CELEX: 62012CJ0365
Muutoksenhaku
Asetus (EY) N:o 1049/2001
Oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin
EY 81 artiklan soveltamismenettelyyn liittyvät asiakirjat
Asetus (EY) N:o 1/2003 ja asetus (EY) N:o 773/2004
Asiakirjaan tutustumista koskevan oikeuden epääminen
Tutkintatoimien, taloudellisten etujen ja toimielinten päätöksentekomenettelyn suojaa koskevat poikkeukset
Asianomaisen toimielimen velvollisuus tutkia konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti asiakirjoihin tutustumista koskevassa pyynnössä tarkoitettujen asiakirjojen sisältö

Euroopan komissio vaatii valituksessaan, että unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen asiassa T-344/08, EnBW Energie Baden-Württemberg vastaan komissio, 22.5.2012 antaman tuomion (jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla tämä kumosi 16.6.2008 tehdyn komission päätöksen SG.E.3/MV/psi D (2008) 4931, jolla evättiin EnBW Energie Baden-Württemberg AG:n (jäljempänä EnBW) hakemus saada tutustua asian COMP/F/38.899 – Kaasueristeiset kojeistot asiakirja-aineistoon (jäljempänä riidanalainen päätös).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 (
EYVL L 145, s. 43
) määritellään ne periaatteet, edellytykset ja rajoitukset, jotka koskevat oikeutta tutustua kyseisten toimielinten asiakirjoihin.
Kyseisen asetuksen 4 artiklan, jonka otsikko on ”Poikkeukset”, sanamuoto on seuraava:
”– –
2.   Toimielimet kieltäytyvät antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi:
—
tietyn luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön taloudellisten etujen, mukaan lukien teollis- ja tekijänoikeudet, suojaa;
—
tuomioistuinkäsittelyn ja oikeudellisen neuvonannon suojaa;
—
tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaa;
jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
3.   Asiakirjaa, jonka toimielin on laatinut sisäiseen käyttöön tai jonka se on vastaanottanut ja joka liittyy asiaan, josta toimielin ei ole tehnyt päätöstä, ei anneta tutustuttavaksi, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
Tutustuttavaksi ei anneta asiakirjaa, joka sisältää sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana asianomaisen toimielimen neuvotteluja ja alustavia keskusteluja päätöksen tekemisen jälkeenkään, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
– –
6.   Jos vain osaan pyydetystä asiakirjasta voidaan soveltaa poikkeusta, muut asiakirjan osat luovutetaan.
7.   Edellä 1-3 kohdassa säädettyjä poikkeuksia sovelletaan ainoastaan niin kauan kuin suojelu on asiakirjan sisällön kannalta perusteltua. Poikkeuksia voidaan soveltaa enintään 30 vuoden ajan. Kun kyseessä ovat yksityisyyden suojaa tai kaupallisia etuja koskevien poikkeusten piiriin kuuluvat asiakirjat ja arkaluonteiset asiakirjat, poikkeuksia voidaan tarvittaessa soveltaa tämän jälkeenkin.”
[EY] 81 ja [EY] 82 artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 (
EUVL 2003, L 1, s. 1
) 17–22 artiklassa määritellään komission tutkintatoimivalta. Tähän toimivaltaan sisältyvät muun muassa tietojen saantipyynnöt (18 artikla) sekä tarkastusten suorittaminen kyseisten yritysten tiloissa (20 artikla) ja muiden tilojen tarkastaminen (21 artikla).
Tämän asetuksen 27 artiklan, jonka otsikko on ”Osapuolten, kantelijoiden ja muiden kolmansien kuuleminen”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Asianomaisten osapuolten puolustautumisoikeudet menettelyssä on täysin turvattava. Niillä on oikeus tutustua komission asiakirja-aineistoon edellyttäen kuitenkin, että otetaan huomioon yritysten oikeutetut edut sen suhteen, ettei niiden liikesalaisuuksia paljasteta. Oikeutta tutustua asiakirja-aineistoon ei myönnetä luottamuksellisiin tietoihin eikä komission ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten sisäisiin asiakirjoihin. Erityisesti komission ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten välinen tai eri jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten välinen kirjeenvaihto, mukaan lukien 11 ja 14 artiklan mukaisesti laaditut asiakirjat, ei kuulu tutustumisoikeuden piiriin. Mikään tässä kohdassa säädetty seikka ei estä komissiota paljastamasta ja käyttämästä tietoja, jotka ovat tarpeen rikkomisen todistamiseksi.”
Mainitun asetuksen 28 artiklassa, jonka otsikko on ”Salassapitovelvollisuus”, säädetään seuraavaa:
”1.   Rajoittamatta 12 ja 15 artiklan soveltamista 17–22 artiklaa sovellettaessa saatuja tietoja voidaan käyttää ainoastaan siihen tarkoitukseen, jota varten ne on koottu.
2.   Rajoittamatta 11, 12, 14, 15 ja 27 artiklan tietojen vaihtoa ja käyttöä koskevien säännösten soveltamista, komissio ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset sekä niiden virkamiehet, toimihenkilöt ja muut kyseisten viranomaisten valvonnassa työskentelevät henkilöt sekä jäsenvaltioiden muiden viranomaisten virkamiehet ja toimihenkilöt eivät saa ilmaista tietoja, jotka ne ovat saaneet tai joita ne ovat vaihtaneet tätä asetusta sovellettaessa ja jotka luonteensa perusteella ovat salassa pidettäviä. Tätä velvoitetta sovelletaan myös kaikkiin jäsenvaltioiden edustajiin ja asiantuntijoihin, jotka osallistuvat neuvoa-antavan komitean kokouksiin 14 artiklan mukaisesti.”
[EY] 81 ja [EY] 82 artiklan mukaisten komission menettelyjen kulusta 7.4.2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 773/2004 (
EUVL L 123, s. 18
) 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Kantelijoiden osallistuminen menettelyyn”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jos komissio antaa väitetiedoksiannon asiasta, josta sille on tehty kantelu, se toimittaa kantelijalle jäljennöksen väitetiedoksiannon sellaisesta toisinnosta, josta on poistettu luottamukselliset tiedot, ja asettaa määräajan, jonka kuluessa kantelija voi esittää näkökantansa kirjallisesti.
– –”
Kyseisen asetuksen 8 artiklassa, jonka otsikko on ”Tietojen saatavuus”, säädetään seuraavaa:
”1.   Kun komissio on ilmoittanut kantelijalle aikomuksestaan hylätä kantelu 7 artiklan 1 kohdan nojalla, kantelija voi pyytää oikeutta tutustua asiakirjoihin, joiden perusteella komissio on tehnyt alustavan arvionsa. Kantelijalla ei kuitenkaan ole tätä tarkoitusta varten oikeutta tutustua liikesalaisuuksiin tai muihin luottamuksellisiin tietoihin, jotka liittyvät menettelyn muihin osapuoliin.
2.   Kantelija voi käyttää asiakirjoja, joihin sillä on ollut oikeus tutustua komission [EY] 81 ja [EY] 82 artiklan nojalla aloittaman menettelyn yhteydessä, ainoastaan kyseisten perustamissopimuksen määräysten soveltamista koskevia oikeudellisia tai hallinnollisia menettelyjä varten.”
Kyseisen asetuksen 15 artiklassa, jonka otsikko on ”Oikeus tutustua asiakirjoihin ja asiakirjojen käyttäminen”, säädetään seuraavaa:
”1.   Komissio myöntää pyynnöstä niille osapuolille, joille se on osoittanut väitetiedoksiannon, oikeuden tutustua asiakirja-aineistoon. Oikeus myönnetään väitetiedoksiannon ilmoittamisen jälkeen.
2.   Oikeutta tutustua asiakirja-aineistoon ei myönnetä liikesalaisuuksiin, muihin luottamuksellisiin tietoihin eikä komission tai jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten sisäisiin asiakirjoihin. Komission ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten välinen tai eri jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten välinen kirjeenvaihto, joka sisältyy komission asiakirja-aineistoon, ei myöskään kuulu tämän oikeuden piiriin.
3.   Mikään tässä asetuksessa ei estä komissiota paljastamasta ja käyttämästä tietoja, jotka ovat tarpeen [EY] 81 tai [EY] 82 artiklan rikkomisen osoittamiseksi.
4.   Asiakirjoja, jotka on saatu käyttämällä tässä artiklassa tarkoitettua oikeutta tutustua asiakirja-aineistoon, saa käyttää ainoastaan [EY] 81 tai [EY] 82 artiklan soveltamista koskevissa oikeudellisissa tai hallinnollisissa menettelyissä.”
Saman asetuksen 16 artiklan, jonka otsikko on ”Luottamuksellisten tietojen yksilöiminen ja suojelu”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tietoja, mukaan lukien asiakirjat, komissio ei luovuta tai anna oikeutta tutustua niihin, siltä osin kuin ne sisältävät henkilön liikesalaisuuksia tai muita luottamuksellisia tietoja.”
Asian tausta
EnBW on energianjakeluyhtiö, joka katsoo sille aiheutuneen vahinkoa kaasueristeisten kojeistojen (jäljempänä KK) valmistajien välisestä kartellista, josta määrättiin seuraamuksia [EY] 81 artiklan ja ETA-sopimuksen 53 artiklan mukaisesta menettelystä 24.1.2007 tehdyllä komission päätöksellä K(2006) 6762 lopullinen (asia COMP/F/38.899 – Kaasueristeiset kojeistot) (jäljempänä KK-päätös). Näiden valmistajien joukkoon kuuluvat Siemens AG (jäljempänä Siemens) ja ABB Ltd (jäljempänä ABB).
KK-päätöksessä komissio totesi, että useat yritykset olivat rikkoneet EY 81 artiklan 1 kohtaa ja Euroopan talousalueesta 2.5.1992 tehdyn sopimuksen (
EYVL 1994, L 1, s. 3
) 53 artiklaa, kun ne olivat osallistuneet KK-markkinoilla kartelliin, jonka puitteissa ne olivat vääristelleet tarjouspyyntöjä, vahvistaneet hintoja ja jakaneet projekteja ja KK-markkinoita Euroopassa. Tämän seurauksena komissio määräsi tähän kartelliin osallistuneille yrityksille sakkoja, joiden yhteismäärä oli 750 miljoonaa euroa.
EnBW esitti 9.11.2007 komissiolle asetuksen N:o 1049/2001 nojalla hakemuksen saada tutustua kaikkiin asiakirjoihin, jotka kuuluvat KK-päätöksen tekemiseen johtaneen menettelyn asiakirja-aineistoon.
