CELEX: 62010CJ0121
Tužba za poništenje
Državne potpore
Članak 108. stavci 1. i 2. UFEU‑a
Potpora koju je dodijelila Mađarska radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta
Nadležnost Vijeća Europske unije
Zatečeni program potpora
Odgovarajuće mjere
Nerazdvojivost dvaju programa potpora
Promjena okolnosti
Iznimne okolnosti
Gospodarska kriza
Očita pogreška u ocjeni
Načelo proporcionalnosti

Europska komisija tužbom od Suda zahtijeva poništenje Odluke Vijeća 2009/1017/EU od 22. prosinca 2009. o dodjeli državne potpore koju su dodijelila državna tijela Mađarske radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta između 1. siječnja 2010. i 31. prosinca 2013. (
SL L 348, str. 55
., u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Pravni okvir
Akt o pristupanju
Prilog X. glava 3. točka 2. Akta o uvjetima pristupanja i prilagodbama Ugovora – Pristupanje Češke Republike, Republike Estonije, Republike Cipar, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Mađarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije i Slovačke Republike (
SL 2003, L 236, str. 33
., u daljnjem tekstu: Akt o pristupanju) predviđa:
„[...]
Bez obzira na obveze predviđene ugovorima o osnivanju Europske unije, Mađarska može tijekom razdoblja od sedam godina od datuma pristupanja na snazi zadržati zabrane predviđene u svom zakonodavstvu, važećem u trenutku potpisivanja ovog akta, vezano uz stjecanje poljoprivrednih zemljišta fizičkih osoba koje nemaju prebivalište u Mađarskoj ili koje nemaju mađarsko državljanstvo s jedne strane i pravnih osoba s druge strane. […]
[…]”[neslužbeni prijevod]
Uredba (EZ) br. 659/1999
Članak 1. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU‑a] (
SL L 83, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.), predviđa:
„Za potrebe ove Uredbe:
[...]
b)
‚zatečena potpora’ znači:
[...]
ii)
odobrena potpora, to jest, programi potpora i pojedinačna potpora koje je odobrila Komisija ili Vijeće [Europske unije];
[...]
c)
‚nova potpora’ znači svaka potpora, to jest, programi potpora i pojedinačna potpora koji ne predstavljaju zatečenu potporu, uključujući i izmjene postojećih potpora;
[...]»
Članak 17. stavak 2. te uredbe određuje:
„U slučaju kada Komisija smatra da određeni zatečeni program potpora nije u skladu ili je prestao biti u skladu s načelima zajedničkog tržišta, ista dotičnu državu članicu obavješćuje o svom preliminarnom stajalištu i pruža joj priliku da u roku od mjesec dana dostavi svoje primjedbe. [...]”
Članak 18. navedene uredbe određuje:
„U slučaju kada u svjetlu podataka koje joj je država članica dostavila u skladu s člankom 17. Komisija zaključi da zatečeni program potpora nije u skladu ili je prestao biti u skladu s načelima zajedničkog tržišta, ista izdaje preporuku u kojoj se dotičnoj državi članici predlažu odgovarajuće mjere. [...]”
Članak 19. stavak 1. iste Uredbe propisuje sljedeće:
„U slučaju kada dotična država članica prihvati predložene mjere i o tome obavijesti Komisiju, potonja je taj zaključak dužna evidentirati i o tome obavijestiti državu članicu. Svojim prihvaćanjem država članica se obvezuje na provođenje odgovarajućih mjera.”
Uredba (EZ) br. 1857/2006
Članak 4. Uredbe Komisije (EZ) br. 1857/2006 od 15. prosinca 2006. o primjeni članaka 107. UFEU‑a i 108. UFEU‑a na državne potpore malim i srednjim poduzećima koja se bave proizvodnjom poljoprivrednih proizvoda i o izmjenama Uredbe (EZ) br. 70/2001 (
SL L 358, str. 3
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 2., str. 172.), propisuje:
„1.   Potpore za ulaganja u poljoprivredna gospodarstva u Europskoj uniji za primarnu proizvodnju poljoprivrednih proizvoda sukladne su sa zajedničkim tržištem u smislu članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a i izuzete od obveze prijave iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a ako ispunjavaju uvjete iz stavaka 2. do 10. ovog članka.
[...]
8.   Potpore se mogu dodjeljivati za kupovinu zemljišta, osim zemljišta namijenjenoga gradnji, u vrijednosti do 10 % opravdanih troškova ulaganja.
[...]”
Uredba (EZ) br. 1535/2007
Članak 3. stavak 1. Uredbe Komisije (EZ) br. 1535/2007 od 20. prosinca 2007. o primjeni članaka 107. i 108. UFEU‑a na potpore male vrijednosti u sektoru poljoprivredne proizvodnje (
SL L 337, str. 35
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 75.) određuje:
„Za mjere potpore smatra se da ne ispunjavaju sve kriterije iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a te da stoga ne podliježu obvezi prijavljivanja iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a u slučaju kada ispunjavaju uvjete utvrđene u stavcima 2. do 7. ovog članka.”
Smjernice za poljoprivredu
Točka 29. Smjernica Zajednice za državne potpore u sektoru poljoprivrede i šumarstva 2007. — 2013. (
SL 2006, C 319, str. 1
., u daljnjem tekstu: Smjernice za poljoprivredu) određuje:
„Potpore za ulaganja u poljoprivredna gospodarstva proglasit će se sukladnima s člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU‑a ako ispunjavaju sve uvjete iz članka 4. [Uredbe br. 1857/2006] [...]” [neslužbeni prijevod]
Pod naslovom „Prijedlozi odgovarajućih mjera” u točki 196. tih smjernica propisano je:
„Sukladno članku 108. stavku 1. UFEU‑a Komisija državama članicama predlaže da izmijene svoje zatečene programe potpora kako bi se uskladile s predmetnim smjernicama najkasnije do 31. prosinca 2007., uz iznimku zatečenih programa potpora [...] za ulaganja u vezi sa stjecanjem poljoprivrednih zemljišta, koji se moraju izmijeniti radi usklađivanja s predmetnim smjernicama najkasnije do 31. prosinca 2009.” [
neslužbeni prijevod
]
Točka 197. spomenutih smjernica propisuje da su države članice pozvane pisano potvrditi da prihvaćaju te prijedloge odgovarajućih mjera najkasnije do 28. veljače 2007.
Točka 198. istih smjernica glasi kako slijedi:
„Ako država članica prije tog datuma pisano ne potvrdi svoj prihvat, Komisija će primijeniti članak 19. stavak 2. Uredbe [br. 659/1999] te, ako bude potrebno, započeti postupke navedene u toj odredbi.” [
neslužbeni prijevod
]
Privremeni okvir
Točka 4.2.2. privremenog okvira Zajednice za državne potpore kojima se podupire pristup financiranju u trenutačnoj financijskoj i gospodarskoj krizi, uspostavljenog Obaviješću Komisije od 17. prosinca 2008. (
SL 2009, C 83, str. 1
.), kako je izmijenjena Obaviješću Komisije objavljenom u
Službenom listu Europske unije
od 31. listopada 2009. (
SL C 261, str. 2
., u daljnjem tekstu: privremeni okvir), predviđa da je, s obzirom na gospodarsku situaciju, ocijenjeno potrebnim dopustiti privremenu dodjelu ograničenog iznosa potpore pod određenim uvjetima.
