CELEX: 62008TJ0265
ERUF
Nedsättning av finansiellt stöd
Operativt program för mål 1-regioner (1994-1999) avseende delstaten Thüringen (Tyskland)

Bakgrund till tvisten
Den 3 september 1993 ansökte den tyska regeringen hos Europeiska gemenskapernas kommission om ett finansiellt gemenskapsstöd för ett operativt program i mål 1-regionen delstaten Thüringen (Tyskland) (1994‐1999), för att främja produktiva investeringar från små och medelstora företag.
Den 29 juli 1994 antog kommissionen beslut 94/628/EG om fastställande av ramar för gemenskapsstöd för gemenskapens strukturella interventioner i tyska regioner såsom mål 1-regioner, närmare bestämt Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg, Sachsen-Anhalt, Sachsen, Thüringen och östra Berlin (
EGT L 250, s. 18
). Detta beslut gjorde det möjligt att anta ett operativt program för de nya delstaterna.
Kommissionen godkände genom beslut K (94) 1939/5 av den 5 augusti 1994 det operativa programmet för delstaten Thüringen avseende mål 1-regioner i Tyskland (Arinco nr 94.DE.16.005) (nedan kallad den aktuella åtgärden), med bidrag från strukturfonden på 1021771000 ECU, vilket omvandlades till 1 086 827 000 euro genom beslut K (99) 5087 av den 29 december 1999, med samfinansiering från Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) uppgående till högst 1020719000 euro. Delstaten Thüringens transport- och ekonomiministerium angavs som förvaltningsmyndighet.
För åtgärden 2.1 som rör stöd till små och medelstora företags produktion fastställdes i beslut K (99) 5087 utgiftstaket till 674 104 000 euro och ERUF:s bidrag till 337 052 000 euro.
Under år 2001 genomförde kommissionen en systematisk kontroll av förvaltnings- och kontrollsystemen i delstaten Thüringen med stöd av artikel 23.2 i r ådets förordning (EEG) nr 4253/88 av den 19 december 1988 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG) nr 2052/88 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet och om samordningen av deras verksamhet dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamhet (
EGT L 374, s. 1
), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 2082/93 av den 20 juli 1993 (
EGT L 193, s. 20
), och av artikel 14 i kommissionens förordning (EG) nr 2064/97 av den 15 oktober 1997 om fastställande av närmare bestämmelser för genomförandet av förordning nr 4253/88 i fråga om medlemsstaternas finansiella kontroll av verksamhet som samfinansieras av strukturfonderna (
EGT L 290, s. 1
).
Den 30 januari 2002 presenterade kommissionen sin slutrapport om de operativa programmen i delstaterna Thüringen och Sachsen-Anhalt, med rekommendationer.
Den 24 juni 2002 upprättades en förklaring enligt artikel 8 i förordning nr 2064/97 av en revisionsfirma, vilken sändes till kommissionen.
I skrivelse av den 18 juli 2002 presenterade de tyska myndigheterna sin begäran om slutbetalning för den aktuella åtgärden. Den 27 juni 2003 avslutade kommissionen den aktuella åtgärden och betalade slutgiltigt det begärda beloppet.
Sedan åtgärden avslutats gjorde Europeiska gemenskapernas revisionsrätt, bland annat den 27‐31 oktober, den 10‐21 november, den 1‐5 december och den 11 december 2003, ett antal kontrollbesök. Under år 2004 analyserade revisionsrätten den aktuella åtgärdens svaga punkter inom ramen för sin kontroll av försäkran för år 2003. 28 projekt som omfattades av åtgärd 2.1 undersöktes.
Den 22 juni 2004 sände revisionsrätten sin provisoriska kontrollrapport till de tyska myndigheterna. I skrivelser av den 31 augusti och av den 13 oktober 2004 sände de tyska myndigheterna ytterligare upplysningar till revisionsrätten.
Revisionsrätten sände genom skrivelse av den 17 januari 2005 sin kontrollrapport (nedan kallad kontrollrapporten av den 17 januari 2005) till de nationella myndigheterna. Revisionsrätten tog upp enstaka eller systematiska oegentligheter i specifika åtgärder, exempelvis finansiering till företag som inte omfattas av definitionen för små och medelstora företag, deklaration av icke-stödberättigande kostnader (framtida hyreskostnader, mervärdesskatt, rabatter), fel i beräkningen av högsta tillåtna stöd och frånvaro av styrkande handlingar för vissa typer av utgifter, såsom allmänna utgifter eller eget kapital. Rapportens slutsats var att det förekom brister i förvaltnings- och kontrollsystemen för den aktuella åtgärden. Felprocenten för de 28 projekten i åtgärd 2.1 uppgick till 31,36 procent.
Genom skrivelse av den 19 oktober 2006 sände kommissionen de tyska myndigheterna de första resultaten av sin undersökning av kontrollrapporten av den 17 januari 2005 och uppmanade dessa myndigheter att yttra sig däröver.
Kommissionen underrättade, med stöd av revisionsrättens analys av de svaga punkterna, delstaten Thüringen om finansiella justeringar uppgående till 135 000 000 euro. Efter diskussioner med delstaten Thüringen drog kommissionen tillbaka delar av sin kritik.
De tyska myndigheterna besvarade genom skrivelse av den 5 januari 2007 kommissionens skrivelse av den 19 oktober 2006. Myndigheterna riktade invändningar mot att finansiella justeringar grundats på extrapoleringar och lämnade kompletterande styrkande handlingar som bevisning för att vissa kostnader var stödberättigande.
Genom beslut K(2008) 1690 slutlig av den 30 april 2008 (nedan kallat det angripna beslutet) satte kommissionen ned ERUF:s finansiella stöd till den aktuella åtgärden med 81425825,67 euro, med anledning av de enstaka och systematiska oegentligheter som hade konstaterats avseende stödåtgärd 2.1, med tillämpning av artikel 24 i förordning nr 4253/88. Kommissionen extrapolerade felprocenten för åtgärd 2.1 som helhet, och utgick från en felprocent på 23,88. Kommissionen fick härigenom fram ett belopp på 1232012,70 euro för enstaka oegentligheter, och ett belopp på 80193812,97 euro för systematiska oegentligheter.
I det angripna beslutet beskrevs de systematiska oegentligheterna enligt följande:
—
Finansiering har beviljats ett företag som inte är ett litet eller medelstort företag (projekten Maxit Baustoffwerke GmbH, arcon II Flachglasveredelung, Gothaer Fahrzeugwerk och CeWe Color AG).
—
Den slutlige stödmottagaren har inte uppfyllt de nationella kriterierna för små och medelstora företag för kompletterande finansiering med 15 procent (projektet Tralag Landmaschinen GmbH).
—
Otillåtna utgifter har deklarerats i samband med hyresavtal (projekten TelePassport Service GmbH och Schuster Kunststofftechnik GmbH).
Förfarandet och parternas yrkanden
Förbundsrepubliken Tyskland väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 4 juli 2008.
Förbundsrepubliken Tyskland har yrkat att tribunalen ska
—
ogiltigförklara det angripna beslutet, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Konungariket Spanien, Republiken Frankrike och Konungariket Nederländerna beviljades tillstånd att intervenera i förevarande förfarande till stöd för Förbundsrepubliken Tysklands yrkanden och att yttra sig muntligen vid förhandlingen i enlighet med artikel 116.6 i tribunalens rättegångsregler.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
—
ogilla talan, och
—
förplikta Förbundsrepubliken Tyskland att ersätta rättegångskostnaderna.
På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (tredje avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet.
Förbundsrepubliken Tyskland gjorde i en skrivelse som registrerades av tribunalens kansli den 6 september 2011 vissa anmärkningar mot förhandlingsrapporten rörande den rättsliga ställningen för kommissionens interna riktlinjer av den 15 oktober 1997 om finansiella nettokorrigeringar i samband med tillämpningen av artikel 24 i förordning nr 4253/88 (nedan kallade de interna riktlinjerna) och hur vissa punkter i kontrollrapporten av den 17 januari 2005 skulle tolkas.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 27 september 2011.
Rättslig bedömning
Förbundsrepubliken Tyskland har anfört följande fem grunder till stöd för sin talan: 1‐2) Artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 har åsidosatts. 3) Kommissionen har inte gjort någon kontroll på plats. 4) Principerna om berättigade förväntningar, rättssäkerhet och samarbete har åsidosatts. 5) Proportionalitetsprincipen har åsidosatts.
1.
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 genom att villkoren för nedsättning inte var uppfyllda
Den första grundens första del: Administrativa fel som ligger under nationella myndigheters ansvar kan inte anses utgöra oegentligheter i den mening som avses i artikel 24.2 i förordning nr 4253/88
Parternas argument
Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat att kommissionens kritik, om denna skulle anses materiellt korrekt, inte kan anses visa på oegentligheter, eftersom det endast är fråga om administrativa fel. Sådana administrativa fel omfattas inte av tillämpningsområdet för artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 annat än om felen leder till en betydande förändring av det projekt eller den åtgärd som är i fråga, och denna förändring inte har meddelats kommissionen.
Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att enligt artikel 1.2 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (
EGT L 312, s. 1
) ska med oegentligheter förstås varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör. Tyskland har anmärkt att enligt den nederländska språkversionen krävs försumlighet från den ekonomiske aktören. Förbundsrepubliken Tyskland anser att denna definition ska tillämpas för samtliga områdesförordningar, däribland förordning nr 4253/88, eftersom uttrycket ”oegentlighet” återkommer i samtliga språkversioner av både artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 och artikel 1.2 i förordning nr 2988/95. Enligt Tyskland skulle det strida mot principen om gemenskapsrättens enhetlighet att tolka begreppet oegentlighet olika i de två förordningarna.
