CELEX: 62013CJ0341
Reenvio prejudicial
Proteção dos interesses financeiros da União
Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95
Artigo 3.°
Procedimentos por irregularidades
Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA)
Recuperação de restituições à exportação indevidamente recebidas
Prazo de prescrição
Aplicação de um prazo de prescrição nacional mais longo
Prazo de prescrição de direito comum
Medidas e sanções administrativas

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 3.° a 5.° do Regulamento (CE, Euratom) n.
o
2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (
JO L 312, p. 1
).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Cruz & Companhia Lda (a seguir «Cruz & Companhia») ao Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (a seguir «IFAP»), a respeito de uma execução fiscal relativa ao reembolso de restituições à exportação de vinho indevidamente recebidas pela Cruz & Companhia durante a campanha de 1995.
Quadro jurídico
Direito da União
Regulamento n.
o
2988/95
Nos termos do considerando 3 do Regulamento n.
o
2988/95:
«Considerando que as regras dessa gestão descentralizada e dos regimes de controlo são objeto de disposições pormenorizadas que diferem consoante as políticas comunitárias em questão; que, no entanto, importa combater em todos os domínios os atos lesivos dos interesses financeiros [da União]».
O considerando 5 deste regulamento enuncia que «os comportamentos que constituem irregularidades, bem como as medidas e sanções administrativas que lhes dizem respeito, estão previstos em regulamentos setoriais em conformidade com o presente regulamento».
De acordo com o artigo 1.
o
do referido regulamento:
«1.   Para efeitos da proteção dos interesses financeiros [da União], é adotada uma regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito [da União].
2.   Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito [da União] que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral [da União] ou orçamentos geridos [por esta], quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas diretamente por conta [da União], quer por uma despesa indevida.»
O artigo 3.
o
, n.
os
1 e 3, do mesmo regulamento prevê:
«1.   O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no n.
o
1 do artigo 1.
o
Todavia, as regulamentações setoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos.
[...]
A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer ato, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção.
[...]
3.   Os Estados‑Membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo [do] que os previstos […] n[o] n.
o
1 […]»
Nos termos do artigo 4.
o
do Regulamento n.
o
2988/95:
«1.   Qualquer irregularidade tem como consequência, regra geral, a retirada da vantagem indevidamente obtida:
—
através da obrigação de pagar os montantes em dívida ou de reembolsar os montantes indevidamente recebidos,
[...]
2.   A aplicação das medidas referidas no n.
o
1 limita‑se à retirada da vantagem obtida, acrescida, se tal se encontrar previsto, de juros que podem ser determinados de forma fixa.
[...]
4.   As medidas previstas no presente artigo não são consideradas sanções.»
O artigo 5.
o
deste regulamento dispõe:
«1.   As irregularidades intencionais ou causadas por negligência podem determinar as seguintes sanções administrativas:
a)
Pagamento de multa administrativa;
b)
Pagamento de montante superior às quantias indevidamente recebidas ou elididas, eventualmente acrescidas de juros; […];
c)
Privação total ou parcial da vantagem concedida pela regulamentação comunitária, mesmo que o agente tenha beneficiado indevidamente de apenas parte dessa vantagem;
[...]
g)
Outras sanções de caráter exclusivamente económico, de natureza e âmbito equivalentes, previstas nas regulamentações setoriais adotadas pelo Conselho em função das necessidades específicas do setor em causa e na observância das competências de execução conferidas à Comissão pelo Conselho.
2.   Sem prejuízo das disposições previstas nas regulamentações setoriais vigentes aquando da entrada em vigor do presente regulamento, as restantes irregularidades apenas podem dar lugar às sanções não equiparáveis a uma sanção penal previstas no n.
o
1, desde que essas sanções sejam indispensáveis para a aplicação correta da regulamentação.»
Nos termos do artigo 11.
o
do Regulamento n.
o
2988/95, este último entrou em vigor em 26 de dezembro de 1995.
Regulamento (CEE) n.
o
729/70
O artigo 1.
o
, n.
o
1, do Regulamento (CEE) n.
o
729/70 do Conselho, de 21 de abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (
JO L 94, p. 13
; EE 03 F3 p. 220), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.
o
1287/95 do Conselho, de 22 de maio de 1995 (
JO L 125, p. 1
, a seguir «Regulamento n.
o
729/70»), previa que o Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) faz parte do orçamento da União e compreende duas Secções, a saber, a Secção «Garantia» e a Secção «Orientação». Nos termos do n.
o
2 do referido artigo, a Secção «Garantia» financia, nomeadamente, as restituições à exportação.
