CELEX: 62011CJ0671
Kmetijstvo
Evropski kmetijski usmerjevalni in jamstveni sklad
Pojem ,pregledano obdobje‘
Možnost podaljšanja in časovne umestitve pregledanega obdobja
Cilj učinkovitosti pregledov
Pravna varnost

Razlogi za odločitev
1. Predlogi za sprejetje predhodne odločbe se nanašajo na razlago člena 2(4) Uredbe Sveta (EGS) št. 4045/89 z dne 21. decembra 1989 o pregledu transakcij, ki so del sistema financiranja Jamstvenega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada, s strani držav članic in o razveljavitvi Direktive 77/435/EGS (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 9, str. 208), kakor je bila spremenjena z Uredbo Sveta (ES) št. 3094/94 z dne 12. decembra 1994 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 17, str. 24, v nadaljevanju: Uredba št. 4045/89).
2. Ti predlogi so bili vloženi v okviru šestih sporov med Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), ki je pravna naslednica Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), ter Société anonyme d’intérêt collectif agricole Unanimes, Organisation de producteurs Les Cimes, Société Agroprovence, Regalp SA in Coopérative des producteurs d’asperges de Montcalm (COPAM) (v nadaljevanju: skupaj: subjekti v postopku v glavni stvari) v zvezi z zakonitostjo izterjave pomoči Skupnosti iz jamstvenega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS).
Pravni okvir
3. Člen 8(1) Uredbe Sveta (EGS) št. 729/70 z dne 21. aprila 1970 o financiranju skupne kmetijske politike (UL L 94, str. 13) določa:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe skladno s svojimi zakoni in drugimi predpisi, da:
– se prepričajo, da so ukrepi, ki jih financira [EKUJS], dejansko izvedeni in pravilno izvršeni,
– se prepreči in preganja nepravilnosti,
– se izterjajo zneski, izgubljeni zaradi nepravilnosti ali malomarnosti.
[…]“
4. V prvi, drugi, tretji, četrti in deseti uvodni izjavi Uredbe št. 4045/89 je navedeno:
„[…] na podlagi člena 8 Uredbe […] št. 729/70 […] države članice sprejmejo potrebne ukrepe, zato da se transakcije, ki jih financira [EKUJS], v njihovo zadovoljstvo dejansko izvajajo in pravilno izvršujejo za preprečevanje in reševanje nepravilnosti ter povrnitev zneskov, izgubljenih zaradi nepravilnosti ali malomarnosti;
[…] ta uredba ne vpliva na nacionalne predpise, ki se nanašajo na preglede in so obsežnejši od tistih v uredbi;
[…] države članice [je treba] spodbujati k okrepitvi pregledov trgovinskih dokumentov podjetij, ki prejemajo ali izplačujejo plačila, ki so jih izvajale v skladu z Direktivo 77/435/EGS […];
[…] iz izvajanja pravil iz Direktive 77/435/EGS, ki jih opravijo države članice, [je] razvidno, da je treba nekatere določbe te direktive spremeniti na podlagi pridobljenih izkušenj; ker je treba spremembe glede na vrsto predpisov vključiti v uredbo;
[…]
[…] čeprav je prvotna odgovornost držav članic, da sprejmejo programe pregledov, [je treba] o teh programih poročati Komisiji, tako da ta lahko prevzame nadzorno in usklajevalno vlogo in zagotovi, da se programi sprejemajo na podlagi ustreznih meril; ker se s tem lahko pregledi osredotočijo na sektorje ali podjetja, v katerih je nevarnost goljufij velika“.
