CELEX: 62009TJ0511
Aiuti di Stato
Aiuto alla ristrutturazione concesso dall’Austria a favore del gruppo Austrian Airlines
Decisione che dichiara l’aiuto compatibile con il mercato comune, salvo il rispetto di talune condizioni
Privatizzazione del gruppo Austrian Airlines
Determinazione del beneficiario dell’aiuto
Orientamenti per gli aiuti di Stato al salvataggio e alla ristrutturazione delle imprese in difficoltà

Fatti
Il gruppo Austrian Airlines (in prosieguo: la «Austrian Airlines») è composto da tre società: la Austrian Airlines Österreichische Luftverkehrs AG, compagnia aerea dotata di una piattaforma di rete fondata nel 1957, la Tiroler Luftfahrt GesmbH, controllata regionale fondata nel 1978, nonché la Lauda Air Luftfahrt GmbH, compagnia di voli charter fondata nel 1979. La Austrian Airlines è un vettore aereo con sede a Vienna (Austria) le cui piattaforme sono l’aeroporto internazionale di Vienna e l’aeroporto di Innsbruck (Austria). La Austrian Airlines è membro della Star Alliance. La Repubblica d’Austria ha detenuto il 41,56% delle quote della Austrian Airlines attraverso la holding pubblica Österreichische Industrieholding AG (in prosieguo: la «ÖIAG») ed era, a tale titolo, l’azionista di maggioranza della Austrian Airlines.
La ricorrente, la Niki Luftfahrt GmbH è una società di diritto austriaco con sede a Vienna che gestisce una compagnia aerea conosciuta con la denominazione «FlyNiki» o «Niki». Essa opera da Vienna, da Linz (Austria), da Salisburgo (Austria), da Graz (Austria) e da Innsbruck da cui garantisce, in particolare, voli diretti in tutta Europa e nel Nord Africa. La ricorrente era detenuta, alla data di presentazione del ricorso, per il 76% dalla Privatstiftung Lauda (fondazione privata Lauda) e per il 24% dalla seconda compagnia aerea tedesca, la Air Berlin.
La Austrian Airlines versa da anni in una difficile situazione finanziaria. Tenuto conto di tali difficoltà, il governo federale austriaco ha conferito, il 12 agosto 2008, un mandato di privatizzazione che autorizzava la ÖIAG a procedere alla vendita di tutte le sue quote nella Austrian Airlines. Il 29 ottobre 2008 tale mandato è stato prorogato sino al 31 dicembre 2008.
Il 13 agosto 2008 la ÖIAG ha pubblicato, sulla stampa austriaca e sulla stampa internazionale, alcuni avvisi nei quali invitava i potenziali investitori a manifestare interesse per l’acquisizione delle quote che essa deteneva nella Austrian Airlines. Gli offerenti avevano tempo sino al 24 agosto 2008 per manifestare interesse. Complessivamente, dodici investitori hanno manifestato interesse.
Il 28 agosto 2008 è stato comunicato agli investitori che entro il 12 settembre 2008 doveva essere presentato un progetto di acquisizione. Il progetto doveva contenere informazioni in merito all’offerente, un piano strategico per la Austrian Airlines, una proposta sulla struttura della transazione, informazioni sulle modalità di finanziamento previste e informazioni aggiuntive in merito al contenuto del contratto (assicurazioni, garanzie). Sono stati depositati solo tre progetti di acquisizione, rispettivamente, dalla Air France‑KLM, dalla Deutsche Lufthansa AG (in prosieguo: la «Lufthansa») e dal vettore russo S7.
Il 16 settembre 2008 le tre imprese che avevano depositato un progetto di acquisizione sono state invitate a presentare entro il 21 ottobre 2008 un’offerta definitiva senza indicazione del prezzo di acquisto e, entro il 24 ottobre 2008, un’offerta definitiva con indicazione del prezzo di acquisto.
Il 21 ottobre 2008 solo la Lufthansa ha presentato un’offerta corredata di un contratto e di un piano strategico senza indicazione del prezzo, conformemente a quanto era stato richiesto. Il 24 ottobre 2008 la Lufthansa ha presentato un’offerta vincolante con indicazione del prezzo che era disposta a versare per l’acquisto delle quote di partecipazione della ÖIAG nella Austrian Airlines.
L’offerta di acquisto prevedeva quanto segue:
—
la Lufthansa versa alla ÖIAG un prezzo di acquisto di EUR 366 268,75;
—
la ÖIAG riceve un buono di recupero che potrà comportare, in caso di recupero, un pagamento supplementare sino a EUR 162 000 000;
—
la ÖIAG versa, attraverso una società veicolo, una sovvenzione di EUR 500 000 000, che verrà utilizzata per sottoscrivere un aumento di capitale della Austrian Airlines.
Per quanto riguarda il buono di recupero, era previsto che, tre anni dopo la chiusura o, al più tardi, dopo la presentazione delle relazioni finanziarie per il periodo sino al 31 dicembre 2011, la ÖIAG avrebbe percepito un pagamento supplementare per un importo sino a EUR 162 000 000.
Le quote della Austrian Airlines detenute dalla ÖIAG dovevano essere acquisite dalla Österreichische Luftverkehrs‑Holding‑GmbH, detenuta rispettivamente, per il 49,8%, dalla Österreichische Luftverkehrs‑Beteiligungs‑GmbH, detenuta, quest’ultima, al 100% dalla Lufthansa, e per il 50,2% dalla Österreichische Luftverkehrs‑Privatstiftung, fondazione di diritto austriaco di cui è fondatore la Österreichische Luftverkehrs‑Beteiligungs.
Parallelamente a tale operazione, la Österreichische Luftverkehrs‑Holding GmbH doveva acquisire tutte le altre quote della Austrian Airlines attraverso un’offerta di acquisto o un’operazione di «squeeze-out» al fine di assicurarsi la proprietà di tutte le quote di quest’ultima.
L’operazione è stata autorizzata dal consiglio di vigilanza della Lufthansa il 3 dicembre 2008 e dal consiglio di vigilanza dell’ÖIAG il 5 dicembre 2008.
Il 21 dicembre 2008, la Repubblica d’Austria ha notificato alla Commissione delle Comunità europee le misure relative al progetto di vendita della sua partecipazione nella Austrian Airlines.
Parallelamente, la Repubblica d’Austria ha notificato alla Commissione, il 19 dicembre 2008, la propria decisione di concedere alla Austrian Airlines un aiuto al salvataggio sotto forma di garanzia al 100% onde consentire a quest’ultima di ottenere un finanziamento sotto forma di prestito di importo pari a EUR 200 milioni.
Con la decisione del 19 gennaio 2009, relativa all’aiuto di Stato NN 72/08, Austrian Airlines – aiuto al salvataggio, la Commissione ha autorizzato tale aiuto al salvataggio sotto forma di garanzia, che doveva cessare quando la Commissione fosse pervenuta a una decisione definitiva riguardo all’aiuto notificato nell’ambito della procedura di vendita o del piano di ristrutturazione presentati dalle autorità austriache.
Con lettera dell’11 febbraio 2009, la Commissione ha notificato alla Repubblica d’Austria la decisione di avviare il procedimento di indagine formale degli aiuti di Stato di cui all’articolo 88, paragrafo 2, CE in relazione alle misure presentate dalla Repubblica d’Austria al fine di cedere la sua partecipazione nella Austrian Airlines.
L’11 marzo 2009 la Repubblica d’Austria ha trasmesso alla Commissione le proprie osservazioni in merito all’avvio del procedimento di indagine formale.
Lo stesso giorno, la decisione di avvio del procedimento di indagine formale è stata pubblicata nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
, e le parti interessate sono state invitate a presentare le loro osservazioni (
GU 2009, C 57, pag. 8
).
In tale decisione la Commissione precisava, anzitutto, di dover stabilire se il prezzo pagato dalla Lufthansa per la partecipazione della ÖIAG nella Austrian Airlines corrispondesse al prezzo di mercato. Al riguardo, la Commissione esprimeva dubbi sulla natura aperta, trasparente e incondizionata della vendita e sul valore del buono di recupero. La Commissione osservava che, nel caso in cui non vi fosse stata corrispondenza tra l’importo pagato per la Austrian Airlines e il prezzo di mercato, sarebbe stato necessario considerare la differenza tra l’importo pagato e il prezzo di mercato quale aiuto di Stato.
La Commissione riteneva inoltre di dover esaminare l’affermazione della Repubblica d’Austria secondo la quale l’importo pagato dalla Lufthansa non costituiva un aiuto di Stato in quanto qualsiasi altra soluzione per la ÖIAG avrebbe comportato costi più elevati.
Infine, poiché la Repubblica d’Austria aveva proposto un piano di ristrutturazione nel caso in cui la Commissione avesse ritenuto che la misura notificata costituisse un aiuto di Stato, la Commissione precisava di dover verificare se detto piano fosse compatibile con la sua comunicazione del 1
o
ottobre 2004, relativa agli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (
GU C 244, pag. 2
) (in prosieguo: gli «orientamenti del 2004») e con la sua comunicazione del 10 dicembre 1994, relativa all’applicazione degli articoli [87 CE] e [88 CE] e dell’articolo 61 dell’accordo SEE agli aiuti di Stato nel settore dell’aviazione (
GU C 350, pag. 5
) (in prosieguo: gli «orientamenti nel settore dell’aviazione del 1994»).
La Commissione ha ricevuto osservazioni dagli interessati, tra cui quelle della ricorrente, e le ha trasmesse alla Repubblica d’Austria il 15 aprile 2009.
La Repubblica d’Austria ha trasmesso alla Commissione le sue osservazioni sulle considerazioni degli interessati l’8 maggio 2009.
Lo stesso giorno, la Commissione ha ricevuto la notifica di un progetto di concentrazione con il quale la Lufthansa doveva acquisire il controllo esclusivo della Austrian Airlines.
Su richiesta della Repubblica d’Austria, il 7 e il 18 maggio 2009 si sono svolte riunioni riguardo alla privatizzazione della Austrian Airlines. A seguito di tali riunioni, il 22 maggio 2009 e il 18 giugno 2009 sono state comunicate informazioni supplementari richieste dalla Commissione.
Il 28 agosto 2009 la Commissione ha adottato la decisione 2010/137/CE, Aiuto di Stato C 6/09 (ex N 663/08) – Austria Austrian Airlines — Piano di ristrutturazione (
GU 2010, L 59, pag. 1
), che dichiara l’aiuto alla ristrutturazione concesso dalla Repubblica d’Austria alla Austrian Airlines compatibile con il mercato comune, salvo il rispetto di talune condizioni (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Dopo aver invitato la Repubblica d’Austria a indicarle, conformemente all’articolo 25 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [88] del trattato CE (
GU L 83, pag. 1
), nella sua versione modificata dal regolamento (CE) n. 1791/2006 del Consiglio, del 20 novembre 2006, che adegua taluni regolamenti e decisioni in materia di libera circolazione delle merci, libera circolazione delle persone, diritto delle società, politica della concorrenza, agricoltura (compresa la normativa veterinaria e fitosanitaria), politica dei trasporti, fiscalità, statistiche, energia, ambiente, cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni, unione doganale, relazioni esterne, politica estera e di sicurezza comune e istituzioni, a motivo dell’adesione della Bulgaria e della Romania (
GU L 363, pag. 1
), le informazioni che essa riteneva soggette all’obbligo di rispetto del segreto professionale, la Commissione ha pubblicato, il 9 marzo 2010, conformemente all’articolo 26, paragrafo 3, del medesimo regolamento, una versione non riservata della decisione impugnata nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
.
Il 28 agosto 2009 la Commissione ha adottato anche la decisione C (2009) 6690 definitivo, (caso COMP/M.5440 – Lufthansa/Austrian Airlines), che dichiara compatibile con il mercato comune e l’accordo SEE, salvo il rispetto degli impegni proposti, l’operazione di concentrazione di imprese volta all’assunzione, da parte della Lufthansa, del controllo esclusivo del gruppo Austrian, di cui è stata pubblicata una sintesi nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
(
GU 2010, C 16, pag. 11
; in prosieguo: la «decisione che autorizza la concentrazione»).
Nella decisione impugnata la Commissione ritiene che il prezzo d’acquisto pagato dalla Lufthansa alla ÖIAG come corrispettivo delle quote detenute da quest’ultima nella Austrian Airlines corrispondesse a un prezzo negativo, in quanto risultava dalla differenza tra, da un lato, l’importo della sovvenzione versata a favore della Austrian Airlines e, dall’altro, l’importo del buono di recupero nonché quello versato per l’acquisto delle quote dell’ÖIAG. Dopo aver esaminato il valore delle quote detenute dall’ÖIAG nella Austrian Airlines, la Commissione è giunta alla conclusione che il prezzo negativo proposto dalla Lufthansa corrispondeva al prezzo di mercato e, pertanto, non poteva essere considerato un aiuto a favore della Lufthansa.
La Commissione ha tuttavia ricordato che, quando un’impresa viene venduta da uno Stato a un prezzo negativo, la circostanza che tale prezzo corrisponda al prezzo di mercato non è un criterio sufficiente per dimostrare che lo Stato ha agito come investitore operante in un’economia di mercato e che non è stato concesso alcun aiuto di Stato. Siffatto investitore deve, infatti, confrontare il prezzo di mercato negativo con i costi che dovrebbe sostenere nell’ambito di altre soluzioni. Al riguardo, la Commissione ha ritenuto che, nella fattispecie, il fallimento della Austrian Airlines, il cui costo sarebbe stato nullo per lo Stato, avrebbe costituito un’opzione più vantaggiosa per quest’ultimo rispetto alla vendita della sua partecipazione nella Austrian Airlines a un prezzo negativo. La Commissione ha quindi ritenuto che l’importo totale del prezzo negativo dovesse essere considerato come risorsa pubblica concessa alla Austrian Airlines e che l’assegnazione di tali risorse, imputabile allo Stato, a un’impresa in concorrenza con altri vettori aerei della Comunità arrecasse pregiudizio al commercio intracomunitario e costituisse, quindi, un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE.
Dopo aver esaminato l’aiuto in questione, la Commissione ha ritenuto che esso costituisse, salvo il rispetto di talune condizioni e sempre che il piano di ristrutturazione notificato alla Commissione fosse stato interamente attuato, un aiuto compatibile con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE.
Il dispositivo della decisione impugnata è così formulato:
«Articolo 1
L’aiuto alla ristrutturazione concesso dall’Austria a favore dell[a] Austrian Airlines è compatibile con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), (…) CE, fatte salve le condizioni e gli obblighi riportati nell’articolo 2 e sempre che il piano di ristrutturazione notificato alla Commissione venga integralmente attuato.
Articolo 2
1.   L’Austria adotta le misure necessarie affinché entro la fine del 2010 l[a] Austrian Airlines riduca del 15% la propria capacità complessiva in termini di posti‑chilometro offerti rispetto al livello del 2008. Successivamente la capacità di crescita dell[a] Austrian Airlines verrà limitata al tasso di crescita medio stabilito per i vettori membri dell’Association of European Airlines. Detta limitazione opererà sino alla fine del 2015 oppure, se tale obiettivo sarà raggiunto prima di tale data, sino al raggiungimento del pareggio dell’EBIT da parte dell[a] Austrian Airlines.
2.   L’Austria adotta le misure necessarie affinché l[a] Austrian Airlines provveda a ridurre la propria quota di partecipazione nella Schedule Coordination Austria GmbH al 25% entro il 30 settembre 2009 e affinché né la Flughafen Wien AG né qualsiasi soggetto controllato dall[a] Austrian Airlines o dalla Flughafen Wien AG detengano la quota di partecipazione di maggioranza nella Schedule Coordination Austria dopo il processo di ristrutturazione in oggetto.
3.   L’Austria adotta le misure necessarie affinché vengano rispettate le condizioni previste nella decisione sulla concentrazione nel caso COMP/M.5440 – Lufthansa/Austrian Airlines.
4.   L’Austria si impegna a risolvere gli accordi bilaterali in materia di servizi aerei che non prevedono la clausola di designazione comunitaria o provvede a rinegoziarne il contenuto in conformità di quanto previsto dal regolamento (CE) n. 847/2004. L’Austria tiene la Commissione informata in merito alle misure adottate al fine di garantire la compatibilità di tali accordi con il diritto comunitario in materia di designazione comunitaria.
5.   L’Austria trasmette alla Commissione entro il 31 dicembre 2009 una relazione relativa ai progressi e alla gestione del piano di ristrutturazione, contenente altresì informazioni sulle misure adottate per ridurre la quota di partecipazione dell[a] Austrian Airlines nella Schedule Coordination Austria GmbH. L’Austria comunica entro il 31 aprile 2010 le azioni intraprese per attuare quanto previsto all’articolo 2, paragrafo 4. L’Austria trasmette alla Commissione – con cadenza annuale e sino al 2015 – una relazione annuale relativa all’attuazione del piano di ristrutturazione e al tasso di crescita della capacità.
