CELEX: 62012TJ0563
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik
restriktive foranstaltninger over for Iran med det formål at forhindre nuklear spredning
indefrysning af midler
begrundelsespligt
ret til forsvar
ret til en effektiv domstolsbeskyttelse
urigtigt skøn
ejendomsret
omdømme
proportionalitet

Tvistens baggrund
Restriktive foranstaltninger over for Den Islamiske Republik Iran
Denne sag er anlagt i forbindelse med de restriktive foranstaltninger, som er blevet truffet for at lægge pres på Den Islamiske Republik Iran med henblik på at få denne til at ophøre med spredningsfølsomme nukleare aktiviteter og udvikling af fremføringssystemer til kernevåben (herefter »nuklear spredning«).
Restriktive foranstaltninger over for sagsøgeren
Sagsøgeren, Irans centralbank, er Den Islamiske Republik Irans centralbank.
Den 9. juni 2010 vedtog De Forenede Nationers Sikkerhedsråd resolution S/RES/1929 (2010), som havde til formål at udvide anvendelsesområdet for de restriktive foranstaltninger, der var blevet indført med de tidligere resolutioner S/RES/1737 (2006) af 27. december 2006, S/RES/1747 (2007) af 24. marts 2007 og S/RES/1803 (2008) af 3. marts 2008, og at indføre yderligere restriktive foranstaltninger over for Iran.
Den 17. juni 2010 vedtog Det Europæiske Råd en erklæring om Den Islamiske Republik Iran, hvori det understregede sin stadig dybere bekymring over det iranske atomprogram og hilste vedtagelsen af resolution S/RES/1929 velkommen. Det Europæiske Råd mindede om sin erklæring af 11. december 2009 og opfordrede bl.a. Rådet for Den Europæiske Union til at vedtage foranstaltninger til gennemførelse af foranstaltningerne i resolution S/RES/1929. I overensstemmelse med Det Europæiske Råds erklæring bør de restriktive foranstaltninger bl.a. anvendes på andre personer og enheder end dem, der er udpeget af De Forenede Nationers Sikkerhedsråd eller det udvalg, som er nedsat ved punkt 18 i resolution S/RES/1737, men efter de samme kriterier som dem, dette råd eller udvalg anvender.
Den 1. december 2011 gentog Rådet sin alvorlige og stadig dybere bekymring over karakteren af Den Islamiske Republik Irans atomprogram, særligt over oplysningerne om Irans aktiviteter inden for udvikling af militær nuklear teknologi, som fremgik af den seneste rapport fra Den Internationale Atomenergiorganisation (IAEA). Rådet besluttede i lyset af disse bekymringer og i overensstemmelse med Det Europæiske Råds erklæring af 23. oktober 2011 at udvide de gældende sanktioner ved i tæt samarbejde med internationale partnere at drøfte supplerende foranstaltninger, herunder foranstaltninger med henblik på at ramme Den Islamiske Republik Irans finansielle system hårdt.
Den 9. december 2011 støttede Det Europæiske Råd Rådets konklusioner af 1. december 2011 og opfordrede sidstnævnte til fortsat at prioritere arbejdet med at udvide anvendelsesområdet for Den Europæiske Unions restriktive foranstaltninger over for Den Islamiske Republik Iran.
Ved Rådets afgørelse 2012/35/FUSP af 23. januar 2012 om ændring af afgørelse 2010/413/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Iran (
EUT L 19, s. 22
) blev sagsøgerens navn opført på listen i bilag II til Rådets afgørelse 2010/413/FUSP af 26. juli 2010 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af fælles holdning 2007/140/FUSP (
EUT L 195, s. 39
).
Ved Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 54/2012 af 23. januar 2012 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 961/2010 om restriktive foranstaltninger over for Iran (
EUT L 19, s. 1
) blev sagsøgerens navn således opført på listen i bilag VIII til Rådets forordning (EU) nr. 961/2010 af25. oktober 2010 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af forordning (EU) nr. 423/2007 (
EUT L 281, s. 1
). Opførelsen fik virkning den 24. januar 2012. Den medførte bl.a. indefrysning af sagsøgerens pengemidler og økonomiske ressourcer.
Opførelsen af sagsøgerens navn på ovennævnte lister var baseret på følgende begrundelse:
»Medvirken i aktiviteter med henblik på at omgå sanktionerne«.
Ved skrivelse af 24. januar 2012, modtaget af sagsøgeren den 6. februar 2012, gjorde Rådet sidstnævnte opmærksom på opførelsen af bankens navn på listerne i bilag II til afgørelse 2010/413, som ændret ved afgørelse 2012/35, og i bilag VIII til forordning nr. 961/2010, som ændret ved gennemførelsesforordning nr. 54/2012. Denne skrivelse var vedlagt en kopi af afgørelse 2012/35 og gennemførelsesforordning nr. 54/2012.
I forbindelse med vedtagelsen af Rådets forordning (EU) nr. 267/2012 af 23. marts 2012 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af forordning nr. 961/2012 (
EUT L 88, s. 1
) blev opførelsen af sagsøgerens navn på listen i bilag VIII til forordning nr. 961/2010, som ændret ved gennemførelsesforordning nr. 54/2012, af samme grunde som dem, der allerede er nævnt i præmis 9 ovenfor, ophævet og erstattet af opførelsen af sagsøgerens navn på listen i bilag IX til forordning nr. 267/2012 (herefter listen i bilag IX til forordning nr. 267/2012 og listen i bilag II til afgørelse 2010/413, som ændret ved afgørelse 2012/35, samlet »de omtvistede lister«) med virkning fra den 24. marts 2012.
Ved skrivelse af 26. marts 2012 benægtede sagsøgeren enhver personlig medvirken i aktiviteter med henblik på at omgå sanktionerne og anmodede derfor Rådet om at tage opførelsen af bankens navn på listerne i bilag II til afgørelse 2010/413, som ændret ved afgørelse 2012/35, og i bilag VIII til forordning nr. 961/2010, som ændret ved gennemførelsesforordning nr. 54/2012, op til fornyet overvejelse. Sagsøgeren anmodede desuden om en redegørelse for de forhold, der begrunder denne opførelse.
Ved skrivelse af 2. august 2012 meddelte Rådet sagsøgeren, at det havde til hensigt at supplere begrundelsen for opførelsen af bankens navn på de omtvistede lister, herunder en henvisning til den omstændighed, at banken ydede finansiel støtte til den iranske regering, hvorved den blev omfattet af anvendelsesområdet for artikel 20, litra c), i afgørelse 2010/413 og i artikel 23, stk. 2, litra d), i forordning nr. 267/2012.
Ved skrivelse af 7. oktober 2012 kritiserede sagsøgeren Rådet for ikke at have overholdt den begrundelsespligt, der påhviler det. Sagsøgeren benægtede enhver medvirken i aktiviteter med henblik på at omgå sanktionerne over for Iran eller at yde finansiel støtte til den iranske regering med henblik på nuklear spredning. Endelig anmodede sagsøgeren på ny Rådet om at redegøre for de forhold, der begrunder opførelsen af bankens navn på de omtvistede lister.
Ved Rådets afgørelse 2012/635/FUSP af 15. oktober 2012, som ændret ved afgørelse 2010/413 (
EUT L 282, s. 58
), blev begrundelsen for opførelsen af sagsøgerens navn på listen i bilag II til afgørelse 2010/413, som ændret ved afgørelse 2012/35, suppleret således:
»Medvirker i aktiviteter med henblik på at omgå sanktionerne. Yder finansiel støtte til den iranske regering«.
Ved Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 945/2012 af 15. oktober 2012 om gennemførelse af forordning nr. 267/2012 (
EUT L 282, s. 16
) blev begrundelsen for opførelsen af sagsøgerens navn på listen i bilag IX i forordning nr. 267/2012 således også suppleret som anført i præmis 15 ovenfor.
Ved skrivelse af 28. november 2012 anmodede sagsøgeren endnu engang Rådet om at redegøre for de forhold, der begrunder opførelsen af bankens navn på de omtvistede lister.
Ved skrivelse af 10. december 2012 meddelte Rådet sagsøgeren, at opførelsen af bankens navn på de omtvistede lister var baseret på et forslag om opførelse fremsendt af en medlemsstat, som af fortrolighedshensyn ikke kunne angives. Indholdet af dette forslag, således som det fremgår af Rådets følgeskrivelse med referencenummer 17576/12, der var vedlagt skrivelsen af 10. december 2012, lød således [o.a.: Domstolens oversættelse]:
»[Sagsøgerens] aktiviteter bidrager til omgåelse af de internationale sanktioner over for Iran.
