CELEX: 62013FJ0100
Openbare dienst
Bezoldiging
In een derde land tewerkgesteld personeel van EDEO
Besluit van het TABG tot wijziging van de lijst van derde landen waarvoor de levensomstandigheden gelijkwaardig zijn aan die welke gewoonlijk in de Unie heersen
Handeling van algemene strekking
Ontvankelijkheid van het beroep
Jaarlijkse evaluatie van toelage wegens bijzondere levensomstandigheden
Afschaffing

Bij verzoekschrift, binnengekomen ter griffie van het Gerecht op 4 oktober 2013, hebben B. Julien-Malvy en de andere verzoekers wier namen zijn opgenomen in de bijlage het Gerecht gevraagd om nietig te verklaren het besluit van de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) van 19 december 2012, voor zover daarbij voor in Argentinië, te Hong Kong, in Chili, Japan, Maleisië, te Singapore en op Taiwan tewerkgesteld personeel met ingang van 1 januari 2014 de toelage wegens bijzondere levensomstandigheden (hierna: „TBL”) wordt afgeschaft en, dientengevolge, om de betaling te gelasten van de bedragen die hun uit hoofde van de TBL verschuldigd zouden zijn.
Toepasselijke bepalingen
Volgens artikel 1 van besluit 2010/427/EU van de Raad van 26 juli 2010 tot vaststelling van de organisatie en werking van de Europese Dienst voor extern optreden, is EDEO „een functioneel autonoom orgaan van de Europese Unie, naast het secretariaat-generaal van de Raad [van de Europese Unie] en de [Europese] Commissie, dat over de juridische bevoegdheid beschikt om zijn taken te kunnen uitvoeren en zijn doelstellingen te kunnen verwezenlijken”. Op grond van artikel 6 ervan gelden het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie, in de ten tijde van het geding toepasselijke versie (hierna: „Statuut”) van vóór de inwerkingtreding van verordening (EU, Euratom) nr. 1023/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 tot wijziging van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie en de regeling die van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Unie (
PB L 287, blz. 15
), alsmede de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden, ook voor het personeel van EDEO.
Artikel 1 ter van het Statuut bepaalt met name dat „[t]enzij in dit Statuut anders is aangegeven, [EDEO] voor de toepassing van dit Statuut [is] gelijkgesteld met de instellingen van de Unie”.
Artikel 110, lid 1, van het Statuut preciseert dat „[d]e algemene bepalingen ter uitvoering van dit statuut door elke instelling [worden] vastgesteld na raadpleging van haar personeelscomité en na advies van het comité voor het statuut”. Volgens artikel 110, lid 3, worden de in lid 1 bedoelde algemene uitvoeringsbepalingen (hierna: „AUB”) „ter kennis van het personeel gebracht”.
Artikel 1 van hoofdstuk I, „A[lgemene bepalingen]”, van bijlage X, „Bijzondere afwijkende bepalingen voor de ambtenaren die zijn tewerkgesteld in een derde land”, luidt:
„Deze bijlage bevat de bijzondere afwijkende bepalingen voor de ambtenaren van de Europese Unie die zijn tewerkgesteld in een derde land.
Voor een dergelijke tewerkstelling kunnen alleen onderdanen van de lidstaten van de Unie worden aangeworven, zonder dat het tot aanstelling bevoegde gezag daartoe gebruik kan maken van de afwijking bedoeld in artikel 28, onder a), van het Statuut.
Algemene uitvoeringsbepalingen zullen vastgesteld worden overeenkomstig artikel 110 van het Statuut.”
Artikel 10, lid 1, van bijlage X bij het Statuut bepaalt:
„Volgens de plaats waar de ambtenaar is tewerkgesteld, wordt een [TBL] vastgesteld die wordt uitgedrukt in een percentage van een referentiebedrag. [...]
Wanneer de ambtenaar is tewerkgesteld in een land waar de levensomstandigheden kunnen worden beschouwd als gelijkwaardig aan die welke gewoonlijk in de Unie heersen, wordt geen dergelijke toelage uitbetaald.
Voor de andere standplaatsen wordt de [TBL] op de hierna uiteengezette wijze vastgesteld.
Voor de vaststelling van de [TBL] worden de volgende parameters in aanmerking genomen:
—
de situatie op het gebied van de volksgezondheid en de ziekenhuisverpleging,
—
de veiligheid,
—
het klimaat;
voor welke drie parameters coëfficiënt 1 geldt,
—
de mate van isolement,
—
andere plaatselijke omstandigheden,
voor welke twee parameters coëfficiënt 0,5 geldt.
Elke parameter krijgt de volgende waarde:
0:
wanneer hij een gewoon karakter vertoont, dat echter niet gelijkwaardig is aan de gewone omstandigheden in de Unie,
2:
wanneer hij een moeilijk karakter vertoont ten opzichte van de gewone omstandigheden in de Unie,
4:
wanneer hij een zeer moeilijk karakter vertoont ten opzichte van de gewone omstandigheden in de Unie.
[...]
De voor elke standplaats vastgestelde [TBL] wordt jaarlijks geëvalueerd en, eventueel, herzien door het tot aanstelling bevoegde gezag, na advies van het personeelscomité.
[...]”
Artikel 1 van het besluit van de Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid van 17 december 2013, betreffende de TBL en de aanvullende premie voorzien in artikel 10 van bijlage X bij het Statuut, in de versie voortvloeiende uit verordening nr. 1023/2013 (hierna: „interne richtsnoeren”), luidt:
„De in artikel 10, lid 1, van bijlage X bij het Statuut bedoelde parameters worden geëvalueerd door het [tot aanstelling bevoegd gezag], dat zich onder meer kan baseren op informatie verstrekt door betrouwbare bronnen van internationale, publieke of particuliere aard, door de lidstaten alsmede door de delegaties van de Unie en de diensten van de [i]nstellingen en organen van de Unie.”
Artikel 2 van de interne richtsnoeren bepaalt:
„Na advies van de personeelscomités van EDEO en de Commissie bepaalt het [tot aanstelling bevoegd gezag] de percentages van de [TBL] voor de verschillende standplaatsen. [...]
Die toelage wordt niet uitgekeerd wanneer er sprake is van tewerkstelling in een land waarin de levensomstandigheden kunnen worden aangemerkt als gelijkwaardig aan die welke gewoonlijk in de Unie heersen [...]
De gelijkwaardigheid wordt bepaald door het [tot aanstelling bevoegd gezag] op basis van een vergelijking van het niveau van ontwikkeling van de betrokken derde landen en hun positie in de rangschikkingen van de V[erenigde Naties ](toelage voor levensomstandigheden), van het O[ntwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties] (index van de menselijke ontwikkeling), van het [Internationaal monetair fonds] ([bruto binnenlands product] per inwoner), van de O[rganisatie voor samenwerking en ontwikkeling in Europa] ([beter leven index]) en indien nodig van andere informatie afkomstig van betrouwbare bronnen van internationale, publieke of particuliere aard.”
Aan het geding ten grondslag liggende feiten
Op 19 december 2012 heeft de directeur-generaal administratie van EDEO, handelend in zijn hoedanigheid van tot aanstelling bevoegd gezag (hierna: „TABG”), krachtens artikel 10 van bijlage X bij het Statuut een besluit vastgesteld om het bedrag van de TBL die werd uitgekeerd aan in derde landen tewerkgestelde personeelsleden te herzien. Bij dat besluit wordt met name de lijst aangepast van derde landen waarvoor de levensomstandigheden worden aangemerkt als gelijkwaardig aan die welke gewoonlijk in de Europese Unie heersen (hierna: „lijst”) en wordt dientengevolge de betaling van de TBL geschrapt aan personeelsleden die, zoals verzoekers, in het bijzonder werkzaam zijn in Argentinië, te Hong Kong, in Chili, in Japan, in Maleisië, te Singapore en op Taiwan, en wel met ingang van 1 januari 2014.
Verzoekers hebben op respectievelijk 12, 15, 17 en 18 maart 2013 klachten ingediend tegen bovengenoemd besluit, voor zover daarbij de TBL voor in hun landen van tewerkstelling tewerkgestelde personeelsleden werd afgeschaft (hierna gezamenlijk: „klachten”).
Het TABG heeft de klachten afgewezen bij besluiten van 26 juni en 2 juli 2013.
