CELEX: 62012CJ0562
Rinvio pregiudiziale
Fondi strutturali
Regolamenti (CE) nn. 1083/2006 e 1080/2006
Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR)
Programma operativo volto a promuovere la cooperazione territoriale europea tra la Repubblica di Estonia e la Repubblica di Lettonia
Decisione di diniego di una sovvenzione adottata dal comitato di sorveglianza
Disposizione che prevede la non impugnabilità delle decisioni di tale comitato
Articolo 267 TFUE
Atto adottato da un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea
Attuazione del diritto dell’Unione
Articolo 47
Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva
Diritto di accesso alla giustizia
Determinazione dello Stato membro i cui giudici sono competenti a pronunciarsi su un ricorso

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli articoli 256, paragrafo 1, TFUE, 263, primo comma, seconda frase, TFUE, 267, primo comma, lettera b), TFUE, 274 TFUE nonché degli articoli 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») e 63, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell’11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999 (
GU L 210, pag. 25
).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Liivimaa Lihaveis MTÜ (in prosieguo: la «Liivimaa Lihaveis»), una cooperativa di allevatori di bovini, e l’Eesti-Läti programmi 2007‑2013 Seirekomitee (comitato di sorveglianza del programma tra l’Estonia e la Lettonia per il periodo 2007‑2013; in prosieguo: il «Seirekomitee»), in merito al rigetto, da parte di quest’ultimo, di una domanda di sovvenzione presentata da tale cooperativa nell’ambito dell’esecuzione di detto programma.
Contesto normativo
Il diritto dell’Unione
Il regolamento n. 1083/2006
Il regolamento n. 1083/2006, all’articolo 1, primo e secondo comma, enuncia quanto segue:
«Il presente regolamento stabilisce le norme generali che disciplinano il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e il Fondo sociale europeo (FSE) (di seguito: “Fondi strutturali”) e il Fondo di coesione, fatte salve le disposizioni specifiche stabilite nei regolamenti (CE) n. 1080/2006 [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2006, relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale e recante abrogazione del regolamento (CE) n. 1783/1999 (
GU L 210, pag. 1
)], (CE) n. 1081/2006 e (CE) n. 1084/2006.
Esso definisce gli obiettivi a cui i Fondi strutturali e il Fondo di coesione (...) devono contribuire, i criteri di ammissibilità per gli Stati membri e le regioni, le risorse finanziarie disponibili e i criteri per la loro ripartizione».
L’articolo 2, punto 1, del regolamento n. 1083/2006 contiene la seguente definizione:
«“programma operativo”: il documento presentato da uno Stato membro e adottato dalla Commissione che fissa una strategia di sviluppo con una serie coerente di priorità da realizzare con il contributo di un Fondo o, nel caso dell’obiettivo “Convergenza”, con il contributo del Fondo di coesione e del FESR».
L’articolo 32 di detto regolamento, rubricato «Preparazione e approvazione dei programmi operativi», ai paragrafi 1 e 5 dispone quanto segue:
«1.   Le attività dei Fondi [strutturali e del Fondo di coesione] negli Stati membri sono svolte sotto forma di programmi operativi nell’ambito del quadro di riferimento strategico nazionale. Ciascun programma operativo copre un periodo compreso tra il 1
o
gennaio 2007 e il 31 dicembre 2013. Un programma operativo può riguardare solo uno dei tre obiettivi di cui all’articolo 3, salvo ove diversamente convenuto tra la Commissione e lo Stato membro.
(...)
5.   La Commissione adotta ciascun programma operativo nel più breve tempo possibile, e comunque non oltre quattro mesi dalla sua presentazione ufficiale da parte dello Stato membro, e non prima del 1
o
gennaio 2007».
L’articolo 59 del medesimo regolamento, rubricato «Designazione delle autorità», così recita:
«1.   Per ciascun programma operativo, lo Stato membro designa:
a)
un’autorità di gestione: un’autorità pubblica o un organismo pubblico o privato, nazionale, regionale o locale, designato dallo Stato membro per gestire il programma operativo;
(…)
3.   Lo Stato membro definisce le norme che disciplinano le sue relazioni con le autorità di cui al paragrafo 1 e le relazioni di queste con la Commissione.
Fatte salve le disposizioni del presente regolamento, lo Stato membro stabilisce le relazioni reciproche tra le autorità di cui al paragrafo 1, che svolgono i propri compiti nel pieno rispetto dei sistemi istituzionali, giuridici e finanziari dello Stato membro interessato.
(...)
5.   Norme specifiche in materia di gestione e controllo sono previste dal regolamento (CE) n. 1080/2006 per i programmi operativi nell’ambito dell’obiettivo “Cooperazione territoriale europea”.
(...)».
L’articolo 60 del regolamento n. 1083/2006, dal titolo «Funzioni dell’autorità di gestione», è del seguente tenore:
«L’autorità di gestione è responsabile della gestione e attuazione del programma operativo conformemente al principio della sana gestione finanziaria. In particolare, essa è tenuta a:
a)
garantire che le operazioni destinate a beneficiare di un finanziamento siano selezionate conformemente ai criteri applicabili al programma operativo e siano conformi alle norme comunitarie e nazionali applicabili per l’intero periodo di attuazione;
(...)
h)
guidare i lavori del comitato di sorveglianza e trasmettergli i documenti per consentire una sorveglianza qualitativa dell’attuazione del programma operativo, tenuto conto dei suoi obiettivi specifici».
