CELEX: 62011CJ0213
Marché intérieur
Directive 98/34/CE
Normes et règles techniques
Procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques
Appareils à sous à gains limités
Interdiction de modification, de renouvellement et de délivrance des autorisations d’exploitation
Notion de ‘règle technique’

Les demandes de décision préjudicielle portent sur l’interprétation de l’article 1
er
, point 11, de la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil, du 22 juin 1998, prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information (
JO L 204, p. 37
), telle que modifiée par la directive 2006/96/CE du Conseil, du 20 novembre 2006 (
JO L 363, p. 81
, ci-après la «directive 98/34»).
Ces demandes ont été présentées dans le cadre de litiges opposant Fortuna sp. z o.o. (ci-après «Fortuna»), Grand sp. z o.o. (ci-après «Grand») et Forta sp. z o.o. (ci-après «Forta») au Dyrektor Izby Celnej w Gdyni (directeur de la chambre des douanes de Gdynia, ci-après le «DICG») au sujet du refus de ce dernier de modifier, de renouveler ou de délivrer, selon le cas, des autorisations d’organiser et d’exploiter une activité de jeux automatisés à gains limités.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
L’article 1
er
, points 1 à 5 et 11, de la directive 98/34 dispose:
«Au sens de la présente directive, on entend par:
1)
‘produit’: tout produit de fabrication industrielle et tout produit agricole, y compris les produits de la pêche;
2)
‘service’ : tout service de la société de l’information, c’est-à-dire tout service presté normalement contre rémunération, à distance par voie électronique et à la demande individuelle d’un destinataire de services.
3)
‘spécification technique’: une spécification qui figure dans un document définissant les caractéristiques requises d’un produit, telles que les niveaux de qualité ou de propriété d’emploi, la sécurité, les dimensions, y compris les prescriptions applicables au produit en ce qui concerne la dénomination de vente, la terminologie, les symboles, les essais et les méthodes d’essai, l’emballage, le marquage et l’étiquetage, ainsi que les procédures d’évaluation de la conformité.
[…]
4)
‘autre exigence’: une exigence, autre qu’une spécification technique, imposée à l’égard d’un produit pour des motifs de protection, notamment des consommateurs ou de l’environnement, et visant son cycle de vie après mise sur le marché, telle que ses conditions d’utilisation, de recyclage, de réemploi ou d’élimination lorsque ces conditions peuvent influencer de manière significative la composition ou la nature du produit ou sa commercialisation;
5)
‘règle relative aux services’: une exigence de nature générale relative à l’accès aux activités de services visées au point 2 et à leur exercice, notamment les dispositions relatives au prestataire de services, aux services et au destinataire de services, à l’exclusion des règles qui ne visent pas spécifiquement les services définis au même point.
[…]
11)
‘règle technique’: une spécification technique ou autre exigence ou une règle relative aux services, y compris les dispositions administratives qui s’y appliquent, dont l’observation est obligatoire de jure ou de facto, pour la commercialisation, la prestation de services, l’établissement d’un opérateur de services ou l’utilisation dans un État membre ou dans une partie importante de cet État, de même que, sous réserve de celles visées à l’article 10, les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres interdisant la fabrication, l’importation, la commercialisation ou l’utilisation d’un produit ou interdisant de fournir ou d’utiliser un service ou de s’établir comme prestataire de services.
[…]»
Aux termes de l’article 8, paragraphe 1, premier et troisième alinéas, de cette directive:
«Sous réserve de l’article 10, les États membres communiquent immédiatement à la Commission tout projet de règle technique, sauf s’il s’agit d’une simple transposition intégrale d’une norme internationale ou européenne, auquel cas une simple information quant à la norme concernée suffit. Ils adressent également à la Commission une notification concernant les raisons pour lesquelles l’établissement d’une telle règle technique est nécessaire, à moins que ces raisons ne ressortent déjà du projet.
