CELEX: 62012TJ0017
Kuluttajansuoja
Asetus (EY) N:o 1924/2006
Elintarvikkeita koskevat terveysväitteet
Sairauden riskin vähentämistä koskevan väitteen hyväksynnän epääminen
Riskitekijän nimeäminen
Sairauden riskin vähentämistä koskevien väitteiden hyväksyntää koskevan menettelyn laillisuus
Kumoamiskanne
Oikeussuojan tarve
Koskettava kantajia suoraan ja erikseen
Tutkittavaksi ottaminen
Oikeasuhteisuus
Perusteluvelvollisuus

Asian tausta
Ensimmäinen kantaja on asianajaja Moritz Hagenmeyer, joka opettaa elintarvikeoikeutta Hannoverin (Saksa) Leibniz-yliopistossa, ja toinen kantaja on Andreas Hahn, joka on elintarviketieteen ja ravitsemustieteen professori tässä yliopistossa.
Kantajat tekivät 11.2.2008 elintarvikkeita koskevista ravitsemus- ja terveysväitteistä 20.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1924/2006 (
EUVL L 404, s. 9
), jota on viimeksi muutettu 9.2.2010 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 116/2010 (
EUVL L 37, s. 16
; jäljempänä asetus N:o 1924/2006), 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja 15 artiklan nojalla toimivaltaiselle Saksan viranomaiselle eli Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheitille (kuluttajansuojaa ja elintarvikkeiden turvallisuutta käsittelevä liittovaltion virasto) hakemuksen, joka koski seuraavan sairauden riskin vähentämiseen viittaavan väitteen hyväksymistä: ”Merkittävien vesimäärien säännöllinen nauttiminen voi torjua nestehukan syntymisen riskiä ja siihen liittyvä[ä] suorituskyvyn laskua” (jäljempänä kyseessä oleva väite). Hakemus koski kaikkia väitteitä, joita kuluttaja kaiken todennäköisyyden mukaan pitää merkitykseltään samana.
Kantajat lähettivät 10.3.2008 hyväksymistä koskevan hakemuksensa uudelleen Bundesamtiin, kun viimeksi mainittu oli vastannut heidän hakemuksen tilannetta koskevaan kysymykseensä 29.2.2008, että 11.2.2008 lähetettyä hakemusta ei löytynyt Bundesamtin toimivaltaisesta yksiköstä.
Bundesamt ilmoitti 8.5.2008 päivätyllä kirjeellä vastaanottaneensa 11.2.2008 lähetetyn hakemuksen.
Bundesamt kiinnitti 21.7.2008 ensimmäisen kantajan huomiota siihen, että Euroopan yhteisöjen komissio oli 18.4.2008 antanut asetuksen (EY) N:o 353/2008 asetuksen (EY) N:o 1924/2006 15 artiklassa säädettyjen terveysväitteiden hyväksyntää koskevien hakemusten soveltamissäännöistä (
EUVL L 109, s. 11
), ja pyysi häntä tekemään uudelleen hakemuksen kyseessä olevan väitteen hyväksymiseksi ja käyttämään Euroopan elintarviketurvallisuusviraston (EFSA) tätä varten laatimia lomakkeita.
Kantajat kieltäytyivät Bundesamtille 21.8.2008 lähettämässään kirjeessä tekemästä hakemustaan uudelleen EFSAn laatimilla lomakkeilla ja pyysivät, että heidän hakemuksensa siirrettäisiin EFSAlle viipymättä.
Bundesamt siirsi 15.9.2008 päivätyllä kirjeellä kyseessä olevan väitteen hyväksymistä koskevan hakemuksen EFSAlle lausunnon antamista varten asetuksen N:o 1924/2006 16 artiklan nojalla.
Bundesamt totesi vastauksena kantajien 20.10.2008 lähettämään kirjeeseen, joka koski syitä kyseisen hakemuksen tekemisen ja sen EFSAlle siirtämisen välillä kuluneeseen aikaan, ensimmäiselle kantajalle 11.11.2008 päivätyssä kirjeessä, että se oli velvollinen siirtämään EFSAlle vain täydelliset ja asianmukaiset hakemukset ja että muotovaatimukset ja se, että tällä välin oli toteutettu täytäntöönpanotoimia, olivat aiheuttaneet sen, että hakemusten tutkimiseen tarvittiin enemmän aikaa.
Bundesamt selitti ensimmäiselle kantajalle 10.11.2008 päivätyssä kirjeessä, että EFSA oli ilmoittanut sille olevansa epävarma siitä, kuuluiko kyseessä oleva hyväksymistä koskeva hakemus asetuksen N:o 1924/2006 14 artiklan soveltamisalaan, koska sillä ei ollut välitöntä eikä välillistä yhteyttä mihinkään sairauteen. Bundesamt totesi lisäksi, että jotta EFSA voi tutkia kyseisen hakemuksen asianmukaisesti, hakemuksen liitteenä olevissa asiakirjoissa on nimettävä riskitekijän ja yhden tai useamman sairauden välinen tieteellinen yhteys.
Sen jälkeen kun kantajat ilmoittivat 28.11.2008 päivätyssä kirjeessä Bundesamtille, että hakemus kyseessä olevan väitteen hyväksymiseksi koski sairautta eli ”nestehukkaa ja siihen liittyvää suorituskyvyn laskua”, viimeksi mainittu vastasi 18.12.2008 päivätyllä kirjeellään, että kyseessä olevan hakemuksen siirto edellytti vielä riskitekijän ilmoittamista.
Kantajat ilmoittivat Bundesamtille 10.2.2009 päivätyllä kirjeellään, että riskitekijän nimeäminen ei ollut tarpeen mutta että kudosten alentunutta vesipitoisuutta voidaan pitää riskitekijänä, kun kyseessä olevaa väitettä tulkitaan täsmällisesti. Kantajat muistuttivat, että kyseessä olevan väitteen hyväksymistä koskeva hakemus koski kaikkia väitteitä, joita kuluttaja kaiken todennäköisyyden mukaan pitää merkitykseltään samana, ja ehdottivat kyseessä olevalle väitteelle muita sanamuotoja, joissa mainittiin riskitekijänä kudosten vedenhukka.
Bundesamt siirsi 20.3.2009 päivätyllä kirjeellä EFSAlle kantajien 28.11.2008 ja 10.2.2009 päivätyt kirjeet.
EFSA ilmoitti vastauksena asiakirjojen tilannetta koskeviin kysymyksiin ja kantajien 15.6., 27.7., 15.10.2009 ja 15.1.2010 päivättyihin kirjeisiin 21.7., 23.9., 23.11.2009 ja 27.1.2010 päivätyillä kirjeillään, että ennen kuin kyseessä olevaa väitettä arvioidaan tieteellisesti, komission ja jäsenvaltioiden on selvennettävä sovellettavien säännösten tulkintaa koskevia kysymyksiä.
Komissio ilmoitti ensimmäiselle kantajalle 9.7.2010 päivätyllä kirjeellä, että ravitsemus- ja terveysväitteiden epävirallisessa työryhmässä 12.4.2010 käydyistä keskusteluista ilmenee, että kyseessä olevan väitteen hyväksyntää koskeva hakemus ei täytä asetuksen N:o 1924/2006 vaatimuksia, koska siinä ei nimetä riskitekijää.
Vastauksessaan EFSAn 1.10.2010 päivättyyn kirjeeseen, jossa kantajia kehotettiin täsmentämään riskitekijä, jonka osalta he aikoivat toimia sairauden riskin vähentämiseksi, kantajat pysyivät 25.10.2010 päivätyssä kirjeessään 10.2.2009 päivätyssä kirjeessään ilmaisemassaan kannassa.
EFSA antoi 28.1.2011 tieteellisen lausuntonsa kyseessä olevan väitteen perusteella asetuksen N:o 1924/2006 16 artiklan nojalla. ESA päätteli lausunnossa, että kantajien esittämät riskitekijät olivat nesteen poistumisen mittareita ja näin ollen taudin mittareita. Tämän vuoksi kyseessä oleva väite ei sen mukaan täytä taudin riskitekijän vähentymistä koskevaa väitettä koskevia vaatimuksia asetuksen N:o 1924/2006 14 artiklan nojalla.
EFSAn tieteellinen lausunto julkistettiin 16.2.2011 asetuksen N:o 1924/2006 16 artiklan 6 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti. Kantajat sekä kolmannet, joita asia koskee, esittivät EFSAn lausunnosta kannanottoja komissiolle 30 päivän kuluessa lausunnon julkistamisesta kyseisen artiklan 6 kohdan toisen alakohdan mukaisesti.
Komissio esitti 28.4.2011 elintarvikelainsäädäntöä koskevista yleisistä periaatteista ja vaatimuksista, EFSAn perustamisesta sekä elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvistä menettelyistä 28.1.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 178/2002 (
EYVL L 31, s. 1
) 58 artiklan 1 kohdan nojalla perustetulle elintarvikeketjua ja eläinten terveyttä käsittelevälle pysyvälle komitealle (jäljempänä komitea) ehdotuksen tiettyjen sairauden riskin vähentämiseen viittaavien elintarvikkeita koskevien terveysväitteiden – erityisesti kyseessä olevan väitteen – hyväksynnän epäämisestä annettavaksi asetukseksi.
EFSA esitti 30.6.2011 komission pyynnöstä teknisen lausunnon, joka vastasi eräisiin kolmansien, joita asia koskee, asetuksen N:o 1924/2006 16 artiklan 6 kohdan toisen alakohdan nojalla esittämiin huomautuksiin.
Komitea esitti 11.7.2011 asetuksen N:o 1924/2006 17 artiklan 3 kohdassa ja 25 artiklan 3 kohdassa säädettyä valvonnan käsittävää sääntelymenettelyä noudattaen yksimielisesti komission asetusehdotuksen hyväksymistä, ja ehdotus alistettiin 26.7.2011 Euroopan parlamentin ja Euroopan unionin neuvoston valvontaan; ne eivät esittäneet vastalauseita.
Komissio antoi 16.1.12011 asetuksen (EU) N:o 1170/2011 tiettyjen sairauden riskin vähentämiseen viittaavien elintarvikkeita koskevien terveysväitteiden hyväksynnän epäämisestä (
EUVL L 299, s. 1
; jäljempänä riidanalainen asetus). Asetuksen 1 artiklan, kun se luetaan yhdessä asetuksen liitteen kanssa, nojalla kyseessä olevaa väitettä ei sisällytetty asetuksen N:o 1924/2006 14 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun Euroopan unionin sallittujen väitteiden luetteloon. Komissio totesi tämän hyväksynnän epäämisen perusteeksi muun muassa riidanalaisen asetuksen johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa asetuksen N:o 1924/2006 2 artiklan 2 kohdan 6 alakohtaan ja EFSAn tieteelliseen lausuntoon viitaten, että koska taudin kehittymisen riskitekijän ei ollut osoitettu vähentyneen, väite ei siis täytä asetuksessa N:o 1924/2006 asetettuja vaatimuksia eikä sitä voitu hyväksyä.
Komissio ilmoitti kantajille 28.11.2011 päivätyllä kirjeellä riidanalaiseen asetukseen sisältyvästä lopullisesta päätöksestään, joka koskee hakemusta kyseessä olevan väitteen hyväksynnästä.
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten ja muiden osapuolten vaatimukset
Kantajat nostivat nyt esillä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 16.1.2012 jättämällään kannekirjelmällä.
Komissio esitti unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 114 artiklan 1 kohdan nojalla oikeudenkäyntiväitteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 30.3.2012 toimittamallaan erillisellä asiakirjalla. Kantajat esittivät 14.5.2012 huomautuksensa oikeudenkäyntiväitteestä.
Neuvosto pyysi unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 16.4.2012 toimittamallaan asiakirjalla saada osallistua asian käsittelyyn väliintulijana tukeakseen komission vaatimuksia. Unionin yleisen tuomioistuimen seitsemännen jaoston puheenjohtaja päätti 16.5.2012 lykätä väliintulohakemuksen käsittelyä siihen saakka, kunnes oikeudenkäyntiväite on käsitelty.
Unionin yleisen tuomioistuin (seitsemäs jaosto) päätti 23.11.2012 antamallaan määräyksellä, että oikeudenkäyntiväite käsitellään pääasian yhteydessä ja että oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.
Unionin yleisen tuomioistuimen seitsemännen jaoston puheenjohtajan 4.2.2013 antamalla määräyksellä neuvoston väliintulohakemus hyväksyttiin, kun asianosaisia oli kuultu. Neuvosto toimitti väliintulokirjelmänsä 15.3.2013. Kantajat esittivät unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 17.3.2013 toimittamallaan asiakirjalla tätä kirjelmää koskevat huomautuksensa. Komissio ei esittänyt kyseisestä kirjelmästä huomautuksia.
Koska unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin, esittelevä tuomari siirrettiin viidenteen jaostoon, jonka käsiteltäväksi tämä asia näin ollen siirrettiin.
Unionin yleinen tuomioistuin (viides jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn.
Asianosaisten ja muiden osapuolten suulliset lausumat ja niiden unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamat vastaukset kuultiin 15.1.2014 pidetyssä istunnossa. Komissio peruutti kyseisessä istunnossa lausunnon antamisen raukeamista koskevan vaatimuksensa, mikä merkittiin pöytäkirjaan.
Kantajat vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
—
kumoaa riidanalaisen asetuksen siltä osin kuin se koskee kyseessä olevaa väitettä
—
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
—
jättää kanteen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää sen perusteettomana
—
velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Neuvosto vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
—
hylkää kanteen
—
määrää oikeudenkäyntikuluista asiaankuuluvalla tavalla.
Oikeudellinen arviointi
Ennen kuin tarkastellaan asianosaisten ja muiden osapuolten esittämiä oikeudellisia perusteita ja perusteluja, on tutkittava komission esittämä oikeudenkäyntiväite.
Tutkittavaksi ottaminen
Komissio esittää oikeudenkäyntiväitteensä tueksi kaksi prosessinedellytysten puuttumista koskevaa väitettä. Ensimmäisen väitteen mukaan kantajilla ei ole oikeussuojan tarvetta, kun taas toisen väitteen mukaan kantajilla ei ole asiavaltuutta sen vuoksi, että riidanalainen asetus ei koske heitä suoraan eikä erikseen.
Ensimmäinen prosessinedellytyksiä koskeva väite, jonka mukaan oikeussuojan tarvetta ei ole
Komissio väittää, että kantajilla ei ole oikeussuojan tarvetta, koska kyseessä olevan väite pohjautuu vain asetuksen N:o 1924/2006 kannalta teoreettiseen intressiin. Tämä käy ilmi yhtäältä siitä, että kantajat olivat aloittaneet kyseessä olevaa väitettä koskevan hallinnollisen menettelyn vedoten heidän mahdolliseen toimintaansa elintarvikealan toimijoina tai näiden toimijoiden mahdollisina edustajina, ja toisaalta siitä, että kun tämä hallinnollinen menettely oli esitetty julkisesti eräässä erikoistuneessa julkaisussa, kantajat olivat väittäneet, että asetuksella N:o 1924/2006 tarjottiin mahdollisuus pyytää hyväksyntää koko ihmiskunnan intressissä. Komissio katsoo, että vaikka kuka hyvänsä voi ryhtyä asetuksen N:o 1924/2006 14 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuun väitteen hyväksyntää koskevaan menettelyyn, tästä ei seuraa, että kenellä hyvänsä on myös intressi saada kumotuksi asetus, jolla on hylätty hakemus väitteen sisällyttämisestä tämän säännöksen mukaisesti hyväksyttyjen väitteiden luetteloon. Oikeussuojan tarve ei erityisesti johdu siitä, että kantajat ovat pyytäneet hyväksyntää kyseessä olevan väitteen käyttämiseen ja että hallinnollinen menettely on päätetty riidanalaisen asetuksen antamisella.
