CELEX: 62012CJ0417
Impugnazione
FEAOG
Messa a riposo delle superfici
Controlli mediante telerilevamento
Copertura vegetale delle parcelle ritirate dalla produzione
Rettifiche finanziarie

Con la sua impugnazione, il Regno di Danimarca chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea Danimarca/Commissione (T‑212/09, EU:T:2012:335; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con la quale esso ha respinto il suo ricorso tendente all’annullamento parziale della decisione 2009/253/CE della Commissione, del 19 marzo 2009, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «Garanzia», e del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) (
GU L 75, pag. 15
; in prosieguo: la «decisione controversa») nella parte in cui tale decisione esclude dal finanziamento comunitario talune spese effettuate dal Regno di Danimarca a titolo di messa a riposo delle superfici.
Contesto normativo
Il regolamento (CE) n. 1258/1999
Il regolamento (CE) n. 1258/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, relativo al finanziamento della politica agricola comune (
GU L 160, pag. 103
), applicabile alla data dei fatti del procedimento principale, al suo articolo 7, paragrafo 4, primo comma, prevedeva quanto segue:
«La Commissione decide in merito alle spese non ammesse al finanziamento comunitario di cui agli articoli 2 e 3 qualora constati che alcune spese non sono state eseguite in conformità alle norme comunitarie».
Il regolamento (CE) n. 2316/1999
Il regolamento (CE) n. 2316/1999 della Commissione, del 22 ottobre 1999, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1251/1999 del Consiglio, che istituisce un regime di sostegno a favore dei coltivatori di taluni seminativi (
GU L 280, pag. 43
), applicabile alla data dei fatti del procedimento principale, al suo articolo 19 così disponeva:
«1.   Le superfici ritirate dalla produzione a norma del presente capo devono avere un’area non frazionata di almeno 0,3 ha ed una larghezza di almeno 20 m.
Gli Stati membri possono prendere in considerazione quanto segue:
a)
superfici inferiori se corrispondenti a parcelle intere provviste di confini stabili quali muri, siepi e corsi d’acqua;
(...)
4.   Gli Stati membri applicano le misure adeguate alla particolare situazione delle superfici ritirate dalla produzione, in modo da garantire la manutenzione delle stesse e la tutela dell’ambiente. Tali misure possono anche riguardare una copertura vegetale; in tal caso, esse prevedono che tale copertura vegetale non possa essere destinata alla produzione di sementi e che in nessun caso possa essere utilizzata per fini agricoli prima del 31 agosto né dar luogo, sino al 15 gennaio successivo, ad una produzione vegetale destinata ad essere commercializzata.
(...)».
Il regolamento (CE) n. 2419/2001
Il regolamento (CE) n. 2419/2001 della Commissione, dell’11 dicembre 2001, che fissa le modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari istituito dal regolamento (CEE) n. 3508/92 del Consiglio (
GU L 327, pag. 11
), all’articolo 15, così disponeva:
«I controlli amministrativi e in loco sono effettuati in modo da consentire l’efficace verifica del rispetto delle condizioni di concessione degli aiuti».
Ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 1, di detto regolamento, relativo alla determinazione della superficie delle particelle agricole:
«La determinazione della superficie delle parcelle agricole si effettua con qualsiasi mezzo appropriato, definito dalla competente autorità e atto a garantire una precisione almeno equivalente a quella richiesta dalle disposizioni nazionali per le misurazioni ufficiali. L’autorità competente determina un margine di tolleranza, tenuto conto, in particolare, della tecnica di misurazione utilizzata, dell’esattezza dei documenti ufficiali disponibili, della configurazione locale (ad esempio la pendenza o la forma delle parcelle) e delle disposizioni del paragrafo 2».
L’articolo 23 del medesimo regolamento definiva le modalità dei controlli mediante telerilevamento.
Il regolamento (CE) n. 1290/2005
L’articolo 31 del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio, del 21 giugno 2005, relativo al finanziamento della politica agricola comune (
GU L 209, pag. 1
), dal titolo «Verifica di conformità», ai suoi paragrafi da 1 a 3 prevede quanto segue:
«1.   La Commissione decide gli importi da escludere dal finanziamento comunitario qualora constati che alcune spese, di cui all’articolo 3, paragrafo 1, e all’articolo 4, non sono state eseguite in conformità delle norme comunitarie, secondo la procedura di cui all’articolo 41, paragrafo 3.
2.   La Commissione valuta gli importi da rifiutare tenendo conto, in particolare, della gravità dell’inosservanza constatata. La Commissione tiene conto a tal fine del tipo e della gravità dell’inosservanza, nonché del danno finanziario causato alla Comunità.
3.   Prima che sia adottata una decisione di rifiuto del finanziamento, i risultati delle verifiche della Commissione e le risposte dello Stato membro interessato costituiscono oggetto di comunicazioni scritte, in base alle quali le parti cercano di raggiungere un accordo sulle misure da adottare.
In assenza di accordo, lo Stato membro può chiedere che sia avviata una procedura volta a conciliare le rispettive posizioni nel termine di quattro mesi, il cui esito costituisce oggetto di una relazione alla Commissione, che la esamina prima di adottare una decisione di rifiuto del finanziamento».
