CELEX: 62014CJ0052
Præjudiciel forelæggelse
beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser
forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95
artikel 3, stk. 1
forældelsesfrist
fristens begyndelsestidspunkt
gentagne uregelmæssigheder
afbrydelse af forældelsesfristen
betingelser
den kompetente myndighed
den pågældende
handling, som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af uregelmæssigheden
frist, der er dobbelt så lang som forældelsesfristen

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3, stk. 1, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (
EFT L 312, s. 1
).
Anmodningen er indgivet under tvist mellem Pfeifer & Langen GmbH & Co. KG (herefter »Pfeifer & Langen«) og Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (den tyske forbundsmyndighed for landbrug og fødevarer, herefter »BLE«) vedrørende tilbagebetaling af refusioner af lageromkostninger, som angiveligt er modtaget med urette af Pfeifer & Langen til skade for Den Europæiske Unions finansielle interesser.
Retsforskrifter
Forordning (EØF) nr. 1998/78
Artikel 13, stk. 1, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1998/78 af 18. august 1978 om gennemførelsesbestemmelser til ordningen med udligning af lageromkostninger for sukker (
EFT L 231, s. 5
), som ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 1714/88 af 13. juni 1988 (
EFT L 152, s. 23
, herefter »forordning nr. 1998/78«), bestemmer:
»Enhver, der har krav på refusion, meddeler senest den 15. i hver måned den pågældende medlemsstat:
a)
samtlige nettovægtmængder af sukker og sirupper, for hvilke der ydes refusion, og som kl. 24 den sidste dag i måneden forud for meddelelsesmåneden befinder sig på hans lager
[...]«
Forordning nr. 2988/95
Tredje til femte betragtning til forordning nr. 2988/95 er affattet således:
»[...] [d]et er […] nødvendigt at bekæmpe handlinger, der skader [Unionens] finansielle interesser, på alle områder […]
[F]or at gøre bekæmpelsen af svig, der skader [Unionens] finansielle interesser, mere effektiv er det nødvendigt at indføre et fælles regelsæt for alle områder af [Unionens] politik[…].
[D]e handlinger, der betragtes som uregelmæssigheder, samt de administrative foranstaltninger og sanktioner i den forbindelse fastsættes i retsreglerne på de enkelte områder i overensstemmelse med denne forordning.«
Forordningens artikel 1 er affattet således:
»1.   Med henblik på beskyttelse af [Unionens] finansielle interesser vedtages der generelle regler for ensartet kontrol og for administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder vedrørende [EU-retten].
2.   Som uregelmæssighed betragtes enhver overtrædelse af en [EU-retlig bestemmelse], som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade [Den Europæiske Unions] almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af [Den Europæiske Union], enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter, der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for [Unionens] regning, eller ved afholdelse af en uretmæssig udgift.«
Forordningens artikel 3, stk. 1, foreskriver:
»Forældelsesfristen for retsforfølgning er fire år fra det tidspunkt, hvor den i artikel 1, stk. 1, omhandlede uregelmæssighed fandt sted. Der kan imidlertid i reglerne for bestemte sektorer fastlægges en kortere frist, som dog ikke kan være mindre end tre år.
Hvad angår vedvarende eller gentagne uregelmæssigheder regnes forældelsesfristen fra den dag, da uregelmæssigheden er ophørt. [...]
Forældelsesfristen for retsforfølgning afbrydes af enhver handling fra den kompetente myndigheds side, som den pågældende gøres bekendt med, og som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af uregelmæssigheden. Efter hver afbrydelse løber forældelsesfristen videre.
Forældelsen indtræder dog senest den dag, da en frist, der er dobbelt så lang som forældelsesfristen, udløber, uden at den kompetente myndighed har pålagt en sanktion, undtagen i de tilfælde, hvor den administrative procedure er suspenderet i overensstemmelse med artikel 6, stk. 1.«
Samme forordnings artikel 4, stk. 1 og 4, har følgende ordlyd:
»1.   Enhver uregelmæssighed medfører i almindelighed tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel:
—
ved forpligtelse til at betale de skyldige beløb eller tilbagebetale de uberettiget oppebårne beløb
[...]
4.   Foranstaltningerne i denne artikel betragtes ikke som sanktioner.«
Artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 har følgende ordlyd:
»Med forbehold af de administrative fællesskabsforanstaltninger og ‑sanktioner, der er vedtaget på grundlag af de regler, der ved denne forordnings ikrafttræden gælder for de enkelte sektorer, kan pålæggelsen af økonomiske sanktioner som f.eks. administrative bøder suspenderes af den kompetente myndighed, hvis der er anlagt straffesag mod vedkommende for samme forhold. Ved suspensionen af den administrative procedure suspenderes den i artikel 3 omhandlede forældelsesfrist.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Pfeifer & Langen, som er en sukkerforarbejdende virksomhed, modtog refusion for omkostninger til oplagring af hvidt sukker i forbindelse med den fælles markedsordning for sukker for produktionsårene 1987/1988 til 1996/1997.