Dessutom framgår inte kommissionens ståndpunkt, att begreppet oegentlighet ska tolkas olika i förordning nr 2988/95 och förordning nr 4253/88, av det angripna beslutet. I punkterna 26 och 27 i beslutet anges i stället att oegentligheterna är följden av en handling eller en underlåtenhet från de slutliga stödmottagarnas sida.
Förbundsrepubliken Tyskland anser att förordning nr 2988/95 och artikel 23.1 i förordning nr 4253/88 talar för att myndigheter inte kan jämställas med ekonomiska aktörer, vilka är offentliga eller privata företag som konkurrerar vad rör varor eller tjänster. Kommissionens kritik avser emellertid endast rena administrativa fel, som att företag som inte är att anse som små och medelstora företag har bokförts under prioritetsområde 2.1 i delstaten Thüringens operativa program, eller att ett påstått för högt statligt stöd har beviljats två ekonomiska aktörer vad rör ett hyrköpsavtal, varvid besluten om stöd utgör individuella förvaltningsbeslut som grundas på administrativa bestämmelser.
Förbundsrepubliken Tyskland har tillagt att det framgår av Europeiska unionens råds förklaring till protokollet, och not 10 i kommissionens praktiska riktlinjer av den 11 april 2002 angående skyldigheten att meddela oegentligheter, att handlingar och underlåtelser från statliga myndigheters sida inte kan anses utgöra oegentligheter, eftersom de inte kan läggas ekonomiska aktörer till last.
Förbundsrepubliken Tyskland har även förklarat att den anser att hänvisningen i punkt 28 i det angripna beslutet till domstolens dom av den 15 september 2005 i mål
C-199/03, Irland mot kommissionen (REG 2005, s. I-8027)
, saknar relevans, eftersom den irländska regeringen inte hade bestritt de ekonomiska aktörernas oegentligheter.
Enligt Förbundsrepubliken Tyskland är kommissionens hänvisning, i punkterna 25 och 28 i det angripna beslutet, till den rättsliga grunden för Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) inte heller relevant, eftersom EUGFJ:s rätt att göra finansiella justeringar, med anledning av administrativa fel eller brister i förvaltnings- och kontrollsystemen, uttryckligen erkänts av gemenskapslagstiftaren, medan det vad rör ERUF krävs att det är fråga om en betydande förändring i ett operativt program. Den enda rättsliga grund som kommissionen kan använda i förevarande fall för att sätta ned gemenskapsstödet är enligt Tyskland rådets förordning (EG) nr 1260/1999 av den 21 juni 1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna (
EGT L 161, s. 1
), vilken endast är tillämplig för senare finansieringsperioder.
Förbundsrepubliken Tyskland har, med hänvisning till principen om begränsad behörighet (som framgår av artikel 5 EG), bestritt att rättspraxis rörande artikel 8 i rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (
EGT L 94, s. 13
) skulle kunna åberopas som stöd för återkrav enligt förordning nr 4253/88.
Förbundsrepubliken Tyskland har vidare gjort gällande att det inte finns någon gemenskapsbestämmelse som tillåter kommissionen att göra finansiella justeringar med anledning av rent nationella administrativa fel, eftersom artikel 1.1 i förordning nr 2988/95 innehåller ett uttryckligt krav på att gemenskapsrätten ska ha åsidosatts. Den allmänna lojalitetsprincipen (som grundas på artikel 10 EG) kan inte motivera avvikelser från denna grundläggande kompetensfördelning, utan bygger på att medlemsstaterna är självständiga vad rör deras institutioner och förfaranden.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
Tribunalens bedömning
Enligt artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 får kommissionen reducera eller suspendera stöd till en åtgärd om det styrks oegentligheter genom en granskning som genomförts enligt artikel 24.1 i samma förordning. I artikeln preciseras emellertid inte vem som måste ligga bakom oegentligheten inom ramen för det projekt eller den åtgärd som finansierats av fonden.
Förbundsrepubliken Tyskland har framfört argument om paralleller mellan artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 och artikel 1.2 i förordning nr 2988/95, som innebär att en oegentlighet endast får förstås som en överträdelse av en bestämmelse i unionsrätten, som är följden av en handling eller en underlåtenhet från en ekonomisk aktörs sida. Beträffande detta argument ska det anmärkas att dessa bestämmelser ska tolkas självständigt, eftersom de har olika syften och inte har samma tillämpningsområde. Förordning nr 2988/95 innehåller ett allmänt regelverk för att bekämpa bedrägerier, och bedrägerier är något som, per definition, en nationell myndighet inte kan göra sig skyldig till, medan förordning nr 4253/88 rör förhållandet mellan unionen och medlemsstaterna (se, analogt, förstainstansrättens dom av den 22 november 2006 i mål T-282/04, Italien mot kommissionen, ej publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 83).
Tribunalen konstaterar vidare att nationella myndigheter ansvarar för att ekonomiska medel från gemenskapens fonder används på korrekt sätt, och att det ankommer på dessa myndigheter att i enlighet med nationella bestämmelser i lagar och andra författningar vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av fonden verkligen äger rum och att de genomförs korrekt. Kommissionen har endast kompletterande uppgifter (se, analogt, domstolens dom av den 9 oktober 1990 i mål
C-366/88, Frankrike mot kommissionen, REG 1990, s. I-3571
, punkterna 19 och 20).
I artikel 24 i förordning nr 4253/88 görs inte heller någon kvantitativ eller kvalitativ skillnad i fråga om de oegentligheter som kan föranleda en nedsättning av stöd. Domstolen har anmärkt att även oegentligheter som inte har någon bestämd ekonomisk inverkan allvarligt kan skada unionens ekonomiska intressen och respekten för unionsrätten och följaktligen motivera att kommissionen beslutar om finansiella korrigeringar (domen i det ovannämnda målet Irland mot kommissionen, punkt 29 och följande punkter).
Ett administrativt fel som består i att de belopp som fastställts i finansieringsplanen inte överensstämmer med de belopp som angetts i ansökan om betalning kan exempelvis utgöra en oegentlighet som kan motivera att stödet nedsätts (förstainstansrättens dom av den 28 januari 2009 i mål
T-74/07, Tyskland mot kommissionen, REG 2009, s. II-107
, punkt 34 och följande punkter).
Den omständigheten att de nationella myndigheterna spelar en central roll i strukturfondernas verksamhet talar för en extensiv tolkning av begreppet ”oegentlighet”. Ett fel som begås av dessa myndigheter ska anses utgöra en ”oegentlighet”, i den mening som avses i artikel 24.2 i förordning nr 4253/88, i enlighet med principen om en sund ekonomisk förvaltning i artikel 274 EG och principen om lojalt samarbete i artikel 10 EG, vilka innebär att medlemsstaterna inte får beviljas immunitet, och med beaktande av att artikel 24 i förordning nr 4253/88 är den enda bestämmelse som tillåter att ett stöd nedsätts när åtgärden inte har genomförts på det sätt som ursprungligen angetts (domstolens dom av den 24 januari 2002 i mål
C-500/99 P, Conserve Italia mot kommissionen, REG 2002, s. I-867
, punkt 88).
Vad avser Förbundsrepubliken Tysklands argument att ingen bestämmelse i unionsrätten tillåter kommissionen att göra finansiella justeringar på grund av rent nationella administrativa fel inom ramen för gemenskapssystemet för stöd, erinrar tribunalen om att det ankommer på stödmottagaren att uppfylla en rad skyldigheter som i hög grad ska definieras och kontrolleras av de nationella myndigheterna. Det är svårt att se hur en annan tolkning skulle kunna vara förenlig med principen om sund ekonomisk förvaltning och lojalitetsprincipen. Även om kommissionen har anklagat Förbundsrepubliken Tyskland för nationella administrativa fel, så rör dessa unionens ekonomiska stöd.
Tribunalen anser därför att om artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 tolkades på så sätt att begreppet ”oegentlighet” inte omfattar nationella myndigheters fel, så skulle det inverka menligt på dessa bestämmelsers ändamålsenliga verkan.
Fall då nationella administrativa myndigheter är ansvariga för åsidosättanden av unionsrätten omfattas således av artikel 24.2 i förordning nr 4253/88. Eftersom nationella myndigheter spelar en central roll i strukturfondernas verksamhet, ska deras åsidosättanden anses som en ”oegentlighet” i den mening som avses i nämnda bestämmelse.
Talan kan således inte bifallas med stöd av den första grundens första del.
Den första grundens andra del (som åberopats alternativt): Kommissionens konstaterande av oegentligheter i det angripna beslutet är felaktigt
Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat att de behöriga nationella myndigheterna inte har begått några oegentligheter och att kommissionens kritik mot förvaltnings- och kontrollsystemens effektivitet är ogrundad.
Kommissionens felaktiga bedömning att kostnaderna för projekt som rör företag som inte är små och medelstora företag inte är stödberättigande
– Parternas argument
Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat att det inte föreligger något relevant administrativt fel, eftersom de berörda projekten kunde ges stöd och bokföras enligt samma kriterier som gäller för prioritetsområde 1.1 i det operativa programmet och eftersom gemenskapens budget inte har påverkats negativt, trots att detta är ett krav enligt artikel 23.1 i förordning nr 4253/88.
