CELEX: 62011CJ0015
Προσχώρηση νέων κρατών μελών
Δημοκρατία της Βουλγαρίας
Νομοθετική ρύθμιση κράτους μέλους που εξαρτά τη χορήγηση άδειας εργασίας σε Βούλγαρους υπηκόους από έλεγχο της καταστάσεως της αγοράς εργασίας
Οδηγία 2004/114/ΕΚ
Προϋποθέσεις εισδοχής υπηκόων τρίτων χωρών με σκοπό τις σπουδές, την ανταλλαγή μαθητών, την άμισθη πρακτική άσκηση ή την εθελοντική υπηρεσία

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 20 του πρωτοκόλλου σχετικά με τους όρους και τις λεπτομέρειες της προσχωρήσεως της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας και της Ρουμανίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση (
ΕΕ 2005, L 157, σ. 29
, στο εξής: Πρωτόκολλο Προσχωρήσεως), του σημείου 1, παράγραφος 14, του παραρτήματος VI του πρωτοκόλλου αυτού, καθώς και της οδηγίας 2004/114/ΕΚ του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2004, σχετικά με τις προϋποθέσεις εισδοχής υπηκόων τρίτων χωρών με σκοπό τις σπουδές, την ανταλλαγή μαθητών, την άμισθη πρακτική άσκηση ή την εθελοντική υπηρεσία (
ΕΕ L 375, σ. 12
).
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ του Leopold Sommer και του Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien (τοπικού γραφείου της Βιέννης της Υπηρεσίας Αγοράς Εργασίας, στο εξής: Arbeitsmarktservice Wien), αναφορικά με την άρνηση του τελευταίου να χορηγήσει στον L. Sommer άδεια απασχολήσεως για Βούλγαρο υπήκοο, σπουδαστή στην Αυστρία, προκειμένου να εργασθεί ο τελευταίος ως οδηγός οχήματος με καθεστώς μερικής απασχολήσεως.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Το Πρωτόκολλο Προσχωρήσεως και το παράρτημά του VI
Η Συνθήκη μεταξύ των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας και της Ρουμανίας για την προσχώρηση της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας και της Ρουμανίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση (
ΕΕ 2005, L 157, σ. 11
, στο εξής: Συνθήκη Προσχωρήσεως), υπεγράφη στις 25 Απριλίου 2005 και ετέθη σε ισχύ την 1η Ιανουαρίου 2007.
Το άρθρο 1, παράγραφος 3, της Συνθήκης Προσχωρήσεως ορίζει ότι «[ο]ι όροι και οι ρυθμίσεις προσχώρησης καθορίζονται στο πρωτόκολλο που προσαρτάται στην παρούσα Συνθήκη. Οι διατάξεις του πρωτοκόλλου αυτού αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα της παρούσας Συνθήκης».
Κατά το άρθρο 20 του Πρωτοκόλλου Προσχωρήσεως, το οποίο περιλαμβάνεται στο σχετικό με προσωρινές διατάξεις τέταρτο μέρος αυτού και φέρει τον τίτλο «Μεταβατικά μέτρα»:
«Τα μέτρα που απαριθμούνται στα παραρτήματα VI και VII του παρόντος πρωτοκόλλου εφαρμόζονται για τη Βουλγαρία και τη Ρουμανία υπό τους όρους που προβλέπονται στα εν λόγω παραρτήματα.»
Το παράρτημα VI του Πρωτοκόλλου Προσχωρήσεως, το οποίο φέρει τον τίτλο «Κατάλογος του άρθρου 20 του Πρωτοκόλλου [Προσχωρήσεως]: Μεταβατικά μέτρα, Βουλγαρία», προβλέπει στο σημείο 1, παράγραφοι 1, 2 και 14:
«1.   Το άρθρο III-133 και η πρώτη παράγραφος του άρθρου ΙΙΙ-144 του Συντάγματος εφαρμόζονται πλήρως μόνον όσον αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία εργαζομένων και την ελευθερία παροχής υπηρεσιών που συνεπάγεται προσωρινή κυκλοφορία εργαζομένων, όπως ορίζεται στο άρθρο 1 της οδηγίας 96/71/ΕΚ, μεταξύ, αφενός, της Βουλγαρίας και, αφετέρου, εκάστου των παρόντων κρατών μελών, με την επιφύλαξη των μεταβατικών διατάξεων των παραγράφων 2 έως 14.
2.   Κατά παρέκκλιση από τα άρθρα 1 έως 6 του κανονισμού (ΕΟΚ) 1612/68 [του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στο εσωτερικό της Κοινότητας (ΕΕ ειδ. έκδ. 05/001, σ. 33),] και μέχρι το τέλος διετούς περιόδου από την ημερομηνία προσχώρησης, τα παρόντα κράτη μέλη θα εφαρμόζουν εθνικά μέτρα ή μέτρα που απορρέουν από διμερείς συμφωνίες, με τα οποία ρυθμίζεται η πρόσβαση Βουλγάρων υπηκόων στις αγορές εργασίας τους. Τα παρόντα κράτη μέλη μπορούν να συνεχίσουν να εφαρμόζουν τα μέτρα αυτά μέχρι το τέλος πενταετούς περιόδου από την ημερομηνία προσχώρησης.
[…]
14.   Η εφαρμογή των παραγράφων 2 έως 5 και 7 έως 12 δεν οδηγεί σε συνθήκες πρόσβασης των Βουλγάρων υπηκόων στις αγορές εργασίας των παρόντων κρατών μελών, οι οποίες είναι πλέον περιοριστικές από τις συνθήκες που επικρατούν την ημερομηνία υπογραφής της Συνθήκης Προσχώρησης.
