CELEX: 62013CJ0277
Incumplimiento de Estado
Directiva 96/67/CE
Artículo 11
Transporte aéreo
Servicio de asistencia en tierra
Selección de agentes de asistencia en tierra

Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 11 de la Directiva 96/67/CE del Consejo, de 15 de octubre de 1996, relativa al acceso al mercado de asistencia en tierra en los aeropuertos de la Comunidad (
DO L 272, p. 36
), al no haber adoptado las medidas necesarias para que se organice un procedimiento de selección de los agentes autorizados para prestar servicios de asistencia en tierra en los aeropuertos de Lisboa, Oporto y Faro, en lo que atañe a los «equipajes», a las «operaciones en pista» y a la «carga y correo», de conformidad con el citado artículo 11.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
La Directiva 96/67 afirma en su considerando 5:
«[...] que la apertura del acceso al mercado de la asistencia en tierra es una medida que debe contribuir a reducir los costes de explotación de las compañías aéreas y que mejorará la calidad ofrecida a los usuarios».
La misma Directiva enuncia en su considerando 16:
«[...] que el mantenimiento de una competencia efectiva y leal exige que, en caso de limitación del número de agentes de asistencia, éstos sean elegidos mediante un procedimiento transparente e imparcial; que se debe consultar a los usuarios en el momento de la selección, dado que son los primeros interesados en la calidad y el precio de los servicios que tendrán que utilizar».
El artículo 2, letra e), de la Directiva 96/67, que define el concepto de «asistencia en tierra», remite al anexo de la propia Directiva en lo que atañe a las categorías de servicios comprendidos en el mencionado concepto. A tenor del citado anexo, entre los servicios de asistencia en tierra se incluyen los servicios siguientes:
«[...]
3.
La asistencia de equipajes [...]
[...]
4.
La asistencia de carga y correo [...]
[...]
5.
La asistencia de operaciones en pista [...]
[...]»
El artículo 6 de la misma Directiva es del siguiente tenor:
«1.   Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias, según las modalidades previstas en el artículo 1, para garantizar a los agentes de asistencia en tierra el libre acceso al mercado de prestación de servicios de asistencia en tierra a terceros.
[…]
2.   Los Estados miembros podrán limitar el número de agentes de asistencia autorizados para prestar las siguientes categorías de servicios de asistencia en tierra:
—
asistencia de equipajes,
—
asistencia de operaciones en pista,
— […],
—
asistencia de carga y correo en lo que respecta a la manipulación física de la carga y del correo entre la terminal del aeropuerto y el avión, tanto a la llegada como a la salida o en tránsito.
No obstante, no podrán limitar este número a menos de dos por cada categoría de servicio.
3.   Además, a partir del 1 de enero de 2001, al menos uno de estos agentes de asistencia autorizados no podrá ser controlado, directa ni indirectamente,
—
por la entidad gestora del aeropuerto,
—
por un usuario que, durante el año precedente a aquél en que se realice la selección de dichos agentes, haya transportado más del 25 % de los viajeros o de la carga registrados en el aeropuerto,
—
por una entidad que controle o esté controlada directa o indirectamente por dicha entidad gestora o dicho usuario.
No obstante, a más tardar el 1 de julio de 2000, cada Estado miembro podrá solicitar que la obligación estipulada en el presente apartado quede pospuesta hasta el 31 de diciembre de 2002.
La Comisión, asistida por el Comité mencionado en el artículo 10, estudiará estas solicitudes y decidirá sobre las mismas teniendo en cuenta la evolución del sector y, en concreto, la situación de aeropuertos comparables en cuanto al volumen y al tipo de tráfico.
4.   Cuando limiten el número de agentes autorizados en aplicación del apartado 2, los Estados miembros no podrán impedir que todo usuario de un aeropuerto, sea cual fuere la parte de éste que se le hubiere asignado, se beneficie, para cada categoría de servicios de asistencia en tierra sujeta a limitaciones, de una elección efectiva por lo menos entre dos agentes de asistencia en tierra, en las condiciones fijadas en los apartados 2 y 3.»
El artículo 11 de la misma Directiva dispone lo siguiente:
«1.   Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que se organice un procedimiento de selección de los agentes de asistencia autorizados para prestar servicios de asistencia en tierra en un aeropuerto cuando su número esté limitado en los casos previstos en el apartado 2 del artículo 6 o en el artículo 9. Este procedimiento deberá respetar los principios siguientes:
a)
en caso de que los Estados miembros prevean elaborar un pliego de condiciones o especificaciones técnicas a las que deban atenerse los agentes de asistencia, el pliego de condiciones o las especificaciones serán establecidos después de consultar al Comité de usuarios. Los criterios de selección previstos en el pliego de condiciones o en las especificaciones técnicas deberán ser pertinentes, objetivos, transparentes y no discriminatorios;
[…]
b)
deberá convocarse una licitación, que se publicará en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas
y a la que podrán responder todos los agentes de asistencia interesados;
c)
los agentes de asistencia serán elegidos:
i)
previa consulta al Comité de usuarios, por la entidad gestora, a condición de que esta última:
—
no preste servicios similares de asistencia en tierra,
—
no controle directa ni indirectamente ninguna empresa que preste tales servicios, y
—
no tenga ninguna participación en empresas de este tipo,
ii)
por las autoridades competentes de los Estados miembros independientes de las entidades gestoras previa consulta al Comité de usuarios y a las autoridades gestoras, en los demás casos;
d)
los agentes de asistencia serán seleccionados por un período máximo de siete años;
e)
si un agente de asistencia cesa en su actividad antes de que expire el período para el que ha sido seleccionado, se procederá a su sustitución por el mismo procedimiento.
2.   Cuando el número de agentes de asistencia esté limitado en virtud del apartado 2 del artículo 6 o del artículo 9, la entidad gestora podrá prestar por sí misma servicios de asistencia en tierra sin someterse al procedimiento de selección previsto en el apartado 1. También podrá, sin someterla a dicho procedimiento, autorizar a otra empresa para prestar servicios de asistencia en tierra en el aeropuerto de que se trate:
—
si controla directa o indirectamente dicha empresa, o
—
si dicha empresa controla directa o indirectamente a la entidad gestora.
3.   La entidad gestora informará al Comité de usuarios sobre las decisiones que tome en aplicación del presente artículo.»
El artículo 18 de la Directiva 96/67, que lleva como epígrafe «Protección social y del medio ambiente», prevé lo siguiente:
«Sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones de la presente Directiva y respetando las demás disposiciones de Derecho comunitario, los Estados miembros podrán tomar las medidas necesarias para garantizar la protección de los derechos de los trabajadores y el respeto del medio ambiente.»
El artículo 23 de la misma Directiva, que lleva como epígrafe «Aplicación», dispone en su apartado 1 lo siguiente:
«Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente Directiva a más tardar un año después de su publicación en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas
. Informarán de ello inmediatamente a la Comisión.
[...]»
Así pues, la transposición de la Directiva 96/67, que fue publicada el 25 de octubre de 1996, debía haberse finalizado el 25 de octubre de 1997 a más tardar.
Derecho portugués
La República Portuguesa llevó a efecto la transposición de la Directiva 96/67 mediante el Decreto-ley n
o
275/99, de 23 de julio. La exposición de motivos de dicho Decreto-ley tiene la siguiente redacción:
«Se tendrá asimismo en cuenta la necesidad de garantizar, en la medida de lo posible, que la transición al nuevo régimen se produzca de un modo armonioso, velando por la continuidad de la prestación de los servicios y por la protección del empleo y de los derechos de los trabajadores del sector.»
El artículo 27 del mismo Decreto-ley, que lleva como epígrafe «Selección de agentes de asistencia en tierra», está redactado en los siguientes términos:
«1.   En los casos de limitación del número de los agentes de asistencia en tierra previstos en el artículo 22, apartado 2, y en las letras a) y b) del artículo 24, apartado 1, la selección de los agentes autorizados se efectuará en virtud de una licitación que se publicará en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas
.
[...]
7.   Los agentes de asistencia en tierra serán seleccionados por un período mínimo de cuatro años y máximo de siete.»
El artículo 39 del mismo Decreto-ley, que lleva como epígrafe «Régimen transitorio», dispone lo siguiente:
«1.   Sin perjuicio de lo previsto en el apartado 2, aquellas empresas o entidades que, en la fecha de la entrada en vigor del presente Decreto-ley, estuvieran autorizadas por ley o hubieran sido autorizadas por la entidad gestora para practicar la autoasistencia o prestar servicios de asistencia en tierra en un aeropuerto quedarán automáticamente habilitadas para utilizar, a fin de ejercer sus funciones, el dominio público aeroportuario en el aeropuerto de que se trate, bien hasta el término legal de la autorización existente o bien por un período de cuatro años, en caso de que la autorización existente no tenga término final o tenga una duración superior a los cuatro años.
[...]