Förbundsrepubliken Tyskland anser att bokföringen och förvaltningen av finansiellt stöd till företag som inte är att anse som små och medelstora företag inom ramen för prioritetsområde 2.1 inte har lett till några otillbörliga utgifter eller ens kunnat leda till några sådana utgifter. Förbundsrepubliken Tyskland anser nämligen att de fem företag som omfattades av prioritetsområde 2.1 uppfyllde kraven på försäljning mellan regioner som gäller för prioritetsområde 1.1, vilka innehåller uttryckliga föreskrifter om att produktiva investeringar kan äga rum ”oberoende av företagets storlek”. Revisionsrättens kritik rörde i detta sammanhang inte ett rättsstridigt finansiellt stöd till vissa företag, utan endast den omständigheten att stödet bokförts som hörande till det operativa programmet.
Kommissionen har avfärdat dessa argument.
– Tribunalens bedömning
Förbundsrepubliken Tysklands kritik mot det angripna beslutet rör flera projekt.
I fråga om projektet Tralag Landmaschinen har, såsom anges i punkt 46 i det schema som bifogats det angripna beslutet, definitionen av små och medelstora företag vad rör gemenskapsstöd enligt beslut 94/628 inte åsidosatts. Den definition som har åsidosatts är i stället definitionen i det tjugofjärde ramprogrammet med gemenskapsåtgärder för att förbättra de regionala ekonomiska strukturerna för perioden 1995‐1999, som antogs av tyska förbundsdagens (
Bundestag
) planutskott den 27 april 1995, och som ska följas i enlighet med den allmänna principen om lojalt samarbete i artikel 10 EG. I denna bestämmelse föreskrivs nämligen kompletterande finansiering med 15 procent för företag som har färre än 250 anställda, vilket inte är fallet med Tralag Landmaschinen, vilket dock inte hindrat bolaget från att få stöd. Detta företag hade således inte rätt till kompletterande finansiering med 15 procent.
Vad rör projektet avseende Tralag Landmaschinen och de fyra andra projekten rörande Maxit Baustoffwerke GmbH, arcon II Flachglasveredelung, Gothaer Fahrzeugwerk och CeWe Color AG ska det, såsom framgår av artikel 52.5 andra stycket i förordning nr 1260/1999, anmärkas att begäran om slutbetalning för åtgärder som omfattas av programperioden 1994‐1999 skulle inges till kommissionen senast den 31 mars 2003, utan möjlighet till senare ändringar. De fem projekten i fråga har bokförts som ingående i åtgärd 2.1. Såsom anmärkts i punkt 8 ovan ingavs begäran om slutbetalning till kommissionen den 18 juli 2002, och kommissionen gjorde denna betalning den 27 juni 2003, varför de tyska myndigheterna inte med framgång kan hävda att dessa projekt var stödberättigande som ingående i åtgärd 1.1. Den felaktiga bokföringen utgör således en deklaration av icke stödberättigande kostnader för åtgärd 2.1 i den aktuella åtgärden, vilken inte kan ändras efter den 31 mars 2003.
Såsom domstolen redan har fastställt räcker det emellertid att det har förekommit oegentligheter för att en finansiell korrigering ska ske, utan att gemenskapsbudgeten måste ha påverkats negativt i finansiellt avseende på ett precist angivet sätt (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Irland mot kommissionen, punkterna 25‐27, 31, 58 och 59).
Revisionsrättens kritik riktas slutligen inte endast mot finansieringen till företag som inte är små och medelstora företag inom ramen för åtgärd 2.1, utan revisionsrätten har även konstaterat att ingen av åtgärderna i fråga hade rätt till gemenskapsstöd.
Sökandens argument ska därför avfärdas.
Argumenten om skillnader mellan hyrköp och leasing och om att arbetsrapporter och internationella redovisningsstandarder 17 inte är tillämpliga
– Parternas argument
Vad rör transaktionerna nr 38, TelePassport Service GmbH, och nr 44, Schuster Kunststofftechnik GmbH, för vilka kostnaderna inte har ansetts stödberättigande, har Förbundsrepubliken Tyskland bestritt dels kommissionens åtskillnad mellan hyrköp och leasing, dels påståendet att arbetsrapport nr 20, som ingår som bilaga till kommissionens beslut 97/321/EG av den 23 april 1997 om ändring av besluten om godkännande av ramar för gemenskapsstöd, samlade programplaneringsdokument och gemenskapsinitiativ gällande i Tyskland (
EGT L 146, s. 9
) (nedan kallad arbetsrapport nr 20), och internationella redovisningsstandarder 17 inte är tillämpliga.
Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat att hyrköp inte är en ”särskild variant av leasing”, såsom kommissionen anser. Det främsta syftet med ett hyrköpsavtal är att förvärva egendom, varvid förvärvet bokföringsmässigt anses ske när avtalet ingås. Syftet med leasing är däremot endast att få nyttjanderätt till egendom, varvid leasingavgiften utgör ersättningen för denna nyttjanderätt. Det var således inte motiverat att begränsa det finansiella gemenskapsstödet till 60 delbetalningar inom ramen för hyrköpet. Dessutom utgör det beräknade priset för hyrköpet inte ersättning för nyttjanderätten utan en andel av inköpspriset, varför kommissionens tillvägagångssätt medför att ingen åtskillnad görs beroende på om uthyraren är en bank eller en försäljare av en maskin.
Kommissionen har bestritt dessa argument och förespråkat en självständig tolkning av gemenskapsrättsliga termer. Kommissionen har betonat att förvärv av egendom genom hyrköp inte kan anses som försäljning och köp, eftersom de slutliga stödmottagarna får full äganderätt till egendomen först efter 60 månader, efter att ha gjort samtliga inbetalningar, vilket vad rör de aktuella projekten har skett först efter det att gemenskapsinterventionen har avslutats.
– Tribunalens bedömning
Enligt fast rättspraxis ska uttryck som förekommer i en unionsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar, för att bestämma dess betydelse och räckvidd, tolkas självständigt och enhetligt, med beaktande av sammanhanget och det mål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen (domstolens dom av den 19 september 2000 i mål
C-287/98, Linster, REG 2000, s. I-6917
, punkt 43, och av den 18 januari 1984 i mål
327/82, Ekro, REG 1984, s. 107
, punkt 11). Såsom kommissionen med rätta har anmärkt motiverar den omständigheten att kommissionens beslut 97/321 rörande stödberättigande kostnader är riktat till Förbundsrepubliken Tyskland inte att dessa begrepp inte ges någon självständig och enhetlig tolkning. Detta beslut ingår nämligen bland femton liknande beslut som samma dag riktats till femton medlemsstater och som offentliggjorts samma dag i samtliga fall.
Vad rör själva kärnan i Förbundsrepubliken Tysklands argument, kan förvärv av egendom inom ramen för ett hyrköp inte anses utgöra köp och försäljning som är stödberättigande i sin helhet, eftersom de slutliga stödmottagarna inte har betalat hela inköpspriset under den relevanta perioden. De slutliga stödmottagarna har således fått full äganderätt till egendomen först efter 60 månader, när de gjort samtliga delbetalningar, vilket för de berörda projekten skedde först efter det att gemenskapsinterventionen avslutats.
Vad rör internationella redovisningsstandarder 17, konstaterar tribunalen att hänvisningen till dessa standarder i skäl 30 i det angripna beslutet på intet sätt är av avgörande betydelse, eftersom det är fråga om en randanmärkning i det angripna beslutet som endast pekar på en allmänt erkänd redovisningsregel som kan användas för att tolka begreppet hyrköp.
Vad slutligen rör frågan huruvida de arbetsrapporter som trädde i kraft den 1 maj 1997 (i den mån dessa bestämmelser, som ingår som bilagor till beslut 97/321, medför nya eller kompletterande skyldigheter för medlemsstaterna eller stödmottagarna) är tillämpliga, konstaterar tribunalen följande. Detta beslut innehåller inte några föreskrifter om stödberättigande kostnader, och de rapporter som bifogats beslut nr 97/321 kodifierar endast existerande praxis genom att, för avgifter för hyrköp, ge detaljer vad rör den omständigheten att framtida kostnader inte är stödberättigande. Det kan således inte bli tal om att tillämpa rapport nr 20 retroaktivt.
Förbundsrepubliken Tysklands argument ska därför avfärdas.
Kommissionens slutsats att vissa oegentligheter var systematiska är felaktig
– Parternas argument
Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat att kommissionen har utgått från den felaktiga premissen att revisionsrätten anser att stödet till företag som inte är små och medelstora företag inom ramen för prioritetsområde 2.1 i det operativa programmet utgör ett systematiskt fel. Tyskland har härvid gjort gällande att kommissionen har dragit slutsatsen att felprocenten på 23,88 procent rör samtliga kostnader inom ramen för prioritetsområde 2.1 i det operativa programmet, eftersom det är fråga om systematiska fel, trots att revisionsrätten inte kritiserat något av de fem ovannämnda projekten för systematiska oegentligheter. Om inte detta fel hade begåtts, skulle basen för beräkningen ha blivit en helt annan. Det går inte heller att i det angripna beslutet se något som talar för att kommissionen har avvikit från revisionsrättens bedömning, såsom kommissionen påstått.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
– Tribunalens bedömning
Vad rör påståendet att det angripna beslutet motsäger revisionsrättens slutsatser, konstaterar tribunalen att det inte framgår av artikel 24 i förordning nr 4253/88 att kommissionen, när den utövar sin behörighet enligt denna artikel, är bunden av kontrollorganets anmärkningar. Kommissionen har tvärtom att göra sin egen bedömning av de konstaterade oegentligheterna. Det angripna beslutet motsvarar således kommissionens bedömning och inte revisionsrättens bedömning.
Vidare har företag felaktigt bokförts som små och medelstora företag, trots att de inte är det, på ett systematiskt sätt, eftersom detta visar på bristande styrning, kontroll eller revision, vilket har visat sig flera gånger och därför med största sannolikhet har förekommit i en rad liknande fall. Kommissionen har således med rätta ansett att den omständigheten att företag har bokförts som små och medelstora företag, trots att de inte är det, ska anses som systematiska oegentligheter.
Förbundsrepubliken Tysklands argument ska därför avfärdas.