Παρά την εφαρμογή των διατάξεων που καθορίζονται στις παραγράφους 1 έως 13, κατά την περίοδο εφαρμογής εθνικών μέτρων ή μέτρων που απορρέουν από διμερείς συμφωνίες, τα παρόντα κράτη μέλη δίνουν προτίμηση στους εργαζομένους οι οποίοι είναι υπήκοοι των κρατών μελών έναντι εργαζομένων οι οποίοι είναι υπήκοοι τρίτων χωρών όσον αφορά την πρόσβαση στην αγορά εργασίας τους.
Οι Βούλγαροι διακινούμενοι εργαζόμενοι και οι οικογένειές τους που διαμένουν και εργάζονται νομίμως σε άλλο κράτος μέλος ή οι διακινούμενοι εργαζόμενοι από άλλα κράτη μέλη και οι οικογένειές τους που διαμένουν και εργάζονται νομίμως στη Βουλγαρία δεν υφίστανται πλέον περιοριστική μεταχείριση απ’ ό,τι οι διακινούμενοι εργαζόμενοι τρίτων χωρών που διαμένουν και εργάζονται στο εν λόγω κράτος μέλος ή τη Βουλγαρία, αντιστοίχως. Πέραν τούτου, κατ’ εφαρμογή της αρχής της κοινοτικής προτίμησης, οι διακινούμενοι εργαζόμενοι τρίτων χωρών που διαμένουν και εργάζονται στη Βουλγαρία δεν μπορούν να τυγχάνουν ευνοϊκότερης μεταχείρισης απ’ ό,τι οι υπήκοοι της Βουλγαρίας.»
Ο κανονισμός 1612/68
Τα άρθρα 1 έως 6 του κανονισμού 1612/68 περιλαμβάνονται στο τιτλοφορούμενο «Απασχόληση και οικογένειες εργαζομένων» πρώτο μέρος αυτού υπό τον τίτλο I, ο οποίος αφορά την πρόσβαση στην απασχόληση.
Το άρθρο 1 του εν λόγω κανονισμού ορίζει:
«1.   Κάθε υπήκοος κράτους μέλους, ανεξαρτήτως του τόπου διαμονής του, έχει το δικαίωμα να αναλαμβάνει μισθωτή δραστηριότητα και να την ασκεί στην επικράτεια άλλου κράτους μέλους, συμφώνως προς τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που ρυθμίζουν την απασχόληση των ημεδαπών εργαζομένων του κράτους αυτού.
2.   Απολαύει ιδίως στην επικράτεια άλλου κράτους μέλους, του ιδίου, όπως και οι υπήκοοι του κράτους αυτού, δικαιώματος προτεραιότητος στις διαθέσιμες θέσεις εργασίας.»
Το άρθρο 2 του ίδιου κανονισμού προβλέπει:
«Κάθε υπήκοος κράτους μέλους και κάθε εργοδότης που ασκεί δραστηριότητα στην επικράτεια κράτους μέλους δύνανται ν’ ανταλλάσσουν μεταξύ τους αιτήσεις ζητήσεως και προσφοράς εργασίας, να συνάπτουν συμβάσεις εργασίας και να τις εκτελούν, συμφώνως προς τις ισχύουσες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις, χωρίς να δύναται να προκύψει εξ αυτού διάκριση.»
Η οδηγία 2004/114
Η οδηγία 2004/114 τέθηκε σε ισχύ στις 12 Ιανουαρίου 2005 και κατά το πρώτο εδάφιο του άρθρου 22 αυτής, τα κράτη μέλη έπρεπε να θέσουν σε ισχύ τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις για να συμμορφωθούν προς αυτήν έως τις 12 Ιανουαρίου 2007. Η Δημοκρατία της Αυστρίας μετέφερε την εν λόγω οδηγία στην εσωτερική της έννομη τάξη την 1η Ιανουαρίου 2006.
Η έκτη αιτιολογική σκέψη της προαναφερθείσας οδηγίας ορίζει τα εξής:
«Ένας από τους στόχους της Κοινότητας στον τομέα της παιδείας είναι η προβολή της Ευρώπης στο σύνολό της, ως παγκόσμιου κέντρου αριστείας για τη γενική και την επαγγελματική εκπαίδευση. Η ενθάρρυνση της κινητικότητας στο πλαίσιο της Κοινότητας των υπηκόων τρίτων χωρών με σκοπό τις σπουδές αποτελεί πρωταρχικό στοιχείο της στρατηγικής αυτής. Η προσέγγιση των εθνικών νομοθεσιών των κρατών μελών στον τομέα των προϋποθέσεων εισόδου και διαμονής αποτελεί μέρος της εν λόγω στρατηγικής.»
Η έβδομη αιτιολογική σκέψη της ίδιας οδηγίας ορίζει:
«Η μετακίνηση για τους σκοπούς που προβλέπει η παρούσα οδηγία, εξ ορισμού προσωρινή και ανεξάρτητη από την κατάσταση της αγοράς εργασίας στη χώρα υποδοχής, συνιστά μορφή αμοιβαίου εμπλουτισμού για τα πρόσωπα που μετακινούνται, για το κράτος καταγωγής τους και για το κράτος που τα υποδέχεται, συμβάλλει δε στη μεγαλύτερη εξοικείωση με άλλους πολιτισμούς.»
Σε ό,τι αφορά τις οικονομικές δραστηριότητες των σπουδαστών, η δέκατη όγδοη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2004/114 διευκρινίζει:
«Προκειμένου να δοθεί η δυνατότητα στους σπουδαστές που είναι υπήκοοι τρίτων χωρών να καλύψουν μέρος του κόστους των σπουδών τους, θα πρέπει να τους επιτρέπεται η πρόσβαση στην αγορά εργασίας, υπό τις προϋποθέσεις της παρούσας οδηγίας. Η αρχή της πρόσβασης των σπουδαστών στην αγορά εργασίας, υπό τις προϋποθέσεις της παρούσας οδηγίας, θα πρέπει να είναι γενικός κανόνας· ωστόσο, σε εξαιρετικές περιστάσεις, τα κράτη μέλη θα πρέπει να μπορούν να λαμβάνουν υπόψη τους την κατάσταση που επικρατεί στην αγορά εργασίας τους.»
