CELEX: 62011TJ0319
Állami támogatások
Pénzügyi szektor
Valamely tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetésére nyújtott támogatás
Az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének b) pontja
A támogatást a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító határozat
A támogatás engedélyezésének feltételei
Felvásárlási tilalom
A pénzügyi válság során a pénzügyi szektorban nyújtott támogatásokra vonatkozó bizottsági közleményeknek való megfelelés
Arányosság
Egyenlő bánásmód
A megfelelő ügyintézés elve
Indokolási kötelezettség
A tulajdonhoz való jog

A jogvita előzményei
Az Európai Bizottság 2011. április 5‑én elfogadta a holland állam által (a Fortis Bank Nederland és az ABN AMRO N egyesülését követően létrejött) ABN AMRO Group NV javára tett C 11/09 (korábbi NN 53b/08, NN 2/10 és N 19/10) sz. intézkedésekről szóló, 2011. április 5‑i 2011/823/EU bizottsági határozatot (
HL L 333., 1. o.
; a továbbiakban: megtámadott határozat).
A Bizottság a pénzügyi válság közepette, a bankközi kölcsönök 2008. szeptemberi elapadása idején iránymutatásokat fogalmazott meg a bankoknak nyújtandó állami támogatások kidolgozását és végrehajtását érintő számos közlemény keretében. E közleményekben a Bizottság elismerte, hogy a válság komolysága igazolja az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének b) pontja értelmében vett támogatásnyújtást, mivel e rendelkezés lehetővé teszi az állami támogatás nyújtását abban az esetben, ha ez egy tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetése érdekében szükséges.
2008 október 25‑én közzétették az állami támogatásokról szóló szabályoknak a pénzintézetek vonatkozásában a jelenlegi pénzügyi világválsággal összefüggésben tett intézkedésekre történő alkalmazásáról szóló bizottsági közleményt (
HL C 270., 8. o.
).
Mivel 2008‑ban a piac nyomására az Európai Uniónak egyre több tagállama kényszerült a bankok „elővigyázatossági” feltőkésítésére annak érdekében, hogy a bankok magasabb sajáttőke‑arányt képezhessenek, és a reálgazdaság számára történő hitelezés biztosított legyen, közzétették a jelenlegi pénzügyi válságban a pénzintézetek feltőkésítéséről: a támogatás szükséges minimális szintre történő korlátozásáról és az indokolatlan versenytorzulás kiküszöbölését célzó biztosítékokról szóló bizottsági közleményt (
HL C 10., 2. o.
; a továbbiakban: feltőkésítésről szóló közlemény).
Ezt követően, a megtámadott határozat elfogadását megelőző időszakban elfogadták továbbá az értékvesztett eszközök közösségi bankszektorban történő kezeléséről szóló bizottsági közleményt (
HL C 72., 1. o.
), valamint a pénzügyi szektor életképességének helyreállításáról és a jelenlegi válságban hozott szerkezetátalakítási intézkedéseknek az állami támogatási szabályok alapján végzett értékeléséről szóló bizottsági közleményt (
HL C 195., 9. o.
, a továbbiakban: szerkezetátalakításról szóló közlemény). Ezen utóbbi közlemény meghatározza a válság közepette a bankok számára a szerkezetátalakításhoz nyújtott támogatásokra vonatkozóan a Bizottság által alkalmazni kívánt kritériumokat. E közlemény 5. pontja szerint a kérdéses bankok szerkezetátalakítására vonatkozó terveknek a többi közleményben hivatkozott három pilléren kell alapulniuk, melyek a következők: a kedvezményezett hosszú távú életképességének állami támogatás nélkül történő biztosítása, a megfelelő tehermegosztás biztosítása, valamint végül annak bizonyítása, hogy megfelelő intézkedéseket fogadtak el a versenytorzulás korlátozására.
A jelen ítélet alkalmazásában a fenti 3., 4. és 5. pontban említett közlemények elnevezése a továbbiakban együttesen: „közlemények”.
Az ABN Amro Group NV (a továbbiakban: felperes vagy ABN Amro) pénzügyi intézmény, melynek székhelye Amszterdamban (Hollandia) található, és amely 28 országban kínál bankszolgáltatásokat magánszemélyeknek, vállalkozásoknak és intézményi ügyfeleknek. A felperes az ABN Amro Bank NV részvényeinek 100%‑ával rendelkezik, amely két ügyfélkör köré szerveződik: kiskereskedelmi banktevékenység és vagyonkezelés, valamint kereskedelmi és vállalati banktevékenység.
Az ABN Amro jelenlegi szerkezete egy 2007‑es megállapodáson alapul, melyet a Fortis SA/NV, a Royal Bank of Scotland és a Banco de Santander társaságok kötöttek abból a célból, hogy a korábbi anyavállalatot, az ABN Amro Holdingot megvásárolják, és feldarabolják. A holland állam a pénzügyi válság során, a Fortis hosszú távú életképességét érintő bizonytalanságok közepette 2008 őszén megvásárolta a Fortis banki tevékenységet folytató leányvállalatát, a Fortis Bank Nederlandot (FBN), valamint az ABN Amro Holding egyes kereskedelmi egységeit (köztük az ABN Amro N‑t). A holland állam úgy határozott, hogy a Fortis által 2007‑ben létrehozott tervet követve az FBN‑t és az ABN Amro N‑t egyesíti annak érdekében, hogy új jogalanyt hozzon létre. Mielőtt ez az összefonódás megvalósulhatott volna, az összefonódást a 139/2004/EK tanácsi rendelet alapján a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító (ügyszám COMP/M.4844 – Fortis / ABN Amro Assets), 2007. október 3‑i bizottsági határozat (
HL C 265., 2. o.
) szerint a holland államnak biztosítania kellett a Hollandsche Bank‑Unie egy részének, valamint az IFN Finance BV‑nek az eladását (a megtámadott határozat (44) és (45) preambulumbekezdése)
Az előző pontban említett adásvételek, valamint a holland állam által az ABN Amro javára végrehajtott feltőkésítési ügyletek képezik a tárgyát a C 11/2009. sz. vizsgálati eljárásnak. Mivel az említett eljáráshoz vezető különböző szakaszok, valamint az eljárás menete és a támogatás kedvezményezettjei nem minősülnek meghatározónak a jelen jogvita elbírálása szempontjából, a jelen ítélet ezeknek a megtámadott határozat (1)–(157) preambulumbekezdésében foglalt részletes leírására hivatkozik. A Bizottság által a fent említett adásvételek és ügyletek tárgyában hozott közbenső és ideiglenes határozatokon kívül e preambulumbekezdések leírják az ABN Amro szerkezetátalakítására vonatkozó terv első változatát, melyet a holland állam 2009. december 4‑én terjesztett a Bizottság elé (a továbbiakban: 2009. decemberi szerkezetátalakítási terv), valamint annak frissített változatát, mely 2010. november 8‑án került benyújtásra (a továbbiakban: 2010. novemberi szerkezetátalakítási terv).
A vizsgálati eljárás keretében a holland állam, az ABN Amro és a Bizottság között a 2010‑es és a 2011‑es év során számos levélváltásra és találkozóra került sor azon felvásárlási tilalom terjedelme és időtartama tárgyában, melyet a Bizottság magatartási intézkedésként szükségesnek vélt ahhoz, hogy az ABN Amrónak nyújtott támogatást az egységes piaccal összeegyeztethetőnek lehessen nyilvánítani.
A Bizottság, mivel különösen e tilalom módozatai tárgyában nem tudott egyezségre jutni, az [EUMSZ 108. cikk] alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22‑i 659/1999/EK tanácsi rendelet (
HL L 83., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 339. o.) 7. cikkének (4) bekezdése alapján feltételes formában fogadta el a megtámadott határozatot. E határozatban megállapítja, hogy az ABN Amro állami támogatásban a következő formában részesült: 4,2 milliárd és 5,45 milliárd euró közötti összegű feltőkésítési támogatás (azaz, az ABN AMRO kockázattal súlyozott eszközértékének 2,75–3,5%‑a), valamint 71,1 milliárd euró összegű likviditási támogatás (a megtámadott határozat (279)és (280) preambulumbekezdése). A Bizottság megállapítja, hogy a 2010 novemberi szerkezetátalakítási tervvel módosított 2009. decemberi szerkezetátalakítási terv kellő bizonyítékot nyújt arra vonatkozóan, hogy az ABN Amro hosszú távú életképességének helyreállítása megtörtént, biztosítja a kellő tehermegosztást, valamint megfelelő intézkedéseket tartalmaz az indokolatlan versenytorzulás korlátozásához. Következésképpen a Bizottság feltételesen kijelenti, hogy a 2010. novemberi szerkezetátalakítási tervvel módosított 2009. decemberi szerkezetátalakítási terv összhangban van a szerkezetátalakításról szóló közleménnyel (a megtámadott határozat (331) preambulumbekezdése).
Azokat a feltételeket, amelyek alapján a megtámadott határozat 1. cikke a támogatást a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítja, az említett határozat 3–9. cikke határozza meg.
A felvásárlási tilalomnak – melyet a megtámadott határozat 5. cikke ír elő, az egyetlen olyan rendelkezés, amelynek az érvényessége a jelen kereset keretében vitatott – a következő a szövege:
„(1)   Az [ABN Amro] nem vásárol 5%‑ot meghaladó részesedést egyetlen vállalkozásban sem.
(2)   Az (1) bekezdéstől eltérően, az [ABN AMRO] számára megengedett a felvásárlás, ha [a megtámadott határozat] dátumától számított három év alatt az általa az összes ilyen felvásárlásért fizetett bruttó halmozott vételár teljes összege (kivéve az ilyen felvásárlásokkal összefüggő tartozás átvállalását vagy átruházását) kevesebb mint [
bizalmas
] (
) millió euró.
Az (1) bekezdésben meghatározott tilalom nem vonatkozik az [ABN Amro] magántőke‑felvásárlásokra, ha ezek beleillenek a vállalat üzleti tervébe és beleférnek a »magántőke« üzletágának a 2010. október 5‑én a Bizottsághoz benyújtott tervezett költségvetésébe.
Az (1) bekezdésben meghatározott tilalom szintén nem vonatkozik az [ABN Amro] »energia, áruk és szállítás« üzletága által a szokásos finanszírozási üzletágának támogatására szerzett [
bizalmas
] tőkerészesedésekre, ha ezek beleillenek a vállalat üzleti tervébe és beleférnek az említett üzletágnak a 2010. január 10‑én a Bizottsághoz benyújtott tervezett költségvetésébe.
[…]
(3)   Az (1) bekezdésben meghatározott tilalom [a megtámadott határozat] dátumától számítva legalább három évig vagy addig a napig érvényes, amikor Hollandia részesedése az [ABN Amróban] 50% alá esik, attól függően, hogy melyik következik be később. Az említett tilalom legkésőbb [a megtámadott határozat] dátumától számított öt év múlva érvényét veszti.
Abban az esetben, ha az (1) bekezdésben meghatározott tilalom [a megtámadott határozat] dátumától számítva három évnél hosszabb ideig marad érvényben, akkor a (2) bekezdés 1. albekezdése szerint alkalmazandó bruttó halmozott vételár teljes összege évente [
bizalmas
] millió euróval növelendő.”
Az eljárás és a kereseti kérelmek
Az ABN Amro a 2011. június 14‑i keresetlevelével előterjesztette a jelen keresetet.
Az előadó bíró jelentése alapján a Törvényszék úgy határozott, hogy megnyitja a szóbeli szakaszt, és a Törvényszék eljárási szabályzatának 64. cikke szerinti pervezető intézkedések keretében írásbeli kérdéseket intézett a felekhez, melyekre a felek a megszabott határidőn belül válaszoltak.
A Törvényszék a 2013. június 4‑i tárgyaláson meghallgatta a felek szóbeli előterjesztéseit és az általa feltett szóbeli kérdésekre adott válaszaikat.
A Törvényszék a tárgyalás során felhívta az ABN Amrót arra, hogy az eljárási iratokban foglalt bizonyos információknak a nyilvánossággal szembeni bizalmas kezelése iránti kérelmét pontosítsa, melynek az ABN Amro a kitűzött határidőn belül eleget tett. A Törvényszék felhívta a Bizottságot arra, hogy terjessze elő az e kérelemre vonatkozó észrevételeit, melynek a Bizottság a kitűzött határidőn belül szintén eleget tett.
A szóbeli szakasz lezárására 2013. július 16‑én került sor.
Az ABN Amro azt kéri, hogy a Törvényszék:
—
semmisítse meg a megtámadott határozat 5. cikkét;
—
a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
—
a keresetet részben elfogadhatatlanság miatt, fennmaradó részében pedig megalapozatlanság miatt utasítsa el;
—
az ABN Amrót kötelezze a költségek viselésére.
A jogkérdésről
Az ABN Amro a keresetének alátámasztása végett két jogalapra hivatkozik. Az első jogalap keretében a vele szemben megállapított felvásárlási tilalom terjedelmét vitatja. A második jogalap keretében e tilalom időtartamát kifogásolja.
Az első, a felvásárlási tilalom terjedelmére vonatkozó jogalapról
Az ABN Amro érvelése szerint a számára nyújtott támogatás nem eredményezi a verseny torzulását, mivel azt nem túlzott mértékű kockázatvállalás tette szükségessé. E körülményre tekintettel a vele szemben megállapított felvásárlási tilalom terjedelme – mivel az a bármely vállalkozásban szerzett több mint 5%‑os befolyásra vonatkozik, és a kivételek korlátozott módon kerülnek meghatározásra – túlzottan széles, és ellentétes különösen a szerkezetátalakításról szóló közlemény követelményeivel. Ezenfelül a kérdéses tilalom terjedelme szélesebb, mint a pénzügyi szektorban nyújtott állami támogatásokra vonatkozóan ugyanezen időszakban elfogadott más határozatokban előírt tilalmak. Mi több, a Bizottság nem vette figyelembe a jogilag szükséges mértékben az említett tilalomnak a holland állam és az ABN Amro által a vizsgálati eljárás során javasolt alternatív megfogalmazásait, melyeket a jelen ügy különleges körülményei igazoltak.
E kifogások négy részben kerülnek előterjesztésre, melyek az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdése b) pontjának megsértésére, valamint a közlemények téves alkalmazására, az arányosság elvének megsértésére, az egyenlő bánásmód elvének megsértésére, a megfelelő ügyintézés elvének megsértésére, illetve az EUMSZ 296. cikk értelmében vett indokolás hiányára vonatkoznak.
Az első, az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdése b) pontjának megsértésére, valamint a közlemények téves alkalmazására alapított részről
E rész két kifogásból áll, melyek egyrészt az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdése b) pontjának megsértésére, másrészt pedig a közlemények téves alkalmazására vonatkoznak. A második kifogást célszerű először vizsgálni.
– A második, a közlemények téves alkalmazására alapított kifogásról
Elsőként e kifogás vizsgálatát illetően több tekintetben pontosítani kell.
Először is a felvásárlási tilalom a Bizottság által a megtámadott határozat 3–9. cikkében előírt azon feltételek közé tartozik, amelyeknek teljesülniük kell ahhoz, hogy a holland állam által az ABN Amrónak nyújtott állami támogatást a belső piaccal összeegyeztethetőnek lehessen nyilvánítani a 659/1999 rendelet 7. cikkének (4) bekezdése alapján, mely rendelet a Bizottságot feljogosítja arra, hogy a hivatalos vizsgálati eljárást olyan megengedő határozattal zárja le, amelyben feltételeket határoz meg, amelyek teljesítése esetén a kérdéses támogatás a közös piaccal összeegyeztethetőnek minősül. A vitatott feltétel tehát a támogatási intézkedés a belső piaccal való összeegyeztethetőségének a Bizottság által az EUMSZ 207. cikk (3) bekezdése értelmében végzett vizsgálata körébe tartozik.
A Bizottság jogosan emlékeztet arra, hogy az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének alkalmazása keretében széles mérlegelési jogkört élvez, amelynek gyakorlása uniós összefüggésben megvalósítandó, összetett gazdasági és társadalmi értékeléseket foglal magában (a Törvényszék
T-17/03. sz. Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke kontra Bizottság ügyben 2006. április 6-án hozott ítéletének [EBHT 2006., II-1139. o.]
41. pontja, és a
T-267/08. és T-279/08. sz. Région Nord-Pas-de-Calais és Communauté d’agglomération du Douaisis kontra Bizottság egyesített ügyekben 2011. május 12-én hozott ítéletének [EBHT 2011., II-1999. o.]
129. és 132. pontja).
A Bizottság e mérlegelési jogkör gyakorlása érdekében elfogadhat tájékoztató jellegű szabályokat, mint amilyen a közlemény, amennyiben ezek a szabályok nem térnek el a Szerződés rendelkezéseitől (lásd a fenti 27. pontban hivatkozott Région Nord‑Pas‑de‑Calais és Communauté d’agglomération du Douaisis kontra Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 130. pontját, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
Amint az ABN Amro arra emlékeztet, a Bizottság a magatartási szabályok elfogadásával és közzétételével, ami által az intézmény kijelenti, hogy ezentúl alkalmazni fogja e szabályokat az általuk érintett esetekre, korlátozza magát a mérlegelési jogköre gyakorlásában, és nem térhet el e szabályoktól anélkül, hogy ne tenné ki magát annak, hogy egyes esetekben az általános jogelvek – mint az egyenlő bánásmód, a bizalomvédelem és a jogbiztonság elvének – megsértése címén felelősségre vonható legyen (lásd a Bíróság C‑75/05. P. és
C-80/05. P. sz., Németország és társai kontra Kronofrance egyesített ügyekben 2008. szeptember 11-én hozott ítéletének [EBHT 2008., I-6619. o.]
60. pontját, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot). Így az állami támogatások speciális területén a Bizottság kötve van a saját maga által elfogadott keretszabályokhoz és közleményekhez, amennyiben ezek nem térnek el a Szerződés szabályaitól, és a tagállamok ezeket elfogadják (lásd a fent hivatkozott Németország és társai kontra Kronofrance egyesített ügyekben hozott télet 61. pontját, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot). A Bíróság hatáskörébe tartozik tehát annak vizsgálata, hogy a Bizottság tiszteletben tartotta‑e az általa elfogadott szabályokat (lásd a fenti 27. pontban hivatkozott Région Nord‑Pas‑de‑Calais és Communauté d’agglomération du Douaisis kontra Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 131. pontját, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
Másodszor meg kell állapítani, hogy a jelen kifogás keretében nem a támogatás összeegyeztethetősége vizsgálatának az ellenőrzése vitatott, hanem annak a kérdése, hogy a Bizottság abban a tekintetben, hogy az összeegyeztethetőségre vonatkozó határozatot a megtámadott határozat 5. cikkében rögzítetthez hasonló, felvásárlásokat érintő tilalom feltételéhez kötötte, tiszteletben tartotta‑e azokat a közleményeket, amelyek a fenti 29. pontban felidézett ítélkezési gyakorlat szerint kötelezik.
A közlemények, melyeknek az ABN Amro nem vitatja sem a jogszerűségét, sem az alkalmazandóságát, emlékeztetnek a Bizottság mérlegelési jogkörére azon feltételek vonatkozásában, amelyeknek teljesülniük kell ahhoz, hogy a valamely tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetése érdekében szükséges támogatási intézkedést az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének b) pontjával összeegyeztethetőnek lehessen nyilvánítani, és különösen a strukturális vagy magatartási intézkedések meghatározását érintően. E jogkörnek a fennállását – mely a támogatási intézkedés összeegyeztethetőségének megállapítása tekintetében a Bizottságot megillető mérlegelési mozgástér kifejeződése – figyelembe kell venni a közlemények megsértésére alapított kifogások vizsgálatakor (lásd ebben az értelemben a Törvényszék
T-301/01. sz. Alitalia-ügyben 2008. július 9-én hozott ítéletének [EBHT 2008., II-1753. o.]
527. pontját).
