CELEX: 62014TJ0104
Recurso de casación
Adhesión a la casación
Función pública
Funcionarios
Pensiones
Transferencia de los derechos a pensión nacionales
Propuestas de bonificación de anualidades
Acto no lesivo
Inadmisibilidad del recurso en primera instancia
Artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto
Seguridad jurídica
Confianza legítima
Igualdad de trato

Mediante su recurso de casación interpuesto al amparo del artículo 9 del anexo I del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, la Comisión Europea solicita la anulación de la sentencia del Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea (Pleno) de 11 de diciembre de 2013, Verile y Gjergji/Comisión (F‑130/11, RecFP; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»,
EU:F:2013:195
), en la que éste anuló las «decisiones» de la Comisión de 19 y 20 de mayo de 2011 dirigidas a la Sra. Anduela Gjergji y al Sr. Marco Verile, respectivamente.
Hechos que originaron el litigio, procedimiento en primera instancia y sentencia recurrida
Hechos que originaron el litigio
Los hechos que originaron el litigio se exponen en los apartados 14 a 20 (por lo que respecta al Sr. Verile) y 21 a 27 (por lo que respecta a la Sra. Gjergji) de la sentencia recurrida.
El 17 de noviembre de 2009, el Sr. Verile solicitó la transferencia de los derechos a pensión que había adquirido en Luxemburgo antes de incorporarse a la Comisión, transmitiéndole los servicios de ésta el 5 de mayo de 2010 una primera propuesta de bonificación de anualidades. Dicha propuesta fijaba en siete años y nueve meses el número de anualidades que habrían de computarse en el régimen de pensiones de la Unión Europea por el período de servicio anterior. Asimismo estipulaba que, como el importe correspondiente al excedente del capital no podía convertirse en anualidades, se le reembolsaría.
El Sr. Verile aceptó la propuesta el 7 de septiembre de 2010, pero el 20 de mayo de 2011 se le transmitió una segunda propuesta, que anulaba y sustituía a la primera. En esa segunda propuesta, el número de anualidades que habrían de computarse en el régimen de pensiones de la Unión era el mismo que en la primera, pero el excedente de capital a reembolsar al Sr. Verile se había reducido. El motivo expuesto por la Comisión para justificar tal modificación era que la primera propuesta se basaba en un cálculo efectuado con arreglo a las disposiciones generales de aplicación de los artículos 11 y 12 del anexo VIII del Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Estatuto»), adoptadas mediante la Decisión C(2004) 1588 de la Comisión, de 28 de abril de 2004, publicada en las
Informaciones administrativas
n
o
60-2004 de 9 de junio de 2004 (en lo sucesivo, «DGA 2004»), y que era preciso efectuar un nuevo cálculo tras la adopción de la Decisión C(2011) 1278 de la Comisión, de 3 de marzo de 2011, sobre las disposiciones generales de aplicación de los artículos 11 y 12 del anexo VIII del Estatuto, relativos a la transferencia de los derechos a pensión, publicada en las
Informaciones administrativas
n
o
17-2011, de 28 de marzo de 2011 (en lo sucesivo, «DGA 2011»).
El Sr. Verile aceptó la segunda propuesta, pero a continuación presentó una reclamación en la que solicitaba a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos (en lo sucesivo, «AFPN») que la revocase y que procediese a la transferencia de sus derechos a pensión con arreglo a las DGA 2004. Esta reclamación fue desestimada mediante resolución de la AFPN de 19 de agosto de 2011.
Al igual que el Sr. Verile, la Sra. Gjergji solicitó, el 1 de julio de 2009, la transferencia de los derechos a pensión que había adquirido en Bélgica antes de incorporarse a la Comisión y se le transmitió una primera propuesta de bonificación de anualidades. Ésta fijaba en cinco años, cinco meses y dos días el número de anualidades que habrían de computarse en el régimen de pensiones de la Unión, y preveía, además, el reembolso de una determinada cantidad en concepto de excedente del capital que sería transferido. La Sra. Gjergji aceptó esta primera propuesta el 7 de septiembre de 2010, pero el 19 de mayo de 2011, recibió una segunda propuesta que anulaba y sustituía la anterior. La segunda propuesta reducía a cuatro años, diez meses y diecisiete días el número de anualidades que habrían de computarse en el régimen de pensiones de la Unión y no preveía ya reembolso de excedente alguno del capital que sería transferido.
La Sra. Gjergi aceptó esta segunda propuesta, pero seguidamente presentó una reclamación al respecto. Dicha reclamación incluía asimismo una solicitud, basada en el artículo 90, apartado 1, del Estatuto, de que se procediese a la transferencia de sus derechos a pensión adquiridos en Bélgica con arreglo a la primera propuesta. Tanto la reclamación como la solicitud fueron desestimadas mediante resolución de 22 de agosto de 2011.
Procedimiento en primera instancia y sentencia recurrida
El 2 de diciembre de 2011, el Sr. Verile y la Sra. Gjergji interpusieron un recurso ante el Tribunal de la Función Pública, registrado con el número F‑130/11, en el que solicitaban la anulación de las segundas propuestas que les habían sido transmitidas por la Comisión y de las resoluciones desestimatorias de las reclamaciones que habían presentado contra dichas propuestas.
Tras haber considerado que las resoluciones desestimatorias de las reclamaciones carecían de contenido autónomo y que, por consiguiente, el recurso debía entenderse dirigido exclusivamente contra las segundas propuestas (apartados 32 y 33 de la sentencia recurrida), el Tribunal de la Función Pública examinó la admisibilidad del recurso, que la Comisión negaba, y concluyó que era admisible. Los apartados 37 a 55 de la sentencia recurrida, que tratan de esta cuestión, tienen la siguiente redacción:
«37
Es preciso recordar, en primer lugar, que el sistema de transferencia de los derechos a pensión, tal como se halla regulado en el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto, al permitir efectuar una coordinación entre los regímenes nacionales y el régimen de pensiones de la Unión, pretende facilitar el paso desde empleos nacionales, públicos o privados, a la Administración de la Unión, garantizando de este modo a la Unión las mejores posibilidades de selección de un personal cualificado, dotado ya de una adecuada experiencia profesional (auto del Tribunal de Justicia de 9 de julio de 2010, Ricci, C‑286/09 y C‑287/09, apartado 28 y jurisprudencia citada).
En este contexto, el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas se vio inducido a considerar, en particular, que las propuestas de bonificación de anualidades comunicadas al funcionario para su aceptación son “decisiones” que tienen un doble efecto: por una parte, conservar en provecho del funcionario interesado, en el ordenamiento jurídico de origen, la cuantía de derechos a pensión causados por éste en el régimen de pensiones nacional y, por otra parte, garantizar, en el ordenamiento jurídico de la Unión, y a condición de que se cumplan determinados requisitos adicionales, que dichos derechos sean tenidos en cuenta en el régimen de pensiones de la Unión (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 18 de diciembre de 2008, Bélgica y Comisión/Genette, T‑90/07 P y T‑99/07 P, apartado 91 y jurisprudencia citada).
Asimismo, el Tribunal de la Función Pública ya había declarado, por su parte, que las propuestas de bonificación de anualidades constituyen actos de carácter unilateral, que no requieren ninguna otra medida por parte de la institución competente y que lesionan al funcionario interesado. Si no fuera así, dichos actos, como tales, no podrían recurrirse o, al menos, sólo podrían ser objeto de una reclamación o de un recurso tras haberse adoptado una decisión posterior, en una fecha indeterminada y por una autoridad distinta de la AFPN. Ello no sería respetuoso con el derecho de los funcionarios a la tutela judicial efectiva ni con el imperativo de seguridad jurídica intrínseco en las normas sobre plazos contenidas en el Estatuto (auto del Tribunal de la Función Pública de 10 de octubre de 2007, Pouzol/Tribunal de Cuentas, F‑17/07, apartados 52 y 53).
Por último, también ha confirmado esta línea jurisprudencial la sentencia del Tribunal de la Función Pública de 11 de diciembre de 2012, Cocchi y Falcione/Comisión (F‑122/10, actualmente recurrida en casación ante el Tribunal General, asunto T‑103/13 P, apartados 37 a 39), en la que el Tribunal de la Función Pública declaró que la propuesta de bonificación de anualidades era un acto lesivo para el funcionario interesado.
En definitiva, de la jurisprudencia citada en los apartados 38 a 40 de la presente sentencia se desprende que la propuesta de bonificación de anualidades que los servicios competentes de la Comisión someten a la conformidad del funcionario, en el marco del procedimiento administrativo en varias fases de transferencia de los derechos a pensión, descrito en el apartado 35 de la presente sentencia, es un acto unilateral, separable del marco procedimental en que recae, adoptado en virtud de una competencia reglada atribuida
ex lege
a la institución, pues emana directamente del derecho individual que el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto confiere expresamente a los funcionarios y a los agentes cuando ingresan al servicio de la Unión.
En efecto, el ejercicio de dicha competencia reglada obliga a la Comisión a establecer una propuesta de bonificación de anualidades que se base en todos los datos pertinentes que ella debe obtener de las autoridades nacionales o internacionales de que se trate, en el marco precisamente de una estrecha coordinación y de una cooperación leal entre estas últimas y sus servicios. En consecuencia, tal propuesta de bonificación de anualidades no puede considerarse como la manifestación de una “mera intención” de los servicios de la institución de informar al funcionario interesado, a la espera de recibir efectivamente su conformidad y de cobrar a continuación el capital que permita proceder a la bonificación. Por el contrario, tal propuesta constituye el compromiso necesario, por parte de la institución, de proceder correctamente a la ejecución efectiva del derecho del funcionario a transferir sus derechos a pensión, que éste ejerció al presentar su solicitud de transferencia. La transferencia del capital actualizado al régimen de pensiones de la Unión constituye, por su parte, la ejecución de una obligación distinta, que recae en las autoridades nacionales o internacionales y que es necesaria para completar todo el procedimiento de transferencia de los derechos a pensión hacia el régimen de pensiones de la Unión.
Asimismo, el ejercicio de la competencia reglada a efectos de la ejecución del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto obliga a la Comisión a emplear toda la diligencia necesaria para que el funcionario que solicitó la ejecución del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto pueda dar su conformidad sobre la propuesta de bonificación de anualidades con pleno conocimiento de causa, tanto por lo que respecta a los elementos necesarios para el cálculo relativo a la determinación del número de anualidades de pensión estatutaria que deben ser tomadas en cuenta, como en lo que atañe a la normativa que regula “en la fecha de la solicitud de transferencia” los modos de dicho cálculo, tal como precisa el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto al prever que la institución en la que el funcionario presta servicios “determinará”, mediante disposiciones generales de aplicación, habida cuenta del sueldo base, de la edad y del tipo de cambio en la fecha de la solicitud de transferencia, “el número de anualidades” que tomará en cuenta.
Del conjunto de consideraciones anteriores se desprende que una propuesta de bonificación de anualidades es un acto lesivo para el funcionario que ha presentado una solicitud de transferencia de sus derechos a pensión.
Las consideraciones expuestas a continuación también confirman tal conclusión.
En primer lugar, ratificando una práctica anterior manifestada a través de cláusulas que se incluían en las propuestas de bonificación de anualidades, las DGA 2011 disponen expresamente en lo sucesivo, en su artículo 8, que la conformidad con la propuesta de bonificación de anualidades que se pide al funcionario, una vez dada, es “irrevocable”. Ahora bien, el carácter irrevocable de la conformidad del funcionario una vez dada sólo se justifica si la Comisión, por su parte, ha proporcionado al interesado una propuesta cuyo contenido se ha calculado y comunicado con toda la diligencia necesaria y que es vinculante para la Comisión, en el sentido de que, en caso de conformidad del interesado, la Comisión está obligada a proseguir el procedimiento de transferencia basándose en ella.
En segundo lugar, la propuesta de bonificación de anualidades se formula, en principio, sobre la base de un modo de cálculo que es el mismo que se aplica en el momento en que el régimen de pensiones de la Unión recibe la totalidad del capital definitivamente transferido por las cajas de pensiones nacionales o internacionales de origen.