Κατά το άρθρο 1 της εν λόγω οδηγίας:
«Η παρούσα οδηγία έχει ως αντικείμενο τον καθορισμό:
α)
των προϋποθέσεων εισδοχής υπηκόων τρίτων χωρών στο έδαφος των κρατών μελών για χρονική περίοδο άνω των τριών μηνών με σκοπό τις σπουδές, την ανταλλαγή μαθητών, την άμισθη πρακτική άσκηση ή την εθελοντική υπηρεσία,
β)
των κανόνων που αφορούν τις διαδικασίες εισδοχής υπηκόων τρίτων χωρών στο έδαφος των κρατών μελών για τους σκοπούς αυτούς.»
Το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, της ίδιας οδηγίας ορίζει ως «υπήκοο [...] τρίτης χώρας κάθε πρόσωπο που δεν είναι πολίτης της Ένωσης κατά την έννοια του άρθρου 17, παράγραφος 1, της Συνθήκης [ΕΚ]».
Το άρθρο 3 της οδηγίας 2004/114 προβλέπει:
«1.   Οι διατάξεις της παρούσας οδηγίας εφαρμόζονται στους υπηκόους τρίτων χωρών που υποβάλλουν αίτηση εισδοχής στο έδαφος κράτους μέλους με σκοπό τις σπουδές.
[…]
2.   Η παρούσα οδηγία δεν έχει εφαρμογή:
[…]
ε)
στους υπηκόους τρίτων χωρών που θεωρούνται εργαζόμενοι ή ασκούντες ανεξάρτητο επάγγελμα σύμφωνα με την εθνική νομοθεσία του ενδιαφερομένου κράτους μέλους.»
Το άρθρο 7 της ίδιας οδηγίας, το οποίο περιλαμβάνεται στο σχετικό με τις προϋποθέσεις εισδοχής κεφάλαιο II αυτής, ορίζει τα εξής υπό τον τίτλο «Ειδικές προϋποθέσεις για τους σπουδαστές»:
«1.   Εκτός από τις γενικές προϋποθέσεις που ορίζει το άρθρο 6, ο υπήκοος τρίτης χώρας που υποβάλλει αίτηση εισδοχής με σκοπό τις σπουδές:
α)
έχει γίνει δεκτός σε ίδρυμα τριτοβάθμιας εκπαίδευσης για να παρακολουθήσει πρόγραμμα σπουδών,
β)
προσκομίζει τα απαιτούμενα από το κράτος μέλος στοιχεία που αποδεικνύουν ότι θα έχει κατά τη διάρκεια της διαμονής του επαρκείς πόρους για την κάλυψη των εξόδων διαβίωσης, των σπουδών και των εξόδων επαναπατρισμού του/της. Τα κράτη μέλη δημοσιοποιούν το ελάχιστο ποσό μηνιαίων πόρων που απαιτείται για τους σκοπούς της παρούσας διάταξης, με την επιφύλαξη ατομικής εξέτασης των κατ’ ιδίαν περιπτώσεων,
[…]».
Το άρθρο 17 της οδηγίας 2004/114, μόνο άρθρο του κεφαλαίου IV αυτής τιτλοφορούμενου «Μεταχείριση των ενδιαφερόμενων υπηκόων τρίτων χωρών», ορίζει υπό τον τίτλο «Οικονομικές δραστηριότητες σπουδαστών»:
«1.   Εκτός ωραρίου σπουδών και με την επιφύλαξη των κανονισμών και προϋποθέσεων που εφαρμόζονται στη σχετική δραστηριότητα εντός του κράτους μέλους υποδοχής, επιτρέπεται στους σπουδαστές να ασκούν έμμισθη δραστηριότητα, δυνατόν δε επίσης να τους επιτρέπεται η άσκηση ανεξάρτητης οικονομικής δραστηριότητας. Η κατάσταση της αγοράς εργασίας στο κράτος μέλος υποδοχής μπορεί να λαμβάνεται υπ’ όψη.
Εφόσον παρίσταται ανάγκη, τα κράτη μέλη χορηγούν στους σπουδαστές ή/και στους εργοδότες άδεια εκ των προτέρων, κατά τα οριζόμενα στην εθνική νομοθεσία.
2.   Κάθε κράτος μέλος καθορίζει τον ανώτατο εβδομαδιαίο αριθμό ωρών ή ετήσιο αριθμό ημερών ή μηνών κατά τις οποίες επιτρέπεται η δραστηριότητα αυτή και οι οποίες δεν υπερβαίνουν τις 10 ώρες την εβδομάδα ή το αντίστοιχό τους σε ημέρες ή μήνες κατ’ έτος.
3.   Το κράτος μέλος υποδοχής δύναται να περιορίζει την πρόσβαση σε οικονομικές δραστηριότητας κατά το πρώτο έτος διαμονής.
4.   Τα κράτη μέλη δύνανται να απαιτούν από τους σπουδαστές να δηλώνουν, εκ των προτέρων ή άλλως, σε αρχή που τα οικεία κράτη μέλη έχουν ορίσει, ότι ασκούν οικονομική δραστηριότητα. Η υποχρέωση δήλωσης εκ των προτέρων ή άλλως, μπορεί επίσης να επιβάλλεται και στους εργοδότες τους.»
Το αυστριακό δίκαιο
Οι εθνικοί κανόνες που συνθέτουν το εφαρμοστέο στην υπόθεση της κύριας δίκης νομικό πλαίσιο είναι ο νόμος περί εγκαταστάσεως και διαμονής (Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz,
BGBl.