Kommissionens felaktiga bedömning att kontrollerna i 5 procent av fallen var felaktiga och slutsatsen att det förekommit brister i förvaltnings- och kontrollsystemen
– Parternas argument
Förbundsrepubliken Tyskland har bestritt kommissionens kritik angående brister i systemet med kontroller i 5 procent av fallen, enligt förordning nr 2064/97, och anser att detta inte kan leda till slutsatsen att det föreligger en oegentlighet.
Förbundsrepubliken Tyskland har för det första gjort gällande att det framgår av det externa slutintyget som avgetts med stöd av artikel 8 i förordning nr 2064/97 att ”kontrollerna i 5 procent av fallen” i allt väsentligt var trovärdiga och uppfyllde kraven i artikel 3 i samma förordning. Varken revisionsrätten eller externa bokföringsexperter har dock kritiserat den omständigheten att delstaten Thüringens myndigheter inte har uppfyllt kommissionens krav på systemkontroll.
Förbundsrepubliken Tyskland har för det andra bestritt kommissionens kritik om att de ”checklistor” som använts för kontroller i 5 procent av fallen inte följde riktlinjerna i arbetsrapporterna. Tyskland anser att riktlinjerna naturligtvis och otvetydigt ingick som en del av kontrollerna i 5 procent av fallen, trots att de inte uttryckligen framgår av checklistorna.
Förbundsrepubliken Tyskland anser för det tredje att kommissionens beteende är motsägelsefullt, eftersom kommissionen inte har framfört sådan kritik vare sig i ”Ventura-protokollet” av den 23 juli 1998 eller i sin rapport av den 30 januari 2002.
Förbundsrepubliken Tyskland har för det fjärde anfört att den enda omständigheten att kontrollerna i 5 procent av fallen visat på en lägre procent av fel än i revisionsrättens utredning inte i sig innebär att de behöriga myndigheternas förvaltnings- och kontrollsystem är undermåliga. Skillnaden beror på att revisionsrätten har inriktat sig på att analysera uppenbart svaga punkter i förvaltnings- och kontrollsystemen, medan kontrollerna i 5 procent av fallen genomförts slumpmässigt, i enlighet med förordningens krav. Stickprovskontrollen är representativ, medan revisionsrättens analys av svaga punkter är inriktad på att identifiera risker.
Kommissionen har bestritt dessa argument och angett att det inte har gjorts någon finansiell justering som svar på de brister i förvaltnings- och kontrollsystemen som revisionsrätten har konstaterat.
– Tribunalens bedömning
Det framgår av det angripna beslutet att kommissionens hänvisning, i skäl 11 och följande skäl i nämnda beslut, till de brister som revisionsrätten har funnit i de förvaltnings- och kontrollsystem som gäller för den aktuella åtgärden, inte utgör något självständigt motiv för beslutet att nedsätta det ekonomiska stödet. Denna nedsättning i det angripna beslutet bygger på en justering av enstaka oegentligheter och på en finansiell justering som bygger på en extrapolering med avseende på systematiska oegentligheter. Ingen finansiell justering har gjorts av de brister i förvaltnings- och kontrollsystemen som revisionsrätten har konstaterat. Argumentet är således verkningslöst.
Hela första grunden ska därför avfärdas.
2.
Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 genom att nedsättningen har beräknats genom extrapolering
Den andra grundens första del: Det är rättsstridigt att genom extrapolering beräkna nedsättningens storlek enligt artikel 24.2 i förordning nr 4253/88
Det finns inget lagligt stöd för att göra en extrapolering enligt artikel 24 i förordning nr 4253/88
– Parternas argument
Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att enligt artikel 24.2 i förordning nr 4253/88, som ska förstås enligt artikelns rubrik, kan kommissionen endast reducera, suspendera eller upphäva den aktuella stödåtgärden. Artikel 24.1 i förordningen hänvisar till ett konkret enskilt fall och artikel 24.3 till återbetalning av felaktigt utbetalda belopp. Av detta följer att en finansiell justering endast får avse belopp för vilka det står helt klart att de har utbetalats felaktigt.
Tyskland har tillagt att förordning nr 4253/88 skiljer sig från avslut av räkenskaper för EUGFJ med stöd av förordning nr 729/70, i vars artikel 5.2 c kommissionen ges uttrycklig behörighet att, vid beräkningen av den finansiella justeringen, beakta konstaterade skillnaders omfattning, åsidosättandets art och allvar samt den ekonomiska skada som Europeiska gemenskapen har lidit.
Förbundsrepubliken Tyskland anser att innan förordning nr 1260/1999 offentliggjordes – vilken gäller för finansieringsperioden 2000‐2006 – så fanns det inget detaljerat juridiskt regelverk där ömsesidiga rättigheter och skyldigheter klart definierades, varför det är tveksamt med finansiella justeringar genom extrapolering. Förordning nr 2064/97 utgör ingen rättslig grund och innehåller än mindre föreskrifter om ett förfarande för att göra finansiella justeringar efter extrapoleringar.
Förbundsrepubliken Tyskland har tillagt att den omständigheten att systematiska oegentligheter oftast inte kan bestämmas i siffror inte gör att kommissionen får extrapolera med stöd av förordning nr 4253/88.
Konungariket Spanien har medgett att kommissionen enligt rättspraxis förfogar över ett visst utrymme för eget skön vad rör artikel 24.2 i förordning nr 4253/88. Den omständigheten att en extrapolering har skett tyder emellertid på att stödet för ett projekt har satts ned på grundval av en presumtion och inte en kontroll. En sådan möjlighet föreskrivs inte i artikeln i fråga och strider till och med mot dess syfte och anda. Domstolen har, tvärtemot vad kommissionen påstått, i sin dom av den 6 april 2000 i mål
C-443/97, Spanien mot kommissionen (REG 2000, s. I-2415)
, inte rättfärdigat att extrapoleringar görs. Konungariket Spanien har vidare erinrat om att en extrapolering förutsätter att systematiska oegentligheter har konstaterats, genom representativa stickprover, vilket här inte har förekommit.
Konungariket Nederländerna har också hävdat att det inte finns något rättsligt stöd för extrapoleringar i artikel 24 i förordning nr 4235/88 och angett att det inte är möjligt att se hur principerna om sund ekonomisk förvaltning och om lojalt samarbete, som kommissionen har grundat sig på, skulle kunna leda till en extensiv tolkning av nämnda artikel. Kommissionen kan inte heller skaffa sig nya befogenheter genom interna riktlinjer, vilka inte kan utgöra grund för extrapoleringar. Det är inte kommissionen som bestämmer vilka befogenheter och vilken behörighet den har, utan detta åligger unionslagstiftaren. Motsatsen framgår inte heller av domen i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen. Slutligen måste eventuell extrapolering ske med iakttagande av processrättsliga skyddsregler, medan den vid den för målet avgörande tidpunkten inte reglerades i den då gällande lagstiftningen.
Republiken Frankrike anser för det första att kommissionen, vad avser programperioden 1994‐1999, inte kunde göra en finansiell justering på grundval av en extrapolering, eftersom det inte fanns något rättsligt stöd härför. Det framgår nämligen redan av ordalydelsen i artikel 24 i förordning nr 4253/88 att kommissionen endast kan göra individuella finansiella justeringar. Det är detta som skiljer regelverket för finansiella justeringar vad rör ERUF för programperioden 1994‐1999 från regelverket för avslut av räkenskaper vad rör EUGFJ:s garantidel. Den franska regeringen har härvid erinrat om att vad rör EUGFJ:s garantidel har domstolen redan tillåtit att extrapolering sker (dom av den 24 januari 2002 i mål
C-118/99, Frankrike mot kommissionen, REG 2002, s. I-747
, och av den 4 mars 2004 i mål
C-344/01, Tyskland mot kommissionen, REG 2004, s. I-2081
). Enligt rättspraxis finns det således inget principiellt förbud mot extrapoleringar. Däremot föreskrivs i artikel 24 i förordning nr 4253/88 uttryckligen att kommissionen endast är behörig att göra individuella finansiella justeringar för den konstaterade oegentligheten. Det är först genom förordning nr 1260/1999 som kommissionen blev behörig att göra justeringar på grundval av extrapoleringar. Av det ovanstående följer att extrapoleringar är principiellt förbjudna enligt förordning nr 4253/88.
Republiken Frankrike anser för det andra att kommissionen inte får göra finansiella justeringar på grundval av extrapoleringar vad rör förordning nr 4253/88, eftersom denna förordning inte föreskriver villkor för hur sådana kan ske och eftersom denna förordning inte reglerar denna metod genom strikta processrättsliga skyddsregler. Kommissionen bör således endast göra justeringar på grundval av extrapoleringar om den gör detta på grundval av slumpmässiga stickprov som är representativa för transaktioner som i hög grad liknar varandra. Sådana villkor och skyddsregler måste föreskrivas i en tvingande rättsakt och det räcker inte att de föreskrivs i rena riktlinjer från kommissionen, och kommissionen får inte åberopa desamma för att rättfärdiga extrapoleringar. Såsom domstolen redan har förklarat i domen i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen, medför dessa interna riktlinjer emellertid inga rättsverkningar och de är inte tvingande. De kan således inte utgöra rättslig grund för extrapoleringar.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
– Tribunalens bedömning
Det framgår av lydelsen av artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 att kommissionen kan minska stödet för en åtgärd, om den, genom en kontradiktorisk undersökning enligt artikel 24.1, har konstaterat en oegentlighet och, bland annat, viktiga förändringar som påverkar åtgärdens natur eller villkoren för dess genomförande. I artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 görs inte heller någon kvantitativ eller kvalitativ skillnad i fråga om de oegentligheter som kan föranleda en nedsättning av stödet.