Denne [restriktive] foranstaltning [over for sagsøgeren] vil markant kunne øge det igangværende diplomatiske pres på Iran.«
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 12. juni 2012 anlagde sagsøgeren sag i det væsentlige med påstand om annullation af dels afgørelse 2012/35, dels forordning nr. 267/2012, for så vidt som disse har opført eller, efter fornyet behandling, har fastholdt sagsøgerens navn på de omtvistede lister i bilagene til disse to retsakter. Denne sag blev registreret som sag T-262/12.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 26. december 2012 via applikationen e-curia kl. 20:44 har sagsøgeren anlagt det foreliggende søgsmål med påstand om annullation af afgørelse 2012/635 og gennemførelsesforordning nr. 945/2012, for så vidt som disse har opført eller, efter fornyet behandling, har fastholdt sagsøgerens navn på de omtvistede lister. På grund af sagernes forbindelse med hinanden blev dette søgsmål henvist til Rettens Fjerde Afdeling. Til støtte for nævnte søgsmål har sagsøgeren fremlagt et vidneudsagn fra bankens vicedirektør for valutaspørgsmål, R.
Samme dag kl. 21:19 indgav sagsøgeren til Rettens Justitskontor via e-curia et processkrift om tilpasning af bankens påstande i sag T-262/12, således at de også omfattede afgørelse 2012/635 og gennemførelsesforordning nr. 945/2012, for så vidt som disse har opført eller, efter fornyet behandling, har fastholdt sagsøgerens navn på de omtvistede lister. I dette processkrift anmodede sagsøgeren desuden Retten om at »fastslå, at […] stævningen, som ændret [ved processkrift om tilpasning af påstandene], kan antages til realitetsbehandling i sin helhed, […] at forene [sag T-262/12 og den foreliggende sag] eller […] at behandle [disse to sager] som et enkelt annullationssøgsmål«.
Ved dokument af 16. april 2013 indgav Rådet et svarskrift i den foreliggende sag, hvori det nedlagde påstand om, at søgsmålet afvises på grund af litispendens.
Sagsøgeren indleverede replik den 21. juni 2013.
Rådet indleverede duplik den 20. september 2013.
Da sammensætningen af Rettens afdelinger blev ændret med virkning fra den 23. september 2013, er den refererende dommer blevet tilknyttet Første Afdeling, som den foreliggende sag følgelig er blevet henvist til.
På grundlag af den refererende dommers rapport besluttede Retten at indlede den mundtlige forhandling og anmodede i forbindelse med foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, jf. procesreglementets artikel 64, parterne om at besvare visse spørgsmål. Sagsøgeren og Rådet efterkom denne anmodning inden for den fastsatte frist.
Ved dom af 18. september 2014, Central Bank of Iran mod Rådet (T-262/12,
EU:T:2014:777
), annullerede Retten forordning nr. 267/2012, for så vidt som denne havde opført sagsøgerens navn på listen i dens bilag IX, og frifandt i øvrigt Rådet. Hvad angår påstandene om annullation af afgørelse 2012/635 og gennemførelsesforordning nr. 945/2012, for så vidt som disse har opført eller, efter fornyet behandling, har fastholdt sagsøgerens navn på de omtvistede lister, var afvisningen baseret på, at disse påstande ikke kunne antages til realitetsbehandling på grund af litispendens som følge af anlæggelsen af den foreliggende sag.
Sagsøgeren og Rådet har afgivet mundtlige indlæg og besvaret mundtlige spørgsmål fra Retten i retsmødet den 30. september 2014. Sagsøgeren har præciseret, at bankens påstande om sagens omkostninger kun omhandler omkostningerne vedrørende den foreliggende sag og ikke dem vedrørende sag T-262/12, hvilket blev tilført retsbogen.
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
—
Afgørelse 2012/635 og forordning nr. 945/2012 (herefter »de anfægtede retsakter«) annulleres, for så vidt som disse, efter fornyet behandling, har fastholdt sagsøgerens navn på de omtvistede lister.
—
Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Rådet har nedlagt følgende påstande:
—
Principalt: Sagen afvises.
—
Subsidiært: frifindelse.
—
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
Formaliteten
Om formalitetsindsigelsen vedrørende litispendens
Rådet har nedlagt påstand om, at de foreliggende påstande afvises på grund af litispendens. I processkriftet om tilpasning af påstandene i søgsmålet i sag T-262/12 havde sagsøgeren allerede nedlagt påstand om annullation af de anfægtede retsakter under påberåbelse af de samme anbringender.
Ifølge fast retspraksis må en sag, der er anlagt efter en anden sag mellem de samme parter, som støttes på de samme anbringender, og hvori der er nedlagt påstand om annullation af den samme retsakt, afvises på grund af litispendens (dom af 16.9.2013, De Nicola mod EIB, T-618/11 P, Sml. Pers.,
EU:T:2013:479
, præmis 98; jf. desuden i samme retning dom af 22.9.1988, Frankrig mod Parlamentet, 358/85 og 51/86, Sml.,
EU:C:1988:431
, præmis 12).
Den tilpasning af påstandene, som blev foretaget ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor i løbet af sagen, udgør – under omstændigheder som de i sag T-262/12 omhandlede – et processkrift, som uden at foregribe en afgørelse, som Retten senere træffer, om, hvorvidt sagen kan antages til realitetsbehandling, svarer til at anlægge sag ved indlevering af en stævning (kendelse af 21.6.2012, Hamas mod Rådet, T-531/11,
EU:T:2012:317
, præmis 16).
I det foreliggende tilfælde vedrører annullationspåstandene i processkriftet om tilpasning af påstandene i sag T-262/12 (præmis 21 ovenfor) og stævningen i den foreliggende sag (præmis 20 ovenfor) de samme parter, de støttes på de samme anbringender og tager sigte på annullation af de samme retsakter, nemlig afgørelse 2012/635 og gennemførelsesforordning nr. 945/2012, for så vidt som disse, efter fornyet behandling, har fastholdt sagsøgerens navn på de omtvistede lister.
I modsætning til, hvad Rådet, som i den foreliggende sag har fremført formalitetsindsigelsen vedrørende litispendens, har gjort gældende, kan det ikke lægges til grund, at anlæggelsen af nævnte sag lå efter indgivelsen af processkriftet om tilpasning af påstandene i sag T-262/12. Det fremgår tværtimod af indgivelsestidspunkterne, der er nævnt i præmis 20 og 21 ovenfor, at det sidstnævnte processkrift blev indgivet efter anlæggelsen af søgsmålet i den foreliggende sag.
I dom Central Bank of Iran mod Rådet, nævnt i præmis 27 ovenfor (
EU:T:2014:777
), blev påstandene om annullation af afgørelse 2012/635 og gennemførelsesforordning nr. 945/2012, for så vidt som disse efter fornyet behandling har opretholdt sagsøgerens navn på de omtvistede lister, afvist på grund af litispendens som følge af anlæggelsen af den foreliggende sag.
Det følger heraf, at påstandene om annullation af afgørelse 2012/635 og gennemførelsesforordning nr. 945/2012, for så vidt som disse, efter fornyet behandling, har opretholdt sagsøgerens navn på de omtvistede lister, ikke kan afvises på grund af litispendens.
Den foreliggende formalitetsindsigelse fremsat af Rådet skal derfor forkastes som ubegrundet.
Om formalitetsindsigelsen, hvorefter alle de anbringender, der er fremført til støtte for søgsmålet, er baseret på, at sagsøgeren har påberåbt sig den beskyttelse og de garantier, der er knyttet til de grundlæggende rettigheder
Rådet har anført, at sagen bør afvises, fordi den støttes på anbringender, som alle er baseret på, at sagsøgeren har påberåbt sig den beskyttelse og de garantier, der er knyttet til de grundlæggende rettigheder. Ifølge Rådet er sagsøgeren, i sin egenskab af Den Islamiske Republik Irans centralbank, imidlertid en statslig organisation, der ikke nyder den beskyttelse og de garantier, der er knyttet til de grundlæggende rettigheder, som banken påberåber sig for Retten.
Sagsøgeren har gjort gældende, at det formalitetsanbringende, som Rådet har gjort gældende, skal forkastes, fordi banken kan påberåbe sig den beskyttelse og de garantier, der er knyttet til de grundlæggende rettigheder, således som det er blevet fastslået i dom Central Bank of Iran mod Rådet, nævnt i præmis 27 ovenfor (
EU:T:2014:777
).
Det bemærkes, at i modsætning til det af Rådet hævdede er alle de anbringender, som er fremsat til støtte for den foreliggende sag, ikke baseret på, at sagsøgeren har påberåbt sig den beskyttelse og de garantier, der knytter sig til de grundlæggende rettigheder. Med det første anbringende gøres det således gældende, at der foreligger et åbenbart urigtigt skøn. Den foreliggende formalitetsindsigelse har dermed ikke støtte i de faktiske forhold.
Indsigelsen savner desuden retligt grundlag, for så vidt som spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren er indehaver af de rettigheder, som banken har påberåbt sig i det andet, tredje og fjerde anbringende, ifølge retspraksis ikke vedrører spørgsmålet om, hvorvidt disse anbringender og dermed det søgsmål, som støttes herpå, kan antages til realitetsbehandling, men deres velbegrundethed (jf. i denne retning dom af 6.9.2013, Post Bank Iran mod Rådet, T-13/11,
EU:T:2013:402
, præmis 54).