Točka 4.2.2. (h) privremenog okvira određuje, između ostalog, da „[u]koliko se potpora dodjeljuje poduzetnicima koji se bave primarnom proizvodnjom poljoprivrednih proizvoda [...], iznos izravne subvencije (ili bruto ekvivalent subvencije) ne prelazi 15.000 eura po poduzetniku”. [neslužbeni prijevod]
Točka 7. privremenog okvira između ostalog određuje da se „[t]a obavijest [...] neće primjenjivati nakon 31. prosinca 2010.” [neslužbeni prijevod]
Okolnosti spora
Dopisom od 27. studenoga 2006. Mađarska je Komisiji na temelju članka 88. stavka 3. UEZ‑a prijavila dva programa državnih potpora pod nazivom „Potpora za kupnju zemljišta u obliku povlaštenih kredita” i „Potpora za konsolidaciju zemljišta”. Ti su programi trebali zamijeniti dva zatečena programa potpora i trebali su se primjenjivati do 31. prosinca 2009. Doneseni su u obliku potpora ulaganjima u korist poljoprivrednika koji su namjeravali steći poljoprivredna zemljišta.
Ocijenivši da su te potpore sukladne s člankom 87. stavkom 3. točkom (c) UEZ‑a, Komisija je, dvjema odlukama od 22. prosinca 2006. (
SL 2007, C 68, str. 8
., u daljnjem tekstu zajedno: odluke od 22. prosinca 2006.) odlučila ne isticati prigovor. Tim je odlukama određeno da se trajanje predmetnih programa potpora proteže do datuma odobrenja Komisije „do 31. prosinca 2009.”.
U točki 196. Smjernica za poljoprivredu Komisija predlaže državama članicama da izmijene zatečene programe potpora radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta kako bi ih uskladile s tim smjernicama najkasnije do 31. prosinca 2009.
Dana 7. veljače 2007. Mađarska je priopćila da prihvaća prijedloge odgovarajućih mjera iz točke 196. spomenutih smjernica. Kako propisuje članak 19. stavak 1. Uredbe br. 659/1999, Komisija je evidentirala taj prihvat obaviješću objavljenom u
Službenom listu Europske unije
(
SL 2008, C 70, str. 11
.).
Dana 4. studenoga 2009. Mađarska je Vijeću uputila zahtjev na temelju članka 88. stavka 2. UEZ‑a da se zatečeni programi potpora radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta produže do 31. prosinca 2009. Dana 27. studenoga 2009. ta je država članica uputila detaljniji zahtjev Vijeću radi dozvole za primjenu, do 31. prosinca 2013., dvaju zatečenih programa potpora radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta.
Pobijanom odlukom Vijeće je udovoljilo tom zahtjevu na temelju članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a. Članak 1. te odluke glasi:
„Izvanredna državna potpora u iznosu od maksimalno 4000 milijuna [mađarskih forinti (HUF)], koju su mađarske vlasti dodijelile u obliku povlaštenih kamata ili izravne potpore radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta u razdoblju od 1. siječnja 2010. do 31. prosinca 2013., smatra se spojivom s unutarnjim tržištem.”
Vijeće je obrazložilo svoju odluku pozivajući se, između ostalog, u uvodnim izjavama 2. do 6. te odluke, na nepovoljnu organizaciju korištenja zemljišta, nedostatna sredstva kojima raspolažu mađarski poljoprivrednici i teškoće s kojima se susreću prilikom zahtijevanja kredita, uslijed gospodarske i financijske krize, zbog povećanja kamatnih stopa na kredite radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta i strogih kriterija koje primjenjuju banke za dodjelu kredita poljoprivrednicima u Mađarskoj. Vijeće naglašava da se u takvim okolnostima stvorio rizik povećanja broja špekulativnih kupnji zemljišta od strane gospodarskih subjekata koji se ne bave poljoprivrednom djelatnošću. Osim toga Vijeće ističe da je gospodarska kriza u Mađarskoj uzrokovala porast nezaposlenosti i pad bruto domaćeg proizvoda, posebice u poljoprivrednom sektoru.
Na temelju uvodnih izjava 8. i 9. pobijane odluke:
„(8)
Komisija u ovoj fazi nije započela postupak niti zauzela stajalište o prirodi ili o spojivosti potpore.
(9)
Postoje iznimne okolnosti na temelju kojih se ta potpora može smatrati, odstupajući od pravila i u mjeri koja je nužno potrebna radi sprječavanja siromaštva u ruralnim područjima u Mađarskoj, spojivom s unutarnjim tržištem.”
Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
Komisija od Suda zahtijeva da:
—
poništi pobijanu odluku i
—
Vijeću naloži snošenje troškova.
Vijeće od Suda zahtijeva da:
—
odbije tužbu kao neosnovanu i
—
naloži Komisiji snošenje troškova.
Rješenjem predsjednika Suda od 9. kolovoza 2010. Republici Litvi, Mađarskoj i Republici Poljskoj odobrena je intervencija na strani Vijeća.
O tužbi
Komisija ističe četiri tužbena razloga u prilog svojoj tužbi koji se temelje na nenadležnosti Vijeća, zlouporabi ovlasti, povredi načela lojalne suradnje i očitoj pogrešci u ocjeni postojanja iznimnih okolnosti te povredu načela proporcionalnosti.
Prvi tužbeni razlog koji se temelji na nenadležnosti Vijeća
Argumentacija stranaka
U prvom tužbenom razlogu Komisija ističe da Vijeće nije bilo nadležno za donošenje pobijane odluke.
Komisija smatra da iz stalne sudske prakse Suda proizlazi da ovlaštenje Vijeća na temelju članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a predstavlja iznimku te da stoga Vijeće nije nadležno poništiti odluku Komisije kojom se utvrđuje da potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem ili pokušati zaobići takvu odluku.
Naime Komisija smatra da je u točki 196. Smjernica za poljoprivredu donijela konačno stajalište o usklađenosti s unutarnjim tržištem programa potpora uvedenih u Mađarskoj radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta. Činjenica da je taj stav donesen u obliku smjernica nema utjecaja jer su sudovi Europske unije odlučili da je država članica koja prihvati smjernice dužna iste primjenjivati.
U predmetnom slučaju Mađarska je priopćila svoj prihvat prijedloga odgovarajućih mjera iz točke 196. Smjernica za poljoprivredu. Stoga je bila dužna ukinuti spomenute programe potpora najkasnije do 31. prosinca 2009. i ne uvoditi ih ponovo prije 31. prosinca 2013. Tako je, odobravajući te iste programe potpora od 1. siječnja 2010., Vijeće oduzelo učinak odluci Komisije, prekoračujući time svoju nadležnost.
Vijeće naprotiv tvrdi da program potpora odobren pobijanom odlukom čini novi program potpora, različit od programa koji je odobrila Komisija odlukama od 22. prosinca 2006., između ostalog zato što se temelji na novim činjeničnim i pravnim elementima. Komisija dakle nikad nije ocijenila spojivost programa potpora odobrenog pobijanom odlukom s unutarnjim tržištem.
