CELEX: 62011CJ0530
Neizpolnitev obveznosti države
Udeležba javnosti pri odločanju in dostopu do sodišč v okoljskih zadevah
Pojem „ne nedopustno drag“ postopek

Evropska komisija s tožbo predlaga, naj Sodišče ugotovi, da Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska s tem, da ni v celoti preneslo in pravilno uporabilo členov 3(7) in 4(4) Direktive 2003/35/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. maja 2003 o sodelovanju javnosti pri sestavi nekaterih načrtov in programov v zvezi z okoljem in o spremembi direktiv Sveta 85/337/EGS in 96/61/ES glede sodelovanja javnosti in dostopa do sodišč (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 7, str. 466), ni izpolnilo obveznosti iz te direktive.
Pravni okvir
Aarhuška konvencija
Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, ki je bila podpisana 25. junija 1998 in v imenu Evropske skupnosti odobrena s Sklepom Sveta 2005/370/ES z dne 17. februarja 2005 (
UL L 124, str. 1
, v nadaljevanju: Aarhuška konvencija), v preambuli določa:
„[…]
priznavajo tudi, da ima vsaka oseba pravico živeti v okolju, primernem za njeno zdravje in blaginjo, in dolžnost, da sama in skupaj z drugimi varuje in izboljšuje okolje za sedanje in prihodnje generacije,
upoštevajo, da morajo imeti državljani, da bi lahko uveljavljali to pravico in izpolnjevali to dolžnost, dostop do informacij, pravico do udeležbe pri odločanju in dostop do pravnega varstva v okoljskih zadevah, ter se v zvezi s tem zavedajo, da državljani za uresničevanje svojih pravic morda potrebujejo pomoč;
[…]
se zavzemajo, da bi bili javnosti, vključno z organizacijami, dostopni učinkoviti pravosodni mehanizmi za varstvo njihovih legitimnih interesov in za izvajanje zakonov;
[…].“
Člen 1 Aarhuške konvencije, naslovljen „Cilj“, določa:
„Da bi prispevali k varstvu pravice vsake osebe sedanjih in prihodnjih generacij, da živi v okolju, primernem za njeno zdravje in blaginjo, vsaka pogodbenica v skladu z določbami te konvencije zagotavlja pravico do dostopa do informacij, do udeležbe javnosti pri odločanju in do dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah.“
Člen 3 te konvencije, naslovljen „Splošne določbe“, v odstavku 8 določa:
„Pogodbenica zagotavlja, da tisti, ki uresničujejo svoje pravice v skladu z določbami te konvencije, zaradi tega ne smejo biti na noben način kaznovani, sodno preganjani ali nadlegovani. Ta določba ne vpliva na pristojnost državnih sodišč, da v sodnih postopkih dosodijo razumne stroške.“
Člen 9 navedene konvencije, naslovljen „Dostop do pravnega varstva“, določa:
„1.   Pogodbenica v okviru svoje notranje zakonodaje zagotavlja, da ima vsaka oseba, ki meni, da njen zahtevek za informacije iz 4. člena ni bil upoštevan, da je bil delno ali v celoti neupravičeno zavrnjen, da je bil odgovor neustrezen ali da njen zahtevek kako drugače ni bil obravnavan v skladu z določbami tega člena, dostop do revizijskega postopka pred sodiščem ali pred drugim neodvisnim in nepristranskim telesom, določenim z zakonom.
Kadar pogodbenica predvidi revizijo pred sodiščem, mora zagotoviti, da ima taka oseba dostop tudi do hitrega brezplačnega ali poceni z zakonom določenega postopka za ponovno obravnavo zahtevka s strani organa javne oblasti ali za revizijo, ki jo opravi neodvisno in nepristransko telo, ki ni sodišče.
[…]
2.   Pogodbenica v okviru svoje notranje zakonodaje zagotovi, da imajo člani vključene javnosti,
(a)
ki imajo zadosten interes; oziroma,
(b)
ki prijavijo, da je bila kršena kaka njihova pravica, če to kot prvi pogoj zahteva pravo o upravnem postopku države članice,
dostop do revizijskega postopka pred sodiščem in/ali drugim neodvisnim in nepristranskim telesom, določenim z zakonom, da izpodbijajo stvarno in postopkovno zakonitost katere koli odločitve, dejanja ali opustitve na podlagi določb 6. člena, in kadar je to predvideno po notranjem pravu in brez vpliva na tretji odstavek tega člena, tudi drugih ustreznih določb te konvencije.
[…]
3.   Poleg tega in brez vpliva na revizijske postopke iz prvega in drugega odstavka tega člena mora pogodbenica zagotoviti, da imajo člani javnosti, kadar izpolnjujejo morebitna merila po njenem notranjem pravu, dostop do upravnih ali sodnih postopkov za izpodbijanje dejanj in opustitev oseb zasebnega prava in organov javne oblasti, ki so v nasprotju z določbami njenega notranjega prava, ki se nanaša na okolje.