Komission kanssa käymiensä keskustelujen jälkeen EnBW totesi tämän hakemuksen sekä 10.12.2007 esitetyn uudistetun hakemuksen jääneen vaille kohdetta ja esitti 13.12.2007 uuden hakemuksen saada tutustua kyseessä olevaan asiaan liittyviin asiakirjoihin. Valittaja täsmensi hakemustaan 11.1.2008 lähetetyllä telekopiolla jättäen sen ulkopuolelle kolme asiakirjaryhmää eli kaikki yksinomaan kartelliin osallistuneiden yritysten rakenteeseen liittyvät asiakirjat, kaikki yksinomaan KK-päätöksen adressaatin yksilöintiä koskevat asiakirjat ja kaikki kokonaan japaniksi kirjoitetut asiakirjat.
Komissio hylkäsi tämän hakemuksen 16.6.2008 tekemällään riidanalaisella päätöksellä.
Kyseisen päätöksen 2 kohdassa komissio luokitteli kyseiseen asiakirja-aineistoon kuuluvat asiakirjat seuraavaan viiteen ryhmään:
1)
sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan hakemuksen yhteydessä toimitetut asiakirjat eli kyseessä olevien yritysten ilmoitukset ja kaikki niiden sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevan hakemuksen yhteydessä toimittamat asiakirjat (jäljempänä ryhmä 1)
2)
tietojensaantipyynnöt ja asianosaisten vastaukset näihin pyyntöihin (jäljempänä ryhmä 2)
3)
tarkastuksissa saadut asiakirjat eli kyseessä olevien yritysten tiloissa toteutettujen tarkastusten aikana takavarikoidut asiakirjat (jäljempänä ryhmä 3)
4)
väitetiedoksiannot ja asianosaisten vastaukset (jäljempänä ryhmä 4)
5)
sisäiset asiakirjat
a)
tosiseikkoihin liittyvät asiakirjat eli ensinnäkin taustamuistiot kerätyistä todisteista tehtävistä johtopäätöksistä, toiseksi kirjeenvaihto muiden kilpailuviranomaisten kanssa ja kolmanneksi asian käsittelyyn osallistuneiden komission muiden yksiköiden kannat (jäljempänä ryhmä 5 a)
b)
menettelyä koskevat asiakirjat eli tarkastusvaltuutukset, tarkastuspöytäkirjat, tarkastuskertomukset, tarkastusten aikana saatujen asiakirjojen luettelot, tiettyjen asiakirjojen tiedoksiantamiseen liittyvät asiakirjat ja muistiot (jäljempänä ryhmä 5 b).
Riidanalaisen päätöksen 3 perustelukappaleessa komissio esitti, että kukin näistä ryhmistä kuului asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetun poikkeuksen alaan ja että ryhmän 5 a asiakirjat kuuluivat myös asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun poikkeuksen alaan.
Riidanalaisen päätöksen 4 perustelukappaleessa komissio selitti, että ryhmien 1–4 asiakirjat kuuluivat asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitetun poikkeuksen alaan.
Riidanalaisen päätöksen 5 perustelukappaleessa komissio totesi, ettei se voinut havaita mitään merkkiä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun sellaisen ylivoimaisen yleisen edun olemassaolosta, joka oikeuttaisi mahdollisuuden saada tutustua hakemuksen kohteena oleviin asiakirjoihin.
Riidanalaisen päätöksen 6 perustelukappaleessa komissio perusteli kieltäytymistään myöntää oikeutta tutustua osaan asiakirja-aineistosta sillä, että kaikki asiakirja-aineiston sisältämät asiakirjat kuuluivat kokonaisuudessaan asetuksessa N:o 1049/2001 mainittujen poikkeusten alaan.
Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
EnBW nosti riidanalaisen päätöksen kumoamista koskevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 25.8.2008 jättämällään kannekirjelmällä. Ruotsin kuningaskunta esiintyy väliintulijana tukien tätä kannetta, kun taas komissiota tukevat Siemens ja ABB.
EnBW vetosi kanteensa tueksi neljään kanneperusteeseen. Ensimmäisen kanneperusteen mukaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäistä ja kolmatta luetelmakohtaa ja 4 artiklan 3 kohdan toista alakohtaa on rikottu, kun taas neljännen kanneperusteen mukaan tutustumishakemuksen laajuuden osalta on tehty ilmeinen arviointivirhe.
Unionin yleinen tuomioistuin tutki ensin valituksenalaisen tuomion 32–37 kohdassa neljännen kanneperusteen. Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi sen sillä perusteella, että komissio oli tehnyt ilmeisen arviointivirheen, kun se tulkitsi EnBW:n hakemusta saada tutustua asiakirjoihin siten, ettei se koskenut ryhmän 5 alaryhmään b kuuluvia asiakirja-aineiston asiakirjoja. Se totesi näin ollen valituksenalaisen tuomion 37 ja 171 kohdassa, että riidanalainen päätös on kumottava siltä osin kuin siinä evätään oikeus tutustua näihin asiakirjoihin.
Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin tutki ensimmäisen kanneperusteen. Aluksi se tutki tässä yhteydessä sitä, täyttyivätkö käsiteltävässä asiassa sen edellytykset, että komissio voi jättää riidanalaisessa päätöksessä toteuttamatta konkreettisen ja asiakirjakohtaisen tutkinnan.
Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 54–63 kohdassa, ettei komissio voinut olettaa analysoimatta kutakin asiakirjaa konkreettisesti, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmas luetelmakohta kattoi selvästi kaikki hakemuksen kohteena olevat asiakirjat.
Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin totesi kyseisen tuomion 64–110 kohdassa, että komissio saattoi tutkia asiakirjat ryhmittäin ainoastaan ryhmään 3 kuuluvien asiakirjojen osalta voidakseen soveltaa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitettua poikkeusta, joka koskee tutkintatoimien tavoitteiden suojaa. Tämän seurauksena unionin yleinen tuomioistuin katsoi kyseisen tuomion 111 ja 172 kohdassa, että riidanalainen päätös oli kumottava siltä osin kuin siinä evättiin oikeus tutustua ryhmiin 1, 2, 4 ja 5 a kuuluviin asiakirjoihin.
Tämän jälkeen unionin yleinen tuomioistuin tutki valituksenalaisessa tuomiossa – viimeksi mainittuihin ryhmiin kuuluvien asiakirjojen osalta ylimääräisesti – riidanalaisessa päätöksessä mainittujen asiakirjajulkisuuden poikkeusten pätevyyden ja hyväksyi ensimmäisen kanneperusteen kolme osaa. Aluksi valituksenalaisen tuomion 113–130 ja 173 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin tutki tämän kanneperusteen sen osan, jonka mukaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmatta luetelmakohtaa, joka koskee tutkintatoimia, on rikottu. Tämän jälkeen kyseisen tuomion 131–150 ja 174 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin tutki tämän kanneperusteen sen osan, jonka mukaan kyseisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan ensimmäistä luetelmakohtaa, joka koskee kyseessä olevien yritysten taloudellisia etuja, on rikottu. Lopuksi kyseisen tuomion 151–170 ja 175 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin tutki saman kanneperusteen sen osan, jonka mukaan kyseisen asetuksen 4 artiklan 3 kohdan toista alakohtaa, joka koskee tässä säännöksessä tarkoitettuja mielipiteitä, on rikottu.
Näissä olosuhteissa unionin yleinen tuomioistuin kumosi riidanalaisen päätöksen kokonaisuudessaan tutkimatta muita kanneperusteita.
Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten vaatimukset
Unionin tuomioistuimen presidentti hylkäsi 19.2.2013 antamallaan määräyksellä HUK-Coburg Haftpflicht-Unterstützungs-Kasse kraftfahrender Beamter Deutschlands a. G:n, LVM Landwirtschaftlicher Versicherungsverein Münster a. G:n, VHV Allgemeine Versicherung AG:n ja Württembergische Gemeinde-Versicherung a. G:n väliintulohakemukset, koska näillä yhtiöillä ei ollut intressiä asian ratkaisemiseen.
Valituksessaan komissio vaatii, että unionin tuomioistuin
—
kumoaa valituksenalaisen tuomion siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin kumosi siinä riidanalaisen päätöksen
—
hylkää EnBW:n unionin yleisessä tuomioistuimessa nostaman kumoamiskanteen ja ratkaisee lopullisesti kysymykset, joista nyt käsiteltävässä valituksessa on kyse, ja
—
velvoittaa EnBW:n korvaamaan sekä ensimmäisessä oikeusasteessa että tämän valituksen yhteydessä komissiolle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
EnBW vaatii, että unionin tuomioistuin hylkää valituksen ja velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Siemens ja ABB tukevat komission vaatimuksia. Ruotsin kuningaskunta tukee EnBW:n vaatimuksia.
Valituksen tarkastelu
Valituksensa tueksi komissio esittää viisi valitusperustetta. Niistä ensimmäisen mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ottanut huomioon asetuksen N:o 1049/2001 sopusointuisen tulkinnan tarvetta muita oikeudenaloja koskevien säännösten täyden oikeusvaikutuksen turvaamiseksi, toisen mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen tutkiessaan sitä, onko olemassa yleinen kaikkiin kartellimenettelyyn liittyviin asiakirjoihin sovellettava olettama, kolmannen mukaan kyseisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan kolmatta luetelmakohtaa, joka koskee tutkintatoimien tarkoitusten suojaa, on rikottu, neljännen mukaan kyseisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan ensimmäistä luetelmakohtaa, joka koskee taloudellisten etujen suojaa, on rikottu ja viidennen mukaan kyseisen asetuksen 4 artiklan 3 kohdan toista alakohtaa, joka koskee komission päätöksentekomenettelyn suojaa, on rikottu.
Nämä valitusperusteet on tutkittava yhdessä.
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
Ensimmäinen valitusperuste
Komissio, jota Siemens ja ABB tukevat, väittää, että valituksenalaisessa tuomiossa ei otettu huomioon asetuksen N:o 1049/2001 ja kartelleja koskevien asetusten N:o 1/2003 ja N:o 773/2004 sopusointuisen tulkinnan tarvetta. Sen mukaan unionin yleinen tuomioistuin sovelsi pelkästään periaatetta, jonka mukaan poikkeuksia asiakirjajulkisuuteen on tulkittava suppeasti, ja sovelsi siis asetusta N:o 1049/2001 ensisijaisesti näihin asetuksiin nähden.
Komissio korostaa, että on olennaista suojata sekä sen kartellioikeuden soveltamistehtävää että menettelyyn osallisia yrityksiä. Luottamuksellisten tietojen suojaamisesta voidaan poiketa ainoastaan, kun oikeus tutustua näihin asiakirjoihin on perusteltua ylivoimaisen edun, kuten asianomaisten yritysten puolustautumisoikeuksien kunnioittamisen, vuoksi. Laaja oikeus tutustua asiakirja-aineistoon sisältää vaaran siitä, että kartelliasioissa sovellettavaa asiakirjoihin tutustumista koskevaa järjestelmää kierretään ja että yritykset rajoittavat yhteistyötään.
Komission mukaan unionin yleisen tuomioistuimen virheellinen tulkinta ilmenee toteamuksista, joilla se korostaa, että asetuksella N:o 1049/2001 myönnetään yleisölle mahdollisimman laaja oikeus tutustua asiakirjoihin. Tämä käsitys on komission mukaan virheellinen, koska kyseisen asetuksen säännöksiä on tulkittava siten, että eri säännöstöjen täysimääräinen soveltaminen taataan.