I, 100/2005), ο οποίος μεταφέρει στην εσωτερική έννομη τάξη της Αυστρίας την οδηγία 2004/114, και ο νόμος περί απασχολήσεως των αλλοδαπών (Ausländerbeschäftigungsgesetz,
BGBl.
218/1975), όπως ίσχυαν κατά τον χρόνο της αποφάσεως με την οποία δεν χορηγήθηκε η επίμαχη στην κύρια δίκη άδεια απασχολήσεως, ήτοι στις 17 Μαρτίου 2008.
Ο νόμος περί εγκαταστάσεως και διαμονής
Κατά το άρθρο 64, παράγραφοι 1 και 2, του νόμου περί εγκαταστάσεως και διαμονής:
«(1)   Άδεια διαμονής για σπουδαστή μπορεί να χορηγηθεί σε υπήκοο τρίτης χώρας εφόσον αυτός:
1.
πληροί της προϋποθέσεις του τμήματος I και
2.
πραγματοποιεί κανονικές ή μη σπουδές σε πανεπιστήμιο, ανώτατη επαγγελματική σχολή ή πιστοποιημένο ιδιωτικό πανεπιστήμιο, σε περίπτωση δε εγγραφής σε πανεπιστημιακό κύκλο σπουδών αυτός να μην έχει ως αποκλειστικό αντικείμενο την εκμάθηση γλώσσας. Γίνεται δεκτή η υποβολή υπεύθυνης δηλώσεως.
(2)   Η άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας διέπεται από τον νόμο περί απασχολήσεως των αλλοδαπών. Η επαγγελματική αυτή δραστηριότητα δεν πρέπει να επηρεάζει την απαίτηση περί πραγματοποιήσεως σπουδών ως αποκλειστικής αιτίας διαμονής.»
Ο νόμος περί απασχολήσεως αλλοδαπών
Οι σχετικές διατάξεις του νόμου περί απασχολήσεως αλλοδαπών ορίζουν τα εξής:
«Προϋποθέσεις που εφαρμόζονται σε αλλοδαπούς σε ζητήματα απασχολήσεως
Άρθρο 3 –
(1)   Εφόσον δεν προβλέπεται άλλως στον παρόντα ομοσπονδιακό νόμο, εργοδότης μπορεί να προσλάβει αλλοδαπό μόνον αφού λάβει άδεια απασχολήσεως για το οικείο πρόσωπο, […]
Προϋποθέσεις για την άδεια απασχολήσεως
Άρθρο 4 –
(1)   Η άδεια απασχολήσεως, εφόσον δεν ορίζεται άλλως, χορηγείται όταν η κατάσταση και η εξέλιξη της αγοράς εργασίας επιτρέπουν την απασχόληση και δεν υπάρχουν σημαντικοί λόγοι δημόσιου ή οικονομικού συμφέροντος που αντιτίθενται σε αυτό.
[…]
(6)   Σε περίπτωση υπερβάσεως του ανώτατου αριθμού αλλοδαπών εργαζομένων που ορίζεται για το ομόσπονδο κράτος κατά το άρθρο 13, επιτρέπεται η χορήγηση νέων αδειών απασχολήσεως μόνον εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις των παραγράφων 1 έως 3 και εφόσον:
1.
το περιφερειακό συμβούλιο (Regionalbeirat) ταχθεί ομοφώνως υπέρ της χορηγήσεως της αδείας απασχολήσεως, ή
2.
η απασχόληση του αλλοδαπού είναι επιβεβλημένη λόγω της αυξημένης εντάξεώς του, ή
3.
η απασχόληση πραγματοποιείται στο πλαίσιο ποσοστώσεως του άρθρου 5, ή
4.
ο αλλοδαπός πληροί τις προϋποθέσεις του άρθρου 2, παράγραφος 5, ή
4 a.
ο ενδιαφερόμενος αλλοδαπός είναι σύζυγος ή άγαμο ανήλικο τέκνο (περιλαμβανομένων των εξ αγχιστείας και των υιοθετημένων τέκνων) αλλοδαπού ο οποίος διαμένει νομίμως και απασχολείται σε μόνιμη βάση, ή
5.
η απασχόληση πρέπει να πραγματοποιηθεί βάσει διεθνούς συμφωνίας, ή
6.
ο αλλοδαπός ανήκει σε κύκλο προσώπων τα οποία μπορούν να απασχολούνται ακόμη και σε περίπτωση υπερβάσεως του ανώτατου αριθμού που ορίζεται σε ομοσπονδιακό επίπεδο (άρθρο 12a, παράγραφος 2)
[…]
Έλεγχος της καταστάσεως της αγοράς εργασίας
Άρθρο 4 b –
(1)   Η κατάσταση και η εξέλιξη της αγοράς εργασίας (άρθρο 4, παράγραφος 1) καθιστούν δυνατή τη χορήγηση αδείας απασχολήσεως, εφόσον για την προς κατάληψη από τον αιτούντα αλλοδαπό θέση δεν υπάρχει ούτε ημεδαπός ούτε διαθέσιμος στην αγορά εργασίας αλλοδαπός ο οποίος είναι διατεθειμένος και ικανός να αναλάβει την αιτούμενη θέση απασχολήσεως υπό τις νομοθετικώς οριζόμενες προϋποθέσεις. Μεταξύ των διαθέσιμων αλλοδαπών πρέπει να προτιμώνται αυτοί που έχουν αξίωση επιδομάτων λόγω ασφαλίσεως ανεργίας, οι κάτοχοι αδείας εργασίας, γενικής αδείας εργασίας σε όλο το ομοσπονδιακό έδαφος ή αδείας διαμονής καθώς και οι πολίτες του [Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου] (άρθρο 2, παράγραφος 6) και οι εργαζόμενοι που εμπίπτουν στη Συμφωνία συνδέσεως με την Τουρκία. Ο έλεγχος στηρίζεται στα αναφερόμενα στην αίτηση περί χορηγήσεως αδείας απασχολήσεως αλλοδαπού προσόντα τα οποία πρέπει να ταυτίζονται προς τις ανάγκες της επιχειρήσεως. Απόκειται στον εργοδότη να προσκομίσει τα αποδεικτικά στοιχεία σχετικά με την κατάρτιση ή τα λοιπά προσόντα που είναι αναγκαία για την άσκηση της δραστηριότητας […]
Ποσοστώσεις για την προσωρινή εισδοχή αλλοδαπών
Άρθρο 5 –
(1)   Σε περίπτωση προσωρινής ανάγκης επιπλέον εργατικού δυναμικού, η οποία δεν μπορεί να καλυφθεί από το διαθέσιμο στην Αυστρία εργατικό δυναμικό, ο ομοσπονδιακός υπουργός οικονομίας και εργασίας δύναται, εντός των ορίων του πλαισίου που προβλέπεται από τον νόμο περί εγκαταστάσεως και διαμονής [άρθρο 13], να καθορίζει, μέσω κανονιστικής διατάξεως, ποσοτικές ποσοστώσεις:
1.
