CELEX: 62012CJ0417
Žalba
EFSJP
Ostavljanje zemljištâ na ugaru
Provođenje kontrola daljinskom detekcijom
Biljni pokrov parcela ostavljenih na ugaru
Financijski ispravci

Svojom žalbom Kraljevina Danska traži ukidanje presude Općeg suda Europske unije Danska/Komisija (T‑212/09,
EU:T:2012:335
, u daljnjem tekstu: pobijana presuda) kojom je taj sud odbio njezinu tužbu za djelomično poništenje Odluke Komisije 2009/253/EZ od 19. ožujka 2009. o isključivanju iz financiranja Zajednice određenih izdataka koje su države članice imale na ime Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP), Komponenta za jamstva, i Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) (
SL L 75, str. 15
., u daljnjem tekstu: sporna odluka) s obzirom na to da ta odluka isključuje iz financiranja Zajednice određene izdatke koje je Kraljevina Danska imala na ime ostavljanja zemljištâ na ugaru.
Pravni okvir
Uredba (EZ) br.1258/1999
Uredba Vijeća (EZ) br. 1258/1999 od 17. svibnja 1999. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (
SL L 160, str. 103
.), koja se primjenjivala u vrijeme nastanka činjeničnog stanja koje je predmet glavnog postupka, u skladu s prvom alinejom stavka 4. članka 7., predviđala je da:
„Komisija odlučuje o izdacima koji se isključuju iz financiranja Zajednice koje je određeno u člancima 2. i 3. ako utvrdi da su izdaci nastali na način koji predstavlja povredu pravila Zajednice.“ [neslužbeni prijevod]
Uredba br. 2316/1999
Uredba Komisije (EZ) br. 2316/1999 od 22. listopada 1999. o detaljnim pravilima za primjenu Uredbe Vijeća br. 1251/1999 o sustavu potpore za uzgajivače određenih ratarskih usjeva (
SL L 280, str. 43
.), koja se primjenjivala u vrijeme nastanka činjeničnog stanja koje je predmet glavnog postupka, u članku 19. određivala je:
„1.   U skladu s ovim poglavljem, zemljišta ostavljena na ugaru moraju obuhvaćati jedinstvenu površinu od najmanje 0,3 hektara i biti široka najmanje 20 metara.
Države članice mogu uzeti u obzir:
a)
manja zemljišta, ako je riječ o cijelim parcelama s trajnim granicama kao što su zidovi, živice i vodni tokovi;
[...]
4.   Države članice primjenjuju primjerene mjere koje odgovaraju specifičnoj situaciji zemljišta koja su ostavljena na ugaru i koje imaju za cilj osiguranje održavanja tih zemljišta i zaštitu okoliša. Te se mjere također mogu odnositi na biljni pokrov; u tom slučaju one moraju osigurati da biljni pokrov ne može služiti za proizvodnju sjemena te da ni u kojem slučaju ne može biti upotrijebljen u poljoprivredne svrhe prije 31. kolovoza ili za proizvodnju u komercijalne svrhe prije idućeg 15. siječnja.
[...]“ [neslužbeni prijevod]
Uredba br. 2419/2001
Uredba Komisije (EZ) br. 2419/2001 od 11. prosinca 2001. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava za određene programe potpore Zajednice, utvrđene Uredbom Vijeća (EEZ) br. 3508/92 (
SL L 327, str. 11
.), u članku 15. određivala je:
„Administrativne kontrole i kontrole na terenu provode se tako da osiguravaju učinkovitu provjeru usklađenosti s uvjetima pod kojima se potpore dodjeljuju.“
U skladu s člankom 22. stavkom 1. navedene uredbe, koji se odnosi na određivanje površine poljoprivrednih parcela:
„Površina poljoprivrednih parcela određuje se svim primjerenim sredstvima koja je odredilo nadležno kontrolno tijelo i kojima se jamči točnost najmanje jednakovrijedna točnosti potrebnoj za službene provjere u skladu s nacionalnim propisima. Nadležno tijelo određuje dopušteno odstupanje uzimajući u obzir tehniku mjerenja, točnost raspoloživih službenih dokumenata, lokalne čimbenike (primjerice, nagib ili oblik parcela) i odredbe stavka 2.“ [neslužbeni prijevod]
Članak 23. iste uredbe definira načine provođenja kontrola daljinskom detekcijom.
Uredba br. 1290/2005
Članak 31. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1290/2005 od 21. lipnja 2005. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (
SL L 209, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 1., str. 44.), naslovljen „Potvrda o sukladnosti“, u stavcima 1. do 3. predviđa:
„1.   Ako Komisija utvrdi da su izdaci naznačeni u članku 3. stavku 1. i članku 4. nastali na način koji predstavlja povredu pravila Zajednice, donosi odluku o iznosima koji se isključuju iz financiranja Zajednice u skladu s postupkom iz članka 41. stavka 3.
2.   Komisija procjenjuje iznose koji se isključuju na temelju težine zabilježene nesukladnosti. Uzima u obzir vrstu i težinu povrede te financijsku štetu prouzročenu Zajednici.
3.   Prije donošenja odluke o odbijanju financiranja, nalazi inspekcije Komisije i odgovori države članice priopćuju se u pisanom obliku, nakon čega dvije strane nastoje postići dogovor o mjerama koje je potrebno poduzeti.