Articolo 3
La Repubblica d’Austria è destinataria della presente decisione».
Procedimento
Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 21 dicembre 2009, la ricorrente ha proposto il presente ricorso in forza dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 23 aprile 2010, la Repubblica d’Austria ha chiesto di essere ammessa a intervenire nella presente causa a sostegno delle conclusioni della Commissione. Con ordinanza del 15 giugno 2010, il presidente della Sesta Sezione del Tribunale ha ammesso l’intervento della Repubblica d’Austria.
Con atti depositati nella la cancelleria del Tribunale il 27 aprile 2010 la Lufthansa e la Austrian Airlines hanno chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.
Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 7 maggio 2010, la ÖIAG ha chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.
Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 30 agosto 2010, la Repubblica d’Austria ha depositato la sua memoria d’intervento.
A seguito della modifica delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato alla Settima Sezione alla quale di conseguenza, il 27 settembre 2010, è stata attribuita la presente causa.
Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 18 ottobre 2010, la ricorrente ha depositato le sue osservazioni sulla memoria d’intervento della Repubblica d’Austria.
Con atti depositati nella cancelleria del Tribunale l’11 novembre 2010, la Commissione e la Repubblica d’Austria hanno depositato le loro osservazioni sulle domande di misure di organizzazione del procedimento e sulla domanda di misure d’istruzione presentate dalla ricorrente nelle sue osservazioni sulla memoria d’intervento della Repubblica d’Austria.
Con ordinanza del 29 novembre 2010 il presidente della Settima Sezione del Tribunale ha autorizzato gli interventi della Lufthansa, della Austrian Airlines e della ÖIAG.
Con atti depositati nella cancelleria del Tribunale il 14 febbraio 2011, la Lufthansa, la Austrian Airlines e la ÖIAG hanno depositato le loro memorie d’intervento.
Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 13 maggio 2011, la ricorrente ha depositato le sue osservazioni sulle memorie d’intervento della Lufthansa, della Austrian Airlines e della ÖIAG.
A seguito della modifica delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato alla Prima Sezione alla quale di conseguenza, il 16 maggio 2012, è stata attribuita la presente causa.
Con una ordinanza del 10 luglio 2012 relativa a una misura d’istruzione riguardante la produzione di documenti, il Tribunale, dopo aver constatato, in primo luogo, che la Commissione contestava la ricevibilità di taluni argomenti della ricorrente per il motivo che essi erano fondati su informazioni circostanziate che non figuravano nella versione non riservata della decisione impugnata pubblicata nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
, in secondo luogo, che la ricorrente aveva allegato al ricorso la versione non riservata della decisione impugnata e, in terzo luogo, che le informazioni soppresse della versione non riservata della decisione impugnata erano necessarie per ben comprendere la decisione e, pertanto, anche necessarie per definire la controversia ha ingiunto alla Commissione, sul fondamento dell’articolo 65, lettera b), dell’articolo 66, paragrafo 1, e dell’articolo 67, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento di procedura del Tribunale, di produrre la versione completa della decisione impugnata, come era stata notificata alla sua destinataria, la Repubblica d’Austria. Nell’ordinanza veniva precisato che la versione completa della decisione impugnata non sarebbe stata comunicata, in tale fase del procedimento, alla ricorrente né alle altre parti del procedimento, fatta eccezione per la Repubblica d’Austria, che ne era già la destinataria. La Commissione ha ottemperato a tale richiesta il 25 luglio 2012.
L’11 luglio 2012 il Tribunale, in forza dell’articolo 64 del regolamento di procedura, ha invitato la ricorrente a precisare se avesse avuto accesso alla versione completa della decisione impugnata, come notificata alla Repubblica d’Austria. La ricorrente ha risposto in senso affermativo a tale richiesta il 26 luglio 2012.
Il 18 febbraio 2013 il Tribunale ha posto vari quesiti alle parti nell’ambito di misure di organizzazione del procedimento di cui all’articolo 64, paragrafo 3, lettere b) e c), del regolamento di procedura.
Anzitutto, dopo aver constatato che le informazioni circostanziate contenute nel ricorso, che non figuravano nella versione della decisione impugnata pubblicata nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
, erano contenute nella versione completa di quest’ultima e che la ricorrente aveva confermato di essere venuta a conoscenza della versione completa della decisione impugnata per preparare il suo ricorso, il Tribunale ha invitato la Commissione a completare la sua difesa e a pronunciarsi sull’integralità dei motivi, delle censure e degli argomenti elaborati in detto ricorso, sui quali essa non aveva ancora preso posizione per il motivo che, così facendo, essa avrebbe violato l’obbligo del rispetto del segreto professionale di cui all’articolo 339 TFUE.
Inoltre, il Tribunale ha chiesto alla Commissione di indicare se, e in quale misura, la riservatezza della totalità delle informazioni contenute nella versione completa della decisione impugnata poteva essere esclusa nei confronti della parte ricorrente e delle altre parti del procedimento ai fini della presente controversia. Nel caso in cui la Commissione intendesse mantenere tutte queste informazioni riservate, essa era invitata a motivare il mantenimento del trattamento riservato per ciascun elemento asseritamente riservato onde consentire al Tribunale di adottare una decisione al riguardo sul fondamento dell’articolo 67, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento di procedura.
Infine, il Tribunale ha anche invitato le intervenienti a rendere un parere motivato sulla riservatezza della versione completa della decisione impugnata.
La Repubblica d’Austria e la ÖIAG hanno risposto a tale misura di organizzazione del procedimento, rispettivamente, il 14 e il 18 marzo 2013. La Commissione, la Austrian Airlines e la Lufthansa hanno risposto, a loro volta, il 19 marzo 2013.
Poiché la Commissione si è limitata, nella sua risposta del 19 marzo 2013, al fine di giustificare il mantenimento della riservatezza della versione completa della decisione impugnata, a rinviare al rifiuto della Repubblica d’Austria di escludere la riservatezza di detta decisione, il Tribunale, il 18 luglio 2013, ha invitato la Commissione, sul fondamento dell’articolo 64, paragrafo 3, lettere a) e b), del regolamento di procedura, a indicare le ragioni che l’hanno indotta ad accogliere la domanda di riservatezza della Repubblica d’Austria per ciascun elemento asseritamente riservato della versione completa della decisione impugnata, precisando i criteri applicati per decidere che si trattava di informazioni che potevano essere protette dal segreto professionale, in particolare ai sensi della comunicazione C (2003) 4582, del 1
o
dicembre 2003, relativa al segreto d’ufficio nelle decisioni in materia di aiuti di Stato (
GU C 297, pag. 6
). La Commissione ha ottemperato a tale misura di organizzazione del procedimento il 19 settembre 2013.
A seguito della modifica delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato all’Ottava Sezione alla quale, di conseguenza, il 1
o
ottobre 2013, è stata attribuita la presente causa.
Il 14 novembre 2013 il Tribunale, dopo aver esaminato gli argomenti della Commissione e delle intervenienti riguardo alla riservatezza delle informazioni contenute nella versione completa della decisione impugnata, ha deciso di rinviare quest’ultima alla Commissione e ha adottato una nuova misura di organizzazione del procedimento con la quale ha invitato la Commissione a produrre una nuova versione della decisione impugnata, in cui la stessa doveva occultare unicamente le informazioni riservate che non erano menzionate nelle memorie della ricorrente, ai fini della notificazione alle altre parti del procedimento.
Con lettera del 3 dicembre 2013 la Commissione ha rifiutato di ottemperare a tale misura di organizzazione del procedimento, in particolare, con la motivazione che, poiché il Tribunale le aveva rinviato la versione integrale riservata della decisione impugnata e non aveva contestato la fondatezza della decisione con la quale essa aveva soppresso talune informazioni nella versione pubblica non riservata della decisione impugnata, essa riteneva di non essere obbligata a redigere una nuova versione della decisione impugnata.
Con ordinanza del 27 gennaio 2014, il Tribunale, da un lato, ha ingiunto alla Commissione di produrre una versione della decisione impugnata in cui doveva occultare unicamente le informazioni riservate che non erano menzionate nelle memorie della ricorrente e, dall’altro, ha deciso che tale documento avrebbe potuto essere consultato presso la cancelleria del Tribunale dai rappresentanti della ricorrente nonché dai rappresentanti della Repubblica d’Austria e da quelli della ÖIAG, della Lufthansa e della Austrian Airlines, previa comunicazione da parte sua e sino alla data dell’udienza, senza possibilità di fare copie. La Commissione ha ottemperato a tale misura d’istruzione il 13 febbraio 2014.
L’11 marzo 2014 il Tribunale ha deciso, sentite le parti, di tenere l’udienza dibattimentale a porte chiuse, udienza che ha avuto luogo il 25 giugno 2014.
Conclusioni delle parti
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
—
annullare la decisione impugnata;
—
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione, sostenuta dalla Repubblica d’Austria, dalla ÖIAG, dalla Lufthansa e dalla Austrian Airlines, chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso in quanto irricevibile, almeno in parte, e, in subordine, in quanto infondato;
—
condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
1.
Sulla ricevibilità
Sulla mancata apposizione della firma sull’originale dell’atto introduttivo del ricorso
Nel controricorso la Commissione ha fatto valere che, poiché l’atto introduttivo del ricorso ad essa trasmesso non era firmato, quest’ultimo non rispondeva ai requisiti di cui all’articolo 43, paragrafo 1, del regolamento di procedura ed era, pertanto, irricevibile. Tuttavia, all’udienza del 25 giugno 2014, la Commissione ha rinunciato a tale eccezione di irricevibilità, in risposta a un quesito del Tribunale sulle conseguenze che essa traeva dalla lettera della cancelleria del Tribunale, del 14 aprile 2010, con la quale quest’ultimo le aveva confermato che l’originale dell’atto introduttivo del ricorso era stato in realtà firmato dal rappresentante della ricorrente.
Sull’utilizzo, da parte della ricorrente, di informazioni che non figuravano nella versione della decisione impugnata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, ma erano contenute nella versione della decisione impugnata notificata alla Repubblica d’Austria
Senza sollevare formalmente un’eccezione d’irricevibilità ai sensi dell’articolo 114 del regolamento di procedura, la Commissione sostiene che il ricorso è in parte irricevibile in quanto contiene affermazioni relative a talune informazioni, in base alle quali la Commissione avrebbe erroneamente concluso nel senso della compatibilità dell’aiuto in questione con il mercato comune, che non figurano nella versione della decisione impugnata pubblicata nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
, allegata all’atto introduttivo del ricorso.
Secondo la Commissione, le è impossibile prendere posizione su tali affermazioni senza violare l’obbligo del rispetto del segreto professionale di cui all’articolo 339 TFUE. Orbene, tale circostanza limiterebbe l’esercizio dei suoi diritti della difesa e comporterebbe, pertanto, l’irricevibilità parziale del ricorso sul fondamento dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura, in quanto esso si riferisce alle informazioni in questione.
Inoltre, la Commissione fa valere che il ricorso è anche parzialmente irricevibile in quanto contiene le informazioni in questione, per il motivo che queste ultime sono state ottenute in modo irregolare dalla ricorrente. Secondo la Commissione, non constatare l’irricevibilità parziale del ricorso al riguardo equivarrebbe ad approvare il modo in cui la ricorrente ha avuto accesso alle informazioni in questione e a incoraggiare siffatte pratiche. Ciò potrebbe ledere l’affidamento degli operatori economici nella protezione delle informazioni riservate che essi possono trasmettere alla Commissione nell’ambito del procedimento d’indagine sugli aiuti di Stato e indurli a non fornire più, in futuro, siffatte informazioni alla Commissione, il che nuocerebbe all’efficacia dei procedimenti d’indagine sugli aiuti di Stato nel loro complesso.
In primo luogo, l’argomento della Commissione vertente sulla violazione dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura, non è convincente.
Si deve infatti ricordare che, conformemente a una giurisprudenza costante, ai sensi dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura, qualsiasi ricorso dinanzi al Tribunale deve indicare l’oggetto della controversia e contenere l’esposizione sommaria dei motivi dedotti. Tale indicazione deve essere sufficientemente chiara e precisa per consentire alla parte convenuta di preparare la sua difesa e al Tribunale di esercitare il suo sindacato giurisdizionale. Pertanto, al fine di garantire la certezza del diritto e una corretta amministrazione della giustizia, è necessario che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali si fonda il ricorso emergano anche sommariamente, purché in modo coerente e comprensibile, dal testo dell’atto introduttivo stesso (ordinanze del 28 aprile 1993, De Hoe/Commissione, T‑85/92, Racc.,
EU:T:1993:39
, punto 20, e dell’11 luglio 2005, Internationaler Hilfsfonds/Commissione, T‑294/04, Racc.,
EU:T:2005:280
, punto 23).
Orbene, la Commissione non fa valere una qualsiasi assenza di chiarezza o di precisione nell’esposizione dei motivi contenuti nell’atto introduttivo del ricorso, ma unicamente l’impossibilità di rispondere agli argomenti della ricorrente a causa di un obbligo giuridico. Pertanto, la Commissione non dimostra la sussistenza di una violazione dei requisiti di forma di cui all’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura, tale da comportare l’irricevibilità del ricorso ai sensi della giurisprudenza citata supra al punto 65.
Del resto, l’argomento della Commissione vertente sulla violazione dei suoi diritti della difesa, fondato sulla presunta impossibilità di rispondere agli argomenti della ricorrente fondati su informazioni che non figurano nella versione pubblica della decisione impugnata, non può essere accolto.
Infatti, una persona fisica o giuridica che, in applicazione dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, è legittimata a impugnare un atto previsto al primo comma di tale disposizione può invocare senza limitazioni tutti i motivi menzionati al secondo comma del medesimo articolo.
Pertanto, qualsiasi limitazione del diritto di tale ricorrente di invocare i motivi di annullamento dallo stesso ritenuti adeguati, tenuto conto del fatto che essa costituirebbe anche una limitazione del diritto a un ricorso effettivo sancito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, deve essere prevista dal diritto dell’Unione, ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della stessa Carta ed essere conforme ai requisiti previsti da quest’ultima disposizione. Più in particolare, essa deve, nel rispetto del principio di proporzionalità, essere necessaria e rispondere effettivamente ad obiettivi di interesse generale riconosciuti dall’Unione o, all’occorrenza, di tutela dei diritti e delle libertà altrui.