EnBW, jota Ruotsin kuningaskunta tukee tältä osin, väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on todennut perustellusti, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädettyjä poikkeuksia oikeuteen tutustua asiakirjoihin on tulkittava ja sovellettava suppeasti. Sen mukaan komissio pyrkii lisäämään tähän asetukseen ylimääräisen kirjoittamattoman poikkeusperusteen. EnBW:n mukaan komissio pyrkii tällöin luomaan asetuksen N:o 1/2003 perusteella keinotekoisen poikkeuksen kaikkien sen tutkintatoimintaan liittyvien asiakirjojen osalta ja poistamaan siis sen kaiken kilpailualaa koskevan toiminnan asetuksen N:o 1049/2001 soveltamisalasta.
EnBW:n mukaan asiassa C-404/10 P, komissio vastaan Éditions Odile Jacob, 28.6.2013 annettua tuomiota ja asiassa C-477/10 P, komissio vastaan Agrofert Holding, 28.6.2013 annettua tuomiota ei voida soveltaa nyt käsiteltävässä asiassa. Keskittymät eivät nimittäin ole sellaisenaan kiellettyjä. Sen sijaan asetuksen N:o 1/2003 mukainen menettely kohdistuu yrityksiin, jotka ovat rikkoneet EY 81 ja EY 82 artiklaa. Sillä, että tietoja ilmoitetaan komissiolle vapaaehtoisesti sakoista vapauttamista tai niiden lieventämistä koskevien hakemusten yhteydessä, pyritään siis yksinomaan siihen, että kyseessä olevat yritykset välttyvät joutumasta vastuuseen unionin oikeuden rikkomisesta. Yksikään unionin oikeuden määräys tai säännös ei velvoita unionin oikeutta rikkonutta yritystä ilmiantamaan tätä käyttäytymistä komissiolle ja toimittamaan tietoja rikkomisen todistamiseksi.
EnBW katsoo, että komission esittämä tulkinta ei sovellu yhteen EY 81 artiklan kanssa. Kyseisen määräyksen täysi tehokkuus vaarannettaisiin, jos yhdelläkään kolmannella osapuolella ei olisi mahdollisuutta vaatia korvausta vahingosta, jonka se väittää sille aiheutuneen kilpailua rajoittavasta toiminnasta. Vahingonkorvauskanne voi kuitenkin menestyä vain, jos vahinkoa kärsinyt henkilö voi osoittaa kärsityn vahingon luonteen ja laajuuden.
Toinen valitusperuste
Komissio, jota Siemens ja ABB tukevat tältä osin, väittää, että unionin yleinen tuomioistuin totesi virheellisesti, ettei ole olemassa yleistä olettamaa, joka koskee suojaa, jonka on koiduttava lähtökohtaisesti kaikkien kartellimenettelyyn liittyvien asiakirja-aineiston asiakirjojen hyväksi.
Komission mukaan unionin yleinen tuomioistuin totesi tältä osin virheellisesti, että unionin tuomioistuimen asiassa
C-139/07 P, komissio vastaan Technische Glaswerke Ilmenau, 29.6.2010 antamassaan tuomiossa (Kok., s. I-5885)
esittämiä toteamuksia ei voida soveltaa nyt käsiteltävässä asiassa sillä perusteella, että kyseisessä asiassa pyydetyt asiakirjat koskivat menettelyä, joka ei ollut vielä päättynyt. Tällä seikalla ei komission mukaan ole merkitystä määritettäessä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun suojan alaa. Merkitystä on vain suojattujen intressien luonteella. Edellä mainituissa asiassa komissio vastaan Éditions Odile Jacob ja asiassa komissio vastaan Agrofert Holding annetuissa tuomioissa unionin tuomioistuin sitä paitsi sovelsi tällä välin komission mukaan tätä yleistä olettamaa keskittymävalvonnan alalla. Oikeutta tutustua asiakirjoihin kartellioikeuden alalla koskevat säännöt ovat kuitenkin käytännössä samat kuin keskittymävalvonnan alalla sovellettavat säännöt.
Komissio arvioi unionin yleisen tuomioistuimen katsoneen virheellisesti, että rajoituksissa, joita sovelletaan yrityksiin tai kantelijoihin, joita menettely koskee, vaadittu tapauskohtainen arviointi sulkee pois yleisen olettaman olemassaolon. Sekä valtiontukien valvonnan että kilpailuoikeuden alalla kolmannet, joita menettely ei koske, eivät nimittäin voi missään tapauksessa vaatia oikeutta tutustua kartellimenettelyyn liittyviin asiakirjoihin.
EnBW katsoo, että edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Technische Glaswerke Ilmenau annettua tuomiota ei voida soveltaa nyt käsiteltävässä asiassa. Kyseisessä asiassa kyseessä olevaa valtiontukimenettelyä ei ollut vielä päätetty komission lopullisella päätöksellä, kun taas nyt käsiteltävässä asiassa tekemällä päätöksen, jossa rikkominen todetaan, komissio on antanut tällaisen lopullisen päätöksen. Valtiontukimenettely ei sen mukaan myöskään kohdistu yritykseen vaan jäsenvaltioon. EnBW:n mukaan unionin tuomioistuimen mainitsemaa yleistä olettamaa ei myöskään sovelleta nyt käsiteltävässä asiassa, sillä asiakirjojen jakaminen ryhmiin, sellaisena kuin komissio sen toteutti, ei suurelta osin täyttänyt mitään hyödyllistä tehtävää riidanalaisen päätöksen tekemisen kannalta.
Ruotsin kuningaskunta korostaa, että vaikka komissio tukeutuu yleisiin olettamiin, sen on kuitenkin tarkastettava kussakin tapauksessa, voidaanko tiettyyn asiakirjatyyppiin normaalisti sovellettavia yleisiä toteamuksia tosiasiallisesti soveltaa tiettyyn asiakirjaan, jonka ilmaisemista on pyydetty. Hakijan, joka ei ole lainkaan tietoinen kyseessä olevien asiakirjojen sisällöstä, on nimittäin mahdotonta osoittaa, ettei asiakirjan ilmaiseminen voi vahingoittaa oikeutettua intressiä.
Kolmas kanneperuste
Komissio, jota Siemens ja ABB tukevat, väittää unionin yleisen tuomioistuimen tulkinneen virheellisesti asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetun suojan alaa, kun se ei ottanut huomioon sitä, että tutkintatoiminnan tavoitteena ei ole pelkästään kunkin tutkintamenettelyn toteuttaminen onnistuneesti vaan myös kilpailuoikeuden tehokas soveltaminen. Komission mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ottanut myöskään huomioon sitä, että kyseisen asetuksen poikkeussäännöksiä on tulkittava toisiin oikeudenaloihin liittyvien erityissäännösten valossa.
Komissio väittää myös, ettei unionin yleinen tuomioistuin ottanut huomioon sitä, että sakoista vapauttamista tai sakkojen lieventämistä koskevan hakemuksen yhteydessä toimitettujen asiakirjojen on nautittava erityistä suojaa jopa kunkin menettelyn päättymisen jälkeen. Komission mukaan erityisesti sen vuoksi, että yritykset pelkäävät tällaisten asiakirjojen ilmaisemista yleisölle, ne ovat haluttomampia tekemään yhteistyötä komission kanssa. Riippumatta siitä, miten yksityiset vahingonkorvauskanteet edistävät kilpailuoikeuden noudattamista, tämä ei voi oikeuttaa eikä neutraloida yleisille eduille aiheutuvaa vahinkoa. Tällaisten kanteiden mahdollinen hyödyllisyys riippuu sitä paitsi komission kyvystä paljastaa kilpailusääntöjen rikkomisia.
Toissijaisesti komissio arvostelee unionin yleistä tuomioistuinta siitä, ettei se ottanut huomioon tarvetta suojata asiakirjoja myös silloin, kun sen päätös on tullut lopulliseksi. Jos unionin yleinen tuomioistuin kumoaa päätöksen menettelyvirheiden vuoksi, komissio voi nimittäin aloittaa menettelyn uudelleen ja lausua asiasta lopullisesti asiakirjojen perusteella.
EnBW väittää aluksi, ettei komissiolla ole lainkaan harkintavaltaa päättää, voivatko hakemukset saada tutustua sakoista vapauttamista tai sakkojen lieventämistä koskevan hakemuksen tekijöiltä peräisin oleviin asiakirjoihin vaarantaa sakoista vapauttamista tai sakkojen lieventämistä koskevan ohjelman täyden tehokkuuden ja missä määrin.
Tämän jälkeen EnBW väittää, ettei komissio esittänyt mitään seikkaa, joka voisi tukea tai näyttää toteen pelkoja, jotka se mainitsi sen vaaran suhteen, että yritykset olisivat haluttomia tekemään yhteistyötä sen kanssa. Tosiasiassa kukin sakoista vapauttamista tai sakkojen lieventämistä hakeva päätettyään tehdä sakoista vapauttamista tai sakkojen lieventämistä koskevan hakemuksen sisällyttää laskelmaansa konkreettisen riskin siitä, että sen uhrit nostavat kanteen sen oman ilmiannon vuoksi. Kun otetaan huomioon komission määräämien sakkojen absoluuttinen määrä, kannustin ilmiantaa itsensä on niin vahva, ettei se mahdollisuus, että uhrit saisivat tutustua asian asiakirjoihin, vaikuta tähän kannustimeen huomattavasti.
EnBW väittää lopuksi, ettei sellaisen päätöksen kumoaminen, jossa määrätään sakko EY 81 artiklan rikkomisen vuoksi, yleensä johda uuteen menettelyyn, sillä unionin tuomioistuimet voivat poistaa määrätyn sakon taikka alentaa tai korottaa sen määrää.
Neljäs valitusperuste
Komissio, jota Siemens ja ABB tukevat, väittää, että unionin yleinen tuomioistuin totesi virheellisesti, ettei komissio ollut osoittanut oikeudellisesti riittävällä tavalla, että oikeus tutustua hakemuksen kohteena oleviin asiakirjoihin saattaisi vahingoittaa kartelliin osallistuneiden yritysten taloudellisia etuja. Komission mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ottanut huomioon sitä, että taloudellisten etujen suojaa koskeva säännös ja tutkintatoimien suojaa koskeva säännös liittyvät läheisesti toisiinsa, joten yleistä olettamaa sovelletaan samalla tavoin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen ja kolmannen luetelmakohdan osalta.