Harmadszor meg kell állapítani, hogy a felvásárlási tilalom nem értékelhető az intézkedés kontextusától – nevezetesen a bankok szerkezetátalakítására vonatkozóan a közlemények keretében előírt céloktól és a kedvezményezett bank kockázati profiljának a támogatás összeegyeztethetőségének vizsgálata tekintetében fennálló fontosságától – elszigetelt módon. Ezenfelül, mivel a strukturális és magatartási intézkedések kiegészítik a tagállam által a Bizottság elé azon célból terjesztett szerkezetátalakítási tervet, hogy a Bizottság a támogatást a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilváníthassa, a Bizottság a támogatás összeegyeztethetőségének vizsgálatakor az ily módon előírt intézkedések összességét értékelte. Az ABN Amro egyébiránt nem vitatja a Bizottság azon álláspontját, amely szerint a felvásárlási tilalom nem vizsgálható elszigetelten.
Negyedszer meg kell állapítani, hogy a felek egyetértenek a közlemények – és különösen a szerkezetátalakításról szóló közlemény – keretében az állami támogatásban részesülő bankokkal szemben előírt szerkezetátalakítási intézkedések három célját illetően, melyekre a megtámadott határozat a kérdéses felvásárlási tilalom előírásának igazolásaképpen konkrétan hivatkozik, és amelyek nevezetesen a kedvezményezett szervezet hosszú távú életképessége, a támogatásnak a minimális szintre való korlátozása, és a verseny torzulásának korlátozása.
Ezen elvekre tekintettel kell vizsgálni az ABN Amro két érvelési irányvonalát, amelyek egyrészt a felvásárlási tilalom igazolására, másrészt pedig olyan rendelkezésnek a megtámadott határozatban fennálló hiányára vonatkoznak, amely lehetővé tenné konkrét ügyletek jóváhagyásra való előterjesztését.
Először is a felvásárlási tilalom igazolását illetően az ABN Amrónak az az álláspontja, hogy az említett tilalom túlságosan szigorú a közleményekben foglalt elvek viszonylatában, mivel lényegében egyrészt az mindenfajta vállalkozásra vonatkozik, és nem csupán a versenytárs vállalkozásokra vagy pénzügyi intézményekre, és másrészt az 5%‑os kisebbségi részesedés megszerzésétől alkalmazandó.
A Bizottság a felvásárlási tilalmat különösen a (309)–(313) preambulumbekezdésben indokolja, amely preambulumbekezdések szövege a következő:
„(309)
A szerkezetátalakítási tervből egyértelműen ki kell derülnie annak, hogy a támogatás a szükséges minimális szintre korlátozódott. A szerkezetátalakítással összefüggő költségeket nemcsak az államnak, hanem a lehető legnagyobb mértékben a bankba befektető feleknek is viselnie [helyesen: viselniük] kell. Más szóval, a banknak és tőketulajdonosainak [helyesen: részvényeseinek] a lehető legnagyobb mértékben, saját erőforrásaikkal hozzá kell járulniuk a szerkezetátalakításhoz. A szerkezetátalakítási támogatásnak az életképesség helyreállításához szükséges költségek fedezésére kell korlátozódnia. Ennek megfelelően a vállalkozásoknak nem szabad olyan mértékben állami forrásokat juttatni, hogy a szerkezetátalakítási folyamathoz nem kapcsolódó, piactorzító tevékenységeket, például felvásárlásokat finanszírozhassanak. […]
(310)
A szerkezetátalakításról szóló közlemény ismételten felhívja a figyelmet arra, hogy felvásárlási tilalomra van szükség annak érdekében, hogy a támogatásokat a szükséges minimális szintre lehessen korlátozni. A szerkezetátalakítási [helyesen: szerkezetátalakításról szóló] közlemény 23. pontja kifejezetten megemlíti, hogy »a vállalkozásoknak nem szabad olyan mértékben állami forrásokat juttatni, hogy a szerkezetátalakítási folyamathoz nem kapcsolódó, piactorzító tevékenységeket finanszírozhassanak. Nem finanszírozható állami támogatásból pl. más vállalkozásban történő részesedésvásárlás vagy új beruházás, kivéve ha ez a vállalkozás életképességének helyreállításához szükséges«.
(311)
A szerkezetátalakításról szóló közlemény felvásárlási tilalmat is kapcsol a verseny torzulásához. A 39. és 40. pontban a közlemény kimondja, hogy »az állami támogatás nem használható a közpénzekből folyósított támogatásban nem részesülő versenytársak károsítására«, valamint hogy »a bankok nem fordíthatják az állami támogatást versenytársak felvásárlására. Ez az előírás legalább három évig alkalmazandó, de a támogatás mértékétől, vonatkozásától [helyesen: összegétől] és időtartamától függően meghosszabbítható a szerkezetátalakítási időszak egészére«.
(312)
A szerkezetátalakításról szóló közlemény 40. pontjával összhangban a támogatás azzal a feltétellel nyilvánítható összeegyeztethetőnek, hogy az [ABN Amro] szigorúan betartja a felvásárlási tilalmat […] az e határozat dátumát követő három éven keresztül. A felvásárlási tilalom időtartamát meg kell hosszabbítani, ha a holland államnak három év elteltével is 50%‑nál nagyobb részesedése lesz az [ABN Amróban]. A felvásárlási tilalom időtartama azonban nem haladhatja meg az öt évet. Noha a támogatás egy részét már visszafizették, egyes intézkedésekhez […] kapcsolódó támogatásokat a bank nem tud visszafizetni a juttatásuk formája miatt (azaz amiatt, hogy ezek nem hibrid adósságmegtestesítő instrumentumok). Az állami tulajdon [helyesen: irányítás] megszűnése támpontot jelent annak az időpontnak a becsléséhez, amikor a támogatásból származó előny megszűnik.
(313)
A Bizottság megállapítja, hogy a 2009[.] decemberi szerkezetátalakítási terv (kiegészülve a 2010. március 23‑i legrosszabb forgatókönyv szerinti pénzügyi előirányzatokkal) már utalt arra, hogy az [ABN Amro] életképes vállalkozás lett, amelynek tisztességes sajáttőke‑arányos nyereséget kell realizálnia, sőt elvárható tőle, hogy még rosszabb gazdasági körülmények között is tisztességes nyereséget érjen el. A […] 2010[.] novemberi szerkezetátalakítási terv megerősítette ezt az elemzést. Az életképesség helyreállítása nem a felvásárlásoktól függ. A felvásárlási tilalom ezért nem akadályozza az életképesség helyreállítását.”
Először is az ABN Amro álláspontja lényegében az, hogy a megtámadott határozat 5. cikkében vele szemben előírt széles terjedelmű tilalommal ellentétben kizárólag azokat a felvásárlásokat kellene megtiltani, amelyek a versenyre hatást gyakorolnak. Az ABN Amro e tekintetben különösen a szerkezetátalakításról szóló közlemény 39. és 40. pontjára, valamint 23. pontjának második mondatára hivatkozik. Álláspontja szerint ez következik az értékvesztett eszközök közösségi bankszektorban történő kezeléséről szóló bizottsági közleményből, mely biztosítékokat ír elő annak megakadályozása érdekében, hogy a kedvezményezett bankok növekedésére irányuló stratégiát finanszírozzanak a versenytársak rovására.
Az ABN Amro hozzáfűzi, hogy a megtámadott határozat (312) preambulumbekezdése azáltal, hogy a vele szemben előírt tilalom általános jellegére emlékeztet, tévesen értelmezi a szerkezetátalakításról szóló közlemény 40. pontját, mivel e pont csak a versenytárs vállalkozások felvásárlására vonatkozik.
Meg kell állapítani, hogy az ABN Amro érvei a megtámadott határozatnak, valamint – amint az a megtámadott határozatnak a fenti 36. pontban idézett (309)–(312) preambulumbekezdéséből következik – a kérdéses felvásárlási tilalom megfogalmazásának alapjául szolgáló, szerkezetátalakításról szóló közleménynek a téves értelmezésén alapszik.
Amint az egyértelműen kitűnik a megtámadott határozat (309) és (310) preambulumbekezdéséből, mely preambulumbekezdések annak a „Tehermegosztás/szükséges minimális szint” című 6.3.2 pontja alá tartoznak, a jelen ügyben előírt felvásárlási tilalom fő alapját a szerkezetátalakításról szóló közlemény 23. pontja képezi.
Az említett 23. pontot a szerkezetátalakításról szóló közleménynek „A kedvezményezett hozzájárulása (tehermegosztás)” című 3. szakasza foglalja magában, és e pont „A szerkezetátalakítási költségek korlátozása” cím alatt a következőket írja elő:
„A szerkezetátalakítási támogatásnak azokra a költségekre kell korlátozódnia, amelyek az életképesség helyreállításához szükségesek. A vállalkozásoknak tehát nem szabad olyan mértékben állami forrásokat juttatni, hogy a szerkezetátalakítási folyamathoz nem kapcsolódó, piactorzító tevékenységeket finanszírozhassanak. Nem finanszírozható állami támogatásból pl. más vállalkozásban történő részesedésvásárlás vagy új beruházás, kivéve ha ez a vállalkozás életképességének helyreállításához szükséges […]”.
Ezen 23. pont lábjegyzete a nehéz helyzetben lévő vállalkozások megmentéséhez és szerkezetátalakításához nyújtott állami támogatásokról szóló közösségi iránymutatásokat (
HL 1994. C 368., 12.
) érintő ítélkezési gyakorlatra hivatkozik, amely szerint a szerkezetátalakítási támogatásnak feltétlenül szükségesnek kell lennie a kedvezményezett életképességének helyreállításához, azaz nemcsak az érintett vállalkozás szerkezetátalakítási céljainak kell megfelelnie, hanem egyben arányosnak is kell lennie ezzel a céllal, tehát a támogatás minden olyan része, amely meghaladja a kedvezményezett életképességének szoros értelemben vett helyreállítását, főszabály szerint nem engedélyezhető az iránymutatások értelmében (a fenti 27. pontban hivatkozott Schmitz‑Gotha Fahrzeugwerke kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 47. pontja).
A támogatási összeg minimális szintre való korlátozásának elve szorosan összefügg azzal az elvvel, amely szerint a kedvezményezettnek megfelelő módon hozzá kell járulnia a szerkezetátalakítási költségekhez. A szerkezetátalakításról szóló közlemény 22. pontja e tekintetben előírja, hogy a banknak és a részvényeseinek e költségekhez a lehetséges mértékig hozzá kell járulniuk a saját forrásaikból, és e hozzájárulás szükséges ahhoz, hogy „a megmentett bankok felelősséget vállaljanak múltbeli viselkedésük következményeiért, és hogy jövőbeli magatartásukat megfelelő ösztönzők irányítsák”.
Az ABN Amro ezen elveket tekintetbe véve téves előfeltételezésből indul ki annak állításakor, hogy a szerkezetátalakításról szóló közleményben említett felvásárlási tilalom csak versenytárs vállalkozásokra vonatkozhat. Az említett közlemény 23. pontjának utolsó mondata ugyanis nem tesz különbséget a célvállalkozások tevékenységi szektora szerint. Ezenfelül az említett pont eleje szerint a felvásárlásnak a támogatott jogalany életképességének biztosítását kell céloznia, amely azt is jelenti, hogy minden olyan állami támogatás útján finanszírozott felvásárlás, amely nem szigorúan szükséges annak biztosításához, hogy helyreálljon a kedvezményezett társaság életképessége, sérti a támogatás szigorúan minimális szintre való korlátozásának elvét.
Amint a Bizottság rámutat, a szerkezetátalakításról szóló közlemény 23. pontjának második mondata, amely a „piactorzító” tevékenységek finanszírozására vonatkozó tilalomra hivatkozik, emlékeztet arra, hogy a szerkezetátalakítási folyamathoz nem kapcsolódó valamennyi tevékenység önmagában piactorzító. A verseny torzítása vagy annak veszélye ugyanis az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében az állami támogatás fogalmi eleme (lásd ebben az értelemben a Bíróság
C-399/08. P. sz., Bizottság kontra Deutsche Post ügyben 2010. szeptember 2-án hozott ítéletének [EBHT 2010., I-7831. o.]
39. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot). Márpedig az ABN Amro nem vitatja, hogy a jelen ügyben állami támogatás kedvezményezettje.
E megfontolásokra tekintettel a megtámadott határozat 5. cikkében előírt felvásárlási tilalomnak nem csak a pénzügyi szektorban vagy Hollandiában tevékenykedő vállalkozásokban való részesedésre kell vonatkoznia, hanem esetlegesen érinthet minden felvásárlást, mivel a cél annak elérése, hogy a támogatásban részesülő bank pénzét a támogatás visszafizetésére használják fel azelőtt, hogy a bank felvásárlást hajtana végre.
Amint a Bizottság arra emlékeztet, e tekintetben a megtámadott határozat (304)–(308) és (313) preambulumbekezdésében említett azon körülmény is releváns, hogy az ABN Amro életképes jogalany, melyet alátámasztanak a 2009. decemberi és a 2010. novemberi szerkezetátalakítási tervek, melyek – amint az a megtámadott határozat (83) preambulumbekezdéséből kitűnik – 2012‑re és 2013‑ra előreláthatólag körülbelül [
bizalmas
]%‑os tőkearányos nyereséget jelölnek meg. Az ABN Amro ezenfelül maga is hivatkozik pénzügyi stabilitására. Amint a megtámadott határozat (313) preambulumbekezdése megállapítja, az ABN Amro esetében tehát az életképesség helyreállítása nem a felvásárlásoktól függött.
Következésképpen a valamennyi szektorban tevékenykedő vállalkozásokra kiterjedő felvásárlási tilalom megfelel a közleményekben, és különösen a szerkezetátalakításról szóló közleményben foglalt elveknek.
Ezt a megállapítást nem érinti az a tény, hogy a megtámadott határozat (311) és (312) preambulumbekezdése a szerkezetátalakításról szóló közleménynek „A versenytorzulás korlátozása és a bankszektor versenyképességének biztosítása” című 4. szakaszában foglalt 39. és 40. pontjára hivatkozik az arra való emlékeztetés céljából, hogy szerkezetátalakításról szóló közlemény a tilalom időtartamának meghatározása céljából, valamint annak megakadályozása érdekében is előírja a felvásárlási tilalmat, hogy az állami támogatást a versenytársak kárára használják fel. A megtámadott határozat (321) preambulumbekezdése, mely „A versenytorzulást korlátozó intézkedések” című 6.3.3 pontjában található, többek közt ezenfelül hivatkozik röviden arra is, hogy biztosítani kell, hogy az ABN Amro az állami támogatást nem a versenytársak kárára való növekedésre, például más pénzintézetek felvásárlására használja.
Ezen másodlagos cél fennállása nem akadályozza, hogy a jelen ügyben előírt felvásárlási tilalom fő indoka egyértelműen a támogatásnak a minimális szükséges szintre való korlátozására irányuló törekvés legyen. Ezenfelül mindenesetre a szerkezetátalakításról szóló közlemény 39. pontja, amely szerint az állami támogatás nem használható a közpénzekből folyósított támogatásban nem részesülő versenytársak károsítására , valamint a szerkezetátalakításról szóló közlemény 40. pontja, amely azt a feltételt érinti, amely szerint a bankok nem fordíthatják az állami támogatást versenytársaik felvásárlására, nem mérlegelhető absztrakt módon, hanem e pontokat a támogatás minimális szükséges szintre való korlátozására vonatkozó elvvel összefüggésben kell értelmezni. Az említett közlemény 40. pontja ugyanis magában foglal egy lábjegyzetet, amely emlékeztet arra, hogy a szerkezetátalakítás költségeinek az életképesség helyreállításához szükséges minimumra kell korlátozódniuk, és e tekintetben ezen közleménynek a fentiekben vizsgált 23. pontjára hivatkozik.
Másodszor az ABN Amro azzal érvel, hogy az, hogy a felvásárlási tilalom a tőke 5%‑át meghaladó részesedésekre vonatkozik, és nem az olyan felvásárlásokra, amelyek az összefonódásokra vonatkozó uniós jogi szabályok értelmében vett irányítást tesznek lehetővé, veszélyezteti azt a képességét, hogy közös vállalkozásokban vehessen részt, amely a pénzügyi szektorban az új normák kifejlesztéséhez, a pénzügyi szolgáltatások működésének a biztosításához, valamint a fizetési szolgáltatások biztosításához gyakran hasznosnak bizonyul.
E tekintetben az ABN Amro azt is kifogásolja, hogy a tilalom nem korlátozódik a részvények megszerzésére, és a megtámadott határozat nem határozza meg, hogy mit jelent a bármilyen vállalkozás 5%‑ot meghaladó részesedése, így pedig a tilalom például a szerződéses jogokat is magában foglalhatja.
Ezek az érvek szintén nem támasztják alá a szerkezetátalakításról szóló közlemény megsértését.
Amint azt a Bizottság megállapítja, a szerkezetátalakításról szóló közlemény 23. pontja tágan a „más vállalkozásban történő részesedésvásárlásra vagy új beruházásra” hivatkozik, tehát nem korlátozódik az irányítást megalapozó részesedésre. Az ettől eltérő értelmezés ezenfelül nem tartaná tiszteletben a támogatás minimális szükséges szintre való korlátozásának elvét, melyre a fenti 44. pont emlékeztet. Az érintett felvásárlási módokat, valamint a „vállalkozásnak” a megtámadott határozat 5. cikkében használt fogalmát tehát nem kell tovább pontosítani, és az „5%‑ot meghaladó részesedés” fogalmának a meghatározása szintén nem követelmény.
Harmadszor meg kell állapítani, hogy az ABN Amro által előterjesztett egyéb érvek közül egyik sem teszi lehetővé a szerkezetátalakításról szóló közlemény megsértésének a bizonyítását.
El kell utasítani az ABN Amro azon érvét, amely szerint jogosult kellene, hogy legyen a felvásárlásra azon indoknál fogva, hogy a szerkezetátalakítása véget ért, és a pénzügyi stabilitására tekintettel az általa tervezett további felvásárlások nem állami támogatásból kerülnek finanszírozásra, így a szerkezetátalakításról szóló közlemény 23. pontja nem vonatkozik rá. Amint a Bizottság rámutat, tekintettel arra, hogy az ABN Amro az állami forrásoknak köszönhetően tudta véghezvinni a szerkezetátalakítást, a későbbiekben keletkezett nyereséget a Bizottságnak benyújtott kilépési stratégiával összhangban a holland államnak való visszafizetésre kell fordítani, különösen a 2009. decemberi szerkezetátalakítási terv összefüggésében, amelynek keretében a holland állam vállalta, hogy minden tőketöbblet után osztalékkifizetés jár.
Ugyanígy azon érvet illetően, amely szerint az ABN Amro esetében a felvásárlások nem okozhatnak késedelmet a támogatás visszafizetése tekintetében, mivel a holland állam a bank részvényese, és a tőke formájában nyújtott támogatás nem téríthető vissza, meg kell állapítani, hogy nem nyilvánvalóan téves a Bizottság azon álláspontja, amely szerint a megtámadott határozat 5. cikke annak biztosítását célozza, hogy tőketöbblet esetén azt ne használják olyan külső növekedés elérésére, amely meghaladja a szerkezetátalakítási tervben előírtakat, mivel az ilyen tőketöbblet például arra is szolgálhat, hogy rendkívüli osztalékot fizessenek az államnak.
Az ABN Amro azon érvét illetően, amely szerint az osztalékpolitikája, amely alapján köteles a holland államnak kifizetni a bejelentett éves nyereség 40%‑át, megakadályozza abban, hogy olyan eszközöket halmozzon fel, amelyek felvásárlásokra használhatók, az ABN Amro maga is elismeri, hogy az ilyen politika a részvényesek díjazásának szokásos módja. Azon a tényen kívül, hogy – amint arra a Bizottság rámutat anélkül, hogy e tekintetben az ABN Amro ellentmondana – olyan célról van szó, amely nem kötelező, egyértelmű, hogy az, hogy az éves nyereség egy részét kiosztják a részvényeseknek, nem szünteti meg annak a veszélyét, hogy a bank elég forrással rendelkezhessen ahhoz, hogy felvásárlásokat vigyen véghez.
