CELEX: 62009TJ0396
Medio ambiente
Reglamento (CE) nº 1367/2006
Obligación de los Estados miembros de proteger y mejorar la calidad del aire ambiente
Excepción temporal concedida a un Estado miembro
Solicitud de revisión interna
Denegación
Medida de alcance individual
Validez
Convenio de Aarhus

Antecedentes del litigio
Las demandantes son, por una parte, Vereniging Milieudefensie, una asociación neerlandesa establecida en Ámsterdam dedicada a la protección del medio ambiente y a la mejora de la calidad del aire en los Países Bajos, y, por otra parte, Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, una fundación neerlandesa con sede en Utrecht (Países Bajos), consagrada a la lucha contra la contaminación atmosférica en la región de Utrecht.
El 15 de julio de 2008, el Reino de los Países Bajos notificó a la Comisión de las Comunidades Europeas, conforme al artículo 22 de la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa (
DO L 152, p. 1
), la prórroga del plazo de cumplimiento fijado para alcanzar el valor límite anual de dióxido de nitrógeno en nueve zonas y la exención de la obligación de aplicar los valores límite diario y anual de las partículas que pasan a través de un cabezal para un diámetro aerodinámico de 10 μm con una eficiencia de corte del 50 % (en lo sucesivo, «PM
»).
El 7 de abril de 2009, la Comisión adoptó la Decisión C(2009) 2560 final (en lo sucesivo, «Decisión de 7 de abril de 2009»).
El artículo 1 de la Decisión de 7 de abril de 2009 dispone:
«1.   No hay nada que objetar a la prórroga del plazo de cumplimiento establecido para alcanzar el valor límite anual de dióxido de nitrógeno fijado en el anexo XI de la Directiva 2008/50/CE en las zonas n
os
1 a 8 que se mencionan en el anexo de la presente Decisión. La prórroga será aplicable hasta el 31 de diciembre de 2014.
2.   No hay nada que objetar a la prórroga del plazo de cumplimiento establecido para alcanzar el valor límite anual de dióxido de nitrógeno en la zona n
o
9 que se menciona en el anexo de la presente Decisión, siempre que el plan nacional de calidad del aire, el [Nationale Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit] (NSL), y el plan regional de que se trate se adapten de manera que garanticen que el valor límite anual de dióxido de nitrógeno se cumpla el 31 de diciembre de 2012 […]»
El artículo 2 de la Decisión de 7 de abril de 2009 establece:
«No hay nada que objetar a las exenciones […] de la obligación de aplicar los valores límite de las PM
especificados en el anexo XI de la Directiva 2008/50/CE […]
La exención será aplicable hasta el 10 de junio de 2011.»
El artículo 3 de la Decisión de 7 de abril de 2009 dispone que el Reino de los Países Bajos comunicará a la Comisión cierta información relativa a los valores límite especificados en la Directiva 2008/50.
Mediante escrito de 18 de mayo de 2009, las demandantes presentaron a la Comisión una solicitud de revisión interna de la Decisión de 7 de abril de 2009 basándose en el artículo 10, apartado 1, del Reglamento (CE) n
o
1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (
DO L 264, p. 13
).
Mediante Decisión C(2009) 6121, de 28 de julio de 2009 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la Comisión desestimó la solicitud de revisión interna presentada por las demandantes. Señaló lo siguiente:
«Ustedes solicitan la revisión de la Decisión de 7 de abril de 2009 debido a que, a su juicio, los Países Bajos no cumplen los requisitos establecidos en el artículo 22 de la Directiva 2008/50/CE y, por consiguiente, la Comisión debería haber formulado objeciones contra la solicitud de prórroga del plazo de cumplimiento fijado para alcanzar el valor límite de [dióxido de nitrógeno] y de exención de la obligación de aplicar los valores límite de las PM
.
[…]
De la lectura conjunta del artículo 10 y de la definición de «acto administrativo» recogida en el artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento n
o
1367/2006 se desprende que sólo puede presentarse una solicitud de revisión interna contra una medida de alcance individual adoptada conforme al Derecho medioambiental por una institución u organismo comunitario que surta efecto jurídicamente vinculante y externo.
Sin pronunciarse acerca de si se cumplen los demás requisitos de admisibilidad de la solicitud a los que se refiere el título IV del Reglamento n
o
1367/2006, la Comisión considera que la Decisión de 7 de abril de 2009 no es una medida de alcance individual.
La Comisión entiende su solicitud en el sentido de que ustedes consideran que la Decisión constituye un acto administrativo de alcance individual (una decisión), en particular en la medida en que se ha dirigido a un único Estado miembro designado por su nombre […].
No obstante, una decisión dirigida a un Estado miembro específico puede constituir una medida de alcance general si tiene por objeto aprobar medidas que se aplican a una o varias categorías de personas definidas de manera general y abstracta.
Existe jurisprudencia según la cual las excepciones a un régimen general específico que la Comisión haya autorizado mediante decisiones que las confirman en virtud de una directiva específica tienen el mismo carácter jurídico que la propia directiva si dichas decisiones de la Comisión se dirigen en términos abstractos a personas que no se definen de manera más precisa y se aplican a situaciones determinadas objetivamente. En tal caso, las decisiones (aunque se llamen decisiones) deben considerarse medidas de alcance general [véase el auto del Tribunal de 16 de febrero de 2005, Fost Plus/Comisión (
T-142/03, Rec. p. II-589
), apartado 47, y la jurisprudencia ahí citada].
