CELEX: 62007TJ0421(01)
Ayudas de Estado
Distribución de correo
Medidas adoptadas por las autoridades alemanas en favor de Deutsche Post AG
Decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2
Interés en ejercitar la acción
Reapertura de un procedimiento concluido
Efectos de una sentencia anulatoria

Antecedentes del litigio
El 7 de julio de 1994, la empresa de paquetería UPS Europe NV/SA presentó una denuncia ante la Comisión de las Comunidades Europeas contra la empresa pública postal alemana Deutsche Bundespost Postdienst (en lo sucesivo, «DB Postdienst»), cuyas actividades fueron asumidas, el 1 de enero de 1995, por la demandante, Deutsche Post AG. Esta denuncia, basada tanto en el artículo 86 del Tratado CE (posteriormente artículo 82 CE) como en el artículo 92 del Tratado CE (posteriormente artículo 87 CE), fue seguida de otra presentada en 1997 por la asociación de proveedores privados de servicios de mensajería y de entrega exprés de correo y de paquetes, la Bundesverband Internationaler Express- und Kurierdienste eV.
UPS Europe y Bundesverband Internationaler Express- und Kurierdienste reprochaban a DB-Postdienst que desarrollara una política de venta a pérdida en el sector abierto a la competencia de paquetería puerta a puerta, financiada mediante ingresos generados en el sector del transporte postal, en el que disfrutaba de un monopolio legal o bien de ayudas contrarias al artículo 87 CE.
Mediante escrito de 17 de agosto de 1999, publicado en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas
el 23 de octubre de 1999 (
DO C 306, p. 25
), la Comisión informó a la República Federal de Alemania de su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, en relación con varias medidas en virtud de las cuales la demandante había obtenido fondos públicos (en lo sucesivo, «Decisión de incoación de 1999»).
El 19 de junio de 2002 la Comisión adoptó la Decisión 2002/753/CE, relativa a las medidas adoptadas por la República Federal de Alemania en favor de la demandante (
DO L 247, p. 27
; en lo sucesivo, «Decisión de 2002»), cuya parte dispositiva tiene el siguiente tenor:
«Artículo 1
El apoyo estatal concedido por [la República Federal de] Alemania a [la demandante], por un importe de 572 millones de euros (1118,7 millones de [DEM]), es incompatible con el mercado común.
Artículo 2
1.   [La República Federal de Alemania] adoptará todas las medidas necesarias para recuperar la ayuda mencionada en el artículo 1, que ha sido puesta a disposición [de la demandante] de forma ilegal.
[…]»
Mediante su sentencia de 1 de julio de 2008, Deutsche Post/Comisión (T‑266/02, Rec, EU:T:2008:235; en lo sucesivo, «sentencia de anulación»), el Tribunal General anuló la Decisión de 2002. El recurso de casación interpuesto por la Comisión contra la citada sentencia fue desestimado por la sentencia de 2 de septiembre de 2010, Comisión/Deutsche Post (C‑399/08 P, Rec,
EU:C:2010:481
).
El 11 de mayo de 2004, UPS Europe presentó una nueva denuncia ante la Comisión en la que alegaba que ésta, en la Decisión de 2002, no había examinado todas las medidas públicas mencionadas en la denuncia de 1994 y que las ventajas de las que disfrutaba la demandante eran mucho mayores que la cantidad que la Comisión había ordenado que se devolviera. A su vez, el 16 de julio de 2004, TNT Post AG & Co. KG presentó una denuncia en la que invocaba que las tarifas de los servicios facturados por la demandante a una de sus filiales eran excesivamente bajas y que estos servicios se financiaban a través de los ingresos procedentes del sector del transporte postal.
Mediante escrito de 12 de septiembre de 2007, la Comisión informó a la República Federal de Alemania de que había decidido incoar el procedimiento del artículo 88 CE, apartado 2, en relación con la ayuda de Estado concedida por las autoridades alemanas en favor de Deutsche Post AG [ayuda C 36/07 (ex NN 25/07)] (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). La Decisión impugnada se publicó en el
Diario Oficial de la Unión Europea
el 19 de octubre de 2007 (
DO C 245, p. 21
) en la lengua auténtica, el alemán, precedida de un resumen en las demás lenguas oficiales.