Al riguardo, occorre ricordare che l’articolo 339 TFUE, fatto valere dalla Commissione a sostegno della sua eccezione di irricevibilità, prevede che la stessa è tenuta a non divulgare le informazioni che, per loro natura, sono protette dal segreto professionale e, in particolare, le informazioni relative alle imprese e riguardanti i loro rapporti commerciali o gli elementi dei loro costi. Tale obbligo è richiamato all’articolo 24 del regolamento n. 659/1999 relativamente alle informazioni acquisite in applicazione del medesimo regolamento. Secondo tale disposizione, l’obbligo del rispetto del segreto professionale è imposto non solo alla Commissione, ma anche agli Stati membri nonché ai loro funzionari e agli altri agenti, inclusi gli esperti indipendenti nominati dalla Commissione. L’articolo 25 del regolamento n. 659/1999 precisa che la Commissione notifica tempestivamente le decisioni adottate a norma dei capi da II a V e VII del medesimo regolamento allo Stato membro interessato e gli offre la possibilità di comunicare alla Commissione quali informazioni siano a suo parere soggette all’obbligo del segreto professionale. Inoltre, la Commissione ha esposto, nella sua comunicazione C (2003) 4582 (v. supra, punto 52), le modalità del trattamento delle domande presentate dagli Stati membri, in qualità di destinatari delle decisioni in materia di aiuti di Stato, affinché talune parti di tali decisioni fossero considerate protette dal segreto professionale e quindi tali da non dover comparire nella versione pubblicata.
Occorre rilevare che né l’articolo 339 TFUE né l’articolo 24 del regolamento n. 659/1999 prevedono espressamente il rigetto, in quanto irricevibili, di motivi vertenti su elementi della decisione che forma oggetto del ricorso che sarebbero stati occultati nella versione di tale decisione resa pubblica e ai quali il ricorrente abbia potuto accedere solo ottenendo, senza l’autorizzazione della Commissione, la versione riservata completa della medesima decisione.
Anche supponendo che tali disposizioni possano essere interpretate in tal senso, è giocoforza constatare che non sarebbero applicabili nelle circostanze del caso di specie.
Infatti, dalla risposta della Commissione, del 19 settembre 2013, a una misura di organizzazione del procedimento disposta dal Tribunale emerge che, il 31 agosto 2009, essa ha comunicato la decisione impugnata alla Repubblica d’Austria invitandola, nel contempo, a indicarle entro quindici giorni lavorativi le informazioni contenute in tale decisione che essa riteneva riservate e tali da non dover essere pubblicate. Con lettera del 18 settembre 2009, la Repubblica d’Austria ha chiesto alla Commissione la soppressione di talune informazioni contenute nella decisione impugnata per motivi di riservatezza. In una lettera del 29 settembre 2009, inviata alla Repubblica d’Austria, la Commissione ha comunicato a quest’ultima di non poter accedere alla sua domanda nella sua integralità e le ha presentato una versione espunta provvisoria della decisione impugnata, chiedendole di approvarla entro cinque giorni lavorativi. Con lettera del 2 ottobre 2009, la Repubblica d’Austria ha sostanzialmente approvato la versione della decisione impugnata presentata dalla Commissione. Essa ha tuttavia richiesto, ancora una volta, la soppressione di informazioni contenute nei punti 61 e 63 della decisione impugnata fornendo motivi complementari che giustificavano, a suo avviso, il trattamento riservato di tali informazioni. Dopo un nuovo esame delle giustificazioni fornite dalla Repubblica d’Austria, la Commissione ha soppresso le informazioni in questione contenute nei punti 61 e 63 della decisione impugnata e ha comunicato quest’ultima (in prosieguo: la «versione pubblica della decisione impugnata») ai terzi interessati, compresa la ricorrente, e l’ha pubblicata sul suo sito Internet il 13 ottobre 2009. La versione pubblica della decisione impugnata è stata poi pubblicata nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
il 9 marzo 2010.
Orbene, al pari della Commissione, il Tribunale ha constatato che la ricorrente deduceva nel ricorso argomenti fondati su informazioni che, sebbene asseritamente contenute nella decisione impugnata, non figuravano nella versione pubblica della decisione impugnata allegata all’atto introduttivo del ricorso. Il Tribunale ha inoltre constatato che, nella versione pubblica della decisione impugnata, i punti ai quali la ricorrente rinviava per suffragare le sue affermazioni riguardo alle informazioni in questione contenevano l’indicazione secondo la quale talune informazioni erano state soppresse per motivi di riservatezza.
Le informazioni in questione, menzionate nell’atto introduttivo del ricorso, riguardano l’importo del contributo proprio di cui si fa carico esclusivamente la Austrian Airlines e la percentuale dei costi di ristrutturazione che si suppone sia rappresentata da tale contributo, l’ammontare delle perdite di esercizio previste dalla Austrian Airlines, l’importo del contributo proprio della Lufthansa, l’importo del contributo proprio cumulato della Lufthansa e della Austrian Airlines e l’importo dei costi di ristrutturazione nel caso in cui la presa in carico delle perdite di esercizio della Austrian Airlines da parte della Lufthansa e il contributo alla riduzione del grado di indebitamento della Austrian Airlines da parte della Lufthansa non siano considerati un contributo ai costi di ristrutturazione.
Tali informazioni riguardavano anche talune misure del piano di ristrutturazione, l’ottimizzazione del traffico tra determinati paesi, le percentuali di riduzione della capacità verificatasi nel 2008 e nel 2009 sulle linee regolari e sui voli charter della Austrian Airlines, il numero di apparecchi di cui la Austrian Airlines doveva disporre nel 2011, nonché il numero e il tipo di apparecchi che la Austrian Airlines doveva mettere in funzione, le modalità di acquisto di tali apparecchi e la data prevista per la loro messa in funzione.
In tale fase, in mancanza della versione completa della decisione impugnata, il Tribunale non era in grado di verificare se le affermazioni della ricorrente riguardo al contenuto di quest’ultima fossero o meno veritiere.
Orbene, tali affermazioni riguardavano informazioni che risultavano pertinenti ai fini della definizione della presente controversia, in quanto la ricorrente faceva valere, in particolare, a sostegno del suo ricorso, la violazione delle norme applicabili in materia di aiuti di Stato dovuta all’insufficienza del contributo del beneficiario dell’aiuto al piano di ristrutturazione, all’assenza di un vero e proprio piano di ristrutturazione e all’insufficienza delle misure compensative per porre rimedio alla distorsione della concorrenza determinata dall’aiuto di Stato in questione.
Peraltro, rispondendo agli argomenti della ricorrente, fondati su tali affermazioni, la Commissione avrebbe potuto essere indotta, sia pure implicitamente, a smentire le affermazioni della ricorrente relative al contenuto della versione completa della decisione impugnata e quindi a violare l’obbligo del rispetto del segreto professionale di cui all’articolo 339 TFUE.
Pertanto, tenuto conto della rilevanza delle informazioni in questione ai fini della soluzione della controversia, il Tribunale ha ingiunto alla Commissione di produrre la versione completa della decisione impugnata precisando che tale decisione non sarebbe stata comunicata, in tale fase del procedimento, né alla ricorrente né alle intervenienti, fatta eccezione per la Repubblica d’Austria, per verificare se le informazioni menzionate nell’atto introduttivo del ricorso e che non figuravano nella versione pubblica della decisione impugnata corrispondessero effettivamente a quelle contenute nella versione completa della decisione impugnata. In risposta a tale misura d’istruzione, la Commissione ha prodotto la versione completa della decisione impugnata. Il Tribunale ha quindi potuto constatare che le affermazioni della ricorrente, relative al contenuto della versione completa della decisione impugnata, erano del tutto esatte.
Contemporaneamente, il Tribunale ha invitato la ricorrente, con una misura di organizzazione del procedimento, a dichiarare se aveva avuto accesso alla versione completa della decisione impugnata. In risposta a tale quesito, la ricorrente ha dichiarato che i suoi avvocati avevano avuto accesso a tale documento per redigere il ricorso.
In tali circostanze, il Tribunale ha ritenuto che, trattandosi di informazioni contenute nell’atto introduttivo del ricorso, che non figuravano nella versione pubblica della decisione impugnata, ma erano contenute nella versione completa della decisione impugnata, l’obbligo del rispetto del segreto professionale gravante sulla Commissione fosse divenuto privo di oggetto nei confronti della ricorrente, in quanto quest’ultima era già a conoscenza delle informazioni in questione.
Tenuto conto della natura delle informazioni in questione, tale obbligo era privo di oggetto anche nei confronti delle intervenienti. Infatti, occorre ricordare che la Repubblica d’Austria era destinataria della versione completa della decisione impugnata e, quindi, è venuta a conoscenza, a tale titolo, del contenuto di tale documento. Per quanto attiene al rischio di violazione dell’obbligo del rispetto del segreto professionale nei confronti delle altre intervenienti, si deve rilevare che le informazioni in questione, che riguardavano il costo del piano di ristrutturazione della Austrian Airlines, il contributo della Austrian Airlines e della Lufthansa al costo di tale piano di ristrutturazione, le perdite di esercizio prevedibili della Austrian Airlines e il contenuto del piano di ristrutturazione, erano, con ogni probabilità, conosciuti dalla ÖIAG, dalla Austrian Airlines e dalla Lufhtansa. Secondo il Tribunale, se la Commissione nutriva dubbi al riguardo, spettava a quest’ultima richiedere il trattamento riservato dell’atto introduttivo del ricorso nei confronti delle intervenienti, richiesta che la Commissione si è astenuta dal presentare.
In tale contesto il Tribunale ha invitato la Commissione, con una misura di organizzazione del procedimento, a prendere posizione su tutte le censure, gli argomenti e i motivi sui quali non aveva ancora preso posizione per il motivo che non poteva farlo senza violare l’articolo 339 TFUE, misura alla quale la Commissione ha ottemperato producendo un controricorso integrativo il 19 marzo 2013.
Peraltro, tenuto conto del fatto, da un lato, che la versione completa della decisione impugnata conteneva anche informazioni che erano state espunte dalla versione pubblica della decisione impugnata per motivi di riservatezza e che non figuravano nell’atto introduttivo del ricorso e, dall’altro, che non era certo se la ricorrente avesse avuto realmente accesso all’intera versione completa della decisione impugnata, nonostante la sua risposta al quesito del Tribunale su tale punto, il Tribunale ha chiesto alla Commissione se le fosse possibile revocare il vincolo di riservatezza relativamente a tutte le informazioni contenute nella versione completa della decisione impugnata ai fini della presente controversia. Il Tribunale ha altresì invitato le intervenienti a pronunciarsi sulla riservatezza della versione completa della decisione impugnata.
Dopo aver esaminato gli argomenti dedotti dalla Commissione e dalle intervenienti per giustificare il rifiuto di revocare la riservatezza della versione completa della decisione impugnata, il Tribunale ha rinviato tale documento alla Commissione e ha invitato quest’ultima, con una nuova misura di organizzazione del procedimento, a produrre una versione della decisione impugnata nella quale la stessa doveva occultare unicamente le informazioni riservate che non erano menzionate nelle memorie della ricorrente, ai fini della sua notificazione alle altre parti del procedimento. Dinanzi al rifiuto della Commissione di produrre detto documento, il Tribunale ha adottato l’ordinanza d’istruzione del 27 gennaio 2014, alla quale la Commissione ha ottemperato il 13 febbraio 2014.
Al fine di garantire il rispetto della riservatezza delle informazioni in questione nei confronti dei terzi, il Tribunale ha adottato inoltre la decisione, sentite le parti, di tenere l’udienza dibattimentale a porte chiuse.
Al riguardo, occorre rilevare che, in risposta a un quesito del Tribunale formulato in udienza, la Commissione ha dichiarato che, nonostante lo svolgimento dell’udienza a porte chiuse, essa sosteneva di essere sempre tenuta ad osservare l’obbligo del rispetto del segreto professionale e che il ricorso doveva essere quindi respinto in quanto parzialmente irricevibile dato che non le consentiva di esercitare pienamente i suoi diritti della difesa.
Tuttavia, il Tribunale ritiene che, alla luce delle suesposte considerazioni, la Commissione non possa far valere, nella fattispecie, la violazione dei suoi diritti della difesa, fondata sulla presunta impossibilità di rispondere agli argomenti della ricorrente senza violare l’obbligo del rispetto del segreto professionale.
Pertanto, l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione, relativa all’impossibilità di rispondere agli argomenti fondati su informazioni contenute unicamente nella versione completa della decisione impugnata deve essere respinta.
In secondo luogo, non convince neppure la tesi della Commissione secondo la quale il ricorso dovrebbe essere respinto in quanto parzialmente irricevibile, per il motivo che esso contiene informazioni ottenute in modo irregolare dalla ricorrente.
Infatti, a sostegno della sua tesi, la Commissione si limita a far valere che il fatto che la ricorrente possa utilizzare, nell’ambito del procedimento dinanzi al Tribunale, informazioni ottenute in modo irregolare sarebbe tale da pregiudicare il sistema di controllo degli aiuti di Stato nell’Unione europea, in quanto ciò dissuaderebbe gli operatori economici dal rivelarle informazioni riservate nell’ambito del procedimento d’indagine sugli aiuti di Stato.
Orbene, da un lato, siffatte considerazioni, ammesso che siano fondate, non rientrano fra le circostanze giustificative del fatto che un ricorso proposto sul fondamento dell’articolo 263 TFUE sia respinto in quanto irricevibile conformemente alla giurisprudenza relativa all’articolo 44, del regolamento di procedura, come esposta supra al punto 65. D’altro lato, in mancanza di disposizioni espresse che prevedano il rigetto, in quanto irricevibili, di motivi fondati su elementi riservati di una decisione relativa a un aiuto di Stato, le considerazioni generali fatte valere dalla Commissione sono irrilevanti.
È certamente vero, come ha suggerito la Commissione, che la ricorrente aveva la possibilità di chiederle l’autorizzazione ad accedere alla versione completa della decisione impugnata secondo le modalità previste dal regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (
GU L 145, pag. 43
), o di contestare nel suo ricorso, come hanno fatto valere la Repubblica d’Austria e la Lufthansa, l’espunzione di talune informazioni dalla versione pubblica della decisione impugnata a causa della loro presunta riservatezza e di chiedere al Tribunale di adottare una misura di organizzazione del procedimento al fine di ottenere la versione completa di tale decisione.
Tuttavia, occorre sottolineare che, a differenza della Commissione e della Repubblica d’Austria, la ricorrente non è tenuta ad osservare l’obbligo del rispetto del segreto professionale di cui all’articolo 339 TFUE e all’articolo 24 del regolamento n. 659/1999.
Pertanto, dato che la ricorrente aveva già accesso alle informazioni contenute nella versione completa della decisone impugnata, niente la obbligava a fare ricorso a uno dei mezzi procedurali menzionati supra al punto 94.
Infatti, la ricorrente poteva anche limitarsi, come ha fatto, a formulare nel suo ricorso affermazioni relative al contenuto della versione completa della decisione impugnata.
In tali circostanze, il Tribunale ritiene che gli spettasse, in quanto le affermazioni in questione vertevano su informazioni essenziali per la soluzione della controversia, accertare la veridicità di dette affermazioni, ordinando la produzione della versione completa della decisione impugnata.
Ne consegue che deve essere respinta anche l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione, vertente sull’utilizzo, nell’atto introduttivo del ricorso, di informazioni contenute unicamente nella versione completa della decisione impugnata.
2.
Nel merito
A sostegno del presente ricorso, la ricorrente deduce tre motivi, vertenti, il primo, sulla violazione delle disposizioni del Trattato FUE, il secondo, sulla violazione dell’obbligo di motivazione e, il terzo, su uno sviamento di potere.
Il Tribunale ritiene opportuno esaminare anzitutto il secondo motivo, vertente sulla violazione dell’obbligo di motivazione.
Sul secondo motivo, vertente sulla violazione dell’obbligo di motivazione