Az ABN Amro azon érvét illetően, amely szerint ha az osztalékkifizetési célrátán felüli biztosítékok szükségesek, a Bizottságnak el kellett volna fogadnia az általa javasolt beszámítási mechanizmust, mely szerint felvásárlásokra csak az eladások bevételéből kerülne sor, a Bizottság jogosan állapítja meg, hogy az ilyen mechanizmus nem felelne meg a támogatás minimális szükséges szintre való korlátozására vonatkozó elvnek, amely – amint arra a fenti 44. és 46. pont emlékeztet – annak elérést célozza, hogy a támogatásban részesülő bank pénzét a támogatás visszafizetésére használják fel azelőtt, hogy a bank felvásárlást hajtana végre, kivéve a bank életképességének helyreállításához szükséges felvásárlásokat. Ugyanis az a tény, hogy az ABN Amro az állam általi feltőkésítést követő években elegendő forrással rendelkezne ahhoz, hogy felvásárlásokba kezdjen, azt igazolná, hogy a támogatást nem korlátozták arra a szintre, amely életképességének helyreállításához szükséges.
Azt az érvet illetően, amely szerint az, hogy az ABN Amro számára tiltott a portfóliójának az eladások és korlátozott felvásárlások útján történő kiigazítása, a hatékonyság csökkenéséhez vezetne, különös tekintettel az örökölt eszközök helyileg szétszórt jellegére, mely a helyzetét jellemzi, emlékeztetni kell arra, hogy a megtámadott határozat nem tiltja az eladásokat, és magában foglal egy
de minimis
kivételt, valamint egy, bizonyos típusú felvásárlásokra vonatkozó kivételt (lásd a második rész alábbi vizsgálatát is), de ez nem jelenti azt, hogy az ilyen eladásokból származó bevételek kivételt képeznek a támogatás minimális szükséges szintre való korlátozására vonatkozó kötelezettség alól. Ezenfelül meg kell állapítani, hogy az ABN Amro ezen érve olyan általános jellegű állításra szorítkozik, amelyet semmilyen konkrét bizonyíték nem támaszt alá. Ezen túlmenően az ABN Amro azon, a tárgyaláson is előterjesztett érve tekintetében, amely szerint a Bizottság nem tilthat meg a számára olyan ügyleteket, amelyek a Fortisnak a Hollandián kívüli, helyileg szétszórt eszközeit érintik, és amelyek szükségesek a hollandiai magánbankszektorban gyakorolt tevékenysége minimális hatékonyságának a biztosításához, elég annak megállapítása, hogy a szerkezetátalakításról szóló közlemény nem a kedvezményezett bank tevékenységeinek a hatékonyságát írja elő a korrekciós intézkedések elfogadására vonatkozó kritériumként, hanem annak életképességét. Az, hogy az ABN Amro gyakorlati nehézségeket tapasztalhat a konkrét ügyletek azonosítására irányuló adminisztratív eljárás során amiatt, hogy az FBN és az ABN Amro N integrációs folyamata nem fejeződött be, nem érinti ezt a megállapítást.
Az ABN Amro által azon kérdést illetően előterjesztett érv vonatkozásában, hogy a felvásárlási tilalom logikus‑e abban az esetben, ha azt nem kíséri a kedvezményezett bank belső növekedésének korlátozása például a mérleg növekedésének korlátozása formájában, és így a kizárólag a felvásárlásokra vonatkozó megszorítás a külső növekedéssel szemben önkényesen elfogadott megoldásnak bizonyul, a Bizottság azzal érvel, hogy az az elv, amely szerint a támogatást a minimális szükséges szintre kell korlátozni, lehetővé teszi a számára, hogy korlátozza a kedvezményezett bank belső növekedését, ha a szerkezetátalakítási tervből az következik, hogy a várható növekedés nyilvánvalóan aránytalan a bank hosszú távú életképességének biztosításához szükséges növekedéshez képest, ami a jelen esetben nem állt fenn. E tekintetben elég megállapítani, hogy az ABN Amro nem mond ellent a Bizottság azon állításának, amely szerint a holland állam a vizsgálati eljárás során garantálta, hogy az ABN Amro belső növekedése nem rendellenes. E helyzetre tekintettel a Bizottság részéről nem tekinthető nyilvánvalóan tévesnek, hogy csak a felvásárlásokra összpontosított.
Végezetül az ABN Amro azon kifogását illetően, amely szerint a Bizottság elemzése ismételten azt állapítja meg, hogy az, hogy a kedvezményezett felvásárlást hajt végre, eleve azt bizonyítja, hogy a támogatás nem korlátozódik a minimális szükséges szintre, és hogy ezért a Bizottság figyelmen kívül hagyja az állami támogatás, valamint a felvásárlás finanszírozásának a módja közötti, a szerkezetátalakításról szóló közleményben előírt okozati kapcsolatot, meg kell állapítani, hogy az ABN Amro ezen érvének nem lehet helyt adni. Amint a Bizottság jogosan hangsúlyozza, mivel a pénz helyettesíthető, egy felvásárlás finanszírozási forrása nem áll közvetlen és szükségszerű kapcsolatban a bank valamely konkrét eszközével. A nem állami forrásból származó pénzeszközöknek a felvásárláshoz való felhasználása utalhat arra, hogy a támogatási szükségletet túlértékelték.
A fentiekből következően az ABN Amro nem bizonyította, hogy a Bizottság megsértette a szerkezetátalakításról szóló közleményt annak megállapításával, hogy a támogatásnak a minimális szükséges szintre való korlátozására vonatkozó elv a számára lehetővé teszi, hogy ilyen széles terjedelmű felvásárlási tilalmat írjon elő. Ez még inkább igaz azt a tág mérlegelési mozgásteret figyelembe véve, amellyel a Bizottság a kérdéses közlemény alapján rendelkezik a kedvezményezettel szemben előírt strukturális és magatartási intézkedések tekintetében, valamint azt figyelembe véve, hogy a jelen ügyben még jelentős pénzügyi támogatás mellett sem állapítottak meg az ABN Amróval szemben semmilyen strukturális intézkedést, amint az az első jogalap többi részével kapcsolatban részletesebb vizsgálatra kerül.
Másodszor az olyan rendelkezésnek a megtámadott határozatban fennálló hiányára vonatkozóan, amely lehetővé tenné konkrét ügyleteknek a jóváhagyásra való előterjesztését, az ABN Amro álláspontja szerint a Bizottság megsértette a szerkezetátalakításról szóló közleményt azzal, hogy megtagadta egy olyan rendelkezésnek a megtámadott határozatba való felvételét, amely lehetővé tenné, hogy konkrét felvásárlásokat jóváhagyás céljából bejelentsenek nála, jóllehet a vizsgálati eljárás során ezt kérelmezték.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a felvásárlások rendkívüli engedélyezésére a szerkezetátalakításról szóló közlemény 41. pontja tér ki, amelyet az említett közleménynek „A versenytorzulás korlátozása és a bankszektor versenyképességének biztosítása” című 4. szakasza foglal magában, és amely a versenytársak felvásárlására vonatkozó tilalmat érintő 40. pontot követi. A 41. pont szövege a következő:
„Kivételes esetben, bejelentést követően a Bizottság engedélyezheti a felvásárlást, ha az a pénzügyi stabilitás helyreállításához vagy a hatékony verseny biztosításához szükséges konszolidációs folyamat részét képezi. A felvásárlásnál tiszteletben kell tartani a potenciális vásárlók esélyegyenlőségének elvét, az eredménynek pedig biztosítania kell a hatékony versenyt az érintett piacokon”.
Amint arra a Bizottság rámutat, e rendelkezésből kitűnik, hogy az arra vonatkozó hatásköre, hogy a felvásárlási tilalmat tartalmazó, támogatást jóváhagyó határozatot követően felvásárlást engedélyezzen, nem a megtámadott határozat ezt előíró konkrét rendelkezéséből származik, hanem azon általános jogköréből, amely megilleti olyan közigazgatási hatóságként, amely a megtámadott határozat alkotójaként hatáskörrel rendelkezik annak hatályon kívül helyezésére vagy módosítására. Az tehát, hogy ezt a lehetőséget a megtámadott határozat nem említi konkrétan, nem tekinthető a szerkezetátalakításról szóló közlemény megsértésének. A kifogást tehát el kell utasítani.
A fentiekből következően a közlemények megsértésére alapított kifogást el kell utasítani.
– Az első, az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének b) pontjára alapított kifogásról
A Bizottság azzal érvel, hogy a kifogás elfogadhatatlan, mivel a kereset nem tartalmaz az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése b) pontja állítólagos megsértésének az alátámasztását célzó érvelést.
E tekintetben egyértelmű, hogy az ABN Amro azzal érvel, hogy mivel a közlemények iránymutatásokat tartalmaznak az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése b) pontjának alkalmazására vonatkozóan, bizonyítja a kérdéses rendelkezés megsértését annak alátámasztásával, hogy a Bizottság azoktól eltért. A Bizottság érvelésével ellentétben ez a kifogás megfelel az eljárási szabályzat 44. cikke 1. §‑ának c) pontjában foglalt követelményeknek, amelyek szerint a keresetlevélnek tartalmaznia kell a jogvita tárgyát, és a felhozott jogalapok rövid ismertetését.
E kifogásnak azonban érdemileg nem lehet helyt adni. Tekintettel ugyanis arra, hogy a közlemények megsértésére alapított kifogás elutasításra került, és az ABN Amro az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése b) pontjának megsértésére alapított kifogás alátámasztására semmilyen más, a közlemények megsértésétől eltérő érvet nem terjesztett elő, e kifogást azonos indokok alapján el kell utasítani.
Ebből következően az első részt teljes mértékben el kell utasítani.
A második, az arányosság elvének megsértésére alapított részről
Az ABN Amro azzal érvel, hogy a Bizottság megsértette az arányosság elvét azáltal, hogy elmulasztotta megvizsgálni, hogy előírható‑e a felvásárlási tilalomhoz képest kevésbé korlátozó, a megtámadott határozat 5. cikkében rögzítetthez hasonlóan széles terjedelmű intézkedés. Az ABN Amro emlékeztet arra, hogy a közigazgatási eljárás során számos alternatív megfogalmazást javasolt, amelyek lehetővé tették volna főbb aggályainak eloszlatását, és ugyanakkor teljes mértékben tekintetbe vették volna a Bizottság érdekeit. Ezenfelül azt az elvet illetően, amely szerint az állami támogatás nem használható felvásárlásokra, az ABN Amro rámutat, hogy garanciákat nyújtott arra vonatkozóan, hogy ezt betartja. Az ABN Amro továbbá azzal érvel, hogy a megtámadott határozatban előírt
de minimis
kivétel nem oszlatja el az aggályait. Végezetül az ABN Amro megállapítja, hogy a Bizottság maga is elismeri, hogy az ABN Amro helyzete szokatlan, és megerősíti, hogy az állami intézkedések szükségessége nem az FBN és az ABN Amro N tevékenységeiből adódik. Tekintettel arra, hogy a jelen ügyben nyújtott támogatás kisebb mértékű torzulást eredményez, mint az egyéb pénzügyi intézményeknek nyújtott, jóváhagyott támogatások, a Bizottság köteles lett volna arra, hogy megkeresse az azonosított torzulások kiküszöbölése céljából a legkevésbé korlátozó korrekciós magatartási intézkedéseket.
A Bizottság álláspontja szerint a felvásárlási tilalom terjedelmének a megtámadott határozatban foglalt meghatározása megfelel az arányosság elvének. Közlése szerint a Bizottság megvizsgált minden olyan lehetőséget, amelyet a holland állam és az ABN Amro a Bizottság elé terjesztett, de az ABN Amrónak az említett tilalom terjedelmét érintő hajlíthatatlansága miatt a Bizottság olyan feltételt írt elő, amely lehetővé tette a szerkezetátalakításról szóló közleményben foglalt célok elérését, ugyanakkor az e cél eléréséhez szükséges legkevésbé korlátozó formára szorítkozott.
Az arányosság elve megköveteli, hogy az uniós intézmények aktusai ne haladják meg a szóban forgó szabályozás által kitűzött jogszerű célok elérésére alkalmas és ahhoz szükséges mértéket, így amikor több alkalmas intézkedés közül lehet választani, a legkevésbé kényszerítőt kell igénybe venni, és az okozott hátrányok nem lehetnek túlzottak az elérni kívánt célokhoz képest (lásd a Bíróság C‑283/11. sz. Sky Österreich ügyben 2013. január 22‑én hozott ítéletének 50. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
Az arányosság elve az uniós jog alapelveként az uniós intézmények valamennyi jogi aktusa tekintetében a jogszerűség kritériumának minősül, beleértve azon határozatokat is, amelyeket a Bizottság versenyhatósági minőségében fogad el (a Bíróság
C-441/07. P. sz., Bizottság kontra Alrosa ügyben 2010. június 29-én hozott ítéletének [EBHT 2010., I-5949. o.]
36. pontja).
A közlemények szintén hivatkoznak a Bizottságnak az arányosság elvének tiszteletben tartására vonatkozó kötelezettségére. Konkrétan a szerkezetátalakításról szóló közleménynek „A versenytorzulás korlátozása és a bankszektor versenyképességének biztosítása” című 4. szakasza magában foglal egy részt, melynek címe „Hatékony és arányos intézkedések alkalmazása a versenytorzulás korlátozása érdekében”, és amely előírja, hogy a versenytorzulás mértékét korlátozó intézkedéseket az életképességét a szerkezetátalakítást követően visszanyert kedvezményezett bank működési piacain azonosított torzulások kezelése érdekében a konkrét körülmények alapján kell meghatározni, ugyanakkor viszont közös politikát és alapelveket kell követni. E rész előírja továbbá, hogy az ilyen intézkedések jellegét és formáját két kritérium határozza meg: először is a támogatási összeg, valamint a nyújtási feltételek és körülmények, másodszor pedig a kedvezményezett bank működési piaca.
Felmerül ugyanakkor a kérdés, hogy mekkora a terjedelme, és melyek a pontos korlátai az ezen elvből eredően a Bizottságot terhelő kötelezettségnek, valamint melyek a korlátai a jelen ügyhöz hasonló esetben gyakorolt bírósági felülvizsgálatnak.
E tekintetben figyelembe kell venni a megtámadott határozat, és különösen a jelen kereset keretében vitatott felvásárlási tilalom sajátos összefüggéseit. Amint a fenti 10. pont arra emlékeztet, a vizsgálati eljárás során a holland állam, az ABN Amro és a Bizottság között számos levélváltásra került sor, és ennek keretében a felvásárlási tilalom terjedelme, valamint időtartama tárgyában a holland állam az ABN Amro segítségével számos alternatív megfogalmazást javasolt. A Bizottság, mivel e javaslatok közül egyiket sem vélte kielégítőnek, a 659/1999 rendelet 7. cikkének (4) bekezdése alapján a megtámadott határozat 5. cikkében meghatározott tilalmat fogadta el. Az említett tilalom tekintetében a holland állam tehát soha nem értett egyet, így nem állapítható meg az, hogy az az utóbbi által benyújtott szerkezetátalakítási terv vagy kötelezettségvállalások részét képezte volna.
A jelen ügyben felmerülőhöz hasonló esetben tehát nem állapítható meg, hogy a Bizottságnak a kérdéses feltétel arányos jellegének vizsgálatára irányuló kötelezettségét mérsékli az érintett tagállam szerepe, hiszen a tagállam nem javasolta e kötelezettségvállalást, és azt nem is fogadta el.
A felvásárlási tilalom azonban – amint a jelen jogalap első része keretében a Törvényszék felidézte (a fenti 32. pont) – nem elszigetelt intézkedés, hanem azt szükségszerűen a holland állam által benyújtott szerkezetátalakítási terv összefüggésében kell értékelni. Még ha az említett tilalom alakilag nem is képezi részét az említett tervnek, ezen intézkedések összessége tette lehetővé a Bizottság számára annak megállapítását, hogy a támogatás összeegyeztethető a belső piaccal.
Ezenfelül a jelen jogalap első része keretében a Törvényszék azt is felidézte (a fenti 31. pont), hogy az összeegyeztethetőség vizsgálatának a jellegére tekintettel a Bizottság tág mérlegelési mozgástérrel rendelkezik abban az esetben, ha különösen annak értékelésről van szó, hogy az intézkedések valamely együttese lehetővé teszi‑e a számára annak a megállapítását, hogy valamely támogatás összeegyeztethető a belső piaccal, és így a Törvényszék felülvizsgálata e tekintetben szükségszerűen korlátozott.
A jelen ügy körülményei között azonban nem szükséges határozni arról, hogy e korlátozott felülvizsgálatot tekintetbe véve a Törvényszék vizsgálhatja‑e azt a kérdést, hogy a Bizottság ellenőrizte‑e az egyedi intézkedések arányosságát, mivel a jelen ügyben mindenesetre a Bizottság nem sértette meg az arányosság elvét azáltal, hogy a megtámadott határozat 5. cikkében foglalt felvásárlási tilalmat előírta.
Először is emlékeztetni kell a felvásárlási tilalom céljaira. Amint a fenti 33. pont azt felidézte, a szerkezetátalakításról szóló közlemény alapján előírt szerkezetátalakítási intézkedések hármas célt szolgálnak, melyek a kedvezményezett szervezet hosszú távú életképessége, a támogatásnak a minimális szükséges szintre való korlátozása, és a verseny torzulásának korlátozása. A megtámadott határozatnak a fenti 36. pontban idézett (309)–(313) preambulumbekezdéséből következik, hogy a Bizottság az említett tilalmat a verseny torzulásának kiküszöbölése érdekében, de mindenekelőtt abból a célból írta elő, hogy az említett közleménynek megfelelően a támogatást a minimális szükséges szintre korlátozza.
A jelen jogalap első része második kifogásának vizsgálatából, mely a fentiekben kifejtésre került, az következik, hogy a megtámadott határozat 5. cikkében foglalt felvásárlási tilalom nyilvánvalóan megfelelhet e céloknak. E tilalom, tekintettel arra, hogy széles terjedelemmel került meghatározásra, és az 5%‑ot meghaladó részesedésnek a bármilyen vállalkozásban történő megszerzésére kiterjed (az (1) bekezdés), valamint kivételeket ír elő a
de minimis
összegű felvásárlások, és bizonyos konkrét típusú felvásárlások esetére (a (2) bekezdés), lehetővé teszi annak elérését, hogy az ABN Amro, amely jelentős állami forrásokban részesült, melyeknek egy része vissza nem térítendő, ne használja az említett forrásokat olyan tevékenységek finanszírozására, amelyek alkalmasak a piaci verseny torzítására, vagy amelyek nem kapcsolódnak a szerkezetátalakítási folyamathoz.
Ami az ABN Amro azon érvét illeti, amely szerint a kérdéses tilalom sérti az arányosság elvét amiatt, hogy a Bizottság elutasította az általa, valamint a holland állam által javasolt, korlátozottabb terjedelmű tilalmi módozatokat, amelyek ugyanezen célok elérésére alkalmasak lettek volna, a Bizottság által az azon elvnek jogosan tulajdonított fontosságra tekintettel, mely szerint a támogatást a minimális szükséges szintre kell korlátozni, ezt az állítást nem lehet elfogadni.
Az első rész keretében ugyanis megállapításra került, hogy az ABN Amro osztalékpolitikája nem nyújt garanciákat a többlettőke felhasználására vonatkozóan (a fenti 58. pont). Hasonlóképpen a tilalom más vállalkozásokban való 5%‑ot meghaladó részesedésszerzésre korlátozásának lehetősége, vagy az eladások és a potenciális felvásárlások közötti beszámítás megoldása nem felel meg a támogatás minimális szükséges szintre való korlátozására vonatkozó kritériumnak, amely kizár minden olyan állami támogatásból finanszírozott felvásárlást, amely nem szigorúan szükséges a kedvezményezett társaság életképességének a helyreállításához (lásd különösen a fenti 47., 54. és 59. pontot). Ezenfelül nyilvánvaló, hogy bonyolultabb lenne végrehajtani, és könnyebb lenne megkerülni az ABN Amro által javasolt beszámítási mechanizmust, amelynek keretében lényegében a Bizottság elfogadná az új felvásárlásokat, amennyiben azok értéke megfelel a bank valamely eladásának. Nem bizonyított tehát, hogy a fenti 74. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében vett, megfelelő alternatív megoldásokról van szó.
A felvásárlási tilalomra vonatkozó kivételnek a holland állam és az ABN Amro által javasolt alternatív megfogalmazását illetően, amely az olyan felvásárlások e tilalomból való kizárására irányul, amelyeket „a jelenlegi tevékenységek hatékonyságának növelése érdekében vagyonkezelő, szolgáltató vagy információtechnológiai társaságok” vonatkozásában hajtanak végre, emlékeztetni kell arra, hogy a megtámadott határozat 5. cikkének (2) bekezdése az ABN Amro kérelmére a