2.   Dentro del plazo de un año contado a partir de la fecha de publicación del presente Decreto-ley, las empresas o entidades a que se refiere el apartado 1 deberán obtener una licencia para el ejercicio de sus respectivas actividades, en los términos del capítulo II, bajo sanción de caducidad de las correspondientes autorizaciones o licencias a partir de dicha fecha.»
Procedimiento administrativo previo
Según la información recabada por la Comisión, las empresas que prestan en Portugal servicios de asistencia «equipajes», de asistencia «carga y correo» y de asistencia «operaciones en pista» son Portway-Handling de Portugal, SA (en lo sucesivo, «Portway») y Serviços Portugueses de Handling, SA, sociedad esta última conocida desde el año 2005 bajo el nombre de su marca, a saber, Groundforce Portugal (en lo sucesivo, «Groundforce»).
Portway es una sociedad propiedad al 100 % de ANA, SA, y cuyo objeto social consiste en la gestión de infraestructuras aeroportuarias y en la prestación de servicios aeroportuarios en los aeropuertos de Lisboa, Oporto y Faro, en virtud de un contrato administrativo de concesión.
Groundforce es una sociedad propiedad al 50,1 % del grupo Urbanos. Antes de que este grupo entrara en el capital de Groundforce, dicha sociedad era propiedad de la compañía Transportes Aéreos Portugueses (en lo sucesivo, «TAP»). En el año 2003, la legislación portuguesa autorizó a TAP a transmitir una participación mayoritaria en el capital de Groundforce mediante un procedimiento abierto de licitación internacional cuyos destinatarios eran inversores que cumplieran los requisitos establecidos en el correspondiente pliego de cargos. Al haber sido seleccionada como mejor postor, Globalia, Corporación Empresarial SA (en lo sucesivo, «Globalia»), adquirió en el transcurso de 2004 la mayoría de las acciones de Groundforce. Al término de una serie de transacciones, el grupo Urbanos adquirió dicha mayoría de acciones, que siguen en su posesión en la actualidad.
El 25 de noviembre de 2010, la Comisión remitió a la República Portuguesa un escrito de requerimiento en el que reprochaba a dicho Estado miembro haber incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 96/67, en la medida en que no había organizado el procedimiento de selección de agentes que presten servicios de asistencia en tierra de conformidad con el artículo 11 de dicha Directiva.
Mediante escrito de 31 de enero de 2011, la República Portuguesa respondió en el sentido de negar el incumplimiento reprochado.
El 20 de mayo de 2011, la Comisión remitió a la República Portuguesa un dictamen motivado en el que reiteraba sus imputaciones anteriores. En particular, según la Comisión, durante el período comprendido entre 1999 y 2003 dicho Estado miembro estableció un régimen transitorio automático que permitió que continuaran prestando los servicios en cuestión tanto Portway —controlada por ANA, SA, entidad gestora del aeropuerto— como, en las mismas fechas, Groundforce —controlada por TAP, principal compañía aérea portuguesa. En el curso del año 2004, a raíz de un procedimiento abierto de licitación internacional, Groundforce se integró en el grupo Globalia, conservando al mismo tiempo la autorización para prestar servicios de asistencia en tierra.
La República Portuguesa respondió mediante escrito de 27 de julio de 2011, informando a la Comisión de que se habían convocado dos licitaciones, una de ellas relativa al aeropuerto de Faro y la otra correspondiente a los aeropuertos de Lisboa y de Oporto. La República Portuguesa expuso que esas dos licitaciones se habían prolongado hasta finales de octubre y finales de noviembre de 2011, respectivamente. En lo que atañe a los comités de usuarios afectados, dicho Estado miembro añadió que fueron informados de los procedimientos de licitación, pero que el correo electrónico enviado al comité de usuarios del aeropuerto de Faro había sido devuelto.
El 22 de junio de 2012, la Comisión remitió a la República Portuguesa un dictamen motivado complementario, en el que hacía hincapié en que dicho Estado miembro no había seleccionado a los nuevos agentes de asistencia en tierra, sino que, en virtud del Decreto-ley n
o
19/2012, de 27 de enero, había recurrido a un régimen excepcional con efectos retroactivos a 31 de diciembre de 2011, con objeto de prorrogar la autorización de Groundforce hasta el momento de la concesión de las nuevas autorizaciones. Del mismo modo, la Comisión observó que, a pesar de la indicación de las fechas de apertura y examen de las ofertas de las empresas que presten servicios de asistencia en tierra, la República Portuguesa comunicó que resultaba imposible determinar la fecha exacta de la terminación del procedimiento de licitación. En lo que atañe a los comités de usuarios, la Comisión añadió que no habían sido consultados sobre la selección de agentes que presten servicios de asistencia en tierra.