4.   Poleg tega in brez vpliva na prvi odstavek tega člena morajo postopki iz prvega, drugega in tretjega odstavka tega člena zagotavljati ustrezna in učinkovita pravna sredstva, vključno s sodno prepovedjo, če je ta primerna, in biti morajo pošteni, pravični, pravočasni in ne pretirano dragi. […]
5.   Da bi povečala učinkovitost določb tega člena, pogodbenica zagotovi, da je javnost seznanjena z dostopom do upravnih in sodnih revizijskih postopkov, ter prouči možnosti za vzpostavitev ustreznih mehanizmov pomoči za odpravo ali zmanjšanje finančnih in drugih ovir za dostop do pravnega varstva.“
Pravo Unije
Kot prispevek k izvajanju obveznosti iz Aarhuške konvencije je bil s členoma 3(7) in 4(4) Direktive 2003/35/ES v Direktivo Sveta 85/337/ES z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 248) vstavljen člen 10a, v Direktivo Sveta 96/61/ES z dne 24. septembra 1996 o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15 zvezek 3, str. 80), kakor je bila kodificirana z Direktivo 2008/1/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. januarja 2008 o celovitem preprečevanju in nadzorovanju onesnaževanja (
UL L 24, str. 8
), pa člen 15a.
Besedilo člena 10a Direktive 85/337 in člena 15a Direktive 96/61 je v bistvu enako, in sicer:
„Države članice v skladu z ustrezno nacionalno zakonodajo zagotovijo članom zadevne javnosti:
a)
ki imajo zadosten interes ali drugače,
b)
ki uveljavljajo kršeno pravico, kadar jo upravno postopkovno pravo države članice zahteva kot predpogoj,
dostop do revizije postopka pred sodiščem ali pa pred drugim neodvisnim in nepristranskim organom, ki ga je vzpostavil zakon, da izpodbijajo materialno in postopkovno zakonitost odločitev, dejanj ali opustitev ob upoštevanju določb te direktive o sodelovanju javnosti.
[…]
Kaj predstavlja zadosten interes in kršitev pravice, določijo države članice skladno s ciljem omogočiti prizadeti javnosti [širok] dostop do sodišč. […]
Določbe tega člena ne izključujejo možnosti postopka predhodne revizije upravnega organa in ne vplivajo na zahtevo izčrpanja upravnih revizijskih postopkov pred prizivom k sodnim revizijskim postopkom […]
Vsak tak postopek mora biti pošten, nepristranski, pravočasen in ne nedopustno drag.
[…]“
Predhodni postopek
Komisija je prejela pritožbo, da naj Združeno kraljestvo ne bi spoštovalo obveznosti iz členov 3(7) in 4(4) Direktive 2003/35/ES v delu, v katerem določata, da sodni postopki ne smejo biti nedopustno dragi. Komisija je 23. oktobra 2007 to državo pozvala, naj poda stališče.
Nezadovoljna s prejetim odgovorom je Komisija 22. marca 2010 na navedeno državo naslovila obrazloženo mnenje, v katerem je ugotovila kršitev navedenih obveznosti in jo pozvala, naj v roku dveh mesecev sprejme ukrepe, potrebne za odpravo kršitve.
Tudi po prejemu odgovora Združenega kraljestva z dne 19. julija 2010 Komisija ni bila zadovoljna, zato je vložila to tožbo.
Kraljevini Danski in Irski je bila s sklepom predsednika Sodišča z dne 4. maja 2012 dovoljena intervencija v podporo predlogom Združenega kraljestva.
Tožba
Komisija z različnimi argumenti navaja samo en očitek, in sicer neprenos oziroma v vsakem primeru nepravilen prenos členov 3(7) in 4(4) Direktive 2003/35 v delu, v katerem določata, da sodni postopki ne smejo biti nedopustno dragi (v nadaljevanju: zahteva po ne nedopustno dragem postopku).
Trditve strank
Komisija v tožbi navaja, da se prenos direktive ne more izvesti s sodno prakso (sodba z dne 16. julija 2009 v zadevi Komisija proti Irski,
C-427/07, ZOdl., str. I-6277
, točki 93 in 94) in da v sodni praksi, na katero se sklicuje Združeno kraljestvo, zahteva po ne nedopustno dragem postopku tako ali tako ni izpolnjena.
Glede ugovora nedopustnosti, ki ga je navedlo Združeno kraljestvo v zvezi s trditvami Komisije glede opredelitve in meril za presojo te zahteve, Komisija trdi, da ga ni mogoče sprejeti, saj naj bi glede na predmet podanega očitka moral biti predmet obravnave v predhodnem postopku. To naj bi veljalo tudi za njene trditve v zvezi z upoštevanjem visokega zneska odvetniških stroškov.
Komisija dalje trdi, da se zahteva po ne nedopustno dragem postopku nanaša na stroške postopka, odvetniške stroške tožeče stranke, druge stroške, ki jim je lahko izpostavljena, pa tudi vse stroške, ki so ji nastali na morebitnih prejšnjih instancah, in da se z zahtevo nalaga, da morajo biti ti stroški relativno predvidljivi, tako glede principa kot tudi po znesku.
Glede sistema stroškov in natančneje možnosti, da nacionalno sodišče sprejme „sklep o omejitvi stroškov“, ki v zgodnji fazi postopka omogoča omejitev zneska potencialno naloženih stroškov, Komisija meni, da je v Angliji in Walesu kljub merilom za presojo, ki so bila vzpostavljena s sodbo Court of Appeal v zadevi R (Corner House Research) proti Secretary of State for Trade & Industry, ((2005) 1 W.L.R 2600), sodna praksa še naprej protislovna in izvor pravne negotovosti. Poleg tega sodišča redko izdajo te ukrepe. Glede sodbe Court of Appeal, R (Garner) Elmbridge Borough Council in drugi z dne 29. julija 2010 ((2010) Civ 1006), izdane po roku, določenem v obrazloženem mnenju, omenjenem v točki 9 te sodbe, Komisija meni, da pomeni korak v pravo smer, ki pa ne zadošča. Omejitve potencialno naloženih stroškov namreč v praksi ustrezajo zelo visokim zneskom in lahko privedejo do povezanih sporov, ki lahko povečajo celotne stroške spora.
Možnost, da stranke sklenejo zavarovanje, vseh teh problemov ne reši. Komisija tudi trdi, da je lahko tožeča stranka, ki je sklenila pogojni sporazum o nagradi, vseeno dolžna, če je s tožbo uspela, plačati odvetniške stroške, če je bila toženi stranki odobrena „vzajemna omejitev stroškov“. Poleg tega je sklep o omejitvi stroškov lahko izdan le v tekočem postopku.
Komisija nazadnje trdi, da je kršitev zahteve po ne nedopustno dragem postopku še hujša zaradi prakse sodišč v zvezi z ureditvami začasnih odredb, da od tožeče stranke zahtevajo „nasprotno zavezo“, ki lahko pomeni visoke stroške. Komisija meni, da je treba strošek finančnih protidajatev pri analizi vsekakor upoštevati, čeprav te dajatve niso v nasprotju z Direktivo 2003/35.
Združeno kraljestvo trditvam Komisije nasprotuje.
Uvodoma zatrjuje nedopustnost trditev Komisije, ki se nanašajo na opredelitev in merila presoje pojma „ne nedopustno drag“, ker naj ne bi bile podane v predhodnem postopku. Enako naj bi veljalo za trditve Komisije v zvezi z odvetniškimi stroški tožeče stranke.
Združeno kraljestvo trdi, da se prenos direktive lahko izvede s sodno prakso. V zgoraj navedeni sodbi Komisija proti Irski, na katero se sklicuje Komisija, naj bi Sodišče ugotovilo neizpolnitev obveznosti prenosa le iz razloga, ker je bila zahteva po ne nedopustno dragem postopku, ki je bil ravno tako predmet te zadeve, zagotovljena le na podlagi polja proste presoje sodnika, da ne naloži plačila neuspeli stranki. V Združenem kraljestvu naj bi bil položaj drugačen, saj lahko sodišče sprejme varstvene ukrepe, kot je sklep o omejitvi stroškov. Ta država članica še meni, da bi bilo treba upoštevati specifičnost njenega pravnega sistema, ki izhaja iz običajnega prava in temelji predvsem na sodni praksi in pravilu precedensa.
Kar zadeva sistem stroškov, Združeno kraljestvo opozarja, da v Angliji in Walesu pravila o civilnem postopku nalagajo sodniku, da sprejme „pravično“ odločitev, ob upoštevanju različnih okoliščin primera in potrebe po varstvu financ javnega organa.
Dodaja, da se v praksi pravilo, da se neuspeli stranki nujno naloži plačilo stroškov druge stranke, uporablja manj kot v preteklosti, zlasti v zadevah, povezanih z okoljsko zakonodajo, in da mora sodišče odločitev v zvezi s tem sprejeti ob upoštevanju vseh dejstev v zadevi. Poleg tega je lahko tožeča stranka v teh sporih pogosto upravičena do brezplačne pravne pomoči in ji zato plačilo stroškov najpogosteje ni naloženo.
Združeno kraljestvo trdi, da zelo pogosto javni organi in telesa, ki v postopku uspejo, ne zahtevajo naložitve plačila stroškov tožeči stranki. Poleg tega lahko včasih javno telo vloži pritožbo na sodišče višje stopnje le, če plača stroške obeh strank.
Sodbe Court of Appeal naj bi v vsakem primeru „kodificirale“ načela, ki urejajo izdajo sklepa o omejitvi stroškov, s čimer naj bi bila odpravljena vsaka negotovost tožeče stranke v zvezi s tem.