En la Decisión impugnada, en primer lugar, la Comisión recordó los procedimientos incoados contra la demandante, con arreglo al artículo 87 CE, desde 1994. Asimismo, invocó la necesidad de llevar a cabo una investigación global sobre todos los falseamientos de la competencia que resultaban de los fondos públicos concedidos a la demandante y a su predecesor e indicó que el procedimiento iniciado mediante la decisión de incoación de 1999 se completaría para integrar la información recientemente comunicada y adoptar una posición definitiva sobre la compatibilidad de esos fondos con el Tratado CE (considerandos 1 a 15 de la Decisión impugnada).
En segundo lugar, la Comisión señaló que la «investigación complementaria» que había previsto realizar «no [sustituiría] en modo alguno a la Decisión de 2002», ya que está última declaraba que «se habían utilizado ayudas de Estado por un importe de 572 millones de euros para la subvención cruzada de actividades comerciales, pero sin pronunciarse sobre la cuestión general de si [la demandante y su predecesor] habían recibido una compensación excesiva [para el cumplimiento de su misión de servicios de interés económico general] de los fondos públicos». La Comisión explicó que pretendía determinar si se había producido una compensación excesiva, que excediera de esos 572 millones de euros, y anunció que examinaría todas las medidas públicas adoptadas en favor de las citadas empresas entre el 1 de julio de 1989, fecha de creación de DB-Postdienst, y el 31 de diciembre de 2007, presunta fecha de cesación de la misión de servicios de interés económico general de la demandante (considerando 15 de la Decisión impugnada).
En tercer lugar, la Comisión mencionó tres medidas públicas de las que se habían beneficiado DB-Postdienst y la demandante (considerandos 25 a 32, 38, 39 y 40 a 48 de la Decisión impugnada).
En cuarto lugar, la Comisión consideró que las tres medidas a las que se ha hecho referencia en el apartado 10
supra
o bien eran ayudas de Estado, o bien era probable que lo fueran (considerandos 76 a 78 de la Decisión impugnada).
En quinto lugar, la Comisión indicó que examinaría en qué medida la compensación concedida a la demandante y a su predecesor era necesaria para garantizar la ejecución de una misión de servicios de interés económico general (considerandos 80 y 81 de la Decisión impugnada).
Finalmente, en sexto lugar, la Comisión instó a la República Federal de Alemania a que «diera a conocer su posición en un plazo de un mes a partir de la recepción [de la Decisión impugnada]» y «comunicara toda la información útil para la apreciación jurídica de las medidas antes citadas a la luz de las disposiciones que regulan las ayudas de Estado».
Procedimiento ante el Tribunal General y el Tribunal de Justicia
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 22 de noviembre de 2007, la demandante solicitó la anulación de la Decisión impugnada y la condena en costas de la Comisión.
La Comisión presentó su escrito de contestación a la demanda en la Secretaría del Tribunal General el 6 de febrero de 2008, solicitando al Tribunal que declarase la inadmisibilidad del recurso presentado o, con carácter subsidiario, que lo desestimase por ser infundado y que condenase en costas a la demandante.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 29 de febrero de 2008, UPS Europe y UPS Deutschland Inc. & Co. OHG (en lo sucesivo, conjuntamente, «UPS») solicitaron intervenir en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
Mediante auto de 9 de julio de 2008, el Presidente de la Sala Primera del Tribunal General admitió la intervención de UPS.
Mediante sentencia de 8 de diciembre de 2011, Deutsche Post/Comisión (T‑421/07, Rec,
EU:T:2011:720
), el Tribunal General declaró la inadmisibilidad del recurso y condenó a la demandante a cargar con sus propias costas, así como con las de la Comisión. UPS fue condenada a cargar con sus propias costas.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 13 de febrero de 2012, la demandante interpuso recurso de casación contra la sentencia del Tribunal General, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Mediante sentencia de 24 de octubre de 2013, Deutsche Post/Comisión (C‑77/12 P, EU:C:2013:695; en lo sucesivo, «sentencia dictada en casación»), el Tribunal de Justicia anuló la sentencia del Tribunal General, devolvió el asunto a éste y reservó la decisión sobre las costas.
Procedimiento y pretensiones tras la devolución
A raíz de la sentencia dictada en casación y con arreglo al artículo 118, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General de 2 de mayo de 1991, se atribuyeron los presentes asuntos a la Sala Primera, mediante resolución del Presidente del Tribunal General de 13 de noviembre de 2013.
Conforme al artículo 119, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento de 2 de mayo de 1991, la demandante y la Comisión presentaron escritos de observaciones en la Secretaría del Tribunal General respectivamente el 23 de diciembre de 2013 y el 19 de febrero de 2014. UPS renunció a presentar escrito de observaciones el 17 de abril de 2014.
En el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento, con arreglo al artículo 64 del Reglamento de Procedimiento de 2 de mayo de 1991, el Tribunal General formuló preguntas a las partes, a las que éstas respondieron dentro del plazo señalado. El Tribunal General, en particular, en interés de una buena administración de la justicia y para lograr una gestión óptima de los tres asuntos pendientes ante él, entre la demandante y la Comisión, a saber, en primer lugar, el presente asunto; en segundo lugar, el asunto T‑388/11, Deutsche Post/Comisión, y, en tercer lugar, el asunto T‑152/12, Deutsche Post/Comisión, solicitó la opinión de las partes en cuanto a las cuestiones que podrían o deberían ser prioritarias en lo referente al orden de tramitación de estos asuntos y la posibilidad de suspender uno o varios asuntos a la espera de la resolución de los asuntos restantes. En el asunto T‑388/11, Deutsche Post/Comisión, la demandante solicita la anulación de la Decisión de la Comisión C(2011) 3081 final, de 10 de mayo de 2011, de ampliar el procedimiento de investigación formal en trámite, referente a las ayudas de Estado concedidas por Alemania a la demandante en concepto de compensación de sus obligaciones de servicio universal, a las subvenciones abonadas por las autoridades alemanas en favor de la demandante para cubrir el coste de las pensiones de los trabajadores que tienen la condición de funcionario [ayuda de Estado C 36/27 (ex NN 25/07)]. En el asunto T‑152/12, Deutsche Post/Comisión, la demandante solicita la anulación de los artículos 1, 2 y 4 a 6 de la Decisión 2012/636/UE de la Comisión, de 25 de enero de 2012, relativa a la medida C 36/07 (ex NN 25/07) ejecutada por Alemania a favor de la demandante (
DO L 289, p. 1
).
A raíz de las observaciones de las partes, mediante autos de 15 de septiembre de 2014 del Presidente de la Sala Primera del Tribunal General en el asunto T‑388/11, Deutsche Post/Comisión, y del Presidente de la Sala Octava del Tribunal General en el asunto T‑152/12, Deutsche Post/Comisión, se acordó la suspensión de estos dos procedimientos hasta la resolución del presente asunto.
En la vista de 9 de enero de 2015 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal General.
En su escrito de observaciones de 23 de diciembre de 2013, la demandante solicita al Tribunal General que:
—
Anule la Decisión impugnada.
—
Condene en costas a la Comisión.
En la vista, la demandante desistió parcialmente del recurso. Renunció a solicitar la anulación de la Decisión impugnada en la medida en que ésta acordó la incoación del procedimiento de investigación formal en relación con determinadas garantías públicas concedidas a su predecesor y a ella misma. Mantuvo el recurso en cuanto al resto y, por consiguiente, en lo referente a la incoación del procedimiento formal de investigación en cuanto a las demás medidas públicas a las que se refiere la Decisión impugnada (en lo sucesivo, «medidas controvertidas»).