de minimis
felvásárlásokra vonatkozó kivételen kívül kizárja a tilalomból az olyan magántőke‑felvásárlásokat, amelyek megfelelnek a vállalat üzleti tervének és a „magántőke” üzletága a költségvetésének, valamint az ABN AMRO „energia, áruk és szállítás” üzletága által a szokásos finanszírozási üzletágának támogatására szerzett bizonyos tőkerészesedések megszerzését, melyek megfelelnek az ABN Amro üzleti tervének, és az említett üzletág tervezett költségvetésének.
Igaz, hogy a közigazgatási eljárás bizonyos pontján a holland állam és az ABN Amro javaslatot tett a fenti 87. pontban ismertetett kivétel megfogalmazására. A Bizottság e javaslatra közölte, hogy meg fogja vizsgálni a felvásárlási tilalom alóli további kivételeket, ha bizonyított, hogy e felvásárlások szükségesek a vállalkozás életképességének biztosításához. Az ABN Amro azt a választ adta, hogy nem tud pontos ügyleteket azonosítani, mivel ez attól függ, hogy a magánbankszektorban rendelkezésre állnak‑e olyan vonzó célpontok, amelyek a portfóliójával összeegyeztethetők, és jelenleg éppen a portfóliójának a stratégiai vizsgálatát végzi. Márpedig, mivel a jelen jogalap első részének keretében megállapításra került, hogy a Bizottság nem sértette meg a közleményeket, és nem követett el nyilvánvaló értékelési hibát a felvásárlás lehetősége és a bank életképességének biztosítása között kapcsolat megkövetelése által, a Bizottság e hozzáállása nem valósítja meg az arányosság elvének a megsértését, mivel a javasolt kivétel nyilvánvalóan nem teszi lehetővé a Bizottság számára annak biztosítását, hogy a támogatás összegét a minimális szükséges szintre korlátozzák.
Általánosságban azon tényt illetően, hogy a tilalom alól a megtámadott határozatban előírt kivételek az ABN Amro álláspontja szerint nem teszik lehetővé eszközportfóliójának szükséges kiegyensúlyozását, és ezért megakadályozzák az általa kielégítőnek vélt működést, jóllehet az általa javasolt megfogalmazások közül több is lehetővé tette volna ezen egyensúly létrehozását, meg kell állapítani, hogy amint arra a fenti 60. pont emlékeztetett, mivel a kedvezményezett vállalkozás hatékonysága nem minősül a szerkezetátalakításról szóló közleményben foglalt kritériumnak, ez a körülmény szintén nem bizonyítja az arányosság elvének megsértését.
Ezenfelül azon kérdés tekintetében, hogy a Bizottság megfontolhatta volna‑e, hogy a megtámadott határozatban előírt felvásárlási tilalom helyett az ABN Amro mérlege növekedésének tilalmát írja elő, az ABN Amro a Törvényszék írásbeli kérdésére adott válaszában közölte, hogy ez az intézkedés a vizsgálati eljárás során alternatív megoldásként nem képezte javaslat tárgyát.
Végezetül az ABN Amro azon érvéhez kapcsolódóan, amely szerint a Bizottság nem vette kellőképpen figyelembe, hogy a számára nyújtott állami támogatás a versenyre kisebb mértékben jelent veszélyt, mint az egyéb bankoknak nyújtott támogatások, tekintettel arra, hogy az esetében vitathatatlan, hogy a támogatás szükségessége nem az FBN és az ABN Amro N múltbeli tevékenységéből származik, meg kell állapítani, hogy függetlenül attól a kérdéstől, hogy ez az érv érint‑e az arányosság elvének a tiszteletben tartása tekintetében a Bizottságot terhelő kötelezettséget, és így arra érvényesen lehet‑e hivatkozni a felvásárlási tilalom megfelelő jellegének a vitatása keretében, ezen érvnek nem lehet helyt adni.
Még ha a Bizottság el is ismeri – különösen a megtámadott határozat (320) preambulumbekezdésében –, hogy az FBN‑nek és az ABN AMRO N‑nek nem azért van szüksége állami támogatásra, mert hibás vállalatirányítási döntéseket hoztak, és ezért a jelen ügyben nyújtott támogatás sokkal kevésbé versenytorzító hatású, mint a túlzott kockázatvállalást felhalmozó pénzintézetek számára jóváhagyott támogatások, a Bizottság jogosan érvel azzal, hogy – amint azt a fenti 45. pont már megállapította – az, hogy a támogatás nem képez erkölcsi kockázatot, nem jelenti ugyanakkor azt, hogy az nem torzítja a versenyt, vagy nem okozza ennek veszélyét.
Ezenfelül a közleményekből következik, hogy bár a kedvezményezett bank kockázati profilja jelentős tényező a magatartási intézkedések szükségességének értékelése tekintetében, más tényezőket is figyelembe kell venni, mint például a strukturális intézkedések meglétét, melyet az ABN Amro nem vitat.
A feltőkésítésről szóló közlemény (38) bekezdése, amelyre maga az ABN Amro hivatkozik, e tekintetben egyértelmű:
„A magatartásra vonatkozó biztosítékok mértéke arányossági értékelésen alapul majd az összes releváns [helyesen: alapul, az összes] faktor figyelembevételével, különös tekintettel a kedvezményezett bank kockázati profiljára”.
Ebből következően a magatartási intézkedések létjogosultságának értékelése során a bank kockázati profilján kívül más tényezőket is figyelembe kell venni, például a strukturális intézkedések meglétét.
Ezenfelül a feltőkésítésről szóló közlemény melléklete listát állít fel a bankok kockázati profiljának értékelésekor alkalmazott mutatókat érintően. Amint a Bizottság rámutat, az, hogy a szükséges feltőkésítés mértéke a bank kockázattal súlyozott eszközeinek 2%‑át meghaladja, vagy sem, jelentős mutató.
Márpedig az ABN Amrónak nyújtott támogatás tekintetében a megtámadott határozat (279) és (280) preambulumbekezdéséből következik, hogy az ABN Amro a kockázattal súlyozott eszközeinek a 2%‑át jelentős mértékben meghaladó összegű feltőkésítési támogatásban, valamint 71,1 milliárd euró összegű likviditási támogatásban részesült.
Ezenfelül – amint a Bizottság sem mulasztja el, hogy arra emlékeztessen – a megtámadott határozat (320) preambulumbekezdéséből az következik, hogy a Bizottság megállapította, a jelen ügyben az állami támogatás szükségessége „elsősorban” nem hibás vállalatirányítási döntésekből eredt. Megállapította tehát, hogy e támogatás kevésbé versenytorzító hatású, mint a túlzott kockázatvállalást felhalmozó bankok számára nyújtott támogatások. Ez volt az oka annak, hogy a Hollandsche Bank‑Unie és az IFN Finance tevékenységeinek leválasztásán kívül, amelyre az ABN Amro N és az FBN közötti összefonódás (lásd a fenti 8. pontot) jóváhagyásának keretében került sor, egyéb tevékenységek leválasztását nem tartották szükségesnek.
Megállapítható továbbá, hogy az olyan egyéb tevékenységleválasztásokkal kapcsolatban, amelyeket az ABN Amro a megtámadott határozat elfogadását megelőzően hajtott végre, az említett határozat (316) preambulumbekezdése utal a Prime Fund Solutions (PFS) és az Intertrust társaságok eladására. Ezeket szintén említi a megtámadott határozat (330) preambulumbekezdése, amely a versenytorzulást korlátozó intézkedésekre vonatkozó 6.3.3 pontba illeszkedik. A Bizottság jogosan érvel azzal, hogy a PFS eladása olyan intézkedésnek tekinthető, amelyet az ABN Amro az életképességének biztosítása érdekében tett meg. Ez következik a megtámadott határozat (308) preambulumbekezdéséből, amely hivatkozik arra, hogy e jogalany a 2008‑as évben felmerülő, „a Madoff‑üggyel összefüggő” jelentős veszteségei miatt veszélyeztette az életképességet, melyet az ABN Amro nem vitat. Az Intertrust esetében az ABN Amro kezdeményezéséről van szó, amely – még ha a Bizottság figyelembe is vette a versenyre gyakorolt pozitív hatását – kisméretű volt (a megtámadott határozat (72) preambulumbekezdése). Ezenfelül az ABN Amro által a keresetlevélben megfogalmazott, és az Intertrust eladásának a vagyonkezelői, valamint a vállalatirányítási tevékenységeinek terjedelme miatti fontosságára irányuló érvre adott válaszként a Bizottság hozzáfűzte, hogy az Intertrustnak a hírnevével kapcsolatos problémái voltak, és más bankok megváltak az ugyanezen területen belüli tevékenységeiktől, amelyet az ABN Amro nem cáfol. Nem bizonyított tehát nyilvánvalóan, hogy a tevékenységek leválasztását olyan strukturális korrekciós intézkedéseknek kell tekinteni, amelyeknek kétségbe kell vonniuk a Bizottság által megállapított felvásárlási tilalom súlyosságát, vagy akár szükségességét.
Következésképpen el kell utasítani az ABN Amro azon érvét, amely szerint vele szemben a kérdéses felvásárlási tilalomnál enyhébb magatartási intézkedést kellett volna megállapítani a jelen ügynek az ABN Amro kockázati profiljával és a támogatás sérelmes jellegének állítólagos hiányával kapcsolatos körülményei miatt, és amely szerint ráadásul a Bizottság e sajátosságokat nem vette kellőképpen figyelembe.
A felperes tehát nem bizonyította, hogy a Bizottság azáltal, hogy a felvásárlási tilalmat a megtámadott határozat 5. cikkében előírt terjedelemben határozta meg, megsértette az arányosság elvét. Az első jogalap második részét tehát szintén el kell utasítani.
A harmadik, az egyenlő bánásmód elvének megsértésére alapított részről
Az ABN Amro érvelése szerint a Bizottság megsértette az egyenlő bánásmód elvét azzal, hogy a jelen ügyben jóval szigorúbb felvásárlási tilalmat írt elő, mint más határozatokban.
Az ABN Amro álláspontja szerint egyrészt az egyidejűleg hozott egyéb határozatok nagy része a pénzügyi intézmények vagy a versenytársak felvásárlásnak tilalmára korlátozódik, vagy azokat a felvásárlásokat korlátozza, amelyek nem felelnek meg az érintett bank vállalati modelljének. Különösen a következő bizottsági határozatokról van szó: a Commerzbanknak nyújtott N 244/09. sz. állami támogatásról szóló, 2009. május 5‑i C(2009) 3708 végleges határozat (a továbbiakban: Commerzbank‑határozat), az Egyesült Királyság által a Lloyds Banking Groupnak nyújtott N 428/09. sz. állami támogatásról szóló, 2009. november 18‑i C(2009) 9087 végleges határozat (a továbbiakban: Lloyds‑határozat), a Belgium által a KBC‑nek nyújtott C 18/09 (korábbi N 360/09) sz. állami támogatásról szóló, 2009. november 18‑i C(2009) 8980 végleges határozat (a továbbiakban: KBC‑határozat), a Hollandia által az ING‑nek nyújtott C 10/09 (korábbi N 138/09) sz. állami támogatásról szóló, 2009. március 31‑i C(2009) 2585 végleges korr. határozat (a továbbiakban: ING‑határozat), az Egyesült Királyság által a Royal Bank of Scotlandnek nyújtott N 22/09. és N 621/09. sz. állami támogatásról szóló, 2009. december 14‑i C(2009) 1012 végleges határozat (a továbbiakban: RBS‑határozat), a Németország által az LBBW‑nek nyújtott C‑17/09 (korábbi N 265/09) sz. állami támogatásról szóló, 2009. június 30‑i C(2009) 5260 végleges határozat (a továbbiakban: LBBW‑határozat), a Dexiának nyújtott C‑9/09 (korábbi NN 49/08, NN 50/08 és NN 45/08) sz. állami támogatásról szóló, 2008. november 19‑i C(2008) 7388 végleges határozat (a továbbiakban: Dexia‑határozat), a Németország által a Sparkasse Köln/Bonn‑nak nyújtott C‑32/09 (korábbi NN 50/09) sz. állami támogatásról szóló, 2009. november 4‑i C(2009) 8558 végleges határozat (a továbbiakban: Sparkasse Köln/Bonn‑határozat).
Másrészt a releváns határozatok többsége, és különösen a Lloyds‑, ING‑, RBS‑ és LBBW‑határozatok csak a társaságok teljes mértékű felvásárlását, vagy az irányításuk megszerzését tiltották. Más határozatok, különösen a holland állam által az Aegonnak nyújtott N 372/09. sz. szerkezetátalakítási támogatásról szóló, 2010. augusztus 17‑i C(2010) 5740 végleges bizottsági határozat, valamint a Sparkasse Köln/Bonn‑határozat csak az 5%‑ot jelentős mértékben meghaladó részesedéseket tiltották. Semmilyen releváns rendelkezés nem tiltotta bármely vállalkozás 5%‑ot meghaladó részesedésének a megszerzését, jóllehet a kérdéses pénzügyi intézmények közül szinte mind jóval magasabb összegű támogatásban részesült.
Az ABN Amro ezenfelül azzal érvel, hogy a kérdéses tilalom tekintetében előírt kivételek nem változtatnak az egyenlő bánásmód elve megsértésének megállapításán, mivel ezen, korlátozottabb terjedelmű tilalmat tartalmazó határozatok hasonló kivételeket írnak elő, míg más határozatok további kivételeket is tartalmaznak, melyek közül egyeseket az ABN Amro is kérelmezett a Bizottságtól, amely azt megtagadta.
Az ABN Amro megállapítja továbbá, hogy a vele szemben megállapított tilalom annál is inkább meglepő, mivel szinte az összes többi olyan pénzügyi intézmény, amelyre vonatkozóan a Bizottság hasonló, de enyhébb tilalmat írt elő, abszolút és relatív értelemben is jóval magasabb összegű támogatásban részesült.
Mitöbb az ABN Amro elutasítja a Bizottság azon érvelését, mely szerint a helyzete nem hasonlítható a strukturális intézkedések által szintén kötelezett többi bankéhoz. Álláspontja szerint e strukturális intézkedéseket e többi bankra nézve a hosszú távú életképesség indokai miatt írták elő. Ezenfelül emlékeztet arra, hogy bizonyos eszközöket szintén átruházott.
Végezetül az ABN Amro megállapítja, hogy számos más határozat előírta lehetővé tette konkrét ügyletek jóváhagyása iránti indokolt kérelmek előterjesztését, de a jelen ügyben a Bizottság az erre vonatkozó kifejezett kérés ellenére megtagadta, hogy ilyen lehetőséget biztosítson a megtámadott határozatban.
A Bizottság álláspontja szerint a jogalap e része nyilvánvalóan megalapozatlan, mivel minden állami támogatási esetet külön kell értékelni, és a kérdéseshez hasonló támogatás csak akkor hagyható jóvá, ha teljesül a szerkezetátalakításról szóló közleményben foglalt három alapvető feltétel, amely a szerkezetátalakítási terven, és a kérdéses kötelezettségvállalásokon és feltételeken alapuló értékelést kíván meg, így egyetlen intézkedés sem vizsgálható önmagában, elszigetelten.
Az egyenlő bánásmód általános elve mint általános uniós jogi elv megköveteli, hogy hasonló helyzeteket ne kezeljenek eltérő módon, és hogy az eltérő helyzeteket ne kezeljék egyenlő módon, kivéve ha az ilyen bánásmód objektíven igazolható (lásd a Bíróság
C-127/07. sz., Arcelor Atlantique et Lorraine és társai ügyben 2008. december 16-án hozott ítéletének [EBHT 2008., I-9895. o.]
23. pontját, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
Ezenfelül a szerkezetátalakításról szóló közlemény 38. pontjában előírja, hogy a versenytorzulást korlátozó „strukturális intézkedések” szükséges mértékének egy adott ügyben történő értékelése során a Bizottság az egyenlő bánásmód elvére való tekintettel figyelembe veszi az azonos piacokon vagy piaci szegmensekben egyidejűleg folyó ügyekben hozott intézkedéseket. Igaz, hogy a strukturális intézkedéseknek az egyéb típusú intézkedésekhez képest általában jelentősebb hatásuk van a valamely szektorban fennálló versenyre. Nincs azonban oka annak, hogy a szerkezetátalakításról szóló közlemény 38. pontjában megkövetelt vizsgálat ne terjedjen ki azokra az esetekre, amelyekben a Bizottság esetlegesen jelentős gazdasági hatású magatartási szabályokat ír elő, mint például a felvásárlási tilalom. Különösen ezekre a szerkezetátalakításról szóló közleményben foglalt megfontolásokra tekintettel az egyenlő bánásmód elvének megsértésére alapított kifogást nem lehet elutasítani eleve hatástalanként.
A nehézség azonban a bankszektorban nyújtott állami támogatásokra vonatkozó, szerkezetátalakítási terv alapján hozott, és különböző feltételeket előíró engedélyező határozatok összehasonlíthatóságának kérdésében rejlik.
Amint ugyanis arra a Bizottság jogosan emlékeztet, az olyan támogatás, mint amely a jelen ügy tárgyát képezi, csak akkor hagyható jóvá, ha a szerkezetátalakításról szóló közleményben előírt alapvető feltételek teljesülnek, amely megkívánja a Bizottság határozatainak átfogó, a szerkezetátalakítási terven, a kötelezettségvállaláson és a megfelelő feltételeken alapuló vizsgálatát, így a különböző határozatokban előírt egyedi intézkedések összehasonlítása különösen veszélyes. Még ha nem is zárható ki, hogy a sajátos szerkezetátalakítási intézkedések és a különböző határozatokban előírt feltételek
in abstracto
összehasonlíthatók, továbbra is igaz, hogy egy vállalkozás szerkezetátalakításának, valamint az engedélyezett támogatásra vonatkozóan előírt feltételeknek az adott vállalkozás belső problémáit kell céloznia, és az egyéb vállalkozások által eltérő kontextusban szerzett tapasztalatok irrelevánsak lehetnek (lásd ebben az értelemben analógia útján a fenti 31. pontban hivatkozott Alitalia kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 478. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
Mindenesetre akkor, ha a Törvényszéknek vizsgálnia kellene, hogy a Bizottság által hozott egyéb, az ABN Amro által hivatkozott határozatok tárgyát képező helyzetek összehasonlíthatók‑e a felperes helyzetével, ennek bizonyítása az ABN Amrót terheli.
Az ABN Amro által hivatkozott határozatok tekintetében először is azokról van szó, amelyekben a felvásárlási tilalom csak az ugyanazon szektorban tevékenykedő vállalkozásokra vonatkozott, különösen ideértve a Commerzbank‑, Lloyds‑, KBC‑, ING‑, RBS‑, LBBW‑, Dexia‑ és a Sparkasse Köln/Bonn‑határozatokat.
E tekintetben először is meg kell jegyezni, hogy még ha e bankok ugyanazon tevékenységi szektorba tartoznak is, mint az ABN Amro, valamennyien különleges jellegzetességeket mutatnak, és sajátos környezetben működnek. E bankok esetében olyan szerkezetátalakítási tervet nyújtottak be a Bizottsághoz, amelyről nem bizonyított, hogy jellegzetességei megegyeznek az ABN Amro szerkezetátalakítási tervéivel, illetve különleges kötelezettségvállalásokat tettek, ami kétségbe vonja a kérdéses helyzetek összehasonlítható jellegét.
Ezenfelül – amint arra a Bizottság rámutat – e bankok közül valamennyi a mérleg csökkentésére kényszerült, és a legtöbb kénytelen volt bizonyos tevékenységeinek a leválasztására is, amely körülmény nyilvánvalóan befolyásolhatja az elfogadott magatartási intézkedések súlyosságát, amely szintén kétségbe vonja azoknak a jelen ügy tárgyát képező esettel való összehasonlíthatóságát.
Igaz, hogy – amint azt az ABN Amro állítja – az e bankokra előírt ilyen intézkedések közül bizonyosakat a bank életképességének a biztosítása érdekében írtak elő. Ugyanakkor úgy tűnik, hogy legalábbis bizonyos esetekben az eladások előírásának a célja a verseny torzulásának ellentételezése vagy korlátozása is volt. E tekintetben – amint azt a Bizottság felveti – a Commerzbank‑, Lloyds‑, KBC‑, ING‑, RBS‑, LBBW‑, Dexia‑, Sparkasse Köln/Bonn‑ és Aegon‑határozat olyan határozatokra szolgál például, melyekben az ABN Amro esetével ellentétben strukturális intézkedéseket írtak elő, különösen a verseny torzulására vonatkozó kockázat korlátozása céljából.
Ezenfelül meg kell állapítani, hogy az ezen bankokra vonatkozóan elfogadott tilalmak nem minden esetben olyan korlátozottak, mint ahogyan azt az ABN Amro állítja. Bizonyos bankok esetében a tilalom az ugyanabban a szektorban tevékenykedő társaságokban szerzett részesedésre korlátozódik. Az ABN Amro által hivatkozott Lloyds‑ és RBS‑határozatban azonban a kedvezményezett bankok nem szerezhetnek részesedést pénzügyi intézményekben, és nem is hajthatnak végre felvásárlást a kereskedelmi modelljüket meghaladóan. Ugyanígy az Aegon‑határozatban a tilalom „a business entitiesre” (kereskedelmi jogalanyok) irányul, amely a pénzügyi szektoron kívüli társaságokat szintén magában foglaló kifejezés.