Il secondo motivo dedotto dalla ricorrente si compone di due parti, vertenti, la prima, su un errore di motivazione riguardo alla sufficienza delle misure compensative, la seconda, su un errore di motivazione riguardo al rispetto del principio dell’aiuto unico.
Sulla prima parte del secondo motivo, vertente su un difetto di motivazione riguardo alla sufficienza delle misure compensative alla luce della situazione dei mercati in questione
La ricorrente fa valere, in sostanza, da un lato, che la decisione impugnata non contiene alcun riferimento alla situazione del mercato sulla quale può incidere la concessione dell’aiuto in questione e, dall’altro, che la decisione impugnata è priva di motivazione riguardo alla sufficienza delle misure compensative imposte da tale decisione alla luce della situazione di tale mercato.
Al riguardo, occorre ricordare che l’obbligo di motivazione costituisce una forma sostanziale che va tenuta distinta dalla questione della fondatezza della motivazione, che attiene alla legittimità nel merito dell’atto controverso. Le censure e gli argomenti diretti a contestare la fondatezza di tale atto sono quindi ininfluenti nell’ambito di un motivo vertente sul difetto o sull’insufficienza della motivazione (sentenze del 22 marzo 2001, Francia/Commissione, C‑17/99, Racc.,
EU:C:2001:178
, punti da 35 a 38, e del 15 giugno 2005, Corsica Ferries France/Commissione, T‑349/03, Racc.,
EU:T:2005:221
, punti 52 e 59; v., in tal senso, sentenza del 6 aprile 2006, Schmitz‑Gotha Fahrzeugwerke/Commissione, T‑17/03, Racc.,
EU:T:2006:109
, punti 70 e 71).
Occorre altresì ricordare che la portata dell’obbligo di motivazione dipende dalla natura dell’atto in questione e dal contesto nel quale esso è stato adottato. La motivazione deve fare apparire in modo chiaro e non equivoco l’iter logico dell’istituzione da cui promana l’atto, in modo da consentire, da una parte, al giudice dell’Unione di esercitare il suo controllo di legittimità e, dall’altra, agli interessati di conoscere le giustificazioni della misura adottata per poter difendere i loro diritti e verificare se la decisione sia fondata. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto la questione se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti dell’articolo 296 TFUE va valutata non solo alla luce del suo tenore letterale, ma anche alla luce del suo contesto nonché del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (sentenze del 2 aprile 1998, Commissione/Sytraval e Brink’s France, C‑367/95 P, Racc.,
EU:C:1998:154
, punto 63, e del 3 marzo 2010, Freistaat Sachsen/Commissione, T‑102/07 e T‑120/07, Racc.,
EU:T:2010:62
, punto 180).
In particolare, la Commissione non è obbligata a prendere posizione su tutti gli argomenti che gli interessati fanno valere dinanzi ad essa. Le è sufficiente esporre i fatti e le considerazioni giuridiche aventi un ruolo essenziale nell’economia della decisione (sentenze del 1
o
luglio 2008, Chronopost e La Poste/UFEX e a., C‑341/06 P e C‑342/06 P, Racc.,
EU:C:2008:375
, punto 96, e Freistaat Sachsen e a./Commissione, cit. supra al punto 105,
EU:T:2010:62
, punto 180).
Per quanto riguarda, in primo luogo, la presunta assenza di indicazioni riguardo alla situazione del mercato sulla quale può incidere la concessione dell’aiuto in questione, occorre ricordare che il rispetto dell’obbligo di motivazione imposto dall’articolo 296 TFUE deve essere valutato alla luce del contesto in cui tale decisione è stata adottata. Al riguardo, occorre rilevare che la decisione impugnata è stata adottata lo stesso giorno della decisione che autorizzava la concentrazione tra la Lufthansa e la Austrian Airlines, nella quale la Commissione ha proprio esaminato gli effetti di tale concentrazione sul mercato. Inoltre, dal punto 316 della decisione impugnata emerge che la Commissione ha ritenuto che la situazione del mercato imponesse, nel caso di specie, un’ulteriore limitazione delle capacità rispetto a quella già prevista nel piano di ristrutturazione. Oltre a ciò, dai punti 322 e 324 della decisione impugnata emerge che il piano di ristrutturazione si fondava sul presupposto di un’inversione di tendenza dello sviluppo del mercato a partire dal 2010, che giustificava un aumento delle capacità della Austrian Airlines limitato al tasso di crescita medio stabilito per i vettori aerei europei sino alla fine del 2015 o sino al raggiungimento della soglia di redditività da parte della Austrian Airlines.
Ne consegue che, contrariamente a quanto fa valere la ricorrente, la decisione impugnata non è priva di qualsiasi indicazione riguardo alla situazione del mercato sulla quale può incidere la concessione dell’aiuto in questione.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, il presunto difetto di motivazione della decisione impugnata riguardo alla sufficienza delle misure compensative imposte da detta decisione alla luce della situazione del mercato, occorre ricordare gli argomenti dedotti dalla ricorrente a sostegno di tale affermazione.
In tal senso, la ricorrente fa valere, sia nell’atto introduttivo del ricorso che nella replica, che, ammettendo la compatibilità dell’aiuto in questione, la Commissione consentirà il rafforzamento di pratiche anticoncorrenziali di cui la Lufthansa e la Austrian Airlines si sarebbero rese responsabili attraverso la loro joint venture a partire dal 2006, che le misure compensative non consentirebbero di ovviare agli effetti anticoncorrenziali che deriverebbero dalla concessione dell’aiuto, che la decisione impugnata non prevedrebbe alcuna misura compensativa riguardante il mercato delle rotte tra l’Austria e l’Europa dell’Est nonché tra l’Austria e il Medio Oriente, sul quale la Austrian Airlines deterrebbe una posizione dominante e, infine, che la decisione impugnata non prevedrebbe misure compensative per contrastare la politica dei prezzi sleale condotta dalla Lufthansa e dalla Austrian Airlines.
Pertanto, nonostante il titolo del presente motivo, dalla formulazione degli argomenti della ricorrente, sia nell’atto introduttivo del ricorso che nella replica, emerge che tali argomenti mirano, in realtà, a contestare la fondatezza della valutazione della Commissione riguardo alla compatibilità dell’aiuto in questione con il mercato comune. Occorrerà esaminarli nell’ambito della terza parte del primo motivo, vertente sull’insufficienza del piano di ristrutturazione e delle misure compensative. Tuttavia, come è stato ricordato supra, al punto 104, siffatti argomenti sono ininfluenti nell’ambito di un motivo vertente sul difetto o sull’insufficienza della motivazione.
Ne consegue che la prima parte del secondo motivo deve essere respinta in quanto infondata.
Sulla seconda parte del secondo motivo, vertente su un difetto di motivazione riguardo al rispetto del principio dell’aiuto unico
La ricorrente contesta, in sostanza, alla Commissione, da un lato, di non aver preso posizione, nella decisione impugnata, sui numerosi aiuti di cui avrebbe beneficiato in passato la Austrian Airlines e la cui esistenza sarebbe stata dimostrata dalla ricorrente nell’ambito della sua denuncia e, dall’altro, di aver ritenuto che gli aiuti in questione non fossero contrari al principio dell’aiuto unico.
Al riguardo, occorre ricordare, in primo luogo, che, conformemente alla giurisprudenza citata supra al punto 106, per quanto attiene alle decisioni adottate sul fondamento dell’articolo 87, paragrafo 3, CE, la Commissione non è obbligata a prendere posizione su tutti gli argomenti che gli interessati fanno valere dinanzi ad essa. Le è sufficiente esporre i fatti e le considerazioni giuridiche aventi un ruolo essenziale nell’economia della decisione (sentenze Chronopost e La Poste/UFEX e a., cit. supra al punto 106,
EU:C:2008:375
, punto 96, e Freistaat Sachsen e a./Commissione, cit. supra al punto 105,
EU:T:2010:62
, punto 180).
Tuttavia, occorre altresì ricordare che il principio dell’«aiuto una tantum» presenta una particolare rilevanza ai fini della valutazione della compatibilità di un aiuto alla ristrutturazione con il mercato comune, come emerge dal punto 72 degli orientamenti del 2004, applicabili nella fattispecie.
Orbene, è giocoforza constatare che la Commissione ha preso, in effetti, posizione sul rispetto di tale principio nella fattispecie, rilevando, al punto 339 della decisione impugnata, di aver constatato che né la Austrian Airlines in quanto tale né un’altra impresa all’interno del gruppo avevano ottenuto in precedenza aiuti alla ristrutturazione.
Pertanto, la ricorrente non può sostenere che la Commissione ha violato l’obbligo di motivazione non prendendo posizione, in modo dettagliato, nella decisione impugnata, su tutti gli argomenti fatti valere dalla ricorrente nell’ambito del procedimento amministrativo al fine di dimostrare l’esistenza di aiuti illegittimi concessi in passato alla Austrian Airlines.
Peraltro, per quanto riguarda la censura vertente sul fatto che la Commissione avrebbe erroneamente considerato che la concessione degli aiuti in questione non era contraria al principio dell’aiuto unico, è giocoforza constatare che tale censura equivale a rimettere in discussione la valutazione nel merito della Commissione ed è quindi ininfluente nell’ambito di un motivo vertente su un errore o su un difetto di motivazione, conformemente alla giurisprudenza richiamata supra al punto 104.
Pertanto, occorre respingere la seconda parte del secondo motivo in quanto infondata e quindi il secondo motivo nel suo insieme in quanto infondato.
Sul primo motivo, vertente sulla violazione delle disposizioni del Trattato CE
Il primo motivo dedotto dalla ricorrente si compone di quattro parti, vertenti, la prima, su un errore manifesto di valutazione riguardo all’identità e all’ammissibilità del beneficiario dell’aiuto, la seconda, sull’insufficienza del contributo proprio del beneficiario dell’aiuto al piano di ristrutturazione, la terza, sull’insufficienza del piano di ristrutturazione e delle misure compensative e, la quarta, sulla violazione dell’articolo 43 CE.
Sulla prima parte del primo motivo, vertente su un errore manifesto di valutazione riguardo all’identità e all’ammissibilità del beneficiario dell’aiuto
La ricorrente contesta alla Commissione, in sostanza, di essere incorsa in un errore manifesto di valutazione riguardo all’identità del beneficiario dell’aiuto, che non sarebbe la Austrian Airlines bensì la Lufthansa. Tale errore iniziale avrebbe avuto ripercussioni sulla legittimità della decisione impugnata, in quanto la Lufthansa non era un’impresa in difficoltà e non era quindi ammissibile al beneficio dell’aiuto alla ristrutturazione in questione. Inoltre, la ricorrente sostiene che la Austrian Airlines, anche nel caso in cui fosse stata effettivamente il beneficiario dell’aiuto in questione, non avrebbe neppure soddisfatto le condizioni per beneficiarne.
Per quanto riguarda, innanzi tutto, la censura relativa a un presunto errore della Commissione riguardo all’identità del beneficiario dell’aiuto in questione, occorre ricordare che da una giurisprudenza costante emerge che la qualificazione di aiuto, ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE, richiede che sussistano tutti i presupposti previsti da tale disposizione. In primo luogo, deve trattarsi di un intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali. In secondo luogo, tale intervento deve poter incidere sugli scambi tra Stati membri. In terzo luogo, deve concedere un vantaggio al suo beneficiario, favorendo talune imprese o talune produzioni. In quarto luogo, deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza (v., in tal senso, sentenze del 24 luglio 2003, Altmark Trans e Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, Racc.,
EU:C:2003:415
, punti 74 e 75, e del 22 febbraio 2006, Le Levant 001 e a./Commissione, T‑34/02, Racc.,
EU:T:2006:59
, punto 110).
Al riguardo, va ricordato che, conformemente a una giurisprudenza consolidata, la fornitura di beni o servizi a condizioni preferenziali può costituire un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE (v., in tal senso, sentenze del 2 febbraio 1988, Kwekerij van der Kooy e a./Commissione, 67/85, 68/85 e 70/85, Racc.,
EU:C:1988:38
, punti 28 e 29; del 20 novembre 2003, GEMO, C‑126/01, Racc.,
EU:C:2003:622
, punto 29, e del 1
o
luglio 2010, Italia/Commissione, T‑53/08, Racc.,
EU:T:2010:267
, punto 59).
Applicato al caso della vendita di un bene a un privato da parte di un’autorità pubblica, tale principio comporta che si debba verificare se, in particolare, il prezzo di cessione di tale bene equivalga al prezzo di mercato in quanto corrisponde a quello che l’acquirente avrebbe potuto ottenere in condizioni normali di mercato (v., in tal senso, sentenza del 16 settembre 2004, Valmont/Commissione, T‑274/01, Racc.,
EU:T:2004:266
, punto 45 e giurisprudenza ivi citata). In tale prospettiva, occorre che la Commissione applichi il criterio dell’investitore privato operante in un’economia di mercato, al fine di determinare se il prezzo pagato dal presunto beneficiario dell’aiuto corrisponda al prezzo che un operatore privato, che agisce in normali condizioni di concorrenza, avrebbe potuto fissare (v., in tal senso, sentenze del 2 settembre 2010, Commissione/Scott, C‑290/07 P, Racc.,
EU:C:2010:480
, punto 68, e del 16 dicembre 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, C‑239/09, Racc.,
EU:C:2010:778
, punto 34 e giurisprudenza ivi citata). L’applicazione concreta di detto criterio implica, in via di principio, una valutazione economica complessa (sentenza Commissione/Scott, cit.,
EU:C:2010:480
, punto 68).
Va altresì ricordato, riguardo alla portata e alla natura del sindacato giurisdizionale, che la nozione di aiuto di Stato, quale definita nel Trattato, ha carattere giuridico e deve essere interpretata sulla base di elementi obiettivi. Per tale ragione, il giudice dell’Unione deve esercitare, in linea di principio e tenuto conto sia degli elementi concreti della causa sottopostagli sia del carattere tecnico o complesso delle valutazioni effettuate dalla Commissione, un controllo completo per quanto riguarda la questione se una misura rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1, CE (v., in tal senso, sentenze del 16 maggio 2000, Francia/Ladbroke Racing e Commissione, C‑83/98 P, Racc.,
EU:C:2000:248
, punto 25, e del 22 dicembre 2008, British Aggregates/Commissione, C‑487/06 P, Racc.,
EU:C:2008:757
, punto 111). Il giudice dell’Unione è tenuto, in particolare, a verificare non solo l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì ad accertare se tali elementi costituiscano l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare una situazione complessa e se siano tali da corroborare le conclusioni che ne sono state tratte (v. sentenza Commissione/Scott, cit. supra al punto 124,
EU:C:2010:480
, punto 65 e giurisprudenza ivi citata).
Tuttavia il giudice dell’Unione, nell’ambito di tale controllo, deve astenersi dal sostituire la propria valutazione economica a quella della Commissione. Infatti, il controllo che i giudici dell’Unione esercitano sulle valutazioni economiche complesse condotte dalla Commissione è un controllo ristretto che si limita necessariamente alla verifica dell’osservanza delle regole procedurali e di motivazione, all’esattezza materiale dei fatti, all’assenza di manifesti errori di valutazione e di sviamento di potere (v. sentenze Commissione/Scott, cit. supra al punto 124,
EU:C:2010:480
, punto 66 e giurisprudenza ivi citata, e del 17 dicembre 2008, Ryanair/Commissione, T‑196/04, Racc.,
EU:T:2008:585
, punto 41).
Inoltre, va precisato che la legittimità di una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato dev’essere valutata alla luce delle informazioni di cui poteva disporre la Commissione quando l’ha adottata (sentenze del 10 luglio 1986, Belgio/Commissione, 234/84, Racc.,
EU:C:1986:302
, punto 16; del 14 settembre 2004, Spagna/Commissione, C‑276/02, Racc.,
EU:C:2004:521
, punto 31, e Valmont/Commissione, cit. supra al punto 124,
EU:T:2004:266
, punto 38). Ne consegue in particolare che, poiché il concetto di aiuto di Stato risponde ad una situazione obiettiva che si valuta alla data in cui la Commissione prende la sua decisione, sono le valutazioni addotte a tale data che devono essere prese in considerazione per operare il controllo giurisdizionale (sentenza Chronopost e La Poste/UFEX e a., cit. supra al punto 106,
EU:C:2008:375
, punto 144).