Komission mukaan taloudellisen edun käsite on ymmärrettävä ottaen huomioon kartellioikeuden erityissäännökset eli laajemmassa merkityksessä kuin unionin yleinen tuomioistuin on sen ymmärtänyt. Tältä osin on otettava huomioon se, että toimitetut asiakirjat sisältävät kyseessä olevien yritysten liiketoimintaan liittyviä tietoja, joihin kyseiset yritykset eivät olisi antaneet oikeutta tutustua tällä tavalla kartellimenettelyn ulkopuolella. Komission mukaan on otettava huomioon myös se, että asetuksen N:o 1049/2001 mukaisen asiakirjajulkisuuden avulla jopa kolmannet, jotka eivät ole osallistuneet kartelliin, voisivat tutustua asiakirjoihin, joihin yksikään kartelliin osallistuneista yrityksistä ei ole voinut tutustua hallinnollisen menettelyn yhteydessä.
Komissio katsoo myös, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt virheen, kun se edellytti konkreettista tutkintaa sen osoittamiseksi, missä määrin kyseessä olevat tiedot olivat vielä luottamuksellisia. Riittävää on se, että yritysten on ilmoitettava komissiolle mahdollisesti arkaluonteisia kaupallisia tietoja.
EnBW väittää, että yritykset, jotka haluavat käyttää sakoista vapauttamista tai sakkojen lieventämistä koskevaa ohjelmaa, ilmoittavat vapaaehtoisesti niille vastaisia arkaluonteisia tietoja. Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin totesi EnBW:n mielestä perustellusti, että asianosaisten intressejä tietojen ilmaisematta jättämiseen ei voida luonnehtia varsinaisiksi taloudellisiksi intresseiksi, koska yritysten tarkoituksena on välttää vahingonkorvauskanteiden nostaminen kansallisissa tuomioistuimissa.
Viides valitusperuste
Komissio, jota Siemens ja ABB tukevat tältä osin, väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki virheen, kun se ei ottanut huomioon sitä, että yleinen olettama koskee kaikkia kartellimenettelyyn liittyvän asiakirja-aineiston sisäisiä asiakirjoja riippumatta siitä, ovatko nämä asiakirjat asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa kohdassa tarkoitettuja ”asiakirjoja, jotka sisältävät mielipiteitä”.
Samasta syystä komissio katsoo, että vaikka sen todettaisiin tehneen virheen sille esitetyn hakemuksen tulkinnassa, tällä toteamuksella ei voida perustella riidanalaisen päätöksen mitättömyyttä tältä osin. Ryhmään 5 b kuuluvat asiakirjat ovat sisäisiä asiakirjoja, jotka sellaisinaan jäävät tutustumisoikeuden ulkopuolelle oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevien erityissäännösten mukaisesti, joten vaikka tämä hakemus olisi koskenut niitä, päätös evätä EnBW:ltä oikeus tutustua niihin on perusteltu. Unionin yleisen tuomioistuimen olisi siis pitänyt hylätä neljäs siinä esitetty kanneperuste vaikutuksettomana.
Toissijaisesti komissio väittää, ettei unionin yleinen tuomioistuin todennut, miten laajasti komission arviointi, joka liittyy asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan soveltamiseen, on virheellinen. Komission mukaan unionin yleinen tuomioistuin on myös katsonut virheellisesti, ettei komissio osoittanut oikeudellisesti riittävällä tavalla, missä määrin ryhmään 5 a kuuluvat asiakirjat sisälsivät ”mielipiteitä”. Unionin yleinen tuomioistuin teki virheen myös, kun se katsoi, ettei kyseisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä.
EnBW väittää, ettei edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Technische Glaswerke Ilmenau annetussa tuomiossa esitettyjä perusteluja voida soveltaa nyt käsiteltävässä asiassa. Kyseisessä tuomiossa mainittu yleinen olettama edellyttää nimittäin, että komissio osoittaa, että edellytykset, jotka asetuksessa N:o 1049/2001 mainitun poikkeuksen on täytettävä, täyttyvät tietyn asiakirjaluokan osalta. Nyt käsiteltävässä asiassa kyseisen asetuksen 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädetyt aineelliset edellytykset eivät kuitenkaan täyty. Riidanalaisessa päätöksessä ei sen mukaan sitä paitsi mainita lainkaan perusteita sille, että kaikki kyseisen asiakirja-aineiston sisäiset asiakirjat sisältäisivät mielipiteitä. Komissio ei ole myöskään esittänyt mitään alustavaa näyttöä siitä, että kyseessä olevien asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vaarantaisi vakavasti komission päätöksentekomenettelyn, kun kyseessä on yli viisi vuotta sitten tehty päätös.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Valitusperusteissaan komissio moittii unionin yleistä tuomioistuinta lähinnä siitä, että se sulki – asetuksen N:o 1/2003 ja mahdollisuutta tutustua EY 81 artiklan soveltamismenettelyn asiakirja-aineistoon kuuluviin asiakirjoihin koskevan asetuksen N:o 773/2004 säännösten vastaisesti – pois sen mahdollisuuden, että komissio voisi tutkimatta kutakin tällaiseen asiakirja-aineistoon kuuluvaa asiakirjaa konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti katsoa, että kaikkiin näihin asiakirjoihin sovelletaan yleistä olettamaa, jonka mukaan kyseiset asiakirjat kuuluvat asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä ja kolmannessa luetelmakohdassa ja kyseisen asetuksen 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädettyjen asiakirjajulkisuuden poikkeusten, jotka lähinnä koskevat taloudellisten etujen, tutkintatoimien tavoitteiden ja komission päätöksentekomenettelyn suojaa, alaan.
Aluksi on muistutettava, että EY 225 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaan kaikilla unionin kansalaisilla sekä kaikilla luonnollisilla henkilöillä, jotka asuvat jossain jäsenvaltiossa, tai kaikilla oikeushenkilöillä, joilla on kotipaikka jossain jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua Euroopan unionin toimielinten asiakirjoihin, ellei EY 251 artiklassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti määritellyistä periaatteista ja edellytyksistä muuta johdu. Asetuksella N:o 1049/2001 pyritään myöntämään yleisölle mahdollisimman laaja oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin. Tästä asetuksesta ilmenee myös, erityisesti sen 4 artiklasta, jossa säädetään poikkeuksista tältä osin, että tätä oikeutta tutustua asiakirjoihin kuitenkin rajoittavat tietyt yleisen tai yksityisen edun mukaiset syyt (ks. em. asia komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, tuomion 51 kohta; yhdistetyt asiat
C-514/07 P, C-528/07 P ja C-532/07 P, Ruotsi ym. v. API ja komissio, tuomio 21.9.2010, Kok., s. I-8533, 69
ja 70 kohta; em. asia komissio v. Éditions Odile Jacob, tuomion 111 kohta; em. asia komissio v. Agrofert Holding, tuomion 53 kohta ja yhdistetyt asiat C-514/11 ja C-605/11 P, LPN ja Suomi v. komissio, tuomio 14.11.2013, 40 kohta).
Niiden poikkeusten, joihin komissio vetoaa, eli asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä ja kolmannessa luetelmakohdassa sekä 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädettyjen poikkeusten nojalla toimielimet eivät anna tutustuttavaksi asiakirjaa yhtäältä silloin, jos sen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi tietyn luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön taloudellisten etujen suojaa tai tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaa, ja toisaalta silloin, jos se sisältää sisäiseen käyttöön tarkoitettuja mielipiteitä osana asianomaisen toimielimen neuvotteluja ja alustavia keskusteluja, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä kyseisen asiakirjan ilmaisemista.
Tästä seuraa, että kyseisessä 4 artiklassa säädetty poikkeusjärjestelmä perustuu tietyssä tilanteessa vastakkaisten etujen, eli yhtäältä etujen, joita edistetään ilmaisemalla kyseisten asiakirjojen sisältämiä tietoja, ja toisaalta etujen, joita tämä tietojen ilmaiseminen uhkaa, punnintaan. Pyynnöstä tutustua asiakirjoihin tehtävä päätös riippuu siitä, mikä etu on käsiteltävässä asiassa ensisijainen (em. yhdistetyt asiat LPN ja Suomi v. komissio, tuomion 42 kohta).
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sen perustelemiseksi, että toimielin päättää olla antamatta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty, ei lähtökohtaisesti riitä, että tämä asiakirja kuuluu jonkin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 ja 3 kohdassa mainitun toiminnan alaan. Kyseisen toimielimen on myös selitettävä, millä tavoin tähän asiakirjaan tutustuminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti loukata etua, jota suojataan tässä artiklassa säädetyllä poikkeuksella (ks. vastaavasti yhdistetyt asiat
C-39/05 P ja C-52/05 P, Ruotsi ja Turco v. neuvosto, tuomio 1.7.2008, Kok., s. I-4723
, 49 kohta; em. asia komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, tuomion 53 kohta; em. asia komissio v. Éditions Odile Jacob, tuomion 116 kohta; em. asia komissio v. Agrofert Holding, tuomion 57 kohta ja em. yhdistetyt asiat LPN ja Suomi v. komissio, tuomion 44 kohta).
Unionin tuomioistuin on joka tapauksessa todennut, että kyseinen unionin toimielin voi käyttää tältä osin perusteluina yleisiä olettamia, joita sovelletaan tiettyihin asiakirjojen luokkiin, koska samankaltaiset yleisluonteiset toteamukset saattavat olla sovellettavissa luonteeltaan samanlaisia asiakirjoja koskeviin tiedonsaantipyyntöihin (ks. mm. em. yhdistetyt asiat Ruotsi ja Turco v. neuvosto, tuomion 50 kohta; em. asia komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, tuomion 54 kohta; em. asia komissio v. Éditions Odile Jacob, tuomion 116 kohta; em. asia komissio v. Agrofert Holding, tuomion 57 kohta; asia C-280/11 P, neuvosto v. Access Info Europe, tuomio 17.10.2013, 72 kohta ja em. yhdistetyt asiat LPN ja Suomi v. komissio, tuomion 45 kohta).
Unionin tuomioistuin on jo myöntänyt tällaisten yleisten olettamien olemassaolon neljässä asiassa, nimittäin valtiontukien valvontamenettelyn hallinnollisten asiakirjojen (ks. em. asia komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, tuomion 61 kohta), komission ja ilmoituksen tehneiden osapuolten tai kolmansien välillä yrityskeskittymien valvontamenettelyn yhteydessä vaihdettujen asiakirjojen (ks. em. asia komissio v. Éditions Odile Jacob, tuomion 123 kohta ja em. asia komissio v. Agrofert Holding, tuomion 64 kohta), toimielimen tuomioistuinmenettelyssä esittämien kirjelmien (ks. em. yhdistetyt asiat Ruotsi ym. v. API ja komissio, tuomion 94 kohta) sekä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn oikeudenkäyntiä edeltävässä vaiheessa liittyvien asiakirjojen osalta (ks. em. yhdistetyt asiat LPN ja Suomi v. komissio, tuomion 65 kohta).
