CELEX: 62004TJ0425(01)
Aiuti di Stato
Misure finanziarie a favore di France Télécom
Offerta di prestito d’azionista
Dichiarazioni pubbliche dello Stato francese
Decisione che dichiara l’aiuto incompatibile con il mercato comune
Assenza di estensione del procedimento formale di indagine
Diritti della difesa
Criterio dell’investitore privato avveduto
Condizioni normali di mercato
Errori di diritto
Errori manifesti di valutazione

Fatti
1.
Contesto generale della causa
La France Télécom (successivamente Orange; in prosieguo: la «FT»), operatore e fornitore di reti e servizi di telecomunicazioni, è stata costituita nel 1991 con lo status di persona giuridica di diritto pubblico e dal 31 dicembre 1996 ha assunto quello di società anonima. È quotata in borsa dall’ottobre 1997. Nel 2002, la quota di partecipazione dello Stato francese al capitale della FT era pari al 56,45%, mentre gli altri azionisti erano l’azionariato diffuso (32,25%), la società stessa (8,26%) e i dipendenti dell’impresa (3,04%).
Nel primo trimestre del 2002, la FT ha pubblicato i conti per il 2001, che presentavano un debito netto di EUR 63,5 miliardi ed una perdita di EUR 8,3 miliardi.
Nel periodo dal marzo al giugno 2002, le agenzie di rating Moody’s e Standard & Poor’s (in prosieguo: la «S & P») hanno declassato il rating della FT e ne hanno anche rivisto in negativo l’outlook. In particolare, il 24 giugno 2002, la Moody’s ha declassato il rating delle note di credito a breve e a lungo termine della FT all’ultima posizione della categoria investimento sicuro. Parallelamente, il corso delle azioni della FT ha subìto un significativo calo.
Alla luce della situazione finanziaria della FT, il ministro francese dell’Economia, delle Finanze e dell’Industria (in prosieguo: il «ministro dell’Economia») ha dichiarato, in un’intervista pubblicata il 12 luglio 2002 dal quotidiano
Les Échos
(in prosieguo: la «dichiarazione del 12 luglio 2002»), quanto segue:
«Siamo l’azionista di maggioranza, con il 55% del capitale (…). Lo Stato azionista si comporterà da investitore avveduto e, se [la FT] dovesse avere difficoltà, adotteremmo le disposizioni appropriate (…). Ribadisco che se [la FT] avesse problemi di finanziamento, che attualmente non esistono, lo Stato adotterebbe le decisioni necessarie per superarli. Lei sta rilanciando la voce di un aumento di capitale… No, certo che no! Dico semplicemente che adotteremo, in tempo utile, le misure appropriate. Se necessario (…)».
In questa stessa data, la S & P ha pubblicato un comunicato stampa redatto nei seguenti termini:
«[La] FT potrebbe avere qualche difficoltà a rifinanziare il debito in scadenza nel 2003. Tuttavia, l’indicazione dello Stato [francese] sostiene il rating [della] FT nella categoria investimento [sicuro] (…) [L]o Stato francese – che detiene il 55% [della FT] – ha chiaramente detto [alla S & P] che si comporterà da investitore avveduto e che adotterebbe le disposizioni appropriate se [la] FT dovesse avere difficoltà. Il rating a lungo termine [della FT] è stato declassato a BBB- (...)».
Il 12 settembre 2002, le autorità francesi hanno annunciato di aver accettato le dimissioni dell’amministratore delegato della FT.
Il 13 settembre 2002, la FT ha pubblicato i conti semestrali, che confermavano che, al 30 giugno 2002, il suo patrimonio netto consolidato era negativo per EUR 440 milioni e che il suo debito netto raggiungeva EUR 69,69 miliardi, di cui EUR 48,9 miliardi di indebitamento obbligazionario in scadenza tra il 2003 e il 2005. Secondo questi stessi conti semestrali, il fatturato della FT mostrava un aumento del 10% rispetto allo stesso periodo dell’esercizio 2001, un margine operativo lordo pari a EUR 6,87 miliardi, con un aumento del 13,3% in dati storici e del 9,8% in dati pro forma, ed un utile operativo di EUR 3,18 miliardi, in aumento del 15% in dati pro forma. Gli utili al netto degli oneri finanziari (EUR 1,75 miliardi), ma al lordo delle imposte, delle partecipazioni e degli interessi di minoranza erano pari, salvo elementi eccezionali, a EUR 718 milioni contro EUR 271 milioni al 30 giugno 2001. Il flusso di cassa disponibile operativo era pari a EUR 3,6 miliardi, in aumento del 15% rispetto al primo semestre 2001.
In un comunicato stampa sulla situazione finanziaria della FT del 13 settembre 2002 (in prosieguo: la «dichiarazione del 13 settembre 2002»), le autorità francesi hanno dichiarato quanto segue:
«A seguito delle gravi perdite registrate nel primo semestre, [la FT] deve far fronte a una grave insufficienza del patrimonio netto. Si tratta di una situazione finanziaria che mina le potenzialità [della FT]. Il governo [francese] è quindi deciso a esercitare appieno le proprie responsabilità (...). [L’amministratore delegato della FT,] preso atto del nuovo quadro venutosi a creare a causa del grave deterioramento della situazione di bilancio, ha presentato le dimissioni, che sono state accettate dal governo [francese]. Le dimissioni avranno effetto dalla riunione del consiglio di amministrazione che si terrà nelle prossime settimane e nel corso della quale verrà presentato un nuovo amministratore delegato (…). Il nuovo amministratore delegato proporrà in tempi rapidissimi al consiglio di amministrazione un piano di risanamento finanziario che consenta [la] riduzione dell’indebitamento [della FT] e il riequilibrio della sua struttura finanziaria, salvaguardandone però i punti di forza strategici. Lo Stato [francese] sosterrà [la FT] nell’attuazione di questo piano e contribuirà, per la sua parte, al notevolissimo rafforzamento del patrimonio netto [della FT], secondo un calendario e modalità da determinare in funzione delle condizioni di mercato. Nel frattempo, lo Stato [francese] prenderà, se necessario, le misure che consentano di evitare [alla FT] qualsiasi problema di finanziamento».
In questa stessa data, la Moody’s ha modificato da negativo a stabile l’outlook del debito della FT, in un comunicato stampa, il quale indica, segnatamente, quanto segue:
«La dichiarazione del governo [francese] che ha ancora una volta ribadito il suo forte sostegno a favore [della FT] accresce la fiducia [della] Moody’s. Anche se persiste la preoccupazione [della] Moody’s relativa al livello complessivo del rischio finanziario e soprattutto in merito alla precaria situazione della liquidità [della FT], [la] Moody’s nutre maggiore fiducia, vista l’aspettativa di un intervento di sostegno da parte del governo francese a favore [della FT] qualora l’impresa dovesse avere difficoltà a rispettare le scadenze di rimborso del debito».
Il 2 ottobre 2002, è stato nominato un nuovo amministratore delegato della FT. Il comunicato stampa che annunciava tale nomina (in prosieguo: la «dichiarazione del 2 ottobre 2002») è così redatto:
«Su proposta del consiglio di amministrazione [della FT], il Consiglio dei ministri ha deciso di nominare [un nuovo amministratore delegato della FT] (…). A tal fine il nuovo amministratore delegato avvierà immediatamente una ricognizione delle condizioni [della FT], i cui risultati verranno comunicati nel corso delle prossime settimane al consiglio di amministrazione e che costituirà la base di partenza per un piano di risanamento finanziario e di sviluppo strategico, che consenta [alla FT] di ridurre il proprio indebitamento con un contestuale rafforzamento dei suoi punti di forza. In questo contesto [il nuovo amministratore delegato della FT] disporrà del sostegno dello Stato azionista, deciso a esercitare appieno le proprie responsabilità. Lo Stato [francese] parteciperà all’attuazione delle iniziative di risanamento e contribuirà, per la sua parte, al rafforzamento del patrimonio netto [della FT] secondo modalità che saranno determinate in stretto collegamento con l’amministratore delegato [della FT] e con il consiglio d’amministrazione. Come ha già indicato, nel frattempo lo Stato [francese] prenderà, se necessario, le misure che consentano di evitare [alla FT] qualsiasi problema di finanziamento».
Il 19 novembre 2002, le autorità francesi hanno trasmesso alla Commissione delle Comunità europee una «nota informativa», che, da un lato, descrive la situazione finanziaria della FT sottolineando al contempo che «i suoi risultati operativi sono eccellenti» e, dall’altro, attesta la loro intenzione di partecipare ad una ricapitalizzazione della FT nelle condizioni di mercato, chiarendo le modalità del loro contributo al piano di ristrutturazione della FT. In tale nota, le autorità francesi hanno precisato, tra l’altro, quanto segue:
«Per garantire [alla FT] il margine di manovra necessario per negoziare sul mercato nelle migliori condizioni e nel momento più opportuno, lo Stato [francese] è disposto ad anticipare la propria partecipazione all’aumento di capitale sotto forma di un anticipo d’azionista che sarà convertito in capitale al momento dell’emissione di nuovi titoli. L’importo di tale anticipo sarà pari all’intera sottoscrizione dello Stato [francese] al futuro aumento di capitale, o a parte di essa, e potrà raggiungere fino a EUR 9 miliardi. Tale anticipo sarà provvisorio e la sua conversione in titoli sarà obbligatoria. Esso sarà esecutivo secondo le necessità [della FT]. Inoltre, esso sarà remunerato alle condizioni di mercato attualmente vigenti e gli interessi saranno incorporati al capitale.
Per attuare la propria partecipazione al piano di ristrutturazione [della FT], lo Stato [francese] intende utilizzare l’ERAP, ente pubblico industriale e commerciale dello Stato [francese,] che accorderà [alla FT] un anticipo d’azionista e potrà divenire un importante azionista [della FT] al momento della conversione di tale anticipo in capitale. Portando al proprio attivo la partecipazione pubblica [nella FT], detto ente pubblico avrà al passivo debiti obbligazionari. Tale scelta dell’ERAP riflette la volontà dello Stato [francese] di identificare chiaramente lo sforzo patrimoniale consentito, isolandolo in una struttura appositamente prevista».
Il 4 dicembre 2002, in occasione del consiglio di amministrazione della FT i nuovi dirigenti della FT hanno presentato un piano d’azione intitolato «Ambition France Télécom 2005» (in prosieguo: il «piano Ambition 2005»), diretto essenzialmente a riequilibrare il bilancio dell’impresa mediante un incremento del patrimonio netto fino a EUR 15 miliardi.
La presentazione del piano Ambition 2005 è stata accompagnata da un comunicato stampa del ministro dell’Economia del 4 dicembre 2002 (in prosieguo: l’«annuncio del 4 dicembre 2002»), così redatto:
«[Il] Ministro dell’Economia (...) conferma il sostegno dello Stato [francese] al piano di azione approvato dal consiglio di amministrazione [della FT] il 4 dicembre [2002]. 1) Il gruppo [FT] costituisce un complesso industriale coerente caratterizzato da ottime prestazioni. Ciononostante, [la FT] deve attualmente fare fronte allo squilibrio della propria struttura finanziaria, al fabbisogno di capitale proprio e di rifinanziamento a medio termine. Questa situazione è il prodotto del fallimento di pregressi investimenti, inadeguatamente condotti e realizzati al momento della massima espansione della “bolla” finanziaria, e più in generale è il risultato dell’inversione di tendenza sui mercati. Questo quadro è stato aggravato dal fatto che [la FT] non abbia potuto finanziare il proprio sviluppo con strumenti diversi dall’indebitamento. 2) Lo Stato [francese], azionista di maggioranza, ha chiesto ai nuovi dirigenti di ripristinare l’equilibrio finanziario [della FT], salvaguardando nel contempo l’integrità del gruppo (…) 3) Tenuto conto del piano d’azione elaborato dai dirigenti e delle prospettive di redditività del capitale investito, lo Stato [francese] parteciperà al rafforzamento del patrimonio netto (previsto in 15 miliardi di euro) in misura proporzionale alla propria quota di capitale, ovvero con un investimento di 9 miliardi di euro. Lo Stato [francese] azionista intende agire quindi come investitore avveduto. Spetterà [alla FT] stabilire le modalità e il calendario preciso per il rafforzamento del patrimonio netto. Il governo [francese] auspica che questa operazione si svolga tenendo nella massima considerazione la situazione degli azionisti individuali e dei dipendenti azionisti [della FT]. Per dare [alla FT] la possibilità di varare un’operazione di mercato nel momento più propizio, lo Stato [francese] è pronto ad anticipare la propria partecipazione al rafforzamento del patrimonio netto mediante un prestito temporaneo d’azionista, messo a disposizione [della FT] e remunerato a condizioni di mercato. 4) La totalità della partecipazione dello Stato [francese] [nella FT] verrà trasferita all’ERAP (…) che ricorrerà ai mercati finanziari per finanziare la quota di partecipazione dello Stato [francese] al rafforzamento del patrimonio netto [della FT]».
L’11 e il 12 dicembre 2002, la FT ha proceduto a due emissioni di obbligazioni consecutive per un importo complessivo di EUR 2,9 miliardi.
Il 20 dicembre 2002, l’ERAP, ente pubblico industriale e commerciale dello Stato francese, ha comunicato alla FT un progetto siglato e sottoscritto di contratto di prestito d’azionista (in prosieguo: l’«offerta di prestito d’azionista»). Quest’ultima non ha sottoscritto tale progetto di contratto e l’offerta di prestito d’azionista non è mai stata eseguita.
Il 15 gennaio 2003, la FT ha ricevuto prestiti obbligazionari per un importo complessivo di EUR 5,5 miliardi. Tali prestiti obbligazionari non erano assicurati da fideiussioni o garanzie statali.
Il 10 febbraio 2003, la FT ha rinnovato una parte di un credito consortile in scadenza fino a EUR 15 miliardi.
Il 4 marzo 2003, è stata avviata l’operazione di rifinanziamento del patrimonio netto prevista dal piano Ambition 2005. Il 24 marzo 2003, la FT ha proceduto ad un aumento di capitale per EUR 15 miliardi. Lo Stato francese ha partecipato a tale operazione con EUR 9 miliardi proporzionalmente alla sua quota nel capitale della FT. Un importo di EUR 6 miliardi è stato garantito da un consorzio bancario composto da 21 banche. Tale operazione si è conclusa l’11 aprile 2003.
La FT ha chiuso l’esercizio finanziario 2002 con una perdita di circa EUR 21 miliardi e un indebitamento finanziario netto di circa EUR 68 miliardi. I conti dell’esercizio finanziario 2002, pubblicati dalla FT il 5 marzo 2003, riportavano un aumento del fatturato dell’8,4%, del margine operativo lordo del 21,1% e del margine operativo del 30,9%. Il 14 aprile 2003, lo Stato francese deteneva il 58,9% del capitale della FT, di cui il 28,6% tramite l’ERAP.
2.
Procedimento amministrativo
Il 4 dicembre 2002, la Repubblica francese ha notificato alla Commissione le misure finanziarie previste dal piano Ambition 2005, compresa l’offerta di prestito d’azionista, in applicazione dell’articolo 88, paragrafo 3, CE e dell’articolo 2 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [88 CE] (
GU L 83, pag. 1
).
Il 22 gennaio 2003, la Bouygues SA e la Bouygues Télécom SA (in prosieguo, congiuntamente: le «società Bouygues»), due società di diritto francese, la seconda delle quali opera sul mercato francese della telefonia mobile, hanno presentato alla Commissione una denuncia riguardante taluni aiuti asseritamente concessi dallo Stato francese alla FT nell’ambito del rifinanziamento di quest’ultima. Tale denuncia concerneva più particolarmente, da un lato, l’annuncio di un investimento dello Stato francese per EUR 9 miliardi e, dall’altro, le dichiarazioni del 12 luglio, del 13 settembre e del 2 ottobre 2002 (in prosieguo: le «dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002»).
Il 12 marzo 2003, è stata pubblicata nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
(
GU C 57, pag. 5
) la decisione della Commissione di avviare il procedimento di indagine formale previsto all’articolo 88, paragrafo 2, CE nei confronti, in particolare, delle misure finanziarie disposte dallo Stato francese a sostegno della FT (in prosieguo: la «decisione di avvio»). Essa invitava le parti interessate a presentare le loro osservazioni sulle misure in questione.
A seguito di tale pubblicazione, le autorità francesi e numerose altre parti interessate, comprese le società Bouygues, l’Association française des opérateurs de réseaux et services de télécommunications (AFORS Télécom; in prosieguo: l’«AFORS») e la FT hanno sottoposto alla Commissione le loro osservazioni sulla decisione di avvio.
Il 30 maggio 2003, la Commissione ha pubblicato un bando di gara per la prestazione di «Servizi di supporto per valutare la conformità dell’aiuto finanziario, concesso dallo Stato francese a France Télécom, al principio dell’investitore operante in un’economia di mercato – Eventuale supporto per l’analisi economica del piano di ristrutturazione di France Télécom». Tale incarico è stato assegnato, il 24 settembre 2003, ad un consulente che ha consegnato il suo rapporto economico il 28 aprile 2004 (in prosieguo: il «rapporto del 28 aprile 2004»). Tale rapporto era accompagnato da un rapporto legale datato 22 marzo 2004 (in prosieguo: il «rapporto del 22 marzo 2004»). Con lettera del 3 maggio 2004, la Commissione ha inviato questi due rapporti alle autorità francesi, invitandole a presentare le loro osservazioni. Essa li ha altresì comunicati alla FT.
3.
Decisione impugnata
Il 3 agosto 2004, la Commissione ha notificato alle autorità francesi la decisione 2006/621/CE del 2 agosto 2004, relativa all’aiuto di Stato al quale la Francia ha dato esecuzione a favore di FT (
GU 2006, L 257, pag. 11
; in prosieguo: la «decisione impugnata»).
L’articolo 1 della decisione impugnata prevede che «[i]l prestito d’azionista concesso dalla [Repubblica francese] a[lla FT] nel dicembre 2002 sotto [la] forma di una linea di credito di 9 miliardi di euro costituisce, nel contesto delle dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002, un aiuto pubblico incompatibile con il mercato comune».
Nella sua risposta ad un quesito scritto che le è stato posto al riguardo dal Tribunale nelle presenti cause, la Commissione ha indicato che il riferimento, nell’articolo 1 della decisione impugnata, alle «dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002» doveva essere inteso nel senso che includeva non solo le dichiarazioni del 12 luglio, del 13 settembre e del 2 ottobre 2002, bensì anche l’annuncio del 4 dicembre 2002. Orbene, al punto 132 della sua sentenza del 19 marzo 2013, Bouygues e a./Commissione e a. (C‑399/10 P e C‑401/10 P, Racc.; in prosieguo: la «sentenza sull’impugnazione»,
EU:C:2013:175
), la Corte non ha considerato l’annuncio del 4 dicembre 2002 un semplice elemento di «contesto», ma ha dichiarato che la Commissione aveva ritenuto, giustamente, che tale annuncio e l’offerta di prestito d’azionista, considerati nel loro insieme, avessero conferito alla FT un vantaggio che implicava l’impegno di risorse statali.
L’articolo 1 della decisione impugnata deve pertanto essere letto nel senso che esso qualifica come aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE, l’annuncio del 4 dicembre 2002 e l’offerta di prestito d’azionista, considerati nel loro insieme, così come sono collocati nel contesto delle dichiarazioni fatte anteriormente a quest’ultima data, ossia le dichiarazioni del 12 luglio, del 13 settembre e del 2 ottobre 2002.
Ai sensi dell’articolo 2 della decisione impugnata, «[l]’aiuto di cui all’articolo 1 non deve essere oggetto di recupero».
Al titolo 3, «Cronologia dei fatti e descrizione della situazione finanziaria [della FT]», della decisione impugnata, la Commissione ha sostanzialmente effettuato le seguenti constatazioni.
In primo luogo, ai punti da 17 a 34 della decisione impugnata, la Commissione ha constatato che, dal giugno 2002, la situazione finanziaria della FT era caratterizzata da gravi problemi strutturali e da uno squilibrio di bilancio. A tal riguardo, la Commissione ha segnatamente rilevato, da un lato, un rapido deprezzamento della quotazione della FT nel primo semestre del 2002 (punti da 20 a 27 della decisione impugnata) e, dall’altro, in seguito ad un’analisi della differenza tra i tassi obbligazionari della FT, un aumento dei rischi legati al suo indebitamento a brevissimo termine, segnatamente all’inizio del mese di luglio 2002, rispetto all’entità dei rischi legati al suo indebitamento a medio e a lungo termine (punti da 28 a 30 della decisione impugnata). Secondo la Commissione, l’aumento del rischio associato al debito della FT è stato confermato dal crollo del prezzo delle sue obbligazioni nel giugno e nel luglio 2002, che rifletteva pertanto un valore inferiore del suo debito in ragione di un rischio accresciuto di default percepito dal mercato (punto 31 della decisione impugnata). Inoltre, essa ha rilevato un significativo deprezzamento del corso dell’azione FT nel corso del primo semestre del 2002 (punto 35 della decisione impugnata).
In secondo luogo, la Commissione ha constatato che, al momento della dichiarazione del 12 luglio 2002, qualsiasi calo supplementare della quotazione del debito della FT avrebbe comportato la perdita del suo livello di investimento sicuro e che le agenzie di rating S & P e Moody’s erano sul punto di declassare tale quotazione al livello di un’obbligazione speculativa (junk bond). Dopo avere illustrato il contenuto del comunicato stampa del medesimo giorno della S & P, la Commissione, al punto 39 della decisione impugnata, ha pertanto concluso che, nel luglio 2002, la FT era al centro di una crisi di fiducia che minacciava di impedire i rifinanziamenti previsti e di creare rischi per la sua liquidità nel 2003. Essa ha aggiunto che le agenzie di rating avevano tuttavia mantenuto il rating della FT nella categoria investimento sicuro alla luce delle «indicazioni fornite dallo Stato [francese]».
In terzo luogo, la Commissione ha illustrato che la conclusione di cui al punto 32 supra era stata confermata a posteriori nel settembre 2002 all’atto della pubblicazione del bilancio semestrale della FT (punti da 40 a 50 della decisione impugnata). Alla luce delle dichiarazioni del 13 settembre e del 2 ottobre 2002, nonché dell’annuncio del 4 dicembre 2002, le agenzie di rating Moody’s e S & P avrebbero modificato la loro valutazione relativa alla gestione del debito della FT ed attestato un aumento della fiducia del mercato (punti da 51 a 58 della decisione impugnata). A tal riguardo, la Commissione ha segnatamente rilevato che, in reazione all’annuncio del 4 dicembre 2002, la S & P aveva confermato, il 17 dicembre 2002, che, da un lato, il sostegno delle autorità francesi nei confronti della FT, come costantemente affermato dal luglio 2002, sarebbe stato un fattore chiave per la conferma della quotazione di tale impresa al livello di investimento sicuro, e che, dall’altro, detto annuncio sarebbe stato la prova di tale sostegno e di una significativa tutela dei creditori della FT (v. punto 58 e note a piè di pagina nn. 56 e 57 della decisione impugnata).
La Commissione ha constatato inoltre che, in seguito all’aumento di capitale della FT nel febbraio e nel marzo 2003, le agenzie di rating avevano cessato di considerare il sostegno dello Stato francese un elemento fondamentale ai fini della determinazione del rating della FT (punto 61 della decisione impugnata). Così, nel febbraio 2003, la Moody’s ha dichiarato (punto 61 e nota a piè di pagina n. 58 della decisione impugnata):
«Il governo francese ha sempre affermato il proprio sostegno a favore [della FT] e l’intenzione di fornire, laddove necessario, il proprio sostegno finanziario per far fronte ai possibili problemi di liquidità. Lo dimostra il fatto che (...) abbia messo a disposizione [della FT] una linea di credito di 9 miliardi di euro per 18 mesi, con pagamento di interessi in contanti, ma rimborsabile soltanto in azioni [della FT]. [La] Moody’s tiene conto del sostegno dello Stato [francese] ai fini dell’attribuzione del rating Baa3 (...). [I]l rischio finanziario connesso al forte indebitamento [della FT] non corrisponde alla categoria investimento (quadro, questo, compensato dalle buone performance operative e dall’implicito sostegno del governo francese)».
Al titolo 6 «Oggetto della presente decisione» della decisione impugnata, la Commissione ha anzitutto indicato, al punto 185 della medesima, che le misure notificate non potevano essere analizzate «senza tener conto delle dichiarazioni [del governo francese] tra luglio e dicembre 2002». Infatti, con le medesime, le autorità francesi avrebbero manifestato la loro volontà di adottare le misure adeguate per risolvere le difficoltà finanziarie della FT. L’offerta di prestito d’azionista costituirebbe la materializzazione delle intenzioni da esse precedentemente espresse.
Al punto 186 della decisione impugnata, la Commissione ha esposto quanto segue:
«Nel caso di specie, la Commissione rileva che le misure del dicembre 2002, oggetto della notifica, erano state precedute da varie dichiarazioni e provvedimenti delle autorità francesi sin dal mese di luglio [2002]. Da un lato, tali dichiarazioni e provvedimenti permettono di comprendere meglio le ragioni e la portata delle misure di dicembre [2002]. Dall’altro, queste dichiarazioni e provvedimenti preliminari avevano certamente avuto un impatto sull’idea che i mercati e gli operatori economici si erano fatti della situazione di FT nel mese di dicembre [2002]. Il comportamento degli operatori economici, essendo influenzato dal comportamento dello Stato, non costituisce un parametro oggettivo per giudicare il comportamento dello Stato. Questi interventi preliminari devono dunque essere presi in considerazione per stabilire se le misure di dicembre [2002] contengano aiuti».
Al punto 187 della decisione impugnata, la Commissione ha rilevato che era effettivamente possibile considerare le dichiarazioni e i provvedimenti successivi delle autorità francesi a decorrere dal luglio 2002 come un «insieme il cui momento di concretizzazione sarebbe costituito dalle misure di dicembre [2002]».
Ai punti da 188 a 191 della decisione impugnata, la Commissione ha poi osservato quanto segue:
«(188)
L’analisi del caso di specie suggerisce a prima vista uno scarto temporale tra i vantaggi per l’impresa, che sarebbero stati particolarmente sensibili nel mese di luglio [2002], e l’impegno potenziale di risorse pubbliche, che sembra più chiaramente provato nel mese di dicembre [2002]. Infatti, le dichiarazioni del ministro dell’Economia (…) potrebbero essere considerate come un aiuto, in quanto hanno chiaramente avuto un effetto sui mercati ed hanno conferito un vantaggio [alla FT]. Tuttavia, non sarebbe facile stabilire senza ombra di dubbio che l[a] dichiarazion[e] del [12] luglio 2002 [era] tal[e] da impegnare almeno potenzialmente risorse statali. A tale riguardo, la Commissione ha analizzato numerosi argomenti giuridici diretti a dimostrare, da un lato, che tali dichiarazioni pubbliche equivalevano ad una garanzia pubblica da un punto di vista giuridico e, dall’altro, che esse mettevano in gioco la reputazione dello Stato con costi economici in caso di inadempimento. Presi nel loro insieme, questi elementi potevano essere considerati come effettivamente tali da mettere in pericolo risorse pubbliche (facendo sorgere la responsabilità dello Stato nei confronti degli investitori o aumentando il costo delle transazioni future dello Stato). Pertanto, la tesi secondo cui l[a] dichiarazion[e] del [12] luglio 2002 [sarebbe] [un aiuto] è una tesi innovativa, ma probabilmente non priva di fondamento.