En vista del ámbito de aplicación y de los requisitos de la excepción establecida en el artículo 22 de la Directiva 2008/50/CE, la Comisión considera que ésta pretende aplicarse a una situación determinada objetivamente que tiene efectos jurídicos sobre categorías de personas definidas de manera general y abstracta. Por consiguiente, las decisiones basadas en el artículo 22 de la Directiva 2008/50/CE deben considerarse “excepciones a un régimen general” en el sentido de la jurisprudencia anteriormente citada y tienen, por tanto, el mismo alcance general que dicha Directiva.
Por lo demás, debe señalarse que la aplicación del artículo 22 de la Directiva 2008/50/CE exige como condición previa que el Estado miembro haya establecido un plan de calidad del aire para las zonas o aglomeraciones a las que deban aplicarse la prórroga del plazo de cumplimiento y la excepción. Dicho plan prevé la adopción y la ejecución de medidas que se aplican a personas que no se definen de manera más precisa en situaciones determinadas objetivamente. La Decisión basada en el artículo 22 de la Directiva 2008/50/CE, mediante la cual la Comisión no formula objeciones a la notificación de los Países Bajos, tiene su fundamento en el plan de calidad del aire remitido por dicho Estado miembro.
Habida cuenta de los datos que preceden, la Comisión considera que su solicitud de revisión interna no se refiere a una medida administrativa en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento n
o
1367/2006. Por consiguiente, la Comisión declara su solicitud inadmisible […]»
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 6 de octubre de 2009, las demandantes interpusieron el presente recurso.
Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal el 19 de octubre de 2009, las demandantes plantearon una demanda de medidas provisionales en la que solicitaban fundamentalmente al Presidente del Tribunal que suspendiera la ejecución de la Decisión impugnada hasta que el Tribunal se hubiese pronunciado sobre el recurso principal o hasta que la Comisión hubiese adoptado una nueva decisión en relación con la solicitud de revisión interna.
Mediante auto de 17 de diciembre de 2009, el Presidente del Tribunal declaró manifiestamente inadmisible la demanda de medidas provisionales y se reservó la decisión sobre las costas.
Mediante escritos registrados en la Secretaría del Tribunal los días 14, 15 y 26 de enero de 2010, respectivamente, el Parlamento Europeo, el Reino de los Países Bajos y el Consejo de la Unión Europea solicitaron intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Mediante auto del Presidente de la Sala Primera del Tribunal de 11 de marzo de 2010 se acogieron estas demandas de intervención. El Parlamento, el Reino de los Países Bajos y el Consejo presentaron sus escritos de formalización de la intervención el 28 de mayo de 2010. La Comisión y las demandantes presentaron sus observaciones sobre dichos escritos los días 15 y 19 julio de 2010, respectivamente.
Al haberse modificado la composición de las Salas del Tribunal, la Juez Ponente fue adscrita a la Sala Séptima, a la que se atribuyó, en consecuencia, el presente asunto.
Visto el informe de la Juez Ponente, el Tribunal (Sala Séptima) decidió iniciar la fase oral.
En la vista de 13 de septiembre de 2011 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas orales formuladas por el Tribunal.
Los demandantes solicitan al Tribunal que:
—
Anule la Decisión impugnada.
—
Ordene a la Comisión que se pronuncie sobre el fondo de la solicitud de revisión interna y le señale un plazo a estos efectos.
—
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión, apoyada por el Reino de los Países Bajos, el Parlamento y el Consejo, solicita al Tribunal que:
—
Desestime el recurso por infundado.
—
Condene en costas a las demandantes.
Fundamentos de Derecho
Sobre la solicitud de orden conminatoria
En cuanto a la solicitud de que se dicte una orden conminatoria, incluida en la segunda pretensión de las demandantes y que tiene por objeto que el Tribunal ordene a la Comisión que se pronuncie sobre el fondo de la solicitud de revisión interna y le señale un plazo a estos efectos, debe recordarse que, conforme a reiterada jurisprudencia, en el marco de un recurso de anulación, la competencia del juez de la Unión se limita al control de la legalidad del acto impugnado y que el Tribunal no puede, en el ejercicio de sus competencias, dictar órdenes conminatorias a las instituciones de la Unión (sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de julio de 1999, DSM/Comisión,
C-5/93 P, Rec. p. I-4695
, apartado 36, y sentencia del Tribunal General de 24 de febrero de 2000, ADT Projekt/Comisión,
T-145/98, Rec. p. II-387
, apartado 83). Incumbe a la institución interesada adoptar, en virtud del artículo 266 TFUE, las medidas que lleva consigo la ejecución de una sentencia de anulación (sentencias del Tribunal General de 27 de enero de 1998, Ladbroke Racing/Comisión,
T-67/94, Rec. p. II-1
, apartado 200, y de 29 de septiembre de 2009, Thomson Sales Europe/Comisión, T-225/07 y T-364/07, no publicada en la Recopilación, apartado 221).
Por consiguiente, la segunda pretensión de las demandantes es inadmisible.
Sobre la pretensión de anulación
En apoyo de su pretensión de anulación, las demandantes plantean dos motivos. Con carácter principal, las demandantes afirman que la Comisión, de forma indebida, declaró inadmisible su solicitud de revisión de la Decisión de 7 de abril de 2009 debido a que se trataba de una medida de alcance general. Procede entender que este motivo se basa, fundamentalmente, en la infracción del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n
o
1367/2006, en relación con el artículo 2, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento.