Le linee guida
Il documento n. VI/5330/97 della Commissione, del 23 dicembre 1997, intitolato «Linee-guida per il calcolo delle conseguenze finanziarie nell’ambito della preparazione della decisione sulla liquidazione dei conti della sezione garanzia del FEAOG» (in prosieguo: le «linee guida») descrive il metodo di applicazione delle rettifiche finanziarie forfettarie. Esso prevede in particolare che:
«Dovrebbe essere presa in considerazione l’applicazione di rettifiche forfettarie qualora la Commissione ritenga che non siano stati effettuati in modo adeguato i controlli esplicitamente richiesti da un regolamento o i controlli implicitamente richiesti per rispettare una norma esplicita (ad esempio, la limitazione dell’aiuto a prodotti di una determinata qualità).
Qualora i controlli vengano effettuati, ma in modo imperfetto, dev’essere valutata la gravità dell’insufficienza. Quasi tutte le procedure di controllo sono perfettibili e spetta ai controllori della Commissione consigliare modifiche che possano migliorare tali procedure e controlli supplementari che, pur non previsti dal legislatore, aumentino la certezza circa la regolarità della spesa nella situazione particolare dello Stato membro interessato. Tuttavia, il fatto che le modalità operative di una procedura siano perfettibili non è di per sé sufficiente a giustificare una rettifica finanziaria. Deve infatti configurarsi una carenza grave nell’osservanza di norme comunitarie esplicite che esponga il [Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG)] ad un rischio reale di danno finanziario».
Le linee guida definiscono i requisiti che devono essere soddisfatti per l’applicazione di una rettifica finanziaria forfettaria di importo pari al 2%, al 5%, al 10% o al 25% delle spese dichiarate.
Fatti e decisione controversa
Dopo aver effettuato, nei mesi di ottobre e dicembre 2004, un’indagine in loco relativa alle condizioni di applicazione da parte delle autorità danesi, durante le campagne dal 2002 al 2004, del sistema integrato di gestione e di controllo dei seminativi, la Commissione europea ha informato il Regno di Danimarca che tali autorità non avevano rispettato le disposizioni del regolamento (CE) n. 1251/1999 del Consiglio del 17 maggio 1999, che istituisce un regime di sostegno a favore dei coltivatori di taluni seminativi (
GU L 160, pag. 1
), e del regolamento (CEE) n. 3508/92 del Consiglio, del 27 novembre 1992, che istituisce un sistema integrato di gestione e di controllo di taluni regimi di aiuti comunitari (
GU L 355, pag. 1
).
Dopo la comunicazione al Regno di Danimarca, con lettera del 27 giugno 2006, delle proprie conclusioni conformemente all’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1663/95 della Commissione, del 7 luglio 1995, che stabilisce modalità d’applicazione del regolamento (CEE) n. 729/70 per quanto riguarda la procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «Garanzia» (
GU L 158, pag. 6
), come modificato dal regolamento (CE) n. 2245/1999 della Commissione, del 22 ottobre 1999 (
GU L 273, pag. 5
), e in seguito ad uno scambio di corrispondenza, la Commissione ha comunicato, con lettera del 21 febbraio 2008 indirizzata a tale Stato membro, che dovevano essere applicate rettifiche finanziarie del 5% e del 10% a talune spese effettuate durante le campagne degli anni dal 2002 al 2004. L’importo di tali rettifiche ammonta a 750 milioni di corone danesi (DKK).
Il Regno di Danimarca, ritenendo ingiustificata tale rettifica, ha adito l’organo di conciliazione.
Nella sua relazione del 9 settembre 2008 quest’ultimo è giunto alla conclusione che i punti di vista dei due antagonisti non erano conciliabili e ha invitato la Commissione a riconsiderare la proposta di applicare le rettifiche del 5% e del 10% a tutte le spese in esame.
Come espone la Commissione nella relazione di sintesi della direzione generale (DG) «Agricoltura e sviluppo rurale» del 6 gennaio 2009, relativa ai risultati delle indagini effettuate dalla Commissione nell’ambito della procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «Garanzia», ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999 e dell’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005 (in prosieguo: la «relazione di sintesi»), essa ha applicato, con la decisione controversa, rettifiche finanziarie forfettarie, corrispondenti, a seconda dei casi, al 2%, al 5% o al 10% delle spese effettuate dal Regno di Danimarca per carenze accertate nell’ambito dei controlli mediante telerilevamento delle particelle e dei controlli sul rispetto dei requisiti normativi per le superfici ritirate dalla produzione.
Da un lato, la Commissione ha applicato una rettifica forfettaria del 2% agli aiuti pagati durante le campagne degli anni 2003 e 2004, per il danno finanziario arrecato al FEAOG, in ragione del fatto che il Regno di Danimarca non aveva adottato misure correttive, nell’ambito dei controlli mediante telerilevamento allorché le particelle erano state oggetto di misurazione mediante immagini ad alta risoluzione (in prosieguo: le «immagini AR»).
Dall’altro lato, avendo constatato diverse irregolarità riguardanti le superfici ritirate dalla produzione, tali da giustificare l’esclusione del finanziamento di talune spese a titolo del FEAOG, la Commissione ha da ciò tratto la conclusione che i controlli chiave di tali superfici non erano stati effettuati o erano stati effettuati cosi male da essere totalmente privi di efficacia. Essa ha, perciò, applicato agli aiuti pagati in occasione delle campagne degli anni dal 2002 al 2004 una rettifica forfettaria stabilita, a seconda delle situazioni in esame, al 5% o al 10% per risarcire il danno finanziario causato al FEAOG.