(189)
Tuttavia, nella fattispecie la Commissione non dispone di elementi sufficienti per dimostrare irrefutabilmente, in base a questa tesi innovativa, l’esistenza di un aiuto. Per contro, essa ritiene di potere stabilire la presenza di elementi d’aiuto seguendo un approccio più tradizionale, a partire dalle misure di dicembre [2002] oggetto della notifica.
(190)
Infatti, da un canto, è chiaro che nel mese di dicembre [2002] esisteva un impegno di risorse statali. Dall’altro, l’esistenza nel mese di dicembre [2002] di un vantaggio per [la FT] è anch’essa evidente se si tiene conto dell’impatto avuto sui mercati dalle dichiarazioni e misure preliminari.
(191)
A tale riguardo, il “principio dell’investitore privato in economia di mercato” non può giustificare, come vorrebbero le autorità francesi, l’intervento di dicembre [2002], perché i comportamenti degli operatori economici in dicembre erano chiaramente influenzati dalle azioni e dichiarazioni preliminari del governo a partire dal mese di luglio [2002]. Se si può dubitare che l[a] dichiarazion[e] [del 12] luglio [2002] [fosse] abbastanza concret[a] da costituire di per sé aiut[o], non vi è alcun dubbio che tal[e] dichiarazion[e] [fosse] più che sufficient[e] per “contaminare” la percezione dei mercati ed [influire sul] comportamento ulteriore dei soggetti economici. Se così stanno le cose, non si può prendere il comportamento dei soggetti economici come punto di riferimento neutro per valutare il comportamento dello Stato [francese]. La presunzione fondata sul “principio dell’investitore privato in economia di mercato” non può dunque basarsi sulla situazione del mercato quale si presentava [nel] dicembre [2002], ma dovrebbe logicamente basarsi su una situazione del mercato non contaminata dall’impatto delle dichiarazioni preliminari».
Al titolo 7 «Valutazione della misura in causa alla luce dell’articolo 87, paragrafo 1, [CE]» della decisione impugnata, la Commissione ha osservato, in particolare, quanto segue (punto 194 della decisione impugnata):
«[L’offerta di] prestito d’azionista (che costituisce l’anticipo della partecipazione dello Stato [francese] alla ricapitalizzazione [della FT]) avvantaggia [la] FT in quanto le permette di aumentare i suoi mezzi di finanziamento e di rassicurare il mercato quanto alla sua capacità di far fronte alle scadenze. Anche se [il contratto] di prestito [d’azionista] non è mai stat[o] firmat[o], l’impressione data al mercato che il prestito esistesse era atta ad avvantaggiare [la FT], perché il mercato ha ritenuto che la situazione finanziaria [della FT] fosse più solida (…). Ciò avrebbe potuto [influire] sulle condizioni di prestito [della] FT».
Al punto 196 della decisione impugnata, la Commissione ha illustrato, nella sua analisi della condizione relativa all’impegno di risorse pubbliche, che «un onere potenziale supplementare sulle risorse pubbliche [era] stato creato mediante l’annuncio della messa a disposizione del prestito d’azionista accompagnato dalla realizzazione delle relative condizioni preliminari (…), tramite l’impressione data ai mercati che tale prestito fosse stato effettivamente messo a disposizione (…) e, infine, mediante l’invio a FT del contratto di prestito siglato e firmato dall’ERAP». Al medesimo punto, la Commissione ha aggiunto che il fatto che la FT non avesse mai firmato il contratto di prestito d’azionista non significava che non vi fosse stato un impegno potenziale di risorse statali. Infatti, la FT avrebbe potuto firmare in qualsiasi momento, acquisendo in tal modo il diritto di ottenere immediatamente il versamento della somma di 9 miliardi di euro.
Dopo aver constatato che il vantaggio così concesso alla FT falsava o minacciava di falsare la concorrenza e poteva incidere sugli scambi tra gli Stati membri (punti da 198 a 201 della decisione impugnata), la Commissione, al titolo 8 «Principio dell’investitore privato avveduto in economia di mercato» della decisione impugnata, ha proceduto all’esame della questione se detto principio fosse stato rispettato alla luce dell’insieme delle dichiarazioni rilasciate dalle autorità francesi durante i mesi che avevano preceduto l’offerta di prestito d’azionista (punti da 203 a 230 della decisione impugnata). Infatti, il tenore di tali dichiarazioni e il loro effetto sul mercato rivelerebbero che lo Stato francese aveva deciso, fin dal luglio 2002, di sostenere la FT (punto 203 della decisione impugnata).
Alla luce delle dichiarazioni formulate a partire dal luglio del 2002 e dell’annuncio del 4 dicembre 2002, la Commissione ha considerato, in sostanza, che, «[n]ell’insieme, si [poteva] ritenere che queste dichiarazioni [avessero] resa pubblica l’intenzione dello Stato [francese] di fare il necessario se [la FT] avesse avuto problemi di finanziamento o difficoltà finanziarie» e come una manifestazione del suo impegno a tal riguardo. Infatti, tali dichiarazioni pubbliche, ripetute, concordi e riconducibili allo Stato francese, sarebbero sufficientemente chiare, precise e definitive da riflettere in modo credibile l’impegno incondizionato di quest’ultimo, segnatamente nei confronti della comunità finanziaria e industriale, che in tal senso le avrebbero percepite (punti da 206 a 213 e 217 della decisione impugnata). Inoltre, oltre a tali dichiarazioni pubbliche, le autorità francesi avrebbero contattato «i principali operatori del mercato», come la S & P, per informarli delle loro intenzioni e restituire rapidamente fiducia ai mercati, prevenendo in tal modo il deterioramento del rating del debito della FT al livello di «junk bond» (punto 212 della decisione impugnata).
Ai punti da 214 a 218 della decisione impugnata, la Commissione ha esaminato «la questione se in diritto nazionale un investitore privato che abbia fatto le stesse dichiarazioni dello Stato [francese] sia obbligato a tenere le sue promesse». Anzitutto, essa ha ritenuto di non poter escludere in questa fase che le dichiarazioni di cui trattasi avessero forza vincolante secondo il diritto amministrativo, civile, commerciale e penale francese, nonché secondo il diritto dello Stato di New York (Stati Uniti). Essa ha osservato poi che siffatte dichiarazioni erano del tutto idonee a essere considerate credibili dal mercato e, conseguentemente, esse creavano in quest’ultimo l’aspettativa che lo Stato francese «[avrebbe fatto] tutto il necessario per risolvere ogni difficoltà finanziaria [della FT]». Secondo la Commissione, «[s]e lo Stato [francese] non avesse onorato tale aspettativa, ciò avrebbe direttamente inciso sulla sua reputazione come proprietario, azionista o amministratore di imprese, quotate o no, nonché come emittente di obbligazioni per finanziare il debito pubblico» (punto 217 della decisione impugnata). In tal senso, dette dichiarazioni esprimerebbero una strategia basata sulla reputazione dello Stato, consistente nell’impegnarsi in modo credibile a breve e a lungo termine. Di conseguenza, tali elementi potrebbero «essere considerati come effettivamente tali da mettere in pericolo risorse pubbliche (facendo sorgere la responsabilità dello Stato nei confronti degli investitori o aumentando il costo delle transazioni future dello Stato)» e «la tesi secondo cui le dichiarazioni [formulate] a partire dal luglio 2002 sarebbero aiuti è una tesi innovativa, ma probabilmente non priva di fondamento» (punto 218 della decisione impugnata).
Tuttavia, al punto 219 della decisione impugnata, la Commissione è giunta alla conclusione di non «potere dimostrare inconfutabilmente la presenza di aiuti in base a questi elementi». Essa ha considerato «invece di potere dimostrare la presenza di elementi d’aiuto in un modo più tradizionale, a partire dalle misure del dicembre 2002 che sono state notificate». A tal riguardo, sarebbe sufficiente «provare che le dichiarazioni preliminari hanno avuto un impatto reale sulla percezione dei mercati [nel] dicembre [2002], senza che occorra qualificare le dichiarazioni stesse come aiuti pubblici».
Fondandosi segnatamente sulla relazione del 28 aprile 2004, che attestava un aumento anomalo e non trascurabile del valore delle azioni e delle obbligazioni della FT in seguito alla dichiarazione del 12 luglio 2002, sul comunicato stampa della S & P dello stesso giorno, nonché sulla relazione della Deutsche Bank del 22 luglio 2002, la Commissione ha concluso che «il mercato [aveva] considerato [le] dichiarazioni [delle autorità francesi] come una strategia d’impegno credibile dello Stato [francese] a sostenere [la] FT» (punti 220 e 221 della decisione impugnata).
La Commissione ha aggiunto, al punto 222 della decisione impugnata, che tali dichiarazioni avevano avuto effetti notevolissimi sul mercato. Infatti, esse avrebbero contribuito a ridare fiducia ai mercati finanziari e sarebbero state determinanti ai fini del mantenimento del rating della FT al grado di investimento. Un declassamento della FT avrebbe reso l’offerta di prestito d’azionista improbabile o, quantomeno, più onerosa.
Secondo la Commissione, il fatto «[c]he le misure notificate [nel] dicembre [2002] possano dare l’impressione, se considerate isolatamente, di operazioni del tutto razionali non toglie nulla al fatto che il comportamento degli operatori economici era in quel mese chiaramente influenzato dalle precedenti iniziative e dichiarazioni del governo [francese], soprattutto a partire dal luglio 2002, dalle quali risultava l’intenzione dello Stato [francese] di alleviare i problemi di finanziamento [della FT]» (punto 225 della decisione impugnata). In tal senso, la decisione delle autorità francesi di anticipare la ricapitalizzazione della FT concedendo una linea di credito costituirebbe il concretarsi delle loro dichiarazioni (punto 226 della decisione impugnata).
Secondo la Commissione, non è determinante che l’operazione di ricapitalizzazione della FT, realizzata nell’aprile 2003, sia stata un successo e che l’offerta di prestito d’azionista non sia mai stata effettuata. Nell’ambito dell’applicazione del criterio dell’investitore privato avveduto, ci si dovrebbe infatti basare sugli elementi di cui l’investitore dispone nel momento in cui decide d’investire. Peraltro, poiché le dichiarazioni delle autorità francesi hanno influenzato il mercato ed il comportamento degli operatori economici, la Commissione non potrebbe basarsi «sul comportamento degli altri soggetti economici per giudicare il comportamento dello Stato e applicare il criterio della concomitanza». Ad avviso della Commissione, «[i]nfatti, le dichiarazioni con cui lo Stato [francese] ha annunciato che avrebbe fatto il necessario per consentire [alla FT] di superare i problemi di finanziamento, fatte a luglio e poi ripetute, distorcono la prova di concomitanza in quanto, ancora una volta, non si può ritenere che gli investitori privati si siano decisi sulla sola base della situazione [della FT], e ciò indipendentemente dalla questione se tali dichiarazioni [rappresentino o meno] un aiuto pubblico». L’applicazione del criterio dell’investitore privato avveduto non potrebbe basarsi sulla situazione del mercato nel dicembre 2002, ma dovrebbe logicamente basarsi «sulla situazione di un mercato non contaminato dalle dichiarazioni e dagli interventi preliminari» (punto 227 della decisione impugnata).
Orbene, «sembrerebbe» che, se esaminate nel contesto della situazione precedente al luglio 2002, le decisioni di investimento in questione non rispettino detto principio (punto 228 della decisione impugnata). In tale momento, la FT si sarebbe trovata in una situazione economica difficile e avrebbe perduto la fiducia dei mercati, e le autorità francesi non avrebbero ancora adottato alcuna misura diretta a migliorare la gestione della FT ed i suoi risultati, né ordinato un audit approfondito, né nominato un nuovo gruppo dirigente, né preparato un piano di risanamento dell’impresa. In tali circostanze, sarebbe «improbabile che un investitore privato avrebbe fatto, a partire dal luglio 2002, dichiarazioni simili a quelle formulate dal governo francese, le quali, da un punto di vista puramente economico, erano idonee a mettere seriamente in gioco la sua credibilità e la sua reputazione e, da un punto di vista giuridico, erano tali da obbligarlo sin da allora a sostenere finanziariamente [la FT] in ogni caso». Così facendo, un investitore del genere avrebbe assunto da solo e senza alcuna compensazione un rischio molto elevato nei confronti della FT. Orbene, anche un azionista di riferimento, in possesso delle stesse informazioni di cui disponevano all’epoca le autorità francesi, non avrebbe fatto dichiarazioni di sostegno a favore della FT nel luglio 2002 senza prima provvedere a un audit approfondito della sua situazione finanziaria e delle misure di riassesto necessarie per poter valutare la portata del rischio e le prospettive di remunerazione che un tale passo avrebbe implicato. In ogni caso, un siffatto azionista di riferimento avrebbe avuto bisogno della partecipazione dei mercati finanziari per risanare la situazione della FT. Orbene, all’epoca, detti mercati «non sembravano disposti a investire o a concedere molto credito [alla] FT» (punto 229 della decisione impugnata).
Pertanto, secondo la Commissione «[v]ista la situazione economica [della] FT e l’assenza di informazioni chiare e complete, è poco probabile che un investitore privato avveduto che si fosse trovato nella stessa situazione dello Stato francese avrebbe fatto dichiarazioni di sostegno a favore [della] FT nel luglio 2002». Sarebbe ancor meno probabile che un investitore privato avveduto «avrebbe concesso un prestito d’azionista assumendo da solo un rischio finanziario rilevantissimo» (punto 229 della decisione impugnata).
La Commissione ha desunto da quanto precede che «il [criterio] dell’investitore privato avveduto in economia di mercato non [era] soddisfatto» e che, «[d]i conseguenza, il vantaggio accordato [alla] FT mediante [l’offerta di] prestito d’azionista – esaminat[a] alla luce delle dichiarazioni e degli interventi preliminari delle autorità francesi – [era] un aiuto pubblico, anche se la sua portata [era] difficile da determinare» (punto 230 della decisione impugnata).
Al titolo 9 «Compatibilità dell’aiuto» della decisione impugnata, la Commissione ha ritenuto che le misure di aiuto in questione non soddisfacessero le condizioni di autorizzazione previste dalla sua comunicazione recante orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (
GU 1999, C 288, pag. 2
) (punti da 231 a 255 della decisione impugnata). Essa ha pertanto concluso che tali misure costituivano un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune (punto 256 della decisione impugnata).
Al titolo 10 «Recupero dell’aiuto» della decisione impugnata, la Commissione ha dichiarato di trovarsi nell’impossibilità di procedere, in quella fase, ad una quantificazione precisa dell’aiuto in questione o di inserire nella decisione impugnata parametri sufficientemente precisi che consentissero alla Repubblica francese di effettuare tale quantificazione successivamente. Essa ha ritenuto che il rispetto dei diritti della difesa e del principio di tutela del legittimo affidamento ostassero al recupero di tale aiuto in conformità all’articolo 14 del regolamento n. 659/1999 (punti da 257 a 264 della decisione impugnata).
Procedimenti antecedenti dinanzi al Tribunale e alla Corte
1.
Procedimento antecedente dinanzi al Tribunale
Con atti introduttivi depositati presso la cancelleria del Tribunale, rispettivamente il 13 ottobre 2004 (causa T‑425/04), il 5 novembre 2004 (causa T‑444/04) e il 9 novembre 2004 (causa T‑450/04), la Repubblica francese, la FT e le società Bouygues hanno presentato ciascuna un ricorso al fine di ottenere l’annullamento totale della decisione impugnata. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 12 novembre 2004 (causa T‑456/04), l’AFORS ha proposto un ricorso al fine di ottenere l’annullamento dell’articolo 2 di tale decisione.
Con ordinanza del 30 gennaio 2008, il presidente della Terza Sezione del Tribunale ha acconsentito all’intervento delle società Bouygues nell’ambito della fase orale del procedimento nella causa T‑444/04 a sostegno delle conclusioni della Commissione.
Il 13 febbraio 2008, in applicazione dell’articolo 14 del regolamento di procedura del Tribunale del 2 maggio 1991 e su proposta della Terza Sezione, il Tribunale ha deciso, sentite le parti in conformità all’articolo 51 di questo stesso regolamento, di rinviare le cause T‑425/04, T‑444/04, T‑450/04 e T‑456/04 dinanzi ad un collegio giudicante ampliato.
Con ordinanza del presidente della Terza Sezione ampliata del Tribunale del 17 febbraio 2009, è stata disposta la riunione delle quattro cause ai fini della fase orale e della sentenza, ai sensi dell’articolo 50 del regolamento di procedura del 2 maggio 1991.
Con sentenza del 21 maggio 2010, France e a./Commissione (T‑425/04, T‑444/04, T‑450/04 e T‑456/04, Racc., in prosieguo: la «sentenza del 21 maggio 2010»,
EU:T:2010:216
), il Tribunale, da un lato, ha annullato l’articolo 1 della decisione impugnata e, dall’altro, ha dichiarato che non vi fosse più luogo a provvedere sulle domande di annullamento dell’articolo 2 di tale decisione.
Per quanto attiene alla domanda di annullamento dell’articolo 1 della decisione impugnata, in primo luogo, il Tribunale ha respinto le eccezioni di irricevibilità sollevate dalla Commissione nell’ambito delle cause T‑425/05, T‑444/04 e T‑450/04 e ha considerato che non occorreva più pronunciarsi sull’eccezione di irricevibilità sollevata dalla FT nella causa T‑456/04 nei confronti di un’asserita domanda di annullamento dell’articolo 1 della decisione impugnata dell’AFORS (sentenza del 21 maggio 2010, punto 58 supra,
EU:T:2010:216
, punti da 111 a 134).
In secondo luogo, il Tribunale ha esaminato congiuntamente il secondo ed il terzo motivo dedotti nelle cause T‑425/04 e T‑444/04, nonché il primo e il secondo motivo dedotti nei confronti dell’articolo 1 della decisione impugnata nella causa T‑450/04, in quanto tali motivi riguardavano sostanzialmente la nozione di aiuto ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE (sentenza del 21 maggio 2010, punto 58 supra,
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, punti da 212 a 326).
A tal riguardo, in primo luogo, il Tribunale ha richiamato taluni principi relativi alla nozione di aiuto, nonché alla portata del sindacato giurisdizionale da svolgere (sentenza del 21 maggio 2010, punti da 212 a 220). Esso ha rilevato, segnatamente, come ammesso dalle parti in udienza, che l’applicazione del criterio dell’investitore privato avveduto presuppone necessariamente che le misure adottate dallo Stato a favore di un’impresa conferiscano un vantaggio derivante da risorse statali (sentenza del 21 maggio 2010, punto 58 supra,
EU:T:2010:216
, punto 217).
In secondo luogo, il Tribunale ha verificato se le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 e l’offerta di prestito d’azionista, considerate isolatamente o congiuntamente, avessero conferito uno o più vantaggi alla FT (sentenza del 21 maggio 2010, punto 58 supra,
EU:T:2010:216
, punti da 222 a 260).
A tal riguardo, dopo aver formulato talune osservazioni preliminari e definito la nozione di vantaggio nel senso che comporta che l’intervento dello Stato debba avere come conseguenza un miglioramento della posizione economica o finanziaria del beneficiario (sentenza del 21 maggio 2010, punto 58 supra,
EU:T:2010:216
, punti da 222 a 231), in un primo tempo, il Tribunale ha verificato se le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002, nonché l’annuncio del 4 dicembre 2002 comportassero di per sé la concessione di un siffatto vantaggio alla FT (sentenza del 21 maggio 2010, punto 58 supra,
EU:T:2010:216
, punti da 232 a 242). A tal riguardo, il Tribunale ha considerato, in sostanza, che la Commissione aveva sufficientemente dimostrato che tali dichiarazioni e tale annuncio, valutati congiuntamente, avevano assegnato un notevole vantaggio alla FT, dato che essi avevano permesso un recupero della fiducia dei mercati finanziari, avevano reso possibile, più agevole e meno oneroso l’accesso della FT a nuovi crediti necessari per rifinanziare i suoi debiti a breve termine fino a EUR 15 miliardi ed avevano in definitiva contribuito a stabilizzare la sua situazione finanziaria molto fragile. Il Tribunale ha ritenuto che, in tali condizioni, non occorresse pronunciarsi sulla questione se dette dichiarazioni avessero altresì comportato un vantaggio a favore della FT influendo positivamente sul corso delle sue azioni e delle sue obbligazioni.
In un secondo tempo, il Tribunale ha verificato se l’offerta di prestito d’azionista in quanto tale avesse comportato un vantaggio supplementare e distinto a favore della FT, per poi concludere che la Commissione non aveva sufficientemente dimostrato che ciò si fosse verificato (sentenza del 21 maggio 2010, punto 58 supra,
EU:T:2010:216
, punti da 243 a 258). Da un lato, il Tribunale ha considerato che il vantaggio supplementare invocato dalla Commissione al punto 194 della decisione impugnata si confondeva manifestamente con quello derivante dalle dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002, e, in particolare, con quello associato all’annuncio del 4 dicembre 2002. A tal riguardo, esso ha rilevato, segnatamente, che l’invio dell’offerta di prestito d’azionista, il 20 dicembre 2002, non era stato reso pubblico separatamente in aggiunta all’annuncio, intervenuto il 4 dicembre 2002, di tale offerta. Dall’altro, il Tribunale ha ritenuto che la Commissione non avesse dimostrato sufficientemente che la mera facoltà per la FT di ricorrere unilateralmente e incondizionatamente alla linea di credito di EUR 9 miliardi oggetto dell’offerta di prestito d’azionista rappresentava un vantaggio a suo favore, sebbene il progetto di contratto non fosse mai stato da essa firmato, né eseguito. A tal riguardo, esso ha constatato che la Commissione non aveva né determinato, né dimostrato un eventuale miglioramento della situazione economica della FT che potesse derivare dall’«offerta contrattuale» costituita dall’offerta di prestito d’azionista rispetto alla situazione in cui essa si trovava, segnatamente, in seguito alla possibilità che aveva avuto di rifinanziare i propri debiti fino a EUR 9 miliardi nelle condizioni vigenti, all’epoca, sul mercato obbligazionario.
In terzo luogo, il Tribunale ha esaminato il requisito attinente all’esistenza di un trasferimento di risorse statali (sentenza del 21 maggio 2010, punto 58 supra,
EU:T:2010:216
, punti da 262 a 313). Esso ha precisato, al punto 262 della sentenza del 21 maggio 2010, punto 58 supra (
EU:T:2010:216
), che esisteva un’esigenza di collegamento tra il vantaggio identificato e l’impegno di risorse statali, e che detto vantaggio doveva essere strettamente legato ad un onere corrispondente a carico del bilancio statale o alla creazione, sulla base di obblighi giuridicamente vincolanti assunti dallo Stato, di un rischio economico sufficientemente concreto per tale bilancio.
Anzitutto, il Tribunale ha concluso che le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 non comportavano impegni di risorse statali, e ha respinto la domanda delle società Bouygues intesa ad ottenere l’annullamento dell’articolo 1 della decisione impugnata, nella parte in cui la Commissione si sarebbe rifiutata di qualificare come aiuti di Stato tali dichiarazioni (sentenza del 21 maggio 2010, punto 58 supra,
EU:T:2010:216
, punti da 268 a 290). Il Tribunale è pervenuto a tale conclusione dopo avere segnatamente constatato che, a causa del loro carattere aperto, impreciso e condizionato, in particolare per quanto riguarda la natura, la portata e le condizioni di un eventuale intervento statale a favore della FT, e tenuto conto del contesto fattuale in cui esse erano intervenute, dette dichiarazioni non potevano essere equiparate ad una garanzia statale, né essere interpretate nel senso che rivelavano un impegno irrevocabile a fornire una precisa partecipazione finanziaria a favore della FT, o come se esponessero le risorse dello Stato francese ad un rischio consistente in un trasferimento di siffatte risorse.
Il Tribunale ha poi effettuato un esame specifico dell’annuncio del 4 dicembre 2002 (sentenza del 21 maggio 2010, punto 58 supra,
EU:T:2010:216
, punti da 293 a 298). Esso ha considerato che non incombeva al medesimo verificare se tale annuncio, di per sé, contenesse un impegno sufficientemente preciso, fermo e incondizionato e, pertanto, giuridicamente vincolante, che consentiva di concludere nel senso della sussistenza di un trasferimento di risorse statali, dal momento che né la Commissione né le società Bouygues avevano sollevato un siffatto argomento o fornito elementi rilevanti e probanti a tal riguardo (sentenza del 21 maggio 2010, punto 58 supra,
EU:T:2010:216
, punti da 293 a 295).
Al punto 296 della sentenza del 21 maggio 2010, punto 58 supra (
EU:T:2010:216
), il Tribunale ha aggiunto che, in ogni caso, un trasferimento di risorse statali derivante da detto annuncio potrebbe corrispondere solo ad un vantaggio risultante dall’apertura della linea di credito di EUR 9 miliardi che vi era espressamente menzionata. Orbene, da un lato, la Commissione avrebbe omesso di caratterizzare sufficientemente un siffatto vantaggio nella decisione impugnata e, dall’altro, tale vantaggio sarebbe distinto da quello derivante dalle dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002, come accertato in detta decisione. Al punto 297 della medesima sentenza, il Tribunale ha precisato che l’esigenza di collegamento tra il vantaggio identificato ed il trasferimento di risorse statali presuppone che detto vantaggio corrisponda ad un onere equivalente a carico del bilancio statale, per poi rilevare che ciò non si verificava nella fattispecie in esame per quanto riguarda il rapporto tra il vantaggio accertato nella decisione impugnata, che risultava dalle dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002, da un lato, ed il presunto trasferimento di risorse pubbliche derivante dall’apertura di una linea di credito di EUR 9 miliardi, come prevista nell’annuncio del 4 dicembre 2002, dall’altro.
Il Tribunale ne ha concluso, al punto 298 della sentenza del 21 maggio 2010, punto 58 supra (
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), che la Commissione non aveva dimostrato che l’annuncio del 4 dicembre 2002 comportava un trasferimento di risorse statali.
Inoltre, per quanto attiene all’offerta di prestito d’azionista, il Tribunale ha considerato, al punto 299 della sentenza del 21 maggio 2010, punto 58 supra (