Con carácter subsidiario, las demandantes alegan que, si hubiera de desestimarse el primer motivo, procedería considerar que el artículo 10, apartado 1, del Reglamento n
o
1367/2006, al limitar el concepto de «actos» del artículo 9, apartado 3, del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, firmado en Aarhus el 25 de junio de 1998 (en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus»), únicamente a los «acto[s] administrativo[s]», definidos además en el artículo 2, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento como «medida[s] de alcance individual», es contrario a la referida disposición del Convenio de Aarhus.
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n
o
1367/2006, en relación con el artículo 2, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento
Mediante el presente motivo, invocado a título principal, las demandantes alegan, fundamentalmente, que la Comisión, al desestimar, por considerarla inadmisible, su solicitud de revisión interna de la Decisión de 7 de abril de 2009, ha infringido el artículo 10, apartado 1, del Reglamento n
o
1367/2006.
En virtud del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n
o
1367/2006, cualquier organización no gubernamental que cumpla los criterios enunciados en el artículo 11 de éste podrá efectuar una solicitud de revisión interna ante la institución u organismo comunitario que haya adoptado un acto administrativo con arreglo al Derecho medioambiental. El concepto de acto administrativo que figura en esta disposición se define en el artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento n
o
1367/2006 como una medida de alcance individual conforme al Derecho medioambiental, adoptada por una institución de la Unión y que surte efecto jurídicamente vinculante y externo.
En el presente asunto, la Comisión desestimó, por considerarla inadmisible, la solicitud de revisión interna de la Decisión de 7 de abril de 2009 presentada por las demandantes, debido a que, al no ser dicha Decisión una medida de alcance individual, la solicitud de revisión interna no tenía por objeto un acto administrativo en el sentido del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n
o
1367/2006. Las demandantes rebaten esta apreciación y alegan que la Decisión de 7 de abril de 2009 es una medida de alcance individual.
Por tanto, con el fin de determinar si la Comisión consideró acertadamente que la solicitud de revisión interna presentada por las demandantes no cumplía los requisitos del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n
o
1367/2006, es preciso examinar si la Decisión de 7 de abril de 2009 constituye una medida de alcance individual en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento n
o
1367/2006.
Según la jurisprudencia, para determinar el alcance de un acto, el juez de la Unión no puede contentarse con la denominación oficial del acto, sino que debe tener en cuenta, en primer lugar, su objeto y su contenido (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de diciembre de 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes y otros/Consejo,
16/62 y 17/62, Rec. pp. 901
y ss., especialmente p. 918). Así, una decisión que tiene como destinatario a un Estado miembro tiene alcance general si se aplica a situaciones determinadas objetivamente y produce efectos jurídicos respecto a categorías de personas definidas de forma general y abstracta (véase en este sentido el auto del Tribunal de Justicia de 8 de abril de 2008, Saint-Gobain Glass Deutschland/Comisión,
C-503/07 P, Rec. p. I-2217
, apartado 71).
Además, las limitaciones o excepciones de carácter temporal o de alcance territorial que contenga un texto forman parte integrante de las disposiciones de conjunto en las que están incluidas y participan, salvo desviación de poder, del carácter general de éstas (sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de junio de 1993, Gibraltar/Consejo,
C-298/89, Rec. p. I-3605
, apartado 18; auto del Tribunal General de 12 de marzo de 2007, Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia/Comisión,
T-417/04, Rec. p. II-641
, apartado 49, y sentencia del Tribunal General de 1 de julio de 2008, Região autónoma dos Açores/Consejo, T-37/04, no publicada en la Recopilación, apartado 33).
Por último, el juez de la Unión estimó que las excepciones al régimen general constituidas por las decisiones de confirmación adoptadas por la Comisión en virtud de una disposición de una directiva compartían el carácter general de la misma directiva, dado que se dirigían en términos abstractos a categorías de personas indeterminadas y se aplicaban a situaciones determinadas objetivamente [véase el auto del Tribunal de 16 de febrero de 2005, Fost Plus/Comisión,
T-142/03, Rec. p. II-589
(en lo sucesivo, «auto Fost Plus»), apartado 47, y la jurisprudencia citada].
En el presente asunto debe señalarse, en primer término, que la Directiva 2008/50 es un acto de alcance general, en la medida en que establece, en términos abstractos y objetivos, un régimen general en materia de evaluación y de limitación de las emisiones de contaminantes.
En segundo término, el artículo 22 de la Directiva 2008/50 contempla la posibilidad de que los Estados miembros adopten excepciones temporales a la obligación de cumplir los valores límite que ella fija, siempre que se cumplan determinados requisitos y bajo el control de la Comisión. Este artículo está redactado en los siguientes términos:
«1.   Cuando, en una zona o aglomeración determinada, no puedan respetarse los valores límite de dióxido de nitrógeno […] en los plazos fijados en el anexo XI, el Estado miembro podrá prorrogar esos plazos por un máximo de cinco años para esa zona o aglomeración concreta, con la condición de que se haya establecido un plan de calidad del aire de conformidad con el artículo 23 para la zona o aglomeración a la que vaya a aplicarse la prórroga; dicho plan de calidad del aire irá acompañado de […] información […] en relación con los contaminantes de que se trate y demostrará que van a respetarse los valores límite antes del final de la prórroga.
2.   Cuando, en una zona o aglomeración determinada, no puedan respetarse los valores límite de PM
especificados en el anexo XI debido a las características de dispersión propias de esos lugares, las condiciones climáticas adversas o las contribuciones transfronterizas, el Estado miembro quedará exento de aplicar esos valores límite hasta el 11 de junio de 2011 como máximo, siempre que se cumplan las condiciones recogidas en el apartado 1 y que el Estado miembro demuestre que se han adoptado todas las medidas adecuadas, a escala nacional, regional y local, para respetar los plazos.