Lo único que podría variar, en su caso, entre la fecha de la propuesta de bonificación de anualidades y la del cobro del capital definitivamente transferido es el importe de que se trata, ya que la cuantía del capital transferible actualizado en la fecha de la solicitud de transferencia puede ser distinta de la cuantía del capital en la fecha de la transferencia efectiva, en función, por ejemplo, de las variaciones de los tipos de cambio. Aun en este último caso, que, por otra parte, sólo concierne a las transferencias de capitales expresadas en divisas distintas del euro, el modo de cálculo aplicado a ambos valores es el mismo.
En tercer lugar, la tesis de la Comisión de que sólo es lesiva para el funcionario interesado la decisión de bonificación adoptada tras el cobro del capital transferido es claramente contraria a la finalidad del procedimiento administrativo de transferencia de los derechos a pensión. Dicho procedimiento pretende precisamente que el funcionario interesado pueda decidir, con pleno conocimiento de causa y antes de que el capital correspondiente a todas sus cotizaciones se transfiera definitivamente al régimen de pensiones de la Unión, si es más ventajoso para él acumular sus derechos a pensión anteriores con los que adquiere como funcionario de la Unión o, por el contrario, conservar sus derechos en el ordenamiento jurídico nacional (véase la sentencia Bélgica y Comisión/Genette, antes citada, apartado 91). En efecto, según la tesis de la Comisión, el funcionario interesado sólo podría impugnar el modo en que los servicios de la Comisión calcularon el número de anualidades de bonificación a las que tiene derecho una vez que las cajas de pensiones de jubilación nacionales o internacionales de origen hubieran transferido definitivamente el capital a la Comisión, lo que en la práctica desnaturalizaría el derecho que el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto confiere al funcionario de optar entre transferir sus derechos a pensión o conservarlos en las cajas de pensiones de jubilación nacionales o internacionales de origen.
En cuarto y último lugar, no puede sostenerse, como hace la Comisión, que las propuestas de bonificación de anualidades sólo son actos preparatorios por el hecho de que el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto ordene calcular el número de anualidades “basándose en el capital transferido”.
A este respecto, es preciso recordar, primeramente, que del tenor del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto se desprende que la institución de que se trata “determinará” el número de anualidades en primer lugar “mediante disposiciones generales de aplicación y habida cuenta del sueldo base, de la edad y del tipo de cambio en la fecha de la solicitud de transferencia”, y que después, “basándose en el capital transferido”, tomará en cuenta el número de anualidades así determinado, a efectos del régimen de pensiones de la Unión.
Tal tenor viene confirmado por el de los respectivos artículos 7 de las DGA 2004 y de las DGA 2011. En efecto, el texto de ambos artículos establece, en su apartado 1, que el número de anualidades que deben contabilizarse se calcula “basándose en el importe transferible constituido por los derechos adquiridos […], previa deducción del importe de la revalorización del capital entre la fecha del registro de la solicitud de transferencia y la fecha de la transferencia efectiva”.
Tanto las DGA 2004 como las DGA 2011 precisan, en el apartado 2 de sus respectivos artículos 7, que el número de anualidades que deben contabilizarse “se calcula a continuación […] basándose en el importe transferido”, según la fórmula matemática que figura en el primer guion del mismo apartado.
En consecuencia, de las disposiciones antes mencionadas se deduce que las propuestas de bonificación de anualidades se calculan basándose en el importe transferible en la fecha de registro de la solicitud, tal como éste es comunicado a los servicios de la Comisión por las autoridades nacionales o internacionales competentes, previa deducción, en su caso, del importe de la revalorización del capital entre la fecha de registro de la solicitud y la de la transferencia efectiva, pues, en efecto, tal diferencia pecuniaria no debe ser soportada por el régimen de pensiones de la Unión.
Del conjunto de consideraciones precedentes se deduce que las segundas propuestas de bonificación de anualidades son actos lesivos y que las pretensiones de anulación son, por tanto, admisibles.»
A continuación, el Tribunal de la Función Pública examinó conjuntamente los motivos primero y segundo del recurso mediante los cuales, según el Tribunal de la Función Pública (apartado 72 de la sentencia recurrida), los demandantes proponían, en esencia, una excepción de ilegalidad del artículo 9 de las DGA 2011, por cuanto contemplaba la aplicación retroactiva de las DGA 2011 a las solicitudes de transferencia de derechos a pensión presentadas después del 1 de enero de 2009, como las del Sr. Verile y la Sra. Gjergji.
El Tribunal de la Función Pública concluyó que la referida excepción de ilegalidad era fundada (apartado 108 de la sentencia recurrida) y que, por consiguiente, las primeras propuestas dirigidas al Sr. Verile y a la Sra. Gjergji no estaban viciadas de ilegalidad y no podían ser revocadas, puesto que las DGA 2004 eran aplicables a las solicitudes de transferencia de derechos a pensión presentadas por el Sr. Verile y por la Sra. Gjergji (apartados 109 y 110 de la sentencia recurrida). En consecuencia, el Tribunal de la Función Pública anuló las «decisiones» de la Comisión de 19 y 20 de mayo de 2011 dirigidas a la Sra. Gjergji y al Sr. Verile, respectivamente.
Procedimiento ante el Tribunal General y pretensiones de las partes
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 17 de febrero de 2014, la Comisión interpuso el presente recurso de casación. El 5 de mayo de 2014, el Sr. Verile y la Sra. Gjergji presentaron un escrito de contestación.
La fase escrita del procedimiento concluyó el 8 de septiembre de 2014.
Mediante escrito de 16 de septiembre de 2014, el Sr. Verile y la Sra. Gjergji formularon una solicitud motivada, con arreglo al artículo 146 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General de 2 de mayo de 1991, para que se les permitiese presentar observaciones orales.
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal General (Sala de Casación) decidió iniciar la fase oral. Mediante auto de 13 de abril de 2015, oídas las partes, el Presidente de la Sala de Casación ordenó la acumulación del presente asunto con los asuntos T‑103/13 P, Comisión/Cocchi y Falcione, y T‑131/14 P, Teughels/Comisión, a efectos de la fase oral del procedimiento y de la sentencia.
En el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en los artículos 64 y 144 del Reglamento de Procedimiento de 2 de mayo de 1991, el Tribunal General requirió a la Comisión para que respondiese a determinadas preguntas y presentase determinados documentos. Dichos requerimientos se cumplimentaron dentro de los plazos señalados.
En la vista celebrada el 6 de mayo de 2015 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal General.
Mediante auto de 8 de junio de 2015, el Tribunal General (Sala de Casación) acordó la reapertura de la fase oral. En concepto de diligencia de ordenación de la fase oral del procedimiento, requirió a las partes para que se pronunciasen sobre la eventual separación del presente asunto de los asuntos T‑103/13 P y T‑131/14 P a efectos de la sentencia.
Oídas las partes, el presente asunto se separó de los asuntos T‑103/13 P y T‑131/14 P mediante resolución de 7 de julio de 2015. Mediante resolución de ese mismo día, el Tribunal General declaró nuevamente concluida la fase oral del procedimiento.
La Comisión solicita al Tribunal General que:
—
Anule la sentencia recurrida.
—
Disponga que cada parte cargue con sus propias costas relativas al recurso de casación.
—
Condene al Sr. Verile y a la Sra. Gjergji a cargar con las costas relativas al procedimiento ante el Tribunal de la Función Pública.
El Sr. Verile y la Sra. Gjergji solicitan al Tribunal General que:
—
Desestime el recurso de casación.
—
Condene en costas a la Comisión.
Sobre el recurso de casación
En apoyo de su recurso de casación, la Comisión invoca cuatro motivos. El primero se basa en la «infracción del concepto de acto lesivo» y reprocha fundamentalmente al Tribunal de la Función Pública un error de Derecho por haber declarado admisible el recurso interpuesto por el Sr. Verile y la Sra. Gjergji. El segundo se basa en que el Tribunal de la Función Pública fundamentó la sentencia recurrida en un motivo apreciado de oficio, que no fue objeto de un debate contradictorio. El tercero se basa en errores de Derecho al interpretar el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto y las disposiciones relativas a la transferencia de derechos a pensión adquiridos por el funcionario antes de su entrada en funciones. Por último, el cuarto se basa en un error de Derecho por haber considerado el Tribunal de la Función Pública que los derechos del Sr. Verile y la Sra. Gjergji estaban ya «plenamente constituidos» en el momento de la entrada en vigor de las DGA 2011.
Procede examinar en primer lugar el primer motivo.
La Comisión alega, en lo sustancial, que, como consecuencia de un error de Derecho, el Tribunal de la Función Pública consideró que una propuesta de bonificación de anualidades dirigida por una institución a su funcionario o agente en el marco de la aplicación del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto constituía un acto lesivo. Según ella, tal propuesta constituye una medida intermedia cuyo objetivo es preparar la decisión por la que se transfieren al sistema de pensiones de la Unión los derechos adquiridos por el interesado en otro sistema. En consecuencia, un acto de revocación de tal propuesta no constituye tampoco un acto lesivo y no puede ser objeto de un recurso de anulación. La Comisión expone varios argumentos para rebatir las distintas consideraciones expuestas por el Tribunal de la Función Pública en apoyo de su tesis.
El Sr. Verile y la Sra. Gjergji se oponen a esta argumentación. Sostienen que la propuesta de bonificación de anualidades sí es un acto lesivo, puesto que se asemeja a una «oferta» en Derecho nacional que, desde el momento en que es conforme al Derecho aplicable, deviene irrevocable. Según ellos, tal propuesta constituye «una obligación derivada de la ejecución de un derecho que el Estatuto confiere al funcionario».
Añaden que la propuesta modifica la situación jurídica del funcionario interesado, puesto que sirve como referencia para determinar todos los parámetros de cálculo que permiten obtener un capital actualizado y el número de anualidades correspondiente. Por último, alegan que, de aceptarse la tesis de la Comisión, al funcionario interesado se le privaría del derecho a un recurso efectivo.
Es preciso recordar que, a tenor del artículo 91, apartado 1, del Estatuto, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea es competente para resolver sobre los litigios que se susciten entre la Unión y alguna de las personas a quienes se aplica el Estatuto y que tengan por objeto la legalidad de un acto que les sea lesivo.
Según jurisprudencia reiterada, únicamente pueden considerarse lesivos los actos que produzcan efectos jurídicos obligatorios que afecten directa e inmediatamente a la situación jurídica de los interesados, modificando de forma caracterizada su situación jurídica (véanse las sentencias de 21 de enero de 1987, Stroghili/Tribunal de Cuentas,
204/85
, Rec,
EU:C:1987:21
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 15 de junio de 1994, Pérez Jiménez/Comisión,
T‑6/93
, RecFP,
EU:T:1994:63
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por lo tanto, es preciso examinar si una propuesta de bonificación de anualidades, comunicada a un funcionario o agente por su institución tras haber presentado éste, al amparo del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto, una solicitud de transferencia de sus derechos a pensión adquiridos en el marco de otro sistema al régimen de pensiones de la Unión, constituye un acto lesivo en el sentido del artículo 91, apartado 1, del Estatuto.
Resulta obligado observar, en el caso de autos, que si bien el Tribunal de la Función Pública recordó, en el apartado 40 de la sentencia recurrida, que ya había declarado que la propuesta de bonificación de anualidades era un acto lesivo para el funcionario interesado, no indicó qué efectos jurídicos obligatorios afectaban, desde la formulación de la propuesta, a la situación jurídica del interesado.
La única indicación figura en el apartado 42, tercera frase, de la sentencia recurrida, en el que el Tribunal de la Función Pública afirma que una propuesta de bonificación de anualidades «constituye el compromiso necesario, por parte de la institución, de proceder correctamente a la ejecución efectiva del derecho del funcionario a transferir sus derechos a pensión, que éste ejerció al presentar su solicitud de transferencia».