Procedure en conclusies van partijen
Verzoekers verzoeken het Gerecht:
—
het besluit van de directeur-generaal administratie van EDEO van 19 december 2012 nietig te verklaren, voor zover daarbij de TBL voor in Argentinië, te Hong Kong, in Chili, in Japan, in Maleisië, te Singapore en op Taiwan tewerkgestelde personeelsleden wordt afgeschaft (hierna: „bestreden besluit”);
—
dientengevolge de betaling van de TBL te gelasten tegen het tarief van 15 % vanaf 1 januari 2014;
—
EDEO te verwijzen in de kosten.
EDEO verzoekt het Gerecht:
—
het beroep te verwerpen;
—
over de kosten te beslissen als naar recht.
In rechte
Ontvankelijkheid van het beroep
Er zij aan herinnerd dat ambtenaren en functionarissen het recht hebben om beroep in te stellen tegen elke maatregel van algemene aard van het TABG die voor hen bezwarend is, wanneer, ten eerste, die maatregel geen toepassingsmaatregel vereist om rechtsgevolgen te hebben of het gezag dat belast is met de uitvoering ervan over geen enkele beoordelingsmarge bij de toepassing ervan beschikt en, ten tweede, die maatregel de belangen van de ambtenaren rechtstreeks raakt doordat hun rechtspositie kenmerkend wordt gewijzigd (zie in die zin met betrekking tot het verzuim van het TABG om de regelmatigheid van de verkiezingen voor het personeelscomité te verifiëren, arrest De Dapper e.a./Parlement, 54/75, EU:C:1976:127; met betrekking tot een besluit houdende het reglement voor de verkiezing van een personeelscomité, arrest Diezler e.a./ESC, 146/85 en 431/85,
EU:C:1987:457
, punten 6 en 7; met betrekking tot een besluit van het TABG tot wijziging van de berekeningswijze voor de aanvullende premie die verschuldigd is aan ambtenaren die na een vergelijkend onderzoek naar een hogere categorie overgaan, arrest Brown/Hof van Justitie, 125/87,
EU:C:1988:136
, punt 16).
In casu leidt het bestreden besluit, dat het TABG heeft genomen krachtens artikel 10 van bijlage X bij het Statuut, voor personeelsleden die zijn tewerkgesteld in delegaties en kantoren van de Unie in Argentinië, te Hong Kong, in Chili, in Japan, in Maleisië, te Singapore en op Taiwan tot de afschaffing van de TBL met ingang van 1 januari 2014. Het bestreden besluit lijkt dus voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk, zodat het geen bijzondere toepassingsmaatregel behoeft om rechtsgevolgen te hebben voor in de betrokken derde landen tewerkgestelde personeelsleden.
Het is juist dat voor de uitvoering van het bestreden besluit individuele administratieve maatregelen moeten worden getroffen ter beëindiging van de toekenning van de TBL die tot dan werd betaald aan in de genoemde derde landen tewerkgestelde personeelsleden, waaronder verzoekers. De vaststelling van die voorlopige maatregelen, ten aanzien waarvan de managers over geen enkele beoordelingsmarge beschikken, verzet zich echter niet ertegen dat verzoekers’ rechtspositie onmiddellijk wordt geraakt, daar zij vanaf 1 januari 2014 immers met het verlies van de TBL werden geconfronteerd.
Uit het voorgaande volgt dat het beroep ontvankelijk is.
Vordering tot nietigverklaring
Verzoekers voeren zes middelen aan, respectievelijk ontleend aan, het eerste, schending van artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut alsmede van de beginselen van rechtszekerheid en transparantie, het tweede, niet-nakoming van de motiveringsplicht, het derde, schending van artikel 10, lid 1, van bijlage X bij het Statuut, kennelijk onjuiste beoordeling en schending van het evenredigheidsbeginsel, het vierde, misbruik van bevoegdheid en van procedure, het vijfde, onjuiste rechts- en feitelijke opvatting, het zesde en laatste, schending van het beginsel van gewettigd vertrouwen.
Eerste middel: schending van artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut alsmede van de beginselen van rechtszekerheid en transparantie
Verzoekers stellen dat, kort samengevat, EDEO gehouden was om, conform de derde alinea van artikel 1 van bijlage X bij het Statuut, volgens welke „de [AUB] worden vastgesteld overeenkomstig artikel 110 van het Statuut”, AUB van artikel 10 van die bijlage vast te stellen teneinde het bestreden besluit een „duidelijke en voldoende voorzienbare” rechtsgrondslag te geven. Daar die AUB niet zijn vastgesteld, is het bestreden besluit in strijd met de beginselen van rechtszekerheid en transparantie.
EDEO concludeert tot afwijzing van het middel. Hij betoogt dat de in artikel 1 van bijlage X bij het Statuut opgenomen verplichting om AUB vast te stellen, bij gebreke van uitdrukkelijke bepalingen in die zin, geen betrekking kan hebben op alle bepalingen van die bijlage, waaronder met name artikel 10. Bovendien is dat artikel in elk geval voldoende duidelijk en nauwkeurig om elk risico van willekeur bij de toepassing ervan te vermijden.
Dienaangaande volgt uit de rechtspraak dat de AUB in de zin van artikel 110 van het Statuut allereerst betrekking hebben op de toepassingsmaatregelen die door bepaalde bijzondere bepalingen van het Statuut uitdrukkelijk zijn voorzien en dat bij het ontbreken van een uitdrukkelijk voorschrift de verplichting om onder de formele voorwaarden van artikel 110 van het Statuut uitvoeringsmaatregelen vast te stellen, slechts bij wijze van uitzondering kan worden erkend, namelijk wanneer de bepalingen van het Statuut zo onduidelijk en onnauwkeurig zijn dat zij niet zonder willekeur kunnen worden toegepast (arrest Behmer/Parlement, F‑47/07,
EU:F:2009:103
, punt 47).
Ook al bevat artikel 10 van bijlage X bij het Statuut, dat, zoals eerder is gezegd, de rechtsgrondslag van het bestreden besluit is, in casu geen enkel uitdrukkelijk voorschrift dat voorziet in de vaststelling van AUB overeenkomstig artikel 110 van het Statuut, die verplichting is wel uitdrukkelijk opgenomen in artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut, dat is opgenomen in het eerste hoofdstuk van die bijlage, dat aan „Algemene bepalingen” is gewijd. De nakoming van die verplichting kan niet worden beperkt tot de toepassing van artikel 1 van bijlage X bij het Statuut. De eerste alinea van dat artikel preciseert immers slechts het doel van bijlage X bij het Statuut, namelijk het vaststellen van „bijzondere afwijkende bepalingen voor de ambtenaren van de Europese Unie die zijn tewerkgesteld in een derde land”. De tweede alinea van artikel 1 van bijlage X bij het Statuut, volgens welke „[v]oor een dergelijke tewerkstelling alleen onderdanen van de lidstaten van de Unie kunnen worden aangeworven, zonder dat het [TABG] daartoe gebruik kan maken van de afwijking bedoeld in artikel 28, onder a, van het Statuut”, is een dwingend en onvoorwaardelijk voorschrift voor de uitvoering waarvan geen enkele bijzondere toepassingsmaatregel is vereist.
De bepalingen van artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut hebben dus een algemene strekking en de AUB waarover dit artikel spreekt betreffen de gehele bijlage X bij het Statuut, daaronder begrepen de bepalingen voor de toekenning van de TBL.
Aan de algemene strekking van de bepalingen van artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut kan niet worden afgedaan door de omstandigheid dat artikel 3 van die bijlage, dat eveneens is opgenomen in het eerste hoofdstuk van die bijlage dat aan „A[lgemene bepalingen]” is gewijd, bepaalt dat een aantal bepalingen van bijlage X van toepassing blijft op ambtenaren die voorheen in een derde land waren tewerkgesteld en die tijdelijk met hun ambt zijn ingedeeld bij de zetel van EDEO of in een andere standplaats in de Unie, „op grondslag van door het TABG vastgestelde [AUB]”. De regel waar het om gaat, en die is opgenomen in artikel 3 van bijlage X bij het Statuut, is immers uitdrukkelijk voorzien „in afwijking van artikel 1, eerste alinea”, van die bijlage.