Ako se ne postigne dogovor, država članica može zatražiti pokretanje postupka usklađivanja međusobnih stajališta u roku od četiri mjeseca. Izvješće o ishodu postupka dostavlja se Komisiji, koja ga proučava prije donošenja odluke od možebitnom odbijanju financiranja.“
Smjernice
Dokument Komisije br. VI/5330/97 od 23. prosinca 1997., naslovljen „Smjernice o izračunu financijskih posljedica prilikom pripreme odluke o poravnavanju računa EFSJP‑Jamstva“ (u daljnjem tekstu: smjernice) opisuje metodu primjene paušalnih financijskih ispravaka. On, među ostalim, određuje:
„Kada Komisija utvrdi da mjera kontrole koja je izričito predviđena uredbom ili implicitno potrebna za poštovanje izričitog pravila (primjerice, ograničenje potpore proizvodu određene kakvoće) nije bila primjereno primijenjena, potrebno je odrediti paušalne ispravke.
Kada su kontrole provedene, ali neispravno, potrebno je ocijeniti težinu propusta. Gotovo svi postupci kontrole mogu se poboljšati i jedan od zadataka Komisijinih inspektora jest predlaganje poboljšanja postupaka i provođenje dodatnih kontrola koje, iako ih zakonodavac nije odredio, daju dodatno jamstvo glede ispravnosti izdataka u specifičnim uvjetima svake predmetne države članice. Međutim, činjenica da se postupak kontrole može poboljšati nije sama za sebe dostatna da opravda financijski ispravak. Potrebno je da postoji značajan propust u primjeni izričitih pravnih pravila Zajednice i taj propust treba [Europski fond za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP)] izložiti stvarnom riziku od gubitka ili nepravilnosti.“
Smjernice definiraju uvjete koji trebaju biti ispunjeni za primjenu paušalnog financijskog ispravka u visini od 2%, 5%, 10% ili 25% od prijavljenih izdataka.
Činjenice iz kojih proizlazi spor i sporna odluka
Europska komisija u listopadu i prosincu 2004. provela je istraživanja na terenu glede uvjeta pod kojima su danska tijela tijekom tržišnih godina 2002.‑2004. primijenila integrirani administrativni i kontrolni sustav ratarskih usjeva te je obavijestila Kraljevinu Dansku da ta tijela nisu poštovala odredbe Uredbe Vijeća br. 1251/1999 o sustavu potpore za uzgajivače određenih ratarskih usjeva (
SL L 160, str. 1
.) i Uredbe Vijeća (EEZ) br. 3508/92 od 27. studenoga 1992. o integriranom administrativnom i kontrolnom sustavu za određene programe potpore Zajednice (
SL L 355, str. 1
.).
Komisija je, nakon što je, u skladu s člankom 8. stavkom 1. Uredbe Komisije (EZ) br. 1663/95 od 7. srpnja 1995. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe (EEZ) br. 729/70 kada je riječ o postupku poravnavanja računa EFSJP‑a, Komponenta za jamstva (
SL L 158, str. 6
.), kako je izmijenjena i dopunjena Uredbom Komisije (EZ) br. 2245/1999 od 22. listopada 1999. (
SL L 273, str. 5
.), dopisom od 27. lipnja 2006. dostavila svoja očitovanja Kraljevini Danskoj te nakon razmjene dopisa, u dopisu od 21. veljače 2008. upućenom toj državi članici naznačila da se na određene izdatke nastale tijekom tržišnih godina 2002.‑2004. trebaju primijeniti financijski ispravci od 5% i od 10%. Iznos tih ispravaka doseže 750 milijuna danskih kruna (DKK).
Kraljevina Danska smatrala je da je taj ispravak neopravdan te je pokrenula postupak pred tijelom za mirenje.
Potonje je u svojem izvješću od 9. rujna 2008. zaključilo da su stajališta dviju suprotstavljenih strana nepomirljiva te je pozvalo Komisiju da ponovno razmotri prijedlog o primjeni ispravaka od 5% i 10% na sve izdatke o kojima je riječ.
Kao što je to Komisija izložila u sažetom izvješću Glavne uprave (GU) za poljoprivredu i ruralni razvoj od 6. siječnja 2009. koje se odnosi na rezultate inspekcije što ju je Komisija provela u okviru postupka poravnavanja računa EFSJP‑a, Komponenta za jamstva, na temelju članka 7. stavka 4. Uredbe br. 1258/1999 i članka 31. Uredbe br. 1290/2005 (u daljnjem tekstu: sažeto izvješće), ona je na temelju sporne odluke primijenila paušalne financijske ispravke koji su, ovisno o okolnostima, iznosili 2%, 5% ili 10% od izdataka koje je imala Kraljevina Danska na ime manjkavosti utvrđenih glede provođenja kontrola parcela daljinskom detekcijom te kontrola poštovanja propisanih zahtjeva za zemljišta ostavljena na ugaru.
S jedne strane, Komisija je na potpore isplaćene tijekom tržišnih godina 2003. i 2004. primijenila financijski ispravak od 2% na ime financijske štete nastale EFSJP‑u zbog toga što Kraljevina Danska u okviru provođenja kontrola daljinskom detekcijom nije bila poduzela korektivne mjere kada su parcele bile izmjerene pomoću visokorezolucijskih slika (u daljnjem tekstu: VR slike).