[…]
Les États membres procèdent à une nouvelle communication dans les conditions énoncées ci-dessus s’ils apportent au projet de règle technique, d’une manière significative, des changements qui auront pour effet de modifier le champ d’application, d’en raccourcir le calendrier d’application initialement prévu, d’ajouter des spécifications ou des exigences ou de rendre celles-ci plus strictes.»
Le droit national
Jusqu’au 31 décembre 2009, l’organisation et l’exercice d’activités dans le domaine des jeux automatisés à gains limités étaient régis par la loi sur les jeux et les paris mutuels (ustawa o grach i zakĺadach wzajemnych) du 29 juillet 1992 (Dz. U. de 2004, n
o
4, position 27), telle que modifiée (ci-après la «loi sur les jeux et les paris mutuels»).
L’article 2, paragraphe 2b, de cette loi disposait:
«Les jeux automatisés à gains limités sont des jeux sur des appareils mécaniques, électromécaniques ou électroniques, permettant un gain en argent ou en nature dont la valeur unitaire ne peut dépasser l’équivalent de 15 [euros] et dont la mise maximale par partie ne peut dépasser 0,07 [euro].»
Conformément aux dispositions de ladite loi, les propriétaires de tels appareils devaient, pour pouvoir exploiter ces jeux automatisés, obtenir des autorisations de l’autorité fiscale territorialement compétente. Celles-ci étaient délivrées aux propriétaires de ces appareils pour une durée de six ans et pouvaient, sur demande du titulaire, être renouvelées pour une durée de six années supplémentaires.
L’article 7, paragraphe 1a, de cette même loi prévoyait:
«L’organisation de jeux automatisés à gains limités n’est autorisée que dans les emplacements de jeux automatisés à gains limités.»
L’article 30 de la loi sur les jeux et les paris mutuels disposait:
«Les emplacements de jeux automatisés à gains limités peuvent être situés dans des établissements de restauration, de commerce ou de service situés à une distance minimale de 100 m des écoles, des établissements de formation et d’éducation, des établissements de soins et des lieux de culte.»
La loi sur les jeux de hasard (ustawa o grach hazardowich) du 19 novembre 2009 (Dz. U. n
o
201, position 1540, ci-après la «loi sur les jeux de hasard»), qui remplace la loi sur les jeux et les paris mutuels, est entrée en vigueur le 1
er
janvier 2010.
L’article 14, paragraphe 1, de la loi sur les jeux de hasard dispose:
«L’organisation de jeux de roulette, de jeux de cartes, de jeux de dés et de jeux automatisés est réservée aux casinos de jeux.»
L’article 129 de cette loi prévoit:
«1.   Toute activité de jeux automatisés à gains limités ou de jeux automatisés organisés dans des salles de jeux automatisés exercée sur la base d’autorisations délivrées avant l’entrée en vigueur de la présente loi est poursuivie selon les dispositions antérieures jusqu’à l’expiration de ces autorisations par les entités auxquelles elles ont été délivrées, sauf si cette loi en dispose autrement.
2.   Il est mis fin aux procédures ouvertes et non encore clôturées avant l’entrée en vigueur de la présente loi tendant à la délivrance d’autorisations d’exercer une activité de jeux automatisés à gains limités ou de jeux automatisés organisés dans des salles de jeux automatisés.
3.   On entend par jeux automatisés à gains limités, les jeux sur appareils mécaniques, électromécaniques et électroniques à gains en argent ou en nature, dont la valeur unitaire ne peut dépasser 60 PLN et dont la mise maximale par partie ne peut dépasser 0,50 PLN.»
L’article 135 de la loi sur les jeux de hasard énonce:
«1.   Les autorisations visées à l’article 129, paragraphe 1, peuvent être modifiées, conformément aux principes définis dans la loi s’agissant des modifications de concessions et d’autorisations délivrées aux entités exerçant une activité relevant de l’article 6, paragraphes 1 à 3, par l’autorité compétente en matière de délivrance des autorisations préalablement à la date d’entrée en vigueur de la présente loi, sous réserve des paragraphes 2 et 3. Les dispositions des articles 56 et 57 s’appliquent par analogie.