Den første formalitetsindsigelse fremsat af Rådet skal derfor forkastes som ubegrundet. Henset til det af Rådet fremsatte anbringende herimod foregriber denne forkastelse ikke prøvelsen af sagsøgerens mulighed for at påberåbe sig den beskyttelse og de garantier, der er knyttet til de grundlæggende rettigheder, der i givet fald skal foretages i forbindelse med realitetsbehandlingen af de anbringender, som støttes på denne beskyttelse og disse garantier, dvs. i den foreliggende sag det første, det tredje og det fjerde anbringende (jf. i denne henseende præmis 51-100 og 112-120 nedenfor).
Henset til det ovenstående skal det fastslås, at det foreliggende søgsmål kan antages til realitetsbehandling i det hele.
Om realiteten
Sagsøgeren har fremført fire anbringender til støtte for påstandene om annullation af de anfægtede retsakter. Det første anbringende vedrører et urigtigt skøn foretaget af Rådet, som i de anfægtede retsakter har fastslået, at et af kriterierne i artikel 20 i afgørelse 2010/413, som ændret ved afgørelse 2012/35 og derefter ved afgørelse 2012/635 (herefter »artikel 20 i afgørelse 2010/413«), og i artikel 23 i forordning nr. 267/2012 for opførelsen af navnet på en person eller en enhed på de omtvistede lister, var opfyldt. Det andet anbringende omhandler en tilsidesættelse af begrundelsespligten, for så vidt som Rådet ikke har givet en fyldestgørende og tilstrækkelig begrundelse for at begrunde de anfægtede retsakter. Det tredje anbringende vedrører en tilsidesættelse af princippet om overholdelse af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsprøvelse. Det fjerde anbringende omhandler en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og af sagsøgerens grundlæggende rettigheder, herunder retten til beskyttelse af ejendom og omdømme.
Det andet anbringende om en tilsidesættelse af begrundelsespligten skal behandles først ved først at tage stilling til det generelle spørgsmål om, hvorvidt sagsøgeren, i modsætning til det af Rådet anførte, kan påberåbe sig den beskyttelse og de garantier, der er knyttet til de grundlæggende rettigheder, som sagsøgeren har gjort gældende, og derefter behandle spørgsmålet om, hvorvidt der i den foreliggende sag specifikt kan fastslås en tilsidesættelse af begrundelsespligten.
Om sagsøgerens mulighed for at påberåbe sig den beskyttelse og de garantier, der er knyttet til de grundlæggende rettigheder
Parternes argumenter er allerede blevet gengivet i præmis 39 og 40 ovenfor, som der således henvises til.
Det er ubestridt mellem parterne, at sagsøgeren har sin status som særskilt juridisk person og dermed er en juridisk person, der formelt er adskilt fra den iranske stat.
Det fremgår af begrundelsen i præmis 67-71 i dom Central Bank of Iran mod Rådet, nævnt i præmis 27 ovenfor (
EU:T:2014:777
), at EU-retten ikke indeholder en regel, der forhindrer juridiske personer, som er statslige organisationer eller statslige organer, i til egen fordel at påberåbe sig den beskyttelse og de garantier, der er knyttet til de grundlæggende rettigheder. Disse rettigheder kan dermed påberåbes af de nævnte personer for Unionens retsinstanser under forudsætning af, at de er i overensstemmelse med deres egenskab af juridisk person (dom af 6.9.2013, Bank Melli Iran mod Rådet, T-35/10 og T-7/11, Sml.,
EU:T:2013:397
, præmis 70).
Det følger heraf, at sagsøgeren kan påberåbe sig den beskyttelse og de garantier, der er knyttet til de grundlæggende rettigheder, som banken bl.a. har gjort gældende inden for rammerne af det andet anbringende.
Det andet anbringende om en tilsidesættelse af begrundelsespligten
Sagsøgeren har gjort gældende, at Rådet ikke har opfyldt den forpligtelse til at begrunde de af denne institution vedtagne retsakter, som følger af 296 TEUF, således som denne bestemmelse er fortolket i fast retspraksis. I de anfægtede retsakter har Rådet ikke anført, hvilket nøjagtigt kriterium, der er fastsat i artikel 20 i afgørelse 2010/413 og i artikel 23 i forordning nr. 267/2012, som Rådet har støttet sig på for, efter fornyet behandling, at fastholde sagsøgerens navn på de omtvistede lister. Beskyldningerne om, at sagsøgeren »medvirker i aktiviteter med henblik på at omgå sanktionerne« og »yder finansiel støtte til den iranske regering« er vage og giver ingen klar angivelse af, hvad sagsøgeren præcis lægges til last. Beskyldningerne omformulerer tilnærmelsesvis visse af de i ovennævnte bestemmelser fastsatte kriterier. Det fremgår imidlertid af retspraksis, at de specifikke og konkrete grunde til de anfægtede retsakter burde have været meddelt sagsøgeren samtidig med disse akter, og en manglende begrundelse kan ikke afhjælpes, mens den foreliggende sag verserer. I den foreliggende sag havde sagsøgeren gjort sit bedste for at anfægte de anfægtede retsakter uden at kende de nøjagtige grunde herfor. Den påberåbte begrundelse var imidlertid så vag og upræcis, at sagsøgeren kun kunne besvare denne i form af en general anfægtelse, såsom i skrivelserne af 26. marts 2012 og 7. oktober 2012 eller i R.’s vidneudsagn, og opfyldte således ikke kravene i retspraksis. Rådet har desuden undladt at anføre grundene til, at det ikke tog hensyn til sagsøgerens erklæringer om, at banken aldrig har medvirket i nuklear spredning eller omgåelse af sanktionerne, hvilket efterfølgende blev bekræftet af R.’s vidneudsagn.
Rådet har bestridt sagsøgerens argumenter og gjort gældende, at det andet anbringende bør forkastes. Begrundelsen for de anfægtede retsakter gjorde det muligt for sagsøgeren at forstå rækkevidden af de restriktive foranstaltninger i forhold til sagsøgeren og gav sagsøgeren tilstrækkelige oplysninger til, at denne kunne anfægte dem effektivt. I den foreliggende sag er de anfægtede retsakter således tilstrækkeligt begrundet med hensyn til et af de i artikel 20 i afgørelse 2010/413 og artikel 23 i forordning nr. 267/2012 fastsatte kriterier.
Ifølge fast retspraksis har forpligtelsen til at begrunde en bebyrdende retsakt, der er en nødvendig følge af princippet om retten til forsvar, for det første til formål at give den berørte part oplysninger, der er tilstrækkelige til, at det kan afgøres, om der er grundlag for retsakten, eller om den muligvis er behæftet med en sådan mangel, at dens gyldighed kan anfægtes for Unionens retsinstanser, og for det andet at gøre det muligt for disse retsinstanser at efterprøve retsaktens lovlighed (jf. dom af 15.11.2012, Rådet mod Bamba, C-417/11 P, Sml.,
EU:C:2012:718
, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
Den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296 TEUF, skal klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt retsakten, har lagt til grund, således at den berørte part kan få kendskab til grundlaget for de trufne foranstaltninger, og således at den kompetente retsinstans kan udøve sin prøvelsesret (jf. dom Rådet mod Bamba, nævnt i præmis 53 ovenfor,
EU:C:2012:718
, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).
Hvad angår en retsakt udstedt af Rådet, hvorved der foreskrives restriktive foranstaltninger, skal begrundelsen henvise til de specifikke og konkrete grunde til, at Rådet ved udøvelsen af sin skønsbeføjelse finder, at den berørte bør være omfattet af en sådan foranstaltning (dom Rådet mod Bamba, nævnt i præmis 53 ovenfor,
EU:C:2012:718
, præmis 52).
Artikel 24, stk. 3, i afgørelse 2010/413 og artikel 46, stk. 3, i forordning nr. 267/2012 pålægger ligeledes Rådet at angive de individuelle og specifikke grunde til de restriktive foranstaltninger, der træffes efter samme afgørelses artikel 20, stk. 1, litra b) og c), og samme forordnings artikel 23, stk. 2 og 3, og at meddele disse grunde til de berørte personer og enheder (jf. i denne retning og analogt, dom af 16.11.2011, Bank Melli Iran mod Rådet, C-548/09 P, Sml.,
EU:C:2011:735
, præmis 48). Ifølge fast retspraksis skal Rådet i princippet opfylde sin begrundelsespligt ved en individuel meddelelse, idet offentliggørelsen alene i
Den Europæiske Unions Tidende
ikke er tilstrækkelig (jf. i denne retning dom af 13.9.2013, Makhlouf mod Rådet, T-383/11, Sml.,
EU:T:2013:431
, præmis 47 og 48; jf. desuden i denne retning og analogt dom Bank Melli Iran mod Rådet,
EU:C:2011:735
, præmis 52).