Vijeće dodaje da se točka 196. Smjernica za poljoprivredu ne primjenjuje na program potpora koji je ono odobrilo, s obzirom na to da se odgovarajuće mjere iz članka 108. stavka 1. UFEU‑a primjenjuju samo na zatečene potpore.
Komisija u svojoj replici ističe da razlike, koje je iznijelo Vijeće, između zatečenih programa potpora i programa potpora odobrenog pobijanom odlukom nisu relevantne s obzirom na to da su ti programi toliko neraskidivo povezani da ih je neprirodno pokušavati razlikovati radi primjene članka 108. stavka 2. UFEU‑a.
Republika Litva, Mađarska i Republika Poljska slažu se u bitnome s analizom Vijeća.
Ocjena Suda
Kako bi se ocijenila osnovanost prvog tužbenog razloga koji je Komisija istaknula u prilog svojoj tužbi, potrebno je odrediti je li Vijeće bilo nadležno na temelju članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a program potpora iz pobijane odluke smatrati spojivim s unutarnjim tržištem s obzirom na to da je Mađarska prihvatila odgovarajuće mjere predložene u točki 196. Smjernica za poljoprivredu.
U skladu s člankom 108. stavkom 2. trećim podstavkom UFEU‑a Vijeće na zahtjev države članice može jednoglasno odlučiti da se potpora koju ta država dodjeljuje ili namjerava dodijeliti smatra spojivom s unutarnjim tržištem, ukidajući odredbe članka 107. UFEU‑a ili odredbe predviđene člankom 109. UFEU‑a, ako iznimne okolnosti opravdavaju takvu odluku.
Država članica dakle može, pod točno određenim okolnostima, ne prijaviti potporu Komisiji koja odlučuje u okviru određenom člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, nego Vijeću, koje odlučuje u okviru određenom člankom 108. stavkom 2. trećim podstavkom UFEU‑a ukidajući odredbe članka 107. UFEU‑a ili odredbe predviđene člankom 109. UFEU‑a.
Sud je već imao priliku pojasniti određene aspekte tumačenja te odredbe.
Tako je Sud najprije odlučio, nakon što je podsjetio na ključnu ulogu koju je UFEU dodijelio Komisiji radi utvrđivanja eventualne nespojivosti potpore s unutarnjim tržištem, da se članak 108. stavak 2. treći podstavak UFEU‑a odnosi na izniman i specifičan slučaj, na način da nadležnost koja je tom odredbom dodijeljena Vijeću očito predstavlja iznimku (vidjeti u tom smislu presudu od 29. lipnja 2004., Komisija/Vijeće, C‑110/02,
Recueil
, str. I‑6333., točke 29. do 31.), što podrazumijeva da taj članak 108. stavak 2. treći podstavak obvezno valja usko tumačiti (vidjeti analogne presude od 22. travnja 2010., Mattner, C‑510/08,
Recueil
, str. I‑3553., točku 32., i od 14. ožujka 2013., C‑419/11, Česká spořitelna, točku 26.).
Nadalje, u odnosu na odredbe iz članka 108. stavka 2. trećeg i četvrtog podstavka UFEU‑a prema kojima, s jedne strane, obraćanje države članice Vijeću odgađa već pokrenut postupak unutar Komisije na rok od tri mjeseca i, s druge strane, ako Vijeće ne donese odluku u tom roku, o predmetu odlučuje Komisija, Sud je odlučio da te odredbe valja tumačiti u smislu da, ukoliko spomenuti rok istekne, Vijeće više nije nadležno donijeti odluku na temelju spomenutog trećeg podstavka u odnosu na predmetnu potporu (vidjeti u tom smislu gore navedenu presudu Komisija/Vijeće, točku 32.).
Sud je u tom smislu smatrao da propisivanje tog vremenskog roka za nadležnost Vijeća također upućuje na to da, ako nikakav zahtjev nije podnesen Vijeću od strane države članice na temelju članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a prije nego što Komisija proglasi predmetnu potporu nespojivom s unutarnjim tržištem i zaključi postupak iz prvog podstavka članka 108. stavka 2. UFEU‑a, Vijeće više nije ovlašteno izvršavati izvanredne ovlasti koje mu dodjeljuje spomenuti treći podstavak kako bi takvu potporu proglasilo spojivom s unutarnjim tržištem (presude Komisija/Vijeće, gore navedena, točka 33., i od 22. lipnja 2006., Komisija/Vijeće, C‑399/03,
Recueil
, str. I‑5629., točka 24.).
Sud je u tom kontekstu istaknuo da takvo tumačenje omogućuje izbjegavanje donošenja odluka čija bi se izreka pokazala proturječnom i na taj način pridonosi pravnoj sigurnosti tako što štiti konačnost administrativne odluke koja nastaje protekom razumnih rokova za podnošenje tužbe ili iscrpljivanjem pravnih lijekova (vidjeti u tom smislu gore navedene presude od 29. lipnja 2004., Komisija/Vijeće, točke 32. i 35., te od 22. lipnja 2006., Komisija/Vijeće, točku 25.).
Konačno, Sud je odgovorio na pitanje podrazumijeva li okolnost da Vijeće nije nadležno odlučivati o spojivosti potpore o kojoj je Komisija već konačno odlučila s unutarnjim tržištem da je Vijeće ujedno nenadležno odlučivati o potpori čiji je cilj dodjela korisnicima nezakonite potpore, koja je prije odlukom Komisije proglašena nespojivom, iznosa čija je svrha nadoknaditi iznose koje ti korisnici moraju vratiti na temelju te odluke.
U tom smislu Sud je istaknuo da bi, sukladno stalnoj sudskoj praksi, dopuštanje državi članici da korisnicima takve nezakonite potpore dodjeli novu potporu u istom iznosu kao nezakonita potpora, čija je svrha poništavanje učinaka vraćanja iznosa koje su oni dužni provesti na temelju spomenute odluke, bilo očito jednako oduzimanju učinkovitosti odluka Komisije na temelju članaka 107. i 108. UFEU‑a (gore navedene presude od 29. lipnja 2004., Komisija/Vijeće, točka 43., i od 22. lipnja 2006., Komisija/Vijeće, točka 27.).
Sud je stoga odlučio da Vijeće, koje ne bi smjelo sprječavati odluku Komisije kojom se utvrđuje nespojivost potpore s unutarnjim tržištem proglašavajući tu potporu spojivom sa spomenutim tržištem, k tome ne bi smjelo oduzeti učinkovitost takvoj odluci proglašavajući spojivom s unutarnjim tržištem, na temelju članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a, potporu čija je svrha naknada, u korist korisnika nezakonite potpore proglašene nespojivom s unutarnjim tržištem, iznosa koje su oni na temelju spomenute odluke dužni vratiti (vidjeti u tom smislu gore navedene presude od 29. lipnja 2004., Komisija/Vijeće, točke 44. i 45., i od 22. lipnja 2006., Komisija/Vijeće, točku 28.).