3.   Cuando un Estado miembro aplique lo dispuesto en los apartados 1 o 2, se asegurará de que la superación del valor límite de cada contaminante no supera el margen máximo de tolerancia especificado para cada uno de los contaminantes en el anexo XI.
4.   Los Estados miembros notificarán a la Comisión los supuestos en los que, a su juicio, sean de aplicación los apartados 1 y 2, y le transmitirán el plan de calidad del aire mencionado en el apartado 1 junto con toda la información necesaria para que la Comisión examine si se cumplen o no las condiciones pertinentes. Al proceder a su evaluación, la Comisión tendrá en cuenta los efectos estimados sobre la calidad del aire ambiente en los Estados miembros, en la actualidad y en el futuro, de las medidas adoptadas por los Estados miembros, así como los efectos estimados sobre la calidad del aire ambiente de las medidas comunitarias actuales y de las medidas comunitarias que la Comisión tenga intención de proponer.
Si la Comisión no plantea ninguna objeción en los nueve meses siguientes a la recepción de esa notificación, las condiciones pertinentes para la aplicación de los apartados 1 o apartado 2 se considerarán cumplidas.
Si se plantearen objeciones, la Comisión podrá requerir a los Estados miembros que adapten sus planes de calidad del aire o que presenten otros nuevos.»
En tercer término, en la Decisión de 7 de abril de 2009, adoptada en virtud del artículo 22, apartado 4, de la Directiva 2008/50, a raíz de la notificación por el Reino de los Países Bajos, la Comisión no formuló ninguna objeción a la prórroga del plazo de cumplimiento fijado para alcanzar los valores límite de dióxido de nitrógeno en las zonas n
os
1 a 8 y a la exención de la obligación de aplicar los valores límite de las PM
. Por lo que respecta a la prórroga del plazo de cumplimiento fijado para alcanzar los valores límite de dióxido de nitrógeno en la zona n
o
9, no se formuló ninguna objeción, a condición de que se adaptasen el NSL y el plan regional en cuestión. Esta Decisión tiene efectos sobre la calidad del aire de ciertas zonas de los Países Bajos y sobre todos las personas allí presentes.
Así pues, la Decisión de 7 de abril de 2009, adoptada por la Comisión en virtud del artículo 22, apartado 4, de la Directiva 2008/50, constituye una excepción al régimen general establecido por la Directiva 2008/50 que comparte el carácter general de la Directiva, dado que se dirige en términos abstractos a categorías de personas indeterminadas y se aplica a situaciones determinadas objetivamente.
Por consiguiente, la solución acogida en el auto Fost Plus, citado en el apartado 28
supra
, es trasladable al presente asunto. Efectivamente, ante todo, tanto la Directiva 2008/50 como la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases (
DO L 365, p. 10
), controvertida en el auto Fost Plus, citado en el apartado 28
supra
, establecen, en términos abstractos y objetivos, un régimen general en materia de lucha contra la contaminación del aire ambiente y de aprovechamiento de envases y de residuos de envases, respectivamente. Además, igual que el artículo 6, apartado 6, de la Directiva 94/62, el artículo 22 de la Directiva 2008/50 autoriza a los Estados miembros a adoptar excepciones al régimen general establecido por dicha Directiva, siempre que se cumplan determinados requisitos, bajo el control de la Comisión. Finalmente, las decisiones adoptadas por la Comisión en virtud del artículo 22 de la Directiva 2008/50 participan, como las decisiones de confirmación adoptadas por la Comisión en virtud del artículo 6, apartado 6, de la Directiva 94/62, del carácter general de la Directiva, dado que se dirigen en términos abstractos a categorías de personas indeterminadas y se aplican a situaciones determinadas objetivamente.
Así pues, no hay duda de que la Decisión de 7 de abril de 2009, dado que constituye una medida de alcance general, no puede ser considerada un acto administrativo en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento n
o
1367/2006.
Las alegaciones de las demandantes no desvirtúan esta conclusión.
En primer término, en cuanto a las alegaciones de las demandantes dirigidas a demostrar que la Decisión de 7 de abril de 2009 es una medida de alcance individual, es preciso señalar, ante todo, que el hecho de que esta Decisión tenga como destinatario al Reino de los Países Bajos no es decisivo para definir el alcance de ésta, conforme a la jurisprudencia citada en los apartados 26 a 28
supra
. En efecto, el Tribunal de Justicia ya declaró que una decisión que tenía por destinatario a un único Estado miembro era de alcance general (auto Saint-Gobain Glass Deutschland/Comisión, citado en el apartado 26
supra
, apartado 71). Además, la sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de marzo de 2003, Dinamarca/Comisión (
C-3/00, Rec. p. I-2643
, apartados 39 y 40), invocada por las demandantes, no es pertinente en el caso de autos dado que el asunto que dio lugar a dicha sentencia versaba sobre una cuestión diferente a la planteada en el presente asunto. En aquella sentencia el Tribunal de Justicia estimó que no cabía considerar que el procedimiento de adopción de una decisión de la Comisión en virtud del artículo 95 CE, apartados 4 y 6, por la que se aprobaba el mantenimiento de una disposición nacional que establecía una excepción a un acto de alcance general, formase parte del procedimiento legislativo que llevaba a la adopción del acto de alcance general. Así pues, la cuestión no era saber si la decisión controvertida era una medida de alcance individual o general, sino saber si dicha decisión se encuadraba en un procedimiento legislativo. Por tanto, no puede prosperar la alegación de las demandantes basada en que la Decisión de 7 de abril de 2009 tiene como único destinatario al Reino de los Países Bajos.
