CELEX: 62014CJ0062
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Hospodárska a menová politika
Rozhodnutia Rady guvernérov Európskej centrálnej banky (ECB) o niektorých technických charakteristikách týkajúcich sa menových operácií Eurosystému na sekundárnom trhu so štátnymi dlhopismi
Články 119 ZFEÚ a 127 ZFEÚ
Právomoci ECB a Európskeho systému centrálnych bánk
Mechanizmus uplatňovania menovej politiky
Zachovanie cenovej stability
Proporcionalita
Článok 123 ZFEÚ
Zákaz menového financovania členských štátov eurozóny

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka platnosti rozhodnutí Rady guvernérov Európskej centrálnej banky (ECB) zo 6. septembra 2012 o niektorých technických charakteristikách týkajúcich sa menových operácií Eurosystému na sekundárnom trhu so štátnymi dlhopismi (ďalej len „rozhodnutia o OMT“) a výkladu článkov 119 ZFEÚ, 123 ZFEÚ a 127 ZFEÚ, ako aj článkov 17 až 24 Protokolu (č. 4) o štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a Európskej centrálnej banky (
Ú. v. EÚ C 326
, 2012, s. 230, ďalej len „Protokol o ESCB a ECB“).
Tento návrh bol podaný v rámci niekoľkých ústavných sťažností a konania na riešenie sporov medzi ústavnými orgánmi v súvislosti s výhradami, ktoré vzniesla Deutsche Bundesbank (Spolková banka Nemecka) k uplatňovaniu týchto rozhodnutí a údajnej nečinnosti Bundesregierung (spolková vláda) a Deutscher Bundestag (dolná komora spolkového parlamentu) voči uvedeným rozhodnutiam.
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
Rozhodnutia o OMT
Podľa zápisnice z 340. zasadnutia Rady guvernérov ECB (ďalej len „Rada guvernérov“) z 5. a 6. septembra 2012 tento orgán „schválil zásadné parametre menových operácií s cennými papiermi (OMT), ktoré budú uverejnené prostredníctvom tlačového komuniké [(ďalej len ‚tlačové komuniké‘)] sprístupneného po zasadnutí“.
Tlačové komuniké uvedené v tejto zápisnici znie:
„Ako bolo oznámené 2. augusta 2012, [Rada guvernérov] dnes prijala rozhodnutia o niektorých technických charakteristikách týkajúcich sa [OMT] Eurosystému na sekundárnom trhu so štátnymi dlhopismi, ktorých cieľom je udržanie riadneho uplatňovania menovej politiky a jednotnosti menovej politiky. Tieto operácie, ktoré sa nazývajú [OMT], sa budú vykonávať v nasledujúcom rámci:
Podmienenosť
Nevyhnutnou podmienkou [OMT] je prísna a účinná podmienenosť spojená s príslušným programom Európskeho nástroja finančnej stability/Európskeho mechanizmu pre stabilitu [ďalej jednotlivo len ‚EFSF‘ a ‚ESM‘)]. Tieto programy môžu mať podobu úplného programu makroekonomickej konsolidácie alebo preventívneho programu (úverový rámec so sprísnenými podmienkami – ‚Enhanced Conditions Credit Line‘) EFSF/ESM za predpokladu, že zahŕňajú možnosť EFSF/ESM nakúpiť dlhopisy na primárnom trhu. Malo by sa vyvinúť úsilie zapojiť MMF pri definovaní podmienenosti pre konkrétnu krajinu a monitorovaní takého programu.
Rada guvernérov zváži možnosť viesť [OMT] v rozsahu, v akom sú odôvodnené z hľadiska menovej politiky, pokiaľ je plne dodržaná podmienenosť programu, a pozastaví ich, keď sa dosiahnu ich ciele, alebo v prípade nedodržania programu makroekonomickej konsolidácie alebo preventívneho programu.
Rada guvernérov rozhodne po dôkladnom posúdení o začatí, pokračovaní a pozastavení priamych menových operácií podľa vlastnej úvahy a v súlade so svojím mandátom v oblasti menovej politiky.
Pôsobnosť
Ako bolo uvedené vyššie, s [OMT] sa uvažuje pre budúce prípady programov makroekonomickej konsolidácie alebo preventívnych programov EFSF/ESM. Prichádzajú do úvahy aj v prípade členských štátov, ktoré už uplatňujú program makroekonomickej konsolidácie, ak znovu získajú prístup na trh s dlhopismi.
Operácie sa zamerajú na kratšiu časť výnosovej krivky a najmä na štátne dlhopisy s dobou splatnosti od jedného do troch rokov.
Pokiaľ ide o objem [OMT], vopred nie sú stanovené kvantitatívne obmedzenia.
Zaobchádzanie s veriteľmi
Eurosystém má v úmysle objasniť v právnom akte týkajúcom sa priamych menových operácií, že súhlasí s rovnakým zaobchádzaním (
pari passu
), aké majú súkromní alebo iní veritelia, pokiaľ ide o dlhopisy vydané krajinami eurozóny a nakúpené Eurosystémom prostredníctvom [OMT] v súlade s podmienkami týchto dlhopisov.
Sterilizácia
Likvidita vytvorená prostredníctvom [OMT] bude plne neutralizovaná.
Transparentnosť
Súhrn účastí na [OMT] a ich trhové ceny sa budú zverejňovať týždenne. Priemerná doba trvania účasti na [OMT] a rozpis podľa krajín sa budú zverejňovať mesačne.
Program pre trhy s cennými papiermi
Po rozhodnutí o [OMT] je Program pre trhy s cennými papiermi (‚Securities Markets Programme‘ – SMP) ukončený. Likvidita poskytnutá prostredníctvom tohto programu sa bude naďalej čerpať ako v minulosti a cenné papiere spojené s týmto programom zostávajúce v portfóliu sa budú držať až do splatnosti.“
Konania vo veci samej a rozhodnutie vnútroštátneho súdu
Niekoľko skupín jednotlivcov, vrátane jednej s podporou vyše 11000 signatárov, podalo pred vnútroštátnym súdom rôzne ústavné sťažnosti týkajúce sa rozhodnutí o OMT a údajnej nečinnosti Bundesregierungu a Deutscher Bundestagu voči týmto rozhodnutiam. Okrem toho Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag predložila v rámci konania na riešenie sporov medzi ústavnými orgánmi návrh domáhajúci sa určenia, že Deutscher Bundestag si v súvislosti s týmito rozhodnutiami nesplnil určité povinnosti.
Na podporu návrhov sťažovatelia vo veci samej na jednej strane tvrdia, že rozhodnutia o OMT ako celok predstavujú akt
ultra vires
, keďže ECB na ne údajne nemá mandát a sú v rozpore s článkom 123 ZFEÚ, a na druhej strane, že tieto rozhodnutia sú v rozpore so zásadou demokracie zakotvenou v nemeckej ústave (Grundgesetz) a v dôsledku toho ohrozujú nemeckú ústavnú identitu.
Bundesverfassungsgericht (spolkový Ústavný súd) uvádza, že ak by boli rozhodnutia o OMT prekročením mandátu ECB alebo v rozpore s článkom 123 ZFEÚ, musel by vyhovieť týmto jednotlivým návrhom.
V tejto súvislosti sa odvoláva na zásadu rozdelenia právomoci uvedenú v článku 5 ods. 1 a 2 ZEÚ a predovšetkým zdôrazňuje, že na to, aby mandát zverený ESCB zodpovedal demokratickým požiadavkám, musí byť výrazne obmedzený a že dodržanie týchto obmedzení musí podliehať súdnemu preskúmaniu na základe neobmedzenej právomoci. Z judikatúry Súdneho dvora údajne vyplýva, že nezávislosť ECB nebráni takémuto preskúmaniu, keďže táto nezávislosť sa vzťahuje iba na právomoci, ktoré Zmluvy priznávajú ECB, no nie na určenie rozsahu a obsahu jej mandátu.
Vnútroštátny súd navyše poznamenáva, že aj keby sa potvrdila okolnosť, že tieto rozhodnutia sú len oznámením prijatia budúcich aktov, nemala by za následok to, že návrhy sťažovateľov vo veci samej sú neprípustné, keďže v zmysle vnútroštátnych procesných ustanovení možno vyžadovať preventívnu súdnu ochranu, aby sa zamedzilo vzniku nenapraviteľných dôsledkov.
Za týchto podmienok Bundesverfassungsgericht rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1.
a)
Je rozhodnutie Rady guvernérov ECB zo 6. septembra 2012 o technických charakteristikách menových operácií s cennými papiermi nezlučiteľné s článkom 119 ZFEÚ a článkom 127 ods. 1 a 2 ZFEÚ, ako aj s článkami 17 až 24 Protokolu o ESCB a ECB z dôvodu, že prekračuje mandát ECB v oblasti menovej politiky, ako je upravený v uvedených ustanoveniach, a zasahuje do právomocí členských štátov?
Vyplýva prekročenie mandátu ECB najmä z toho, že rozhodnutie Rady guvernérov ECB zo 6. septembra 2012
i)
nadväzuje na hospodársko‑politické programy pomoci EFSF alebo ESM (podmienenosť)?
ii)
stanovuje nákup štátnych dlhopisov len určitých členských štátov (selektívnosť)?
iii)
stanovuje nákup štátnych dlhopisov určitých členských štátov dodatočne k programom pomoci EFSF alebo ESM (paralelnosť)?
iv)
by mohlo spôsobiť neúčinnosť limitov a podmienok programov pomoci EFSF alebo ESM (obchádzanie)?
b)
Je rozhodnutie Rady guvernérov ECB zo 6. septembra 2012 o technických charakteristikách menových operácií s cennými papiermi nezlučiteľné so zákazom menového financovania rozpočtov, ktorý je zakotvený v článku 123 ZFEÚ?
Bráni zlučiteľnosti s článkom 123 ZFEÚ najmä to, že rozhodnutie Rady guvernérov ECB zo 6. septembra 2012
i)
nestanovuje žiadne kvantitatívne obmedzenie nákupu štátnych dlhopisov (objem)?
ii)
nestanovuje žiaden časový odstup medzi emisiou štátnych dlhopisov na primárnom trhu a ich nákupom Európskym systémom centrálnych bánk (ESCB) na sekundárnom trhu (tvorba trhových cien)?
iii)
umožňuje, aby sa všetky odkúpené štátne dlhopisy držali až do ich splatnosti (zásah do trhovej logiky)?
iv)
neobsahuje žiadne špecifické požiadavky týkajúce sa bonity štátnych dlhopisov, ktoré sa majú odkupovať (riziko neplnenia)?
v)
stanovuje, že s ESCB sa bude zaobchádzať rovnako ako so súkromnými a inými vlastníkmi štátnych dlhopisov (odpustenie dlhov)?
2.
Subsidiárne, v prípade, že Súdny dvor nebude považovať rozhodnutie Rady guvernérov zo 6. septembra 2012 o technických charakteristikách menových operácií s cennými papiermi za akt inštitúcie Európskej únie, ktorý je spôsobilý byť predmetom návrhu podľa článku 267 prvého odseku písm. b) ZFEÚ:
a)
Majú sa články 119 ZFEÚ a 127 ZFEÚ, ako aj články 17 až 24 Protokolu o ESCB a ECB vykladať v tom zmysle, že umožňujú Eurosystému, alternatívne alebo kumulatívne,
i)
podmieniť nákup štátnych dlhopisov existenciou a dodržiavaním hospodársko‑politických programov pomoci EFSF alebo ESM (podmienenosť)?
ii)
nakupovať štátne dlhopisy len určitých členských štátov (selektívnosť)?
iii)
nakupovať štátne dlhopisy určitých členských štátov dodatočne k programom pomoci EFSF alebo ESM (paralelnosť)?
iv)
spôsobiť neúčinnosť limitov a podmienok programov pomoci EFSF alebo ESM (obchádzanie)?
b)
Má sa článok 123 ZFEÚ vykladať, vzhľadom na zákaz menového financovania rozpočtov, v tom zmysle, že umožňuje Eurosystému, alternatívne alebo kumulatívne,
i)
nakupovať štátne dlhopisy bez kvantitatívneho obmedzenia (objem)?
ii)
nakupovať štátne dlhopisy bez povinného minimálneho časového odstupu od ich emisie na primárnom trhu (tvorba trhových cien)?
iii)
držať všetky odkúpené štátne dlhopisy až do ich splatnosti (zásah do trhovej logiky)?
iv)
odkupovať štátne dlhopisy bez minimálnych požiadaviek týkajúcich sa ich bonity (riziko neplnenia)?
v)
akceptovať rovnaké zaobchádzanie s ESCB ako so súkromnými a inými vlastníkmi štátnych dlhopisov (odpustenie dlhov)?
vi)
ovplyvňovať tvorbu cien vyjadrením zámeru kúpy alebo iným spôsobom, ktorý sa uskutoční v časovej súvislosti s emisiou štátnych dlhopisov členských štátov eurozóny (podnet na nadobúdanie dlhopisov na primárnom trhu)?“
O prejudiciálnych otázkach
Úvodné pripomienky
Talianska vláda tvrdí, že Súdny dvor nemôže preskúmať tento návrh na začatie prejudiciálneho konania, keďže vnútroštátny súd nepriznáva odpovedi Súdneho dvora na tento návrh konečnú a záväznú povahu. Táto vláda totiž uvádza, že uvedený súd sa domnieva, že mu prislúcha konečná zodpovednosť za rozhodnutie o platnosti sporných rozhodnutí vzhľadom na podmienky a hranice stanovené nemeckou ústavou.
V tejto súvislosti treba nepochybne uviesť, že Súdny dvor v rozsudku Kleinwort Benson (C‑346/93,
EU:C:1995:85
) o sebe vyhlásil, že nemá právomoc na rozhodnutie, pokiaľ vnútroštátny súd nie je viazaný výkladom Súdneho dvora. Súdny dvor totiž nemá právomoc v oblasti prejudiciálneho konania poskytnúť odpovede, ktoré majú čisto konzultačnú povahu (pozri v tomto zmysle rozsudok Kleinwort Benson, C‑346/93,
EU:C:1995:85
, body 23 a 24).
V uvedenej veci však nešlo o výklad práva Únie, pretože Súdny dvor mal podať výklad aktu patriaceho do práva Únie, aby sa vnútroštátnemu súdu umožnilo rozhodnúť o uplatnení vnútroštátneho práva v situácii, v ktorej vnútroštátne právo neobsahovalo priamy a bezpodmienečný odkaz na právo Únie, ale obmedzovalo sa na to, že akt patriaci do práva Únie si vzalo za vzor a iba čiastočne zopakovalo jeho podmienky (pozri v tomto zmysle rozsudky Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, C‑217/05,
EU:C:2006:784
, bod 21, a Les Vergers du Vieux Tauves, C‑48/07,
EU:C:2008:758
, bod 24).
Treba však konštatovať, že okolnosti v tejto veci sú úplne odlišné od okolností vo veci, ktorá viedla k rozsudku Kleinwort Benson (C‑346/93,
EU:C:1995:85
), keďže návrh na začatie prejudiciálneho konania sa v prejednávanej veci priamo týka výkladu a uplatňovania práva Únie, čo znamená, že tento rozsudok prináša konkrétne dôsledky pre riešenie sporu vo veci samej.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora článok 267 ZFEÚ zavádza postup priamej spolupráce medzi Súdnym dvorom a súdmi členských štátov (pozri najmä rozsudky SAT Fluggesellschaft, C‑364/92,
EU:C:1994:7
, bod 9, ako aj ATB a i., C‑402/98,
EU:C:2000:366
, bod 29). V rámci tohto postupu, ktorý vychádza z jednoznačného rozdelenia úloh medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom, je na posúdenie konkrétneho skutkového stavu príslušný vnútroštátny súd, ktorému prislúcha, aby s prihliadnutím na osobitosti veci posúdil tak nevyhnutnosť prejudiciálneho rozhodnutia pre možnosť vydať svoj rozsudok, ako aj relevantnosť otázok, ktoré kladie Súdnemu dvoru (pozri najmä rozsudky WWF a i., C‑435/97,
EU:C:1999:418
, bod 31, a Lucchini, C‑119/05,
EU:C:2007:434
, bod 43), pričom Súdny dvor je oprávnený vyjadriť sa výlučne k výkladu alebo platnosti textu práva Únie na základe skutkového stavu, ktorý mu opísal vnútroštátny súd (rozsudok Eckelkamp a i., C‑11/07,
EU:C:2008:489
, bod 52).
Treba tiež pripomenúť, že z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že pokiaľ ide o výklad alebo platnosť aktov inštitúcií Únie, rozsudok vyhlásený Súdnym dvorom v prejudiciálnom konaní je pre vnútroštátny súd záväzný na vyriešenie sporu vo veci samej (pozri najmä rozsudky Fazenda Pública, C‑446/98,
EU:C:2000:691
, bod 49, a Elčinov, C‑173/09,
EU:C:2010:581
, bod 29).
Z toho vyplýva, že je potrebné odpovedať na návrh na začatie prejudiciálneho konania predložený vnútroštátnym súdom.
O prípustnosti
Írsko, grécka, španielska, francúzska, talianska, holandská, portugalská a fínska vláda, ako aj Európsky parlament, Európska komisia a ECB z rôznych dôvodov spochybňujú prípustnosť návrhu na začatie prejudiciálneho konania alebo niektorých otázok, ktoré obsahuje.
Najskôr talianska vláda tvrdí, že spor vo veci samej je falošný a umelý. Žaloba vo veci samej je totiž podľa nej bezpredmetná vzhľadom na neexistenciu naliehavého záujmu na preventívnej ochrane alebo ujmy pre žalobcov vo veci samej, ale tiež z dôvodu, že údajná nečinnosť Deutscher Bundestagu sama osebe nemôže byť nijako vymedzená. Tieto sťažnosti by mal podľa nej vnútroštátny súd navyše vyhlásiť za neprípustné, keďže sa týkajú aktov Únie, ktoré nemajú právnu povahu. Okrem toho spor, o ktorý ide vo veci samej, v skutočnosti podľa nej nenastoľuje otázku zjavného prekročenia právomoci spojenú s nemeckou ústavnou identitou.
Talianska vláda sa navyše domnieva, že otázky sú abstraktné a hypotetické, keďže vychádzajú zo série hypotéz, najmä pokiaľ ide o spojenie medzi nadobúdaním štátnych dlhopisov a dodržiavaním programov hospodárskej pomoci, neexistencie kvantitatívneho obmedzenia objemu tohto nadobúdania alebo nezohľadnenia rizika strát na strane ECB.
Aj grécka vláda tvrdí, že položené otázky sú hypotetické, pričom vychádza zo skutočnosti, že ECB podľa nej neprijala nijaké opatrenie, ktoré by sa priamo týkalo práv, ktoré právo Únie priznáva sťažovateľom vo veci samej. Fínska vláda tvrdí, že druhá otázka je neprípustná, keďže sa týka hypotetickej činnosti ECB a vnútroštátnych centrálnych bánk eurozóny.
Následne španielska vláda bez toho, aby výslovne vzniesla námietku neprípustnosti, tvrdí, že vnútroštátne konanie, ktoré viedlo k návrhu na začatie prejudiciálneho konania, je v rozpore so systémom preskúmavania platnosti aktov Únie zavedeným článkami 263 ZFEÚ a 267 ZFEÚ, keďže vedie k žalobe proti platnosti aktu Únie bez toho, aby boli dodržané podmienky prípustnosti stanovené článkom 263 ZFEÚ pre žalobu o neplatnosť.
Napokon Írsko, grécka, španielska, francúzska, talianska, holandská a portugalská vláda, ako aj Parlament, Komisia a ECB uvádzajú, že prvá otázka je neprípustná, keďže otázka týkajúca sa posúdenia platnosti sa podľa nich nemôže platne týkať prípravného aktu alebo aktu bez právnych následkov, akými sú rozhodnutia o OMT.
V prvom rade pokiaľ ide o tvrdenia, že spor vo veci samej je falošný a umelý a prejudiciálne otázky sú hypotetické, treba pripomenúť, že ako vyplýva z bodu 15 tohto rozsudku, prináleží iba vnútroštátnemu súdu, ktorý prejednáva spor a ktorý musí niesť zodpovednosť za následné súdne rozhodnutie, aby so zreteľom na osobitosti veci posúdil tak potrebu rozhodnutia v prejudiciálnom konaní pre vyhlásenie svojho rozsudku, ako aj relevantnosť otázok, ktoré kladie Súdnemu dvoru. Preto ak sa položené otázky týkajú výkladu práva Únie, Súdny dvor je v zásade povinný rozhodnúť (pozri v tomto zmysle rozsudok Melloni, C‑399/11,
EU:C:2013:107
, bod 28 a citovanú judikatúru).
Z toho vyplýva, že pri otázkach týkajúcich sa výkladu práva Únie platí prezumpcia relevantnosti. Súdny dvor môže odmietnuť rozhodnúť o prejudiciálnej otázke položenej vnútroštátnym súdom len vtedy, ak je zjavné, že výklad alebo posúdenie platnosti právnej normy Únie nijako nesúvisí s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej, ak ide o hypotetický problém, alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými a právnymi podkladmi nevyhnutnými na užitočnú odpoveď na otázky, ktoré sa mu položili (pozri v tomto zmysle rozsudok Melloni, C‑399/11,
EU:C:2013:107
, bod 29 a citovanú judikatúru).
V prejednávanej veci tvrdenia uvedené talianskou vládou v snahe preukázať falošnú a umelú povahu sporu vo veci samej a hypotetickú povahu položených otázok vychádzajú z kritiky prípustnosti sťažností dotknutých vo veci samej a posúdenia skutkového stavu zo strany vnútroštátneho súdu v súvislosti s uplatnením kritérií stanovených vnútroštátnym právom. Súdnemu dvoru však neprislúcha spochybňovať toto posúdenie, ktoré v rámci tohto konania patrí do právomoci vnútroštátneho súdu (pozri v tomto zmysle rozsudok Lucchini, C‑119/05,
EU:C:2007:434
, bod 43), ani preverovať, či návrh na začatie prejudiciálneho konania bol prijatý v súlade s vnútroštátnymi organizačnými normami a pravidlami súdneho konania (rozsudok Schnorbus, C‑79/99,
EU:C:2000:676
, bod 22 a citovaná judikatúra). V dôsledku toho tieto tvrdenia nemôžu postačovať na vyvrátenie prezumpcie relevantnosti uvedenej v predchádzajúcom bode.
Pokiaľ ide o okolnosť, na ktorú upozornili grécka a fínska vláda, že program nákupu štátnych dlhopisov oznámený v tlačovom komuniké sa ešte neuskutočnil a bude sa môcť uskutočniť až po prijatí nových právnych aktov, treba uviesť, že ako poznamenal vnútroštátny súd, táto okolnosť nemá za následok stratu predmetu sťažností, o ktoré ide vo veci samej, lebo nemecké právo v takejto situácii umožňuje za určitých podmienok priznanie preventívnej súdnej ochrany.
Hoci je totiž pravda, že sťažnosti vo veci samej smerujúce k zamedzeniu hroziaceho porušenia práv musia nevyhnutne vychádzať z predpokladov, ktoré sú svojou povahou neisté, podľa vnútroštátneho súdu sú v zmysle nemeckého práva napriek tomu povolené. Keďže v rámci konania upraveného v článku 267 ZFEÚ výklad vnútroštátneho práva prislúcha výlučne uvedenému súdu (rozsudok Križan a i., C‑416/10,
EU:C:2013:8
, bod 58), skutočnosť, že rozhodnutia o OMT sa ešte neuskutočnili a budú sa môcť uskutočniť až po prijatí nových právnych aktov, teda nemôže viesť k popretiu toho, že návrh na začatie prejudiciálneho konania odpovedá na objektívnu potrebu riešenia sporov, ktoré boli predložené uvedenému súdu (pozri analogicky rozsudok Bosman, C‑415/93,
EU:C:1995:463
, bod 65).
V druhom rade pokiaľ ide o údajnú nezlučiteľnosť medzi vnútroštátnym konaním vo veci samej a systémom zavedeným článkami 263 ZFEÚ a 267 ZFEÚ, treba pripomenúť, že Súdny dvor sa niekoľkokrát vyslovil k prípustnosti návrhov na začatie prejudiciálneho konania týkajúcich sa platnosti aktov sekundárneho práva formulovaných v rámci žalôb o preskúmanie zákonnosti („judicial review“) upravených v práve Spojeného kráľovstva. Súdny dvor vychádzal zo skutočnosti, že v zmysle vnútroštátneho práva dotknuté osoby môžu podať žalobu o preskúmanie zákonnosti zámeru alebo povinnosti vlády Spojeného kráľovstva dosiahnuť súlad s aktom Únie, pričom dospel k záveru, že možnosť jednotlivcov dovolávať sa pred vnútroštátnymi súdmi neplatnosti aktu Únie so všeobecnou pôsobnosťou nie je podmienená tým, že uvedený akt už bol v skutočnosti prebratý vykonávacími opatreniami prijatými podľa vnútroštátneho práva. V tejto súvislosti stačí, ak sa vnútroštátnemu súdu predloží na rozhodnutie existujúci spor, v ktorom je otázka platnosti takého aktu vznesená nepriamo [pozri v tomto zmysle rozsudky British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco, C‑491/01,
EU:C:2002:741
, body 36 a 40, ako aj Intertanko a i., C‑308/06,
EU:C:2008:312
, body 33 a 34]. Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu pritom vyplýva, že v prejednávanej veci skutočne ide o takýto prípad.
Pokiaľ ide v treťom rade o tvrdenia uvedené v bode 23 tohto rozsudku, ktoré sa konkrétne týkajú prvej otázky, treba uviesť, že v prejednávanej veci sa vnútroštátny súd obracia na Súdny dvor, aby určil, či sa článok 119 ZFEÚ, článok 123 ods. 1 ZFEÚ a článok 127 ods. 1 a 2 ZFEÚ, ako aj články 17 až 24 Protokolu o ESCB a ECB majú vykladať v tom zmysle, že oprávňujú ESCB na prijatie takého programu nákupu štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu, akým je program oznámený v tlačovom komuniké.
Vzhľadom na uvedené treba návrh na začatie prejudiciálneho konania považovať za prípustný.
O veci samej
Svojimi otázkami, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 119 ZFEÚ, článok 123 ods. 1 ZFEÚ a článok 127 ods. 1 a 2 ZFEÚ, ako aj články 17 až 24 Protokolu o ESCB a ECB majú vykladať v tom zmysle, že oprávňujú ESCB na prijatie takého programu nákupu štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu, akým je program oznámený v tlačovom komuniké.
O článku 119 ZFEÚ a článku 127 ods. 1 a 2 ZFEÚ, ako aj článkoch 17 až 24 Protokolu o ESCB a ECB
Vnútroštátny súd sa zaujíma o otázku, či taký program nákupu štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu, akým je program oznámený v tlačovom komuniké, môže patriť do právomocí ESCB, ako sú vymedzené primárnym právom.
– O právomociach ESCB
Najskôr treba uviesť, že podľa článku 119 ods. 2 ZFEÚ činnosti členských štátov a Únie zahŕňajú jednotnú menu euro, ako aj stanovenie a vykonávanie jednotnej menovej a devízovej politiky (rozsudok Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, bod 48).
Pokiaľ ide konkrétnejšie o menovú politiku, z článku 3 ods. 1 písm. c) ZFEÚ vyplýva, že Únia má v tejto oblasti výlučnú právomoc pre členské štáty, ktorých menou je euro (pozri v tomto zmysle rozsudok Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, bod 50).
Podľa článku 282 ods. 1 ZFEÚ ECB spolu s centrálnymi bankami členských štátov, ktorých menou je euro a ktoré tvoria Eurosystém, riadi menovú politiku Únie (rozsudok Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, bod 49). Podľa článku 282 ods. 4 ZFEÚ ECB prijíma opatrenia potrebné na plnenie svojich úloh v súlade s článkami 127 ZFEÚ až 133 ZFEÚ a článkom 138 ZFEÚ, ako aj podmienkami ustanovenými v štatúte ESCB a ECB.
V tomto rámci prislúcha ESCB na základe článku 127 ods. 2 ZFEÚ definovať a uskutočňovať túto politiku.
Konkrétnejšie, z článku 129 ods. 1 ZFEÚ v spojení s článkom 12.1 Protokolu o ESCB a ECB vyplýva, že Rada guvernérov formuluje menovú politiku Únie a že Výkonná rada ECB vykonáva túto politiku v súlade s usmerneniami a rozhodnutiami vydanými Radou guvernérov.
Z článku 12.1 tretieho odseku tohto protokolu navyše vyplýva, že pokiaľ je to možné a primerané, ECB sa obracia na národné centrálne banky, aby uskutočnili operácie, ktoré sú súčasťou úloh ESCB, pričom tieto banky sú povinné podľa článku 14.3 uvedeného protokolu konať v súlade s usmerneniami a pokynmi ECB.
Okrem toho z článku 130 ZFEÚ vyplýva, že ESCB plní svoje úlohy definovania a uplatňovania menovej politiky Únie nezávisle. Z tohto článku vyplýva, že toto ustanovenie má chrániť ECB a jej rozhodovacie orgány pred vonkajšími vplyvmi, ktoré by mohli zasahovať do plnenia úloh, ktorými je ESCB poverený v zmysle Zmluvy o FEÚ a Protokolu o ESCB a ECB. Tento článok má v podstate chrániť ESCB pred akýmkoľvek politickým tlakom, aby mohol účinne uskutočňovať ciele, ktoré sa viažu na jeho úlohy, prostredníctvom nezávislého výkonu osobitných právomocí, ktoré má v tejto súvislosti na základe primárneho práva (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/ECB, C‑11/00,
EU:C:2003:395
, bod 134).
V súlade so zásadou prenesenia právomocí uvedenou v článku 5 ods. 2 ZEÚ ESCB musí konať v rámci ohraničených právomocí, ktoré mu priznáva primárne právo a nemôže preto platne prijať a uplatňovať program, ktorý by prekračoval oblasť priznanú menovej politike primárnym právom. Na to, aby sa zabezpečilo dodržiavanie tejto zásady, akty ESCB podliehajú za podmienok vymedzených Zmluvami súdnemu preskúmaniu zo strany Súdneho dvora (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/ECB, C‑11/00,
EU:C:2003:395
, bod 135).
V tejto súvislosti treba uviesť, že Zmluva o FEÚ neobsahuje presné vymedzenie menovej politiky, no vymedzuje ciele menovej politiky a súčasne prostriedky, ktoré má ESCB na uplatňovanie tejto politiky (pozri v tomto zmysle rozsudok Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, bod 53).
Podľa článku 127 ods. 1 ZFEÚ a článku 282 ods. 2 ZFEÚ je tak hlavným cieľom menovej politiky Únie udržanie cenovej stability. Rovnaké ustanovenia okrem iného uvádzajú, že bez toho, aby bol dotknutý tento cieľ, ESCB podporuje všeobecné hospodárske politiky v Únii so zámerom prispieť k dosiahnutiu jej cieľov, ako sú vymedzené v článku 3 ZEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, bod 54).
Protokol o ESCB a ECB sa teda vyznačuje jasným mandátom, ktorý smeruje hlavne k cieľu spočívajúcemu v udržaní cenovej stability. Osobitosť tohto mandátu je ešte posilnená postupmi, ktorými možno vykonať zmeny štatútu ESCB a ECB.
Pokiaľ ide o prostriedky priznané ESCB v primárnom práve v súvislosti s dosahovaním týchto cieľov, treba zdôrazniť, že kapitola IV Protokolu o ESCB a ECB, ktorá spresňuje menové funkcie a operácie uskutočňované ESCB, uvádza nástroje, ktoré môže ESCB využiť v rámci menovej politiky.
– O ohraničení menovej politiky
Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že na to, aby sa určilo, či opatrenie patrí do menovej politiky, treba v zásade vychádzať z cieľov tohto opatrenia. Relevantné sú tiež prostriedky, ktoré sa uplatňujú na dosiahnutie týchto cieľov (pozri v tomto zmysle rozsudok Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, body 53 a 55).
V prvom rade pokiaľ ide o ciele takého programu, akým je program dotknutý vo veci samej, z tlačového komuniké vyplýva, že jeho cieľom je udržanie riadneho uplatňovania menovej politiky a súčasne jednotnosti tejto politiky.
Na jednej strane pritom cieľ udržania jednotnosti menovej politiky prispieva k dosiahnutiu cieľov tejto politiky, keďže v súlade s článkom 119 ods. 2 ZFEÚ musí byť „jednotná“.
Na druhej strane cieľ udržania riadneho uplatňovania menovej politiky môže súčasne viesť k udržaniu jednotnosti uvedenej politiky a prispieť k dosiahnutiu jej hlavného cieľa, ktorým je udržanie cenovej stability.
Schopnosť ESCB ovplyvňovať vývoj cien prostredníctvom svojich rozhodnutí menovej politiky totiž vo veľkej miere závisí od prenosu impulzov, ktoré vysiela na menový trh v rôznych odvetviach hospodárstva. V dôsledku toho zhoršené fungovanie mechanizmu uplatňovania menovej politiky môže znefunkčniť rozhodnutia ESCB v časti eurozóny, a preto spochybniť jednotu menovej politiky. Okrem iného vzhľadom na to, že zhoršené fungovanie mechanizmu uplatňovania ovplyvňuje účinnosť opatrení prijatých ESCB, nevyhnutne je tým dotknutá jeho schopnosť zabezpečiť cenovú stabilitu. V dôsledku toho opatrenia smerujúce k udržaniu tohto mechanizmu uplatňovania môžu byť spojené s hlavným cieľom vymedzeným v článku 127 ods. 1 ZFEÚ.
Skutočnosť, že program, akým je program oznámený v tlačovom komuniké, by mohol prípadne prispieť aj k stabilite eurozóny, ktorá patrí do hospodárskej politiky (pozri v tomto zmysle rozsudok Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, bod 56), nemôže spochybniť túto analýzu.
Opatrenie menovej politiky si totiž nemožno zamieňať s opatrením hospodárskej politiky len na základe toho, že by mohlo mať nepriame účinky na stabilitu eurozóny (pozri analogicky rozsudok Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, bod 56).
V druhom rade pokiaľ ide o prostriedky určené na dosiahnutie cieľov sledovaných takým programom, akým je program oznámený v tlačovom komuniké, je nesporné, že uplatňovanie takéhoto programu zahŕňa menové operácie na sekundárnom trhu so štátnymi dlhopismi.
Z článku 18.1 Protokolu o ESCB a ECB uvedeného v jeho kapitole IV pritom jasne vyplýva, že na dosiahnutie cieľov a úloh ESCB, ako vyplývajú z primárneho práva, ECB a národné centrálne banky môžu v zásade vstupovať na kapitálové trhy a pritom kupovať a predávať obchodovateľné cenné papiere znejúce na eurá. Z toho vyplýva, že operácie zamýšľané Radou guvernérov v tlačovom komuniké využívajú jeden z nástrojov menovej politiky upravený primárnym právom.
Pokiaľ ide o selektívnu povahu programu oznámeného v tlačovom komuniké, treba pripomenúť, že cieľom tohto programu je napraviť narušenie mechanizmu uplatňovania menovej politiky spôsobené osobitnou situáciou štátnych dlhopisov vydaných niektorými členskými štátmi. Za týchto okolností samotná skutočnosť, že uvedený program sa osobitne obmedzuje na tieto dlhopisy, teda ako taká nemôže znamenať, že nástroje, ktoré ESCB používa, nepatria do oblasti menovej politiky. Okrem toho nijaké ustanovenie Zmluvy o FEÚ neukladá ESCB vstupovať na kapitálové trhy prostredníctvom všeobecných opatrení, ktoré sa budú nevyhnutne uplatňovať na všetky štáty eurozóny.
Vzhľadom na tieto okolnosti je zrejmé, že s ohľadom na ciele takého programu, akým je program oznámený v tlačovom komuniké, a na prostriedky stanovené na jeho dosiahnutie takýto program patrí do oblasti menovej politiky.
Okolnosť, že uplatňovanie takéhoto programu je podmienené úplným dodržiavaním programov makroekonomickej konsolidácie EFSF alebo ESM, nemôže zmeniť tento záver.
Nepochybne nie je vylúčené, že program nákupu štátnych dlhopisov vyznačujúci sa takýmito vlastnosťami môže súčasne posilniť vedenie k dodržiavaniu programov konsolidácie a tým do určitej miery podporovať dosiahnutie cieľov hospodárskej politiky, ktoré sledujú.
Takáto nepriama súvislosť však v každom prípade nemôže znamenať, že takýto program sa musí považovať za opatrenie hospodárskej politiky, keďže z článku 119 ods. 2 ZFEÚ, článku 127 ods. 1 ZFEÚ a článku 282 ods. 2 ZFEÚ vyplýva, že bez toho, aby bol dotknutý cieľ cenovej stability, ESCB podporuje všeobecné hospodárske politiky v Únii.
Treba dodať, že ESCB sa tým, že pri úplnej nezávislosti podmieňuje uplatňovanie programu oznámeného v tlačovom komuniké úplným dodržiavaním programov makroekonomickej konsolidácie EFSF alebo ESM, uisťuje, že jej menová politika neposkytuje členským štátom, ktorých štátne dlhopisy nadobúda, možnosti financovania, ktoré by im umožňovali vyhnúť sa programom konsolidácie, ku ktorým sa zaviazali. Zamedzuje tak tomu, aby opatrenia menovej politiky, ktoré prijal, poškodzovali účinnosť hospodárskej politiky vedenej členskými štátmi.
Navyše vzhľadom na to, že ESCB je v zmysle článku 127 ods. 1 ZFEÚ v spojení s článkom 119 ods. 3 ZFEÚ povinný dodržiavať hlavnú zásadu, podľa ktorej verejné financie musia byť zdravé, nemožno usudzovať, že by podmienky zavedené programom, akým je program oznámený v tlačovom komuniké, ktoré umožňujú vyhnúť sa tomu, aby tento program prispieval k nabádaniu členských štátov k zhoršovaniu svojej rozpočtovej situácie, mali znamenať, že tento program prekračuje rámec stanovený primárnym právom na menovú politiku.
Treba dodať, že úplné dodržiavanie povinností vyplývajúcich z programu konsolidácie, ku ktorému sa dotknutý členský štát zaviazal, v každom prípade nepredstavuje podmienku dostatočnú na privodenie zásahu ESCB v rámci programu, akým je program oznámený v tlačovom komuniké, keďže tento zásah zostáva prísne podmienený najmä existenciou narušení mechanizmu uplatňovania menovej politiky alebo jednotnosti tejto politiky.
Za týchto okolností skutočnosť, že nadobúdanie štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu pod podmienkou dodržania programu makroekonomickej konsolidácie bolo možné považovať za patriace do hospodárskej politiky, keď ho vykonával ESM (pozri v tomto zmysle rozsudok Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, body 60), neznamená, že by to tak malo byť aj vtedy, ak tento nástroj používa ESCB v rámci programu, akým je program oznámený v tlačovom komuniké.
V tejto súvislosti je totiž rozhodujúci rozdiel medzi cieľmi sledovanými ESM a ESCB. Ako vyplýva z bodov 48 až 52 tohto rozsudku, program, akým je ten, o ktorý ide vo veci samej, sa môže uplatňovať iba v rozsahu nevyhnutnom na udržanie cenovej stability, zatiaľ čo pokiaľ ide o zásah ESM, jeho cieľom bolo udržanie stability eurozóny, pričom tento posledný uvedený cieľ nepatrí do oblasti menovej politiky (pozri v tomto zmysle rozsudok Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, bod 56).
Táto analýza vedie tiež k odmietnutiu možnosti, aby program, akým je program oznámený v tlačovom komuniké, mohol slúžiť na obchádzanie podmienok obmedzujúcich činnosť ESM na sekundárnom trhu, keďže zásah ESCB nemá nahradiť zásah ESM na účely dosiahnutia jeho cieľov, ale naopak musí sa uplatňovať nezávisle podľa vlastných cieľov menovej politiky.
– O proporcionalite
Z článku 119 ods. 2 ZFEÚ a článku 127 ods. 1 ZFEÚ v spojení s článkom 5 ods. 4 ZEÚ vyplýva, že program nadobúdania dlhopisov patriaci do menovej politiky môže byť platne prijatý a uplatňovaný, iba pokiaľ sú opatrenia, ktoré obsahuje, primerané cieľom tejto politiky.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že zásada proporcionality podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyžaduje, aby akty inštitúcií Únie boli primerané na dosiahnutie legitímnych cieľov sledovaných dotknutou právnou úpravou a nešli nad rámec toho, čo je potrebné na dosiahnutie týchto cieľov (pozri v tomto zmysle rozsudok Association Kokopelli, C‑59/11,
EU:C:2012:447
, bod 38 a citovanú judikatúru).
Pokiaľ ide o súdne preskúmanie dodržania týchto podmienok, keďže ESCB má pri vypracovaní a uplatňovaní programu operácií na voľnom trhu, akým je program oznámený v tlačovom komuniké, uskutočniť voľby technickej povahy a vykonať komplexné predpovede a hodnotenia, treba mu v rámci toho priznať širokú mieru voľnej úvahy (pozri analogicky rozsudky Afton Chemical, C‑343/09,
EU:C:2010:419
, bod 28, ako aj Billerud Karlsborg a Billerud Skärblacka, C‑203/12,
EU:C:2013:664
, bod 35).
Ak má inštitúcia Únie širokú mieru voľnej úvahy, preskúmanie dodržania určitých procesných záruk má zásadný význam. Medzi tieto záruky patrí povinnosť ESCB starostlivo a nestranne posúdiť všetky relevantné skutočnosti daného prípadu a dostatočne odôvodniť svoje rozhodnutie.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že aj keď z odôvodnenia požadovaného článkom 296 ods. 2 ZFEÚ musia jasne a jednoznačne vyplývať úvahy pôvodcu aktu spôsobom, ktorý umožní dotknutým osobám oboznámiť sa s dôvodmi prijatého opatrenia a Súdnemu dvoru vykonať preskúmanie, nie je potrebné podrobne uviesť všetky relevantné právne alebo skutkové okolnosti. Dodržanie povinnosti odôvodnenia sa okrem iného musí posúdiť nielen vzhľadom na znenie aktu, ale takisto na jeho kontext, ako aj na súhrn právnych noriem upravujúcich dotknutú oblasť (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Rada, C‑63/12,
EU:C:2013:752
, body 98 a 99, ako aj citovanú judikatúru).
Hoci sa v prejednávanej veci môže preskúmanie dodržania povinnosti odôvodnenia uskutočniť iba na základe formálne prijatého rozhodnutia, treba napriek tomu uviesť, že tlačové komuniké, ako aj návrhy právnych aktov preskúmané na zasadnutí Rady guvernérov, na ktorom sa schválilo toto komuniké, umožňujú poznať podstatné okolnosti programu, akým je program oznámený v tlačovom komuniké, a môžu tak umožniť, aby Súdny dvor uskutočnil svoje preskúmanie.
Pokiaľ ide v prvom rade o schopnosť programu, akým je program oznámený v tlačovom komuniké, dosiahnuť ciele sledované ESCB, z tohto komuniké a vysvetlení poskytnutých ECB vyplýva, že tento program vychádza z analýzy hospodárskej situácie eurozóny, podľa ktorej ku dňu oznámenia tohto programu úrokové sadzby štátnych dlhopisov rôznych štátov eurozóny zaznamenali vysokú mieru volatility a extrémne rozdiely. Podľa ECB tieto rozdiely nezohľadňovali len makroekonomické odlišnosti medzi týmito štátmi, ale čiastočne vychádzali aj z požiadaviek príliš vysokých rizikových prirážok pri dlhopisoch vydaných niektorými členskými štátmi, ktoré mali pokryť riziko rozpadu eurozóny.
Táto osobitná situácia údajne výrazne oslabila mechanizmus uplatňovania menovej politiky ESCB, pričom viedla k fragmentácii podmienok refinancovania bánk a úverovým nákladom, ktoré by výrazne obmedzili účinky impulzov ESCB na hospodárstvo v podstatnej časti eurozóny.
Vzhľadom na dôkazy predložené Súdnemu dvoru počas tohto konania nie je zrejmé, že by táto analýza hospodárskej situácie eurozóny ku dňu oznámenia programu dotknutého vo veci samej bola poznačená zjavne nesprávnym posúdením.
V tejto súvislosti okolnosť uvedená vnútroštátnym súdom, že uvedená odôvodnená analýza je spochybňovaná, nemôže ako taká postačovať na vyvrátenie tohto záveru, keďže vzhľadom na diskutabilnú povahu, ktorou sa otázky menovej politiky často vyznačujú, a širokú mieru voľnej úvahy ESCB by sa od neho nemalo vyžadovať viac než uplatňovanie jeho hospodárskych právomocí a využívanie nevyhnutných technických prostriedkov, ktoré má k dispozícii, pri uskutočňovaní rovnakej analýzy so všetkou starostlivosťou a presnosťou.
Pritom v situácii opísanej v bodoch 72 a 73 tohto rozsudku nadobúdanie štátnych dlhopisov členských štátov dotknutých úrokovými sadzbami, ktoré ECB považuje za extrémne, na sekundárnom trhu môže prispieť k zníženiu týchto sadzieb rozptýlením neopodstatnených obáv z rozpadu eurozóny a tým prispieť k zníženiu, či dokonca vypusteniu príliš vysokých rizikových prirážok.
V tejto súvislosti ESCB bol oprávnený domnievať sa, že takýto vývoj úrokových sadzieb môže uľahčiť uplatňovanie menovej politiky ESCB a dodržanie jednotnosti tejto politiky.
Je pritom nesporné, že úrokové sadzby štátnych dlhopisov určitého štátu zohrávajú rozhodujúcu úlohu pri stanovení úrokových sadzieb uplatňujúcich sa na rôzne ekonomické činitele tohto štátu, pri hodnote portfólia finančných inštitúcií, ktoré sú držiteľmi takýchto dlhopisov, a pri schopnosti týchto inštitúcií zaistiť si hotovosť. V dôsledku toho vypustenie alebo zníženie príliš vysokých rizikových prirážok požadovaných pri štátnych dlhopisoch členského štátu môže zamedziť tomu, aby ich volatilita a ich úroveň tvorili prekážky prenesenia dôsledkov rozhodnutí menovej politiky ESCB do hospodárstva tohto štátu a spochybnili jednotnosť tejto politiky.
Tvrdenie ECB, že samotné oznámenie programu dotknutého vo veci samej stačilo na dosiahnutie želaného dôsledku, t. j. obnovenie mechanizmu uplatňovania menovej politiky a jednotnosti tejto politiky, navyše v priebehu tohto konania nebolo spochybnené.
Z uvedeného vyplýva, že za hospodárskych podmienok, ako boli podmienky uvedené ECB ku dňu vydania tlačového komuniké, sa ESCB mohol opodstatnene domnievať, že program, akým je program oznámený v tlačovom komuniké, je primeraný na prispenie k cieľom sledovaným ESCB a v dôsledku toho na udržanie cenovej stability.
Za týchto okolností treba v druhom rade preveriť, či takýto program zjavne neprekračuje rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie týchto cieľov.
V tejto súvislosti treba uviesť, že zo znenia tlačového komuniké jasne vyplýva, že program dotknutý vo veci samej umožňuje nadobúdanie štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu len v rozsahu, v akom je nevyhnutné na dosiahnutie cieľov tohto programu, a že toto nadobúdanie sa skončí ihneď, ako sa dosiahnu tieto ciele.
Treba tiež uviesť, že po oznámení programu dotknutého vo veci samej v tlačovom komuniké bude prípadne nasledovať druhá etapa, a to etapa uplatňovania tohto programu, ktorá bude podmienená hĺbkovým posúdením požiadaviek menovej politiky.
Okrem toho treba konštatovať, že program dotknutý vo veci samej sa po vyše dvoch rokoch od jeho oznámenia ešte neuskutočnil, keďže Rada guvernérov sa domnieva, že jeho uplatňovanie nie je odôvodnené hospodárskou situáciou eurozóny.
Nad rámec prísneho podmienenia uplatňovania programu, akým je program oznámený v tlačovom komuniké, cieľmi, ktoré sleduje, treba uviesť, že potenciálny rozsah tohto programu je obmedzený niekoľkými spôsobmi.
Je tak zrejmé, že ESCB môže nadobúdať v rámci takéhoto programu iba štátne dlhopisy členských štátov, na ktoré sa vzťahujú programy makroekonomickej konsolidácie a ktoré znova získali prístup na trh s dlhopismi. Navyše program, akým je program dotknutý vo veci samej, sa sústreďuje na štátne dlhopisy so splatnosťou kratšou ako tri roky, pričom ESCB si vyhradzuje možnosť kedykoľvek odpredať nadobudnuté dlhopisy.
Z týchto okolností na jednej strane vyplýva, že program, akým je program oznámený v tlačovom komuniké, sa s určitosťou týka iba obmedzenej časti štátnych dlhopisov vydaných štátmi eurozóny, v dôsledku čoho sú záväzky, ktoré môže ECB prebrať v okamihu uplatňovania takéhoto programu, preto ohraničené a obmedzené. Na druhej strane sa takýto program môže uplatňovať, iba pokiaľ situácia niektorých z týchto štátov už opodstatnila zásah ESM, ktorý stále pretrváva.
Za týchto okolností je zrejmé, že program, ktorého objem je takto obmedzený, by mohol byť platne prijatý ESCB bez predchádzajúceho stanovenia kvantitatívnej hranice jeho uplatňovania, keďže takáto hranica by navyše mohla oslabiť účinnosť tohto programu.
Okrem toho, keďže sa vnútroštátny súd pýta na selektivitu takéhoto programu, treba pripomenúť, že cieľom tohto programu je napraviť narušenia menovej politiky ESCB spôsobené osobitnou situáciou dlhopisov niektorých členských štátov. Za týchto okolností sa ESCB mohol legitímne domnievať, že selektívny program nákupu dlhopisov sa môže ukázať ako nevyhnutný na vyriešenie týchto narušení tým, že činnosť ESCB sa sústredí na tie časti eurozóny, ktorých sa osobitne dotýkajú, a tým sa súčasne vyhne neužitočnému nárastu rozsahu tohto programu nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie jeho cieľov, alebo zníženiu jeho účinnosti.
Okrem iného treba konštatovať, že program, akým je program oznámený v tlačovom komuniké, uvádza členské štáty, ktorých dlhopisy možno nakúpiť, na základe kritérií spojených so sledovanými cieľmi, a nie na základe svojvoľného výberu.
V treťom rade treba uviesť, že ESCB vyvážil rôzne prítomné dotknuté záujmy tak, aby sa skutočne vyhlo tomu, aby pri uplatňovaní zamýšľaného programu mohli vzniknúť nezrovnalosti zjavne neprimerané vo vzťahu k cieľom, ktoré sleduje.
Z uvedeného vyplýva, že program, akým je program oznámený v tlačovom komuniké, nie je v rozpore so zásadou proporcionality.
O článku 123 ods. 1 ZFEÚ
Vnútroštátny súd sa pýta na zlučiteľnosť programu nákupu štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu, akým je program oznámený v tlačovom komuniké, s článkom 123 ods. 1 ZFEÚ.
Zo znenia článku 123 ods. 1 ZFEÚ vyplýva, že toto ustanovenie zakazuje ECB a centrálnym bankám členských štátov prečerpávanie účtov alebo získavanie iného druhu úveru v prospech orgánov, úradov a agentúr Únie a členských štátov, ako aj priame odkúpenie ich dlhových nástrojov (rozsudok Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, bod 123).
Z toho vyplýva, že uvedené ustanovenie zakazuje akúkoľvek finančnú pomoc ESCB členskému štátu (pozri v tomto zmysle rozsudok Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, bod 132), pričom vo všeobecnosti nevylučuje možnosť ESCB odkupovať cenné papiere, ktoré predtým vydal takýto štát, od jeho veriteľov.
Článok 18.1 Protokolu o ESCB a ECB tak umožňuje ESCB v súvislosti s dosahovaním jeho cieľov a plnením jeho úloh okrem iného vstupovať na kapitálové trhy a pritom kupovať a predávať obchodovateľné cenné papiere, medzi ktoré patria štátne dlhopisy, pričom toto povolenie nepodlieha osobitným podmienkam okrem dodržania samotnej povahy operácií na voľnom trhu.
Napriek tomu by ESCB nemal platne nadobúdať štátne dlhopisy na sekundárnom trhu za podmienok, ktoré by v praxi viedli pri jeho zásahu k rovnakým dôsledkom ako priame nadobudnutie štátnych dlhopisov od orgánov, úradov a agentúr členských štátov, čím by sa ohrozila účinnosť zákazu stanoveného v článku 123 ods. 1 ZFEÚ.
Navyše na to, aby sa určilo, aké formy nadobúdania štátnych dlhopisov sú zlučiteľné s týmto ustanovením, treba zohľadniť cieľ, ktorý sleduje (pozri analogicky rozsudok Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, bod 133).
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že zákaz stanovený v článku 123 ZFEÚ má svoj pôvod v článku 104 Zmluvy o ES (teraz článok 101 ES), ktorý bol do Zmluvy o ES začlenený Maastrichtskou zmluvou.
Z prác na príprave tejto Zmluvy však vyplýva, že cieľom článku 123 ZFEÚ je viesť členské štáty k dodržiavaniu zdravej rozpočtovej politiky vyhýbaním sa tomu, aby menové financovanie verejného deficitu alebo prednostný prístup orgánov verejnej moci na finančné trhy viedol k príliš vysokému zadlženiu alebo príliš vysokým deficitom členských štátov (pozri návrh Zmluvy o zmene a doplnení Zmluvy zakladajúcej Európske hospodárske spoločenstvo s cieľom zavedenia Hospodárskej a menovej únie,
Úradný vestník Európskych spoločenstiev
, dodatok 2/91, s. 22 a 52).
Za týchto okolností, ako je uvedené v siedmom odôvodnení nariadenia Rady č. 3603/93 z 13. decembra 1993, ktorým sa stanovujú definície na uplatňovanie zákazov uvedené v článkoch [123 ZFEÚ] a [125 ods. 1 ZFEÚ] (
Ú. v. ES L 332, s. 1
; Mim. vyd. 10/001, s. 27), nákupy uskutočňované na sekundárnom trhu sa nesmú používať na obchádzanie cieľov článku 123 ZFEÚ.
Z toho vyplýva, že ako uviedol generálny advokát v bode 227 svojich návrhov, pokiaľ ECB uskutočňuje nadobúdanie štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu, jej zásah musí byť sprevádzaný dostatočnými zárukami na zosúladenie jej zásahu so zákazom menového financovania vyplývajúcim z článku 123 ods. 1 ZFEÚ.
Pokiaľ ide o program, akým je program oznámený v tlačovom komuniké, treba v prvom rade uviesť, že ESCB je v rámci takéhoto programu oprávnený nadobúdať štátne dlhopisy nie priamo od orgánov, úradov a agentúr členských štátov, ale iba nepriamo na sekundárnom trhu. Zásah zo strany ESCB predpokladaný programom, akým je program dotknutý vo veci samej, teda nemožno považovať za opatrenie finančnej pomoci členskému štátu.
Pritom treba v druhom rade zdôrazniť, že zásah ESCB by v praxi mohol mať rovnaké dôsledky ako priame nadobudnutie štátnych dlhopisov od orgánov, úradov a agentúr členských štátov, ak by subjekty schopné nadobudnúť štátne dlhopisy na primárnom trhu mali istotu, že ESCB uskutoční odkúpenie týchto dlhopisov v lehote a za podmienok umožňujúcich týmto subjektom konať
de facto
ako sprostredkovatelia ESCB pri priamom nadobudnutí uvedených dlhopisov od orgánov, úradov a agentúr dotknutého členského štátu.
Z vysvetlení poskytnutých ECB v priebehu tohto konania však vyplýva, že uplatňovanie programu, akým je program oznámený v tlačovom komuniké, musí podliehať podmienkam určeným na vyhnutie sa tomu, aby zásahy ESCB na sekundárny trh mali rovnaké dôsledky ako priame nadobudnutie štátnych dlhopisov na primárnom trhu.
Z tohto pohľadu z návrhu rozhodnutia a usmernení poskytnutých ECB v priebehu tohto konania vyplýva, že Rada guvernérov by mala mať právomoc rozhodnúť o rozsahu, začatí, pokračovaní a pozastavení zásahov na sekundárnom trhu upravených takýmto programom. ECB navyše pred Súdnym dvorom spresnila, že ESCB zamýšľa na jednej strane dodržať minimálnu dobu medzi vydaním cenného papiera na primárnom trhu a jeho odkúpením na sekundárnom trhu a na druhej strane vylúčiť predchádzajúce oznámenie svojho rozhodnutia uskutočniť takéto odkúpenie alebo objemu zamýšľaného odkúpenia.
Keďže tieto záruky umožňujú vyhnúť sa tomu, aby boli podmienky vydania štátnych dlhopisov pozmenené istotou, že tieto dlhopisy budú po svojom vydaní odkúpené ESCB, umožňujú vylúčiť, aby uplatňovanie programu, akým je program oznámený v tlačovom komuniké, malo v praxi rovnaké dôsledky ako priame nadobudnutie štátnych dlhopisov od orgánov, úradov a agentúr členských štátov.
Je nepochybné, že ako uvádza vnútroštátny súd, napriek týmto zárukám môže mať zásah ESCB určitý vplyv na fungovanie primárneho a sekundárneho trhu so štátnymi dlhopismi. Táto okolnosť však nie je rozhodujúca, lebo ako uviedol generálny advokát v bode 259 svojich návrhov, predstavuje neoddeliteľný dôsledok nadobudnutia na sekundárnom trhu povoleného Zmluvou o FEÚ, pričom tento dôsledok je okrem toho nevyhnutný na umožnenie účinného využitia tohto nadobúdania v rámci menovej politiky.
V treťom rade by program, akým je program oznámený v tlačovom komuniké, obchádzal cieľ článku 123 ods. 1 ZFEÚ, pripomenutý v bode 100 tohto rozsudku, keby tento program mohol vziať dotknutým členským štátom motiváciu viesť zdravú rozpočtovú politiku. Keďže z článku 119 ods. 2 ZFEÚ, článku 127 ods. 1 ZFEÚ a článku 282 ods. 2 ZFEÚ vyplýva, že bez toho, aby bol dotknutý cieľ cenovej stability, ESCB podporuje všeobecné hospodárske politiky v Únii, úkony uskutočňované ESCB na základe článku 123 ZFEÚ nemôžu narúšať účinnosť týchto politík tým, že by vzali dotknutým členským štátom motiváciu viesť zdravú rozpočtovú politiku.
Okrem toho vedenie menovej politiky zahŕňa neustále pôsobenie na úrokové sadzby a podmienky refinancovania bánk, čo má nevyhnutné dôsledky na podmienky financovania verejných deficitov členských štátov.
V každom prípade treba konštatovať, že charakteristické znaky programu, akým je program oznámený v tlačovom komuniké, vylučujú, aby sa tento program mohol považovať za program, ktorý by mohol vziať členským štátom motiváciu viesť zdravú rozpočtovú politiku.
V tejto súvislosti treba po prvé pripomenúť, že uvedený program upravuje nadobúdanie štátnych dlhopisov iba v rozsahu nevyhnutnom na udržanie mechanizmu uplatňovania menovej politiky a jednotnosti tejto politiky a že toto nadobúdanie skončí ihneď, ako sa dosiahnu tieto ciele.
Toto obmedzenie zásahov ESCB na jednej strane znamená, že členské štáty nemôžu určovať svoju rozpočtovú politiku na základe istoty budúceho odkúpenia svojich štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu zo strany ESCB, a na druhej strane, že rovnaký program by sa nemal uplatňovať spôsobom, ktorý by viedol k harmonizácii úrokových sadzieb uplatňujúcich sa na štátne dlhopisy členských štátov eurozóny nezávisle od odlišností týkajúcich sa ich makroekonomickej alebo rozpočtovej situácie.
Prijatie a uplatňovanie takéhoto programu teda neumožní členským štátom prijatie rozpočtovej politiky, ktorá by nezohľadňovala skutočnosť, že v prípade deficitu budú tieto štáty vedené k hľadaniu financovania na trhoch, ani to, aby boli chránené pred dôsledkami, ktoré v tejto súvislosti môže mať vývoj ich makroekonomickej alebo rozpočtovej situácie.
Po druhé treba uviesť, že program, akým je program dotknutý vo veci samej, je sprevádzaný sériou záruk určených na obmedzenie jeho dôsledkov na motiváciu viesť zdravú rozpočtovú politiku.
ECB tým, že obmedzila tento program na určitý druh dlhopisov vydaných iba členskými štátmi zapojenými do programov štrukturálnej konsolidácie, ktoré znovu získali prístup na trh s dlhopismi,
de facto
obmedzuje objem štátnych dlhopisov, ktoré možno nadobudnúť v rámci uvedeného programu, a v dôsledku toho ohraničila rozsah dôsledkov rovnakého programu na podmienky financovania štátov eurozóny.
Okrem toho dôsledky programu, akým je program oznámený v tlačovom komuniké, na motiváciu viesť zdravú rozpočtovú politiku sú tiež obmedzené možnosťou ESCB kedykoľvek odpredať nadobudnuté dlhopisy. Z toho totiž vyplýva, že dôsledky stiahnutia týchto dlhopisov z trhu sú potenciálne dočasné. Táto možnosť tiež umožňuje ESCB prispôsobovať svoj program podľa prístupu dotknutých členských štátov, najmä v súvislosti s obmedzením alebo pozastavením nadobúdania štátnych dlhopisov, ak členský štát zmení svoje správanie pri vydávaní tým, že vydá viac dlhopisov s krátkou dobou splatnosti, aby financoval svoj rozpočet prostredníctvom dlhopisov, pri ktorých môže dôjsť k zásahu ESCB.
Okolnosť, že ESCB má takisto možnosť ponechať si nadobudnuté dlhopisy až do doby ich splatnosti, v tejto súvislosti nie je rozhodujúca, lebo táto možnosť je podmienená nevyhnutnosťou takéhoto úkonu na dosiahnutie sledovaných cieľov a v každom prípade neumožňuje, aby mali zúčastnené subjekty istotu, že ESCB využije túto možnosť. Okrem toho treba pripomenúť, že takýto postup nie je vôbec vylúčený článkom 18.1 Protokolu o ESCB a ECB a že vôbec nezahŕňa vzdanie sa splatenia dlhu zo strany vydávajúceho členského štátu, ak nastane splatnosť dlhopisu.
Navyše ESCB tým, že predpokladá iba nadobúdanie štátnych dlhopisov vydaných členskými štátmi, ktoré znovu získali prístup na trh s dlhopismi, prakticky vylúčil z programu, ktorý chce uplatňovať, členské štáty, ktorých finančná situácia by bola taká zlá, že by už nemali prístup k financovaniu na trhu.
Napokon podmienenie nadobúdania štátnych dlhopisov úplným dodržiavaním programov štrukturálnej konsolidácie, ku ktorým sa dotknuté členské štáty zaviazali, vylučuje, aby program, akým je program oznámený v tlačovom komuniké, mohol nabádať tieto štáty k upusteniu od ozdravovania svojich verejných rozpočtov na základe uľahčeného financovania, ktoré by mohlo vyplývať z uplatňovania takéhoto programu.
Z uvedeného vyplýva, že program, akým je program oznámený v tlačovom komuniké, nevedie k tomu, že by vzal dotknutým členským štátom motiváciu viesť zdravú rozpočtovú politiku. Z toho vyplýva, že článok 123 ods. 1 ZFEÚ nezakazuje ESCB prijať takýto program a uplatňovať ho za podmienok, pri ktorých zásah ESCB nemá rovnaké dôsledky ako priame nadobudnutie týchto štátnych dlhopisov od orgánov, úradov a agentúr členských štátov.
Charakteristické znaky takéhoto programu, ktoré vnútroštátny súd osobitne uviedol, no neboli spomenuté v analýze uvedenej v predchádzajúcich bodoch, nemôžu spochybniť tento záver.
Aj keby sa preukázala okolnosť, že tento program by mohol vystaviť ECB riziku výrazných strát, nijako by sa neoslabili záruky, ktoré sprevádzajú tento program s cieľom vyhnúť sa tomu, aby sa vzala členským štátom motivácia viesť zdravú rozpočtovú politiku.
V tejto súvislosti treba uviesť, že tieto záruky môžu tiež znížiť riziko strát, ktorému sa ECB vystavila.
Okrem iného treba pripomenúť, že centrálna banka, akou je ECB, je povinná prijímať rozhodnutia, ktoré rovnako ako operácie na voľnom trhu nevyhnutne zahŕňajú jej riziko strát, a že článok 33 Protokolu o ESCB a ECB presne stanovuje spôsob, akým sa musia rozdeliť straty ECB, pričom osobitne nevymedzuje riziká, ktoré môže preberať pri dosahovaní cieľov menovej politiky.
Okrem toho, hoci nevyžadovanie prednostného zaobchádzania prípadne vystaví ECB nevyhnutnosti strpieť odpustenie dlhov, o ktorom rozhodnú ostatní veritelia dotknutého členského štátu, treba konštatovať, že ide o riziko neoddeliteľne spojené s nadobudnutím dlhopisov na sekundárnom trhu, ktoré je operáciou povolenou autormi Zmlúv bez toho, aby bola podmienená tým, že by sa priznalo ECB postavenie prednostného veriteľa.
Vzhľadom na všetko, čo bolo uvedené, treba na položené prejudiciálne otázky odpovedať tak, že článok 119 ZFEÚ, článok 123 ods. 1 ZFEÚ a článok 127 ods. 1 a 2 ZFEÚ, ako aj články 17 až 24 Protokolu o ESCB a ECB sa majú vykladať v tom zmysle, že oprávňujú ESCB na prijatie takého programu nákupu štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu, akým je program oznámený v tlačovom komuniké.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:

Článok 119 ZFEÚ, článok 123 ods. 1 ZFEÚ a článok 127 ods. 1 a 2 ZFEÚ, ako aj články 17 až 24 Protokolu (č. 4) o štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a Európskej centrálnej banky sa majú vykladať v tom zmysle, že oprávňujú Európsky systém centrálnych bánk (ESCB) na prijatie takého programu nákupu štátnych dlhopisov na sekundárnom trhu, akým je program oznámený v tlačovom komuniké, ktoré sa uvádza v zápisnici z 340. zasadnutia Rady guvernérov Európskej centrálnej banky (ECB) z 5. a 6. septembra 2012.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: nemčina.