De AUB waarnaar artikel 3 van bijlage X bij het Statuut verwijst, en die dus de situatie betreft van ambtenaren die tijdelijk binnen de Unie zijn tewerkgesteld, kunnen dus niet van toepassing zijn op de „bijzondere afwijkende bepalingen voor de ambtenaren [...] die zijn tewerkgesteld in een derde land” in de zin van artikel 1, eerste alinea, van bijlage X bij het Statuut, en verwijzen dus naar de AUB bedoeld in de derde alinea van artikel 1. Onder deze omstandigheden heeft de wetgever van de Unie, door in artikel 3 van bijlage X bij het Statuut de verplichting op te nemen om in de in dat artikel omschreven gevallen AUB vast te stellen, de omvang van de verplichting om AUB vast te stellen op basis van artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut niet alleen willen beperken tot artikel 3.
EDEO merkt bovendien op dat artikel 22 van bijlage X bij het Statuut met betrekking tot het recht van de instelling om de bedragen terug te vorderen van een ambtenaar op proef die niet in vaste dienst wordt benoemd, voorziet in de verplichting om de bepalingen over te nemen die „door het [TABG]” voor de uitvoering ervan zijn vastgesteld, zonder de aard van die bepalingen te preciseren, dat wil zeggen, aldus EDEO, zonder de vaststelling van AUB te verlangen. Zelfs als wordt aangenomen dat de wetgever van de Unie het TABG niet heeft willen verplichten om AUB vast te stellen voor de uitvoering van artikel 22 van bijlage X bij het Statuut, dat niet de TBL betreft, maar de mogelijkheid om bepaalde bedragen terug te vorderen indien de ambtenaar op proef niet wordt benoemd, kan deze omstandigheid bij gebreke van een uitdrukkelijke bepaling daartoe het TABG niet vrijstellen van de verplichting om AUB vast te stellen voor de uitvoering van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut. Bovendien verbiedt de verwijzing naar „door het [TABG] vastgestelde bepalingen” in artikel 22 van bijlage X bij het Statuut geenszins dat die bepalingen de vorm hebben van AUB in de zin van artikel 110 van het Statuut.
De eveneens door EDEO genoemde omstandigheid dat sommige bepalingen van bijlage X bij het Statuut dermate duidelijk en nauwkeurig zijn dat daarvoor geen AUB nodig zijn, rechtvaardigt evenmin de conclusie dat de algemene regel zoals neergelegd in artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut niet zou gelden voor de bepalingen van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut. Uit het onderhavige geding blijkt juist dat het moeilijk is om een uitlegging te geven aan artikel 10, lid 1, tweede alinea, van bijlage X bij het Statuut, op grond waarvan ambtenaren geen TBL genieten wanneer zij zijn „tewerkgesteld in een land waar de levensomstandigheden kunnen worden beschouwd als gelijkwaardig aan die welke gewoonlijk in de Unie heersen”.
De omstandigheid dat artikel 10 van bijlage X bij het Statuut in de versie van verordening nr. 1023/2013, die sinds 1 januari 2014 van kracht is, preciseert dat „[het TABG] nadere bepalingen vaststelt met betrekking tot de toepassing van dit artikel”, zonder te verwijzen naar de AUB van artikel 110 van het Statuut, kan er ten slotte niet op duiden dat de wetgever van de Unie achteraf, bij de vaststelling van de oorspronkelijke versie van dat artikel die van toepassing is op het geding, namelijk in oktober 1987, de bedoeling zou hebben gehad om de vaststelling van AUB voor de uitvoering van dat artikel niet verplicht te stellen. Bovendien is de versie van artikel 1 van bijlage X bij het Statuut, in de versie van verordening nr. 1023/2013, identiek aan die welke op het onderhavige geding van toepassing is en voorziet het nog steeds in de verplichting om AUB vast te stellen. Voorts verbiedt de verwijzing naar „nadere bepalingen met betrekking tot de toepassing” in het nieuwe artikel 10 van bijlage X bij het Statuut geenszins dat die bepalingen de vorm kunnen hebben van AUB in de zin van artikel 110 van het Statuut.
Gelet op het voorgaande was EDEO verplicht om overeenkomstig artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut AUB vast te stellen van artikel 10 van die bijlage.
Uit het dossier blijkt echter niet dat EDEO, die jegens zijn personeel optreedt als instelling in de zin van het Statuut, AUB heeft vastgesteld voor de uitvoering van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut, overeenkomstig de bepalingen van artikel 110 daarvan. De interne richtsnoeren zijn vastgesteld na het bestreden besluit, zodat EDEO daarop niet met succes een beroep kan doen. Bovendien zijn zij vastgesteld zonder dat het comité van het Statuut vooraf is geraadpleegd. Zij kunnen daarom niet gelden als AUB in de zin van artikel 110 van het Statuut, daar zij niet volgens de in dat artikel voorziene procedure zijn vastgesteld. Hetzelfde geldt overigens voor de interne richtsnoeren van de Commissie van 10 oktober 1987 betreffende de TBL en de aanvullende premie zoals bedoeld in artikel 10 van bijlage X bij het Statuut, die EDEO, aldus zijn verklaring ter terechtzitting, naar analogie zou hebben toegepast op zijn personeel.
Vastgesteld moet echter worden dat de vaststelling van AUB veronderstelt dat er eerst een personeelscomité wordt opgericht. Overeenkomstig artikel 99 van het Statuut had EDEO tot en met 31 december 2011 de tijd om een dergelijk comité op te richten. Onder deze omstandigheden moet worden erkend dat, hoe betreurenswaardig de vertraging bij de uitvoering van artikel 1, derde alinea, van bijlage X bij het Statuut ook is, EDEO zich op de datum van het bestreden besluit met betrekking tot de toepassing van die bepaling nog in een aanpassingsperiode bevond (zie in die zin met betrekking tot de verplichting om AUB vast te stellen voor de uitvoering van de artikelen 43 en 45 van het Statuut, arresten Bernusset/Commissie, 94/63 en 96/63,
EU:C:1964:41
, en De Pascale/Commissie, 97/63,
EU:C:1964:61
). De nalatigheid van EDEO kan op zich daarom niet worden beschouwd als een grond voor nietigheid van het bestreden besluit, met name gelet op de behoeften van de dienst en, in het bijzonder, de verplichting voor het TABG om jaarlijks overeenkomstig artikel 10, lid 1, zevende alinea, van bijlage X bij het Statuut over te gaan tot de evaluatie van de TBL voor elke standplaats.
Bovendien moet worden opgemerkt dat het ontbreken van AUB van bijlage X bij het Statuut niet de rechtsgrondslag ontneemt aan het bestreden besluit, dat is genomen op basis van de bepalingen van artikel 10, lid 1, van die bijlage en met name van de tweede alinea, bepalende dat „[w]anneer de ambtenaar is tewerkgesteld in een land waar de levensomstandigheden kunnen worden beschouwd als gelijkwaardig aan die welke gewoonlijk in de Unie heersen, geen [TBL] wordt uitbetaald”.
In elk geval kunnen verzoekers zich alleen met succes beroepen op het middel ontleend aan het ontbreken van AUB van bijlage X bij het Statuut, wanneer de gestelde onregelmatigheid hen persoonlijk kan raken (zie in die zin de conclusie van advocaat-generaal Warner in de zaak Deboeck/Commissie, 90/74,
EU:C:1975:109
). Dienaangaande moet worden beklemtoond dat de AUB als voornaamste doel hebben, criteria vast te stellen die de administratie kunnen leiden bij de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid of de omvang te preciseren van statutaire bepalingen die dermate onduidelijk en onnauwkeurig zijn dat zij niet zonder willekeur kunnen worden toegepast (zie in die zin arresten Ianniello/Commissie, T‑308/04,
EU:T:2007:347
, punt 38, en Behmer/Parlement,
EU:F:2009:103
, punt 47). Aangezien de onnauwkeurigheid van een bepaling op zich onvoldoende is om tot een willekeurige toepassing van die bepaling te leiden, hebben verzoekers alleen een belang om een dergelijk middel aan te voeren indien de nalatigheid van EDEO om AUB vast te stellen voor hen persoonlijk bezwarend was, doordat het TABG daardoor in de omstandigheden van het geval de bepalingen van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut partijdig en willekeurig op hun situatie heeft toegepast.