Den 9. oktober 1997 viste en kontrol foretaget af de tyske toldmyndigheder hos Pfeifer & Langen, at sidstnævnte i sine anmodninger om refusion for lageromkostninger for disse produktionsår havde undladt at angive visse mængder af sukker produceret ud over produktionskvoterne, nemlig C-sukker, således at selskabet uberettiget havde anmodet om og modtaget et vist antal refusioner. Efter kontrollen indledte den tyske statsadvokatur en strafferetlig efterforskning af de ansvarlige personer ved Pfeifer & Langen for skattebedrageri og bedrageri vedrørende støttemidlerne for oplagring af sukker.
I forbindelse med denne undersøgelse blev der etableret en specialkommission under toldmyndighedernes efterforskningstjeneste med deltagelse af repræsentanter for de forskellige berørte myndigheder, herunder BLE. I oktober 1999 beslaglagde specialkommissionen med henblik på undersøgelsen dokumenter tilhørende Pfeifer & Langen vedrørende produktionsårene 1987/1988 til 1996/1997. I løbet af 2000 afhørte kommissionen i øvrigt talrige af selskabets medarbejdere som vidner.
I februar 2002 udarbejdede BLE en endelig rapport om bedrageri vedrørende støttemidlerne (herefter »den endelige rapport«). Det blev bl.a. konkluderet i rapporten, at de faktiske omstændigheder, der var blevet fastslået af specialkommissionen, godtgjorde, at Pfeifer & Langen uberettiget havde anmodet om og modtaget beløb som refusion for lageromkostninger for oplagring af hvidt sukker for produktionsårene 1987/1988 til 1996/1997.
Ved afgørelse af 30. januar 2003 ophævede BLE på grundlag af den endelige rapport delvist beslutningerne om beregning af refusion for lageromkostninger for perioden fra juli 1988 til juni 1989 og afkrævede Pfeifer & Langen tilbagebetaling af de uretmæssigt modtagne beløb. Pfeifer & Langen indgav derefter en klage til BLE, idet selskabet bl.a. gjorde gældende, at forældelsesfristen for de uregelmæssigheder, det blev foreholdt vedrørende produktionsåret 1988/1989, var udløbet.
I løbet af 2004 afsluttede toldmyndighederne retsforfølgningen vedrørende skattebedrageri med et forlig med Pfeifer & Langen.
Ved beslutning af 4. oktober 2006 gav BLE Pfeifer & Langen delvist medhold i selskabets klage og nedsatte som følge deraf de beløb, der skulle tilbagebetales. Myndigheden fandt imidlertid, at uregelmæssighederne vedrørende produktionsåret 1988/1989 ikke var forældede, idet den i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 foreskrevne frist på fire år var blevet afbrudt ved de forskellige undersøgelses- eller retsforfølgningstiltag vedrørende disse uregelmæssigheder, som toldmyndighedernes specialkommission og statsadvokaturen havde foretaget. I øvrigt fandt BLE, at Pfeifer & Langens handlinger burde anses for gentagne uregelmæssigheder, således at forældelsesfristen ikke begyndte at løbe før den sidste fastslåede uregelmæssighed i løbet af 1997.
Den 7. november 2006 anlagde Pfeifer & Langen sag til prøvelse af denne beslutning fra BLE ved Verwaltungsgericht Köln (forvaltningsretten i Køln). Selskabet gjorde i sin stævning bl.a. gældende, at den i artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, i forordning nr. 2988/95 foreskrevne forældelsesfrist på otte år for så vidt angår de uregelmæssigheder, selskabet blev foreholdt i forbindelse med produktionsåret 1988/1989, var udløbet i juli 1997, uden at der var blevet truffet bestemmelse om en sanktion mod selskabet før dette fristudløb.
Da Verwaltungsgericht Köln forkastede Pfeifer & Langens søgsmål for så vidt angår forældelsesfristen for retsforfølgning, appellerede selskabet til den forelæggende ret.
Ifølge den forelæggende ret afhænger udfaldet af Pfeifer & Langens appel af fortolkningen af de i artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, i forordning nr. 2988/95 foreskrevne regler om forældelse.
Under disse omstændigheder har Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (den øverste regionale forvaltningsdomstol i Nordrhein-Westfalen) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
a)
Er »den kompetente myndighed« i henhold til artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95 for så vidt angår afbrydelsen af forældelsen den myndighed, som er kompetent for undersøgelses- eller retsforfølgningshandlingen, uanset om den har bevilget de finansielle midler?
b)
Skal undersøgelses- eller retsforfølgningshandlingen være rettet mod pålæggelse af en forvaltningsretlig foranstaltning eller sanktion?
2)
Kan »den pågældende« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95, også være en ansat i en virksomhed, som er blevet afhørt som vidne?
3)
a)
Skal det i forbindelse med »enhver handling, som den pågældende gøres bekendt med, og som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af uregelmæssigheden« (artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95) i alle tilfælde dreje sig om konkrete fejl i forbindelse med registreringen af sukkerproduktionen (sagskomplekser) fra sukkerproducentens side, som normalt først antages at foreligge eller konstateres i forbindelse med en regelmæssig gennemført markedsordningskontrol?
b)
Kan en afsluttende rapport, som afslutter kontrollen eller vurderer kontrolresultatet, og hvori der ikke stilles yderligere spørgsmål til bestemte sagskomplekser, være en »undersøgelseshandling«, som den pågældende er gjort bekendt med?