S druge strane, Komisija je, nakon što je utvrdila više neispravnosti glede zemljišta koja su ostavljena na ugaru, a koje mogu opravdati isključivanje iz financiranja određenih izdataka na ime EFSJP‑a, iz toga zaključila da ključne kontrole tih zemljišta nisu bile provedene ili su bile provedene tako loše da su bile potpuno neučinkovite. Stoga je na potpore isplaćene tijekom tržišnih godina 2002.‑2004. primijenila fiksni financijski ispravak koji je, ovisno o predmetnim okolnostima, iznosio 5% ili 10% za popravak financijske štete koja je nastala EFSJP‑u.
Pobijana presuda
Kao prvo, kada je riječ o pravilima o provođenju kontrola daljinskom detekcijom, Opći sud u točkama 48. do 50. pobijane presude smatrao je da je Kraljevina Danska trebala upotrijebiti alternativnu metodu da se uvjeri u točnost mjerenja parcela izvedenih pomoću VR slika, to više što su tijela te države članice od prosinca 2002. bila obaviještena da Komisija ne preporučuje takvu metodu mjerenja.
Osim toga, Opći sud u točki 52. pobijane presude na temelju članka 2. stavka 1. Uredbe br. 2419/2001 priznao je Komisiji slobodu upotrebe svih primjerenih sredstava kako bi utvrdila površinu parcela nad kojima su provedene kontrole.
Kao drugo, kada je riječ o pravilima o kontrolama zemljišta koja su ostavljena na ugaru, Opći sud je s jedne strane u točkama 65. do 89. pobijane presude tumačio članak 19. stavak 4. Uredbe br. 2316/1999 te je, suprotno Komisijinu stajalištu, presudio da je očuvanje biljnog pokrova na parceli koja je ostavljena na ugaru primjerena mjera za njezino održavanje i zaštitu okoliša. Međutim, u točki 106. pobijane presude Opći sud je smatrao da je, s obzirom na to da se Komisija, kako bi opravdala ozbiljnu i razumnu sumnju, oslanja na više dokaza koji su neovisni jedan o drugome, dovoljno da barem jedan od tih dokaza bude potvrđen kako bi se zaključilo o manjkavosti načina provođenja kontrola. Stoga je ispitao ostale dokaze koje je podnijela Komisija.
Nakon što je podsjetio na obvezu država članica da održavaju parcele ostavljene na ugaru, Opći sud je u točkama 93. i 94. pobijane presude presudio da na temelju navedene odredbe biljni pokrov koji je očuvan na parcelama treba održavati kako bi se očuvali njihovi poljoprivredni uvjeti.
S druge strane, kada je riječ o pojmu „trajnih granica“ u smislu druge alineje stavka 1. članka 19. Uredbe br. 2316/1999, Opći sud je u točki 101. pobijane presude presudio da parcele na koje se odnosi ta odredba ispunjavaju uvjete za plaćanja po zemljištu samo ako su im granice fizički određene. Stoga je odbacio tumačenje Kraljevine Danske prema kojem katastarske granice udovoljavaju zahtjevima navedene odredbe.
Kada je riječ o navodnoj nezakonitosti uvjeta u kojima je Komisija utvrdila određene nepravilnosti glede parcela koje su ostavljene na ugaru, Opći sud u točki 122. pobijane presude smatrao je da Kraljevina Danska nije mogla dati povlasticu sumnje podnositelju zahtjeva za potporu kada su kontrole na terenu, provedene nakon završetka razdoblja ostavljanja zemljištâ na ugaru, omogućile zaključak da na predmetnim parcelama postoje pohranjeni plastovi cijena ili građevinski otpad.
Opći sud u točki 123. pobijane presude presudio je da je Komisija ispravno zaključila o postojanju razumnih i ozbiljnih sumnji u dostatnost kontrola što ih je provela Kraljevina Danska kada je riječ o parcelama na kojima su utvrđene neke nepravilnosti a da ta država članica nije izložila argumente koji mogu ukloniti te sumnje.
Kao treće, kada je riječ o navodnim bitnim povredama postupka, Opći sud odbio je sve argumente koje je navela navedena država članica.
Kao četvrto, kada je riječ o pravilima o financijskim ispravcima, Opći sud u točki 168. pobijane presude smatrao je da je Komisija mogla razumno zaključiti da za EFSJP postoji značajan rizik od gubitka koji opravdava financijski ispravak u visini od 5% ili 10%.
Posljedično, Opći sud odbio je tužbu za poništenje koju je podnijela Kraljevina Danska.
Zahtjevi stranaka
U svojoj žalbi Kraljevina Danska od Suda zahtijeva da ukine pobijanu presudu i prihvati njezine zahtjeve iznesene u prvom stupnju ili da, podredno, vrati predmet na ponovno suđenje pred Općim sudom.
Europska komisija zahtijeva od Suda da odbije žalbu i naloži Kraljevini Danskoj snošenja troškova.