Kaikille näille asioille oli luonteenomaista se, että kyseinen pyyntö tutustua asiakirjoihin ei koskenut yhtä asiakirjaa vaan asiakirjojen kokonaisuutta (ks. em. yhdistetyt asiat LPN ja Suomi v. komissio, tuomion 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tällaisessa tilanteessa sellaisen yleisen olettaman, jonka mukaan tietojen ilmaiseminen tietynlaisten asiakirjojen sisällöstä vahingoittaisi lähtökohtaisesti yhden asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa luetellun edun suojaa, hyväksyminen mahdollistaa sen, että kyseinen toimielin käsittelee pyyntöä kokonaisuutena ja vastaa siihen vastaavasti (em. yhdistetyt asiat LPN ja Suomi v. komissio, tuomion 48 kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa on kyse tällaisesta tilanteesta. Kuten tämän tuomion 13 ja 14 kohdasta ilmenee, EnBW nimittäin esitti hakemuksen saada tutustua kaikkiin asiakirjoihin, jotka mainittiin kokonaisuutena ja jotka kuuluvat KK-päätöksen tekemiseen johtaneen menettelyn asiakirja-aineistoon.
Lisäksi nyt käsiteltävässä asiassa on kiistatonta, että päivänä, jona EnBW esitti komissiolle hakemuksen saada tutustua kaikkiin asiakirjoihin, jotka kuuluvat komission kyseisen menettelyn asiakirja-aineistoon, unionin yleisessä tuomioistuimessa oli vireillä kanteita, joissa vaadittiin KK-päätöksen kumoamista, ja että kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 118 kohdassa, näin oli vielä riidanalaisen päätöksen tekohetkellä.
Näiden alustavien huomautusten valossa on tutkittava, tekikö unionin yleinen tuomioistuin valituksenalaisessa tuomiossa oikeudellisen virheen tulkitessaan ja soveltaessaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä ja kolmannessa luetelmakohdassa sekä kyseisen asetuksen 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädettyjä poikkeuksia oikeuteen tutustua asiakirjoihin, kun se sulki pois tämän tuomion 65 ja 66 kohdassa tarkoitetun kaltaisen yleisen olettaman olemassaolon siltä osin kuin kyse oli hakemuksesta saada tutustua kaikkiin asiakirjoihin, jotka kuuluvat kyseessä olevaan EY 81 artiklan soveltamismenettelyyn liittyvään asiakirja-aineistoon.
Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä ja kolmannessa luetelmakohdassa säädetyt poikkeukset oikeuteen tutustua asiakirjoihin
– Valituksenalainen tuomio
Todettuaan valituksenalaisen tuomion 41 kohdassa, että koska asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa esitetyt poikkeukset tutustumisoikeuteen poikkeavat yleisön mahdollisimman laajaa oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevasta periaatteesta, niitä on tulkittava ja sovellettava suppeasti, unionin yleinen tuomioistuin totesi kyseisen tuomion 62 ja 172 kohdassa, ettei komissio voinut olettaa analysoimatta kutakin asiakirjaa konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädetty poikkeus, joka koskee tutkintatoimien suojaa, kattoi kaikki EnBW:n hakemuksen kohteena olevat asiakirjat.
Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin arvioi valituksenalaisen tuomion 56 kohdassa, että nyt käsiteltävässä asiassa ei voida tukeutua samankaltaiseen päättelyyn kuin se, jota unionin tuomioistuin käytti edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Technische Glaswerke Ilmenau antamassaan tuomiossa, jossa se totesi hakemuksesta saada tutustua valtiontukimenettelyn asiakirja-aineistoon, että yleinen olettama, jonka mukaan jokin poikkeus kattoi kaikki hakemuksen kohteena olevat asiakirjat, saattoi johtua erityisesti [EY 88] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetusta neuvoston asetuksesta (EY) N:o 659/1999 (
EYVL L 83, s. 1
).
Unionin yleinen tuomioistuin totesi ensimmäiseksi valituksenalaisen tuomion 57 kohdassa, että tietylle menettelylle, koskipa se valtiontukia tai kartelleja, ominaista tutustumisoikeutta koskevaa sääntelyä sovelletaan ainoastaan kyseisen menettelyn kuluessa eikä huomioon ole otettava sitä, että unionin tuomioistuimet voivat mahdollisesti myöhemmin antaa kumoamistuomion, minkä vuoksi kyseistä sääntelyä ei voida soveltaa nyt käsiteltävässä asiassa, koska menettely on päätetty KK-päätöksellä.
Tällä perusteella – todettuaan valituksenalaisen tuomion 78, 92, 109 ja 172 kohdassa, että komissio saattoi lähtökohtaisesti toteuttaa asiakirja-aineiston ryhmäkohtaisen tutkinnan ryhmään 3 kuuluvien asiakirjojen eli tutkinnan kuluessa saatujen asiakirjojen osalta asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannen luetelmakohdan valossa – unionin yleinen tuomioistuin sulki kyseisen tuomion 113–130 ja 173 kohdassa pois kyseisen poikkeuksen soveltamisen kaikkiin nyt käsiteltävän asian asiakirja-aineiston asiakirjoihin.
Unionin yleinen tuomioistuin totesi toiseksi valituksenalaisen tuomion 58–62 kohdassa, ettei asetuksesta N:o 1/2003 ja asetuksesta N:o 773/2004 johdu mitään yleistä tutustumisoikeuden epäämistä koskevaa olettamaa, koska näissä asetuksissa EY 81 artiklan soveltamismenettelyn kohteena olevien yritysten sekä kantelijoiden oikeudelle tutustua tiettyihin komission asiakirja-aineiston asiakirjoihin on asetettu tiettyjä rajoituksia, joita on arvioitava asiakirjakohtaisesti.
Valituksenalaisen tuomion 131–150 ja 174 kohdasta ilmenee myös unionin yleisen tuomioistuimen sulkeneen pois tällaisen olettaman soveltamisen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa, joka koskee taloudellisten etujen suojaa, säädetyn poikkeuksen kattamien asiakirjojen osalta. Kuten kyseisen tuomion 142 ja 149 kohdasta ilmenee, unionin yleinen tuomioistuin moitti komissiota lähinnä siitä, että se rajoittui huolimatta siitä, että suurin osa asiakirja-aineiston sisältämästä kaupallisesti arkaluonteisesta tiedosta oli vanhaa, yleisiin arvioihin, jotka kattavat kaikki asiakirja-aineiston ryhmiin 1–4 kuuluvat asiakirjat, tutkimatta niitä konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti siten, että se olisi voinut osoittaa, miten niiden sisältämien tietojen ilmaiseminen olisi vaarantanut kyseessä olevien henkilöiden taloudellisten etujen suojan.
– Kyseessä oleviin asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämistä koskevan yleisen olettaman olemassaolo
Nyt käsiteltävässä asiassa on kiistatonta, kuten valituksenalaisen tuomion 115 ja 136 kohdasta ilmenee, että EY 81 artiklan soveltamismenettelyyn liittyvän kyseisen asiakirja-aineiston asiakirjat kuuluvat asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitettujen tutkintatoimien piiriin ja että ne voivat sisältää tämän asetuksen 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitettuja arkaluonteisia taloudellisia tietoja.
Kun otetaan huomioon EY 81 artiklan soveltamismenettelyn tavoite, joka on sen tarkastaminen, soveltuuko yritysten välinen kartelli yhteismarkkinoille, komissio nimittäin saattaa tällaisen menettelyn yhteydessä saada arkaluonteisia taloudellisia tietoja, jotka koskevat muun muassa menettelyssä mukana olevien yritysten taloudellisia strategioita, myynnin määrää, markkinaosuuksia tai liikesuhteita, joten tutustuminen tällaiseen menettelyyn liittyviin asiakirjoihin voi vaarantaa kyseisten yritysten taloudellisten etujen suojan. Taloudellisten etujen suojaa ja tutkintatoimien tarkoitusten suojaa koskevat poikkeukset liittyvät siis tällaisessa menettelyssä läheisesti toisiinsa (ks analogisesti em. asia komissio v. Éditions Odile Jacob, tuomion 115 kohta ja em. asia komissio v. Agrofert Holding, tuomion 56 kohta).
Unionin tuomioistuin on jo todennut, kun se on myöntänyt edellä tämän tuomion 65 ja 66 kohdassa mainitun yleisen olettaman olemassaolon sellaisten hakemusten osalta, jotka koskevat tutustumista valtiontukien valvontamenettelyyn liittyviin asiakirjoihin tai yrityskeskittymien valvontamenettelyyn liittyviin asiakirjoihin, että komissiolla on oikeus olettaa, että näiden asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaa lähtökohtaisesti näihin menettelyihin osallisina olevien yritysten taloudellisten etujen suojaa ja tällaisiin menettelyihin liittyvien tutkintatoimien tarkoitusten suojaa, sellaisina kuin niistä säädetään asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä ja kolmannessa luetelmakohdassa (ks. em. asia komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, tuomion 61 kohta; em. asia komissio v. Éditions Odile Jacob, tuomion 123 kohta ja em. asia komissio v. Agrofert Holding, tuomion 64 kohta).
Toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 57 kohdassa, vastaavaa yleistä olettamaa sovelletaan hakemukseen saada tutustua kaikkiin EY 81 artiklan soveltamismenettelyyn liittyvän asiakirja-aineiston asiakirjoihin.
Kuten tämän tuomion 61 kohdassa muistutetaan ja kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi erityisesti valituksenalaisen tuomion 41 kohdassa, asetuksella N:o 1049/2001 pyritään myöntämään yleisölle mahdollisimman laaja oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin.
Poikkeuksia asiakirjoihin tutustumista koskevaan oikeuteen, joista säädetään erityisesti kyseisen asetuksen 4 artiklassa, ei kuitenkaan voida, kun – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – tutustumishakemuksessa tarkoitetut asiakirjat kuuluvat tietyn unionin oikeuden alan, nyt käsiteltävässä asiassa EY 81 artiklan soveltamismenettelyn, piiriin, tulkita ottamatta huomioon erityissäännöksiä, joilla säännellään oikeutta tutustua näihin asiakirjoihin ja jotka nyt käsiteltävässä asiassa sisältyvät asetukseen N:o 1/2003 ja asetukseen N:o 773/2004. Näillä kahdella asetuksella on nimittäin kyseisellä alalla eri tavoitteet kuin asetuksella N:o 1049/2001, sillä niillä pyritään takaamaan asianomaisten osapuolten puolustautumisoikeuksien noudattaminen ja kantelujen huolellinen käsittely ja takaamaan samalla liikesalaisuuksien kunnioittaminen EY 81 artiklan soveltamismenettelyissä, eikä tekemään asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden käyttöä mahdollisimman helpoksi eikä edistämään hyviä hallintokäytäntöjä turvaamalla viranomaisten päätöksentekomenettelyn ja niiden päätösten perusteena olevien tietojen mahdollisimman laaja avoimuus (ks. analogisesti em. asia komissio v. Éditions Odile Jacob, tuomion 109 kohta ja em. asia komissio v. Agrofert Holding, tuomion 51 kohta).