4)
a)
Forudsætter elementet »gentagne uregelmæssigheder« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 3, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 2988/95, at de handlinger eller undladelser, der vurderes som uregelmæssigheder, står i en tæt tidsmæssig sammenhæng, for at de kan vurderes som »gentagelse«?
b)
I bekræftende fald: Går denne tætte tidsmæssige sammenhæng bl.a. tabt, hvis uregelmæssigheden i forbindelse med registrering af en sukkermængde kun forekommer en gang inden for et produktionsår og derefter først gentages i et følgende eller et senere produktionsår?
5)
Kan »elementet gentagelse« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 3, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 ophøre, ved at den kompetente myndighed, som har kendskab til sagens kompleksitet, ikke har kontrolleret virksomheden eller ikke har kontrolleret den regelmæssigt eller omhyggeligt?
6)
Hvornår begynder den dobbelte forældelsesfrist på otte år i henhold til artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, i forordning nr. 2988/95 at løbe i forbindelse med vedvarende eller gentagne uregelmæssigheder? Begynder denne forældelsesfrist at løbe ved ophøret af enhver handling, der må betragtes som uregelmæssighed (forordningens artikel 3, stk. 1, første afsnit), eller ved ophøret af den sidste gentagne handling (forordningens artikel 3, stk. 1, andet afsnit)?
7)
Kan den dobbelte forældelsesfrist på otte år i henhold til artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, i forordning nr. 2988/95 afbrydes af den kompetente myndigheds undersøgelses- eller retsforfølgningshandlinger?
8)
Skal de forældelsesfrister, der skal beregnes i henhold til bestemmelsen i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95, beregnes særskilt for hver enkelt uregelmæssighed i tilfælde, hvor forskellige uregelmæssigheder kan påvirke lovligheden af den tildelte støtte?
9)
Er det med henblik på den dobbelte forældelsesfrist i henhold til artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, i forordning nr. 2988/95 afgørende, om myndigheden havde kendskab til uregelmæssigheden?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Indledende bemærkninger
Det bemærkes for det første, at forordning nr. 2988/95 i henhold til forordningens artikel 1 indførte »generelle regler for ensartet kontrol og for administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder vedrørende [EU-retten]« med det formål, som fremgår af tredje betragtning til forordningen, at »bekæmpe handlinger, der skader [Unionens] finansielle interesser, på alle områder« (jf. domme Handlbauer, C-278/02,
EU:C:2004:388
, præmis 31, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb m.fl., C-278/07 – C-280/07,
EU:C:2009:38
, præmis 20, og Pfeifer & Langen, C-564/10,
EU:C:2012:190
, præmis 36).
I den forbindelse fastsætter artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 en forældelsesfrist for retsforfølgning på fire år fra det tidspunkt, hvor uregelmæssigheden fandt sted, eller i tilfælde af vedvarende eller gentagne uregelmæssigheder fra den dag, da uregelmæssigheden er ophørt. I henhold til bestemmelsen kan der imidlertid i reglerne for bestemte sektorer fastsættes en kortere frist, som dog ikke kan være mindre end tre år.
Da de relevante sektorspecifikke regler for hovedsagen, som udgøres af EU-bestemmelserne om refusion af lageromkostninger for sukker, og særlig forordning nr. 1998/78, ikke foreskriver særlige bestemmelser vedrørende forældelse, finder den i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 omhandlede frist på fire år anvendelse.
Denne frist finder anvendelse på såvel uregelmæssigheder, der medfører pålæggelse af en administrativ sanktion som omhandlet i denne forordnings artikel 5, som på uregelmæssigheder som de i hovedsagen omhandlede, der er genstand for en administrativ foranstaltning, der består i tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel som omhandlet i forordningens artikel 4 (jf. i denne retning domme Handlbauer, C-278/02,
EU:C:2004:388
, præmis 33 og 34, Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb m.fl., C-278/07 – C-280/07,
EU:C:2009:38
, præmis 22, og Cruz & Companhia, C-341/13,
EU:C:2014:2230
, præmis 45).
Det bemærkes for det andet, at den i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 omhandlede frist har til formål at sikre de erhvervsdrivendes retssikkerhed (jf. i den retning domme Handlbauer, C-278/02,
EU:C:2004:388
, præmis 40, og SGS Belgium m.fl., C-367/09,
EU:C:2010:648
, præmis 68). De erhvervsdrivende bør kunne fastslå, hvilke af deres transaktioner der er endeligt afsluttede, og hvilke som stadig kan gøres til genstand for retsforfølgning.
Det er på baggrund af disse betragtninger, at den forelæggende rets spørgsmål skal besvares.
Det første spørgsmål, litra a)
Den forelæggende ret søger med sit første spørgsmål, litra a), nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at begrebet »den kompetente myndighed« som omhandlet i denne bestemmelse skal forstås som den myndighed, der i henhold til national lovgivning har kompetence til at tildele eller tilbagesøge de beløb, der uberettiget er modtaget til skade for Unionens finansielle interesser.