El 3 de octubre de 2012, la República Portuguesa respondió que consideraba que el régimen transitorio era necesario para mantener la continuidad de los servicios de asistencia en tierra, así como para proteger el empleo y los derechos de los trabajadores en este mercado. Según dicho Estado miembro, la finalidad de la autorización automática era garantizar la confianza legítima de aquellas empresas que ya ejercían actividades de asistencia en tierra en los aeropuertos de que se trata.
En lo que atañe a las licitaciones en curso de tramitación, la República Portuguesa subrayó que la mesa de contratación se encontraba, en octubre de 2012, en la fase de examen de las ofertas, pero que el proceso de examen de las mismas revestía una especial complejidad. Según dicho Estado miembro, a la mesa de contratación le había resultado imposible culminar el informe preliminar sobre el examen de las ofertas. No obstante, manifestó su intención de proceder a la consulta de los comités de usuarios con anterioridad a la selección de agentes que presten servicios de asistencia en tierra.
Al no considerar satisfactorias las respuestas facilitadas por la República Portuguesa, la Comisión interpuso el presente recurso por incumplimiento.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
Procede señalar que la República Portuguesa propuso, por vez primera en la vista, una excepción de inadmisibilidad del recurso, alegando que la Comisión no le había dado instrucciones precisas que le permitieran llevar a cabo una transposición correcta de la Directiva 96/67.
En cuanto al fondo, la Comisión sostiene que la República Portuguesa, después de haber limitado el acceso a determinadas categorías de servicios de asistencia en tierra a dos agentes —uno de los cuales, la sociedad Portway, no se veía afectada por el procedimiento de selección por estar al 100 % bajo el control de la entidad gestora de los aeropuertos de Lisboa, Oporto y Faro—, no adoptó las medidas necesarias para organizar el procedimiento de selección del segundo agente encargado de prestar servicios de asistencia en tierra en el caso de los mencionados aeropuertos, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 11, apartado 1, de la Directiva 96/67.
La Comisión subraya que el régimen transitorio, establecido por la República Portuguesa en virtud del artículo 39 del Decreto-ley n
o
275/99, mantenía automáticamente la autorización otorgada a Groundforce para prestar servicios de asistencia en tierra. Durante ese período transitorio, dicho Estado miembro no organizó ningún procedimiento de selección de otros agentes de asistencia en tierra. La Comisión añade que, con posterioridad a la reestructuración de Groundforce y a la transmisión a Globalia de las acciones que TAP poseía en aquella sociedad, hechos que tuvieron lugar en el transcurso del año 2004, Groundforce conservó dicha autorización.
En lo que atañe al procedimiento abierto de licitación internacional relativo a la mencionada transmisión de acciones, la Comisión subraya que las empresas que prestan servicios de asistencia en tierra no podían obtener la autorización si no adquirían las acciones de Groundforce. De ello se deduce, según dicha institución, que el mencionado procedimiento de licitación no era un procedimiento de selección de agentes que presten servicios de asistencia en tierra, sino un procedimiento de selección de inversores. En cualquier caso, el procedimiento en cuestión no resultaba conforme a los principios enunciados en el artículo 11 de la Directiva 96/67. En particular, las autorizaciones concedidas no estaban limitadas a un período máximo de siete años. Del mismo modo, no habían sido consultados los comités de usuarios de los aeropuertos de que se trata.
Aun reconociendo que la República Portuguesa organizó en el transcurso de 2011 tres nuevos procedimientos con vistas a la selección del segundo agente autorizado para prestar servicios de asistencia en tierra, la Comisión hace hincapié en el hecho de que tales procedimientos no llegaron a su término. La Comisión añade que la Administración portuguesa estableció en el año 2012 un régimen excepcional con efectos retroactivos, aprobado mediante el Decreto-ley n
o
19/2012, a fin de prorrogar la autorización concedida a Groundforce.
La República Portuguesa contraargumenta que, como la Directiva 96/67 guarda silencio sobre si existe o no la posibilidad de un régimen transitorio, establecer un régimen de este tipo no resultaba contrario a las disposiciones de la Directiva. Añade que el régimen transitorio en cuestión se otorgó con el fin de preservar los derechos de aquellas empresas que, en la fecha de entrada en vigor del Decreto-ley n
o
275/99, estaban autorizadas a prestar servicios de asistencia en tierra respecto a determinadas categorías de servicios. Del mismo modo, aduce dicho Estado miembro, el mencionado régimen garantizó la continuidad de la prestación de los servicios, protegiendo al mismo tiempo los empleos y los derechos de los trabajadores, de conformidad con la resolución del Parlamento Europeo de 14 de febrero de 1995 sobre la aviación civil en Europa, en la que el Parlamento subrayó la necesidad de tener en cuenta el impacto del acceso al mercado de la asistencia en tierra sobre el empleo y la seguridad en los aeropuertos de la Unión Europea.