A Bizottság ezenfelül az ABN Amro érvelésére válaszolva a Lettország által az AS Parex bankának nyújtott C‑26/09 (korábbi N 289/09) sz. állami támogatásról szóló, 2010. szeptember 15‑i C(2010) 6202 végleges korr. határozatára, valamint az Ausztria által a Kommunalkredit Austria AG‑nak nyújtott SA.32745 (2011/NN) sz. állami támogatásról szóló, 2011. március 31‑i C(2011) 2262 végleges határozatára hivatkozik, amelyek példák más olyan felvásárlási tilalmakra, amelyek a pénzügyi szektoron kívüli vállalkozásokra is kiterjednek.
Azt a tényt illetően, hogy a Lloyds‑, KBC‑, ING‑, RBS‑ és LBBW‑határozat csak a társaságok teljes felvásárlására vagy az 5%‑ot jelentős mértékben meghaladó részesedések megvásárlására vonatkoznak, természetesen igaz, hogy az e határozatokban foglalt tilalmak a társaság egészének a felvásárlását, és nem csupán a tőkéjükben való részesedés felvásárlását érintik. Ez igaz a Commerzbank‑határozat esetére is. Ezenfelül az Aegon‑határozat a más kereskedelmi jogalanyokban való, legalább 20%‑os részesedés megszerzésére hivatkozik. Meg kell azonban állapítani, hogy a C(2010) 6202 végleges korr., valamint a C(2011) 2262 végleges határozatban a tilalom mindenfajta részesedésszerzésre kiterjed. Van tehát legalább két határozat, amely kétségbe vonja az ABN Amro azon érvelését, amely szerint semmilyen más bankkal szemben nem írtak elő ilyen szigorú tilalmat.
Másodszor, ami az ABN Amro számára engedélyezetten túli kivételeket tartalmazó határozatokat illeti, az ABN Amro különösen az Aegon‑határozatra hivatkozik. Ez a határozat tartalmaz egy kivételt a felvásárlási tilalom alól a „vagyonkezelő, szolgáltató vagy információtechnológiai társaságoknak a jelenlegi tevékenységek hatékonyságának fokozása érdekében történő [megszerzésére]” vonatkozóan, amelyet az ABN Amro kért, de azt a számára nem biztosították, és a Bizottság emlékeztetett arra, hogy bizonyítani kell: a felvásárlás szükséges a vállalkozás életképességének biztosításához. Ami az Aegon számára biztosított mentességnek a terjedelmét illeti, a Bizottság arra hivatkozik, hogy az Aegon a mérlegét mintegy 6%‑kal csökkentette, és e vállalkozásnak bizonyos tevékenységeket meg kellett szüntetnie. A Bizottság a Törvényszék azon kérdésére, hogy a „vagyonkezelő, szolgáltató vagy információtechnológiai társaságoknak a jelenlegi tevékenységek hatékonyságának fokozása érdekében történő [megszerzésére]” vonatkozó kivételt azzal a feltétellel biztosították‑e az Aegonnak, hogy bizonyítják az ilyen akvizícióknak a vállalkozás életképességéhez szükséges jellegét, kifejtette, hogy az említett vállalkozás szerkezetátalakítási terve említette a meglevő tevékenységek hatékonyságának fokozását, és a Bizottság szolgálatai e kontextusban mérlegelték az említett kivételt, amint az a kérdéses határozat (119) bekezdéséből kitűnik. A Bizottság közölte továbbá, hogy az Aegon nem részesült olyan általános
de minimis
kikötésben, amely a megtámadott határozat 5. cikkének (20) bekezdésében szerepel. Ezek a körülmények elegendők annak megállapításához, hogy az Aegon és az ABN Amro esete vonatkozásában nem áll fenn az összehasonlíthatóság.
Végezetül arra vonatkozóan, hogy a megtámadott határozat nem foglal magában kifejezett rendelkezést a konkrét felvásárlásoknak a Bizottsághoz jóváhagyás céljából történő bejelentésére vonatkozó lehetőséget érintően, a fenti 64–67. pontban, a jelen jogalap első részének vizsgálata keretében kifejtett értékelésre kell hivatkozni, amelyből az következik, hogy ezt a kifogást mindenesetre el kell utasítani.
Következésképpen az első jogalap harmadik részét el kell utasítani.
A negyedik, a megfelelő ügyintézés elvének megsértésére és az EUMSZ 296. cikk értelmében vett indokolás hiányára alapított részről
Az ABN Amro lényegében azt állítja, hogy a Bizottság megsértette a megfelelő ügyintézés elvét és a megtámadott határozat jogilag megfelelő indokolására vonatkozó kötelezettséget, mivel a felvásárlási tilalom szükségességének a megtámadott határozatban kifejtett vizsgálata során a szerkezetátalakításról szóló közleményben előírt elvekre való hivatkozásra szorítkozott.
Az ABN Amro álláspontja szerint először is a szerkezetátalakításról szóló közleményre való hivatkozás – amely közlemény csak a verseny torzításának veszélyével járó felvásárlások tilalmára vonatkozik – nem igazolhatja a vele szemben előírt szigorú tilalmat; másodszor a Bizottságnak meg kellett volna vizsgálnia, és meg kellett volna magyaráznia, hogy miért volt szükséges ilyen szigorú tilalom, és miért nem vett figyelembe kevésbé szigorú alternatív megoldásokat; harmadszor, mivel a közlemények – és különösen a szerkezetátalakításról szóló közlemény – elfogadása új politika kialakításához vezet, a Bizottságot ezek végrehajtása tekintetében fokozott indokolási kötelezettség terheli; negyedszer a Bizottság nem vette figyelembe az ABN Amro különleges helyzetét; ötödször a felvásárlási tilalom tekintetében kifejtett indokolás nem megfelelő, és abból nem tűnnek ki egyértelműen és minden kétséget kizáróan ezen intézkedés indokai és annak szükségessége; hatodszor a Bizottságnak a felvásárlási tilalom előírásának igazolásához elemeznie kellett volna a piacot és a verseny tekintetében felmerülő problémákat.
A Bizottság érvelése szerint a megfelelő ügyintézés elvét tiszteletben tartották, és a megtámadott határozatot a jogilag megkövetelt módon indokolták.
Először is a megfelelő ügyintézés elvének állítólagos megsértését illetően emlékeztetni kell arra, hogy az uniós jogrend által az igazgatási eljárás tekintetében biztosított garanciák között szerepel különösen a megfelelő ügyintézés elve, amelyhez a hatáskörrel rendelkező intézmény azon kötelezettsége is kapcsolódik, hogy gondosan és pártatlanul megvizsgálja az adott ügy valamennyi releváns elemét (lásd ebben az értelemben a Bíróság
C-269/90. sz. Technische Universität München ügyben 1991. november 21-én hozott ítéletének [EBHT 1991., I-5469. o.]
14. pontját).
A jelen ügyben a Bizottság, a holland állam és az ABN Amro között a felvásárlási tilalom tárgyában lefolytatott és az iratokban széleskörűen dokumentált számos levélváltásra tekintettel egyértelmű, hogy a Bizottság gondosan és pártatlanul megvizsgálta a jelen ügy valamennyi releváns elemét.
Igaz, hogy a Bizottság, bár a holland állam és az ABN Amro kérésére elfogadott egyes kivételeket a felvásárlási tilalom alól, hajthatatlan maradt azt illetően, hogy az említett tilalomnak ki kell terjednie mindenfajta vállalkozásra, és a legalább 5%‑os részesedésszerzésre. Különösen az első résznek a fenti vizsgálatából azonban kitűnik, hogy ez az álláspont azon az értékelésen alapul, amely szerint az állami támogatás minimális szükséges szintre való korlátozására vonatkozó elv nem tesz lehetővé a számára ennél rugalmasabb álláspontot, és különösen nem teszi lehetővé az ABN Amro által javasolt, kivételekre vonatkozó megfogalmazások elfogadását. Hozzá kell fűzni, hogy a Bizottság javasolta az ABN Amrónak, hogy pontosabban határozza meg, hogy az életképességének biztosítása érdekében milyen típusú felvásárlásokat vél szükségesnek, aminek az ABN Amro nem tudott eleget tenni, amint az az iratokból kitűnik.
Másodszor az indokolási kötelezettség állítólagos megsértése tekintetében emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az EUMSZ 296. cikkben előírt indokolási kötelezettség terjedelme a kérdéses jogi aktus jellegétől, valamint attól a kontextustól függ, amelyben azt elfogadták. Az indokolásnak világosan és egyértelműen kell tartalmaznia a jogi aktust kibocsátó intézmény érvelését, oly módon, hogy lehetővé tegye egyrészt az uniós bíróság számára a jogszerűség vizsgálatára vonatkozó hatásköre gyakorlását, másrészt az érdekeltek számára jogaik védelme és a döntés megalapozottságának megítélhetősége érdekében a meghozott intézkedés indokainak megismerését. Nem követelmény, hogy az indokolás az összes releváns ténybeli és jogi elemet tartalmazza, minthogy az indokolás megfelelőségét nemcsak a szövegére, hanem a körülményeire, valamint az adott tárgyra vonatkozó jogszabályok összességére figyelemmel is meg kell vizsgálni (a Bíróság
C-367/95. P. sz., Bizottság kontra Sytraval és Brink’s France ügyben 1998. április 2-án hozott ítéletének [EBHT 1998., I-1719. o.]
63. pontja, és a Törvényszék T‑238/09. sz., Sniace kontra Bizottság ügyben 2011. november 30‑án hozott ítéletének [az EBHT‑ban nem tették közzé] 37. pontja).
A Bizottságnak nem kell állást foglalnia az érdekeltek által elé terjesztett minden érvet illetően. Elég, ha a határozat rendszerét illetően alapvető fontossággal bíró tényeket és jogi érveket ismerteti (a Bíróság C‑341/06. P. és
C-342/06. P. sz., Chronopost és La Poste kontra UFEX és társai egyesített ügyekben 2008. július 1-jén hozott ítéletének [EBHT 2008., I-4777. o.]
96. pontja, és a Törvényszék
T-102/07. és T-120/07. sz., Freistaat Sachsen és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 2010. március 3-án hozott ítéletének [EBHT 2010., II-585. o.]
180. pontja).
A kérdéses jogi aktus jellege és az elfogadásának a jelen ügyben jellemző kontextusa tekintetében az első három rész keretében már kifejtésre került, hogy a magatartási intézkedés nem vizsgálható elszigetelten, mivel a bankra vonatkozóan előírt valamennyi feltétel és a szerkezetátalakítási terv teszi lehetővé a Bizottság számára annak megállapítását, hogy a támogatás megfelel a közleményben meghatározott feltételeknek, valamint az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése b) pontjának, és következésképpen összeegyeztethető a belső piaccal.
Anélkül, hogy fel kellene vetni azt a kérdést, hogy e kontextusnak melyek a konkrét következményei a Bizottság arra vonatkozó kötelezettsége tekintetében, hogy az adott intézkedések vagy feltételek előírását indokolja, meg kell állapítani, hogy a Bizottság különösen a megtámadott határozat (309)–(314) preambulumbekezdéseiben, melyek tartalmát a fenti 36. pont ismerteti, a jogilag megkövetelt módon indokolta a felvásárlási tilalom szükségességét.
Igaz, hogy amint azzal az ABN Amro érvel, ez az indokolás viszonylag tömör és nagyrészt a szerkezetátalakításról szóló közleményben előírt elvek felidézésében áll. Ellentétben azonban az ABN Amro állításával, ez az indokolás a fenti 131. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében világosan és egyértelműen tartalmazza a Bizottság érvelését, különösen azért, mert ezen intézmény az említett közleményben előírt elvek egyikét alkalmazza.
Az ABN Amro által javasolt alternatív intézkedéseket illetően meg kell állapítani, hogy még ha a megtámadott határozat azokat nem is vizsgálja, a kifejtett indokolásból következik, hogy a hivatkozott elvek szigorú alkalmazása szükséges, amely tehát kizárja az enyhébb alternatív megoldásokat. Ezen túlmenően, azonkívül, hogy a fenti 132. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy a Bizottság mindenesetre nem köteles minden érvre vonatkozóan állást foglalni, figyelembe kell venni a Bizottság, a holland állam és az ABN Amro levélváltásait is, amelyek során a bizottság egyértelműen közölte, hogy az egyes javasolt megoldások miért nem elfogadhatók.
Hivatkozni lehet például az ABN Amro által javasolt intézkedések 2010. szeptember 6‑i változatának megfogalmazására a Bizottságnak az ügyért felelős csoportja által adott válaszára. Ebben kifejtik, hogy egyrészt a felvásárlási tilalomnak a más vállalkozásokban való, irányítást biztosító részesedés megszerzésére való korlátozása lehetővé tenné a kívánt felvásárlások végrehajtását, míg a Bizottság csak a vállalkozás életképességének biztosításához szükséges felvásárlásokat tudja elfogadni, és másrészt az eszközök eladásából származó bevétel és a felvásárlások közötti beszámítás nem minősül elfogadhatónak, mert az eladásokból származó pénzeszközöket a támogatás összegének a lehető legnagyobb mértékű csökkentésére kell fordítani. Ugyanígy az iratokhoz csatolt bizonyos elektronikus levelekből az következik, hogy a Bizottság elutasította az ABN Amro lényegében arra vonatkozó javaslatát, hogy bizonyos feltételek mellett a felvásárlási tilalmat korlátozzák a Hollandián kívüli hitelvállalkozásokban való, 20%‑ot meghaladó részesedés megszerzésére, és képezzenek kivételt a tilalom alól azok a felvásárlások, melyeket a jelenlegi tevékenységek hatékonyságának növelése érdekében hajtanak végre vagyonkezelő, szolgáltató vagy információtechnológiai társaságok vonatkozásában, megismételve azon érvét, amely szerint csak azokat a felvásárlásokat tudja elfogadni, amelyek tekintetében bizonyított, hogy azok szükségesek a vállalkozás életképességének a biztosításához, és bár várja az erre vonatkozó bizonyítékokat, azok nem kerültek eddig benyújtásra.
Következésképpen az arra az ítélkezési gyakorlatra analógia útján való hivatkozással, amely szerint a sérelmet okozó aktus indokolása megfelelő, ha az érintett előtt ismert, olyan összefüggésben hozzák meg, amely lehetővé teszi számára a vele szemben hozott intézkedés jelentőségének megértését (lásd a Bíróság C‑417/11. P. sz., Tanács kontra Bamba ügyben 2012. november 15‑én hozott ítéletének 54. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot), nem állapítható meg a jelen ügyben, hogy a megtámadott határozatot nem indokolták a jogilag megkövetelt módon azért, mert az nem tér ki az ABN Amro által a vizsgálati eljárás során javasolt alternatív megoldásokra, amelyeket a Bizottság elutasított.
Azt a kérdést illetően, hogy a Bizottságra fokozott indokolási kötelezettség hárult‑e amiatt, hogy a közlemények új politika megfogalmazását képezték, úgy tűnik, hogy az ABN Amro arra az ítélkezési gyakorlatra hivatkozik, amely szerint az állandó döntéshozatali gyakorlatot követő bizottsági határozat összefoglaló jelleggel, például e gyakorlatra hivatkozással is indokolható, amennyiben azonban a határozat lényegesen túllép a korábbi határozatok gyakorlatán, a Bizottság köteles érvelését kifejezett módon kifejteni (a Bíróság
73/74. sz., Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique és társai kontra Bizottság ügyben 1975. november 26-án hozott ítéletének [EBHT 1975., 1491. o.]
31. pontja, a
C-295/07. P. sz., Bizottság kontra Département du Loiret ügyben 2008. december 11-én hozott ítéletének [EBHT 2008., I-9363. o.]
44. pontja, valamint a
C-521/09. P. sz., Elf Aquitaine kontra Bizottság ügyben 2011. szeptember 29-én hozott ítéletének [EBHT 2011., I-8947. o.]
155. pontja). Ez az ítélkezési gyakorlat azonban nem alkalmazható az olyan esetben, mint amely az alapügy tárgyát képezi, amelyben a Bizottság távol áll attól, hogy az állandó gyakorlattól eltérjen, és azt közli, hogy a közlemények elveit szigorúan alkalmazni kívánja.
Ezenfelül abban a tekintetben, hogy az ABN Amro arra hivatkozik, hogy a szerkezetátalakításról szóló közleményre alapított indokolás nem igazolhatja az előírt tilalmat, mivel az említett közlemény csak azokra a felvásárlásokra vonatkozik, amelyek a versenyre gyakorolt hatás kockázatával járnak, az indokolás érvényességének érdemi vitatásáról van szó, mely kérdés az első rész keretében vizsgálatra került.
Ezt meghaladóan az, hogy a Bizottság a felvásárlási tilalmat mindenekelőtt olyan intézkedésként igazolja, amelyet a támogatás minimális szükséges szintre való csökkentésére vonatkozó elv tesz szükségessé, megmagyarázza a szerkezetátalakítás által a banki piacra gyakorolt hatások részletes tanulmányozásának a hiányát. Ami továbbá e tekintetben a megtámadott határozatnak a Lloyds‑határozattal való összehasonlítását illeti, mely utóbbi határozatra az ABN Amro hivatkozik azt állítva, hogy az jóval részletesebb, és a közleményeknek megfelelő indokolást kapott, azonfelül, hogy a Bizottság értékelése a Lloyds‑határozatban nem minősül lényegesen részletesebbnek, mint a megtámadott határozatban, a más határozatokban alkalmazott indokolások terjedelme kevéssé releváns abban a tekintetben, hogy a Törvényszék értékelhesse, a megtámadott határozatot a jogilag megkövetelt módon indokolták‑e.
Az első jogalap negyedik részét, valamint következésképpen az első jogalapot teljes egészében el kell utasítani.
A második, a felvásárlási tilalom időtartamára vonatkozó jogalapról
Ez a jogalap a megtámadott határozat 5. cikkének (3) bekezdését (a fenti 13. pont) érinti, amely szerint a felvásárlási tilalom a megtámadott határozat dátumától számítva legalább három évig, vagy addig a napig hatályos, amikor Hollandia részesedése 50% alá esik, de legkésőbb a megtámadott határozat dátumától számított öt év múlva hatályát veszti.
Ezen jogalap öt részt foglal magában. Az első rész az EUMSZ 345. cikk azáltal történő megsértésén alapszik, hogy a felvásárlási tilalom időtartama az állam részesedésétől függ. A második rész az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése b) pontjának megsértését érinti, valamint a közlemények téves alkalmazását. A harmadik rész az egyenlő bánásmód megsértésén alapul. A negyedik rész az arányosság elvének megsértését érinti, míg az ötödik rész a megfelelő ügyintézés elvének megsértésére, valamint az EUMSZ 296. cikk értelmében vett indokolás hiányára vonatkozik.
Az első, az EUMSZ 345. cikk azáltal történő megsértésére alapított részről, hogy a felvásárlási tilalom időtartama az állam részesedésétől függ
Az ABN Amro álláspontja szerint az EUMSZ 345. cikket megsértették azáltal, hogy a megtámadott határozat 5. cikkének (3) bekezdése kapcsolatot hoz létre az államnak a tőkéjében való legalább 50%‑os részesedése, valamint a felvásárlási tilalomnak a kezdeti, legfeljebb három éves időszakot követő, legfeljebb két éven át tartó alkalmazhatósága között. Különösen azzal érvel, hogy az EUMSZ 345. cikk tiltja a Bizottság számára, hogy a határozathozatal során különbséget tegyen aszerint, hogy a vállalkozás állami tulajdonban vagy magántulajdonban áll. Az ABN Amro – hangsúlyozva, hogy az állami tulajdon önmagában nem képez állami támogatást – azt állítja, hogy az EUMSZ 345. cikk jogellenessé nyilvánítja annak megállapítását, hogy az állami tulajdon önmagában az állami támogatással egyenértékű előny.
A Bizottság vitatja ezt az érvelést. Álláspontja szerint az EUMSZ 345. cikk a vállalkozás állami‑ vagy magántulajdona tekintetében fennálló semlegesség kötelezettségét írja elő, de nem tilt mindenfajta megkülönböztetést.
Az EUMSZ 345. cikk szerint a Szerződés semmilyen módon nem sérti a tagállamokban fennálló tulajdoni rendre vonatkozó szabályokat.
Az ítélkezési gyakorlatból következően az EUMSZ 345. cikk nem eredményezi azt, hogy a tagállamokban meglévő tulajdoni rendek mentesülnének a Szerződésben foglalt alapvető szabályok alól (a Bíróság
C-503/04. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 2007. július 18-án hozott ítéletének [EBHT 2007., I-6153. o.
,] 37. pontja). Ezenfelül a Szerződés versenyszabályai, amelyek alapvető szabályok, megkülönböztetés nélkül alkalmazandók mind az állami vállalkozásokra, mind pedig a magánvállalkozásokra, tehát nem tekinthető úgy, hogy az említett rendelkezés korlátozza az állami támogatás az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének értelmében vett fogalmának a terjedelmét (lásd a Törvényszék
T-228/99. és T-233/99. sz., Westdeutsche Landesbank Girozentrale és Land Nordrhein-Westfalen kontra Bizottság egyesített ügyekben 2003. március 6-án hozott ítéletének [EBHT 2003., II-435. o.]
193. és 194. pontját, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
Az ABN Amro álláspontja szerint a felvásárlási tilalom megszűnésének a (részleges) privatizációjától való függővé tétele e rendelkezés megsértésének minősül, mivel a Bizottság így következményeket kapcsol önmagában ahhoz, hogy az ABN Amro többségi részvényese az állam. Az ABN Amro nem azt állítja, hogy az állami támogatásra vonatkozó szabályok különbözőképpen alkalmazandóak azért, mert állami irányítás alatt áll, hanem azt, hogy e körülmény nem eredményezhet számára büntetést.
Ez az érvelés nem helytálló.
Amint az a megtámadott határozat (312) preambulumbekezdéséből (lásd a fenti 36. pont) kitűnik, a Bizottság nem véli úgy, hogy az, hogy a vállalkozás továbbra is állami tulajdonban áll, állami támogatásnak minősül. Az említett preambulumbekezdés ugyanis közli, hogy „[a]z állami tulajdon megszűnése támpontot jelent annak az időpontnak a becsléséhez, amikor a támogatásból származó előny megszűnik”. Ebből következően a Bizottság úgy tekinti, hogy köteles enyhíteni a holland állam által az FBN államosítása, valamint a későbbi feltőkésítési intézkedések útján nyújtott támogatás hatásait, amelyek álláspontja szerint továbbra is érződnek abban az esetben, ha az állam az ABN Amro többségi részvényese.
Ezenfelül a felvásárlási tilalom öt év után akkor is hatályát veszíti, ha adott esetben a holland állam ezen időpontban a részesedését nem csökkentette 50% alá.
Márpedig – amint arra a Bizottság jogosan hivatkozik – az EUMSZ 345. cikkből nem következik, hogy az említett intézmény nem kapcsolhat következményeket ahhoz, hogy valamely vállalkozásnak az állam többségi részvényese, amennyiben úgy véli, hogy ezt objektív indokok igazolják. A jelen ügyben is ezt az okfejtést követték. Annak érvényességét a második jogalap többi részének keretében kell részletesebben vizsgálni.
A fentiekből következően a megtámadott határozat nem azonosítja az állami tulajdont az állami támogatással, és meghatároz olyan objektív indokot, melynek alapján a bank többségi állami irányítása e kontextusban viszonyítási elem, így nem állhat fenn az állami tulajdonnal szembeni hátrányos megkülönböztetés.
A második jogalap első részét tehát el kell utasítani.
A második, az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése b) pontjának megsértésére, valamint a közlemények téves alkalmazására alapított részről
E rész két kifogásból áll, amelyek egyrészt az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése b) pontjának megsértésére, és másrészt a közlemények téves alkalmazására vonatkoznak. A második kifogás vizsgálatával célszerű kezdeni.
– A második, a közlemények téves alkalmazására alapított kifogásról
Az ABN Amro álláspontja szerint tekintettel arra, hogy a jelen ügyben az állami támogatás szükségessége nem a kockázatok túlzott felhalmozásából ered, valamint tekintettel nagymértékben gyenge kockázati profiljára, kizárólag korlátozott magatartási intézkedések voltak igazoltak a jelen ügyben. Álláspontja szerint abban a tekintetben, hogy a szerkezetátalakításról szóló közlemény 40. pontja lehetővé teszi a felvásárlási tilalomnak a szerkezetátalakítási időszak egészére való meghosszabbítását, az ő esetében mindenfajta, három évet meghaladó meghosszabbítás elfogadhatatlan, hiszen mindig nyereséges volt, és a megtámadott határozat elismeri életképes jogalanyként. Ezenfelül nem áll majd szerkezetátalakítás alatt ezen időszakon túl, mivel szerkezetátalakítása már a megtámadott határozat elfogadásakor véget ért, és a 2009‑es szerkezetátalakítási terv csak 2013‑ig alkalmazandó. A Bizottság azon érve továbbá, amely szerint a kérdéses tilalmat addig kell alkalmazni, amíg a többségi állami részvényes megnyugtató hatást tud gyakorolni a hitelezőkre és a betétesekre, nem minősül a szerkezetátalakításról szóló közleménynek megfelelő igazolásnak.
Az ABN Amro hozzáfűzi, hogy a szerkezetátalakításról szóló közlemény 40. pontja előírja, hogy a magatartási intézkedés a támogatás mértékétől, összegétől és időtartamától függően meghosszabbítható, de jóllehet az ABN Amro a többi releváns ügyben nyújtottaknál jóval alacsonyabb összegű támogatásban részesült, a felvásárlási tilalom a többi ügyek egyikében sem érte el az öt évet.
Az ABN Amro arra is emlékeztet, hogy a szerkezetátalakításról szóló közlemény maga is elismeri 14. pontjában, hogy az EUM‑Szerződés semleges abban a vonatkozásban, hogy állami tulajdonról, vagy magántulajdonról van szó, így ennek megsértését jelenti az, hogy jogkövetkezményeket fűznek ahhoz, ha a bank továbbra is állami irányítás alatt marad.
Végezetül az ABN Amro arra hivatkozik, hogy a Bizottság által előterjesztett elfogadhatatlansági kifogás megalapozatlan.
A Bizottság azt állítja, hogy ugyanúgy, mint az első jogalap keretében, a az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése b) pontjának megsértésére alapított jogalaprésznek e kifogását nem támasztja alá semmilyen érv, ezért azt elfogadhatatlannak kell nyilvánítani. Ezenfelül az ABN Amro érvei megalapozatlanok, lényegében azért, mert a magatartási feltételek időtartamát szintén a támogatás minimális szükséges szintre való korlátozására vonatkozó elv alapján kell értékelni.
Először is meg kell állapítani, hogy az ABN Amro bizonyos érvei már vizsgálatra kerültek, és azokat el kell utasítani. Ez igaz azt az érvet illetően, amely szerint e bank kockázati profilja alapján vele szemben enyhe magatartási intézkedéseket kell előírni, amely mind az ilyen intézkedések terjedelmére, mind pedig azok időtartamára vonatkozik. Ez az érv már vizsgálatra került a fenti 91–100. pontban, ahol megállapítást nyert, hogy az ABN Amro okfejtését árnyalni kell. Különösen nem bizonyított, hogy a Bizottság nem vette figyelembe a jelen ügy sajátosságait, mivel az ABN Amro meglehetősen nagy összegű támogatásban részesült, és az esetében semmilyen strukturális intézkedést nem alkalmaztak. Ezenfelül az egyidejűleg felmerülő más ügyekben előírt felvásárlási tilalmakkal való összehasonlításra alapított érv a harmadik rész keretében kerül vizsgálatra.
Az ABN Amro azon érvét illetően továbbá, amely a szerkezetátalakításról szóló közlemény 14. pontjának a tiszteletben tartását érinti, amely pont szerint a Szerződés a tulajdon vonatkozásában semleges, mivel az állami támogatással kapcsolatos szabályokat attól függetlenül kell alkalmazni, hogy a bank állami vagy magánirányítás alatt áll‑e, meg kell állapítani, hogy ez a rendelkezés csupán emlékeztet az EUMSZ 345. cikkben foglalt elvre, így ezt az érvet a második jogalap első része elutasításának alapjául szolgáló indokok miatt el kell utasítani.
Az ABN Amro által előterjesztett – konkrétan a közlemények betartása elmulasztására alapított – fő kifogásnak a vizsgálatát illetően emlékeztetni kell arra, hogy amint a fenti 31. pontban megállapításra került, a közlemények hivatkoznak a Bizottság mérlegelési jogkörére – különösen a strukturális vagy magatartási intézkedések meghatározását érintően – azon feltételek vonatkozásában, amelyeknek teljesülniük kell ahhoz, hogy a valamely tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetése érdekében szükséges támogatási intézkedést az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének b) pontjával összeegyeztethetőnek lehessen nyilvánítani. E jogkörnek a fennállását figyelembe kell venni a közlemények megsértésére alapított kifogások vizsgálatakor, mivel a Bizottságnak a támogatás összeegyeztethetőségéről az intézkedések és a feltételek összessége alapján, az adott eset sajátosságai szerint kell határoznia.
A felvásárlási tilalom időtartamát illetően a megtámadott határozat (311) preambulumbekezdésében (lásd a fenti 36. pontot) a szerkezetátalakításról szóló közlemény 40. pontjára hivatkozik.
E rendelkezés szerint a versenytorzítás korlátozása céljából előírt felvásárlási tilalom három évig alkalmazandó, és a támogatás mértékétől, összegétől és időtartamától függően meghosszabbítható a szerkezetátalakítási időszak egészére.
Ezenfelül a megtámadott határozat (312) preambulumbekezdésében (lásd a fenti 36. pontot) azonban a Bizottság hozzáfűzi, hogy a felvásárlási tilalom időtartamának a három éven túli meghosszabbítását az igazolja, hogy noha a támogatás egy részét már visszafizették, annak bizonyos részeit az ABN Amro nem tudja visszafizetni a juttatásuk formája miatt. Egyébiránt a Bizottság, amint az első rész keretében megállapításra került, azt is megállapítja, hogy a többségi állami részesedés megszűnése támpontot jelent annak az időpontnak a becsléséhez, amikor a támogatásból származó előny megszűnik, de a tilalom semmiképpen nem alkalmazható öt éven túl.
Az ABN Amro érvelésével lényegében nem vitatja azt, hogy a felvásárlási tilalom előírható a fent említett rendelkezés alapján három évre, de megállapítja, hogy ennek kellett volna a tilalom maximális időtartamának lennie, különösen mivel a bank ezen az időponton túl már nem állt szerkezetátalakítás alatt.
E tekintetben, amint a Bizottság azt a tárgyalás során megjegyezte, meg kell állapítani, hogy a szerkezetátalakításról szóló közlemény nem határoz meg konkrét időtartamot a támogatás minimális szükséges szintre való csökkentésének biztosítása céljából előírt felvásárlási tilalmakra vonatkozóan. Ugyanakkor, mivel a szerkezetátalakításról szóló közlemény 23. pontja hivatkozik a kedvezményezett szerkezetátalakítására, arra lehet következtetni, hogy az ilyen intézkedés megalapozottnak tekinthető addig, amíg e kontextus fennáll. A szerkezetátalakításról szóló közlemény 23. pontjában meghatározott szabály tehát hasonló az említett közlemény 40. pontjában foglalt szabályhoz (a fenti 166. pont), mely utóbbi a megtámadott határozat (311) és (312) preambulumbekezdésére hivatkozik, és megállapítja, hogy bizonyos felvásárlási tilalmak „a támogatás mértékétől, összegétől és időtartamától függően meghosszabbítható[k] a szerkezetátalakítási időszak egészére”. Fel kell tehát deríteni, hogy a jelen ügyben a megtámadott határozat 5. cikkében előírt tilalom időtartama megfelel‑e a szerkezetátalakításról szóló közlemény 23. pontjában meghatározott szabálynak az imént alkalmazott értelmezés szerint.
E tekintetben a megtámadott határozat (76)–(92) preambulumbekezdésében a Bizottság leírja a 2009. decemberi szerkezetátalakítási terv, valamint az e tervet frissítő 2010. novemberi változat tartalmát. Az ABN Amrónak tehát igaza van abban, hogy az említett szerkezetátalakítási terv pénzügyi vetületei nem terjednek a 2013‑as éven túlra.
Ugyanakkor a megtámadott határozat (312) preambulumbekezdéséből, valamint 5. cikkéből az következik, hogy a jelen ügyben nem önmagában a bank szerkezetátalakításának a szerkezetátalakítási terv különböző változataiban meghatározott időtartama határozza meg a vitatott intézkedés végét, hanem a holland állam részesedésének az 50%‑os küszöbérték alá csökkenése.
A megtámadott határozat szintén nem köti a kérdéses tilalom alkalmazásának végét közvetlenül a támogatás végéhez. Amint ugyanis a megtámadott határozat (312) preambulumbekezdése kifejtette, a nyújtott támogatás – nevezetesen a feltőkésítési támogatás – jellegénél fogva olyan, hogy az részben nem téríthető vissza, amit az ABN Amro nem vitat. A jelen ügyben tehát nem lehet közvetlen kapcsolatot létrehozni egyrészről a felvásárlási tilalom időtartama, másrészről pedig a visszatérítés esetleges időpontja között, amely a támogatás időtartama végének tekinthető.
Ebben a kontextusban meg lehet jegyezni, hogy a Bizottság a Törvényszék előtt a megtámadott határozat (23) preambulumbekezdésében említett, 2010. február 5‑i C(2010) 726 végleges határozatra is hivatkozik. A Bizottság ezzel a határozatával a 2009. április 8‑i határozattal megindított hivatalos vizsgálati eljárást kiterjesztette oly módon, hogy az alkalmazási körét kiszélesítette, és abba bevont bizonyos új intézkedéseket is. Az említett preambulumbekezdés, amely e határozat (138) preambulumbekezdését követi, amely utóbbi említi a felvásárlási tilalomnak a versenytorzulások megakadályozása miatti szükségességét, előírja, hogy tekintettel a holland állam ismételt és erőteljes beavatkozására az FBN és az ABN Amro N javára, a közvélemény és különösen a betétesek úgy vélhetik, hogy az állam nehézségek esetén újfent beavatkozik. A Bizottság az említett preambulumbekezdésben hozzáfűzi, hogy az ügyfelek azt hihetik, hogy az új ABN Amro bank meglehetősen stabil, ami megkönnyítheti a csoport számára a betétgyűjtést.
Analóg okfejtéseket tartalmaz a megtámadott határozat 89. lábjegyzete, amely az állami támogatás fennállásának tárgyalása keretébe illeszkedik. E lábjegyzet hivatkozik az FBN által a külföldi befektetők tekintetében 2009‑ben alkalmazott piackutatási eszközökre, amelyek arra hivatkoznak, hogy az állami tulajdon kedvező elem, amely a betétesekben és a hitelezőkben bizalmat kelt.
Következésképpen – ellentétben az ABN Amro érvelésével – az ügy különleges körülményei között a Bizottság helytállóan állapította meg, hogy az tekintendő azon hozzávetőleges időpontnak, amelyben megszűnik a támogatásból származó, a szerkezetátalakítási kontextus által igazolt előny, amelytől a holland állam már nem rendelkezik többségi részesedéssel az ABN Amróban. A fenti 169. pontban tett megállapításokra tekintettel a Bizottság tehát megalapozottan hivatkozott a megtámadott határozat 5. cikkében a holland államnak az ABN Amróban fennálló többségi részesedésére. Hozzá lehet fűzni továbbá, hogy az iratokhoz csatolt levelezésből kitűnik, hogy a vizsgálat időszaka során maga az ABN Amro is számos alkalommal használta a többségi állami részesedés megszűnésének időpontját fordulópontként az egyéb magatartási intézkedések – mint például a reklámozás tilalma vagy az osztalékpolitika – végének a meghatározására.
Azt illetően tehát, hogy a felvásárlási tilalom tartalmát öt évben határozták meg, az állami jelenlét következményeinek tulajdonított fontosságra tekintettel egyértelműen helytálló a holland állam ABN Amróból való kilépésre vonatkozó stratégiájának figyelembevétele. A Bizottság e stratégiát a megtámadott határozat (87) és (88) preambulumbekezdésében írja le. E rendelkezések megállapítják, hogy a holland állam számos levélben kifejtette, hogy azt fontolgatja, hogy az elsődleges nyilvános tőzsdei forgalomba hozatalt (
initial public offering
) veszi igénybe az ABN Amróból való kilépésre vonatkozó fő stratégiaként, a [
bizalmas
]–[
bizalmas
]% közötti első részesedést legkorábban talán [
bizalmas
] évben értékesíti, amit egy újabb [
bizalmas
]–[
bizalmas
]%‑os másodlagos kibocsátás követne 2015‑ben. E rendelkezések szerint a holland állam szándéka, hogy legfeljebb [
bizalmas
]%‑ra csökkentse részesedését, lehetőleg [
bizalmas
] végéig, és végezetül azt tervezi, hogy teljes mértékben megválik az ABN Amróban fennálló részesedésétől, mely végül a piaci körülményektől és az ABN Amrónak az elsődleges nyilvános tőzsdei forgalomba hozatalra való alkalmasságától függ. A tervezett kilépési stratégia tehát egyértelműen a megtámadott határozat 2011. áprilisi keltétől számított legalább négyéves időtartamra hivatkozik.
Ezenfelül, amint azt a Bizottság jogosan jegyzi meg, az ötéves időtartamot a szerkezetátalakításról szóló közlemény tartalmazza, amely viszonyítási keretet képez a megtámadott határozatban foglalt felvásárlási tilalom körvonalainak megállapításához, amint az például e határozatnak „A támogatás, a 2009. decemberi szerkezetátalakítási terv és a módosított 2010. novemberi szerkezetátalakítási terv értékelése a szerkezetátalakításról szóló közlemény szerint” című 6.3 pontjából kitűnik. A legfeljebb ötéves időtartam így megtalálható különösen az említett közleménynek a (37) pontjában azon maximális határidőt érintően, amely egyes esetekben a bankoknak biztosítható ahhoz, hogy bizonyos strukturális intézkedéseket végrehajtsanak, vagy tevékenységeket leválasszanak vagy szűkítsenek.
Ezenfelül, még ha az ABN Amro határozottan vitatja is, hogy a felvásárlási tilalom vonatkozásában hozzájárulását adta volna az ötéves maximális időtartamhoz, ugyanez a maximális alkalmazási időtartam a megtámadott határozatban máshol is megtalálható. Így e határozat 6. cikke az ABN Amróval szemben alkalmazott, arra vonatkozó tilalmat érinti, hogy az nem reklámozhatja azt a tényt, hogy állami irányítás alatt áll, és arra nem hivatkozhat az ügyfeleivel, vagy a meglévő vagy lehetséges befektetőivel folytatott kommunikációban. E tilalom alkalmazásának időtartama oly módon kerül meghatározásra, hogy az „e határozat dátumától számítva legalább három évig, vagy addig a napig érvényes, amikor Hollandia részesedése az [ABN Amróban] 50% alá esik, attól függően, hogy melyik következik be később”. A rendelkezés hozzáfűzi, hogy „az említett tilalom legkésőbb e határozat dátumától számított öt év múlva érvényét veszti”.
E körülmények között arra a következtetésre kell jutni, hogy nem állapítható meg, hogy a Bizottság megsértette a közleményeket – és különösen a szerkezetátalakításról szóló közleményt – azáltal, hogy a vitatott tilalomra vonatkozóan ötéves maximális időtartamot határozott meg.
– Az első, az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése b) pontjának megsértésére alapított kifogásról
Tekintettel ugyanazokra az indokokra, mint amelyek a fenti 68–70. pontban az első jogalap első részének vizsgálata keretében kifejtésre kerültek, ez a kifogás elfogadható, de megalapozatlan.
A fentiekből következik, hogy a második jogalap második részét el kell utasítani.
A harmadik, az egyenlő bánásmód elvének megsértésére alapított jogalapról
Az ABN Amro álláspontja szerint a Bizottság azzal, hogy a tilalom időtartamát a megtámadott határozat 5. cikkében előírt módon állapította meg, megsértette az egyenlő bánásmód elvét. Különösen azzal érvel, hogy a Bizottság más határozataiban bizonyos felvásárlási tilalmak rövidebben, és többségükben három éven át alkalmazandók, hosszabbítás nélkül. Ezenfelül a vele szemben megállapított, különösen hosszú időtartamú tilalom ellentmondásban áll a számára nyújtott, a támogatásban részesülő más bankok többségéhez képest jóval szerényebb összegű támogatással. Ezenfelül az ABN Amro álláspontja szerint a Lloyds‑ és RBS‑határozatban, melyekre a Bizottság a Törvényszék előtt hivatkozott, azonfelül, hogy az előírt korlátozás terjedelme szűkebb, az az e bankok szerkezetátalakítása keretében előírt intézkedések eléréséhez kapcsolódik.