È alla luce di tali principi che si deve verificare se la Commissione sia incorsa, nella fattispecie, in un errore manifesto di valutazione nel ritenere che il beneficiario dell’aiuto in questione fosse la Austrian Airlines e non la Lufthansa.
Nella fattispecie, la ricorrente fa valere, in sostanza, che la sovvenzione di EUR 500 000 000 di cui trattasi costituisce un aiuto di Stato a favore della Lufthansa. A sostegno di tale tesi, essa afferma che detta sovvenzione corrisponde al prezzo pagato dal venditore, ossia la ÖIAG, all’acquirente, ossia la Lufthansa, quale contropartita dell’acquisto di attività negative. Ciò sarebbe confermato dalla circostanza che la sovvenzione è stata versata innanzi tutto alla Suriba Beteiligungsverwaltungs GmbH (in prosieguo: la «Suriba»), società totalmente controllata dalla Lufthansa, prima di essere versata nuovamente alla Austrian Airlines, divenuta in fine controllata al 100% della Lufthansa. Orbene, il versamento di tale sovvenzione avrebbe rappresentato per lo Stato una situazione meno favorevole rispetto al fallimento della Austrian Airlines.
Al riguardo, occorre rilevare che dall’offerta di acquisto, presentata dalla Lufthansa per la partecipazione della Repubblica d’Austria nella Austrian Airlines, emerge che il versamento di una sovvenzione pubblica di EUR 500 000 000 a favore della Austrian Airlines costituiva una condizione di tale acquisto, al pari del versamento da parte della Lufthansa alla ÖIAG di un prezzo di acquisto di EUR 366 268,75 e dell’esistenza di un buono di recupero che poteva dar luogo a un pagamento supplementare sino a EUR 162 000 000, cosicché tale sovvenzione può essere qualificata come elemento negativo inserito nel prezzo di vendita accettato dalla Repubblica d’Austria quale contropartita della sua partecipazione nella Austrian Airlines.
Tale analisi del prezzo di vendita è stata adottata dalla Commissione nella decisione impugnata e non è formalmente contestata dalla ricorrente.
Occorre altresì rilevare che la Commissione, nella decisione impugnata, dopo aver esaminato le condizioni di mercato, ha constatato che il prezzo proposto dalla Lufthansa nella sua offerta di acquisto per la partecipazione della Repubblica d’Austria nella Austrian Airlines corrispondeva al prezzo di mercato, circostanza che non viene contestata dalla ricorrente nell’ambito del presente ricorso.
Orbene, secondo una giurisprudenza costante, quando un’impresa che ha beneficiato di un aiuto di Stato viene acquisita al prezzo di mercato, vale a dire al prezzo più elevato che un investitore privato operante in normali condizioni di concorrenza era disposto a pagare per tale società nella situazione in cui essa si trovava, in particolare dopo aver fruito di aiuti statali, si ritiene che l’elemento di aiuto sia stato valutato al prezzo di mercato e incluso nel prezzo di acquisto. In tali circostanze, non si può ritenere che l’acquirente abbia fruito di un vantaggio rispetto agli altri operatori del mercato (v., per analogia, sentenza del 20 settembre 2001, Banks, C‑390/98, Racc.,
EU:C:2001:456
, punto 77).
Ne consegue che la ricorrente non dimostra come la Commissione sia incorsa in un errore manifesto di valutazione nel ritenere, nella decisione impugnata, che la Austrian Airlines fosse beneficiaria dell’aiuto in questione.
Tale conclusione non può essere rimessa in discussione dall’argomento della ricorrente secondo il quale il versamento della sovvenzione pubblica non sarebbe stato necessario nel caso in cui la Austrian Airlines fosse stata acquisita da un altro operatore e neppure nel caso in cui la Austrian Airlines avesse potuto continuare la sua attività in modo indipendente in seguito alla previsione di un piano di ristrutturazione alternativo tenuto asseritamente segreto dalla Repubblica d’Austria.
Infatti, tale argomento equivale a sostenere che, accettando un’offerta di acquisto contenente un elemento negativo di importo pari a EUR 500 000 000 per la sua partecipazione nella Austrian Airlines, la Repubblica d’Austria non ha agito come investitore privato in un’economia di mercato.
Orbene, ciò è proprio quanto la Commissione ha constatato nella decisione impugnata, ritenendo che la situazione del fallimento della Austrian Airlines, i cui costi sarebbero stati nulli per lo Stato, avrebbe rappresentato un’opzione più vantaggiosa per quest’ultimo rispetto alla vendita della Austrian Airlines, per la quale era necessario il versamento alla stessa di una sovvenzione pubblica di importo pari a EUR 500 000 000. È in base a tale constatazione che la Commissione ha ritenuto, nella decisione impugnata, che tale sovvenzione pubblica dovesse essere considerata come aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, CE, concesso dalla Repubblica d’Austria alla Austrian Airlines.
Tale conclusione non può essere rimessa in discussione neppure dall’argomento della ricorrente secondo il quale la Austrian Airlines non sarebbe stata il beneficiario della sovvenzione pubblica in quanto al versamento di quest’ultima da parte della ÖIAG alla Suriba, controllata della Lufthansa, non avrebbe fatto seguito un aumento del capitale sociale della Austrian Airlines. Infatti, sebbene dalle disposizioni del Bundesgesetz über die Übertragung von Bundesbeteiligungen in das Eigentum der ÖIAG (legge federale sul trasferimento degli investimenti federali detenuti dalla ÖIAG), del 23 ottobre 2009 (BGB1. I, 87/1998), emerga che il sostegno finanziario di EUR 500 000 000 deve consentire l’aumento del capitale di quest’ultima, non viene precisato che tale misura deve assumere necessariamente la forma dell’aumento del capitale sociale. Come fa valere correttamente la Commissione, l’obiettivo di tale misura è quello di migliorare il grado di indebitamento della Austrian Airlines aumentando i fondi propri di quest’ultima. Orbene, dal fascicolo emerge che la Austrian Airlines ha effettivamente beneficiato di un aumento di fondi propri attraverso la sua fusione con la Suriba.
Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve respingere in quanto infondato l’argomento della ricorrente secondo il quale la Lufthansa ha beneficiato, in definitiva, della sovvenzione in questione per il motivo che essa ha direttamente o indirettamente acquisito la totalità delle quote della Austrian Airlines, in quanto non è contestato il fatto che la sovvenzione pubblica facesse parte del prezzo di vendita negativo pagato dalla Lufthansa per la Austrian Airlines e che tale prezzo di vendita corrispondesse al prezzo di mercato.
In tali circostanze, è giocoforza constatare che la questione se la Lufthansa sia un’impresa ammissibile all’aiuto ai sensi degli orientamenti del 2004 è irrilevante.
Per quanto riguarda, inoltre, la censura secondo la quale la Commissione avrebbe erroneamente ritenuto, nella decisione impugnata, che la Austrian Airlines fosse un’impresa ammissibile alla concessione di un aiuto alla ristrutturazione, occorre rilevare che siffatta censura riguarda una valutazione effettuata dalla Commissione nell’ambito dell’applicazione dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE.
Occorre a questo punto richiamare il contesto normativo pertinente, relativo al controllo della concessione di un aiuto alla ristrutturazione.
In primo luogo, in forza dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse, possono essere considerati compatibili con il mercato comune.
Secondo una giurisprudenza costante, ai fini dell’applicazione dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE, la Commissione gode di un ampio potere discrezionale il cui esercizio comporta complesse valutazioni di ordine economico e sociale da effettuarsi in un contesto comunitario (v., in tal senso, sentenze del 24 febbraio 1987, Deufil/Commissione, 310/85, Racc.,
EU:C:1987:96
, punto 18; del 29 aprile 2004, Italia/Commissione, C‑372/97, Racc.,
EU:C:2004:234
, punto 83, e Corsica Ferries France/Commissione, cit. supra al punto 104,
EU:T:2005:221
, punto 137).
Inoltre, la Commissione può imporsi indirizzi per l’esercizio del suo potere discrezionale mediante atti come gli orientamenti sulle imprese in difficoltà, se essi contengono regole indicative sulla condotta che l’istituzione deve tenere e se non derogano alle norme del Trattato (v. sentenza del 30 gennaio 2002, Keller e Keller Meccanica/Commissione, T‑35/99, Racc.,
EU:T:2002:19
, punto 77 e giurisprudenza ivi citata).
In tale contesto, occorre rilevare, per quanto attiene alla nozione di aiuto alla ristrutturazione, che dai punti 16 e 17 degli orientamenti del 2004 emerge, in sostanza, che la Commissione ritiene che siffatto aiuto abbia lo scopo di ripristinare la redditività a lungo termine di un’impresa, a differenza di un aiuto al salvataggio, consistente in un’assistenza temporanea, destinata all’attuazione di misure immediate.
In secondo luogo, secondo una giurisprudenza costante, il controllo giurisdizionale applicato all’esercizio del potere discrezionale di cui beneficia la Commissione ai fini dell’applicazione dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), CE si limita alla verifica del rispetto delle regole di procedura e di motivazione, nonché al controllo dell’esattezza materiale dei fatti presi in considerazione e dell’assenza di errori di diritto, di errori manifesti nella valutazione dei fatti o di sviamento di potere (v., in tal senso, sentenze del 13 febbraio 2003, Spagna/Commissione, C‑409/00, Racc.,
EU:C:2003:92
, punto 93, e Corsica Ferries France/Commissione, cit. supra al punto 104,
EU:T:2005:221
, punto 138 e giurisprudenza ivi citata). Per contro, non compete al Tribunale sostituire la sua valutazione economica a quella dell’autore della decisione (sentenze del 25 giugno 1998, British Airways e a./Commissione, T‑371/94 e T‑394/94, Racc.,
EU:T:1998:140
, punto 79, e Corsica Ferries France/Commissione, cit. supra al punto 104,
EU:T:2005:221
, punto 138).
Peraltro, il Tribunale deve altresì accertare se i requisiti che la Commissione si è autoimposta nei suddetti orientamenti siano stati rispettati (v., in tal senso, sentenza Keller e Keller Meccanica/Commissione, cit. supra al punto 145,
EU:T:2002:19
, punto 77 e giurisprudenza ivi citata).
Per contro, non spetta al giudice dell’Unione sostituirsi alla Commissione procedendo al suo posto ad un esame che essa non ha mai effettuato e valutandone le conclusioni cui essa sarebbe pervenuta al temine di tale esame (sentenza del 1
o
luglio 2008, Deutsche Post/Commissione, T‑266/02, Racc.,
EU:T:2008:235
, punto 95; v., in tal senso, sentenza Valmont/Commissione, cit. supra al punto 124,
EU:T:2004:266
, punto 136).
È alla luce di tali principi che occorre esaminare la censura secondo la quale la Commissione avrebbe erroneamente ritenuto, nella decisione impugnata, che la Austrian Airlines fosse un’impresa ammissibile alla concessione di un aiuto alla ristrutturazione in quanto essa stava per essere acquisita dalla Lufthansa e quest’ultima era in grado di far fronte da sola alle difficoltà della Austrian Airlines.
Il punto 13 degli orientamenti del 2004, inserito nella parte di detti orientamenti in cui la Commissione precisa la nozione di impresa in difficoltà, prevede quanto segue:
«Un’impresa facente parte di un gruppo più grande, o che viene da esso rilevata, non può, in linea di massima, beneficiare di aiuti per il salvataggio o per la ristrutturazione, salvo qualora si possa dimostrare che le difficoltà sono difficoltà intrinseche all’impresa in questione, che non risultano dalla ripartizione arbitraria dei costi all’interno del gruppo e che sono troppo gravi per essere risolte dal gruppo stesso (…)».
Occorre quindi verificare anzitutto se, alla data della decisione impugnata, la Austrian Airlines facesse parte di un gruppo o potesse essere qualificata come società rilevata da un gruppo, ai sensi del punto 13 degli orientamenti del 2004, prima di interrogarsi, eventualmente, sulla questione se la Lufthansa fosse in grado di risolvere le difficoltà in cui versava la Austrian Airlines.
Al riguardo, occorre rilevare che, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, l’accettazione, da parte della ÖIAG, dell’offerta di acquisto della Austrian Airlines da parte della Lufthansa, avvenuta il 5 dicembre 2008, non significa che, a tale data, la Austrian Airlines appartenesse già alla Lufthansa. Infatti, la cessione effettiva, da parte della ÖIAG, della sua partecipazione nella Austrian Airlines a favore della Lufthansa rimaneva subordinata all’autorizzazione della Commissione, avvenuta solo successivamente, il 28 agosto 2009, con la decisione di autorizzazione della concentrazione.
Nella fattispecie, la ricorrente ha, del resto, ammesso in udienza che, alla data del 5 dicembre 2008, l’operazione di acquisizione della Austrian Airlines, vale a dire l’acquisto, da parte della Lufthansa della partecipazione della ÖIAG nella Austrian Airlines, rimaneva subordinata al versamento della sovvenzione in questione, mentre quest’ultima era a sua volta subordinata all’autorizzazione della Commissione.
Orbene, il versamento della sovvenzione in questione non poteva essere considerato isolatamente, in quanto era incluso nel prezzo di vendita negativo che la Lufthansa aveva proposto di versare e che era stato accettato dalla ÖIAG.
Pertanto, il pagamento del prezzo negativo e quindi il trasferimento di proprietà alla Lufthansa della partecipazione della ÖIAG nella Austrian Airlines, rimaneva subordinato alla condizione sospensiva del versamento della sovvenzione in questione.
Si deve quindi ritenere che, alla data di adozione della decisione impugnata, la Austrian Airlines non facesse ancora parte del gruppo Lufthansa.
Si deve quindi accertare se, alla stessa data, la Austrian Airlines potesse essere considerata una società acquisita da un gruppo ai sensi del punto 13 degli orientamenti del 2004.
Al riguardo, occorre ricordare che uno dei principi sanciti dal punto 13 degli orientamenti del 2004 è il divieto, per un’impresa in difficoltà facente parte di un gruppo, di beneficiare di un aiuto al salvataggio o alla ristrutturazione, qualora le sue difficoltà non siano ad essa intrinseche e risultino dalla ripartizione arbitraria dei costi all’interno del gruppo o il gruppo disponga dei mezzi per risolvere da sé tali difficoltà. L’obiettivo di tale divieto è quindi di impedire a un gruppo di imprese di far sostenere allo Stato il costo di un piano di ristrutturazione di una delle imprese che lo compongono, quando tale impresa è in difficoltà e il gruppo è esso stesso all’origine di tali difficoltà oppure dispone dei mezzi per farvi fronte da solo.
In tale contesto, l’obiettivo dell’estensione del divieto del beneficio degli aiuti al salvataggio o alla ristrutturazione alle imprese in difficoltà «rilevate» da un gruppo è di evitare che un gruppo di imprese eluda tale divieto approfittando della circostanza che un’impresa che esso sta acquisendo non gli appartenga ancora formalmente al momento del versamento dell’aiuto alla ristrutturazione a favore dell’impresa acquisita.
Tuttavia, tale situazione non può essere assimilata a quella del presente caso di specie, in cui il versamento, da parte dello Stato, della sovvenzione in questione alla Austrian Airlines costituisce, come è stato precisato supra al punto 130, un elemento negativo inserito nel prezzo pagato dalla Lufthansa alla ÖIAG per l’acquisizione della Austrian Airlines.
Pertanto, occorre constatare che la Commissione non è incorsa in un errore manifesto di valutazione nel ritenere che le condizioni per l’applicazione del punto 13 degli orientamenti del 2004 non fossero soddisfatte nella fattispecie.
Di conseguenza, occorre respingere la prima parte del primo motivo in quanto infondata, senza necessità di esaminare la questione se la Lufthansa, alla data della decisione impugnata, fosse in grado di far fronte alle difficoltà della Austrian Airlines.
Sulla seconda parte del primo motivo, vertente sull’insufficienza del contributo proprio del beneficiario dell’aiuto al piano di ristrutturazione
La ricorrente afferma, in sostanza, che la Commissione ha ritenuto erroneamente che il contributo proprio del beneficiario dell’aiuto in questione fosse adeguato alla luce del punto 43 degli orientamenti del 2004.
Il punto 43 degli orientamenti del 2004 prevede quanto segue:
«L’importo e l’intensità dell’aiuto devono essere limitati ai costi minimi indispensabili per la ristrutturazione, in funzione delle disponibilità finanziarie dell’impresa, dei suoi azionisti o del gruppo di cui fa parte. Tale valutazione terrà conto di ogni eventuale aiuto per il salvataggio concesso in precedenza. I beneficiari dell’aiuto dovranno pertanto contribuire in maniera significativa al piano di ristrutturazione, sia con fondi propri – ivi compresa la vendita di elementi dell’attivo non indispensabili alla sopravvivenza dell’impresa – che ricorrendo a finanziamenti esterni ottenuti alle condizioni di mercato. Il contributo è un indice del fatto che i mercati credono nella possibilità del ritorno alla redditività. Esso deve essere reale, ossia concreto, escludendo tutti i profitti attesi, quali il flusso di cassa, e deve essere il più elevato possibile».
Dal punto 44 degli orientamenti del 2004 emerge, in particolare, che la Commissione riterrà di norma adeguato un contributo dei beneficiari dell’aiuto pari al 50% per le grandi imprese.
Dal punto 307 della versione della decisione impugnata, prodotta dalla Commissione in risposta all’ordinanza del Tribunale del 27 gennaio 2014, recante una misura d’istruzione, emerge altresì quanto segue:
«[L]a Commissione è pervenuta alla conclusione che i costi di ristrutturazione complessivi ammontano a circa 1405 milioni di EUR (oppure a 1048 milioni di EUR nel caso in cui la Lufthansa non riduca l’indebitamento dell[a] Austrian Airlines di 357 milioni di EUR), con un contributo proprio (che verrà versato congiuntamente o separatamente dall[a] Austrian Airlines e/o dalla Lufthansa) di 905 milioni di EUR (o di 548 milioni di EUR). Tale importo corrisponde al 64% (o al 52%) dei costi di ristrutturazione. La Commissione ne deduce quindi che la condizione di un adeguato contributo proprio del beneficiario ai costi di ristrutturazione può dirsi, nel caso di specie, rispettata».
È alla luce di tali elementi che occorre rispondere agli argomenti della ricorrente.
Per quanto riguarda, in primo luogo, l’argomento della ricorrente secondo il quale deve essere preso in considerazione solo il contributo del beneficiario dell’aiuto in questione con fondi propri al fine di verificare l’adeguatezza del contributo al piano di ristrutturazione, è sufficiente rilevare che dal punto 43 degli orientamenti del 2004 emerge che il beneficiario dell’aiuto può contribuire alla ristrutturazione mediante finanziamenti esterni ottenuti alle condizioni di mercato.
In secondo luogo, non può essere accolto l’argomento della ricorrente, secondo il quale il contributo della Lufthansa non costituisce un finanziamento esterno ai sensi del punto 43 degli orientamenti del 2004, per il motivo che, da un lato, se la Lufthansa non era in procinto di acquisire la Austrian Airlines alla data di adozione della decisione impugnata, non poteva essere considerata un investitore esterno e che, dall’altro, la Lufthansa non ha messo a disposizione della Austrian Airlines un capitale monetario né un capitale in natura per la ristrutturazione di quest’ultima.
Infatti, innanzi tutto, la circostanza che la Austrian Airlines non si trovasse nella situazione di un’impresa rilevata da un gruppo di imprese, ai sensi del punto 13 degli orientamenti del 2004, come è stato constatato supra al punto 162, non ha alcuna attinenza con il fatto che la Lufthansa rappresentasse effettivamente, al momento dell’adozione della decisione impugnata, un investitore privato la cui offerta di acquisto comprendeva, oltre al versamento dell’importo di EUR 366 268,75 e la concessione di un buono di recupero sino a EUR 162 000 000, il pagamento di un prezzo negativo consistente nel versamento, da parte della Repubblica d’Austria, di un aiuto alla ristrutturazione a favore della Austrian Airlines, ristrutturazione alla quale la Lufthansa si era impegnata a partecipare nell’ambito del piano di ristrutturazione presentato alla Commissione.
Inoltre, dalla stessa formulazione letterale del punto 43 degli orientamenti del 2004 emerge che questi ultimi non prescrivono che il finanziamento esterno sia apportato sotto forma di capitale monetario o in natura. La Commissione ha potuto quindi ritenere, ai punti 303 e 304 della decisione impugnata, che siffatto finanziamento esterno potesse configurarsi, in particolare, come presa in carico di perdite di gestione o anche di costi come quelli risultanti in genere da una concentrazione, senza incorrere in un errore manifesto di valutazione.
Infine, sebbene dal punto 302 della decisione impugnata emerga che la Commissione ha ritenuto che la riduzione dell’indebitamento della Austrian Airlines da parte della Lufthansa possa essere considerato un contributo proprio solo qualora tale riduzione assuma la forma di apporto di capitale e non di semplice accollo di debiti, è giocoforza constatare che l’obiettivo è quello di garantire che la riduzione dell’indebitamento della Austrian Airlines sia effettivo e non di imporre che il contributo della Lufthansa assuma necessariamente la forma di un versamento di capitale monetario.
In terzo luogo, va respinto in quanto fondato su una premessa errata anche l’argomento della ricorrente secondo il quale sarebbe, in ogni caso, impossibile considerare come contributo alla ristrutturazione della Austrian Airlines la presa in carico, da parte della Lufthansa, delle perdite di gestione della Austrian Airlines per il periodo compreso tra il 2009 e il 2013 per il motivo che, da un lato, non si tratta di un contributo effettivo, in quanto dette perdite non si sono ancora verificate e potrebbero essere meno consistenti di quanto previsto e, dall’altro, la presa in carico di tali perdite di gestione future non può essere assimilata, come ha fatto la Commissione, al versamento di un contributo in contanti alla ristrutturazione.
Infatti, dai punti 302 e 303 della decisione impugnata emerge che, contrariamente a quanto fa valere la ricorrente, non è la presa in carico di eventuali perdite di gestione ad essere assimilata dalla Commissione a un versamento in contanti a titolo di contributo alla ristrutturazione, bensì l’eventuale apporto di capitale della Lufthansa a favore della Austrian Airlines al fine di ridurre il grado di indebitamento di quest’ultima.
Peraltro, dal punto 295 della decisione impugnata emerge che la Commissione ha ritenuto che le prospettive negative riguardo all’evoluzione del risultato globale della Austrian Airlines, presentate nel piano di ristrutturazione, fossero fondate su ipotesi realistiche per quanto riguardava il prezzo del carburante, il tasso di cambio, l’evoluzione del traffico e lo sviluppo del mercato. Orbene, la ricorrente non deduce alcun argomento che possa rimettere in discussione la plausibilità di tali ipotesi. In tal senso, essa non spiega come le perdite di gestione future della Austrian Airlines possano essere meno consistenti di quelle previste nel piano di ristrutturazione.
Pertanto, la ricorrente non dimostra l’esistenza di un errore manifesto di valutazione della Commissione riguardo all’adeguatezza del contributo proprio della Austrian Airlines al finanziamento del piano di ristrutturazione alla luce del punto 43 degli orientamenti del 2004.
Ne consegue che la seconda parte del primo motivo deve essere respinta in quanto infondata.
Sulla terza parte del primo motivo, vertente sull’insufficienza del piano di ristrutturazione e delle misure compensative
Nell’ambito della terza parte del primo motivo, la ricorrente contesta l’adeguatezza, da un lato, delle misure previste dal piano di ristrutturazione che mira al ripristino della redditività della Austrian Airlines e, dall’altro, delle misure compensative previste dalla decisione impugnata.
– Sulle misure previste dal piano di ristrutturazione
In primo luogo, per quanto riguarda la censura della ricorrente secondo la quale la Commissione avrebbe erroneamente ritenuto che il piano di ristrutturazione sottoposto al suo esame fosse conforme agli orientamenti del 2004, mentre l’aiuto in questione era unicamente destinato alla ristrutturazione finanziaria della Austrian Airlines, occorre ricordare che, secondo il punto 17 degli orientamenti del 2004:
«La ristrutturazione (…) si basa su un piano realizzabile, coerente e di ampia portata, volto a ripristinare la redditività a lungo termine dell’impresa. La ristrutturazione comporta generalmente uno o più dei seguenti elementi: la riorganizzazione e la razionalizzazione delle attività aziendali su una base di maggiore efficacia, che implica, in genere, l’abbandono delle attività non più redditizie, la ristrutturazione delle attività che possono essere riportate a livelli competitivi e, talvolta, la diversificazione verso nuove attività redditizie. Di norma la ristrutturazione industriale deve essere accompagnata da una ristrutturazione finanziaria (apporto di capitali, riduzione dell’indebitamento). Tuttavia, ai sensi dei presenti orientamenti, la ristrutturazione non può limitarsi solo ad un aiuto finanziario volto a colmare le perdite pregresse, senza intervenire sulle cause di tali perdite».
La ristrutturazione comporta quindi, di norma, ai sensi degli orientamenti del 2004, un aspetto industriale, che prevede misure volte alla riorganizzazione e alla razionalizzazione delle attività aziendali, e un aspetto finanziario, che può assumere la forma, in particolare, di un apporto di capitale o di una riduzione dell’indebitamento. In tal senso, la ristrutturazione non può limitarsi a un aiuto finanziario.
Tuttavia, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, ciò non significa tuttavia che l’aiuto alla ristrutturazione debba necessariamente finanziare le misure adottate nell’ambito dell’aspetto industriale della ristrutturazione. Pertanto, occorre tener conto del punto 43 degli orientamenti, da cui emerge che l’importo dell’aiuto deve essere limitato al minimo indispensabile dei costi necessari per consentire la realizzazione della ristrutturazione in funzione delle disponibilità finanziarie dell’impresa. Orbene, nel caso di un’impresa che fa fronte a una grave situazione di indebitamento, come avviene, nella fattispecie, per la Austrian Airlines, la parte essenziale dell’aiuto sarà logicamente destinata alla riduzione dell’indebitamento, mentre le misure di ristrutturazione industriale saranno assunte dal beneficiario dell’aiuto con fondi propri nonché mediante un eventuale finanziamento esterno ottenuto a condizioni di mercato.
Occorre quindi respingere la presente censura in quanto infondata.
In secondo luogo, per quanto riguarda la censura della ricorrente secondo la quale la Commissione avrebbe ritenuto erroneamente, nella decisione impugnata, che le misure di ristrutturazione della Austrian Airlines avrebbero prodotto sinergie in materia di costi e di redditi, mentre siffatte sinergie ineriscono a qualsiasi concentrazione, occorre rilevare che quest’ultima circostanza, anche supponendo che sia dimostrata, non prova che tali misure non sono adeguate nella fattispecie e che non permetteranno di migliorare la situazione della Austrian Airlines e di garantirne il ritorno alla redditività, che costituisce l’obiettivo di qualsiasi operazione di ristrutturazione. Siffatto argomento deve essere quindi respinto in quanto inconferente.
In terzo luogo, si impone la medesima risposta riguardo alla censura della ricorrente secondo la quale le misure previste dal piano di ristrutturazione in materia di riduzione del personale della Austrian Airlines non sono connesse alla ristrutturazione di quest’ultima, in quanto le sue attività di commercializzazione non saranno ridotte, ma semplicemente riprese dalla Lufthansa per coprire il mercato austriaco. Infatti, anche supponendo che sia fondata, tale affermazione non incide sul fatto che tale misura comporterà la riduzione dei costi della Austrian Airlines e costituisce una misura classica volta a garantire il ritorno alla redditività di un’impresa, che rappresenta l’obiettivo della ristrutturazione, come emerge dal punto 43 degli orientamenti del 2004.
In quarto luogo, la ricorrente contesta alla Commissione di aver ritenuto che le misure di sinergia dei redditi previste nel piano di ristrutturazione fossero adeguate, sebbene dette misure si fondino su una politica di concorrenza sleale mediante i prezzi, costituente violazione degli articoli 81 CE et 82 CE.
La ricorrente avrebbe pertanto descritto alla Commissione, in una denuncia del 26 gennaio 2009, le strategie dei prezzi sleali della Austrian Airlines. Per quanto riguarda la Lufthansa, essa precisa che tale politica è organizzata attraverso convenzioni quadro, come quelle previste dal programma «PartnerPlus Progress 2008/2009», concluse con la clientela d’affari e in virtù delle quali sono proposti notevoli sconti sulle rotte soggette al monopolio della Lufthansa quale contropartita dell’acquisto di voli, da parte di tali clienti, su rotte soggette alla concorrenza, in particolare sulle rotte tra l’Austria e la Germania. Le sinergie dei redditi create con l’inserimento della Austrian Airlines nelle convenzioni quadro della Lufthansa non potrebbero essere riconosciute quale parte integrante del piano di ristrutturazione di un’impresa in difficoltà che riceve un aiuto di Stato, salvo legittimare la violazione degli articoli 81 CE e 82 CE. Le misure compensative imposte dalla Commissione nella decisione impugnata non conferiscono, secondo la ricorrente, alcuna tutela contro siffatto comportamento e la circostanza che altre imprese propongano convenzioni quadro che prevedono possibilità variabili di sconto non potrebbe rimettere in discussione tale conclusione.
Al riguardo, occorre rilevare che siffatta censura è irrilevante nell’ambito di un ricorso proposto contro una decisione con la quale la Commissione si è pronunciata sulla compatibilità di un aiuto con il mercato comune. Spetta alla ricorrente, se ritiene che la politica tariffaria della Lufthansa e della Austrian Airlines costituisca una violazione degli articoli 81 CE e 82 CE, presentare una denuncia in proposito alla Commissione, ciò che essa ha fatto, del resto, riguardo alla presunta politica di esclusione mediante i prezzi condotta, a suo avviso, dalla Austrian Airlines. D’altronde, occorre ricordare che, come emerge dalla giurisprudenza citata supra al punto 127, la legittimità di una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato dev’essere valutata alla luce delle informazioni di cui poteva disporre la Commissione quando l’ha adottata. Pertanto, la ricorrente non può far valere utilmente la politica tariffaria della Lufthansa riguardo alla quale essa non aveva depositato alcuna denuncia presso la Commissione alla data della decisione impugnata. Quest’ultima considerazione vale altresì per il comportamento tariffario della Lufthansa e della Austrian Airlines, successivo all’adozione della decisione impugnata.
In quinto luogo, per quanto riguarda la censura secondo la quale la Commissione avrebbe erroneamente approvato, nella decisione impugnata, il piano di ristrutturazione, sebbene quest’ultimo contenesse misure espansionistiche in quanto prevedeva, contrariamente agli orientamenti nel settore dell’aviazione del 1994, l’aumento delle capacità della Austrian Airlines a partire dal 2010, occorre rilevare che, come emerge dalla decisione impugnata, la limitazione delle capacità della Austrian Airlines non costituisce una misura del piano di ristrutturazione, bensì una misura compensativa.
Peraltro, occorre altresì rilevare che dal paragrafo 38, punto 4), degli orientamenti nel settore dell’aviazione del 1994 risulta che la ristrutturazione non deve comportare un aumento del numero degli apparecchi o dei posti offerti nei mercati interessati superiore alla crescita di tali mercati.
Tale limitazione deve tuttavia conciliarsi con l’obiettivo fissato al paragrafo 38, punto 1), degli orientamenti nel settore dell’aviazione del 1994 e ripreso al punto 38 degli orientamenti del 2004, ossia che il piano di ristrutturazione deve consentire alla compagnia di recuperare una redditività a lungo termine entro termini ragionevoli. Orbene, siffatto obiettivo sarebbe difficile da conseguire se le capacità della compagnia beneficiaria dell’aiuto alla ristrutturazione non potessero crescere allo stesso ritmo dei suoi concorrenti, in particolare in caso di rapida crescita del mercato.
Nella fattispecie, dal punto 322 della decisione impugnata emerge che il piano di ristrutturazione prevedeva un’inversione di tendenza in senso favorevole nello sviluppo del mercato e un aumento delle capacità nel 2010.