Debe señalarse, a continuación, que, en contra de lo afirmado por las demandantes, el hecho de que la Comisión tenga la facultad de evaluar individualmente la solicitud de excepción presentada por un Estado miembro y la posibilidad de conceder o denegar la solicitud de excepción o de aceptarla con ciertas condiciones no es decisivo para definir el alcance de la Decisión de 7 de abril de 2009, conforme a la jurisprudencia citada en los apartados 26 a 28
supra
.
Por último, no convence la alegación de las demandantes de que la Decisión de 7 de abril de 2009 es una medida de alcance individual dado que sólo produce efectos jurídicos en relación con el Reino de los Países Bajos. En efecto, es preciso indicar que dicha Decisión autoriza al Reino de los Países Bajos a adoptar actos de alcance general que se apliquen a todas las personas físicas o jurídicas que residan o ejerzan una actividad en las zonas y aglomeraciones neerlandesas a las que alcanza esta Decisión. Por consiguiente, esta Decisión no sólo comporta efectos jurídicos respecto a los Países Bajos, sino también en relación con todas esas personas.
En segundo término, en cuanto a la alegación de las demandantes de que la Directiva 2008/50, al tener como destinatarios a los Estados miembros —que conservan un margen de apreciación al aplicar la Directiva— y no a los ciudadanos o a las empresas, no contiene «medidas que se apliquen a una o varias categorías de personas definidas de manera general y abstracta», es preciso recordar que una Directiva es un acto normativo, general y abstracto (auto del Tribunal de Justicia de 23 de noviembre de 1995, Asocarne/Consejo,
C-10/95 P, Rec. p. I-4149
, apartado 37). Así, el hecho de que el Reino de los Países Bajos conserve un margen de apreciación al elegir la forma y los medios adecuados para aplicar la Directiva 2008/50 no puede poner en entredicho el carácter general de ésta. Por tanto, la alegación de las demandantes no puede prosperar.
En tercer término, no es pertinente la alegación de las demandantes según la cual la Comisión debía revisar la Decisión de 7 de abril de 2009 ya que ellas habían afirmado que el Reino de los Países Bajos no cumplía los requisitos establecidos en la Directiva 2008/50 para obtener una excepción. Efectivamente, el examen de la procedencia de la solicitud de revisión interna no tiene incidencia alguna sobre la admisibilidad de dicha solicitud.
Por consiguiente, al no constituir la Decisión de 7 de abril de 2009 una medida de alcance individual, no puede calificarse de acto administrativo en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento n
o
1367/2006. Por tanto, dicha Decisión no podía ser objeto de una solicitud de revisión interna en virtud del artículo 10, apartado 1, del referido Reglamento. De ello resulta que, a la luz de tales disposiciones, la Comisión no incurrió en error alguno al declarar inadmisible la solicitud de revisión interna de la Decisión de 7 de abril de 2009 presentada por las demandantes.
En consecuencia, procede desestimar el presente motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en la falta de validez del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n
o
1367/2006 en la medida en que limita el concepto de «actos» del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus únicamente a los «acto[s] administrativo[s]», definidos en el artículo 2, apartado 1, letra g), de ese mismo Reglamento como «medida[s] de alcance individual»
Con carácter subsidiario, las demandantes afirman, fundamentalmente, que, en el supuesto de que la Decisión impugnada no deba ser anulada sobre la base del primer motivo, procede considerar que el artículo 10, apartado 1, del Reglamento n
o
1367/2006, al limitar el concepto de «actos» del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus únicamente a los «acto[s] administrativo[s]», definidos en el artículo 2, apartado 1, letra g), de ese mismo Reglamento como «medida[s] de alcance individual», es contrario a la referida disposición del Convenio de Aarhus. Afirman que, en vista de la primacía del Convenio de Aarhus sobre el Reglamento n
o
1367/2006, no debe aplicarse esta disposición del Reglamento n
o
1367/2006, por ser contraria al Convenio de Aarhus.
Ha de entenderse que, mediante este motivo, las demandantes formulan una excepción de ilegalidad del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n
o
1367/2006 en relación con el artículo 2, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento, en el sentido del artículo 241 CE.
La Comisión y las partes coadyuvantes solicitan que se desestime este motivo.
El Parlamento y el Consejo rechazan la admisibilidad de este motivo debido, en particular, a que la demanda no incluye ninguna pretensión que tenga por objeto solicitar al Tribunal que declare que el Reglamento n
o
1367/2006 es ilegal.
A este respecto, debe recordarse que, según la jurisprudencia, la excepción de ilegalidad del artículo 241 CE constituye la expresión de un principio general que garantiza a cualquiera de las partes, para obtener la anulación de una decisión que le afecte directa e individualmente, el derecho de cuestionar por vía incidental la validez de los actos institucionales anteriores que constituyan la base jurídica de la decisión impugnada (sentencia del Tribunal de 19 de julio de 1999, Q/Consejo,
T-20/98, RecFP pp. I-A-147 y II-779
, apartado 47). Así, en el presente asunto, las demandantes formulan la excepción de ilegalidad del Reglamento n
o
1367/2006 con carácter incidental con el fin de obtener la anulación de la Decisión impugnada adoptada en virtud del referido Reglamento. Por tanto, la admisibilidad de la excepción de ilegalidad no está supeditada a la existencia de una pretensión relativa a la ilegalidad del Reglamento n
o
1367/2006.