EU:T:2010:216
), che, non avendo la Commissione sufficientemente dimostrato un vantaggio derivante da tale offerta, esso non poteva a maggior ragione accertare l’esistenza di un trasferimento di risorse eventualmente connesso a tale vantaggio.
Infine, ai punti da 302 a 309 della sentenza del 21 maggio 2010, punto 58 supra (
EU:T:2010:216
), il Tribunale ha verificato se la Commissione potesse tuttavia concludere, sulla base di un esame globale delle dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 e, al contempo, dell’annuncio del 4 dicembre 2002 e dell’offerta di prestito d’azionista, che il criterio del trasferimento di risorse statali era soddisfatto nella specie.
A tal riguardo, il Tribunale ha constatato, ai punti 303 e 304 della sentenza del 21 maggio 2010, punto 58 supra (
EU:T:2010:216
), che le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 non comportavano di per sé l’anticipazione di un sostegno finanziario specifico analogo a quello che si era materializzato nel dicembre 2002, ma, a differenza dell’annuncio del 4 dicembre 2002, erano di carattere aperto, impreciso e condizionato quanto alla natura, alla portata e alle condizioni di un eventuale intervento futuro dello Stato francese. La decisione dello Stato francese, nel dicembre 2002, di annunciare e di proporre un’offerta di prestito d’azionista costituirebbe dunque un’importante cesura nella successione degli eventi che hanno condotto al rifinanziamento della FT. Al punto 305 della medesima sentenza, il Tribunale ha respinto la tesi della Commissione secondo la quale l’offerta di prestito d’azionista costituiva la materializzazione delle precedenti dichiarazioni dello Stato francese.
Il Tribunale ha parimenti dichiarato, al punto 307 della sentenza del 21 maggio 2010, punto 58 supra (
EU:T:2010:216
), che la Commissione non poteva sottrarsi al suo dovere di identificare uno specifico vantaggio che comporti un corrispondente trasferimento di risorse statali. Esso ha aggiunto, al punto 308 di tale sentenza, che, considerata l’importante cesura nella successione degli eventi e nel comportamento delle autorità francesi nel dicembre 2002, la Commissione non aveva il diritto di stabilire un nesso tra un eventuale impegno di risorse statali, in tale fase, ed i vantaggi concessi da misure precedenti, vale a dire le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002, atteso che tali misure avevano un carattere sostanzialmente diverso da quelle adottate nel dicembre 2002. Infatti, un nesso siffatto tra gli elementi costitutivi della nozione di aiuto per quanto riguarda distinti elementi fattuali verificatisi in fasi diverse sarebbe contrario al requisito del collegamento tra il vantaggio e il trasferimento di risorse statali.
Il Tribunale ne ha concluso, al punto 309 della sentenza del 21 maggio 2010, punto 58 supra (
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), che, anche se la Commissione poteva tener conto dell’insieme degli eventi che avevano preceduto e condizionato la decisione definitiva adottata dallo Stato francese nel dicembre 2002 di sostenere la FT mediante un’offerta di prestito d’azionista per caratterizzare un vantaggio, essa non era riuscita a dimostrare l’esistenza di un trasferimento di risorse statali collegato a tale vantaggio. Secondo il Tribunale, il fatto che le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002, nonché l’annuncio del 4 dicembre 2002, abbiano comportato un vantaggio a favore della FT, ripristinando la fiducia dei mercati finanziari e migliorando le condizioni del rifinanziamento della FT, non ha come controprestazione una corrispondente diminuzione del bilancio statale o un rischio economico sufficientemente concreto di oneri a carico di detto bilancio. Il Tribunale ha rilevato, in particolare, che tale vantaggio era distinto da quello che poteva comportare l’offerta di prestito d’azionista e che la decisione impugnata aveva omesso di dimostrare sufficientemente.
Di conseguenza, il Tribunale ha statuito, al punto 310 della sentenza del 21 maggio 2010, punto 58 supra (
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), che la Commissione aveva violato la nozione di aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE considerando che l’offerta di prestito d’azionista, collocata nel contesto delle dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002, comportava la concessione di un vantaggio a favore della FT che derivava da un trasferimento di risorse statali. Pertanto, da un lato, esso ha accolto la seconda parte del secondo motivo, nonché il terzo motivo dedotti dalla Repubblica francese e dalla FT nella parte in cui tale parte e tale motivo criticavano l’applicazione della nozione di aiuto e, dall’altro, esso ha considerato che non era necessario esaminare la prima parte del secondo motivo nonché il terzo motivo dedotti dalla Repubblica francese e dalla FT nei limiti in cui tale parte e tale motivo contestavano la legittimità dell’applicazione, da parte della Commissione, del criterio dell’investitore privato avveduto (sentenza del 21 maggio 2010, punto 58 supra,
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, punti 311 e 312). Esso ha parimenti ritenuto che, dovendo essere annullato l’articolo 1 della decisione impugnata per errori di diritto e per manifesti errori di valutazione nell’applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1, CE, non occorresse neanche esaminare il primo motivo dedotto dalla Repubblica francese e dalla FT né il quarto motivo dedotto dalla Repubblica francese (sentenza del 21 maggio 2010, punto 58 supra,
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, punto 313).
In terzo luogo, il Tribunale ha esaminato e respinto il secondo motivo invocato dalle società Bouygues nella causa T‑450/04, attinente alla contraddittorietà e all’insufficienza della motivazione, contrarie all’articolo 253 CE (sentenza del 21 maggio 2010, punto 58 supra,
EU:T:2010:216
, punti da 314 a 324).
Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, il Tribunale ha annullato l’articolo 1 della decisione impugnata per le cause di illegittimità dedotte nel secondo e nel terzo motivo sollevati dalla Repubblica francese e dalla FT (sentenza del 21 maggio 2010, punto 58 supra,
EU:T:2010:216
, punto 326).
Infine, ai punti da 327 a 330 della sentenza del 21 maggio 2010, punto 58 supra (
EU:T:2010:216
), il Tribunale ha dichiarato che, considerato l’annullamento dell’articolo 1 della decisione impugnata, sulla base dei motivi dedotti dalla Repubblica francese e dalla FT nelle cause T‑425/04 e T‑444/04, le loro domande nonché quella delle società Bouygues nella causa T‑450/04 e quella dell’AFORS nella causa T‑456/04 di ottenere l’annullamento dell’articolo 2 di detta decisione erano rimaste senza oggetto. Di conseguenza, esso ha ritenuto che non vi fosse più luogo a provvedere su dette domande di annullamento.
2.
Procedimento antecedente dinanzi alla Corte
Con atti depositati presso la cancelleria della Corte rispettivamente il 4 e il 3 agosto 2010, le società Bouygues (C‑399/10 P) e la Commissione (C‑401/10 P) hanno proposto un’impugnazione avverso la sentenza del 21 maggio 2010, punto 58 supra (
EU:T:2010:216
).
Con ordinanze del 28 febbraio 2011, il presidente della Corte ha ammesso la Repubblica federale di Germania a intervenire in queste due cause a sostegno delle conclusioni della Repubblica francese.
Con ordinanza dell’8 settembre 2011, le due cause sono state riunite dal Presidente della Corte ai fini della fase orale del procedimento e della sentenza.
Con la sentenza resa sull’impugnazione, la Corte ha annullato la sentenza del 21 maggio 2010, ha rinviato le cause T‑425/04, T‑444/04 e T‑450/04 dinanzi al Tribunale affinché statuisca sui motivi dedotti e sulle domande presentate dinanzi ad esso su cui essa non si è pronunciata e ha riservato le spese.
In primo luogo, la Corte ha statuito sulle impugnazioni.
In tale contesto, anzitutto, la Corte ha esaminato il primo motivo di impugnazione delle società Bouygues, il quale verte su un’interpretazione eccessivamente restrittiva della nozione di aiuto di Stato, su uno snaturamento del diritto francese e su un errore di qualificazione giuridica dei fatti asseritamente commessi dal Tribunale allorché ha respinto il loro argomento teso a dimostrare che la Commissione, avendo rifiutato di qualificare come aiuti di Stato le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002, era incorsa in un errore di diritto (sentenza sull’impugnazione, punti da 67 a 79).
A tal riguardo, al punto 76 della sentenza sull’impugnazione, la Corte ha constatato che la decisione impugnata non prendeva posizione sulla denuncia delle società Bouygues del 22 gennaio 2003 nella parte in cui esse avevano sostenuto che le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 costituivano di per sé aiuti di Stato. Essa ha rilevato, segnatamente, che tali dichiarazioni erano state prese in considerazione solo in quanto oggettivamente rilevanti ai fini della valutazione dell’offerta di prestito d’azionista, e che la Commissione le aveva dunque esaminate solo in quanto costituivano il contesto dell’aiuto constatato (sentenza sull’impugnazione, punti da 73 a 75).
Pertanto, al punto 77 della sentenza sull’impugnazione, la Corte ha dichiarato che il Tribunale aveva commesso un errore di diritto dichiarando, ai punti 128 e 131 della sentenza del 21 maggio 2010, che l’articolo 1 della decisione impugnata comportava il rifiuto della Commissione di qualificare come aiuti di Stato le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002. Un’omessa presa di posizione da parte della Commissione relativamente alla qualificazione come aiuti di Stato di siffatte dichiarazioni in quanto tali in seguito alla denuncia delle società Bouygues non può infatti essere assimilata di per sé ad una decisione di rigetto delle richieste di tali denunzianti.
La Corte ha concluso, al punto 78 della sentenza sull’impugnazione, che, così facendo, il Tribunale aveva espresso una valutazione su questioni su cui la Commissione non si era ancora pronunciata, ed aveva confuso le diverse fasi dei procedimenti amministrativi e giurisdizionali in maniera incompatibile con i principi relativi alla ripartizione delle competenze tra la Commissione e la Corte e dei mezzi di ricorso contemplati dal Trattato FUE, oltre che con le esigenze di una buona amministrazione della giustizia. Di conseguenza, essa ha statuito, al punto 79 della sentenza sull’impugnazione, che il primo motivo di impugnazione delle società Bouygues era inoperante.
In secondo luogo, la Corte ha esaminato congiuntamente la prima parte del secondo motivo di impugnazione delle società Bouygues e la prima parte del secondo motivo di impugnazione della Commissione, vertenti su errori di diritto relativi alla qualificazione come aiuti di Stato dell’annuncio del 4 dicembre 2002 e dell’offerta di prestito d’azionista, considerati nel loro insieme. Tali parti contestavano sostanzialmente al Tribunale di aver commesso errori di diritto avendo richiesto, ai fini della constatazione dell’esistenza di un aiuto di Stato, un nesso di collegamento stretto tra, da un lato, un vantaggio che dev’essere identificato separatamente per l’annuncio del 4 dicembre 2002 e per l’offerta di prestito d’azionista nonché, dall’altro, un impegno di risorse statali equivalente e corrispondente all’uno o all’altro dei vantaggi così identificati.
Al punto 97 della sentenza sull’impugnazione, la Corte ha rilevato che il Tribunale aveva affermato, da un lato, che la Commissione era tenuta ad esaminare, per ogni singolo intervento statale, se stesse accordando un vantaggio specifico mediante risorse statali, e, dall’altro, che solo una riduzione del bilancio statale o un rischio economico sufficientemente concreto di oneri gravanti su tale bilancio, strettamente connesso con un vantaggio così identificato e corrispondente ad esso, rispettassero il requisito relativo al finanziamento mediante risorse statali ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE.
Anzitutto, la Corte ha esaminato la prima delle valutazioni del Tribunale di cui al punto 89 supra (sentenza sull’impugnazione, punti da 98 a 105). A tal riguardo, la Corte ha dichiarato, segnatamente, che poiché gli interventi statali assumono forme diverse e devono essere analizzati in funzione dei loro effetti, non si può escludere che più interventi consecutivi dello Stato debbano essere considerati un solo intervento ai fini dell’applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1, CE (sentenza sull’impugnazione, punto 103). Secondo la Corte, ciò può verificarsi, in particolare, nel caso in cui interventi consecutivi siano connessi tra loro, segnatamente per quanto riguarda la loro cronologia, il loro scopo e la situazione dell’impresa al momento di tali interventi, in modo tanto stretto da renderne impossibile la dissociazione (sentenza sull’impugnazione, punto 104). La Corte ne ha concluso che, avendo ritenuto necessario identificare una riduzione del bilancio statale o un rischio economico sufficientemente concreto di oneri gravanti su tale bilancio, rischio strettamente connesso con un vantaggio specifico derivante o dall’annuncio del 4 dicembre 2002 o dall’offerta di prestito d’azionista – e corrispondente a o avente come controprestazione tale vantaggio –, il Tribunale, avendo applicato un criterio tale da escludere a priori che detti interventi statali potessero essere considerati un solo intervento in funzione dei legami tra essi stessi ed i loro effetti, aveva commesso un errore di diritto (sentenza sull’impugnazione, punto 105).
La Corte ha poi esaminato la seconda delle valutazioni del Tribunale di cui al punto 89 supra (sentenza sull’impugnazione, punti da 106 a 110). A tal riguardo, la Corte ha dichiarato, in sostanza, che se, ai fini della constatazione dell’esistenza di un aiuto di Stato, la Commissione deve dimostrare un nesso sufficientemente diretto tra, da un lato, il vantaggio accordato al beneficiario e, dall’altro, una riduzione del bilancio statale o un rischio economico sufficientemente concreto di oneri gravanti su tale bilancio, non è necessario, per contro, che una siffatta riduzione, o un siffatto rischio, corrispondano o equivalgano a tale vantaggio, né che quest’ultimo trovi un corrispettivo in una siffatta riduzione o un siffatto rischio, né che sia della stessa natura dell’impegno di risorse statali da cui deriva (sentenza sull’impugnazione, punti 109 e 110).
La Corte ha quindi concluso, al punto 111 della sentenza sull’impugnazione, che il Tribunale aveva commesso errori di diritto tanto nel suo controllo dell’identificazione da parte della Commissione dell’intervento statale di concessione di un aiuto di Stato quanto nell’esame dei nessi tra il vantaggio identificato e l’impegno di risorse statali constatato da quest’ultima. Pertanto, essa ha annullato la sentenza impugnata, rilevando che non era necessario esaminare gli altri motivi delle impugnazioni (sentenza sull’impugnazione, punti 113 e 114).
In secondo luogo, la Corte ha ritenuto di disporre degli elementi necessari per statuire definitivamente, da un lato, sulla domanda di annullamento dell’articolo 1 della decisione impugnata in quanto la Commissione aveva rifiutato di qualificare come aiuti di Stato le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 nella causa T‑450/04 e, dall’altro, sulla seconda parte del secondo motivo e sul terzo motivo sollevati dalla Repubblica francese e dalla FT a sostegno dei loro ricorsi nelle cause T‑425/04 e T‑444/04, nella parte in cui tale parte e tale motivo erano diretti contro la constatazione, effettuata nella decisione impugnata, dell’esistenza di un vantaggio concesso alla FT da parte dello Stato francese (sentenza sull’impugnazione, punti da 116 a 142).
Quanto alla prima parte, al punto 118 della sentenza sull’impugnazione la Corte ha considerato che i motivi del ricorso nella causa T‑450/04, diretti all’annullamento dell’articolo 1 della decisione impugnata in quanto la Commissione avrebbe rifiutato di qualificare come aiuti di Stato le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002, erano inoperanti.
Quanto alla seconda parte, in primo luogo, al punto 126 della sentenza sull’impugnazione, la Corte ha rilevato che risultava, in particolare, dai punti 188 e 189 della decisione impugnata, che la Commissione non aveva fondato la sua constatazione dell’esistenza di un aiuto di Stato su un impegno che lo Stato francese avrebbe preso effettuando la dichiarazione del 12 luglio 2002.
In secondo luogo, al punto 129 della sentenza sull’impugnazione, la Corte ha desunto da taluni passaggi dei punti 194 e 196 della decisione impugnata che la Commissione aveva ritenuto che l’annuncio del 4 dicembre 2002 e l’offerta di prestito d’azionista, considerati nel loro insieme, avessero conferito un vantaggio che implicava l’impegno di risorse statali ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE. Quindi, ai punti 130 e 131 di tale sentenza, la Corte, rinviando ai punti 103 e 104 della medesima sentenza, ha statuito che la Commissione aveva giustamente esaminato congiuntamente queste due misure, essendo evidente che la prima non poteva essere dissociata dalla seconda.
In terzo luogo, ai punti da 132 a 136 della sentenza sull’impugnazione, la Corte ha statuito che la Commissione aveva giustamente ritenuto che l’offerta di prestito d’azionista, annunciata e notificata il 4 dicembre 2002, aveva conferito alla FT un vantaggio ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE, consentendo a quest’ultima di aumentare i suoi mezzi di finanziamento e di rassicurare il mercato quanto alla sua capacità di far fronte alle sue scadenze. Per quanto riguarda la condizione relativa all’impegno di risorse statali, al punto 137 della sentenza sull’impugnazione, la Corte ha constatato che l’offerta di prestito d’azionista verteva sull’apertura di una linea di credito di EUR 9 miliardi e che, anche se certamente era vero che la FT non aveva firmato il contratto di prestito inviatole, essa avrebbe potuto firmare in qualsiasi momento, acquisendo in tal modo il diritto di ottenere immediatamente il versamento di tale somma. Al punto 138 della medesima sentenza, la Corte ha indicato che la Commissione aveva rilevato, nella decisione impugnata, che, fin dal 5 dicembre 2002, la FT aveva descritto, in una presentazione agli investitori, la «linea di credito» dello Stato francese come immediatamente disponibile, che lo stesso giorno S & P aveva annunciato che lo Stato francese avrebbe immediatamente concesso un prestito d’azionista, che era stato segnalato alla Commissione delle Finanze dell’Assemblea nazionale francese che il prestito d’azionista era stato «fin d’ora messo a disposizione di FT» e che il 9 dicembre 2002 la Moody’s aveva annunciato che era confermato che «la linea di credito di 9 miliardi di euro [era] stata creata». Al punto 139 di detta sentenza, la Corte ha concluso che, tenuto conto del potenziale onere supplementare fino a EUR 9 miliardi per le risorse statali, la Commissione aveva giustamente constatato che il vantaggio di cui supra era stato concesso mediante risorse statali ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE.
Infine, ai punti 140 e 141 della sentenza sull’impugnazione, la Corte ha constatato che la controversia non era matura per la decisione per quanto riguarda i motivi secondo e terzo dedotti dalla Repubblica francese e dalla FT, nella parte in cui tali motivi erano diretti contro l’applicazione del criterio dell’investitore privato avveduto operata dalla Commissione. Essa ha considerato che lo stesso valeva per quanto attiene al primo motivo dedotto dalla Repubblica francese e dalla FT, vertente sulla violazione delle forme sostanziali e dei diritti della difesa, e al quarto motivo della Repubblica francese, vertente su un difetto di motivazione, e, pertanto, alla domanda delle società Bouygues diretta all’annullamento dell’articolo 2 della decisione impugnata. Di conseguenza, al punto 142 della sentenza sull’impugnazione, la Corte ha deciso di rinviare le cause T‑425/04, T‑444/04 e T‑450/04 dinanzi al Tribunale affinché statuisse su detta parte e su detti motivi nonché sulla domanda presentata dinanzi ad esso su cui la stessa non si era pronunciata.
Procedimento e conclusioni delle parti dopo il rinvio
A seguito della sentenza sull’impugnazione, le cause T‑425/04 RENV, T‑444/04 RENV e T‑450/04 RENV sono state assegnate alla Prima Sezione ampliata del Tribunale.
Il 31 maggio 2013, la Repubblica francese nella causa T‑425/04 RENV, e la FT nella causa T‑444/04 RENV, nonché, il 17 luglio 2013, la Commissione in entrambe le cause, ai sensi dell’articolo 119, paragrafo 1, del regolamento di procedura del 2 maggio 1991, hanno depositato una memoria contenente osservazioni scritte. La Repubblica federale di Germania ha rinunciato a depositare una siffatta memoria in tali cause.
Con lettera del 22 luglio 2013, la FT ha informato il Tribunale di aver cambiato denominazione sociale in Orange il 1
o
luglio 2013.
In seguito alla modifica della composizione delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato alla Quarta Sezione del Tribunale, alla quale sono state riattribuite le cause T‑425/04 RENV, T‑444/04 RENV e T‑450/04 RENV.
A seguito di un impedimento del giudice relatore, il presidente del Tribunale ha riattribuito la causa a un nuovo giudice relatore e le summenzionate cause sono state riassegnate alla Sesta Sezione ampliata del Tribunale.
Con ordinanze del presidente della Sesta Sezione ampliata del Tribunale del 27 giugno 2014, da un lato, le società Bouygues sono state cancellate dal ruolo della causa T‑444/04 RENV come parti intervenienti a sostegno delle conclusioni della Commissione e, dall’altro, la causa T‑450/04 RENV è stata cancellata dal ruolo del Tribunale, in quanto tali società avevano ritirato il loro intervento e rinunciato ai loro ricorsi.
Con ordinanza del 15 luglio 2014, il presidente della Sesta Sezione ampliata del Tribunale ha disposto la riunione delle cause T‑425/04 RENV e T‑444/04 RENV ai fini della fase orale del procedimento e della sentenza.
Su proposta del giudice relatore, il Tribunale (Sesta Sezione ampliata) ha deciso di avviare la fase orale del procedimento. Nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento di cui all’articolo 64 del regolamento di procedura del 2 maggio 1991, esso ha invitato la Repubblica francese e la Commissione a rispondere per iscritto a taluni quesiti, invito cui esse hanno ottemperato nel termine impartito.
Con lettera dell’8 agosto 2014, la Repubblica federale di Germania ha informato il Tribunale che non sarebbe stata presente all’udienza.
Le difese orali delle parti e le loro risposte ai quesiti del Tribunale sono state sentite all’udienza del 24 settembre 2014.
Nella causa T‑425/04 RENV, la Repubblica francese, sostenuta dalla Repubblica federale di Germania, chiede che il Tribunale voglia:
—
annullare in toto la decisione impugnata;
—
condannare la Commissione alle spese.
Nella causa T‑425/04 RENV, la Commissione chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso in quanto infondato;
—
condannare la Repubblica francese alle spese.
Nella causa T‑444/04 RENV, la FT chiede che il Tribunale voglia:
—
annullare la decisione impugnata;
—
condannare la Commissione alle spese.
Nella causa T‑444/04 RENV, la Commissione chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso in quanto infondato;
—
condannare la FT alle spese.
In udienza, la Commissione ha parimenti chiesto al Tribunale di dichiarare irricevibile il ricorso nella causa T‑444/04 RENV.
In diritto
1.
Sulla ricevibilità del ricorso nella causa T‑444/04 RENV
In udienza, la Commissione ha eccepito l’irricevibilità del ricorso proposto dalla FT nella causa T‑444/04 RENV per mancanza di interesse ad agire. Essa ha fatto valere che, a seguito della rinuncia al loro ricorso da parte delle società Bouygues e del mancato rinvio della causa T‑456/04 dinanzi al Tribunale da parte della sentenza sull’impugnazione, l’articolo 2 della decisione impugnata non era più oggetto di una domanda di annullamento, e che pertanto non esisteva più, per la FT, un rischio concreto, esistente ed attuale di vedersi imporre il rimborso dell’aiuto in questione.
Anzitutto, occorre rilevare che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, l’articolo 2 della decisione impugnata continua a formare l’oggetto di domande di annullamento, in quanto sia la Repubblica francese sia la FT chiedono l’annullamento in toto della decisione impugnata. Tale domanda di annullamento dell’articolo 2 della decisione impugnata verrà peraltro esaminata ai punti da 264 a 270 infra.
Per quanto attiene poi alla domanda della FT intesa all’annullamento dell’articolo 1 della decisione impugnata, occorre rammentare che, secondo una giurisprudenza costante, l’interesse ad agire deve permanere fino alla pronuncia della decisione del giudice, pena il non luogo a provvedere, il che presuppone che il ricorso possa procurare, con il suo esito, un beneficio alla parte che l’ha proposto (sentenza del 7 giugno 2007, Wunenburger/Commissione, C‑362/05 P, Racc.,
EU:C:2007:322
, punto 42, e ordinanza del 7 dicembre 2011, Fellah/Consiglio, T‑255/11,
EU:T:2011:718
, punto 12).
Nella specie, da un lato, occorre rilevare che l’articolo 1 della decisione impugnata è destinato ad esplicare effetti giuridici vincolanti nei confronti della FT, in quanto essa è l’unica beneficiaria della misura di aiuto che viene ivi dichiarata incompatibile con il mercato comune.
Dall’altro, occorre considerare che, a prescindere dalla questione se la FT sia o meno ancora esposta ad un qualsivoglia rischio di dover rimborsare l’aiuto in questione, l’annullamento dell’articolo 1 della decisione impugnata sulla base dei motivi dedotti da tale impresa avrebbe la conseguenza che la constatazione di illegittimità di tale misura di aiuto, che è una misura individuale a suo favore, sarebbe nulla e inesistente, il che rappresenta una conseguenza giuridica che modifica la sua situazione giuridica e le procura un beneficio.
In ogni caso, risulta dalla giurisprudenza che una parte ricorrente può mantenere un interesse a chiedere l’annullamento di un atto di un’istituzione, da un lato, per consentire di evitare che l’illegittimità da cui questo è asseritamente viziato si riproduca in futuro (v. sentenza del 7 giugno 2007, Wunenburger/Commissione, C‑362/05 P, Racc.,
EU:C:2007:322
, punto 50 e la giurisprudenza ivi citata) e, dall’altro, per ottenere che il giudice dell’Unione dichiari illegittimo un atto adottato nei suoi confronti, di modo che una tale dichiarazione possa servire da fondamento per un’eventuale azione intesa ad ottenere un adeguato risarcimento del danno causato dall’atto impugnato (v., in tal senso, sentenze del 5 marzo 1980, Könecke Fleischwarenfabrik/Commissione, 76/79, Racc.,
EU:C:1980:68
, punti 8 e 9, e del 31 marzo 1998, Francia e a./Commissione, C‑68/94 e C‑30/95, Racc.,
EU:C:1998:148
, punto 74).
Dalle considerazioni che precedono risulta che la FT continua a disporre di un interesse esistente ed attuale all’annullamento dell’articolo 1 della decisione impugnata. Di conseguenza, il motivo di irricevibilità sollevato dalla Commissione in udienza nei confronti del ricorso proposto da tale impresa deve essere respinto.
2.
Sulla domanda di annullamento dell’articolo 1 della decisione impugnata
Osservazioni preliminari
Nella causa T‑425/04, la Repubblica francese aveva dedotto quattro motivi a sostegno del suo ricorso, tutti diretti avverso l’articolo 1 della decisione impugnata, cioè, in primo luogo, una violazione delle forme sostanziali e dei diritti della difesa; in secondo luogo, errori di diritto nell’applicazione della nozione di aiuto ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE, e più in particolare del criterio dell’investitore privato avveduto; in terzo luogo, errori manifesti nella valutazione del contenuto o dei presunti effetti delle dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 e, in quarto luogo, un difetto di motivazione ai sensi dell’articolo 253 CE. Nella sua memoria contenente osservazioni scritte del31 maggio 2013, la Repubblica francese indica di mantenere in toto il primo e il quarto motivo, e di mantenere il secondo e il terzo motivo nella parte in cui essi vertono sull’applicazione del criterio dell’investitore privato avveduto.
Nella causa T‑444/04, la FT aveva dedotto tre motivi a sostegno del proprio ricorso, anch’essi tutti diretti avverso l’articolo 1 della decisione impugnata, corrispondenti, in sostanza, ai primi tre motivi invocati dalla Repubblica francese nella causa T‑425/04. Nella sua memoria contenente osservazioni scritte del 31 maggio 2013, la FT indica di mantenere il primo motivo in toto e il secondo e il terzo motivo nella parte in cui essi vertono sull’applicazione del criterio dell’investitore privato avveduto.
La Repubblica francese e la FT, nelle loro memorie contenenti osservazioni scritte del 31 maggio 2013, e la Commissione, nelle sue memorie contenenti osservazioni scritte del 17 luglio 2013, rimandano, per quanto attiene ai motivi così delimitati, agli argomenti fatti valere nelle loro memorie nelle cause T‑425/04 e T‑444/04 e formulano taluni argomenti complementari alla luce delle considerazioni svolte dalla Corte nella sentenza sull’impugnazione.
Il Tribunale ritiene opportuno esaminare anzitutto il primo motivo e quindi, congiuntamente, il secondo e il terzo motivo, in quanto questi ultimi vertono entrambi sull’applicazione del criterio dell’investitore privato avveduto.
Sul primo motivo, attinente ad una violazione delle forme sostanziali e dei diritti della difesa
Il primo motivo sollevato dalla Repubblica francese e dalla FT è composto da due parti: la prima è relativa ad una violazione delle forme sostanziali, la seconda ad una violazione dei diritti della difesa.
Sulla violazione delle forme sostanziali
– Argomenti delle parti
La Repubblica francese e la FT addebitano alla Commissione di essere incorsa in una violazione delle forme sostanziali per non aver proceduto ad un’estensione del procedimento di indagine formale al fine di includervi la dichiarazione del 12 luglio 2002. Esse asseriscono che tale dichiarazione non era coperta dalla decisione di avvio, sebbene, come emerge dai punti da 192 a 230 della decisione impugnata, essa costituisca il «punto centrale» della dimostrazione dell’esistenza di un asserito aiuto di Stato nella specie e, pertanto, sia un «punto di fatto e di diritto pertinente» ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999.
La Repubblica francese aggiunge che la Commissione non può trarre alcun argomento dal fatto che le autorità francesi hanno ampiamente commentato le osservazioni dei terzi interessati, nonché il rapporto del 28 aprile 2004, aventi ad oggetto la dichiarazione del 12 luglio 2002, dal momento che siffatte osservazioni o un siffatto rapporto non possono estendere la portata di un procedimento avviato dalla Commissione e dispensare quest’ultima dal procedere ad un’estensione formale del procedimento.
La Repubblica francese sostiene anche che, se le autorità francesi avessero potuto far valere il loro punto di vista in relazione alla dichiarazione del 12 luglio 2002, la Commissione avrebbe dovuto tenere conto di tale punto di vista nella decisione impugnata, la quale sarebbe pertanto potuta essere diversa.
La Commissione respinge gli argomenti della Repubblica francese e della FT. Essa afferma, in sostanza, di aver rispettato, nella specie, le norme di procedura previste dal regolamento n. 659/1999.
– Giudizio del Tribunale
Si deve ricordare che la Commissione deve avviare un procedimento di indagine formale, prevedendo l’informazione degli interessati, allorché, a conclusione di un esame preliminare, essa nutra seri dubbi circa la compatibilità della misura di cui trattasi con il mercato comune. Da ciò consegue che la Commissione non può essere tenuta a presentare un’analisi ben definita nei confronti della misura in questione nella sua comunicazione relativa all’apertura di tale procedimento. Per contro, è necessario che essa definisca sufficientemente il quadro del suo esame al fine di non svuotare di significato il diritto degli interessati di presentare le loro osservazioni [sentenza del 31 maggio 2006, Kuwait Petroleum (Nederland)/Commissione, T‑354/99, Racc.,
EU:T:2006:137
, punto 85].
La decisione di avviare il procedimento di indagine formale deve, pertanto, mettere le parti interessate in condizione di partecipare in modo efficace a tale procedimento, nel corso del quale esse avranno la possibilità di far valere i loro argomenti. A tal fine, è sufficiente che le parti interessate conoscano l’iter logico che ha portato la Commissione a ritenere provvisoriamente che la misura controversa potesse costituire un nuovo aiuto incompatibile con il mercato comune (sentenze del 30 aprile 2002, Government of Gibraltar/Commissione, T‑195/01 e T‑207/01, Racc.,
EU:T:2002:111
, punto 138, e del 23 ottobre 2002, Diputación Foral de Guipúzcoa/Commissione, T‑269/99, T‑271/99 e T‑272/99, Racc.,
EU:T:2002:258
, punto 105).
A tal proposito, dal considerando 8 del regolamento n. 659/1999 e dall’articolo 6, paragrafo 1, del medesimo regolamento risulta che la decisione di avviare il procedimento di indagine formale deve esporre sinteticamente i punti di fatto e di diritto pertinenti, contenere una valutazione preliminare della misura in questione volta a determinare se essa presenti il carattere di aiuto ed esporre i dubbi attinenti alla sua compatibilità con il mercato comune, affinché lo Stato membro interessato e le altre parti interessate possano presentare utilmente le loro osservazioni e, così facendo, forniscano alla Commissione tutte le informazioni di cui essa ha bisogno per poter valutare la compatibilità dell’aiuto con il mercato comune.
In tali circostanze, l’espressione «punti di fatto e di diritto pertinenti» figurante all’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, deve essere intesa nel senso che essa ha ad oggetto gli elementi essenziali sulla cui base la Commissione ritiene, in tale fase del procedimento, che la misura in questione possa costituire un aiuto incompatibile con il mercato comune.
Inoltre, poiché il procedimento di indagine formale mira a consentire alla Commissione di approfondire e chiarire le questioni sollevate nella decisione di avviare tale procedimento, segnatamente raccogliendo le osservazioni dello Stato membro di cui trattasi e delle altre parti interessate, può succedere che, nel corso di tale procedimento, la Commissione si trovi in possesso di elementi nuovi o che la sua analisi si evolva. A tal riguardo, occorre rammentare che, secondo la giurisprudenza, la decisione finale della Commissione può presentare talune divergenze rispetto alla sua decisione di avviare il procedimento di indagine formale, senza che esse inficino tuttavia tale decisione finale (sentenza del 4 marzo 2009, Italia/Commissione, T‑424/05,
EU:T:2009:49
, punto 69). Cionondimeno, e benché i testi che disciplinano il procedimento in materia di aiuti di Stato non prevedano espressamente la possibilità di adottare una decisione di rettifica e di estensione di un procedimento pendente, la giurisprudenza ha ammesso che, nell’ipotesi in cui la Commissione si accorga, successivamente all’adozione di una decisione di avvio del procedimento di indagine formale, che quest’ultima si fonda su circostanze incomplete oppure su una qualificazione giuridica erronea delle medesime circostanze, essa debba avere la possibilità di rivedere la sua posizione, adottando una decisione di rettifica (sentenza del 20 settembre 2011, Regione autonoma della Sardegna e a./Commissione, T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 e T‑454/08, Racc.,
EU:T:2011:493
, punti da 69 a 72). Una decisione del genere non sarebbe tuttavia giustificata se l’ambito di indagine definito nella decisione di avviare il procedimento di indagine formale non sia mutato in maniera significativa e se gli elementi di fatto e di diritto che costituiscono il fondamento del ragionamento della Commissione restino, in sostanza, gli stessi.
Nella specie, alla luce, segnatamente, dell’articolo 1 della decisione impugnata, dei punti da 185 a 230 di tale decisione, nonché delle valutazioni che il Tribunale effettuerà in prosieguo in occasione dell’esame congiunto del secondo e del terzo motivo, è pacifico che le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002, e specificamente la dichiarazione del 12 luglio 2002, benché siano state prese in considerazione dalla Commissione solo in quanto costituenti il contesto dell’offerta di prestito d’azionista, annunciata e notificata il 4 dicembre 2002, hanno svolto un ruolo essenziale nella qualificazione di tale misura di aiuto illegittima.
Pertanto, si deve ritenere che, come sostenuto giustamente dalla Repubblica francese e dalla FT, la dichiarazione del 12 luglio 2002 costituisca indubbiamente un «punto di fatto e di diritto pertinente», ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, e che, a tale titolo, essa dovesse essere menzionata nella decisione di avvio.
Tuttavia, è giocoforza constatare che la presente parte è priva di fondamento in fatto. Infatti, la decisione di avvio richiama in maniera succinta, ma sufficiente, le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002, compresa la dichiarazione del 12 luglio 2002, nonché il loro ruolo nel ragionamento della Commissione.
In tal senso, al punto 70 della decisione di avvio, la Commissione formula l’affermazione di carattere generale secondo la quale: «l’impegno di risorse pubbliche potrebbe essere già contenuto in un annuncio di impegno fatto dallo Stato, purché tale impegno sia irrevocabile e crei pertanto una situazione di attesa e affidamento sui mercati che si possa evincere dall’aumento del valore dell’azione FT e dalla reazione positiva delle agenzie di rating». Allo stesso punto, la Commissione collega più specificamente tale affermazione generale ai fatti contenuti nella notifica delle autorità francesi, che si riferivano alle sole misure del dicembre 2002, esponendo che «[l]’annuncio dell’impegno dello Stato [francese], accompagnato dall’apparente messa a disposizione dell’importo del prestito, induce la Commissione a rilevare che l’aiuto potrebbe essere considerato come concesso ancor prima della firma di un’eventuale convenzione tra FT e l’ERAP riguardante la messa a disposizione della linea di credito».
È vero che, come rilevato giustamente dalla Repubblica francese e dalla FT, quest’ultimo annuncio è quello del 4 dicembre 2002. Tuttavia, si evince dalla nota a piè di pagina n. 40 della decisione di avvio, alla quale si rimanda al punto 70 di tale decisione, che la Commissione poteva includere nella sua analisi le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 e segnatamente la dichiarazione del 12 luglio 2002. Ivi viene infatti sottolineato che «fin dal luglio 2002, e più chiaramente dal settembre 2002, il mercato era già stato rassicurato dal sostegno dello Stato [francese] a favore di FT». In senso analogo, occorre rilevare che, nella nota a piè di pagina n. 39 della decisione di avvio, la Commissione illustra la situazione di attesa e fiducia sul mercato menzionata al punto 138 supra, citando, segnatamente, una dichiarazione della S & P secondo la quale «[d]a luglio 2002 [quest’ultima] fa presente che il previsto sostegno da parte dello Stato francese, azionista di FT al 56%, [costituiva] un fattore che probabilmente determina il rating del gruppo nella categoria investimento».
Inoltre, ai punti da 83 a 85 della decisione di avvio, nell’ambito della sua analisi dell’esistenza di un vantaggio che la FT non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato, la Commissione fa riferimento non solo alla messa a disposizione dell’offerta di prestito d’azionista, bensì anche all’annuncio che l’ha preceduta, per poi indicare, nella nota a piè di pagina n. 48 di tale decisione, che, «[g]ià in passato, dichiarazioni delle autorità francesi che avevano lasciato intendere che esse avrebbero partecipato alla ricapitalizzazione avevano avuto un effetto positivo sul mercato, aumentando la prospettiva del rating della FT».
Deve desumersi da queste diverse constatazioni che la decisione di avvio richiama in maniera sufficiente le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002, compresa la dichiarazione del 12 luglio 2002, e contiene gli elementi essenziali che consentono di capire che, ai fini della sua analisi, la Commissione non si limiterebbe alle misure che le erano state notificate il 4 dicembre 2002, ma potrebbe valutare queste ultime congiuntamente agli eventi che le avevano precedute. Per quanto attiene a quest’ultimo punto, la decisione di avvio menziona segnatamente, in maniera sufficientemente chiara e precisa, la strategia dello Stato francese consistente, a partire dal luglio 2002, nell’annunciare pubblicamente il proprio sostegno alla FT, al fine di ristabilire la fiducia dei mercati e assicurare il mantenimento del rating di quest’ultima. In tal senso, emerge dalla decisione di avvio che la Commissione intendeva interrogarsi più avanti sul ruolo e sull’impatto esatti delle dichiarazioni e degli annunci precedenti del governo francese.
Si deve pertanto considerare che la decisione di avvio consentiva alla Repubblica francese e alla FT di avere una conoscenza sufficiente dell’ambito di indagine rilevante, nonché del ragionamento che aveva indotto la Commissione a ritenere che le misure in questione potessero costituire un aiuto incompatibile con il mercato comune, e di presentare utilmente le proprie osservazioni durante il procedimento di indagine formale.
In ogni caso, come verrà illustrato più dettagliatamente in prosieguo, in sede di esame della seconda parte del presente motivo, nel corso del procedimento di indagine formale, la questione delle implicazioni giuridiche ed economiche delle dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 è stata ampiamente dibattuta, e sia la Repubblica francese sia la FT hanno potuto far valere concretamente e ampiamente il loro punto di vista su tale questione. Pertanto, anche nel caso in cui si ritenesse che la decisione di avvio non facesse sufficientemente riferimento alla dichiarazione del 12 luglio 2002 e che la Commissione abbia illegittimamente omesso di adottare una decisione che rettifica ed estende il procedimento di indagine formale, si dovrebbe concludere che il diritto di tali parti ad essere sentite e ad essere associate al procedimento è stato rispettato.
Di conseguenza, la prima parte del primo motivo dedotto dalla Repubblica francese e dalla FT deve essere dichiarato infondato.
Sulla violazione dei diritti della difesa
– Argomenti delle parti
La Repubblica francese e la FT fanno valere che la Commissione ha violato i loro diritti della difesa laddove essa non ha consentito loro, in nessuna fase del procedimento amministrativo, di far valere in maniera utile il loro punto di vista in ordine all’approccio innovativo che l’aveva portata a ritenere sussistente un aiuto di Stato nella specie, e consistente nel fondarsi sulla dichiarazione del 12 luglio 2002 per qualificare in tal senso le misure notificate nel dicembre 2002. Solo nella decisione impugnata, infatti, la Commissione avrebbe menzionato tale approccio per la prima volta. Esse non sarebbero pertanto state in grado di commentare le implicazioni giuridiche ed economiche della dichiarazione del luglio 2002 sulla qualificazione dell’offerta di prestito d’azionista con riferimento alle norme in materia di aiuti di Stato prima dell’adozione di tale decisione.
La Repubblica francese considera che la Commissione non può far valere il fatto che le autorità francesi hanno potuto pronunciarsi sulle osservazioni dei terzi interessati, nonché sui rapporti del 22 marzo e del 28 aprile 2004, i quali vertevano essenzialmente sulla natura giuridica della dichiarazione del 12 luglio 2002 e sui suoi effetti sul mercato, per concludere che i suoi diritti della difesa sono stati pienamente rispettati, dal momento che le affermazioni di terzi interessati e di esperti vincolano solo i medesimi. In senso analogo, la Repubblica francese e la FT rilevano che le osservazioni che le stesse hanno presentato nel corso del procedimento amministrativo sulle osservazioni dei terzi interessati e su questi due rapporti erano unicamente intese a contestare la tesi secondo la quale detta dichiarazione costituiva di per sé un aiuto di Stato.
Inoltre, la Repubblica francese ribadisce che la Commissione avrebbe dovuto estendere il procedimento formale di indagine al fine di includervi la dichiarazione del 12 luglio 2002. Perlomeno, la Commissione avrebbe dovuto indirizzare una lettera alle autorità francesi per informarle dell’approccio innovativo in questione e invitarle a presentare le loro osservazioni al riguardo.
Infine, la Repubblica francese e la FT sostengono che, se esse si fossero viste accordare la possibilità di far valere utilmente il loro punto di vista in ordine alla dichiarazione del 12 luglio 2002 e all’approccio innovativo della Commissione, quest’ultima avrebbe dovuto tenerne conto nella decisione impugnata, la quale sarebbe stata certamente diversa. Infatti, si evincerebbe dal punto 263 della decisione impugnata che la Commissione avrebbe concluso per l’assenza di un aiuto di Stato se essa non avesse potuto prendere in considerazione detta dichiarazione per analizzare le misure notificate.
La Commissione respinge gli argomenti della Repubblica francese e della FT.
– Giudizio del Tribunale
In via preliminare, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza ben consolidata, il rispetto dei diritti della difesa in qualsiasi procedimento promosso nei confronti di una persona e che possa sfociare in un atto per essa lesivo costituisce un principio fondamentale del diritto dell’Unione e dev’essere garantito anche in mancanza di una normativa specifica (sentenze del 10 luglio 1986, Belgio/Commissione, 234/84, Racc.,
EU:C:1986:302
, punto 27, e del 30 marzo 2000, Kish Glass/Commissione, T‑65/96, Racc.,
EU:T:2000:93
, punto 32).
In primo luogo, occorre verificare se i diritti della difesa della Repubblica francese siano stati violati.
Secondo una giurisprudenza costante, il rispetto dei diritti della difesa nell’ambito del procedimento d’indagine formale ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 2, CE esige che lo Stato membro interessato sia posto in grado di manifestare efficacemente il proprio punto di vista sulla realtà e sulla pertinenza dei fatti e delle circostanze addebitatigli e sui documenti di cui la Commissione si è servita per suffragare le proprie asserzioni circa l’esistenza di una trasgressione del diritto dell’Unione, nonché sulle osservazioni presentate dai terzi interessati, conformemente all’articolo 88, paragrafo 2, CE. Qualora lo Stato membro non sia stato posto in grado di commentare tali osservazioni, la Commissione non può prenderle in considerazione nella decisione contro detto Stato (v. sentenza del 15 novembre 2011, Commissione e Spagna/Government of Gibraltar e Regno Unito, C‑106/09 P e C‑107/09 P, Racc.,
EU:C:2011:732
, punto 165 e la giurisprudenza ivi citata).
È giocoforza constatare che emerge dal fascicolo che la Repubblica francese ha fatto ampiamente conoscere il suo punto di vista sulla veridicità e la rilevanza dei fatti e delle circostanze dedotte, nonché sulle osservazioni presentate dai terzi interessati, cosicché gli obblighi risultanti dalla giurisprudenza richiamata al punto 152 supra sono stati pienamente rispettati.
Per quanto attiene, più in particolare, alla dichiarazione del 12 luglio 2002, a parte il fatto che la decisione di avvio vi faceva sufficientemente riferimento (v. punti da 130 a 142 supra), occorre constatare che la Repubblica francese ha ricevuto e ampiamente commentato, in una memoria datata 10 giugno 2004, i rapporti del 22 marzo e del 28 aprile 2004 dei consulenti esterni della Commissione, i quali, in conformità all’incarico ricevuto da quest’ultima, vertevano esattamente sulla natura giuridica e sugli effetti sul mercato delle dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 e specificamente della dichiarazione del 12 luglio 2002.
In precedenza, la Repubblica francese aveva già commentato, in una memoria datata 29 luglio 2003, le osservazioni, segnatamente, delle società Bouygues dell’11 aprile 2003, le quali contenevano parimenti lunghe considerazioni sulle implicazioni giuridiche ed economiche delle dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002, fra cui la dichiarazione del 12 luglio 2002.
Inoltre, la Repubblica francese, come confermato dalla stessa in risposta ad un quesito posto dal Tribunale all’udienza del 24 settembre 2014, si è nuovamente espressa sulle conseguenze che devono essere tratte dalle dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 in occasione di due riunioni tenute con i servizi della Commissione il 16 e il 23 giugno 2004.
Peraltro, la Repubblica francese non può far valere utilmente che la tesi centrale sostenuta nel rapporto del 28 aprile 2004, nonché nelle osservazioni di talune parti interessate era che la dichiarazione del 12 luglio 2002 costituiva di per sé un aiuto di Stato, in quanto tale circostanza, in realtà, non fa altro che confermare che la questione delle implicazioni giuridiche ed economiche di tale dichiarazione era dibattuta e che la Commissione intendeva chiarirla.
Analogamente, la Repubblica francese non può neanche far valere il fatto che la Commissione non sarebbe vincolata alle osservazioni delle parti interessate né alle conclusioni delle proprie perizie. Infatti, anche se tali elementi non vincolano effettivamente la Commissione, ciò non toglie che quest’ultima, per applicare correttamente le norme fondamentali del Trattato relative agli aiuti di Stato, è tenuta a procedere al loro esame (v., in tal senso, sentenza del 2 aprile 1998, Commissione/Sytraval e Brink’s France, C‑367/95 P, Racc.,
EU:C:1998:154
, punto 62). Ciò che rileva è il fatto che le implicazioni giuridiche ed economiche delle dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 siano state dibattute nel corso del procedimento amministrativo, come è avvenuto nella specie.
Non può essere accolto neanche l’argomento della Repubblica francese attinente al carattere asseritamente innovativo dell’approccio adottato nella specie dalla Commissione per concludere nel senso dell’esistenza di un aiuto di Stato illegittimo. Infatti, quest’ultima non può essere obbligata a sottoporre allo Stato membro di cui trattasi o alle altre parti interessate, prima di pronunciare la propria decisione finale, la valutazione giuridica che essa intende adottare nella medesima, e ciò per quanto innovativa tale valutazione possa essere. A tal riguardo, si deve ricordare che, secondo la giurisprudenza, non risulta da nessuna disposizione relativa agli aiuti di Stato né dalla giurisprudenza che la Commissione sia obbligata a sentire il beneficiario dell’aiuto in merito alla valutazione in diritto che essa fa della misura controversa o che sia tenuta ad informare lo Stato membro interessato – e, a fortiori, il beneficiario dell’aiuto – della propria posizione prima di adottare la propria decisione, dal momento che gli interessati e lo Stato membro sono stati posti in grado di presentare le loro osservazioni (v. sentenza dell’8 luglio 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissione, T‑198/01, Racc.,
EU:T:2004:222
, punto 198 e la giurisprudenza ivi citata).
Ne consegue che la Repubblica francese non può sostenere che i suoi diritti della difesa sono stati violati.
In secondo luogo, per quanto attiene alla FT, si deve ricordare che il procedimento amministrativo in materia di aiuti di Stato è avviato solo nei confronti dello Stato membro interessato. Solo quest’ultimo, in quanto destinatario della decisione impugnata, si può dunque avvalere di veri e propri diritti della difesa (v. sentenza del 1
o
luglio 2009, Operator ARP/Commissione, T‑291/06, Racc.,
EU:T:2009:235
, punto 35 e la giurisprudenza ivi citata). Le imprese beneficiarie degli aiuti sono considerate solo come interessate in tale procedimento, ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 2, CE (sentenza del 16 dicembre 1999, Acciaierie di Bolzano/Commissione, T‑158/96, Racc.,
EU:T:1999:335
, punto 42). La giurisprudenza attribuisce loro essenzialmente il ruolo di fonti d’informazione per la Commissione nell’ambito del procedimento amministrativo avviato ai sensi di tale disposizione. Ne consegue che gli interessati, lungi dal potersi valere dei diritti della difesa spettanti a coloro nei cui confronti è aperto un procedimento, dispongono soltanto del diritto di essere associati al procedimento amministrativo in misura adeguata, tenuto conto delle circostanze del caso di specie (sentenze del 25 giugno 1998, British Airways e a./Commissione, T‑371/94 e T‑394/94, Racc.,
EU:T:1998:140
, punti 59 e 60, e del 6 marzo 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein-Westfalen/Commissione, T‑228/99 e T‑233/99, Racc.,
EU:T:2003:57
, punto 125).
È stato statuito, inoltre, che il diritto degli interessati ad essere informati non va oltre il diritto ad essere ascoltati dalla Commissione. In particolare, esso non può estendersi al generale diritto di esprimersi in merito a tutti i punti potenzialmente importanti sollevati nel corso del procedimento d’indagine formale (v. sentenza del 30 novembre 2009, Francia/Commissione, T‑427/04 e T‑17/05, Racc.,
EU:T:2009:474
, punto 149 e la giurisprudenza ivi citata).
Nella specie, è giocoforza constatare che i diritti procedurali della FT quale parte interessata sono stati pienamente rispettati. In tal senso, la Commissione ha portato a conoscenza di tutti gli interessati, fra cui la FT, l’avvio del procedimento relativo alle misure di aiuto in questione, pubblicando sulla
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
del 12 marzo 2003 un invito a presentare osservazioni a norma dell’articolo 88, paragrafo 2, CE, la decisione di avvio, nonché una sintesi della medesima. In tale decisione, la Commissione ha illustrato in maniera chiara i motivi alla base della sua conclusione provvisoria secondo la quale le misure in questione costituivano aiuti di Stato (punti da 68 a 71, da 81 a 106 e da 109 a 115 della decisione di avvio) e ha analizzato l’eventuale compatibilità di tali aiuti con il mercato comune (punti da 121 a 132 della decisione di avvio). La FT, come la stessa riconosce peraltro espressamente nelle sue memorie, ha potuto far conoscere utilmente il proprio punto di vista sui diversi fatti e censure sollevate dalla Commissione in detta decisione.
Inoltre, si evince dalle considerazioni illustrate ai punti da 130 a 142 supra che la decisione di avvio faceva sufficientemente riferimento alla dichiarazione del 12 luglio 2002, e che la Commissione non era tenuta, in forza dei diritti procedurali delle parti interessate, né ad adottare una decisione di estensione del procedimento, né ad illustrare più dettagliatamente, nel corso del procedimento di indagine formale, la sua valutazione giuridica di tale dichiarazione.
Inoltre, e in ogni caso, anche esaminando nell’ottica dei diritti della difesa stessi gli argomenti invocati dalla FT a sostegno della presente parte, si deve constatare che detti diritti non sono stati violati nella specie.
Infatti, si evince dal fascicolo che la Commissione, sebbene non fosse tenuta a farlo, ha comunicato i rapporti del 22 marzo e del 28 aprile 2004 alla FT, la quale li ha ampiamente commentati in diversi studi giuridici ed economici presentati nel procedimento di indagine formale e intesi a dimostrare che le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 non erano idonee a costituire un aiuto di Stato. Si evince parimenti dal fascicolo che la FT ha trasmesso alla Commissione un rapporto in data 12 gennaio 2004, redatto da uno dei suoi esperti giuridici, fondandosi, segnatamente, sulle osservazioni delle parti interessate. Per il resto, è opportuno rinviare alle considerazioni svolte ai punti da 157 a 159 supra, le quali sono parimenti valide per la FT.
Alla luce di quanto precede, la seconda parte del primo motivo deve essere dichiarata infondata. Pertanto, il primo motivo dev’essere respinto in toto.
Sul secondo e sul terzo motivo, concernenti errori di diritto e manifesti errori di valutazione per quanto attiene all’applicazione del criterio dell’investitore privato avveduto
Argomenti delle parti
Col secondo motivo la Repubblica francese e la FT sostengono, segnatamente, che la Commissione ha proceduto ad un’applicazione erronea del criterio dell’investitore privato avveduto.
A tal riguardo, in primo luogo, la Repubblica francese e la FT addebitano alla Commissione di avere applicato tale criterio alle dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 – e principalmente alla dichiarazione del 12 luglio 2002 – sebbene queste ultime non potessero essere qualificate come aiuti di Stato, in quanto non implicavano un impegno irrevocabile di risorse statali. Esse respingono la tesi della Commissione secondo la quale tali dichiarazioni e le misure del dicembre 2002 fanno parte di un processo continuo di salvataggio della FT, facendo valere che nessuno degli «eventi», considerato singolarmente, di tale processo può essere qualificato come aiuto di Stato e che detto processo non prende le mosse da un qualsivoglia impegno giuridico da parte dello Stato. Esse aggiungono che tale tesi si risolve paradossalmente nel privare uno Stato membro della possibilità di esercitare con diligenza e prudenza il suo dovere di investitore avveduto, assicurandosi che tutti i requisiti rilevanti siano soddisfatti prima di assumere un qualsivoglia impegno. Infine, le affermazioni oggetto della dichiarazione del 12 luglio 2002 non sarebbero diverse da quelle che avrebbero vincolato un azionista privato in circostanze simili.
In secondo luogo, la Repubblica francese e la FT fanno valere che la Commissione non poteva applicare il criterio dell’investitore privato avveduto a due eventi distinti come le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 e le misure del dicembre 2002, le quali non costituivano un intervento unico. Gli interventi statali in ordine ai quali la Corte ha concluso, nella sentenza sull’impugnazione, che non poteva escludersi a priori che essi potessero essere considerati un solo intervento sarebbero l’annuncio del 4 dicembre 2002 e l’offerta di prestito d’azionista. La Corte non avrebbe pertanto ritenuto che le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 e le misure del dicembre 2002 costituissero un solo intervento. In ogni caso, i criteri fissati dalla Corte ai punti 103 e 104 della sentenza sull’impugnazione per determinare i casi in cui interventi consecutivi siano connessi in modo tanto stretto da renderne impossibile la dissociazione non sarebbero manifestamente soddisfatti nella specie.
In terzo luogo, la Repubblica francese e la FT deducono che la Commissione, considerando che occorreva analizzare le misure del dicembre 2002 non alla data della loro adozione, bensì a partire dalla situazione antecedente al luglio 2002, senza inoltre tenere conto degli eventi verificatisi fra queste due date, ha applicato in maniera erronea il criterio dell’investitore privato avveduto. Esse contestano l’affermazione della Commissione secondo la quale la situazione nel dicembre 2002 è stata «contaminata» dalla dichiarazione del 12 luglio 2002 e non corrispondeva più, pertanto, a condizioni normali di mercato. Esse aggiungono che un approccio come quello seguito nella specie dalla Commissione è manifestamente contrario al principio di certezza del diritto, nella misura in cui esso espone gli Stati membri e le imprese interessate ad un’interpretazione soggettiva, incerta e arbitraria della nozione di aiuto di Stato.
Nell’ambito del loro terzo motivo, la Repubblica francese e la FT addebitano alla Commissione di essere incorsa in manifesti errori di valutazione in sede di applicazione del criterio dell’investitore privato avveduto.
A tal riguardo, la Repubblica francese addebita, in sostanza, alla Commissione di aver considerato che le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 potevano essere percepite dai mercati come un impegno dello Stato francese. Essa sostiene che, al momento della formulazione della dichiarazione del 12 luglio 2002, non era ancora stata stabilita la natura delle misure che lo Stato francese intendeva adottare nei confronti della FT e che, in particolare, non era stata adottata alcuna decisione di investimento che potesse essere qualificata come un impegno certo dello Stato francese. La tesi della Commissione sarebbe peraltro in contraddizione con le affermazioni, estremamente generiche e imprecise, del ministro dell’Economia riprodotte in tale dichiarazione, da cui emergerebbe che un’eventuale intervento statale sarebbe avvenuto in condizioni di mercato e unicamente in presenza di comprovate difficoltà finanziarie dell’impresa; una siffatta situazione non sarebbe sussistita a tale data. I contatti che il governo francese ha avuto con le agenzie di rating nel luglio del 2002, lungi dall’essere inconsueti o eccezionali, evidenzierebbero, dal canto loro, la responsabilità di un azionista di maggioranza, il cui comportamento avveduto implicherebbe, segnatamente, che lo stesso segua regolarmente e attentamente la quotazione delle sue imprese.
Da parte sua, in primo luogo, la FT sostiene che la Commissione, considerando che le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 non avrebbero potuto essere state fatte da un investitore di riferimento che si fosse trovato nella medesima situazione dello Stato francese, è incorsa in un manifesto errore di valutazione. Essa afferma che, con la dichiarazione del 12 luglio 2002, quest’ultimo ha semplicemente tentato di influire sulla reazione dei mercati grazie alla propria reputazione di creditore e debitore solvibile e affidabile. Esso avrebbe innescato le particolari regole di funzionamento dei mercati finanziari per stabilizzare la posizione economica della FT, come avrebbe potuto fare un azionista privato che si fosse trovato in una situazione equiparabile. Emergerebbe chiaramente da tale dichiarazione che lo Stato francese non aveva ancora deciso di intervenire in modo fermo e irrevocabile. Quanto alle dichiarazioni del 13 settembre e del 2 ottobre 2002, esse sarebbero altrettanto generiche e imprecise. La FT aggiunge, in particolare, che, a partire dalla pubblicazione, il 12 settembre 2002, dei suoi conti semestrali, dai quali risultavano buoni risultati operativi ma una struttura finanziaria squilibrata, lo Stato francese ha adottato le misure adeguate.
In secondo luogo, la FT sostiene che la Commissione non ha dimostrato che la dichiarazione del 12 luglio 2002 aveva avuto un effetto di contaminazione sulla situazione dei mercati, la quale sarebbe perdurata fino al dicembre 2002.
Per quanto riguarda il secondo motivo, in primo luogo, la Commissione addebita alla Repubblica francese e alla FT di procedere ad un’interpretazione statica e «fotografica» dell’operazione in questione, nonché ad una lettura restrittiva, parziale ed erronea della decisione impugnata. Orbene, un’analisi settoriale degli eventi che hanno preceduto l’offerta di prestito d’azionista non sarebbe possibile. La Commissione indica che, ai punti 187 e 222 e seguenti della decisione impugnata, essa ha peraltro chiarito le ragioni per cui essa era tenuta ad analizzare congiuntamente le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 e l’offerta di prestito d’azionista. Essa sostiene che, considerato il nesso materiale ed economico tra la dichiarazione del 12 luglio 2002 e l’offerta di prestito d’azionista, era necessario esaminare l’insieme del comportamento dello Stato francese a partire dal luglio 2002. Essa aggiunge che la strategia delle autorità francesi si è inserita in un processo continuo di salvataggio della FT, non limitato agli eventi del dicembre 2002.
Nella specie, la successione dei principali eventi, come descritti ai punti da 36 a 56 della decisione impugnata, farebbe chiaramente emergere l’intenzione dimostrata dalla Repubblica francese di sostenere la FT per impedire qualsiasi ulteriore degrado della sua quotazione. A tal riguardo, i mercati finanziari non si sarebbero interrogati sulla questione se le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 fossero o meno vincolanti e se esse esprimessero o meno un impegno irrevocabile. Sarebbe piuttosto l’impressione, suscitata dallo Stato francese, che l’impegno di sostenere la FT era irrevocabile e vincolante ad essere stata decisiva nella percezione tanto delle agenzie di rating quanto dei mercati, tenuto conto dell’aumento del corso dell’azione della FT dopo la dichiarazione del 12 luglio 2002. Di conseguenza, la questione se le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 rappresentassero o meno un aiuto non sarebbe più rilevante, dato che, al momento della loro materializzazione nel dicembre 2002, sotto forma dell’offerta di prestito d’azionista, sarebbe stato accertato, da un lato, che l’impegno era ormai divenuto irrevocabile e, dall’altro, che esso non era conforme al criterio dell’investitore privato, dato che non interveniva più in condizioni normali di mercato.
Secondo la Commissione, un investitore privato avveduto non avrebbe fatto dichiarazioni come quelle formulate dalle autorità francesi a partire dal luglio 2002. Alla luce del forte squilibrio della situazione finanziaria della FT nel 2002, del fatto che il piano di disindebitamento annunciato dai suoi dirigenti nel marzo 2002 era stato giudicato irrealizzabile, del fatto che la FT aveva perduto la fiducia dei mercati, del fatto che, all’epoca, non era stata adottata alcuna misura diretta a migliorare la sua gestione ed i suoi risultati né era stato ordinato un audit approfondito, nonché del fatto che il governo francese, a suo dire, non aveva idee chiare sulla soluzione da adottare per risolvere la crisi della FT, un investitore privato avveduto sarebbe stato più cauto nelle sue dichiarazioni volte a rassicurare i mercati. La Commissione ricorda che, nella specie, essa ha ritenuto di non disporre di elementi sufficienti per dimostrare irrefutabilmente che le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 rappresentavano un impegno irrevocabile di risorse statali e, pertanto, aiuti ai sensi dell’articolo 87 CE. Essa avrebbe dovuto, cionondimeno, verificare se, in circostanze quali quelle del luglio 2002, un investitore privato avveduto avrebbe assunto lo stesso rischio, il quale consisteva, da un lato, in un rischio economico legato alla credibilità di tali dichiarazioni sul mercato e, dall’altro, in un rischio giuridico, in quanto tali dichiarazioni avrebbero potuto essere considerate vincolanti in diversi ordinamenti giuridici nazionali. Essa ne avrebbe dedotto che, a partire dal luglio 2002, era divenuto impossibile paragonare il comportamento di un investitore pubblico a quello di un investitore privato in una situazione normale di mercato, atteso che nessun investitore privato sarebbe stato in grado di influire sul mercato come hanno fatto le autorità francesi con le loro dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002. Di conseguenza, essa sarebbe giunta alla conclusione che l’applicazione del criterio dell’investitore privato avveduto nella situazione del solo mese di dicembre 2002 era falsata poiché, in quel momento, non era più possibile pronunciarsi sulla situazione della FT in condizioni normali di mercato.
La Commissione respinge l’affermazione secondo la quale la sua posizione si risolve nell’impedire agli Stati membri di comportarsi come investitori avveduti. Essa si sarebbe limitata a paragonare il comportamento dello Stato francese a quello di un operatore privato durante tutto l’iter che ha condotto tale Stato a concretizzare il suo sostegno sotto forma di un’offerta di prestito d’azionista, offerta che costituisce solo la materializzazione della sua decisione di principio di sostenere la FT mediante le misure adeguate annunciate con le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002. Tuttavia, la manifestazione pubblica di tale impegno chiaro e categorico nei confronti del mercato avrebbe comportato rischi finanziari che un investitore privato non avrebbe assunto con uguale imprudenza, quantomeno non prima di essersi pienamente informato sulla situazione economica della FT. Le stesse autorità francesi avrebbero ammesso, durante il procedimento amministrativo, che, alla data del 12 luglio 2002, esse non erano a conoscenza né dell’esatta situazione della FT né degli strumenti efficaci per ripristinarla. In una situazione del genere, qualsiasi azionista avveduto avrebbe evitato di rilasciare dichiarazioni in grado di comportare il suo impegno, anche futuro, tale da mettere a repentaglio la propria situazione finanziaria sui mercati.
In secondo luogo, la Commissione sostiene di non essere incorsa in alcun errore ritenendo che le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 e l’offerta di prestito d’azionista, annunciata e notificata il 4 dicembre 2002, dovessero essere analizzate congiuntamente alla luce dell’articolo 87, paragrafo 1, CE. Essa afferma che i criteri fissati dalla Corte ai punti 103 e 104 della sentenza sull’impugnazione sono soddisfatti nella specie e che si evince in maniera manifesta dall’illustrazione dei fatti contenuta ai punti da 3 a 19 di tale sentenza che esistono legami stretti e indissolubili fra tali dichiarazioni e tale offerta. A tal riguardo, essa sostiene, in primo luogo, che gli interventi statali in questione erano ravvicinati nel tempo e si inserivano tutti in una strategia globale di salvataggio della FT; in secondo luogo, che questi diversi interventi erano unicamente intesi ad evitare alla FT di subire una grave crisi di liquidità nel 2003 e, in terzo luogo, che la situazione della FT non è mutata in maniera sostanziale fra il luglio e il dicembre 2002.
In terzo luogo, la Commissione contesta l’argomento della Repubblica francese e della FT relativo al fatto che essa non poteva collocarsi nel luglio 2002 per applicare il criterio dell’investitore privato avveduto alle misure del dicembre 2002. Essa respinge la loro affermazione secondo la quale essa ha tenuto conto soltanto della situazione del luglio 2002, ignorando pertanto le misure adottate fra tale data e il dicembre 2002. A suo avviso, tutte le misure adottate dalle autorità francesi dopo il luglio 2002 lo sono state in un contesto «contaminato» dalla dichiarazione del 12 luglio 2002. In tal senso, il consorzio bancario avrebbe potuto essere riunito nel settembre 2002 solo perché la quotazione della FT aveva potuto essere mantenuta grazie a tale dichiarazione. Essa ripete che l’offerta di prestito d’azionista costituiva unicamente la materializzazione della decisione di principio, manifestata pubblicamente nel luglio 2002, di sostenere la FT. Poiché il criterio dell’investitore privato avveduto era stato applicato alla data di tale materializzazione, alla Commissione non può essere contestata la violazione del principio di certezza del diritto.
Per quanto attiene al terzo motivo, in primo luogo, la Commissione fa valere che la decisione dello Stato francese di sostenere la FT era «chiara nel suo principio» a partire dal 12 luglio 2002, sebbene le modalità del suo impegno non fossero state ancora specificate a quella data. La dichiarazione del 12 luglio 2002 avrebbe fatto parte di una «strategia d’impegno credibile dello Stato a sostenere la FT» e come tale sarebbe stata percepita dai mercati. Da un’analisi letterale di tale dichiarazione e del suo contesto risulterebbe che detto impegno era chiaro e che, per di più, è stato ribadito. Ciò sarebbe confermato dal fatto che le autorità francesi hanno contattato direttamente i principali operatori del mercato affinché questi fungessero da intermediari presso gli investitori. La Commissione aggiunge di aver dimostrato che tale percezione dei mercati era confermata dalla reazione dei medesimi e dai commenti degli analisti finanziari.
Secondo la Commissione, il fatto che lo Stato francese abbia qualificato il proprio comportamento come avveduto non rimette in discussione il carattere incondizionato del suo impegno. Analogamente, la menzione dell’eventuale sopraggiungere di problemi finanziari della FT non potrebbe essere interpretata come una condizione sospensiva o risolutiva di tale impegno. Infatti, non esisterebbe alcun elemento in grado di dimostrare che il mercato aveva percepito una qualsivoglia condizione a tal riguardo. Se il ministro dell’Economia avesse voluto condizionare il suo impegno al rispetto del diritto dell’Unione, egli avrebbe dovuto esprimere una riserva esplicita secondo cui qualsiasi ulteriore intervento sarebbe stato previamente notificato alla Commissione e messo in opera solo dopo essere stato approvato da quest’ultima.
In secondo luogo, in risposta agli argomenti della FT, la Commissione fa valere, segnatamente, che, ai punti 4, 6, 10, 15 e 133 della sentenza sull’impugnazione, la Corte ha confermato la sua analisi secondo la quale la dichiarazione del 12 luglio 2002 ha avuto un impatto certo sulla situazione dei mercati, dal momento che la quotazione della FT era stata mantenuta alla categoria investimento sicuro solo «a motivo delle indicazioni dello Stato francese». Essa sostiene che, se tale dichiarazione ha avuto un impatto del genere, è necessariamente perché il mercato ha considerato che la stessa esprimeva un impegno credibile dello Stato. Essa aggiunge che si evince dalla linea argomentativa della FT stessa che lo Stato francese si aspettava che le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 esplicassero effetti sul mercato e che tali effetti erano cruciali per la presentazione dell’offerta di prestito d’azionista.
Giudizio del Tribunale
– Richiamo della giurisprudenza pertinente
Occorre rammentare che, ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE, salvo deroghe contemplate dal trattato stesso, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
Secondo una giurisprudenza costante, la qualificazione di «aiuto», ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE, richiede che sussistano tutti i presupposti previsti da tale disposizione (v. sentenza del 2 settembre 2010, Commissione/Deutsche Post, C‑399/08 P, Racc.,
EU:C:2010:481
, punto 38 e la giurisprudenza ivi citata).
Pertanto, la qualificazione di una misura nazionale quale aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE, presuppone anzitutto che si tratti di un intervento dello Stato ovvero effettuato mediante risorse statali; in secondo luogo, che tale intervento sia idoneo a incidere sugli scambi tra Stati membri; in terzo luogo, che conceda un vantaggio selettivo al suo beneficiario e, in quarto luogo, che falsi o minacci di falsare la concorrenza (v. sentenza Commissione/Deutsche Post, punto 186 supra,
EU:C:2010:481
, punto 39 e la giurisprudenza ivi citata).
Per quanto attiene alla prima di queste condizioni, risulta dalla giurisprudenza che solo i vantaggi concessi direttamente o indirettamente mediante risorse statali o che costituiscono un onere supplementare per lo Stato vanno considerati aiuti ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE. Invero, emerge dal tenore stesso di questa disposizione e dalle regole procedurali dettate dall’articolo 88 CE che i vantaggi concessi con mezzi diversi dalle risorse statali esulano dall’ambito di applicazione di queste disposizioni (v., in tal senso, sentenze del 17 marzo 1993, Sloman Neptun, C‑72/91 e C‑73/91, Racc.,
EU:C:1993:97
, punto 19; del 1
o
dicembre 1998, Ecotrade, C‑200/97, Racc.,
EU:C:1998:579
, punto 35, e del 13 marzo 2001, PreussenElektra, C‑379/98, Racc.,
EU:C:2001:160
, punto 58).
Emerge parimenti dalla giurisprudenza che non è necessario dimostrare, comunque, che vi sia stato un trasferimento di risorse statali perché il vantaggio concesso ad una o più imprese possa essere considerato un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE (v., in tal senso, sentenze del 15 marzo 1994, Banco Exterior de España, C‑387/92, Racc.,
EU:C:1994:100
, punto 14; del 19 maggio 1999, Italia/Commissione, C‑6/97, Racc.,
EU:C:1999:251
, punto 16, e del 16 maggio 2002, Francia/Commissione, C‑482/99, Racc.,
EU:C:2002:294
, punto 36).
Per quanto attiene al requisito secondo il quale la misura in questione deve essere interpretata come la concessione di un vantaggio al suo beneficiario, si deve ricordare che risulta da una giurisprudenza costante che vengono considerati aiuti di Stato gli interventi che, sotto qualsiasi forma, sono atti a favorire direttamente o indirettamente determinate imprese o che devono ritenersi un vantaggio economico che l’impresa beneficiaria non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato (v. sentenza Commissione/Deutsche Post, punto 186 supra,
EU:C:2010:481
, punto 40 e la giurisprudenza ivi citata).
Pertanto, sono considerati in particolare come aiuti gli interventi che, in varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un’impresa e che di conseguenza, senza essere sovvenzioni in senso stretto, ne hanno la stessa natura e producono identici effetti (v., in tal senso, sentenze Banco Exterior de España, punto 189 supra,
EU:C:1994:100
, punto 13, e del 19 settembre 2000, Germania/Commissione, C‑156/98, Racc.,
EU:C:2000:467
, punto 25).
Inoltre, si evince da una giurisprudenza costante che l’intervento, sotto qualsiasi forma, delle autorità pubbliche nel capitale di un’impresa può costituire un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87 CE se sussistono i presupposti previsti da tale articolo (v. sentenze del 14 settembre 1994, Spagna/Commissione, da C‑278/92 a C‑280/92, Racc.,
EU:C:1994:325
, punto 20 e la giurisprudenza ivi citata, e dell’8 maggio 2003, Italia e SIM 2 Multimedia/Commissione, C‑399/00 e C‑328/99, Racc.,
EU:C:2003:252
, punto 36 e la giurisprudenza ivi citata).
Tuttavia, emerge parimenti da una giurisprudenza costante che discende dal principio della parità di trattamento tra le imprese pubbliche e quelle private che i capitali messi a disposizione di un’impresa, direttamente o indirettamente, da parte dello Stato, in circostanze che corrispondono alle normali condizioni del mercato, non possono essere considerati aiuti di Stato (v. sentenza Italia e SIM 2 Multimedia/Commissione, punto 192 supra,
EU:C:2003:252
, punto 37 e la giurisprudenza ivi citata). Pertanto, le condizioni che devono ricorrere affinché una misura possa ricadere nella nozione di «aiuto» ai sensi dell’articolo 87 CE non sono soddisfatte qualora l’impresa pubblica beneficiaria potesse ottenere lo stesso vantaggio rispetto a quello procuratole per mezzo di risorse statali in circostanze corrispondenti alle normali condizioni del mercato, ove tale valutazione dev’essere effettuata, per le imprese pubbliche, applicando, in linea di principio, il criterio dell’investitore privato avveduto (v., in tal senso, sentenza del 5 giugno 2012, Commissione/EDF e a., C‑124/10 P, Racc.,
EU:C:2012:318
, punto 78 e la giurisprudenza ivi citata).
Secondo la giurisprudenza, occorre distinguere tra il ruolo dello Stato membro azionista di un’impresa, da un lato, e quello dello Stato che agisce come pubblico potere, dall’altro. L’applicabilità del criterio dell’investitore privato avveduto dipende, in definitiva, dal fatto che lo Stato membro interessato concede, nella sua qualità d’azionista e non nella sua qualità di potere pubblico, un vantaggio economico ad un’impresa (v., in tal senso, sentenza Commissione/EDF e a., punto 193 supra,
EU:C:2012:318
, punti 80 e 81).
Pertanto, occorre valutare se, in circostanze analoghe, un investitore privato di dimensioni paragonabili a quelle degli enti che gestiscono il settore pubblico avrebbe potuto essere indotto ad effettuare conferimenti di capitali di simile entità, tenuto conto in particolare delle informazioni disponibili e degli sviluppi prevedibili alla data dei detti conferimenti (v. sentenza Italia e SIM 2 Multimedia/Commissione, punto 192 supra,
EU:C:2003:252
, punto 38 e la giurisprudenza ivi citata).
Ai fini di tale analisi, occorre valutare se la misura sarebbe stata adottata in normali condizioni di mercato da un investitore privato operante in una situazione la più analoga possibile a quella dello Stato membro interessato, e devono essere presi in considerazione unicamente i benefici e gli obblighi connessi allo status di quest’ultimo nella sua qualità d’azionista, ad esclusione di quelli connessi alla sua qualità di potere pubblico (sentenza Commissione/EDF e a., punto 193 supra,
EU:C:2012:318
, punto 79).
– Richiamo del ragionamento seguito dalla Commissione nella decisione impugnata
Dopo aver richiamato tali principi, occorre descrivere brevemente il ragionamento seguito dalla Commissione, nella decisione impugnata, per concludere, al punto 230 della medesima, che il criterio dell’investitore privato avveduto non è soddisfatto nella specie.
La Commissione parte dalla premessa secondo la quale, con la dichiarazione del 12 luglio 2002, il cui contenuto sarebbe stato confermato e precisato dalle dichiarazioni del 13 settembre e del 2 ottobre 2002, le autorità francesi hanno adottato, dal luglio 2002, la decisione di principio di sostenere la FT. L’offerta di prestito d’azionista, annunciata e notificata il 4 dicembre 2002, costituirebbe unicamente la «materializzazione» (o la «concretizzazione») di questa decisione di principio. Pertanto, la Commissione ritiene di non poter analizzare tale offerta senza tenere conto delle dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002, ma di dover adottare un approccio globale a tal riguardo (v., segnatamente, punti da 185 a 187, da 202 a 207, 213, da 222 a 224 e 226 della decisione impugnata).
La Commissione sostiene poi che, alla luce, segnatamente, della difficile situazione finanziaria in cui si trovava la FT nel luglio 2002, della perdita di fiducia dei mercati a quell’epoca, dell’assenza di un esame contabile dell’impresa fino all’ottobre 2002, nonché dell’assenza di un piano di disindebitamento realistico fino al dicembre 2002, un investitore privato avveduto non avrebbe tenuto pubblicamente, «a partire dal luglio 2002» (o «nel luglio 2002»), dichiarazioni come quelle formulate dallo Stato francese, idonee, da un punto di vista economico, a mettere seriamente in gioco la sua credibilità e la sua reputazione e, da un punto di vista giuridico, ad obbligarlo da quest’ultima data a sostenere finanziariamente l’impresa (v., segnatamente, punti 206, 210, 217, 221, 228 e 229 della decisione impugnata).
Secondo la Commissione, infatti, le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 erano sufficientemente chiare, precise e ferme per indicare in maniera credibile l’esistenza, dal luglio 2002, di un impegno certo dello Stato francese di sostenere la FT. Ciò sarebbe dimostrato, in particolare, dal fatto che la dichiarazione del 12 luglio 2002 aveva provocato un aumento «anormale e non trascurabile» del valore delle azioni e delle obbligazioni della FT, nonché dai commenti di taluni analisti finanziari seguiti a tale dichiarazione, nella specie quelli contenuti in una relazione della Deutsche Bank del 22 luglio 2002 e nel comunicato stampa della S & P del 12 luglio 2002 (v. punto 5 supra). La Commissione invoca parimenti il fatto che il sostegno annunciato dallo Stato francese a partire dal luglio 2002 era stato determinante ai fini del mantenimento del rating di FT al grado di investimento, fermo restando che un abbassamento di tale rating «avrebbe avuto conseguenze gravissime sulla situazione finanziaria dell’impresa» (v., segnatamente, punti 186, 190, 191, da 207 a 212, da 219 a 222, 225 e 227 della decisione impugnata).
La Commissione considera che le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 hanno dunque «contaminato» la percezione dei mercati e «influenzato» il comportamento degli operatori economici nel dicembre 2002. Essa ne conclude che le condizioni di mercato nelle quali l’offerta di prestito d’azionista è stata annunciata, nel dicembre 2002, non potevano essere considerate normali, e ritiene che, per valutare la razionalità economica di tale misura, occorresse pertanto fondarsi su una situazione di mercato non «contaminata» dall’impatto delle dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002, ossia sulla situazione anteriore a quest’ultima data (v., segnatamente, punti 186, 190, 191, da 207 a 212, da 219 a 222, 225, 227 e 228 della decisione impugnata). Orbene, in un contesto del genere, è improbabile che un investitore privato avveduto «avrebbe concesso un prestito d’azionista assumendo da solo un rischio finanziario rilevantissimo» (punto 229 della decisione impugnata). In senso analogo, la Commissione indica che «[u]n declassamento di FT avrebbe reso qualsiasi prestito d’azionista improbabile o, quantomeno, più oneroso» (punti 222 e 225 della decisione impugnata).
– Sulla misura alla quale la Commissione doveva applicare il criterio dell’investitore privato avveduto
Occorre sottolineare che l’applicazione del criterio dell’investitore privato avveduto presuppone necessariamente che le misure adottate dallo Stato a favore di un’impresa conferiscano un vantaggio derivante da risorse statali (v., in tal senso, sentenze Commissione/EDF e a., punto 193 supra,
EU:C:2012:318
, punto 89, e Westdeutsche Landesbank Girozentrale e Land Nordrhein-Westfalen/Commissione, punto 161 supra,
EU:T:2003:57
, punti 180 e 181).
All’udienza del 21 aprile 2009 nel procedimento anteriore dinanzi al Tribunale, in risposta ad un quesito di quest’ultimo, tutte le parti hanno peraltro ammesso espressamente che la presenza di un vantaggio derivante da risorse statali costituiva una condizione preliminare rispetto all’applicazione del criterio dell’investitore privato avveduto. All’udienza del 24 settembre 2014 nel presente procedimento, interpellate nuovamente sul punto dal Tribunale, la Repubblica francese e la FT hanno ribadito la loro posizione, mentre la Commissione ha tentato di ritornare sulla propria, sostenendo così una tesi contraria alla giurisprudenza citata al punto 202 supra.
Si deve aggiungere che, nella decisione impugnata, la Commissione ha seguito un approccio conforme al principio enunciato ai punti 202 e 203 supra, allorché, anzitutto, ai punti da 194 a 196, essa si è dedicata alla dimostrazione dell’esistenza di un vantaggio concesso tramite risorse statali e successivamente, al punto 197, la stessa ha indicato che incombeva alla medesima esaminare se tale vantaggio «[rispettasse] il principio dell’investitore privato avveduto».
Nella specie, si evince dalle valutazioni formulate dalla Corte ai punti da 127 a 139 della sentenza sull’impugnazione, nonché dalle considerazioni figuranti ai punti da 256 a 261 infra, che sono l’annuncio del 4 dicembre 2002 e l’offerta di prestito d’azionista, congiuntamente, che, nella decisione impugnata, sono considerati essere la misura statale che ha conferito alla FT un vantaggio economico derivante da risorse statali e che è stata qualificata come aiuto di Stato.
Pertanto, come sostenuto giustamente dalla Repubblica francese e dalla FT, è a queste due misure, considerate congiuntamente, che la Commissione doveva applicare il criterio dell’investitore privato avveduto.
Orbene, è giocoforza constatare che, come risulta segnatamente dai punti da 198 a 201 supra, nella decisione impugnata, è anzitutto alle dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 che la Commissione ha applicato tale criterio per concludere che l’offerta di prestito d’azionista, come annunciata e notificata il 4 dicembre 2002, costituiva un aiuto di Stato.
Pertanto, è solo perché, in un primo momento, essa ha ritenuto che le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 non fossero conformi a detto criterio che, in un secondo tempo e in via incidentale, la stessa ha potuto sostenere che tale offerta non era stata effettuata in circostanze corrispondenti alle condizioni normali del mercato e doveva dunque essere analizzata alla luce della situazione anteriore al luglio 2002, situazione nella quale essa sarebbe stata altamente improbabile.
Infatti, anche se la decisione impugnata è un po’confusa su tale punto, ne emerge, così come dalle spiegazioni fornite dalla Commissione nelle sue memorie e all’udienza del 24 settembre 2014 (v. punto 225 infra), che l’idea sostenuta da quest’ultima è che la ragione per cui le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 hanno avuto un effetto di «contaminazione» sulla situazione del mercato è ravvisabile nel fatto che esse non erano asseritamente conformi al criterio dell’investitore privato avveduto.
Anzi, come sottolineato giustamente dalla Repubblica francese e dalla FT, benché la Commissione abbia sostenuto di aver tenuto conto «delle dichiarazioni [del governo francese] tra luglio e dicembre 2002» (punto 203 della decisione impugnata) o dell’«insieme delle dichiarazioni [in questione]» (punto 213 della decisione impugnata) ai fini della sua analisi del criterio dell’investitore privato avveduto, si deve constatare che, in realtà, essa si è fondata quasi esclusivamente, a tal riguardo, sulla sola dichiarazione del 12 luglio 2002 (v., segnatamente, punti 221 e 229 della decisione impugnata).
Tale constatazione del carattere centrale della dichiarazione del 12 luglio 2002 in relazione all’applicazione del criterio dell’investitore privato avveduto è confermata da varie affermazioni fatte dalla Commissione nelle sue memorie dinanzi al Tribunale. Infatti, essa vi espone, segnatamente, che tale dichiarazione comportava rischi che «un investitore privato non avrebbe preso a tale data» e che, «a partire dal luglio 2002, era divenuto impossibile paragonare il comportamento di un investitore pubblico e quello di un investitore privato in una situazione normale di mercato», «dal momento che tutti gli eventi successivi al luglio [2002], [si erano] verificati in un contesto di mercato “contaminato” da [detta dichiarazione]» (punti da 96 a 98 e 138 del controricorso nella causa T‑425/04, punti da 69 a 74 e 82 della controreplica nella causa T‑425/04, punti da 106 a 109 della memoria contenente osservazioni scritte della Commissione del 17 luglio 2013 nella causa T‑425/04 RENV, punti da 85 a 87 e 164 del controricorso nella causa T‑444/04, punti da 59 a 64 e 73 della controreplica nella causa T‑444/04, punti da 78 a 81 della memoria contenente osservazioni scritte della Commissione del 17 luglio 2013 nella causa T‑444/04 RENV).
L’applicazione del criterio dell’investitore privato avveduto, sostanzialmente, alle sole dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 e, specificamente, alla dichiarazione del 12 luglio 2002, è a maggior ragione erronea in quanto, come rilevato dalla Commissione ai punti 188, 189, 218 e 219 della decisione impugnata, essa non disponeva di elementi sufficienti per poter prendere posizione sulla questione se tali dichiarazioni fossero di per sé idonee a costituire un aiuto di Stato.
È effettivamente pacifico che le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 hanno conferito un vantaggio economico alla FT.
A tal riguardo, occorre rilevare che la Commissione ha dimostrato in maniera sufficiente, nella decisione impugnata, che tali dichiarazioni, segnatamente, hanno consentito il mantenimento del rating della FT al grado di investimento, nonché un recupero di fiducia dei mercati finanziari, hanno reso possibile, più agevole e meno oneroso l’accesso della FT a nuovi crediti necessari per rifinanziare i suoi debiti a breve termine fino a EUR 15 miliardi ed hanno in definitiva contribuito a stabilizzare la sua situazione finanziaria molto fragile, la quale, nel giugno e nel luglio 2002, era sul punto di deteriorarsi sostanzialmente (v., segnatamente, punti 212, 221, 222 e 225 della decisione impugnata).
Si deve aggiungere che, contrariamente a quanto asserito dalla FT, la Commissione poteva ritenere che gli effetti vantaggiosi derivanti dalle dichiarazioni di sostegno ribadite dal luglio 2002 si fossero perpetuati fino al dicembre 2002. Ciò è dimostrato, segnatamente, dalla dichiarazione della S & P, il 17 dicembre 2002, in reazione all’annuncio del 4 dicembre 2002 (v. punto 33 supra), nonché da quella della Moody’s nel febbraio 2003 (v. punto 34 supra).
Per contro, non è stato dimostrato che il vantaggio individuato al punto 214 supra derivi da risorse statali. Orbene, secondo la giurisprudenza, ai fini della constatazione dell’esistenza di un aiuto di Stato, la Commissione deve dimostrare un nesso sufficientemente diretto tra, da un lato, il vantaggio accordato al beneficiario e, dall’altro, una riduzione del bilancio statale o un rischio economico sufficientemente concreto di oneri gravanti su tale bilancio (v., in tal senso, sentenza dell’8 settembre 2011, Commissione/Paesi Bassi, C‑279/08 P, Racc.,
EU:C:2011:551
, punto 111).
A tal riguardo, è sufficiente rilevare che emerge dai punti 188, 189, 218 e 219 della decisione impugnata che la Commissione stessa ha ritenuto di non disporre di elementi sufficienti per poter dimostrare irrefutabilmente che le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 erano tali da impegnare risorse statali. Inoltre, nella sua risposta ad un quesito scritto del Tribunale nelle presenti cause, la Commissione, richiamando i punti summenzionati, ha precisato che «[era] pacifico [che la stessa] non [aveva] risolto la questione del modo in cui tali dichiarazioni, che potrebbero essere considerate giuridicamente ed economicamente vincolanti alla luce del diritto nazionale applicabile, potrebbero, in forza di tale circostanza, essere qualificate, in quanto tali, come misure di aiuto che impegnano risorse statali». La Commissione ha aggiunto che essa intendeva in tal modo sottolineare l’esistenza di «rischi reali» che dette dichiarazioni potessero, da un lato, essere percepite come giuridicamente vincolanti e, dall’altro, avere conseguenze economiche, ma che, per prudenza, essa non aveva voluto concludere per l’esistenza di un impegno di risorse statali sul solo fondamento di tali rischi.
Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve concludere che la Commissione, applicando il criterio dell’investitore privato avveduto in via prioritaria ed essenziale alle dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 e, specificamente, alla dichiarazione del 12 luglio 2002, è incorsa in un errore di diritto.
– Sul momento in cui la Commissione doveva collocarsi per applicare il criterio dell’investitore privato avveduto
Secondo la giurisprudenza, nel valutare una misura alla luce dell’articolo 87 CE, bisogna tener conto di tutti gli elementi pertinenti e del loro contesto (sentenza del 15 dicembre 2009, EDF/Commissione, T‑156/04, Racc.,
EU:T:2009:505
, punto 221). Nello stesso senso, la Corte ha chiarito che, per stabilire se lo Stato abbia adottato o no il comportamento di un investitore avveduto in un’economia di mercato, occorre porsi nel contesto dell’epoca in cui sono state adottate le misure di sostegno finanziario al fine di valutare la razionalità economica del comportamento dello Stato (sentenza Francia/Commissione, punto 189 supra,
EU:C:2002:294
, punto 71).
Inoltre, occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza, per determinare se l’intervento dei poteri pubblici nel capitale di un’impresa presenti il carattere di un aiuto di Stato, si deve valutare se, in circostanze simili, un investitore privato di dimensioni paragonabili avrebbe potuto essere indotto ad effettuare conferimenti di capitali di uguale entità, tenuto conto in particolare delle informazioni disponibili e degli sviluppi prevedibili alla data dei detti conferimenti (v. punto 195 supra).
In conformità alla giurisprudenza menzionata ai punti 219 e 220 supra, il criterio dell’investitore privato avveduto deve dunque essere applicato dalla Commissione collocandosi al momento dell’adozione della misura statale di sostegno finanziario idonea ad essere qualificata come aiuto di Stato.
Ne consegue che, nella specie, la Commissione non solo doveva applicare il criterio dell’investitore privato avveduto anzitutto all’annuncio del 4 dicembre 2002 accompagnato dall’offerta di prestito d’azionista (v. punti da 202 a 218 supra), ma inoltre, per svolgere tale compito, era tenuta a collocarsi nel contesto dell’epoca in cui detta misura era stata adottata dallo Stato francese, nella specie nel dicembre 2002.
Orbene, a parte il fatto che è solo in un secondo tempo e in via incidentale che la Commissione ha applicato il criterio dell’investitore privato avveduto a detta misura, essa si è collocata, per farlo, nel contesto della situazione anteriore al luglio 2002 (v., segnatamente, punto 228 della decisione impugnata).
La Commissione non può giustificare la sua posizione con il fatto che le condizioni di mercato esistenti nel dicembre 2002 sarebbero state «contaminate» o falsate in maniera anormale dalle dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 e, in particolare, dalla dichiarazione del 12 luglio 2002.
A tal riguardo, occorre rilevare che, interrogata sul punto dal Tribunale all’udienza del 24 settembre 2014, la Commissione ha dichiarato che la sua tesi relativa all’effetto di «contaminazione» di dette dichiarazioni aveva come unica base giuridica l’articolo 87 CE e, più in particolare, il criterio dell’investitore privato avveduto.
Orbene, come è già stato constatato ai punti da 212 a 217 supra, la Commissione non ha preso posizione, nella decisione impugnata, sulla questione se le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002, in relazione alle quali essa non ha dimostrato che esse comporterebbero un impegno di risorse statali, fossero di per sé idonee a costituire un aiuto di Stato.
È vero che, secondo la giurisprudenza menzionata al punto 220 supra, il raffronto fra il comportamento dello Stato e quello di un investitore privato deve essere effettuato prendendo in considerazione le informazioni disponibili e gli sviluppi prevedibili alla data dei conferimenti di capitali in questione. Ciò significa che non si può tenere conto di eventi e di informazioni posteriori alla concessione dell’aiuto, ma alla Commissione non viene impedito affatto di prendere in considerazione eventi anteriori che fanno parte del contesto dell’aiuto in questione, e i loro effetti. Di conseguenza, per valutare la razionalità economica del comportamento dello Stato francese, la Commissione poteva tenere conto di tutti gli elementi che caratterizzavano tale contesto, il quale, nella specie, non si limitava agli eventi del dicembre 2002.
In altre parole, la Commissione era pienamente autorizzata ad integrare nella propria analisi le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 quali «fatti anteriori (..) obiettivamente pertinenti» (punto 185 della decisione impugnata) e che «permettono di comprendere meglio le ragioni e la portata delle misure di dicembre [2002]» (punto186 della decisione impugnata).
Tuttavia, pur se le «informazioni disponibili» possono riferirsi ad eventi ed elementi oggettivi risalenti al passato, come le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002, non si può solo per questo ammettere che tali eventi ed elementi anteriori costituiscono in maniera determinante, da soli, il quadro di riferimento rilevante ai fini dell’applicazione del criterio dell’investitore privato avveduto. Al contrario, alla luce della necessità di un’analisi prospettica sulla base delle informazioni disponibili, la considerazione di eventi ed elementi risalenti al passato non consente di escludere quella di eventi ed elementi oggettivi più recenti, nella misura in cui questi ultimi possono essere decisivi per tale analisi prospettica, o in quanto rendono caduchi i fatti anteriori o in quanto essi determinano l’evoluzione futura della situazione economica del beneficiario e della sua posizione sul mercato. Pertanto, gli eventi anteriori, anche se costituiscono fatti oggettivi che hanno determinato, in tutto o in parte, la genesi degli eventi più recenti, non possono azzerare il significato di detti eventi più recenti, qualora risulti che questi ultimi, come talune misure di risanamento, hanno avuto un’incidenza effettiva su tale evoluzione.
Nella specie, la Commissione ha manifestamente travisato tale premessa, dal momento che essa ha omesso di tenere conto di una serie di elementi rilevanti che avevano effettivamente determinato la decisione dello Stato francese nel dicembre 2002, ossia, oltre al ripristino della fiducia dei mercati finanziari e la conferma della quotazione della FT, anzitutto, le misure di risanamento e di riequilibrio adottate in seno alla medesima, fra cui il piano Ambition 2005, elaborato dai suoi nuovi dirigenti fra l’ottobre e il dicembre 2002, il quale prevedeva, segnatamente, l’attuazione di un piano di miglioramento dei risultati operativi dell’impresa, detto «piano TOP». Essa ha parimenti omesso di prendere in considerazione altri elementi essenziali, come l’impegno offerto da un consorzio bancario, nel settembre 2002, di garantire, con riferimento alla quota destinata agli investitori privati, il buon fine di un aumento di capitale della FT, la cessione di attivi non strategici da parte della medesima, fra il luglio e il dicembre 2002, sino alla concorrenza di circa EUR 2,5 miliardi, la nomina, nell’ottobre 2002, di un nuovo gruppo dirigente dell’impresa e la risoluzione, nel novembre 2002, della controversia fra la FT e l’operatore tedesco Mobilcom. Inoltre, l’insieme di questi elementi ha portato ad un netto miglioramento delle prospettive operative e delle prestazioni della FT nel corso del secondo semestre del 2002, come dimostrato dalla Repubblica francese in maniera estremamente convincente nella sua risposta ad un quesito scritto del Tribunale nell’ambito del presente procedimento. Deve aggiungersi che, al punto 260 della decisione impugnata, la Commissione rileva che non sarebbe opportuno fondarsi sulle sole dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 per quantificare l’aiuto in questione, dal momento che «l’uso della situazione del mercato prima [di tali] dichiarazioni (…), se, da un canto, permette di tener conto dell’effetto sui mercati delle dichiarazioni preliminari delle autorità francesi, dall’altro non consente di distinguere questi effetti dagli altri eventuali effetti prodotti da avvenimenti come il cambiamento della direzione di FT o il piano Ambition 2005».
Emerge dal punto 228 della decisione impugnata e dalle memorie della Commissione che, nell’ambito della sua applicazione del criterio dell’investitore privato avveduto, quest’ultima non ha mai veramente ponderato questi diversi elementi determinanti. Essa si è altresì deliberatamente rifiutata di prenderli in considerazione in tale contesto, in quanto riteneva di dover far prevalere, in maniera retroattiva e sulla base della sua tesi della «contaminazione», i fatti passati risalenti, in particolare, al periodo fra il giugno e il luglio 2002.
In tali circostanze, si deve ritenere che l’approccio della Commissione, che ha reputato necessario, per tenere conto di un asserito effetto di «contaminazione» prodotto dalle dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002, assimilare la situazione di fatto nella quale lo Stato francese ha alla fine adottato, nel dicembre 2002, misure di sostegno concrete alla situazione economica e finanziaria della FT esistente prima della dichiarazione del 12 luglio 2002, sia artificioso e manifestamente erroneo. Di conseguenza, la Commissione non poteva sostenere che non ci si poteva fondare sulla situazione del mercato nel dicembre 2002, ma che occorreva basarsi sulla situazione di un mercato non «contaminato» da dette dichiarazioni.
Infine, l’argomento della Commissione secondo il quale un investitore privato avveduto non avrebbe fatto dichiarazioni del tipo di quelle formulate dal governo francese a partire dal luglio 2002 poggia su un manifesto errore di valutazione, il che costituisce un motivo supplementare per respingere la tesi della «contaminazione» da essa invocata.
Si deve ricordare che tale argomento poggia sulla premessa secondo la quale le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002, e anzitutto la dichiarazione del 12 luglio 2002, «da un punto di vista puramente economico, erano idonee a mettere seriamente in gioco la (…) credibilità e la (…) reputazione [dello Stato francese] e, da un punto di vista giuridico, erano tali da obbligarlo sin da allora a sostenere finanziariamente [la FT] in ogni caso» (punto 229 della decisione impugnata). Secondo la Commissione, infatti, tali dichiarazioni erano «sufficientemente chiare, precise e ferme per indicare l’esistenza di un impegno credibile dello Stato [francese]» di sostenere la FT (punto 208 della decisione impugnata). Quantomeno, gli operatori del mercato avrebbero percepito l’esistenza di un siffatto impegno fermo (punti 206, 213, 220 e 221 della decisione impugnata). Orbene, secondo la Commissione, alla luce della situazione di crisi nella quale la FT si trovava nel luglio 2002, un investitore privato avveduto non avrebbe fatto pubblicamente siffatte dichiarazioni di sostegno, le quali potevano comportare tali rischi finanziari, quantomeno non prima di essersi pienamente informato sulla situazione economica di tale impresa (punto 229 della decisione impugnata).
A tal riguardo, occorre rilevare, anzitutto, che non è sufficiente che dichiarazioni delle autorità pubbliche possano essere semplicemente percepite dal mercato nel senso che rivelano un impegno fermo delle medesime per concludere che esse possono generare conseguenze economiche o giuridiche pregiudizievoli come quelle invocate dalla Commissione. Una conclusione del genere presuppone che le dichiarazioni di cui trattasi siano sufficientemente chiare, precise e ferme per comportare concretamente un siffatto impegno. Il riconoscimento della sussistenza di un aiuto deve basarsi, infatti, su constatazioni obiettive e non sulla sola percezione degli operatori del mercato (v., in tal senso, sentenza del 26 giugno 2008, SIC/Commissione, T‑442/03, Racc.,
EU:T:2008:228
, punto 126). Pertanto, il fatto, del resto verificatosi (v. punto 214 supra), che le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 hanno prodotto un impatto positivo sulla percezione degli operatori del mercato, che ha segnatamente permesso il mantenimento del rating della FT al grado di investimento, nonché un recupero della fiducia dei mercati finanziari, non può essere concludente.
Emerge poi da un’analisi della natura delle dichiarazioni formulate dal luglio 2002 che queste ultime non comportavano un impegno fermo dello Stato francese idoneo a generare le conseguenze pregiudizievoli dedotte dalla Commissione.
In tal senso, in primo luogo, per quanto riguarda la dichiarazione del 12 luglio 2002, occorre constatare che tale dichiarazione è stata rilasciata dal ministro dell’Economia soprattutto nella sua funzione di rappresentante dello Stato francese in qualità d’azionista di maggioranza della FT («[s]iamo l’azionista di maggioranza»). In tale funzione, egli ha espressamente assicurato che, indipendentemente dalle modalità del suo intervento, lo Stato francese prevedeva di comportarsi come un investitore avveduto («[l]o Stato azionista si comporterà da investitore avveduto»). A tal riguardo, la Commissione non ha prodotto elementi tali da dimostrare che detto intento di subordinare l’intervento futuro dello Stato francese al rispetto del criterio dell’investitore privato avveduto era solo apparente e non reale, né serio, al momento di tale dichiarazione.