2.   La modification d’une autorisation ne peut entraîner de changement des lieux d’organisation de jeux, sauf s’il s’agit de réduire le nombre d’emplacements de jeux automatisés à gains limités.
[…]»
Conformément à l’article 138, paragraphe 1, de cette loi, les autorisations visées à l’article 129, paragraphe 1, de ladite loi ne peuvent pas être renouvelées.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
Les requérantes au principal sont des sociétés ayant pour activité économique, entre autres, l’organisation et l’exploitation de jeux automatisés. À ces fins, Fortuna, Grand et Forta achètent des appareils de jeux sur le marché de l’Union.
Fortuna dispose de l’autorisation légale requise pour une telle activité, qui lui a été délivrée le 1
er
novembre 2003 pour une durée de six ans, puis renouvelée par une décision du 14 septembre 2009. Cette autorisation concerne un grand nombre d’emplacements de jeux. Fortuna a introduit une demande de modification de son autorisation s’agissant de la fixation de l’un des lieux d’exploitation de jeux. Par une décision du 3 février 2010, confirmée par une décision ultérieure du 14 avril 2010, le DICG n’a pas fait droit à cette demande, en invoquant l’article 135, paragraphe 2, de la loi sur les jeux de hasard, qui interdit toute modification des lieux d’organisation des jeux par voie de modification de la décision d’autorisation, à l’exception d’une réduction du nombre des emplacements de jeux automatisés à gains limités.
Grand disposait de l’autorisation légale requise pour l’organisation et l’exploitation de jeux automatisés, délivrée le 6 août 2004, pour une durée de six ans. L’autorisation visait également un grand nombre d’emplacements de jeux. Grand a introduit une demande de renouvellement de son autorisation, pour une nouvelle période de six ans. Par une décision du 24 février 2010, confirmée par une décision ultérieure du 18 mai 2010, le DICG n’a pas fait droit à cette demande, en invoquant l’article 138, paragraphe 1, de la loi sur les jeux de hasard, qui interdit le renouvellement des autorisations d’exercer une activité de jeux automatisés à gains limités.
Le 10 décembre 2008, Forta a introduit une demande d’autorisation d’organiser et d’exploiter des jeux automatisés à gains limités sur le territoire de la voïvodie de Poméranie. Cette demande, qui portait initialement sur 112 emplacements de jeux automatisés à gains limités, concerne finalement 80 emplacements. Par une décision du 12 février 2010, confirmée par une décision ultérieure du 19 avril 2010, le DICG a, appliquant l’article 129, paragraphe 2, de la loi sur les jeux de hasard, constaté qu’il n’y avait plus lieu de poursuivre la procédure en cause. Cette disposition impose en effet de mettre fin aux procédures ouvertes et non encore clôturées avant l’entrée en vigueur de cette nouvelle loi qui concernent les demandes d’autorisations d’exercer une activité de jeux automatisés à gains limités ou de jeux automatisés organisés dans des salles de jeux automatisés déposées sous l’empire de la loi sur les jeux et les paris mutuels.
Les requérantes au principal ont, chacune, formé un recours devant le Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (tribunal administratif de la voïvodie de Gdańsku) contre les décisions les concernant, en faisant valoir que les dispositions de la loi sur les jeux de hasard ne sauraient être invoquées par l’administration à l’appui de ses décisions, cette loi n’ayant pas été notifiée à la Commission, bien qu’elle contienne des «règles techniques» au sens de la directive 98/34. Les requérantes au principal ont également fait valoir que les restrictions en ce qui concerne l’exploitation des jeux automatisés à gains limités résultant de cette loi entraînaient une restriction majeure du commerce de ces appareils à l’intérieur de l’Union européenne. En effet, l’interdiction de modifier et de renouveler des autorisations antérieures de même que l’interdiction de délivrer de nouvelles autorisations d’exploitation de tels appareils priveraient ces derniers, en pratique, de toute utilité.