Por lo demás, el Consejo afirma que no está claro si las demandantes cuestionan la legalidad del Reglamento n
o
1367/2006 en relación con el Convenio de Aarhus en la medida en que dudan entre el hecho de que el Reglamento n
o
1367/2006 esté en conflicto con el Convenio de Aarhus y el hecho de que este Reglamento pueda interpretarse conforme a dicho Convenio. Por tanto, el Consejo duda que el motivo que las demandantes invocan con carácter subsidiario presente el nivel de claridad y de precisión exigido por el artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General.
A este respecto, basta responder que las demandantes indican claramente, en el apartado 39 del escrito de demanda, que, dado que no es posible interpretar el artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento n
o
1367/2006 de manera conforme con el Convenio de Aarhus, no debe aplicarse dicha disposición, en la medida en que es contraria al Convenio de Aarhus.
Por consiguiente, la excepción de ilegalidad del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n
o
1367/2006, en la medida en que limita el concepto de «actos» del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus únicamente a los «acto[s] administrativo[s]», tal como se definen en el artículo 2, apartado 1, letra g), del mismo Reglamento, es admisible.
En cuanto a la procedencia de este motivo, procede señalar que del artículo 300 CE, apartado 7, resulta que las instituciones de la Comunidad están vinculadas por los acuerdos celebrados por ella y que, por tanto, esos acuerdos gozan de primacía sobre los actos de Derecho comunitario derivado (véanse en este sentido las sentencias de 10 de septiembre de 1996, Comisión/Alemania,
C-61/94, Rec. p. I-3989
, apartado 52, y de 12 de enero de 2006, Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht,
C-311/04, Rec. p. I-609
, apartado 25).
El Convenio de Aarhus fue firmado por la Comunidad Europea y posteriormente aprobado mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (
DO L 124, p. 1
). Por tanto, las instituciones están vinculadas por dicho Convenio, que goza de primacía sobre los actos comunitarios derivados. De ello se deduce que la validez del Reglamento n
o
1367/2006 puede verse afectada por su incompatibilidad con el Convenio de Aarhus.
Según la jurisprudencia, el juez de la Unión sólo puede examinar la validez de una disposición de un reglamento en relación con un Tratado internacional si la naturaleza y el sistema de éste no se oponen a ello y si sus disposiciones son, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas (sentencias del Tribunal de Justicia de 3 de junio de 2008, Intertanko y otros,
C-308/06, Rec. p. I-4057
, apartado 45, y de 9 de septiembre de 2008, FIAMM y otros/Consejo y Comisión,
C-120/06 P y C-121/06 P, Rec. p. I-6513
, apartado 110).
Sin embargo, en el supuesto de que la Comunidad tenga el propósito de cumplir una obligación particular asumida en el marco de un acuerdo internacional o cuando el acto comunitario se remita expresamente a disposiciones precisas de dicho acuerdo, corresponderá al Tribunal de Justicia controlar la legalidad del acto de que se trate en relación con las normas de ese acuerdo [véanse en este sentido, por lo que respecta al Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio, las sentencias del Tribunal de Justicia de 23 de noviembre de 1999, Portugal/Consejo,
C-149/96, Rec. p. I-8395
, apartado 49; de 30 de septiembre de 2003, Biret International/Consejo,
C-93/02 P, Rec. p. I-10497
, apartado 53, y de 1 de marzo de 2005, Van Parys,
C-377/02, Rec. p. I-1465
, apartado 40; véanse asimismo en este sentido, por lo que respecta al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (en lo sucesivo, «GATT»), las sentencias del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 1989, Fediol/Comisión,
70/87, Rec. p. 1781
, apartados 19 a 22, y de 7 de mayo de 1991, Nakajima/Consejo,
C-69/89, Rec. p. I-2069
, apartado 31]. Así, el juez de la Unión debe poder controlar la legalidad de un reglamento en relación con un Tratado internacional, sin verificar previamente si se cumplen los requisitos que se formulan en el apartado 53
supra
, cuando dicho reglamento tiene por objeto aplicar una obligación impuesta por dicho Tratado internacional a las instituciones de la Unión.
En efecto, en la sentencia Nakajima/Consejo, citada en el apartado 54
supra
, apartado 28, el Tribunal de Justicia declaró que la demandante no invocaba el efecto directo de las disposiciones del código antidumping del GATT, sino que impugnaba de forma incidental, conforme al artículo 241 CE, la validez de un reglamento, acogiéndose a uno de los motivos de control de legalidad mencionados en el artículo 230 CE, en concreto, la violación del Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución. El Tribunal de Justicia consideró que el reglamento impugnado por la demandante en ese asunto había sido adoptado para cumplir las obligaciones internacionales de la Comunidad, a quien incumbe, según reiterada jurisprudencia, garantizar la observancia de las disposiciones del GATT y de sus medidas de ejecución (véase la sentencia Nakajima/Consejo, citada en el apartado 54
supra
, apartado 31, y la jurisprudencia citada; véase asimismo en este sentido la sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de noviembre de 1998, Italia/Consejo,
C-352/96, Rec. p. I-6937
, apartados 20 y 21).