Koska mainituissa asetuksissa ei ole säännöstä, jossa säädettäisiin nimenomaisesti jommankumman asetuksen ensisijaisuudesta toiseen nähden, on taattava se, että näitä asetuksia sovelletaan toisiinsa nähden yhteen soveltuvalla tavalla siten, että niitä voidaan siis soveltaa johdonmukaisesti (ks. analogisesti asia
C-28/08 P, komissio v. Bavarian Lager, tuomio 29.6.2010, Kok., s. I-6055
, 56 kohta; em. asia komissio v. Éditions Odile Jacob, tuomion 110 kohta ja em. asia komissio v. Agrofert Holding, tuomion 52 kohta).
Yhtäältä on kuitenkin todettava, että edellä 61 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan on niin, että vaikka asetuksella N:o 1049/2001 pyritään myöntämään yleisölle mahdollisimman laaja oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin, tätä oikeutta rajoittavat tietyt yleisen tai yksityisen edun mukaiset syyt.
Toiseksi on todettava, että asetuksen N:o 1/2003 27 artiklan 2 kohdalla ja 28 artiklalla sekä asetuksen N:o 773/2004 6, 8, 15 ja 16 artiklalla säännellään rajoittavasti EY 81 artiklan soveltamismenettelyyn liittyvään asiakirja-aineistoon sisältyvien asiakirjojen käyttöä siten, että tutustumisoikeus rajoitetaan ”asianomaisiin osapuoliin”ja ”kantelijoihin”, joiden kantelun komissio aikoo hylätä, sillä varauksella, ettei yritysten liikesalaisuuksia ja muita luottamuksellisia tietoja eikä komission ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten sisäisiä asiakirjoja paljasteta ja että tutustuttavaksi annettuja asiakirjoja käytetään ainoastaan tuomioistuin- tai hallintomenettelyihin, joissa sovelletaan EY 81 artiklaa.
Tästä seuraa, että sen lisäksi, ettei EY 81 artiklan soveltamismenettelyn asianomaisilla osapuolilla ole rajoittamatonta oikeutta tutustua komission asiakirja-aineistossa oleviin asiakirjoihin, myöskään kolmansilla – poikkeuksena kantelijat – ei tällaisen menettelyn yhteydessä ole oikeutta tutustua komission asiakirja-aineistossa oleviin asiakirjoihin (ks. analogisesti em. asia komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, tuomion 58 kohta).
Nämä seikat on otettava huomioon tulkittaessa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäistä ja kolmatta luetelmakohtaa sekä tämän asetuksen 4 artiklan 3 kohdan toista alakohtaa. Jos nimittäin muut kuin henkilöt, joilla on asetusten N:o 1/2003 ja 773/2004 nojalla oikeus tutustua asiakirjoihin, tai ne, joilla lähtökohtaisesti on tällainen oikeus mutta jotka eivät ole käyttäneet sitä tai joilta tällainen oikeus on evätty, voisivat saada oikeuden tutustua asiakirjoihin asetuksen N:o 1049/2001 nojalla, asetuksilla N:o 1/2003 ja 773/2004 käyttöön otettu asiakirjoihin tutustumisjärjestelmä vaarannettaisiin (ks. analogisesti em. asia komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, tuomion 58 kohta; em. yhdistetyt asiat Ruotsi ym. v. API ja komissio, tuomion 100 kohta; em. asia komissio v. Éditions Odile Jacob, tuomion 122 kohta; em. asia komissio v. Agrofert Holding, tuomion 63 kohta ja em. yhdistetyt asiat LPN ja Suomi v. komissio, tuomion 58 kohta).
On totta, että oikeus tutustua EY 81 artiklan soveltamismenettelyn asiakirja-aineistoon ja asetukseen N:o 1049/2001 perustuva oikeus tutustua asiakirjoihin eroavat oikeudellisesti toisistaan. Ne johtavat kuitenkin toiminnalliselta kannalta katsottuna toisiinsa rinnastettaviin tilanteisiin. Oikeus tutustua asiakirjoihin mahdollistaa nimittäin tämän oikeuden myöntämisen oikeudellisesta perustasta riippumatta sen, että voidaan saada asianomaisten yritysten ja kolmansien komissiolle esittämät huomautukset ja asiakirjat (ks. analogisesti em. asia komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, tuomion 59 kohta; em. asia komissio v. Éditions Odile Jacob, tuomion 120 kohta ja em. asia komissio v. Agrofert Holding, tuomion 61 kohta).
Näin ollen yleinen oikeus tutustua asetuksen N:o 1049/2001 perusteella EY 81 artiklan soveltamismenettelyn asiakirja-aineiston asiakirjoihin olisi omiaan vaarantamaan tasapainon, jonka unionin lainsäätäjä on halunnut taata asetuksissa N:o 1/2003 ja 773/2004 yhtäältä sen velvollisuuden, jonka mukaan asianomaiset yritykset toimittavat komissiolle mahdollisesti arkaluonteisia kaupallisia tietoja, jotta komissio voi todeta kartellin olemassaolon ja arvioida sen kyseisen artiklan mukaisuuden, ja toisaalta sen vahvistettua suojaa koskevan takeen välillä, joka liittyy salassapitovelvollisuuden ja liikesalaisuuksien suojan nojalla komissiolle näin toimitettuihin tietoihin (ks. analogisesti em. asia komissio v. Éditions Odile Jacob, tuomion 121 kohta ja em. asia komissio v. Agrofert Holding, tuomion 62 kohta).
Tältä osin on korostettava, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan komission hallinnollinen toiminta ei edellytä yhtä laajaa oikeutta tutustua asiakirjoihin kuin unionin toimielimen lainsäädäntötoiminta (ks. vastaavasti em. asia komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, tuomion 60 kohta; em. yhdistetyt asiat Ruotsi ym. v. API ja komissio, tuomion 77 kohta ja asia
C-506/08 P, Ruotsi v. MyTravel ja komissio, tuomio 21.7.2011, Kok., s. I-6237
, 87 kohta).
Tästä seuraa, että EY 81 artiklan soveltamismenettelyjen osalta tämän tuomion 65, 66 ja 80 kohdassa tarkoitetun kaltainen yleinen olettama voi perustua asetusten N:o 1/2003 ja 773/2004 säännöksiin, joilla säännellään erityisesti oikeutta tutustua asiakirjoihin, jotka sisältyvät näitä menettelyjä koskeviin komission asiakirja-aineistoihin (ks. analogisesti em. asia komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, tuomion 55–57 kohta; em. asia komissio v. Éditions Odile Jacob, tuomion 117 kohta ja em. asia komissio v. Agrofert Holding, tuomion 58 kohta).
Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä ja kolmannessa luetelmakohdassa säädettyjä poikkeuksia soveltaakseen komissiolla on oikeus tutkimatta konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti kutakin EY 81 artiklan soveltamismenettelyn asiakirja-aineistoon kuuluvaa asiakirjaa olettaa, että näiden asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaa lähtökohtaisesti tällaiseen menettelyyn osallisten yritysten taloudellisten etujen suojaa ja kyseisen menettelyyn liittyvien tutkintatoimien tarkoitusten suojaa (ks. analogisesti em. asia komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, tuomion 61 kohta; em. asia komissio v. Éditions Odile Jacob, tuomion 123 kohta; em. asia komissio v. Agrofert Holding, tuomion 64 kohta ja em. yhdistetyt asiat LPN ja Suomi v. komissio, tuomion 64 kohta).
Tästä seuraa, että nyt käsiteltävässä asiassa todettuaan valituksenalaisen tuomion 59–61 kohdassa perustellusti, että asetuksissa N:o 1/2003 ja 773/2004 oikeudelle tutustua EY 81 artiklan soveltamismenettelyn asiakirja-aineiston asiakirjoihin asetetaan rajoittavia ehtoja eikä niissä anneta tutustumisoikeutta muille kolmansille kuin kantelijoille, unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se totesi kyseisen tuomion 61, 62, 142 ja 149 kohdassa, ettei komissio voinut olettaa, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä ja kolmannessa luetelmakohdassa säädetyt poikkeukset kattoivat kaikki hakemuksen kohteena olevat asiakirjat.
Toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 61 kohdassa, tältä osin merkitystä ei ole sillä, että asetuksissa N:o 1/2003 ja 773/2004 säädetyissä tutustumisoikeuden rajoituksissa itsessään vaaditaan tapauskohtaista arviointia. Sen sijaan ratkaisevaa on se – kuten unionin tuomioistuin on jo todennut – että näissä asetuksissa säädetään tiukoista säännöistä EY 81 artiklan soveltamismenettelyn yhteydessä saatujen tai vahvistettujen tietojen käsittelyn osalta (em. asia komissio v. Éditions Odile Jacob, tuomion 118 kohta; em. asia komissio v. Agrofert Holding, tuomion 59 kohta).
Joka tapauksessa on todettava, että kun kyse on – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – kolmannen, joka ei ole kantelijan asemassa, esittämästä pyynnöstä saada tutustua asiakirjoihin, kyseisissä asetuksissa ei myönnetä tutustumisoikeutta, joten tällainen tapauskohtainen arviointi on joka tapauksessa poissuljettu.
Toisin kuin EnBW väitti, tältä osin merkitystä ei ole myöskään sillä, että asianomaiset osapuolet ovat toimittaneet tiettyjä asiakirjoja komissiolle vapaaehtoisesti saadakseen vapautuksen sakosta tai lievennettyä sakkojen määrää, koska on kiistatonta, että oikeutta tutustua tällaisiin asiakirjoihin, olipa ne toimitettu komissiolle pakosta tai vapaaehtoisesti, säännellään joka tapauksessa tiukasti asetuksilla N:o 1/2003 ja 773/2004.
Todettuaan valituksenalaisen tuomion 118 kohdassa, että riidanalaisen päätöksen tekopäivänä oli vireillä KK-päätöksestä nostettuja kanteita, unionin yleinen tuomioistuin teki näin ollen oikeudellisen virheen, kun se totesi kyseisen tuomion 122 kohdassa, että hakemuksen kohteena olevien asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaiseminen ei ollut omiaan vahingoittamaan tutkintatoimien tarkoitusten suojaa kyseisen EY 81 artiklan soveltamismenettelyn yhteydessä.
Toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 119 kohdassa, EY 81 artiklan soveltamismenettelyn ei nimittäin voida katsoa päättyneen silloin, kun komission lopullinen päätös on tehty, siitä riippumatta, kumoavatko unionin tuomioistuimet mahdollisesti myöhemmin tämän päätöksen. EY 233 artiklan nojalla tällaisen päätöksen kumoamisen vuoksi komissio voi nimittäin joutua ryhtymään uudelleen toimiin mahdollisen uuden EY 81 artiklan soveltamismenettelyyn liittyvän päätöksen tekemiseksi, mikä nyt käsiteltävässä asiassa oli tilanne kahden asianomaisen osapuolen osalta, kuten komissio ilmoitti istunnossa, ja näin ollen käyttämään uudelleen kumottuun päätökseen liittyvän asiakirja-aineiston tietoja tai täydentämään tätä asiakirja-aineistoa muilla asiakirjoilla sille asetuksella N:o 1/2003 myönnetyn toimivallan puitteissa. Tämän vuoksi EY 81 artiklan soveltamismenettelyyn liittyvien tutkintatoimien voidaan katsoa päättyneen vasta, kun komission tämän menettelyn puitteissa tekemä päätös on tullut lopulliseksi.