Verzoekers dragen echter geen enkel element aan ten bewijze van het feit dat het TABG door het ontbreken van AUB artikel 10 van bijlage X bij het Statuut willekeurig op hen zou hebben toegepast. Zonder enig bewijs ter onderbouwing van hun beweringen te geven, stellen zij immers slechts dat EDEO „op willekeurige wijze heeft vastgesteld dat de levensomstandigheden [in hun landen van tewerkstelling] gelijkwaardig waren” aan die welke gewoonlijk in de Unie heersen en betogen zij dat zij „niet behoeven aan te tonen dat de [betrokken] bepalingen onduidelijk en onnauwkeurig zijn”. Meer bepaald, de omstandigheid dat het TABG geen gebruik heeft gemaakt van de in artikel 10, lid 1, vierde alinea, van bijlage X bij het Statuut genoemde parameters om het bedrag van de TBL voor de plaatsen van tewerkstelling te bepalen, volstaat niet om aan te tonen dat het TABG „de plaatsen van tewerkstelling waar de levensomstandigheden gelijkwaardig kunnen worden geacht aan die welke [gewoonlijk] in de Unie heersen, op willekeurige wijze op de lijst heeft gezet”. Uit het dossier blijkt overigens dat het TABG, in plaats van zich „door geen enkel criterium te hebben laten leiden”, criteria heeft vastgesteld die geschikt zijn voor zijn beoordeling van de gelijkwaardigheid van de levensomstandigheden. Zo heeft het TABG in het bestreden besluit melding gemaakt van de gebruikte methode en aangegeven dat de jaarlijkse evaluatie van de TBL „een analyse van de levensomstandigheden in de plaatsen van tewerkstelling inhield, teneinde te bepalen of deze gelijkwaardig [waren] of [bleven] aan die welke gewoonlijk in de Unie heersen”, waaraan het toevoegde dat „het TABG indien nodig op basis van deze verificatie beslist dat geen [TBL] moet worden toegekend” en voorts preciseerde dat „rekening moest worden gehouden met de analyses van de bevoegde diensten van de Europese Unie, de waarderingen van het systeem ‚Hardship allowance’ [‘toelagen voor moeilijke missies’] [van de] Verenigde Naties en met andere ter beschikking van de diensten staande elementen”. Voorts is zowel in het verweerschrift van EDEO als in de antwoorden op verzoekers’ klachten melding gemaakt van de door het TABG gebruikte criteria, waarvan niet is betwist dat zij in aanmerking zijn genomen bij de beoordeling van verzoekers’ individuele situatie. Verzoekers stellen weliswaar dat de aldus gepresenteerde methode onvoldoende nauwkeurig is, doch zij tonen niet aan waarom dit het geval is noch dat deze onnauwkeurigheid in elk geval ertoe heeft geleid dat het TABG hen willekeurig heeft behandeld in vergelijking met in andere plaatsen tewerkgestelde personeelsleden.
Voor het geval die AUB wel zouden bestaan, betogen verzoekers subsidiair dat EDEO toch het beginsel van transparantie heeft geschonden door deze niet ter kennis van de personeelsleden te hebben gebracht en niet aan het personeelscomité te hebben toegezonden. Daar uit het dossier echter niet blijkt dat, zoals reeds gezegd, het door verzoekers genoemde geval zich heeft voorgedaan, moet dit middel wel worden afgewezen.
Ten slotte heeft de omstandigheid dat de inwerkingtreding van verordening nr. 1023/2013 die toezending des te noodzakelijker maakte daar de verwijzing naar de „wegingsfactor” niet meer voorkomt in de versie van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut van die verordening, geen invloed op de rechtmatigheid van het bestreden besluit, dat niet onder die verordening is vastgesteld.
Gelet op het voorgaande kan het ontbreken van AUB van bijlage X bij het Statuut niet leiden tot de nietigheid van het bestreden besluit, zodat het eerste middel moet worden afgewezen.
Tweede middel: ontoereikende motivering
Volgens verzoekers voldoet het bestreden besluit niet aan de verplichting om bezwarende besluiten te motiveren, zoals neergelegd in artikel 25 van het Statuut. Het bestreden besluit richt zich immers slechts op de noodzaak om de lijst bij te werken, zonder de minste motivering of uitleg te geven, met name ten aanzien van de gevolgde methode, ter onderbouwing van die gestelde noodzakelijkheid. Meer bepaald, de verwijzing, in een interne nota en in de antwoorden op de klachten, naar waarderingen die de Verenigde Naties (VN) voor hun eigen personeelsleden gebruiken, of naar de index van de menselijke ontwikkeling van het ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties (UNDP) dan wel naar de waarderingen die de Verenigde Staten van Amerika nog steeds voor hun diplomatiek personeel gebruiken, kan de gevolgde methode niet begrijpelijk maken.
EDEO concludeert tot afwijzing van het middel.
In dit verband moet worden herinnerd aan de vaste rechtspraak dat de omvang van de motiveringsplicht afhangt van de aard van de betrokken handeling en dat wanneer het om een handeling met algemene strekking gaat, zoals in casu het geval is, in de motivering kan worden volstaan met de vermelding van de omstandigheden die tot de vaststelling van de handeling hebben geleid en met haar algemene doelstellingen (arresten Verenigd Koninkrijk/Raad, C‑150/94,
EU:C:1998:547
, punten 25 en 26; Luxemburg/Parlement en Raad, C‑168/98,
EU:C:2000:598
, punt 62; Kik/BHIM, C‑361/01 P,
EU:C:2003:434
, punt 102, en Spanje/Raad, C‑342/03,
EU:C:2005:151
, punt 55; zie eveneens met betrekking tot verordeningen betreffende de bezoldiging van ambtenaren, arresten Abrias e.a./Commissie, 3/83,
EU:C:1985:283
, punten 30 en 31, en Rijnoudt en Hocken/Commissie, T‑97/92 en T‑111/92,
EU:T:1994:69
, punten 49 en volgende).
Voorts heeft de Unierechter herhaaldelijk geoordeeld dat indien uit een handeling van algemene strekking het wezenlijke van het door de instelling nagestreefde doel blijkt, het te ver zou gaan om voor elke technische keuze een specifieke motivering te verlangen (zie met name arrest Spanje/Raad, C‑284/94,
EU:C:1998:548
, punt 30), zoals bij voorbeeld de technische aspecten van de berekeningswijzen op het gebied van de bezoldiging van de ambtenaren (arrest Abello e.a./Commissie, T‑544/93 en T‑566/93,
EU:T:1995:202
, punt 89).
Ten slotte is het, ongeacht de aard van de betrokken handeling, niet noodzakelijk dat de motivering alle relevante gegevens feitelijk en rechtens specificeert, aangezien de motivering van een handeling niet alleen moet worden beoordeeld aan de hand van de tekst ervan, maar eveneens van de context ervan en het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (arrest Nederland/Commissie, C‑26/00,
EU:C:2005:450
, punt 113 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu heeft de motivering van het bestreden besluit betrekking op artikel 10 van bijlage X bij het Statuut. Zij herinnert eraan dat de herziening van de TBL voor alle standplaatsen een jaarlijkse exercitie is teneinde rekening te houden met de ontwikkeling van de omgeving. Zij preciseert dat een dergelijke exercitie een analyse van de belangrijkste levensomstandigheden in de standplaatsen inhoudt, teneinde te bepalen of deze gelijkwaardig zijn (gebleven) aan die welke gewoonlijk in de Unie heersen. Er wordt aangegeven dat het TABG op basis van deze verificatie eventueel zal besluiten om geen TBL te verlenen. In de motivering wordt gepreciseerd dat met name rekening is gehouden met de analyses verricht door de bevoegde diensten van de Unie, met de waarderingen van het systeem van vergoedingen voor moeilijke missies van de VN en met de aanbevelingen van de technische groep van EDEO van 5 en 19 oktober 2012 over de herziening van de TBL. Ten slotte wordt aangegeven dat de lijst moet worden bijgewerkt door toevoeging van een aantal genoemde derde landen. De motivering van het bestreden besluit vermeldt dus zowel de omstandigheden die tot de vaststelling ervan hebben geleid als de algemene doelstellingen die het beoogt te bereiken.
Bovendien moet worden opgemerkt dat het bestreden besluit is genomen nadat het centrale personeelscomité – afdeling buiten de Unie – was geraadpleegd over de vaststelling ervan. Dat comité heeft weliswaar gesteld dat het geen toegang heeft gehad tot bepaalde databases en heeft een negatief advies uitgebracht over het aan hem voorgelegde ontwerpbesluit, doch dit neemt niet weg dat het bestreden besluit is genomen in een context die verzoekers bekend was en zij op de hoogte zijn gesteld van het advies van dat comité, waardoor zij de omvang van de jegens hen getroffen maatregel konden begrijpen.
Er moet eveneens op worden gewezen dat alle bij een delegatie werkzame personeelsleden een interne nota van het directoraat personeelszaken van EDEO van 21 december 2012 hebben ontvangen. In deze nota werd met name gepreciseerd dat het bestreden besluit gebaseerd was op artikel 10, lid 1, tweede alinea, van bijlage X bij het Statuut, dat, aldus de bewoordingen van die nota, „het TABG een ruime discretionaire bevoegdheid bij de vaststelling van de lijst geeft [...]”. Voorts wordt daarin aangegeven dat de analyse van het TABG berustte op „een vergelijking van de levensomstandigheden van de betrokken landen”, op „de bevestiging van een duurzame verbetering van de levensomstandigheden in de betrokken derde landen”, op „een vergelijking met de waarderingen [van de VN] voor [hun] eigen personeelsleden alsmede de waarderingen van het [UNDP en de index van de menselijke ontwikkeling]”.
Ten slotte heeft het TABG de motivering van het bestreden besluit verder ontwikkeld in de antwoorden op de klachten, waarin met name is gepreciseerd dat de gevolgen van de economische crisis binnen de Unie in ruime mate ertoe hadden bijgedragen dat de levensniveaus die het had vastgesteld in de aan de lijst toegevoegde derde landen, waarvan sommige sinds een aantal jaren zelfs een sterke economische groei kenden, dichter bij het Europese levensniveau waren gekomen. In zijn antwoorden op de klachten heeft het TABG eveneens geprobeerd om de verschillende feitelijke argumenten van verzoekers punt voor punt te beantwoorden, zodat zij de gegrondheid van het bestreden besluit konden beoordelen en konden nagaan of het zinvol was om beroep in te stellen bij het Gerecht.
In deze omstandigheden is het Gerecht van oordeel dat, hoewel de motivering van het bestreden besluit beknopt is, deze volgens de in de rechtspraak ontwikkelde beginselen toereikend is (zie in die zin arresten Di Marzio en Lebedef/Commissie, T‑98/92 en T‑99/92,
EU:T:1994:70
, punten 80 en 81, en Chassagne/Commissie, F‑43/05,
EU:F:2007:14
, punt 108).
Deze conclusie kan niet ter discussie worden gesteld door de omstandigheid dat het personeelscomité geen toegang zou hebben gehad tot de „referentiestukken” of tot bepaalde „databases” en „vragenlijsten”. De raadpleging van dat comité is weliswaar een statutaire verplichting, doch verzoekers tonen niet aan en hebben zelfs niet aangevoerd dat de toezending aan de vertegenwoordigers van het personeel van de stukken waarnaar zij verwijzen en waarvan zij overigens niet aangeven om welke stukken het precies gaat, een formaliteit vormt waaraan het TABG in het kader van de procedure voor de vaststelling van het bestreden besluit eerst moet voldoen (zie in die zin arrest Dalmasso/Commissie, F‑112/11,
EU:F:2013:43
, punt 29).
Gelet op het voorgaande moet het tweede middel worden afgewezen.
Derde middel: schending van artikel 10, lid 1, van bijlage X bij het Statuut, kennelijk onjuiste beoordeling en schending van het evenredigheidsbeginsel
Het derde middel bestaat uit drie onderdelen, waarvan het eerste ontleend is aan een onjuiste rechtsopvatting, het tweede aan een kennelijk onjuiste beoordeling en het derde ten slotte aan schending van het evenredigheidsbeginsel.
Om te beginnen stellen verzoekers met betrekking tot het eerste onderdeel van het derde middel dat het bestreden besluit van het TABG op een onjuiste rechtsopvatting berust, daar voor de vaststelling van de lijst geen toepassing is gegeven aan de vijf parameters die in artikel 10, lid 1, vierde alinea, van bijlage X bij het Statuut worden genoemd. Het TABG heeft de lijst willekeurig vastgesteld en alleen rekening gehouden met de betrokken parameters om het bedrag van de TBL te bepalen die in de andere standplaatsen moest worden betaald. Het ontbreken van criteria geeft het TABG een veel te ruime beoordelingsmarge en is dus in strijd met het beginsel van transparantie. De verwijzing naar de „analyses van de bevoegde diensten van de Europese Unie”, naar „de waardering van het systeem [‘toelagen voor moeilijke missies’ van de VN]” dan wel naar de regeling van het UNDP of naar die van de Verenigde Staten van Amerika is irrelevant om de gelijkwaardigheid van de levensomstandigheden vast te stellen. Het TABG had daarentegen rekening moeten houden met de antwoorden in de vragenlijsten over de levensomstandigheden die de delegaties hadden gegeven. Ten slotte was het TABG, anders dan het stelt, wel in staat om rekening te houden met de regeling die de lidstaten toepassen voor hun eigen diplomatiek personeel op buitenlandse posten.
In dit verband moet eraan worden herinnerd dat bijlage X bij het Statuut wegens de bijzondere en afwijkende aard ervan eng moet worden uitgelegd (beschikking Marcuccio/Commissie, C‑617/11 P,
EU:C:2013:657
, punt 31).
Bovendien moet worden opgemerkt dat, ofschoon artikel 10, lid 1, vierde alinea, van bijlage X bij het Statuut een limitatieve opsomming geeft van de parameters om de TBL te bepalen die moet worden uitgekeerd voor landen van tewerkstelling waarin de levensomstandigheden niet gelijkwaardig worden geacht aan die welke gewoonlijk in de Unie heersen, de wetgever van de Unie echter geen criterium heeft gegeven om de gelijkwaardigheid van de levensomstandigheden tussen de landen van de Unie en derde landen te definiëren. Zoals in punt 31 van dit arrest reeds is gezegd, bevond EDEO zich op de datum van het bestreden besluit bovendien in een periode van aanpassing die naar behoren kon verklaren waarom op die datum nog geen AUB waren vastgesteld die hem konden helpen bij de toepassing van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut.
Dit gezegd zijnde moet worden toegegeven dat de wetgever van de Unie, door geen enkel criterium te geven voor de bepaling van de gelijkwaardigheid van de levensomstandigheden tussen de landen van de Unie en derde landen, het TABG in het kader van de AUB die het voor de toekomst moest vaststellen een ruime beoordelingsmarge heeft willen geven. In deze omstandigheden is het Gerecht van oordeel dat EDEO op de datum van het bestreden besluit, zonder blijk te geven van een onjuiste rechtsopvatting en binnen de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid, rekening heeft kunnen houden met andere criteria dan de parameters die in artikel 10, lid 1, vierde alinea, van bijlage X bij het Statuut uitdrukkelijk worden genoemd om deze gelijkwaardigheid te beoordelen.
Anders dan verzoekers stellen, was het TABG dus niet gebonden aan of beperkt door de parameters van artikel 10, lid 1, van bijlage X bij het Statuut om de levensomstandigheden te beoordelen en de gelijkwaardigheid ervan te bepalen tussen de landen van de Unie en derde landen. Verzoekers stellen weliswaar ook dat het TABG bij zijn beoordeling van de gelijkwaardigheid van de levensomstandigheden rekening had moeten houden met de evaluaties van de lidstaten voor hun eigen diplomatiek personeel, doch zij voeren geen enkel element rechtens aan ter onderbouwing van de gegrondheid van dat betoog. In deze omstandigheden en gelet op de mate van ingewikkeldheid van de materie en zijn ruime beoordelingsbevoegdheid heeft het TABG, zoals het heeft gedaan, rekening kunnen houden met de indexen en met de gegevens over het niveau van de economische ontwikkeling dat in de betrokken landen was bereikt, alsmede met de evaluaties van bepaalde internationale organisaties of bepaalde staten, zoals die van de VN in het kader van het UNDP, voor de bepaling van de vergoedingen die aan hun eigen personeel worden toegekend, of zelfs met die van de Verenigde Staten van Amerika voor hun diplomatiek personeel in het buitenland.