Den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296 TEUF samt artikel 24, stk. 3, i afgørelse 2010/413 og artikel 46, stk. 3, i forordning nr. 267/2012, skal tilpasses de bestemmelser, på grundlag af hvilke de restriktive foranstaltninger er blevet vedtaget. Begrundelsespligten skal vurderes på grundlag af sagens omstændigheder, bl.a. indholdet af retsakten, arten af de påberåbte grunde og den interesse, som adressaterne eller andre umiddelbart og individuelt berørte kan have i at modtage forklaringer. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige forhold, da spørgsmålet, om begrundelsen er tilstrækkelig, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. dom Rådet mod Bamba, nævnt i præmis 53 ovenfor,
EU:C:2012:718
, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).
En bebyrdende retsakt er nærmere bestemt tilstrækkeligt begrundet, når den er truffet under omstændigheder, som er den pågældende bekendt, og således gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne (jf. dom Rådet mod Bamba, nævnt i præmis 53 ovenfor,
EU:C:2012:718
, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag fremgår det af sagsakterne, at de anfægtede retsakter var baseret på følgende begrundelse:
»Medvirker i aktiviteter med henblik på at omgå sanktionerne. Yder finansiel støtte til den iranske regering«.
Som det fremgår af punkt 28 og 29 i svarskriftet, er det ubestridt, at Rådet ikke har meddelt sagsøgeren nogen yderligere grund før anlæggelsen af det foreliggende søgsmål den 26. december 2012.
I punkt 28 i svarskriftet har Rådet bemærket, at »det forhold, der er nævnt i begrundelsen [nævnt i præmis 59 ovenfor], nemlig »medvirker i aktiviteter med henblik på at omgå sanktionerne« modsvarede to af de [tidligere nævnte opførelseskriterier], nemlig dels kriteriet om »støtte« med henblik på nuklear spredning, som anført i artikel 23, stk. 2, litra a), i forordning […] nr. 267/2012 og artikel 20, stk. 1, litra b), i afgørelse 2010/413, dels kriteriet om »bistand med at overtræde de restriktive foranstaltninger eller til at unddrage sig dem« ydet af en person eller en enhed, hvis navn er opført på listen over personer og enheder, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger over for Den Islamiske Republik Iran« som anført i artikel 23, stk. 2, litra b), i forordning […] nr. 267/2012 og artikel 20, stk. 1, litra b), i afgørelse [2010/413]«.
Rådet har desuden i svarskriftets punkt 29 anført, at »den supplerende begrundelse, der blev tilføjet i de anfægtede [retsakter], nemlig at sagsøgeren »yder finansiel støtte til den iranske regering«, modsvarede kriteriet i artikel 23, stk. 2, litra d), i forordning […] nr. 267/2012 og artikel 20, stk. 1, litra c), i afgørelse 2010/413«.
I denne henseende bemærkes, at artikel 23, stk. 2, litra a), b) og c), i forordning nr. 267/2012 og artikel 20, stk. 1, litra b) og c), i afgørelse 2010/413 definerer alternative kriterier for opførelse af navnet på en person eller enhed på de omtvistede lister.
Blandt disse kriterier fastsætter artikel 23, stk. 2, litra a), i forordning nr. 267/2012 for det første, at alle pengemidler og økonomiske ressourcer, som tilhører de personer, enheder eller organer, der anses for at være involveret i eller direkte associeret med eller at støtte nuklear spredning, herunder ved at være involveret i køb af forbudte varer og forbudt teknologi, indefryses (kriteriet om støtte med henblik på nuklear spredning). Desuden bestemmer artikel 23, stk. 2, litra b), i forordning nr. 267/2012, at alle pengemidler, som tilhører personer, enheder eller organer, som har bistået personer, enheder eller organer, hvis navn er opført på en liste over personer, enheder eller organer, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, med at bryde bestemmelserne i denne forordning, i Rådets afgørelse 2010/413/FUSP og i resolutionerne fra De Forenede Nationers Sikkerhedsråd eller at omgå dem, indefryses (kriteriet om bistand til at omgå de restriktive foranstaltninger). Endelig hedder det i artikel 23, stk. 2, litra d), i forordning nr. 267/2012, at alle pengemidler, som tilhører personer, enheder eller organer, der anses for at være andre personer, enheder eller organer, som yder støtte, herunder materiel, logistisk eller økonomisk støtte til Irans regering, samt personer og enheder med tilknytning til dem, indefryses (kriteriet om støtte til Irans regering).
På samme måde bestemmer artikel 20, stk. 1, litra b), i afgørelse 2010/413 for det første, at alle midler og økonomiske ressourcer, der tilhører personer og enheder, som er involveret i, har direkte tilknytning til eller yder støtte til nuklear spredning, herunder også ved at være involveret i indkøb af forbudte varer, udstyr, materiel og teknologi, indefryses (kriteriet om støtte til nuklear spredning). For det andet bestemmer artiklen, at alle midler, der tilhører personer og enheder, som anses for at have bistået personer eller enheder, hvis navn er opført på listen over personer og enheder, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger over for Den Islamiske Republik Iran, med at unddrage sig bestemmelserne i denne afgørelse 2010/413 eller i resolutionerne fra De Forenede Nationers Sikkerhedsråd, indefryses (kriteriet om bistand til at omgå de restriktive foranstaltninger). Desuden fastsættes det i artikel 20, stk. 1, litra c), i afgørelse 2010/413 bl.a., at alle midler, som tilhører personer og enheder, som giver Irans regering med støtte, indefryses (kriteriet om støtte til Irans regering).
For så vidt som det i præmis 63 ovenfor er anført, at de i artikel 23, stk. 2, litra a), b) og d), i forordning nr. 267/2012 og i artikel 20, stk. 1, litra b), i afgørelse 2010/413 definerede kriterierne er alternative, skal det for det første præciseres, hvorledes kriteriet om støtte til Irans regering i disse bestemmelser adskiller sig fra kriteriet om støtte til nuklear spredning. I denne henseende bemærkes, at sidstnævnte kriterium forudsætter, at der fastslås en direkte eller indirekte tilknytning mellem den omhandlede person eller enheds aktiviteter og den nukleare spredning. Kriteriet om støtte til Irans regering, der udvider de restriktive foranstaltningers anvendelsesområde med henblik på at øge presset på Den Islamiske Republik Iran, omhandler for sin del enhver aktivitet, der udøves af den omhandlede person eller enhed, som uafhængigt af enhver direkte eller indirekte godtgjort tilknytning til nuklear spredning, på grund af sin kvantitative eller kvalitative betydning kan fremme nævnte spredning ved at forsyne Irans regering med støtte i form af ressourcer eller materielle, økonomiske eller logistiske faciliteter, der gør det muligt for Irans regering at forfølge denne spredning. Der formodes således at foreligge en forbindelse mellem at yde en sådan støtte til Irans regering og forfølgelsen af nukleare spredningsaktiviteter i de anvendelige lovgivningsmæssige retsakter, der har til formål at fratage Irans regering indtægtskilderne med henblik på at tvinge den til at ophøre med udviklingen af dens nukleare spredningsprogram, fordi den ikke har tilstrækkelige finansielle ressourcer.
Endvidere bemærkes, at ud over angivelsen af retsgrundlaget for den vedtagne foranstaltning vedrører den begrundelsespligt, som Rådet er underlagt, netop de omstændigheder, som gør det muligt at fastslå, at et af opførelseskriterierne er opfyldt i de berørtes tilfælde (jf. i denne retning dom af 14.10.2009, Bank Melli Iran mod Rådet, T-390/08, Sml.,
EU:T:2009:401
, præmis 83).
Endelig skal det påpeges, at manglende henvisning til en konkret bestemmelse ikke udgør en væsentlig mangel, såfremt retsgrundlaget for en retsakt kan fastlægges på grundlag af andre dele af retsakten. En sådan udtrykkelig henvisning er imidlertid ubetinget nødvendig, når de personer, der berøres af retsakten, og Unionens retsinstanser ellers vil svæve i uvished med hensyn til det konkrete retsgrundlag (dom af 26.3.1987, Kommissionen mod Rådet, 45/86, Sml.,
EU:C:1987:163
, præmis 9).
Det skal derfor undersøges, om begrundelsen for de anfægtede retsakter indeholder en udtrykkelig henvisning til de tre kriterier, der er nævnte i præmis 64 og 65 ovenfor, eller i det mindste til et af disse, og om denne begrundelse i givet fald kan anses for tilstrækkelig til at gøre det muligt for sagsøgeren at vurdere, om de anfægtede retsakter er velbegrundede, at forsvare sig for Retten og for sidstnævnte at udøve sin prøvelsesret.
Den i ovennævnte præmis 59 fastlagte begrundelse angiver ikke udtrykkeligt, hvilke af de i artikel 23, stk. 2, i forordning nr. 267/2012 og artikel 20, stk. 1, litra c), i afgørelse 2010/413 fastsatte kriterier den vedrører. For så vidt som den henviser til »aktiviteter med henblik på at omgå sanktionerne«, kan denne dog enkelt fortolkes som vedrørende kriteriet om bistand til at omgå de restriktive foranstaltninger. Som Rådet med rette har anført, svarer henvisningen i denne begrundelse til den omstændighed, at sagsøgeren »yder finansiel støtte til den iranske regering«, desuden til kriteriet om støtte til Irans regering, der, som det allerede er fastslået i præmis 66 ovenfor, er et selvstændigt kriterium i forhold til kriteriet om støtte til nuklear spredning.
I mangel af oplysninger, der henviser til en eventuel »støtte« ydet af sagsøgeren til nuklear spredning eller en eventuel »støtte« til køb af forbudte varer og forbudt teknologi, kan begrundelsen i præmis 59 ovenfor imidlertid ikke, således som Rådet har anført, henføres til kriteriet om støtte til nuklear spredning.
Rådet har ganske vist i svarskriftets punkt 26-28 gjort gældende, at sagsøgerens »støtte« til nuklear spredning eller til køb af forbudte varer, udstyr, materiel og teknologi »nødvendigvis« følger af den funktion som »bank for iranske offentlige myndigheder, som [banken] har«, for så vidt som banken »leverer bankydelser til de iranske ministerier og andre enheder, der er kontrolleret af regeringen, herunder dem, som medvirker i [nuklear spredning]«, og »nødvendigvis har medvirket i køb [af materialer og udstyr, der er nødvendige for nævnte spredning]« og i »ulovlig eksport af våben og andet materiel fra Iran til andre »slyngelstater«, [hvilket muliggjorde finansieringen af sådanne køb]«.
I denne henseende bemærkes, at Rådet i praksis har henvist til oplysninger, der indebærer, at sagsøgerens aktiviteter har en vis grad af tilknytning til Den Islamiske Republik Irans nukleare aktiviteter, som ikke klart kan udledes af begrundelsen i præmis 59 ovenfor, og som således ikke kan tages i betragtning med henblik at afgøre, hvilket opførelseskriterium nævnte begrundelse skal knyttes til.
Henset til de ovenstående betragtninger skal det fastslås, at spørgsmålet, om de anfægtede retsakter er tilstrækkeligt begrundede, kun kan vurderes for så vidt angår kriteriet om bistand til at omgå de restriktive foranstaltninger og kriteriet om støtte til Irans regering, som Rådet indirekte, men nødvendigvis henviser til i de nævnte retsakter.
For så vidt som de anfægtede retsakter er baseret på kriteriet om bistand til at omgå de restriktive foranstaltninger, og eftersom det de nævnte retsakter er konstateret, at sagsøgeren havde »medvirke[t] i aktiviteter med henblik på at omgå sanktionerne«, er begrundelsen for retsakterne utilstrækkelig, for så vidt som den ikke gør det muligt for sagsøgeren og Retten at forstå de hensyn, Rådet har lagt til grund for konklusionen, hvorefter dette kriterium var opfyldt i sagsøgerens tilfælde, og dermed for vedtagelsen af de nævnte retsakter. Denne begrundelse forekommer således blot at være en ren gengivelse af selve kriteriet. Begrundelsen indeholder ingen oplysninger, der specificerer grundene til, at dette kriterium finder anvendelse på sagsøgeren. Nævnte begrundelse præciserer således hverken navnene på de personer, enheder eller organer, der er opført på en liste, hvorved der pålægges restriktive foranstaltninger, som sagsøgeren skulle have bistået med henblik på at omgå sanktionerne, tidspunktet for og omstændighederne vedrørende denne bistand eller fremgangsmåden herfor. Rådet har hverken henvist til en identificerbar transaktion eller til en særlig bistand. I mangel af enhver præcisering forekommer denne begrundelse ikke tilstrækkelig til at gøre det muligt for sagsøgeren at vurdere, om de anfægtede retsakter er velbegrundede i forhold til kriteriet om bistand til at omgå de restriktive foranstaltninger og at forsvare sig for Retten, og til at sidstnævnte kan udøve sin prøvelsesret (jf. i denne retning dom Central Bank of Iran mod Rådet, nævnt i præmis 27 ovenfor,
EU:T:2014:777
, præmis 91).
I sit skriftlige indlæg har Rådet ganske vist påberåbt sig en indirekte begrundelse for de anfægtede retsakter i denne henseende ved at påpege, at den af sagsøgeren ydede »bistand med at overtræde eller at unddrage sig de restriktive foranstaltninger«»nødvendigvis« følger af »den funktion som bank for iranske offentlige myndigheder, som [banken] har«. Ifølge Rådet har sagsøgeren inden for rammerne af nævnte funktion »levere[t] bankydelser til Irans ministerier og andre enheder, der er kontrolleret af regeringen, herunder dem, som [deltog i nuklear spredning]«.
I denne henseende bemærkes dog, at en begrundelse kan fremgå indirekte, forudsat at de berørte får kendskab til de grunde, som de omhandlede foranstaltninger hviler på, og den kompetente ret råder over de til udøvelse af sin prøvelsesret nødvendige oplysninger (jf. i denne retning dom af 7.1.2004, Aalborg Portland m.fl. mod Kommissionen, C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P og C-219/00 P, Sml.,
EU:C:2004:6
, præmis 372 og den deri nævnte retspraksis, og af 8.2.2007, Groupe Danone mod Kommissionen, C-3/06 P, Sml.,
EU:C:2007:88
, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis). En indirekte begrundelse kan således tages i betragtning, når den er åbenbar både for de berørte og for den kompetente ret.
I den foreliggende sag er det imidlertid ikke åbenbart, at sagsøgeren som Den Islamiske Republik Irans centralbank nødvendigvis har bistået personer eller enheder, som deltager i Irans regering eller er kontrolleret af sidstnævnte, og hvis navne var blevet opført på listerne over personer og enheder, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger over for Den Islamiske Republik Iran, med at overtræde eller at unddrage sig nævnte foranstaltninger ved at forsyne dem med bankydelser, såsom at stille pengemidler til rådighed. Selv om det således er åbenbart, at sagsøgeren gennem sine funktioner og sine beføjelser som Den Islamiske Republik Irans centralbank generelt forsyner Irans regering med finansiel støtte til (jf. præmis 108 herunder), følger det ikke nødvendigvis heraf, at banken specifikt forsyner personer eller enheder, som deltager i denne regering eller er kontrolleret af regeringen, herunder dem, hvis navne er blevet opført på listerne over personer og enheder, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger over for Den Islamiske Republik Iran, med en sådan støtte.
Den af Rådet påberåbte indirekte begrundelse kan derfor ikke tages i betragtning med henblik på at afhjælpe den manglende direkte begrundelse for så vidt angår kriteriet om bistand med at omgå de restriktive foranstaltninger.
For så vidt som de anfægtede retsakter er baseret på kriteriet om støtte til Irans regering, skal det i henhold til den fortolkning af dette kriterium, som er nævnt i præmis 66 ovenfor, undersøges, om Rådet har henvist til aktiviteter udøvet af sagsøgeren, der – selv om de hverken har en direkte eller indirekte tilknytning til nuklear spredning – imidlertid kan fremme udviklingen af sidstnævnte ved at forsyne Irans regering med ressourcer eller faciliteter, der gør det muligt for den at forfølge den nukleare spredning.
Selv om Rådet for så vidt angår kriteriet om støtte til Irans regering var forpligtet til at præcisere og specificere de ressourcer og faciliteter, som sagsøgeren havde forsynet nævnte regering med, var Rådet derimod ikke og i modsætning til det, som sagsøgeren har gjort gældende, forpligtet til at begrunde de anfægtede retsakter vedrørende denne regerings eventuelle anvendelse af disse ressourcer eller disse faciliteter med henblik på at forfølge den nukleare spredning.
I den foreliggende sag har Rådet udtrykkeligt henvist til en »finansiel støtte til den iranske regering« og har i svarskriftets punkt 29 gjort gældende, at »den[ne] begrundelse ikke behøve[de] at blive yderligere underbygget, da den i sig selv går ud fra, at sagsøgeren som bank for Irans regering yde[de] finansiel støtte til denne regering«.
I begrundelsen for de anfægtede retsakter har Rådet for så vidt angår kriteriet om støtte til Irans regering ganske vist ikke udtrykkeligt henvist til de finansielle ydelser, som sagsøgeren forsyner den iranske regering med i kraft af sin rolle som Den Islamiske Republik Irans centralbank.
I den foreliggende sag var sagsøgeren dog i stand til at forstå, at Rådet henviste til de finansielle ydelser, som sagsøgeren som centralbank i Den Islamiske Republik Iran forsynede den iranske regering med. Det fremgår desuden af sagsøgerens skriftlige indlæg, at banken har forstået begrundelsen. I stævningens punkt 23 har sagsøgeren således under henvisning til R.’s vidneudsagn bemærket, at »[Irans] regering er en [af bankens] kunder«, men i denne henseende præciseret, at »[n]æsten alle centralbanker fungerer som regeringens bank, og [at] det kun er som sådanne, at [disse] forsyner regeringen med »finansiel støtte« eller rettere finansielle ydelser«. Som i skrivelsen af 7. oktober 2012 (nævnt i præmis 14 ovenfor) har sagsøgeren således hovedsageligt forsvaret sig med, at banken ikke havde forsynet nogen som helst institution (herunder Irans regering) med finansiel støtte med henblik på at finansiere nukleare spredningsaktiviteter.
Den omstændighed, at Rådet i den foreliggende sag ikke har præciseret sagsøgerens funktioner og beføjelser som centralbank i Den Islamiske Republik Iran, er ikke afgørende, for så vidt som disse er fastsat i de offentligt tilgængelige lovbestemmelser, som dermed kan forudsættes bekendt af enhver. Det er således ubestridt mellem parterne, at sagsøgerens funktioner og beføjelser som centralbank i Den Islamiske Republik Iran er defineret i del II, kapitel 2 i Den Islamiske Republik Irans monetære og finansielle lov, der blev vedtaget den 9. juli 1972, herunder nævnte lovs artikel 12 og 13. Det kan således fastslås, at begrundelsen for de anfægtede retsakter, der blev vedtaget, fordi sagsøgeren »yder finansiel støtte til den iranske regering«, indirekte, men nødvendigvis henviser til sagsøgerens funktioner og beføjelser som centralbank i Den Islamiske Republik Iran, således som disse er defineret i del II, kapitel 2 i denne lov, herunder i samme lovs artikel 12 og 13.
I den foreliggende sammenhæng var Rådet således ikke forpligtet til at give en direkte begrundelse vedrørende de finansielle ydelser og dermed om de ressourcer eller de faciliteter, som sagsøgeren som centralbank i Den Islamiske Republik Iran havde forsynet Irans regering med.
Henset til kravene i retspraksis må de anfægtede retsakter derfor anses for at være tilstrækkeligt begrundede for så vidt angår kriteriet om støtte til Irans regering.
For så vidt som begrundelsen om finansiel støtte ydet til den iranske regering giver en selvstændig og tilstrækkelig begrundelse for de anfægtede retsakter og idet en konklusion, hvorefter de øvrige begrundelser, der er påberåbt til støtte for disse samme retsakter, ikke kan føre til annullation heraf, skal det andet anbringende om en tilsidesættelse af begrundelsespligten forkastes.
Det følger imidlertid af ovenstående betragtninger, at det kun er begrundelsen vedrørende finansiel støtte ydet til den iranske regering, for så vidt som den giver en selvstændig og tilstrækkelig begrundelse for de anfægtede retsakter, der kan tages i betragtning i forbindelse med behandlingen af de øvrige anbringender i det foreliggende søgsmål, dvs. for det første det tredje anbringende om en tilsidesættelse af princippet om overholdelse af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, for det andet det første anbringende om et urigtigt skøn og for det tredje det fjerde anbringende om en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og af sagsøgerens grundlæggende rettigheder.
Det tredje anbringende om en tilsidesættelse af princippet om overholdelse af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse
Sagsøgeren har gjort gældende, at Rådet i forbindelse med vedtagelsen af de anfægtede retsakter har tilsidesat princippet om overholdelse af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, således som de er fortolket i retspraksis, ved ikke at meddele sagsøgeren de beviser, der begrundede de anfægtede retsakter, og ved ikke at gøre sagsøgeren i stand til at give sin mening til kende for så vidt angik de nævnte beviser. I den foreliggende sag blev sagsøgeren ikke meddelt noget bevis til støtte for de anfægtede retsakter forud for vedtagelsen af nævnte retsakter eller efter vedtagelsen heraf, selv om sagsøgeren havde fremsat flere anmodninger herom, bl.a. i skrivelsen af 28. november 2012 (nævnt i præmis 17 ovenfor). Den omstændighed, at Rådet fulgte et forslag fra en medlemsstat om at opføre sagsøgerens navn på de omtvistede lister, indebærer ikke, at det ikke skulle have forsikret sig om, at dette forslag var velbegrundet, i givet fald ved at anmode den pågældende medlemsstat om at fremlægge de nødvendige beviser og oplysninger med henblik herpå. Rådet kan under alle omstændigheder ikke afhjælpe denne manglende meddelelse af beviser inden for rammerne af den foreliggende procedure uden herved at tilsidesætte sagsøgerens ret til en effektiv domstolsbeskyttelse. Det fremgår af Rådets følgeskrivelse med referencenummer 17576/12, at Rådet ikke vedtog de anfægtede retsakter på grundlag af beviserne for sagsøgerens medvirken i nuklear spredning eller i omgåelse af sanktionerne, men kun med den ulovlige begrundelse, at opførelsen af sagsøgerens navn på de omtvistede lister »markant vil kunne øge det igangværende diplomatiske pres på Iran«. Rådet undlod desuden at høre sagsøgeren og at tage de faktiske oplysninger, som sagsøgeren havde fremlagt for Rådet, i betragtning.
Rådet har bestridt sagsøgerens argumenter og nedlagt påstand om, at det tredje anbringende forkastes, fordi retten til forsvar, hvis det antages, at sagsøgeren er omfattet heraf, blev overholdt i den foreliggende sag, idet de anfægtede retsakter blev meddelt sagsøgeren, sagsøgeren fik tilsendt tilstrækkelige oplysninger og beviser til at kunne forstå begrundelsen for nævnte retsakter, og sagsøgeren desuden havde mulighed for at gøre sine bemærkninger hertil gældende. For så vidt som sagsøgeren har foreholdt Rådet, at det ikke har undersøgt, om de anfægtede retsakter, der var truffet på forslag af en medlemsstat, var velbegrundede, drejede det sig om et klagepunkt med forbindelse til tilsidesættelsen af en anden forpligtelse end den i nærværende anbringende påberåbte, og som derfor skal forkastes som irrelevant.
Det bemærkes, at den grundlæggende ret til overholdelse af retten til forsvar under en procedure, der går forud for vedtagelsen af en restriktiv foranstaltning, er udtrykkeligt fastsat i artikel 41, stk. 2, litra a), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, som i medfør af artikel 6, stk. 1, TEU har samme juridiske værdi som traktaterne (jf. dom Makhlouf mod Rådet, nævnt i præmis 56 ovenfor,
EU:T:2013:431
, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
Princippet om overholdelse af retten til forsvar kræver for det første, at de forhold, der lægges den berørte person eller enhed til last med henblik på at begrunde den for den pågældende bebyrdende forvaltningsakt, skal meddeles denne, og for det andet, at den berørte person eller enhed har haft mulighed for at give sin mening til kende for så vidt angår disse omstændigheder (jf. analogt dom af 12.12.2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mod Rådet, T-228/02,
EU:T:2006:384
, præmis 93).
Inden for rammerne af vedtagelsen af en afgørelse om fastholdelse af navnet på en person eller en enhed på en liste over personer eller enheder, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, skal Rådet overholde denne persons eller enheds ret til at blive hørt forudgående, når Rådet i afgørelsen om fastholdelse af opførelsen af navnet på listen lægger nye forhold til grund, dvs. forhold, som ikke fremgik af den oprindelige optagelse af sagsøgerens navn på denne liste (jf. i denne retning dom af 21.12.2011, Frankrig mod People’s Mojahedin Organization of Iran, C-27/09 P, Sml.,
EU:C:2011:853
, præmis 62, og dom Makhlouf mod Rådet, nævnt i præmis 56 ovenfor,
EU:T:2013:431
, præmis 42 og 43).
I den foreliggende sag meddelte Rådet den 2. august 2012 individuelt sagsøgeren begrundelsen for de anfægtede retsakter, der blev truffet, fordi sagsøgeren »yde[de] finansiel støtte til den iranske regering«. Det er ud fra denne af Rådet valgte begrundelse, og ikke den begrundelse, der fremgår af Rådets følgeskrivelse med referencenummer 17576/12, og som ikke er gentaget i de anfægtede retsakter, at lovligheden af disse sidstnævnte skal vurderes.
Det følger af præmis 87 ovenfor, at denne begrundelse, henset til kravene i retspraksis, kan anses for at være tilstrækkelig for så vidt angår kriteriet om støtte til Irans regering.
I den foreliggende sag havde Rådet desuden ikke pligt til at fremlægge den dokumentation, som denne begrundelse var baseret på, for sagsøgeren, for så vidt som disse oplysninger, der vedrørte de finansielle ydelser, som sagsøgeren netop som centralbank i Den Islamiske Republik Iran havde forsynet den iranske regering med, kunne forudsættes bekendt af enhver og indirekte indgå i begrundelsen for de anfægtede retsakter for så vidt angår kriteriet om støtte til Irans regering (jf. præmis 85 ovenfor). Rådet gav med andre ord ikke sagsøgeren selve de tekster, som præciserede sidstnævntes funktioner og beføjelser som centralbank i Den Islamiske Republik Iran.