La jurisprudencia desarrollada en los asuntos relativos a los acuerdos GATT y de la Organización Mundial del Comercio se aplicó también en la sentencia de 16 de junio de 1998, Racke (
C-162/96, Rec. p. I-3655
), en la que el Tribunal de Justicia examinó la validez de un reglamento en relación con el Derecho internacional consuetudinario en la medida en que consideró que «el justiciable [invocaba] normas de Derecho consuetudinario internacional de carácter fundamental contra el Reglamento controvertido, el cual [había] sido adoptado con arreglo a dichas normas y le [privaba] de los derechos a recibir un tratamiento preferencial que le [concedía] el Acuerdo de Cooperación» (sentencia Racke, antes citada, apartado 48).
En el presente asunto, es preciso indicar, por una parte, que, como en el asunto que dio origen a la sentencia Nakajima/Consejo, citada en el apartado 54
supra
, apartado 28, las demandantes impugnan de forma incidental, conforme al artículo 241 CE, la validez de una disposición del Reglamento n
o
1367/2006 en relación con el Convenio de Aarhus.
Por otra parte, debe hacerse constar que el Reglamento n
o
1367/2006 se adoptó para cumplir las obligaciones internacionales de la Unión derivadas del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus. En efecto, del artículo 1, apartado 1, letra d), del Reglamento n
o
1367/2006 se desprende que este Reglamento tiene por objeto contribuir a la ejecución de las obligaciones que derivan del Convenio de Aarhus, garantizando en particular «el acceso a la justicia en materia de medio ambiente a nivel [de la Unión], con arreglo a las condiciones establecidas en el presente Reglamento». Además, el decimoctavo considerando del Reglamento n
o
1367/2006 se refiere expresamente al artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus. Por otra parte, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus se derivan obligaciones y que el Reglamento n
o
1367/2006 tiene por objeto aplicar lo estipulado en el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus por lo que respecta a las instituciones de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie,
C-240/09, Rec. p. I-1255
, apartados 39 y 41).
Por consiguiente, debe examinarse la validez de la disposición cuya ilegalidad alegan las demandantes a la luz del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, lo que implica determinar si cabe interpretar que el concepto de «actos» que figura en el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus se limita a las «medida[s] de alcance individual».
El artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus dispone:
«Además, sin perjuicio de los procedimientos de recurso a que se refieren los apartados 1 y 2 precedentes, cada Parte velará por que los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del derecho medioambiental nacional.»
La noción de «actos» que figura en el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus no se define en dicho Convenio. Según jurisprudencia reiterada, un tratado internacional ha de interpretarse en función de los términos en que está redactado, así como a la luz de sus objetivos. Los artículos 31 de los Convenios de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de 1969, y sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales, de 21 de marzo de 1986, que expresan el Derecho internacional general consuetudinario en este sentido, establecen a este respecto que un Tratado debe interpretarse de buena fe, conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos de dicho Tratado en su contexto y teniendo en cuenta el objeto y el fin del mismo (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de enero de 2006, IATA y ELFAA,
C-344/04, Rec. p. I-403
, apartado 40, y la jurisprudencia citada).
Deben recordarse, ante todo, los objetivos del Convenio de Aarhus.
Así, de los considerandos sexto y octavo del Preámbulo del Convenio de Aarhus resulta que los autores de dicho Convenio, «reconociendo que una protección adecuada del medio ambiente es esencial para el bienestar humano, así como para el goce de los derechos fundamentales, en particular el derecho a la vida», consideran que, «para estar en condiciones de hacer valer este derecho y de cumplir con ese deber, los ciudadanos deben tener acceso a la información, estar facultados para participar en la toma de decisiones y tener acceso a la justicia en materia medioambiental, […] reconociendo a este respecto que los ciudadanos pueden necesitar asistencia para ejercer sus derechos». Además, del noveno considerando del Preámbulo del Convenio de Aarhus se deriva que «en la esfera del medio ambiente, un mejor acceso a la información y una mayor participación del público en la toma de decisiones permiten tomar mejores decisiones y aplicarlas más eficazmente, contribuyen a sensibilizar al público respecto de los problemas ambientales, le dan la posibilidad de expresar sus preocupaciones y ayudan a las autoridades públicas a tenerlas debidamente en cuenta».
Además, el artículo 1 del Convenio de Aarhus, titulado «Objetivo», dispone que «a fin de contribuir a proteger el derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente que permita garantizar su salud y su bienestar, cada Parte garantizará los derechos de acceso a la información sobre el medio ambiente, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia medioambiental de conformidad con las disposiciones del presente Convenio».
Procede estimar que un procedimiento de revisión interna que afectase únicamente a las medidas de alcance individual tendría un alcance muy limitado, en la medida en que los actos adoptados en materia de medio ambiente son, en la mayor parte de los casos, actos de alcance general. Pues bien, en vista de la finalidad y del objeto del Convenio de Aarhus, tal limitación no está justificada.
A continuación, en cuanto a los términos en los que está redactado el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, hay que señalar que dejan un cierto margen de actuación a las Partes del Convenio de Aarhus en cuanto a la definición de las personas habilitadas para entablar procedimientos administrativos o judiciales y en cuanto a la naturaleza del procedimiento (administrativo o judicial). En efecto, según dicha disposición, sólo «los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por [el] derecho interno [pueden] entablar procedimientos administrativos o judiciales». No obstante, los términos del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus no dejan margen de maniobra por lo que respecta a la definición de los «actos» que pueden ser impugnados. Por tanto, no hay ninguna razón para interpretar el concepto de «actos» del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus en el sentido de que se refiere únicamente a los actos de alcance individual.