Iz te sudske prakse proizlazi da su, za primjenu članka 108. stavka 2. UFEU‑a, nadležnosti Vijeća i Komisije podijeljene na način da, prvo, Komisiji pripada primarna nadležnost, dok je Vijeće nadležno samo u iznimnim okolnostima. Drugo, nadležnost Vijeća koja mu dopušta odstupanje u njegovoj odluci od određenih odredbi Ugovora iz područja državnih potpora, mora se izvršavati u određenom vremenskom okviru. Treće, čim Komisija ili Vijeće konačno odluče o spojivosti određene potpore, druga od tih dviju institucija više ne može donijeti suprotnu odluku.
Takvo tumačenje nastoji zaštititi koherentnost i učinkovitost postupanja Unije, utoliko što, s jedne strane, onemogućuje donošenje proturječnih odluka i, s druge strane, sprječava da se odluci neke institucije Unije koja je postala konačna može, izvan svakog roka, uključujući i rok predviđen u članku 263. stavku 6. UFEU‑a, te kršenjem načela pravne sigurnosti, proturječiti odlukom neke druge institucije.
Razmatranja u prilog tom tumačenju između ostalog upućuju na to da je nevažno čini li potpora iz odluke Vijeća zatečenu ili novu potporu. Naime, kako proizlazi iz sudske prakse Suda, učinkovitost odluke Komisije dovodi se u pitanje ne samo kad Vijeće donese odluku kojom se proglašava spojivost s unutarnjim tržištem iste potpore o kojoj je Komisija već odlučila, nego i kada potpora iz odluke Vijeća za svrhu ima nadoknaditi, korisnicima nezakonite potpore proglašene nespojivom s unutarnjim tržištem, iznose koje oni moraju vratiti na temelju spomenute odluke Komisije. U takvim okolnostima druga potpora je toliko neraskidivo povezana s potporom za koju je prije odlukom Komisije utvrđeno da je nespojiva s unutarnjim tržištem da ih je neprirodno pokušavati razlikovati radi primjene članka 108. stavka 2. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu gore navedenu presudu od 29. lipnja 2004., Komisija/Vijeće, točke 45. i 46.).
U predmetnom postupku stoga valja ispitati moraju li se potpore od strane Vijeća proglašene spojivima s unutarnjim tržištem, neovisno o tome jesu li zatečene ili nove potpore, smatrati potporama o kojima je Komisija već konačno odlučila.
S tim u vezi iz stalne sudske prakse proizlazi da Komisija može, pri izvršavanju ovlasti kojima raspolaže na temelju članaka 107. i 108. UFEU‑a, izraditi smjernice koje bi upućivale na način na koji će Komisija izvršavati, na temelju istih članaka, svoje diskrecijsko pravo u odnosu na nove potpore ili u odnosu na programe postojećih potpora (presuda od 18. lipnja 2002., Njemačka/Komisija, C‑242/00,
Recueil
, str. I‑5603., točka 27.).
Kada se temelje na članku 108. stavku 1. UFEU‑a te smjernice predstavljaju čimbenik redovne i povremene suradnje u okviru koje Komisija s državama članicama provodi stalno ispitivanje zatečenih programa potpora te im predlaže odgovarajuće mjere koje zahtijeva progresivan razvoj ili djelovanje unutarnjeg tržišta (vidjeti u tom smislu presude od 15. listopada 1996., IJssel‑Vliet, C‑311/94,
Recueil
, str. I‑5023., točke 36. i 37., kao i od 5. listopada 2000., Njemačka/Komisija, C‑288/96,
Recueil
, str. I‑8237., točku 64.). Ako država članica prihvati te prijedloge odgovarajućih mjera, one će biti obvezujuće u odnosu na tu državu članicu (vidjeti u tom smislu gore navedene presude IJssel‑Vliet, točke 42. i 43., kao i od 5. listopada 2000., Njemačka/Komisija, točku 65.), koja ih je dužna provesti, kako je navedeno u članku 19. stavku 1. Uredbe br. 659/1999.
U predmetnom slučaju Mađarska je 7. veljače 2007. priopćila svoj prihvat prijedloga odgovarajućih mjera iz točke 196. Smjernica za poljoprivredu.
Te se odgovarajuće mjere između ostalog sastoje u izmjeni programa zatečenih potpora za ulaganja u vezi sa stjecanjem zemljišta poljoprivrednih gospodarstava, radi usklađivanja tih programa s navedenim smjernicama najkasnije do 31. prosinca 2009.
Proizlazi da se sukladno članku 108. stavku 1. UFEU‑a odgovarajuće mjere koje predloži Komisija u točki 196. Smjernica za poljoprivredu odnose samo na zatečene programe potpora.
Program odobren pobijanom odlukom predstavlja novi program potpora.
Na taj način bi se programi potpora spomenuti u točki 16. ove presude mogli, sukladno članku 1. točki (b) ii) Uredbe br. 659/1999, smatrati zatečenim programima potpora samo za razdoblje tijekom kojeg su bili odobreni odlukama od 22. prosinca 2006., odnosno do 31. prosinca 2009.
Stoga, budući da iz članka 1. točke (c) Uredbe br. 659/1999 proizlazi da svaki program potpora koji nije zatečeni program potpora predstavlja novi program potpora te s obzirom na to da se program potpora odobren pobijanom odlukom primjenjivao od 1. siječnja 2010., taj je program nužno bio novi program potpora.
Okolnost da je taj program bio obično produženje programa koji su istekli 31. prosinca 2009., pod pretpostavkom da je utvrđena, nije odlučujuća ako produženje zatečenog programa potpora stvara novu potporu koja se razlikuje od produženog programa (vidjeti u tom smislu presudu od 20. svibnja 2010., Todaro Nunziatina & C., C‑138/09,
Recueil
, str. I‑4561., točke 46. i 47.).
Obveze Mađarske uslijed njezinog prihvata odgovarajućih mjera ne odnose se dakle na program proglašen spojivim s unutarnjim tržištem pobijanom odlukom ako se radi o novom programu potpora različitom od zatečenog programa potpora na koji se odnose odgovarajuće mjere koje je prihvatila ta država članica.
Vijeće se međutim ne bi smjelo oslanjati samo na činjenicu da je riječ o novom programu potpora kako bi preispitalo situaciju o kojoj je Komisija već donijela konačnu ocjenu i na taj način proturječiti toj ocjeni. Vijeće dakle nije nadležno odlučivati o tome da se novi program potpora ima smatrati spojivim s unutarnjim tržištem ukoliko je taj program neraskidivo povezan sa zatečenim programom potpora koji se država članica obvezala izmijeniti ili ukinuti unutar okvira predviđenog člankom 108. stavkom 1. UFEU‑a, na način da je neprirodno pokušavati razlikovati te programe radi primjene članka 108. stavka 2. UFEU‑a (vidjeti gore navedenu analognu presudu od 29. lipnja 2004., Komisija/Vijeće, točku 46.).
Međutim u ovom predmetu to nije slučaj.
U tom smislu može se istaknuti da je protekao značajan rok između ocjene koju je dala Komisija i ocjene koju je dalo Vijeće, s obzirom na to da je pobijana odluka donesena gotovo tri godine nakon predmetnih prijedloga odgovarajućih mjera.