ενόψει της προσωρινής εισδοχής αλλοδαπού εργατικού δυναμικού σε οικονομικό τομέα, επαγγελματική κατηγορία ή συγκεκριμένη περιοχή, ή
2.
ενόψει της βραχυπρόθεσμης εισδοχής γεωργικών εποχικών εργατών για τη συγκομιδή, οι οποίοι επιτρέπεται να εισέλθουν στο ομοσπονδιακό έδαφος χωρίς θεώρηση.
[…]
(5)
Σε ό,τι αφορά τους αλλοδαπούς που διαθέτουν τίτλο διαμονής για σπουδές ή για σχολική επιμόρφωση, οι άδειες απασχολήσεως στο πλαίσιο των ποσοστώσεων της παραγράφου 1, σημεία 1 και 2, χορηγούνται μόνον για συνολική διάρκεια τριών μηνών κατά ανώτατο όριο ανά ημερολογιακό έτος.
[…]»
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Στις 30 Ιανουαρίου 2008 ο L. Sommer, προσφεύγων της κύριας δίκης, ζήτησε άδεια απασχολήσεως για Βούλγαρο υπήκοο, σπουδαστή στην Αυστρία και διαμένοντα εκεί ήδη από ενός και πλέον έτους, προκειμένου να τον προσλάβει ως οδηγό οχήματος για παροχή εργασίας 10,25 ωρών εβδομαδιαίως και έναντι μηνιαίων μεικτών αποδοχών ύψους 349 ευρώ. Ο εν λόγω σπουδαστής επρόκειτο να πραγματοποιεί νυχτερινές παραδόσεις στη Βιέννη.
Με απόφαση της 8ης Φεβρουαρίου 2008, το Arbeitsmarktservice Wien απέρριψε την ανωτέρω αίτηση κατ’ εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 6, σημείο 1, του νόμου περί απασχολήσεως αλλοδαπών. Ο L. Sommer άσκησε διοικητική ένσταση κατά της αποφάσεως αυτής προβάλλοντας ότι άλλοι αναζητούντες εργασία είχαν κατ’ επανάληψη απορρίψει τέτοια δραστηριότητα με τη δικαιολογία ότι, ασκούμενη κατ’ αποκλειστικότητα, δεν περιελάμβανε αρκετές ώρες εργασίας ή ότι, ασκούμενη παράλληλα με άλλη επαγγελματική δραστηριότητα, δεν ήταν συμβατή με δραστηριότητα πλήρους απασχολήσεως.
Με απόφαση της 17ης Μαρτίου 2008, το Arbeitsmarktservice Wien απέρριψε την ανωτέρω διοικητική ένσταση, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 66, παράγραφος 4, του κώδικα διοικητικής δικονομίας (Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz), σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 6, του νόμου περί απασχολήσεως αλλοδαπών. Αιτιολόγησε την απόφασή του προβάλλοντας ότι είχε ήδη σημειωθεί υπέρβαση, κατά 17757 επιπρόσθετους εργαζόμενους, του ανώτατου αριθμού αλλοδαπών εργαζομένων για το ομόσπονδο κράτος της Βιέννης, ο οποίος είχε καθορισθεί σε 66000.
Ο L. Sommer άσκησε προσφυγή κατά της εν λόγω αποφάσεως ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, το οποίο διαπιστώνει, πρώτον, ότι, κατά τη γραμματική ερμηνεία του άρθρου 1, στοιχείο αʹ, σε συνδυασμό με το άρθρο 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2004/114, ένας Βούλγαρος υπήκοος δεν εμπίπτει στην οδηγία αυτή διότι, λόγω της προσχωρήσεως της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση την 1η Ιανουαρίου 2007, δεν έχει πλέον την ιδιότητα «υπηκόου τρίτης χώρας». Δεδομένου ότι, προ της προσχωρήσεως αυτής, ένας Βούλγαρος υπήκοος είχε, ως υπήκοος τρίτης χώρας, τα δικαιώματα που προβλέπει η οδηγία 2004/114, η άρνηση χορηγήσεως άδειας απασχολήσεως μετά την προμνημονευθείσα προσχώρηση θα μπορούσε να αποτελεί επιδείνωση της νομικής του θέσεως ή δυσμενέστερη μεταχείριση έναντι εκείνης της οποίας τυγχάνουν σπουδαστές τρίτων χωρών, κάτι που ρητώς απαγορεύει το παράρτημα VI, σημείο 1, παράγραφος 14, του Πρωτοκόλλου Προσχωρήσεως. Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει, επιπλέον, την αρχή της προτιμήσεως που κατοχυρώνεται στο τρίτο εδάφιο της ίδιας παραγράφου 14.