5. Člen 1(2) Uredbe št. 4045/89 določa:
„V tej uredbi ,trgovinski dokumenti‘ pomenijo vse knjige, registre, knjigovodske listine in dodatno dokumentacijo, knjigovodstvo, evidence o proizvodnji in kakovosti ter korespondenco, ki se nanaša na poslovno dejavnost podjetja, in poslovne podatke v kakršnikoli obliki, vključno z elektronsko shranjenimi podatki, če se ti dokumenti ali podatki neposredno ali posredno nanašajo na transakcije iz odstavka 1.“
6. Člen 2 navedene uredbe določa:
„1. Države članice sistematično pregledujejo trgovinske dokumente podjetij ob upoštevanju vrste transakcij, ki jih je treba preiskati. Države članice zagotovijo, da izbor podjetij za preiskavo omogoča najboljše jamstvo za učinkovitost ukrepov za preprečevanje in odkrivanje nepravilnosti v okviru sistema financiranja Jamstvenega oddelka EKUJS. Pri izboru se med drugim upošteva finančni pomen podjetij v navedenem sistemu in drugi dejavniki tveganja.
[…]
4. Obdobje pregledov poteka od 1. julija do 30. junija naslednje leto.
Pregled obsega obdobje najmanj 12 mesecev, ki se konča med prejšnjim obdobjem pregleda; lahko se podaljša za obdobja, ki jih določi država članica, pred 12-mesečnim obdobjem ali po njem.
[…]“
7. Člen 4 te uredbe določa:
„Podjetja hranijo trgovinske dokumente iz členov 1(2) in 3 za obdobje najmanj treh let, ki se začne ob koncu leta njihove izdelave.
Države članice lahko predpišejo daljše obdobje za zadržanje teh dokumentov.“
Spori o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
8. Leta 2000 in 2001 so bili subjekti v postopku v glavni stvari v skladu z Uredbo št. 4045/89 pregledani na kraju samem. Na podlagi ugotovitev po opravljenih pregledih je Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor), pravni prednik Viniflhor, pravni prednik FranceAgriMer, od zadevnih subjektov zahteval vračilo zneskov, ki so jih prejeli na podlagi sistema financiranja Jamstvenega oddelka EKUJS, in je zato izdal nalog za izterjavo teh zneskov.
9. Zadevni subjekti v postopku v glavni stvari so pri tribunal administratif de Nîmes in tribunal de Marseille vložili tožbe zoper te naloge za izterjavo. Zoper sodbe, ki sta jih izdali ti sodišči, so bile vložene pritožbe pri cour administrative d’appel de Marseille.
10. To sodišče je v šestih zadevah, o katerih je odločalo, odločilo, da je pojem „pregledano obdobje“ treba razlagati kot obdobje, ki se konča med obdobjem 12 mesecev pred obdobjem pregledov, in da je bilo obdobje 12 mesecev najdaljše mogoče obdobje, če zakon ali podzakonski predpis ne določa drugače. V vseh zadevah naj bi se torej pregledano obdobje končalo pred obdobjem, ki je pred obdobjem pregledov.
11. Ker je FranceAgriMer menila, da cour administrative d’appel de Marseille s tem pri opredelitvi pregledanih obdobij ni ravnalo v skladu s členom 2(4) Uredbe št. 4045/89, je vložila pritožbe pri Conseil d’État.
12. Ker je Conseil d’État menil, da se pri odgovoru, ki ga je treba podati glede pritožbe, ki jo je vložila FranceAgriMer, postavlja vprašanje razlage te določbe, je prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja za predhodno odločanje, ki so v zadevah od C-671/11 do C-676/11 enaka:
„Kako lahko država članica izvaja možnost iz člena 2(4) Uredbe št. 4045/89 […], da se pregledano obdobje podaljša ‚za obdobja […] pred 12-mesečnim obdobjem ali po njem‘, ki jih določa, glede na zahteve po zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti na eni strani ter načelo pravne varnosti in potrebo po tem, da se nadzornim organom ne pusti neomejeno pooblastilo, na drugi strani?
Zlasti:
– Ali se mora pregledano obdobje vsekakor končati v 12-mesečnem obdobju pred obdobjem, imenovanim „obdobje pregledov“, v katerem se opravijo pregledi, sicer bi bila pri pregledu storjena nepravilnost, zaradi katere bi lahko subjekt, pri katerem se opravlja pregled, izpodbijal odločbo, izdano na podlagi ugotovitev tega pregleda?
– Če je odgovor na prejšnje vprašanje pritrdilen – kako je treba razumeti možnost, izrecno določeno z Uredbo [št. 4045/89], da se pregledano obdobje podaljša za obdobja „po 12-mesečnem obdobju“?
– Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen – ali mora pregledano obdobje vseeno obsegati 12-mesečno obdobje, ki se konča v obdobju pregledov pred obdobjem, v katerem poteka pregled, sicer bi bila pri pregledu storjena nepravilnost, zaradi katere bi lahko subjekt, pri katerem se opravlja pregled, izpodbijal odločbo, izdano na podlagi ugotovitev tega pregleda, ali pa se lahko pregled nanaša samo na obdobje, ki se konča pred začetkom prejšnjega obdobja pregledov?“
13. Zadeve od C-671/11 do C-676/11 so bile s sklepom predsednika Sodišča z dne 3. februarja 2012 združene za pisni in ustni postopek ter zaradi izdaje skupne sodbe.
Vprašanja za predhodno odločanje
14. Z vprašanji, ki jih je treba preučiti skupaj, predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člen 2(4), drugi pododstavek, Uredbe št. 4045/89 razlagati tako, da se mora, če država članica uporabi možnost razširitve, ki jo ta določba določa, pregledano obdobje vsekakor končati v prejšnjem obdobju pregledov ali vsaj zajeti tudi to obdobje, sicer gre za nepravilni pregled.
15. Res je, da sâmo besedilo člena 2(4), drugi pododstavek, Uredbe št. 4045/89, ki s tem da določa možnost, da se pregledi razširijo na obdobje pred ali po obdobju, ne določa pa, da se lahko pregled vseeno nanaša na obdobja, ki se ne končajo v prejšnjem obdobju pregledov, dopušča več razlag.
16. Da bi torej v teh okoliščinah ugotovili, katero razlago je treba upoštevati, je treba poleg samega besedila upoštevati tudi splošno sistematiko te določbe, njeno spreminjanje ter cilje Uredbe št. 4045/89 v celoti.
17. Prvič, cilj Uredbe št. 4045/89 je, kot to izhaja iz povezanih prve, tretje in četrte uvodne izjave, okrepitev učinkovitosti pregledov, za katere so odgovorne države članice, za preprečitev in odpravo nepravilnosti, ki lahko obstajajo na področju EKUJS.
18. Zaradi zagotavljanja dejanskega in pravilnega izvajanja nacionalnih pregledov in tudi zaradi zaščite finančnih interesov Evropske unije Uredba št. 4045/89 določa, da mora te preglede nadzorovati in usklajevati Komisija, kot je to navedeno v njeni deseti uvodni izjavi. Prav cilj člena 2 te uredbe je, da se določi obseg enotnega sistema pregledov, ki poteka pod nadzorom Komisije. Odstavek 4 tega člena med drugim zagotavlja neko sistematičnost in pogostost pregledov.
19. Ker je torej cilj člena 2 Uredbe št. 4045/89 ureditev pregledov držav članic za zaščito finančnih interesov Unije, je treba trajanje pregledanih obdobij in njihovo časovno umeščenost presojati glede na cilj učinkovitosti pregledov, ki jo ta člen zahteva.
20. V zvezi s tem je treba ugotoviti, kot je med drugim trdila Komisija, da se ta učinkovitost omogoči z možnostjo držav članic, da pregledano obdobje razširijo prek prejšnjega pregledanega obdobja, če se s tem lahko odkrijejo nepravilnosti, ki lahko ogrožajo finančne interese Unije.
21. Kot so francoska in poljska vlada ter Komisija pravilno navedle v svojih pisnih stališčih, ki so jih predložile Sodišču, to, da so operativni programi del večletnih okvirov, pomeni tudi, da se pregledano obdobje ne umesti nujno v prejšnje obdobje pregledov. V nasprotnem primeru bi se nadzor nad izvajanjem pogodb, ki se nanašajo na več finančnih obdobij, razdelil na več obdobij pregledov, kar bi ogrozilo učinkovitost tega nadzora.