Denna bestämmelse ger således kommissionen rätt att nedsätta stöd och ett stort utrymme för eget skön, utan att några gränser anges för vilka metoder som kommissionen kan använda för att bestämma nedsättningens omfattning.
Tribunalen har således att pröva huruvida det var motiverat att använda extrapoleringsmetoden i förevarande fall.
För det första beror svaret på den aktuella frågan, nämligen huruvida artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 ger kommissionen rätt att göra finansiella justeringar med tillämpning av nämnda metod, på tolkningen av frasen ”visar någon överträdelse” i denna bestämmelse.
När kommissionen utövar sin rätt att besluta om finansiella justeringar måste dess metod för att bestämma vilket belopp som ska återbetalas vara förenlig med syftet med artikel 24.2 i förordning nr 4253/88.
Denna bestämmelses syfte är att möjliggöra en finansiell justering när de kostnader för vilka finansiering har begärts inte är förenliga med unionsrätten. Med hänsyn till detta syfte ska artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 tolkas så, att kommissionen har möjlighet att nedsätta stödet på ett rimligt sätt.
Såsom kommissionen med rätta har anmärkt i skäl 25 i det angripna beslutet beror justeringens omfattning på de ekonomiska förlusterna för unionens budget, såsom dessa framgår av revisionen. Denna förlust ska korrigeras helt, eftersom varje underlåtenhet att göra så skulle strida mot principen om en sund ekonomisk förvaltning, som kommissionen och medlemsstaterna måste följa enligt artikel 274 EG. Kommissionen måste således ha rätt att nedsätta stödet i en omfattning som svarar mot oegentlighetens omfattning, vilken kommissionen fastställer inom ramen för det kontradiktoriska förfarandet enligt artikel 24.1 i förordning nr 4253/88.
Enligt fast rättspraxis kan kommissionen vidare inte nöja sig med att presumera oegentligheter, utan måste styrka att dessa oegentligheter inte var begränsade till de konkreta fall den har undersökt. För att kommissionen ska anses ha styrkt att oegentligheterna inte är begränsade till de konkreta undersökta fallen, räcker det att kommissionen hänvisar till bevis som ger anledning till allvarliga och rimliga tvivel på att den berörda medlemsstatens kontroller har varit effektiva i sin helhet. Kommissionen behöver inte uttömmande styrka att samtliga kontroller varit otillräckliga (se, analogt, domen av den 4 mars 2004 i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen, punkt 58).
Denna bevisbördelättnad förklaras av att regelverket i förordning nr 4253/88 inte innehåller några föreskrifter om att kommissionen måste göra systematiska kontroller, vilket kommissionen, som av geografiska skäl har svårt att inhämta erforderliga upplysningar från de ekonomiska aktörerna, omöjligen kan göra.
När kommissionen har anfört bevisning som ger anledning till allvarliga och rimliga tvivel på att de nationella kontrollerna har varit effektiva i sin helhet, måste den berörda medlemsstaten visa att kommissionens påståenden är felaktiga genom att ange mer detaljerad bevisning vad rör de kontroller som har skett. Om medlemsstaten inte anför sådan bevisning, ska kommissionen anses ha styrkt att oegentligheterna inte var begränsade till de konkreta fall den har undersökt.
Nedsättningsbeslutet måste återspegla det faktum att oegentligheterna har varit systematiska. Kommissionen har vidare inte tillgång till information om samtliga kontroller som den berörda medlemsstaten har genomfört. I ett sådant fall utgör extrapoleringsmetoden det lämpligast medlet för att garantera de syften som eftersträvas med artikel 24.2 i förordning nr 4253/88. Eftersom det har konstaterats att oegentligheterna varit systematiska, bygger nedsättningsbeslutet således inte på en ren presumtion från kommissionens sida, utan på ett etablerat faktum.
Kommissionen är emellertid skyldig att följa de regler i unionsrätten som bygger på bland annat proportionalitetsprincipen. Frågan huruvida kommissionen har följt denna princip när den antog det angripna beslutet ska prövas nedan inom ramen för den femte grunden.
Tribunalen konstaterar därför att artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 inte förbjuder kommissionen att använda extrapoleringsmetoden för att besluta om en finansiell justering.
Även om förordning nr 2064/97 inte föreskriver extrapolering som grund för finansiella justeringar, förklaras detta av att denna förordning utgör en tillämpningsförordning som grundas på artikel 23.1 fjärde stycket i förordning nr 4253/88, med minimikrav för medlemsstaternas finanskontrollsystem vad rör åtgärder som samfinansieras av strukturfonderna.
Förbundsrepubliken Tysklands argument ska därför avfärdas.
Ingen rätt till extrapolering med stöd av de interna riktlinjerna
– Parternas argument
Förbundsrepubliken Tyskland anser även att kommissionen inte kan göra extrapoleringar med stöd av sina interna riktlinjer, bland annat för att dessa är helt interna regler och saknar rättsverkningar gentemot tredje man.
Vidare har medlemsstaterna inte accepterat dessa riktlinjer, utan motsatt sig dem vid upprepade tillfällen. Kommissionen kan inte åberopa en text som medlemsstaterna inte har godkänt.
Förbundsrepubliken Tyskland har slutligen vänt sig mot det som påstås i punkt 25 i det angripna beslutet och hävdat att villkoren för och den maximala tillåtna omfattningen av justeringar som grundas på schabloner eller extrapoleringar inte beskrivits, och att ingen beräkningsmetod nämns.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
– Tribunalens bedömning
Tribunalen konstaterar inledningsvis att det angripna beslutet grundas på artikel 24 i förordning nr 4253/88. Vidare framgår det inte av det angripna beslutet att kommissionen har använt sina interna riktlinjer som rättslig grund för nämnda beslut.
Domstolen har hursomhelst prövat frågan om de interna riktlinjernas räckvidd i domen i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen. Konungariket Spanien hade yrkat ogiltigförklaring av de interna riktlinjerna, med motiveringen att dessa utgör ett hot om att medlemsstaterna åläggs nya ekonomiska sanktioner och att kommissionen inte var behörig att anta en sådan rättsakt.
Kommissionen hade framställt en invändning om rättegångshinder med motiveringen att de interna riktlinjerna inte medförde ytterligare skyldigheter för medlemsstaterna jämfört med vad som föreskrivs i artikel 24 i förordning nr 4253/88, att de inte påverkade medlemsstaternas föregående rättsliga ställning och att de inte medförde rättsverkningar.
Domstolen erinrade om att enligt artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 är kommissionen behörig att minska eller suspendera stödet. Domstolen konstaterade att inget hindrar kommissionen från att anta interna riktlinjer rörande finansiella justeringar vad rör tillämpningen av artikel 24 i förordning nr 4253/88 och att ge berörda tjänstegrenar i uppdrag att tillämpa dem. I de interna riktlinjerna anges således de huvudsakliga riktlinjer som kommissionen kommer att grunda sig på när den, med stöd av artikel 24 i förordning nr 4253/88, senare fattar individuella beslut, vars lagenlighet den berörda medlemsstaten kan ifrågasätta vid unionsdomstolen. Enligt rättspraxis kan en sådan rättsakt från kommissionen, som endast ger uttryck för institutionens avsikt att handla på ett visst sätt vid utövandet av sin behörighet enligt artikel 24 i förordning nr 4253/88, således inte anses vara avsedd att ha rättsverkan (domstolens dom av den 27 september 1988 i mål
114/86, Förenade kungariket mot kommissionen, REG 1988, s. 5289
, punkt 13, och av den 5 maj 1998 i mål
C-180/96, Förenade kungariket mot kommissionen, REG 1998, s. I-2265
, punkt 28).
Sådana riktlinjer är endast ett uttryck för kommissionens intentioner att följa en viss linje i hur den utövar sin behörighet enligt artikel 24 i förordning nr 4253/88.
Domstolen fann därför att de interna riktlinjerna inte kan anses som en rättsakt som är avsedd att ha rättsverkan, varför den fann att Konungariket Spaniens talan om ogiltigförklaring inte kunde upptas till sakprövning.
Genom att förklara att talan inte kunde upptas till sakprövning av ovan angivna skäl, gjorde domstolen således åtskillnad mellan de interna riktlinjerna och de individuella beslut som fattas på grundval av desamma.
Det framgår av ovannämnda rättspraxis att kommissionen kan hänvisa till interna riktlinjer för att öka öppenheten kring individuella beslut riktade till medlemsstaterna. Såsom angetts i punkt 104 ovan utgör dock artikel 24 i förordning nr 4253/88 den enda rättsliga grund som kommissionen angett för det angripna beslutet.
Förbundsrepubliken Tysklands argument är således verkningslöst.
Den andra grunden första del ska således helt avfärdas.
Den andra grundens andra del (som åberopats alternativt): Kommissionen borde inte ha gjort en extrapolering i förevarande fall
Parternas argument
Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat att extrapoleringen grundas på ett icke representativt urval. Tyskland anser närmare bestämt att inget i det angripna beslutet tyder på att revisionsrättens kontroller, som kommissionen har använt som grund för sina extrapoleringar, har skett genom ett representativt kontrollförfarande, genom urvalsprov, vilket inte är något som revisionsrätten är skyldig att göra. Medan förfarandet med statistiska urval gör det möjligt att göra en samlad bedömning utifrån representativa vanliga fall, innebär analysen av svaga punkter ett förutbestämt urval utifrån kontrollens tema och syfte. Kommissionen har härigenom betett sig tvärtemot vad som föreskrivs i punkt 6 i dess interna riktlinjer och i punkt 11 i det angripna beslutet.
