CELEX: 62011CJ0575
Anerkendelse af eksamens- og kvalifikationsbeviser
direktiv 2005/36/EF
fysioterapeuterhvervet
delvis og begrænset anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer
artikel 49 TEUF

Dommens præmisser
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse angår fortolkningen af artikel 49 TEUF.
2. Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en sag mellem Eleftherios-Themistoklis Nasiopoulos og Ypourgos Ygeias kai Pronoias (sundheds- og velfærdsministeren) vedrørende den græske statsborger Eleftherios-Themistoklis Nasiopoulos’ ansøgning om at få til adgang til fysioterapeuterhvervet i Grækenland i medfør af erhvervsmæssige kvalifikationer opnået i Tyskland.
Retsforskrifter
EU-retten
3. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/36/EF af 7. september 2005 om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer (EUT L 255, s. 22), der erstatter de forskellige anerkendelsesordninger, som blev ophævet med virkning fra den 20. oktober 2007 – bl.a. Rådets direktiv 89/48/EØF af 21. december 1988 om indførelse af en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregående uddannelser af mindst tre års varighed (EFT 1989 L 19, s. 16) og Rådets direktiv 92/51/EØF af 18. juni 1992 om anden generelle ordning for anerkendelse af erhvervsuddannelser til supplering af direktiv 89/48/EØF (EFT L 209, s. 25) – men ikke ændrer mekanismerne heri, fastsætter i dets artikel 1:
»I dette direktiv fastsættes de regler, hvorefter en medlemsstat, der på sit område kræver bestemte erhvervsmæssige kvalifikationer for adgang til eller udøvelse af et lovreguleret erhverv (i det følgende benævnt »værtsmedlemsstaten«), anerkender de erhvervsmæssige kvalifikationer, der er opnået i en eller flere andre medlemsstater (i det følgende benævnt »hjemlandet«), og som giver indehaveren af de pågældende kvalifikationer ret til dér at udøve det samme erhverv, med henblik på adgang til og udøvelse af det pågældende erhverv.«
4. Nævnte direktivs artikel 4 omhandler anerkendelsens virkninger:
»1. Værtsmedlemsstatens anerkendelse af de erhvervsmæssige kvalifikationer giver den begunstigede adgang til i denne medlemsstat at optage det erhverv, som han er kvalificeret til i hjemlandet, og til at udøve det på samme vilkår som landets egne statsborgere.
2. Med henblik på dette direktiv er det erhverv, som ansøgeren ønsker at udøve i værtsmedlemsstaten, det samme som det, han er kvalificeret til i hjemlandet, hvis det omfatter sammenlignelige former for virksomhed.«
5. Samme direktivs artikel 11 beskriver kvalifikationsniveauerne således:
»[…]
a) et kursusbevis udstedt af en kompetent myndighed i hjemlandet, udpeget ifølge denne medlemsstats love eller administrative bestemmelser, for […]
[…]
b) et certifikat for gennemførelsen af et uddannelsesforløb på sekundærtrinnet
[…]
[…]
d) et eksamensbevis for et postgymnasialt uddannelsesforløb af mindst tre års og ikke over fire års varighed eller af tilsvarende varighed på deltidsbasis, der er gennemgået ved et universitet eller en højere læreanstalt eller en uddannelsesinstitution med samme uddannelsesniveau, samt den erhvervsmæssige uddannelse, der eventuelt kræves ud over dette postgymnasiale uddannelsesforløb
e) et eksamensbevis for gennemførelsen af et postgymnasialt uddannelsesforløb af mindst fire års varighed eller af tilsvarende varighed på deltidsbasis ved et universitet eller en højere læreanstalt eller en anden institution på samme niveau samt den erhvervsuddannelse, der eventuelt kræves ud over dette postgymnasiale uddannelsesforløb.«
6. Artikel 13, stk. 1, i direktiv 2005/36 fastsætter betingelserne for anerkendelse:
»Når der i en værtsmedlemsstat kræves bestemte erhvervsmæssige kvalifikationer for adgang til eller udøvelse af et lovreguleret erhverv, skal denne medlemsstats kompetente myndighed give ansøgeren mulighed for at få adgang til dette erhverv og udøve det på samme vilkår som dem, der gælder for landets egne statsborgere, hvis han er i besiddelse af det kursus- eller uddannelsesbevis, som i en anden medlemsstat er foreskrevet som betingelse for at få adgang til eller for at udøve det samme erhverv.