Inoltre, la dichiarazione del 12 luglio 2002 era vaga e imprecisa per quanto riguarda possibili misure di sostegno che lo Stato francese poteva adottare in una fase ulteriore, non ancora precisata («si comporterà da investitore avveduto e (...) adotteremmo le disposizioni appropriate»). Considerato il carattere aperto e vago di tali affermazioni, la Commissione non poteva concludere nel senso della chiarezza di un presunto impegno assunto dallo Stato francese, i cui soli «mezzi d’intervento (...), vale a dire le modalità d’esecuzione» avrebbero dovuto ancora essere precisati (punto 209 della decisione impugnata), dato che un siffatto impegno chiaro presuppone necessariamente l’identificazione della natura e della portata di tale eventuale intervento futuro. Orbene, come confermato dalla relazione della Deutsche Bank del 22 luglio 2002, su cui la stessa Commissione si è fondata al punto 221 e alla nota a piè di pagina n. 146 della decisione impugnata, considerata la dichiarazione del 12 luglio 2002, il mercato non poteva ancora determinare la natura e la portata di tale intervento futuro dello Stato francese («[La FT] ha beneficiato del fatto che il mercato è sempre più fiducioso che il governo [francese] sosterrà in un modo o nell’altro il credito»; tale «[appoggio] implicito dello Stato [francese] (...) potrebbe assumere la forma di prestiti, a condizioni di mercato, forniti dalle banche o dal governo [francese]»). Inoltre, confermando il carattere futuro, condizionato e impreciso di un siffatto intervento, la dichiarazione del 12 luglio 2002 respinge espressamente l’ipotesi di un aumento del capitale della FT, sebbene proprio tale opzione sarà seguita dallo Stato francese nel dicembre 2002 («No, certo che no! Dico semplicemente che adotteremo, in tempo utile, le misure appropriate. Se necessario (…)»).
Tale lettura è confermata alla luce del contesto fattuale in cui è intervenuta la dichiarazione del 12 luglio 2002. Come sembra riconoscere la stessa Commissione (v. punto 179 supra), in tale fase, in mancanza di informazioni pertinenti sull’esatta entità dei problemi finanziari cui era esposta la FT, sulla futura reazione dei mercati finanziari provocata da tale dichiarazione e sull’evoluzione avviata in seguito alla ristrutturazione prevista della FT, lo Stato francese non poteva ancora conoscere e determinare con sufficiente precisione la natura, la portata e le condizioni per la concessione di un’eventuale misura di sostegno a favore di tale impresa. Piuttosto, dall’insieme degli atti delle autorità francesi compiuti al 12 luglio 2002, compreso il fatto che esse hanno contattato direttamente le agenzie di rating, emerge che tali autorità miravano a rassicurare rapidamente i mercati finanziari su un potenziale e futuro sostegno dello Stato francese a favore della FT, al solo scopo di impedire l’ulteriore abbassamento della sua quotazione nonché la chiusura del suo accesso a nuovi crediti sul mercato obbligazionario, senza per questo concretizzare maggiormente tale eventuale sostegno in quel preciso momento. Infatti, una concretizzazione prematura di eventuali misure di sostegno avrebbe potuto comportare il rischio di restringere inutilmente le opzioni di rifinanziamento successivamente aperte per il debito della FT, causando al contempo la necessità di notificarle alla Commissione ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 3, CE. Peraltro, considerato il suo carattere affrettato, un approccio siffatto avrebbe potuto minare la fiducia dei creditori e degli investitori nell’affidabilità dell’azione dello Stato francese. Pertanto, contrariamente a quanto illustrato al punto 212 della decisione impugnata, il fatto di aver contattato le agenzie di rating non poteva essere inteso come un elemento che suffragava il carattere irrevocabile dell’impegno asseritamente assunto dallo Stato francese, bensì solo come un primo passo destinato ad allentare la pressione che nel luglio 2002 gravava sulla posizione della FT sui mercati finanziari.
Contrariamente a quanto fatto valere dalla Commissione al punto 210 della decisione impugnata, il mero fatto che, al momento della dichiarazione del 12 luglio 2002, la FT fosse già esposta a gravi problemi di rifinanziamento non altera affatto il carattere aperto e vago di tale dichiarazione nel suo insieme, né il suo significato alla luce del contesto fattuale all’interno del quale essa è intervenuta. Pertanto, anche supponendo l’esistenza di dette difficoltà in tale fase, non è decisivo il fatto che tale dichiarazione non riflettesse correttamente la situazione critica del debito a breve termine della FT all’epoca («se [la FT] dovesse avere difficoltà»; «se [la FT] avesse problemi di finanziamento, che attualmente non esistono, lo Stato [francese] adotterebbe le decisioni necessarie per superarli»).
Inoltre, nell’ambito della sua interpretazione letterale della dichiarazione del 12 luglio 2002, la Commissione non può validamente sostenere che «[n]essun elemento permette di dimostrare che il mercato aveva percepito una qualche condizione» (punto 210 della decisione impugnata), in quanto tale percezione soggettiva di taluni operatori del mercato non è determinante per caratterizzare la natura di una dichiarazione siffatta (v. punto 235 supra). Peraltro, tale considerazione non tiene conto del fatto che, al contrario, in tale fase, la Deutsche Bank non fosse in grado di anticipare la natura e la portata dell’eventuale intervento futuro dello Stato francese a favore della FT (v. punto 238 supra).
In secondo luogo, per quanto riguarda la dichiarazione del 13 settembre 2002, va rilevato che anche tale dichiarazione è orientata verso il futuro, condizionata ed imprecisa quanto alle eventuali misure previste dallo Stato francese a lungo termine («[lo] Stato [francese] sosterrà [la FT] nell’attuazione d[el] piano [di risanamento] e contribuirà, per la sua parte, al notevolissimo rafforzamento del patrimonio netto [della FT], secondo un calendario e modalità da determinare in funzione delle condizioni di mercato»), dato che l’unica certezza riguardava l’affermazione di un futuro contributo «al notevolissimo rafforzamento del patrimonio netto» della FT ed il fatto che esso sarebbe avvenuto in «condizioni di mercato». Inoltre, analogamente alla dichiarazione del 12 luglio 2002, la dichiarazione del 13 settembre 2002 omette di precisare ulteriormente la natura, la portata e le condizioni del futuro intervento dello Stato francese a favore della FT e subordina eventuali misure provvisorie di sostegno al criterio della necessità («[n]el frattempo, lo Stato [francese] prenderà, se necessario, le misure che consentano di evitare [alla FT] qualsiasi problema di finanziamento»).
In terzo luogo, per quanto riguarda la dichiarazione del 2 ottobre 2002, si deve constatare che essa non è meno vaga e non fornisce alcuna apprezzabile precisazione rispetto al contenuto della dichiarazione del 13 settembre 2002 («[lo] Stato [francese] parteciperà all’attuazione delle iniziative di risanamento e contribuirà, per la sua parte, al rafforzamento del patrimonio netto [della FT] secondo modalità che saranno determinate (...). [N]el frattempo lo Stato [francese] prenderà, se necessario, le misure che consentano [alla FT] di evitare qualsiasi problema di finanziamento»). Infatti, con tale dichiarazione, lo Stato francese si limita ad anticipare in modo vago una sua futura e potenziale partecipazione diretta al rafforzamento del patrimonio netto della FT, la cui natura, portata e condizioni di concessione sono ancora da determinare. Al contempo, analogamente alle dichiarazioni precedenti, un’eventuale partecipazione provvisoria dello Stato francese, le cui caratteristiche non sono ulteriormente precisate, è subordinata alla necessità di risolvere potenziali problemi di finanziamento della FT.
Risulta dalla considerazioni che precedono che, contrariamente a quanto dedotto dalla Commissione, considerato il loro carattere aperto, impreciso e condizionato, in particolare per quanto riguarda la natura, la portata e le condizioni di un eventuale intervento statale a favore della FT, e tenuto conto del contesto fattuale in cui esse sono intervenute, le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 non possono essere interpretate nel senso che esse comportano un impegno concreto e fermo dello Stato francese a fornire un sostegno preciso a favore della FT.
Pertanto, le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 non possono far sorgere in capo allo Stato francese un qualsivoglia obbligo giuridico, in particolare quello di sostenere finanziariamente la FT a partire dal 12 luglio 2002.
Per gli stessi motivi, non si può ritenere che, indipendentemente dall’esistenza di un obbligo giuridico, tali dichiarazioni avessero suscitato concrete aspettative sul mercato, e che, se lo Stato francese non avesse onorato la propria promessa, ciò avrebbe generato per lo stesso, nella sua qualità di proprietario e di gestore dell’impresa, di operatore economico fondamentale e di importante mutuante sui mercati finanziari, taluni costi economici a causa della perdita della sua credibilità e della sua reputazione su tali mercati (punti 217 e 221 della decisione impugnata). Anzitutto, una mera aspettativa del mercato non può di per sé creare un qualsivoglia obbligo di agire in un senso auspicato (v. punto 235 supra). La Commissione non ha poi dimostrato che il mancato rispetto di un’eventuale promessa di sostegno dello Stato francese a favore di un’impresa sia idoneo a pregiudicare la sua credibilità e la sua reputazione sui mercati finanziari. Inoltre, come emerge dalle considerazioni svolte al punto 238 supra e al punto 247 infra, il comportamento delle autorità francesi dal luglio 2002 tendeva proprio ad evitare le conseguenze pregiudizievoli fatte valere dalla Commissione, lasciando dubitare della natura, della portata e delle condizioni esatte del suo eventuale intervento futuro. Infine, e in ogni caso, come rilevato dall’avvocato generale Mengozzi nelle conclusioni presentate nelle cause riunite Bouygues e a./Commissione e a., C‑399/10 P e C‑401/10 P, Racc.,
EU:C:2012:392
, paragrafo 64), occorre rammentare che la Commissione ha alla fine rinunciato a prendere una posizione definitiva sulla questione se le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 potessero causare una perdita di credibilità dello Stato sui mercati finanziari che avrebbe comportato, per quest’ultimo, un rischio finanziario sotto forma di aumento del costo delle sue future operazioni.
È vero che, tramite le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 e utilizzando pertanto la sua reputazione di debitore/creditore solvibile ed affidabile presso i mercati finanziari, lo Stato francese ha volontariamente inteso influire sulla reazione di tali mercati, ripristinare la fiducia dei medesimi e, in particolare, tentare di ottenere la conferma della quotazione della FT al fine di preparare un rifinanziamento solido e meno oneroso di tale impresa in una fase successiva. Tuttavia, come rilevato giustamente dalla FT nella sua memoria contenente osservazioni scritte del 31 maggio 2013, lo Stato francese non ha fatto altro che innescare le particolari regole di funzionamento dei mercati finanziari per stabilizzare la posizione economica della FT a breve termine, proprio al fine di soddisfare le condizioni imprenditoriali e finanziarie indispensabili per l’adozione di misure di sostegno più concrete che sarebbero intervenute successivamente. Così facendo, lo Stato francese ha appunto adottato l’atteggiamento cauto e diligente di un investitore privato che vigila affinché tutti i requisiti richiesti vengano soddisfatti prima di assumere un impegno irrevocabile di sostegno o di investimento. In tale contesto, non può essere accolta l’asserzione ben poco circostanziata della Commissione, secondo la quale nessun investitore privato sarebbe stato nella posizione di influire sul mercato come aveva fatto lo Stato francese con le proprie dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002. Infatti, non si può escludere a priori che un investitore privato, se del caso, di dimensioni internazionali e dal peso economico considerevole, segua la medesima strategia e ottenga lo stesso risultato presso i mercati finanziari.
Risulta dall’insieme delle considerazioni che precedono che la Commissione si è fondata in maniera manifestamente erronea in diritto e in fatto sulla situazione a partire dal luglio 2002 per applicare il criterio dell’investitore privato avveduto.
– Sulla questione se l’offerta di prestito d’azionista, annunciata e notificata il 4 dicembre 2002, costituisse la materializzazione delle dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002
La Commissione non è in grado di giustificare l’applicazione manifestamente erronea che essa ha effettuato del criterio dell’investitore privato avveduto tramite la sua tesi, illustrata in sostanza ai punti 185, 187 e 226 della decisione impugnata, secondo la quale l’offerta di prestito d’azionista, annunciata e notificata il 4 dicembre 2002, costituiva unicamente la materializzazione delle dichiarazioni anteriori dello Stato francese e, più precisamente, di una decisione di principio di sostenere finanziariamente la FT che sarebbe stata presa il 12 luglio 2002.
Avvalendosi di tale tesi, la Commissione ritiene, in sostanza, di essere legittimata a valutare congiuntamente le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002, l’annuncio del 4 dicembre 2002 e l’offerta di prestito d’azionista per pervenire alla conclusione che il comportamento dello Stato francese non rispettava il criterio dell’investitore privato avveduto.
È vero che l’offerta di prestito d’azionista, annunciata e notificata il 4 dicembre 2002, si colloca nella logica e nella strategia dello Stato francese fin dal mese di luglio 2002, che aveva come obiettivo, e come conseguenza il ristabilimento della fiducia dei mercati al fine di poter rifinanziare, in condizioni più favorevoli, il debito a breve termine della FT (v. punto 247 supra).
Tuttavia, ciò non significa che le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 comportassero già di per sé l’anticipazione di un sostegno finanziario specifico analogo a quello che si è poi materializzato nel dicembre 2002.
Emerge dalle considerazioni svolte ai punti da 233 a 244 supra che, a differenza dell’annuncio del 4 dicembre 2002, che rendeva pubblica l’offerta di aprire una linea di credito di EUR 9 miliardi a favore della FT, le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 erano di carattere aperto, impreciso e condizionato quanto alla natura, alla portata e alle condizioni di un eventuale intervento futuro dello Stato francese. Non può pertanto ritenersi che lo Stato francese avesse previsto una siffatta partecipazione finanziaria concreta fin dal luglio 2002. In realtà, alla luce di tale carattere sostanzialmente diverso rispetto alle dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002, la decisione dello Stato francese, nel dicembre 2002, di annunciare e di fare un’offerta di prestito d’azionista costituiva un’importante cesura nella successione degli eventi che hanno condotto al rifinanziamento della FT.
La tesi della Commissione è tanto meno plausibile se si considera che lo Stato francese doveva anzitutto attendere e verificare se, in seguito alle dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 e al loro prevedibile effetto, cioè il ripristino della fiducia dei mercati finanziari e la conferma della quotazione della FT, nonché in seguito alle misure di risanamento e di riequilibrio adottate nella FT, fossero effettivamente soddisfatte le condizioni economiche necessarie per un siffatto intervento statale. Infatti, come si è constatato al punto 239 supra, al momento di tali dichiarazioni, in mancanza di informazioni rilevanti, segnatamente, quanto alla reazione dei mercati e al successo delle misure adottate, lo Stato francese non poteva ancora conoscere e determinare sufficientemente la natura, la portata e le condizioni di un’eventuale misura di sostegno a favore della FT, compreso un eventuale aumento di capitale, che il ministro dell’Economia aveva esplicitamente negato ancora nel luglio 2002. È manifesto che solo nel dicembre 2002 lo Stato francese ha considerato soddisfatte le condizioni economiche necessarie ad una siffatta partecipazione finanziaria, il che conferma il sopravvenire, in tale fase, di un’importante cesura nella successione degli eventi.
– Sulla questione se le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 e l’annuncio del 4 dicembre 2002, accompagnato dall’offerta di prestito d’azionista, costituissero, congiuntamente, un «solo intervento»
Nelle sue memorie contenenti osservazioni scritte del 17 luglio 2013, la Commissione afferma che, nella sentenza sull’impugnazione, la Corte non si è pronunciata sulla questione se le dichiarazioni formulate dal luglio 2002 e l’annuncio del 4 dicembre 2002, accompagnato dall’offerta di prestito d’azionista, potessero essere considerati congiuntamente un «solo intervento» ai sensi dei punti da 103 a 105 di detta sentenza. Essa afferma che i criteri menzionati ai punti 103 e 104 della sentenza sull’impugnazione sono tuttavia perfettamente trasponibili al caso di specie, cosicché tali diversi interventi consecutivi devono essere considerati indissolubilmente connessi.
Ai punti da 127 a 131 della sentenza sull’impugnazione, la Corte ha statuito, in applicazione dei criteri enunciati ai punti 103 e 104 della stessa sentenza, che la Commissione poteva ritenere che l’annuncio del 4 dicembre 2002 e l’offerta di prestito d’azionista costituissero congiuntamente un intervento statale unico, in quanto questi due interventi sarebbero stati connessi in modo talmente stretto da renderne impossibile la dissociazione. Ne emerge parimenti che è questo intervento unico che è stato identificato dalla Commissione nella decisione impugnata come la misura di aiuto illegittima in questione.
È giocoforza constatare che, come sottolineato dalla Repubblica francese e dalla FT all’udienza del 24 settembre 2014, la decisione impugnata non si fonda sulla premessa secondo la quale le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 sono parimenti comprese nel perimetro di detto intervento unico, quali elementi costituitivi della misura di aiuto in questione.
Nella decisione impugnata, le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 sono effettivamente analizzate congiuntamente all’intervento statale unico qualificato come aiuto di Stato, nella specie l’annuncio del 4 dicembre 2002 accompagnato dall’offerta di prestito d’azionista, ma unicamente quali elementi di «contesto» di detto intervento. Ciò è confermato dalla Corte nella sentenza sull’impugnazione, quando essa indica che «dal [punto] 185 della decisione [impugnata] risulta che l’oggetto della medesima verte sul prestito d’azionista che era stato notificato alla Commissione e che le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 sono considerate solo in quanto oggettivamente rilevanti ai fini della valutazione di detto prestito» (sentenza sull’impugnazione, punto 73); che, «[i]n tal senso, la Commissione ha esaminato tali dichiarazioni solo in quanto costituiscono il contesto della misura di cui trattasi», e che «[r]isulta (…) dall’articolo 1 della decisione [impugnata] che essa si limita a qualificare il prestito d’azionista come aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune e menziona le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 unicamente in quanto costituenti il contesto dell’aiuto constatato» (sentenza sull’impugnazione, punto 75).
La tesi sostenuta dalla Commissione nella decisione impugnata, del resto errata (v. punti da 249 a 254 supra), secondo la quale l’offerta di prestito d’azionista costituisce la materializzazione di una decisione di principio, adottata dal 12 luglio 2002, di sostenere la FT non si spinge tanto in là quanto quella secondo la quale le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 sarebbero, al pari dell’annuncio del 4 dicembre 2002 e dell’offerta di prestito d’azionista, elementi costitutivi di un intervento unico qualificato come aiuto di Stato.
Peraltro, nelle sue memorie contenenti osservazioni scritte del 17 luglio 2013 e nelle sue risposte ai quesiti scritti che il Tribunale le ha rivolto nel presente procedimento, la Commissione, anche se afferma che i criteri fissati ai punti 103 e 104 della sentenza sull’impugnazione sono parimenti soddisfatti per quanto attiene alle dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002, non ne trae tuttavia la conclusione che queste ultime devono essere considerate come elementi costitutivi della misura qualificata come aiuto di Stato nella decisione impugnata. Ciò che la Commissione desume dal fatto che tali dichiarazioni e l’offerta di prestito d’azionista siano, a suo avviso, connesse in maniera indissolubile è che la stessa era legittimata a ritenere che tutti questi interventi si inserissero in uno stesso processo continuo di sostegno della FT da parte dello Stato francese, ad adottare un «approccio globale» nella specie (v. punto 176 supra) e, quindi, ad analizzare congiuntamente questi diversi interventi alla luce dell’articolo 87, paragrafo 1, CE. Del resto, la Commissione insiste sul fatto di aver preso in considerazione le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 solo in quanto costituenti il contesto dell’aiuto constatato. Analogamente, all’udienza del 24 settembre 2004, la Commissione ha fatto valere che, con i punti da 102 a 104 della sentenza sull’impugnazione, la Corte aveva convalidato l’approccio globale del processo che essa aveva raccomandato fin dall’inizio. Essa ha parimenti indicato di non essere in grado di precisare se le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 e l’annuncio del 4 dicembre 2002, accompagnato dall’offerta di prestito d’azionista, dovessero essere considerati costituenti, congiuntamente, un «solo intervento» ai sensi della sentenza sull’impugnazione, e se una siffatta constatazione significherebbe che tutti questi interventi consecutivi costituiscono un solo ed identico aiuto di Stato, lasciando al Tribunale il compito di pronunciarsi su tali questioni.
In altre parole, la Commissione non trae dalle sue affermazioni fondate sui punti 103 e 104 della sentenza sull’impugnazione argomenti diversi da quelli da essa fatti valere nei procedimenti anteriori dinanzi al Tribunale e alla Corte, e che sono già stati respinti in quanto erronei o viziati da un manifesto errore di valutazione ai punti da 202 a 254 supra.
Risulta dall’insieme delle considerazioni che precedono che il secondo e il terzo motivo dedotti dalla Repubblica francese e dalla FT devono essere accolti, nella misura in cui essi sono intesi all’accertamento di errori di diritto e di manifesti errori di valutazione in sede di applicazione del criterio dell’investitore privato avveduto e, pertanto, di una violazione della nozione di aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE. Di conseguenza, l’articolo 1 della decisione impugnata deve essere annullato.
In tali circostanze, non occorre più esaminare il quarto motivo della Repubblica francese, attinente ad un difetto di motivazione.
3.
Sulla domanda di annullamento dell’articolo 2 della decisione impugnata
Occorre rammentare che la Repubblica francese e la FT intendono ottenere l’annullamento in toto della decisione impugnata, ossia compreso il suo articolo 2, anche se esse non fanno valere alcun argomento specifico a sostegno di quest’ultimo aspetto dei loro ricorsi.
Ai punti 141 e 142 della sentenza sull’impugnazione, per quanto attiene a tale articolo 2, la Corte si limita tuttavia a richiamare la domanda di annullamento del medesimo presentata dalle società Bouygues e prevede pertanto il rinvio soltanto di tale domanda dinanzi al Tribunale.
Alla luce della portata dell’oggetto dei ricorsi della Repubblica francese e della FT, richiamata al punto 264 supra, nonché del punto 2 del dispositivo della sentenza sull’impugnazione, che utilizza il termine «domande» al plurale, il Tribunale ritiene di continuare ad essere parimenti investito delle domande di annullamento dell’articolo 2 della decisione impugnata presentate da tali parti.
A tal riguardo, si deve considerare che, tenuto conto dell’annullamento dell’articolo 1 della decisione impugnata, sul fondamento del secondo e del terzo motivo dedotti dalla Repubblica francese e dalla FT, le loro domande intese all’annullamento dell’articolo 2 di detta decisione, il quale constata l’assenza di necessità di recuperare l’aiuto di cui all’articolo 1, sono divenute prive di oggetto.
Infatti, l’annullamento dell’articolo 1 della decisione impugnata esplica un effetto erga omnes, idoneo a conferirgli l’autorità assoluta della cosa giudicata [sentenza del 1
o
giugno 2006, P & O European Ferries (Vizcaya) e Diputación Foral de Vizcaya/Commissione, C‑442/03 P e C‑471/03 P, Racc.,
EU:C:2006:356
, punto 43, e del 4 marzo 2009, Tirrenia di Navigazione e a./Commissione, T‑265/04, T‑292/04 e T‑504/04,
EU:T:2009:48
, punto 159].
Tale annullamento implica la scomparsa, con effetto ex tunc, della constatazione, contenuta all’articolo 1 della decisione impugnata, dell’esistenza di un aiuto incompatibile con il mercato comune. Ne consegue che anche la dichiarazione di non recupero di tale aiuto, contenuta all’articolo 2 di detta decisione, perde il proprio oggetto con effetto ex tunc.
In tali condizioni, non occorre più statuire sulle domande di annullamento della Repubblica francese e della FT dirette avverso l’articolo 2 della decisione impugnata.
Sulle spese
Nella sentenza sull’impugnazione, la Corte ha riservato le spese. Spetta quindi al Tribunale statuire, nella presente sentenza, sull’insieme delle spese afferenti ai diversi procedimenti, in conformità all’articolo 219 del regolamento di procedura del Tribunale.
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 3, del regolamento di procedura, ciascuna delle parti sopporta le proprie spese se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi. Tuttavia, se ciò appare giustificato alla luce delle circostanze del caso di specie, il Tribunale può decidere che una parte sostenga, oltre alle proprie spese, una quota delle spese dell’altra parte.
Nella specie, si deve rilevare che le conclusioni della Repubblica francese e della FT sono state accolte nella parte in cui esse sono intese all’annullamento dell’articolo 1 della decisione impugnata, e ciò sul fondamento del secondo e del terzo motivo da esse dedotti. Per contro, il loro primo motivo non è stato accolto. Inoltre, è stato dichiarato che non occorreva più statuire sulle loro domande di annullamento dirette avverso l’articolo 2 della decisione impugnata. Verrà operata equa valutazione delle circostanze del caso decidendo che la Commissione sosterrà le proprie spese, nonché otto decimi delle spese sostenute dalla Repubblica francese e dalla FT. La Repubblica francese e la FT sosterranno ciascuna due decimi delle loro spese.
La Repubblica federale di Germania, che è intervenuta nella causa, sopporterà le proprie spese, ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Sesta Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:

1)
L’articolo 1 della decisione 2006/621/CE della Commissione, del 2 agosto 2004, relativa all’aiuto di Stato al quale la Francia ha dato esecuzione a favore di France Télécom, è annullato.

2)
Non occorre più statuire sulle domande di annullamento dell’articolo 2 della decisione 2006/621.

3)
La Commissione europea sosterrà le proprie spese, nonché otto decimi delle spese sostenute dalla Repubblica francese e dalla Orange, già France Télécom.

4)
La Repubblica francese e la Orange, già France Télécom, sosterranno ciascuna due decimi delle loro spese.

5)
La Repubblica federale di Germania sosterrà le proprie spese.

Frimodt Nielsen
Dehousse
Wiszniewska-Białecka
Collins
Ulloa Rubio
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 2 luglio 2015.
Indice

Fatti

1. Contesto generale della causa

2. Procedimento amministrativo

3. Decisione impugnata

Procedimenti antecedenti dinanzi al Tribunale e alla Corte

1. Procedimento antecedente dinanzi al Tribunale

2. Procedimento antecedente dinanzi alla Corte

Procedimento e conclusioni delle parti dopo il rinvio

In diritto

1. Sulla ricevibilità del ricorso nella causa T‑444/04 RENV

2. Sulla domanda di annullamento dell’articolo 1 della decisione impugnata

Osservazioni preliminari

Sul primo motivo, attinente ad una violazione delle forme sostanziali e dei diritti della difesa

Sulla violazione delle forme sostanziali

– Argomenti delle parti

– Giudizio del Tribunale

Sulla violazione dei diritti della difesa

– Argomenti delle parti

– Giudizio del Tribunale

Sul secondo e sul terzo motivo, concernenti errori di diritto e manifesti errori di valutazione per quanto attiene all’applicazione del criterio dell’investitore privato avveduto

Argomenti delle parti

Giudizio del Tribunale

– Richiamo della giurisprudenza pertinente

– Richiamo del ragionamento seguito dalla Commissione nella decisione impugnata

– Sulla misura alla quale la Commissione doveva applicare il criterio dell’investitore privato avveduto

– Sul momento in cui la Commissione doveva collocarsi per applicare il criterio dell’investitore privato avveduto

– Sulla questione se l’offerta di prestito d’azionista, annunciata e notificata il 4 dicembre 2002, costituisse la materializzazione delle dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002

– Sulla questione se le dichiarazioni formulate a partire dal luglio 2002 e l’annuncio del 4 dicembre 2002, accompagnato dall’offerta di prestito d’azionista, costituissero, congiuntamente, un «solo intervento»

3. Sulla domanda di annullamento dell’articolo 2 della decisione impugnata

Sulle spese
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*1
)	Lingua processuale: il francese