O artigo 2.
o
, n.
o
1, deste regulamento previa:
«São financiadas por força da alínea a) do n.
o
2 do artigo 1.
o
[…] as restituições à exportação para países terceiros concedidas segundo regras [do direito da União] no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas.
[...]»
O artigo 4.
o
do referido regulamento tinha a seguinte redação:
«1.   Cada Estado‑Membro comunicará à Comissão:
a)
Os serviços e organismos aprovados para efeitos de pagamento das despesas referidas nos artigos 2.° e 3.°, adiante designados ‘organismos pagadores’.
[...]
3.   Cada Estado‑Membro comunicará à Comissão [determinadas] informações relativas aos organismos pagadores [relativas à] sua denominação e [ao] seu estatuto, [às] condições administrativas, contabilísticas e de controlo interno em que são efetuados os pagamentos decorrentes da aplicação das regras [do direito da União] no âmbito da política agrícola comum, [bem como ao] ato de aprovação.
A Comissão será imediatamente informada de qualquer alteração.
[...]»
O artigo 5.
o
do Regulamento n.
o
729/70 regia as regras segundo as quais os adiantamentos financiados pelos serviços e organismos nacionais referidos no artigo 4.
o
deste mesmo regulamento são aprovados pela Comissão no âmbito do processo de apuramento das contas FEOGA e previa, para esse efeito, nomeadamente, que a decisão de apuramento das contas tem por objeto a integralidade, a exatidão e a veracidade das contas transmitidas.
O artigo 5.
o
, n.
o
2, alínea c), deste regulamento precisava que a Comissão:
«[d]ecidirá das despesas a excluir do financiamento [da União] referido nos artigos 2.° e 3.°, quando concluir que estas não foram efetuadas nos termos das regras [do direito da União].
Antes de qualquer decisão de recusa de financiamento, os resultados das verificações da Comissão e as respostas do Estado‑Membro em causa serão objeto de comunicações escritas, após o que as duas partes tentarão chegar a acordo sobre a atitude a adotar.
Na falta de acordo, o Estado‑Membro pode pedir a abertura de um processo para conciliar as suas posições respetivas dentro de um prazo de quatro meses, e cujos resultados serão objeto de um relatório transmitido à Comissão e analisado por esta antes de uma decisão de recusa de financiamento.
A Comissão avaliará os montantes a excluir tendo em conta, nomeadamente, a importância da verificação de não conformidade. Para o efeito, a Comissão tomará em consideração o tipo e a gravidade da infração, bem como os prejuízos financeiros resultantes para a [União].
Não pode ser decidida uma recusa de financiamento quanto às despesas efetuadas antes dos vinte e quatro meses anteriores à comunicação escrita da Comissão ao Estado‑Membro em causa dos resultados das referidas verificações. Todavia, esta disposição não é aplicável às consequências financeiras:
—
dos casos de irregularidades na aceção do n.
o
2 do artigo 8.
o
,
—
de auxílios de Estado ou de infrações em relação aos quais tenham sido iniciados os procedimentos referidos nos artigos 93.° e 169.° do Tratado [CE].»
O artigo 8.
o
, n.
o
1, do referido regulamento dispunha que os Estados‑Membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para se assegurarem da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, para evitarem e procederem judicialmente relativamente às irregularidades e para recuperarem as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências.
O artigo 8.
o
, n.
o
2, do mesmo regulamento previa que, na falta de recuperação total, as consequências financeiras das irregularidades ou das negligências são suportadas pela União, exceto as que resultem de irregularidades ou de negligências atribuíveis às Administrações ou organismos dos Estados‑Membros. Nos termos do último parágrafo desta disposição, «[a]s importâncias recuperadas serão creditadas aos organismos pagadores aprovados e inscritas por estes em dedução das despesas financiadas pelo [FEOGA]. Os juros relativos às importâncias recuperadas ou pagas tardiamente serão creditados ao [FEOGA]».
Direito português
Resulta dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça que o direito português não prevê nenhum prazo de prescrição específico para o reembolso, a favor do orçamento da União, das restituições à exportação indevidamente recebidas nesse Estado‑Membro. O artigo 309.
o
do Código Civil prevê um prazo geral ordinário de prescrição de vinte anos, ao passo que o artigo 304.
o
, n.
o
1, deste mesmo código enuncia:
«Completada a prescrição, tem o beneficiário a faculdade de recusar o cumprimento da prestação ou de se opor, por qualquer modo, ao exercício do direito prescrito.»
O Decreto‑Lei n.
o
155/92, de 28 de junho de 1992, estabelece o regime de administração financeira do Estado. O seu artigo 36.
o
prevê, nomeadamente, as formas de reposição de dinheiros públicos que devem reentrar nos cofres do Estado.