Sagsøgeren har kunnet anfægte denne begrundelse og de oplysninger, som lå til grund herfor, før selve vedtagelsen af de anfægtede retsakter. I skrivelsen af 7. oktober 2012 bestred sagsøgeren således at have forsynet nogen som helst institution (herunder den iranske regering) med finansiel støtte med henblik på at finansiere nuklear spredning. Sagsøgeren har desuden effektivt kunnet udøve sin ret til domstolsprøvelse ved inden for rammerne af det foreliggende søgsmål at anføre, at banken »ikke støtte[de] regeringen finansielt mere end enhver anden centralbank i verden«, og at »banken i endnu mindre grad yde[de] den i de anfægtede retsakter form for støtte, dvs. støtte til nukleare spredningsaktiviteter«.
Sagsøgerens ret til forsvar og til en effektiv domstolsprøvelse er således blevet overholdt i forbindelse med vedtagelsen af de anfægtede retsakter.
Det tredje anbringende om en tilsidesættelse af princippet om overholdelse af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsprøvelse skal derfor forkastes.
Det første anbringende om et urigtigt skøn
Sagsøgeren har gjort gældende, at Rådet har anlagt et urigtigt skøn ved, efter fornyet behandling, at opretholde sagsøgerens navn på de omtvistede lister, uden at banken opfylder de materielle betingelser, som i henhold til artikel 20 i afgørelse 2010/413 og artikel 23 i forordning nr. 267/2012 gør det muligt at opføre sagsøgerens navn på de nævnte lister. I mangel af præciseringer i de anfægtede retsakter er det umuligt at vide, hvilket af de i disse bestemmelser fastsatte kriterier begrundelsen om, at sagsøgeren havde »yde[t] finansiel støtte til den iranske regering«, knytter sig til. Dette udgør en betydelig hindring for sagsøgerens udøvelse af sin ret til domstolsprøvelse og sætter i denne henseende sagsøgeren i en utilfredsstillende og uhensigtsmæssig situation. Under alle omstændigheder har Rådet anlagt et urigtigt skøn ved at lægge til grund, at kriteriet i artikel 20, stk. 1, litra c), i nævnte afgørelse 2010/413 og i artikel 23, stk. 2, litra d), i nævnte forordning, dvs. kriteriet om støtte til Irans regering, var opfyldt i den foreliggende sag. Det fremgår af Rådets følgeskrivelse med referencenummer 17576/12, der var vedlagt skrivelsen af 10. december 2012, at den reelle begrundelse for de anfægtede retsakter er, at opførelsen af sagsøgerens navn på de omtvistede lister »markant vil[le] kunne øge det igangværende diplomatiske pres på Iran«. På tidspunktet for de anfægtede retsakters vedtagelse er der intet, der tyder på, at Rådet tog begrundelsen om, at sagsøgeren havde forsynet den iranske regering med støtte, i betragtning, da denne begrundelse ikke havde betydning for begrundelsen af nævnte retsakter. Under alle omstændigheder er alene påstanden om, at sagsøgeren forsynede regeringen med støtte, uden en eventuel tilknytning mellem disse ydelser og den nukleare spredning, ikke tilstrækkelig i henhold til retspraksis til at begrunde de anfægtede retsakter.
Rådet har bestridt sagsøgerens argumentation og nedlagt påstand om, at det første anbringende afvises under henvisning til, at Rådet ikke har anlagt et urigtigt skøn, og at de materielle kriterier, der er fastsat i artikel 20, stk. 1, litra b) og c), i afgørelse 2010/413 og i artikel 23, stk. 2, litra a), b) og d), i forordning nr. 267/2012, var opfyldt i sagsøgerens tilfælde. Den supplerende begrundelse, som blev tilføjet med de anfægtede retsakter, nemlig at sagsøgeren »yder finansiel støtte til den iranske regering«, modsvarede kriteriet i artikel 20, stk. 1, litra c), i nævnte afgørelse og i artikel 23, stk. 2, litra d), i nævnte forordning om støtte til Irans regering. Denne begrundelse behøvede ikke at blive yderligere underbygget, for så vidt som det var åbenbart, at sagsøgeren som bank for den iranske regering ydede finansiel støtte til denne. Denne begrundelse bør tages i betragtning, da den nævnes direkte i de anfægtede retsakter.
Som det fremgår af præmis 89 og 95 ovenfor, er det – inden for rammerne af behandlingen af det foreliggende anbringende – med henvisning til begrundelsen for de anfægtede retsakter, hvorefter sagsøgeren »yde[de] finansiel støtte til den iranske regering«, og ikke til den begrundelse, der findes i Rådets følgeskrivelse med referencenummer 17576/12, at lovligheden af de nævnte retsakter skal vurderes, og inden for rammerne af det første anbringende, at det skal undersøges, om disse retsakter er behæftet med et urigtigt skøn vedrørende anvendelsen af det kriterium, der er fastsat i artikel 20, stk. 1, litra c), i afgørelse 2010/413 og i artikel 23, stk. 2, litra d), i forordning nr. 267/2010 om støtte til Irans regering.
Af de grunde, der er anført i præmis 85 ovenfor, kan der med henblik på vurderingen af, om denne begrundelse er gyldig, tages hensyn til sagsøgerens funktioner og beføjelser som centralbank i Den Islamiske Republik Iran, således som de er defineret i del II, kapitel 2, i Den Islamiske Republik Irans monetære og finansielle lov, der dækker »Bank Markazi Irans«»funkioner og beføjelser«, bl.a. i nævnte lovs artikel 12 og 13.
Det fremgår af artikel 12 i Den Islamiske Republik Irans monetære og finansielle lov, at:
»Bank Markazi Iran varetager som regeringens bank følgende funktioner:
a)
regnskabsføring for ministerier, regeringsorganer, statslige organer, statslige selskaber og kommuner såvel som organer, hvis kapital for halvdelens vedkommende ejes af ministerier, regeringsorganer, statslige organer, statslige og kommunale selskaber samt forvaltning af alle deres bankoverførsler i Iran og til udlandet
b)
salg af enhver form for statsobligationer og statsgældsbeviser og tilbagebetaling af hovedstol og betaling af hermed forbundne påløbne renter som repræsentant for regeringen med ret til at overføre en sådan repræsentationsbeføjelse til fysiske personer eller andre organisationer
[…]
e)
indgåelse af betalingsoverenskomster med henblik på gennemførelse af monetære, finansielle, kommercielle eller transitaftaler, der er indgået mellem regeringen og fremmede lande.«
I artikel 13 i Den Islamiske Republik Irans monetære og finansielle lov fastsættes desuden:
»Bank Markazi Iran har følgende beføjelser:
1.
ydelse af lån og kreditter til ministerier og regeringsorganer, hvis der opnås lovbestemt tilladelse
2.
sikkerhedsstillelse for de af regeringen, ministerierne og regeringsorganerne optagne forpligtelser, hvis der opnås lovbestemt tilladelse
3.
ydelse af lån og kreditter og sikkerhedsstillelse for optagne lån og kreditter til statslige selskaber, kommuner og organer med tilknytning til stat eller kommuner til gengæld for tilstrækkelig sikkerhed
[…]
5.
køb og salg af statsgældsbeviser og statsobligationer såvel som obligationer udstedt af fremmede regeringer eller internationale finansielle organisationer, der er akkrediteret […]«
Det fremgår af disse bestemmelser, at sagsøgeren bl.a. har som funktion at føre regnskab for Irans regering, at gennemføre eller at indgå finansielle transaktioner i sidstnævntes navn og på dennes vegne, at yde den lån og kreditter, stille sikkerhed for dens forpligtelser og at købe og sælge de obligationer, som den udsteder.
Med sine funktioner og beføjelser som Den Islamiske Republik Irans centralbank, således som de er defineret i del II, kapitel 2 i Den Islamiske Republik Irans monetære og finansielle lov, herunder navnlig nævnte lovs artikel 12 og 13, er det åbenbart, at sagsøgeren forsyner Irans regering med finansielle ydelser, der på grund af deres kvantitative eller kvalitative betydning kan fremme nævnte spredning ved at yde denne regering støtte i form af ressourcer eller materielle, økonomiske eller logistiske faciliteter, der gør det muligt for den at forfølge nævnte spredning.