A norma dell’articolo 63 del suddetto regolamento, rubricato «Comitato di sorveglianza»:
«1.   Per ciascun programma operativo, lo Stato membro istituisce un comitato di sorveglianza, d’intesa con l’autorità di gestione, entro tre mesi dalla data di notifica allo Stato membro della decisione di approvazione del programma operativo. Un unico comitato di sorveglianza può essere istituito per vari programmi operativi.
2.   Ciascun comitato di sorveglianza stabilisce il proprio regolamento interno nell’ambito del quadro istituzionale, giuridico e finanziario dello Stato membro interessato e lo adotta d’intesa con l’autorità di gestione, al fine di esercitare i suo[i] compiti conformemente al presente regolamento».
L’articolo 65 di detto regolamento dispone quanto segue:
«Il comitato di sorveglianza accerta l’efficacia e la qualità dell’attuazione del programma operativo. A tal fine:
a)
esamina ed approva, entro sei mesi dall’approvazione del programma operativo, i criteri di selezione delle operazioni finanziate e approva ogni revisione di tali criteri secondo le necessità della programmazione;
(...)».
Il regolamento n. 1080/2006
Il regolamento n. 1080/2006, all’articolo 1, enuncia quanto segue:
«1.   Il presente regolamento definisce i compiti del [FESR], il campo di applicazione del suo intervento con riguardo agli obiettivi “Convergenza”, “Competitività regionale e occupazione” e “Cooperazione territoriale europea” quali definiti all’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento (...) n. 1083/2006 nonché le norme in materia di ammissibilità al sostegno del Fondo.
2.   Il FESR è disciplinato dal regolamento (...) n. 1083/2006 e dalle disposizioni del presente regolamento».
L’articolo 14, paragrafi 1 e 3, del regolamento n. 1080/2006 dispone quanto segue:
«1.   Gli Stati membri che partecipano ad un programma operativo designano un’autorità di gestione unica, un’autorità di certificazione unica e un’autorità di audit unica, quest’ultima situata nello Stato membro dell’autorità di gestione. L’autorità di certificazione riceve i pagamenti effettuati dalla Commissione e, come regola generale, effettua i pagamenti al beneficiario principale.
Previa consultazione con gli Stati membri rappresentati nella zona interessata dal programma, l’autorità di gestione istituisce un segretariato tecnico congiunto. Quest’ultimo assiste l’autorità di gestione e il comitato di sorveglianza e, se del caso, l’autorità di audit nell’esecuzione dei loro compiti rispettivi.
(...)
3.   Ciascuno degli Stati membri che partecipano al programma operativo nomina i propri rappresentanti nel comitato di sorveglianza di cui all’articolo 63 del regolamento (...) n. 1083/2006».
L’articolo 19 del regolamento n. 1080/2006, rubricato «Selezione delle operazioni», ai paragrafi 1 e 3 prevede quanto segue:
«1.   Le operazioni selezionate per i programmi operativi destinati alla realizzazione di attività transfrontaliere secondo quanto indicato all’articolo 6, punto 1), nonché per quelli destinati alla creazione e allo sviluppo della cooperazione transnazionale secondo quanto indicato all’articolo 6, punto 2), includono beneficiari di almeno due paesi, di cui almeno uno Stato membro, che cooperino per ciascuna operazione secondo almeno due delle modalità seguenti: elaborazione congiunta, attuazione congiunta, personale condiviso e finanziamento congiunto.
(…)
3.   In aggiunta alle funzioni di cui all’articolo 65 del regolamento (...) n. 1083/2006, il comitato di sorveglianza o un comitato direttivo da esso dipendente è responsabile della selezione delle operazioni».
Il programma operativo tra la Repubblica di Estonia e la Repubblica di Lettonia per il periodo 2007‑2013
Il programma operativo tra la Repubblica di Estonia e la Repubblica di Lettonia per il periodo 2007‑2013 (in prosieguo: il «programma operativo Estonia-Lettonia») mira a promuovere la cooperazione territoriale europea.
In applicazione dell’articolo 32, paragrafo 5, del regolamento n. 1083/2006, tale programma è stato adottato con l’articolo 1 della decisione C(2007) 6603 definitivo della Commissione europea, del 21 dicembre 2007.
Il programma operativo Estonia‑Lettonia è stato oggetto del documento «Eesti-Läti programm 2007‑2013» (programma tra l’Estonia e la Lettonia per il periodo 2007‑2013; in prosieguo: il «documento di programmazione»), recante il riferimento CCI n. 2007 CB 163 PO 050, che è stato elaborato congiuntamente dalle autorità della Repubblica di Estonia e della Repubblica di Lettonia.
In applicazione dei regolamenti nn. 1083/2006 e 1080/2006, il documento di programmazione, in particolare, ha precisato le regole di designazione e di funzionamento dell’autorità di gestione, dell’autorità di certificazione e dell’autorità di audit.
Il punto 7.1 del documento di programmazione, intitolato «Gestione del programma», così recita ai commi secondo, quinto, settimo e nono:
«Ai sensi dell’articolo 63 del regolamento [n. 1083/2006], l’Estonia e la Lettonia istituiscono un comitato di sorveglianza congiunto, che accerta l’efficacia e la qualità dell’attuazione del programma operativo.
(...)
L’Estonia e la Lettonia hanno deciso di istituire la struttura ai fini di un’attuazione congiunta del programma [operativo Estonia‑Lettonia] in Estonia. Il ministero dell’Interno è stato designato per agire in qualità di autorità di gestione, autorità di certificazione e autorità di audit del programma (...).