Es, pues, necesario examinar, teniendo asimismo en cuenta las consideraciones del Tribunal de la Función Pública recordadas en el apartado 31 de la presente sentencia, si una propuesta de bonificación de anualidades produce efectos jurídicos obligatorios que afecten directa e inmediatamente a la situación jurídica de su destinatario y, en caso afirmativo, identificar esos efectos.
A tenor del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto:
«El funcionario que entre al servicio de [la Unión] tras haber:
—
cesado en el servicio de una administración o de una organización nacional o internacional, o
—
ejercido una actividad por cuenta propia o ajena,
tendrá la facultad, entre el momento de su nombramiento definitivo y el momento en que cause derecho a pensión de jubilación, con arreglo al artículo 77 del Estatuto, de hacer transferir a [la Unión] el capital, actualizado en la fecha de transferencia efectiva, correspondiente a los derechos a pensión que haya adquirido por las actividades antes mencionadas.
En tal caso, la institución en que el funcionario preste servicios determinará, mediante disposiciones generales de aplicación y habida cuenta del sueldo base, de la edad y del tipo de cambio en la fecha de la solicitud de transferencia, el número de anualidades que tomará en cuenta a efectos del régimen de pensiones de [la Unión], en virtud del período de servicio anterior, basándose en el capital transferido, previa deducción de la cuantía correspondiente a la revalorización del capital entre la fecha de la solicitud de transferencia y la de transferencia efectiva.
El funcionario únicamente podrá hacer uso de esta facultad una sola vez por Estado miembro y fondo de pensiones.»
Es de señalar que la expresión «mediante disposiciones generales de aplicación» que aparece en el segundo párrafo de esta disposición no puede entenderse, evidentemente, en el sentido de que la determinación del número de anualidades reconocidas al interesado como consecuencia de la transferencia, al régimen de pensiones de la Unión, de sus derechos a pensión adquiridos en otro sistema, se efectúe directamente mediante las disposiciones generales de aplicación que cada institución está facultada para adoptar. Como su propio nombre indica, las disposiciones generales de aplicación constituyen un acto de alcance general adoptado sobre la base de los artículos 11 y 12 del anexo VIII del Estatuto.
Así pues, el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto debe entenderse en el sentido de que cada institución determina, mediante disposiciones generales de aplicación, el método de cálculo del número de anualidades que han de computarse en el régimen de pensiones de la Unión a raíz de la transferencia del capital correspondiente a los derechos adquiridos por un funcionario en otro régimen de pensiones. Este método debe basarse en los parámetros indicados en el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto, a saber, el sueldo base de cada funcionario, su edad y el tipo de cambio en la fecha de la solicitud de transferencia.
El número concreto de anualidades que hayan de reconocerse a cada funcionario cuyos derechos a pensión adquiridos en otro régimen hayan sido transferidos, en forma de capital, al régimen de pensiones de la Unión se determina mediante un acto individual, que aplica el método establecido en las disposiciones generales de aplicación al caso particular de ese funcionario.
Cabe asimismo recordar que, como señaló el Tribunal General en su auto de 14 de diciembre de 1993, Calvo Alonso-Cortés/Comisión (
T‑29/93
, Rec,
EU:T:1993:115
, apartado
), se desprende del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto que una institución de la Unión no puede efectuar por sí misma la transferencia de los derechos a pensión causados por el funcionario en su país y sólo puede reconocer y determinar el número de anualidades que deben tomarse en cuenta a efectos de su propio sistema de pensiones, en virtud del período de servicio anterior, después de que el Estado miembro de que se trate haya determinado las modalidades de transferencia.
En efecto, como el propio Tribunal de la Función Pública reconoce en el apartado 42 de la sentencia recurrida, la transferencia del capital correspondiente a los derechos a pensión adquiridos en otro régimen es «necesaria para completar todo el procedimiento de transferencia de los derechos a pensión hacia el régimen de pensiones de la Unión».
Por una parte, resulta de estas consideraciones que la institución de la que dependa el interesado no puede reconocerle anualidades de pensión en el régimen de pensiones de la Unión hasta que se haya efectuado la transferencia del capital correspondiente a sus derechos a pensión adquiridos en otro régimen.
Por otra parte, de lo anterior se desprende que tales anualidades únicamente pueden reconocerse al interesado en la medida en que, al aplicar el método de cálculo establecido en las disposiciones generales de aplicación adoptadas por la institución en cuestión, resulte que dichas anualidades corresponden efectivamente al capital transferido al régimen de pensiones de la Unión, previa deducción, conforme al artículo 11, apartado 2, último párrafo, del anexo VIII del Estatuto, de la cuantía correspondiente a la revalorización del capital entre la fecha de la solicitud de transferencia y la de transferencia.
Dicho de otro modo, no puede reconocerse bonificación alguna de anualidades al interesado si ésta no se corresponde con el capital efectivamente transferido al régimen de pensiones de la Unión.
En particular, se desprende asimismo de las anteriores consideraciones que, cuando con arreglo al artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto y a las disposiciones generales adoptadas para su aplicación, una institución determina concretamente el número de anualidades que han de reconocerse al interesado en el régimen de pensiones de la Unión a raíz de la transferencia del capital correspondiente a sus derechos a pensión adquiridos en otro régimen, ejerce una competencia reglada y no dispone por lo tanto de discrecionalidad alguna.
Procede analizar a continuación el procedimiento que ha de seguirse en la hipótesis de una solicitud de transferencia al régimen de pensiones de la Unión de derechos a pensión adquiridos en otro régimen, tal como resulta tanto de las disposiciones aplicables como de las explicaciones facilitadas por la Comisión acerca de su propia práctica.
Es preciso observar que la comunicación de una propuesta de bonificación de anualidades no está expresamente prevista en el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto. Esta disposición contempla únicamente una solicitud del interesado, que da lugar al pago a la Unión del capital correspondiente a los derechos a pensión adquiridos como consecuencia de sus actividades anteriores y, tras ese pago, a la determinación, siguiendo los criterios previstos en esa misma disposición, del número de anualidades reconocidas al interesado en el régimen de pensiones de la Unión.
En la medida en que los apartados 42 y 43 de la sentencia recurrida deban interpretarse en el sentido de que el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto otorga «competencia» a la Comisión para comunicar una propuesta de bonificación de anualidades al funcionario que haya presentado una solicitud de transferencia de sus derechos a pensión adquiridos en otro régimen, debe señalarse que no se desprende ni del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto ni de ninguna otra disposición o principio que la institución a la que el interesado haya presentado su solicitud de transferencia de sus derechos a pensión tenga la obligación de formularle una propuesta indicando el resultado en anualidades de pensión adicionales que generará la eventual transferencia.
Por otra parte, ni de las DGA 2004 ni de las DGA 2011 se deriva la obligación de comunicar una propuesta de transferencia de los derechos a pensión adquiridos anteriormente. Ninguno de estos dos textos, que figuran en los autos de primera instancia, remitidos al Tribunal General de conformidad con el artículo 137, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento de 2 de mayo de 1991, prevé la comunicación de una propuesta de bonificación de anualidades al funcionario o agente que haya solicitado la transferencia de sus derechos a pensión adquiridos con anterioridad.
Así pues, parece que la práctica consistente en comunicar al interesado tal propuesta fue adoptada de forma voluntaria por la Comisión y, en su caso, por las demás instituciones de la Unión. Obviamente, esta práctica tiene por objeto facilitar al funcionario o agente que haya manifestado su interés por una eventual transferencia al régimen de pensiones de la Unión de sus derechos a pensión adquiridos en otro régimen como consecuencia de sus actividades anteriores a su entrada en funciones la información necesaria para que pueda adoptar, con pleno conocimiento de causa, la decisión de hacer que se efectúe o no dicha transferencia.
A este respecto, se desprende de las explicaciones de la Comisión, resumidas en el apartado 35 de la sentencia recurrida y reiteradas en sus escritos presentados ante el Tribunal General, que el procedimiento de transferencia de los derechos a pensión hacia el régimen de la Unión consta, en la práctica, de cinco etapas: en primer lugar, el interesado presenta una solicitud en tal sentido; en segundo lugar, el servicio competente de la Comisión recibe del organismo de pensiones externo correspondiente la comunicación del importe del capital que puede ser transferido y, basándose en dicha información, formula al interesado una propuesta; en tercer lugar, el interesado rechaza o acepta la propuesta de bonificación de anualidades; en cuarto lugar, en caso de aceptación de la propuesta, la Comisión solicita y obtiene la transferencia del capital correspondiente a la Unión; y, por último y en quinto lugar, adopta una resolución en la que se establecen los derechos del interesado. Según ella, únicamente esta última resolución constituye un acto lesivo.
Resulta de lo anterior que, en la práctica, la Comisión ha añadido a las tres etapas del procedimiento de transferencia previstas en el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto (solicitud del interesado, transferencia del capital y determinación del número de anualidades computadas) dos etapas más (propuesta de bonificación de anualidades y aceptación por el interesado que presta así su consentimiento a la transferencia). Concede así al interesado la posibilidad de obtener, en forma de «propuesta», una información lo más precisa posible sobre el alcance de los derechos que se le reconocerían en caso de transferencia al régimen de pensiones de la Unión de sus derechos adquiridos en otro sistema. Asimismo le permite, tras haber obtenido esa información, poner fin al procedimiento incoado mediante su solicitud inicial sin consecuencia alguna para él. En efecto, la transferencia de sus derechos a pensión adquiridos en otro régimen únicamente se lleva a cabo si, tras la recepción de la propuesta, confirma su voluntad de proceder a dicha transferencia.
Resulta obligado observar que, tras la comunicación de una propuesta de bonificación de anualidades, la situación jurídica del interesado no ha variado. En efecto, como ya se ha señalado en los apartados 39 a 41de la presente sentencia, no puede reconocerse al interesado bonificación alguna de anualidades mientras el capital correspondiente a sus derechos a pensión adquiridos en otro régimen no haya sido transferido al régimen de pensiones de la Unión. Pues bien, en el momento de la transmisión de la propuesta al interesado, esa transferencia aún no se ha efectuado. La Comisión no solicita al organismo de pensiones externo de que se trate la transferencia hacia el régimen de pensiones de la Unión del capital correspondiente a los derechos de pensión adquiridos por el interesado hasta que éste, recibida la propuesta, presta su consentimiento para la continuación del procedimiento de transferencia.
Calificar la propuesta de la Comisión de «compromiso», como hizo el Tribunal de la Función Pública en el apartado 42 de la sentencia recurrida no puede conducir a una conclusión diferente. Según el Tribunal de la Función Pública, una propuesta de bonificación de anualidades constituye «el compromiso necesario, por parte de la institución, de proceder correctamente a la ejecución efectiva del derecho del funcionario a transferir sus derechos a pensión, que éste ejerció al presentar su solicitud de transferencia».
Pues bien, como alega fundadamente la Comisión, la obligación de la institución de que se trate de proceder correctamente a la ejecución del derecho a la transferencia de los derechos de pensión establecido en el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto se deriva directamente del texto de esta última disposición. Aun suponiendo que la propuesta de bonificación de anualidades hubiese de interpretarse como un «compromiso» en el sentido apuntado por el Tribunal de la Función Pública, la institución correspondiente se comprometería únicamente a aplicar correctamente a la situación del interesado el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto y las disposiciones generales de aplicación. Pero esa obligación de la institución se deriva directamente de las disposiciones en cuestión, aun cuando no haya un compromiso expreso. Por lo tanto, de tal compromiso no se derivaría ni una nueva obligación a cargo de la institución ni, por consiguiente, una modificación de la situación jurídica del interesado.
Tampoco puede admitirse que una propuesta de bonificación de anualidades modifique la situación jurídica del interesado por cuanto implica para éste el derecho a que se le reconozca, en el régimen de pensiones de la Unión, el número de anualidades indicado en dicha propuesta si presta su consentimiento a la transferencia hacia ese régimen de los derechos a pensión adquiridos en otro régimen. Tal derecho implicaría la correspondiente obligación de la institución autora de la propuesta, una vez efectuada la transferencia, de reconocer automáticamente al interesado el número de anualidades indicadas en la propuesta.
Tal calificación de la propuesta de bonificación de anualidades y de los efectos jurídicos que de ella se derivan no se compadece, por lo demás, con la letra del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto.
Dicha disposición hace referencia, en primer lugar, a la «facultad» de un funcionario que se encuentra en alguna de las situaciones mencionadas en ella «de hacer transferir a [la Unión] el capital […] correspondiente a los derechos a pensión que haya adquirido» por sus actividades anteriores. Señala, a continuación, que «en tal caso, la institución en que el funcionario preste servicios determinará […] el número de anualidades que tomará en cuenta a efectos del régimen de pensiones [de la Unión], en virtud del período de servicio anterior, basándose en el capital transferido».
De ello se desprende que, de conformidad con el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto, la determinación efectiva del número de anualidades reconocidas al funcionario que ha solicitado la transferencia al régimen de pensiones de la Unión de sus derechos a pensión adquiridos anteriormente en otro régimen se produce necesariamente tras la realización concreta de la transferencia, «basándose en el capital transferido». Por lo tanto, no puede considerarse que una propuesta de fijación de anualidades que, por su propia naturaleza, se comunica con anterioridad a esa transferencia, pueda llevar a cabo dicha determinación.
La jurisprudencia citada en el apartado 37 y las consideraciones expuestas en los apartados 38 a 42 de la presente sentencia confirman esta conclusión.
En efecto, el número de anualidades que han de reconocerse resulta de la aplicación del método de conversión en anualidades del capital correspondiente a los derechos anteriores previsto por las disposiciones generales de aplicación adoptadas por la institución en cuestión de conformidad con el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto.
Considerar que la Comisión tiene la obligación de reconocer a un funcionario, en todos los casos, el número de anualidades de pensión indicado en la propuesta podría conducir en algunos supuestos al reconocimiento de un número de anualidades diferente del resultante de la correcta aplicación del método establecido en las disposiciones generales de aplicación pertinentes. Los motivos de la discrepancia entre el número de anualidades indicado en la propuesta y el resultante de la aplicación del método antes mencionado, tanto si obedecen a una diferencia entre, por una parte, el valor del capital correspondiente a los derechos adquiridos por el interesado en otro régimen de pensiones, comunicado a la Comisión por los responsables de ese régimen y tomado en consideración para la elaboración de la propuesta, y, por otra parte, el valor (previa deducción de la eventual revalorización entre la fecha de la solicitud y la fecha de la transferencia efectiva) del capital efectivamente transferido, como si se deben a una aplicación errónea del método de cálculo de las anualidades al preparar la propuesta, son indiferentes. Lo que importa es que, con arreglo al artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto y a las consideraciones expuestas en los apartados 38 a 42 de la presente sentencia, la Comisión no puede reconocer al interesado un número de anualidades diferente del que corresponda, en virtud del método de conversión establecido en las disposiciones generales de aplicación, al capital efectivamente transferido al régimen de pensiones de la Unión.
Las consideraciones del Tribunal de la Función Pública expuestas en los apartados 47, 48 y 50 a 54 de la sentencia recurrida no pueden conducir a una conclusión diferente. En lo sustancial, el Tribunal de la Función Pública parte de la premisa de que el valor del capital tenido en cuenta para la elaboración de la propuesta será el mismo que el que deba tenerse en cuenta una vez efectuada la transferencia, puesto que, de conformidad con el artículo 11, apartado 2, párrafo segundo, última frase, del anexo VIII del Estatuto, «la cuantía correspondiente a la revalorización del capital entre la fecha de la solicitud de transferencia y la de transferencia efectiva» no se tendrá en cuenta al determinar el número de anualidades que hayan de reconocerse al interesado en el régimen de pensiones de la Unión.
Pero, incluso con independencia de que el Tribunal de la Función Pública no consideró la posibilidad de errores, bien de los responsables del régimen de pensiones al que se hallaba afiliado anteriormente el interesado, bien de la propia Comisión, que podrían afectar al contenido de la propuesta comunicada al interesado, basta señalar que las consideraciones en cuestión, en definitiva, no alteran en absoluto el hecho de que, según el tenor del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto, la determinación de las anualidades reconocidas al interesado en virtud de sus derechos a pensión adquiridos en otro régimen sólo puede llevarse a cabo una vez efectuada la transferencia al régimen de pensiones de la Unión del capital correspondiente a esos derechos.
Se desprende del conjunto de las consideraciones anteriores que una propuesta de bonificación de anualidades, como las que son objeto del recurso del Sr. Verile y la Sra. Gjergji ante el Tribunal de la Función Pública, no produce efectos jurídicos obligatorios que afecten directa e inmediatamente a la situación jurídica de su destinatario, modificando de forma caracterizada su situación jurídica. Por lo tanto, no constituye un acto lesivo en el sentido del artículo 91, apartado 1, del Estatuto.
Las restantes consideraciones de la sentencia recurrida no desmienten esta conclusión.
En primer lugar, en el apartado 38 de la sentencia recurrida, el Tribunal de la Función Pública se apoyó en que, en su sentencia de 18 de diciembre de 2008, Bélgica y Comisión/Genette (
T‑90/07 P y T‑99/07 P
, Rec,
EU:T:2008:605
, apartado
), el Tribunal General calificó de «decisiones» dos propuestas de bonificación de anualidades que la Comisión había comunicado al funcionario de que se trataba en dicho asunto.
No obstante, es de señalar que el Tribunal General no analizó, ni en la sentencia Bélgica y Comisión/Genette, citada en el apartado
(
EU:T:2008:605
), ni en ninguna otra sentencia, la cuestión de si una propuesta de bonificación de anualidades tiene o no carácter de acto lesivo en el sentido del artículo 91, apartado 1, del Estatuto ni se pronunció acerca de si tal propuesta producía efectos jurídicos obligatorios respecto a su destinatario, precisando, en su caso, cuáles eran éstos.
Además, procede recordar que, contrariamente al caso de autos, en el asunto que dio lugar a la sentencia Bélgica y Comisión/Genette, citada en el apartado
(
EU:T:2008:605
), el funcionario interesado había aceptado las propuestas de bonificación de anualidades que se le habían dirigido y sus derechos a pensión adquiridos en el régimen de pensiones belga previamente a su entrada en funciones en la Comisión ya habían sido transferidos hacia el régimen de pensiones de la Unión antes de la interposición de su recurso (sentencia Bélgica y Comisión/Genette, citada en el apartado 64
supra
,
EU:T:2008:605
, apartado
).
Su recurso no se refería, además, a la legalidad de la decisión adoptada a raíz de esa transferencia, por la que se reconocía una bonificación de anualidades en el régimen de pensiones de la Unión. Los actos de la Comisión objeto del recurso en dicho asunto habían denegado una petición del interesado, formulada después de realizarse la transferencia, de autorización para retirar su anterior solicitud de transferencia de sus derechos a pensión, presentada al amparo de una ley belga posteriormente derogada, y presentar una nueva, con objeto de beneficiarse de una nueva ley belga que él consideraba más favorable para él (sentencia Bélgica y Comisión/Genette, citada en el apartado 64
supra
,
EU:T:2008:605
, apartados
y
).
El Tribunal General consideró que la petición denegada mediante los actos recurridos se basaba en una impugnación de la aplicación por parte de las autoridades competentes belgas de la normativa belga pertinente. Como quiera que la Comisión carece de competencia para conocer de tal impugnación, el Tribunal General concluyó que los actos recurridos en dicho asunto no eran lesivos para el interesado y, tras anular la sentencia del Tribunal de la Función Pública, declaró la inadmisibilidad del recurso (sentencia Bélgica y Comisión/Genette, citada en el apartado 64
supra
,
EU:T:2008:605
, apartados
y
a
).
De ello se desprende que la sentencia Bélgica y Comisión/Genette, citada en el apartado
(
EU:T:2008:605
), se refería a una cuestión distinta que se planteaba mucho después de la transferencia, hacia el régimen de pensiones de la Unión, de los derechos a pensión adquiridos en Bélgica por el interesado. En efecto, en el momento de la interposición del recurso en dicho asunto, esa transferencia había sido efectivamente realizada y ni su legalidad ni el carácter lesivo o no de los actos adoptados para su realización eran objeto de controversia en el citado asunto.
Por consiguiente, de la sentencia Bélgica y Comisión/Genette, citada en el apartado
(
EU:T:2008:605
), no puede extraerse ninguna enseñanza útil para las cuestiones suscitadas en el presente asunto.
En segundo lugar, para justificar su conclusión de que una propuesta de bonificación de anualidades constituía un acto lesivo, el Tribunal de la Función Pública hizo referencia al derecho de los funcionarios a la tutela judicial efectiva, al imperativo de seguridad jurídica «intrínseco en las normas sobre plazos contenidas en el Estatuto» (apartado 39 de la sentencia recurrida), a la «finalidad del procedimiento administrativo de transferencia de los derechos a pensión» y al «derecho que el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto confiere al funcionario de optar entre transferir sus derechos a pensión o conservarlos en las cajas de pensiones de jubilación nacionales o internacionales de origen», que se «desnaturalizaría» si el funcionario interesado se viese obligado a impugnar «el modo en que los servicios de la Comisión calcularon el número de anualidades de bonificación a las que tiene derecho» una vez realizada la transferencia de sus derechos a pensión adquiridos con anterioridad (apartado 49 de la sentencia recurrida).
En primer lugar, por lo que respecta al derecho a la tutela judicial efectiva, hay que recordar que, a tenor del artículo 47, párrafo primero, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las condiciones establecidas en los párrafos segundo y tercero del mismo artículo.
Puesto que, como se ha señalado anteriormente, una propuesta de bonificación de anualidades no produce efectos jurídicos obligatorios que afecten directa e inmediatamente a la situación jurídica de su destinatario, modificándola de forma caracterizada, tal propuesta no vulnera los derechos de éste, de modo que no puede plantearse una posible violación del derecho a la tutela judicial efectiva en relación con dicho acto.
Será, en todo caso, la decisión que se adopte una vez realizada la transferencia del capital correspondiente a los derechos a pensión adquiridos por el interesado antes de su entrada en funciones la que podría vulnerar los derechos de éste. Esta decisión constituye un acto lesivo y puede ser objeto de un recurso de anulación de conformidad con el artículo 91, apartado 1, del Estatuto, de modo que el derecho del interesado a la tutela judicial efectiva se respeta plenamente.
En segundo lugar, resulta obligado observar que el Tribunal de la Función Pública no explicó por qué razón se vulneraría «el imperativo de seguridad jurídica intrínseco en las normas sobre plazos contenidas en el Estatuto» si se admitiese que una propuesta de bonificación de anualidades no es un acto lesivo para su destinatario.
En tercer lugar, por lo que respecta a la finalidad del «procedimiento administrativo de transferencia de los derechos a pensión» y a la naturaleza del derecho conferido a cada funcionario por el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto, evocadas en el apartado 49 de la sentencia recurrida, procede señalar, en primer lugar, que en el apartado 91 de la sentencia Bélgica y Comisión/Genette, citada en el apartado 64
supra
(
EU:T:2008:605
), a que se hace referencia en ese mismo apartado de la sentencia recurrida, el Tribunal General se limitó a declarar, en lo sustancial, que una solicitud de transferencia de derechos a pensión al amparo del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto, daba lugar a la adopción de las decisiones tanto de las entidades gestoras del régimen de pensiones al que estaba afiliado el interesado antes de su entrada en funciones como de la institución de la Unión de la que dependía. Las consecuencias que el Tribunal de la Función Pública parece haber extraído del apartado 91 de la sentencia Bélgica y Comisión/Genette, citada en el apartado 64
supra
(
EU:T:2008:605
), no se desprenden en absoluto de dicha sentencia.