Pertanto, prevedendo, all’articolo 2 della decisione impugnata, che la Repubblica d’Austria è tenuta ad adottare le misure necessarie affinché la Austrian Airlines riduca del 15% la propria capacità complessiva in termini di posti‑chilometro disponibili rispetto al livello del gennaio 2008, e ciò entro la fine del 2010, e limitando l’aumento delle capacità della Austrian Airlines in termini di posti‑chilometro disponibili al tasso di crescita medio stabilito per i vettori aerei membri dell’associazione delle compagnie aeree europee sino alla fine del 2015 oppure sino al raggiungimento, da parte della Austrian Airlines, della soglia di redditività, la Commissione si è assicurata una limitazione dell’espansione delle capacità della Austrian Airlines, pur preservando un ritorno alla redditività entro termini ragionevoli.
Tale censura deve essere quindi respinta in quanto infondata.
In sesto luogo, per quanto riguarda la censura secondo la quale la Commissione avrebbe erroneamente ritenuto, nella decisione impugnata, che la riduzione della flotta della Austrian Airlines costituisse una misura adeguata, sebbene una riduzione della flotta regionale sia in ogni caso compensata sia dall’acquisto di aeromobili di grossa portata che dall’utilizzo di apparecchi a lungo raggio sulle rotte a corto e a medio raggio per aumentare le capacità della Austrian Airlines su tale mercato, occorre rilevare che, dato che la riduzione di capacità viene espressa dalla Commissione, nella decisione impugnata, in termini di posti‑chilometro disponibili, la Austrian Airlines rimane libera di riversare tale riduzione di capacità sulla composizione della sua flotta, come dalla stessa intesa, purché sia inserita nel piano di ristrutturazione, conformemente al punto 40 degli orientamenti del 2004.
Pertanto, siffatta censura deve essere ugualmente respinta in quanto infondata.
– Sulle misure compensative previste dalla decisione impugnata
In primo luogo, la ricorrente contesta alla Commissione, in sostanza, di aver ritenuto che una misura di riduzione della capacità del 15% rispetto al livello del gennaio 2008 costituisse una misura compensativa adeguata per porre rimedio agli effetti distorsivi della concorrenza determinati dall’aiuto in questione. A sostegno di tale censura la ricorrente invoca vari argomenti.
Anzitutto, essa sostiene che siffatta misura non ha effetti pratici sul mercato principale della Austrian Airlines, ossia il mercato dei voli a corto e a medio raggio da e per l’Austria e, più in particolare, tra l’Austria e la Germania nonché tra l’Austria e l’Europa dell’Est.
Al riguardo, occorre rilevare che il punto 40 degli orientamenti del 2004 prevede che le contropartite concesse nell’ambito di una misura compensativa debbano essere proporzionali al peso relativo dell’impresa nei mercati in cui opera e dovrebbero quindi riguardare, in particolare, i mercati in cui l’impresa si troverà a detenere un’importante posizione di mercato dopo la ristrutturazione.
Orbene, dal punto 320 della decisione impugnata emerge che, nel corso del 2008, ha avuto luogo una riduzione delle capacità della Austrian Airlines sui voli di linea nonché sui voli charter.
Dal punto 322 della decisione impugnata emerge altresì che, all’inizio del 2009, altre misure di ristrutturazione hanno comportato una nuova riduzione delle capacità sui voli di linea nonché sui voli charter.
Dalla decisione impugnata non emerge quindi che le riduzioni di capacità effettuate nel 2008 e nel 2009 siano intervenute unicamente sui voli a lungo raggio e sui voli charter della Austrian Airlines.
Inoltre, anche nel caso in cui le riduzioni di capacità, cui si fa riferimento nella decisione impugnata, fossero intervenute unicamente sui voli a lungo raggio e sui voli charter, non è irragionevole ritenere che la nuova riduzione di capacità imposta nella decisione impugnata abbia maggiori probabilità di intervenire sugli altri tipi di voli proposti dalla Austrian Airlines, compresi i voli a corto e a medio raggio tra l’Austria e la Germania e tra l’Austria e l’Europa dell’Est.
In più, l’efficacia della misura di riduzione della capacità deve essere altresì valutata alla luce degli impegni assunti nella decisione che autorizza la concentrazione. Al riguardo, dai punti 328 e 329 della decisione impugnata emerge che la Lufthansa e la Austrian Airlines si sono impegnate a mettere a disposizione fasce orarie sulle rotte da Vienna a Stoccarda, Colonia/Bonn, Monaco di Baviera, Francoforte sul Meno e Bruxelles, per consentire l’accesso di concorrenti a tali rotte.
In tali circostanze, l’imposizione di una misura di riduzione della capacità fondata sul numero di posti‑chilometro disponibili non risulta manifestamente inadeguata.
La ricorrente sostiene inoltre che, per fissare il livello di riduzione della capacità al 15%, la Commissione doveva tener conto del livello di capacità della Austrian Airlines alla data di adozione della decisione impugnata, ossia il 28 agosto 2009, e non nel gennaio 2008. Secondo la ricorrente, anche nel caso in cui la Commissione avesse potuto tener conto delle riduzioni di capacità verificatesi nell’ambito della ristrutturazione prima dell’adozione della decisione impugnata, essa non poteva tener conto delle riduzioni di capacità che avevano avuto luogo prima che la Repubblica d’Austria conferisse il mandato di privatizzazione della Austrian Airlines alla ÖIAG, ossia il 12 agosto 2008. Infatti, non sussisterebbe alcun nesso tra le riduzioni di capacità verificatesi a titolo di ristrutturazione della Austrian Airlines ai fini della sua privatizzazione nel cui ambito è stato concesso l’aiuto in questione e le riduzioni di capacità precedenti a tale privatizzazione.
Al riguardo, occorre rilevare che dal punto 40 degli orientamenti del 2004 emerge che il grado di riduzione della capacità deve essere fissato caso per caso e che il fatto che la riduzione di capacità abbia avuto luogo prima della concessione dell’aiuto non esclude che tale riduzione possa essere presa in considerazione quale misura compensativa, purché costituisca parte integrante della ristrutturazione dell’impresa in difficoltà beneficiaria dell’aiuto, come stabilita nel piano di ristrutturazione.
Ne consegue che, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, la Commissione non era tenuta, al fine di stabilire il tasso di riduzione della capacità, a prendere unicamente in considerazione il livello di capacità alla data di adozione della decisione impugnata, ma poteva tener conto delle riduzioni di capacità verificatesi in precedenza, purché avessero costituito parte integrante della ristrutturazione della Austrian Airlines, come prevista dal piano di ristrutturazione notificato dalla Repubblica d’Austria alla Commissione.
Peraltro, per quanto attiene all’argomento della ricorrente secondo il quale la Commissione non poteva, in ogni caso, tener conto delle riduzioni di capacità realizzate prima del 12 agosto 2008, data in cui la Repubblica d’Austria ha conferito alla ÖIAG il mandato di privatizzazione della Austrian Airlines, va osservato che, come è stato ricordato supra, la possibilità di tener conto delle misure di riduzione della capacità verificatesi prima della concessione dell’aiuto dipende dalla circostanza che tali misure siano state attuate nell’ambito della ristrutturazione dell’impresa beneficiaria dell’aiuto. Orbene, il fatto che il mandato di privatizzazione sia stato formalmente conferito dalla Repubblica d’Austria alla ÖIAG il 12 agosto 2008 non esclude, di per sé, che, in tale data, riduzioni di capacità verificatesi a partire dal gennaio 2008 possano essere considerate parte integrante della ristrutturazione della Austrian Airlines ai fini della sua privatizzazione. Dalla decisione impugnata emerge del resto che le riduzioni di capacità adottate, a partire dal 2008, dalla Austrian Airlines non facevano parte di quelle previste dal piano «Go4Profit», attuate nel 2007 e concepite nell’ambito di una soluzione autonoma.
In tali circostanze, occorre respingere in quanto infondata la censura relativa all’inadeguatezza della riduzione del 15% delle capacità in termini di posti‑chilometro, imposta alla Austrian Airlines a titolo di misura compensativa.
In secondo luogo, la ricorrente contesta alla Commissione il fatto di aver tenuto conto, a titolo di misure compensative, di eventuali tentativi di ristrutturazione che avevano avuto luogo più di un anno prima della notifica dell’aiuto in questione.
Al riguardo, nei limiti in cui tale argomento debba essere inteso come riguardante il riferimento contenuto nella decisione impugnata alle misure istituite nel 2006 nell’ambito del piano «Go4Profit», è sufficiente rilevare che, contrariamente a quanto lascia intendere la ricorrente, dal punto 319 della decisione impugnata emerge che detto piano non è stato considerato una misura compensativa.
Pertanto, la terza parte del primo motivo deve essere respinta in quanto infondata.
Sulla quarta parte del primo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 43 CE
In tale parte del primo motivo, la ricorrente afferma, in sostanza, che, alla luce della giurisprudenza, la Commissione non poteva dichiarare l’aiuto in questione compatibile con il mercato comune in quanto tale aiuto è indissolubilmente connesso al mantenimento dei diritti di traffico aereo concessi in base a una clausola di nazionalità contraria all’articolo 43 CE.
Al riguardo, occorre ricordare che, come sostenuto dalla ricorrente, anche se la procedura di cui agli articoli 87 CE e 88 CE lascia alla Commissione un margine di discrezionalità per sindacare la compatibilità di un regime di aiuti di Stato con le esigenze del mercato comune, dall’economia generale del Trattato CE emerge che tale procedura non deve mai pervenire ad un risultato contrario alle disposizioni specifiche di detto Trattato (v., in tal senso, sentenze del 21 maggio 1980, Commissione/Italia, 73/79, Racc.,
EU:C:1980:129
, punto 11; del 19 settembre 2000, Germania/Commissione, C‑156/98, Racc.,
EU:C:2000:467
, punto 78, e del 31 gennaio 2001, Weyl Beef Products e a./Commissione, T‑197/97 e T‑198/97, Racc.,
EU:T:2001:28
, punto 75). Tale obbligo della Commissione di rispettare la coerenza tra gli articoli 87 CE e 88 CE ed altre norme del Trattato CE s’impone in particolare qualora anche le altre norme riguardino l’obiettivo di una concorrenza non falsata nel mercato comune, come nel caso di specie l’articolo 43 CE, che mira a tutelare la libertà di stabilimento e la libera concorrenza tra gli operatori economici di uno Stato membro con sede in un altro Stato membro e gli operatori economici di quest’ultimo Stato membro. Infatti, nell’adottare una decisione sulla compatibilità di un aiuto con il mercato comune, la Commissione non può ignorare il pericolo di un pregiudizio alla concorrenza nel mercato comune causato da singoli operatori economici (v., in tal senso, sentenza del 9 settembre 2010, British Aggregates e a./Commissione, T‑359/04, Racc.,
EU:T:2010:366
, punti 91 e 92).
È stato altresì dichiarato che le modalità di un aiuto contrastanti con norme specifiche del Trattato CE, diverse dagli articoli 87 CE e 88 CE, potevano essere così indissolubilmente connesse all’oggetto dell’aiuto da far sì che fosse impossibile valutarle isolatamente (v., in tal senso, sentenze del 22 marzo 1977, Iannelli Volpi, 74/76, Racc.,
EU:C:1977:51
, e del 15 giugno 1993, Matra/Commissione, C‑225/91, Racc.,
EU:C:1993:239
, punto 41).
Tuttavia, è giocoforza constatare che, nella fattispecie, la tutela dei diritti di traffico aereo della Austrian Airlines non costituiva una modalità dell’aiuto in questione. Infatti, sebbene il mantenimento dei diritti di traffico aereo rappresentasse un interesse della Lufthansa, nel senso che siffatti diritti corrispondono a un elemento rilevante dell’attivo di una compagnia aerea, tale mantenimento non costituiva in nessun caso una condizione per la concessione dell’aiuto in questione. Si trattava piuttosto di una condizione per il buon esito dell’acquisizione della Austrian Airlines, che si imponeva a qualsiasi acquirente, a prescindere dalla questione se fosse richiesto alla Repubblica d’Austria il pagamento di un prezzo di vendita negativo, che includeva, eventualmente, il versamento di un aiuto di Stato a favore della Austrian Airlines.
In tali circostanze, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, il ricorso a un artificio giuridico attraverso la creazione di un fondamento di diritto austriaco al fine di mantenere la nazionalità austriaca della Austrian Airlines e, pertanto, di tutelare i diritti di traffico aereo che le sono stati attribuiti in base a una clausola di nazionalità contenuta negli accordi bilaterali conclusi con Stati terzi non può essere considerato indissolubilmente connesso all’aiuto in questione ai sensi della giurisprudenza citata supra al punto 216.
Pertanto, non si può contestare alla Commissione di aver violato l’articolo 43 CE nel ritenere che l’aiuto in questione fosse compatibile con il mercato comune.
Peraltro, tale conclusione non pregiudica l’esame della legittimità delle clausole di nazionalità contenute negli accordi bilaterali di servizi aerei conclusi dalla Repubblica d’Austria con Stati terzi alla luce dell’articolo 43 CE.
Al riguardo, occorre rilevare che, nella decisione impugnata, la Commissione ha imposto alla Repubblica d’Austria di risolvere tali accordi o di rinegoziarli, conformemente al regolamento n. 847/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativo alla negoziazione e all’applicazione di accordi in materia di servizi aerei stipulati dagli Stati membri con i paesi terzi (
GU L 157, pag. 7
). La Repubblica d’Austria è anche tenuta, del resto, ai sensi dell’articolo 2 della decisione impugnata, a informare la Commissione delle misure che essa ha adottato al fine di garantire la compatibilità di siffatti accordi con il diritto comunitario.
Ciò premesso, occorre respingere la quarta parte del primo motivo in quanto infondata e, quindi, il primo motivo nel suo insieme.
Sul terzo motivo, vertente su uno sviamento di potere
La ricorrente fa valere che la Commissione si è discostata dai propri orientamenti nell’esaminare l’adeguatezza del contributo proprio della Austrian Airlines, delle misure di ristrutturazione e delle misure compensative ai fini dell’adozione della decisione impugnata, cosicché sarebbe incorsa in uno sviamento di potere.
Al riguardo, occorre rilevare che, anche supponendo che sia dimostrata, ipotesi che non ricorre nel caso di specie, l’affermazione secondo la quale la Commissione si sarebbe discostata dai propri orientamenti per adottare la decisione impugnata non è tale da dimostrare l’esistenza di uno sviamento di potere alla luce delle condizioni stabilite dalla giurisprudenza.
Infatti, secondo la giurisprudenza, una decisione è viziata da sviamento di potere solamente ove risulti, sulla base di elementi obiettivi, pertinenti e concordanti, che essa è stata emanata allo scopo esclusivo, o quanto meno determinante, di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati (sentenze del 6 marzo 2002, Diputación Foral de Álava e a./Commissione, T‑92/00 e T‑103/00, Racc.,
EU:T:2002:61
, punto 84, e del 12 settembre 2007, Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Commissione, T‑68/03, Racc.,
EU:T:2007:253
, punto 484). Nella fattispecie, occorre rilevare che la ricorrente non fa valere alcun elemento che consenta di supporre che la Commissione abbia proceduto, per motivi di opportunità, all’applicazione o particolarmente rigorosa o particolarmente lassista delle norme comunitarie in materia di aiuti di Stato e che non abbia seguito la procedura e non abbia attuato i criteri applicabili, conformemente alle norme pertinenti del Trattato e del diritto derivato.
Pertanto, il terzo motivo deve essere respinto in quanto infondato.
Ne consegue che il ricorso deve essere integralmente respinto.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
Poiché la ricorrente è rimasta soccombente e la Commissione, nonché la ÖIAG, la Lufthansa e la Austrian Airlines ne hanno fatto domanda, deve essere condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Commissione, dalla ÖIAG, dalla Lufthansa e dalla Austrian Airlines.
La Repubblica d’Austria sopporterà le proprie spese, a norma dell’articolo 87, paragrafo 4, primo comma, del regolamento di procedura.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
La Niki Luftfahrt GmbH sopporterà, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Commissione europea, dalla Österreichische Industrieholding AG, dalla Deutsche Lufthansa AG e dalla Austrian Airlines AG.