A Bizottság vitatja az ABN Amro érveit, és emlékeztet különösen arra, hogy az utóbbi helyzete nem hasonlítható mechanikusan más bankokéhoz, amelyeknek strukturális intézkedéseket kell végrehajtaniuk, vagy nagyobb díjazást kell fizetniük, vagy ezek közül mindkettőt teljesíteniük kell.
E tekintetben – amint az az első jogalap keretében már vizsgálatra került – a pénzügyi válság keretében a bankok számára állami támogatást engedélyező határozatok tekintetében nehéz a valóságosan összehasonlítható helyzetek meghatározása, így az ABN Amro által a felvásárlási tilalmakat érintően előterjesztett összehasonlítás kevéssé minősül relevánsnak, mivel a Bizottság minden egyes esetet átfogó módon vizsgál (lásd különösen a fenti 113. pontot).
A fenti 114. pont továbbá felidézte, hogy mindenesetre akkor, ha a Törvényszék a különböző határozatokban előírt kikötések összehasonlító vizsgálatát el tudná végezni, a kérdéses helyzetek összehasonlítható jellegét, vagy azt, hogy olyan különböző tényállásokról van szó, amelyekre ugyanazt a megoldást alkalmazták, az ABN Amrónak kellene bizonyítani.
A többi egyidejűleg hozott határozat esetében meg kell állapítani, hogy amint arra a Bizottság rámutat, a Lloyds‑ és az RBS‑határozat szintén olyan felvásárlási tilalmakat foglal magában, amelyeknek az alkalmazási időtartama meghaladja a szerkezetátalakításról szóló közlemény 40. pontjában említett, hároméves „standard” időtartamot, amely ellentmond az ABN Amro azon állításának, mely szerint a többi bankkal szemben legfeljebb hároméves tilalom került megállapításra.
Az RBS‑határozat a (108) preambulumbekezdésében három éves, vagy abban az időpontban bekövetkező lejárati dátumra hivatkozik, amelyben az utolsó működési tevékenységet leválasztották, melyek közül a későbbit kell alkalmazni. A Lloyds‑határozat ezzel analóg megfogalmazást tartalmaz, de a hároméves minimális időtartam alternatíváját képező, meghatározó esemény pontos megnevezését bizalmassági okok miatt kitakarták. A Bizottság érvelése alapján azonban érthető, hogy ebben az esetben is bizonyos strukturális intézkedések végrehajtásának időpontjáról van szó.
Az ABN Amro különösen azzal érvel, hogy az, hogy e két határozatban strukturális intézkedések végrehajtásához kapcsolódó időpontokról van szó, az ABN Amróval szembeni hátrányos megkülönböztetést annál inkább súlyosítja, mivel ezen utóbbi bankot csak magatartási intézkedések kötelezik.
Márpedig, amint azt a Bizottság kifejti, a két kérdéses bankot eladásokra kötelezték, mégpedig a támogatás által a versenyre gyakorolt hatás csökkentése céljából történő kötelezettségvállalás keretében, és nem az életképességüket helyreállító intézkedésként. Annak az állítása, amint azt az ABN Amro teszi, hogy ebből az következik, hogy e banknak kedvezőbb bánásmódban kellene részesülnie a vele szemben előírt magatartási intézkedések megfogalmazása tekintetében, olyan érv, amelynek nem lehet helyt adni. Ezenfelül az ABN Amro állításaival ellentétben strukturális intézkedések hiányában még inkább releváns a magatartási intézkedések hatékonyságára ügyelni.
Nem bizonyított tehát, hogy az egyidejűleg hozott más, állami támogatásra vonatkozó határozatokkal való összehasonlítás kétségbe vonhatja a megtámadott határozat 5. cikkének jogszerűségét az e rendelkezésben foglalt tilalom időtartama vonatkozásában.
A második jogalap harmadik részét tehát szintén el kell utasítani.
A negyedik, az arányosság elvének megsértésére alapított részről
Az ABN Amro álláspontja szerint a felvásárlási tilalom időtartama aránytalan. Véleménye szerint a Bizottság semmilyen meggyőző érvet nem terjesztett elő, amely lehetővé tenné a felvásárlási tilalom három éven túlra való kiterjesztésének az igazolását, és egyértelműen nem bizonyította e kiterjesztés szükségességét.
Az ABN Amro megállapítja, hogy a holland államnak szándékában áll részesedésének részletekben történő értékesítése, és az ilyen módon megfogalmazott tilalom e részesedések kínálatát nem teszi vonzóbbá a befektetők számára, akik így kevésbé lesznek hajlandók befektetni, vagy csak alacsonyabb áron kívánnak befektetni. Márpedig az ABN Amro álláspontja szerint közérdek fűződik ahhoz, hogy a holland állam nagy összegű nyereségben részesüljön, és a Bizottság gyors privatizációt részesítsen előnyben. Azzal érvel, hogy emiatt a holland állam és az ABN Amro azt javasolta, hogy a felvásárlási tilalom tartalmát kössék a holland államnak az említett bankban fennálló, 80%‑ot meghaladó részesedéséhez, de a Bizottság ezt a javaslatot figyelmen kívül hagyta.
Ezenfelül az ABN Amróban felmerült az a kérdés, hogy az öt évnél rövidebb tilalmi időszak miért nem érhette volna el a tilalom által követett célt.
Az ABN Amro hozzáfűzi, hogy ahhoz, hogy helytálló legyen a Bizottság azon érve, amely szerint az állami részesedés 50%‑ra csökkenése a hitelezők és a befektetők bizalmát visszaállítja a 2008 októberét megelőző szintre, a Bizottságnak azon a véleményen kell lennie, hogy az állami tulajdon egyenértékű az állami támogatással, amely ellentétes az EUMSZ 345. cikkel. Az ABN Amro álláspontja szerint a Bizottság érvelése önmagában téves, mivel az állami tulajdon által keltett bizalom az említett küszöbértéken túl is fennállhat, tekintettel arra, hogy rendszerszinten jelentős bank, valamint tekintettel annak az e státusz miatt fennálló valószínűségére, hogy a holland állam válság esetén beavatkozik.
Végezetül az ABN Amro értetlenségét fejezi ki azt illetően, hogy a Bizottság mire alapítja azt a megállapítását, hogy a közbizalom csökken abban az esetben, ha az állam eladja részesedésének 50%‑át. Az, hogy a Bizottságnak nincs lehetősége arra, hogy a tilalom végére vonatkozóan megfelelő feltételeket állapítson meg, nem igazolhatja önkényes feltételek megállapítását.
A Bizottság nézete szerint az arányosság elvét tiszteletben tartották.
Először is fel kell idézni, hogy az érintett tagállam által előzetesen el nem fogadott feltételekkel meghozott, állami támogatás összeegyeztethetőségére vonatkozó határozat sajátos kontextusában melyek a jellemzői az olyan intézkedés arányossága vizsgálatának, mint amely a jelen ügy tárgyát képezi. E tekintetben a fenti 74–82. pontra kell hivatkozni. Mindenesetre itt sem szükséges végleges módon állást foglalni a Törvényszék által végzett vizsgálatnak az említett pontokban megállapított korlátait illetően, mivel az ABN Amro nem bizonyítja sikeresen, hogy a tilalomnak a három éves időszakon túlra való, a megtámadott határozat 5. cikkében előírt módozatok szerinti kiterjesztése ellentétes az arányosság elvével.
A kérdéses tilalom által követett célt illetően emlékeztetni kell arra, hogy azt elsősorban azon elv alapján állapították meg, amely szerint a támogatást a minimális szükséges szintre kell korlátozni, mely elv arra a következtetésre vezet, hogy a felvásárlások céljára állítólagosan rendelkezésre álló pénzeszközöket inkább az államnak kell kifizetni például további osztalékok formájában.
A jelen jogalap második része második kifogásának a vizsgálatából az következik, hogy a kérdéses felvásárlási tilalom nyilvánvalóan megfelelhet ennek a célnak abban a tekintetben, hogy legfeljebb ötéves időtartamon át alkalmazandó, különösen mivel ezen időszak vége támpont a támogatás végének időpontjára vonatkozóan, melyen túl a kedvezményezettnek a támogatás minimális szükséges szintre való korlátozásához való hozzájárulására vonatkozó logika többé nem érvényesül. Ugyanez igaz a versenytorzítás korlátozásának másodlagos indokára is (lásd különösen a fenti 173–175. pontot).
Az ABN Amro által előterjesztett konkrét érveket illetően először is meg kell állapítani, hogy a támogatás minimális szükséges szintre való korlátozására irányuló célra tekintettel nem lehet helyt adni azon érvének, amelyet a banknak a potenciális befektetők szempontjából bekövetkező, a kérdéses tilalomból adódó értékvesztése figyelembevételének a szükségességére alapít, mely tilalom tehát álláspontja szerint a holland államnak az ABN Amróból való gyors kilépését akadályozza. Ha nem ilyen szigorú felvásárlási tilalmat írnak elő annak érdekében, hogy a nyilvános tőzsdei forgalomba hozatal keretében jobb árat tegyenek lehetővé, ez nyilvánvalóan közvetettebb intézkedés, tehát kevésbé hatékonynak minősül ugyanazon cél elérése tekintetében.
Másodszor az ABN Amro nem szolgáltat semmilyen konkrét bizonyítékot annak az érvének az alátámasztására, amely szerint a felvásárlási tilalom időtartama negatív hatást gyakorol a magánbefektetőknek értékesített részesedések árára. Igaz, hogy ez utóbbiak figyelembe veszik a bankkal szemben előírt megszorításokat, de nem bizonyított, hogy nem lennének képesek annak megértésére, hogy a tilalom a részleges privatizáció esetében véget ér. Ez az érv tehát nem meggyőző.
Harmadszor az iratokból kitűnik, hogy a Bizottság első javaslata lényegében a felvásárlási tilalom végét az ABN Amro teljes privatizációjának időpontjához kötötte. Ezen utóbbi bank tehát nem állíthatja, hogy a Bizottság érvelése nem koherens, amikor azt állapítja meg, hogy a harmadik személyek bizalmát a teljestől eltérő mértékű privatizáció is érinti, mivel ez az álláspont a tilalom korlátozására irányuló tárgyalások során módosult az ABN Amro számára kevésbé korlátozó megoldásra.
Ezenfelül a holland állam és az ABN Amro a tárgyalások során elfogadta – sőt, javasolta – az összefonódásokra vonatkozó uniós jog értelmében vett irányítás elvesztésének a magatartási intézkedések vége tekintetében viszonyítási pontként való alkalmazását, amint az különösen a 2010. július 30‑i és szeptember 6‑i, intézkedésekre vonatkozó javaslatokból kitűnik. A részvények 80%‑ára vonatkozó korlát csak a megbeszélések későbbi szakasza során merült fel, és az annak szükségességére vonatkozó magyarázat is, hogy a holland állam a nyilvános tőzsdei forgalomba hozatal során jó árat érhessen el. Márpedig a jelen jogalap második része keretében a fentiekben leírt elemzésre tekintettel nem bizonyított, hogy a bank részvényei 20%‑ának az állam általi átruházása megfelelő viszonyítási pont a támogatásból származó előnyök megszűnésének a meghatározására.
Negyedszer azt a kérdést illetően, hogy a Bizottság megállapíthatta‑e azt, hogy a hitelezők és a betétesek bizalma az állami tulajdonból adódó, a támogatás következményének minősülő előny, a második jogalap második részének vizsgálata keretében már kifejtett válaszelemeken túlmenően szintén alátámasztják érvelését a minősítő ügynökségek által kibocsátott dokumentumok, melyekre a jelen eljárás keretében a Bizottság hivatkozik. Ezekből az következik, hogy nem csak az ABN Amro rendszerszinten jelentős,
too big to fail
bankként fennálló pozíciója, hanem az a tény is bizalomkeltő, hogy a holland állam ténylegesen részvényese. Az egyik minősítő ügynökség 2011. január 6‑i jelentésének a Bizottság által idézett részlete árulkodik erről, amennyiben megállapítja, hogy a kérdéses ügynökség „a holland állam jelenlegi – de átmeneti – részvényesi minőségét és a részvényesek támogatását az [ABN Amro] minősítéseit támogató alapvető ütőkártyának” tartja.
Végezetül azt illetően, hogy a holland állam irányításának az ezen időpontot megelőző megszűnése hiányában a felvásárlási tilalom automatikusan véget ér öt év után, a második rész keretében már kifejtett azon analógián túl, amely szerint a szerkezetátalakításról szóló közleménynek a strukturális intézkedésekre vonatkozó (37) pontja szintén hivatkozik az ilyen intézkedések alkalmazására nyitva álló, legfeljebb öt éves időtartamra, emlékeztetni kell arra, hogy a tilalom tartama az ABN Amro által nem vitatott hároméves kezdeti tartamon túlmenően elsősorban a holland állam irányítása elvesztésének az időpontjához kapcsolódik. Márpedig e megközelítés jogszerűségét a jelen jogalap második része keretében voltak képesek megkérdőjelezni.
A holland által javasolt kilépési stratégiából (lásd továbbá a jelen jogalap második részének a fenti tárgyalását) kitűnik továbbá, hogy a holland állam a részvényeinek egy másodlagos, [
bizalmas
]–[
bizalmas
]%‑os értékesítését csak 2015‑ben tervezi, tehát négy évvel a megtámadott határozat elfogadását követően, és a piaci körülményektől függően.
E körülmények között nem lehet kizárni az a feltevést, amely szerint az ötéves maximális időtartam még a holland államnak akár kedvező is lehet, azaz a tilalom megszűnik azt megelőzően, hogy részvényeinek többségét el tudta volna adni.
Nem bizonyított tehát, hogy a Bizottság megsértette az arányosság elvét a felvásárlási tilalom tartamának a megtámadott határozat 5. cikkében való meghatározása tekintetében. Következésképpen a második jogalap negyedik részét el kell utasítani.
Az ötödik, a megfelelő ügyintézés elvének megsértésére és az EUMSZ 296. cikk értelmében vett indokolás hiányára alapított részről
Az ABN Amro álláspontja szerint a Bizottság nem vette figyelembe a felvásárlási tilalom időtartamát érintően az összes releváns ténybeli elemet, különösen az intézkedés szükségessége, a kevésbé korlátozó intézkedések elfogadásának lehetősége és a vizsgálati eljárás során megfogalmazott kifogások tekintetében, így a megtámadott határozat 5. cikkének elfogadásával megsértette a megfelelő ügyintézés elvét.
Az ABN Amro érvelése szerint ezenfelül a megtámadott határozatból hiányzik az indokolás. Álláspontja szerint az az okfejtés, amely szerint az állami tulajdon megszűnése lehetővé teszi annak a becslését, hogy a támogatásból származó előny mikor szűnik meg, nem világos, és nem is helytálló. Ugyanígy a megtámadott határozat indokolása hiányos abban a vonatkozásban, hogy a Bizottság nem fejti ki, miért a bankban fennálló 50%‑os részesedés küszöbértéke a releváns kritérium (és miért nem például a 20%‑os küszöbérték), vagy hogy miért volt szükséges a más bankokkal szemben megállapított tilalmat meghaladó időtartam.
A Bizottság álláspontja szerint a holland állam és az ABN Amro közötti, a felvásárlási tilalmat érintő számos levélváltásra tekintettel, melyre a vizsgálati eljárás során került sor, valamint a Bizottság álláspontjának az ezen eljárás során bekövetkező változásaira tekintettel az említett intézmény nem sértette meg a megfelelő ügyintézés elvét. Ezenfelül a megtámadott határozat világosan felsorolja a felvásárlási tilalom időtartamának alapjául szolgáló indokokat.
E tekintetben az első jogalap negyedik részének vizsgálata keretében a releváns ítélkezési gyakorlat felidézése céljából a fenti 128. és 131–133. pontra kell hivatkozni.
Először is a megfelelő ügyintézés elvének állítólagos megsértését illetően meg kell állapítani, hogy a Bizottság az elvárt gondossággal vizsgálta meg a releváns tényeket. Az iratokból az következik, hogy a Bizottság álláspontja a kérdéses tilalom vége és az ABN Amro teljes privatizációja közötti kapcsolat figyelembevételéhez képest megváltozott annak elfogadása irányába, hogy a tilalom vége ahhoz az időponthoz kapcsolódjon, amelyben a holland állam az ABN Amróban fennálló részesedésének többségét elveszíti. Igaz, hogy a Bizottság elutasította az említett állam és az ABN Amro által előterjesztett, kisebb részesedések eladására hivatkozó javaslatokat, de érdemi kérdésben fennálló nézetkülönbségből nem lehet a megfelelő ügyintézés elvének megsértésére következtetni.
Másodszor – anélkül, hogy szükséges lenne elbírálni azt a kérdést, hogy a Bizottság indokolási kötelezettségének mekkora volt a valós terjedelme – tekintettel arra, hogy olyan intézkedések összességének körébe tartozó konkrét intézkedésről van szó, amelyek alapján a Bizottság megállapíthatta, hogy az elé terjesztett szerkezetátalakítási tervet is figyelembe véve a banknak nyújtott támogatás összeegyeztethető a belső piaccal, meg kell állapítani, hogy a Bizottság a felvásárlási tilalom időtartamát a jogilag megkövetelt módon indokolta.
Igaz, hogy a megtámadott határozat csak kevés pontosítást tartalmaz a felvásárlási tilalom időtartamára vonatkozóan, és különösen nem tartalmaz pontosítást a vizsgálati eljárás során említett alternatív megoldásokat illetően, illetve a más határozatokban alkalmazott megoldások tekintetében.
E határozat azonban emiatt nem szenved az indokolás hiányában.
A megtámadott határozat (311) preambulumbekezdése ugyanis a szerkezetátalakításról szóló közlemény (40) pontjára hivatkozik a három éves minimális időtartam vonatkozásában. Az említett határozat (312) preambulumbekezdése azáltal, hogy az 50%‑os küszöbértékre, a támogatás visszatéríthetetlen jellegére, valamint arra hivatkozik, hogy az említett küszöbérték támpont azon időpont becsléséhez, amelyben a támogatás útján szerzett előny hatásai megszűnnek, megmagyarázza az állami tulajdon és a felvásárlási tilalom időtartama közötti kapcsolatot.
Ami a felvásárlási tilalom időtartamának végét jelző, későbbi alternatív ötéves határidőt illeti, arra a holland állam által a kilépési stratégiájára vonatkozóan javasolt menetrend hallgatólagos magyarázatot ad. Ezenfelül a tilalomra vonatkozó minimális alkalmazási időtartam figyelembevétele azt is jelenti, hogy maximális időtartamot is meg kell határozni. Az ötéves tartam tehát a jelen ügy körülményei között logikus.
Végezetül azon érvet illetően, amely szerint a Bizottságnak meg kellett volna indokolnia, hogy az ABN Amróval szemben előírt tilalom időtartama miért volt hosszabb, mint a más határozatokban előírt tilalmaké, a Bizottság jogosan mutat rá arra, hogy a támogatás összeegyeztethetőségére vonatkozó elemzését csak a szektorra vonatkozó, a közleményekben foglalt iránymutatások viszonylatában kell igazolnia, más határozatok viszonylatában nem.
A fentiekből következik, hogy a második jogalap ötödik részét el kell utasítani.
Következésképpen – mindenesetre, és különösen anélkül, hogy a Törvényszéknek állást kellene foglalnia a Bizottság által a tárgyalás során előterjesztett azon érvet illetően, amely szerint nem lehet helyt adni az ABN Amro által előterjesztett, kizárólag a megtámadott határozat 5. cikkének megsemmisítésére irányuló kérelmeknek, mivel e rendelkezés nem választható el e határozat 1. cikkétől, és a Törvényszék a Bizottságnak a támogatás összeegyeztethetőségére vonatkozó elemzését nem helyettesítheti a sajátjával – a keresetet teljes egészében el kell utasítani.
A költségekről
Az eljárási szabályzat 87. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Az ABN Amrót, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére, beleértve az ideiglenes intézkedés iránti eljárás költségeit is.