Kantajat väittävät, että heillä on oikeussuojan tarve siitä syystä, että heillä on oikeus pyytää kyseessä olevan väitteen hyväksyntää, jota asetuksen 1924/2006 14 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetaan. Heillä on välitön oma oikeudellinen intressi, jota voitaisiin myös käyttää taloudellisiin tarkoituksiin. Kantajien mukaan heillä ei ole käytettävissään mitään muuta oikeussuojakeinoa, jolla saada kumotuksi riidanalainen asetus, jolla heidän hyväksyntää koskeva hakemuksensa hylättiin komission tutkittua sen aineellisesti. Kysymyksellä siitä, ovatko kantajat elintarvikealan toimijoita tai edustavatko he tällaisia toimijoita, ei ole merkitystä. Kantajat katsovat, että kun he ovat kerran saaneet hyväksynnän terveysväitteelleen, heistä voi milloin hyvänsä tulla tällaisia toimijoita tai he voivat tehdä toimijoiden kanssa yhteistyötä hyödyntääkseen tätä väitettä kaupallisesti. He väittävät, että heidän intressinsä on siinä, että he saavat hyväksynnän kyseessä olevalle väitteelle, käyttävät sitä itse ja saattavat sen samalla muiden käytettäväksi.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kantajan oikeussuojan tarpeen on kanteen kohteen kannalta oltava olemassa kannetta nostettaessa uhalla, että kanne jätetään muuten tutkimatta. Kanteella on oltava kohde ja oikeussuojan tarpeen on pysyttävä voimassa tuomioistuimen ratkaisun julistamiseen saakka uhalla, että lausunnon antaminen asiassa raukeaa, mikä edellyttää sitä, että kanne voi mahdollisesti tuottaa kantajalle jotakin hyötyä (ks. yhdistetyt asiat
C-373/06 P, C-379/06 P ja C-382/06 P, Flaherty ym. v. komissio, tuomio 17.4.2008, Kok., s. I-2649
, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja että tämä osoittaa jo syntyneen ja edelleen olemassa olevan intressinsä riidanalaisen toimen kumoamiseen (ks. asia T-269/03, Socratec v. komissio, tuomio 19.6.2009, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Tämä vaatimus näet takaa menettelyllisellä tasolla sen, että unionin tuomioistuinten käsiteltäväksi ei saateta puhtaasti teoreettisia lausuntopyyntöjä tai kysymyksiä (em. asia Socratec v. komissio, tuomion 38 kohta).
Oikeuskäytännöstä seuraa myös, että kantajan on itse näytettävä toteen se, että sillä on oikeussuojan tarve, joka on olennainen ja ensimmäinen edellytys kaikille kanteille (asia
206/89 R, S. v. komissio, määräys 31.7.1989, Kok. 1989
, s. 2841, 8 kohta ja asia
T-141/03, Sniace v. komissio, tuomio 14.4.2005, Kok., s. II-1197
, 31 kohta). Lisäksi on niin, että jos oikeussuojan tarve, johon kantaja vetoaa, liittyy tulevaan oikeudelliseen tilanteeseen, kantajan on näytettävä toteen, että vaikutus tähän tilanteeseen on jo nyt varma. Sen vuoksi kantaja ei voi vedota tuleviin ja epävarmoihin tilanteisiin perustellakseen tarvettaan saada kumottua riidanalainen toimi (asia
T-138/89, NBV ja NVB v. komissio, tuomio 17.9.1992, Kok., s. II-2181
, 33 kohta ja em. asia Sniace v. komissio, tuomion 26 kohta).
On todettava, että riidanalainen asetus on luonteeltaan hybridi, kuten kantajat väittävät. Asetus on näet samalla sekä luonteeltaan normatiivinen kaikkiin elintarvikealan toimijoihin nähden että luonteeltaan päätös hyväksynnän hakijoihin nähden.
Yhtäältä kun riidanalaisessa asetuksessa säädetään, että kyseessä olevaa väitettä ei ole sisällytetty asetuksen N:o 1924/2006 14 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun unionin hyväksymien väitteiden luetteloon, riidanalaisella asetuksella on tarkoitus asettaa kaikille elintarvikealan toimijoille kielto käyttää tätä väitettä. Kuten asetuksen N:o 1924/2006 1 artiklan 2 kohdan ensimmäisestä alakohdasta ilmenee, viimeksi mainittua sovelletaan kaupallisessa viestinnässä esitettäviin väitteisiin. Lisäksi asetuksen 6 artiklan 2 kohdan mukaan elintarvikealan toimijan, joka esittää terveysväitteen, on perusteltava väitteen käyttö. Edelleen asetuksen 17 artiklan 5 kohdan mukaan lähtökohtaisesti kaikki elintarvikealan toimijat voivat käyttää asetuksen 14 artiklassa tarkoitettuun luetteloon sisältyviä terveysväitteitä.
Toisaalta on todettava, että käsiteltävässä asiassa on kyseessä asetuksen N:o 1924/2006 14 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetun sairauden riskin vähentämistä koskevan väitteen hyväksyntää koskeva menettely. Komissio teki kantajien tämän asetuksen 15 artiklan mukaisesti tekemää hyväksyntää koskevaa hakemusta koskevan lopullisen päätöksen riidanalaisessa asetuksessa asetuksen N:o 1924/2006 17 artiklan 3 kohdan nojalla, kuten riidanalaisen asetuksen 1 artiklasta ja liitteestä käy ilmi. Viimeksi mainitulla asetuksella, joka muodostaa asetuksen N:o 1924/2006 14–17 artiklassa tarkoitetun hyväksyntää koskevan menettelyn päätepisteen, hakemus siis hylättiin, mikä vahvistettiin komission 28.11.2011 kantajille lähettämällä kirjeellä.
Tämä ilmenee myös riidanalaisen asetuksen johdanto-osan viidennestä, kuudennesta ja yhdeksännestä perustelukappaleesta, joissa nimenomaisesti viitataan kantajien hakemukseen. Kyseisen asetuksen johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan tältä osin, että hakemuksen johdosta EFSAn oli annettava lausunto terveysväitteestä, joka koski veden vaikutuksia nestevajauksen syntymisen riskin ja siihen liittyvän suorituskyvyn laskun torjumiseen. Tämä perustelukappale sisältää myös kyseessä olevan väitteen sanamuodon. Riidanalaisen asetuksen johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa kuvataan tiivistetysti kyseessä olevaa väitettä koskeva hyväksyntämenettely. Tämän asetuksen johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa todetaan, että tässä asetuksessa säädetyistä toimenpiteistä päätettäessä on otettu huomioon kannanotot, jotka komissio on asetuksen N:o 1924/2006 16 artiklan 6 kohdan nojalla saanut hakijoilta ja yleisöltä.
Asetuksen N:o 1924/2006 15 artiklasta käy ilmi, että lainsäätäjän tarkoitus oli, että kaikki luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt voivat tehdä hyväksyntää koskevan hakemuksen, ja että se ei ole rajoittanut hyväksynnän hakijoiden piiriä, minkä komissio nimenomaisesti myönsi istunnossa. Asetuksen N:o 1924/2006 15–17 ja 19 artiklassa vahvistetuissa menettelyllisissä säännöissä ei säädetä, toisin kuin kyseisen asetuksen 18 artiklaan sisältyvissä menettelyllisissä säännöissä, että elintarvikealan toimija voisi hakea tällaisen väitteen hyväksyntää. Niissä ainoastaan viitataan yleisesti hakijoihin. On lisäksi syytä todeta, että komissio ei hylännyt kantajien hakemusta sen vuoksi, että he eivät olisi saaneet hakea kyseessä olevan väitteen hyväksyntää.
Näissä olosuhteissa henkilöllä, joka on tältä osin sovellettavia sääntöjä noudattaen hakenut sairauden riskin vähentämistä koskevan väitteen hyväksyntää, on aivan ilmeisesti intressi vaatia sellaisen päätöksen kumoamista, jolla vastaava hyväksyntä evätään. Komission päätöksen, jolla kieltäydytään myöntämästä haettua hyväksyntää, kumoamisesta aiheutuu nimittäin kaikille niille, joiden hakemukset on hylätty, se, että hyväksynnän myöntäminen tulee uudelleen mahdolliseksi näiden hakemusten uuden tutkinnan jälkeen, joka komission on suoritettava (ks. vastaavasti edellä 38 kohdassa mainittu asia Flaherty ym. v. komissio, tuomion 32 ja 33 kohta ja asia T-245/08, Iranian Tobacco v. SMHV – AD Bulgartabac (TIR 20 FILTER CIGARETTES), 17–22 kohta, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
Tätä päätelmää ei horjuta komission argumentaatio, jonka mukaan kantajilla on vain teoreettinen asetusta N:o 1924/2006 koskeva intressi. Vaikka unionin tuomioistuinten käsiteltäväksi ei voida saattaa puhtaasti teoreettisia kysymyksiä, on kuitenkin niin, että käsiteltävä asia ei koske tällaisia kysymyksiä. Käsiteltävä kanne näet koskee kantajien asetuksen N:o 1924/2006 14–17 artiklassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti tekemän yksittäisen hyväksyntää koskevan hakemuksen hylkäämistä.
Näin ollen ensimmäinen prosessinedellytysten puuttumista koskeva väite on hylättävä.
Toinen prosessinedellytysten puuttumista koskeva väite, jonka mukaan kantajilla ei ole asiavaltuutta
Komissio väittää, että kantajilla ei ole asiavaltuutta, koska riidanalainen asetus ei koske heitä suoraan eikä erikseen.
– Koskeeko asetus kantajia suoraan
Komissio katsoo, että riidanalainen asetus ei koske kantajia suoraan, koska väitteen luokittelu riidanalaisessa asetuksessa koski suoraan vain asetuksessa N:o 1924/2006 tarkoitettuja elintarvikealan toimijoita, joita riidanalaisessa asetuksessa kiellettiin käyttämästä tätä väitettä taloudellisessa toiminnassaan. Kantajat eivät ole väittäneet olleensa itse elintarvikealan toimijoita ajankohtana, jolloin he nostivat kanteensa, eivätkä ilmoittaneet, missä asiayhteydessä tai minkä tuotteiden osalta he olisivat henkilöinä, joita asia koskee, käyttäneet itse kyseessä olevaa väitettä. Asetuksen N:o 1924/2006 rakennetta ja kyseessä olevaa väitettä koskeva puhtaasti älyllinen intressi ei riitä sen toteamiseksi, että asetus koskisi heitä suoraan.
SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaan luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi kyseisen artiklan ensimmäisessä ja toisessa kohdassa määrätyin edellytyksin nostaa kanteen hänelle osoitetusta säädöksestä tai säädöksestä, joka koskee häntä suoraan ja erikseen, sekä sääntelytoimesta, joka koskee häntä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä.
Käsiteltävässä riidanalaista asetusta ei ole osoitettu kantajille, joten he eivät ole riidanalaisen asetuksen adressaatteja. Vaikka komissio ilmoittikin 28.11.2008 päivätyllä kirjeellään asetuksen N:o 1924/2006 17 artiklan 4 kohdan mukaisesti kantajille hyväksyntää koskevasta hakemuksesta tehdystä riidanalaiseen asetukseen sisältyvästä lopullisesta päätöksestään, tämän informaation perusteella ei kuitenkaan voida päätellä, että kantajat olisivat olleet riidanalaisen asetuksen adressaatteja. Koska asetus on yleisesti sovellettava ja kaikilta osiltaan sitova ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa SEUT 288 artiklan toisen kohdan mukaan, sitä ei osoiteta erityiselle adressaatille vaan se julkaistaan SEUT 297 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisesti Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Riidanalainen asetus julkaistiin sen 2 artiklan mukaisesti Euroopan unionin virallisessa lehdessä 17.11.2011.
Tässä tilanteessa kantajat voivat SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaan nostaa kumoamiskanteen mainitusta toimesta ainoastaan sillä edellytyksellä, että kyseinen toimi koskee heitä suoraan.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että jotta riitautettu toimi koskisi suoraan yksityistä, edellytetään ensiksi, että sillä on välittömiä vaikutuksia yksityisen oikeusasemaan, ja toiseksi, ettei se jätä niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen toimeenpano, ollenkaan harkintavaltaa, jolloin toimeenpano on täysin automaattista ja perustuu yksinomaan unionin lainsäädäntöön eikä edellytä välissä olevien sääntöjen soveltamista (asia
C-386/96 P, Dreyfus v. komissio, tuomio 5.5.1998, Kok., s. I-2309
, 43 kohta; asia
C-486/01, Front national v. parlamentti, tuomio 29.4.2004, Kok., s. I-6289
, 34 kohta ja yhdistetyt asiat
C-445/07 P ja C455/07 P, komissio v. Ente per le Ville vesuviane ja Ente per le Ville vesuviane v. komissio, tuomio 10.9.2009, Kok. s. I-7993
, 45 kohta).
On siis tutkittava, onko riidanalaisella asetuksella välittömiä vaikutuksia kantajien oikeusasemaan.
Tältä osin on palautettava mieleen, että riidanalainen asetus on luonteeltaan hybridi (ks. edellä 40–43 kohta).
Yhtäältä kun otetaan huomioon, että lainsäätäjän tarkoitus oli, että kaikki luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt voivat tehdä hyväksyntää koskevan hakemuksen asetuksen N:o 1924/2006 15 artiklan mukaisesti ja että kantajien hyväksyntää koskevasta hakemuksesta tehty lopullinen hylkäävä päätös sisältyy riidanalaiseen asetukseen, joka on asetuksen N:o 1924/2006 14–17 artiklassa tarkoitetun hyväksyntää koskevan menettelyn päätepiste, on todettava, että riidanalainen asetus vaikuttaa suoraan kantajien oikeusasemaan. Toisaalta on todettava, että kyseinen epäävä päätös on luonteeltaan täysin automaattinen ja että se perustuu yksinomaan riidanalaiseen asetukseen eikä edellytä välissä olevien sääntöjen soveltamista.
Näin ollen riidanalainen asetus koskee kantajia suoraan SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetuin tavoin.
– Koskeeko asetus kantajia erikseen
Komissio väittää, että riidanalainen päätös ei koske kantajia erikseen, koska asetuksessa, jossa keskitytään aineellisiin sääntöihin eikä henkilöihin, kielletään kaikkia käyttämästä kyseessä olevaa väitettä. Lisäksi pelkästään väitteen käyttämisen hyväksyntää koskevan hakemuksen jättäminen ja tätä mahdollisesti seurannut kirjeenvaihto niiden viranomaisten kanssa, joiden käsiteltäväksi hakemus on saatettu, ei riitä perustamaan hakijalle asiavaltuutta.
SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaan käsiteltävänä oleva kumoamiskanne on otettava tutkittavaksi vain, jos riidanalainen asetus koskee kantajia erikseen tai jos se on sääntelytoimi, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä.
Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että muut kuin ne oikeussubjektit, joille toimi on osoitettu, voivat väittää toimen koskevan niitä erikseen vain, jos toimi vaikuttaa näihin subjekteihin niille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella ne erottuvat kaikista muista ja ne voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu (ks. asia
25/62, Plaumann v. komissio, tuomio 15.7.1963, Kok. s. 197
, 223 kohta ja edellä 38 kohdassa mainittu asia Flaherty ym. v. komissio, tuomion 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Samoista syistä kuin edellä 38–45 kohdassa on esitetty asiavaltuuden osalta, on todettava, että riidanalainen asetus vaikuttaa kantajiin erikseen. Koska he ovat tehneet kyseessä olevan väitteen hyväksymistä koskevan yksittäisen hakemuksen, on riittävää todeta, että tämä on edellä 60 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti seikka, jonka perusteella heidät voidaan erottaa kaikista muista ja yksilöidä samalla tavalla kuin ne, joille mainittu päätös on osoitettu (ks. vastaavasti edellä 38 kohdassa mainittu asia Flaherty ym. v. komissio, tuomion 41 kohta ja yhdistetyt asiat
C-463/10 P ja C-475/10 P, Deutsche Post ja Saksa v. komissio, tuomio 13.10.2011, Kok. s. I-9639
, 74 kohta).
Edellä esitetystä seuraa, että komission väite, joka koskee sitä, koskeeko asetus kantajia erikseen, on hylättävä.