3)
La Repubblica d’Austria sopporterà le proprie spese.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 13 maggio 2015.
Firme
Indice

Fatti

Procedimento

Conclusioni delle parti

In diritto

1. Sulla ricevibilità

Sulla mancata apposizione della firma sull’originale dell’atto introduttivo del ricorso

Sull’utilizzo, da parte della ricorrente, di informazioni che non figuravano nella versione della decisione impugnata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, ma erano contenute nella versione della decisione impugnata notificata alla Repubblica d’Austria

2. Nel merito

Sul secondo motivo, vertente sulla violazione dell’obbligo di motivazione

Sulla prima parte del secondo motivo, vertente su un difetto di motivazione riguardo alla sufficienza delle misure compensative alla luce della situazione dei mercati in questione

Sulla seconda parte del secondo motivo, vertente su un difetto di motivazione riguardo al rispetto del principio dell’aiuto unico

Sul primo motivo, vertente sulla violazione delle disposizioni del Trattato CE

Sulla prima parte del primo motivo, vertente su un errore manifesto di valutazione riguardo all’identità e all’ammissibilità del beneficiario dell’aiuto

Sulla seconda parte del primo motivo, vertente sull’insufficienza del contributo proprio del beneficiario dell’aiuto al piano di ristrutturazione

Sulla terza parte del primo motivo, vertente sull’insufficienza del piano di ristrutturazione e delle misure compensative

– Sulle misure previste dal piano di ristrutturazione

– Sulle misure compensative previste dalla decisione impugnata

Sulla quarta parte del primo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 43 CE

Sul terzo motivo, vertente su uno sviamento di potere

Sulle spese
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.