Kursus- eller uddannelsesbeviserne skal opfylde følgende betingelser:
a) [D]e skal være udstedt af en kompetent myndighed i en medlemsstat, der er udpeget i overensstemmelse med denne medlemsstats love eller administrative bestemmelser.
b) [D]e skal attestere, at den pågældende har erhvervsmæssige kvalifikationer, der mindst svarer til et niveau, der ligger umiddelbart forud for det, der kræves i værtsmedlemsstaten, som omhandlet i artikel 11.«
7. Nævnte direktivs artikel 14 vedrører udligningsforanstaltninger:
»1. Artikel 13 er ikke til hinder for, at værtsmedlemsstaten af ansøgeren kræver, at han gennemgår en prøvetid, der dog ikke må overstige tre år, eller går op til en egnethedsprøve […]
[…]
4. Med henblik på anvendelsen af stk. 1 […] forstås ved »fag eller discipliner, der er væsentligt forskellige«, fag eller discipliner, som er væsentlige for udøvelsen af erhvervet, og med hensyn til hvilke den uddannelse, migranten har fået, udviser væsentlige forskelle i varighed og indhold i forhold til den uddannelse, der kræves i værtsmedlemsstaten.
5. Stk. 1 anvendes under overholdelse af proportionalitetsprincippet. Hvis værtsmedlemsstaten således agter at kræve af ansøgeren, at han gennemgår en prøvetid eller går op til en egnethedsprøve, skal den forud herfor kontrollere, om de kundskaber, ansøgeren har erhvervet i løbet af sin erhvervserfaring i en medlemsstat eller et tredjeland, helt eller delvist udligner den i stk. 4 omhandlede væsentlige forskel.«
Græsk ret
8. Ifølge præsidentielt dekret nr. 90/1995, »Erhvervsmæssige rettigheder for indehavere af eksamensbeviser fra afdelingen for fysioterapi ved de tekniske læreanstalters skole for social- og sundhedsuddannelser«, er fysioterapeuterhvervet et lovreguleret erhverv, idet dets udøvelse er betinget af et eksamensbevis fra den nævnte skole, der er en læreanstalt med det samme (høje) uddannelsesniveau som universiteter og højere læreanstalter. Eksamensbeviset udstedes efter et uddannelsesforløb af mindst tre års varighed.
9. For at en person, som har opnået et erhvervskvalifikationsbevis i en anden medlemsstat, kan få adgang til erhvervet som fysioterapeut, skal den kompetente myndighed fastslå, at beviset ikke blot er et kursusbevis eller et certifikat som omhandlet i artikel 11 i direktiv 2005/36, men tillige et eksamensbevis.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
10. Eleftherios-Themistoklis Nasiopoulos er græsk statsborger og har en studentereksamen fra et græsk gymnasium. Efter at have gennemført en uddannelse i Tyskland som massør/medicinsk bademester (»Masseur und medizinischer Bademeister«) af to og et halvt års varighed, der omfatter teoretisk undervisning og praktik, opnåede han det kvalifikationsbevis, som giver ham ret til at udøve dette erhverv. Uddannelsen til massør/medicinsk bademester er i Tyskland en mellemlang erhvervsuddannelse (sekundærniveau).
11. Under henvisning til de erhvervsmæssige kvalifikationer, som han havde opnået i Tyskland, indgav sagsøgeren en ansøgning til sundhedsministeriet i Grækenland om anerkendelse af, at han har ret til at udøve erhverv som fysioterapeut, som er det erhverv i Grækenland, der er tættest beslægtet med erhvervet som massør/medicinsk bademester.
12. Ansøgningen blev ikke imødekommet. Dels er erhvervet som »massør/medicinsk bademester« ikke et lovreguleret erhverv i Grækenland. Dels kan sagsøgeren ikke udøve erhverv som fysioterapeut, eftersom han kun har et certifikat for en uddannelse af to og et halvt års varighed, mens adgangen til fysioterapeuterhvervet i Grækenland er betinget af, at man har et eksamensbevis for en videregående uddannelse, der er udstedt efter et uddannelsesforløb af mindst tre års varighed.
13. Eleftherios-Themistoklis Nasiopoulos indbragte denne afgørelse for Symvoulio tis Epikrateias, idet han gjorde gældende, at afgørelsen tilsidesatte Den Europæiske Unions ordning for anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer og krænkede hans frie etableringsret i henhold til artikel 49 TEUF.