La Comisión, apoyada por UPS, solicita al Tribunal General que:
—
Sobresea el recurso.
—
Con carácter subsidiario, desestime el recurso.
—
Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
Sobre el interés en ejercitar la acción
Según reiterada jurisprudencia, el interés de la parte demandante en ejercitar la acción debe existir, habida cuenta del objeto del recurso, en el momento de la interposición, so pena de que se declare la inadmisibilidad. Además, el interés de esta parte demandante en obtener una satisfacción debe subsistir hasta que se dicte la resolución judicial, so pena de sobreseimiento (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de diciembre de 1963, Forges de Clabecq/Alta Autoridad, 14/63, Rec,
EU:C:1963:60
, apartado 748, y de 7 de junio de 2007, Wunenburger/Comisión, C‑362/05 P, Rec,
EU:C:2007:322
, apartado 42).
En sus observaciones tras la devolución, la Comisión alega que la demandante ha perdido el interés en recurrir la Decisión impugnada como consecuencia de la anulación de la Decisión de 2002 y solicita al Tribunal General que sobresea el recurso.
La Comisión recuerda que, en la sentencia dictada en casación, el Tribunal de Justicia resolvió que el recurso debía considerarse admisible en el momento de su interposición, el 22 de noviembre de 2007, a pesar de la anulación de la Decisión de 2002, por el motivo de que, en esta fecha, dicha anulación todavía no se había producido. Sin embargo, según la Comisión, el Tribunal de Justicia no se pronunció sobre la cuestión de si, teniendo en cuenta esta anulación, el recurso había quedado desprovisto de objeto posteriormente. Sobre este extremo, la Comisión señala, por una parte, que el procedimiento de investigación formal iniciado mediante la Decisión de incoación de 1999 se refería a las medidas controvertidas y, por otra parte, que el único efecto jurídico de la Decisión impugnada, a saber, la obligación de la República Federal de Alemania de suspender las medidas controvertidas en trámite de aplicación, ya resultaba de la Decisión de incoación de 1999. Pues bien, como consecuencia de la anulación de la Decisión de 2002, el 1 de julio de 2008, el procedimiento de investigación formal iniciado por la Decisión de incoación de 1999, en opinión de la Comisión, se incoó plenamente de nuevo. Además, la Comisión observa que, como consecuencia de la anulación de la Decisión de 2002 y en virtud del artículo 233 CE, tenía la obligación de tomar todas las medidas que comportaba la ejecución de la sentencia de anulación, incluyendo la conclusión, mediante resolución definitiva, del procedimiento de investigación formal incoado. La Comisión considera que la anulación de la Decisión impugnada ya no puede suponer ninguna ventaja a la demandante, en la medida en que, por una parte, el procedimiento de investigación formal permanecía abierto y debía cerrarse mediante una resolución definitiva y, por otra, la obligación de suspensión de las medidas en trámite de aplicación seguía existiendo.
La demandante rechaza las alegaciones de la Comisión y alega que conserva un interés en la anulación de la decisión impugnada.
A este respecto, ha de recordarse que el interés en ejercitar la acción al que se refiere la jurisprudencia mencionada en el apartado 29
supra
constituye un requisito de admisibilidad, que debe subsistir también en caso de recurso de casación hasta que se dicte la resolución judicial sobre el fondo. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, tal interés existe cuando el recurso puede procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo haya interpuesto (sentencia de 14 de septiembre de 2010, Akzo Nobel Chemicals y Akcros Chemicals/Comisión, C‑550/07 P, Rec,
EU:C:2010:512
, apartados 22 y 23).
Pues bien, teniendo en cuenta que, por una parte, la anulación de la Decisión de 2002 se produjo el 1 de julio de 2008, antes, por tanto, del pronunciamiento de la sentencia dictada en casación, y que, por otra parte, el Tribunal de Justicia hizo referencia a esta anulación en su sentencia y que no podía, por lo tanto, ignorar sus efectos, resulta obligado declarar que, al admitir el recurso de casación presentado por la demandante, dicho Tribunal, implícita, pero necesariamente, estimó que la demandante conservaba un interés en recurrir la Decisión impugnada incluso tras la anulación de la Decisión de 2002.