O žalbi
U prilog svojoj žalbi Kraljevina Danska ističe četiri žalbena razloga koji se temelje, redom, na pogrešnom tumačenju članka 15. Uredbe br. 2419/2201, pogrešnom tumačenju članka 19. stavka 4. Uredbe br. 2316/1999 i pogreškama u primjeni prava koje su počinjene pri primjeni, s jedne strane, pravila o teretu dokazivanja i, s druge strane, odredaba o financijskim ispravcima.
Komisija smatra da sve žalbene razloge navedene u prilog žalbi treba odbaciti kao nedopuštene ili u svakom slučaju odbiti kao neosnovane.
Stoga najprije valja ispitati opći prigovor nedopuštenosti koji ističe Komisija.
Opći prigovor nedopuštenosti
Iako Komisija odgovara na svaki od žalbenih razloga koje je navela Kraljevina Danska, ona primarno ističe nedopuštenost cijele žalbe zbog toga što se njome nastoji postići novo ispitivanje činjenica predmetnog slučaja te se ta žalba u biti ograničava na ponavljanje argumenata istaknutih u prvom stupnju.
U tom smislu valja podsjetiti da iz članka 256. stavka 1. UFEU‑a i iz prve alineje članka 58. Statuta Suda Europske unije proizlazi da je žalba ograničena na pitanja prava.
Osim toga, prema ustaljenoj sudskoj praksi, kada jedna stranka osporava tumačenje ili primjenu prava Unije koju je dao Opći sud, pitanja prava ocijenjena u prvom stupnju mogu ponovno biti raspravljana tijekom žalbenog postupka. Naime, ako jedna stranka ne bi mogla temeljiti svoju žalbu na razlozima i argumentima već korištenima pred Općim sudom, žalbeni postupak bio bi lišen dijela svojeg smisla (presuda Francuska/Komisija, C‑601/11 P,
EU:C:2013:465
, t. 71.).
Kada je riječ o ovoj žalbi, dovoljno je utvrditi da, kao što to proizlazi iz točke 29. ove presude i suprotno Komisijinim tvrdnjama, Kraljevina Danska ne nastoji na opći način osporavati činjenične ocjene Općeg suda ponavljajući razloge i argumente koje je isticala pred tim sudom. Naprotiv, žalitelj ističe pitanja prava koja mogu biti predmet žalbe.
Stoga valja odbiti opći prigovor nedopuštenosti koji ističe Komisija.
Slijedom toga, u mjeri u kojoj Komisija detaljnije ističe nedopuštenost točno određenih žalbenih razloga, te prigovore nedopuštenosti valja razmotriti u okviru ispitivanja predmetnih žalbenih razloga.
Prvi žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
Kraljevina Danska kao prvi žalbeni razlog navodi da je Opći sud pogrešno tumačio članak 15. Uredbe br. 2419/2001, u vezi s člankom 23. te uredbe, zbog toga što podaci dobiveni pomoću globalnog pozicijskog sustava (GPS) nisu mogli biti upotrijebljeni za ocjenu rezultata mjerenja dobivenih daljinskom detekcijom, s obzirom na to da te dvije metode nužno dovode do različitih rezultata.
Osim toga, Opći sud nije vjerno iznio činjenice niti zauzeo stav o detaljnim dokumentima koji dokazuju da su danska tijela provela dodatne korektivne kontrole.
Francuska Republika tvrdi da je na Općem sudu provjera toga jamči li mjerenje daljinskom detekcijom točnost najmanje jednakovrijednu točnosti potrebnoj za službene provjere u skladu s nacionalnim propisima. U svakom slučaju, nacionalna mjerenja trebaju se ocijeniti uz određeno dopušteno odstupanje.
Komisija u točki 120. pobijane presude tvrdi da je Opći sud utvrdio da postoje slabosti u danskom sustavu kontrole. Međutim, istaknuti žalbeni razlog sastoji se samo u osporavanju te činjenične ocjene.
Ocjena Suda
Kao što je to Opći sud ispravno podsjetio u točkama 37. do 41. pobijane presude, na država je članicama da na temelju članka 15. i članka 22. stavka 1. Uredbe 2419/2001 poduzmu mjere koje smatraju prikladnima za jamstvo učinkovitosti kontrola i, slijedom toga, točnosti mjerenja provedenih daljinskom detekcijom.
Međutim, iako iz tih odredbi proizlazi da su države članice slobodne u izboru sredstva mjerenja površine poljoprivrednih parcela, ta sredstva ipak trebaju udovoljavati zahtjevu preciznosti.
U tim okolnostima Općem sudu ne može se prigovoriti što je, u okviru ispitivanja mjerenja parcela koje ispunjavaju uvjete za ostavljanje na ugaru koja su provela danska tijela, presudio da se Komisija mogla osloniti na metodu različitu od one koju su primijenila ta tijela.
Naime, s jedne strane, u okviru svoje kontrole poštovanja zahtjeva preciznosti koji je nametnut državama članicama Komisija ne može biti prisiljena primjenjivati isključivo metodu koju je primijenila ta država članica, osobito ako smatra da druga metoda jamči veću preciznost.
S druge strane, nalaganje Komisiji da u tom kontekstu primijeni metodu mjerenja koju su primijenila tijela predmetne države članice moglo bi dovesti do oslabljivanja dvostupanjskog sustava kontrole koji je određen Uredbom br. 2419/2001.