O artigo 40.
o
deste decreto‑lei dispõe:
«1 —   A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento.
2 —   O decurso do prazo a que se refere o número anterior interrompe‑se ou suspende‑se por ação das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
Resulta dos autos submetidos ao Tribunal de Justiça que a Cruz & Companhia é uma sociedade que se dedica ao comércio de vinhos, aguardentes e derivados. No âmbito da sua atividade, esta sociedade efetuou diversas exportações de vinho para Angola, durante a campanha de 1995, a um preço inferior àquele que obteria se tivesse vendido o vinho no mercado da União. A Cruz & Companhia solicitou ao Instituto Nacional de Garantia Agrária (a seguir «INGA») o pagamento das restituições à exportação e apresentou, para o efeito, declarações de aceitação de exportação.
Em 2004, o INGA determinou que a Cruz & Companhia procedesse ao reembolso das restituições à exportação indevidamente recebidas, no montante de 634995,78 euros.
Durante o ano de 2005, o INGA instaurou contra a Cruz & Companhia um processo de execução fiscal para cobrança deste crédito.
Por sentença de 28 de dezembro de 2011, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu (Portugal) julgou improcedente a oposição à execução deduzida pela Cruz & Companhia por considerar que o direito à reposição não havia prescrito à luz do prazo de vinte anos previsto no artigo 309.
o
do Código Civil.
A Cruz & Companhia interpôs recurso desta sentença no Supremo Tribunal Administrativo. Alega, em substância, que a aplicação, por parte da autoridade nacional competente, do prazo geral ordinário de prescrição de vinte anos à recuperação de restituições à exportação de vinho realizadas na campanha de 1995 viola o direito da União, diretamente aplicável no ordenamento jurídico português, bem como os princípios da segurança jurídica, da não discriminação dos litígios comunitários relativamente aos litígios nacionais e da proporcionalidade. A este respeito, a Cruz & Companhia alega que, no processo que lhe diz respeito, deve ser aplicado o prazo de prescrição de quatro anos previsto no artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95, uma vez que a legislação portuguesa não prevê um prazo específico mais longo, na aceção do n.
o
3 deste artigo. Em apoio da sua argumentação, invoca nomeadamente os ensinamentos resultantes do acórdão Ze Fu Fleischhandel e Vion Trading (C‑201/10 e C‑202/10,
EU:C:2011:282
).
Por outro lado, admitindo, no processo que foi submetido ao órgão jurisdicional de reenvio, que pode ser aplicado um prazo nacional de prescrição mais longo, nos termos do artigo 3.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
2988/95, a Cruz & Companhia considera que o mesmo deve ser o prazo de cinco anos previsto no artigo 40.
o
do Decreto‑Lei n.
o
155/92, de 28 de junho de 1992, relativo aos procedimentos por irregularidades que ponham em causa os interesses financeiros nacionais da República Portuguesa, uma vez que o princípio da não discriminação se opõe a que os procedimentos por irregularidades relativos aos atos lesivos dos interesses financeiros da União sejam regulados por uma regra de prescrição cuja duração é superior à aplicável às situações análogas nacionais.
O IFAP, por sua vez, alega em substância que o prazo de prescrição previsto no artigo 3.
o
do Regulamento n.
o
2988/95 não se aplica aos procedimentos por irregularidades exercidos sob a forma de medidas administrativas, na aceção do artigo 4.
o
deste regulamento. Com efeito, as regras em matéria de prescrição constantes deste artigo 3.
o
só dizem respeito aos procedimentos instaurados para aplicar sanções administrativas, na aceção do artigo 5.
o
do referido regulamento.
O órgão jurisdicional de reenvio declara que a sentença de 28 de dezembro de 2011 proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu é plenamente conforme com a sua jurisprudência constante segundo a qual o prazo de prescrição do reembolso de restituições à exportação não é o estabelecido no artigo 40.
o
do Decreto‑Lei n.
o
155/92, mas antes o prazo geral ordinário de vinte anos estabelecido no artigo 309.
o
do Código Civil.
No entanto, o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à aplicabilidade, ao processo que lhe foi submetido, do prazo de prescrição previsto no artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95. Em especial, interroga‑se sobre a questão de saber se esta disposição se aplica apenas à relação entre a União e o organismo nacional pagador das ajudas agrícolas, ou se se aplica também à relação entre este organismo pagador e o beneficiário de ajudas apuradas como indevidamente atribuídas. Aquele órgão jurisdicional interroga‑se igualmente sobre se este prazo de prescrição de quatro anos se aplica não apenas às sanções administrativas referidas no artigo 5.
o
do Regulamento n.
o
2988/95 mas também às medidas administrativas referidas no artigo 4.
o
deste regulamento.
Nestas condições, o Supremo Tribunal Administrativo decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
O prazo de prescrição do procedimento previsto no n.
o
1 do artigo 3.
o
do Regulamento [n.
o
2988/95] aplica‑se apenas à relação entre a Comunidade Europeia e o […] organismo [nacional] pagador de ajudas comunitárias ou também à relação entre o […] organismo [nacional] pagador de ajudas comunitárias e […] [o beneficiário] de ajudas apuradas como indevidamente atribuídas?
2)
Caso se conclua que o prazo previsto no n.
o
1 do artigo 3.
o
do Regulamento [n.
o
2988/95] é igualmente aplicável à relação entre o organismo [nacional] pagador das ajudas e a beneficiária das ajudas apuradas como indevidamente atribuídas, deve entender‑se que tal prazo é apenas aplicável quando em causa estejam sanções administrativas, na aceção do artigo 5.
o
do Regulamento [n.
o
2988/95] ou também quando em causa estejam ‘medidas administrativas’, na aceção do n.
o
1 do artigo 4.
o
do mesmo regulamento, em especial a de reembolsar os montantes indevidamente recebidos?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à pertinência das respostas para efeitos da resolução do litígio no processo principal
Nas suas observações, o Governo português alega que o litígio no processo principal não pode ser interpretado à luz das disposições do Regulamento n.
o
2988/95, uma vez que não está em causa o prazo de prescrição dos procedimentos administrativos, mas o prazo de prescrição dos processos de execução da decisão que determina o reembolso das ajudas indevidamente atribuídas à Cruz & Companhia, ou seja, o prazo de prescrição de um processo de execução fiscal. Deste modo, o sistema de prescrição dos procedimentos previsto no artigo 3.
o
deste regulamento não pode ser invocado na fase executiva de uma decisão judicial transitada em julgado que fixa a obrigação de reembolso das ajudas. Por conseguinte, as respostas às questões submetidas não são pertinentes para decidir o litígio no processo principal.
É certo, como salienta esse governo, que o Regulamento n.
o
2988/95 não prevê um prazo de execução de uma decisão nacional que fixou uma «medida administrativa» na aceção deste regulamento.
Há que recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, as questões relativas à interpretação do direito da União submetidas pelo juiz nacional no quadro regulamentar e factual que este define à sua responsabilidade, e cuja exatidão não compete ao Tribunal de Justiça verificar, gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar‑se sobre um pedido apresentado por um órgão jurisdicional nacional quando for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada do direito da União não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (acórdãos Pfleger e o., C‑390/12,
EU:C:2014:429
, n.
o
26, e Melki e Abdeli, C‑188/10 e C‑189/10,
EU:C:2010:363
, n.
o
27 e jurisprudência referida).
Ora, no presente processo, resulta expressamente da decisão de reenvio que o órgão jurisdicional de reenvio decidiu que a decisão que irá proferir assenta no facto de a Cruz & Companhia não ter invocado diretamente no seu recurso a prescrição da dívida exequenda, mas a prescrição da «obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas» resultante dos processos que se seguiram às irregularidades constatadas. Assim, o órgão jurisdicional de reenvio coloca as suas questões para determinar, em substância, em que medida o Regulamento n.
o
2988/95 abrange, de um ponto de vista temporal, a ação de uma autoridade administrativa destinada a adotar uma medida administrativa para a reposição de um crédito indevidamente recebido do orçamento da União.
Nestas condições, há que responder às questões prejudiciais que foram submetidas pelo Supremo Tribunal Administrativo.
Quanto ao mérito
Quanto à primeira questão
Com a primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 3.
o
do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que se aplica aos procedimentos instaurados pelas autoridades nacionais contra beneficiários de ajudas da União na sequência de irregularidades verificadas pelo organismo nacional responsável pelo pagamento das restituições à exportação no âmbito do FEOGA.
A este respeito, há que recordar que, no âmbito da política agrícola comum, nos termos do artigo 2.
o
do Regulamento n.
o
729/70, são financiadas, por força da alínea a) do n.
o
2 do artigo 1.
o
deste regulamento, as restituições à exportação para países terceiros concedidas segundo as regras do direito da União no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas.
De acordo com o artigo 4.
o
do referido regulamento, os Estados‑Membros designarão os serviços e organismos que habilitem a pagar as despesas referidas nos artigos 2.° e 3.° desse regulamento. Devem nomeadamente comunicar à Comissão as condições administrativas e contabilísticas segundo as quais são efetuados os pagamentos relativos ao cumprimento das regras do direito da União nos termos da organização comum dos mercados agrícolas. O artigo 5.
o
desse regulamento rege, por seu turno, as regras segundo as quais os financiamentos adiantados por esses serviços e organismos nacionais são aprovados pela Comissão no âmbito do processo de apuramento das contas FEOGA.