La República Portuguesa añade que las autorizaciones controvertidas se renovaron automáticamente, bien hasta que las autorizaciones existentes llegaran a su término legal o bien por un período de cuatro años, en los casos en que la autorización existente no tenía fecha de expiración o esta fecha se situaba más allá del término de cuatro años.
La República Portuguesa alega que la transmisión de las acciones de Groundforce tenía por objeto seleccionar a un agente encargado de prestar servicios de asistencia en tierra, teniendo en cuenta las obligaciones que figuraban en el pliego de condiciones por exigirlo así la legislación nacional y el Derecho comunitario. Dicho Estado miembro añade que el procedimiento se organizó ateniéndose a los criterios pertinentes, objetivos, transparentes y no discriminatorios previstos en el artículo 11 de la Directiva 96/67.
Según la República Portuguesa, la transmisión de las acciones permitía evitar la perturbación del normal funcionamiento de la actividad de los servicios de asistencia en tierra no sólo en lo que atañe a la disponibilidad y a la calidad del servicio, sino también en lo relativo al precio de dicha actividad. En el supuesto de que no se hubiera renovado la autorización concedida a Groundforce, el segundo agente —la sociedad Portway— habría disfrutado del monopolio de los servicios de asistencia en tierra hasta la terminación del procedimiento de selección de otros agentes de asistencia en tierra.
En cuanto a las licitaciones convocadas a lo largo del año 2011 en relación con los aeropuertos de que se trata, la República Portuguesa alega que tales licitaciones se atienen a los requisitos previstos en el artículo 11 de la Directiva 96/67. En efecto, el período de validez de las autorizaciones se limitó a siete años y los comités de usuarios fueron consultados antes de que se convocara la licitación. El mismo Estado miembro añade que los comités de usuarios también serán consultados en lo que atañe a la selección del otro agente de asistencia en tierra.
La República Portuguesa alega que la complejidad del procedimiento de selección obedece a las modificaciones sobrevenidas en la legislación nacional en materia de recursos humanos, concretamente en el ámbito de la selección y remuneración del personal, derivadas de las restricciones presupuestarias que condujeron a la firma del Protocolo de Acuerdo entre la República Portuguesa, la Comisión, el Banco Central Europeo (BCE) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), que tuvo lugar el 17 de mayo de 2011. La República Portuguesa añade que el funcionamiento de la mesa de contratación competente para examinar las ofertas en cuestión quedó interrumpido a raíz de la dimisión de varios de sus miembros como consecuencia de una reducción sustancial de sus remuneraciones, lo que afectó decisivamente a todo el procedimiento de examen de las ofertas por la propia mesa de contratación. Ese mismo Estado miembro hace hincapié en que la autoridad competente desplegó los máximos esfuerzos para hacer posible que la mesa de contratación culminara el examen de las ofertas.
La República Portuguesa añade que, dado que la legislación de la Unión relativa al mercado de los servicios de asistencia en tierra debe modificarse próximamente, en caso de que se adoptaran nuevos cambios, éstos afectarían al aeropuerto de Lisboa y, potencialmente, a los otros dos aeropuertos de que se trata. Ese mismo Estado miembro considera que una modificación de este tipo, si llegara a prosperar, conduciría inevitablemente a hacer imposible la adjudicación de los contratos públicos objeto de la licitación en curso de tramitación.
En su escrito de réplica, la Comisión sostiene que la Directiva 96/67 no omite ninguna disposición y no presenta ninguna laguna que justifique que la República Portuguesa establezca un régimen transitorio. Dicha institución alega que el citado Estado miembro no llevó a cabo una transposición correcta de la Directiva 96/67 en el transcurso de los catorce años posteriores a su entrada en vigor. La Comisión añade que la finalidad del régimen transitorio era proteger la posición de las empresas nacionales que ya operaban en el mercado de que se trata. A su juicio, en el supuesto de que Groundforce perdiera su condición de agente de asistencia en tierra, ello no supondría que quedara excluida la posibilidad de que sus empleados encontraran trabajo en otras empresas, incluso en la empresa a la que se adjudicara el contrato de prestación de servicios de asistencia en tierra.