Vad rör kommissionens parallell till EUGFJ:s garantidel har Förbundsrepubliken Tyskland understrukit att kommissionen har förbisett den omständigheten att riktlinjerna för detta område endast tillåter extrapoleringar på högst 10 procent, och detta endast när det föreligger fara för förluster som är mycket höga och generaliserade. I förevarande fall uppgår procentsatsen dock till 23,88 procent och kommissionen har inte påstått att det förelåg någon sådan fara.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
Tribunalens bedömning
Det framgår av handlingarna i målet att revisionsrätten, för att bestämma sitt urval för kontroller, agerat i enlighet med kontrollprogrammet för DAS 2003 och sina egna interna riktlinjer. Kommissionen har därvid slumpmässigt valt ut 30 transaktioner, varav 28 omfattas av åtgärd 2.1, varvid urvalets storlek bestämts utifrån typen av fondmedel.
Av detta följer att revisionsrättens kontroller framstår som lämpliga, objektiva och representativa och att revisionsrätten har använt en representativ urvalsmetod, varför kommissionen hade rätt att göra en extrapolering.
Riktlinjerna avseende EUGFJ:s garantidel är vidare inte tillämpliga i det aktuella fallet, särskilt som de procentsatser Förbundsrepubliken Tyskland har hänvisat till ska tillämpas på schablonmässiga justeringar och inte på extrapoleringar. Syftet med extrapoleringar är emellertid just att undvika schablonmässiga justeringar, för att i stället göra en extrapolering utifrån felprocenten i ett representativt urval av hela den population som urvalet är tänkt att representera.
Den andra grundens andra del ska således avfärdas, varför hela den andra grunden ska avfärdas i sin helhet.
3.
Den tredje grunden: Kommissionen har inte gjort någon kontroll på plats före sitt beslut om nedsättning
Parternas argument
Enligt Förbundsrepubliken Tyskland utgör den omständigheten att kommissionen har grundat sig på en analys av de svaga punkterna ett viktigt förfarandefel, vilket innebär ett åsidosättande av artikel 23.2 i förordning nr 4253/88, som är en tvingande processregel som kräver en kontroll på plats och att stickprov görs för de verksamheter som finansierats av strukturfonderna. Revisionsrättens analys av de svaga punkterna kan inte ersätta ett förfarande med representativa stickprovskontroller, utförda av kommissionens tjänstegrenar.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
Tribunalens bedömning
Vad rör Förbundsrepubliken Tysklands kritik mot att kommissionen inte har gjort några egna kontroller, erinrar tribunalen om att det i artikel 24.1 i förordning nr 4253/88 föreskrivs att om en verksamhet eller åtgärd endast förefaller berättigad till en del av det tilldelade stödet ”skall kommissionen genomföra en lämplig granskning”.
Det vore dock en för stel tolkning att av detta dra slutsatsen att kommissionen är skyldig att helt på egen hand genomföra dessa kontroller, och därmed fördubbla kontrollerna och slösa på gemenskapens resurser, vilket skulle strida mot principen om god förvaltning.
Det står vidare klart att kommissionen, när den verkställer sitt uppdrag att kontrollera hur gemenskapens medel används, har rätt att använda olika informationskällor. Tribunalen har redan förklarat att en enkel hänvisning till de uppgifter som de nationella myndigheterna har inhämtat är tillräcklig. Såsom framgår av förstainstansrättens dom av den 26 september 2002 i mål
T-199/99, Sgaravatti Mediterranea mot kommissionen (REG 2002, s. II-3731)
, punkt 45, kan kommissionen, när de nationella myndigheterna har utfört en fördjupad granskning av huruvida mottagaren av gemenskapsstöd har uppfyllt sina finansiella skyldigheter, med fog utgå från dessa myndigheters utförliga konstateranden beträffande de faktiska omständigheterna för att avgöra huruvida dessa konstateranden gör det möjligt att fastställa överträdelser som motiverar sanktionsåtgärder enligt artikel 24.2 i förordning nr 4253/88, i dess ändrade lydelse. Denna rättspraxis har senare bekräftats av förstainstansrätten i dess dom av den 17 december 2008 i mål T-154/06, Italien mot kommissionen (ej publicerad i rättsfallssamlingen), punkt 42.
Däremot är det av avgörande betydelse att försäkra sig om att medlemsstaterna inte lider någon processuell eller materiell skada på grund av det sätt som kontrollerna utförs på eller vilka som utför dem. Det måste således verifieras huruvida de processrättsliga skyddsregler kring kontroller som utförs av revisionsrätten respektive kommissionen, och de praktiska följderna därav, är likvärdiga.
Vad rör de processrättsliga skyddsreglerna ska det anmärkas att de två kontrolltyperna – som utförs av kommissionen respektive av revisionsrätten – är jämförbara. I båda fallen ska rätten till försvar iakttas, strikta revisionsregler tillämpas, medlemsstaten ska informeras innan en kontroll på plats sker, de nationella myndigheternas tjänstemän ska kunna delta i kontrollen och den berörda medlemsstaten ska beredas tillfälle att yttra sig över kontrollens resultat.
De tänkbara praktiska följderna av de två typerna av kontroller är däremot inte jämförbara, eftersom revisionsrättens rapport saknar tvingande rättsverkningar och eftersom finansiella justeringar inte kan beslutas på direkt grundval av densamma.
Revisionsrätten och kommissionen har nämligen skilda roller i gemenskapens budgetförfarande. Enligt artikel 246 EG ska revisionsrätten revidera räkenskaperna. Enligt artikel 248.1 EG ska den granska gemenskapens samtliga inkomster och utgifter, och till Europaparlamentet och rådet avge en förklaring om räkenskapernas tillförlitlighet och de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet. Av detta följer att revisionsrätten bland annat ska kontrollera kommissionens förvaltning av gemenskapsfondernas medel. Revisionsrätten bedömer situationen och utfärdar även rekommendationer för att optimera finansförvaltningen. Kommissionen har en ytterligare uppgift, nämligen att återkräva utbetalade medel i fall då oegentligheter konstaterats vid genomförandet av projekten.
Från ett systemperspektiv har de två institutionerna således inte identiska roller och uppgifter, och kommissionen kan därför inte automatiskt förlita sig på revisionsrättens slutsatser.
Rent allmänt följer därav att den kontroll som krävs enligt artikel 24.1 i förordning nr 4253/88 inte nödvändigtvis måste genomföras av kommissionens tjänstemän eller andra anställda. Kommissionen är emellertid skyldig att dels se till att de justeringar denna beslutar om på grundval av tredje mans kontroller inte sker automatiskt, utan grundas på en analys som kommissionen – tillsammans med den berörda medlemsstaten – gör av de uppgifter och resultat som kontrollen har lett fram till, dels fatta sitt eget beslut på grundval av dessa kontroller och därpå följande samråd.
Det ska därför undersökas huruvida kommissionen, under det administrativa förfarandet och i samråd med de nationella myndigheterna, har berett den berörda medlemsstaten en verklig möjlighet att yttra sig över revisionsrättens konstateranden och de justeringar som kommissionen hade för avsikt att besluta om på grundval av dessa konstateranden.
Såsom framgår av det angripna beslutet har kommissionens tjänstegrenar, som en förlängning av revisionen, i enlighet med artikel 24.1 i förordning nr 4253/88 undersökt grunderna för revisionsrättens konstateranden och begärt att de tyska myndigheterna ska lämna kompletterande information och upplysningar. Kommissionens tjänstegrenar sände resultaten från denna undersökning till de tyska myndigheterna i en skrivelse av den 19 oktober 2006. De tyska myndigheterna svarade genom skrivelse av den 5 januari 2007, i vilken de motsatte sig finansiella justeringar på grundval av extrapoleringar vad rör de operativa programmen för perioden 1994‐1999. Kommissionen inbjöd genom skrivelse av den 23 april 2007 de tyska myndigheterna till ett möte som hölls den 8 maj 2007 i Bryssel. Diskussionen om en finansiell justering på grundval av extrapoleringar ledde inte till något samförstånd. De tyska myndigheterna åtog sig emellertid att inom två veckor från mötet inge annan bevisning till styrkande av att vissa utgifter och transaktioner berättigade till stöd. Dessa upplysningar sändes till kommissionen genom en skrivelse av den 22 juni 2007.
Detta innebär att kommissionen i tillräcklig utsträckning har berett Förbundsrepubliken Tyskland möjlighet att yttra sig över revisionsrättens slutsatser och att kommissionen genomfört en lämplig granskning av fallet inom ramen för partnerskapet, i den mening som avses i artikel 24.1 i förordning nr 4253/88, varvid kommissionen bland annat minskat de finansiella justeringar som ursprungligen hade diskuterats (se punkt 13 ovan).
När kommissionen var klar med detta förfarande hade den således analyserat resultaten av revisionsrättens kontroll, och de processrättsliga skyddsreglerna för Tyskland hade under alla omständigheter beaktats.
Talan kan således inte bifallas med stöd av förevarande grund.
4.
Den fjärde grunden: Åsidosättande av principerna om berättigade förväntningar, rättssäkerhet och samarbete, genom att kommissionen inte har riktat några invändningar mot att företag som inte är små och medelstora företag felaktigt bokförts som sådana
Parternas argument
Förbundsrepubliken Tyskland anser inte att kommissionen, vare sig i sitt beslut av den 5 augusti 1994, av den 10 oktober 1996 eller av den 20 december 1999, har riktat några invändningar mot att företag med fler än 500 anställda bokförts som små och medelstora företag, vilket fått de tyska myndigheterna att tro att kommissionen inte hade några invändningar däremot. Kommissionen är på grund av detta agerande delvis ansvarig för att den situation som den kritiserar har uppstått. Den omständigheten att kommissionen gjort extrapoleringar som grundas på systematiska brister, bestående i att finansiellt stöd felaktigt bokförts som riktat till små och medelstora företag, utan att beakta sitt eget ansvar i ärendet strider helt klart mot principerna om rättssäkerhet och lojalt samarbete.