Nos termos do artigo 8.
o
do referido regulamento, os Estados‑Membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para se assegurarem da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, para prevenir e proceder judicialmente relativamente às irregularidades e para recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências. Na falta de recuperação total, as consequências financeiras das irregularidades ou das negligências são suportadas pela União, exceto as que resultem de irregularidades ou de negligências atribuíveis às Administrações ou organismos dos Estados‑Membros. As importâncias assim recuperadas são pagas aos serviços ou aos organismos pagadores e deduzidas das despesas financiadas pelo FEOGA.
Resulta destas disposições que os Estados‑Membros ficam, em princípio, responsáveis pelos procedimentos e diligências para as necessidades dos sistemas de direitos niveladores e de restituições (v., neste sentido, acórdão Mertens e o., 178/73 a 180/73,
EU:C:1974:36
, n.
o
16) e que, no exercício destas prerrogativas, os próprios termos do artigo 8.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
729/70, relativos à recuperação, por parte dos Estados‑Membros, dos montantes perdidos na sequência de irregularidades, exigem expressamente que as Administrações nacionais responsáveis pela gestão dos mecanismos comunitários de intervenção agrícola recuperem os montantes indevidamente ou irregularmente pagos sem que essas Administrações, atuando em nome e por conta da União, possam, nessa ocasião, exercer um poder de apreciação sobre a oportunidade de exigir ou não a restituição dos fundos da União indevidamente ou irregularmente concedidos (v., neste sentido, acórdão BayWa e o., 146/81, 192/81 e 193/81,
EU:C:1982:146
, n.
o
30).
A este respeito, as autoridades competentes nacionais, ao exigirem o reembolso de restituições à exportação indevidamente recebidas do orçamento da União a um operador, como a Cruz & Companhia no processo principal, atuam em nome e por conta do orçamento da União e atuam contra uma irregularidade, na aceção do artigo 1.
o
do Regulamento n.
o
2988/95, pelo que a sua atuação é abrangida pelo âmbito de aplicação deste regulamento.
Em face do exposto, há que responder à primeira questão que o artigo 3.
o
do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que se aplica aos procedimentos instaurados pelas autoridades nacionais contra beneficiários de ajudas da União na sequência de irregularidades verificadas pelo organismo nacional responsável pelo pagamento das restituições à exportação no âmbito do FEOGA.
Quanto à segunda questão
Com a segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o prazo de prescrição referido no artigo 3.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 é aplicável não apenas aos procedimentos por irregularidades que conduzem à aplicação de sanções administrativas na aceção do artigo 5.
o
deste regulamento mas também aos procedimentos que conduzem à adoção de medidas administrativas na aceção do artigo 4.
o
do referido regulamento.
A este respeito, há que recordar que o artigo 1.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95 institui uma «regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito [da União]», fazendo‑o, como resulta do considerando 3 deste regulamento, para «combater em todos os domínios os atos lesivos dos interesses financeiros [da União]» (acórdãos Handlbauer, C‑278/02,
EU:C:2004:388
, n.
o
31, e Josef Vosding Schlacht‑, Kühl‑ und Zerlegebetrieb e o., C‑278/07 a C‑280/07,
EU:C:2009:38
, n.
o
20).
Ora, o artigo 3.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 fixa, em matéria de procedimentos, um prazo de prescrição que é contado a partir da data em que foi praticada a irregularidade, a qual, segundo o artigo 1.
o
, n.
o
2, deste regulamento, consiste em «[q]ualquer violação de uma disposição [do direito da União] que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral [da União]» (acórdãos Handlbauer,
EU:C:2004:388
, n.
o
32, e Josef Vosding Schlacht‑, Kühl‑ und Zerlegebetrieb e o.,
EU:C:2009:38
, n.
o
21).
Daqui resulta que o artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95 é aplicável quer às irregularidades que conduzem à aplicação de uma sanção administrativa, na aceção do artigo 5.
o
deste, quer às que são alvo de uma medida administrativa, na aceção do artigo 4.
o
do referido regulamento, medida que tem por objeto a retirada de uma vantagem indevidamente obtida, sem, no entanto, revestir caráter de sanção (v., neste sentido, acórdãos Handlbauer,
EU:C:2004:388
, n.
os
33 e 34, e Josef Vosding Schlacht‑, Kühl‑ und Zerlegebetrieb e o.,
EU:C:2009:38
, n.
o
22).