14. Den forelæggende ret finder, at den omstændighed, at de græske myndigheder end ikke delvist har givet ham adgang til det lovregulerede erhverv som fysioterapeut i Grækenland, således at han kan udøve den del af fysioterapeuters erhvervsmæssige virksomhed (massage- og hydroterapiydelser), som han lovligt kan udøve i Tyskland, ikke er fri for at rejse rimelig tvivl, navnlig når henses til Domstolens praksis (dom af 19.1.2006, sag C-330/03, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, Sml. I, s. 801).
15. Symvoulio tis Epikrateias har på den baggrund besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er målet om at sikre et højt niveau af sundhedstjenester tilstrækkeligt i henhold til artikel 49 TEUF, under hensyntagen til princippet om forholdsmæssighed, til at begrunde en restriktion for etableringsfriheden, som følger af gældende retsforskrifter i en bestemt medlemsstat (værtsmedlemsstaten), der
a) giver mulighed for at begrænse udøvelsen af visse former for erhvervsvirksomhed til personer, som har ret til i den pågældende medlemsstat at udøve det lovregulerede erhverv som fysioterapeut
b) udelukker muligheden for delvis adgang til dette erhverv, og
c) derfor medfører, at en statsborger i værtsmedlemsstaten, som i en anden medlemsstat (hjemlandet) har erhvervet et kvalifikationsbevis, der giver mulighed for at udøve et lovreguleret erhverv inden for sundhedstjenester i sidstnævnte medlemsstat (men som på grund af manglende opfyldelse af betingelserne i […] direktiv[et] […], ikke giver mulighed for at udøve erhvervet som fysioterapeut i værtsmedlemsstaten), i værtsmedlemsstaten heller ikke, ved delvis adgang til fysioterapeuterhvervet, kan udøve blot dele af den virksomhed, som hører til dette erhverv, nemlig de dele, som vedkommende har ret til at udøve i hjemlandet?«
Om det præjudicielle spørgsmål
16. Den forelæggende ret ønsker med sit spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om artikel 49 TEUF skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der udelukker delvis adgang til det i værtsmedlemsstaten lovregulerede erhverv som fysioterapeut for en statsborger i denne medlemsstat, der i en anden medlemsstat har opnået et kvalifikationsbevis, som f.eks. massør/medicinsk bademester, der giver ham ret til i denne anden medlemsstat at udøve en del af den virksomhed, som er omfattet af fysioterapeuterhvervet.
17. Spørgsmålet skal undersøges i lyset af de principper, som blev opstillet i dommen i sagen Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, der vedrørte delvis anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer.
18. I nævnte dom behandlede Domstolen spørgsmålet om, hvorvidt artikel 49 TEUF er til hinder for, at de kompetente myndigheder i værtsmedlemsstaten udelukker muligheden for en delvis adgang til et lovreguleret erhverv, der er begrænset til udøvelsen af en eller flere af de former for virksomhed, der er omfattet af dette erhverv.
19. I denne forbindelse bemærkede Domstolen, at ifølge artikel 49, stk. 2, TEUF udøves etableringsfriheden på de vilkår, som i etableringslandets lovgivning er fastsat for landets egne statsborgere. Heraf følger, at når der i værtsmedlemsstaten er fastsat bestemmelser for adgangen til at optage en bestemt virksomhed eller for udøvelsen af den, skal statsborgere fra en anden medlemsstat, der ønsker at udøve den pågældende virksomhed, principielt opfylde vilkårene i disse bestemmelser (dom af 30.11.1995, sag C-55/94, Gebhard, Sml. I, s. 4156, præmis 36).
20. Da betingelserne for adgangen til erhvervet som fysioterapeut endnu ikke har været genstand for harmonisering på EU-plan, har medlemsstaterne bevaret kompet encen til at fastsætte disse betingelser, og direktiv 2005/36 begrænser ikke deres kompetence i så henseende. Medlemsstaterne er dog forpligtede til at udøve deres kompetence på dette område under iagttagelse af de grundlæggende friheder, som er sikret ved traktaten (jf. dom af 1.2.2001, sag C-108/96, Mac Queen m.fl., Sml. I, s. 837, præmis 24 og 25, samt dommen i sagen Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, præmis 28 og 29).
21. En værtsmedlemsstats lovgivning, der udelukker enhver delvis adgang til et lovreguleret erhverv, og som dermed kan gøre det vanskeligere eller mindre attraktivt at udøve den frie etableringsret, kan således navnlig kun være berettiget, hvis den er begrundet i tvingende almene hensyn og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå det formål, som forfølges med lovgivningen.