Seguidamente, es cierto que, según la jurisprudencia citada en el apartado 37 de la sentencia recurrida, el sistema de transferencia de los derechos a pensión, tal como está configurado en el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto, al permitir una coordinación entre los regímenes nacionales y el régimen de pensiones de la Unión, tiene por objeto facilitar el tránsito de los empleos nacionales, públicos o privados, a la administración de la Unión y garantizar así a la Unión las mejores posibilidades de selección de personal cualificado ya dotado de una experiencia profesional adecuada (véase el auto de 9 de julio de 2010, Ricci y Pisaneschi,
C‑286/09 y C‑287/09
,
EU:C:2010:420
, apartado
y jurisprudencia citada).
Esta disposición pretende, así, garantizar que los derechos causados por un funcionario de la Unión en un Estado miembro, pese a su carácter eventualmente limitado, o incluso condicionado o futuro, o su insuficiencia para originar el beneficio inmediato de una pensión de vejez, puedan mantenerse en favor del funcionario y ser tomados en consideración en el régimen de pensiones al que el interesado esté afiliado al final de su carrera profesional, en este caso, el régimen de pensiones de la Unión. Se desprende de estas consideraciones que la «facultad» mencionada en el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto tiene por objeto causar en favor de los funcionarios de la Unión un derecho cuyo ejercicio sólo depende de su propia elección (sentencias de 20 de octubre de 1981, Comisión/Bélgica,
137/80
, Rec,
EU:C:1981:237
, apartados
y
, y Bélgica y Comisión/Genette, citada en el apartado 64
supra
,
EU:T:2008:605
, apartados
y
).
No obstante, no se desprende de esta jurisprudencia que el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto obligue asimismo a garantizar al interesado la posibilidad de conocer definitivamente, antes de decidir si ejerce o no su derecho de transferir al régimen de pensiones de la Unión sus derechos a pensión adquiridos en otro régimen, el número de anualidades de pensión que se le reconocerán como consecuencia de dicha transferencia. Esta disposición tampoco exige que las posibles controversias entre el interesado y su institución, relativas a la interpretación y la aplicación de las disposiciones pertinentes, deban ser dirimidas por el juez de la Unión antes de que el interesado decida si desea o no transferir al régimen de pensiones de la Unión sus derechos a pensión adquiridos en otro régimen.
Ciertamente, la posibilidad de que el juez de la Unión se posicionase sobre los presuntos efectos de una hipotética transferencia al régimen de pensiones de la Unión de los derechos adquiridos en otro régimen por un funcionario que no hubiese prestado aún su consentimiento para dicha transferencia podría presentar un interés evidente para el funcionario en cuestión.
No obstante, resulta obligado observar que el artículo 270 TFUE no confiere al juez de la Unión competencia para emitir dictámenes consultivos, sino únicamente para pronunciarse sobre cualquier litigio entre la Unión y sus agentes dentro de los límites y en las condiciones que establezca el Estatuto.
Pues bien, es precisamente el Estatuto el que dispone, en su artículo 91, apartado 1, que un recurso de anulación, como el interpuesto por el Sr. Verile y la Sra. Gjergji en el caso de autos, únicamente puede dirigirse contra un acto lesivo. Si el acto contra el que se interpone el recurso no es lesivo para el demandante, el recurso es inadmisible. A tal efecto, carece de relevancia el interés que el demandante pueda tener en que se dirima el fondo de la cuestión planteada por su recurso.
Por otra parte, debe señalarse que resulta imposible que el interesado conozca todos los parámetros pertinentes a la hora de optar por ejercer o no su derecho a que se transfieran al régimen de pensiones de la Unión los derechos a pensión adquriridos en otro régimen. En efecto, no puede conocer con certeza la evolución futura ni del régimen de pensiones de la Unión ni de aquél al que estaba afiliado con anterioridad. Debe necesariamente hacer su elección basándose parcialmente en hipótesis y previsiones que pueden muy bien resultar, en todo o en parte, incompletas, no definitivas o inexactas.
En tercer lugar, la alegación que el Tribunal de la Función Pública basa en el artículo 8, apartado 5, de las DGA 2011 (apartado 46 de la sentencia recurrida) no puede conducir a una conclusión diferente.
Dicha disposición establece lo siguiente:
«Toda decisión firmada, adoptada por un agente, por la que se ordena transferir a la Unión […] el capital correspondiente a sus derechos de pensión es, por su naturaleza, irrevocable.»
Resulta obligado observar que dicha disposición no se refiere a la propuesta de bonificación de anualidades, comunicada por la institución correspondiente, al funcionario interesado en una posible transferencia de sus derechos a pensión adquiridos en otro régimen al régimen de pensiones de la Unión. En efecto, como ya se ha señalado en el apartado 46 de la presente sentencia, la comunicación de tal propuesta no está prevista en las DGA 2011.
El artículo 8, apartado 5, de las DGA 2011 se refiere a la «decisión» del interesado «por la que se ordena transferir a la Unión […] el capital correspondiente a sus derechos de pensión». En otros términos, se refiere al consentimiento definitivo del interesado para la transferencia, al régimen de pensiones de la Unión, de los derechos a pensión que ha adquirido en otro régimen.
Es en virtud de la práctica establecida por la propia Comisión por lo que esa solicitud definitiva adopta la forma del consentimiento que, para la transferencia de sus derechos adquiridos anteriormente, da el interesado en respuesta a la propuesta de determinación de anualidades que le ha sido comunicada a raíz de su solicitud inicial. Los textos aplicables no obligan a la Comisión a adoptar esta práctica, que da al interesado la posibilidad de detener, una vez recibida la propuesta de bonificación de anualidades, los trámites llevados a cabo a raíz de su solicitud inicial de transferencia de sus derechos a pensión.
Debe aclararse, además, que el consentimiento del interesado ha de entenderse referido a la continuación del procedimiento de transferencia y no al contenido de la propuesta. En otros términos, al dar su consentimiento una vez recibida la propuesta, como se lo solicita la Comisión, simplemente expresa su voluntad de proceder a la transferencia de sus derechos a pensión previamente adquiridos al régimen de pensiones de la Unión. Se desprende del conjunto de las consideraciones anteriores que el número de anualidades de pensión adicionales que esa transferencia reportará al interesado no se determinará hasta que la transferencia haya sido efectivamente realizada y que el interesado podrá, en su caso, impugnar la decisión adoptada a ese respecto ante las instancias administrativas y judiciales competentes.
Por otra parte, es preciso recordar que el artículo 8, apartado 5, de las DGA 2011 tan sólo enuncia de forma expresa lo que, en cualquier caso, se desprende del texto del artículo 11 del anexo VIII del Estatuto. En efecto, si un funcionario o agente, amparándose en el apartado 2 de dicha disposición, hace transferir a la Unión el capital correspondiente a sus derechos a pensión adquiridos anteriormente en el marco de otro régimen de pensiones, esta operación, que implica la pérdida de sus derechos en el marco de ese otro régimen y el correlativo aumento de sus anualidades de pensión computadas en el régimen de pensiones de la Unión, es, en principio, irreversible. Una nueva transferencia de los derechos a pensión del régimen de pensiones de la Unión a otro régimen únicamente puede producirse en las hipótesis contempladas en el apartado 1 del mismo artículo, que presuponen todas ellas el cese del interesado en sus funciones.
Se desprende, por lo tanto, de las consideraciones anteriores que la disposición del artículo 8, apartado 5, de las DGA 2011 carece de relevancia a efectos de la cuestión medular del presente asunto, a saber, la del carácter lesivo o no de una propuesta de bonificación de anualidades.
Las alegaciones formuladas por el Sr. Verile y la Sra. Gjergji tampoco pueden conducir a una conclusión diferente.
En primer lugar, debe rechazarse la alegación de que la propuesta se asemeja a una «oferta» en Derecho nacional (véase el apartado 25
supra
).
Según la jurisprudencia, el vínculo jurídico entre los funcionarios y la Administración es de naturaleza estatutaria y no contractual (sentencias de 19 de marzo de 1975, Gillet/Comisión,
28/74
, Rec,
EU:C:1975:46
, apartado
, y de 22 de diciembre de 2008, Centeno Mediavilla y otros/Comisión,
C‑443/07 P
, Rec,
EU:C:2008:767
, apartado
). Puede deducirse de esta jurisprudencia que las relaciones jurídicas directamente reguladas por las disposiciones del Estatuto, como, en el caso de autos, las relativas al régimen de pensiones de la Unión, no son de naturaleza contractual. Por lo tanto, conceptos como el de «oferta», pertenecientes al ámbito del Derecho privado de los Estados miembros en materia de contratos, no son pertinentes para la aplicación del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto.
En segundo lugar, debe desestimarse asimismo la alegación de que la comunicación de una propuesta de bonificación de anualidades constituye la «ejecución de un derecho que el Estatuto confiere al funcionario».
En efecto, ya se ha señalado en los apartados 44 a 46 anteriores que ninguna disposición del Estatuto, de las DGA 2004 ni de las DGA 2011 contempla la comunicación de tal propuesta.
En tercer lugar, el Sr. Verile y la Sra. Gjergji alegan que la propuesta de bonificación de anualidades modifica la situación jurídica del interesado, puesto que «sirve como referencia para determinar las disposiciones generales aplicables y, por tanto, todos los parámetros de cálculo que permiten obtener un capital actualizado y el número de anualidades correspondiente».
Basta señalar que esta alegación se basa en una premisa errónea. En efecto, como recuerdan los propios Sr. Verile y Sra. Gjergji, las DGE 2011 se aplican, a tenor de su artículo 9, a las solicitudes de transferencia de derechos a pensión registradas por la Comisión después del 1 de enero de 2009.
Por lo tanto, para determinar si son aplicables las DGA 2004 o las DGA 2011 hay que basarse en la fecha de registro de la solicitud de transferencia de los derechos a pensión y no en la fecha de comunicación de una propuesta de bonificación de anualidades.
En cuarto y último lugar, tampoco puede prosperar la alegación del Sr. Verile y de la Sra. Gjergji según la cual, en lo sustancial, la Comisión contesta en cuanto al fondo a reclamaciones contra propuestas de bonificación de anualidades sin aducir que dichas reclamaciones se refieren a un acto no lesivo.
A este respecto, basta recordar que los requisitos de admisibilidad de un recurso son de orden público y que el juez de la Unión debe, en su caso, examinarlos de oficio y, dentro de ese contexto, declarar la inadmisibilidad del recurso si el acto contra el que se dirige no es un acto lesivo (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de diciembre de 1990, B./Comisión,
T‑130/89
, Rec,
EU:T:1990:78
, apartados
y
y jurisprudencia citada). El hecho de que la Comisión, por motivos relacionados con su política de personal, conteste sobre el fondo a una reclamación en lugar de declararla inadmisible no puede conducir a una conclusión diferente (véase, en este sentido, la sentencia B./Comisión, antes citada,
EU:T:1990:78
, apartado
y jurisprudencia citada).
Se desprende del conjunto de las consideraciones anteriores que el Tribunal de la Función Pública incurrió en un error de Derecho al considerar que las segundas propuestas comunicadas por la Comisión al Sr. Verile y a la Sra. Gjergji eran actos lesivos y podían ser objeto de un recurso interpuesto al amparo del artículo 91 del Estatuto.
Por consiguiente, procede, sin examinar los demás motivos invocados por la Comisión, estimar el recurso de casación y anular la sentencia recurrida.
Sobre el recurso en primera instancia
Se desprende del artículo 13, apartado 1, del anexo I del Estatuto del Tribunal de Justicia que, cuando se anule la resolución del Tribunal de la Función Pública, el Tribunal General resolverá él mismo el litigio, si su estado lo permite.
En el caso de autos, el estado del asunto permite que sea juzgado, por lo que procede resolver definitivamente el litigio.
Sobre la admisibilidad
En primer lugar ha de examinarse la admisibilidad del recurso, a la que se opone la Comisión.
A este respecto, es importante recordar que, a tenor del artículo 21 del Estatuto del Tribunal de Justicia, la demanda deberá, en particular, indicar el objeto del litigio y contener las pretensiones de la parte demandante. Además, según la jurisprudencia, las pretensiones deben exponerse de manera precisa e inequívoca, porque, en caso contrario, el Tribunal se arriesga a pronunciarse
infra
o
ultra petita
y los derechos de la parte demandada pueden verse infringidos (véase el auto de 13 de abril de 2011, Planet/Comisión,
T‑320/09
, Rec,
EU:T:2011:172
, apartado
y jurisprudencia citada).