No entanto, no que respeita ao processo principal, há que analisar, em primeiro lugar, se o Regulamento n.
o
2988/95 é aplicável
ratione temporis
, na medida em que as restituições à exportação indevidamente recebidas pela Cruz & Companhia foram pagas para operações que foram realizadas antes da entrada em vigor deste regulamento.
Antes de adotar o Regulamento n.
o
2988/95, o legislador da União não tinha previsto nenhuma regra de prescrição aplicável à recuperação de vantagens indevidamente obtidas por agentes económicos, na sequência de um ato ou de uma omissão por parte deles, que tivesse ou pudesse ter por efeito lesar o orçamento geral da União ou orçamentos geridos por esta (acórdão Josef Vosding Schlacht‑, Kühl‑ und Zerlegebetrieb e o.,
EU:C:2009:38
, n.
o
25).
Consequentemente, antes da adoção deste regulamento, os litígios relativos à recuperação de montantes indevidamente pagos ao abrigo do direito da União deviam, na falta de disposições deste direito, ser decididos pelos órgãos jurisdicionais nacionais em aplicação do seu direito nacional, sem prejuízo, contudo, dos limites impostos pelo direito da União, no sentido de que as regras previstas pelo direito nacional não podiam tornar impossível, na prática, ou excessivamente difícil a recuperação dos auxílios indevidos e que a aplicação do mesmo se devia fazer de modo não discriminatório relativamente aos processos destinados a solucionar litígios nacionais do mesmo tipo (v. acórdão Josef Vosding Schlacht‑, Kühl‑ und Zerlegebetrieb e o.,
EU:C:2009:38
, n.
o
26).
Ao adotar o Regulamento n.
o
2988/95 e, em particular, o seu artigo 3.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, o legislador da União pretendeu instituir uma regra geral de prescrição aplicável na matéria e mediante a qual procurava, por um lado, definir um prazo mínimo aplicado em todos os Estados‑Membros e, por outro, renunciar à possibilidade de recuperar montantes indevidamente recebidos do orçamento da União, depois de decorrido um período de quatro anos sobre a prática da irregularidade que afeta os pagamentos controvertidos (acórdão Josef Vosding Schlacht‑, Kühl‑ und Zerlegebetrieb e o.,
EU:C:2009:38
, n.
o
27).
Deste modo, ao adotar o artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95 e sem prejuízo do n.
o
3 deste artigo, o legislador da União definiu, desse modo, uma regra de prescrição geral com a qual reduziu voluntariamente para quatro anos o período durante o qual as autoridades dos Estados‑Membros, atuando em nome e por conta do orçamento da União, deveriam recuperar ou deveriam ter recuperado essas vantagens indevidamente obtidas (acórdão Josef Vosding Schlacht‑, Kühl‑ und Zerlegebetrieb e o.,
EU:C:2009:38
, n.
o
29), com exceção, no entanto, de procedimentos que tenham por objeto erros ou irregularidades cometidos pelas próprias autoridades nacionais (v., neste sentido, acórdão Bayerische Hypotheken‑ und Vereinsbank, C‑281/07,
EU:C:2009:6
, n.
o
22).
No que respeita a dívidas constituídas na vigência de uma regra nacional de prescrição que ainda não tinham prescrito em aplicação desta, a entrada em vigor do Regulamento n.
o
2988/95 tem por efeito que, em aplicação do seu artigo 3.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, tal dívida prescreve, em princípio, no prazo de quatro anos a contar da data em que as irregularidades foram cometidas (v. acórdão Josef Vosding Schlacht‑, Kühl‑ und Zerlegebetrieb e o.,
EU:C:2009:38
, n.
o
31).
Nestas circunstâncias, em aplicação da referida disposição, deve, em princípio, considerar‑se que prescrevem quaisquer montantes indevidamente recebidos por um agente em virtude de uma irregularidade anterior à entrada em vigor do Regulamento n.
o
2988/95 na falta de um ato interruptivo nos quatro anos seguintes à prática de tal irregularidade, ato que, nos termos do artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do mesmo regulamento, é entendido como um ato dado a conhecer à pessoa em causa, emanado da autoridade competente que tem em vista instruir ou instaurar um procedimento por irregularidade (v., neste sentido, acórdão Josef Vosding Schlacht‑, Kühl‑ und Zerlegebetrieb e o.,
EU:C:2009:38
, n.
o
32).
Daqui resulta que, quando uma irregularidade foi cometida, como no processo principal, durante o ano de 1995, essa irregularidade está abrangida pela regra geral de prescrição de quatro anos e, a esse título, prescreve durante o ano de 1999, em função da data precisa em que a referida irregularidade foi cometida durante o ano de 1995, sem prejuízo, porém, da possibilidade que os Estados‑Membros conservam, ao abrigo do artigo 3.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
2988/95, de prever prazos de prescrição mais longos (v., por analogia, acórdão Josef Vosding Schlacht‑, Kühl‑ und Zerlegebetrieb e o.,
EU:C:2009:38
, n.
o
33).
Em segundo lugar, há que ter em conta que o legislador da União previu expressamente, no artigo 3.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
2988/95, que os Estados‑Membros podem prever prazos de prescrição mais longos do que o prazo mínimo de quatro anos previsto no n.
o
1 do referido artigo 3.
o
Com efeito, o referido legislador não quis uniformizar os prazos aplicáveis nessa matéria e, por conseguinte, a entrada em vigor do Regulamento n.
o
2988/95 não pode ter por consequência obrigar os Estados‑Membros a fixar em quatro anos os prazos de prescrição que, na falta de regras do direito da União anteriormente existentes na matéria, aplicavam no passado (v., neste sentido, acórdão Ze Fu Fleischhandel e Vion Trading,
EU:C:2011:282
, n.
o
25).
Assim, no âmbito da possibilidade prevista no artigo 3.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
2988/95, os Estados‑Membros mantêm um amplo poder de apreciação quanto à fixação de prazos de prescrição mais longos que tencionem aplicar em casos de irregularidades lesivas dos interesses financeiros da União (acórdãos Corman, C‑131/10,
EU:C:2010:825
, n.
o
54, e Ze Fu Fleischhandel e Vion Trading,
EU:C:2011:282
, n.
o
26).
A este respeito, os prazos de prescrição mais longos, que os Estados‑Membros continuam a poder aplicar nos termos do artigo 3.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
2988/95, podem resultar de disposições de direito comum anteriores à data da adoção deste regulamento, pelo que os referidos Estados podem aplicar esses prazos mais longos através da aplicação, decidida por via jurisprudencial, de uma disposição com vocação geral que preveja um prazo de prescrição superior a quatro anos no domínio da recuperação de benefícios indevidamente recebidos (acórdão Ze Fu Fleischhandel e Vion Trading,
EU:C:2011:282
, n.
o
29).
É certo que é mais fácil para um operador determinar o prazo de prescrição aplicável quando esse prazo é definido pelo legislador nacional numa disposição especificamente aplicável ao domínio em causa. No entanto, na falta de tal disposição específica aplicável a um domínio como o do reembolso das restituições à exportação indevidamente recebidas em prejuízo do orçamento da União, o princípio da segurança jurídica não se opõe, em si mesmo, à aplicação de um prazo de prescrição de caráter geral previsto numa disposição de direito civil e superior ao prazo de quatro anos previsto no artigo 3.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 (v., neste sentido, acórdão Ze Fu Fleischhandel e Vion Trading,
EU:C:2011:282
, n.
o
33).
Contudo, essa aplicação só respeita o princípio da segurança jurídica se for suficientemente previsível. A este respeito, há que recordar que não cabe ao Tribunal de Justiça declarar, no âmbito de um pedido de decisão prejudicial, a existência ou não dessa prática jurisprudencial (v., neste sentido, acórdão Ze Fu Fleischhandel e Vion Trading,
EU:C:2011:282
, n.
o
34).
Por outro lado, a aplicação de um prazo de prescrição nacional mais longo, como o previsto no artigo 3.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
2988/95, para procedimentos por irregularidades na aceção deste regulamento, não deve manifestamente exceder o necessário para atingir o objetivo de proteção dos interesses financeiros da União (v., neste sentido, acórdãos AJD Tuna, C‑221/09,
EU:C:2011:153
, n.
o
79, e Ze Fu Fleischhandel e Vion Trading,
EU:C:2011:282
, n.
o
38).
É certo que, por um lado, não está excluída a possibilidade de uma regra de prescrição de vinte anos prevista numa disposição de direito civil ser necessária e proporcionada, nomeadamente no âmbito de litígios entre privados, tendo em conta o objetivo prosseguido pela referida regra e definido pelo legislador nacional (v., por analogia, acórdão Ze Fu Fleischhandel e Vion Trading,
EU:C:2011:282
, n.
o
41). Por outro lado, tendo em vista o objetivo da proteção dos interesses financeiros da União, a aplicação de um prazo de prescrição de dez anos resultante de uma disposição do direito civil do Estado‑Membro em causa não é contrária ao princípio da proporcionalidade (v., neste sentido, acórdão Corman,
EU:C:2010:825
, n.
os
24, 31 e 49).