22. For så vidt angår formålet med en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede har de regeringer, der har afgivet indlæg i sagen, anført tvingende almene hensyn dels til forbrugerbeskyttelse, dels til sundhedsbeskyttelse.
23. Med hensyn til forbrugerbeskyttelsen bemærkes, at en delvis anerkendelse af faglige kvalifikationer ganske vist i princippet kan medføre en opdeling af de i en medlemsstat lovregulerede erhverv i forskellige former for virksomhed. Dette medfører i det væsentlige en risiko for usikkerhed hos modtagerne af ydelser, som leveres af erhvervsudøvere etableret i denne medlemsstat, idet de eventuelt kan blive vildledt med hensyn til omfanget af de kvalifikationer, der er forbundet med fysioterapeuterhvervet.
24. At udelukke selv en delvis adgang til fysioterapeuterhvervet går imidlertid ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet om at beskytte forbrugerne.
25. Som Domstolen allerede har fastslået i dommen i sagen Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, kan det lovlige formål om beskyttelse af forbrugerne nemlig opnås ved mindre indgribende foranstaltninger end en fuldstændig udelukkelse af selv en delvis adgang til et erhverv, navnlig gennem en pligt til at anvende den oprindelige faglige titel eller kvalifikationsbeviset på det sprog, hvorpå det er udstedt, samt i den originale form og på værtsmedlemsstatens officielle sprog (jf. analogt dommen i sagen Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, præmis 38).
26. Men hensyn til sundhedsbeskyttelsen har den tjekkiske regering anført, at sundhedserhvervene udgør et særligt følsomt område, og den franske regering er af den opfattelse, at disse erhverv er specielle og ikke kan sidestilles med andre lovregulerede erhverv. Denne opfattelse deles navnlig af den italienske regering, som ikke kan forestille sig, at visse former for erhvervsmæssig virksomhed kan adskilles fra den samlede virksomhed, som det pågældende sundhedserhverv omfatter, uden at det indebærer en risiko for beskyttelsen af den offentlige sundhed, ydelsernes kvalitet samt brugernes tillid til det pågældende uddannelsesbevis.
27. Herved må det konstateres, at det er korrekt, at den offentlige sundhed, som i øvrigt er nævnt i artikel 52 TEUF, kræver særlig årvågenhed ved vurderingen af nationale foranstaltninger til beskyttelse heraf. Som den franske regering har anført, kan den omstændighed, at en medlemsstat har valgt en beskyttelsesordning, der er forskellig fra den, en anden medlemsstat har indført, således ikke i sig selv have indvirkning på bedømmelsen af, om de herom fastsatte bestemmelser er nødvendige og forholdsmæssige (jf. bl.a. dommen i sagen Mac Queen m.fl., præmis 33 og 34, samt dom af 11.7.2002, sag C-294/00, Gräbner, Sml. I, s. 6515, præmis 46 og 47, og af 11.9.2008, sag C-141/07, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 6935, præmis 51).
28. For det første skal det imidlertid fremhæves, at erhvervet som fysioterapeut, og følgelig erhvervet som massør, uanset hvilken type, ikke henhører under sektoren for egentlige lægelige erhverv, men under det paramedicinske område. Dette område, som dækker en bred vifte af virksomhed af forskelligartet karakter, kan ikke pr. definition unddrages ordningen for gensidig anerkendelse af lovregulerede erhverv, som fastlagt i EU-retten.
29. For det andet bemærkes, at modtageren af ydelser, leveret af en massør/medicinsk bademester, rent faktisk tildeles den særlige årvågenhed, som må kræves af hensyn til sundhedsbeskyttelsen. Som den græske regering navnlig har præciseret under retsmødet, består de tjenesteydelser, som en massør/medicinsk bademester leverer, således blot i at gennemføre den behandling, som ikke massøren, men en læge, har ordineret patienten. Det er denne læge, patienten først henvender sig til, og det er denne læge, som efterfølgende oplyser massøren om, hvilken fremgangsmåde, der skal anvendes med hensyn til behandlingens tekniske gennemførelse. Den pågældende massør/medicinske bademester vælges således ikke direkte af patienten og handler ikke efter instruktion fra denne, men udpeges af, og arbejder i tæt forbindelse med en repræsentant for lægestanden inden for et afhængigheds- og samarbejdsforhold.