Det fremgår i den henseende af de for Domstolen fremlagte sagsakter, at BLE i henhold til tysk ret har kompetence vedrørende refusion af lageromkostninger og vedrørende tilbagesøgning af uberettiget modtaget refusion, og at toldmyndighederne har undersøgelsesbeføjelser vedrørende bedrageri med refusion af lageromkostninger. Disse myndigheder har således vedtaget de væsentligste retsakter vedrørende undersøgelse og retsforfølgning af de i hovedsagen omhandlede uregelmæssigheder.
Pfeifer & Langen har i den sammenhæng anført, at det kun er BLE, som i den foreliggende sag kan anses for at være »den kompetente myndighed« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95, eftersom det kun er denne myndighed, der har bemyndigelse til at tildele og tilbagesøge refusion af lageromkostninger. Det følger deraf, at de retsakter vedrørende undersøgelse eller retsforfølgning, som toldmyndighederne har vedtaget, ikke har afbrudt forældelsesfristen for retsforfølgning i hovedsagen.
Det bemærkes, at i henhold til artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95 kan forældelsesfristen for retsforfølgning afbrydes af enhver handling fra den kompetente myndigheds side, som den pågældende gøres bekendt med, og som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af uregelmæssigheden.
Det må med hensyn til denne ordlyd fastslås, at begrebet »kompetent myndighed« i denne bestemmelse omhandler den myndighed, som har kompetence til at foretage handlinger vedrørende den omhandlede undersøgelse eller retsforfølgning.
Der er til gengæld intet i ordlyden af artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95, som indebærer, at denne myndighed skal være den samme som den, der har kompetence til at tildele eller tilbagesøge de beløb, der uberettiget er modtaget til skade for Unionens finansielle interesser.
Det må i den henseende fremhæves, at det i fraværet af EU-retlige bestemmelser tilkommer hver enkelt medlemsstat at udpege de myndigheder, der i henhold til national ret er kompetente til at foretage handlinger vedrørende undersøgelse eller retsforfølgning af uregelmæssigheder som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2988/95. Det står som følge deraf medlemsstaterne frit at tildele en anden myndighed end den, der tildeler eller efter omstændighederne tilbagesøger refusion af lageromkostninger, bemyndigelse til at foretage retsforfølgning af uregelmæssigheder, med forbehold af, at medlemsstaterne ikke derved skader den effektive anvendelse af EU-retten.
Henset til de foregående betragtninger skal spørgsmål 1, litra a), besvares med, at artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at begrebet »den kompetente myndighed« som omhandlet i denne bestemmelse skal forstås som den myndighed, der i henhold til national lovgivning har kompetence til at foretage de omhandlede handlinger vedrørende undersøgelse eller retsforfølgning, hvorved denne myndighed kan være en anden end den, som tildeler eller tilbagesøger beløb, der uberettiget er modtaget til skade for Unionens finansielle interesser.
Det andet spørgsmål
Den forelæggende ret søger med sit andet spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at den »pågældende« som omhandlet i denne bestemmelse er blevet gjort bekendt med handlinger, som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af en uregelmæssighed, når, idet den pågældende er en juridisk person, disse handlinger er blevet meddelt denne persons medarbejdere i forbindelse med deres afhøring som vidner.
Den forelæggende ret har i den henseende anført, at flere af Pfeifer & Langens medarbejdere er blevet afhørt som vidner under efterforskningsproceduren mod selskabet. Den forelæggende ret spørger i den sammenhæng, om det er tilstrækkeligt til at afbryde forældelsesfristen for retsforfølgning af de i hovedsagen omhandlede uregelmæssigheder, at disse personer er blevet gjort bekendt med handlingerne vedrørende undersøgelse eller retsforfølgning.
Det bemærkes indledningsvis, at det fremgår af ordlyden af artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95, at begrebet den »pågældende« vedrører den erhvervsdrivende, som mistænkes for at have begået de uregelmæssigheder, der er genstand for undersøgelse eller retsforfølgning, det vil i den foreliggende sag sige Pfeifer & Langen.
Endvidere må det fastslås, at forordning nr. 2988/95 ikke foreskriver særlige regler om fremgangsmåden for, hvorledes den pågældende skal gøres bekendt med en »handling, som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning« som omhandlet i forordningens artikel 3, stk. 1, tredje afsnit.
Denne betingelse skal anses for at være opfyldt, hvis det på grundlag af de samlede faktiske omstændigheder kan fastslås, at den pågældende faktisk er blevet gjort bekendt med de omhandlede handlinger vedrørende undersøgelse eller retsforfølgning. For så vidt angår en juridisk person er denne betingelse opfyldt, hvis en person, hvis adfærd i henhold til national ret kan tilregnes den juridiske person, faktisk er blevet gjort bekendt med den omhandlede handling, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Henset til de foregående betragtninger skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at den »pågældende« som omhandlet i denne bestemmelse er blevet gjort bekendt med handlinger, som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af en uregelmæssighed, når det på grundlag af de samlede faktiske omstændigheder kan fastslås, at den pågældende faktisk er blevet gjort bekendt med de omhandlede handlinger vedrørende undersøgelse eller retsforfølgning. For så vidt angår en juridisk person er denne betingelse opfyldt, hvis en person, hvis adfærd i henhold til national ret kan tilregnes den juridiske person, faktisk er blevet gjort bekendt med den omhandlede handling, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Det første spørgsmål, litra b), og det tredje spørgsmål
Med det første spørgsmål, litra b), og det tredje spørgsmål, som behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95 dels skal fortolkes således, at en handling skal vedrøre en bestemt uregelmæssighed, som er begået af den erhvervsdrivende, samt vedtagelsen af en administrativ foranstaltning eller sanktion, for at kunne kvalificeres som en »handling, som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning« som omhandlet i denne bestemmelse, dels, om en rapport som den i hovedsagen omhandlede, der vurderer resultaterne af en efterforskning af mistænkte uregelmæssigheder, uden at der tilstilles den pågældende anmodning om supplerende oplysninger vedrørende de undersøgte transaktioner, kan udgøre en sådan handling.