Tästä seuraa, että toinen prosessinedellytysten puuttumista koskeva väite ja näin ollen komission esittämä oikeudenkäyntiväite on hylättävä.
Asiakysymys
Kantajat esittävät kanteensa tueksi yhdeksän kanneperustetta. Neljä ensimmäistä kanneperustetta koskevat sitä, että unionin oikeutta on loukattu ensiksi sen vuoksi, että riskitekijän nimeäminen ei ole tarpeen, toiseksi sen vuoksi, että komissio ei ole ottanut huomioon riskitekijän tosiasiallista nimeämistä, kolmanneksi sen vuoksi, että riidanalainen asetus ei ole oikeasuhteinen, ja neljänneksi sen vuoksi, että riittävää oikeudellista perustetta ei ole. Neljä seuraavaa kanneperustetta koskevat sitä, että olennaisia menettelymääräyksiä on rikottu sen vuoksi, että komissio antoi asetuksen eikä päätöstä (viides kanneperuste), toimivallan jakoa ei ole noudatettu (kuudes kanneperuste), päätöstä ei ole tehty määräajassa (seitsemäs kanneperuste) ja kantajien ja kolmansien, joita asia koskee, esittämiä kannanottoja ei ole täysimääräisesti otettu huomioon (kahdeksas kanneperuste). Yhdeksännen kanneperusteen mukaan perusteluvelvollisuus on laiminlyöty.
Ensimmäinen kanneperuste, jonka mukaan on tehty oikeudellinen virhe, koska riskitekijää ei ole tarpeen nimetä
Kantajat väittävät, että komissio on loukannut unionin oikeutta, kun se on katsonut, että hyväksyntää koskevassa hakemuksessa on nimettävä riskitekijä, vaikka tällainen vaatimus ei ole johdettavissa asetuksesta N:o 1924/2006.
Riidanalaisen asetuksen johdanto-osan kuudennesta perustelukappaleesta käy ilmi, että komissio epäsi kyseessä olevan väitteen hyväksynnän, koska väite ei täyttänyt asetuksessa N:o 1924/2006 asetettuja vaatimuksia sen vuoksi, että taudin kehittymisen riskitekijän ei osoitettu vähentyneen. Tästä seuraa, että komission mukaan kyseessä olevan väitteen hyväksyntä edellytti sitä, että hakija nimeää jonkin taudin kehittymisen riskitekijän. Komissio katsoo, että tämä nimeäminen olisi voitu tehdä joko kyseessä olevan väitteen sanamuotoa koskevassa ehdotuksessa tai lupahakemuksen liitteenä olevissa asiakirjoissa.
On siis tutkittava, oliko kantajien kyseessä olevan väitteen hyväksyntää hakiessaan nimettävä tämän väitteen sanamuotoa koskevassa ehdotuksessa tai lupahakemuksen liitteenä olevissa asiakirjoissa jokin taudin kehittymisen riskitekijä.
Asetuksen N:o 1924/2006 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan sairauden riskin vähentämistä koskevia väitteitä voidaan esittää, mikäli ne on hyväksytty tämän asetuksen 15–17 ja 19 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti sisällytettäviksi unionin tällaisten sallittujen väitteiden luetteloon kaikkine tarpeellisine näiden väitteiden käyttöä koskevine edellytyksineen. Asetuksen N:o 1924/2006 15 artiklan 3 kohdassa esitetään seikat, jotka hakijan on sisällytettävä hakemukseensa.
Vaikka kantajien väite siitä, että asetuksen N:o 1924/006 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja 15 artiklan 3 kohdan sanamuotoon ei sisälly sanaa ”riskitekijä”, on kuitenkin niin, että sairauden riskin vähentämistä koskevan väitteen käsite määritellään tämän asetuksen 2 artiklan 2 kohdan 6 alakohdassa. Kyseisen määritelmän mukaan tällaisella väitteellä tarkoitetaan terveysväitettä, jossa todetaan, esitetään tai annetaan ymmärtää, että elintarvikeryhmän, elintarvikkeen tai sen ainesosan kulutus vähentää merkitsevästi ihmisillä esiintyvän sairauden kehittymisriskiä.
Kantajat väittävät tältä osin, että asetuksen N:o 1924/2006 2 artiklan 2 kohdan 6 alakohdassa tarkoitettua ”sairauden riskin vähentämistä koskevan väitteen” käsitettä on tulkittava laajasti ja se käsittää kaikki sellaiset sairauden riskin vähenemiset, jotka esitetään tai annetaan ymmärtää, koska lainsäätäjä ei ole tehnyt eroa tämän käsitteen ja tämän direktiivin 14 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetun ”sairauden riskin” käsitteen välillä, mikä käy ilmi myös komission lehdistötiedotteesta ja asiassa C-299/12, Green Swan, 18.7.2013 annetusta tuomiosta (25 kohta). Kantajat korostavat lisäksi, että kielen ymmärtämistä ja käyttöä käytännössä koskevien yleisten sääntöjen mukaan riskin ja riskitekijän välillä ei ole merkittävää eroa.
Nämä väitteet on hylättävä. Unionin tuomioistuimet ovat tosin jo todenneet, että eräs direktiivin 1924/2006 2 artiklan 2 kohdan 5 alakohdassa tarkoitettu terveysväitteen käsitteen osatekijä eli sana ”yhteys”, joka elintarvikkeen tai sen ainesosan ja terveyden välillä on oltava, on käsitettävä laajasti (asia C-544/10, Deutsches Weintor, tuomio 6.9.2012, 34 kohta). On kuitenkin todettava, että vaikka lainsäätäjä olisi ajatellut sairauden riskin vähenemistä koskevan väitteen käsitteen tulkitsemista laajasti, tämä ei mahdollistaisi sitä, ettei sen osatekijää ”riskitekijä” otettaisi huomioon. Jos lainsäätäjä ajatteli kaikkia sairauden riskin vähenemisiä eikä lähtenyt siitä, että riskitekijän olemassaolo on välttämätön, sen ei olisi tarvinnut määritellä tätä käsitettä, jossa mainitaan nimenomaisesti vaatimus sairauden kehittymisriskistä. Siltä osin kuin kantajat viittaavat tässä yhteydessä komission lehdistötiedotteeseen, on todettava, että tällaisella tiedotteella ei ole mitään oikeudellista merkitystä käsiteltävänä olevaa asiaa tutkittaessa.
Siltä osin kuin kyse on edellä 70 kohdassa mainitusta asiassa Green Swan annettua tuomiota koskevasta väitteestä, on todettava, että unionin tuomioistuin tulkitsi siinä tuomion osassa, johon kantajat viittaavat, asetuksen N:o 1924/2006 2 artiklan 2 kohdan 6 alakohtaa siten, että terveysväitteen luokitteleminen tässä säännöksessä tarkoitetuksi ”sairauden riskin vähentämistä koskevaksi väitteeksi” ei välttämättä edellytä, että terveysväitteessä nimenomaisesti ilmoitetaan, että elintarvikeryhmän, elintarvikkeen tai sen ainesosan kulutus vähentää ”merkitsevästi” ihmisillä esiintyvän sairauden kehittymisriskiä. Koska tällä kysymyksellä ei ole käsiteltävässä asiassa merkitystä, kantajien väitteet on hylättävä.
Asetuksen N:o 1924/2006 2 artiklan 2 kohdan 6 alakohdassa tarkoitetun sairauden riskin vähentämistä koskevan väitteen hyväksyntä edellyttää siis ensiksi paitsi sairauden nimeämistä myös tämän sairauden kehittymisriskin nimeämistä ja toiseksi sen toteamista, että elintarvikeryhmän, elintarvikkeen tai sen ainesosan kulutus vähentää merkitsevästi tätä riskiä.
Tästä seuraa, että jotta komissio voi tutkia kyseessä olevan väitteen hyväksyntää koskevan hakemuksen, oli välttämätöntä, että kantajat nimeävät paitsi sairauden myös tämän sairauden kehittymistä koskevan riskitekijän.
Vaikka oli riittävää, että tämä nimeäminen käy ainakin implisiittisesti ilmi kyseisen väitteen sanamuotoa koskevasta ehdotuksesta tai lupahakemuksen liitteenä olevista asiakirjoista, on kuitenkin niin, että kantajien oli nimettävä sairaus ja jokin tämän konkreettinen kehittymistä koskeva riskitekijä, joka heidän mukaansa on merkitsevästi vähentynyt. Lainsäätäjä on näet asetuksen N:o 1924/2006 14 artiklan 2 kohdassa tunnustanut, että sairauteen liittyy useita riskitekijöitä. Tämän säännöksen mukaan pakkausmerkinnöissä tai niiden puuttuessa esillepanossa tai mainonnassa on ilmoitettava, että väitteessä tarkoitettuun sairauteen liittyy useita riskitekijöitä eikä yhden tekijän muuttumisesta välttämättä ole hyötyä. Näin ollen kun kantajat eivät olleet nimenneet sairautta eivätkä konkreettista riskitekijää, komissio ei voinut arvioida, minkä sairauden mikä kehittymistä koskeva riskitekijä merkittävästi alentuisi merkittävien vesimäärien säännöllisen nauttimisen myötä.
On lisäksi todettava, kuten komissio väittää, että sairauden riskin vähentämistä koskevan väitteen käsitteen tulkitseminen tällä tavoin on sen periaatteen mukainen, josta säädetään asetuksen N:o 1924/2006 14 artiklan 1 kohdassa ja myytäväksi tarkoitettujen elintarvikkeiden merkintöjä, esillepanoa ja mainontaa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 20.3.2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/13/EY (
EYVL L 109, s. 29
) 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa ja jonka mukaan merkinnät ja tavat, joilla ne on tehty, eivät saa esittää, että elintarvikkeeseen liittyy sairauksia ennalta ehkäiseviä ominaisuuksia.
Kantajien väite, jonka mukaan komissio on virheellisesti pitänyt sairauden kehittymistä koskevan riskitekijän nimeämistä välttämättömänä, on siis hylättävä.
Kantajien esittämät muut väitteet eivät horjuta tätä päätelmää.
Kantajat väittävät ensiksi, että heidän hyväksyntää koskevaa hakemustaan ei voitu hylätä sillä perusteella, ettei se täytä asetuksessa N:o 1924/2006 asetettuja vaatimuksia, koska asetuksen N:o 1924/2006 17 artiklan 1 kohdan, 16 artiklan 3 kohdan ja 14 artiklan 1 kohdan nojalla komission olisi pitänyt tutkia hakemusasiakirjojen ja EFSAn lausunnon perustella, perustuiko kyseessä oleva väite tieteelliseen näyttöön ja vastasiko kyseessä olevan väitteen sanamuoto tässä asetuksessa vahvistettuja kriteerejä. Komissio ja EFSA eivät kuitenkaan tutkineet kantajien hyväksyntää koskevassa menettelyssä esittämää tieteellistä näyttöä. Komissio ei myöskään perustanut päätöstään sovellettaviin unionin lainsäädännön säädöksiin ja määräyksiin ja muihin perusteltuihin tekijöihin, mikä on vastoin asetuksen N:o 1924/2006 17 artiklan 1 kohdassa säädettyä.
Tältä osin on riittävää todeta, että jotta komissio voi hakemusasiakirjojen ja EFSAn lausunnon perusteella tutkia kantajien esittämää tieteellistä näyttöä ja tehdä tämän jälkeen hakemuksesta lopullisen päätöksen ottaen huomioon kaikki sovellettavan unionin lainsäädännön säännökset ja määräykset ja muut perustellut tekijät, sillä on oltava käytettävissään asetuksen N:o 1924/2006 2 artiklan 2 kohdan 6 alakohdassa ja 14 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettu sairauden riskin vähentämistä koskevan väitteen hyväksyntää koskevaa hakemus. Kuten on jo todettu (ks. edellä 75 kohta), tällainen hakemus edellyttää, että kantajat nimeävät paitsi kyseisen sairauden myös sen konkreettisen kehittymistä koskevan riskitekijän, joka heidän mukaansa on merkittävästi vähentynyt.
Siltä osin kuin kantajat väittävät tässä suhteessa – vedoten siihen, että kyseessä oleva väite ei ole harhaanjohtava –, että tämän väitteen osalta vallitsee tieteellinen yhteisymmärrys, joten tieteellistä näyttöä ei olisi tarvittu, ja että komission ei olisi kuluttajien suojaamiseksi tarvinnut hyväksyä riidanalaisessa asetuksessa säädettyä rajoitusta, on palautettava mieleen, että komissio ei evännyt kyseessä olevan väitteen hyväksyntää sillä perusteella, että nestevajauksen ja siihen liittyvän suorituskyvyn laskun välisestä yhteydestä ei olisi ollut tieteellistä näyttöä. Hyväksyntä evättiin, koska sairauden kehittymistä koskevan riskitekijän vähentymisen olemassaoloa, joka on välttämätön asetuksella N:o 1924/2006 käyttöön otetussa järjestelmässä, ei ollut näytetty toteen. Lisäksi kuten asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklasta käy ilmi, asetuksella käyttöön otettu järjestelmä mahdollistaa sellaisten muiden terveysväitteiden kuin sairauden riskin vähentämistä koskevien väitteiden hyväksynnän, jotka eivät edellytä riskitekijän nimeämistä. Tällaisesta ei kuitenkaan ole kyse käsiteltävässä asiassa. Kantajien väitettä ei siis voida hyväksyä.
Kantajat väittävät toiseksi, että Yhdistyneiden kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestön ja Maailman terveysjärjestön Codex alimentarius -komission ravintoa ja terveyttä koskevien väitteiden käytöstä vuonna 1997 antamien suuntaviivojen, sellaisina kuin ne ovat tarkistettuina vuonna 2004 ja viimeksi muutettuina 2008 (CAC/GL 23-1997), 2.2.3 kohtaan sisältyy kaksi esimerkkiä sairauden riskin vähentämistä koskevista väitteistä, joissa ei nimenomaisesti mainita erityistä riskitekijää.
Tämän osalta yhtäältä on todettava, että asetuksen N:o 1924/2006 johdanto-osan seitsemännestä perustelukappaleesta tosin käy ilmi, että lainsäätäjä on ottanut asianmukaisesti huomioon näihin suuntaviivoihin sisältyvät määritelmät ja edellytykset. Lainsäätäjä ei kuitenkaan ole sairauden riskin vähentämistä koskevan väitteen käsitteen määrittelemiseksi pelkästään viitannut kyseisiin suuntaviivoihin sisältyvään määritelmään vaan on sisällyttänyt oman määritelmän asetuksen 2 artiklan 2 kohdan 6 alakohtaan. Toisaalta on todettava, että suuntaviivojen 2.2.3 kohdassa mainitaan riskitekijän olemassaolo, kun siinä määritellään sairauden riskin vähentymistä koskeva väite. Kyseisen määritelmän mukaan riskin vähentyminen merkitsee, että yksi tai useampia tietyn sairauden tai tilan kehittymisen kannalta merkittävistä riskitekijöistä muuttuu huomattavasti. Määritelmä osoittaa, että sairauksiin liittyy useita riskitekijöitä eikä yhden tekijän muuttumisesta välttämättä ole hyötyä. Näin ollen kantajien väite on hylättävä.
Kolmanneksi on hylättävä kantajien väite, jonka mukaan komissio hyväksyi tiettyjen elintarvikkeisiin liittyvien sairauden riskin vähenemiseen ja lasten kehitykseen ja terveyteen viittaavien terveysväitteiden hyväksymisestä ja hyväksymisen epäämisestä 29.10.2009 antamassaan asetuksessa (EY) N:o 1024/2009 (
EUVL L 283, s. 22
) sairauden riskin vähentymistä koskevan väitteen, joka koski xylitol-purukumin/pastillien vaikutuksia hampaiden kariekseen, ilman, että se piti tarpeellisena riskitekijän nimeämistä. Komission asetuksessa N:o 1024/2009 hyväksymä väite osoittaa selvästi, että hammasplakki on huomioon otettu riskitekijä. Lisäksi asetuksen N:o 1924/2006 2 artiklan 2 kohdan 6 alakohdassa tarkoitettu sairauden riskin vähentymistä koskevan väitteen käsite, joka on luonteeltaan oikeudellinen ja jota on tulkittava objektiivisten seikkojen perusteella, ei voi riippua komission subjektiivisesta arvioinnista ja on määritettävä kyseisen toimielimen aiempaan käytäntöön nähden itsenäisesti (ks. vastaavasti asia
C-138/09, Todaro Nunziatina & C., tuomio 20.5.2010, Kok., s. I-4561
, 21 kohta ja asia T-303/10, Wam Industriale v. komissio, tuomio 27.9.2012, 82 kohta). On lisäksi muistettava, että yhdenvertaisen kohtelun periaatteeseen ei voida vedota toimen virheellisen tulkinnan toistamisen oikeuttamiseksi (asia
C-313/90, CIRFS ym. v. komissio, tuomio 24.3.1993, Kok. s. I-1125
, 45 kohta).
Ensimmäinen kanneperuste on siis hylättävä.
Toinen kanneperuste, jonka mukaan oikeutta on rikottu sen vuoksi, että komissio ei ole ottanut huomioon riskitekijän tosiasiallista nimeämistä
Kantajat väittävät, että komissio on rikkonut unionin oikeutta, koska se ei ottanut huomioon riskitekijän tosiasiallista nimeämistä kantajien kyseessä olevan väitteen sanamuotoa koskevissa ehdotuksissa. Kantajat viittasivat jo 28.11.2008 päivätyssä kirjeessään kudosten vesipitoisuuteen, ja Bundesamtin 18.12.2008 päivätyssä kirjeessään esittämää neuvoa noudattaen he viittasivat 10.2.2009 päivätyssä kirjeessään kudosten vedenhukkaan riskitekijänä. ”Nestehukan” riskitekijä sisältyi jos kyseessä olevan väitteen ehdotettuun sanamuotoon ”suorituskyvyn laskuksi” kutsutun sairauden yhteydessä. EFSA ja komissio olisivat joka tapauksessa voineet muuttaa kyseessä olevan väitteen sanamuotoa koskevaa ehdotusta harkintavaltansa puitteissa tai tulkita tätä ehdotusta laajasti.
Ensiksi kantajien väitteestä, jonka mukaan komissio ei ole ottanut huomioon sitä, että he olivat viitanneet kudosten vedenhukkaan riskitekijänä, on todettava, että EFSA ja komissio ovat ottaneet tämän nimeämisen huomioon. Yhtäältä EFSA totesi 28.1.2011 antamassaan tieteellisessä lausunnossa, että kantajien esittämät riskitekijät eli kudosten vedenhukka tai kudosten alentunut vesipitoisuus olivat nesteen poistumisen mittareita ja näin ollen sairauden eli nestehukan, johon kantajat viittasivat, mittareita. Toisaalta riidanalaisen asetuksen johdanto-osan kuudennen perustelukappaleen mukaan lisäselvityksiä pyydettäessä kantajat esittivät, että kudosten vedenhukka tai kudosten alentunut vesipitoisuus ovat nestevajauksen riskitekijöitä. Komissio päätteli EFSAn tieteellisen lausunnon perusteella, että taudin kehittymisen riskitekijän ei ollut osoitettu pienentyneen.
Tämän osalta on todettava, kuten komissio väittää ja kuten myös EFSAn 28.1.2011 antamasta tieteellisestä lausunnosta seuraa, että kudosten vedenhukka ei ole ”nestehukaksi” kutsutun sairauden riskitekijä vaan se pikemminkin kuvaa nestehukan tilaa ja tämän tilan olemassaoloa todetun vedenhukan mukaan. Komissio saattoi siis riidanalaisen asetuksen johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa perustellusti todeta EFSAn tieteellisen lausunnon nojalla, että taudin kehittymisen riskitekijän ei ollut osoitettu pienentyneen, koska kudosten vedenhukka on nesteen poistumisen mittari ja näin ollen nestehukaksi kutsutun sairauden mittari.
Tässä yhteydessä kantajien väitteestä, jonka mukaan EFSA ja komissio ovat virheellisesti ottaneet huomioon ”nestehukan” sairautena eivätkä ole ottaneet huomioon ”nestehukkaa ja siihen liittyvää suorituskyvyn laskua” sairautena siten kuin kantajien 28.11.2008 kirjeessä esitettiin, on todettava komission tavoin, että nestehukkaan liittyvä suorituskyvyn lasku ei itsessään ole sairaus vaan sairauden seuraus tai oire. Kantajat myönsivät lisäksi 28.11.2008 päivätyssä kirjeessään, että suorituskyvyn lasku on nestehukkaan liittyvä klassinen oire ja viimeksi mainitun seuraus. Samoin kantajat katsoivat 25.10.2010 päivätyssä kirjeessään, että nestehukka on taudin tila, johon liittyy suorituskyvyn lasku, ja että merkittävien vesimäärien säännöllinen nauttiminen voi torjua nestehukan syntymisen riskiä, mainitsematta siihen liittyvää suorituskyvyn laskua.
Kantajien väitteestä, jonka mukaan he olivat nimenneet kudosten vedenhukan riskitekijäksi Bundesamtin neuvon mukaisesti, on todettava, että Bundesamt totesi 18.12.2008 päivätyssä kirjeessään ainoastaan, että oli ajateltavissa, että kantajat ottavat riskitekijän nimeämiseksi huomioon kudosten vedenhukan. Bundesamt ei siis millään tavoin esittänyt, että kudosten vedenhukka olisi ”nestehukaksi” kutsutun sairauden riskitekijä.
Toiseksi siltä osin kuin kyse on kantajien väitteestä, jonka mukaan komissio on virheellisesti jättänyt ottamatta huomioon ”nestehukan” riskitekijänä ”suorituskyvyn laskuksi” kutsutun sairauden osalta, joka sisältyi nimenomaisesti kyseessä olevan väitteen sanamuotoa koskevaan ehdotukseen, on riittävää todeta, että kantajat totesivat Bundesamtin 10.11.2008 päivätyssä kirjeessään esittämän pyynnön johdosta nimenomaisesti 28.11.2008 päivätyssä kirjeessään, että he viittasivat sairauteen ”nestehukka ja siihen liittyvä suorituskyvyn lasku”. Sen lisäksi, että suorituskyvyn laskua ei voida pitää sairautena (ks. edellä 89 kohta), EFSA ja komissio eivät siis voineet pitää nestehukkaa asetuksen N:o 1924/2006 2 artiklan 2 kohdan 6 alakohdassa ja 14 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuna riskitekijänä.
Kolmanneksi siltä osin kuin kyse on kantajien väitteestä, jonka mukaan EFSAn ja komission olisi pitänyt harkintavaltaansa käyttäen muotoilla uudelleen kyseessä olevan väitteen sanamuotoa koskeva ehdotus, tulkita sanamuotoa laajasti tai asettaa kyseessä olevan väitteen käytön edellytykseksi muiden tekijöiden ilmoittaminen, on jo todettu (ks. edellä 75 kohta), että hyväksynnän hakijan on ainakin implisiittisesti nimettävä sairaus ja tämän konkreettinen kehittymistä koskeva riskitekijä, joka hänen mukaansa on merkitsevästi vähentynyt. Jos tätä nimeämistä ei ole suoritettu, kyseessä olevan väitteen tosiasiallisesta sanamuodosta riippumatta EFSA ja komissio eivät voi arvioida, minkä sairauden mikä kehittymistä koskeva riskitekijä vähentyy merkitsevästi tietyn elintarvikkeen tai sen ainesosan kulutuksen avulla. Lisäksi kuten asiakirja-aineistosta käy ilmi, Bundesamt, EFSA ja komissio ovat useaan otteeseen kiinnittäneet kantajien huomiota vaatimukseen sairauden kehittymistä koskevan riskitekijän nimeämisestä (ks. edellä 9, 10, 14 ja 15 kohta).
Neljänneksi siltä osin kuin kantajat mainitsevat vastauskirjelmässään, että puutteellinen vedensaanti on riskitekijä, on riittävää todeta, että kantajien samassa vastauskirjelmässä esittämästä päätelmästä käy ilmi, että puutteellinen vedensaanti on heidän mukaansa täydentävä riskitekijä, jota ei tarkoitettu kyseessä olevan väitteen hyväksyntää koskevassa hakemuksessa.
Toinen kanneperuste on näin ollen hylättävä.
Kolmas kanneperuste, jonka mukaan suhteellisuusperiaatetta on loukattu
Kantajat väittävät, että komissio on loukannut suhteellisuusperiaatetta riidanalaisen asetuksen antaessaan. Kantajien mukaan kyseessä olevan väitteen hyväksyntää koskevan hakemuksen hylkääminen ei ollut asianmukaista eikä välttämätöntä asetuksella N:o 1924/2006 asetetun tavoitteen saavuttamiseksi eli sen varmistamiseksi, että käytetään terveysväitteitä, joiden tueksi on esitetty riittävästi tieteellistä näyttöä. Komissio olisi voinut muuttaa kyseessä olevan väitteen ehdotettua sanamuotoa puuttumatta sen olennaiseen sisältöön. Komissio olisi siis voinut saattaa vaatimansa riskitekijän riittävän selvästi näkyviin tässä sanamuodossa. Täsmällisemmin sanottuna hylkääminen ei ollut asianmukaista, koska asetuksen N:o 1924/2006 kohteena ei ole kieltää sellaisia terveysväitteitä käyttämällä tapahtuvaa viestintää, jotka on tieteellisestä näkökulmasta riittävästi perusteltu. Hylkääminen ei myöskään ollut välttämätöntä, koska hyväksyntää koskevan hakemuksen tueksi kuvatulla yhteydellä oli kiistatta riittävä tieteellinen peruste. Hylkääminen ei myöskään ollut oikeasuhteista, koska sillä estettiin kuluttajia saamasta informaatiota, joka oli asiallisesti kiistatonta. Kantajien mukaan riidanalaisella asetuksella loukataan myös heille Euroopan unionin peruskirjan 6 ja 16 artiklassa tunnustettuja vapauksia. Komissio on lisäksi loukannut yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, koska se on aiemmin hyväksynyt heidän väitteeseensä verrattavissa olevia vastaavia sairauden kehittymisriskiä koskevia väitteitä ilman, että riskitekijää olisi nimetty.
Ensiksi on todettava kantajien argumentista, jonka mukaan komissio on loukannut suhteellisuusperiaatetta riidanalaisen asetuksen antaessaan, että komissio kieltäytyi hyväksymästä kyseessä olevaa väitettä sen vuoksi, että erästä asetuksessa N:o 1924/2006 säädetyn hyväksyntää koskevan menettelyn pakottavaa vaatimusta ei ollut noudatettu. Riidanalaisen asetuksen johdanto-osan kuudennen perustelukappaleen mukaan komissio ei hyväksynyt kyseessä olevaa väitettä, koska taudin kehittymisen riskitekijän ei ollut osoitettu pienentyneen, koska kantajien esittämät riskitekijät olivat taudin mittareita. Kuten on jo todettu (ks. edellä 75 kohta), tällaisen väitteen hyväksyntää koskeva hakemus edellyttää, että nimetään paitsi kyseessä oleva sairaus myös sen tosiasiallinen kehittymistä koskeva riskitekijä, joka kantajien mukaan on merkitsevästi vähentynyt. Lisäksi toisen kanneperusteen tarkastelusta seuraa, että kantajat eivät ole nimenneet tällaista riskitekijää. Tällaisessa tapauksessa komissio ei siis voi arvioida, mitä kyseisen sairauden kehittymistä koskevaa riskitekijää merkittävien vesimäärien säännöllinen nauttiminen vähentäisi merkitsevästi. Toisin kuin kantajat väittävät, kyseessä olevan väitteen hyväksynnän epääminen ei siis liity kyseessä olevan väitteen sanamuotoa koskevan ehdotuksen tosiasialliseen muotoiluun. Kun kantajat eivät ole nimenneet riskitekijää, tämän sanamuodon mahdollinen muuttaminen ei kuitenkaan olisi voinut johtaa haetun hyväksynnän saamiseen. Näin ollen on hylättävä kantajien väite, jonka mukaan komissio on loukannut suhteellisuusperiaatetta antaessaan riidanalaisen asetuksen.
Tätä päätelmää ei horjuta kantajien toteamus, jonka mukaan asiassa
C-239/02, Douwe Egberts, 15.7.2004 annetun tuomion (Kok., s. I-7007)
mukaan ehdoton mainonnan kielto menisi liian pitkälle siihen nähden, mikä on tarpeen kuluttajien suojelua petollisilta toimilta koskevan tavoitteen saavuttamiseksi. Käsiteltävä asia ei näet nimenomaan koske kyseessä olevan väitteen ehdotonta kieltoa vaan asetuksen N:o 1924/2006 14–17 artiklassa tarkoitetun hyväksyntää koskevan menettelyn vaatimusten noudattamista.
Lisäksi siltä osin kuin kantajat väittävät, että heidän hakemuksensa hylkääminen ei ollut oikeasuhteista, koska se esti kuluttajia saamasta informaatiota, joka oli asiallisesti kiistatonta, on muistettava, että asetuksen N:o 1024/2006 13 artiklassa säädetään muiden kuin sairauden riskin vähentämiseen viittaavien sellaisten terveysväitteiden hyväksynnästä, jotka eivät edellytä riskitekijän nimeämistä ja joilla voidaan kiinnittää huomiota positiiviseen vaikutukseen, joka riittävällä vedenkulutuksella on ihmisruumiiseen ja sen toimintoihin.
Toiseksi kantajien väitteestä, jonka mukaan riidanlainen asetus loukkaa perusoikeuskirjan 6 ja 16 artiklassa tunnustettuja vapauksia eli oikeutta vapauteen ja turvallisuuteen sekä elinkeinovapautta, on todettava, että tässä kanneperusteessa kantajat ainoastaan mainitsevat abstraktisti, että näitä määräyksiä on loukattu. Perusoikeuskirjan 6 ja 16 artiklan loukkaaminen on kuitenkin oma kanneperusteensa, joka on itsenäinen tästä kanneperusteesta, jonka mukaan suhteellisuusperiaatetta on loukattu. Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklan ensimmäisen kohdan, jota sovelletaan perussäännön 53 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla menettelyyn unionin yleisessä tuomioistuimessa, mukaan ja työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan kannekirjelmässä on oltava muun muassa yhteenveto seikoista, joihin kanne perustuu. Kannekirjelmässä on näin ollen selitettävä, mitä kanteen perusteena oleva seikka sisältää, eli pelkkä ylimalkainen viittaaminen mainittuun seikkaan ei täytä unionin tuomioistuimen perussäännössä ja työjärjestyksessä asetettuja vaatimuksia (ks. vastaavasti asia
T-351/05, Provincia di Imperia v. komissio, tuomio 14.2.2008, Kok. s. II-241
, 87 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tästä seuraa, että perusoikeuskirjan 6 ja 16 artiklan loukkaamista koskeva kantajien väite on jätettävä tutkimatta.
Kolmanneksi on hylättävä kantajien väite, jonka mukaan komissio on loukannut suhteellisuusperiaatetta ja yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, koska se on aiemmin hyväksynyt terveysväitteitä ilman, että riskitekijää olisi nimetty. Riittää kun todetaan yhtäältä, että kantajat viittaavat terveysväitteisiin, jotka ovat erilaisia kuin ne, joissa viitataan sairauden riskitekijän vähentymiseen, ja jotka komissio on hyväksynyt asetuksen N:o 1924/2006 13 artiklan nojalla. On jo todettu (ks. edellä 81 ja 98 kohta), että näiden väitteiden hyväksyntä ei edellytä riskitekijän nimeämistä. Toisaalta he viittaavat asetukseen N:o 1024/2009 sisältyvään hyväksyntään, joka koskee sairauden riskin vähentymistä, kun kyseessä olivat xylitol-purukumin/pastillien vaikutukset hammaskariekseen. Tämä väite on jo hylätty ensimmäisen kanneperusteen yhteydessä (ks. edellä 84 kohta).
Tästä seuraa, että kolmas kanneperuste on hylättävä.
Neljäs kanneperuste, jonka mukaan riittävää oikeudellista perustaa ei ole
Kantajat väittävät, että riidanalainen asetus on kumottava, koska se ei nojaudu riittävään oikeudelliseen perustaan. Heidän mukaansa asetus perustuu asetuksen N:o 1924/2006 17 artiklan 1 kohtaan, kun se luetaan yhdessä asetuksen 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja 10 artiklan 1 kohdan kanssa. Kantajien mukaan nämä säännökset ovat unionin oikeuden vastaisia, koska ne loukkaavat SEU 5 artiklan kohdassa tarkoitettua suhteellisuusperiaatetta. Kantajat esittävät tässä kanneperusteessa siis lainvastaisuusväitteen asetuksen N:o 1924/2006 17 artiklan 1 kohtaa vastaan, kun se luetaan yhdessä asetuksen 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja 10 artiklan 1 kohdan kanssa.
On palautettava mieleen, että suhteellisuusperiaatteen mukaan unionin toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei saa ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa, eli silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden (ks. asia
C-174/05, Zuid-Hollandse Milieufederatie ja Natuur en Milieu, tuomio 9.3.2006, Kok. s. I-2443
, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tuomioistuimien edellisessä kohdassa mainittujen edellytysten osalta suorittamasta valvonnasta on todettava, että asetuksen N:o 1924/2006 oikeudellinen perusta on EY 95 artikla, jonka mukaan lainsäätäjä toteuttaa sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevat toimenpiteet jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämiseksi. Tämän artiklan 3 kohdan nojalla lainsäätäjän on muun muassa terveyden ja kuluttajansuojan alalla perustettava ehdotuksensa suojelun korkeaan tasoon ottaen erityisesti huomioon kaiken tieteelliseen tietoon perustuvan uuden kehityksen. Jotta unionin lainsäätäjä voi tehokkaasti tavoitella sille asetettua päämäärää, sillä on laaja harkintavalta esillä olevan kaltaisella alalla, jolla siltä edellytetään poliittisten, taloudellisten ja sosiaalisten valintojen tekemistä ja jolla sen on suoritettava monitahoisia arviointeja. Tähän alaan kuuluva toimenpide voidaan katsoa lainvastaiseksi ainoastaan, jos kyseinen toimenpide on ilmeisen soveltumaton toimivaltaisen toimielimen tavoittelemien päämäärien saavuttamiseen (ks. vastaavasti asia
C-491/01, British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco, tuomio 10.12.2002; Kok. s. I-111453
, 123 kohta; asia
c-210/03, Swedish Match, tuomio 14.12.2004, Kok. s. I-11893
, 48 kohta; yhdistetyt asiat C-453/03, C-11/04 1,
C-12/04 ja C-194/04, ABNA ym., tuomio 6.12.2005, Kok. s. I-10423
, 69 kohta; asia
C-380/03, Saksa v. parlamentti ja neuvosto, tuomio 12.12.2006, Kok. s. I-11573
, 145 kohta ja asia
T-475/07, Dow AgroSciences ym. v. komissio, tuomio 9.9.2011, Kok. s. II-5937
, 150 kohta).
Asetuksen N:o 1924/2006 tavoitteista on muistettava, että sen 1 artiklan 1 kohdasta ja johdanto-osan 1 ja 36 perustelukappaleesta käy ilmi, että asetuksen tavoitteena on sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistaminen ravitsemus- ja terveysväitteiden osalta samalla kun huolehditaan kuluttajansuojan korkeasta tasosta. Kuten asetuksen N:o 1924/2006 johdanto-osan 1 ja 18 perustelukappaleesta käy ilmi, terveydensuojelu on yksi tämän asetuksen pääasiallisista tavoitteista (edellä 71 kohdassa mainittu asia Deutsches Weintor, tuomion 45 kohta). Asetuksen johdanto-osan 1 perustelukappaleessa todetaan tältä osin, että markkinoille saatettujen tuotteiden, maahantuodut tuotteet mukaan lukien, olisi oltava turvallisia ja asianmukaisin merkinnöin varustettuja. Asetuksen johdanto-osan 9 perustelukappaleen mukaan siinä vahvistetuilla periaatteilla voidaan varmistaa kuluttajansuojan korkea taso ja antaa kuluttajille tarvittavat tiedot tietoisten valintojen tekemiseksi sekä luoda elintarviketeollisuudelle yhtäläiset kilpailuolosuhteet. Asetuksen N:o 1924/2006 johdanto-osan 23 perustelukappaleessa todetaan tältä osin, että terveysväitteet olisi hyväksyttävä käytettäviksi unionissa vain, jos niitä on arvioitu tieteellisesti korkeimpien standardien mukaisesti, ja että näiden väitteiden tieteellisen arvioinnin yhdenmukaisuuden varmistamiseksi EFSAn olisi tehtävä tällaiset arvioinnit.
Kantajat väittävät ensiksi, että asetuksen N:o 1924/2006 10 artiklan 1 kohdassa, 14 artiklan 1 kohdan a alakohdassa ja 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu sairauden riskin vähentämistä koskevan väitteen hyväksyntää koskeva menettely ei sovellu terveysväitteiden käytön yhdenmukaistamistavoitteen saavuttamiseen samalla kun huolehditaan kuluttajansuojan korkeasta tasosta. Kantajien mukaan EFSAn tieteellistä arviointia koskeva menettely on läpinäkymätön ja johtaa epäyhtenäisiin tuloksiin.
Kantajat esittävät ensiksi tämän väitteen tueksi, että kyseessä olevan väitteen kaltaisia väitteitä ei voida käyttää kuluttajille tarkoitettuun viestintään, vaikka EFSA on jo erillisessä tieteellisessä lausunnossa myöntänyt, että kyseessä olevan väitteen taustalla olevien tieteellisten yhteyksien voidaan katsoa olevan tieteellisesti riittävän tuettuja. Kantajien mukaan käsiteltävässä asiassa EFSA vaati lisäksi riskitekijän nimeämistä, vaikka se ei ollut pitänyt tällaisen tekijän nimeämistä tarpeellisena eräässä toisessa asiassa, joka koski xylitolpurukumin/pastillien vaikutusta hammaskariesriskiin, minkä komissio hyväksyi.
Yhtäältä on todettava, että kantajien esittämä arvostelu kohdistuu ennen kaikkea tapaan, jolla EFSA sovelsi kyseessä olevaa hyväksyntämenettelyä. Nämä seikat eivät kuitenkaan sellaisenaan ole omiaan vaikuttamaan kyseisen menettelyn lainmukaisuuteen (ks. vastaavasti yhdistetyt asiat
C-154/04 ja C-155/04, Alliance for Natural Health ym., tuomio 12.7.2005, Kok. s. I-6451, 87
ja 88 kohta). Toisaalta on todettava, että tieteellinen lausunto, jonka kantajat ovat ottaneet huomioon, koskee yleisesti vettä koskevia ruokavalioon liittyviä viitearvoja eikä se siis koske merkittävien vesimäärien säännöllisen nauttimisen vaikutuksia sairauden kehittymistä koskevaan riskitekijään. Väite, jonka mukaan kyseessä on epäjohdonmukaisuus siihen asiaan nähden, joka koski xylitolpurukumin/pastillien vaikutuksia hammaskariesriskiin, on jo hylätty (ks. edellä 84 kohta).
Toiseksi siltä osin kuin kantajat täsmennyksiä esittämättä väittävät, että kyseessä olevaa hyväksyntämenettelyä koskevat oikeussäännöt eivät ole soveliaita, koska EFSAn suorittamasta tieteellisestä arvioinnista ei ole erityissäännöksiä, on riittävää todeta, että asetuksen N:o 178/2002 III luvussa säännellään yksityiskohtaisesti EFSAn työmenetelmiä. Lisäksi asetuksen N:o 924/2006 16 artiklaan sisältyy EFSAn lausuntoa koskevia säännöksiä, ja antaessaan asetuksen N:o 353/2008 komissio otti käyttöön asetuksen N:o 1924/2006 15 artiklan täytäntöönpanoa koskevat säännöt, joihin kuuluvat sairauden riskin vähentämistä koskevan väitteen hyväksyntää koskevan hakemuksen valmistelua ja esittämistä koskevat säännöt. Tämä väite on siis hylättävä.
Näin ollen kantajien esittämien väitteiden valossa ei ole ilmeistä, että asetuksen N:o 1924/2006 10 artiklan 1 kohdassa, 14 artiklan 1 kohdan a alakohdassa ja 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu sairauden riskin vähentämistä koskevan väitteen hyväksyntää koskeva menettely ei soveltuisi tämän asetuksen tavoitteiden saavuttamiseen.
Kantajat esittävät tämän väitteensä tueksi toiseksi, että kyseessä oleva hyväksyntämenettely ei ole tarpeen asetuksen N:o 1924/2006 tavoitteiden saavuttamiseksi. Kyseisessä menettelyssä säädetään ehdottomasta mainonnan kiellosta ja siihen liittyen hyväksynnän mahdollisuudesta. Asianomaisten myynninedistämisen ja viestinnän vapaus olisi kuitenkin vähemmän rajoitettua, jos noudatettaisiin edelleen direktiivin 2000/13 2 artiklassa vahvistettu väärinkäytön kiellon periaatetta, joka oli vallitsevana asetuksen N:o 1924/2006 antamiseen saakka. Kantajien mukaan lainsäätäjä olisi voinut käyttää direktiivin 2000/13 2 artiklan 2 kohtaa, jonka mukaan mainontaa sairauteen liittyvien väitteiden keinoin voidaan rajoittaa. Tämän direktiivin säännökset, joiden nojalla voidaan tapauskohtaisesti kansallisella tasolla harjoittaa terveysväitteiden käytön jälkikäteistä valvontaa, olisivat olleet riittäviä. Lisäksi kun otetaan huomioon, että tieteellinen arviointiperuste olisi pysynyt samana, ei ole ilmeistä, mistä syystä asetuksen N:o 1924/2006 tavoitteet voitaisiin saavuttaa paremmin EFSAn suorittaman kuin kansallisten viranomaisten suorittaman tutkimuksen perusteella.
Tämän osalta on todettava, että lainsäätäjä perusteli asetuksen N:o 1924/2006 ja täsmällisemmin sairauden riskin vähentämistä koskevien väitteiden hyväksyntää koskevan menettelyn tarpeellisuutta asetuksen tavoitteisiin nähden seuraavilla perustelukappaleilla. Asetuksen N:o 1924/2006 johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa se totesi, että tällaisia väitteitä koskevien kansallisten säännösten väliset erot saattavat estää elintarvikkeiden vapaan liikkuvuuden ja luoda eriarvoisia kilpailuolosuhteita, joten ne vaikuttavat suoraan sisämarkkinoiden toimintaan. Sellaisten perusteiden, joilla ratkaistaan, voidaanko tuotteeseen liittää väitteitä, käytöstä kansallisella tasolla voi aiheutua unionin sisäisen kaupan esteitä, minkä vuoksi perusteet olisi yhdenmukaistettava. Tämä täsmennetään asetuksen johdanto-osan 14 perustelukappaleessa, jonka mukaan muutamissa jäsenvaltioissa käytetään elintarvikkeiden merkinnässä ja mainonnassa useita erilaisia väitteitä aineista, joilla ei ole osoitettu olevan myönteisiä ominaisuuksia tai joiden osalta ei ole riittävää tieteellistä yhteisymmärrystä. Tältä osin asetuksen N:o 1924/2006 johdanto-osan 17 perustelukappaleessa todetaan yhtäältä, että tieteellisen näytön on oltava ravitsemus- ja terveysväitteiden käytön tärkein näkökohta, ja toisaalta, että väitteitä käyttävien elintarvikealan toimijoiden olisi perusteltava ne. Tämän perustelukappaleen mukaan väite olisi näytettävä tieteellisesti toteen ottamalla huomioon kaikki saatavilla olevat tieteelliset tiedot ja arvioimalla todistusaineistoa. Asetuksen N:o 1924/2006 johdanto-osan 28 perustelukappaleessa todetaan lisäksi, että ruokavalio on yksi niistä monista tekijöistä, jotka vaikuttavat tiettyjen ihmisillä esiintyvien sairauksien puhkeamiseen, ja että muut tekijät voivat myös vaikuttaa ihmisillä esiintyvien sairauksien puhkeamiseen, minkä vuoksi olisi sovellettava erityisiä merkintävaatimuksia väitteisiin, jotka koskevat sairauden riskin vähentämistä.
Kun otetaan huomioon kantajien esittämät väitteet, ei ole ilmeistä, että nämä seikat eivät olisi omiaan perustelemaan kyseessä olevien säännösten, jotka koskevat sairauden riskin vähentämistä koskevien väitteiden hyväksyntää koskevaa menettelyä, tarpeellisuutta asetuksen N:o 1924/2006 tavoitteisiin nähden. Asianomaisten myynninedistämisen ja viestinnän vapautta olisi ehkä rajoitettu vähemmän, jos direktiivin 2000/13 mukainen järjestelmä, joka oli vallitseva asetuksen N:o 1924/2006 voimaantuloon saakka, olisi pidetty voimassa. Kun otetaan huomioon edellä 112 kohdassa mainittuihin perustelukappaleisiin sisältyvät perustelut, direktiivissä 2000/13 säädetyn järjestelmän perusteella sairauden vähentämisen riskiä koskevien väitteiden alalla toteutetut toimenpiteet eivät kaikki kuitenkaan vaikuta edellä 105 kohdassa mainittuihin tavoitteisiin nähden yhtä soveliailta kuin kyseessä olevat asetuksen N:o 1924/2006 säännökset. Tämä johtuu erityisesti siitä, että koska asetuksella N:o 1024/2006 otettiin käyttöön terveysväitteiden kiellon periaate, johon liittyy hyväksyntämahdollisuus, väitteitä on valvottava ennakolta.
Siltä osin kuin kyse on siitä, että kyseessä olevien terveysväitteiden tutkinta siirrettiin kansallisilta viranomaisilta EFSAlle, asetuksen N:o 1924/2006 johdanto-osan 23 perustelukappaleeseen sisältyvä toteamus, jonka mukaan tieteellisen arvioinnin yhdenmukaisuuden varmistamiseksi EFSAn olisi arvioitava kyseessä olevat terveysväitteet, ei vaikuta virheelliseltä. Vaikka kansallisten viranomaisten on sovellettava samoja perusteita näiden väitteiden arvioinnissa, se, että yksi ainoa taho tekee tieteelliset arvioinnit, on lisätekijä yhdenmukaisuuden takaamisessa. Kuten lisäksi asetuksen N:o 178/2002 22 artiklan 2, 3 ja 6 kohdasta käy ilmi, EFSAn tehtävänä on erityisesti antaa tieteellisiä lausuntoja, jotka toimivat tieteellisenä perustana unionin toimenpiteiden laatimisessa ja toteuttamisessa aloilla, joilla on välitön tai välillinen vaikutus elintarvikkeiden turvallisuuteen, ja EFSA myötävaikuttaa terveyden korkeatasoiseen suojeluun.
Kantajien väite siitä, että sairauden riskin vähentämistä koskevia väitteitä koskeva hyväksyntämenettely ei ole tarpeellinen, on siis hylättävä.
Kantajat väittävät kolmanneksi, että asetuksella N:o 1924/2006 käyttöön otettu kyseessä oleva hyväksyntää koskeva menettely ei ole asianmukainen, koska siinä asetetaan asianomaisten taakaksi pitkä ja kallis menettely, joka on läpinäkymätön. Kysymys siitä, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset mahdollisesti tulkitsevat eri tavalla riittävän tieteellisen perustan arviointiperustetta direktiivin 2000/13 järjestelmässä, olisi heidän mukaansa voitu ratkaista unionin tuomioistuimelle esitettävällä ennakkoratkaisukysymyksellä.
Väitteestä, jonka mukaan kyseessä olevaa hyväksyntä koskeva menettely on pitkä ja läpinäkymätön, on riittävää todeta, että menettelyssä säädetään määräajoista ja siitä säännellään yksityiskohtaisesti asetuksen N:o 1924/2006 14–17 artiklassa. Kyseisen asetuksen 15 artiklan 2 kohdasta käy erityisesti ilmi, että hakemus lähetetään jäsenvaltion toimivaltaiselle kansalliselle viranomaiselle, jonka on ilmoitettava hakemuksen vastaanottamisesta sen lähettäjälle kirjallisesti 14 päivän kuluessa ja ilmoitettava asiasta viipymättä EFSAlle. Kyseisen asetuksen 16 artiklan 1 kohdan mukaan EFSA antaa lausuntonsa viiden kuukauden määräajassa asianmukaisen hakemuksen vastaanottamisesta lukien, ja tätä määräaikaa voidaan pidentää enintään kahdella kuukaudella aina, kun EFSA pyytää hakijalta lisäselvitystä. Asetuksen N:o 1924/2006 17 artiklan 1 kohdan mukaan komissio toimittaa kahden kuukauden kuluessa EFSAn lausunnon vastaanottamisesta komitealle sallittujen terveysväitteiden luetteloita koskevan päätösluonnoksen. Asetuksen 17 artiklan 1 kohdassa säädetään, että päätös hakemuksesta tehdään valvonnan käsittävää sääntelymenettelyä noudattaen.
Kantajien väitteestä, jonka mukaan kyseessä oleva menettely on kallis, on todettava, etteivät EFSA ja komissio peri korvausta menettelyn kustannuksista. Kantajat eivät myöskään ole osoittaneet, että kyseessä oleva menettely olisi kohtuuttoman kallis asetuksen N:o 1924/2006 tavoitteisiin nähden.
Edellä esitetyn perusteella kantajien väitteitä, jotka koskevat yhdenmukaistamista unionin tuomioistuimessa käytävän ennakkoratkaisumenettelyn avulla, ei voida hyväksyä.
Tästä seuraa, että kantajien väitteiden perusteella ei vaikuta siltä, että sairauden riskin vähentämistä koskevan väitteen hyväksyntää koskeva menettely olisi soveltumaton asetuksen N:o 1924/2006 tavoitteisiin nähden.
Edellä esitetystä seuraa, että asetuksen N:o 1924/2006 10 artiklan 1 kohta, 14 artiklan 1 kohdan a alakohta ja 17 artiklan 1 kohta eivät ole edellä 104 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla ilmeisen soveltumattomia toimielinten tavoittelemien päämäärien saavuttamiseen ja että näin olleen kyseiset säännökset eivät ole lainvastaisia sen vuoksi, että niillä loukattaisiin suhteellisuusperiaatetta.
Kantajien vastauskirjelmässään esittämä väite, jota ei ole enempää täsmennetty ja jonka mukaan on rikottu perusoikeuskirjan 14 artiklan 1 kohtaa, joka koskee oikeutta koulutukseen, 15 artiklan 1 kohtaa, joka koskee ammatillista vapautta ja oikeutta tehdä työtä, sekä 16 artiklaa, joka koskee elinkeinovapautta, on jätettävä tutkimatta. Pelkkä ylimalkainen viittaaminen mainittuun rikkomiseen ei täytä perussäännössä ja työjärjestyksessä asetettuja vaatimuksia (ks. edellä 99 kohta). Toisaalta työjärjestyksen 48 artiklan 2 kohdan mukaan asian käsittelyn kuluessa ei saa vedota uuteen perusteeseen, ellei se perustu käsittelyn aikana esille tulleisiin tosiseikkoihin tai oikeudellisiin seikkoihin, mistä selvästikään ei ole kyse käsiteltävässä asiassa. Perusoikeuskirjan määräysten rikkomista koskevalla väitteellä ei myöskään laajenneta aikaisemmin – nimenomaisesti tai implisiittisesti – kannekirjelmässä esitettyä perustetta. Joka tapauksessa on todettava, että sairauden riskin vähentämistä koskevan väitteen kielto, joka perustuu siihen, että asetuksen N:o 1924/2006 14–17 artiklassa säädetty menettely on saatettu päätökseen, ei loukkaa ammatillista vapautta ja oikeutta tehdä työtä eikä elinkeinovapautta (ks. vastaavasti edellä 71 kohdassa mainittu asia Deutsches Weintor, tuomion 42–59 kohta).
Neljäs kanneperuste on siis hylättävä.
Viides kanneperuste, jonka mukaan olennaisia menettelymääräyksiä on rikottu, koska annettiin asetus
Kantajat väittävät, että komissio on rikkonut olennaisia menettelymääräyksiä, kun se evätäkseen kyseessä olevan väitteen hyväksynnän antoi asetuksen päätöksen sijasta. Kantajien mukaan komission on asetuksen N:o 1924/2006 17 artiklan 1–4 kohdan nojalla ratkaistava, hyväksyykö se terveysväitteen vai ei, SEUT 288 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitetulla päätöksellä. Kantajien mukaan asetuksen antaminen on asetuksen N:o 1924/2006 15 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa säädetyn menettelyn yleisen rakenteen vastainen, koska lainsäätäjä on tarkoittanut sen olevan yksittäistä hakemusta koskeva menettely.
Komissio ei hyväksy kantajien väitteitä. Komissio toteaa, että tämä peruste on jätettävä tutkimatta, koska kantajiin ei ole kohdistunut loukkausta sen toimen oikeudellisen muodon vuoksi, jolla heidän hakemuksensa hylättiin. Kantajat myöntävät myös, että asetus vaikuttaa heihin suoraan.
Tämä komission argumentaatio on ristiriitaista. Komissio ei voi näet yhtäältä voi väittää, että kanne on jätettävä tutkimatta, ja toisaalta sen toteennäyttämiseksi, että tämä kanneperuste on jätettävä tutkimatta, nojautua kantajien väitteeseen, jonka mukaan kanne on otettava tutkittavaksi.
Tämä kanneperuste ei kuitenkaan ole perusteltu, kuten komissiokin väittää. Asetuksen N:o 1924/2006 17 artiklan 1–4 kohdasta ei seuraa, että komission pitäisi tehdä SEUT 288 artiklassa tarkoitettu päätös evätäkseen kyseessä olevan väitteen hyväksynnän. Sanan ”päätös” käyttäminen asetuksen N:o 1924/2006 17 artiklassa merkitsee ainoastaan, että komission on tehtävä kyseessä olevasta hakemuksesta myönteinen tai kielteinen ratkaisu.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon samalla sen sanamuoto, asiayhteys ja sillä tavoitellut päämäärät (ks. asia
C-151/98 P, Pharos v. komissio, tuomio 18.1.1999, Kok. s. I-8157
, 19 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Vaikka asetuksen N:o 1924/2006 17 artiklan 1–4 kohtaan sisältyy sama sana kuin SEUT 288 artiklaan, on kuitenkin niin, että asetuksen N:o 1924/2006 17 artiklaan sisältyvää sanaa ”päätös” on tulkittava siten, että otetaan huomioon asiayhteys, jossa sanaa käytetään, ja tämän säännöksen tavoite.
On huomattava, että asetuksen N:o 1924/2006 17 artiklaan sisältyvät säännökset tämän asetuksen 14 artiklassa tarkoitettujen terveysväitteiden hyväksyntää koskevan menettelyn loppumisesta sen jälkeen, kun EFSA on antanut tieteellisen lausuntonsa mainitun asetuksen 16 artiklan nojalla. Asetuksen N:o 1924/2006 17 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kahden kuukauden kuluessa EFSAn lausunnon vastaanottamisesta komissio toimittaa komitealle sallittujen terveysväitteiden luetteloita koskevan ”päätösluonnoksen” ja että jos tämä ”päätösluonnos” poikkeaa lausunnosta, komissio antaa selvityksen eroavaisuuksista. Kyseisen artiklan 2 kohdassa täsmennetään ”päätösluonnoksen” sisältö. Sen 3 kohdassa määritellään ”lopullisen päätöksen” tekemistä koskeva menettely; tällainen ”päätös” on muun muassa päätös hyväksyä tai olla hyväksymättä väite, jos komissio ehdottaa hakijan pyytäessä teollisoikeuden alaisten tietojen suojaamista, että väitteen käyttöä rajoitetaan hakijan eduksi. Asetuksen N:o 1924/2006 17 artiklan 4 kohtaan sisältyy ”[tehtyä] päätöstä” [ranskankielisessä versiossa ”décision prise”] koskeva ilmoitusvelvollisuus ja ”päätöksen” julkaisemista Euroopan unionin virallisessa lehdessä koskeva velvollisuus.
Sanan ”päätös” ja erityisesti sanojen ”luonnos” ja ”lopullinen” ja [tehty] käytöstä päätöksen käsitteen asiayhteydessä seuraa, että asetuksen N:o 1924/2006 17 artiklassa tarkoitetaan niitä menettelyn eri vaiheita, joita komission on noudatettava tehdäkseen lopullisen päätöksen tämän asetuksen 14 artiklan nojalla tehdystä hakemuksesta. Päätöksen oikeudellisesta muodosta ei sen sijaan lausuta mitään. Lainsäätäjä on jättänyt oikeudellisen muodon valinnan komission harkintaan. Vaikka asetuksen N:o 1924/2006 17 artiklasta ei seuraa, että lainsäätäjän tarkoituksena oli, että komissio antaa asetuksen, mikään ei johda ajatukseen siitä, että kyseisessä säännöksessä suljettaisiin pois tällaisen säädöksen antaminen.
On lopuksi hylättävä kantajien väite siitä, että asetuksen antaminen on asetuksen N:o 1924/2006 15 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa säädetyn menettelyn yleisen rakenteen vastainen, koska lainsäätäjä on tarkoittanut sen olevan yksittäistä hakemusta koskeva menettely. Vaikka kyseessä olevan hyväksyntämenettelyn kohteena on yksittäinen hakemus, on kuitenkin niin, että tämän asetuksen 17 artiklan 5 kohdan mukaisesti kaikki elintarvikealan toimijat voivat käyttää komission hyväksymiä terveysväitteitä. Koska tässä säännöksessä säädetään vaikutuksista erga omnes, kyseessä olevalla hyväksyntämenettelyllä on kaksi ominaisuutta eli yksilökohtainen ja yleinen ominaisuus. Tästä seuraa, että yleisesti sovellettavan asetuksen antaminen ei ole kyseessä olevan menettelyn rakenteen vastaista.
Lisäksi siltä osin kuin kantajat väittävät tässä yhteydessä, että komissio on virheellisesti jättänyt riidanalaisessa päätöksessä mainitsematta heidän osoitteensa, on todettava, että tällainen velvollisuus on asetuksen N:o 1924/2006 17 artiklan 2 kohdan nojalla, kun se luetaan yhdessä asetuksen 16 artiklan 4 kohdan a alakohdan kanssa, vain jos päätöksessä esitetään sallittujen terveysväitteiden luetteloiden muuttamista asetuksen 19 artiklan mukaisesti. Näin ei ole käsiteltävässä asiassa.
Viides kanneperuste on siis hylättävä.
Kuudes kanneperuste, jonka mukaan toimivallan jakoa ei ole noudatettu
Kantajat väittävät, että komissio ei ole noudattanut olennaisia menettelymääräyksiä, koska komissio ei ole noudattanut sen, EFSAn ja Bundesamtin välistä toimivallan jakoa hallinnollisen menettelyn kuluessa. Kantajien mukaan asetuksen N:o 1924/2006 nojalla toimivalta asetuksen soveltamisalaa koskevien oikeudellisten tulkintakysymysten osalta on yksinomaan komissiolla; Bundesamt on vain postilaatikko hakemuksen jättämistä varten ja EFSAn tehtävänä on vain tutkia tieteellisesti toimitetut tiedot ja sanamuotoehdotus asetuksessa säädettyjen perusteiden mukaisesti. EFSA ja Bundesamt lausuivat hallinnollisen menettelyn kuluessa kahdesta oikeudellisesta kysymyksestä eli riskitekijän nimeämisen vaatimuksesta ja siitä, minkälainen elintarvikealan yritys voi tehdä sairauden riskin vähentämistä koskevan väitteen hyväksyntää koskevan hakemuksen, mikä kantajien mukaan viivästytti menettelyä huomattavasti.
Siltä osin kuin ensin on kyse väitteestä, jonka mukaan Bundesamt olisi ylittänyt toimivaltansa, on todettava, että toisin kuin kantajat väittävät, toimivaltaisen kansallisen viranomaisen rooli ei ole vain postilaatikkona toimiminen hakemuksen jättämistä varten. Sairauden riskin vähentämistä koskevan väitteen hyväksyntää koskeva hakemus on tehtävä toimivaltaiselle kansalliselle viranomaiselle asetuksen N:o 1924/2006 15 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisesti; kyseisen säännöksen mukaan hakemus on lähetettävä jäsenvaltion kansalliselle toimivaltaiselle viranomaiselle, jonka on ilmoitettava hakemuksen vastaanottamisesta sen lähettäjälle kirjallisesti 14 päivän kuluessa, ilmoitettava asiasta viipymättä EFSAlle ja annettava hakemus ja kaikki hakijan toimittamat mahdolliset lisätiedot EFSAn käyttöön.
Asetuksen N:o 1924/2006 16 artiklan 1 kohdan ensimmäisestä virkkeestä käy kuitenkin ilmi, että vastuu hakemuksen asianmukaisuudesta kuuluu ainakin yhtä lailla toimivaltaiselle kansalliselle viranomaiselle. Kyseisen säännöksen nojalla EFSA antaa lausuntonsa viiden kuukauden määräajassa asianmukaisen hakemuksen vastaanottamisesta lukien. Tämä edellyttää, että toimivaltaisen kansallisen viranomaisen EFSAlle siirtämä hakemus on asianmukainen, jotta voidaan siirtyä menettelyn seuraavaan vaiheeseen eli EFSAn tieteellisen lausunnon laatimiseen. Hakemuksen on siis täytettävä asetuksessa N:o 1924/2006 vahvistetut muodolliset ja aineelliset vaatimukset ja erityisesti vaatimus riskitekijän nimeämisestä, jota ilman EFSA ei voi antaa lausuntoaan (ks. tältä osin ensimmäinen kanneperuste).
Toisin kuin kantajat väittävät, tämän toteamuksen kanssa ristiriidassa ei ole asetuksen N:o 1924/2006 16 artiklan 1 kohdan toinen virke, jossa säädetään, että mikäli viranomainen pyytää hakijalta lisäselvitystä mainitun artiklan 2 kohdassa säädetyn mukaisesti, tätä määräaikaa pidennetään enintään kahdella kuukaudella siitä päivämäärästä, jona pyydetyt tiedot vastaanotettiin hakijalta. Tässä virkkeessä ei aseteta kyseenalaiseksi vaatimusta siitä, että toimivaltaisen kansallisen viranomaisen on lähetettävä asianmukainen hakemus, mistä ajankohdasta alkaa kulua se viiden kuukauden määräaika, jonka kuluessa EFSAn on annettava tieteellinen lausuntonsa.
Näin ollen se, että Bundesamt on hallinnollisen menettelyn kuluessa lausunut kyseessä olevan väitteen hyväksyntää koskevan hakemuksen asianmukaisuutta koskevista vaatimuksista, ei merkitse, että menettely olisi ollut sääntöjenvastainen.
Toiseksi väitteestä, jonka mukaan EFSA olisi ylittänyt toimivaltansa lausuessaan asetuksen N:o 1924/2006 säännösten oikeudellista tulkintaa koskevista kysymyksistä, on todettava, että EFSA ilmoitti 23.11.2009 ja 27.1.2010 ensimmäiselle kantajalle osoittamissaan kirjeissä selvästi, että se ei ole toimivaltainen tulkitsemaan unionin oikeuden säännöksiä ja määräyksiä. Se viittasi tältä osin komissioon ja jäsenvaltioihin. Koska EFSA lisäksi lähti tieteellisessä lausunnossaan siitä, että oli tarpeen, että kantajat nimeävät riskitekijän, on todettava, että jo ravitsemus- ja terveysväitteiden epävirallisessa työryhmässä 12.4.2010 käydyistä keskusteluista käy ilmi, että kyseessä olevan väitteen hyväkymistä koskeva lupahakemus ei täytä asetuksen N:o 1924/2006 vaatimuksia, koska siinä ei nimetä riskitekijää (ks. edellä 14 kohta). Kantajien väite on siis hylättävä.