En lo que atañe a los nuevos procedimientos de selección de agentes que presten servicios de asistencia en tierra, la Comisión sostiene que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ningún Estado miembro puede invocar situaciones derivadas de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones que prescribe el Derecho de la Unión. De este modo, ni las modificaciones relacionadas con la organización de personal ni la insuficiencia de recursos humanos pueden justificar el incumplimiento del Derecho de la Unión. La Comisión añade que la eventual modificación de la legislación de la Unión no tiene incidencia alguna en la obligación que actualmente incumbe a los Estados miembros.
Según la Comisión, por último, la organización de un procedimiento de selección de agentes autorizados para prestar servicios de asistencia en tierra, prevista en el artículo 11 de la Directiva 96/67, es una obligación de resultado. Por consiguiente, si un Estado miembro organiza un procedimiento de selección con el que no obtiene resultado alguno, habrá de considerarse que dicho Estado miembro no ha dado cumplimiento a lo dispuesto en la citada Directiva. Si el Estado miembro estuviera únicamente obligado a organizar un procedimiento de selección de ese tipo, pero sin estar sujeto a una obligación de resultado, la Directiva 96/67 quedaría privada de todo efecto útil.
En su escrito de dúplica, la República Portuguesa aduce que, en la medida en que Globalia —que adquirió las acciones de Groundforce— es un agente que presta servicios de asistencia en tierra, procede considerar que la transmisión de dichas acciones constituye un procedimiento de selección de otro agente de asistencia en tierra.
En lo que atañe a los nuevos procedimientos de selección de agentes que presten servicios de asistencia en tierra, la República Portuguesa alega que la Comisión no puede pasar por alto el procedimiento de asistencia financiera a Portugal ni el hecho de que, en virtud del Protocolo de Acuerdo entre la República Portuguesa, la Comisión, el BCE y el FMI, uno de los requisitos se refiera específicamente a la privatización de Aeroportos de Portugal SA, sociedad que gestiona los aeropuertos de que se trata. Añade que los problemas financieros de la República Portuguesa no constituyen meros problemas administrativos o burocráticos.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Sobre la admisibilidad
En cuanto a la excepción de inadmisibilidad, que la República Portuguesa propuso en la vista por primera vez y mediante la cual dicho Estado miembro reprocha a la Comisión no haberle dado en el procedimiento administrativo previo instrucciones precisas que le permitieran llevar a cabo una transposición correcta de la Directiva 96/67, basta con recordar que, con arreglo al artículo 127, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, en el curso del proceso no podrán invocarse motivos nuevos a menos que se funden en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento.
En el presente asunto, la Comisión ha tenido ocasión de exponer las imputaciones formuladas contra la República Portuguesa y ésta la oportunidad de formular las observaciones que consideraba pertinentes. Teniendo en cuenta que dicho Estado miembro era consciente de la supuesta inexistencia de instrucciones de la Comisión en el procedimiento administrativo previo y que sus objeciones no se fundan en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento, procede declarar la inadmisibilidad de la presente causa de inadmisión.
Sobre el fondo
A fin de resolver el presente recurso, es preciso recordar que las disposiciones de una Directiva deben ser ejecutadas con indiscutible fuerza imperativa y con la especificidad, precisión y claridad requeridas para cumplir la exigencia de seguridad jurídica (sentencia Dillenkofer y otros, C‑78/94, C‑179/94 y C‑188/94 a C‑190/94,
EU:C:1996:375
, apartado 48 y jurisprudencia citada).
Además, al prever en lo sustancial que los Estados miembros debían tomar las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la Directiva 96/67 a más tardar el 25 de octubre de 1997, el artículo 23 de dicha Directiva obligaba a los Estados miembros a adoptar todas las medidas necesarias para dotar de plena eficacia a las disposiciones de la Directiva y, por lo tanto, garantizar la realización del resultado que ésta prescribe (véase, por analogía, la sentencia Dillenkofer y otros,
EU:C:1996:375
, apartado 49).
De lo anterior se deduce que, contrariamente a lo que sostiene la República Portuguesa, el hecho de que la Directiva 96/67 no mencione la posibilidad de que los Estados miembros establezcan un régimen transitorio no autoriza a llegar a la conclusión de que la citada Directiva presenta una laguna y de que los Estados miembros son libres de establecer tal régimen transitorio, y mucho menos con posterioridad a la expiración del plazo para llevar a cabo la transposición de la Directiva, como en el caso presente. En efecto, lo anterior supondría permitir que un Estado miembro se concediera a sí mismo un nuevo período para llevar a cabo la transposición de la Directiva.