Slijedom toga, samo ako je Komisija slobodna izabrati metodu kontrole mjerenja, koja su provela nacionalna tijela, koja joj se čini najprikladnijom u smislu preciznosti, ona može pristupiti učinkovitom ispitivanju pouzdanosti nacionalnih sustava kontrole.
Kada je riječ o ostalim prigovorima, valja podsjetiti da ocjena činjenica Općeg suda ne predstavlja, osim u slučaju iskrivljavanja, pitanje prava koje je kao takvo podvrgnuto kontroli Suda u žalbenom postupku.
Međutim, kada osporava činjenične ocjene Općeg suda koje proizlaze iz točaka 50. i 120. pobijane presude, Kraljevina Danska zahtijeva od Suda da ponovno ocijeni činjenice, a pritom ne podnosi nijedan dokaz o tome da je došlo do takvog iskrivljavanja.
Slijedom toga, prvi žalbeni razlog valja odbiti kao djelomično neosnovan i djelomično nedopušten.
Drugi žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
U prilog drugom žalbenom razlogu, koji se temelji na tome da je Opći sud pogrešno tumačio članak 19. stavak 4. Uredbe br. 2316/1999, Kraljevina Danska tvrdi da ne postoji nikakva obveza košenja biljnog pokrova na parceli koja je ostavljena na ugaru, da se obveza održavanja sadržana u toj odredbi ne odnosi na biljni pokrov i da Opći sud nije objasnio što je po njemu „očuvanje poljoprivrednih uvjeta“ zemljišta koja su ostavljena na ugaru.
Kraljevina Danska dodaje da beznačajni karakter nepravilnosti koje je Komisija utvrdila u spornoj odluci ne može biti temelj primjene financijskih ispravaka.
Osim toga, Opći sud nije odlučio o drugim nepravilnostima koje je utvrdila Komisija, na kojima se temelji sporna odluka. Međutim, taj nedostatak u obrazloženju pobijane presude sprečava žalitelja da ispravno ocijeni zakonitost sporne odluke.
Nadalje, Opći sud nije se očitovao o razlozima i dokazima koje je podnijela Kraljevina Danska, a koji mogu opravdati pouzdanost danskog sustava kontrole.
Francuska Republika, s jedne strane, tvrdi da je Opći sud pogrešno primijenio pravo kada nije poništio spornu odluku iako je utvrdio njezinu nezakonitost i, s druge strane, da se obveza održavanja odnosi ne samo na biljni pokrov nego i na sama zemljišta koja su ostavljena na ugaru.
Republika Finska dodaje da se tumačenje članka 19. stavka 4. Uredbe br. 2316/1999 koje je dao Opći sud ne može izvesti iz teksta te odredbe.
Komisija podsjeća da je Opći sud utvrdio nepravilnosti čije postojanje Kraljevina Danska nije osporavala kada je riječ o sustavu potpora za određene parcele. S obzirom da manjkavosti danskog sustava kontrole proizlaze iz toga što je Kraljevina Danska pogrešno tumačila pravni propis Unije, Opći sud nije pogrešno primijenio pravo.
Kada je riječ o važnosti nepravilnosti, Komisija ističe da kontrole provedene na terenu pokazuju da te nepravilnosti nisu bile male ni beznačajne.
Ocjena Suda
Svojim prvim prigovorom Kraljevina Danska prigovara Općem sudu da je članak 19. stavak 4. Uredbe br. 2316/1999 tumačio u smislu da sadrži implicitnu obvezu košnje biljnog pokrova.
Međutim, valja utvrditi da se takav prigovor temelji na pogrešnom tumačenju pobijane presude.
Naime, kao prvo, Opći sud u točki 88. pobijane presude podsjetio je da, ako države članice mogu odabrati očuvanje biljnog pokrova na zemljištima koja su ostavljena na ugaru, na njima je da, u skladu s tekstom članka 19. stavka 2. Uredbe br. 2316/1999, poduzmu primjerene mjere koje osiguravaju održavanje tih zemljišta, uzimajući u obzir to da, kada izaberu biljni pokrov, on mora biti predmet tog održavanja.
Zatim je u točki 93. navedene presude dodao da primjereno održavanje biljnog pokrova očuvanog na zemljištima koja su ostavljena na ugaru ima za cilj očuvati njihove poljoprivredne uvjete.
U tom je smislu Opći sud u točki 92. iste presude utvrdio da je sama Kraljevina Danska tvrdila kako je odlučujuće mjerilo to predstavljaju li zemljišta koja su ostavljena na ugaru tijekom cijelog razdoblja trajanja ugara obradiva zemljišta.
Opći je sud, napokon, u točki 94. pobijane presude smatrao da, kada je riječ o zemljištima koja su ostavljena na ugaru, očuvanje biljnog pokrova nije iznimka u odnosu na primjerene mjere koje primjenjuje država članica, u skladu s odredbama članka 19. stavka 4. Uredbe br. 2316/1999.
Stoga je Opći sud samo podsjetio na potrebu održavanja zemljišta koja su ostavljena na ugaru, kao što je to određeno u prvoj rečenici stavka 4. članka 19. navedene uredbe, i nije se pozvao na implicitnu obvezu košnje biljnog pokrova, suprotno onomu što tvrdi Kraljevina Danska.