Vaikka Bundesamt tai EFSA olisivat ylittäneet toimivaltansa lausuessaan asetuksen N:o 1924/2006 oikeudellista tulkintaa koskevista kysymyksistä, on palautettava mieleen, että säännönvastainen menettely voi aiheuttaa toimen kumoamisen kokonaan tai osittain ainoastaan, jos on osoitettu, että toimen sisältö olisi voinut olla toisenlainen ilman tätä virheellisyyttä (ks. vastaavasti yhdistetyt asiat
209/78-215/78 ja 218/78, van Landewyck ym. v. komissio, tuomio 29.10.1980, Kok. s. 3125
, 47 kohta; asia
C-142/87, Belgia v. komissio, tuomio 21.3.1990, Kok. s. I-959
, 48 kohta ja yhdistetyt asiat
C-465/02 ja C-466/02, Saksa ja Tanska v. komissio, tuomio 25.10.2005, Kok. s. I-9115
, 37 kohta).
Kantajien mukaan komissio on jättänyt käyttämättä riskitekijän nimeämisen vaatimusta koskevaan oikeudelliseen tulkintaan liittyvää toimivaltaansa ja pelkästään toistanut EFSAn tieteellisessä lausunnossa esitetyn tulkinnan. On todennäköistä, että komissio olisi antanut heidän hakemuksestaan myönteisen ratkaisun, jos EFSA olisi pysynyt toimivaltansa rajoissa.
Tämän osalta on yhtäältä todettava, että jo komission 9.7.2010 päivätystä kirjeestä käy ilmi, että ravitsemus- ja terveysväitteiden työryhmässä 12.4.2010 käytyjen keskustelujen mukaan riskitekijän nimeäminen oli tarpeen (ks. edellä 14 kohta). Toisaalta mikään asiakirja-aineistossa ei viittaa siihen, että komissio olisi vain toistanut EFSAn tieteellisen lausunnon ja pidättäytynyt itse tulkitsemasta asetuksen N:o 1924/2006 14–17 artiklassa säädettyjä vaatimuksia. Päinvastoin sairauden riskin vähentämistä koskevan väitteen hyväksyntää koskeva menettely, joka liittyi xylitolpurukumin/pastillien vaikutuksiin hammaskariekseen ja jonka kantajat mainitsivat esimerkkinä komission käytännöstä, on pikemminkin osoitus siitä, että komissio ei kaikissa tapauksissa toista EFSAn tieteellistä lausuntoa. Asetuksen N:o 1024/2009 johdanto-osan seitsemännestä ja kahdeksannesta perustelukappaleesta, joilla komissio hyväksyi tämän väitteen, käy ilmi, että se muutti tämän väitteen sanamuotoa sen jälkeen, kun EFSA oli antanut lausuntonsa.
Näin ollen kantajat eivät ole kyenneet osoittamaan, että jos Bundesamt ja EFSA eivät olisi väitetysti ylittäneet toimivaltaansa, riidanalaisen asetuksen sisältö olisi voinut olla toisenlainen.
Kuudes kanneperuste on näin ollen hylättävä.
Seitsemäs kanneperuste, jonka mukaan asetettuja määräaikoja ei ole noudatettu
Kantajat väittävät, että komissio on rikkonut olennaisia menettelymääräyksiä, kun se ei ole noudattanut heidän hyväksyntää koskevan hakemuksensa lähettämistä, tieteellisen lausunnon laatimista ja hyväksyntää koskevan päätöksen tekemistä koskevia asetuksessa N:o 1924/2006 asetettuja määräaikoja.
Kantajat väittävät ensiksi, että Bundesamt on asetuksen N:o 1924/2006 15 artiklan 2 kohdan a alakohdan i ja ii alakohdan vastaisesti jättänyt ilmoittamatta heidän hyväksyntää koskevan hakemuksensa vastaanottamisesta kirjallisesti 14 päivän kuluessa ja että komission määrättyä, että Bundesamtin tehtävänä oli tutkia kyseisen asetuksen soveltamisalaa koskevat oikeudelliset tulkintakysymykset, Bundesamt ei viipymättä lähettänyt hakemusta EFSAlle.
Tämän osalta on ensiksi todettava, että asiakirja-aineistosta käy ilmi, että Bundesamt ilmoitti 8.5.2008 päivätyllä kirjeellä kantajien 11.2.2008 päivätyn hakemuksen vastaanottamisesta (ks. edellä 4 kohta). Vaikka kyseessä olevan määräajan alkamisajankohdaksi katsottaisiin hakemuksen toinen lähettäminen kirjeellä 10.3.2008, mikä tehtiin sen vuoksi, että Bundesamtin mukaan ensimmäistä kirjelähetystä ei löydetty, on todettava, että Bundesamt ei noudattanut asetuksen N:o 1924/2006 15 artiklan 2 kohdan a alakohdan i alakohtaan perustuvaa hakemuksen vastaanottamisesta ilmoittamista koskevaa 14 päivän määräaikaa.
Siltä osin kuin toiseksi on kyse Bundesamtin velvollisuudesta lähettää kantajien hakemus EFSAlle on todettava, että Bundesamtin on asetuksen N:o 924/2006 15 artiklan 2 kohdan a alakohdan ii ja iii alakohdan nojalla yhtäältä ilmoitettava EFSAlle viipymättä ja toisaalta annettava hakemus ja kaikki hakijan toimittamat mahdolliset lisätiedot EFSAn käyttöön. On todettava, että toisin kuin on asetuksen N:o 1924/2006 15 artiklan 2 kohdan a alakohdan ii alakohdassa tarkoitetun ilmoittamisvelvollisuuden osalta, hakemuksen ja lisäselvitysten EFSAlle lähettämiselle kyseisen asetuksen 15 artiklan 2 kohdan a alakohdan iii alakohdan nojalla ei ole asetettu erityistä määräaikaa.
Näin ollen on palautettava mieleen, että unionin oikeuden yleisen periaatteen mukaan unionin hallinnollisissa menettelyissä on noudatettava kohtuullista käsittelyaikaa (ks. vastaavasti yhdistetyt asiat
T-213/95 ja T-18/96, SCK ja FNK v. komissio, tuomio 22.10.1997, Kok. s. II-1739
, 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Käsittelyajan kohtuullisuutta on arvioitava kunkin asian ominaispiirteiden perusteella ja erityisesti sen perusteella, mikä merkitys oikeusriidalla on asianosaiselle, asian monitahoisuuden perusteella sekä osapuolten käyttäytymisen perusteella (ks. vastaavasti ja analogisesti yhdistetyt asiat
C-403/04 P ja C-405/04 P, Sumitomo Metal Industries ja Nippon Steel v. komissio, tuomio 25.1.2007, Kok. s. I-729
, 116 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan väitteen hyväksyntää koskevan hakemuksen lähettämisajankohdan 11.2.2008 ja sen EFSAlle 15.9.2008 tapahtuneen lähettämisen välillä kului noin seitsemän kuukautta. Kuten asiakirja-aineistosta ja erityisesti Bundesamtin 11.11.2008 päivätystä kirjeestä käy ilmi, tämä johtui yhtäältä siitä, että kantajien hakemusta ei ensin löytynyt Bundesamtin toimivaltaisesta yksiköstä, ja toisaalta siitä, että Bundesamt tutki komission vaatimuksesta kyseessä olevan hakemuksen asianmukaisuuden ennen sen lähettämistä EFSAlle.
Käsiteltävän asian olosuhteissa tämä aika vaikuttaa kohtuuttomalta. Vaikka asiakirja-aineistosta ei käy ilmi, että oikeusriidan merkitys kantajille, jotka eivät ole elintarvikealan toimijoita (ks. edellä 1 kohta), olisi hyvin suuri, on kuitenkin niin, että kantajien esitettyä 29.2.2008 hakemuksensa tilannetta koskevan kysymyksen ja heidän lähetettyään hakemuksen uudelleen 10.3.2008 päivätyllä kirjeellä Bundesamt – ilmoitettuaan 8.5.2008 päivätyllä kirjeellä vastaanottaneensa hakemuksen – pelkästään kiinnitti kantajien huomiota asetuksen N:o 353/2008 antamiseen ja pyysi 21.7.2008 päivätyllä kirjeellään heitä tekemään hakemuksensa uudelleen ja käyttämään EFSAn laatimia lomakkeita (ks. edellä 3–7 kohta). Vaikka on otettava huomioon, että komissio pyysi Bundesamtia lähettämään EFSAlle vain asianmukaiset hakemukset ja että vastuu hakemuksen asianmukaisuudesta kuuluu sille vähintään yhtä lailla asetuksen N:o 1924/2006 nojalla, kuten on jo todettu (ks. edellä 136 kohta), on muistettava, että kyseisen asetuksen 15 artiklan 2 kohdan a alakohdan i ja ii alakohdassa, 16 artiklan 1 kohdassa ja 17 artiklan 1 kohdassa säädetään kyseessä olevan hyväksyntää koskevan menettelyn vaiheiden määräajoista. Kansallisen viranomaisen on siis ilmoitettava hakemuksen vastaanottamisesta 14 päivän kuluessa ja ilmoitettava siitä EFSAlle viipymättä. EFSAn on lähtökohtaisesti annettava lausuntonsa viiden kuukauden kuluessa. Komission on puolestaan toimitettava sallittujen terveysväitteiden luetteloita koskeva päätösluonnos komitealle kahden kuukauden kuluessa EFSAn lausunnon vastaanottamisesta. Näiden säännösten yleisestä rakenteesta seuraa, että hakemuksen asianmukaisuuden tarkistaminen kansallisen viranomaisen toimesta ei missään tapauksessa voi kestää seitsemän kuukautta. Näin ollen aika, jonka Bundesamt tarvitsi kantajien hakemuksen lähettämiseen EFSAlle, ei ole kohtuullinen.
Edellä esitetty huomioon ottaen on hyväksyttävä kantajien väite, jonka mukaan Bundesamt ei noudattanut heidän hakemuksensa vastaanottamisesta ilmoittamisen eikä hakemuksen EFSAlle lähettämisen määräaikaa.
Kantajat väittävät toiseksi, että EFSA ei noudattanut viiden kuukauden määräaikaa antaakseen lausuntonsa vaan tarvitsi tätä varten 29 kuukautta, mikä on vastoin asetuksen N:o 1924/2006 16 artiklan 1 kohtaa.
Tämän osalta on todettava, että asetuksen N:o 1924/2006 16 artiklan 1 kohdan nojalla EFSA antaa lausuntonsa viiden kuukauden määräajassa asianmukaisen hakemuksen vastaanottamisesta lukien. Jotta hakemus olisi asianmukainen, sen on täytettävä asetuksessa N:o 1924/2006 vahvistetut muotoa ja sisältöä koskevat vaatimukset, joihin kuuluu muun muassa vaatimus riskitekijän nimeämisestä, jota ilman EFSA ei voi antaa lausuntoaan (ks. tältä osin ensimmäinen kanneperuste ja edellä 136 kohta).
Käsiteltävässä asiassa asiakirja-aineistosta käy ilmi, että lähetettyään hakemuksen EFSAlle 15.9.2008 Bundesamt pyysi kantajia 10.11. ja 18.12.2008 päivätyillä kirjeillään nimeämään riskitekijän. Kantajat ilmoittivat Bundesamtille 10.2.2009 päivätyllä kirjeellään, että riskitekijän nimeäminen ei ollut tarpeen mutta että kudosten alentunutta vesipitoisuutta voidaan pitää riskitekijänä. Kantajat ehdottivat lisäksi kyseessä olevasta väitteestä muita sanamuotoja, joissa mainittiin riskitekijänä kudosten vedenhukka (ks. edellä 11 kohta) Kantajat esittivät siis 10.2.2009 päivätyssä kirjeessään kudosten alentuneen vesipitoisuuden tai kudosten vedenhukan riskitekijöinä, mikä käy lisäksi ilmi riidanalaisen asetuksen johdanto-osan kuudennesta perustelukappaleesta. Koska käsiteltävässä asiassa ei ole kyse muista kantajien hakemuksen asianmukaisuutta koskevista muotoon tai sisältöön liittyvistä vaatimuksista, on todettava, että kantajien hakemuksesta tuli asianmukainen sen jälkeen, kun riskitekijät nimettiin 10.2.2009 päivätyssä kirjeessä.
Tätä toteamusta ei horjuta komission väite, jonka mukaan hakemus oli asianmukainen ja täydellinen vasta kantajien 25.10.2010 päivätyn kirjeen jälkeen, joka oli vastaus EFSAn 1.10.2010 päivättyyn kirjeeseen. Asiakirja-aineistosta käy ilmi, että kysymykset, jotka maaliskuun 2009 ja syyskuun 2010 välisenä aikana estivät EFSAa antamasta lausuntoaan, koskivat asetuksen N:o 1924/2006 säännösten ja erityisesti riskitekijän nimeämistä koskevan vaatimuksen oikeudellista tulkintaa (ks. edellä 13 ja 14 kohta). On myös todettava, että vastauksessaan EFSAn 1.10.2010 päivättyyn kirjeeseen, jossa kantajia kehotettiin täsmentämään riskitekijä, kantajat vain pysyivät 10.2.2009 päivätyssä kirjeessään ilmaisemassaan kannassa, mikä ei kuitenkaan estänyt EFSAa antamasta tieteellistä lausuntoaan.
Kuten asiakirja-aineistosta käy ilmi, Bundesamt toimitti kantajien 10.2.2009 päivätyn kirjeen EFSAlle 20.3.2009 päivätyllä kirjeellä (ks. edellä 12 kohta). Näin ollen asetuksen N:o 1924/2006 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu viiden kuukauden määräaika alkoi kulua Bundesamtin 20.3.2009 päivätyn kirjeen vastaanottamisesta. Koska EFSA antoi tieteellisen lausuntonsa 28.1.2011, se ei siis noudattanut viiden kuukauden määräaikaa.
Kantajien väite siitä, että asetuksen N:o 1924/29006 16 artiklan 1 kohdassa säädettyä viiden kuukauden määräaikaa ei ole noudatettu, on siis hyväksyttävä.
Kantajat väittävät kolmanneksi, että komissio ei ole noudattanut asetuksen N:o 1924/2006 17 artiklan 1 kohdassa säädettyä määräaikaa päätöksen tekemiseksi hyväksyntää koskevasta hakemuksesta. Kyseisessä säännöksessä säädetään, että komissio toimittaa kahden kuukauden kuluessa EFSAn lausunnon vastaanottamisesta komitealle sallittujen terveysväitteiden luetteloita koskevan päätösluonnoksen. Käsiteltävässä asiassa EFSA antoi lausuntonsa 28.1.2011 ja se julkaistiin 16.2.2011. Koska päätösluonnos toimitettiin komitealle 28.4.2011, asetuksen N:o 1924/2006 17 artiklan 1 kohdassa säädettyä määräaikaa ei siis noudatettu. Näin ollen kantajien väite on hyväksyttävä.