Δεύτερον, το αιτούν δικαστήριο σημειώνει ότι, δυνάμει του εθνικού δικαίου, ήτοι του άρθρου 4, παράγραφος 1, του νόμου περί απασχολήσεως των αλλοδαπών, πριν τη χορήγηση άδειας απασχολήσεως πρέπει να εξετάζεται κατά πόσον η κατάσταση και η εξέλιξη της αγοράς εργασίας επιτρέπουν την πρόσληψη του εργαζόμενου και κατά πόσον δεν αντιτίθενται σε αυτό σημαντικοί λόγοι δημόσιου ή οικονομικού συμφέροντος. Επιπλέον, δυνάμει της παραγράφου 6 του ίδιου άρθρου, σε περίπτωση υπερβάσεως του ανώτατου αριθμού αλλοδαπών εργαζομένων που ορίζεται με κανονιστική ρύθμιση, άδεια απασχολήσεως μπορεί να χορηγηθεί μόνον εφόσον πληρούνται ορισμένες περαιτέρω προϋποθέσεις. Το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει ότι ο έλεγχος της καταστάσεως και της εξελίξεως της αγοράς εργασίας, καθώς και των σημαντικών λόγων δημόσιου ή οικονομικού συμφέροντος, πρέπει να πραγματοποιείται κατά συστηματικό τρόπο και όχι μόνον σε εξαιρετικές περιπτώσεις και διερωτάται κατά πόσον μία τέτοια κανονιστική ρύθμιση αντιβαίνει στις διατάξεις της οδηγίας 2004/114.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Verwaltungsgerichtshof αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Εφαρμόζεται η οδηγία 2004/114 […] στην Αυστρία, επί ενός βουλγαρικής ιθαγενείας σπουδαστή βάσει της παραγράφου 14, πρώτο ή τρίτο εδάφιο του σημείου 1 [, που φέρει τον τίτλο] “Ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων”, του παραρτήματος VI [του Πρωτοκόλλου Προσχωρήσεως, που φέρει τον τίτλο] “Κατάλογος του άρθρου 20 του πρωτοκόλλου: μεταβατικά μέτρα, Βουλγαρία”;
2)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα, αντιβαίνει στο δίκαιο της Ένωσης, ειδικότερα στο άρθρο 17 της οδηγίας 2004/114, εθνική ρύθμιση η οποία, όπως οι εφαρμοστέες στο πλαίσιο της κύριας δίκης διατάξεις του νόμου περί απασχολήσεως των αλλοδαπών, προβλέπει σε κάθε περίπτωση έλεγχο της καταστάσεως της αγοράς εργασίας πριν από τη χορήγηση αδείας απασχολήσεως αλλοδαπού σε εργοδότη προκειμένου να απασχολήσει σπουδαστή, ο οποίος διαμένει στο ομοσπονδιακό έδαφος ένα και πλέον έτος […] και, πέραν αυτού, σε περίπτωση υπερβάσεως ενός καθοριζόμενου ανώτατου αριθμού απασχολούμενων αλλοδαπών, εξαρτά τη χορήγηση αδείας απασχολήσεως αλλοδαπού από περαιτέρω προϋποθέσεις;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του πρώτου ερωτήματος
Με το πρώτο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσίαν να διευκρινιστεί κατά πόσον το παράρτημα VI, σημείο 1, παράγραφος 14, του Πρωτοκόλλου Προσχωρήσεως έχει την έννοια ότι οι προϋποθέσεις προσβάσεως των Βούλγαρων σπουδαστών στην αγορά εργασίας, κατά τη διάρκεια της προβλεπόμενης στο ίδιο σημείο 1, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, μεταβατικής περιόδου, δεν μπορούν να είναι πιο περιοριστικές από εκείνες που ορίζονται στην οδηγία 2004/114.
Συναφώς, πρέπει να επισημανθεί ότι το προσωπικό πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2004/114, όπως αυτό προσδιορίζεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, αυτής, καλύπτει τους υπηκόους τρίτων χωρών που υποβάλλουν αίτηση εισδοχής στο έδαφος κράτους μέλους με σκοπό τις σπουδές, η δε έννοια «υπήκοοι τρίτης χώρας» καθορίζεται στο άρθρο 2, στοιχείο αʹ, της ίδιας οδηγίας ως κάθε πρόσωπο που δεν είναι πολίτης της Ένωσης κατά την έννοια του άρθρου 17, παράγραφος 1, της Συνθήκης.
Όπως υπογραμμίζει το αιτούν δικαστήριο, κατόπιν της προσχωρήσεως της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας στην Ένωση, την 1η Ιανουαρίου 2007, οι Βούλγαροι υπήκοοι έπαυσαν να είναι υπήκοοι τρίτης χώρας και κατέστησαν υπήκοοι της Ένωσης, κατά συνέπεια δε, μετά την ημερομηνία αυτή και, ως εκ τούτου, κατά την ημερομηνία της κρίσιμης στην κύρια δίκη αιτήσεως για τη χορήγηση άδειας απασχολήσεως, ήτοι στις 30 Ιανουαρίου 2008, οι Βούλγαροι υπήκοοι δεν εμπίπτουν πλέον στο προσωπικό πεδίο εφαρμογής της οδηγίας αυτής.
Σε κάθε περίπτωση, στις 30 Ιανουαρίου 2008, η οδηγία 2004/114 ίσχυε από τις 12 Ιανουαρίου 2005 και η ταχθείσα στα κράτη μέλη προθεσμία για τη μεταφορά της στο εσωτερικό δίκαιο είχε ήδη εκπνεύσει από τις 12 Ιανουαρίου 2007. Κατά συνέπεια, στις 30 Ιανουαρίου 2008, η πρόσβαση των σπουδαστών που ήταν υπήκοοι τρίτων χωρών διείπετο από τις διατάξεις της οδηγίας 2004/114.