Međutim, postojanje biljnog pokrova kao primjerene mjere za osiguranje održavanja zemljišta koje je ostavljeno na ugaru ne oslobađa predmetnu državu članicu obveze da kontrolira da navedeni pokrov sam za sebe čini predmet održavanja. Naime, ostvarenje cilja održavanja zemljišta koje je ostavljeno na ugaru bilo bi ugroženo kada sam biljni pokrov ne bi bio predmet navedenog održavanja.
Drugim prigovorom Kraljevina Danska prigovara Općem sudu da nije poništio spornu odluku kada je smatrao da su, unatoč tome što je Komisija pogrešno primijenila pravo kada očuvanje biljnog pokrova nije kvalificirala kao primjerenu mjeru, neispravnosti koje nisu to očuvanje, a koje je utvrdila Komisija, dovoljne da opravdaju financijske ispravke određene u toj odluci.
Naime, nepravilnosti koje je utvrdio Opći sud nisu od takve važnosti da bi opravdale primijenjene ispravke.
S jedne strane, valja podsjetiti da, u skladu sa sudskom praksom Suda, kako bi opravdala financijski ispravak, Komisija svoje ozbiljne i razumne sumnje glede učinkovitosti kontrola koje provode nacionalne vlasti treba potkrijepiti dokazom (vidjeti u tom smislu presudu Grčka/Komisija, C‑300/02,
EU:C:2005:103
, t. 34.).
Stoga, budući da je Komisija podnijela takve dokaze glede Kraljevine Danske različite od onih koje je Opći sud odbio, potonji nije pogrešno primijenio pravo kada je spornu odluku ostavio na snazi, s obzirom na to da ti dokazi nisu osporavani.
Tako je u točki 112. pobijane presude Opći sud utvrdio da Kraljevina Danska nije osporavala utemeljenost Komisijinih činjeničnih utvrđenja o nepravilnostima na koje se odnose ti drugi dokazi, nego samo razdoblje tijekom kojeg su te nepravilnosti utvrđene.
S druge strane, valja utvrditi da Kraljevina Danska, kada prigovara da je Opći sud pridao previše važnosti nepravilnostima za koje je smatrano da opravdavaju Komisijine razumne i ozbiljne sumnje, od Suda traži novo ispitivanje činjenica koje je Opći sud već ocijenio. Međutim, kao što je to istaknuto u točki 48. ove presude, takav zahtjev u žalbenom postupku nije dopušten.
Kada je riječ o trećem prigovoru koji se temelji na tome da Opći sud nije odlučio o određenim dokazima koje je podnijela Kraljevina Danska, Opći se sud, presudivši da je Komisija podnijela dokaze koji potkrepljuju njezine ozbiljne i razumne sumnje u učinkovitost danskog sustava kontrole i da te sumnje Kraljevina Danska nije uklonila, ispravno mogao u točki 125. pobijane presude osloboditi ispitivanja argumenata koje je isticala ta država članica, a koji se odnose na ostale dokaze nepravilnosti koje je podnijela Komisija.
Osim toga, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da obveza obrazlaganja ne nalaže Općem sudu da pruži obrazloženje kojim bi se, iscrpno i točku po točku, odgovorilo na sve argumente koje su iznijele stranke u sporu i da obrazloženje, dakle, može biti implicitno pod uvjetom da se njime omogućuje zainteresiranim osobama da saznaju razloge zbog kojih Opći sud nije prihvatio njihove argumente, a Sudu da raspolaže dostatnim elementima za izvršavanje svojeg nadzora (presuda Edwin/OHIM, C‑263/09 P,
EU:C:2011:452
, t. 64. i navedena sudska praksa).
Slijedom toga, drugi žalbeni razlog valja odbaciti kao djelomično neosnovan i odbiti kao djelomično nedopušten.
Treći žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
Kraljevina Danska, ne dovodeći u pitanje načela o teretu dokazivanja u području financijskih ispravaka prilikom poravnavanja računa EFSJP‑a, osporava način na koji ih je Opći sud primijenio. S jedne strane, nepravilnosti koje je Komisija utvrdila prilikom istraga na terenu provedenih uzorkovanjem po završetku razdoblja ostavljanja parcela na ugaru nemaju dokaznu snagu. S druge strane, prema mišljenju Kraljevine Danske, Opći sud pogrešno je primijenio pravo kada je od te države članice tražio da dokaže da ne postoje nepravilnosti u odnosu ni na jednu parcelu na koju se odnosi mjera ostavljanja na ugaru.
Francuska Republika, Kraljevina Nizozemska i Kraljevina Švedska u tom smislu ističu da na Kraljevini Danskoj nije da dokaže da nije napravljena nijedna nepravilnosti ni na jednoj parceli koja je ostavljena na ugaru, nego da dokaže da Komisijine tvrdnje ne odražavaju kakvoću nacionalnih kontrola.
Komisija podsjeća da se, na temelju sudske prakse Suda, na nju primjenjuju sniženi dokazni standardi. Tako osobito nije na njoj da dokaže postojanje značajnog propusta u primjeni pravila Unije.
Ocjena Suda
Najprije valja utvrditi da države članice imaju primarnu ulogu u okviru poravnavanja računa EFSJP‑a s obzirom na to da one moraju omogućiti jamstvo da EFSJP financira samo intervencije poduzete u skladu s odredbama prava Unije u okviru zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta.