Osim toga ta se odluka specifično temelji na pojavi novih okolnosti koje je Vijeće smatralo iznimnima, a koje Komisija nije mogla uzeti u obzir u svojoj ocjeni spojivosti s unutarnjim tržištem zatečenih programa potpora radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta koje je uvela Mađarska.
Stoga, dok su Smjernice za poljoprivredu donesene 2006., pobijana odluka velikim se dijelom odnosi na učinke nastale tijekom 2008. i 2009. zbog gospodarske i financijske krize u Mađarskoj. Vijeće posebice ističe povećanje kamatnih stopa na kredite radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta i postrožene kriterije koje koriste banke za dodjelu takvih kredita ustanovljene tijekom 2008. i 2009. godine, kao i porast nezaposlenosti i pad bruto domaćeg proizvoda, posebice u poljoprivredi.
Stajalište Komisije, doneseno u prilog njezinom prijedlogu odgovarajućih mjera, u odnosu na spojivost s unutarnjim tržištem programa potpora spomenutih u točki 16. ove presude, bilo je nužno zasnovano na ocjeni, s obzirom na gospodarske podatke kojima je raspolagala u 2006., posljedica koje su mogle nastati primjenom tih programa za progresivan razvoj ili djelovanje unutarnjeg tržišta.
Zbog značajne promjene okolnosti spomenute u točki 65. ove presude ne može se smatrati da se ocjenom Komisije o tim programima potpora unaprijed odlučuje o programu potpora, uključujući slične mjere, koji se primjenjuje u radikalno drugačijem gospodarskom kontekstu od konteksta koji je Komisija uzela u obzir u okviru svoje ocjene. Proizlazi da se spojivost s unutarnjim tržištem novog programa potpora u vezi s kojim je Mađarska uputila zahtjev Vijeću na temelju članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a mora procjenjivati na temelju pojedinačne procjene koja se razlikuje od procjene programa iz točke 16. ove presude, izvršene uzimajući u obzir relevantne gospodarske okolnosti u trenutku kad su te potpore dodijeljene (vidjeti u tom smislu presude od 3. listopada 1991., Italija/Komisija, C‑261/89,
Recueil
, str. I‑4437., točku 21., i od 21. srpnja 2011., Freistaat Sachsen i Land Sachsen‑Anhalt/Komisija, C‑459/10 P,
Recueil
, str. I‑109., točku 48.).
Stoga se situacija u ovom predmetu razlikuje od situacije koju je Sud ispitivao u gore navedenim presudama od 29. lipnja 2004., Komisija/Vijeće, i od 22. lipnja 2006., Komisija/Vijeće.
Naime, suprotno odlukama Vijeća koje su poništene tim dvjema presudama, pobijana odluka se, u ovom slučaju, temelji na novim činjenicama koje su rezultat značajne promjene okolnosti nastale između trenutka kad je Komisija ispitivala postojeće programe potpora koje je dodijelila Mađarska i trenutka kada je Vijeće procjenjivalo novi program potpora u odnosu na koji mu je ta država članica podnijela zahtjev.
Slijedom navedenog činjenice koje su dokazivale nenadležnost Vijeća u dvjema presudama spomenutima u točki 68. ove presude ne mogu se primijeniti u ovom predmetu.
Osim toga priznavanje nadležnosti Vijeća ne bi dopustilo zaobilaženje odgovarajućih mjera koje su prihvatile države članice.
Naime, s jedne strane, Vijeće nije nadležno za odobravanje novih programa potpora sličnih zatečenom programu potpora koji se država članica već obvezala izmijeniti ili ukinuti nakon prihvata predloženih odgovarajućih mjera, osim u slučaju da se nakon spomenutih prijedloga pojave nove okolnosti.
S druge strane ovlast dodijeljena Vijeću na temelju članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a primjenjivat će se samo u granicama određenima tom odredbom, odnosno ako postoje iznimne okolnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 29. veljače 1996., Komisija/Vijeće, C‑122/94,
Recueil
, str. I‑881., točku 13.).
Konačno, u odnosu na argument Komisije prema kojem Vijeće nije nadležno odobriti potporu suprotnu ciljevima određenima u Smjernicama za poljoprivredu, potrebno je napomenuti da unutar tih smjernica samo prijedlozi odgovarajućih mjera iz točke 196. i koje su prihvatile države članice mogu činiti zauzimanje konačnog stajališta Komisije o spojivosti programa potpora s unutarnjim tržištem.
Naime jedino te prijedloge odgovarajućih mjera prihvaćaju države članice, kako stoji u točki 197. Smjernica za poljoprivredu, dok su ostale odredbe tih smjernica samo indikativna opća pravila koja Komisija mora poštovati (vidjeti u tom smislu presudu od 13. lipnja 2002., Nizozemska/Komisija, C‑382/99,
Recueil
, str. I‑5163., točku 24. i navedenu sudsku praksu), a koja ne obvezuju države članice. Ta pravila
a fortiori
ne obvezuju Vijeće utoliko što mu članak 108. stavak 2. treći podstavak UFEU‑a daje ovlast da u iznimnim okolnostima odstupi od odredbe članka 107. UFEU‑a ili odredbe članka 109. UFEU‑a.
Iz točke 196. tih smjernica proizlazi da su se, u odnosu na zatečene programe potpora radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta, države članice obvezale samo izmijeniti te programe kako bi ih uskladile sa spomenutim smjernicama ili ih u suprotnome ukinuti, najkasnije do 31. prosinca 2009.
Naprotiv, iz razmatranja u točkama 61. do 70. ove presude proizlazi da državama članicama, prihvatom prijedloga odgovarajućih mjera iz točke 196. Smjernica za poljoprivredu, nije uskraćeno pravo zahtijevati odobrenje ponovnog uvođenja sličnih ili jednakih programa tijekom cijelog razdoblja primjene tih smjernica.
Proizlazi da prvi tužbeni razlog koji je istaknula Komisija, a koji se temelji na nenadležnosti Vijeća, nije osnovan te ga stoga valja odbiti.
Drugi tužbeni razlog koji se temelji na zlouporabi ovlasti
Argumentacija stranaka
U drugom tužbenom razlogu Komisija tvrdi da je Vijeće počinilo zloporabu ovlasti pokušavajući poništiti učinke ocjene koju je Komisija donijela o programima potpora radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta koje je uvela Mađarska.
Vijeće ističe da nije pokušalo, donošenjem pobijane odluke, poništiti učinke ocjene koju je donijela Komisija, s obzirom na to da Komisija nije donijela nikakvu odluku kojom bi se program potpora odobren pobijanom odlukom proglasio nespojivim s unutarnjim tržištem. Cilj koji je Vijeće željelo postići sastojao se zapravo u pomoći mađarskim poljoprivrednicima pogođenima gospodarskom i financijskom krizom da steknu poljoprivredna zemljišta.
Ocjena Suda
Kao što je Sud presudio u više navrata, akt predstavlja zloporabu ovlasti samo ako se na temelju objektivnih, mjerodavnih i suglasnih pokazatelja pokaže da je donesen isključivo, ili barem u odlučujućem dijelu, u svrhe drugačije od onih na koje se poziva ili kako bi se zaobišao postupak posebno predviđen Ugovorom radi okolnosti predmetnog slučaja (vidjeti u tom smislu, između ostalog, presude od 14. svibnja 1998., Windpark Groothusen/Komisija, C‑48/96 P,
Recueil
, str. I‑2873., točku 52., i od 7. rujna 2006., Španjolska/Vijeće, C‑310/04,
Recueil
, str. I‑7285., točku 69.).