Κατά το παράρτημα VI, σημείο 1, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, του Πρωτοκόλλου Προσχωρήσεως, η πρόσβαση των Βούλγαρων υπηκόων στην αγορά εργασίας των κρατών μελών διέπεται, για μεταβατική περίοδο που μπορεί ενδεχομένως να διαρκέσει πέντε έτη από την ημερομηνία προσχωρήσεως, από εθνικά μέτρα ή μέτρα που απορρέουν από διμερείς συμφωνίες, τα οποία ρυθμίζουν την πρόσβαση των Βούλγαρων υπηκόων στην αγορά εργασίας τους.
Εντούτοις, ανεξαρτήτως της προβλεπόμενης στην παράγραφο 14, πρώτο εδάφιο, του εν λόγω σημείου 1, ρήτρας «standstill» [ρήτρα διατηρήσεως της ισχύουσας κατάστασης], το δεύτερο εδάφιο της ίδιας παραγράφου, καθιερώνει, σε κάθε περίπτωση, την αρχή προτιμήσεως των υπηκόων της Ένωσης, δυνάμει της οποίας τα κράτη μέλη οφείλουν, ανεξαρτήτως των μέτρων που ελήφθησαν κατά τη μεταβατική περίοδο, να δίνουν προτεραιότητα, όσον αφορά την πρόσβαση στην αγορά εργασίας τους, στους υπηκόους κρατών μελών έναντι των υπηκόων τρίτων χωρών. Σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, οι Βούλγαροι υπήκοοι πρέπει να όχι μόνον να υπόκεινται στις ίδιες προϋποθέσεις προσβάσεως στην αγορά εργασίας των κρατών μελών με τους υπηκόους τρίτων χωρών, αλλά να τυγχάνουν προνομιακής μεταχειρίσεως έναντι των τελευταίων.
Όπως αναφέρθηκε στη σκέψη 31 της παρούσας αποφάσεως, στις 30 Ιανουαρίου 2008, ημερομηνία υποβολής της κρίσιμης στην κύρια δίκη αιτήσεως για τη χορήγηση άδειας απασχολήσεως, η πρόσβαση των υπηκόων τρίτων χωρών στην αγορά εργασίας των κρατών μελών διείπετο από τις διατάξεις της οδηγίας 2004/114.
Ως εκ τούτου, από τη ρήτρα περί προτιμήσεως προκύπτει ότι οι Βούλγαροι υπήκοοι δικαιούνταν, κατά την εν λόγω ημερομηνία, πρόσβαση στην αγορά εργασίας υπό προϋποθέσεις που δεν ήταν πιο περιοριστικές από εκείνες που θέτει η οδηγία 2004/114 για τους υπηκόους τρίτων χωρών. Συνεπώς, εφόσον η πρόσβαση στην αυστριακή αγορά εργασίας πρέπει να παρέχεται σε σπουδαστή που είναι υπήκοος τρίτης χώρας κατά τον τρόπο που προβλέπει η οδηγία 2004/114, τέτοια πρόσβαση πρέπει να παρέχεται σε Βούλγαρο σπουδαστή υπό τουλάχιστον εξίσου ευνοϊκές προϋποθέσεις και, επιπλέον, ο τελευταίος πρέπει να προτιμάται έναντι σπουδαστή που είναι υπήκοος τρίτης χώρας.
Επομένως, στο πρώτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το παράρτημα VI, σημείο 1, παράγραφος 14, του Πρωτοκόλλου Προσχωρήσεως έχει την έννοια ότι οι προϋποθέσεις προσβάσεως των Βούλγαρων σπουδαστών στην αγορά εργασίας, κατά την περίοδο των πραγματικών γεγονότων της κύριας δίκης, δεν μπορούν να είναι πιο περιοριστικές από εκείνες που ορίζει η οδηγία 2004/114.
Επί του δεύτερου ερωτήματος
Λαμβανομένης υπόψη της απαντήσεως που δόθηκε στο πρώτο ερώτημα, θα πρέπει να διαφωτιστεί το αιτούν δικαστήριο ως προς το ζήτημα κατά πόσον εθνική νομοθεσία όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη επιφυλάσσει ή όχι στους Βούλγαρους υπηκόους πιο περιοριστική μεταχείριση από εκείνη που επιφυλάσσεται στους υπηκόους τρίτων χωρών δυνάμει της οδηγίας 2004/114.
Κατά το άρθρο 17, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2004/114, επιτρέπεται στους σπουδαστές, τους οποίους αφορά η οδηγία αυτή να απασχολούνται και να ασκούν ανεξάρτητη έμμισθη επαγγελματική δραστηριότητα εκτός ωραρίου σπουδών υπό την επιφύλαξη των κανονισμών και προϋποθέσεων που εφαρμόζονται στη σχετική δραστηριότητα εντός του κράτους μέλους υποδοχής. Εντούτοις, το δεύτερο εδάφιο της ίδιας παραγράφου επιτρέπει στα οικεία κράτη μέλη, παρά τον κανόνα του πρώτου εδαφίου, να λαμβάνουν υπόψη την κατάσταση της αγοράς εργασίας τους.
Πρέπει να επισημανθεί ότι, κατά την έκτη και την έβδομη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 2004/114, σκοπός της είναι η ενθάρρυνση της κινητικότητας στο πλαίσιο της Ένωσης των υπηκόων τρίτων χωρών με σκοπό τις σπουδές. Στόχος της κινητικότητας αυτής είναι η «προβολή της Ευρώπης […] ως παγκόσμιου κέντρου αριστείας για τη γενική και την επαγγελματική εκπαίδευση».
Κατά το άρθρο 17, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/114, κάθε κράτος μέλος καθορίζει τον ανώτατο εβδομαδιαίο αριθμό ωρών ή ετήσιο αριθμό ημερών ή μηνών κατά τις οποίες επιτρέπεται η δραστηριότητα αυτή και οι οποίες δεν υπερβαίνουν τις 10 ώρες την εβδομάδα ή το αντίστοιχό τους σε ημέρες ή μήνες κατ’ έτος. Όπως προκύπτει από την παράγραφο 1, πρώτο εδάφιο, του ίδιου άρθρου, πρόκειται για την άδεια εργασίας εκτός ωραρίου σπουδών.
