CELEX: 62014CJ0062
Prejudiciële verwijzing
Economisch en monetair beleid
Besluiten van de Raad van bestuur van de Europese Centrale Bank (ECB) betreffende een aantal technische kenmerken van de rechtstreekse monetaire transacties van het Eurosysteem in de secundaire markten voor staatsobligaties
Artikelen 119 VWEU en 127 VWEU
Taken van de ECB en van het Europees Stelsel van centrale banken
Transmissiemechanisme van het monetair beleid
Handhaving van de prijsstabiliteit
Evenredigheid
Artikel 123 VWEU
Verbod van monetaire financiering van de lidstaten van de eurozone

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de geldigheid van de besluiten van de Raad van bestuur van de Europese Centrale Bank (ECB) van 6 september 2012 betreffende een aantal technische kenmerken van de rechtstreekse monetaire transacties van het Eurosysteem in de secundaire markten voor overheidsobligaties (hierna: „OMT-besluiten”), en de uitlegging van de artikelen 119 VWEU, 123 VWEU en 127 VWEU, alsook van de artikelen 17 tot en met 24 van Protocol (nr. 4) betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank (
PB 2012, C 326, blz. 230
, hierna: „protocol betreffende het ESCB en de ECB”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een aantal grondwettelijke beroepen en een procedure tot beslechting van een geschil tussen constitutionele organen over de medewerking door de Deutsche Bundesbank (Duitse centrale bank) aan de uitvoering van die besluiten en over het gestelde stilzitten van de Bundesregierung (Duitse federale regering) en van de Deutsche Bundestag (tweede kamer van het Duitse federale parlement) met betrekking tot die besluiten.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
OMT-besluiten
Volgens de notulen van de 340e vergadering van de Raad van bestuur van de ECB (hierna: „Raad van bestuur”) van 5 en 6 september 2012 heeft dit orgaan „de voornaamste parameters van de Outright Monetary Transactions (OMT) goedgekeurd, die zullen worden uiteengezet in een persbericht (hierna: ‚persbericht’) dat na de vergadering zal worden bekendgemaakt”.
Het in de notulen bedoelde persbericht luidt als volgt:
„Zoals aangekondigd op 2 augustus 2012 heeft de [Raad van bestuur] vandaag beslissingen genomen over een aantal technische kenmerken van de [OMT] van het Eurosysteem op de secundaire obligatiemarkten die beogen een adequate transmissie van het monetair beleid en de gemeenschappelijkheid van dit beleid te verzekeren. Deze transacties zullen bekend staan als [OMT] en zullen worden uitgevoerd in het volgende kader:
Voorwaardelijkheid
Een noodzakelijke voorwaarde voor [OMT] is strikte en doeltreffende voorwaardelijkheid gekoppeld aan een passend programma van de Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit/Europees Stabiliteitsmechanisme [(hierna respectievelijk: ‚EFSF’ en ‚ESM’)]. Dergelijke programma’s kunnen de vorm aannemen van een volledig EFSF/ESM-macro-economisch aanpassingsprogramma of een op voorzorg gericht programma (kredietlijn tegen verscherpte voorwaarden – ‚Enhanced Conditions Credit Line’), op voorwaarde dat zij de mogelijkheid bieden tot EFSF/ESM-aankopen op de primaire markt. Tevens wordt beoogd het IMF te betrekken bij het formuleren van de landspecifieke voorwaarden en het monitoren van een desbetreffend programma.
De Raad van bestuur zal [OMT] overwegen voor zover zij vanuit monetairbeleidsperspectief gewettigd zijn en zolang volledig aan de programmavoorwaarden wordt voldaan. [OMT] zullen worden beëindigd zodra zij hun doel hebben bereikt of wanneer het macro-economische aanpassingsprogramma of voorzorgsprogramma niet wordt nageleefd.
Na een grondige beoordeling beslist de Raad van bestuur volledig naar eigen goeddunken over het starten, continueren en opschorten van [OMT] en handelt daarbij overeenkomstig zijn monetairbeleidsmandaat.
Bereik
[OMT] zullen voor toekomstige gevallen van EFSF/ESM-macro-economische aanpassingsprogramma’s of voorzorgsprogramma’s op de hierboven beschreven wijze in overweging worden genomen. Zij kunnen tevens worden overwogen voor lidstaten die thans voorwerp zijn van een macro-economisch aanpassingsprogramma, op het moment dat deze weer toegang krijgen tot de obligatiemarkt.
[OMT] zullen zijn gericht op het kortere segment van de rendementscurve, in het bijzonder op staatsobligaties met looptijden tussen één en drie jaar.
De [OMT] zijn kwantitatief niet ex ante beperkt.
Behandeling van schuldeisers
Het Eurosysteem is voornemens in de rechtshandeling betreffende [OMT] te verklaren dat het dezelfde (pari passu) behandeling accepteert als particuliere of andere crediteuren ten aanzien van obligaties die zijn uitgegeven door eurolanden en aangekocht door het Eurosysteem via [OMT], overeenkomstig de voorwaarden van de desbetreffende obligaties.
Sterilisatie
De via [OMT] gecreëerde liquiditeit zal volledig worden gesteriliseerd.
Transparantie
De totale [OMT-]activa en de marktwaarde ervan zal wekelijks worden bekendgemaakt. De gemiddelde looptijd van [OMT-]activa en de opsplitsing per land wordt maandelijks bekendgemaakt.
Programma voor de effectenmarkten
Met het besluit betreffende [OMT] van vandaag komt een onmiddellijk einde aan het Programma voor de effectenmarkten (‚Securities Markets Programme’; SMP). De via het SMP geïnjecteerde liquiditeit zal zoals in het verleden verder worden geabsorbeerd, en de bestaande effecten in de SMP-portefeuille zullen tot de vervaldatum worden aangehouden.”
Procedures in het hoofdgeding en verwijzingsbeslissing
Een aantal groepen particulieren, waaronder een met meer dan 11000 klagers, hebben voor de verwijzende rechter verschillende grondwettelijke beroepen ingesteld betreffende de OMT-besluiten en het vermeende stilzitten van de Bundesregierung en de Deutsche Bundestag met betrekking tot die besluiten. Daarnaast heeft de Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag in het kader van een procedure tot beslechting van een geschil tussen constitutionele organen, verzocht om bepaalde verplichtingen van de Deutsche Bundestag met betrekking tot die besluiten vast te stellen.
Ter ondersteuning van die beroepen betogen verzoekers in het hoofdgeding enerzijds dat de OMT-besluiten samen een ultra-vireshandeling vormen, aangezien zij niet binnen het mandaat van de ECB vallen en inbreuk maken op artikel 123 VWEU, en voorts het in het Grundgesetz (Duitse grondwet) neergelegde democratiebeginsel schenden en bijgevolg afdoen aan de Duitse grondwettelijke identiteit.
Het Bundesverfassungsgericht (Duits grondwettelijk hof) merkt op dat het die verschillende beroepen zal dienen toe te wijzen indien de OMT-besluiten het mandaat van de ECB overschrijden of inbreuk maken op artikel 123 VWEU.
Het wijst er in dat verband onder verwijzing naar het in artikel 5, leden 1 en 2, VEU neergelegde beginsel van de bevoegdheidstoebedeling, met name op dat het aan het ESCB verleende mandaat, wil het voldoen aan de eisen inzake democratie, strikt beperkt moet zijn, waarbij de eerbiediging van die grenzen in volle omvang door de rechter moet kunnen worden getoetst. Volgens de verwijzende rechter blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat de onafhankelijkheid van de ECB niet in de weg staat aan een dergelijke toetsing, aangezien deze onafhankelijkheid slechts de bevoegdheden betreft die door de Verdragen aan de ECB zijn opgedragen, maar niet ziet op de bepaling van de omvang en de reikwijdte van haar mandaat.
Voorts merkt de verwijzende rechter op dat de omstandigheid dat die besluiten slechts de aankondiging zouden zijn van de vaststelling van toekomstige handelingen, gesteld al dat dit juist zou zijn, niet tot gevolg heeft dat de beroepen van verzoekers in de procedures in het hoofdgeding niet-ontvankelijk zijn, aangezien ingevolge nationale procedureregels preventieve rechtsbescherming geboden kan zijn ter vermijding van irreversibele gevolgen.
Daarop heeft het Bundesverfassungsgericht de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
a)
Is het besluit van de Raad van bestuur van de [ECB] van 6 september 2012 betreffende de technische kenmerken van rechtstreekse monetaire transacties [...] onverenigbaar met de artikelen 119 [VWEU] en 127, leden 1 en 2, [VWEU] en met de artikelen 17 tot en met 24 van het Protocol betreffende [het ESCB en de ECB], omdat het de grenzen van het in voornoemde bepalingen geregelde mandaat van de [ECB] inzake het monetair beleid overschrijdt en inbreuk maakt op de bevoegdheden van de lidstaten?
Worden de grenzen van het mandaat van de [ECB] met name overschreden omdat het besluit van de Raad van bestuur van de [ECB] van 6 september 2012:
i)
een verband legt met programma’s voor economische hulpverlening van de [EFSF] of het [ESM] (voorwaardelijkheid)?
ii)
slechts voorziet in de aankoop van staatsobligaties van bepaalde lidstaten (selectiviteit)?
iii)
voorziet in de aankoop van staatsobligaties van programmalanden boven op de hulpprogramma’s van de [EFSF] of het [ESM] (parallellisme)?
iv)
beperkingen en voorwaarden van de hulpprogramma’s van de [EFSF] of het [ESM] zou kunnen omzeilen (omzeiling)?
b)
Is het besluit van de Raad van bestuur van de [ECB] van 6 september 2012 betreffende de technische kenmerken van rechtstreekse monetaire transacties onverenigbaar met het in artikel 123 [VWEU] neergelegde verbod van monetaire begrotingsfinanciering?
Staat aan de verenigbaarheid met artikel 123 [VWEU] met name in de weg dat het besluit van de Raad van bestuur van de [ECB] van 6 september 2012:
i)
niet voorziet in kwantitatieve beperkingen voor de aankoop van staatsobligaties (volume)?
ii)
niet voorziet in een periode tussen de emissie van staatsobligaties op de primaire markt en de aankoop ervan door het Europees Stelsel van centrale banken [(ESCB)] op de secundaire markt (marktprijsvorming)?
iii)
toestaat dat alle aangekochte staatsobligaties worden aangehouden tot de vervaldatum (ingreep in de marktlogica)?
iv)
geen specifieke eisen stelt aan de boniteit van de aan te kopen staatsobligaties (risico van wanbetaling)?
v)
voorziet in een gelijke behandeling van het [ESCB] en particuliere en andere houders van staatsobligaties (kwijtschelding van schuld)?
2)
Subsidiair, voor het geval dat het Hof [...] van oordeel zou zijn dat het besluit van de Raad van bestuur van de [ECB] van 6 september 2012 betreffende de technische kenmerken van rechtstreekse monetaire transacties, als handeling van een instelling van de Europese Unie, niet het voorwerp kan zijn van een verzoek krachtens artikel 267, eerste alinea, onder b), [VWEU]:
a)
Moeten de artikelen 119 [VWEU] en 127 [VWEU] en de artikelen 17 tot en met 24 van het [protocol betreffende het ESCB en de ECB] aldus worden uitgelegd dat zij het Eurosysteem – alternatief of cumulatief – in staat stellen,
i)
de aankoop van staatsobligaties afhankelijk te stellen van het bestaan en de naleving van programma’s voor economische hulpverlening van de [EFSF] of het [ESM] (voorwaardelijkheid)?
ii)
slechts staatsobligaties van bepaalde lidstaten aan te kopen (selectiviteit)?
iii)
staatsobligaties van programmalanden aan te kopen boven op de hulpprogramma’s van de [EFSF] of het [ESM] (parallellisme)?
iv)
beperkingen en voorwaarden van de hulpprogramma’s van de [EFSF] of het [ESM] te omzeilen (omzeiling)?
b)
Dient artikel 123 [VWEU], gelet op het verbod van monetaire begrotingsfinanciering, aldus te worden uitgelegd dat het het Eurosysteem – alternatief of cumulatief – is toegestaan,
i)
zonder kwantitatieve beperkingen staatsobligaties aan te kopen (volume)?
ii)
staatsobligaties aan te kopen zonder dat een minimumperiode is verstreken vanaf de emissie ervan op de primaire markt (marktprijsvorming)?
iii)
alle aangekochte staatsobligaties aan te houden tot de vervaldatum (ingreep in de marktlogica)?
iv)
staatsobligaties aan te kopen zonder minimumeisen te stellen aan de boniteit (risico van wanbetaling)?
v)
te aanvaarden dat het [ESCB] op dezelfde wijze wordt behandeld als particuliere en andere houders van staatsobligaties (kwijtschelding van schuld)?
vi)
invloed uit te oefenen op de prijsvorming door rond hetzelfde tijdstip als de emissie van staatsobligaties door lidstaten van de eurozone het voornemen te uiten om staatsobligaties aan te kopen of anderszins op te treden (aanmoediging van de initiële aankoop)?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Opmerkingen vooraf
De Italiaanse regering betoogt dat het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing niet kan worden onderzocht door het Hof, aangezien de verwijzende rechter aan het antwoord van het Hof op dit verzoek niet de waarde van een definitieve en bindende uitlegging toekent. Volgens die regering houdt die rechterlijke instantie zich namelijk de bevoegdheid voor om zich definitief uit te spreken over de vraag of de in geding zijnde besluiten tegen de achtergrond van de door de Duitse grondwet gestelde voorwaarden en grenzen, geldig zijn.
In dat verband is het juist dat het Hof zich in het arrest Kleinwort Benson (C‑346/93,
EU:C:1995:85
) onbevoegd heeft verklaard om uitspraak te doen wanneer de verwijzende rechter niet gebonden is door de uitlegging van het Hof. Het Hof is immers niet bevoegd om in het kader van de prejudiciële procedure antwoorden te geven die louter een advieskarakter zouden hebben (zie in die zin arrest Kleinwort Benson, C‑346/93,
EU:C:1995:85
, punten 23 en 24).
In die zaak was de uitlegging van het Unierecht echter niet noodzakelijk, omdat het Hof werd verzocht om uitlegging van een onder het Unierecht vallende handeling teneinde de verwijzende rechter in staat te stellen uitspraak te doen over de toepassing van het nationale recht, in een situatie waarin het nationale recht niet rechtstreeks en onvoorwaardelijk naar het Unierecht verwees, maar slechts een Unierechtelijke handeling als model nam en de bewoordingen ervan slechts gedeeltelijk overnam (zie in die zin arresten Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, C‑217/05,
EU:C:2006:784
, punt 21, en Les Vergers du Vieux Tauves, C‑48/07,
EU:C:2008:758
, punt 24).
Evenwel moet worden vastgesteld dat de omstandigheden van de onderhavige zaak zich duidelijk onderscheiden van die in de zaak die heeft geleid tot het arrest Kleinwort Benson (C‑346/93,
EU:C:1995:85
), aangezien het prejudiciële verzoek hier rechtstreeks de uitlegging en de toepassing van het Unierecht betreft, zodat het onderhavige arrest concrete gevolgen heeft voor de beslechting van het hoofdgeding.
In dat verband zij eraan herinnerd dat, volgens vaste rechtspraak van het Hof, artikel 267 VWEU een procedure van rechtstreekse samenwerking tussen het Hof en de rechterlijke instanties van de lidstaten tot stand brengt (zie onder meer arresten SAT Fluggesellschaft, C‑364/92,
EU:C:1994:7
, punt 9, en ATB e.a., C‑402/98,
EU:C:2000:366
, punt 29). In het kader van die procedure, die is gebaseerd op een duidelijke afbakening van de taken van de nationale rechterlijke instanties en van het Hof, behoort elke waardering van de feiten tot de bevoegdheid van de nationale rechter, die, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis dient te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt (zie in die zin onder meer de arresten WWF e.a., C‑435/97,
EU:C:1999:418
, punt 31, en Lucchini, C‑119/05,
EU:C:2007:434
, punt 43), terwijl het Hof uitsluitend bevoegd is, zich op basis van de door de nationale rechter omschreven feiten over de uitlegging of rechtsgeldigheid van een Uniebepaling uit te spreken (arrest Eckelkamp e.a., C‑11/07,
EU:C:2008:489
, punt 52).
Tevens zij erop gewezen dat volgens vaste rechtspraak van het Hof een prejudicieel arrest van het Hof bindend is voor de nationale rechter bij de beslechting van het hoofdgeding, wat de uitlegging of de geldigheid van de betrokken handelingen van de instellingen van de Unie betreft (zie onder meer arresten Fazenda Pública, C‑446/98,
EU:C:2000:691
, punt 49, en Elchinov, C‑173/09,
EU:C:2010:581
, punt 29).
Daaruit volgt dat het verzoek om een prejudiciële beslissing van de verwijzende rechter moet worden beantwoord.
Ontvankelijkheid
Ierland, de Griekse, de Spaanse, de Franse, de Italiaanse, de Nederlandse, de Portugese en de Finse regering, alsook het Europees Parlement, de Europese Commissie en de ECB, betwisten om diverse redenen de ontvankelijkheid van het prejudicieel verzoek of van bepaalde vragen ervan.
Zo voert de Italiaanse regering om te beginnen aan dat het hoofdgeding fictief en artificieel is. De beroepen in de hoofdzaak zijn volgens haar zonder voorwerp, aangezien niet is aangetoond dat verzoekers in het hoofdgeding behoefte hebben aan preventieve bescherming of schade hebben geleden, doch ook omdat het vermeende stilzitten van de Deutsche Bundestag als zodanig op generlei wijze kan worden gekwalificeerd. Volgens de Italiaanse regering had de verwijzende rechter die beroepen overigens niet-ontvankelijk moeten verklaren omdat zij handelingen van de Unie betreffen die geen rechtshandelingen zijn. Daarnaast werpt de zaak die in het hoofdgeding aan de orde is, in werkelijkheid geen vraag van kennelijke overschrijding van bevoegdheid op, die de Duitse grondwettelijke identiteit raakt.
De Italiaanse regering is voorts van mening dat de vragen abstract en hypothetisch zijn, aangezien daarin wordt uitgegaan van een aantal hypotheses, die onder meer de verbanden tussen de aankoop van staatsobligaties en de naleving van programma’s voor economische bijstand, het ontbreken van een kwantitatieve beperking van de omvang van die aankopen of de niet-inaanmerkingneming van de risico’s van verliezen voor de ECB betreffen.
Ook de Griekse regering betoogt dat de gestelde vragen hypothetisch zijn, omdat de ECB niet de geringste maatregel zou hebben genomen die rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechten die verzoekers in het hoofdgeding aan het Unierecht ontlenen. De Finse regering voert aan dat de tweede vraag niet-ontvankelijk is, daar zij een hypothetische activiteit van de ECB en van de nationale centrale banken van de eurozone betreft.
Zonder met zoveel woorden een exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen, voert de Spaanse regering aan dat de nationale procedure die ten grondslag ligt aan het prejudiciële verzoek indruist tegen de bij de artikelen 263 VWEU en 267 VWEU ingestelde regeling tot toetsing van de geldigheid van handelingen van de Unie, aangezien daarmee een rechtstreeks beroep wordt ingeleid tegen de geldigheid van een handeling van de Unie zonder de in artikel 263 VWEU vastgestelde ontvankelijkheidsvoorwaarden voor beroepen tot nietigverklaring in acht te nemen.
Ten slotte zijn Ierland, de Griekse, de Spaanse, de Franse, de Italiaanse, de Nederlandse en de Portugese regering, alsook het Parlement, de Commissie en de ECB van mening dat de eerste vraag niet-ontvankelijk is omdat een vraag tot toetsing van de geldigheid geen voorbereidende handeling of handeling die geen rechtsgevolgen heeft, zoals de OMT-besluiten, kan betreffen.
In de eerste plaats zij er met betrekking tot het betoog dat het hoofdgeding fictief en artificieel is en dat de prejudiciële vragen hypothetisch zijn, aan herinnerd dat, zoals blijkt uit punt 15 van het onderhavige arrest, het uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de vragen betrekking hebben op de uitlegging of de geldigheid van een Unierechtelijke regel, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (zie in die zin arrest Melloni, C‑399/11,
EU:C:2013:107
, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg worden vragen die het Unierecht betreffen, vermoed relevant te zijn. Het Hof kan slechts weigeren op een door een nationale rechterlijke instantie gestelde prejudiciële vraag te antwoorden, wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging of toetsing van de geldigheid van een regel van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (zie in die zin arrest Melloni, C‑399/11,
EU:C:2013:107
, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu berusten de argumenten die de Italiaanse regering aanvoert om aan te tonen dat het hoofdgeding fictief en artificieel is en dat de gestelde vragen hypothetisch van aard zijn, op een kritische beoordeling van de ontvankelijkheid van de beroepen in de procedures waarover het gaat in het hoofdgeding en van de appreciatie van de feiten die de verwijzende rechter met het oog op de toepassing van de nationaalrechtelijke criteria heeft verricht. Het staat evenwel niet aan het Hof om vraagtekens te plaatsen bij deze beoordeling, die in het kader van de onderhavige procedure valt binnen de bevoegdheid van de nationale rechter (zie in die zin arrest Lucchini, C‑119/05,
EU:C:2007:434
, punt 43), en evenmin om te toetsen of de verwijzingsbeslissing in overeenstemming met de nationale regels betreffende de rechterlijke organisatie en de procesvoering is gegeven (arrest Schnorbus, C‑79/99,
EU:C:2000:676
, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Die argumenten kunnen derhalve niet volstaan om het in het vorige punt bedoelde vermoeden van relevantie te weerleggen.
Wat de door de Griekse en de Finse regering aangevoerde omstandigheid betreft, dat geen uitvoering is gegeven aan het in het persbericht aangekondigde programma voor de aankoop van staatsobligaties, en dat dit slechts mogelijk zal zijn na de vaststelling van verdere rechtshandelingen, moet worden opgemerkt dat deze omstandigheid, zoals de verwijzende rechter aangeeft, de in de procedures in het hoofdgeding aan de orde zijnde beroepen niet van hun voorwerp berooft, aangezien het Duitse recht in een dergelijke situatie onder bepaalde voorwaarden voorziet in de mogelijkheid om preventieve rechtsbescherming te verlenen.
Hoewel de beroepen in de procedures in de hoofdzaak, die erop gericht zijn schending van bedreigde rechten te voorkomen, noodzakelijkerwijs moeten worden gebaseerd op naar hun aard onzekere prognoses, toch worden zij volgens de verwijzende rechter toegestaan door het Duitse recht. Aangezien in het kader van de in artikel 267 VWEU voorziene procedure, het uitsluitend aan die rechter staat om het nationale recht uit te leggen (arrest Križan e.a., C‑416/10,
EU:C:2013:8
, punt 58), kan niet onder verwijzing naar de omstandigheid dat nog geen uitvoering is gegeven aan de OMT-besluiten, en dat dit slechts mogelijk zal zijn na de vaststelling van verdere rechtshandelingen worden betwist dat het prejudicieel verzoek objectief noodzakelijk is voor de oplossing van de gedingen die bij die rechter aanhangig zijn gemaakt (zie, naar analogie, arrest Bosman, C‑415/93,
EU:C:1995:463
, punt 65).
In de tweede plaats zij met betrekking tot de gestelde onverenigbaarheid tussen de nationale procedure in het hoofdgeding en de bij de artikelen 263 VWEU en 267 VWEU ingestelde regeling, eraan herinnerd dat het Hof zich herhaaldelijk heeft uitgesproken over de ontvankelijkheid van prejudiciële verzoeken betreffende de geldigheid van handelingen van afgeleid recht, die het Hof waren voorgelegd in het kader van het verzoek om rechtmatigheidstoetsing („judicial review”) zoals dat bestaat in het recht van het Verenigd Koninkrijk. Op grond van het feit dat de betrokkenen uit hoofde van het nationale recht een beroep mochten instellen strekkende tot rechtmatigheidstoetsing van het voornemen en/of de verplichting van de regering van het Verenigd Koninkrijk om zich te voegen naar een handeling van de Unie, kwam het Hof tot de conclusie dat de mogelijkheid voor particulieren om zich voor de nationale rechter te beroepen op de ongeldigheid van een Uniehandeling van algemene strekking, niet afhankelijk is van de voorwaarde dat voor die handeling reeds uitvoeringsmaatregelen op basis van het nationale recht zijn vastgesteld. Dienaangaande volstaat het dat bij de nationale rechterlijke instantie een reëel geschil aanhangig is waarin incidenteel de vraag van de geldigheid van een dergelijke handeling rijst [zie in die zin de arresten British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, C‑491/01,
EU:C:2002:741
, punten 36 en 40, en Intertanko e.a., C‑308/06,
EU:C:2008:312
, punten 33 en 34]. Blijkens de verwijzingsbeslissing is dat in casu wel degelijk het geval.
Wat in de derde plaats de in punt 23 van het onderhavige arrest uiteengezette argumenten betreft, die specifiek betrekking hebben op de eerste vraag, moet worden opgemerkt dat in de onderhavige zaak de verwijzende rechter zich tot het Hof wendt opdat het zich zou uitspreken over de vraag of de artikelen 119 VWEU, 123, lid 1, VWEU en 127, leden 1 en 2, VWEU en de artikelen 17 tot en met 24 van het protocol betreffende het ESCB en de ECB aldus moeten worden uitgelegd dat zij het ESCB toestaan een programma vast te stellen voor de aankoop van staatsobligaties op de secundaire markt, zoals het in het persbericht aangekondigde programma.
Gelet op een en ander moet het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk worden verklaard.
Ten gronde
Met zijn vragen, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of de artikelen 119 VWEU, 123, lid 1, VWEU en 127, leden 1 en 2, VWEU en de artikelen 17 tot en met 24 van het protocol betreffende het ESCB en de ECB aldus moeten worden uitgelegd dat zij het ESCB toestaan een programma vast te stellen voor de aankoop van staatsobligaties op de secundaire markt, zoals het in het persbericht aangekondigde programma.
De artikelen 119 VWEU en 127, leden 1 en 2, VWEU, en de artikelen 17 tot en met 24 van het protocol betreffende het ESCB en de ECB
De verwijzende rechter vraagt zich af of een programma voor de aankoop van staatsobligaties op de secundaire markt zoals het in het persbericht aangekondigde programma kan vallen onder de in het primair recht vastgestelde taken van het ESCB.
– Taken van het ESCB
Om te beginnen zij erop gewezen dat krachtens artikel 119, lid 2, VWEU het optreden van de lidstaten en de Unie één munt, de euro, alsmede het bepalen en voeren van één monetair en wisselkoersbeleid omvat (arrest Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, punt 48).
Wat meer in het bijzonder het monetair beleid betreft, volgt uit artikel 3, lid 1, onder c), VWEU dat de Unie op dit gebied exclusief bevoegd is voor de lidstaten die de euro als munt hebben (zie in die zin arrest Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, punt 50).
Krachtens artikel 282, lid 1, VWEU voeren de ECB en de centrale banken van de lidstaten die de euro als munt hebben, welke het Eurosysteem vormen, het monetair beleid van de Unie (arrest Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, punt 49). Volgens artikel 282, lid 4, VWEU neemt de Europese Centrale Bank de maatregelen die nodig zijn om haar taken te vervullen overeenkomstig artikel 127 VWEU tot en met artikel 133 VWEU en artikel 138 VWEU en de door de statuten van het ESCB en van de ECB bepaalde voorwaarden.
In dat kader staat het ingevolge artikel 127, lid 2, VWEU aan het ESCB om dat beleid te bepalen en ten uitvoer te leggen.
Meer bepaald volgt uit artikel 129, lid 1, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 12, lid 1, van het protocol betreffende het ESCB en de ECB, dat de Raad van bestuur het monetair beleid van de Unie formuleert en dat de directie van de ECB dat beleid uitvoert overeenkomstig de richtsnoeren en besluiten van de Raad van bestuur.
Uit artikel 12, lid 1, derde alinea, van dat protocol volgt voorts dat de ECB, voor zover zulks mogelijk en passend wordt geacht, een beroep doet op de nationale centrale banken voor de uitvoering van tot de taken van het ESCB behorende operaties, waarbij die banken krachtens artikel 14, lid 3, van dat protocol in overeenstemming met de richtsnoeren en instructies van de ECB dienen te handelen.
Daarenboven volgt uit artikel 130 VWEU dat het ESCB zijn taak van definitie en uitvoering van het monetair beleid van de Unie onafhankelijk vervult. Uit de bewoordingen van dat artikel blijkt dat het het ESCB en zijn besluitvormingsorganen beoogt te beschermen tegen de invloeden van buiten welke zouden kunnen interfereren met de vervulling van de taken die het ESCB en de ECB bij het VWEU en het protocol betreffende het ESCB en de ECB zijn opgedragen. Voornoemd artikel heeft aldus in wezen tot doel het ESCB te vrijwaren van elke politieke druk, zodat het de bij zijn taken behorende doelstellingen doeltreffend kan nastreven door de onafhankelijke uitoefening van de specifieke bevoegdheden waarover het daartoe ingevolge het primair recht beschikt (zie in die zin arrest Commissie/ECB, C‑11/00,
EU:C:2003:395
, punt 134).
Overeenkomstig het in artikel 5, lid 2, VEU geformuleerde beginsel van bevoegdheidstoebedeling moet het ESCB handelen binnen de grenzen van de bevoegdheden die hem door het primair recht worden verleend, zodat het geen programma mag vaststellen en uitvoeren dat het gebied te buiten gaat dat door het primair recht aan het monetair beleid is toegewezen. Teneinde de eerbieding van dat beginsel te verzekeren, zijn de handelingen van het ESCB, onder de in de Verdragen gestelde voorwaarden, onderworpen aan het rechterlijke toezicht van het Hof (zie in die zin arrest Commissie/ECB, C‑11/00,
EU:C:2003:395
, punt 135).
In dat verband zij opgemerkt dat het VWEU het monetair beleid nergens nauwkeurig definieert, maar zowel de doelstellingen van het monetair beleid als de middelen waarover het ESCB beschikt om dat beleid uit te voeren, vastlegt (zie in die zin arrest Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, punt 53).
Zo is volgens de artikelen 127, lid 1, VWEU en 282, lid 2, VWEU het hoofddoel van het monetair beleid van de Unie de handhaving van prijsstabiliteit. Deze bepalingen bepalen voorts dat het ESCB, onverminderd die doelstelling, het algemene economische beleid in de Unie ondersteunt teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van de in artikel 3 VEU omschreven doelstellingen van de Unie (zie in die zin arrest Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, punt 54).
Kenmerkend voor het protocol betreffende het ESCB en de ECB is dus een duidelijk mandaat, waarmee hoofdzakelijk de doelstelling van het handhaven van prijsstabiliteit wordt nagestreefd. Het bijzondere karakter van dat mandaat wordt nog versterkt door de procedures voor de wijziging van bepaalde delen van de statuten van het ESCB en van de ECB.
Wat de ter verwezenlijking van die doelstellingen door het primair recht aan het ESCB toegewezen middelen betreft, zij erop gewezen dat hoofdstuk IV van het protocol betreffende het ESCB en de ECB, waarin de monetaire functies en de werkzaamheden van het ESCB worden gepreciseerd, de instrumenten vermeldt waarvan het ESCB gebruik kan maken in het kader van het monetair beleid.
– Afbakening van het monetair beleid
Blijkens de rechtspraak van het Hof moet, teneinde vast te stellen of een maatregel onder het monetair beleid valt, hoofzakelijk worden gezien naar de doelstellingen van die maatregel. De middelen die deze maatregel aanwendt om die doelstellingen te verwezenlijken zijn eveneens relevant (zie in die zin arrest Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, punten 53 en 55).
Wat in de eerste plaats de doelstellingen betreft van een programma zoals dat waarover het gaat in het hoofdgeding, blijkt uit het persbericht dat het programma zowel een adequate transmissie van het monetair beleid als de gemeenschappelijkheid van dit beleid beoogt te verzekeren.
Enerzijds draagt de doelstelling, de gemeenschappelijkheid van het monetair beleid te waarborgen, bij aan de verwezenlijking van de doelstellingen van dat beleid, aangezien er volgens artikel 119, lid 2, VWEU sprake moet zijn van „één” beleid.
Anderzijds kan de doelstelling bestaande in het zorgen voor een adequate transmissie van het monetair beleid zowel de gemeenschappelijkheid van dat beleid verzekeren als bijdragen aan het hoofddoel van dit beleid, namelijk de handhaving van prijsstabiliteit.
Het vermogen van het ESCB om de prijsontwikkeling te beïnvloeden door middel van zijn besluiten inzake het monetair beleid, hangt namelijk in grote mate af van de transmissie van de impulsen die het op de monetaire markt geeft aan de verschillende sectoren van de economie. Bijgevolg kan een verstoorde werking van het transmissiemechanisme van het monetair beleid, de besluiten van het ESCB onwerkzaam maken in een gedeelte van de eurozone en daarmee afbreuk doen aan de gemeenschappelijkheid van het monetair beleid. Voorts wordt, daar een verstoorde werking van het transmissiemechanisme afdoet aan de werkzaamheid van de door het ESCB vastgestelde maatregelen, het vermogen van het ESCB om te zorgen voor prijsstabiliteit noodzakelijkerwijs aangetast. Derhalve kunnen de maatregelen waarmee wordt beoogd dit transmissiemechanisme in stand te houden, in verband worden gebracht met het in artikel 127, lid 1, VWEU omschreven hoofddoel.
Aan die analyse wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat een programma als het in het persbericht aangekondigde programma eventueel ook kan bijdragen aan de stabiliteit van de eurozone, die onder het economisch beleid valt (zie in die zin arrest Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, punt 56).
Een maatregel van monetair beleid kan immers niet worden gelijkgesteld met een maatregel van economisch beleid louter omdat deze indirecte gevolgen kan hebben voor de stabiliteit van de eurozone (zie, naar analogie, arrest Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, punt 56).
Wat in de tweede plaats de middelen betreft waarmee de doelstellingen van een programma als het in het persbericht aangekondigde programma zouden moeten worden verwezenlijkt, staat vast dat de uitvoering van een dergelijk programma rechtstreekse monetaire transacties op de secundaire markt voor staatsobligaties inhoudt.
Uit artikel 18, lid 1, van het protocol betreffende het ESCB en de ECB, dat is opgenomen in hoofdstuk IV van dit protocol, blijkt duidelijk dat de ECB en de nationale centrale banken, teneinde de uit het primair recht voortvloeiende doelstellingen van het ESCB te kunnen verwezenlijken en de in dat recht vastgestelde taken ervan te kunnen vervullen, in beginsel in de financiële markten mogen opereren door onvoorwaardelijke aan- en verkopen van in euro luidend verhandelbaar papier. Bij de operaties die de Raad van bestuur in het persbericht in het vooruitzicht heeft gesteld, wordt dus gebruik gemaakt van één van de in het primair recht vastgestelde instrumenten van monetair beleid.
Wat de selectiviteit van het in het persbericht aangekondigde programma betreft, zij eraan herinnerd dat dit programma tot doel heeft een einde te maken aan de verstoringen van het transmissiemechanisme van het monetair beleid, die het gevolg zijn van de specifieke situatie van door bepaalde lidstaten uitgegeven staatsobligaties. In die omstandigheden volgt uit het enkele feit dat bedoeld programma specifiek tot die staatsobligaties beperkt is, dus niet als zodanig, dat de door het ESCB gebruikte instrumenten niet onder het monetair beleid vallen. Voorts verplicht geen enkele bepaling van het VWEU het ESCB om op de kapitaalmarkten te opereren middels algemene maatregelen die noodzakelijkerwijs van toepassing zouden zijn op alle staten van de eurozone.
Gelet op deze elementen blijkt dat een programma zoals het in het persbericht aangekondigde programma, gelet op de doelstellingen ervan en de middelen waarin is voorzien om deze doelstellingen te bereiken, binnen het gebied van het monetair beleid valt.
Aan die conclusie wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat de uitvoering van een dergelijk programma afhankelijk is van de onverkorte naleving van de macro-economische aanpassingsprogramma’s van de EFSF of het ESM.
Weliswaar is niet uitgesloten dat een programma voor de aankoop van staatsobligaties met een dergelijk kenmerk incidenteel een extra impuls kan geven om die aanpassingsprogramma’s na te leven en aldus tot op zekere hoogte de verwezenlijking bevordert van de daarmee nagestreefde doelstellingen van economisch beleid.
Dergelijke indirecte gevolgen kunnen echter niet betekenen dat een dergelijk programma moet worden aangemerkt als een maatregel van economisch beleid, aangezien uit de artikelen 119, lid 2, VWEU, 127, lid 1, VWEU en 282, lid 2, VWEU blijkt dat het ESCB, onverminderd de doelstelling van prijsstabiliteit, het algemene economische beleid in de Unie ondersteunt.
Daaraan zij toegevoegd dat het ESCB, doordat het in volledige onafhankelijkheid de uitvoering van het in het persbericht aangekondigde programma afhankelijk stelt van de onverkorte naleving van de EFSF/ESM-macro-economisch aanpassingsprogramma’s, ervoor zorgt dat zijn monetair beleid de lidstaten waarvan het staatsobligaties aankoopt, geen financieringsmogelijkheden biedt die hun de mogelijkheid geeft af te wijken van de door hen aanvaarde aanpassingsprogramma’s. Het ESCB voorkomt op die wijze dat de door hem vastgestelde maatregelen van monetair beleid afdoen aan de doeltreffendheid van het door de lidstaten gevoerde economische beleid.
Voorts zij opgemerkt dat aangezien het ESCB zich ingevolge artikel 127, lid 1, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 119, lid 3, VWEU, dient te houden aan het grondbeginsel dat de overheidsfinanciën gezond moeten zijn, de voorwaarden van een programma zoals het in het persbericht aangekondigde programma, waarmee kan worden voorkomen dat dit programma ertoe bijdraagt, de lidstaten een impuls te geven om hun begrotingssituatie te laten verslechteren, niet kunnen worden geacht te impliceren dat dit programma het door het primair recht vastgestelde kader van het monetair beleid overschrijdt.
Hieraan zij toegevoegd dat het als voorwaarde voor de interventie van het ESCB in het kader van een programma zoals het in het persbericht aangekondigde programma hoe dan ook niet volstaat dat de betrokken lidstaat de verplichtingen van een door hem aanvaard aanpassingsprogramma onverkort naleeft, aangezien het voor een dergelijke interventie met name nog steeds noodzakelijk is dat het transmissiemechanisme van het monetair beleid of de gemeenschappelijkheid van dat beleid verstoord is.
In die omstandigheden brengt de omstandigheid dat de aankoop van staatsobligaties op de secundaire markt, op voorwaarde dat een macro-economisch aanpassingsprogramma in acht wordt genomen, kon worden geacht onder het economisch beleid te vallen wanneer deze aankoop door het ESM wordt gedaan (zie in die zin arrest Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, punten 60), niet mee dat hetzelfde dient te gelden wanneer dit instrument door het ESCB wordt gebruikt in het kader een programma zoals het in het persbericht aangekondigde programma.
In dit verband is namelijk het verschil tussen de doelstellingen van het ESM en die van het ESCB van beslissend belang. Terwijl uit de punten 48 tot en met 52 van het onderhavige arrest blijkt dat een programma zoals dat in het hoofdgeding, slechts mag worden uitgevoerd voor zover dit noodzakelijk is voor de handhaving van de prijsstabiliteit, beoogt het optreden van het ESM de stabiliteit van de eurozone te verzekeren, waarbij dit laatste doel niet onder het monetair beleid valt (zie in die zin arrest Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, punt 56).
Op grond van die analyse kan ook worden uitgesloten dat een programma zoals het in het persbericht aangekondigde programma kan worden gebruikt om te ontsnappen aan de voorwaarden die het optreden van het ESM op de secundaire markt beperken, aangezien het niet de bedoeling is dat het optreden van het ESCB in de plaats komt van dat van het ESM, teneinde de doelstellingen ervan te verwezenlijken, maar integendeel onafhankelijk daarvan moet worden uitgevoerd, op basis van de eigen doelstellingen van het monetair beleid.
– Evenredigheid
Uit de artikelen 119, lid 2, VWEU en 127, lid 1, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 5, lid 4, VEU, volgt dat een onder het monetair beleid vallend programma voor de aankoop van obligaties slechts rechtsgeldig kan worden vastgesteld en uitgevoerd wanneer de daarin opgenomen maatregelen evenredig zijn aan de doelstellingen van dat beleid.
In dat verband zij eraan herinnerd dat het evenredigheidsbeginsel volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist dat de handelingen van de instellingen van de Unie geschikt zijn om de door de betrokken regelgeving legitiem nagestreefde doelstellingen te bereiken, en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is (zie arrest Association Kokopelli, C‑59/11,
EU:C:2012:447
, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat het rechterlijk toezicht op de naleving van die voorwaarden betreft, moet worden erkend dat het ESCB, aangezien het bij het uitwerken en uitvoeren van een programma voor openmarkttransacties zoals het in het persbericht aangekondigde programma, technische keuzes, prognoses en complexe afwegingen moet maken, daarbij over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt (zie, naar analogie, arresten Afton Chemical, C‑343/09,
EU:C:2010:419
, punt 28, en Billerud Karlsborg en Billerud Skärblacka, C‑203/12,
EU:C:2013:664
, punt 35).
Daarbij zij aangetekend dat in gevallen waarin een instelling van de Unie over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt, het toezicht op de inachtneming van bepaalde procedurele waarborgen van fundamenteel belang is. Tot die waarborgen behoort de verplichting voor het ESCB om alle relevante gegevens van de betrokken situatie zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken en om zijn besluiten toereikend te motiveren.
In dat verband zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de door artikel 296, lid 2, VWEU vereiste motivering van een handeling van de Unie weliswaar de redenering van degene die de bewuste handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen, doch het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens, feitelijk of rechtens, erin worden gespecificeerd. Bij de vraag of de motiveringsplicht is nagekomen, moet bovendien niet alleen acht worden geslagen op de bewoordingen van de handeling, doch ook op de context ervan, en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie in die zin arrest Commissie/Raad, C‑63/12,
EU:C:2013:752
, punten 98 en 99 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu en ofschoon slechts op basis van een formeel vastgestelde beslissing kan worden onderzocht of de motiveringsplicht in acht is genomen, zij niettemin opgemerkt dat het persbericht en de ontwerpen van de rechtshandelingen die zijn onderzocht tijdens de vergadering van de Raad van bestuur tijdens welke dat bericht is goedgekeurd, het mogelijk maken de wezenlijke elementen te kennen van een programma zoals het in het persbericht aangekondigde programma, en het Hof in staat kunnen stellen zijn toezicht uit te oefenen.
Wat in de eerste plaats de geschiktheid betreft van een programma zoals het in het persbericht aangekondigde programma, om de door het ESCB nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken, blijkt uit dat persbericht en uit de uitleg van de ECB, dat dit programma is gebaseerd op een analyse van de economische situatie in de eurozone volgens welke de rentevoeten voor staatsobligaties van verschillende staten van de eurozone ten tijde van de aankondiging van dat programma zeer volatiel waren en zeer ver uiteenliepen. Volgens de ECB berustten die renteverschillen niet slechts op macro-economische verschillen tussen die staten, maar vonden zij gedeeltelijk hun oorzaak in het feit dat voor obligaties van bepaalde lidstaten buitensporig hoge risicopremies werden verlangd, die tot doel hadden het risico van het uiteenvallen van de eurozone te dekken.
Deze bijzondere situatie zou het transmissiemechanisme van het monetaire beleid van het ESCB aanzienlijk hebben verzwakt en hebben geleid tot een fragmentatie van de herfinancieringsvoorwaarden van de banken en van de kredietkosten, hetgeen de effecten van de door het ESCB aan de economie gegeven impulsen in een substantieel deel van de eurozone aanzienlijk zou hebben beperkt.
Gelet op de in het kader van de onderhavige procedure aan het Hof meegedeelde gegevens, blijkt niet dat die analyse van de economische situatie van de eurozone ten tijde van de aankondiging van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde programma berust op een kennelijk onjuiste beoordeling.
In dat verband kan de door de verwijzende rechter aangehaalde omstandigheid dat bezwaar is gemaakt tegen deze gemotiveerde analyse, als zodanig niet volstaan om af te doen aan die conclusie, aangezien van het ESCB, gelet op het feit dat vragen van monetair beleid gewoonlijk omstreden zijn en de ruime beoordelingsbevoegdheid van het ESCB, niet meer mag worden verlangd dan dat het gebruikmaakt van zijn economische deskundigheid en van de nodige technische middelen waarover het beschikt om deze analyse met de grootste zorg en nauwkeurigheid te verrichten.
In een situatie zoals beschreven in de punten 72 en 73 van het onderhavige arrest kan de aankoop op de secundaire markt van staatsobligaties van de lidstaten die te kampen hebben met door de ECB als buitensporig beschouwde rentevoeten, bijdragen aan een verlaging van die rentevoeten door de ongerechtvaardigde vrees voor het uiteenvallen van de eurozone weg te nemen, en aldus aan een verlaging of zelfs het wegvallen van buitensporige risicopremies.
In dat verband mocht het ESCB zich op het standpunt stellen dat een dergelijke ontwikkeling van de rentevoeten de transmissie van het monetair beleid van het ESCB kan bevorderen en de eenheid van dat beleid kan waarborgen.
Zo staat vast dat de rentevoeten voor staatsobligaties van een bepaalde staat cruciaal zijn voor de vaststelling van de rentevoeten voor de onderscheiden economische actoren van die staat, voor de waarde van de portefeuille van financiële instellingen die dergelijke obligaties aanhouden, en voor het vermogen van die instellingen om liquide middelen te verkrijgen. Het doen verdwijnen of verlagen van buitensporige risicopremies die voor staatsobligaties van een lidstaat worden verlangd, kan dus voorkomen dat hun volatiliteit en niveau een obstakel vormen voor de transmissie van de effecten van de monetairbeleidsbeslissingen van het ESCB naar de economie van die staat en afbreuk doen aan de eenheid van het monetair beleid.
Overigens is de verklaring van de ECB dat de loutere aankondiging van het in geding zijnde programma heeft volstaan om het beoogde effect teweeg te brengen, te weten het herstellen van het transmissiemechanisme van het monetair beleid en de gemeenschappelijkheid van dat beleid, in de onderhavige procedure niet betwist.
Uit hetgeen voorafgaat volgt dat het ESCB zich, in economische omstandigheden zoals de ECB deze op de datum van het persbericht heeft beschreven, op het standpunt mocht stellen dat een programma als het in dat persbericht aangekondigde programma geschikt is om bij te dragen aan de door het ESCB nagestreefde doelstellingen en daarmee aan de handhaving van prijsstabiliteit.
Bijgevolg moet in de tweede plaats worden nagegaan of een dergelijk programma niet kennelijk verder gaat dan nodig is om die doelstellingen te verwezenlijken.
In dat verband zij opgemerkt dat uit de bewoordingen van het persbericht duidelijk blijkt dat het in geding zijnde programma de aankoop van staatsobligaties op de secundaire markt slechts toestaat voor zover deze noodzakelijk is om de doelstellingen van dat programma te bereiken, en dat aan die aankopen een einde zal komen zodra die doelstellingen zullen zijn verwezenlijkt.
Tevens moet worden opgemerkt dat de aankondiging, in het persbericht, van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde programma zonodig zal worden gevolgd door een tweede fase, namelijk die van de uitvoering van dat programma, die van een omvattende beoordeling van de eisen van het monetair beleid zal afhangen.
Overigens moet worden vastgesteld dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde programma meer dan twee jaar na de aankondiging ervan, nog niet is uitgevoerd, aangezien de toepassing ervan volgens de Raad van bestuur niet gerechtvaardigd werd door de economische situatie van de eurozone.
Naast de strikte binding van de uitvoering van een programma zoals het in het persbericht aangekondigde programma, aan de daarmee nagestreefde doelstellingen moet worden opgemerkt dat de potentiële omvang van het programma op verschillende wijzen wordt beperkt.
Zo mag het ESCB in het kader van een dergelijk programma slechts staatsobligaties kopen van lidstaten die deelnemen aan een macro-economisch aanpassingsprogramma en opnieuw toegang hebben tot de obligatiemarkt. Bovendien is een programma als het in geding zijnde programma gericht op staatsobligaties met een looptijd van minder dan drie jaar, waarbij het ESCB zich de mogelijkheid voorbehoudt de gekochte obligaties te allen tijde opnieuw te verkopen.
Uit een en ander volgt enerzijds, dat een programma zoals het in het persbericht aangekondigde programma uiteindelijk slechts een beperkt deel van de door de lidstaten van de eurozone uitgegeven staatsobligaties betreft, zodat de verbintenissen die de ECB zou kunnen aangaan in het kader van de uitvoering van een dergelijk programma daadwerkelijk afgebakend en beperkt zijn. Anderzijds kan een dergelijk programma slechts worden toegepast wanneer de situatie van bepaalde van die staten reeds grond opleverde voor een interventie van het ESM die nog steeds loopt.
In die omstandigheden blijkt dat een programma waarvan de omvang op deze wijze beperkt is, door het ESCB rechtsgeldig zou kunnen worden vastgesteld zonder voorafgaand aan de uitvoering ervan een kwantitatieve beperking vast te stellen, welke beperking overigens zou kunnen afdoen aan de doeltreffendheid van dit programma.
Voorts dient, voor zover de verwijzende rechter de vraag naar de selectiviteit van een dergelijk programma opwerpt, eraan te worden herinnerd dat het doel van dit programma erin bestaat een einde te maken aan de verstoringen van het monetair beleid van het ESCB die het gevolg zijn van de specifieke situatie van de obligaties van bepaalde lidstaten. In die omstandigheden mocht het ESCB terecht ervan uitgaan dat een selectief aankoopprogramma van obligaties noodzakelijk kan zijn om een einde te maken aan die verstoringen door het optreden van het ESCB te concentreren op de delen van de eurozone die bijzonder getroffen worden door die verstoringen, en door aldus te voorkomen dat dit programma onnodig een grotere omvang krijgt dan noodzakelijk is ter bereiking van de doelstellingen ervan, of dat het minder doeltreffend wordt.
Overigens moet worden vastgesteld dat een programma zoals het in het persbericht aangekondigde programma de lidstaten waarvan de obligaties kunnen worden aangekocht, identificeert op basis van criteria die verband houden met de nagestreefde doelstellingen en niet via een willekeurige selectie.
In de derde plaats moet worden opgemerkt dat het ESCB de verschillende betrokken belangen onderling heeft afgewogen teneinde daadwerkelijk te voorkomen dat zich bij de uitvoering van het betrokken programma nadelen kunnen voordoen die kennelijk buiten verhouding staan tot de doelstellingen ervan.
Uit hetgeen voorafgaat volgt dat een programma zoals het in het persbericht aangekondigde programma het evenredigheidsbeginsel niet schendt.
Artikel 123, lid 1, VWEU
De verwijzende rechter vraagt zich af of een programma voor de aankoop van staatsobligaties op de secundaire markt, zoals het in het persbericht aangekondigde programma, verenigbaar is met artikel 123, lid 1, VWEU.
Blijkens de bewoordingen van artikel 123, lid 1, VWEU verbiedt deze bepaling de ECB en de centrale banken van de lidstaten om voorschotten in rekening-courant of andere kredietfaciliteiten te verlenen aan de overheden of overheidsinstanties van de Unie en van de lidstaten en om rechtstreeks van hen schuldbewijzen te kopen (arrest Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, punt 123).
Hieruit volgt dat die bepaling elke financiële bijstand door het ESCB ten behoeve van een lidstaat verbiedt (zie in die zin arrest Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, punt 132), zonder evenwel in het algemeen de mogelijkheid uit te sluiten dat het ESCB van de schuldeisers van een dergelijke staat schuldbewijzen koopt die deze staat eerder heeft uitgegeven.
Zo kan het ESCB, op grond van artikel 18, lid 1, van het protocol betreffende het ESCB en de ECB, teneinde zijn doelstellingen te verwezenlijken en zijn taken te vervullen, op de financiële markten opereren door onder meer onvoorwaardelijke aan- en verkopen van verhandelbaar papier, waartoe staatsobligaties behoren, zonder dat daarbij bijzondere voorwaarden gelden, omdat anders zou worden voorbijgegaan aan de aard van openmarkttransacties.
Niettemin mag het ESCB geen staatsobligaties op de secundaire markt verkrijgen onder voorwaarden die aan zijn optreden in de praktijk hetzelfde effect zouden geven als een rechtstreekse aankoop van staatsobligaties van overheidsinstanties en publiekrechtelijke lichamen van de lidstaten, en aldus afbreuk zouden doen aan de werking van het verbod van artikel 123, lid 1, VWEU.
Voorts dient, om te bepalen welke vormen van verkrijging van staatsobligaties verenigbaar zijn met die bepaling, rekening te worden gehouden met het door die bepaling nagestreefde doel (zie, naar analogie, arrest Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, punt 133).
Daartoe zij eraan herinnerd dat het verbod van artikel 123 VWEU zijn oorsprong vindt in artikel 104 van het EG-Verdrag (nadien artikel 101 EG), dat bij het Verdrag van Maastricht in het EG-Verdrag is opgenomen.
Blijkens de voorbereidende werkzaamheden voor laatstgenoemd Verdrag beoogt artikel 123 VWEU de lidstaten ertoe aan te zetten een gezond begrotingsbeleid te voeren door te voorkomen dat een monetaire financiering van overheidstekorten of een bevoorrechte toegang van overheden tot de kapitaalmarkten leidt tot een bovenmatige schuldenlast of buitensporige begrotingstekorten van de lidstaten (zie het ontwerpverdrag tot herziening van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap met het oog op de oprichting van de Economische en Monetaire Unie,
Bulletin van de Europese Gemeenschappen
, supplement 2/91, blz. 22 en 52).
Zoals in herinnering is gebracht in de zevende overweging van verordening (EG) nr. 3603/93 van de Raad van 13 december 1993 tot vaststelling van de definities voor de toepassing van de in artikel [123 VWEU] en artikel [125, lid 1, VWEU] vastgelegde verbodsbepalingen (
PB L 332, blz. 1
), mogen in die omstandigheden de aankopen op de secundaire markt niet worden gebruikt om de doelstelling van artikel 123 VWEU te omzeilen.
Hieruit volgt dat de ECB, zoals de advocaat-generaal in punt 227 van zijn conclusie heeft opgemerkt, wanneer zij op de secundaire markt staatsobligaties koopt, ervoor moet zorgen dat er bij haar optreden voldoende garanties voorhanden zijn om dit in overeenstemming met het uit artikel 123, lid 1, VWEU resulterende verbod van monetaire financiering te doen.
Ter zake van een programma zoals het in het persbericht aangekondigde programma zij in de eerste plaats opgemerkt dat het het ESCB in het kader van een dergelijk programma niet is toegestaan staatsobligaties rechtstreeks aan te kopen van overheidsinstanties en publiekrechtelijke lichamen van de lidstaten, maar slechts indirect, op de secundaire markt. Het optreden van het ESCB in het kader van een programma zoals het in het hoofdgeding aan de orde zijnde programma kan dus niet worden gelijkgesteld met een maatregel van financiële bijstand ten behoeve van een lidstaat.
Evenwel zij in de tweede plaats erop gewezen dat het optreden van het ESCB in de praktijk hetzelfde effect zou kunnen hebben als een rechtstreekse aankoop van staatsobligaties van overheidsinstanties en publiekrechtelijke lichamen van de lidstaten, wanneer de marktdeelnemers die op de primaire markt staatsobligaties zouden kunnen kopen, de zekerheid zouden hebben dat het ESCB die obligaties zal aankopen binnen een termijn en tegen voorwaarden die het die marktdeelnemers mogelijk maakt de facto te handelen als tussenpersonen van het ESCB voor de rechtstreekse verwerving van die obligaties bij overheidsinstanties en publiekrechtelijke lichamen van de betrokken lidstaat.
Uit de uitleg die het ECB tijdens de onderhavige procedure heeft gegeven, blijkt dat de uitvoering van een programma zoals het in het persbericht aangekondigde programma moet worden onderworpen aan voorwaarden die moeten voorkomen dat het optreden van het ESCB op de secundaire markt hetzelfde effect heeft als de directe aankoop van staatsobligaties op de primaire markt.
In dat opzicht blijkt uit de ontwerpbesluiten en -richtsnoeren die de ECB in de loop van de onderhavige procedure heeft overgelegd, dat de Raad van bestuur de bevoegdheid moest hebben om te beslissen over de omvang, het starten, het continueren en de opschorting van de interventies op de secundaire markt waarin een dergelijk programma voorziet. Bovendien heeft de ECB voor het Hof aangegeven dat het ESCB enerzijds voornemens is om een minimumtermijn in acht te nemen tussen de uitgifte van een schuldbewijs op de primaire markt en de aankoop ervan op de secundaire markt, en anderzijds om zijn besluit om tot dergelijke aankopen over te gaan of de omvang van de voorgenomen aankopen niet op voorhand bekend te maken.
Aangezien die garanties het mogelijk maken te voorkomen dat de emissievoorwaarden voor staatsobligaties worden gewijzigd omdat zeker is dat de obligaties na de emissie ervan door het ESCB zullen worden gekocht, kan worden uitgesloten dat de uitvoering van een programma zoals het in het persbericht aangekondigde programma in de praktijk hetzelfde effect heeft als een rechtstreekse aankoop van staatsobligaties van overheidsinstanties en publiekrechtelijke lichamen van de lidstaten.
Het is juist dat het optreden van het ESCB, zoals de verwijzende rechter opmerkt, ondanks deze garanties nog steeds een zekere invloed kan uitoefenen op de werking van de primaire en secundaire markt voor overheidsschuld. Die omstandigheid is echter niet doorslaggevend, aangezien die invloed, zoals de advocaat-generaal in punt 259 van zijn conclusie heeft opgemerkt, een effect is dat inherent is aan de door het VWEU toegestane aankopen op de secundaire markt, en overigens onontbeerlijk is om doeltreffend gebruik te maken van dergelijke aankopen in het kader van het monetair beleid.
In de derde plaats zou een programma zoals het in het persbericht aangekondigde programma de in punt 100 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte doelstelling van artikel 123, lid 1, VWEU omzeilen, indien dit programma de betrokken lidstaten de prikkel zou kunnen ontnemen om een gezond begrotingsbeleid te voeren. Aangezien immers uit de artikelen 119, lid 2, VWEU, 127, lid 1, VWEU en 282, lid 2, VWEU blijkt dat het ESCB, onverminderd de doelstelling van prijsstabiliteit, het algemene economische beleid in de Unie ondersteunt, mag het ESCB op basis van artikel 123 VWEU niet aldus optreden, dat daarmee zou worden afgedaan aan de doeltreffendheid van dat beleid door de betrokken lidstaten de prikkel te ontnemen om een gezond begrotingsbeleid te voeren.
Overigens impliceert het voeren van het monetair beleid, dat voortdurend invloed wordt uitgeoefend op de rentevoeten en de herfinancieringsvoorwaarden voor de banken, hetgeen noodzakelijkerwijs gevolgen heeft voor de financieringsvoorwaarden van de overheidsschuld van de lidstaten.
In elk geval moet worden vastgesteld dat de kenmerken van een programma zoals het in het persbericht aangekondigde programma uitsluiten dat dit programma kan worden geacht de lidstaten de prikkel te kunnen ontnemen om een gezond begrotingsbeleid te voeren.
In dat verband zij ten eerste eraan herinnerd dat het hierboven bedoelde programma slechts voorziet in de aankoop van staatsobligaties voor zover dit noodzakelijk is om het transmissiemechanisme van het monetair beleid en de eenheid van dat beleid te waarborgen, en dat een einde zal komen aan de aankopen zodra die doelstellingen zullen zijn verwezenlijkt.
Die beperking van het optreden van het ESCB brengt enerzijds mee dat de lidstaten er bij de vaststelling van hun begrotingsbeleid niet kunnen van uitgaan dat het ESCB hun staatsobligaties in de toekomst op de secundaire markt zal aankopen, en anderzijds, dat dit programma niet aldus kan worden uitgevoerd dat de rentevoeten die gelden voor staatsobligaties van de lidstaten van de eurozone worden geharmoniseerd, ongeacht de verschillen die verband houden met hun macro-economische of begrotingssituatie.
Door de vaststelling en uitvoering van een dergelijk programma wordt het de lidstaten dus niet mogelijk gemaakt een begrotingsbeleid te voeren dat voorbijgaat aan het feit dat zij in geval van een tekort financiering op de markten zullen moeten zoeken, en evenmin zich te beschermen tegen de gevolgen die de ontwikkeling van hun macro-economische of begrotingssituatie in dat verband kan hebben.
Ten tweede moet worden opgemerkt dat een programma zoals het in het hoofdgeding aan de orde zijnde programma vergezeld gaat van een reeks garanties die de beperking tot doel hebben van de gevolgen van dit programma voor de prikkel om een gezond begrotingsbeleid te voeren.
Zo heeft de ECB, doordat zij dat programma heeft beperkt tot bepaalde types obligaties die uitsluitend zijn uitgegeven door lidstaten die deelnemen aan een structureel aanpassingsprogramma en die opnieuw toegang hebben tot de obligatiemarkt, de facto het volume van de staatsobligaties die in het kader van dat programma kunnen worden gekocht, en bijgevolg de intensiteit van het effect van dit programma op de financieringsvoorwaarden van de lidstaten van de eurozone, beperkt.
Voorts worden de effecten van een programma zoals het programma dat door het persbericht is aangekondigd, op de prikkel om een gezond begrotingsbeleid te voeren eveneens beperkt door de mogelijkheid voor het ESCB om de aangekochte obligaties te allen tijde opnieuw te verkopen. Daaruit volgt immers dat de gevolgen van het uit de markt nemen van die obligaties potentieel tijdelijk zijn. Die mogelijkheid stelt het ESCB ook in staat om zijn programma aan te passen naargelang van de houding van de betrokken lidstaten, in het bijzonder door de aankoop van staatsobligaties te beperken of op te schorten indien een lidstaat zijn emissiebeleid wijzigt door de uitgifte van meer obligaties met een korte looptijd teneinde zijn begroting te financieren met obligaties die in aanmerking komen voor interventies van het ESCB.
In dat verband speelt de omstandigheid dat het ESCB ook de mogelijkheid heeft, de verworven obligaties tot hun vervaldatum aan te houden, geen beslissende rol, aangezien die mogelijkheid vooronderstelt dat een dergelijke handelwijze noodzakelijk is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken en in elk geval de betrokken deelnemers aan het economische verkeer niet de zekerheid verschaft dat het ESCB van die mogelijkheid gebruik zal maken. Overigens zij in herinnering gebracht dat een dergelijke handelwijze geenszins wordt uitgesloten door artikel 18, lid 1, van het protocol betreffende het ESCB en de ECB en niet impliceert dat ervan wordt afgezien dat de emitterende lidstaat zijn schuld betaalt wanneer de obligatie vervalt.
Bovendien sluit het ESCB, doordat het slechts voorziet in de aankoop van staatsobligaties die zijn uitgegeven door lidstaten die opnieuw toegang hebben tot de obligatiemarkt, in de praktijk van het voorgenomen programma de lidstaten uit waarvan de financiële positie zo slecht is dat zij niet langer in staat zijn zich op de markt te financieren.
Ten slotte sluit de omstandigheid dat als voorwaarde voor de aankoop van staatsobligaties geldt dat de structurele aanpassingsprogramma’s waaraan de betrokken lidstaten onderworpen zijn, onverkort in acht worden genomen, uit dat een programma zoals het in het persbericht aangekondigde programma die staten ertoe kan aanzetten af te zien van de sanering van hun overheidsfinanciën door gebruik te maken van de financieringsfaciliteiten die de uitvoering van een dergelijk programma zou kunnen meebrengen.
Uit hetgeen voorafgaat volgt dat een programma zoals het in het persbericht aangekondigde programma niet tot gevolg heeft, dat de betrokken lidstaten de prikkel wordt ontnomen om een gezond begrotingsbeleid te voeren. Hieruit volgt dat artikel 123, lid 1, VWEU het ESCB niet verbiedt om een dergelijk programma vast te stellen en uit te voeren onder voorwaarden die niet tot gevolg hebben dat het optreden van het ESCB hetzelfde effect heeft als een rechtstreekse aankoop van staatsobligaties van overheidsinstanties en publiekrechtelijke lichamen van de lidstaten.
Aan die conclusie wordt niet afgedaan door de kenmerken van een dergelijk programma waarop de verwijzende rechter specifiek de aandacht heeft gevestigd en die in de analyse in de voorgaande punten niet ter sprake zijn gekomen.
Zo doet de omstandigheid dat voormeld programma de ECB zou kunnen blootstellen aan een aanzienlijk risico van verliezen, gesteld al dat dit zo zou zijn, op geen enkele wijze af aan de garanties waarvan dat programma is voorzien om te vermijden dat de lidstaten de prikkel wordt ontnomen om een gezond begrotingsbeleid te voeren.
In dat verband zij opgemerkt dat die garanties ook het risico van verliezen waaraan de ECB blootstaat, kunnen reduceren.
Voorts zij eraan herinnerd dat een centrale bank, zoals de ECB, verplicht is beslissingen te nemen die, zoals openmarkttransacties, voor haar onvermijdelijk een risico van verliezen meebrengen, en dat artikel 33 van het protocol betreffende het ESCB en de ECB juist bepaalt hoe de verliezen van de ECB moeten worden verdeeld, zonder dat de risico’s die zij mag nemen om de doelstellingen van het monetair beleid te verwezenlijken, specifiek zijn begrensd.
Voorts moet worden vastgesteld dat wanneer de ECB door het afzien van een bevoorrechte behandeling, eventueel een kwijtschelding van schuld dient te ondergaan waartoe is besloten door de andere crediteuren van de betrokken lidstaat, er sprake is van een risico dat inherent is aan de aankoop van obligaties op de secundaire markt, welke verrichting door de auteurs van de Verdragen is toegestaan zonder dat is voorzien in de voorwaarde dat de ECB de status van bevoorrechte schuldeiser wordt verleend.
Gelet op al het voorgaande dient op de prejudiciële vragen te worden geantwoord dat de artikelen 119 VWEU, 123, lid 1, VWEU en 127, leden 1 en 2, VWEU en de artikelen 17 tot en met 24 van het protocol betreffende het ESCB en de ECB aldus moeten worden uitgelegd dat zij het ESCB toestaan een programma vast te stellen voor de aankoop van staatsobligaties op de secundaire markt, zoals het in het persbericht aangekondigde programma.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

De artikelen 119 VWEU, 123, lid 1, VWEU en 127, leden 1 en 2, VWEU en de artikelen 17 tot en met 24 van Protocol (nr. 4) betreffende de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank moeten aldus worden uitgelegd dat zij het Europees Stelsel van centrale banken (ESCB) toestaan een programma vast te stellen voor de aankoop van staatsobligaties op de secundaire markt, zoals het programma dat is aangekondigd in het persbericht waarnaar wordt verwezen in de notulen van de 340e vergadering van de Raad van bestuur van de Europese Centrale Bank (ECB) van 5 en 6 september 2012.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.