No obstante, la identificación del acto impugnado puede deducirse implícitamente de las menciones recogidas en la demanda y en el conjunto de sus alegaciones. También se ha declarado que un recurso dirigido formalmente contra un acto que forma parte de un conjunto de actos que conforman un todo puede considerarse dirigido igualmente, en la medida en que resulte necesario, contra los demás (véase el auto Planet/Comisión, citado en el apartado 107
supra
,
EU:T:2011:172
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, las pretensiones del recurso interpuesto por el Sr. Verile y la Sra. Gjergji ante el Tribunal de la Función Pública tienen por objeto las segundas propuestas de bonificación de anualidades que les comunicó la Comisión. Ahora bien, de las consideraciones expuestas al analizar el primer motivo del recurso de casación de la Comisión se desprende que dichas propuestas no constituyen actos lesivos que puedan ser objeto de un recurso de anulación. Por lo tanto, las pretensiones de anulación de tales propuestas son inadmisibles.
No obstante, las partes convienen en que el Sr. Verile y la Sra. Gjergji dieron su consentimiento a la continuación del procedimiento de transferencia de sus derechos a pensión adquiridos previamente a su entrada en funciones, expresando su acuerdo, como solicitaba la Comisión, con esas segundas propuestas.
Se desprende de las respuestas de la Comisión a las preguntas que le formuló el Tribunal General y de los documentos que presentó a requerimiento de éste que el procedimiento de transferencia de los derechos a pensión anteriores del Sr. Verile y de la Sra. Gjergji continuó efectivamente hasta su conclusión.
Así, el 16 de septiembre de 2011 la Comisión recibió el capital correspondiente a los derechos a pensión adquiridos por el Sr. Verile frente a una caja de pensiones luxemburguesa. La Comisión presentó asimismo una nota, sin fecha, dirigida al Sr. Verile en la que se le informaba de que la bonificación de anualidades de pensión que se le había reconocido en virtud de esa transferencia era de siete años y nueve meses, como estipulaban tanto la primera como la segunda propuesta que le habían sido comunicadas (véanse los apartados 3 y 4 de la presente sentencia). Igualmente presentó documentos que indicaban que le abonó, en concepto de excedente del capital transferido, una cantidad ligeramente superior a la indicada en la segunda propuesta, pero muy inferior a la indicada en la primera propuesta.
En cuanto a la Sra. Gjergji, el capital correspondiente a sus derechos a pensión adquiridos frente a una caja de pensiones belga fue recibido por la Comisión el 9 de diciembre de 2011. El 27 de enero de 2012, la Comisión le remitió una nota en la que le informaba de que la bonificación de anualidades que se le había reconocido en virtud de dicha transferencia era de cuatro años, diez meses y diecisiete días, lo que concuerda con lo indicado en la segunda propuesta que se le había comunicado (véase el apartado 6 de la presente sentencia).
En tales circunstancias, se plantea la cuestión de si cabe considerar que el recurso interpuesto por el Sr. Verile y la Sra. Gjergji ante el Tribunal de la Función Pública, formalmente dirigido contra las segundas propuestas, tiene en realidad por objeto la anulación de las decisiones de bonificación de anualidades adoptadas tras la transferencia al régimen de pensiones de la Unión del capital correspondiente a sus derechos a pensión adquiridos con anterioridad.
Al ser preguntados por el Tribunal General en la vista acerca de la posibilidad de recalificar en tal sentido la pretensión anulatoria de su recurso, el Sr. Verile y la Sra. Gjergji respondieron afirmativamente. En cambio, la Comisión consideró que tal recalificación no estaba justificada, ya que la pretensión anulatoria del recurso iba claramente dirigida contra las segundas propuestas.
En el caso de la Sra. Gjergji, debe observarse que la decisión de la Comisión por la que se reconoce la bonificación de anualidades a raíz de la transferencia del capital correspondiente a sus derechos de pensión adquiridos con anterioridad a su entrada en funciones debe necesariamente considerarse adoptada tras la fecha (2 de diciembre de 2011) de interposición del recurso ante el Tribunal de la Función Pública.
En efecto, dicha decisión no podía adoptarse hasta la recepción por la Comisión del capital correspondiente a los derechos a pensión adquiridos por la Sra. Gjergji en el régimen de pensiones belga. Pues bien, la Comisión no recibió dicho capital hasta el 9 de diciembre de 2011.
Por consiguiente, en el caso de la Sra. Gjergji, en el momento de la interposición del recurso ante el Tribunal de la Función Pública, no existía decisión alguna que pudiese impugnar mediante un recurso de anulación. La adopción, en el transcurso del procedimiento, de tal decisión carece de relevancia a este respecto (véanse, en este sentido, la sentencia de 10 de julio de 1990, Automec/Comisión,
T‑64/89
, Rec,
EU:T:1990:42
, apartado
, y el auto de 2 de mayo de 1997, Peugeot/Comisión,
T‑90/96
, Rec,
EU:T:1997:63
, apartado
).
De ello se desprende que el recurso ante el Tribunal de la Función Pública debe declararse inadmisible en la medida en que fue formulado por la Sra. Gjergji.
En cuanto al Sr. Verile, ha de observarse que la fecha exacta de adopción de la decisión de la Comisión por la que se reconoce la bonificación de anualidades en virtud de la transferencia al régimen de pensiones de la Unión del capital correspondiente a sus derechos a pensión adquiridos en el régimen luxemburgués no se desprende de las respuestas de la Comisión a las preguntas del Tribunal ni de los documentos aportados por ésta.
Por otra parte, la Comisión no ha presentado copia alguna de dicha decisión. Por lo tanto, no hay certeza de que exista en forma escrita.
El Tribunal General concluye, no obstante, que dicha decisión fue adoptada con anterioridad a la interposición del recurso ante el Tribunal de la Función Pública.
En efecto, por una parte, el capital correspondiente a los derechos a pensión adquiridos por el Sr. Verile en el régimen de pensiones luxemburgués fue recibido por la Comisión el 16 de septiembre de 2011. Ante la falta de alegaciones o indicaciones que justifiquen un retraso en la adopción de la decisión por la que se reconoce una bonificación de anualidades de pensión a raíz de esa transferencia, parece razonable pensar que dicha decisión se adoptase poco después de la transferencia.
Por otra parte, el Tribunal General observa que en la nota a la atención del Sr. Verile que se menciona en el apartado 112 de la presente sentencia se puso un sello con la mención «visto bueno y fecha». Este sello lleva el visto bueno del «tramitador» del asunto, con indicación de la fecha del 28 de noviembre de 2011, así como el del «Control 1», con indicación de la fecha del 1 de diciembre de 2011. Se tachó una casilla de ese mismo sello con la mención «Control 2», lo que indica claramente que no estaba previsto un segundo control. Por lo tanto, puede concluirse que la preparación de esa nota concluyó a más tardar el 1 de diciembre de 2011.
Además, la nota en cuestión informa al Sr. Verile de que «se ha computado a su favor» un período de siete años y nueve meses en el régimen de pensiones de la Unión tras la recepción del capital correspondiente a sus derechos de pensión adquiridos en el régimen de pensiones luxemburgués. Se desprende, pues, de los términos empleados que la decisión por la que se reconoce una bonificación de anualidades al Sr. Verile ya había sido adoptada en el momento de la redacción de dicha nota.
Por consiguiente, en el momento de la interposición del recurso ante el Tribunal de la Función Pública ya existía, respecto del Sr. Verile, una decisión de reconocimiento de una bonificación de anualidades que podía ser objeto de un recurso de anulación.
Al amparo de la jurisprudencia citada en el apartado 108 de la presente sentencia, el Tribunal General considera que las pretensiones anulatorias del recurso ante el Tribunal de la Función Pública, en la medida en que fue interpuesto por el Sr. Verile, han de interpretarse en el sentido de que tienen por objeto la anulación de la decisión por la que se le reconoce una bonificación de anualidades de pensión a raíz de la transferencia al régimen de pensiones de la Unión del capital correspondiente a sus derechos adquiridos en el régimen luxemburgués.
En efecto, en primer lugar, se desprende del contenido de la demanda y del conjunto de la argumentación desarrollada en ella que, en definitiva, el Sr. Verile pretendía impugnar la apreciación hecha por la Comisión de las consecuencias que para él implicaría la transferencia al régimen de pensiones de la Unión del capital correspondiente a sus derechos a pensión adquiridos en el régimen luxemburgués.
En particular, el Sr. Verile consideraba que el cálculo de la bonificación de anualidades que se le iba a reconocer en virtud de dicha transferencia debía efectuarse aplicando las DGA 2004, más favorables para él, por cuanto implicaban que se le pagaría, en concepto de excedente del capital transferido, una suma mayor. En este contexto, invocaba la ilegalidad de las disposiciones de las DGA 2011, que contemplaban la aplicación de las DGA 2011 a las solicitudes de transferencia de los derechos a pensión presentadas después del 1 de enero de 2009. Obviamente, dicha alegación es pertinente tratándose de una pretensión de anulación de la decisión por la que se le reconoce una bonificación de anualidades de pensión.
En segundo lugar, los términos de la segunda propuesta dirigida al Sr. Verile son casi idénticos a los de la decisión por la que se le reconoce una bonificación de anualidades, adoptada tras la realización de la transferencia del capital correspondiente a sus derechos a pensión adquiridos en el régimen luxemburgués. Únicamente existe una muy ligera diferencia entre la cuantía del excedente de capital mencionado en la propuesta y la del que se le abonó efectivamente. Esta diferencia se explica, sin duda, por la diferencia entre la suma tomada en consideración para la preparación de la propuesta y la efectivamente transferida, tal como resultan de los autos del asunto.
Por lo tanto, puede considerarse que la propuesta y la decisión adoptada tras la realización de la transferencia forman un todo, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 108 de la presente sentencia, de suerte que puede considerarse que un recurso formalmente interpuesto contra la primera va dirigido asimismo contra la segunda.
Esta interpretación de la demanda resulta aún más justificada si se tiene en cuenta que, como se desprende de los apartados 65 a 70 de la presente sentencia, la jurisprudencia del Tribunal General no ha distinguido claramente hasta ahora entre una propuesta de bonificación de anualidades, que no es un acto lesivo, y la decisión por la que se reconoce una bonificación de anualidades de pensión, que sí es un acto lesivo y puede ser objeto de un recurso de anulación.
En tercer lugar, procede asimismo recordar que la conducta de la AFPN contribuyó a que el Sr. Verile considerase que debía formalmente dirigir su recurso contra la segunda propuesta y no contra la decisión de reconocimiento de una bonificación de anualidades adoptada tras la aceptación de dicha propuesta y la realización de la transferencia del capital correspondiente a sus derechos a pensión adquiridos con anterioridad.
En efecto, la AFPN no indicó al Sr. Verile que la reclamación que había presentado contra la segunda propuesta no iba dirigida contra un acto lesivo (único tipo de acto que puede ser objeto de una reclamación a tenor del artículo 90, apartado 2, del Estatuto) y que debía esperar a la adopción de un acto de este tipo para impugnarlo mediante una reclamación. Antes bien, la AFPN examinó y desestimó en cuanto al fondo la reclamación del Sr. Verile (véase el apartado 5 de la presente sentencia), lo cual no pudo constituir para él sino una indicación adicional de que la pretensión anulatoria de su recurso debía formalmente dirigirse contra la segunda propuesta, que había impugnado mediante su reclamación.
Por otra parte, el Tribunal General concluye que en el caso de autos se respetaron suficientemente las exigencias del artículo 91, apartado 2, del Estatuto, según el cual un recurso de anulación contra un acto lesivo únicamente es admisible si previamente se hubiere presentado reclamación ante la AFPN con arreglo a lo dispuesto en el artículo 90, apartado 2, contra dicho acto y si respecto de esta reclamación se hubiere adoptado una decisión denegatoria, ya sea explícita o implícita.
Es cierto que la reclamación del Sr. Verile iba dirigida contra la segunda propuesta y fue presentada y desestimada antes de la adopción de la decisión por la que se le reconoció una bonificación de anualidades en virtud de sus derechos a pensión anteriores transferidos al régimen de pensiones de la Unión.
No obstante, procede señalar, en primer lugar, que el contenido de esta última decisión, tal como se desprende de la nota mencionada en el apartado 112 anterior y de los restantes documentos presentados por la Comisión, es casi el mismo que el de la segunda propuesta, contra la que se dirigía la reclamación; en segundo lugar, que por esa razón, los motivos y alegaciones expuestos por el Sr. Verile, tanto en su reclamación como en su recurso, contra la segunda propuesta, se refieren asimismo a la decisión; en tercer lugar, que, en la decisión de desestimación de la reclamación, la AFPN examinó y desestimó todas esas alegaciones, lo que permite concluir que su respuesta a una hipotética segunda reclamación, dirigida contra la decisión de reconocimiento de una bonificación de anualidades, habría sido exactamente la misma; y, por último, en cuarto lugar, que la AFPN no declaró inadmisible la reclamación del Sr. Verile por no ir dirigida contra un acto lesivo, sino que la examinó y la desestimó en cuanto al fondo.
En tales circunstancias, resultaría excesivo y contrario a la buena fe que la Comisión exigiese al Sr. Verile presentar una nueva reclamación contra la decisión por la que se reconoce la bonificación de anualidades, antes de interponer un recurso de anulación contra dicha decisión.
Se desprende del conjunto de las consideraciones anteriores que el recurso ante el Tribunal de la Función Pública, en la medida en que fue interpuesto por el Sr. Verile y tiene por objeto la anulación de la decisión por la que se le reconoce una bonificación de anualidades de pensión, debe declararse admisible y examinarse en cuanto al fondo.
Sobre el fondo
Se formularon tres motivos en apoyo del recurso ante el Tribunal de la Función Pública. El primero se basa en un error de Derecho, en la violación del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto así como, en esencia, del respeto a los derechos adquiridos; el segundo, en el incumplimiento del plazo razonable y en la vulneración de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, y, el tercero, en la vulneración de los principios de igualdad de trato, de no discriminación y de proporcionalidad.
Mediante todos estos motivos, el Sr. Verile alegó, en lo sustancial, la ilegalidad de la aplicación de las DGE 2011 a las solicitudes de transferencia al régimen de pensiones de la Unión de derechos a pensión adquiridos en otro régimen presentadas a partir del 1 de enero de 2009, es decir, a solicitudes de transferencia presentadas antes incluso de la adopción y entrada en vigor de las DGA 2011.
La aplicación de las DGA 2011 a solicitudes de transferencia presentadas antes de su entrada en vigor está prevista en su artículo 9, párrafos tercero y cuarto. El artículo 9, párrafo tercero, última frase, de las DGA 2011 dispone que las DGA 2004 seguirán aplicándose «a los expedientes de los agentes cuya solicitud de transferencia al amparo del artículo 11, apartados 2 y 3, del anexo VIII del Estatuto haya sido registrada antes del [1 de enero de 2009]». La primera frase del párrafo cuarto del mismo artículo dispone, a su vez, que los «coeficientes de conversión (TrCoeff
x
) previstos en el anexo 1 se aplican con efectos desde el 1 de enero de 2009». Se desprende, por lo tanto, de la lectura conjunta de ambas disposiciones que la transferencia al régimen de pensiones de la Unión del capital correspondiente a los derechos a pensión adquiridos por el interesado en otro régimen se efectúa, si la solicitud de transferencia ha sido presentada después del 1 de enero de 2009, con arreglo a las normas de las DGA 2011 y no con arreglo a las de las DGA 2004, que siguen siendo aplicables a las solicitudes presentadas antes de dicha fecha.
Sobre el primer motivo
Para justificar la aplicación de las DGA 2011 a transferencias de derechos a pensión solicitadas antes de su entrada en vigor, la Comisión había invocado, tanto en su respuesta a la reclamación del Sr. Verile como en el procedimiento ante el Tribunal de la Función Pública, la adopción del Reglamento (CE, Euratom) n
o
1342/2008 del Consejo, de 18 de diciembre de 2008, por el que se adapta, a partir del 1 de julio de 2008, la tasa de contribución al régimen de pensiones de los funcionarios y otros agentes de las Comunidades Europeas (
DO L 345, p. 17
).
A tenor del artículo 2 del Reglamento n
o
1324/2008, con efectos a 1 de enero de 2009, la tasa contemplada en el artículo 4, apartado 1, y en el artículo 8 del anexo VIII del Estatuto, y en el artículo 40, párrafo cuarto, y en el artículo 110, apartado 3, del régimen aplicable a los otros agentes, respectivamente, para el cálculo del interés compuesto se fijará en un 3,1 %.
La tesis de la Comisión, tal como se desprende de su respuesta a una diligencia de ordenación del procedimiento ante el Tribunal de la Función Pública es, pues, que como los coeficientes de conversión previstos por las disposiciones generales de aplicación del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto están «directamente en función» del tipo de interés previsto en el artículo 8 del anexo VIII del Estatuto, la modificación de este último, operada el 1 de enero de 2009 por la entrada en vigor del Reglamento n
o
1324/2008, «necesariamente» conllevaba, desde esa misma fecha, la modificación de dichos coeficientes de conversión. De este modo, los coeficientes de conversión previstos por las DGA 2004 se convertían en «obsoletos» y «carecían de base legal» desde el 1 de enero de 2009, al margen de cualquier derogación formal de las DGA 2004 (véase el apartado 67 de la sentencia recurrida).
El Sr. Verile alega que esta tesis adolece de un error de Derecho, puesto que el tipo de interés contemplado en el artículo 2 del Reglamento n
o
1324/2008 no se tiene en cuenta para la transferencia de derechos de pensión al régimen de pensiones de la Unión, prevista en el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto.
Esta alegación debe admitirse. En efecto, el artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto se remite únicamente, en relación con los métodos de conversión del capital transferido en anualidades de pensión, a las disposiciones generales de aplicación adoptadas por cada institución de la Unión y no hace referencia alguna al tipo de interés contemplado en el Reglamento n
o
1324/2008.
Pese a que tomar en consideración ese tipo de interés a efectos de la fijación de coeficientes de conversión para la aplicación del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto podría parecer lógico, e incluso necesario para asegurar el equilibrio actuarial del régimen de pensiones de la Unión, ello únicamente podría resultar de una modificación por la institución de que se trate de las disposiciones generales de aplicación del precepto mencionado. No puede afirmarse que, a falta de esa modificación, la adopción del Reglamento n
o
1324/2008 implique por sí solo la caducidad de las disposiciones generales de aplicación ya en vigor e impida su aplicación.
Por estos motivos y por los expuestos en los apartados 72 a 97 de la sentencia recurrida, que el Tribunal General suscribe, debe desestimarse la tesis de la Comisión sintetizada en el apartado 145 de la presente sentencia.
Sin embargo, contrariamente a lo que alega el Sr. Verile, no puede admitirse que, al prever en el artículo 9 de las DGA 2011 su aplicación a las solicitudes de transferencia de derechos a pensión presentadas a partir del 1 de enero de 2009, la Comisión haya vulnerado los derechos adquiridos de quienes, como el Sr. Verile, habían presentado tal solicitud antes de la adopción de las DGA 2011, sin que hubiese dado lugar aún a una transferencia al régimen de pensiones de la Unión del capital correspondiente a sus derechos adquiridos en otro régimen.
En efecto, como se ha expuesto anteriormente al analizar el primer motivo de casación de la Comisión, ni la comunicación de una propuesta de bonificación de anualidades al funcionario o agente que ha presentado tal solicitud, ni, menos aún, la mera presentación de tal solicitud, modifican la situación jurídica del interesado ni producen efectos jurídicos obligatorios. Por lo tanto, para un funcionario o agente que se encuentre en la situación del Sr. Verile, no existen derechos adquiridos que puedan ser vulnerados por la aplicación, en su caso, de las DGA 2011.
Procede recordar que las leyes que modifican una disposición legislativa se aplican, salvo excepción, a los efectos futuros de las situaciones originadas bajo la ley anterior. Únicamente se exceptúan de esta regla las situaciones nacidas y definitivamente realizadas bajo el régimen de la norma anterior, que crean derechos adquiridos. Un derecho se considera adquirido cuando el hecho generador de éste se ha producido antes de la modificación legislativa. No obstante, éste no es el caso de un derecho cuyo hecho constitutivo no se ha realizado bajo el régimen de la normativa que ha sido modificada (véase la sentencia Centeno Mediavilla y otros/Comisión, citada en el apartado 94
supra
,
EU:C:2008:767
, apartados
a
y jurisprudencia citada).
Pues bien, en el caso de autos, se desprende de los apartados 39 a 41 de la presente sentencia que el interesado únicamente adquiere un derecho a que se le reconozca una bonificación de anualidades una vez que se ha transferido al régimen de pensiones de la Unión el capital correspondiente a sus derechos adquiridos en otro régimen. Por lo tanto, habida cuenta de que ni una propuesta de bonificación de anualidades transmitida a un funcionario o agente por su institución a raíz de una solicitud de transferencia al régimen de pensiones de la Unión de los derechos a pensión adquiridos en el marco de otro régimen, ni
a fortiori
la mera presentación de tal solicitud, producen efectos jurídicos obligatorios hasta tanto no se haya efectuado la transferencia solicitada, se trata, en tal hipótesis, de una «situación aún no nacida» o, a lo sumo, de una «situación nacida pero no plenamente constituida» en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 152. En cualquier caso, no puede tratarse de una situación nacida y definitivamente realizada bajo la vigencia de la norma anterior (en el caso de autos, las DGA 2004), que es la que crea derechos adquiridos (véase, en este sentido, la sentencia Centeno Mediavilla y otros/Comisión, citada en el apartado 94
supra
, apartado 62).
Por consiguiente, la aplicación de las DGA 2011 en lo que respecta a una transferencia de derechos a pensión adquiridos en el marco de otro régimen de pensiones, como la del Sr. Verile, solicitada antes de las adopción de las DGA 2011, pero realizada después de su entrada en vigor, no es contraria al artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto y no vulnera los derechos adquiridos del interesado.
Resulta de todas estas consideraciones que el primer motivo carece de fundamento y debe ser desestimado.
Sobre el segundo motivo
El segundo motivo se basa en el incumplimiento del plazo razonable y de los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima.
El Sr. Verile alegó, en apoyo de este motivo, que la primera propuesta de bonificación de anualidades que se le comunicó fue revocada por la Comisión un año después de haber sido aceptada, lo que según él constituye una violación de los principios de plazo razonable y de seguridad jurídica.
El principio de seguridad jurídica sólo se aplica a situaciones como las del presente asunto cuando las normas de la Unión tienen por objeto situaciones creadas con anterioridad a su entrada en vigor (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de julio de 2007, Centeno Mediavilla y otros/Comisión,
T‑58/05
, Rec,
EU:T:2007:218
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por lo que respecta al principio del plazo razonable, procede recordar que el Sr. Verile solicitó la transferencia de sus derechos a pensión adquiridos en el régimen luxemburgués el 17 de noviembre de 2009, pero que ésta no se efectuó definitivamente hasta el 16 de septiembre de 2011, con la recepción por la Comisión del capital transferido por la caja de pensiones luxemburguesa. No hay dato alguno que induzca a pensar que la caja de pensiones luxemburguesa sea responsable de ese considerable retraso (de casi dos años), ni tampoco el propio Sr. Verile.
No obstante, aun suponiendo que el retraso en la tramitación de la solicitud del Sr. Verile constituya una violación por parte de la Comisión del principio de plazo razonable, tal violación no justifica la aplicación de las DGA 2004 en lugar de las DGA 2011 al caso del Sr. Verile, como éste solicita fundamentalmente. En efecto, nada permite suponer que una mayor diligencia en la tramitación por la Comisión de la solicitud de transferencia de derechos a pensión presentada por el Sr. Verile habría dado lugar a la aplicación a su caso de las DGA 2004, una vez transferido al régimen de la Unión el capital correspondiente a sus derechos a pensión adquiridos en el régimen luxemburgués.
Antes bien, como se desprende de la copia, incluida en los autos del procedimiento ante el Tribunal de la Función Pública, de una nota divulgada el 17 de septiembre de 2010 en el sitio de Internet de la Comisión, dirigida al conjunto de su personal, la Comisión advirtió a todos los interesados que las nuevas disposiciones generales de aplicación del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto que iban a adoptarse serían aplicables a toda solicitud de transferencia de derechos a pensión presentada a partir del 1 de enero de 2009. Asimismo indicó a los interesados que las nuevas disposiciones generales de aplicación tendrían en cuenta, en particular, el tipo de interés previsto en el Reglamento n
o
1324/2008.
Se desprende igualmente de esa nota que en los meses previos a su publicación se había registrado en la Comisión un número bastante significativo, superior a 10000, de solicitudes de transferencia de derechos a pensión, lo que puede explicar el lapso de tiempo transcurrido entre la presentación de la solicitud de transferencia del Sr. Verile (17 de noviembre de 2009) y la transmisión a éste de una primera propuesta de bonificación de anualidades (5 de mayo de 2010).
En tales circunstancias, ha de concluirse que una tramitación más rápida de la solicitud del Sr. Verile y de las otras 10000 solicitudes aproximadamente que se presentaron durante el mismo período, a lo sumo, habría conducido a la Comisión a concienciarse de la necesidad de modificar las disposiciones generales de aplicación del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto para tener en cuenta la adopción del Reglamento n
o
1324/2008 y, de este modo, difundir la nota mencionada en el apartado 161 en una fecha anterior y, en su caso, a adoptar las nuevas disposiciones generales de aplicación en una fecha anterior. En cambio, no habría conducido a la adopción, respecto del Sr. Verile, de una decisión de reconocimiento de anualidades de pensión que aplicase a su caso las normas de las DGA 2004.
Por lo tanto, la violación que se alega del principio del plazo razonable, aunque se hubiese probado, carece de relevancia a efectos del recurso del Sr. Verile.
Por último, en cuanto a la violación alegada del principio de protección de la confianza legítima, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, el derecho a reclamar la protección de la confianza legítima se extiende a todo particular que se encuentre en una situación de la que se desprenda que la Administración de la Unión le hizo concebir esperanzas fundadas, al darle garantías concretas, a través de informaciones precisas, incondicionales y concordantes, procedentes de fuentes autorizadas y fiables. Por el contrario, nadie puede invocar una violación de dicho principio si la Administración no le ha dado seguridades concretas (véase la sentencia Centeno Mediavilla y otros/Comisión, citada en el apartado158
supra
,
EU:C:2008:767
, apartados
y
y jurisprudencia citada).
El Sr. Verile adujo que la primera propuesta que le fue transmitida indicaba que si se introdujesen modificaciones en las disposiciones de aplicación del artículo 11 del anexo VIII del Estatuto, «el número de anualidades reconocido a raíz de [la] transferencia no se reducir[ía]» (punto 88 de la demanda ante el Tribunal de la Función Pública).
Pues bien, además de que esa primera propuesta fue revocada antes de que se efectuase la transferencia y de que la situación jurídica del Sr. Verile experimentase una modificación, cabe señalar que la frase invocada por el Sr. Verile no puede interpretarse en el sentido de que la Comisión se hubiese comprometido a aplicar las DGA 2004 a la transferencia de derechos a pensión del Sr. Verile. Significa simplemente que, una vez efectuada la transferencia, la modificación posterior de las disposiciones generales de aplicación del artículo 11, apartado 2, del anexo VIII del Estatuto no tendría consecuencia alguna en cuanto al número de anualidades reconocido al interesado a raíz de dicha transferencia.
Al exponer el presente motivo en la demanda, el Sr. Verile menciona asimismo que a otro funcionario que había presentado igualmente una solicitud de transferencia de derechos a pensión en el mismo período que él se le dieron garantías de que las nuevas disposiciones generales de aplicación no tendrían repercusión alguna sobre su situación.
Además, en la nota mencionada en el apartado 161 de la presente sentencia se alude a «una desafortunada comunicación […] en el mes de mayo de 2010». Esta última comunicación también fue presentada por la Comisión ante el Tribunal de la Función Pública a instancias de éste. Está fechada el 5 de mayo de 2010 e indica, entre otras cosas, que las disposiciones generales de aplicación «actualizadas entrarán en vigor el primer día del mes siguiente al de su publicación en las
Informaciones administrativas
» y que «serán aplicables únicamente a las nuevas solicitudes de transferencia registradas […] a partir de esa fecha».
Pues bien, aun cuando se considere que tales indicaciones constituyen garantías concretas que pueden hacer concebir a sus destinatarios una confianza legítima, ha de excluirse que el Sr. Verile pueda ampararse en ella para impugnar la legalidad del artículo 9 de las DGA 2011, que prevé la aplicación de las mismas a su caso. En efecto, los particulares no pueden invocar el principio de protección de la confianza legítima para oponerse a la aplicación de una nueva disposición normativa, en particular en un ámbito como el del caso de autos, en el que el legislador dispone de una amplia facultad de apreciación (véase, en este sentido, la sentencia Centeno Mediavilla y otros/Comisión, citada en el apartado 94
supra
,
EU:C:2008:767
, apartado
y jurisprudencia citada).
De lo anterior se deduce que debe asimismo desestimarse el segundo motivo de casación.
Sobre el tercer motivo
En apoyo de su tercer motivo, basado en la vulneración de los principios de igualdad de trato, de no discriminación y de proporcionalidad, el Sr. Verile alegó, ante el Tribunal de la Función Pública, que para determinar las disposiciones generales aplicables únicamente debía tenerse en cuenta la fecha de presentación de la solicitud de transferencia de derechos a pensión. De no tenerse en cuenta dicha fecha, como elemento objetivo, el resultado de una solicitud de transferencia y los parámetros aplicables dependerían, según él, de la mayor o menor celeridad de las autoridades nacionales y de la institución de la Unión correspondiente a la hora de tramitar la solicitud en cuestión.
En el marco de una diligencia de ordenación del procedimiento acordada por el Tribunal de la Función Pública, se preguntó al Sr. Verile con respecto a qué categoría de funcionarios se consideraba víctima de una discriminación, como alegaba mediante su tercer motivo.
Respondió que se consideraba discriminado con respecto a los funcionarios y agentes que habían presentado una solicitud de transferencia de sus derechos a pensión en el mismo período que él y en relación con los cuales, debido a la mayor celeridad de su organismo de pensiones a la hora de tramitar su expediente, la transferencia hacia el régimen de pensiones de la Unión del capital correspondiente a sus derechos de pensión adquiridos en el régimen nacional ya se había efectuado «en el momento en que la Comisión tomó la decisión de bloquear todos los procedimientos de transferencia».
En efecto, la Comisión confirmó ante el Tribunal de la Función Pública que, respecto de menos de 300 solicitudes de transferencia de derechos a pensión presentadas después del 1 de enero de 2009, el capital ya había sido transferido por el organismo nacional correspondiente y la decisión de reconocimiento de bonificación de anualidades ya había sido adoptada con arreglo a las DGA 2004 cuando se dio cuenta de la necesidad de aplicar a tales solicitudes coeficientes de conversión que tuviesen en cuenta el tipo de interés previsto en el Reglamento n
o
1324/2008. La Comisión consideró por lo tanto que tales decisiones eran definitivas e irrevocables.
A este respecto, debe recordarse que se produce una violación del principio de igualdad de trato, aplicable al Derecho de la función pública de la Unión, cuando a dos categorías de personas cuyas situaciones de hecho y de Derecho no ofrecen ninguna diferencia esencial se les da un trato distinto, sin que esta diferencia de trato esté objetivamente justificada. Al adoptar normas aplicables, en particular, en materia de función pública de la Unión, el legislador está obligado a respetar el principio general de igualdad de trato (véase la sentencia Centeno Mediavilla y otros/Comisión, citada en el apartado 94
supra
,
EU:C:2008:767
, apartados
y
y jurisprudencia citada).
Sin embargo, en el caso de autos, procede declarar que la Comisión, al adoptar el artículo 9, párrafos tercero y cuarto, de las DGA 2011, del que se deriva una diferencia de trato entre los funcionarios respecto de los cuales el capital correspondiente a sus derechos a pensión adquiridos en otro régimen fue transferido al régimen de la Unión antes y después de la entrada en vigor de las DGA 2011, respectivamente, no vulneró tal principio, puesto que el trato diferenciado afecta a funcionarios que no forman parte de una única y misma categoría (véase, en este sentido, la sentencia Centeno Mediavilla y otros/Comisión, citada en el apartado 94
supra
,
EU:C:2008:767
, apartados
a
).
En efecto, el Sr. Verile y los demás funcionarios con respecto a los cuales el capital correspondiente a sus derechos a pensión adquiridos en otro régimen no había sido transferido al régimen de pensiones de la Unión en el momento de la entrada en vigor de las DGA 2011 no se encuentran en la misma situación jurídica que los funcionarios cuyos derechos a pensión adquiridos anteriormente a su entrada en funciones ya habían sido objeto de una transferencia, en forma de capital, al régimen de pensiones de la Unión y con respecto a los cuales se había adoptado una decisión por la que se reconocía una bonificación de anualidades de pensión en este último régimen. Los primeros disponían aún de los derechos a pensión en otro régimen, mientras que, en el caso de los segundos, ya se había producido una transferencia de capital que tenía como consecuencia la extinción de tales derechos y el correspondiente reconocimiento de una bonificación de anualidades en el régimen de pensiones de la Unión.
Tal diferencia de trato se basa además en un elemento objetivo e independiente de la voluntad de la Comisión, a saber, la diligencia en la tramitación, por el régimen de pensiones externo en cuestión, de la solicitud de transferencia de capital del interesado.
En cuanto al principio de proporcionalidad, basta señalar que no guarda relación alguna con las alegaciones sintetizadas en el apartado 172 de la presente sentencia. Dado que el Sr. Verile no ha formulado ninguna otra alegación, no puede concluirse que dicho principio se haya vulnerado en el caso de autos.
Por consiguiente, el tercer motivo del recurso ante el Tribunal de la Función Pública debe asimismo desestimarse, al igual que dicho recurso en su totalidad, en tanto en cuanto fue interpuesto por el Sr. Verile.
Costas
De conformidad con el artículo 211, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, cuando el recurso de casación sea fundado y el Tribunal resuelva el litigio, éste decidirá sobre las costas.
A tenor del artículo 134, apartado 1, del mismo Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud de su artículo 211, apartado 1, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
No obstante, en virtud del artículo 211, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, en los recursos de casación interpuestos por las instituciones, éstas cargarán con los gastos en que hayan incurrido.
En el caso de autos, al haberse declarado fundado el recurso de casación de la Comisión y al deber desestimarse el recurso ante el Tribunal de la Función Pública, procede resolver, con arreglo a las disposiciones antes mencionadas, que cada parte cargará con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala de Casación)
decide:

1)
Anular la sentencia del Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea (Pleno) de 11 de diciembre de 2013, Verile y Gjergji/Comisión (F‑130/11).

2)
Desestimar el recurso interpuesto por el Sr. Marco Verile y la Sra. Anduela Gjergji ante el Tribunal de la Función Pública en el asunto F‑130/11.

3)
El Sr. Verile y la Sra. Gjergji, por una parte, y la Comisión Europea, por otra, cargarán con sus propias costas.

Jaeger
Kanninen
Gratsias
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 13 de octubre de 2015.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.
(
i
)	El apartado 28 del presente texto ha sufrido una modificación de carácter lingüístico con posterioridad a su primera publicación en línea.