Naime, država članica u najboljem je položaju za prikupljanje i provjeru podataka potrebnih za poravnavanje računa EFSJP‑a (presuda Grčka/Komisija,
EU:C:2005:103
, t. 36.).
Kao što je to Opći sud podsjetio u točki 57. pobijane presude, da bi dokazala postojanje povrede pravila zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta, Komisija nije dužna iscrpno dokazati manjkavost kontrola koje su provele nacionalne vlasti ili nepravilnosti podataka koje su one dale, nego podnijeti dokaz svoje ozbiljne i razumne sumnje glede tih kontrola ili tih podataka (vidjeti presude Njemačka/Komisija, C‑54/95,
EU:C:1999:11
, t. 35. i Grčka/Komisija,
EU:C:2005:103
, t. 34.).
Predmetna država članica, sa svoje strane, ne može oboriti Komisijine tvrdnje a da ne potkrijepi vlastite navode dokazima o postojanju pouzdanog i djelotvornog sustava kontrole. S obzirom na to da joj ne uspijeva dokazati da su Komisijine tvrdnje netočne, one predstavljaju dokaze koji mogu stvoriti ozbiljne sumnje u provođenje primjerenog učinkovitog skupa mjera nadzora i kontrole (presude Italija/Komisija, C‑253/97,
EU:C:1999:527
, t. 7. i Grčka/Komisija,
EU:C:2005:103
, t. 35.).
Posljedično, na državama je članicama da podnesu najdetaljniji i najiscrpniji dokaz o provođenju svojih kontrola ili o svojim podacima i, prema potrebi, netočnosti Komisijinih tvrdnji (presuda Grčka/Komisija,
EU:C:2005:103
, t. 36.).
U tim je okolnostima Opći sud u točki 107. pobijane presude istaknuo da je Komisija, kao što to proizlazi iz njezina sažetog izvješća, utvrdila više nepravilnosti glede uvjeta provođenja kontrola parcela koje su ostavljene na ugaru, a koje opravdavaju njezine ozbiljne i razumne sumnje u nacionalni sustav kontrole.
Opći sud nije pogrešno primijenio pravo kada je prilikom odbijanja argumenata Kraljevine Danske utvrdio da je ona jedino podnijela dokaze koji se odnose na Komisijina konkretna utvrđenja, oblikovana prilikom istrage koja je temelj njezina sažetog izvješća, u odnosu na uzorke predmetnih parcela, a da pritom nije podnijela dokaze koji se odnose na sve parcele koje su ostavljene na ugaru.
Naime, s jedne strane, uzimajući u obzir primarnu ulogu država članica u poravnavanju računa EFSJP‑a i materijalnu nemogućnost da Komisija provede kontrolu svih parcela koje su ostavljene na ugaru u svakoj državi članici, sustav kontrole koji je ustanovljen u okviru tog poravnavanja omogućuje potonjem da svoju ocjenu temelji na dokazu o ozbiljnoj i razumnoj sumnji Komisije glede pouzdanosti kontrola nacionalnih tijela prilikom istraga na terenu provedenih uzorkovanjem.
S druge strane, okolnost da su u predmetnom slučaju određene nepravilnosti, kao što je prisutnost plastova sijena i građevinskog otpada na zemljištima koja su ostavljena na ugaru, utvrđene nakon završetka razdoblja ostavljanja zemljištâ na ugaru ne može dovesti u pitanje dokaznu vrijednost tih nepravilnosti u mjeri u kojoj se ne može isključiti da su navedene nepravilnosti mogle postojati i tijekom razdoblja kada je zemljište bilo ostavljeno na ugaru. U svakom slučaju, osporavanje trenutka u kojem su zabilježene određene nepravilnosti ne može biti dokaz pouzdanosti danskog sustava kontrole.
Stoga je Opći sud ispravno, bez iskrivljavanja podnesenih dokaza, smatrao da te nepravilnosti kod Komisije stvaraju razumnu i ozbiljnu sumnju u pouzdanost sustava kontrole parcela koje su ostavljene na ugaru koji su implementirala danska tijela.
U tom je kontekstu na Kraljevini Danskoj da podnese dokaze koji upravo otklanjaju tu sumnju i koji mogu dokazati stvarno nepostojanje nepravilnosti ili činjenicu da su utvrđene nepravilnosti samo izolirani slučajevi koji ne dovode u pitanje cjelokupan sustav.
Međutim, kao prvo, Opći sud u točkama 119. i 120. pobijane presude utvrdio je da u slučajevima kada su upotrijebljene samo VR slike Kraljevina Danska nije provela korektivne radnje kao što su, primjerice, pojačane kontrole na terenu prije završetka razdoblja ostavljanja na ugaru. U tim je okolnostima Opći sud u točki 164. pobijane presude istaknuo da je Kraljevina Danska i sama priznala da je neprecizno provela kontrole daljinskom detekcijom.
Kao drugo, Opći sud u točkama 121. i 122. pobijane presude presudio je da metoda koju su primijenila danske tijela, a koja se sastojala u tome da se podnositelju zahtjeva za potporu dala povlastica sumnje smatrajući da se nepravilnosti utvrđene prilikom kontrola koje su one obavile na terenu nakon završetka razdoblja ostavljanja na ugaru ne odnose na to posljednje razdoblje, nije bila u skladu s pravilima o kontroli koja jamče pouzdanost sustava.