A este respecto, debe también considerarse que la demandante conserva un interés en recurrir la Decisión impugnada teniendo en cuenta las circunstancias particulares del presente asunto, a saber, la existencia de varias decisiones sucesivas de la Comisión desde 1999 relativas a las medidas adoptadas en su favor, y, en particular, el hecho de que admitir determinadas alegaciones invocadas por la demandante, respecto al respeto del plazo razonable, en el marco del presente recurso podría tener no sólo como consecuencia la anulación de la Decisión impugnada sino también efectos sobre la obligación de la Comisión de tenerla en cuenta en lo que respecta al examen posterior de estas medidas.
Procede desestimar, por tanto, la solicitud de sobreseimiento presentada por la Comisión.
Sobre el fondo
En apoyo de su recurso de anulación parcial de la Decisión impugnada, la demandante invoca tres motivos, que la Comisión, apoyada por UPS, rebate. Estos motivos se basan, el primero, en la violación de los principios fundamentales del procedimiento, el segundo, en el incumplimiento de la obligación de motivación y, el tercero, en la infracción de los artículo 87 CE, apartado 1, y 88 CE.
En el marco del primer motivo, la demandante formula varias imputaciones. Mediante la primera de ellas, que es preciso examinar en primer lugar, cuestiona que la Comisión pueda incoar el procedimiento de investigación formal con respecto a las medidas controvertidas, por cuanto éstas han sido objeto de un procedimiento de investigación formal que ya ha concluido y por cuanto se ha sobrepasado el plazo razonable para llevar a cabo la investigación requerida. Por una parte, alega que, según la jurisprudencia, la Comisión no puede exigir la recuperación de una ayuda ilegal después de un período de inactividad excesiva a fin de preservar el principio de protección de la confianza legítima. Por otra parte, el Reglamento (CE) n
o
659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (
DO L 83, p. 1
), así como los principios generales del procedimiento, en particular el principio de seguridad jurídica, no permiten, en opinión de la demandante, la reapertura de un procedimiento concluido.
La Comisión replica que el plazo transcurrido antes de la adopción de la Decisión impugnada es razonable, teniendo en cuenta, por una parte, la complejidad del examen de los gastos y de los ingresos de la DB‑Postdienst y de la demandante durante más de 20 años y, por otra parte, el hecho de que tras la adopción de la Decisión de 2002 recibió información que suscitaba nuevas cuestiones. Además, la Comisión considera que el artículo 15, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999 establece un plazo de prescripción de diez años para las ayudas ilegales y que la confianza legítima no se basa en la expiración de plazos cuando se prevé un plazo de prescripción específico. Además, la Comisión recuerda que tras la anulación de la Decisión de 2002 tenía la obligación de reanudar el procedimiento de investigación formal, extremo que, a su juicio, la Decisión impugnada simplemente anticipó, y que, dado que una decisión final puede revocarse conforme al artículo 9 del Reglamento n
o
659/1999, dicha Decisión no tenía necesariamente carácter definitivo.
En primer término, es necesario examinar si la Comisión infringió el Reglamento n
o
659/1999 o si violó el principio de seguridad jurídica al adoptar la Decisión impugnada.
En primer lugar, es importante señalar que la Comisión, en sus observaciones sobre la sentencia dictada en casación, y la demandante, en su contestación a las diligencias de ordenación del procedimiento del Tribunal General mencionadas en el apartado 23
supra
, así como durante la vista, confirmaron que las medidas controvertidas eran ya objeto del procedimiento de investigación formal iniciado mediante la Decisión de incoación de 1999, según había declarado ya el Tribunal General en los apartados 56 a 60 de la sentencia Deutsche Post/Comisión, citada en el apartado 18
supra
(
EU:T:2011:720
), sin que el Tribunal de Justicia haya declarado en la sentencia dictada en casación la existencia de error alguno a este respecto.