Sagsøgeren har ganske vist for første gang i retsmødet gjort gældende, at bankens beføjelser til at yde lån og kreditter og til at stille garanti til regeringen er underlagt betingelser, såsom opnåelsen af en lovbestemt tilladelse, som aldrig var blevet opfyldt i den omhandlede periode, og sagsøgeren har derfor hverken har gennemført nævnte beføjelser eller i praksis forsynet Irans regering med nogen ressourcer eller nogen finansielle faciliteter. Det påhvilede imidlertid sagsøgeren, som har anført et anbringende med henblik på at relativisere virkningerne af de beføjelser, som sagsøgeren er blevet tillagt i henhold til loven, at fremlægge bevis for de faktiske omstændigheder til støtte for dette anbringende. Imidlertid har sagsøgeren i den foreliggende sag ikke ført et sådant bevis. Det af sagsøgeren påberåbte anbringende gælder under alle omstændigheder ikke for alle de finansielle ydelser, som sagsøgeren som centralbank i Den Islamiske Republik Iran har forsynet Irans regering med, såsom regnskabsføring, gennemførelse og indgåelse af finansielle transaktioner eller køb og salg af obligationer. Selv om sagsøgeren har bestridt at stille sine egne finansielle ressourcer til rådighed for den iranske regering, har banken dog stadig medgivet at forsyne regeringen med finansielle ydelser, på samme måde som enhver stats centralbank forsyner nævnte stats regering med sådanne ydelser. Disse ydelser kan forsyne den iranske regering med støtte, der gør det muligt for den at forfølge nuklear spredning.
Rådet konkluderede således med rette, at sagsøgeren »yde[de] finansiel støtte til den iranske regering«, således at kriteriet i artikel 20, stk. 1, litra c), i afgørelse 2010/413 og i artikel 23, stk. 2, litra d), i forordning nr. 267/2012 om støtte til Irans regering, således som det er fortolket i præmis 66 ovenfor, var opfyldt i den foreliggende sag.
Det første anbringende om et urigtigt skøn må derfor forkastes.
Det fjerde anbringende om en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og af sagsøgerens grundlæggende rettigheder, herunder bankens ret til beskyttelse af ejendom og omdømme
Sagsøgeren har anført, at Rådet i de anfægtede retsakter har tilsidesat bankens ejendomsret og retten til respekt for sit omdømme og proportionalitetsprincippet, for så vidt som de anfægtede retsakter under alle omstændigheder har udgjort en unødvendig og uforholdsmæssig krænkelse af sagsøgerens aktiver og omdømme. I den foreliggende sag havde de anfægtede retsakter vidtrækkende konsekvenser for sagsøgerens aktiver og omdømme, og – hvad angår sagsøgerens aktiviteter som Den Islamiske Republik Irans centralbank – for hele Irans befolkning, således som det fremgår af R.’s vidneudsagn. Retsakterne blev således vedtaget i strid med Unionens offentlige erklæringer om, at de restriktive foranstaltninger ikke tager sigte på Irans befolkning. De anfægtede retsakter hviler ikke på beviset for, at der foreligger en tilknytning mellem sagsøgeren og nuklear spredning, men alene på den omstændighed, at opførelsen af sagsøgerens navn på de omtvistede lister »markant vil kunne øge det igangværende diplomatiske pres på Iran«. En sådan begrundelse er for generel og modsvarer ikke det erklærede formål i den EU-lovgivning, der indfører de restriktive foranstaltninger over for Den Islamiske Republik Iran, nemlig at bekæmpe nuklear spredning, herunder navnlig at forhindre finansieringen heraf. De anfægtede retsakter hviler på en for generel og vag begrundelse til at kunne anfægtes på en effektiv måde. Sagsøgeren har således intet nyttigt redskab til at opnå, at bankens navn fjernes fra de omtvistede lister. De anfægtede retsakter tilsidesætter således også principperne om retssikkerhed og forudsigelighed.
Rådet har bestridt sagsøgerens argumenter og nedlagt påstand om, at det fjerde anbringende forkastes som ubegrundet. Begrænsningen af sagsøgerens grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder er begrundet i det lovlige formål at bringe nuklear spredning og finansieringen heraf til ophør, som i sig selv er omfattet af det generelle mål om at opretholde den internationale fred og sikkerhed, hvilket Retten allerede har anerkendt som værende et alment formål, som forfølges af Unionen. De anfægtede retsakter finder kun anvendelse på en lille del af sagsøgerens pengemidler, som for størstedelens vedkommende befinder sig i Iran eller i tredjelande uden for Unionen. Endvidere fastsætter artikel 20, stk. 3-4a, 6 og 7, i afgørelse 2010/413, som ændret ved afgørelse 2012/35 og senere ved afgørelse 2012/635, og artikel 24-27 og 28 i forordning nr. 267/2012 frigivelse af indefrosne pengemidler til dækning af visse udgifter. Disse undtagelser, hvoraf nogle af dem specifikt tager sigte på sagsøgeren, svækker virkningen af sanktionerne over for denne.
I medfør af proportionalitetsprincippet, som er en del af EU-rettens almindelige grundsætninger, er lovligheden af et forbud mod at udøve en økonomisk virksomhed betinget af, at forbudsforanstaltningerne er egnede til og nødvendige for at nå de mål, der lovligt forfølges med den pågældende lovgivning, idet den mindst bebyrdende foranstaltning skal vælges, når der er mulighed for at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, og idet byrderne ikke må være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (dom Bank Melli Iran mod Rådet, nævnt i præmis 49 ovenfor,
EU:T:2013:397
, præmis 179 og den deri nævnte retspraksis).
Det fremgår desuden af retspraksis, at de grundlæggende rettigheder, som sagsøgeren har påberåbt sig, nemlig ejendomsretten og retten til omdømme, ikke er absolutte prærogativer, og at udøvelsen heraf kan være genstand for restriktioner, der er begrundet i formål af almen interesse, som Unionen forfølger. Enhver restriktiv økonomisk eller finansiel foranstaltning har således pr. definition virkninger, som påvirker den person eller enheds ejendomsret og ret til omdømme, som den er rettet til, således at sidstnævnte lider skade. Betydningen af de formål, som forfølges med de omhandlede restriktive foranstaltninger, kan efter deres natur begrunde selv betydelige negative følger for de omhandlede personer eller enheder (jf. i denne retning dom af 9.7.2009, Melli Bank mod Rådet, T-246/08 og T-332/08, Sml.,
EU:T:2009:266
, præmis 111 og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag fremgår det af præmis 88, 100 og 110 ovenfor, at de anfægtede retsakter, for så vidt som disse er baseret på kriteriet om støtte til Irans regering, ikke er behæftet med væsentlige formelle mangler eller urigtigt skøn, som kan begrunde deres annullation.
Endvidere fremgår det af præmis 66 ovenfor, at de anfægtede retsakter, for så vidt som de er baseret på kriteriet om støtte til Irans regering, er begrundet i et alment formål om at fratage Irans regering alle ressourcer og finansielle faciliteter, der gør det muligt for regeringen at forfølge nuklear spredning, og dette uanset om de personer eller enheder, som forsyner regeringen med disse ressourcer eller faciliteter, selv støtter nævnte spredning.
Hvad endelig angår det af sagsøgeren lidte tab er det ganske vist korrekt, at dennes ejendomsret i væsentligt omfang er begrænset på grund af de anfægtede retsakter, eftersom sagsøgeren bl.a. ikke kan råde over de midler, der tilhører banken, og som befinder sig på Unionens område, eller som indehaves af statsborgere i Unionen, eller overføre de midler, der tilhører banken, til Unionen, undtagen efter særlig tilladelse. De anfægtede retsakter medfører desuden en alvorlig skade på sagsøgerens omdømme i betragtning af, at de restriktive foranstaltninger, som er rettet mod sagsøgeren, kan føre til en vis mistillid eller manglende tillid over for sagsøgeren fra dennes partnere og kunder.
De byrder, som de anfægtede retsakter forårsager for sagsøgeren, er imidlertid ikke uforholdsmæssige i forhold til betydningen af målet om at opretholde den internationale fred og sikkerhed, som disse retsakter forfølger. Dette er så meget desto mere tilfældet i den foreliggende sag, hvor de anfægtede retsakter for det første kun vedrører en del af sagsøgerens aktiver. Endvidere fastsætter artikel 20, stk. 3-4a, 6 og 7, i afgørelse 2010/413, som ændret ved afgørelse 2012/35 og senere ved afgørelse 2012/635, og artikel 24-27 og 28 i forordning nr. 267/2012 frigivelse af sagsøgerens indefrosne pengemidler til dækning af visse udgifter, herunder udgifter, der anses for basale eller nødvendige for, at sagsøgeren kan yde likviditet til finansielle institutioner til finansiering af handel, eller endda for, at visse særlige handelsaftaler kan opfyldes. Endelig bemærkes, at Rådet ikke har hævdet, at sagsøgeren selv har medvirket til nuklear spredning. Sagsøgeren har således ikke personlig tilknytning til de handlinger, der udgør en trussel mod den internationale fred og sikkerhed, hvorfor graden af mistilliden over for sagsøgeren er mindre.
På denne baggrund skal det fjerde anbringende om en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og af sagsøgerens grundlæggende rettigheder, herunder retten til beskyttelse af ejendom og omdømme, forkastes.
Rådet bør derfor frifindes.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Sagsøgeren har tabt sagen og pålægges derfor at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Rådets påstand herom.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Afdeling):

1)
Rådet for Den Europæiske Union frifindes.

2)
Central Bank of Iran betaler sagens omkostninger.

Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 25. marts 2015.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.