La juridiction de renvoi précise que la jurisprudence de la Cour relative à la libre circulation des marchandises et des services en ce qui concerne les jeux de hasard lui permet d’apprécier de manière autonome la compatibilité du régime découlant de la loi sur les jeux de hasard avec ces libertés. En revanche, cette juridiction se demande si les dispositions de cette loi peuvent être opposées à un particulier, alors qu’elles n’ont pas été notifiées à la Commission, conformément à la procédure prévue par la directive 98/34.
Dans ces conditions, le Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
Dans l’affaire C‑213/11:
«L’article 1
er
, point 11, de la directive [98/34] doit-il être interprété en ce sens qu’une disposition de loi interdisant de modifier les autorisations relatives aux activités de jeux automatisés à gains limités en vue d’un changement de lieu d’organisation des jeux relève des ‘règles techniques’ dont les projets doivent être communiqués à la Commission conformément à l’article 8, paragraphe 1, de cette directive?»
Dans l’affaire C‑214/11:
«L’article 1
er
, point 11, de la directive [98/34] doit-il être interprété en ce sens qu’une disposition de loi interdisant de renouveler les autorisations relatives aux activités de jeux automatisés à gains limités relève des ‘règles techniques’ dont les projets doivent être communiqués à la Commission conformément à l’article 8, paragraphe 1, de cette directive?»
Dans l’affaire C‑217/11:
«L’article 1
er
, point 11, de la directive [98/34] doit-il être interprété en ce sens qu’une disposition de loi interdisant la délivrance d’autorisations relatives aux activités de jeux automatisés à gains limités relève des ‘règles techniques’ dont les projets doivent être communiqués à la Commission conformément à l’article 8, paragraphe 1, de cette directive?»
Par ordonnance du président de la Cour du 9 juin 2011, les affaires C‑213/11, C‑214/11 et C‑217/11 ont été jointes aux fins des procédures écrite et orale ainsi que de l’arrêt.
Sur les questions préjudicielles
Par ses questions, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 1
er
, point 11, de la directive 98/34 doit être interprété en ce sens que des dispositions nationales, telles que celles de la loi sur les jeux de hasard, qui pourraient avoir pour effet de limiter, voire de rendre progressivement impossible, l’exploitation des jeux automatisés à gains limités ailleurs que dans les casinos et les salles de jeux, constituent des «règles techniques», au sens de cette disposition, dont les projets doivent faire l’objet de la communication prévue à l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, de cette directive.
Il convient de rappeler, à titre liminaire, que la Cour a déjà jugé que des mesures qui interdisent l’utilisation de tous les jeux électriques, électromécaniques et électroniques, dans tous les lieux publics et privés, à l’exception des casinos, doivent être qualifiées de règles techniques au sens de l’article 1
er
, point 11, de la directive 98/34 (arrêt du 26 octobre 2006, Commission/Grèce,
C-65/05, Rec. p. I-10341
, point 61).
Dans ces conditions, une mesure, telle que l’article 14, paragraphe 1, de la loi sur les jeux de hasard, qui réserve l’organisation de jeux automatisés aux seuls casinos de jeux, doit être qualifiée de «règle technique», au sens de l’article 1
er
, point 11, de la directive 98/34.
Cette précision liminaire étant faite, il y a lieu de rappeler qu’il est de jurisprudence constante que la directive 98/34 vise, par un contrôle préventif, à protéger la libre circulation des marchandises, qui est l’un des fondements de l’Union, et que ce contrôle est utile dans la mesure où des règles techniques relevant de cette directive peuvent constituer des entraves aux échanges des marchandises entre les États membres, ces entraves ne pouvant être admises que si elles sont nécessaires pour satisfaire à des exigences impératives poursuivant un but d’intérêt général (voir arrêts du 30 avril 1996, CIA Security International,
C-194/94, Rec. p. I-2201
, points 40 et 48; du 8 septembre 2005, Lidl Italia,
C-303/04, Rec. p. I-7865
, point 22, ainsi que du 9 juin 2011, Intercommunale Intermosane et Fédération de l’industrie et du gaz,
C-361/10, Rec. p. I-5079
, point 10).