Em contrapartida, o Tribunal de Justiça já declarou que, à luz do referido objetivo, para o qual o legislador da União entendeu que um prazo de prescrição de quatro anos, ou mesmo de três anos, era por si só suficiente para permitir às autoridades nacionais a atuação contra uma irregularidade lesiva dos seus interesses financeiros e que podia conduzir à adoção de uma medida como a recuperação de um benefício indevidamente recebido, conceder a essas autoridades um prazo de trinta anos excedia o que era necessário a uma Administração diligente (v., neste sentido, acórdão Ze Fu Fleischhandel e Vion Trading,
EU:C:2011:282
, n.
o
43).
O Tribunal de Justiça já sublinhou neste contexto que a Administração tem um dever geral de diligência na verificação da regularidade dos pagamentos que efetua e que pesam no orçamento da União, uma vez que os Estados‑Membros devem respeitar o dever de diligência geral do artigo 4.
o
, n.
o
3, UE, que implica que devem tomar as medidas destinadas a remediar as irregularidades com prontidão. Assim, admitir que os Estados‑Membros podem conceder à referida Administração um período para agir muito mais longo do que o previsto no artigo 3.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 poderia, de certa forma, encorajar a inércia das autoridades nacionais no combate às «irregularidades», na aceção do artigo 1.
o
do Regulamento n.
o
2988/95, expondo os operadores, por um lado, a um longo período de incerteza jurídica e, por outro, ao risco de já não terem a possibilidade de fazer prova da regularidade das operações em causa após esse período (v., neste sentido, acórdão Ze Fu Fleischhandel e Vion Trading,
EU:C:2011:282
, n.
os
44 e 45).
Estas considerações são igualmente válidas no que diz respeito à aplicação de um prazo de prescrição de vinte anos resultante de uma disposição do Código Civil para atuar contra uma irregularidade, na aceção do artigo 1.
o
do Regulamento n.
o
2988//95. Com efeito, de qualquer forma, se um prazo de prescrição de quatro anos se revelar demasiado curto para permitir às autoridades nacionais atuar contra irregularidades que revestem uma certa complexidade, o legislador nacional pode, em conformidade com o n.
o
3 do referido artigo, adotar um prazo de prescrição mais longo como o previsto no artigo 40.
o
do Decreto‑Lei n.
o
155/92 (v., neste sentido, acórdão Ze Fu Fleischhandel e Vion Trading,
EU:C:2011:282
, n.
o
46).
Há, no entanto, que salientar que, na falta de semelhante regra, irregularidades como as que são objeto do processo principal devem, em conformidade com a jurisprudência recordada no n.
o
53 do presente acórdão, ser consideradas prescritas no prazo de quatro anos a contar da data em que foram cometidas, tendo em conta os atos interruptivos da prescrição previstos no artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 e desde que respeitado o limite máximo previsto no quarto parágrafo do referido artigo 3.
o
, n.
o
1.
Atendendo ao exposto, há que responder à segunda questão que o prazo de prescrição previsto no artigo 3.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 aplica‑se não apenas aos procedimentos por irregularidades que conduzem à aplicação de sanções administrativas, na aceção do artigo 5.
o
deste regulamento, mas também aos procedimentos que conduzem à adoção de medidas administrativas, na aceção do artigo 4.
o
do referido regulamento. Embora o artigo 3.
o
, n.
o
3, do mesmo regulamento permita que os Estados‑Membros apliquem prazos de prescrição mais longos do que os de quatro ou três anos previstos no n.
o
1, primeiro parágrafo, deste artigo, resultantes de disposições de direito comum anteriores à data da adoção do referido regulamento, a aplicação de um prazo de prescrição de vinte anos excede o que é necessário para atingir o objetivo de proteção dos interesses financeiros da União.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:

1)
O artigo 3.
o
do Regulamento (CE, Euratom) n.
o
2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, deve ser interpretado no sentido de que se aplica aos procedimentos instaurados pelas autoridades nacionais contra beneficiários de ajudas da União na sequência de irregularidades verificadas pelo organismo nacional responsável pelo pagamento das restituições à exportação no âmbito do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA).

2)
O prazo de prescrição previsto no artigo 3.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 aplica‑se não apenas aos procedimentos por irregularidades que conduzem à aplicação de sanções administrativas, na aceção do artigo 5.
o
deste regulamento, mas também aos procedimentos que conduzem à adoção de medidas administrativas, na aceção do artigo 4.
o
do referido regulamento. Embora o artigo 3.
o
, n.
o
3, do mesmo regulamento permita que os Estados‑Membros apliquem prazos de prescrição mais longos do que os de quatro ou três anos previstos no n.
o
1, primeiro parágrafo, deste artigo, resultantes de disposições de direito comum anteriores à data da adoção do referido regulamento, a aplicação de um prazo de prescrição de vinte anos excede o que é necessário para atingir o objetivo de proteção dos interesses financeiros da União.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: português.