For så vidt angår begrebet »handling, som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95, har Domstolen allerede fastslået, at en forældelsesfrist, som den i denne bestemmelse fastsatte, har til formål at tjene retssikkerheden, og at dette formål ikke fuldt ud opnås, hvis forældelsesfristen kan afbrydes af enhver kontrolforanstaltning fra den nationale administrations side af generel karakter, som ikke skyldes nogen formodning om uregelmæssigheder vedrørende transaktioner, som er tilstrækkeligt præcist defineret (jf. dom SGS Belgium m.fl., C-367/09,
EU:C:2010:648
, præmis 68).
Når de nationale myndigheder giver en person oplysninger, der fremhæver en uregelmæssighed, som denne har medvirket til i forbindelse med en specifik transaktion, og anmoder denne om yderligere bevisdokumenter vedrørende denne forretning eller ydermere pålægger ham en sanktion i forbindelse med nævnte transaktion, udøver disse myndigheder til gengæld tilstrækkeligt præcise handlinger, som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af uregelmæssigheden som omhandlet i artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95 (domme SGS Belgium m.fl., C-367/09,
EU:C:2010:648
, præmis 69, og Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, C-465/10,
EU:C:2011:867
, præmis 61).
Det følger heraf, at en handling skal definere de transaktioner, som mistænkes for uregelmæssigheder, tilstrækkeligt præcist, for at den kan udgøre en »handling, som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95. Dette krav om præcision fordrer imidlertid ikke, at handlingen nævner muligheden for pålæggelse af en sanktion eller en bestemt administrativ foranstaltning.
Den forelæggende ret har ikke desto mindre fremhævet, at domme SGS Belgium m.fl. (C-367/09,
EU:C:2010:648
) og Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre (C-465/10,
EU:C:2011:867
) kan fortolkes således, at de indebærer, at en rapport som den i hovedsagen omhandlede endelige rapport nødvendigvis skal indeholde en anmodning om supplerende oplysninger rettet til den pågældende for at udgøre en »handling, som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95.
Det bemærkes i den henseende, at Domstolen i disse domme blot som eksempler nævnte handlinger, der kunne anses for med tilstrækkelig præcision at definere de transaktioner, som mistankerne om uregelmæssigheder vedrørte.
Det følger deraf, at en rapport som den i hovedsagen omhandlede endelige rapport kan anses for en »handling, som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95, hvis den med tilstrækkelig præcision definerer de transaktioner, som mistankerne om uregelmæssigheder vedrører, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, og det selv om den ikke indeholder en anmodning om supplerende oplysninger rettet til den pågældende.
Henset til de foregående betragtninger skal det første spørgsmål, litra b), og det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at en handling skal definere de transaktioner, som mistænkes for uregelmæssigheder, tilstrækkeligt præcist, for at den kan kvalificeres som en »handling, som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning« som omhandlet i denne bestemmelse. Dette krav om præcision fordrer imidlertid ikke, at handlingen nævner muligheden for pålæggelse af en sanktion eller en bestemt administrativ foranstaltning. Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om den i hovedsagen omhandlede rapport opfylder denne betingelse.
Det fjerde og det ottende spørgsmål
Med det fjerde og det ottende spørgsmål, som behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 2988/95 for det første skal fortolkes således, at flere uregelmæssigheder skal stå i tæt tidsmæssig sammenhæng for at kunne anses for at udgøre »gentagne uregelmæssigheder« som omhandlet i denne bestemmelse, og for det andet således, at de uregelmæssigheder vedrørende beregningen af den af producenten oplagrede mængde af sukker, som har fundet sted i løbet af forskellige produktionsår, og som har medført, at producenten har afgivet fejlagtige indberetninger af disse mængder, og, grundet denne omstændighed, udbetaling af uberettigede beløb som refusion for lageromkostninger, kan udgøre »gentagne uregelmæssigheder« som omhandlet i denne bestemmelse.
Det bemærkes indledningsvis, at i henhold til Domstolens praksis er uregelmæssigheder »vedvarende eller gentagne« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 2988/95, hvis de er foretaget af en erhvervsdrivende, som drager økonomiske fordele af en række indbyrdes lignende transaktioner, som tilsidesætter den samme EU-retlige bestemmelse (jf. dom Vonk Dairy Products, C-279/05,
EU:C:2007:18
, præmis 41).
Den forelæggende ret har med hensyn til denne definition for det første rejst spørgsmålet, om en tæt tidsmæssig sammenhæng mellem to eller flere uregelmæssigheder er nødvendig, for at disse udgør »gentagne uregelmæssigheder« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 2988/95. Ifølge den forelæggende ret fandt visse af de transaktioner, der er blevet foreholdt sagsøgeren i hovedsagen, sted i forskellige produktionsår.