En cuanto a la tesis formulada por la República Portuguesa según la cual el procedimiento de transmisión de las acciones de una sociedad puede considerarse equivalente a un procedimiento de selección de otros agentes que presten servicios de asistencia en tierra, en la medida en que dicho procedimiento reúne los requisitos previstos en el artículo 11 de la Directiva 96/67 al mismo tiempo que permite alcanzar el legítimo objetivo de protección de los derechos de los trabajadores, salvaguardia de la confianza legítima de las empresas que ya ejercían tales actividades y mantenimiento de la continuidad y calidad de los servicios en los aeropuertos de que se trata, procede declarar que tal interpretación del citado artículo 11 no puede considerarse pertinente.
En efecto, el artículo 11, apartado 1, letra b), de la Directiva 96/67 exige que cualquier agente de asistencia en tierra interesado tenga acceso al procedimiento de selección.
Ahora bien, un procedimiento de transmisión de las acciones excluye a todos aquellos agentes de asistencia en tierra que no sean al mismo tiempo inversores interesados en la adquisición de las acciones de una sociedad preexistente. Tal y como ha reconocido la República Portuguesa en la vista, Groundforce conservó, con posterioridad a su adquisición por Globalia, la autorización para prestar servicios de asistencia en tierra que en su día le había sido concedida, de manera que ninguna empresa que preste servicios de asistencia en tierra podía obtener la autorización sin adquirir al mismo tiempo las acciones de Groundforce.
De lo anterior se deduce que no todos los agentes de asistencia en tierra tenían acceso al procedimiento de transmisión de las acciones de Groundforce y que dicho procedimiento tuvo como consecuencia que se incumpliera el objetivo perseguido por la Directiva 96/67, a saber, la apertura del mercado de la asistencia en tierra, mencionado en el considerando 5 de la propia Directiva.
Esta circunstancia basta por sí sola para llegar a la conclusión de que no cabe considerar que tal procedimiento de transmisión de acciones constituya un procedimiento de selección de agentes que presten servicios de asistencia en tierra en el sentido del artículo 11 de la Directiva 96/67. Por consiguiente, no es necesario examinar si concurren los restantes requisitos que figuran en el citado artículo.
Por lo demás, la anterior conclusión no puede ponerse en tela de juicio mediante el argumento, alegado por la República Portuguesa, según el cual tal procedimiento puede ampararse en el artículo 18 de la Directiva 96/67, que permite a los Estados miembros adoptar las medidas necesarias para garantizar la conservación de los empleos y la protección de los derechos de los trabajadores.
En efecto, a este respecto es preciso recordar que el Tribunal de Justicia ha declarado que, si bien los Estados miembros conservan la facultad de garantizar un nivel adecuado de protección social para el personal de las empresas que prestan servicios de asistencia en tierra, esta facultad no implica una competencia normativa ilimitada y debe ejercerse sin menoscabar el efecto útil de la referida Directiva ni los objetivos perseguidos por ésta (véase la sentencia Comisión/Alemania, C‑386/03,
EU:C:2005:461
, apartado 28, y jurisprudencia citada).
Procede añadir que, en respuesta a una pregunta que se le formuló en la vista, la República Portuguesa mantuvo que el hecho de haber conservado la licencia de Groundforce en la fecha en que se transmitió a Globalia el control de dicha sociedad, permitió conservar todos los puestos de trabajo de la propia Groundforce. La República Portuguesa añadió que en la convocatoria de licitación se había incluido una obligación de protección de los trabajadores y de los puestos de trabajo, pero no precisó la naturaleza de tal obligación.
A este respecto, cabe observar, en primer lugar, que aunque una empresa haya obtenido una licencia de agente que presta servicios de asistencia en tierra en el momento de la adquisición del capital de la sociedad comprada, ello no permite llegar a la conclusión de que el comportamiento futuro de la empresa de que se trate permanecerá invariable con posterioridad a la obtención de la licencia y, en particular, que dicha empresa conservará todos los puestos de trabajo existentes en la sociedad comprada.
En segundo lugar, consta que la obligación impuesta a las empresas de hacerse cargo del personal de la empresa que prestaba anteriormente los servicios perjudica a los nuevos competidores potenciales en relación con las empresas ya establecidas y compromete la apertura de los mercados de asistencia en tierra, por lo que se frustra el efecto útil de la Directiva 96/67 (véase, en particular, la sentencia Comisión/Italia, C‑460/02,
EU:C:2004:780
, apartado 34).