Gelet op de stukken van het dossier, lijken het gebruik van die gegevens en de aldus omschreven methode, die de voorkeur geeft aan een globale economische benadering gebaseerd op de vergelijking van de niveaus van economische ontwikkeling en rekening houdt met de analyses van andere internationale organisaties of bepaalde staten voor hun diplomatiek personeel, om de gelijkwaardigheid te bepalen van de levensomstandigheden tussen de landen van de Unie en derde landen niet in strijd met artikel 10, lid 1, van bijlage X bij het Statuut.
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door de overigens niet aangetoonde omstandigheid dat de methode die is gebruikt om de gelijkwaardigheid van de levensomstandigheden te bepalen verschilt van die welke in het verleden is gebruikt, aangezien de gebruikte methode, zoals zojuist is gezegd, binnen de grenzen van de beoordelingsbevoegdheid van het TABG valt en geen enkel rechtsvoorschrift hem verplicht om zijn methode ongewijzigd te laten.
Aanvaarding dat de herziening van de gelijkwaardigheid van de levensomstandigheden, zoals verzoekers suggereren, moet geschieden volgens de parameters en de methode die worden gebruikt om het bedrag van de TBL te beoordelen, zou ten slotte tot gevolg hebben dat de betrokken personeelsleden jaar na jaar, zelfs al worden de levensomstandigheden als gelijkwaardig beschouwd, een TBL werd gegarandeerd van ten minste 10 %, hetgeen overeenkomt met het geval waarin alle parameters als „0” zijn beoordeeld. Die benadering is duidelijk in strijd met de wil van de wetgever van de Unie, die personeelsleden tewerkgesteld in derde landen waarin de levensomstandigheden gelijkwaardig zijn aan die welke gewoonlijk in de Unie heersen, geen TBL heeft willen geven.
Met betrekking tot het tweede onderdeel van het derde middel, ontleend aan een kennelijk onjuiste beoordeling, moet er allereerst aan worden herinnerd dat op gebieden waarop de wetgever van de Unie over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, het rechterlijk toezicht zich volgens de rechtspraak dient te beperken tot het onderzoek of bij de vaststelling van de betrokken maatregel geen kennelijke dwaling is begaan of misbruik van bevoegdheid is gemaakt dan wel of het betrokken orgaan de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid niet kennelijk heeft overschreden (arresten Jippes e.a., C‑189/01,
EU:C:2001:420
, punt 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak; Spanje/Raad, C‑310/04,
EU:C:2006:521
, punt 96; Busacca e.a./Rekenkamer, T‑164/97,
EU:T:1998:233
, punt 48, en Chassagne/Commissie,
EU:F:2007:14
, punt 56).
Voorts moet worden beklemtoond dat volgens eveneens vaste rechtspraak een administratieve handeling een vermoeden van wettigheid geniet en dat de bewijslast in beginsel rust op degene die stelt, zodat het aan verzoekers is om ten minste voldoende nauwkeurige, objectieve en onderling overeenstemmende aanwijzingen te geven ter onderbouwing van de echtheid of de waarschijnlijkheid van de feiten die zij voor hun aanspraak aanvoeren (arrest Wiame/Commissie, F‑15/08,
EU:F:2010:7
, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Aan de hand van de zojuist genoemde, in de rechtspraak ontwikkelde beginselen moeten de elementen worden onderzocht die verzoekers voor elk betrokken land van tewerkstelling hebben aangevoerd ter onderbouwing van het tweede onderdeel van het derde middel, ontleend aan een kennelijk onjuiste beoordeling.
Verzoekers stellen, kort samengevat, dat de vijf parameters die in artikel 10 van bijlage X bij het Statuut worden gegeven voor de bepaling van het bedrag van de TBL in de loop van de referentieperiode in de betrokken landen niet zijn verbeterd en voor sommige landen zelfs zijn verslechterd. Dit zou het geval zijn voor de klimatologische omstandigheden, met name in Japan met het toegenomen risico op aardbevingen of orkanen, in Maleisië, te Hong Kong of te Singapore met de toename van de luchtvervuiling, of zelfs in Argentinië met een toegenomen risico op overstromingen. In laatstgenoemd land is de gezondheidssituatie, gelet op de knokkelkoortsepidemie, of de veiligheidssituatie, gezien het hoge niveau van de aldaar vastgestelde criminaliteit, ook sterk verslechterd. Ter onderbouwing van hun stellingen leggen verzoekers artikelen uit de pers over, artikelen die zij van websites hebben gehaald, studies van de Wereldgezondheidsorganisatie, met name over de luchtkwaliteit te Hong Kong of in Chili, en ook de resultaten van de bij de delegaties ingevulde vragenlijsten. Volgens verzoekers heeft het TABG, door de twee punten te schrappen die het vorig jaar wegens de klimatologische omstandigheden had verleend om dat jaar het bedrag van de TBL in Japan, te Hong Kong, in Chili, op Taiwan, in Maleisië en te Singapore vast te stellen op 15 % van het referentiebedrag, en door eveneens de twee punten te schrappen die vorig jaar wegens de veiligheid waren verleend om het bedrag van de TBL in Argentinië vast te stellen, een kennelijke fout heeft gemaakt bij de beoordeling van de levensomstandigheden in die derde landen, zodat het zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat deze gelijkwaardig waren geworden aan die welke gewoonlijk in de Unie worden vastgesteld.
Het Gerecht is echter van oordeel dat die overwegingen geen invloed hebben op de beslechting van het onderhavige geding, aangezien het TABG, zoals eerder gezegd, ter ondersteuning van zijn beoordeling van de gelijkwaardigheid van de levensomstandigheden niet heeft verwezen naar de parameters genoemd in artikel 10, lid 1, vierde alinea, van bijlage X bij het Statuut. In de antwoorden op de klachten, met name in het antwoord gegeven aan de in Maleisië tewerkgestelde verzoekers, heeft het TABG weliswaar de gegrondheid van verzoekers’ argumenten over de genoemde parameters weerlegd, doch het kan in geen geval de gronden van dat besluit hebben vervangen, alleen maar omdat het een standpunt heeft ingenomen over de gegrondheid van die parameters. Het TABG heeft zich in de antwoorden op de klachten, evenmin als EDEO in zijn verweerstukken in deze zaak, immers niet op die parameters gebaseerd om de gelijkwaardigheid te beoordelen van de levensomstandigheden tussen landen van de Unie en derde landen, hetgeen verzoekers overigens niet betwisten.
Zelfs al zou het TABG in zijn antwoorden op verzoekers argumenten feitelijke fouten hebben gemaakt of een kennelijke fout hebben gemaakt bij de beoordeling van het gewicht dat aan die parameters voor de betrokken landen moest worden toegekend, die omstandigheid heeft geen invloed op de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Zowel uit de antwoorden op de klachten als uit de gegevens die EDEO in zijn verweerschrift heeft aangedragen, blijkt immers dat het TABG zijn beoordeling van de gelijkwaardigheid van de levensomstandigheden tussen de landen van de Unie en derde landen, zoals gezegd, hoofdzakelijk heeft gebaseerd op de indexen en de economische gegevens.
In een eerste fase heeft het TABG zijn beoordeling over de evaluatie van het niveau van ontwikkeling dat in de betrokken landen van tewerkstelling was bereikt, dus zowel in absolute als in relatieve termen gebaseerd op indicatoren als het bruto binnenlands product per inwoner van het Internationaal Monetair Fonds of de beter leven index van de Organisatie voor samenwerking en ontwikkeling in Europa.
Het TABG beklemtoont dat uit de analyse in deze eerste fase was gebleken dat de levensomstandigheden binnen de Unie slechter waren geworden als gevolg van de financiële crisis en dat de levensomstandigheden in de betrokken landen van tewerkstelling zich daarentegen hadden verbeterd, en soms zelfs zodanig dat zij beter waren dan die welke gewoonlijk in de Unie heersen. Vervolgens heeft het TABG in een tweede fase de verkregen resultaten vergeleken met de statistieken die met name door de VN en de Verenigde Staten van Amerika waren opgesteld voor hun respectieve personeel dat in het kader van moeilijke missies in het buitenland was tewerkgesteld, omdat het van mening was dat die systemen op talrijke punten zeer veel leken op dat welke de Unie voor haar in derde landen tewerkgestelde personeelsleden gebruikt. Ten slotte heeft het TABG zijn analyse aangevuld door rekening te houden met bepaalde internationale indexen, en met name die van de menselijke ontwikkeling van het UNDP, die tegelijkertijd de levensverwachting, het onderwijsniveau en het levensniveau meet.
Ter betwisting van deze beoordelingsmethode stellen verzoekers in wezen slechts dat de door EDEO gebruikte gegevens „op een bepaalde manier, irrelevant en ongeschikt” zijn. In het verleden zou EDEO „zich niet hebben aangepast aan [de regeling van toelagen voor moeilijke missies van de VN of die van de Verenigde Staten van Amerika]” en zou hij „de TBL hebben toegekend in gevallen waarin [de VN] dat niet deed”. Zij verwijzen bovendien naar de conclusies van de technische groep over de TBL volgens welke „voorzichtigheid moet worden geboden bij het gebruik van de analyse van [de VN], aangezien de [VN] hun beoordeling baseren op het gehele land, terwijl [de Commissie] [haar analyse] baseert op de situatie in de hoofdsteden”. Dergelijke argumenten, die niet nader worden gepreciseerd, volstaan echter niet om aan te tonen dat het TABG bij zijn beoordeling van de gelijkwaardigheid van de levensomstandigheden een kennelijke fout heeft gemaakt. Ten slotte stellen verzoekers in hun verzoekschrift weliswaar dat het personeelscomité had opgemerkt dat Japan en Taiwan in de „regeling [van toelagen voor moeilijke missies van de VN]” niet waren beoordeeld, doch zij tonen dit niet aan.
Gelet op de stukken van het dossier, de ruime beoordelingsbevoegdheid van het TABG ter zake en het feit dat verzoekers geen enkel element hebben aangevoerd dat de door het TABG gebruikte methode ter beoordeling van de gelijkwaardigheid van de levensomstandigheden ter discussie kan stellen, is het Gerecht van oordeel dat de inaanmerkingneming van de negatieve invloed van de gecumuleerde gevolgen van de financiële crisis voor de levensomstandigheden binnen de Unie sinds 2008 en de gelijktijdige verbetering van de sociaal-economische indicatoren in de loop van de laatste jaren in de landen van tewerkstelling, het TABG, dat steun ontleende aan een vergelijkende analyse van de resultaten verkregen door andere grote systemen van internationale statistieken, zich terecht op het standpunt heeft kunnen stellen dat de levensomstandigheden in de betrokken derde landen gelijkwaardig waren geworden aan die welke gewoonlijk in de Unie heersen, zonder dat zijn beoordeling op dit punt een kennelijke fout vertoont.
Ten slotte stellen verzoekers met betrekking tot het derde onderdeel van het derde middel dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, daar de daaruit volgende nadelen, gelet op de reële situatie in de betrokken landen, onevenredig zijn aan de beoogde doelstellingen. De gevolgen van het bestreden besluit zijn bijzonder zwaar voor de laagste rangen en voor de ambtenaren en functionarissen die hoge gezinslasten hebben. Ter ondersteuning van dit onderdeel van het middel lijken verzoekers te stellen dat de bepalingen van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut voorzien in een TBL van 10 % van het referentiebedrag, zelfs als aan alle parameters een waarde nul wordt toegekend. Dat argument kan in geen geval worden aanvaard, aangezien artikel 10 van bijlage X bij het Statuut een waarde nul aan een parameter toekent wanneer deze „een gewoon karakter vertoont, dat echter niet gelijkwaardig is aan de gewone omstandigheden in de Unie”, en derhalve alleen geldt in situaties waarin de levensomstandigheden normaal worden geacht en niet gelijkwaardig aan die welke gewoonlijk in de Unie heersen.
Dit gezegd zijnde, moet eraan worden herinnerd dat volgens het evenredigheidsbeginsel de handelingen van de instellingen van de Unie niet buiten de grenzen mogen treden van hetgeen geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen (zie arresten National Farmers’ Union e.a., C‑157/96,
EU:C:1998:191
, punt 60, en Verein für Konsumenteninformation/Commissie, T‑2/03 ,
EU:T:2005:125
, punt 99).
In casu is het bestreden besluit overeenkomstig de bepalingen van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut genomen in het kader van de jaarlijkse evaluatie van de TBL die moet worden uitgekeerd aan in derde landen tewerkgestelde personeelsleden, teneinde rekening te houden met de bijzondere levensomstandigheden die zij ondervinden in de uitoefening van hun functie in dienst van de instellingen buiten de Unie. Aangezien zojuist is vastgesteld dat het TABG zich terecht op het standpunt heeft kunnen stellen dat de levensomstandigheden in de betrokken landen gelijkwaardig waren aan die welke gewoonlijk in de Unie heersen en dientengevolge geen rekening moest worden gehouden met enige bijzondere levensomstandigheid, heeft het bestreden besluit, dat meer dan een jaar na de vaststelling ervan in werking treedt juist om rekening te houden met de invloed ervan op de betaalde bezoldigingen, niet de grenzen overschreden van hetgeen noodzakelijk was om het in de bepalingen van artikel 10 van bijlage X bij het Statuut neergelegde doel te bereiken.
Uit het voorgaande volgt dat de drie onderdelen van het derde middel zijn afgewezen, zodat het derde middel moet worden afgewezen.
Vierde middel: misbruik van bevoegdheid en van procedure
Verzoekers stellen dat het bestreden besluit niet is genomen wegens de gelijkwaardigheid van de levensomstandigheden tussen de landen van de Unie en hun landen van tewerkstelling, maar om EDEO de mogelijkheid van budgettaire besparingen te geven met het oog op de „geloofwaardigheid tegenover het Europees Parlement en de belastingbetaler”, aldus de bewoordingen die zijn gebruikt in een nota van de directeur-generaal administratie van EDEO van 7 juni 2013. Het bestreden besluit is een „politiek” en niet een administratief besluit, dat geen toepassing geeft aan de in artikel 10 van bijlage X bij het Statuut gedefinieerde parameters, de enige die voor het bestreden besluit in aanmerking hadden moeten worden genomen. Het TABG heeft zich dus op willekeurige wijze gebaseerd op andere dan in het Statuut voorziene criteria, alleen om verzoekers geen TBL te hoeven betalen. Daar de administratie in de voorgaande jaren niet van mening was dat de levensomstandigheden in de betrokken landen gelijkwaardig waren aan die welke gewoonlijk in de Unie heersen, had de wijziging van de methode voor de beoordeling van die gelijkwaardigheid alleen tot doel om, onder druk van de lidstaten en in lijn met de hervorming van het Statuut van 2013, de salariskosten te verlagen.
Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat bij een besluit alleen sprake is van misbruik van bevoegdheid – waarvan misbruik van procedure slechts een vorm is – wanneer er objectieve, ter zake dienende en onderling overeenstemmende aanwijzingen bestaan dat het is genomen ter bereiking van een ander doel dan hetwelk de betrokken regeling nastreeft (arresten Lux/Rekenkamer, 69/83,
EU:C:1984:225
, punt 30; Pitrone/Commissie, T‑46/89,
EU:T:1990:62
, punt 70, en Angelidis/Parlement, F‑104/08,
EU:F:2010:23
, punt 89).
Het volstaat hoe dan ook te herinneren aan hetgeen hierboven is vastgesteld, namelijk dat het bestreden besluit, waarbij niet de aan verzoekers verschuldigde TBL wordt berekend maar de TBL wordt afgeschaft waarop zij eerder recht hadden, regelmatig door het TABG is genomen op basis van andere beoordelingselementen dan de parameters genoemd in artikel 10, lid 1, vierde alinea, van bijlage X bij het Statuut en dat de beoordeling van het TABG geen kennelijke fout bevat en niet buiten de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid valt. Daar die afschaffing wettelijk gerechtvaardigd is en beantwoordt aan het legitieme doel van de instelling om de bezoldigingen aan te passen wegens de bijzondere omstandigheden van de uitoefening van een functie in derde landen van tewerkstelling, kunnen de budgettaire besparingen die dat besluit mogelijk heeft gehad geen misbruik van bevoegdheid of van procedure opleveren.