Nazadnje, polje proste presoje, ki ga imajo nacionalna sodišča pri obravnavi predloga za izdajo sklepa o omejitvi stroškov, naj bi bilo ne le neizogibno, ampak tudi zaželeno, saj jim omogoča, da odločitev prilagodijo okoliščinam zadeve.
Združeno kraljestvo prav tako trdi, da visoki odvetniški stroški izvirajo iz narave akuzatornega pravnega sistema, v katerem imajo ustni argumenti prevladujočo vlogo. V vsakem primeru je treba upoštevati, da je zagotavljanje pravnih storitev svoboden in konkurenčen trg ter da obstaja več načinov za omejitev višine teh stroškov, kot so pogojni sporazumi o nagradi, ki so v praksi zelo pogosti.
V zvezi z nasprotnimi zavezami glede začasnih odredb Združeno kraljestvo trdi, da v visokem odstotku okoljskih sporov samo dejstvo izpodbijanja izdaje dovoljenja v praksi prekine začetek del ali drugih dejavnosti do rešitve spora. V korist tožeče stranke bi bila poleg tega lahko izdana začasna odredba brez nasprotne zaveze, če ima nizke prihodke. Možnost predlagati nasprotno zavezo naj bi bila v vsakem primeru v skladu s pravom Unije, pri čemer se Združeno kraljestvo sklicuje na sodbo z dne 21. februarja 1991 v združenih zadevah Zuckerfabrik Süderdithmarschen in Zuckerfabrik Soest (
C-143/88 in C-92/89, Recueil, str. I-415
, točka 32), njena naložitev pa naj bi tudi prispevala k spoštovanju člena 1 Prvega protokola k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisani v Rimu 4. novembra 1950, o zaščiti lastninske pravice.
Irska poudarja, da imajo države članice široko polje proste presoje za prenos direktive in poudarja potrebo po upoštevanju posebnih značilnosti sistema „common law“. Ta država članica tako ocenjuje, da trditev Komisije, v skladu s katero naj bi imela sodišča „diskrecijsko“ moč pri odločanju o stroških, v zadostni meri ne upošteva pravila precedensa, ki zagotavlja določeno pravno predvidljivost.
Kar zadeva sistem stroškov, člen 9(5) Aarhuške konvencije ne nalaga ukinitve vseh finančnih stroškov. Nasprotno, možnost naložitve stroškov neuspeli stranki zagotavlja potrebno disciplino v smislu preprečitve začenjanja sodnih postopkov, pri katerih gre za zlorabo pravic.
Vprašanje nasprotnih zavez pa ni zajeto z Direktivo 2003/35, ker naj ne bi šlo za stroške, povezane s sodnim postopkom v ožjem pomenu. Poleg tega je Sodišče izrecno dopustilo take ukrepe in tudi Irska se v zvezi s tem sklicuje na zgoraj navedeno sodbo Zuckerfabrik Süderdithmarschen in Zuckerfabrik Soest. Če jih ne bi bilo, bi lahko nacionalno sodišče zavrnilo predlog za izdajo začasne odredbe, ki je potrebna za varstvo okolja.
Kraljevina Danska meni, da so države članice pristojne, da določijo načine in sredstva za izvrševanje zahteve po ne nedopustno dragem postopku. Poleg tega je ta zahteva upoštevna le na prvi instanci, saj Aarhuška konvencija ne daje nobenih smernic glede pritožbe ali števila potrebnih stopenj postopka. Dalje naj bi bili upoštevni le tisti stroški, ki so neposredno povezani z obravnavanjem zadevnega spora, kar naj bi izključevalo stroške odvetnika, s katerim se je tožeča stranka odločila posvetovati. Končno, ta zahteva nima zveze s predvidljivostjo stroškov postopka za tožečo stranko od takrat, ko vloži tožbo, ampak le nalaga, da ob koncu postopka celotni finančni stroški niso nedopustno visoki.
Presoja Sodišča
V skladu z ustaljeno sodno prakso se za prenos direktive v notranje pravo ne zahteva nujno formalni in dobesedni prevzem njene vsebine v izrecno in specifično določbo zakona ali drugega predpisa, za njen prenos pa lahko zadostuje splošni pravni kontekst, če ta kontekst dejansko zagotavlja polno uporabo Direktive na dovolj jasen in natančen način (glej v tem smislu zlasti sodbo z dne 23. maja 1985 v zadevi Komisija proti Nemčiji,
29/84, Recueil, str. 1661
, točka 23, in zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Irski, točka 54).
Posebej v primeru, kadar se z zadevno določbo želijo ustvariti pravice za posameznike, mora biti pravni položaj dovolj natančen in jasen, da se upravičenci lahko seznanijo z vsemi svojimi pravicami in se po potrebi lahko nanje sklicujejo pred nacionalnimi sodišči (glej v tem smislu zlasti sodbo z dne 26. junija 2003 v zadevi Komisija proti Franciji,
C-233/00, Recueil, str. I-6625
točka 76).
Sodišče je tako razsodilo, da je sodna praksa, na podlagi katere imajo sodišča zgolj možnost, da stranki, ki ni bila uspešna, ne naložijo plačila stroškov, in lahko poleg tega odločijo, da se njeni stroški naložijo drugi stranki, negotova in ne izpolnjuje zahtev jasnosti in natančnosti, da bi se jo lahko štelo za veljavno izpolnitev obveznosti iz členov 3(7) in 4(4) Direktive 2003/35 (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Irski, točka 94).
Vendar pa vsake sodne prakse ni mogoče šteti za negotovo in nezmožno izpolniti ti zahtevi.
Kar zadeva vprašanje, ali je na podlagi nacionalne sodne prakse, ki jo navaja Združeno kraljestvo, mogoče šteti, da je ta država članica ravnala v skladu z zahtevo po ne nedopustno dragem postopku, ki jo določa Direktiva 2003/35, je treba najprej obravnavati trditve Komisije v zvezi s sistemom stroškov in nato v zvezi s sistemom začasnih ukrepov.
Sistem stroškov
V zvezi s sistemom stroškov je treba najprej odločiti o ugovoru nedopustnosti, ki ga je podalo Združeno kraljestvo.
Iz ustaljene sodne prakse je razvidno, da uradni opomin Komisije in njeno obrazloženo mnenje sicer razmejita predmet spora, ki ga nato ni več mogoče razširiti, vendar pa ta zahteva ne more iti tako daleč, da bi morala v vsakem primeru obstajati popolna skladnost med obrazložitvijo očitkov v pisnem opominu, izrekom obrazloženega mnenja in tožbenimi predlogi, če predmet spora ni bil razširjen ali spremenjen (glej v tem smislu zlasti sodbo z dne 6. novembra 2003 v zadevi Komisija proti Španiji,
C-358/01, Recueil, str. I-13145
, točki 27 in 28).
Sodišče je prav tako razsodilo, da za uradni opomin, drugače kakor za obrazloženo mnenje, ki mora vsebovati skladen in podroben prikaz razlogov, ki so Komisijo prepričali, da zadevna država ni izpolnila obveznosti iz Pogodbe DEU, ne veljajo tako stroge zahteve glede natančnosti, saj mora ta nujno vsebovati le prvi strnjen povzetek očitkov. Torej Komisiji nič ne preprečuje, da ne bi v obrazloženem mnenju podrobno prikazala očitkov, ki jih je splošneje že navedla v uradnem opominu (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Španiji, točka 29).
V tej zadevi je treba ugotoviti, da je bilo vprašanje vsebine zahteve po ne nedopustno dragem postopku načeto v predhodnem postopku, ob upoštevanju samega predmeta očitka, kot je bil naveden v uradnem opominu. Kot je navedla Komisija, velja v tem smislu enako za upoštevanje odvetniških stroškov, ki dejansko predstavljajo večino finančnih stroškov sodnih postopkov v Združenem kraljestvu.
Poleg tega in dodatno v zvezi s temi stroški iz tožbe ni razvidno, da Komisija trdi, da je zgolj zaradi njih postopek nedopustno drag, kot to navaja Združeno kraljestvo v točki 108 odgovora na tožbo.
Zato je treba ugovor nedopustnosti, ki ga je podala ta država članica, zavrniti kot neutemeljen.
Glede utemeljenosti trditev Komisije je treba spomniti, da zahteva po ne nedopustno dragem postopku nacionalnim sodiščem ne prepoveduje, da ob koncu sodnega postopka naložijo stroške, če je njihov znesek razumen, in če celotni stroški, ki so nastali zadevni stranki, niso nedopustno visoki (glej v tem smislu sodbo z dne 11. aprila 2013 v zadevi Edwards in Pallikaropoulos, C‑260/11, točke 25, 26 in 28).
Kadar nacionalno sodišče odloča o naložitvi stroškov posamezniku, ki kot tožeča stranka v sporu v okoljski zadevi ni uspel, ali splošneje, kadar mora v zgodnji fazi postopka odločiti o morebitni omejitvi stroškov, ki se lahko naložijo neuspeli stranki, se mora prepričati, da se zahteva po ne nedopustno dragem postopku spoštuje, pri čemer mora upoštevati tako interes osebe, ki želi braniti svoje pravice, kakor splošni interes v zvezi z varstvom okolja (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Edwards in Pallikaropoulos, točka 35).
Sodišče je glede upoštevnih meril za presojo ocenilo, da morajo države članice ob neobstoju dodatnih pojasnil prava Unije pri prenosu direktive zagotoviti njen polni učinek, pri čemer razpolagajo s širokim poljem proste presoje glede izbire sredstev (glej v tem smislu zlasti zgoraj navedeno sodbo Edwards in Pallikaropoulos, točka 37 in navedena sodna praksa). Iz tega izhaja, da je treba glede sredstev, ki so primerna za doseganje cilja zagotovitve učinkovitega sodnega varstva, ki na področju prava varstva okolja ni nedopustno drago, upoštevati vse upoštevne določbe nacionalnega prava in zlasti nacionalnega sistema brezplačne pravne pomoči ter ureditev varstva v zvezi s stroški, kot je tista, ki se uporablja v Združenem kraljestvu (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Edwards in Pallikaropoulos, točka 38).
Zato sodišče ne more omejiti presoje na ekonomski položaj zadevne osebe, ampak mora opraviti tudi objektivno analizo zneska stroškov, in to toliko bolj, ker so po navadi posamezniki in združenja tisti, ki morajo imeti aktivno vlogo pri varstvu okolja. V tem okviru stroški postopka ne smejo presegati finančnih zmogljivosti zadevne osebe ali se zdeti objektivno nerazumni (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Edwards in Pallikaropoulos, točka 40).
V zvezi z analizo ekonomskega položaja zadevne osebe pa presoja ne more temeljiti izključno na domnevni finančni zmogljivosti „povprečne“ tožeče stranke, ker so lahko taki podatki le minimalno povezani s položajem zadevne osebe (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Edwards in Pallikaropoulos, točka 41).
Poleg tega lahko sodišče upošteva položaj zadevnih strank, razumno možnost za uspeh tožeče stranke, pomen zadeve zanjo in za varstvo okolja, zapletenost prava in postopka, ki ju je treba uporabiti, ter morebitno nepremišljenost tožbe v njenih različnih fazah (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Edwards in Pallikaropoulos, točka 42 in navedena sodna praksa), v nekaterih primerih pa tudi že nastale stroške na prejšnjih instancah v istem sporu.
Okoliščina, da zadevna oseba ni bila dejansko odvrnjena od tožbe, ne zadostuje, da bi se štelo, da postopek zanjo ni nedopustno drag (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Edwards in Pallikaropoulos, točka 43).
Nazadnje, nacionalno sodišče ne more presojati različno glede na to, ali odloča v postopku na prvi stopnji, v postopku s pritožbo ali v postopku z drugo pritožbo (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Edwards in Pallikaropoulos, točka 45).
Kot izhaja iz spisa, predloženega Sodišču, in iz razprave na obravnavi, v Angliji in Walesu Senior Courts Act 1981 v členu 51 določa, da zadevno sodišče odloči, katera stranka nosi stroške postopka in v kateri višini. Ta pristojnost se izvršuje v skladu s členom 44(3) zakona o civilnem postopku. Odločitev o stroških bo zato običajno sprejelo pristojno sodišče na koncu postopka, vendar pa tožeča stranka lahko predlaga sprejetje „sklepa o omejitvi stroškov“, ki ji v začetni fazi postopka omogoča pridobitev omejitve zneska potencialno naloženih stroškov.
Pogoji za izdajo takega sklepa so obrazloženi v zgoraj navedeni sodbi Court of Appeal v zadevi R (Corner House Research) proti Secretary of State for Trade & Industry, iz katere izhaja, da lahko sodišče sprejme sklep o omejitvi stroškov v kateri koli fazi postopka, če je prepričano o pomembnosti vprašanj, ki se porajajo; o tem, da javni interes poleg tega zahteva, da se ta vprašanja rešijo; da ne obstaja zasebni interes tožeče stranke glede izida postopka; o višini finančnih virov tožeče in tožene stranke; o znesku stroškov, ki lahko nastanejo; ter o tem, ali bo tožeča stranka vztrajala pri tožbi, tudi če tak sklep ne bo sprejet. Podobna pravila naj bi se uporabljala tudi v Gibraltarju, na Škotskem in na Severnem Irskem.
Glede na zgoraj navedeno je treba najprej poudariti, da polje proste presoje, s katerim razpolaga sodišče v posameznem primeru, pri uporabi nacionalnega sistema stroškov ne more šteti za nezdružljivo z zahtevo po ne nedopustno dragem postopku. Poleg tega je treba ugotoviti, da možnost, da sodišče sprejme sklep o omejitvi stroškov, zagotavlja večjo predvidljivost stroškov postopka in prispeva k izpolnjevanju te zahteve.
Vendar pa iz različnih dokazov, ki jih je predložilo Združeno kraljestvo in ki so bili med drugim predmet razprave na obravnavi, ne izhaja, da je sodišče s pravnim pravilom zavezano zagotoviti, da postopek za tožečo stranko ni nedopustno drag, kar bi edino omogočalo ugotovitev, da je bila Direktiva 2003/35 pravilno prenesena.
V zvezi s tem zgolj dejstvo – da je moralo Sodišče zaradi ugotavljanja, ali nacionalno pravo izpolnjuje cilje te direktive, analizirati in presojati pomen, ki poleg tega ni nesporen, različnih odločitev nacionalnih sodišč in s tem celovite sodne prakse, medtem ko pravo Unije podeljuje posameznikom točno določene pravice, ki za svojo učinkovitost zahtevajo nedvoumna pravila – pripelje do ugotovitve, da prenos, na katerega se sklicuje Združeno kraljestvo, v nobenem primeru ni dovolj jasen in natančen.
Tako pogoji, pod katerimi nacionalno sodišče odloči o predlogih za omejitev stroškov, z več vidikov ne omogočajo zagotovitve skladnosti nacionalnega prava z zahtevo, ki jo določa Direktiva 2003/35. Najprej, pogoj, ki ga postavlja nacionalna sodna praksa, da morajo vprašanja, ki jih je treba obravnavati, predstavljati splošni interes, ni ustrezen in tudi če bi sprejeli, da je bil odstranjen z zgoraj navedeno sodbo Court of Appeal v zadevi R (Garner) Elmbridge Borough Council in drugi, kot to navaja Združeno kraljestvo, te sodbe, izdane po poteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, Sodišče v tej zadevi ne bi moglo upoštevati. Dalje, v vsakem primeru se zdi, da sodišče ni dolžno odobriti omejitve, če so stroški postopka objektivno nerazumni. Končno, zdi se, da se omejitev ne odobri tudi v primeru, ko gre za osebni interes tožeče stranke. Na podlagi teh različnih dejavnikov je razvidno, da pravila sodne prakse, ki se uporabijo, v praksi ne izpolnjujejo zahteve po ne nedopustno dragem postopku v takem pomenu, kot izhaja iz zgoraj navedene sodbe Edwards in Pallikaropoulos.
Prav tako iz zgoraj navedenega izhaja, da ta sistem sodne prakse tožeči stranki ne more zagotavljati razumne predvidljivosti, tako glede principa kot tudi po višini stroškov sodnega postopka, v katerega je vpletena, čeprav se ta predvidljivost zdi še toliko bolj potrebna, ker sodni postopek v Združenem kraljestvu vključuje – kar ta država članica priznava – visoke odvetniške stroške.
Združeno kraljestvo dalje v točki 70 odgovora na tožbo izrecno priznava, da načela, ki so urejala sklepe o omejitvi stroškov, do izdaje zgoraj navedene sodbe Court of Appeal v zadevi R (Garner) Elmbridge Borough Council in drugi v vseh pogledih niso bila v skladu s pravom Unije.
Glede trditve Komisije, da naj bi bil tudi sistem omejitve stroškov neskladen s pravom Unije, ker naj bi ti sklepi o omejitvi stroškov vključevali „vzajemno omejitev stroškov“, ki omogoča toženemu javnemu organu, če v postopku ne uspe, da omeji svojo finančno odgovornost, kar naj bi posredno zmanjšalo varstvo, ki ga zagotavljajo sporazumi o dogovorjenih odvetniških nagradah, je treba opozoriti, da Komisija v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU dokazuje obstoj zatrjevane neizpolnitve. Ta mora Sodišču predložiti dejanske elemente, ki so potrebni za to, da Sodišče preveri obstoj navedene neizpolnitve obveznosti, ne da bi se pri tem smela opreti na kakršnokoli domnevo (glej zlasti sodbo z dne 22. novembra 2012 v zadevi Komisija proti Nemčiji C‑600/10, točka 13 in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru pa se je Komisija v obrazloženem mnenju omejila na ugotovitev, da se v primeru, da nacionalno sodišče sprejme tako vzajemno omejitev stroškov, tožeča stranka lahko znajde v položaju, v katerem mora plačati del lastnih odvetniških stroškov, vendar Komisija pri tem ni navedla drugih podrobnosti o pogojih uporabe te prakse ali o njenih finančnih posledicah.
Zato je treba ugotoviti, da se trditev Komisije ne zdi dovolj utemeljena za njeno preučitev.
S tem pridržkom je treba torej ugotoviti, da so trditve Komisije o sistemu stroškov v Združenem kraljestvu v bistvenem utemeljene.
Nasprotne zaveze glede začasnih odredb
Kar zadeva sistem nasprotnih zavez glede začasnih odredb, ki jih izda sodišče, in ki, kot izhaja iz spisa, predloženega Sodišču, v bistvu zajemajo to, da se tožeči stranki naloži, da se zaveže za povračilo škode, ki bi lahko nastala zaradi začasne odredbe, če pravica, ki naj bi jo ta zaščitila, na koncu ne bi bila ugotovljena za utemeljeno, je treba spomniti, da se to, da postopek ne sme biti nedopustno drag, v smislu členov 3(7) in 4(4) Direktive 2003/35 nanaša na vse finančne stroške, ki izhajajo iz sodelovanja v sodnem postopku, zato je treba to lastnost presojati celovito, ob upoštevanju vseh stroškov, ki so nastali zadevni stranki (glej zgoraj navedeno sodbo Edwards in Pallikaropoulos, točki 27 in 28), s pridržkom zlorabe pravic.
Poleg tega iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora imeti nacionalno sodišče, ki mu je predložen spor, ki ga ureja pravo Unije, možnost izdaje začasne odredbe, da bi zagotovilo polni učinek sodne odločbe, ki bo izdana o obstoju pravic, zatrjevanih na podlagi prava Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 15. januarja 2013 v zadevi Križan in drugi, C‑416/10, točka 107 in navedena sodna praksa), vključno s področjem okoljskega prava (glej zgoraj navedeno sodbo Križan in drugi, točka 109).
Zato se zahteva po ne nedopustno dragem postopku nanaša tudi na finančne stroške, ki izhajajo iz ukrepov, s katerimi lahko nacionalno sodišče pogoji izdajo začasne odredbe v okviru sporov, ki so zajeti s členoma 3(7) in 4(4) Direktive 2003/35.
S tem pridržkom so pogoji, pod katerimi nacionalno sodišče odobri tako začasno odredbo, načeloma predmet nacionalnega prava, spoštovati pa je treba načeli enakovrednosti in učinkovitosti. Zahteve po ne nedopustno dragem postopku se ne bi smelo razlagati tako, kot da a priori nasprotuje uporabi finančnih garancij, kot so „nasprotne zaveze“, če jih določa nacionalno pravo. Enako velja za finančne posledice, ki lahko glede na okoliščine primera v skladu s tem pravom izhajajo iz tožbe, pri kateri gre za zlorabo pravic.
Vendar pa se mora sodišče, ki odloča o tem vprašanju, prepričati, da je s tem povezano finančno tveganje za tožečo stranko prav tako zajeto v različne skupne stroške postopka, kadar presoja, ali so stroški postopka nedopustno visoki.
Zato je treba ugotoviti, da iz spisa, predloženega Sodišču, ne izhaja, da mora nacionalno sodišče upoštevati zahtevo po ne nedopustno dragem postopku na tem področju z vso jasnostjo in natančnostjo. Dejansko Združeno kraljestvo le zatrjuje, da se v praksi v okoljskih sporih nasprotne zaveze ne naložijo vedno in da se od revnih tožečih strank ne zahtevajo.
V zvezi s trditvijo Združenega kraljestva, da bi omejevanje nasprotnih zavez lahko privedlo do kršenja lastninske pravice, Sodišče dosledno navaja, da ta pravica ni absolutni prerogativ, ampak jo je treba obravnavati glede na njeno funkcijo v družbi. Izvrševanje te pravice je tako mogoče omejiti, če te omejitve dejansko ustrezajo ciljem v splošnem interesu in če glede na zastavljeni cilj ne pomenijo pretiranega in nesprejemljivega posega, ki bi omejeval samo bistvo tako zagotovljene pravice (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Križan in drugi, točka 113 in navedena sodna praksa). Varstvo okolja je med temi cilji in torej lahko utemelji omejitev izvrševanja lastninske pravice (glej v tem smislu tudi zgoraj navedeno sodbo Križan in drugi, točka 114 in navedena sodna praksa).
Zato je treba sprejeti tudi trditev Komisije, da je sistem nasprotnih zavez glede izdaje začasnih odredb lahko dodaten dejavnik negotovosti in nejasnosti v zvezi s spoštovanjem zahteve po ne nedopustno dragem postopku.
Glede na vse zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da Združeno kraljestvo s tem, da ni pravilno preneslo členov 3(7) in 4(4) Direktive 2003/35/ES v delu, v katerem določata, da zadevni sodni postopki ne smejo biti nedopustno dragi, ni izpolnilo obveznosti iz te direktive.
Stroški
V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča prve stopnje se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če je bilo to predlagano. Komisija je predlagala, naj se Združenemu kraljestvu naloži plačilo stroškov, in ker to s predlogi v bistvenem ni uspelo, se mu naloži plačilo stroškov. V skladu s členom 140(1) Poslovnika Irska in Kraljevina Danska nosita svoje stroške.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:

1.
Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska s tem, da ni pravilno preneslo členov 3(7) in 4(4) Direktive 2003/35/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. maja 2003 o sodelovanju javnosti pri sestavi nekaterih načrtov in programov v zvezi z okoljem in o spremembi direktiv Sveta 85/337/EGS in 96/61/ES glede sodelovanja javnosti in dostopa do sodišč v delu, v katerem določata, da zadevni sodni postopki ne smejo biti nedopustno dragi, ni izpolnilo obveznosti iz te direktive.

2.
Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska se naloži plačilo stroškov. Kraljevina Danska in Irska nosita svoje stroške.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.