A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (harmadik tanács)
a következőképpen határozott:

1)
A Törvényszék a keresetet elutasítja.

2)
A Törvényszék az ABN Amro Group NV‑t kötelezi a költségek viselésére.

Czúcz
Labucka
Gratsias
Kihirdetve Luxembourgban, a 2014. április 8‑i nyilvános ülésen.
Aláírások
Tartalomjegyzék

A jogvita előzményei

Az eljárás és a kereseti kérelmek

A jogkérdésről

Az első, a felvásárlási tilalom terjedelmére vonatkozó jogalapról

Az első, az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdése b) pontjának megsértésére, valamint a közlemények téves alkalmazására alapított részről

– A második, a közlemények téves alkalmazására alapított kifogásról

– Az első, az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének b) pontjára alapított kifogásról

A második, az arányosság elvének megsértésére alapított részről

A harmadik, az egyenlő bánásmód elvének megsértésére alapított részről

A negyedik, a megfelelő ügyintézés elvének megsértésére és az EUMSZ 296. cikk értelmében vett indokolás hiányára alapított részről

A második, a felvásárlási tilalom időtartamára vonatkozó jogalapról

Az első, az EUMSZ 345. cikk azáltal történő megsértésére alapított részről, hogy a felvásárlási tilalom időtartama az állam részesedésétől függ

A második, az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése b) pontjának megsértésére, valamint a közlemények téves alkalmazására alapított részről

– A második, a közlemények téves alkalmazására alapított kifogásról

– Az első, az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése b) pontjának megsértésére alapított kifogásról

A harmadik, az egyenlő bánásmód elvének megsértésére alapított jogalapról

A negyedik, az arányosság elvének megsértésére alapított részről

Az ötödik, a megfelelő ügyintézés elvének megsértésére és az EUMSZ 296. cikk értelmében vett indokolás hiányára alapított részről

A költségekről
(
*1
)	Az eljárás nyelve: angol.
(
)	A bizalmas adatok kihúzva.