Neljänneksi siltä osin kuin kyse on asetuksen N:o 1924/2006 15 artiklan 2 kohdan a ja i alakohdassa, 16 artiklan 1 kohdassa ja 17 artiklan 1 kohdassa säädettyjen määräaikojen noudattamatta jättämisen oikeudellisista seurauksista, on todettava, että asetuksessa ei säädetä mitään seuraamusta kyseisten määräaikojen ylittämisestä. Tällaisessa tilanteessa on palautettava mieleen oikeuskäytäntö, jonka mukaan sellaisen säännöksen, jossa säädettäisiin eksplisiittisesti tai implisiittisesti käsiteltävänä olevassa asiassa kyseessä olevan kaltaisten menettelyllisten määräaikojen ylittämisen seurauksista, puuttuessa kyseessä oleva ylittäminen voi aiheuttaa sen toimen, jonka toteuttamismenettelyyn kyseessä oleva määräaika kuuluu, täydellisen tai osittaisen kumoamisen ainoastaan, jos voitaisiin osoittaa, että ilman tätä virhettä kanteen kohteena oleva toimi olisi voinut olla sisällöltään erilainen (ks. edellä 104 kohdassa mainittu asia Dow AgroSciences ym. v. komissio, tuomion 203 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kantajat eivät ole osoittaneet, että jos kyseessä olevia määräaikoja ei olisi ylitetty, komissio olisi antanut sisällöltään erilaisen asetuksen. He väittävät ainoastaan, että kyseessä olevien määräaikojen noudattamatta jättäminen johtuu ennen kaikkea komission, EFSAn ja Bundesamtin huonosta toimivallan jaosta. Kantajat katsovat, että jos menettely olisi käyty asianmukaisesti, käytettävissä olisi ollut resursseja siten, että olisi voitu riittävästi tutkia heidän hakemuksensa perustelut ja komissio olisi hyväksynyt kyseessä olevan väitteen. Tältä osin on todettava, että kysymykset, jotka maaliskuun 2009 ja syyskuun 2010 välisenä aikana estivät EFSAa antamasta lausuntoaan, koskivat asetuksen N:o 1924/2006 säännösten ja erityisesti riskitekijän nimeämistä koskevan vaatimuksen oikeudellista tulkintaa. Tämän tekijän nimeämistä oli kuitenkin jo pidetty tarpeellisena ennen kuin EFSA antoi tieteellisen lausunnon (ks. edellä 155 kohta).
Edellä todetun valossa seitsemäs kanneperuste on hylättävä.
Kahdeksas kanneperuste, jonka mukaan kantajien ja kolmansien, joita asia koskee, kannanottoja ei ole otettu täysimääräisesti huomioon
Kantajat väittävät, että komissio on rikkonut olennaisia menettelymääräyksiä, kun se ei ole kyseessä olevan väitteen hyväksyntää koskevassa päätöksessään ottanut huomioon merkittävää osaa kannanotoista, joita he ja komissiossa käytyyn menettelyyn osallistuneet kolmannet, joita asia koskee, esittivät asetuksen N:o 1924/2006 16 artiklan 6 kohdan toisen kohdan nojalla. Kantajien mukaan komissio ei ole vastannut näissä kannanotoissa esitettyihin väitteisiin, eikä riidanalaisen asetuksen perusteella voida päätellä, onko komissio tutkinut näitä kannanottoja.
On todettava, että kantajat väittävät yleisesti, että komissio ei ole ottanut huomioon asetuksen N:o 1924/2006 16 artiklan 6 kohdan toisen kohdan nojalla esitettyjä kannanottoja. He eivät viittaa tässä kanneperusteessa mihinkään tiettyyn kannanottoon, jota komissio ei olisi ottanut huomioon.
Asetuksen N:o 1924/2006 16 artiklan 6 kohdan toisen kohdan mukaan hakija tai yleisö voi esittää lausunnosta kannanottoja komissiolle 30 päivän kuluessa EFSAn tieteellisen lausunnon julkistamisesta. Tämä oikeus merkitsee, että menettelyssä, joka johtaa lopullisen päätöksen tekemiseen kyseessä olevasta hakemuksesta, esitetyt kannanotot otetaan huomioon, mutta se ei synnytä komissiolle velvollisuutta panna näihin kannanottoihin sisältyviä ehdotuksia täytäntöön (ks. vastaavasti asia Cc-355/08 P, WWF-UK v. neuvosto, määräys 5.5.2009, 45 kohta, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
Asiakirja-aineistosta käy ilmi, että komissio sai kantajien kannanottojen lisäksi kahdeksan kannanottoa kolmansilta, joita asia koskee. Komission vastauskirjeistä, joilla se ilmoitti näiden kannanottojen esittäjille vastaanottaneensa ne, se tiedotti niille siitä, millä tavoin kannanottoja käsitellään hyväksyntää koskevassa menettelyssä. Kyseisten kirjeiden mukaan se lähetti riskien hallintaa ja EFSAn tieteellistä lausuntoa koskevat kannanotot jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille helpottaakseen näiden kysymysten käsittelyä asetuksen N:o 1924/2006 17 artiklan mukaisesti. Näistä kirjeistä yhdestä käy ilmi, että se vastasi suoraan joihinkin erään kolmannen, jota asia koskee, esittämiin kysymyksiin, ja eräästä toisesta kirjeestä käy ilmi, että siltä osin kuin kannanotot koskivat EFSAn tieteellistä lausuntoa, ne lähetettiin myös EFSAlle, joka esitti 30.6.2011 teknisen lausunnon, jossa näihin kannanottoihin vastattiin.
Kuten komitean 11.7.2011 pidetyn kokouksen pöytäkirjasta käy ilmi, komitea oli tutkinut asetuksen N:o 1924/2006 16 artiklan 6 kohdan toisen kohdan nojalla esitetyt kannanotot ja hyväksynyt yksimielisesti riidanalaista asetusta koskevan ehdotuksen.
Edellä esitetyn valossa komissio saattoi perustellusti todeta riidanalaisen asetuksen johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa ja 28.1.12011 päivätyssä kirjeessään, jossa se ilmoitti kantajille heidän hyväksyntää koskevasta hakemuksesta tekemästään lopullisesta päätöksestä, että kantajien, samoin kuin kaikkien muiden kannanottonsa komissiolle asetuksen N:o 1924/2006 16 artiklan 6 kohdan toisen kohdan mukaisesti esittäneiden, kannanotot oli otettu huomioon riidanalaisessa asetuksessa säädetyistä toimenpiteistä päätettäessä hyväksyntää koskevassa menettelyssä.
Siltä osin kuin kantajat väittävät, että komissio ei lähettänyt heidän kannanottojaan EFSAlle, on riittävää todeta yhtäältä, että he eivät esitä mitään, minkä perusteella voitaisiin päätellä, että tämä olisi ollut tarpeen, ja toisaalta, että kantajat eivät myöskään olleet kannanotoissaan ehdottaneet tätä lähettämistä.
Tästä seuraa, että kantajien väite, jonka mukaan komissio ei ollut kyseessä olevan väitteen hyväksyntää koskevassa päätöksessään ottanut huomioon merkittävää osaa kannanotoista, joita he ja komissiossa käytyyn menettelyyn osallistuneet kolmannet, joita asia koskee, esittivät asetuksen N:o 1924/2006 16 artiklan 6 kohdan toisen kohdan nojalla, ei voida hyväksyä.
Kahdeksas valitusperuste on näin ollen hylättävä.
Yhdeksäs kanneperuste, jonka mukaan perusteluvelvollisuus on laiminlyöty
Kantajien mukaan komissio on laiminlyönyt sille kuuluvan perusteluvelvollisuuden, koska se ei ole riidanalaisessa asetuksessa käsitellyt kantajien väitettä riskitekijän nimeämisen tarpeettomuudesta, muiden riskitekijöiden kuin kudosten vedenhukan tai kudosten alentuneen vesipitoisuuden nimeämistä eikä kantajien ja kolmansien, joita asia koskee, asetuksen N:o 1924/2006 16 artiklan 6 kohdan toisen kohdan nojalla esittämiä kannanottoja.
On palautettava mieleen, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 296 artiklan toisessa kohdassa edellytetyistä perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä riidanalaisen toimen antaneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimi koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden. Perusteluvelvollisuutta on arvioitava asian olosuhteet huomioon ottaen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, koska arvioitaessa sitä, täyttävätkö toimen perustelut SEUY 296 artiklan toisessa kohdassa vahvistetut vaatimukset, on otettava huomioon perustelujen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt. Erityisesti on todettava, että komissio ei ole velvollinen ottamaan kantaa kaikkiin niiden, joita asia koskee, sille esittämiin väitteisiin, vaan riittää, että se esittää ne tosiseikat ja oikeudelliset huomiot, joilla on olennainen merkitys päätöksen kannalta (ks. edellä 104 kohdassa mainittu asia Dow AgroSciences ym. v. komissio, tuomion 246 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Käsiteltävässä asiassa riidanalaisen asetuksen johdanto-osan viidenteen ja kuudenteen perustelukappaleeseen sisältyvät perustelut, joilla kyseessä olevan hakemuksen hyväksyntää koskeva kantajien hakemus hylättiin. Riidanalaisen asetuksen johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa mainitaan kantajien nimet ja kyseessä olevan väitteen sanamuotoa koskeva ehdotus. Riidanalaisen asetuksen johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa mainitaan kudosten vedenhukka tai kudosten alentunut vesipitoisuus kantajien esittäminä riskitekijöinä sen jälkeen, kun siinä on viitattu asetuksen N:o 1924/2006 2 artiklan 6 kohdassa sairauden riskin vähentämistä koskevan väitteen käsitteeseen. Komissio mainitsee siinä myös EFSAn tieteellisen lausunnon, jonka mukaan kyseiset tekijät ovat nesteen poistumisen mittareita ja näin ollen taudin mittareita, ja täsmentää, että koska taudin kehittymisen riskitekijän ei osoitettu pienentyneen, väite ei siis täytä asetuksessa N:o 1924/2006 asetettuja vaatimuksia eikä sitä pitäisi hyväksyä.
Kantajat voivat tämän perustelun avulla saada selville toteutetun toimenpiteen syyt ja unionin yleinen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden. Kyseessä olevan väitteen sanamuotoa koskeva ehdotus, komission soveltama oikeusnormi ja kantajien esittämät riskitekijät käyvät näet selvästi ilmi näistä perustelukappaleista. On lisäksi selvästi todettu, että EFSAn lausunnon mukaan kyse ei ollut asetuksessa N:o 1924/2006 tarkoitetuista riskitekijöistä ja että näin ollen koska taudin kehittymisen riskitekijän ei osoitettu pienentyneen, väite ei täytä asetuksessa N:o 1924/2006 vahvistettuja vaatimuksia eikä sitä pitäisi hyväksyä.
Kantajien väitteillä ei aseteta tätä päätelmää kyseenalaiseksi.
Ensiksi väitteestä, jonka mukaan perusteluissa ei käsitelty kantajien väitettä riskitekijöiden nimeämisen tarpeettomuudesta, on riittävää todeta, että mainitessaan riidanalaisen asetuksen johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa asetuksen N:o 1924/2006 2 artiklan 2 kohdan 6 alakohdan sanamuodon komissio on perustellut riittävällä tavalla vaatimuksen riskitekijän nimeämisestä käsiteltävässä asiassa.
Toiseksi väitteestä, jonka mukaan perusteluissa ei käsitelty kantajien esittämiä muita riskitekijöitä, on jo todettu, että ainoa muu riskitekijä, joka kantajien mukaan sisältyi myös kyseessä olevan väitteen ehdotettuun sanamuotoon, oli nestehukka, koska kantajat eivät maininneet puutteellista vedensaantia riskitekijänä kyseessä olevan väitteen hyväksyntää koskevassa hakemuksessaan (ks. edellä 91 ja 93 kohta). Koska kantajat nimenomaisesti nimesivät nestehukkaa kyseessä olevaksi sairaudeksi, EFSA ja komissio eivät voineet pitää sitä asetuksen N:o 1924/2006 2 artiklan 2 kohdan 6 alakohdassa ja 14 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuna riskitekijänä (ks. edellä 91 kohta). Erityiset perustelut eivät siis olleet tarpeen siltä osin, että nestehukkaa ei luokiteltu riskitekijäksi. Kantajien väite on siis hylättävä.
Kolmanneksi on hylättävä väite siitä, että perusteluissa ei käsitelty kantajien ja kolmansien, joita asia koskee, asetuksen N:o 1924/2006 16 artiklan 6 kohdan toisen kohdan nojalla esittämiä kannanottoja. Edellä 173 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä seuraa, että komissio ei ollut velvollinen ottamaan kantaa kaikkiin niiden, joita asia koskee, sille esittämiin väitteisiin, vaan riitti, että se esitti ne tosiseikat ja oikeudelliset huomiot, joilla on olennainen merkitys päätöksen kannalta. Komissio voi siis oikein perustein rajoittua toteamaan riidanalaisen asetuksen johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa, että tässä asetuksessa säädetyistä toimenpiteistä päätettäessä oli otettu huomioon kannanotot, jotka komissio on asetuksen N:o 1924/2006 16 artiklan 6 kohdan nojalla saanut hakijoilta ja yleisöltä.
Tätä toteamusta ei horjuta kantajien väite, jonka mukaan komission olisi pitänyt käsitellä ainakin kahta kantajien kannanotoissa esitettyä seikkaa eli EFSAn tieteellistä lausuntoa vettä koskevista ruokavalion viitearvoista ja sen päätöskäytäntöä. Yhtäältä tästä EFSAn tieteellisestä lausunnosta on jo todettu (ks. edellä 108 kohta), että se ei koskenut merkittävien vesimäärien säännöllisen nauttimisen vaikutuksia sairauden kehittymisriskiin. Toisaalta kantajat viittaavat komission päätöskäytännön osalta muiden kuin sairauden riskin vähentämistä koskevien terveysväitteiden hyväksyntään ja sairauden riskin vähentämistä koskevaan väitteeseen, joka koskee xylitolpurukumin/pastillien vaikutuksia hammaskariesriskiin. Kuten on jo todettu (edellä 84 ja 100 kohta), kun muut terveysväitteet kuin sairauden riskin vähentämistä koskevat väitteet eivät edellytä riskitekijän nimeämistä, xylitolpurukumin/pastillien vaikutuksia koskevan väitteen yhteydessä hammasplakki oli huomioon otettu riskitekijä. Komission ei siis tarvinnut käsitellä näitä seikkoja riidanalaisen asetuksen perusteluissa.
Kantajat väittävät neljänneksi, että riidanalaisen asetuksen johdanto-osan perustelukappaleista käy ilmi, että komissio ei ole tutkinut heidän esittämiään kannanottoja eikä kolmansien, joita asia koskee, esittämiä kannanottoja, vaan se on vain toistanut yleisesti EFSAn lausunnossa esitetyt seikat ilman varsinaista tutkintaa. On todettava, että perusteluvelvollisuus on riidanalaisen toimen perustelujen oikeellisuutta koskevasta kysymyksestä erillinen kysymys (ks. edellä 104 kohdassa mainittu asia Dow AgroSciences ym. v. komissio, tuomion 245 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Väite siitä, että kantajien ja kolmansien, joita asia koskee, esittämiä kannanottoja ei ole tutkittu, koskee riidanalaisen asetuksen aineellista lainmukaisuutta, ja se ei siis voi olla perusteena sille, että komissio olisi laiminlyönyt perusteluvelvollisuuden. Joka tapauksessa on todettava, että tämä väite on jo hylätty kuudennen ja kahdeksannen kanneperusteen tutkimisen yhteydessä (ks. edellä 141 ja 142 kohta sekä 163–171 kohta).
Lopuksi siltä osin kuin kantajat väittävät, että komission olisi pitänyt mainita heidän osoitteensa asetuksen N:o 1924/2006 17 artiklan 2 kohdan nojalla, kun se luetaan yhdessä 16 artiklan 4 kohdan a alakohdan kanssa, on jo todettu (ks. edellä 132 kohta), että käsiteltävässä asiassa tällaista velvollisuutta ei ole.
Yhdeksäs kanneperuste ja näin ollen kanne kokonaisuudessaan on siis hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Työjärjestyksen 87 artiklan 4 kohdan mukaan toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Koska kantajat ovat hävinneet asian, heidän on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan sekä korvattava komission oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti. Neuvosto vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (viides jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Kanne hylätään.

2)
Moritz Hagenmeyer ja Andreas Hahn vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja heidät velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.

3)
Euroopan unionin neuvosto vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Dittrich
Schwarcz
Tomljenović
Julistettiin Luxemburgissa 30 päivänä huhtikuuta 2014.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.