Potrebno je utvrditi da Komisija nije priložila takve pokazatelje.
S obzirom na ciljeve koje je Vijeće željelo postići donošenjem pobijane odluke ništa iz spisa predmeta pred Sudom ne dopušta da se zaključi da je isključivi ili odlučujući cilj Vijeća bio različit od pomoći mađarskim poljoprivrednicima da lakše steknu poljoprivredna zemljišta radi smanjivanja siromaštva u ruralnim područjima Mađarske.
U odnosu na argument Komisije prema kojem iz slijeda događaja i razmjene pismena proizlazi da je svrha pobijane odluke bila poništenje njezina stajališta, proizlazi da je Vijeće opravdano moglo smatrati da Komisija nije zauzela svoje stajalište o spojivosti predmetnog programa potpora, kako je istaknuto u uvodnoj izjavi osme pobijane odluke.
Stoga drugi tužbeni razlog koji se temelji na zloporabi ovlasti valja odbiti kao neosnovan.
Treći tužbeni razlog koji se temelji na povredi načela lojalne suradnje
Argumentacija stranaka
U trećem tužbenom razlogu Komisija tvrdi da je donošenjem pobijane odluke povrijeđeno načelo lojalne suradnje među institucijama na način da je donošenjem te odluke Vijeće oslobodilo Mađarsku obveze suradnje s Komisijom, na što je ta država članica obvezana temeljem članka 108. stavka 1. UFEU‑a.
Naime odobrenjem produženja zatečenih programa potpora koje se Mađarska obvezala ukinuti Vijeće je narušilo rezultate dijaloga uspostavljenog prije između Komisije i te države članice.
Vijeće smatra da ga ne obvezuje obveza suradnje koja proizlazi iz članka 108. stavka 1. UFEU‑a. Osim toga Vijeće ponovno navodi kako se Mađarska nije ni na koji način obvezala u odnosu na program potpora odobren pobijanom odlukom.
Ocjena suda
Članak 108. stavak 1. UFEU‑a Komisiji i državama članicama nalaže obvezu redovne i povremene suradnje u okviru koje Komisija s državama članicama provodi stalno ispitivanje zatečenih programa potpora te im predlaže odgovarajuće mjere koje zahtijeva progresivan razvoj ili djelovanje unutarnjeg tržišta (vidjeti u tom smislu gore navedenu presudu od 18. lipnja 2002., Njemačka/Komisija, točku 28. i navedenu sudsku praksu).
U tom smislu iz točke 70. ove presude proizlazi da Mađarska nije preuzela nikakvu posebnu obvezu u odnosu na program potpora odobren pobijanom odlukom. Stoga se ne može smatrati da je tom odlukom Mađarska oslobođena od posebne obveze suradnje utoliko što njome nikako nisu narušeni rezultati dijaloga uspostavljenog ranije između Komisije i te države članice.
S obzirom na sve navedeno treći tužbeni razlog Komisije koji se temelji na povredi načela lojalne suradnje valja odbiti kao neosnovan.
Četvrti tužbeni razlog koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni i povredi načela proporcionalnosti
Prvim dijelom četvrtog tužbenog razloga Komisija tvrdi da je Vijeće počinilo očitu pogrešku u ocjeni smatrajući da su postojale iznimne okolnosti koje su opravdavale odobrene mjere. U drugom dijelu istog tužbenog razloga Komisija tvrdi da je pobijana odluka protivna načelu proporcionalnosti s obzirom na to da se predmetnim mjerama nije mogao postići cilj iz te odluke i da te mjere nisu bile ograničene na nužni minimum radi postizanja tog cilja.
Prvi dio četvrtog tužbenog razloga koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni u odnosu na postojanje iznimnih okolnosti
– Argumentacija stranaka
Komisija smatra da se okolnosti mogu smatrati iznimnima u smislu članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a samo ako prije svog nastanka nisu bile predvidljive te ako su se, u predmetnom slučaju, odnosile posebno na Mađarsku. Stoga to ne može biti slučaj u odnosu na prethodno postojeću prepreku u sustavu ili problem s kojim se suočavala većina država članica.
Komisija tvrdi da je nepovoljan sustav poljoprivrednih gospodarstava u Mađarskoj činio već postojeći problem samog sustava i organizacije mađarske poljoprivrede. Isto tako ništa nije upućivalo na činjenicu da manjak kapitala s kojim su suočeni mađarski poljoprivrednici nije problem sustava koji se nikako, prema svojoj prirodi, ne može kvalificirati kao izniman. Osim toga rizik povećanja broja špekulativnih kupnji zemljišta ne čini okolnost koja se razlikuje od ostalih elemenata koje je iznijelo Vijeće.
Osim toga, uz priznanje da gospodarska kriza može predstavljati iznimnu okolnost, Komisija ipak tvrdi da ta kriza može opravdati pobijanu odluku samo ako je djelovala zajedno s prethodno postojećim problemima u sustavu, na način da je proizvela iznimne okolnosti u Mađarskoj, što Vijeće nije dokazalo. Komisija također navodi da utjecaj spomenute krize na otežano dobivanje kredita, porast siromaštva i nezaposlenosti, pad unosnosti poljoprivredne proizvodnje i opću gospodarsku recesiju u Mađarskoj nemaju izniman karakter u odnosu na kontekst Unije kao cjeline.
Vijeće smatra da je definicija pojma iznimnih okolnosti koju predlaže Komisija suviše restriktivna u odnosu na sudsku praksu jer takve okolnosti samo trebaju biti nepredvidljive i mogu utjecati na druge države članice ili druge sektore osim poljoprivrede.
U predmetnom slučaju su postojale iznimne okolnosti nastale usred izvanrednih događaja povezanih s gospodarskom krizom, koje su imale bitne posljedice za mađarske poljoprivrednike i koje su, posljedično, dodatno otežale probleme sustava s kojima su se mađarska poljoprivredna gospodarstva već suočila. Tako su otežan pristup kreditima, pad unosnosti poljoprivredne proizvodnje, porast siromaštva i gospodarska recesija uzrokovani krizom, izraženiji u Mađarskoj nego u drugim državama članicama, stjecanje poljoprivrednih zemljišta mađarskim poljoprivrednicima učinili iznimno teškim, gotovo nemogućim.
– Ocjena Suda
Iz sudske prakse Suda proizlazi da Vijeće raspolaže, radi primjene članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a širokim diskrecijskim pravom čije korištenje podrazumijeva složene ekonomske i socijalne procjene koje se moraju izvršiti u kontekstu Unije. U tom okviru sudski nadzor izvršavanja tog diskrecijskog prava ograničen je na provjeru poštovanja postupovnih pravila i obrazloženja, kao i na kontrolu materijalne točnosti utvrđenih činjenica te nepostojanja pogrešne primjene prava, očitih pogrešaka u ocjeni činjenica ili zloporabe ovlasti (vidjeti u tom smislu gore navedenu presudu od 29. veljače 1996., Komisija/Vijeće, točke 18. i 19., te analognu presudu od 22. prosinca 2008., Régie Networks, C‑333/07,
Recueil
, str. I‑10807., točku 78.).