Det bemærkes i den henseende, som det anføres i denne doms præmis 24, at den i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 foreskrevne forældelsesfrist har til formål at sikre de erhvervsdrivendes retssikkerhed, idet de erhvervsdrivende bør kunne fastslå, hvilke af deres transaktioner der er endeligt afsluttede, og hvilke som stadig kan gøres til genstand for retsforfølgning.
Det bemærkes imidlertid, at uregelmæssigheder ikke kan anses for at udgøre »gentagne uregelmæssigheder« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 2988/95, hvis de er adskilt af en periode, der er længere end den i samme stykkes første afsnit foreskrevne forældelsesfrist på fire år. I en sådan situation har disse særskilte uregelmæssigheder således ikke en tilstrækkeligt tæt tidsmæssig sammenhæng. I fraværet af en handling vedrørende undersøgelse eller retsforfølgning fra den kompetente myndigheds side kan en erhvervsdrivende således med rette anse den første af disse uregelmæssigheder for at være forældet. Til gengæld foreligger der en sådan tidsmæssig sammenhæng, når den tidsperiode, der adskiller hver uregelmæssighed fra den foregående, er kortere end denne forældelsesfrist.
Hvad endvidere angår kvalificeringen af de i hovedsagen omhandlede uregelmæssigheder tilkommer det den forelæggende ret at efterprøve, hvorvidt de i hovedsagen foreliggende faktiske omstændigheder opfylder de i denne doms præmis 49 nævnte kriterier for vedvarende eller gentagne uregelmæssigheder, hvilket skal ske i henhold til de nationale bevisregler, der finder anvendelse i hovedsagen, hvorved anvendelsen af national ret imidlertid ikke må begrænse EU-rettens rækkevidde og virkning (jf. i denne retning dom Vonk Dairy Products, C-279/05,
EU:C:2007:18
, præmis 43). Domstolen kan ikke desto mindre på grundlag af de forhold, der er nævnt i forelæggelsesafgørelsen, forsyne den forelæggende ret med fortolkningselementer, således at denne kan træffe afgørelse.
Det forekommer i den henseende navnlig, at de uregelmæssigheder, som er blevet foreholdt Pfeifer & Langen, alle har bidraget til den fejlagtige karakter af de erklæringer, selskabet har afgivet vedrørende kvalificeringen af en del af dets produktion af hvidt sukker, for hvilken selskabet anmodede om refusion af lageromkostninger (kvoterne for A- og/eller B-sukker i stedet for C-sukker). Disse uregelmæssigheder kan derfor udgøre gentagne overtrædelser af artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 1998/78, som pålægger sukkerproducenten en forpligtelse til at afgive indberetning om lagre, der er berettigede til refusion af lageromkostninger.
Det kan således ikke udelukkes, at de uregelmæssigheder, som er blevet foreholdt Pfeifer & Langen i hovedsagen, set i deres helhed udgør »gentagne uregelmæssigheder« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 2988/95, hvilket det imidlertid tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Henset til de foregående betragtninger skal det fjerde og det ottende spørgsmål besvares med, at artikel 3, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at for så vidt angår den tidsmæssige sammenhæng, der skal være mellem flere uregelmæssigheder, for at de udgør »gentagne uregelmæssigheder« som omhandlet i denne bestemmelse, kræves det kun, at den tidsperiode, der adskiller hver uregelmæssighed fra den foregående, er kortere end den forældelsesfrist, der er foreskrevet i dette stykkes første afsnit. Uregelmæssigheder som de i hovedsagen foreliggende vedrørende beregningen af den af producenten oplagrede mængde af sukker, som har fundet sted i løbet af forskellige produktionsår, og som har medført, at producenten har afgivet fejlagtige indberetninger af disse mængder, og, grundet denne omstændighed, udbetaling af uberettigede beløb som refusion for lageromkostninger, udgør i princippet »gentagne uregelmæssigheder« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 2988/95, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Det femte spørgsmål
Den forelæggende ret søger med sit femte spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at det er udelukket at kvalificere et samlet antal uregelmæssigheder som »vedvarende eller gentagne uregelmæssigheder« som omhandlet i denne bestemmelse, i det tilfælde, at de kompetente myndigheder ikke har underkastet den pågældende regelmæssige og omhyggelige kontroller.
Ifølge Pfeifer & Langen har BLE tilsidesat sin forpligtelse til at udvise omhu, idet myndigheden ikke underkastede selskabet regelmæssige og omhyggelige kontroller i løbet af de i hovedsagen omhandlede produktionsår. Selskabet har anført, at myndigheden under disse omstændigheder ikke kan påberåbe sig uregelmæssighedernes vedvarende eller gentagne karakter for at udskyde forældelse af retsforfølgning.
Som det er nævnt i denne doms præmis 49, er »vedvarende eller gentagne uregelmæssigheder« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 2988/95 alene kendetegnet ved den omstændighed, at en erhvervsdrivende drager økonomiske fordele af en række indbyrdes lignende transaktioner, som tilsidesætter den samme EU-retlige bestemmelse.