En lo que atañe a los restantes argumentos alegados por la República Portuguesa, según los cuales el régimen se instauró con el fin de salvaguardar la confianza legítima de aquellas empresas que ya ejercían actividades y de garantizar la continuidad y la calidad de los servicios en los aeropuertos de que se trata, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, el derecho a invocar el principio de protección de la confianza legítima se extiende a todo justiciable que se encuentre en una situación de la que se desprenda que una institución de la Unión le hizo concebir esperanzas fundadas y que nadie puede invocar una violación de dicho principio si la Administración no le dio garantías concretas (véase la sentencia Bélgica y Forum/Comisión, C‑182/03 y C‑217/03,
EU:C:2006:416
, apartado 147 y jurisprudencia citada).
Pues bien, teniendo en cuenta que el artículo 288 TFUE, apartado 3, prevé que las Directivas obligan a los Estados miembros en cuanto a los resultados que deban conseguirse, que el plazo para la transposición de la Directiva 96/67 finalizó el 25 de octubre de 1997 y que no existía ninguna indicación proveniente de la Comisión o de cualquier otra institución de la Unión en el sentido de que la República Portuguesa estuviera exenta de la obligación de transponer la citada Directiva en su ordenamiento jurídico nacional dentro del plazo establecido o de que dicha Directiva no hubiera de aplicarse a ese Estado miembro, ni éste ni ninguna empresa que preste servicios de asistencia en tierra puede invocar su confianza legítima en que se mantendría el sistema establecido en dicho Estado miembro.
En lo que atañe a la salvaguardia de la continuidad y de la calidad de los servicios prestados en los aeropuertos, basta con poner de relieve que la República Portuguesa no ha aportado al Tribunal de Justicia ninguna prueba que sustente la argumentación según la cual la transposición de la Directiva 96/67, de haberse llevado a cabo dentro del plazo establecido, habría puesto en peligro la continuidad o la calidad de los servicios de que se trata.
En cuanto a las justificaciones aducidas por la República Portuguesa en relación con el hecho de que los procedimientos de selección de agentes que presten servicios de asistencia en tierra organizados en el transcurso del año 2011 no habían llegado a su término, basta con recordar que constituye jurisprudencia reiterada que un Estado miembro no puede invocar disposiciones, prácticas ni situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos en virtud del Derecho de la Unión (véanse las sentencias Comisión/Portugal, C‑150/97,
EU:C:1999:15
, apartado 21; Comisión/Luxemburgo, C‑69/05,
EU:C:2006:32
, apartado 10, y Comisión/Italia, C‑161/05,
EU:C:2006:762
, apartado 12).
En lo que atañe a la alegación de la República Portuguesa según la cual las potenciales modificaciones de la legislación en la materia podían hacer inútil la selección del segundo agente de asistencia en tierra, procede recordar que el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que la existencia de un incumplimiento debe apreciarse respecto de la legislación de la Unión vigente al término del plazo que la Comisión haya concedido al Estado miembro de que se trate para atenerse a su dictamen motivado (véanse, entre otras, las sentencias Comisión/Bélgica, C‑377/03,
EU:C:2006:638
, apartado 33 y jurisprudencia citada, así como Comisión/Francia, C‑170/09,
EU:C:2010:97
, apartado 6 y jurisprudencia citada). Por consiguiente, la eventual modificación de una legislación no dispensa a un Estado miembro de la obligación de transponer en su ordenamiento jurídico una Directiva en vigor dentro del plazo fijado para dicha transposición.
De todo lo expuesto resulta que procede declarar que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 11 de la Directiva 96/67, al no haber adoptado las medidas necesarias para que se organice un procedimiento de selección de los agentes autorizados para prestar servicios de asistencia en tierra en los aeropuertos de Lisboa, Oporto y Faro, en lo que atañe a los «equipajes», a las «operaciones en pista» y a la «carga y correo», de conformidad con el citado artículo.
Costas
En virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión la condena en costas de la República Portuguesa y por haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por ésta, procede condenarla en costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:

1)
Declarar que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 11 de la Directiva 96/67/CE del Consejo, de 15 de octubre de 1996, relativa al acceso al mercado de asistencia en tierra en los aeropuertos de la Comunidad, al no haber adoptado las medidas necesarias para que se organice un procedimiento de selección de los agentes autorizados para prestar servicios de asistencia en tierra en los aeropuertos de Lisboa, Oporto y Faro, en lo que atañe a los «equipajes», a las «operaciones en pista» y a la «carga y correo», de conformidad con el citado artículo.

2)
Condenar en costas a la República Portuguesa.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: portugués.