– Mahdollisuus kumota yleinen olettama, jonka mukaan oikeus tutustua kyseessä oleviin asiakirjoihin evätään
On kuitenkin korostettava, että edellä mainitulla yleisellä olettamalla ei suljeta pois mahdollisuutta osoittaa, että tietty asiakirja, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty, ei kuulu kyseisen olettaman alaan tai että olemassa on sellainen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu ylivoimainen yleinen etu, joka oikeuttaa kyseisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemisen (em. asia komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau, tuomion 62 kohta; em. asia komissio v. Éditions Odile Jacob, tuomion 126 kohta; em. asia komissio v. Agrofert Holding, tuomion 68 kohta ja em. yhdistetyt asiat LPN ja Suomi v. komissio, tuomion 66 kohta).
Sitä vastoin vaatimusta tarkastaa, sovelletaanko kyseistä yleistä olettamaa todella, ei pidä tulkita siten, että komission pitäisi tutkia asiakirjakohtaisesti kaikki yksittäistapauksessa pyydetyt asiakirjat. Tällainen vaatimus poistaisi tältä yleiseltä olettamalta sen tehokkaan vaikutuksen eli komission mahdollisuuden vastata yleiseen tutustumispyyntöön yhtä yleisellä tavalla (em. yhdistetyt asiat LPN ja Suomi v. komissio, tuomion 68 kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, ettei valituksenalaisesta tuomiosta ilmene mitään seikkaa, joka voisi kumota kyseisen olettaman.
On totta, että valituksenalaisesta tuomiosta ja erityisesti sen 1 kohdasta ilmenee implisiittisesti, että kun EnBW esitti hakemuksensa saada tutustua kyseessä oleviin asiakirjoihin, sen tarkoituksena näytti olevan vaatia korvausta vahingosta, jonka se väittää kärsineensä kartellista, joka oli KK-päätöksen kohteena.
Kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi perustellusti valituksenalaisen tuomion 128 kohdassa, kenellä tahansa on oikeus vaatia hänelle EY 81 artiklan rikkomisesta aiheutuneen vahingon korvaamista. Tällainen oikeus vahvistaa nimittäin unionin kilpailusääntöjen toimivuutta edistäen näin toimivan kilpailun ylläpitämistä unionissa (ks. vastaavasti asia
C-453/99, Courage ja Crehan, tuomio 20.9.2001, Kok., s. I-6297, 26
ja 27 kohta; yhdistetyt asiat
C-295/04-C-298/04, Manfredi ym., tuomio 13.7.2006, Kok., s. I-6619
, 91 kohta; asia
C-360/09, Pfleiderer, tuomio 14.7.2011, Kok., s. I-5161
, 28 kohta ja asia C‑536/11, Donau Chemie ym., tuomio 6.6.2013, 23 kohta).
Näin yleiset näkemykset eivät sellaisinaan kuitenkaan voi ohittaa syitä, jotka oikeuttivat epäämään kyseisten asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisen (ks. vastaavasti em. yhdistetyt asiat Ruotsi ym. v. API ja komissio, tuomion 158 kohta).
Jotta voidaan taata hakijalle kuuluvan vahingonkorvausoikeuden tehokas suojelu, ei nimittäin ole tarpeen, että tälle hakijalle toimitetaan kaikki EY 81 artiklan soveltamismenettelyyn liittyvät asiakirjat sillä perusteella, että tämä aikoo nostaa vahingonkorvauskanteen, koska ei ole kovinkaan todennäköistä, että vahingonkorvauskanteen olisi perustuttava kaikkiin tähän menettelyyn liittyvistä asiakirjoista ilmeneviin tietoihin (ks. vastaavasti em. asia Donau Chemie ym., tuomion 33 kohta).
Näin ollen henkilön, joka haluaa saada korvauksen EY 81 artiklan rikkomisen vuoksi kärsimästään vahingosta, on osoitettava tarpeensa saada tutustua tiettyihin komission asiakirja-aineiston asiakirjoihin, jotta komissio voi tapauskohtaisesti punnita niitä intressejä, jotka oikeuttavat tällaisten asiakirjojen toimittamisen tai niiden suojelemisen, ottaen huomioon kaikki asian kannalta merkitykselliset seikat (ks. analogisesti em. asia komissio v. Bavarian Lager, tuomion 77 ja 78 kohta ja em. asia Donau Chemie ym., tuomion 30 ja 34 kohta).
Ellei tällaista tarvetta ole, intressi saada korvaus EY 81 artiklan rikkomisen vuoksi kärsitystä vahingosta ei voi muodostaa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua ylivoimaista yleistä etua (ks. vastaavasti em. asia komissio v. Agrofert Holding, tuomion 86 kohta).
Edellä esitetystä seuraa, että valituksenalaista tuomiota rasittavat oikeudelliset virheet erityisesti sen 56–63, 118–122, 172 ja 174 kohdassa, siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin totesi ilman, että olemassa olisi ollut mitään seikkaa, joka olisi voinut kumota tämän tuomion 92 ja 93 kohdassa tarkoitetun olettaman, että komission piti tutkia EY 81 artiklan soveltamismenettelyyn, joka ei ollut päättynyt, liittyvän kyseisen asiakirja-aineiston jokaista asiakirjaa konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti tarkastaakseen, kun otetaan huomioon sen erityinen sisältö, vaarantaisiko sen sisältämien tietojen ilmaiseminen taloudellisten etujen ja tutkintatoimien tavoitteiden suojan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä ja kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetulla tavalla.
Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädetty poikkeus oikeuteen tutustua asiakirjoihin
Ensinnäkin EY 81 artiklan kyseiseen soveltamismenettelyyn liittyvän asiakirja-aineiston ryhmään 5 a kuuluvien asiakirjojen osalta on huomautettava, että valituksenalaisen tuomion 151–170 ja 175 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin totesi, ettei komissio voinut katsoa, että oikeus tutustua näihin asiakirjoihin saattoi vahingoittaa vakavasti sen päätöksentekomenettelyä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
Yhtäältä unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 160 kohdassa, että niiden selitysten valossa, jotka komissio esitti siinä vireillä olevassa menettelyssä, oli uskottavaa, että useat tähän ryhmään kuuluvat asiakirjat sisältävät tässä säännöksessä tarkoitettuja mielipiteitä, mutta kyseisen tuomion 159 ja 161 kohdassa, ettei komissio ollut osoittanut riidanalaisessa päätöksessä oikeudellisesti riittävällä tavalla, että kaikki nämä asiakirjat sisälsivät tällaisia mielipiteitä.
Toisaalta unionin yleinen tuomioistuin korosti valituksenalaisen tuomion 162 kohdassa, että komission piti osoittaa, että oikeus tutustua näihin asiakirjoihin oli omiaan vaarantamaan komission päätöksentekomenettelyn konkreettisesti ja tosiasiallisesti. Unionin yleinen tuomioistuin totesi kuitenkin valituksenalaisen tuomion 166 kohdassa, että komissio tyytyi tältä osin perustelemaan yleisesti ja abstraktisti ottamatta huomioon kyseisten asiakirjojen sisältöä, että oikeus tutustua näihin asiakirjoihin vahingoittaisi vakavasti sen päätöksentekomenettelyä.
Nyt käsiteltävässä asiassa on kiistatonta, että – kuten tämän tuomion 70 kohdassa on jo todettu – sekä silloin, jolloin esitettiin hakemus saada tutustua kyseessä oleviin asiakirjoihin, että riidanalaisen päätöksen tekohetkellä unionin yleisessä tuomioistuimessa oli vireillä kanteita, joissa vaadittiin KK-päätöksen kumoamista.
Tällaisessa tilanteessa, jossa – kuten tämän tuomion 99 kohdassa on jo todettu – komissio saattoi sen mukaan, mikä on näiden oikeudenkäyntien lopputulos, joutua ryhtymään uudelleen toimiin mahdollisen uuden EY 81 artiklan soveltamista koskevan päätöksen tekemiseksi, on hyväksyttävä sellaisen yleisen olettaman olemassaolo, jonka mukaan kyseiselle toimielimelle asetettu velvoite ilmaista kyseisten menettelyiden aikana asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettuja mielipiteitä vahingoittaisi vakavasti kyseisen toimielimen päätöksentekomenettelyä (ks. vastaavasti em. asia komissio v. Éditions Odile Jacob, tuomion 130 kohta).
Näin ollen on niin, että sen jälkeen, kun unionin yleinen tuomioistuin totesi, että niiden selitysten valossa, joihin komissio vetosi siinä vireillä olevassa menettelyssä, oli ”uskottavaa”, että useat asiakirjat kuuluvat kyseessä olevan asiakirja-aineiston ryhmään 5 a, se ei voinut tekemättä oikeudellista virhettä moittia komissiota siitä, ettei se ollut osoittanut, miten tällaiset asiakirjat konkreettisesti saattoivat kuulua asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädetyn poikkeuksen alaan.
Juuri tämän tuomion 114 kohdassa tarkoitetun yleisen olettaman vuoksi ei voida nimittäin katsoa, että komission pitäisi osoittaa päätöksessään, että jokainen kyseessä oleva asiakirja muodostaa kyseisessä säännöksessä tarkoitetun mielipiteen. Koska komissio esitti nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleisessä tuomioistuimessa, miten kyseessä olevat asiakirjat sisälsivät mielipiteitä, ja koska unionin yleinen tuomioistuin itse katsoi olevan uskottavaa, että useat asiakirjat sisälsivät mielipiteitä, unionin yleisen tuomioistuimen piti päätellä tästä, että nämä asiakirjat kuuluivat kyseisen yleisen olettaman alaan, joten komission ei tarvitse osoittaa konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti, että oikeus tutustua näihin asiakirjoihin oli omiaan vaarantamaan vakavasti komission päätöksentekomenettelyn.
On kuitenkin muistutettava, että tämän tuomion 100 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti edellä mainitulla yleisellä olettamalla ei suljeta pois mahdollisuutta osoittaa, että tietty asiakirja, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty, ei kuulu kyseisen olettaman alaan tai että olemassa on sellainen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu ylivoimainen yleinen etu, joka oikeuttaa kyseisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemisen.
On kuitenkin todettava, ettei valituksenalaisesta tuomiosta ilmene mitään seikkaa, joka voisi kumota tämän olettaman.
Edellä esitetystä seuraa, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen valituksenalaisen tuomion 159–166 kohdassa, kun se on katsonut, että komission piti, kun ei ollut mitään seikkaa, joka voisi kumota tämän olettaman, tutkia kukin EY 81 artiklan soveltamismenettelyyn, joka ei ollut päättynyt, liittyvän kyseisen asiakirja-aineiston ryhmään 5 a kuuluva asiakirja konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti tarkistaakseen, kun otetaan huomioon sen erityinen sisältö, vaarantaisiko sen sisältämien tietojen ilmaiseminen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettujen mielipiteiden suojan.