Det følger deraf, at dette begreb er baseret på objektive kriterier, som er særskilte for denne kategori af uregelmæssigheder og uafhængige af de nationale myndigheders adfærd over for den omhandlede erhvervsdrivende. Navnlig afhænger kvalificeringen af et samlet antal uregelmæssigheder som »vedvarende eller gentagne uregelmæssigheder« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 2988/95 ikke af, hvorvidt de kompetente myndigheder har eller ikke har underkastet den pågældende regelmæssige og omhyggelige kontroller.
Henset til de ovenstående betragtninger skal det femte spørgsmål besvares med, at artikel 3, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at det ikke er udelukket at kvalificere et samlet antal uregelmæssigheder som »vedvarende eller gentagne uregelmæssigheder« som omhandlet i denne bestemmelse, i det tilfælde, at de kompetente myndigheder ikke har underkastet den pågældende regelmæssige og omhyggelige kontroller.
Det sjette og det niende spørgsmål
Med det sjette og det niende spørgsmål, som behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at den i dette afsnit foreskrevne frist vedrørende vedvarende eller gentagne uregelmæssigheder løber fra den dag, hvor den sidste uregelmæssighed er ophørt, eller den dag, hvor hver af de forskellige gentagne uregelmæssigheder er blevet begået, eller fra den dag, hvor de kompetente nationale myndigheder har fået kendskab til disse uregelmæssigheder.
Det fremgår for det første af såvel ordlyden som opbygningen af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95, at denne bestemmelse i sit fjerde afsnit pålægger en absolut grænse, der finder anvendelse ved forældelse af retsforfølgning af en uregelmæssighed, idet forældelsen senest indtræder den dag, hvor en frist, der er dobbelt så lang som den forældelsesfrist, der er foreskrevet i bestemmelsens første afsnit, udløber, uden at den kompetente myndighed har pålagt en sanktion, undtagen i de tilfælde, hvor den administrative procedure er suspenderet i overensstemmelse med forordningens artikel 6, stk. 1.
Den i forordningens artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, foreskrevne frist bidrager således til at styrke de erhvervsdrivendes retssikkerhed i overensstemmelse med det i denne doms præmis 24 nævnte imperativ, idet den forhindrer, at forældelsen af retsforfølgning af en uregelmæssighed kan udskydes på ubestemt tid ved gentagne afbrydende handlinger.
Hvad endvidere angår fristens begyndelsestidspunkt fremgår det ligeledes af opbygningen af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 og navnlig af fraværet af særlige bestemmelser desangående, at fristens begyndelsestidspunkt skal fastlægges på grundlag af dette stykkes to første afsnit.
I henhold til forordningens artikel 3, stk. 1, andet afsnit, regnes forældelsesfristen for gentagne uregelmæssigheder fra den dag, da uregelmæssigheden er ophørt. Som anført i denne doms præmis 49 gælder, at når en erhvervsdrivende med henblik på at drage økonomisk fordel deraf gennemfører flere tilsvarende transaktioner, som tilsidesætter den samme EU-retlige bestemmelse, skal disse transaktioner anses for at udgøre én og samme vedvarende eller gentagne uregelmæssighed. Som følge deraf skal udtrykket »uregelmæssigheden er ophørt« i denne bestemmelse forstås som refererende til den dag, da den sidste transaktion, der udgør én og samme gentagne uregelmæssighed, er ophørt.
Derfor er den dato, hvor de nationale myndigheder har fået kendskab til en uregelmæssighed, uden betydning for begyndelsestidspunktet for denne frist. Ud over den omstændighed, at der ikke er noget i ordlyden af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95, der giver anledning til en anden fortolkning, skal det således fremhæves, at der påhviler de nationale myndigheder en generel forpligtelse til at udvise omhu i undersøgelsen af, om de udbetalinger, de har foretaget, og som belaster Unionens budget, er lovlige, hvilket indebærer, at de skal træffe foranstaltninger med henblik på hurtigt at afhjælpe uregelmæssigheder (jf. i denne retning domme Ze Fu Fleischhandel og Vion Trading, C-201/10 og C-202/10,
EU:C:2011:282
, præmis 44, og Cruz & Companhia, C-341/13,
EU:C:2014:2230
, præmis 62).
Hvis det under disse omstændigheder accepteres, at den i artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, i forordning nr. 2988/95 foreskrevne frist først begynder at løbe fra det tidspunkt, hvor myndighederne har fastslået disse uregelmæssigheder, kan det indbyde til en vis langsommelighed hos de nationale myndigheder med henblik på at forfølge disse uregelmæssigheder, samtidig med at de erhvervsdrivende udsættes for dels en lang periode med retlig usikkerhed, dels risikoen for ikke længere at kunne føre bevis for, at de pågældende transaktioner er lovlige efter en sådan periode (jf. i denne retning Ze Fu Fleischhandel og Vion Trading, C-201/10 og C-202/10,
EU:C:2011:282
, præmis 45, og Cruz & Companhia, C-341/13,
EU:C:2014:2230
, præmis 62).