Procede, por tanto, considerar que el procedimiento de investigación formal con respecto a las medidas controvertidas se incoó en 1999.
En segundo lugar, ha de recordarse, por una parte, que, a tenor del artículo 7, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999, aplicable al procedimiento relativo a las ayudas ilegales en virtud del artículo 13, apartado 1, de dicho Reglamento, el procedimiento de investigación formal se dará por concluido mediante una decisión de conformidad con los apartados 2 a 5 del mismo artículo, excepto en el caso de retirada de la notificación por el Estado miembro interesado, y, por otra parte, que el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia dictada en casación que la Comisión, mediante la Decisión de 2002, había concluido completamente el procedimiento de investigación formal incoado en 1999 (sentencia dictada en casación, apartados 56 a 64).
Por tanto, en lo que respecta a las medidas controvertidas, la Decisión impugnada debe considerarse una Decisión de reapertura de un procedimiento de investigación formal totalmente concluido.
En tercer lugar, es necesario señalar que el artículo 9 del Reglamento n
o
659/1999 únicamente permite revocar una decisión de conclusión del procedimiento de investigación formal cuando esté basada en una información incorrecta suministrada durante el procedimiento que haya constituido un factor determinante. También se indica en este artículo que, antes de revocar la decisión y adoptar una nueva, debe incoarse el procedimiento de investigación formal.
Ciertamente, el artículo 9 del Reglamento n
o
659/1999 no constituye la única posibilidad de que la Comisión modifique una decisión de conclusión del procedimiento de investigación formal.
En efecto, esta disposición no es sino una expresión específica del principio general del Derecho según el cual se admite la revocación retroactiva de un acto administrativo ilegal que haya creado derechos subjetivos, en concreto, cuando el acto administrativo de que se trate haya sido adoptado sobre la base de indicaciones falsas o incompletas proporcionadas por el interesado. La posibilidad de revocar retroactivamente un acto administrativo ilegal que haya creado derechos subjetivos no se limita, sin embargo, a este único supuesto, ya que tal revocación puede realizarse siempre, sin perjuicio de que la institución de la que emane el acto cumpla los requisitos relativos al respeto de un plazo razonable y de la confianza legítima del beneficiario del acto que podía contar con la legalidad de éste (véase la sentencia de 12 de septiembre de 2007, González y Díez/Comisión, T‑25/04, Rec,
EU:T:2007:257
, apartado 97 y jurisprudencia citada).
Sin embargo, la Comisión no tuvo nunca la intención de revocar o retirar la Decisión de 2002, según reconoce ella misma en sus escritos, ni ha mantenido que esta Decisión se haya basado en información inexacta, sino que ha justificado la incoación de un nuevo procedimiento de investigación formal por la necesidad de completar el procedimiento incoado en 1999 para incluir información comunicada recientemente (considerando 14 de la Decisión impugnada). Además, en el considerando 15 de la Decisión impugnada, la Comisión indicó que esta Decisión no sustituía a la Decisión de 2002 (véase el apartado 9
supra
).
La Decisión impugnada, por lo tanto, no puede considerarse una decisión de retirada o de revocación de la Decisión de 2002 adoptada en virtud del artículo 9 del Reglamento n
o
659/1999 o en aplicación del principio general del Derecho según el cual la retirada retroactiva de un acto administrativo ilegal se admite en determinadas circunstancias.
En cuarto lugar, ha de observarse que ninguna disposición del Reglamento n
o
659/1999 otorga a la Comisión la facultad de reabrir un procedimiento de investigación formal concluido y de adoptar una nueva decisión sin revocar o retirar la decisión de conclusión.
Ciertamente, el Reglamento n
o
659/1999 no prohíbe expresamente tal reapertura. Sin embargo, ésta sería contraria al principio de seguridad jurídica y al espíritu de dicho Reglamento, cuyo considerando 3 muestra que la necesidad de incrementar la seguridad jurídica fue una de las razones para su adopción y cuyo considerando 9 indica que el procedimiento de investigación formal debe concluir mediante una decisión «final».
En efecto, por una parte, tal reapertura implicaría la coexistencia en el ordenamiento jurídico de dos decisiones incompatibles. Por otra parte, admitir la posibilidad de que la Comisión reabra un procedimiento de investigación formal concluido y que adopte una nueva decisión sin revocar o retirar previamente la decisión de conclusión permitiría a la Comisión reconsiderar en cualquier momento esta decisión, impidiendo que las partes interesadas en el procedimiento concluido tengan la menor certeza sobre su situación jurídica.
Teniendo en cuenta lo expuesto anteriormente, procede declarar que la Decisión impugnada se adoptó en contra del Reglamento n
o
659/1999 y del principio de seguridad jurídica, en la medida en que reabrió el procedimiento de investigación formal que había sido totalmente concluido mediante la Decisión de 2002 al objeto de adoptar una nueva decisión sin revocar o retirar aquélla.
En la vista, la Comisión admitió que la reapertura de un procedimiento de investigación formal totalmente concluido, como el procedimiento del que trata este asunto, a falta de revocación o retirada de la decisión de conclusión, era contraria a Derecho. Sin embargo, según la Comisión, en este asunto debe tomarse en consideración que la anulación de la Decisión de 2002 tuvo como efecto la desaparición con efecto retroactivo del ordenamiento jurídico de la decisión de conclusión del procedimiento de investigación formal incoado en 1999. A juicio de la Comisión, la Decisión impugnada es, por lo tanto, ajustada a Derecho.
A este respecto, es preciso recordar que la legalidad de un acto debe apreciarse en el momento de su adopción (sentencia de 7 de febrero de 1979, Francia/Comisión, 15/76 y 16/76, Rec,
EU:C:1979:29
, apartado 7). Pues bien, en el momento de la adopción de la Decisión impugnada, en 2007, la sentencia de anulación, dictada en 2008, todavía no existía y la Comisión no podía tomarla en consideración. Además, la posterior anulación con efectos retroactivos de la Decisión de 2002 no impide que se tenga en cuenta su existencia en el momento de la apreciación de la situación procesal existente antes de dicha anulación, según se desprende de la sentencia dictada en casación, en la que el Tribunal de Justicia indicó que, al adoptar la Decisión impugnada, la Decisión de 2002 todavía formaba parte del ordenamiento jurídico de la Unión Europea y estaba aún en vigor (sentencia dictada en casación, apartados 65 y 66).
Seguidamente, es necesario señalar que la Decisión impugnada se adoptó sobre la base de que la Decisión de 2002 no había concluido totalmente el procedimiento y que, por consiguiente, la continuación del procedimiento que condujo a la Decisión impugnada constituyó un «investigación complementaria» (véase el apartado 9
supra
). Pues bien, según declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia dictada en casación, esta premisa era errónea y la Comisión no estaba facultada para adoptar la Decisión impugnada basándose en ella (véase el apartado 53
supra
).
Es cierto que, en virtud del artículo 231 CE, párrafo primero, si el recurso de anulación fuere fundado, el juez de la Unión declarará nulo y sin valor ni efecto alguno el acto impugnado. Según reiterada jurisprudencia, de ello se desprende que la decisión de anulación del juez de la Unión hace desaparecer con efecto retroactivo el acto impugnado frente a todos los justiciables [sentencias de 1 de junio de 2006, P & O European Ferries (Vizcaya) y Diputación Foral de Vizcaya/Comisión, C‑442/03 P y C‑471/03 P, Rec,
EU:C:2006:356
, apartado 43, y de 12 de febrero de 2008, CELF y ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, Rec,
EU:C:2008:79
, apartado 61]. Así, a raíz de la sentencia de anulación, la Decisión de 2002 despareció con efectos retroactivos.