Dans ce contexte, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence de la Cour, il découle de l’article 1
er
, point 11, de la directive 98/34 que la notion de «règle technique» recouvre — outre la catégorie des règles relatives aux services de la société de l’information, au sens de cet article 1
er
, points 2 et 5, laquelle n’est toutefois pas concernée par les affaires au principal étant donné que les dispositions nationales en cause au principal portent sur des appareils de jeux automatisés à gains limités en tant que «produits», au sens dudit article 1
er
, point 1 — trois catégories, à savoir, en premier lieu, la «spécification technique» au sens de l’article 1
er
, point 3, de cette directive, en deuxième lieu, l’«autre exigence» telle que définie à l’article 1
er
, point 4, de ladite directive et, en troisième lieu, l’interdiction de fabrication, d’importation, de commercialisation ou d’utilisation d’un produit visée à l’article 1
er
, point 11, de la même directive (voir arrêts du 21 avril 2005, Lindberg,
C-267/03, Rec. p. I-3247
, point 54; du 8 novembre 2007, Schwibbert,
C-20/05, Rec. p. I-9447
, point 34, ainsi que Intercommunale Intermosane et Fédération de l’industrie et du gaz, précité, point 11).
Il importe de préciser, tout d’abord, que, pour qu’une mesure nationale relève de la première catégorie de règles techniques visée à l’article 1
er
, point 11, de la directive 98/34, c’est-à-dire de la notion de «spécification technique», cette mesure doit se référer nécessairement au produit ou à son emballage en tant que tels et fixer, dès lors, l’une des caractéristiques requises d’un produit (voir arrêt Intercommunale Intermosane et Fédération de l’industrie et du gaz, précité, point 15).
Or, il suffit de constater que les dispositions transitoires de la loi sur les jeux de hasard portent sur les autorisations d’exercer l’activité de jeux automatisés à gains limités. Elles ne se réfèrent pas aux appareils de jeux à gains limités ou à leur emballage en tant que tels, et, dès lors, ne fixent pas les caractéristiques de ceux-ci.
Par conséquent, les dispositions nationales en cause au principal ne contiennent pas de spécifications techniques au sens de la directive 98/34.
Ensuite, il ressort de la jurisprudence de la Cour que la troisième catégorie de règles techniques visée à l’article 1
er
, point 11, de la directive 98/34, concernant une interdiction notamment d’utilisation, suppose que les dispositions nationales en cause aient une portée qui aille clairement au-delà d’une limitation à certains usages possibles du produit en cause et ne se limitent pas à une simple restriction de l’utilisation de celui-ci (voir arrêt Lindberg, précité, point 76).
En effet, cette troisième catégorie vise plus particulièrement des mesures nationales qui ne laissent place à aucune utilisation autre que purement marginale pouvant raisonnablement être attendue du produit concerné (arrêt Lindberg, précité, point 77).
À cet égard, si les dispositions transitoires de la loi sur les jeux de hasard en cause au principal comportent certes des interdictions en ce qui concerne la délivrance, le renouvellement et la modification des autorisations d’exercer une activité de jeux automatisés à gains limités, il importe de relever que, conformément à l’article 129, paragraphe 1, de cette loi, toute activité de jeux automatisés à gains limités exercée sur la base d’autorisations délivrées avant l’entrée en vigueur de ladite loi est poursuivie, par les entités auxquelles elles ont été délivrées, selon les dispositions antérieures jusqu’à l’expiration de ces autorisations.
Ainsi, une telle disposition permet de continuer à exercer l’activité de jeux automatisés à gains limités et, donc, à utiliser des appareils de tels jeux, au-delà de l’entrée en vigueur de la loi sur les jeux de hasard. Force est de constater que, dans un tel contexte, les dispositions transitoires de cette loi ne peuvent être considérées comme des mesures nationales qui ne laissent place à aucune utilisation autre qu’une utilisation purement marginale des appareils de jeux automatisés à gains limités.