Die beoordeling kan niet ter discussie worden gesteld door het feit dat het bestreden besluit in een interne nota van EDEO mogelijk is aangemerkt als „politiek”, terwijl uit de betrokken nota op geen enkele wijze blijkt dat het bestreden besluit met een ander doel is genomen dan dat waarvoor het wettelijk was voorzien. Het feit dat het TABG de methode om te beoordelen of de levensomstandigheden in de derde landen van tewerkstelling gelijkwaardig waren aan die welke gewoonlijk in de Unie heersen heeft gewijzigd kan, zo het bewezen wordt geacht, evenmin volstaan om het bestaan van misbruik van procedure aan te tonen. Daar er, zoals gezegd, in de toepasselijke teksten geen enkele procedure is vastgelegd, kon het TABG op een gebied waarop het over een ruime beoordelingsmarge beschikt, zoals in casu het geval is, zijn beoordelingsmethode van jaar tot jaar aanpassen, zolang die benadering, zoals in de onderhavige zaak, niet de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid overschreed en evenmin in strijd was met een statutaire regel of met één van de rechtsbeginselen van de Unie op het gebied van het ambtenarenrecht waarop verzoekers zich hadden kunnen beroepen.
Het vierde middel kan dan ook niet worden aanvaard.
Vijfde middel: onjuiste rechts- en feitelijke opvatting
Verzoekers stellen dat het TABG blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in zijn antwoorden op de klachten te overwegen dat „indien de administratie van oordeel is dat in een land ‘de levensomstandigheden kunnen worden aangemerkt als gelijkwaardig aan die welke gewoonlijk in de Unie heersen’, er geen jaarlijkse herziening meer plaatsvindt”.
Dienaangaande moet worden opgemerkt dat een dergelijke formulering, zoals EDEO toegeeft, verwarring kan zaaien. Zoals uit de uitleg in het verweerschrift blijkt, heeft EDEO daarmee echter niet willen zeggen dat, anders dan verzoekers stellen, een afgeschafte TBL in geen geval opnieuw kan worden toegekend. Integendeel, de overwegingen van het besluit preciseren juist dat de herziening een jaarlijkse exercitie is die „een analyse omvat van de levensomstandigheden in de plaatsen van tewerkstelling teneinde te bepalen of deze gelijkwaardig zijn of blijven aan die welke gewoonlijk in de Unie heersen”, en dat het TABG op basis van deze verificatie eventueel beslist „dat geen [TBL] moet worden toegekend of dat een [TBL] moet worden (her)ingevoerd”. Anders dan verzoekers stellen, is de door het TABG gevolgde benadering niet tegenstrijdig. Maar zelfs al zou die benadering niet juist zijn, verzoekers’ bewering heeft geen enkele invloed op de rechtmatigheid van het bestreden besluit, dat overigens naar behoren is gemotiveerd.
Ten slotte betogen verzoekers dat het TABG blijk heeft gegeven van een onjuiste feitelijke opvatting, daar het, zoals blijkt uit de motivering van de afwijzing van de klacht die was ingediend door de in Japan tewerkgestelde werknemers, heeft vastgesteld dat de levensomstandigheden in dat land over een aanzienlijke periode verbeterd waren, terwijl het tevens opmerkte dat Japan „in absolute termen mogelijk geen verbetering kende”. Zoals EDEO terecht opmerkt, is een dergelijke motivering noch feitelijk onjuist noch tegenstrijdig, aangezien het zeer wel mogelijk is dat een economische situatie in absolute termen niet is verbeterd, maar wel relatief in vergelijking met andere landen, in casu de landen van de Unie waarvoor de levensomstandigheden in de loop van dezelfde referentieperiode waren verslechterd.
Derhalve moet het vijfde middel worden afgewezen.
Zesde middel: schending van het beginsel van gewettigd vertrouwen
Verzoekers stellen dat EDEO, door niet de TBL te hebben gewijzigd die wordt toegekend aan personeelsleden tewerkgesteld in derde landen waar sinds ten minste 2007 geen recht meer op de TBL bestaat, en dit ondanks de economische crisis, bij hen gegronde verwachtingen inzake het behoud van de TBL heeft gewekt en dit temeer daar de situatie in de betrokken landen, met name als gevolg van het ongeval te Fukushima in Japan, de slechte luchtkwaliteit in Chili of China, de slechte gezondheidssituatie in Singapore of het hoge criminaliteitsniveau in Argentinië, is verslechterd.
EDEO concludeert tot afwijzing van het middel.
Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat het recht om zich te beroepen op bescherming van het gewettigd vertrouwen toekomt aan iedere particulier die zich in een situatie bevindt waarin de administratie, door hem concrete toezeggingen te doen in de vorm van nauwkeurige, onvoorwaardelijke, en onderling overeenstemmende gegevens afkomstig van bevoegde en betrouwbare bronnen, gegronde verwachtingen bij hem heeft gewekt (zie bij voorbeeld arrest Centeno Mediavilla e.a./Commissie, T‑58/05,
EU:T:2007:218
, punt 96).
In casu volstaat de omstandigheid dat de TBL gedurende meerdere jaren ongewijzigd is gebleven op zich in geen geval om verzoekers het recht te geven zich te beroepen op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, aangezien de bepalingen die van toepassing zijn op de toekenning van de TBL uitdrukkelijk vermelden dat deze jaarlijks wordt geëvalueerd en dus van het ene op het andere jaar kan worden gewijzigd of zelfs afgeschaft. In deze omstandigheden kunnen verzoekers dus niet in ernst stellen dat de administratie, door de TBL sinds het begin van de economische crisis niet te wijzigen, hun nauwkeurige en onvoorwaardelijke toezeggingen heeft gedaan waardoor zij recht zouden hebben gekregen op de TBL.
Overigens heeft het TABG, zoals in punt 71 van dit arrest in herinnering is gebracht, de toepassing van het bestreden besluit uitgesteld, waardoor een soepele overgang in de tijd werd verzekerd van de oude naar de nieuwe situatie, zodat verzoekers’ verwachtingen inzake de instandhouding van een bepaalde situatie rechtens voldoende beschermd konden worden.
Het zesde middel moet dus eveneens worden afgewezen.
Uit het voorgaande volgt dat de vordering tot nietigverklaring moet worden afgewezen.
Vordering tot het geven van een bevel
Het staat niet aan de Unierechter om in het kader van de op artikel 91 van het Statuut gebaseerde wettigheidcontrole de administratie bevelen te geven (arrest Di Marzio/Commissie, T‑14/03,
EU:T:2004:59
, punt 63). Hieruit volgt dat de vordering waarmee verzoekers het Gerecht vragen om de betaling te gelasten van de TBL waarop zij recht stellen te hebben, niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
Uit het voorgaande volgt dat het beroep moet worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 87, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij, onverminderd de overige bepalingen van het achtste hoofdstuk van de tweede titel van dat Reglement, in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Op grond van artikel 87, lid 2, kan het Gerecht, wanneer de billijkheid dit vergt, beslissen dat een in het ongelijk gestelde partij slechts ten dele in de kosten wordt verwezen of zelfs niet in de kosten dient te worden verwezen. Voorts draagt bij gebreke van een vordering over de kosten en overeenkomstig artikel 89, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering, elke partij haar eigen kosten.
Uit de voorgaande overwegingen volgt dat verzoekers in het ongelijk zijn gesteld. EDEO heeft in zijn conclusies echter niet uitdrukkelijk gevraagd om verzoekers te verwijzen in de kosten, maar heeft het Gerecht slechts gevraagd om zich uit te spreken over de kosten. Daar de omstandigheden van de onderhavige zaak de toepassing van de bepalingen van artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering niet rechtvaardigen, moeten verzoekers en EDEO elk hun eigen kosten dragen.

HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN (Derde kamer)
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
B. Julien-Malvy en de andere verzoekers wier namen zijn opgenomen in de bijlage dragen hun eigen kosten.

3)
De Europese Dienst voor extern optreden draagt zijn eigen kosten.

Van Raepenbusch
Perillo
Svenningsen
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 25 september 2014.
De griffier
W. Hakenberg
De president
S. Van Raepenbusch
BIJLAGE
Gelet op het aantal verzoekers in deze zaak, zijn hun namen niet overgenomen in deze bijlage.
(
*1
)	Procestaal: Engels.