La anulación de la Decisión de 2002 mediante la sentencia de anulación obligó a la Comisión a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de esta sentencia, de conformidad con el artículo 233 CE. A tal fin, la Comisión debe tomar en consideración la circunstancia de que esta Decisión ha desaparecido con efectos retroactivos.
Sobre este último extremo es preciso recordar que, para adecuarse a la sentencia y dar plena ejecución a la misma, la institución de la que emane el acto anulado debe respetar no sólo el fallo de la sentencia, sino también los motivos que han conducido a aquél y que constituyen su sustento necesario, en el sentido de que son indispensables para determinar el significado exacto de lo que ha sido resuelto en el fallo. Esos motivos, en efecto, identifican por una parte la concreta disposición considerada ilegal, y revelan por otra parte las causas precisas de la ilegalidad declarada en el fallo, que la institución afectada habrá de tener en cuenta a la hora de sustituir el acto anulado (sentencia de 26 de abril de 1988, Asteris y otros/Comisión 97/86, 99/86, 193/86 y 215/86, Rec,
EU:C:1988:199
, apartado 27).
De este modo, en lo que respecta a la reapertura de un procedimiento de investigación formal concluido, debe considerarse que, cuando la Comisión reabre tal procedimiento a raíz de la anulación de la decisión de conclusión, se encuentra jurídicamente en una situación diferente de aquella en la que se encontraba en el momento de la adopción de la Decisión impugnada, que no se apoyaba en la inexistencia de la Decisión de 2002.
Por consiguiente, la Comisión no puede invocar válidamente la sentencia de anulación para fundamentar la legalidad de la Decisión impugnada cuando ésta se ha adoptado teniendo en cuenta la Decisión de 2002, que fue anulada por esta sentencia. La Decisión impugnada tampoco puede constituir en estas circunstancias, al contrario de lo que alega la Comisión, una «anticipación» de la sentencia de anulación.
Finalmente, la anulación de la decisión de conclusión de un procedimiento de investigación formal debe considerarse, a falta de retirada o revocación de esta decisión, un requisito formal necesario y previo a la reapertura de dicho procedimiento. De otro modo se dejaría a las partes interesadas en el procedimiento de investigación formal en un situación de incertidumbre en cuanto a la naturaleza de la decisión de reapertura, incompatible con la necesidad de incrementar la seguridad jurídica, que es una de las razones de la adopción del Reglamento n
o
659/1999 (véase el apartado 51
supra
).
De las consideraciones expuestas anteriormente se desprende que la Comisión no estaba facultada para adoptar la Decisión impugnada antes de la anulación de la Decisión de 2002. Por lo tanto, la primera imputación formulada por la demandante en el marco del primer motivo es fundada.
Dado que debe estimarse el primer motivo, procede anular la Decisión impugnada, sin que sea necesario examinar los demás motivos, imputaciones y alegaciones formulados por la demandante en apoyo de sus pretensiones.
Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que se han desestimado las pretensiones de la Comisión, procede condenarla a cargar con las costas correspondientes al recurso de anulación, incluidas las costas correspondientes al recurso de casación ante el Tribunal de Justicia, conforme a lo solicitado por la demandante.
UPS cargará con sus propias costas en aplicación del artículo 138, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
decide:

1)
Anular la Decisión de la Comisión de 12 de septiembre de 2007 de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, en relación con la ayuda de Estado concedida por la República Federal de Alemania en favor de Deutsche Post AG [ayuda de Estado C 36/07 (ex NN 25/07)] en la medida en que incoó el procedimiento de investigación formal con respecto a las medidas públicas a las que se refiere, con excepción de las garantías estatales concedidas en favor de Deutsche Bundespost Postdienst y de Deutsche Post.

2)
La Comisión Europea cargará, además de con sus propias costas, con las costas de Deutsche Post correspondientes al recurso de anulación, incluidas las correspondientes al recurso de casación ante el Tribunal de Justicia.

3)
UPS Europe NV/SA y UPS Deutschland Inc. & Co. OHG cargarán con sus propias costas.

Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 18 de septiembre de 2015.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.