30. Selv om det følger af det foregående, at det ikke blot går ud over, hvad der er nødvendigt for opnå formålet om beskyttelse af forbrugerne, men også ud over, hvad der er påkrævet af hensyn til sundhedsbeskyttelsen, at udelukke selv en delvis adgang til fysioterapeuterhvervet, må der imidlertid sondres mellem to forskellige tilfælde.
31. I det første tilfælde drejer det sig om sager, hvor lighedsgraden af de to erhverv i hjemlandet og værtsmedlemsstaten er sådan, at de kan kvalificeres som »sammenlignelige« og dermed som »det samme erhverv« som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i direktiv 2005/36. I sådanne sager kan lakuner i ansøgerens uddannelse i forhold til uddannelsen i værtsmedlemsstaten reelt afhjælpes ved anvendelse af udligningsforanstaltningerne i artikel 14, stk. 1, i direktiv 2005/36, der sikrer en fuldstændig indslusning af vedkommende i værtsmedlemsstatens erhvervssystem (jf. dommen i sagen Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, præmis 34). Under sådanne omstændigheder er artikel 49 TEUF derfor ikke tilsidesat, når værtsmedlemsstaten ikke giver delvis adgang til et erhverv.
32. I det andet tilfælde er der derimod tale om sager, som ikke er omfattet af direktiv 2005/36, idet forskellen mellem aktivitetsområderne er så stor, at det reelt er nødvendigt, at ansøgeren gennemfører en samlet uddannelse for i en anden medlemsstat at kunne udøve den virksomhed, som han ellers er kvalificeret til at udføre. Dette er et forhold, som objektivt set kan afskrække en ansøger fra at udøve denne virksomhed i værtsmedlemsstaten (jf. dommen i sagen Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, præmis 35). Under sådanne omstændigheder kan artikel 49 TEUF være tilsidesat.
33. I denne forbindelse har Domstolen dels fastslået, at det tilkommer myndighederne og særligt værtsmedlemsstatens kompetente retter i hver enkelt sag at afgøre, i hvilket omfang indholdet af ansøgerens uddannelse adskiller sig fra, hvad der kræves i denne stat (jf. dommen i sagen Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, præmis 36).
34. Dels har Domstolen tillige præciseret, at et af de afgørende kriterier, som de nationale myndigheder først skal undersøge, er, hvorvidt den erhvervsmæssige virksomhed, som ansøgeren ønsker at udøve i værtsmedlemsstaten, objektivt set kan adskilles fra den samlede erhvervsmæssige virksomhed, som dækkes af det tilsvarende erhverv i denne stat, idet spørgsmålet om, hvorvidt en sådan virksomhed kan udøves uafhængigt og selvstændigt i den medlemsstat, hvor de omhandlede faglige kvalifikationer er erhvervet, er et indicium i denne henseende. Hvis dette er tilfældet, må det fastslås, at den afskrækkende virkning, som følger af udelukkelsen af enhver mulighed for delvis gensidig anerkendelse af den omhandlede faglige kvalifikation, er for stor til at kunne opvejes af frygten for en eventuel krænkelse af modtagerne af ydelsernes rettigheder (jf. dommen i sagen Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, præmis 37 og 38).
35. Henset til de ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 49 TEUF skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der udelukker delvis adgang til det i værtsmedlemsstaten lovregulerede erhverv som fysioterapeut for en statsborger i denne medlemsstat, der i en anden medlemsstat har opnået et kvalifikationsbevis, som f.eks. massør/medicinsk bademester, der giver ham ret til i denne anden medlemsstat at udøve en del af den virksomhed, som er omfattet af fysioterapeuterhvervet, når forskellen mellem aktivitetsområderne er så stor, at det reelt er nødvendigt at gennemføre en samlet uddannelse for at få adgang til fysioterapeuterhvervet. Det tilkommer den nationale ret at efterprøve, om dette er tilfældet.
Sagens omkostninger
36. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
Artikel 49 TEUF skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der udelukker delvis adgang til det i værtsmedlemsstaten lovregulerede erhverv som fysioterapeut for en statsborger i denne medlemsstat, der i en anden medlemsstat har opnået et kvalifikationsbevis, som f.eks. massør/medicinsk bademester, der giver ham ret til i denne anden medlemsstat at udøve en del af den virksomhed, som er omfattet af fysioterapeuterhvervet, når forskellen mellem aktivitetsområderne er så stor, at det reelt er nødvendigt at gennemføre en samlet uddannelse for at få adgang til fysioterapeuterhvervet. Det tilkommer den nationale ret at efterprøve, om dette er tilfældet.