(...)
Ai sensi dell’articolo 59, paragrafo 3, del regolamento [n. 1083/2006], le summenzionate autorità svolgono i propri compiti nel pieno rispetto dei sistemi istituzionali, giuridici e finanziari della Repubblica di Estonia.
(...)
Nella guida del programma saranno previste norme più dettagliate per l’attuazione del programma [operativo Estonia‑Lettonia], ad integrazione delle regole stabilite nei capitoli seguenti del programma operativo. La guida del programma sarà adottata dal comitato di sorveglianza alla sua prima riunione. Le disposizioni della guida sono vincolanti sia per le autorità preposte all’attuazione del programma sia per i beneficiari principali e gli altri beneficiari del programma».
Il punto 7.2.2 del documento di programmazione, rubricato «Funzioni dell’autorità di gestione», prevede quanto segue:
«Ai sensi dell’articolo 60 del regolamento [n. 1083/2006] e degli articoli 14, paragrafo 1, e 15 del regolamento [n. 1080/2006], l’autorità di gestione è responsabile della gestione e attuazione del programma operativo [Estonia‑Lettonia] conformemente al principio della sana gestione finanziaria e, in particolare:
a)
di garantire che le operazioni destinate a beneficiare di un finanziamento siano selezionate conformemente ai criteri applicabili al programma operativo e siano conformi alle norme comunitarie e nazionali applicabili per l’intero periodo di attuazione. (...)
(…)
Inoltre, l’autorità di gestione dovrà:
(…)
a seguito dell’adozione, da parte del comitato di sorveglianza, della decisione relativa al finanziamento (articolo 19, paragrafo 3, del regolamento [n. 1080/2006]), fissare le modalità di attuazione di ciascuna operazione (accordo di sovvenzione) in accordo con il beneficiario principale (regolamento [n. 1080/2006], articolo 15, paragrafo 2);
(...)».
Il punto 7.6.1 del documento di programmazione, relativo ai compiti del comitato di sorveglianza, è così formulato:
«Ai sensi dell’articolo 65 del regolamento [n. 1083/2006], il comitato di sorveglianza accerta l’efficacia e la qualità dell’attuazione del programma operativo [Estonia-Lettonia]. A tal fine:
a)
esamina ed approva, entro sei mesi dall’approvazione del programma operativo, i criteri di selezione delle operazioni finanziate e approva ogni revisione di tali criteri secondo le necessità della programmazione;
(…)
Inoltre, il comitato di sorveglianza dovrà:
(…)
selezionare le operazioni da finanziare (articolo 19, paragrafo 3, del regolamento [n. 1080/2006]);
(…)».
Il punto 7.6.2, quarto comma, del documento di programmazione precisa, a tale riguardo, che il comitato di sorveglianza deve essere composto da non più di sette rappresentanti originari dell’Estonia e della Lettonia.
A termini del punto 7.7.1 del documento di programmazione, il segretariato tecnico congiunto, istituito dall’autorità di gestione e incaricato di gestire il programma operativo Estonia-Lettonia, ha sede a Tartu (Estonia), mentre l’ufficio informazioni di tale segretariato si trova a Riga (Lettonia).
Il punto 9.4, primo comma, del documento di programmazione è del seguente tenore:
«Il comitato di sorveglianza, composto da membri originari dell’Estonia e della Lettonia, nonché i rappresentanti della Commissione, dell’autorità di gestione e del segretariato tecnico congiunto, nel loro ruolo consultivo, effettuano la selezione delle operazioni finanziate».
Il punto 9.5 del documento di programmazione è così redatto:
«A seguito dell’approvazione della domanda di finanziamento da parte del comitato di sorveglianza, l’autorità di gestione redige l’accordo di sovvenzione da stipulare con il beneficiario principale per l’operazione approvata».
Il Seirekomitee ha adottato una guida del programma relativa al programma operativo Estonia‑Lettonia, datata 1
o
dicembre 2009 (in prosieguo: la «guida del programma»), che, in particolare, fornisce istruzioni per la preparazione delle domande di sovvenzione nonché per l’attuazione, il controllo, la rendicontazione e il perfezionamento dei progetti. Il punto 1 della guida del programma enuncia, nella parte finale, che «[i]l testo della presente guida costituisce l’orientamento principale per i richiedenti».
Il punto 6.6, primo e secondo comma, della guida del programma, nella sua versione applicabile alla controversia principale, così recita:
«Le decisioni sui progetti da finanziare sono adottate dal comitato di sorveglianza (...) sulla base delle risultanze della valutazione. Le decisioni del [comitato di sorveglianza] non sono impugnabili.
A seguito dell’adozione delle decisioni di finanziamento da parte del [comitato di sorveglianza], i responsabili dei progetti non selezionati ricevono una lettera del segretariato tecnico congiunto contenente la motivazione del rigetto della loro domanda. Il [segretariato tecnico congiunto] invia tale lettera entro i dieci giorni lavorativi successivi alla riunione del comitato di sorveglianza».
Peraltro, il Seirekomitee ha adottato, il 29 maggio 2009, norme procedurali per l’attuazione del programma operativo Estonia-Lettonia. Ai sensi della regola 1, punto 2, di dette norme, la sede ufficiale del comitato di sorveglianza è la stessa di quella del segretariato tecnico congiunto e, pertanto, si trova a Tartu.
Il diritto estone
L’articolo 2, paragrafo 1, della legge sul procedimento amministrativo (haldusmenetluse seadus, RT I 2001, 58, 354), adottata il 6 giugno 2001, nella sua versione applicabile alla data dei fatti di cui alla controversia principale (in prosieguo: la «legge sul procedimento amministrativo»), prevede quanto segue:
«Per procedimento amministrativo s’intende l’azione di un organo amministrativo (articolo 8) in sede di emanazione di un regolamento (articolo 88) o di un atto amministrativo (articoli 51 e 52), di esecuzione di un atto (articolo 106) o di conclusione di un accordo amministrativo (articolo 95).»
Ai termini dell’articolo 8, paragrafo 1, della medesima legge:
«Per organo amministrativo s’intende un’istituzione, un gruppo o una persona autorizzati dalla legge, da un regolamento adottato su base legislativa o da un contratto di natura amministrativa all’adempimento di funzioni di pubblica amministrazione».
L’articolo 51, paragrafo 1, della legge sul procedimento amministrativo così dispone:
«Per atto amministrativo s’intende un’ordinanza, una decisione, una delibera, una circolare o un altro atto emanato da un organo amministrativo nell’adempimento di funzioni amministrative nell’ambito di un rapporto di diritto pubblico, per provvedere su un caso concreto allo scopo di creare, modificare o estinguere diritti o obblighi di una persona».
L’articolo 1, paragrafi da 1 a 3 e 5, della legge sugli aiuti strutturali per il periodo 2007‑2013 (periodi 2007‑2013 struktuuritoetuse seadus, RT I 2006, 59, 440), adottata il 7 dicembre 2006, nella sua versione applicabile alla data dei fatti di cui alla controversia principale, enuncia quanto segue:
«1.   La presente legge stabilisce i principi e la procedura per la concessione, l’utilizzo, il recupero e il rimborso di aiuti strutturali, nonché i principi relativi al controllo sulla concessione e sull’utilizzo di aiuti strutturali e la procedura di riesame.
2.   La presente legge si applica alla concessione e all’utilizzo di risorse erogate per aiuti strutturali sulla base di un programma operativo approvato dalla Commissione europea ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 5, del regolamento (...) n. 1083/2006 (...).
3.   Le disposizioni del capo 8 nonché l’articolo 2, l’articolo 3, paragrafo 4, l’articolo 5, l’articolo 14, l’articolo 21, paragrafo 1, l’articolo 22, l’articolo 25, paragrafi 1, 2, 4, 5, 7 e 8, gli articoli 26, 27 e 28, l’articolo 30, paragrafi 2 e 3, e gli articoli 31, 32 e 33 della presente legge si applicano in caso di concessione e utilizzo di un aiuto strutturale sulla base dei programmi operativi conformi all’obiettivo di cooperazione territoriale europea (...) menzionato all’articolo 3, paragrafo 2, punto c), del regolamento (...) n. 1083/2006.
(...)
5.   Al procedimento disciplinato dalla presente legge si applicano le disposizioni della legge sul procedimento amministrativo, fatte salve le eccezioni specificate dalla presente legge».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
Dalla decisione di rinvio e dalle osservazioni presentate alla Corte emerge che, il 19 febbraio 2010, la Liivimaa Lihaveis ha depositato una domanda di sovvenzione, nell’ambito del programma operativo Estonia‑Lettonia, per un progetto di «creazione di un nuovo prodotto con un nuovo marchio, ottenuto da bovini di qualità allevati nei pascoli più diversificati in Estonia e Lettonia».
Con lettera 19 aprile 2010, il segretariato tecnico congiunto ha informato la Liivimaa Lihaveis che la sua domanda aveva superato la prima fase del procedimento di selezione e che il suo progetto era stato dichiarato tecnicamente ammissibile al finanziamento. Nella medesima lettera, il segretariato tecnico congiunto ha indicato che avrebbe proceduto alla valutazione qualitativa di tale domanda e che la decisione finale sarebbe stata adottata dal Seirekomitee il 29 giugno 2010.
Con lettera del 7 luglio 2010, il segretariato tecnico congiunto ha comunicato alla Liivimaa Lihaveis che il Seirekomitee aveva respinto la sua domanda di sovvenzione. La motivazione del rigetto di quest’ultima era esposta in tale lettera.
Il 23 luglio 2010 la Liivimaa Lihaveis ha inviato al segretariato tecnico congiunto e al ministero dell’Interno della Repubblica di Estonia una lettera con la quale attirava la loro attenzione sul fatto di essere stata informata del rigetto della sua domanda con semplice lettera, e non con atto amministrativo. La Liivimaa Lihaveis ha chiesto che le venisse trasmesso l’atto amministrativo che formalizzava la decisione del Seirekomitee recante rigetto della sua domanda.
In uno scambio di e-mail successivo all’invio della suddetta lettera, l’autorità di gestione ha indicato al ministero dell’Interno della Repubblica di Estonia che, nell’ambito del programma operativo Estonia‑Lettonia, non era stata adottata alcuna decisione amministrativa formale al fine di accogliere o respingere le domande di finanziamento di progetti, dato che il resoconto della riunione del Seirekomitee e la lettera del segretariato tecnico congiunto relativa al finanziamento o al mancato finanziamento di un progetto per il quale è stata chiesta una sovvenzione costituiscono documenti ufficiali. A tale riguardo, l’autorità di gestione ha fatto riferimento al punto 6.6 della guida del programma, ai sensi del quale le decisioni di finanziamento dei progetti sono adottate dal Seirekomitee, le cui decisioni non sono impugnabili, e i responsabili dei progetti non selezionati ricevono solamente una lettera contenente l’esposizione dei motivi del rigetto.
Il 16 settembre 2010 il direttore dell’autorità di gestione ha inviato alla Liivimaa Lihaveis una lettera cui era allegato un estratto del resoconto della riunione del Seirekomitee del 28 e 29 giugno 2010, estratto ove è menzionata la decisione di rigetto della sua domanda di sovvenzione.
La Liivimaa Lihaveis ha proposto ricorso dinanzi al Tartu halduskohus (Tribunale amministrativo di Tartu), con il quale chiedeva che la decisione del Seirekomitee recante rigetto della sua domanda venisse annullata e che gli venisse ingiunto di riesaminare tale domanda nonché di adottare una decisione amministrativa conforme alla legge. Con ordinanza del 21 settembre 2011, detto giudice ha respinto il ricorso.
Il 3 ottobre 2011 la Liivimaa Lihaveis ha proposto appello avverso la suddetta ordinanza dinanzi alla Tartu ringkonnakohus (Corte d’appello di Tartu).
Il giudice del rinvio rileva, anzitutto, che il Seirekomitee è un organo istituito di comune accordo dalla Repubblica di Estonia e dalla Repubblica di Lettonia sulla base dell’articolo 63, paragrafo 1, del regolamento n. 1083/2006 e del documento di programmazione. Pertanto, in un procedimento come quello principale, troverebbe applicazione la Carta, ai sensi del suo articolo 51, paragrafo 1. Orbene, in caso di rigetto di una domanda di sovvenzione, il fatto che la decisione del Seirekomitee non possa essere contestata dinanzi ad alcun giudice, in applicazione del punto 6.6 della guida del programma, sarebbe in contrasto con l’articolo 63, paragrafo 2, del regolamento n. 1083/2006, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta.
Il Seirekomitee, inoltre, non sarebbe né un organo amministrativo ai sensi della legge sul procedimento amministrativo né un ente di diritto privato, e neppure un’organizzazione internazionale creata da un trattato. Dato che detto comitato, previsto dal documento di programmazione, è stato istituito sulla base di una decisione della Commissione, esso costituirebbe un organo dell’Unione. La guida del programma adottata dal Seirekomitee sarebbe quindi un atto di attuazione del diritto derivato dell’Unione e avrebbe carattere vincolante per i soggetti che intendano ottenere una sovvenzione nell’ambito del programma operativo Estonia‑Lettonia.
Infine, il giudice del rinvio ritiene che il punto 6.6 della guida del programma sia destinato a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi. Il Tribunale sarebbe dunque competente a pronunciarsi su un ricorso diretto contro una decisione di rigetto adottata dal Seirekomitee. Nell’ipotesi in cui la guida del programma non produca effetti giuridici siffatti, la controversia dovrebbe essere risolta dal giudice nazionale competente, ai sensi dell’articolo 274 TFUE. Tuttavia, poiché il suddetto programma operativo coinvolge la Repubblica di Estonia e la Repubblica di Lettonia, potrebbero essere aditi contemporaneamente i giudici di ciascuno di tali Stati, con il rischio che vengano pronunciate sentenze contraddittorie.
In tali circostanze, la Tartu ringkonnakohus ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se il regolamento di un comitato di sorveglianza istituito congiuntamente da due Stati membri, come la guida del programma adottata dal [Seirekomitee], in cui si preveda che le decisioni del comitato di sorveglianza non sono impugnabili dinanzi ad alcuna giurisdizione (punto 6.6, quarto comma, della guida del programma: “The decisions of the Monitoring Committee are not appealable at any place of jurisdiction”), sia compatibile con l’articolo 63, paragrafo 2, del regolamento [n. 1083/2006], in combinato disposto con l’articolo 47 della [Carta].
2)
In caso di risposta negativa alla [prima] questione (...): se l’articolo 267, primo comma, lettera b), [TFUE] debba essere interpretato nel senso che il punto 6.6, quarto comma, [della citata guida del programma] rappresenta un atto compiuto da un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione che occorre dichiarare nullo.
3)
In caso di risposta negativa alla [prima] questione (...): se l’articolo 263, primo comma, seconda frase [TFUE], in combinato disposto con l’articolo 256, paragrafo 1, [TFUE] e con l’articolo 274 [TFUE], debba essere interpretato nel senso che il Tribunale dell’Unione europea è competente a pronunciarsi sui ricorsi contro le decisioni del [Seirekomitee], o se si debba adire il giudice competente ai sensi del diritto nazionale».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla terza questione
Con la sua terza questione, che occorre esaminare per prima, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 263 TFUE debba essere interpretato nel senso che, nell’ambito di un programma operativo rientrante nella sfera dei regolamenti nn. 1083/2006 nonché 1080/2006 e volto a promuovere la cooperazione territoriale europea, un ricorso avverso una decisione di un comitato di sorveglianza con la quale è stata respinta una domanda di sovvenzione rientra nella competenza del Tribunale dell’Unione europea.
Ai sensi dell’articolo 263, primo comma, prima frase, TFUE, la Corte esercita un controllo di legittimità sugli atti legislativi, sugli atti del Consiglio dell’Unione europea, della Commissione e della Banca centrale europea che non siano raccomandazioni o pareri, nonché sugli atti del Parlamento europeo e del Consiglio europeo destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi.
Peraltro, secondo l’articolo 263, primo comma, seconda frase, TFUE, la Corte esercita altresì un controllo di legittimità sugli atti degli organi o organismi dell’Unione destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi.
Secondo la giurisprudenza della Corte, il meccanismo di sindacato giurisdizionale previsto all’articolo 263 TFUE si applica agli organi e agli organismi istituiti dal legislatore dell’Unione ai quali è stato attribuito il potere di adottare atti giuridicamente vincolanti nei confronti di persone fisiche o giuridiche in settori specifici, quali l’Agenzia europea per la sicurezza aerea (AESA), l’Agenzia europea per i medicinali (EMA), l’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA), l’Ufficio comunitario delle varietà vegetali (UCVV) nonché l’Ufficio per l’armonizzazione nel mercato interno (marchi, disegni e modelli) (UAMI) (v., in tal senso, sentenza Regno Unito/Consiglio e Parlamento, C‑270/12,
EU:C:2014:18
, punto 81).
Un comitato di sorveglianza istituito nell’ambito di un programma operativo destinato a promuovere la cooperazione territoriale europea non costituisce una di tali istituzioni né uno di tali organi o organismi dell’Unione.
Nell’ambito di un ricorso ai sensi dell’articolo 263 TFUE, il giudice dell’Unione non è competente a pronunciarsi sulla legittimità di un atto adottato da un’autorità nazionale (v., in tal senso, sentenze Oleificio Borelli/Commissione, C‑97/91,
EU:C:1992:491
, punto 9, e Svezia/Commissione, C‑64/05 P,
EU:C:2007:802
, punto 91).
Nella fattispecie, a norma dell’articolo 63, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1083/2006, per ciascun programma operativo, lo «Stato membro» istituisce un comitato di sorveglianza e ciascun comitato di sorveglianza stabilisce il proprio regolamento interno nell’ambito del quadro istituzionale, giuridico e finanziario dello Stato membro interessato.
Poiché i regolamenti nn. 1083/2006 e 1080/2006 prevedono la possibilità di istituire programmi operativi volti a promuovere la cooperazione territoriale europea, il Seirekomitee è stato istituito congiuntamente dalla Repubblica di Estonia e dalla Repubblica di Lettonia, come espressamente enunciato dal punto 7.1, secondo comma, del documento di programmazione.
Pertanto, il Tribunale dell’Unione non è competente a conoscere, ai sensi dell’articolo 256 TFUE, di un ricorso diretto contro una decisione di un comitato di sorveglianza, quale il Seirekomitee, con cui viene respinta una domanda di sovvenzione.
Alla luce di tali considerazioni, occorre rispondere alla terza questione che l’articolo 263 TFUE dev’essere interpretato nel senso che, nell’ambito di un programma operativo rientrante nella sfera dei regolamenti nn. 1083/2006 nonché 1080/2006 e volto a promuovere la cooperazione territoriale europea, un ricorso avverso una decisione di un comitato di sorveglianza con la quale è stata respinta una domanda di sovvenzione non rientra nella competenza del Tribunale dell’Unione europea.
Sulla seconda questione
Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 267, primo comma, lettera b), TFUE debba essere interpretato nel senso che una guida del programma adottata da un comitato di sorveglianza nell’ambito di un programma operativo rientrante nella sfera dei regolamenti nn. 1083/2006 nonché 1080/2006 e volto a promuovere la cooperazione territoriale europea tra due Stati membri, come quello di cui al procedimento principale, costituisce un atto adottato da un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione.
Come emerge dalla risposta fornita alla terza questione, il Seirekomitee non è un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione.
Di conseguenza, la Corte di giustizia non è competente a controllare la validità delle disposizioni di una guida del programma come quella di cui al procedimento principale.
Alla luce di quanto precede, occorre rispondere alla seconda questione che l’articolo 267, primo comma, lettera b), TFUE dev’essere interpretato nel senso che una guida del programma adottata da un comitato di sorveglianza nell’ambito di un programma operativo rientrante nella sfera dei regolamenti nn. 1083/2006 nonché 1080/2006 e volto a promuovere la cooperazione territoriale europea tra due Stati membri, come quello di cui al procedimento principale, non costituisce un atto adottato da un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione e, di conseguenza, la Corte non è competente ad esaminare la validità delle disposizioni di una simile guida.
Sulla prima questione
Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il combinato disposto del regolamento n. 1083/2006 e dell’articolo 47 della Carta debba essere interpretato nel senso che esso osta a una disposizione di una guida del programma, adottata da un comitato di sorveglianza nell’ambito di un programma operativo stipulato tra due Stati membri e volto a promuovere la cooperazione territoriale europea, la quale preveda la non impugnabilità di una decisione del comitato di sorveglianza con cui viene respinta una domanda di sovvenzione.
Nella fattispecie, il programma operativo Estonia‑Lettonia è stato elaborato congiuntamente dalle autorità estoni e lettoni sulla base, in particolare, dei regolamenti nn. 1083/2006 nonché 1080/2006, ed è stato successivamente adottato dalla Commissione.
Il punto 7.1, nono comma, del documento di programmazione enuncia che nella guida del programma saranno inserite norme più dettagliate relative all’attuazione del suddetto programma operativo. Sulla base di tale disposizione, il Seirekomitee ha adottato la guida del programma, nella quale è contenuta la disposizione controversa, ossia il punto 6.6, primo comma, seconda frase, della medesima.
La circostanza che il Seirekomitee non costituisca un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione, come risulta dalla risposta alla terza questione posta dal giudice del rinvio, non esclude l’applicazione dell’articolo 47 della Carta qualora l’adozione, da parte di detto comitato, della guida del programma rappresenti un atto rientrante nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione.
Occorre pertanto esaminare se l’adozione della guida del programma costituisca un’attuazione del diritto dell’Unione, ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta.
Secondo costante giurisprudenza della Corte, la nozione di «attuazione del diritto dell’Unione», ai sensi di detta disposizione della Carta, richiede l’esistenza di un collegamento di una certa consistenza, che vada al di là dell’affinità tra le materie prese in considerazione o dell’influenza indirettamente esercitata da una materia sull’altra (v., in particolare, sentenza Kremzow, C‑299/95,
EU:C:1997:254
, punto 16).
Nel caso di specie, è sufficiente rilevare che il diritto dell’Unione imponeva ai due Stati membri interessati dal programma operativo Estonia‑Lettonia l’obbligo di attuare tale programma.
In particolare, da un lato, i suddetti Stati membri erano tenuti ad istituire un comitato di sorveglianza, in applicazione dell’articolo 63, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1083/2006. Dall’altro, tutti i provvedimenti di applicazione del suddetto programma operativo, nel novero dei quali rientra la guida del programma, dovevano rispettare le disposizioni dei regolamenti nn. 1083/2006 e 1080/2006.
Occorre pertanto dichiarare che l’adozione della guida del programma da parte del Seirekomitee costituisce un’attuazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta.
Di conseguenza, il Seirekomitee doveva rispettare le disposizioni della Carta in sede di adozione di tale guida.
A tale riguardo, con riferimento al principio della tutela giurisdizionale effettiva, l’articolo 47, primo comma, della Carta stabilisce che ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste in tale articolo.
Per garantire il rispetto all’interno dell’Unione di tale diritto a un ricorso effettivo, l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE impone agli Stati membri di stabilire i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione.
In un procedimento come quello principale, il rigetto di una domanda di sovvenzione da parte del Seirekomitee determina la conseguenza di escludere il richiedente in modo definitivo dalla procedura di attribuzione di sovvenzioni cofinanziate dall’Unione, senza che gli venga ulteriormente comunicata alcuna decisione.
Peraltro, dal punto 6.6, primo comma, seconda frase, della guida del programma emerge che le decisioni del Seirekomitee non sono impugnabili. Il richiedente la cui domanda di sovvenzione sia stata respinta non ha dunque alcuna possibilità di contestare tale decisione di rigetto.
Ciò considerato, l’assenza di rimedi giurisdizionali contro una simile decisione di rigetto priva il richiedente del suo diritto a un ricorso effettivo, in violazione dell’articolo 47 della Carta.
Occorre, tuttavia, aggiungere che, ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, qualunque limitazione all’esercizio dei diritti e delle libertà sanciti da quest’ultima dev’essere prevista dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà e che, in osservanza del principio di proporzionalità, eventuali limitazioni possono essere apportate solo se necessarie ed effettivamente rispondenti a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui.
Orbene, ad ogni modo, l’assenza di rimedi giurisdizionali contro una decisione di rigetto di una domanda di sovvenzione, come quella di cui al procedimento principale, è stata prevista dal Seirekomitee stesso, e non dalla legge.
Si deve pertanto rilevare che, nella parte in cui dispone che una decisione con cui il Seirekomitee respinge una domanda di sovvenzione non sia impugnabile, la guida del programma non rispetta il principio della tutela giurisdizionale effettiva sancito all’articolo 47, primo comma, della Carta.
È inoltre necessario ricordare che l’esigenza di un sindacato giurisdizionale su qualsiasi decisione di un’autorità nazionale costituisce un principio generale del diritto dell’Unione. Ai sensi di tale principio, spetta ai giudici nazionali pronunciarsi sulla legittimità di un atto che arreca pregiudizio e considerare ammissibile il ricorso a tal fine proposto, anche se le norme procedurali interne non prevedono un simile ricorso in un’ipotesi del genere (v., in tal senso, sentenza Oleificio Borelli/Commissione,
EU:C:1992:491
, punti 13 e 14).
Alla luce delle suesposte considerazioni, occorre rispondere alla prima questione che il combinato disposto del regolamento n. 1083/2006 e dell’articolo 47 della Carta dev’essere interpretato nel senso che esso osta a una disposizione di una guida del programma, adottata da un comitato di sorveglianza nell’ambito di un programma operativo stipulato tra due Stati membri e volto a promuovere la cooperazione territoriale europea, la quale non preveda l’impugnabilità dinanzi a un giudice di uno Stato membro di una decisione del comitato di sorveglianza con cui viene respinta una domanda di sovvenzione.
Sulla limitazione degli effetti nel tempo della presente sentenza
Per il caso in cui, con la presente sentenza, venga dichiarato che una disposizione come quella esaminata nel procedimento principale non rispetta le prescrizioni del diritto dell’Unione, il governo lettone, nelle sue osservazioni scritte, ha chiesto alla Corte di limitare ex nunc gli effetti della sua sentenza, fatti salvi i ricorsi promossi avverso decisioni del Seirekomitee dinanzi ai giudici degli Stati membri prima della pronuncia di detta sentenza.