Enfin, la Cour a jugé que, afin de pouvoir être qualifiées d’«autre exigence», au sens de l’article 1
er
, point 4, de la directive 98/34, les mesures nationales concernées doivent constituer des «conditions» pouvant influencer de manière significative la composition, la nature ou la commercialisation du produit concerné (voir, en ce sens, arrêts précités Lindberg, point 72, ainsi que Intercommunale Intermosane et Fédération de l’industrie et du gaz, point 20).
À cet égard, il y a lieu de relever que les dispositions transitoires de la loi sur les jeux de hasard imposent des conditions susceptibles d’affecter la commercialisation des appareils de jeux automatisés à gains limités. En effet, l’interdiction de délivrer, de renouveler ou de modifier les autorisations relatives aux activités de jeux automatisés à gains limités en dehors des casinos est de nature à affecter directement le commerce des appareils de jeux à gains limités.
Dans ce contexte, il revient à la juridiction de renvoi de vérifier si de telles interdictions, dont l’observation est obligatoire de jure pour l’utilisation des appareils de jeux automatisés à gains limités, peuvent influencer de manière significative la nature ou la commercialisation de ces appareils (voir, en ce sens, arrêt Lindberg, précité, point 78).
Lors des vérifications devant ainsi être effectuées par la juridiction de renvoi, celle-ci devra tenir compte, notamment, du fait que la réduction des emplacements autorisés de jeux automatisés à gains limités s’accompagne d’une limitation du nombre maximal de casinos de jeux ainsi que d’appareils de jeux pouvant être utilisés dans ceux-ci.
De même, la juridiction de renvoi devra vérifier si les appareils de jeux automatisés à gains limités sont susceptibles d’être programmés ou reprogrammés pour être utilisés dans des casinos en tant qu’appareils de jeux de hasard qui permettraient des gains plus élevés et présenteraient par conséquent un plus grand risque de dépendance de l’utilisateur au jeu (voir, en ce sens, arrêt Lindberg, précité, point 79), ce qui pourrait affecter de manière significative leur nature.
Au vu de tout ce qui précède, il y a lieu de répondre aux questions posées que l’article 1
er
, point 11, de la directive 98/34 doit être interprété en ce sens que des dispositions nationales, telles que celles de la loi sur les jeux de hasard, qui pourraient avoir pour effet de limiter, voire de rendre progressivement impossible, l’exploitation des jeux automatisés à gains limités ailleurs que dans les casinos et les salles de jeux, sont susceptibles de constituer des «règles techniques» au sens de cette disposition, dont les projets doivent faire l’objet de la communication prévue à l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, de cette directive, pour autant qu’il est établi que lesdites dispositions constituent des conditions pouvant influencer de manière significative la nature ou la commercialisation du produit concerné, ce qu’il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier.
Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit:

L’article 1
er
, point 11, de la directive 98/34/CE du Parlement européen et du Conseil, du 22 juin 1998, prévoyant une procédure d’information dans le domaine des normes et réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information, telle que modifiée par la directive 2006/96/CE du Conseil, du 20 novembre 2006, doit être interprété en ce sens que des dispositions nationales, telles que celles de la loi sur les jeux de hasard (ustawa o grach hazardowich) du 19 novembre 2009, qui pourraient avoir pour effet de limiter, voire de rendre progressivement impossible, l’exploitation des jeux automatisés à gains limités ailleurs que dans les casinos et les salles de jeux, sont susceptibles de constituer des «règles techniques» au sens de cette disposition, dont les projets doivent faire l’objet de la communication prévue à l’article 8, paragraphe 1, premier alinéa, de cette directive, pour autant qu’il est établi que lesdites dispositions constituent des conditions pouvant influencer de manière significative la nature ou la commercialisation du produit concerné, ce qu’il incombe à la juridiction de renvoi de vérifier.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure: le polonais.