22. Vsekakor je uporaba možnosti, da se pregledano obdobje razširi na obdobje pred obdobjem ali po obdobju, ki se konča v prejšnjem obdobju pregledov, odvisna od tega, ali ta razširitev koristi učinkovitosti pregledov. Če pa se pojavijo dvomi o pravilnosti pregledanih transakcij, lahko organ za preglede v skladu z Uredbo št. 4045/89 sam razširi pregledano obdobje po tem obdobju ali pred njim, ne da bi se mu bilo treba opreti na nacionalno zakonodajo, ki določa to možnost.
23. Drugič, v zvezi s spreminjanjem člena 2(4), drugi pododstavek, Uredbe št. 4045/89 je treba opozoriti, da se je v prvotni različici te uredbe ta določba nanašala načeloma na preglede v koledarskem letu pred obdobjem pregleda in je omogočala, da se pregledano obdobje razširi na obdobje pred tem koledarskim letom ali po njem. S tem da je zakonodajalec Unije določil, da se pregledano obdobje zdaj konča načeloma v prejšnjem obdobju pregledov, je omilil zahteve, ki jih imajo države članice glede določanja pregledanega obdobja. Razlaga člena 2(4), drugi pododstavek, Uredbe št. 4045/89, po kateri bi se moralo odslej pregledano obdobje, tudi če je bila uporabljena možnost razširitve, končati v prejšnjem obdobju pregledov, te želje po omilitvi zahtev ne upošteva.
24. Tretjič, v zvezi s splošno sistematiko člena 2(4), drugi pododstavek, Uredbe št. 4045/89 je treba ugotoviti, da ta jasno in nedvoumno določa, da se pregledi, ki se nanašajo na obdobje vsaj dvanajstih mesecev, lahko razširijo, kar očitno pomeni, da se mora ta pregled, če se uporabi možnost razširitve, nujno nanašati na obdobje, daljše od 12 mesecev.
25. Iz tega izhaja tudi, da razlaga člena 2(4), drugi pododstavek, Uredbe št. 4045/89, po kateri se mora pregledano obdobje nujno končati v prejšnjem obdobju pregledov, ni združljiva z besedilom te določbe, saj razširitev, kadar bi se obdobje, ki je bilo prvotno pregledano, razširilo do 30. junija, kar je konec prejšnjega obdobja pregledov, nikdar ne bi bila mogoča.
26. Poleg tega besedilo člena 2(4), drugi pododstavek, Uredbe št. 4045/89 nasprotuje razlagi, da bi država članica lahko pregledala le obdobje, ki se konča pred začetkom prejšnjega obdobja pregledov, ker to ne bi bilo niti v skladu z zahtevo, da se obdobje, ki je bilo prvotno pregledano, konča med prejšnjim obdobjem pregledov, niti ne bi pomenilo razširitve v smislu te določbe. V zvezi s tem je treba opozoriti, da razlaga določbe prava Unije ne sme odvzeti celotnega polnega učinka jasnemu in natančnemu besedilu te določbe (glej novejšo sodbo z dne 6. septembra 2012 v združenih zadevah Czop in Punakova, C-147/11 in C-148/11, točka 32), kar pa bi bila posledica take razlage.
27. Za odgovor na vprašanja predložitvenega sodišča je treba v zvezi s subjekti, ki se jih pregleduje, pojasniti tudi, da pravilnost izvedenih pregledov ni odvisna od tega, v kolikšnem obsegu je izvajanje teh pregledov v skladu s pravili iz člena 2(4), drugi pododstavek, Uredbe št. 4045/89.
28. V nasprotju s trditvami zadevnih subjektov v postopku v glavni stvari namreč ta določba zgolj določa organizacijska pravila za zagotavljanje učinkovitost pregledov in, kot izhaja iz točke 18 te sodbe, zgolj ureja razmerja med državami članicami in Unijo, da se zaščitijo njeni finančni interesi. Ta določba se torej ne nanaša na razmerja med organi pregledov in subjekti, ki se pregledujejo.
29. Torej člena 2(4) Uredbe št. 4045/89 predvsem ni mogoče razlagati tako, da zadevnim subjektom daje pravico, da ugovarjajo pregledom, ki so obsežnejši ali niso tisti, ki jih določa ta določba. Ker bi bila lahko posledica tega celo onemogočenje izterjave nezakonito izplačanih ali uporabljenih pomoči, bi taka pravica tudi ogrozila zaščito finančnih interesov Unije.
30. Vsekakor se pregledi, ki jih zahteva Uredba št. 4045/89, nanašajo na subjekte, ki so se svobodno pridružili sistemu pomoči Jamstvenega oddelka EKUJS in ki so se zato, da bi bili upravičeni do te pomoči, strinjali s tem, da se pregledi izvajajo za zagotovitev pravilnosti uporabe sredstev Unije. Ti subjekti ne morejo upravičeno izpodbijati zakonitosti takšnega pregleda samo zato, ker se pri tem pregledu niso upoštevala organizacijska pravila glede razmerij med državami članicami in Komisijo.
31. Vseeno pravno varnost subjektov, ki se pregledujejo, nasproti javnim organom, ki izvajajo preglede in, če je to potrebno, odločajo o tem, ali bodo nadaljevali postopek, zagotavlja zastaralni rok iz člena 3 Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 1, str. 340), ki je načeloma štiri leta od kršitve določbe prava Unije, ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun Unije. Kot je torej Sodišče že odločilo, zastaralni roki na splošno zagotavljajo pravno varnost (glej sodbo z dne 24. junija 2004 v zadevi Handlbauer, C-278/02, ZOdl., str. I-6171, točka 40 in navedena sodna praksa).
32. Torej ni mogoče šteti, da obveznost prejemnika pomoči, ki je bila dodeljena v okviru sistema pomoči EKUJS, da pri pregledu, ki se nanaša na posebej določena obdobja, predloži dokumente, s katerimi izkaže veljavnost in zakonitost izplačanih pomoči, če se rok za hrambo teh dokumentov, ki je na podlagi člena 4 Uredbe št. 4045/89 določen na tri leta, še ni zakonito iztekel, ogroža načelo pravne varnosti.
33. Iz zgoraj navedenega izhaja, da je člen 2(4), drugi pododstavek, Uredbe št. 4045/89 treba razlagati tako, da če država članica uporabi možnost razširitve pregledanega obdobja, ni nujno, da se to obdobje konča v prejšnjem obdobju pregledov, ampak se lahko konča tudi po tem obdobju. Navedeno določbo pa je vendar treba razlagati tudi tako, da zadevnim subjektom ne daje pravice ugovarjati pregledom, ki so obsežnejši oziroma niso tisti, ki jih določa ta določba. Iz tega izhaja, da dejstvo, da se pregled nanaša le na obdobje, ki se konča pred začetkom prejšnjega obdobja pregledov, samo po sebi ne pomeni, da je ta pregled nepravilen glede subjektov, ki se pregledujejo.
Stroški
34. Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
Člen 2(4), drugi pododstavek, Uredbe Sveta (EGS) št. 4045/89 z dne 21. decembra 1989 o pregledu transakcij, ki so del sistema financiranja Jamstvenega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada, s strani držav članic in o razveljavitvi Direktive 77/435/EGS, kakor je bila spremenjena z Uredbo Sveta (ES) št. 3094/94 z dne 12. decembra 1994, je treba razlagati tako, da če država članica uporabi možnost razširitve pregledanega obdobja, ni nujno, da se to obdobje konča v prejšnjem obdobju pregledov, ampak se lahko konča tudi po tem obdobju. Navedeno določbo pa je vendar treba razlagati tudi tako, da zadevnim subjektom ne daje pravice ugovarjati pregledom, ki so obsežnejši oziroma niso tisti, ki jih določa ta določba. Iz tega izhaja, da dejstvo, da se pregled nanaša le na obdobje, ki se konča pred začetkom prejšnjega obdobja pregledov, samo po sebi ne pomeni, da je ta pregled nepravilen glede subjektov, ki se pregledujejo.