Tyskland anser att kommissionens underlåtenhet är än mer graverande, eftersom kommissionen år 1997 och år 1999 hade erhållit årliga rapporter om utvärderingen av ERUF-stödåtgärderna, av vilka det framgår att företag med fler än 500 anställda bokförts som små och medelstora företag, utan att kommissionen riktat någon kritik mot detta. Slutrapporten från år 2002 innehöll inte heller någon kritik på denna punkt.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
Tribunalens bedömning
Såsom tribunalen redan har anmärkt i sin bedömning av föregående grunder (se punkterna 37 och 39 ovan) är det i första hand medlemsstaterna som ansvarar för att se till att transaktioner med finansiering från ERUF genomförs på ett korrekt sätt.
Tribunalen konstaterar vidare att förordning nr 4253/88 inte innehåller någon handläggningsregel enligt vilken det för kommissionens rätt att reducera eller upphäva ett finansiellt stöd uppställs något villkor om att den ska ha ifrågasatt huruvida projektet har genomförts korrekt innan stödet upphör, såsom framgår av punkt 79 i förstainstansrättens dom av den 8 juli 2008 i mål T-176/06, Sviluppo Italia Basilicata mot kommissionen (ej publicerad i rättsfallssamlingen).
Tribunalen vill vidare erinra om att tre villkor måste vara uppfyllda för att någon ska kunna åberopa skydd för berättigade förväntningar. Det ska för det första föreligga tydliga försäkringar som är ovillkorliga och samstämmiga, som härrör från behöriga och tillförlitliga källor och som meddelats den berörde av unionsadministrationen. Försäkringarna ska för det andra vara av beskaffenhet att leda till berättigade förväntningar hos mottagaren. De ska för det tredje vara förenliga med tillämpliga bestämmelser (se förstainstansrättens dom av den 30 juni 2005 i mål
T-347/03, Branco mot kommissionen, REG 2005, s. II-2555
, punkt 102 och där angiven rättspraxis, och av den 23 februari 2006 i mål
T-282/02, Cementbouw Handel & Industrie mot kommissionen, REG 2006, s. II-319
, punkt 77).
Förbundsrepubliken Tyskland har emellertid inte visat att kommissionen försäkrat Tyskland att företag med fler än 500 anställda skulle anses som små och medelstora företag och därmed erhålla finansiellt stöd. Rättssäkerhetsprincipen har således inte åsidosatts.
Vidare framgår det av fast rättspraxis att det förhållandet att kommissionen har tolererat tidigare oegentligheter inte innebär att den berörda medlemsstaten har rätt att kräva att aktuella oegentligheter ska behandlas på samma sätt med stöd av rättssäkerhetsprincipen eller principen om skydd för berättigade förväntningar (domen i det ovannämnda målet Irland mot kommissionen, punkt 68).
Talan kan således inte bifallas med stöd av den fjärde grunden.
5.
Den femte grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen genom att kommissionen beslutat om en överdriven reducering av stödet
Parternas argument
Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat att kommissionen åsidosatt den allmänna proportionalitetsprincipen genom att göra en överdriven reducering på grundval av en extrapolering som omfattar hela programperioden. De fel som revisionsrätten har uppmärksammat utgör nämligen, enligt Tyskland, inte grund för den generella slutsatsen att delstaten Thüringens förvaltnings- och kontrollsystem inte fungerat under åren 1994‐1999. Detta strider mot kommissionens bedömningar år 1998 och år 2002, och mot den slutrapport som upprättats av en revisionsfirma, mot vilken kommissionen inte har riktat några invändningar. Anledningen till att slutbetalningen verkställdes den 23 juni 2003 var just att kommissionen inte funnit några invändningar i sak mot förvaltnings- och kontrollsystemet.
Tyskland har anfört att även om man likställer leasing och hyrköp kvarstår faktum att kommissionen inte införde begränsningar för leasing förrän den 1 maj 1997.
Vad rör Tralag Landmaschinen GmbH anser Förbundsrepubliken Tyskland att en extrapolering inte heller är en acceptabel lösning, eftersom detta företag erhållit ett kompletterande stöd på 15 procent med stöd av det tjugofjärde ramprogrammet, trots att detta tillämpats först från och med den 17 mars 1995.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
Tribunalens bedömning
Vad rör argumentet att kommissionen inte riktat några invändningar i sak mot förvaltnings- och kontrollsystemet innan den fattade det angripna beslutet, ska det anmärkas att detta argument i själva verket rör principen om skydd för berättigade förväntningar. Enligt fast rättspraxis måste tre villkor vara uppfyllda för att någon ska kunna åberopa skydd för berättigade förväntningar. Det ska för det första föreligga tydliga försäkringar som är ovillkorliga och samstämmiga, som härrör från behöriga och tillförlitliga källor och som meddelats den berörde av unionsadministrationen. Försäkringarna ska för det andra vara av beskaffenhet att leda till berättigade förväntningar hos mottagaren. De ska för det tredje vara förenliga med tillämpliga bestämmelser (se domarna i de ovannämnda målen Branco mot kommissionen, punkt 102 och där angiven rättspraxis, och Cementbouw Handel & Industrie mot kommissionen, punkt 77).
Det framgår emellertid inte av handlingarna i målet eller av sökandens argument att sökanden skulle ha fått sådana tydliga försäkringar som är ovillkorliga och samstämmiga från kommissionen. Detta argument ska således avfärdas.
Vad rör proportionalitetsprincipen ska det anmärkas att denna kräver att unionsinstitutionernas rättsakter inte går utöver vad som är lämpligt och nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet. Mot bakgrund av denna princip får i synnerhet förpliktelser, vars uppfyllande är av grundläggande betydelse för att ett gemenskapsrättsligt system ska fungera tillfredsställande, upprätthållas genom en sanktionsåtgärd som innebär förlust av en rättighet som har uppkommit till följd av unionsrättsliga bestämmelser, som till exempel rätten till finansiellt stöd (domen i det ovannämnda målet Sgaravatti Mediterranea mot kommissionen, punkterna 134 och 135).
Enligt fast rättspraxis avseende EUGFJ, som i tillämpliga delar gäller även för detta fall, kan kommissionen till och med helt vägra att låta finansiera de utgifter som uppkommit om den anser att det inte finns tillräckliga kontrollmekanismer (domstolens dom av den 20 september 2001 i mål
C-263/98, Belgien mot kommissionen, REG 2001, s. I-6063
, punkt 125). Kommissionen måste dock beakta proportionalitetsprincipen som kräver att unionsinstitutionernas rättsakter inte går utöver vad som är lämpligt och nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet (domstolens dom av den 17 maj 1984 i mål
15/83, Denkavit Nederland, REG 1984, s. 2171
, punkt 25). Om kommissionen, inom ramen för sitt uppdrag att avsluta räkenskaperna, i stället för att neka finansiering av utgifterna i sin helhet, försöker fastställa regler som gör en åtskillnad beroende på den riskgrad som olika bristfälliga kontrollnivåer innebär, ankommer det på medlemsstaten att visa att dessa kriterier är godtyckliga och oskäliga (domstolens dom av den 4 juli 1996 i mål
C-50/94, Grekland mot kommissionen, REG 1996, s. I-3331
, punkt 28).
Kommissionen var således inte förhindrad att besluta om finansiella justeringar.
Kommissionen har vidare anfört att det framgår av punkt 6 i dess interna riktlinjer att den när den har för avsikt att göra en extrapolering måste ta hänsyn till den specifika karaktär som kännetecknar det administrationssystem där bristen förekom samt missbrukets sannolika omfattning, frekvens och effekter.
Såsom redan konstaterats (se punkt 85 ovan) förfogar kommissionen över ett visst utrymme för eget skön enligt artikel 24.2 i förordning nr 4253/88, och denna bestämmelse gör det möjligt för kommissionen att fatta beslut som är förenliga med principen om en sund ekonomisk förvaltning i artikel 274 EG och med proportionalitetsprincipen.
Såsom även angetts ovan har kommissionen analyserat resultaten av revisionsrättens kontroller, vilket lett till att den minskat de reduceringar som den ursprungligen hade tänkt sig.
I förevarande fall visar en stor del av de oegentligheter som kvarstod som säkra efter diskussioner med de tyska myndigheterna – såsom den omständigheten att företag som inte är små och medelstora företag bokförts som sådana eller att kostnader som deklarerats som knutna till hyresavtal inte är stödberättigande – på systematiska brister vad rör förvaltning, kontroll eller revision, vad rör åtgärd 2.1, under hela programperioden 1994‐1999, och det är ytterst troligt att denna brist är återkommande för en rad liknande fall. Kommissionen hade således rätt att tillämpa extrapoleringsmetoden, särskilt med beaktande av att det är viktigt att den nationella administrationen agerar som den ska, emedan det ankommer på den att ansvara för att projekt med finansiering från fonden genomförs på ett korrekt sätt (se punkterna 37 och 39 ovan) samt att, såsom vid flera tillfällen anmärkts i förordning nr 4253/88, samarbeta med kommissionen.
Den femte grunden saknar således stöd, varför talan ska ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
Kommissionen har yrkat att Förbundsrepubliken Tyskland ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förbundsrepubliken Tyskland har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Intervenienterna ska, i enlighet med artikel 87.4 i rättegångsreglerna, bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (tredje avdelningen)
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
Förbundsrepubliken Tyskland ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.

3)
Konungariket Spanien, Republiken Frankrike och Konungariket Nederländerna ska bära sina rättegångskostnader.

Czúcz
Labucka
Gratsias
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 19 september 2012.
Underskrifter
Innehållsförteckning

Bakgrund till tvisten

Förfarandet och parternas yrkanden

Rättslig bedömning

1. Den första grunden: Åsidosättande av artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 genom att villkoren för nedsättning inte var uppfyllda

Den första grundens första del: Administrativa fel som ligger under nationella myndigheters ansvar kan inte anses utgöra oegentligheter i den mening som avses i artikel 24.2 i förordning nr 4253/88

Parternas argument

Tribunalens bedömning

Den första grundens andra del (som åberopats alternativt): Kommissionens konstaterande av oegentligheter i det angripna beslutet är felaktigt

Kommissionens felaktiga bedömning att kostnaderna för projekt som rör företag som inte är små och medelstora företag inte är stödberättigande

– Parternas argument

– Tribunalens bedömning

Argumenten om skillnader mellan hyrköp och leasing och om att arbetsrapporter och internationella redovisningsstandarder 17 inte är tillämpliga

– Parternas argument

– Tribunalens bedömning

Kommissionens slutsats att vissa oegentligheter var systematiska är felaktig

– Parternas argument

– Tribunalens bedömning

Kommissionens felaktiga bedömning att kontrollerna i 5 procent av fallen var felaktiga och slutsatsen att det förekommit brister i förvaltnings- och kontrollsystemen

– Parternas argument

– Tribunalens bedömning

2. Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 genom att nedsättningen har beräknats genom extrapolering

Den andra grundens första del: Det är rättsstridigt att genom extrapolering beräkna nedsättningens storlek enligt artikel 24.2 i förordning nr 4253/88

Det finns inget lagligt stöd för att göra en extrapolering enligt artikel 24 i förordning nr 4253/88

– Parternas argument

– Tribunalens bedömning

Ingen rätt till extrapolering med stöd av de interna riktlinjerna

– Parternas argument

– Tribunalens bedömning

Den andra grundens andra del (som åberopats alternativt): Kommissionen borde inte ha gjort en extrapolering i förevarande fall

Parternas argument

Tribunalens bedömning

3. Den tredje grunden: Kommissionen har inte gjort någon kontroll på plats före sitt beslut om nedsättning

Parternas argument

Tribunalens bedömning

4. Den fjärde grunden: Åsidosättande av principerna om berättigade förväntningar, rättssäkerhet och samarbete, genom att kommissionen inte har riktat några invändningar mot att företag som inte är små och medelstora företag felaktigt bokförts som sådana

Parternas argument

Tribunalens bedömning

5. Den femte grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen genom att kommissionen beslutat om en överdriven reducering av stödet

Parternas argument

Tribunalens bedömning

Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.