U tim okolnostima Opći sud nije pogrešno primijenio pravo kada je presudio da je Komisija mogla imati razumne i ozbiljne sumnje glede pouzdanosti danskog sustava kontrole s obzirom na pribavljene dokaze i propust Kraljevine Danske da dovoljno detaljnim i iscrpnim dokazima dokaže stvarno izvršenje svojih kontrola ili svoje podatke.
Slijedom toga, treći žalbeni razlog valja odbiti kao neosnovan.
Četvrti žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
U četvrtom žalbenom razlogu, koji se odnosi na uvjete primjene paušalnih financijskih ispravaka, Kraljevina Danska kao prvo ističe da pravo Unije izričito ne predviđa obvezu košnje parcela koje su ostavljene na ugaru. Kao drugo, s obzirom na to da su nepravilnosti pobliže određene u spornoj odluci minimalne, one ne izlažu EFSJP stvarnom riziku od gubitka.
Kraljevina Danska dodaje da je, kada je riječ o iznosu paušalnih financijskih ispravaka, Opći sud neispravno iznio njezinu argumentaciju i pogrešno potvrdio ispravke određene spornom odlukom na temelju minimalnih nepravilnosti.
Francuska Republika i Kraljevina Švedska ističu da je Opći sud trebao presuditi da financijski ispravak koji je primijenjen na nepravilnosti glede obveze održavanja parcela koje su ostavljene na ugaru nije opravdan. Osim toga, Opći sud trebao je donijeti odluku o dodatnim nepravilnostima navedenima u spornoj odluci. U svakom slučaju, prema mišljenju Republike Finske, primijenjeni financijski ispravci nisu proporcionalni utvrđenim nepravilnostima.
Komisija tvrdi da je Opći sud ispravno utvrdio da je Kraljevina Danska povrijedila svoju obvezu zaštite financijskih interesa Europske unije te je time opravdao primjenu paušalnih financijskih ispravaka.
Ocjena Suda
Kao prvo, Opći sud ispravno je presudio da Komisija može opravdano imati razumne i ozbiljne sumnje u pouzdanost danskog sustava kontrole, uzimajući u obzir nepravilnosti koje je utvrdila i to da Kraljevina Danska nije mogla ukloniti njezine sumnje.
Međutim, kao što to proizlazi iz točke 79. ove presude, na državama je članicama da jamče da EFSJP financira samo intervencije poduzete u skladu s odredbama prava Unije u okviru zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta. U tim okolnostima države članice zadužene su za ključne kontrole koje se odvijaju na terenu.
U predmetnom slučaju nepravilnosti navedene u točki 87. ove presude navele su Komisiju na zaključak da uvjeti koji se odnose na ostavljanje parcela na ugaru nisu uvijek poštovani i da su kontrole koje su provele danska tijela imale manjkavosti.
Kao drugo, kao što to proizlazi iz točke 82. ove presude, nije na Komisiji da obavi kontrole svih parcela koje su ostavljene na ugaru.
Stoga se ona opravdano oslanja na podatke prikupljene prilikom istraga provedenih uzorkovanjem.
Međutim, iz podataka dobivenih tog metodom Kraljevina Danska ne može zaključiti o važnosti gubitka koji je pretrpio EFSJP kako bi dovela u pitanje financijske ispravke određene spornom odlukom.
Naime, s jedne strane, koliko god bile male nepravilnosti koje je utvrdila Komisija, one su mogle stvoriti ozbiljne i razumne sumnje u pouzdanost cjelokupnog danskog sustava kontrole i na temelju smjernica opravdati financijske ispravke određene spornom odlukom.
S druge strane, valja podsjetiti da, s obzirom na smjernice, kada nije moguće precizno ocijeniti gubitke koje je pretrpjela Unija, Komisija može odrediti financijski ispravak (presuda Belgija/Komisija, C‑418/06 P,
EU:C:2008:247
, t. 136.).
Slijedom toga, s obzirom na to da Kraljevina Danska nije podnijela dokaz da se neispravnosti koje je utvrdila Komisija odnose samo na izdvojene slučajeve koji ne dovode u pitanje pouzdanost cjelokupnog danskog sustava kontrole, ta država članica ne može tvrditi da su primijenjeni financijski ispravci neproporcionalni u odnosu na utvrđene nepravilnosti.
Prema tome, četvrti žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da žalbu valja odbiti u cijelosti kao djelomično nedopuštenu i djelomično neosnovanu.
Troškovi
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, koji se na temelju članka 184. stavka 1. tog Poslovnika primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. U skladu s člankom 140. stavka 1. istog Poslovnika, na temelju kojeg države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove, Francuskoj Republici, Kraljevini Nizozemskoj, Republici Finskoj i Kraljevini Švedskoj valja naložiti snošenje vlastitih troškova.

Slijedom navedenoga, Sud (prvo vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Žalba se odbija.

2.
Kraljevini Danskoj nalaže se snošenje troškova.

3.
Francuska Republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Finska i Kraljevina Švedska snosit će vlastite troškove.

Potpisi
(
*1
)   Jezik postupka: danski