Επιπλέον, το άρθρο 17, παράγραφος 3, της οδηγίας 2004/114 επιτρέπει στο κράτος μέλος υποδοχής να περιορίζει την πρόσβαση σε οικονομικές δραστηριότητες κατά το πρώτο έτος διαμονής που συνδέεται με τις σπουδές, χωρίς να απαιτείται σχετικώς κάποια δικαιολογία. Έως το πέρας του πρώτου τους έτους διαμονής, οι ενδιαφερόμενοι σπουδαστές δεν έχουν επομένως πρόσβαση σε οικονομικές δραστηριότητες παρά μόνον υπό τις προϋποθέσεις και τα όρια που προβλέπει η εθνική νομοθεσία, ενώ, μετά το πρώτο έτος διαμονής, η πρόσβαση των υπηκόων τρίτων χωρών διέπεται από τις διατάξεις της εν λόγω οδηγίας, ειδικότερα από τις παραγράφους 1, 2 και 4 του άρθρου 17 αυτής.
Από την όλη οικονομία της οδηγίας 2004/114, ειδικότερα από το άρθρο 17 αυτής, όπως και από τον σκοπό της, προκύπτει, επομένως, ότι, μετά το πρώτο έτος διαμονής σπουδαστή υπηκόου τρίτης χώρας, το κράτος μέλος υποδοχής μπορεί να επικαλεστεί το άρθρο 17, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, δεύτερη περίοδος, της οδηγίας αυτής, προκειμένου να λάβει υπόψη την κατάσταση της αγοράς εργασίας μόνον αφού εξαντλήσει τις δυνατότητες που παρέχει η παράγραφος 2 του ίδιου άρθρου για τον καθορισμό του ανώτατου αριθμού ωρών εργασίας εκτός ωραρίου σπουδών, ο συνυπολογισμός δε αυτός της καταστάσεως της αγοράς εργασίας χωρεί μόνον σε εξαιρετικές περιπτώσεις και υπό τον όρο ότι τα επί τούτου εξεταζόμενα μέτρα είναι δικαιολογημένα και ανάλογα προς τον επιδιωκόμενο σκοπό.
Συνεπώς, εθνική κανονιστική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, η οποία προβλέπει ότι πρέπει να πραγματοποιείται συστηματικός έλεγχος της αγοράς εργασίας και ότι η χορήγηση άδειας απασχολήσεως επιτρέπεται αποκλειστικώς όταν η κενή θέση εργασίας, η οποία πρόκειται να πληρωθεί από τον αλλοδαπό για τον οποίο υποβάλλεται η αίτηση, δεν είναι προσβάσιμη από ημεδαπό ή από αλλοδαπό, διαθέσιμο στην αγορά εργασίας, που είναι διατεθειμένος και ικανός να αναλάβει τη θέση, δεν είναι συμβατή προς την οδηγία 2004/114, ιδίως το άρθρο 17 αυτής, δεδομένου ότι, στο πλαίσιο του ελέγχου αυτού, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η κατάσταση της αγοράς εργασίας χωρίς να χρειάζεται να καταδειχθεί η ύπαρξη εξαιρετικής καταστάσεως που να δικαιολογεί τον συνυπολογισμό αυτό.
Σε ό,τι αφορά τη διάταξη της επίμαχης στην κύρια δίκη εθνικής κανονιστικής ρυθμίσεως, κατά την οποία, σε περίπτωση υπερβάσεως του ανώτατου αριθμού απασχολούμενων αλλοδαπών που καθορίζεται για τα Länder, η χορήγηση αδείας απασχολήσεως σε υπηκόους τρίτων χωρών εξαρτάται, πέραν του συστηματικού ελέγχου της καταστάσεως και της εξελίξεως της αγοράς εργασίας, από την εφαρμογή περαιτέρω προϋποθέσεων, αρκεί η διευκρίνιση ότι, δεδομένου ότι η οδηγία 2004/114 αντιτίθεται σε τέτοιο συστηματικό έλεγχο, αποκλείει a fortiori εθνικά μέτρα που τον υπερβαίνουν.
Επομένως, στο δεύτερο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι εθνική νομοθεσία όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη επιφυλάσσει στους Βούλγαρους υπηκόους πιο περιοριστική μεταχείριση από εκείνη που επιφυλάσσεται στους υπηκόους τρίτων χωρών δυνάμει της οδηγίας 2004/114.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τέταρτο τμήμα) αποφαίνεται:

1)
Το παράρτημα VI, σημείο 1, παράγραφος 14, του πρωτοκόλλου σχετικά με τους όρους και τις ρυθμίσεις προσχώρησης της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας και της Ρουμανίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση έχει την έννοια ότι οι προϋποθέσεις προσβάσεως των Βούλγαρων σπουδαστών στην αγορά εργασίας, κατά την περίοδο των πραγματικών γεγονότων της κύριας δίκης, δεν μπορούν να είναι πιο περιοριστικές από εκείνες που ορίζει η οδηγία 2004/114/ΕΚ του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2004, σχετικά με τις προϋποθέσεις εισδοχής υπηκόων τρίτων χωρών με σκοπό τις σπουδές, την ανταλλαγή μαθητών, την άμισθη πρακτική άσκηση ή την εθελοντική υπηρεσία.

2)
Εθνική νομοθεσία όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη επιφυλάσσει στους Βούλγαρους υπηκόους πιο περιοριστική μεταχείριση από εκείνη που επιφυλάσσεται στους υπηκόους τρίτων χωρών δυνάμει της οδηγίας 2004/114.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.