Toiseksi ryhmään 5 b kuuluvien asiakirjojen osalta on muistutettava, että unionin yleinen tuomioistuin arvioi valituksenalaisen tuomion 32–37 ja 171 kohdassa, että komissio oli tehnyt ilmeisen arviointivirheen, kun se katsoi, että EnBW:n hakemus saada tutustua asiakirjoihin ei kattanut kyseisiä asiakirjoja. Unionin yleinen tuomioistuin totesi tämän perusteella, että riidanalainen päätös oli kumottava siltä osin kuin siinä evättiin EnBW:ltä oikeus tutustua tähän ryhmään kuuluviin asiakirjoihin.
Tältä osin on todettava, että koska unionin yleinen tuomioistuin katsoi yksinoikeudella tapahtuvan tosiseikkojen arviointinsa – jota ei ole kiistetty tässä valituksessa – yhteydessä, että komissio oli todennut virheellisesti, ettei kyseinen tutustumishakemus kattanut kyseessä olevan asiakirja-aineiston ryhmään 5 b kuuluvia asiakirjoja, unionin yleinen tuomioistuin saattoi laillisesti katsoa, että komissio oli tehnyt ilmeisen arviointivirheen tältä osin.
Toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 37 ja 171 kohdassa, se ei kuitenkaan voinut päätellä tästä, että komissio oli riidanalaisella päätöksellä evännyt oikeuden tutustua tällaisiin asiakirjoihin. Koska unionin yleinen tuomioistuin oli todennut, että kyseinen tutustumishakemus kattoi kyseiset asiakirjat, se saattoi päätellä tästä yksinomaan, että tämä päätös piti kumota siltä osin kuin komissio ei lausunut siinä hakemuksen tästä osasta.
Näistä toteamuksista seuraa, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se totesi valituksenalaisen tuomion 37 ja 171 kohdassa, että riidanalainen päätös piti kumota siltä osin kuin komissio oli siinä evännyt oikeuden tutustua kyseessä olevan asiakirja-aineiston ryhmän 5 alaryhmään b kuuluviin asiakirjoihin.
Kaiken edellä esitetyn perusteella valitus on hyväksyttävä ja näin ollen valituksenalainen tuomio on kumottava kokonaisuudessaan.
Unionin yleisessä tuomioistuimessa nostettu kanne
Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan toisen virkkeen mukaan on niin, että kun valituksenalainen tuomio kumotaan, unionin tuomioistuin voi ratkaista itse asian, jos asia on ratkaisukelpoinen. Näin on tässä asiassa.
EnBW vetosi kanteensa tueksi neljään kanneperusteeseen, joista ensimmäisen mukaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäistä ja kolmatta luetelmakohtaa ja 4 artiklan 3 kohdan toista alakohtaa, jotka koskevat taloudellisten etujen, tutkintatoimien tavoitteiden ja sisäiseen käyttöön tarkoitettujen mielipiteiden suojaa, on rikottu, toisen mukaan kyseisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan viimeistä lausetta, joka koskee sellaisen ylivoimaisen yleisen edun olemassaoloa, joka oikeuttaisi hakemuksen kohteena olevien asiakirjojen ilmaisemisen, on rikottu, kolmannen mukaan saman asetuksen 4 artiklan 6 kohtaa, joka koskee osittaista tutustumisoikeutta asiakirjoihin, on rikottu ja neljännen mukaan tutustumishakemuksen laajuuden osalta on tehty ilmeinen arviointivirhe. Ruotsin kuningaskunta vetosi perusteeseen, jonka mukaan kyseessä olevia asiakirjoja ei ollut tutkittu konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti.
Viimeksi mainitun perusteen sekä ensimmäisen ja toisen kanneperusteen osalta tämän tuomion 60–124 kohdasta ilmenee, että nyt käsiteltävässä asiassa komissio saattoi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen ja kolmannen luetelmakohdan ja 4 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan nojalla evätä mahdollisuuden tutustua EY 81 artiklan soveltamismenettelyyn liittyvään asiakirja-aineistoon kuuluviin kaikkiin asiakirjoihin tutkimatta ensin näitä asiakirjoja konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti.
Koska kanteesta ei ilmene sellaisia seikkoja, jotka voisivat horjuttaa edellä tämän tuomion 92, 93 ja 114 kohdassa mainittuja yleisiä olettamia, EnBW ei voi väittää, että komission olisi tutkittava riidanalaiset asiakirjat konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti.
Yhtäältä unionin yleisessä tuomioistuimessa nostamassaan kanteessa EnBW ei mitenkään pyrkinyt osoittamaan, että tämä olettama ei kattanut tiettyjä yksittäisiä asiakirjoja, joiden ilmaisemista pyydettiin, vaan ainoastaan arvosteli komissiota lähinnä siitä, että se eväsi oikeuden tutustua kaikkiin asiakirja-aineistoonsa sisältyviin asiakirjoihin yleisten ja abstraktien toteamusten ja oletusten perusteella, siksi, että koska asetuksella N:o 1049/2001 pyritään myöntämään yleisölle mahdollisimman laaja oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin, komissiolla oli velvollisuus myöntää sille tämä oikeus, ellei se osoita, miten tietyt yksittäiset asiakirjat kuuluivat konkreettisesti tämän asetuksen 4 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädettyjen poikkeusten piiriin.
Toisaalta EnBW ei myöskään osoittanut sellaisen ylivoimaisen yleisen edun olemassaoloa, joka oikeuttaisi näiden asiakirjojen ilmaisemisen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 ja 3 kohdan nojalla.
On totta, että EnBW mainitsi aikovansa nostaa kansallisissa tuomioistuimissa kanteen saadakseen korvauksen vahingosta, jonka se väittää kärsineensä kartellista, jota koskee EY 81 artiklan soveltamismenettely, jonka päätteeksi tehtiin KK-päätös.
EnBW ei ole kuitenkaan mitenkään osoittanut, miten mahdollisuus tutustua kaikkiin kyseiseen menettelyyn liittyviin asiakirjoihin oli tämän vuoksi tarpeen siten, että ylivoimainen yleinen etu oikeutti näiden asiakirjojen ilmaisemisen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 ja 3 kohdan nojalla. Erityisesti on todettava, että EnBW väitti ainoastaan, että sillä oli ”imperatiivinen oikeus” saada tutustua kyseessä olevaan asiakirja-aineistoon kuuluviin asiakirjoihin, osoittamatta, että näihin asiakirjoihin tutustumalla se olisi saanut tietoonsa seikkoja, jotka ovat tarpeen sen vahingonkorvausvaatimuksen tueksi, koska sillä ei ollut mitään muuta mahdollisuutta hankkia kyseistä näyttöä (ks. vastaavasti em. asia Donau Chemie ym., tuomion 32 ja 44 kohta).
Näin ollen EnBW:n kaksi ensimmäistä kanneperustetta sekä Ruotsin kuningaskunnan esittämä peruste on hylättävä perusteettomina.
EnBW:n kolmannesta kanneperusteesta on todettava, että tämän tuomion 92, 93 ja 114 kohdassa mainitut yleiset olettamat merkitsevät sitä, että velvollisuus antaa tietoja asiakirjojen sisällöstä kokonaisuudessaan tai osittain ei koske asiakirjoja, jotka kuuluvat kyseisten olettamien alaan (ks. em. asia komissio v. Éditions Odile Jacob, tuomion 133 kohta).
Tästä seuraa, että komissio perusteli riidanalaisessa päätöksessä kieltäytymistään myöntää EnBW:lle osittaista oikeutta tutustua asiakirja-aineistoon oikeutetusti sillä, että kaikki tähän asiakirja-aineistoon kuuluvat asiakirjat kuuluivat kokonaisuudessaan asetuksessa N:o 1049/2001 mainittujen poikkeusten alaan.
Kolmas kanneperuste on näin ollen hylättävä perusteettomana.
EnBW:n neljännen kanneperusteen osalta tämän tuomion 120–122 kohdasta ilmenee, että tämä kanneperuste on hyväksyttävä ja että tämän vuoksi riidanalainen päätös on kumottava siltä osin kuin komissio ei lausunut siinä EnBW:n hakemuksesta siltä osin kuin tämä pyysi saada tutustua asiakirja-aineiston ryhmän 5 alaryhmään b kuuluviin asiakirjoihin.
Kuten tämän tuomion 127–136 kohdasta ilmenee, EnBW:n unionin yleisessä tuomioistuimessa nostama kanne on hylättävä muilta osin.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdassa määrätään, että jos valitus hyväksytään ja unionin tuomioistuin itse ratkaisee riidan lopullisesti, se tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista. Saman työjärjestyksen 138 artiklan, jota sovelletaan valituksen käsittelyyn työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla, 3 kohdassa määrätään, että jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, kukin asianosainen vastaa omista kuluistaan. Unionin tuomioistuin voi kuitenkin päättää, että asianosainen vastaa omien kulujensa lisäksi osasta toisen asianosaisen kuluja, jos tämä on perusteltua asiassa ilmenneiden seikkojen vuoksi.
Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Työjärjestyksen 140 artiklan 3 kohdan nojalla unionin tuomioistuin voi määrätä, että muu kuin kyseisen artiklan edellisissä kohdissa mainittu väliintulija vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Koska komission valitus on hyväksytty ja koska EnBW:n unionin yleisessä tuomioistuimessa nostama kanne on osittain hyväksytty, on määrättävä, että asianosaiset vastaavat niille ensimmäisessä oikeusasteessa ja nyt käsiteltävänä olevasta valituksesta aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista.
Ruotsin kuningaskunta, Siemens ja ABB vastaavat kukin omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Unionin yleisen tuomioistuimen asiassa T-344/08, EnBW Energie Baden-Württemberg vastaan komissio, 22.5.2012 antama tuomio kumotaan.

2)
Komission 16.6.2008 tekemä päätös SG.E.3/MV/psi D (2008) 4931, jolla evättiin EnBW Energie Baden-Württemberg AG:n hakemus saada tutustua asian COMP/F/38.899 – Kaasueristeiset kojeistot asiakirjoihin, on kumottava siltä osin kuin Euroopan komissio ei lausunut siinä EnBW Energie Baden-Württemberg AG:n hakemuksesta siltä osin kuin tämä pyysi saada tutustua asiakirja-aineiston ryhmään 5 b kuuluviin asiakirjoihin.

3)
EnBW Energie Baden-Württemberg AG:n unionin yleisessä tuomioistuimessa asiassa T-344/08 nostama kanne hylätään muilta osin.

4)
Euroopan komissio ja EnBW Energie Baden-Württemberg AG vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

5)
Ruotsin kuningaskunta, Siemens AG ja ABB Ltd vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.