A sostegno della sua domanda, il governo lettone ha sottolineato, da un lato, che la Repubblica di Estonia e la Repubblica di Lettonia avevano agito in buona fede, dato che il regolamento n. 1083/2006 non indicava espressamente la necessità di prevedere un meccanismo di ricorso avverso le decisioni del Seirekomitee.
D’altro lato, il suddetto governo ha fatto valere che, se le decisioni con cui il Seirekomitee respinge una domanda di sovvenzione potessero essere impugnate, ne potrebbe risultare un elevato numero di ricorsi avverso decisioni cui è stata data esecuzione. Orbene, il programma operativo Estonia‑Lettonia era applicabile fino all’anno 2013, con la conseguenza che l’intero finanziamento previsto in attuazione del medesimo sarebbe già stato attribuito. Tale situazione determinerebbe, pertanto, un onere supplementare per i bilanci nazionali.
Occorre ricordare, a tale riguardo, che, secondo costante giurisprudenza, l’interpretazione che la Corte dà di una norma del diritto dell’Unione, nell’esercizio della competenza attribuitale dall’articolo 267 TFUE, chiarisce e precisa il significato e la portata di tale norma, come deve o avrebbe dovuto essere intesa ed applicata dal momento della sua entrata in vigore. Ne consegue che la norma così interpretata può e deve essere applicata dal giudice a rapporti giuridici sorti e costituiti prima della sentenza che statuisce sulla domanda d’interpretazione, sempreché d’altro canto sussistano i presupposti per sottoporre ai giudici competenti una controversia relativa all’applicazione della suddetta norma (v., in particolare, sentenze Blaizot e a., 24/86,
EU:C:1988:43
, punto 27, nonché Vent De Colère e a., C‑262/12,
EU:C:2013:851
, punto 39).
Solo in via del tutto eccezionale la Corte, applicando il principio generale della certezza del diritto intrinseco all’ordinamento giuridico dell’Unione, può essere indotta a limitare la possibilità per gli interessati di far valere una disposizione da essa interpretata onde rimettere in discussione rapporti giuridici costituiti in buona fede. Affinché una tale limitazione possa essere disposta, è necessario che siano soddisfatti due criteri essenziali, ossia la buona fede degli ambienti interessati e il rischio di gravi inconvenienti (v., in particolare, sentenze Skov e Bilka, C‑402/03,
EU:C:2006:6
, punto 51, nonché Vent De Colère e a.,
EU:C:2013:851
, punto 40).
Quanto al rischio di gravi inconvenienti, si deve rilevare che, nel caso di specie, l’interpretazione del diritto dell’Unione fornita dalla Corte nella presente sentenza ha ad oggetto il diritto dei richiedenti di poter impugnare le decisioni con cui il Seirekomitee respinge le loro domande di sovvenzione. Spetta al giudice nazionale competente pronunciarsi su ogni ricorso che venisse promosso, sulla base delle circostanze proprie del caso di specie.
Ciò considerato, le conseguenze finanziarie che potrebbero derivarne a carico della Repubblica di Lettonia non possono essere determinate unicamente sulla base dell’interpretazione del diritto dell’Unione fornita dalla Corte nell’ambito della presente causa (v., per analogia, sentenza RWE Vertrieb, C‑92/11,
EU:C:2013:180
, punto 61 e giurisprudenza ivi citata).
Di conseguenza, si deve constatare che non può ritenersi accertata l’esistenza di un rischio di inconvenienti gravi, ai sensi della giurisprudenza citata al punto 81 della presente sentenza, tale da giustificare una limitazione nel tempo degli effetti della presente sentenza.
Dal momento che il secondo criterio indicato al punto 81 della presente sentenza non è soddisfatto, non è necessario verificare se sia soddisfatto il criterio relativo alla buona fede degli ambienti interessati.
Dalle considerazioni che precedono risulta che non è necessario limitare nel tempo gli effetti della presente sentenza.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:

1)
L’articolo 263 TFUE dev’essere interpretato nel senso che, nell’ambito di un programma operativo rientrante nella sfera dei regolamenti (CE) nn. 1083/2006 del Consiglio, dell’11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999, e 1080/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 luglio 2006, relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale e recante abrogazione del regolamento (CE) n. 1783/1999, e volto a promuovere la cooperazione territoriale europea, un ricorso avverso una decisione di un comitato di sorveglianza con la quale è stata respinta una domanda di sovvenzione non rientra nella competenza del Tribunale dell’Unione europea.

2)
L’articolo 267, primo comma, lettera b), TFUE dev’essere interpretato nel senso che una guida del programma adottata da un comitato di sorveglianza nell’ambito di un programma operativo rientrante nella sfera dei regolamenti nn. 1083/2006 nonché 1080/2006 e volto a promuovere la cooperazione territoriale europea tra due Stati membri, come quello di cui al procedimento principale, non costituisce un atto adottato da un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione e, di conseguenza, la Corte di giustizia dell’Unione europea non è competente ad esaminare la validità delle disposizioni di una simile guida.

3)
Il combinato disposto del regolamento n. 1083/2006 e dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea dev’essere interpretato nel senso che esso osta a una disposizione di una guida del programma, adottata da un comitato di sorveglianza nell’ambito di un programma operativo stipulato tra due Stati membri e volto a promuovere la cooperazione territoriale europea, la quale non preveda l’impugnabilità dinanzi a un giudice di uno Stato membro di una decisione del comitato di sorveglianza con cui viene respinta una domanda di sovvenzione.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’estone.