Henset til de foregående betragtninger skal det sjette og det niende spørgsmål besvares med, at artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at den i dette afsnit foreskrevne frist vedrørende vedvarende eller gentagne uregelmæssigheder løber fra den dag, da de vedvarende eller gentagne uregelmæssigheder er ophørt, uanset hvilken dato de nationale myndigheder har fået kendskab til uregelmæssigheden.
Det syvende spørgsmål
Med det syvende spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at den kompetente myndigheds handlinger vedrørende undersøgelse eller retsforfølgning, som den pågældende gøres bekendt med, i henhold til dette stykkes tredje afsnit afbryder den i samme stykkes fjerde afsnit foreskrevne frist.
Som det anføres i denne doms præmis 63, fastsætter artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, i forordning nr. 2988/95 en absolut grænse, der finder anvendelse ved forældelse af retsforfølgning af en uregelmæssighed, idet forældelsen senest indtræder den dag, hvor en frist, der er dobbelt så lang som den forældelsesfrist, der er foreskrevet i samme stykkes første afsnit, udløber, uden at den kompetente myndighed har pålagt en sanktion, undtagen i de tilfælde, hvor den administrative procedure er suspenderet i overensstemmelse med forordningens artikel 6, stk. 1.
Det følger heraf, at bortset fra dette sidstnævnte tilfælde afbryder den kompetente myndigheds handlinger vedrørende undersøgelse eller retsforfølgning, som den pågældende gøres bekendt med, i henhold til forordningens artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, ikke den i forordningens artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, foreskrevne frist.
Denne konklusion støttes af dette afsnits formål, som netop, som det anføres i denne doms præmis 64, er at forhindre, at forældelsen af retsforfølgning af en uregelmæssighed kan udskydes på ubestemt tid ved gentagne afbrydende handlinger.
Henset til de foregående betragtninger skal det syvende spørgsmål besvares med, at artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at den kompetente myndigheds handlinger vedrørende undersøgelse eller retsforfølgning, som den pågældende gøres bekendt med, ikke i henhold til dette stykkes tredje afsnit afbryder den i samme stykkes fjerde afsnit foreskrevne frist.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:

1)
Artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser skal fortolkes således, at begrebet »den kompetente myndighed« som omhandlet i denne bestemmelse skal forstås som den myndighed, der i henhold til national lovgivning har kompetence til at foretage de omhandlede handlinger vedrørende undersøgelse eller retsforfølgning, hvorved denne myndighed kan være en anden end den, som tildeler eller tilbagesøger beløb, der uberettiget er modtaget til skade for Unionens finansielle interesser.

2)
Artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at den »pågældende« som omhandlet i denne bestemmelse er blevet gjort bekendt med handlinger, som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af en uregelmæssighed, når det på grundlag af de samlede faktiske omstændigheder kan fastslås, at den pågældende faktisk er blevet gjort bekendt med de omhandlede handlinger vedrørende undersøgelse eller retsforfølgning. For så vidt angår en juridisk person er denne betingelse opfyldt, hvis en person, hvis adfærd i henhold til national ret kan tilregnes den juridiske person, faktisk er blevet gjort bekendt med den omhandlede handling, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.

3)
Artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at en handling skal definere de transaktioner, som mistænkes for uregelmæssigheder, tilstrækkeligt præcist, for at den kan kvalificeres som en »handling, som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning« som omhandlet i denne bestemmelse. Dette krav om præcision fordrer imidlertid ikke, at handlingen nævner muligheden for pålæggelse af en sanktion eller en bestemt administrativ foranstaltning. Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om den i hovedsagen omhandlede rapport opfylder denne betingelse.

4)
Artikel 3, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at for så vidt angår den tidsmæssige sammenhæng, der skal være mellem flere uregelmæssigheder, for at de udgør »gentagne uregelmæssigheder« som omhandlet i denne bestemmelse, kræves det kun, at den tidsperiode, der adskiller hver uregelmæssighed fra den foregående, er kortere end den forældelsesfrist, der er foreskrevet i dette stykkes første afsnit. Uregelmæssigheder som de i hovedsagen foreliggende vedrørende beregningen af den af producenten oplagrede mængde af sukker, som har fundet sted i løbet af forskellige produktionsår, og som har medført, at producenten har afgivet fejlagtige indberetninger af disse mængder og, grundet denne omstændighed, udbetaling af uberettigede beløb som refusion for lageromkostninger, udgør i princippet »gentagne uregelmæssigheder« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 2988/95, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.

5)
Artikel 3, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at det ikke er udelukket at kvalificere et samlet antal uregelmæssigheder som »vedvarende eller gentagne uregelmæssigheder« som omhandlet i denne bestemmelse, i det tilfælde, at de kompetente myndigheder ikke har underkastet den pågældende regelmæssige og omhyggelige kontroller.

6)
Artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at den i dette afsnit foreskrevne frist vedrørende vedvarende eller gentagne uregelmæssigheder løber fra den dag, da de vedvarende eller gentagne uregelmæssigheder er ophørt, uanset hvilken dato de nationale myndigheder har fået kendskab til uregelmæssigheden.

7)
Artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes således, at den kompetente myndigheds handlinger vedrørende undersøgelse eller retsforfølgning, som den pågældende gøres bekendt med, ikke i henhold til dette stykkes tredje afsnit afbryder den i samme stykkes fjerde afsnit foreskrevne frist.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.