U odnosu na neuobičajenost i nepredvidljivost kao i na širinu posljedica gospodarske i financijske krize na mađarsko gospodarstvo, ne može se smatrati da je Vijeće počinilo očitu pogrešku u ocjeni smatrajući da su te posljedice činile iznimne okolnosti u smislu članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a. Komisija je osim toga u svojoj replici priznala da bi nastanak te krize mogao predstavljati takvu iznimnu okolnost.
Činjenica da je gospodarska i financijska kriza također uzrokovala značajne posljedice u drugim državama članicama nije odlučujuća, utoliko što ta okolnost nema utjecaja na iznimnu narav učinaka te krize u odnosu na razvoj gospodarske situacije mađarskih poljoprivrednika.
Isto tako, na temelju utvrđenja prema kojem nepovoljan sustav poljoprivrednih gospodarstava ili nedostatak kapitala s kojima su suočeni poljoprivrednici predstavljaju probleme sustava u Mađarskoj, ne može se zaključiti da je Vijeće počinilo očitu pogrešku u ocjeni smatrajući da su otežan pristup kreditima i pad unosnosti poljoprivredne proizvodnje uzrokovani krizom značajno otežali položaj mađarskih poljoprivrednika, sprječavajući tako rješavanje spomenutih problema sustava te stoga i ograničavanje siromaštva u ruralnim područjima promicanjem konkurentnosti mađarskih poljoprivrednih gospodarstava (vidjeti gore navedenu analognu presudu od 29. veljače 1996., Komisija/Vijeće, točku 21.).
Proizlazi da prvi dio četvrtog tužbenog razloga valja odbiti kao neosnovan.
Drugi dio četvrtog tužbenog razloga koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti
– Argumentacija stranaka
Komisija smatra da je Vijeće donošenjem pobijane odluke povrijedilo načelo proporcionalnosti.
Naime Komisija smatra da se predmetnim programom potpora ne može postići cilj naznačen u toj odluci. Na taj način, usprkos postojanju dvaju programa potpora radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta, poljoprivredno gospodarstvo prosječne veličine u Mađarskoj samo se neznatno razvilo tijekom proteklih godina. Nije ustanovljeno da program potpora odobren pobijanom odlukom omogućuje postizanje najboljih rezultata, s obzirom na to da se prethodnim programima potpora nije uspio riješiti otežan pristup kreditima tijekom 2009. godine. Potpore radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta zapravo više pridonose povećanju cijena poljoprivrednih zemljišta nego promjeni sustava vlasništva tih zemljišta.
Nadalje, Komisija smatra da poštovanje načela proporcionalnosti podrazumijeva puno uzimanje u obzir mjera na snazi kojima se može odgovoriti na potrebe koje Vijeće smatra iznimnim okolnostima. Pobijanom odlukom uopće nisu uzete u obzir mjere koje je prethodno odobrila Komisija ili koje su dopuštene njezinim smjernicama i njezinim uredbama o skupnom izuzeću. Konkretno, privremenim okvirom državama članicama je dopušteno poljoprivrednicima dodijeliti potpore. Isto tako moguće je zatražiti potpore male vrijednosti uvedene Uredbom br. 1535/2007.
Osim toga Vijeće je također propustilo uzeti u obzir postojanje drugih vrsta sredstava namijenjenih otklanjanju određenih problema navedenih u pobijanoj odluci. Tako je, na temelju Akta o pristupanju, Mađarska imala mogućnost, tijekom prijelaznog razdoblja od sedam godina, zaustaviti špekulacije ograničavajući pravo stjecanja poljoprivrednih zemljišta nerezidentima. U odnosu na porast nezaposlenosti, program ruralnog razvoja 2007.–2013. Mađarske predviđa nekoliko radnji namijenjenih njezinom ograničavanju u ruralnim područjima, posebice prijenosom viška radne snage u poljoprivredi u druge sektore gospodarstva.
Konačno, mjere donesene pobijanom odlukom nisu ograničene na potrebni minimum jer im trajanje prelazi datum koji je Komisija odredila kao privremeni okvir za primjenu posebnih potpora radi suočavanja s učincima gospodarske krize.
Vijeće tvrdi da, u odnosu na poštovanje načela proporcionalnosti, zakonitost mjera donesenih na temelju članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a ne može se ugroziti samo ako su te mjere očito neprikladne u odnosu na cilj koji Vijeće želi postići.
Komisija nije dokazala da procjena složenih gospodarskih činjenica koju je provelo Vijeće sadrži očite pogreške. Vijeće između ostalog smatra da su programi potpora radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta koje je primijenila Mađarska poboljšali sustav površina mađarskih poljoprivrednih gospodarstava. Vijeće također navodi da Komisija nije dokazala da takav program potpora pridonosi povećanju cijena zemljišta. Nadalje Vijeće smatra da povećanje površine poljoprivrednih gospodarstava omogućava poboljšanje konkurentnosti i prihoda dotičnih poljoprivrednika.
Nadalje Vijeće procjenjuje da nije bilo dužno u obzir uzeti mjere koje je Komisija već odobrila, s obzirom na to da mu ovlast koja mu je dodijeljena člankom 108. stavkom 2. trećim podstavkom UFEU‑a dopušta odobriti samo potpore koje Komisija zakonski ne bi mogla odobriti, što je bio slučaj u ovom predmetu. Osim toga program potpora odobren pobijanom odlukom nije bio pokriven privremenim okvirom.
Vijeće također naglašava da ograničenja stjecanja poljoprivrednih zemljišta koje dopušta Akt o pristupanju ne ograničavaju rizike špekulativne kupnje od strane subjekata s prebivalištem u Mađarskoj te da se protiv nezaposlenosti valja boriti kombinirajući različita sredstva, uključujući i program potpora odobren pobijanom odlukom.
U odnosu na trajanje tog programa potpora, isti nije morao biti ograničen na razdoblje pokriveno privremenim okvirom i odgovarao je vremenu procijenjenom nužnim za dovršavanje postupka privatizacije poljoprivrednih zemljišta u Mađarskoj i smanjivanje učinaka krize.
Mađarska ističe da je radi ustanovljavanja očite neprikladnosti predmetne mjere potrebno dokazati da je ona apsolutno neučinkovita, što nije ustanovljeno, a to čak ni Komisija nije tvrdila.
– Ocjena Suda
U odnosu na poštovanje načela proporcionalnosti, iz razmatranja u točki 98. ove presude proizlazi da samo očita neprikladnost neke mjere donesene na temelju članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a s obzirom na cilj koji Vijeće namjerava postići može ugroziti zakonitost takve mjere (vidjeti analogne presude od 8. srpnja 2010., Afton Chemical, C‑343/09,
Recueil
, str. I‑7027., točku 46., i od 12. srpnja 2012., Association Kokopelli, C‑59/11, točku 39.).