Por último, en cuanto al tenor de las demás disposiciones del Convenio de Aarhus, debe señalarse que, en virtud del artículo 2, apartado 2, de este Convenio, el concepto de autoridad pública «no engloba a los órganos o instituciones que actúan en ejercicio de poderes judiciales o legislativos». Así pues, cabe excluir del concepto de «actos» que figura en el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus los actos adoptados por una institución u órgano de la Unión que actúe en ejercicio de su poder judicial o legislativo. No obstante, dicha exclusión no permite limitar el concepto de «actos» del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus únicamente a las medidas de alcance individual. En efecto, no existe correlación entre los actos de alcance general y los adoptados por una autoridad pública en ejercicio de su poder judicial o legislativo. Los actos de alcance general no son necesariamente actos adoptados por una autoridad pública en el ejercicio de su poder judicial o legislativo.
Por consiguiente, no cabe interpretar que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus se refiere únicamente a las medidas de alcance individual.
Por tanto, el artículo 10, apartado 1, del Reglamento n
o
1367/2006, en la medida en que limita el concepto de «actos» del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus únicamente a los «acto[s] administrativo[s]», que se definen en el artículo 2, apartado 1, letra g), del mismo Reglamento como «medida[s] de alcance individual», no es compatible con el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus.
Las alegaciones de las demandantes no desvirtúan esta conclusión.
En cuanto a la alegación del Parlamento y del Consejo de que el concepto de «actos» del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus debe limitarse, en Derecho de la Unión, a las medidas de alcance individual porque el procedimiento de revisión interna, al no ser independiente del procedimiento judicial previsto en el artículo 12 del Reglamento n
o
1367/2006, debe ser conforme con el artículo 230 CE y, en particular, con el requisito de que el demandante se vea directa e individualmente afectado por el acto impugnado, basta recordar el contenido del artículo 12, apartado 1, del Reglamento n
o
1367/2006.
En virtud del artículo 12, apartado 1, del Reglamento n
o
1367/2006, una organización no gubernamental que haya efectuado una solicitud de revisión interna en virtud del artículo 10 de dicho Reglamento podrá interponer recurso ante el Tribunal de Justicia de conformidad con las disposiciones pertinentes del Tratado y, por tanto, de conformidad con el artículo 230 CE. Pues bien, con independencia del alcance de la medida objeto de la revisión interna del artículo 10 del referido Reglamento, deben cumplirse en todo caso los requisitos de admisibilidad del artículo 230 CE en el supuesto de que se interponga un recurso ante los órganos jurisdiccionales de la Unión.
Por lo demás, los requisitos del artículo 230 CE —en particular, el requisito según el cual el acto impugnado debe afectar directa e individualmente al demandante— se aplican también a las medidas de alcance individual de las que no es destinatario el demandante. Por tanto, una organización no gubernamental que cumpla los requisitos establecidos en el artículo 11 del Reglamento n
o
1367/2006 no estará de manera necesaria afectada directa e individualmente por una medida de alcance individual. En contra de lo que afirman el Parlamento y el Consejo, la limitación del concepto de «actos» únicamente a los actos de alcance individual no permite garantizar que se cumpla el requisito previsto en el artículo 230 CE, según el cual el acto impugnado debe afectar directa e individualmente al demandante.
El Consejo afirma asimismo que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus implica una libertad de apreciación que deja margen de maniobra suficiente para incorporar al ordenamiento interno la obligación resultante de dicho artículo mediante procedimientos nacionales combinados con cuestiones prejudiciales planteadas al Tribunal de Justicia.
A este respecto, debe destacarse que, para que una organización no gubernamental que cumpla los requisitos para presentar una solicitud de revisión interna establecidos en el artículo 11 del Reglamento n
o
1367/2006 pueda impugnar indirectamente una medida de alcance general adoptada por una institución de la Unión ante un órgano jurisdiccional nacional, dicha medida de alcance general debe haber sido incorporada al Derecho nacional. Pues bien, no todas las medidas de alcance general adoptadas por las instituciones de la Unión en materia de medio ambiente han sido objeto de una adaptación nacional del Derecho interno que pueda ser impugnada ante un órgano jurisdiccional nacional.
Además, la alegación del Consejo no se sustenta con datos que demuestren cómo podrían las demandantes, en el presente asunto, impugnar ante un órgano jurisdiccional nacional la medida de alcance general cuya revisión solicitaron a la Comisión.
Por consiguiente, debe acogerse la excepción de ilegalidad que se formula contra el artículo 10, apartado 1, del Reglamento n
o
1367/2006, en relación con el artículo 2, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento, y, por tanto, el segundo motivo. En consecuencia, la Decisión impugnada debe ser anulada.
Costas
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por la Comisión, procede condenarla en costas, incluidas las correspondientes al procedimiento sobre medidas provisionales, conforme a lo solicitado por las demandantes.
A tenor del artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. En consecuencia, el Reino de los Países Bajos, el Parlamento y el Consejo soportarán sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
decide:

1)
Anular la Decisión C(2009) 6121 de la Comisión, de 28 de julio de 2009.

2)
La Comisión Europea cargará con sus propias costas y con las costas en que hayan incurrido Vereniging Milieudefensie y Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, incluidas las correspondientes al procedimiento sobre medidas provisionales.

3)
El Reino de los Países Bajos, el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea cargarán con sus propias costas.

Dittrich
Wiszniewska-Białecka
Prek
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 14 de junio de 2012.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: neerlandés.