Sentenza impugnata
In primo luogo, per quanto riguarda le norme relative ai controlli mediante telerilevamento, il Tribunale ha ritenuto, ai punti da 48 a 50 della sentenza impugnata, che il Regno di Danimarca avrebbe dovuto utilizzare un metodo alternativo per garantirsi dell’esattezza delle misure delle particelle effettuate mediante le immagini AR, tanto più che le autorità di tale Stato membro erano state informate sin dal mese di dicembre che tale metodo di misurazione era sconsigliato dalla Commissione.
Inoltre, al punto 52 della sentenza impugnata il Tribunale ha riconosciuto alla Commissione, ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 1, del regolamento n. 2419/2001, la libertà di utilizzare qualsiasi mezzo appropriato atto ad assicurarsi della superficie delle particelle controllate.
In secondo luogo, per quanto riguarda le norme relative ai controlli delle superfici ritirate dalla produzione, il Tribunale ha, da un lato, ai punti da 69 a 85 della sentenza impugnata, interpretato l’articolo 19, paragrafo 4, del regolamento n. 2316/1999 statuendo, in contraddizione con la posizione della Commissione, che il mantenimento di una copertura vegetale su una particella ritirata dalla produzione costituisce una misura adeguata per la manutenzione della stessa e per la tutela dell’ambiente. Il Tribunale ha tuttavia considerato, al punto 106 della sentenza impugnata, che, qualora la Commissione si fondi, per giustificare un dubbio serio e ragionevole, su diversi elementi di prova indipendenti gli uni dagli altri, è sufficiente che uno solo di tali elementi sia confermato per ritenere insufficienti le modalità di attuazione dei controlli. Egli ha pertanto proseguito l’esame degli altri elementi di prova presentati dalla Commissione.
Dopo aver ricordato l’obbligo di manutenzione delle particelle ritirate dalla produzione spettante agli Stati membri, il Tribunale ha statuito, ai punti 93 e 94 della sentenza impugnata, che, ai sensi di detta disposizione, la copertura vegetale mantenuta su tali particelle doveva essere oggetto di manutenzione al fine di preservare le condizioni agronomiche di dette particelle.
Dall’altro lato, per quanto riguarda la nozione di «confini stabili» ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, lettera a), del regolamento n. 2316/1999, il Tribunale ha statuito, al punto 101 della sentenza impugnata, che le particelle di cui a tale disposizione danno diritto ai pagamenti per superficie solo quando sono fisicamente delimitate. Pertanto, esso ha respinto l’interpretazione del Regno di Danimarca, secondo la quale le delimitazioni catastali soddisferebbero i requisiti previsti da detta disposizione.
Quanto alla pretesa illegittimità delle condizioni alle quali la Commissione ha constatalo talune irregolarità attinenti alle particelle ritirate dalla produzione, il Tribunale ha ritenuto, al punto 122 della sentenza impugnata, che il Regno di Danimarca non poteva concedere al richiedente un aiuto il beneficio del dubbio, quando i controlli in loco, effettuati dopo la scadenza del periodo di messa a riposo, avevano consentito di constatare la presenza sulle particelle in esame di fasci di fieno e di rifiuti edilizi.
Il Tribunale ha statuito, al punto 123 della sentenza impugnata, che la Commissione aveva legittimamente accertato l’esistenza di dubbi seri e ragionevoli sul carattere sufficiente dei controlli effettuati dal Regno di Danimarca in merito alle particelle nelle quali talune irregolarità erano state constatate, senza che tale Stato membro avesse presentato argomenti idonei a dissipare questi dubbi.
In terzo luogo, per quanto riguarda la pretesa violazione delle forme sostanziali, il Tribunale ha respinto il complesso degli argomenti dedotti da detto Stato membro.
In quarto luogo, riguardo alle norme relative alle rettifiche finanziarie, il Tribunale ha ritenuto, al punto 168 della sentenza impugnata, che la Commissione avesse potuto ragionevolmente concludere che il rischio di perdite per il FEAOG era significativo e giustificava una rettifica forfettaria di importo pari al 5% o al 10%.
Il Tribunale ha, di conseguenza, respinto il ricorso di annullamento proposto dal Regno di Danimarca.
Conclusioni delle parti
Con la sua impugnazione il Regno di Danimarca chiede alla Corte di annullare la sentenza impugnata e di accogliere le conclusioni presentate in primo grado o, in via subordinata, rinviare la causa dinanzi al Tribunale.
La Commissione europea chiede il rigetto dell’impugnazione e la condanna del Regno di Danimarca alle spese.
Sull’impugnazione
A sostegno della sua impugnazione, il Regno di Danimarca deduce quattro motivi, vertenti, rispettivamente, su un’errata interpretazione dell’articolo 15 del regolamento n. 2419/2001, un’errata interpretazione dell’articolo 19, paragrafo 4, del regolamento n. 2316/1999, e su errori di diritto commessi nell’applicazione, da un lato, delle norme sull’onere della prova e, dall’altro, delle norme sulle rettifiche forfettarie.
La Commissione ritiene che i motivi dedotti a sostegno dell’impugnazione debbano essere respinti nel loro complesso in quanto irricevibili o, in ogni caso, in quanto infondati.
In limine, è opportuno esaminare l’eccezione generale di irricevibilità sollevata dalla Commissione.
Sull’eccezione generale d’irricevibilità
Pur replicando a ciascun motivo dedotto dal Regno di Danimarca, la Commissione eccepisce, in via principale, l’irricevibilità dell’impugnazione nel suo complesso poiché sarebbe volta a ottenere un nuovo esame dei fatti di causa e si limiterebbe, sostanzialmente, a ripetere gli argomenti presentati in primo grado.
A tale proposito occorre ricordare che dagli articoli 256, paragrafo 1, TFUE e 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea risulta che l’impugnazione deve limitarsi ai motivi di diritto.
Peraltro, secondo costante giurisprudenza, qualora una parte contesti l’interpretazione o l’applicazione del diritto dell’Unione effettuata dal Tribunale, i punti di diritto esaminati in primo grado possono essere di nuovo discussi nel corso di un’impugnazione. Infatti, se una parte non potesse così basare l’impugnazione su motivi e argomenti già utilizzati dinanzi al Tribunale, il procedimento d’impugnazione sarebbe privato in parte del suo significato (sentenza Francia/Commissione, C‑601/11 P,
EU:C:2013:465
, punto 71).
Per quanto riguarda la presente impugnazione, è sufficiente considerare che, come emerge dal punto 29 della presente sentenza, e contrariamente a quanto sostiene la Commissione, il Regno di Danimarca non intende rimettere in discussione in via generale le valutazioni del Tribunale relative ai fatti, ripetendo i motivi e gli argomenti sollevati dinanzi a quest’ultimo. Per contro, il ricorrente solleva questioni di diritto che possono essere oggetto di un’impugnazione.
L’eccezione generale di irricevibilità sollevata dalla Commissione deve, di conseguenza, essere respinta.
Ciò detto, nei limiti in cui la Commissione eccepisce in modo più preciso l’irricevibilità di determinati motivi specifici dell’impugnazione, occorrerà esaminare tali eccezioni di irricevibilità in sede di analisi dei relativi motivi.
Sul primo motivo
Argomenti delle parti
Il Regno di Danimarca fa valere come primo motivo l’errore commesso dal Tribunale nell’interpretazione dell’articolo 15 del regolamento n. 2419/2001, in combinato disposto con l’articolo 23 dello stesso, in quanto i dati ottenuti mediante un dispositivo di posizionamento globale (GPS) non potevano essere utilizzati per valutare le misure ottenute mediante telerilevamento, dato che i due metodi conducono necessariamente a risultati diversi.
Inoltre, il Tribunale non avrebbe presentato fedelmente i fatti né preso posizione su documenti dettagliati che dimostrano che le autorità danesi hanno effettuato controlli complementari correttivi.
La Repubblica francese sostiene che spettava al Tribunale verificare che la misurazione mediante telerilevamento offriva un livello di precisione almeno equivalente a quello richiesto dalle disposizioni nazionali per le misurazioni ufficiali. In ogni caso, le misure nazionali dovrebbero essere valutate con un certo margine di tolleranza.
La Commissione sostiene che, al punto 120 della sentenza impugnata, il Tribunale ha accertato le carenze del sistema di controllo danese. Orbene, il motivo sollevato consisterebbe meramente nel rimettere in discussione tale valutazione dei fatti.
Giudizio della Corte
Come ha giustamente ricordato il Tribunale ai punti da 37 a 41 della sentenza impugnata, spetta agli Stati membri, in forza degli articoli 15 e 22, paragrafo 1, del regolamento n. 2419/2001, adottare le misure che ritengono idonee a garantire l’efficacia dei controlli e, pertanto, la precisione delle misure prese ricorrendo al telerilevamento.
Orbene, sebbene risulti da tali disposizioni che gli Stati membri sono liberi di scegliere i mezzi di misurazione della superficie delle particelle agricole, tali mezzi devono comunque soddisfare un requisito di precisione.
In tale contesto non può essere contestato al Tribunale di aver statuito che, nell’ambito dell’esame della misurazione delle particelle idonee al regime di messa a riposo delle superfici da parte delle autorità danesi, la Commissione poteva fondarsi su un metodo diverso da quello adottato da tali autorità.
Infatti, da un lato, nell’ambito del suo controllo del rispetto del requisito di precisione spettante allo Stato membro, la Commissione non può essere costretta a utilizzare esclusivamente il metodo adottato da tale Stato, a maggior ragione qualora essa consideri che un metodo diverso offra maggiori garanzie di precisione.
Dall’altro lato, imporre alla Commissione di utilizzare in tale ambito il metodo di misurazione adottato dalle autorità dello Stato membro interessato può provocare un indebolimento del sistema di controllo a due livelli istituito dal regolamento n. 2419/2001.
Di conseguenza, solo qualora sia libera di scegliere il metodo di controllo delle misure effettuate dalle autorità nazionali che ritenga il più adeguato in termini di precisione, la Commissione può procedere all’esame efficace dell’affidabilità dei sistemi nazionali di controllo.
Per quanto riguarda le altre censure, occorre ricordare che la valutazione dei fatti operata dal Tribunale non costituisce, salvo il caso dello snaturamento, una questione di diritto, come tale soggetta al sindacato della Corte in sede di impugnazione.
Orbene, contestando la valutazione dei fatti operata dal Tribunale come emerge dai punti 50 e 120 della sentenza impugnata, il Regno di Danimarca chiede alla Corte di procedere a una nuova valutazione dei fatti senza evidenziare alcun elemento idoneo a dimostrare tale snaturamento.
Occorre pertanto respingere il primo motivo in quanto parzialmente infondato e parzialmente irricevibile.
Sul secondo motivo
Argomenti delle parti
A sostegno del secondo motivo, vertente sull’errore in cui è incorso il Tribunale nell’interpretazione dell’articolo 19, paragrafo 4, del regolamento n. 2316/1999, il Regno di Danimarca afferma che non sussiste alcun obbligo di falciatura della copertura vegetale su una particella ritirata dalla produzione, che l’obbligo di manutenzione previsto da tale disposizione non riguarda la copertura vegetale e che il Tribunale ha omesso di spiegare cosa intendesse per «preservazione delle condizioni agronomiche» delle superfici ritirate dalla produzione.
Il Regno di Danimarca aggiunge che il carattere minimo delle irregolarità accertate dalla Commissione nella decisione controversa non può giustificare le rettifiche finanziarie applicate.
Inoltre il Tribunale non avrebbe statuito su altre irregolarità accertate dalla Commissione che sarebbero poste a base della decisione controversa. Orbene, tale carenza nella motivazione della sentenza impugnata impedirebbe al ricorrente di valutare correttamente la legittimità della decisione controversa.
Il Tribunale non si sarebbe pronunciato, inoltre, sui mezzi e elementi di prova dedotti dal Regno di Danimarca atti a giustificare l’affidabilità del sistema di controllo danese.
La Repubblica francese sostiene, da un lato, che il Tribunale ha commesso un errore di diritto non annullando la decisione controversa nonostante avesse constatato un’illegittimità della stessa, e, dall’altro, che l’obbligo di manutenzione riguarda non la copertura vegetale ma le superfici ritirate dalla produzione in sé stesse.
La Repubblica di Finlandia aggiunge che l’interpretazione dell’articolo 19, paragrafo 4, del regolamento n. 2316/1999 adottata dal Tribunale non può essere dedotta dalla formulazione di tale disposizione.
La Commissione rammenta che il Tribunale ha constatato irregolarità, la cui sussistenza non è stata rimessa in causa dal Regno di Danimarca, relative alle condizioni di idoneità al regime di aiuti di talune particelle. Allorché le carenze del sistema di controllo danese derivassero da un’errata interpretazione della normativa dell’Unione da parte del Regno di Danimarca, il Tribunale non avrebbe commesso alcun errore di diritto.
Quanto alla gravità delle irregolarità la Commissione fa valere che i controlli effettuati in loco hanno consentito di considerare che le stesse non erano né minime né insignificanti.
Giudizio della Corte
Con il suo primo motivo il Regno di Danimarca contesta al Tribunale di aver interpretato l’articolo 19, paragrafo 4, prima frase, del regolamento n. 2316/1999 nel senso che esso comporterebbe un obbligo implicito di falciatura della copertura vegetale.
Orbene, si deve constatare che una critica del genere si fonda su un’errata lettura della sentenza impugnata.
Infatti, il Tribunale ha innanzitutto rammentato, al punto 88 della sentenza impugnata, che, sebbene gli Stati membri possano optare per il mantenimento di una copertura vegetale sulle superfici ritirate dalla produzione, essi devono, a norma della lettera dell’articolo 19, paragrafo 4, del regolamento n. 2316/1999, applicare le misure adeguate a garantire la manutenzione di tali superfici, tenendo conto del fatto che qualora abbiano optato per una copertura vegetale, essa deve essere oggetto di manutenzione.
In seguito, esso ha aggiunto giustamente, al punto 93 di detta sentenza, che l’adeguata manutenzione della copertura vegetale mantenuta sulle superfici ritirate dalla produzione intendeva preservare le loro condizioni agronomiche.
A tale proposito il Tribunale ha rilevato, al punto 92 della medesima sentenza, che il Regno di Danimarca aveva sostenuto egli stesso che il criterio determinante era sapere se le superfici ritirate dalla produzione costituissero sempre, durante il periodo di messa a riposo, terre coltivabili.
Il Tribunale ha infine considerato al punto 94 della sentenza impugnata che, per quanto riguarda le superfici ritirate dalla produzione, il mantenimento di una copertura vegetale non costituiva un’eccezione rispetto alle misure adeguate applicate dagli Stati membri, conformemente alle disposizioni dell’articolo 19, paragrafo 4, del regolamento n. 2316/1999.
Il Tribunale, peraltro, limitandosi a rammentare la necessità di manutenzione delle superfici ritirate dalla produzione, quale enunciata all’articolo 19, paragrafo 4, prima frase, di detto regolamento, non si è riferito ad un obbligo implicito di falciatura della copertura vegetale, contrariamente a quanto sostiene il Regno di Danimarca.
Tuttavia la presenza di una copertura vegetale quale misura adeguata a garantire la manutenzione di una superficie ritirata dalla produzione non può esimere lo Stato membro interessato dal controllare che detta copertura sia a sua volta oggetto di manutenzione. Infatti, la realizzazione dell’obiettivo della manutenzione della superficie ritirata dalla produzione sarebbe compromessa, qualora la copertura vegetale stessa non fosse oggetto della manutenzione suddetta.
Con il suo secondo motivo il Regno di Danimarca contesta al Tribunale di non aver annullato la decisione controversa avendo ritenuto che, nonostante la Commissione avesse commesso un errore di diritto non qualificando il mantenimento della copertura vegetale come misura adeguata, le irregolarità diverse da tale mantenimento, accertate dalla Commissione, fossero sufficienti a giustificare le rettifiche finanziarie previste da tale decisione.
Infatti, le irregolarità considerate dal Tribunale non avrebbero un’importanza tale da giustificare le rettifiche applicate.
Da un lato, occorre ricordare che, ai sensi della giurisprudenza della Corte, la Commissione deve corroborare con elementi di prova i dubbi seri e ragionevoli che essa nutre a proposito dell’efficacia dei controlli effettuati dalle amministrazioni nazionali per giustificare una rettifica finanziaria (v., in tal senso, sentenza Grecia/Commissione, C‑300/02,
EU:C:2005:103
, punto 34).
Pertanto, una volta che la Commissione, riguardo al Regno di Danimarca, ha fornito elementi del genere, diversi da quelli respinti dal Tribunale, quest’ultimo non è incorso in un errore di diritto mantenendo la decisione controversa, in quanto tali elementi non sono contestati.
A tale titolo, il Tribunale ha rilevato, al punto 112 della sentenza impugnata, che il Regno di Danimarca non aveva contestato in concreto gli accertamenti in fatto effettuati dalla Commissione che contrassegnano le irregolarità costituenti tali altri elementi di prova, ma che tale Stato membro si era limitato a contestare il periodo durante il quale tali irregolarità sono state constatate.
Dall’altro lato, occorre rilevare che criticando il Tribunale per aver accordato troppa importanza alle irregolarità rispetto alle quali è stato considerato che giustificassero i dubbi seri e ragionevoli della Commissione, il Regno di Danimarca chiede alla Corte un nuovo accertamento dei fatti già valutati dal Tribunale. Orbene, come ricordato al punto 48 della presente sentenza, una domanda del genere non è ricevibile in sede di impugnazione.
Per quanto riguarda il terzo motivo vertente sulla circostanza che il Tribunale si sarebbe astenuto dallo statuire su taluni elementi di prova forniti dal Regno di Danimarca, il Tribunale, avendo giudicato che la Commissione aveva prodotto elementi di prova che giustificavano i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi riguardo all’efficacia del sistema di controllo danese e che tali dubbi non erano stati dissipati dal Regno di Danimarca, poteva legittimamente, al punto 125 della sentenza impugnata, esimersi dall’esaminare gli argomenti sollevati da tale Stato membro, riguardanti gli altri elementi di prova di irregolarità dedotti dalla Commissione.
Inoltre, emerge da una costante giurisprudenza della Corte che l’obbligo di motivazione che incombe al Tribunale non impone a quest’ultimo di fornire una spiegazione che segua esaustivamente e uno per uno tutti i ragionamenti svolti dalle parti della controversia, e che dunque la motivazione può essere implicita, a condizione che consenta agli interessati di conoscere le ragioni per le quali il Tribunale non ha accolto i loro argomenti ed alla Corte di disporre degli elementi sufficienti per esercitare il proprio controllo (sentenza Edwin/UAMI, C‑263/09 P,
EU:C:2011:452
, punto 64 e giurisprudenza ivi citata).
Di conseguenza, il secondo motivo dev’essere respinto in quanto parzialmente irricevibile e parzialmente infondato.
Sul terzo motivo
Argomenti delle parti
Il Regno di Danimarca, senza mettere in discussione i principi relativi all’onere della prova nel campo delle rettifiche finanziarie effettuate in occasione della liquidazione dei conti del FEAOG, ne contesta l’applicazione da parte del Tribunale. Da un lato, le irregolarità constatate dalla Commissione durante le indagini in loco effettuate a campione in esito al periodo di messa a riposo non avrebbero forza probatoria. Dall’altro lato, il Tribunale sarebbe incorso in un errore di diritto esigendo che tale Stato membro dimostri che tutte le particelle interessate da una misura di messa a riposo fossero esenti da irregolarità.
La Repubblica francese, il Regno dei Paesi Bassi e il Regno di Svezia sostengono a tale proposito che spettasse al Regno di Danimarca non già dimostrare che nessuna irregolarità fosse stata commessa sull’insieme delle particelle ritirate dalla produzione, bensì fornire la prova che le constatazioni effettuate dalla Commissione non erano rappresentative della qualità dei controlli nazionali.
La Commissione rammenta che, in forza della giurisprudenza della Corte, essa gode di un temperamento dell’onere della prova. Così, in particolare, non incomberebbe a quest’ultima dimostrare l’esistenza di una grave carenza nell’osservanza di norme dell’Unione.
Giudizio della Corte
In limine, si deve rilevare che nell’ambito della liquidazione dei conti del FEAOG, gli Stati membri rivestono un ruolo cruciale in quanto essi devono poter garantire che il FEAOG finanzi solo gli interventi effettuati in conformità alle disposizioni del diritto dell’Unione nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati agricoli.
Infatti, è lo Stato membro che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari ai fini della liquidazione dei conti del FEAOG (sentenza Grecia/Commissione,
EU:C:2005:103
, punto 36).
Come ha ricordato il Tribunale al punto 57 della sentenza impugnata, spetta alla Commissione, al fine di provare l’esistenza di una violazione delle norme sull’organizzazione comune dei mercati agricoli, non già dimostrare esaurientemente l’insufficienza dei controlli effettuati dalle amministrazioni nazionali o l’inesattezza dei dati da esse trasmessi, bensì corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito di tali controlli o di tali dati (v. sentenze Germania/Commissione, C‑54/95,
EU:C:1999:11
, punto 35, e Grecia/Commissione,
EU:C:2005:103
, punto 34).
Lo Stato membro interessato, da parte sua, non può confutare le constatazioni della Commissione con semplici affermazioni non suffragate da elementi atti a dimostrare l’esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo. Quando esso non riesce a dimostrare che le constatazioni della Commissione sono inesatte, queste ultime costituiscono elementi che possono far sorgere fondati dubbi sull’istituzione di un sistema adeguato ed efficace di misure di sorveglianza e di controllo (sentenze Italia/Commissione, C‑253/97,
EU:C:1999:527
, punto 7, e Grecia/Commissione,
EU:C:2005:103
, punto 35).
Di conseguenza, spetta allo Stato membro fornire la prova più circostanziata ed esauriente dell’effettiva natura dei propri controlli nonché, eventualmente, dell’inesattezza delle affermazioni della Commissione (sentenza Grecia/Commissione,
EU:C:2005:103
, punto 36).
In tale ambito il Tribunale ha rilevato, al punto 107 della sentenza impugnata, che la Commissione aveva accertato, come emerge dalla sua relazione di sintesi, diverse irregolarità relative alle condizioni di esecuzione dei controlli delle particelle ritirate dalla produzione che giustificavano i dubbi seri e ragionevoli da essa nutriti riguardo all’efficacia del sistema nazionale di controllo.
Constatando, per confutare gli argomenti del Regno di Danimarca, che quest’ultimo si era limitato a presentare elementi di prova concernenti i puntuali accertamenti effettuati dalla Commissione durante l’indagine all’origine della sua relazione di sintesi, a partire dal campione delle particelle considerate senza presentare elementi di prova concernenti il complesso delle particelle ritirate dalla produzione, il Tribunale non ha commesso un errore di diritto.
Infatti, da un lato, alla luce del ruolo cruciale rivestito dagli Stati membri nella liquidazione dei conti del FEAOG e dell’impossibilità materiale per la Commissione di effettuare un controllo del complesso delle particelle ritirate dalla produzione in ciascuno Stato membro, il sistema di controllo attuato nell’ambito di tale liquidazione consente a quest’ultima di fondare la sua valutazione su un elemento di prova del dubbio serio e ragionevole da essa nutrito quanto all’affidabilità dei controlli delle autorità nazionali a partire da indagini in loco effettuate a campione.
Dall’altro lato, la circostanza, nella fattispecie, che talune irregolarità, quali la presenza di fasci di fieno e di rifiuti edilizi sulle particelle ritirate dalla produzione, siano state accertate dopo la scadenza del periodo di messa a riposo, non può metterne in discussione il valore probatorio, in quanto non si poteva escludere che dette irregolarità potessero essere presenti durante il periodo di messo a riposo. In ogni caso, la contestazione del momento in cui talune irregolarità sono state documentate non può avere valore di prova dell’affidabilità del sistema di controllo danese.
Pertanto il Tribunale, senza snaturare gli elementi di prova forniti, ha legittimamente considerato che tali irregolarità consentivano alla Commissione di nutrire un dubbio serio e ragionevole sull’affidabilità del sistema di controllo delle particelle ritirate dalla produzione attuato dalle autorità danesi.
In tale contesto, spettava al Regno di Danimarca fornire gli elementi di prova idonei a sciogliere un tale dubbio, tali da dimostrare l’assenza effettiva di irregolarità o la circostanza che le irregolarità constatate fossero solo casi isolati, che non mettevano in discussione l’affidabilità di detto sistema nel suo complesso.
Tuttavia, in primo luogo, il Tribunale ha constatato, ai punti 119 e 120 della sentenza impugnata, che il Regno di Danimarca non aveva attuato azioni correttive nel caso di utilizzo delle sole immagini AR, come, ad esempio, controlli rinforzati in loco prima del termine del periodo di messa a riposo. In tale contesto il Tribunale ha rilevato, al punto 164 della sentenza impugnata, che il Regno di Danimarca riconosceva esso stesso la carenza di precisione dei controlli mediante telerilevamento che aveva effettuato.
In secondo luogo il Tribunale ha statuito, ai punti 121 e 122 della sentenza impugnata, che il metodo utilizzato dalle autorità danesi, consistente nell’accordare al richiedente l’aiuto il beneficio del dubbio, ritenendo che le irregolarità constatate in occasione dei controlli da esse realizzati in loco dopo la scadenza del periodo di messa a riposo non si riferissero a quest’ultimo periodo, non era conforme alle norme di controllo idonee a garantire l’affidabilità del sistema.
Alla luce di tali circostanze, il Tribunale non ha commesso errori di diritto statuendo che la Commissione poteva avvalersi dei dubbi seri e ragionevoli da essa nutriti sull’affidabilità del sistema di controllo danese riguardo agli elementi di prova da essa forniti e alle mancanze del Regno di Danimarca nel fornire la prova dell’effettiva natura dei suoi controlli o dei suoi dati mediante la produzione di elementi sufficientemente circostanziati ed esaurienti.
Di conseguenza, il terzo motivo dev’essere respinto in quanto infondato.
Sul quarto motivo
Argomenti delle parti
In relazione al quarto motivo vertente sulle condizioni d’applicazione delle rettifiche finanziarie forfettarie, il Regno di Danimarca sostiene, in primo luogo, che il diritto dell’Unione non prevede esplicitamente un obbligo di falciatura delle particelle ritirate dalla produzione. In secondo luogo, le anomalie specificate nella decisione controversa, alla luce del loro carattere minimo, non esporrebbero il FEAOG ad un rischio reale di perdite.
Il Regno di Danimarca aggiunge, per quanto riguarda l’importo delle rettifiche finanziarie forfettarie, che il Tribunale ha operato una presentazione inesatta dei suoi argomenti e ha confermato, a torto, le rettifiche stabilite nella decisione controversa sulla base di irregolarità praticamente minime.
La Repubblica francese e il Regno di Svezia affermano che il Tribunale sarebbe dovuto giungere alla conclusione che la rettifica forfettaria applicata alle irregolarità connesse all’obbligo di manutenzione delle particelle ritirate dalla produzione non era giustificata Inoltre, il Tribunale avrebbe dovuto statuire sulle irregolarità supplementari menzionate nella decisione controversa. In ogni caso, secondo il Regno di Finlandia, le rettifiche finanziarie applicate non sarebbero proporzionate alle irregolarità accertate.
La Commissione sostiene che il Tribunale ha legittimamente constatato che il Regno di Danimarca era venuto meno al suo obbligo di tutelare gli interessi finanziari dell’Unione europea, giustificando in tal modo l’applicazione di rettifiche forfettarie.
Giudizio della Corte
In primo luogo, il Tribunale ha giustamente statuito che la Commissione poteva legittimamente nutrire dubbi seri e ragionevoli sull’affidabilità del sistema di controllo danese, alla luce delle irregolarità da essa accertate e all’incapacità del Regno di Danimarca di dissipare tali dubbi.
Orbene, come risulta dal punto 79 della presente sentenza, spetta agli Stati membri garantire che il FEAOG finanzi solo gli interventi effettuati in conformità alle disposizioni del diritto dell’Unione nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati agricoli. In tale contesto, gli Stati membri sono incaricati dei controlli chiave che si svolgono in loco.
Nella fattispecie, le irregolarità rammentate al punto 87 della presente sentenza hanno indotto la Commissione a ritenere che i requisiti relativi alla messa a riposo delle particelle non fossero sempre rispettati e che i controlli che avevano effettuato le autorità danesi fossero lacunosi.
In secondo luogo, come emerge dal punto 82 della presente sentenza, non spetta alla Commissione procedere ad un controllo del complesso delle particelle ritirate dalla produzione.
È pertanto legittimo che essa si fondi su elementi emersi in seguito a indagini effettuate a campione.
Tuttavia, il Regno di Danimarca non può dedurre dagli elementi ottenuti mediante tale metodo l’importanza del danno finanziario subito dal FEAOG per mettere in discussione le rettifiche finanziarie fissate dalla decisione controversa.
Infatti, da un lato, le irregolarità accertate dalla Commissione, per quanto minime, hanno potuto far nascere dubbi seri e ragionevoli sull’affidabilità dell’insieme del sistema di controllo danese e giustificare, in forza delle linee guida, le rettifiche finanziarie fissate nella decisione controversa.
Dall’altro lato, si deve rammentare, alla luce delle linee guida, che quando non sia possibile valutare precisamente le perdite subite dall’Unione può essere disposta dalla Commissione una rettifica forfettaria (sentenza Belgio/Commissione, C‑418/06 P,
EU:C:2008:247
, punto 136).
Pertanto, poiché il Regno di Danimarca non ha fornito la prova che le irregolarità accertate dalla Commissione riguardassero solo casi isolati che non mettevano in discussione l’affidabilità del sistema di controllo danese nel suo complesso, tale Stato membro non può sostenere che le rettifiche forfettarie applicate non siano proporzionate alle irregolarità accertate.
Di conseguenza, il quarto motivo deve essere respinto in quanto infondato.
Da tutte le precedenti considerazioni risulta che l’impugnazione deve essere respinta in toto, in quanto in parte irricevibile e in parte infondata.
Sulle spese
Conformemente all’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, applicabile al procedimento d’impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, dello stesso, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, il Regno di Danimarca, rimasto soccombente, dev’essere condannato alle spese. Conformemente all’articolo 140, paragrafo 1, del medesimo regolamento, ai sensi del quale le spese sostenute dagli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa restano a loro carico, occorre statuire che la Repubblica francese, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica di Finlandia e il Regno di Svezia sopportano le proprie spese.

Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara e statuisce:

1)
L’impugnazione è respinta.

2)
Il Regno di Danimarca è condannato alle spese.

3)
La Repubblica francese, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica di Finlandia e il Regno di Svezia sopportano le proprie spese.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il danese.