Proizlazi da valja utvrditi je li odobrenje programa potpora iz pobijane odluke očito neprikladno za ostvarenje cilja iz uvodne izjave 9. te odluke, koji se sastoji u ograničavanju siromaštva u ruralnim područjima u Mađarskoj.
Nesporno je da se taj cilj djelomično može postići pomoću poboljšanja učinkovitosti poljoprivrede u Mađarskoj, što podrazumijeva povećanje površine poljoprivrednih gospodarstava dopuštanjem stjecanja poljoprivrednih zemljišta mađarskim poljoprivrednicima. Nije sporno da slabi prihodi i otežan pristup kreditima s kojima su suočeni ti poljoprivrednici čine prepreku takvom stjecanju. Stoga se odobravanje predmetnog programa potpora kojim se pokušava suočiti s problemima i njihovim pogoršanjem zbog gospodarske i financijske krize pomoću bilo smanjivanja kamata na kredite radi kupnje poljoprivrednih zemljišta ili izravne potpore radi stjecanja takvih zemljišta, ne čini očito neprikladnim radi ostvarivanja cilja koji se želi postići donošenjem pobijane odluke.
U tim uvjetima okolnost da prije primijenjen program potpora radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta nije omogućio značajno i trajno povećanje površina mađarskih poljoprivrednih gospodarstava ne dokazuje očitu neprikladnost pobijane odluke radi postizanja cilja koji se njome želi postići, a koji je naveden u točki 115. ove presude.
Naime slab porast prosječne površine spomenutih gospodarstava nije dovoljan kako bi se dokazala očita neučinkovitost programa potpora koji je odobrilo Vijeće, s obzirom na to da taj slab porast može proizaći iz okolnosti čija namjena nije trajanje tijekom cijelog razdoblja na koje se odnosi pobijana odluka.
U odnosu na argument Komisije prema kojem programi potpora radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta više pridonose povećanju cijena poljoprivrednih zemljišta nego promjeni sustava vlasništva tih zemljišta, potrebno je ustanoviti da ta tvrdnja nije dovoljno dokazana kako bi se moglo ustanoviti da je Vijeće izabralo očito neprikladnu mjeru u odnosu na cilj koji je željelo postići.
Nadalje potrebno je provjeriti prelazi li odobrenje predmetnog programa potpora očito ono što je potrebno radi postizanja cilja iz pobijane odluke. Naime Komisija smatra da Vijeće nije dovoljno uzelo u obzir mogućnosti koje nude drugi instrumenti koji bi mogli doprinijeti ostvarenju tog cilja.
S obzirom na doseg diskrecijskog prava kojim raspolaže Vijeće u predmetnom slučaju, ne može se smatrati da je pobijanom odlukom povrijeđeno načelo proporcionalnosti zbog same činjenice da je Mađarska mogla postići cilj iz točke 115. ove presude pomoću neke druge vrste programa potpora. Naime, iz stalne sudske prakse proizlazi da tijekom ispitivanja poštovanja načela proporcionalnosti u odluci donesenoj na temelju diskrecijskog prava kao što je ono kojim raspolaže Vijeće na temelju članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a, Sud ne mora utvrditi je li ona bila jedina ili najbolja moguća, nego samo je li ista očito neproporcionalna (vidjeti analognu presudu od 11. lipnja 2009., Agrana Zucker, C‑33/08,
Recueil
, str. I‑5035., točku 33. i navedenu sudsku praksu).
Međutim, kako je istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 44. svog mišljenja, široko diskrecijsko pravo kojim raspolaže Vijeće ne oslobađa ga od obveze da u svojoj ocjeni u obzir uzme prethodno postojeće mjere posebno namijenjene otklanjanju iznimnih okolnosti koje su opravdale odobravanje predmetnog programa potpora.
U tom smislu svrha Uredbe br. 1535/2007 je izuzimanje potpora male vrijednosti od obveze prijavljivanja iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a te se stoga ne može smatrati da posebno nastoji otkloniti učinke gospodarske i financijske krize na mađarske poljoprivrednike.
Usprkos tome točno je da je privremeni okvir uveden radi promicanja pristupa poduzetnika financiranju u kontekstu gospodarske i financijske krize. Međutim potpore koje predviđa taj privremeni okvir imaju načelnu funkciju potpore ulaganjima i nisu posebno namijenjene omogućavanju stjecanja poljoprivrednih zemljišta. Osim toga, na datum donošenja pobijane odluke, točka 7. privremenog okvira predviđa da se taj okvir neće primjenjivati nakon 31. prosinca 2010. Stoga se ne može smatrati da odluka Vijeća da odobri program potpora posebno namijenjen ograničavanju siromaštva u ruralnim područjima omogućavanjem uspješnog dovršavanja postupka privatizacije zemljišta i poboljšanje sustava poljoprivrednih gospodarstava u Mađarskoj tijekom duljeg razdoblja očito prelazi ono što je potrebno radi postizanja cilja iz pobijane odluke.
Isto tako, iako je svrha nekih mjera iz programa ruralnog razvoja 2007.–2013. Mađarske također borba protiv nezaposlenosti u ruralnim područjima, one se smatraju komplementarnima programu potpora odobrenom pobijanom odlukom utoliko što su ponajprije namijenjene poticanju prijenosa viška radne snage u poljoprivredi u druge dijelove gospodarstva, a ne poboljšavanju isplativosti poljoprivrednih gospodarstava.
U odnosu na ograničenja stjecanja poljoprivrednih zemljišta koja dopušta Akt o pristupanju, potrebno je utvrditi da je njihova svrha bila smanjenje špekulativne kupnje zemljišta, ali da ona ni u kojem slučaju ne mogu otkloniti druge probleme navedene u obrazloženju pobijane odluke. Osim toga, kako ispravno ističe Vijeće, ta ograničenja ne omogućuju sprječavanje špekulativne kupnje poljoprivrednog zemljišta od strane subjekata s prebivalištem u Mađarskoj.
Konačno, kad je riječ o trajanju programa potpora odobrenog pobijanom odlukom, iz same logike članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a proizlazi da Vijeće nije bilo vezano vremenskim ograničenjem određenim u obavijesti Komisije. Osim toga, s obzirom na vrijeme potrebno za dovršavanje postupka privatizacije zemljišta i trajanje učinaka gospodarske i financijske krize, ne može se smatrati da je Vijeće izabralo očito neproporcionalnu mjeru odobrivši predmetni program potpora tijekom razdoblja počevši od 1. siječnja 2010. do 31. prosinca 2013.
Slijedom navedenog također valja odbiti drugi dio četvrtog tužbenog razloga koji je Komisija istaknula kao neosnovan.
Proizlazi da četvrti tužbeni razlog valja odbiti u cijelosti.
S obzirom na to da nijedan tužbeni razlog koji je istaknula Komisija nije prihvaćen, tužbu valja odbiti.
Troškovi
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Vijeće postavilo zahtjev da se Komisiji naloži snošenje troškova i da ona nije uspjela u postupku, snošenje troškova nalaže se Komisiji.
U skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika, Republika Litva, Mađarska i Republika Poljska snosit će vlastite troškove.

Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Europskoj komisiji nalaže se snošenje troškova.

3.
Republika Litva, Mađarska i Republika Poljska snosit će vlastite troškove.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski