CELEX: 62009TJ0396
Mediu
Regulamentul (CE) nr. 1367/2006
Obligația statelor membre de a proteja și de a ameliora calitatea aerului înconjurător
Derogare temporară acordată unui stat membru
Cerere de reexaminare internă
Refuz
Măsură cu caracter individual
Validitate
Convenția de la Aarhus

Motivele
Istoricul cauzei
1. Reclamantele sunt, pe de o parte, Vereniging Milieudefensie, asociație de drept olandez, cu sediul în Amsterdam (Țările de Jos), care are ca obiect de activitate protecția mediului și ameliorarea calității aerului în Țările de Jos, și, pe de altă parte, Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, fundație de drept olandez, cu sediul în Utrecht (Țările de Jos), care are drept scop lupta împotriva poluării aerului în regiunea Utrecht.
2. La 15 iulie 2008, conform articolului 22 din Directiva 2008/50/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 mai 2008 privind calitatea aerului înconjurător și un aer mai curat pentru Europa (JO L 152, p. 1), Regatul Țărilor de Jos a notificat Comisiei Comunităților Europene prorogarea termenului de atingere a valorii limită anuale determinate pentru dioxidul de azot în nouă zone și derogarea de la obligația de a aplica valorile limită zilnică și anuală determinate pentru pulberile în suspensie care trec printr-un orificiu de selectare cu un randament de separare de 50 % pentru un diametru aerodinamic de 10 µm (în continuare „PM 10 ”).
3. La 7 aprilie 2009, Comisia a adoptat Decizia C(2009) 2560 final (în continuare „decizia din 7 aprilie 2009”).
4. Articolul 1 din Decizia din 7 aprilie 2009 prevede:
„(1) Nu se formulează obiecții cu privire la prorogarea termenului stabilit pentru atingerea valorii limită anuale pentru dioxidul de azot, stabilită în anexa XI la Directiva 2008/50/CE, în zonele 1-8 menționate în anexa la prezenta decizie. Prorogarea se aplică până la 31 decembrie 2014.
(2) Nu se formulează nicio obiecție cu privire la prorogarea termenului stabilit pentru atingerea valorii limită anuale pentru dioxidul de azot în zona nr. 9 menționată în anexa la prezenta decizie, în măsura în care planul național în materie de calitate a aerului [Nationale Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit] (NSL) și planul regional vizat să fie adaptate pentru a garanta ca valoarea limită anuală pentru dioxidul de azot să fie respectată până la 31 decembrie 2012 [...]”
5. Articolul 2 din Decizia din 7 aprilie 2009 prevede:
„Nu se formulează nicio obiecție cu privire la derogările […] de la obligația de a aplica valorile limită pentru PM 10  stabilite în anexa XI la Directiva 2008/50/CE […]
Derogarea se aplică până la 10 iunie 2011.”
6. Articolul 3 din Decizia din 7 aprilie 2009 prevede că Regatul Țărilor de Jos comunică Comisiei anumite informații referitoare la valorile limită stabilite în Directiva 2008/50.
7. Prin scrisoarea din 18 mai 2009, reclamantele au introdus la Comisie o cerere de reexaminare internă a Deciziei din 7 aprilie 2009 în temeiul articolului 10 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 6 septembrie 2006 privind aplicarea, pentru instituțiile și organismele comunitare, a dispozițiilor Convenției de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în domeniul mediului (JO L 264, p. 13, Ediție specială, 15/vol. 17, p. 126).
8. Prin decizia C(2009) 6121 din 28 iulie 2009 (denumită în continuare „decizia atacată”), Comisia a respins cererea de reexaminare internă prezentată de reclamante. Aceasta a arătat:
„Ați solicitat reexaminarea deciziei din 7 aprilie 2009 pentru motivul că Țările de Jos nu ar îndeplini condițiile stabilite la articolul 22 din Directiva 2008/50/CE și, în consecință, Comisia ar fi trebuit să formuleze obiecții împotriva cererii de prorogare a termenului stabilit pentru atingerea valorilor limită determinate pentru [dioxidul de azot] și de derogare de la obligația de a aplica valorile limită determinate pentru PM 10.
[…]
Reiese din coroborarea articolului 10 cu definiția «act[ului] administrativ» prevăzută la articolul 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1367/2006 că o cerere de reexaminare internă se poate introduce numai împotriva unei măsuri cu caracter individual în temeiul dreptului mediului, adoptată de o instituție sau organism comunitar și care este obligatorie din punct de vedere legal și are efecte externe.
Fără a se pronunța asupra aspectului dacă sunt îndeplinite celelalte condiții de admisibilitate a cererii vizate în titlul IV din Regulamentul nr. 1367/2006, Comisia consideră că Decizia din 7 aprilie 2009 nu este o măsură cu caracter individual.
Comisia interpretează solicitarea dumneavoastră în sensul că ați considera că decizia constituie un act administrativ cu caracter individual (o decizie), în special deoarece se adresează unui singur stat membru a cărui denumire este precizată […].
O decizie adresată unui stat membru specific poate constitui totuși o măsură cu caracter general în cazul în care prin ea se aprobă măsuri aplicabile uneia sau mai multor categorii de persoane stabilite în mod general și abstract.
Există o jurisprudență potrivit căreia derogările de la un regim general specific pe care Comisia le-a autorizat prin decizii care le confirmă în temeiul unei directive specifice au același caracter juridic precum chiar directiva respectivă în cazul în care aceste decizii ale Comisiei se adresează în termeni abstracți unor persoane care nu sunt definite mai precis și se aplică în situații definite obiectiv. În astfel de cazuri, deciziile (deși sunt denumite decizii) trebuie considerate măsuri cu caracter general. A se vedea Ordonanța Tribunalului din 16 februarie 2005, Fost Plus VZW/Comisia (T-142/03, Rec., p. II-589, punctul 47 și jurisprudența citată).
În lumina domeniului de aplicare și a condițiilor derogării prevăzute de articolul 22 din Directiva 2008/50/CE, Comisia consideră că derogarea menționată privește o aplicare într-o situație definită obiectiv, care are efecte juridice asupra unor categorii de persoane stabilite în mod general și abstract. În consecință, deciziile întemeiate pe articolul 22 din Directiva 2008/50/CE trebuie considerate «derogări de la un regim general», în sensul jurisprudenței citate mai sus, și, în consecință, aceste decizii au aceeași aplicabilitate generală precum directiva menționată.
Pe de altă parte, trebuie să se arate că aplicarea articolului 22 din Directiva 2008/50/CE presupune că statul membru a stabilit un plan referitor la calitatea aerului pentru zonele sau pentru aglomerările la care trebuie să se aplice prorogarea termenului și derogarea. Acest plan prevede adoptarea și executarea măsurilor care se aplică unor persoane care nu sunt definite mai precis în situații definite obiectiv. Decizia întemeiată pe articolul 22 din Directiva 2008/50/CE, prin care Comisia nu a formulat obiecții cu privire la notificarea Țărilor de Jos, se bazează pe planul referitor la calitatea aerului transmis de acest stat membru.
Având în vedere elementele de mai sus, Comisia consideră că cererea de reexaminare internă pe care ați formulat-o nu privește o măsură administrativă în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1367/2006. În consecință, Comisia consideră că cererea menționată este inadmisibilă [...]”
Procedura și concluziile părților
9. Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 6 octombrie 2009, reclamantele au introdus prezenta acțiune.
10. Prin act separat depus la grefa Tribunalului la 19 octombrie 2009, reclamantele au introdus o cerere de măsuri provizorii în care au solicitat, în esență, președintelui Tribunalului să dispună suspendarea executării deciziei atacate până la pronunțarea cu privire la acțiune sau până când Comisia adoptă o nouă decizie privitoare la cererea de reexaminare internă.
11. Prin Ordonanța din 17 decembrie 2009, președintele Tribunalului a respins cererea de măsuri provizorii ca vădit inadmisibilă și a dispus că cererea privind cheltuielile de judecată se soluționează odată cu fondul.
12. Prin actele depuse la grefa Tribunalului la 14, la 15 și, respectiv, la 26 ianuarie 2010, Parlamentul European, Regatul Țărilor de Jos și Consiliul Uniunii Europene au formulat cereri de intervenție în prezenta procedură în susținerea concluziilor Comisiei. Aceste cereri au fost admise prin Ordonanța președintelui Camerei întâi a Tribunalului din 11 martie 2010. Parlamentul European, Regatul Țărilor de Jos și Consiliul au depus memorii în intervenție la 28 mai 2010. Comisia și reclamantele au depus observații cu privire la aceste memorii la 15 și, respectiv, la 19 iulie 2010.
13. Întrucât compunerea camerelor Tribunalului a fost modificată, judecătorul raportor a fost repartizat în Camera a șaptea, căreia, în consecință, i-a fost atribuită prezenta cauză.
14. Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a șaptea) a decis deschiderea procedurii orale.
15. Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările orale adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 13 septembrie 2011.
16. Reclamantele solicită Tribunalului:
— anularea deciziei atacate;
— obligarea Comisiei să se pronunțe pe fond cu privire la cererea de reexaminare internă și stabilirea unui termen pentru aceasta;
— obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
17. Comisia, susținută de Regatul Țărilor de Jos, de Parlamentul European și de Consiliu, solicită Tribunalului:
— respingerea acțiunii ca nefondată;
— obligarea reclamantelor la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
Cu privire la cererea de emitere a unei somații
18. În ceea ce privește cererea de emitere a unei somații cuprinsă în al doilea capăt de cerere al reclamantelor și prin care se solicita Tribunalului să someze Comisia să se pronunțe pe fond asupra cererii de reexaminare internă și să îi fixeze un termen pentru aceasta, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, în cadrul unei acțiuni în anulare, competența instanței Uniunii este limitată la controlul legalității actului atacat, iar Tribunalul nu poate, cu ocazia exercitării competențelor, să adreseze o somație instituțiilor Uniunii (Hotărârea Curții din 8 iulie 1999, DSM/Comisia, C-5/93 P, Rec., p. I-4695, punctul 36, și Hotărârea Tribunalului din 24 februarie 2000, ADT Projekt/Comisia, T-145/98, Rec., p. II-387, punctul 83). Astfel, revine instituției vizate obligația de a lua, în temeiul articolului 266 TFUE, măsurile pe care le impune executarea unei hotărâri de anulare (Hotărârea Tribunalului din 27 ianuarie 1998, Ladbroke Racing/Comisia, T-67/94, Rec., p. II-1, punctul 200, și Hotărârea Tribunalului din 29 septembrie 2009, Thomson Sales Europe/Comisia, T-225/07 și T-364/07, nepublicată în Repertoriu, punctul 221).
19. În consecință, al doilea capăt de cerere al reclamantelor este inadmisibil.
Cu privire la cererea de anulare
20. În susținerea capătului lor de cerere în anulare, reclamantele invocă două motive. Cu titlu principal, reclamantele susțin că Comisia a considerat în mod eronat inadmisibilă cererea lor de reexaminare internă a deciziei din 7 aprilie 2009, pentru motivul că ar fi vorba despre o măsură cu aplicabilitate generală. Trebuie să se interpreteze acest motiv ca întemeiat, în esență, pe încălcarea articolului 10 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1367/2006 coroborat cu articolul 2 alineatul (1) litera (g) din același regulament.
21. În subsidiar, reclamantele arată că, în cazul respingerii primului motiv, s-ar impune să se considere că articolul 10 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1367/2006, prin limitarea noțiunii „acte” din articolul 9 alineatul (3) din Convenția privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în probleme de mediu, încheiată la Aarhus la 25 iunie 1998 (denumită în continuare „Convenția de la Aarhus”) numai la „act[ele] administrativ[e]”, care sunt, în plus, definite la articolul 2 alineatul (1) litera (g) din același regulament drept „măsur[i] cu caracter individual”, este contrară acestei dispoziții din Convenția de la Aarhus.
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 10 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1367/2006 coroborat cu articolul 2 alineatul (1) litera (g) din același regulament
22. Prin intermediul acestui motiv, invocat cu titlu principal, reclamantele susțin, în esență, că, atunci când a respins ca inadmisibilă cererea lor de reexaminare internă a deciziei din 7 aprilie 2009, Comisia a încălcat articolul 10 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1367/2006.
23. Potrivit articolului 10 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1367/2006, orice organizație non-guvernamentală care îndeplinește criteriile stabilite la articolul 11 este îndreptățită să introducă o cerere de reexaminare internă la instituția sau la organismul Uniunii care adoptă un act administrativ în temeiul dreptului mediului. Noțiunea „act administrativ” cuprinsă în această dispoziție este definită la articolul 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1367/2006 drept măsură cu caracter individual, adoptată de o instituție a Uniunii în temeiul dreptului mediului și care este obligatorie din punct de vedere legal și are efecte externe.
24. În speță, Comisia a respins ca inadmisibilă cererea de reexaminare internă a deciziei din 7 aprilie 2009 prezentată de reclamante pentru motivul că, întrucât această decizie nu este o măsură cu caracter individual, cererea de reexaminare internă nu privea un act administrativ în sensul articolului 10 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1367/2006. Reclamantele contestă această apreciere și arată că decizia din 7 aprilie 2009 este o măsură cu caracter individual.
25. Pentru a determina dacă Comisia a considerat în mod întemeiat că cererea de reexaminare internă prezentată de reclamante nu îndeplinește condițiile de la articolul 10 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1367/2006, este, așadar, necesar să se examineze dacă decizia din 7 aprilie 2009 constituie o măsură cu caracter individual în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1367/2006.
26. Potrivit jurisprudenței, în vederea determinării domeniului de aplicare al unui act, instanța Uniunii nu trebuie să se limiteze la aprecierea denumirii oficiale a actului, ci trebuie să țină seama, în primul rând, de obiectul și de conținutul acestuia (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 14 decembrie 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes și alții/Consiliul, 16/62 și 17/62, Rec., p. 901, 918). Astfel, o decizie adresată unui stat membru este de aplicabilitate generală în cazul în care se aplică unor situații determinate obiectiv și dacă presupune efecte juridice față de categorii de persoane vizate în mod general și abstract (a se vedea în acest sens Ordonanța Curții din 8 aprilie 2008, Saint-Gobain Glass Deutschland/Comisia, C-503/07 P, Rep., p. I-2217, punctul 71).
27. În plus, limitările sau derogările de natură temporară sau cu aplicabilitate teritorială pe care le conține un text fac parte integrantă din dispozițiile de ansamblu care le conțin și participă, cu excepția cazului când există abuz de putere, la caracterul general al acestora (Hotărârea Curții din 29 iunie 1993, Gibraltar/Consiliul, C-298/89, Rec., p. I-3605, punctul 18, Ordonanța Tribunalului din 12 martie 2007, Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia/Comisia, T-417/04, Rep., p. II-641, punctul 49, și Hotărârea Tribunalului din 1 iulie 2008, Região autónoma dos Açores/Consiliul, T-37/04, nepublicată în Repertoriu, punctul 33).
28. În cele din urmă, instanța Uniunii a considerat că derogările de la regimul general constituite de deciziile de confirmare adoptate de Comisie în temeiul unei dispoziții a unei directive participă la caracterul general al acestei directive, dat fiind că se adresează în termeni abstracți unor categorii de persoane nedeterminate și se aplică în situații definite obiectiv (a se vedea Ordonanța Tribunalului din 16 februarie 2005, Fost Plus/Comisia, T-142/03, Rec., p. II-589, denumită în continuare „Ordonanța Fost Plus”, punctul 47 și jurisprudența citată).
29. În speță, trebuie arătat, în primul rând, că Directiva 2008/50 este un act cu caracter general în măsura în care stabilește, în termeni abstracți și obiectivi, un regim general în materie de evaluare și de limitare a emisiilor de poluanți.
30. În al doilea rând, articolul 22 din Directiva 2008/50 prevede o posibilitate a statelor membre de a deroga temporar de la obligația de a respecta valorile limită stabilite prin această directivă, sub rezerva respectării anumitor condiții și sub controlul Comisiei. Cuprinsul acestui articol este următorul:
„(1) Atunci când, într-o anumită zonă sau aglomerare, conformitatea cu valorile limită pentru dioxid de azot [...] nu poate fi atinsă până la termenele precizate în anexa XI, un stat membru poate proroga aceste termene pentru acea zonă sau aglomerare cu cel mult cinci ani, sub condiția întocmirii unui plan privind calitatea aerului, în conformitate cu articolul 23, pentru zona sau aglomerarea pentru care se aplică prorogarea; acest plan privind calitatea aerului este completat cu informații [...] cu privire la poluanții respectivi și demonstrează cum se va obține conformitatea cu valorile limită înaintea expirării noului termen.
(2) Atunci când, într-o anumită zonă sau aglomerare, conformitatea cu valorile limită pentru PM 10 , astfel cum sunt precizate în anexa XI, nu poate fi atinsă datorită unor caracteristici de dispersie specifice arealului, condițiilor climatice nefavorabile sau contribuțiilor transfrontaliere, un stat membru este exonerat de obligația de a aplica aceste valori limită până la 11 iunie 2011, sub rezerva îndeplinirii condițiilor stabilite la alineatul (1) și cu condiția ca statul membru să demonstreze că au fost luate toate măsurile necesare la nivel național, regional și local pentru respectarea termenelor.
(3) Atunci când un stat membru aplică alineatul (1) sau (2), se asigură că valoarea limită pentru fiecare poluant nu este depășită cu mai mult decât marja maximă de toleranță precizată în anexa XI pentru fiecare dintre poluanții respectivi.
(4) Statele membre notifică Comisia atunci când, în opinia lor, alineatul (1) sau (2) este aplicabil și comunică acesteia planul privind calitatea aerului menționat la alineatul (1), inclusiv toate informațiile relevante necesare Comisiei, pentru ca aceasta să evalueze dacă toate condițiile relevante sunt sau nu îndeplinite. În cadrul evaluării, Comisia ține seama de efectele estimate, prezente și viitoare, asupra calității aerului înconjurător din statele membre ale măsurilor ce au fost luate de statele membre, precum și de efectele estimate asupra calității aerului înconjurător ale actualelor măsuri comunitare și ale măsurilor ce urmează a fi propuse de Comisie.
Atunci când Comisia nu ridică obiecții în termen de nouă luni de la primirea notificării, se consideră că sunt îndeplinite condițiile relevante pentru aplicarea alineatului (1) sau (2).
În cazul în care se ridică obiecții, Comisia poate cere statelor membre să modifice sau să furnizeze noi planuri privind calitatea aerului.”
31. În al treilea rând, în Decizia din 7 aprilie 2009, adoptată în aplicarea articolului 22 alineatul (4) din Directiva 2008/50, în urma notificării de către Regatul Țărilor de Jos, Comisia nu a formulat nicio obiecție legată de prorogarea termenului stabilit pentru atingerea valorilor limită determinate pentru dioxidul de azot în zonele nr. 1-8 și de derogarea de la obligația de a aplica valorile limită determinate pentru PM 10 . În ceea ce privește prorogarea termenului stabilit pentru atingerea valorilor limită determinate pentru dioxidul de azot în zona nr. 9, nu s-a formulat nicio obiecție cu condiția ca NSL și planul regional vizat să fie adaptate. Această decizie are efecte asupra calității aerului în anumite zone din Țările de Jos, precum și asupra tuturor persoanelor existente în zonele respective.
32. Decizia din 7 aprilie 2009, adoptată de Comisie în temeiul articolului 22 alineatul (4) din Directiva 2008/50, constituie astfel o derogare de la regimul general stabilit prin Directiva 2008/50, care participă la caracterul general al directivei, adresându-se în termeni abstracți unor categorii de persoane nedeterminate și aplicându-se în situații definite obiectiv.
33. Soluția reținută în Ordonanța Fost Plus, punctul 28 de mai sus, poate fi, așadar, transpusă în speță. Astfel, mai întâi, atât Directiva 2008/50, cât și Directiva 94/62/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 decembrie 1994 privind ambalajele și deșeurile de ambalaje (JO L 365, p. 10, Ediție specială, 13/vol. 14, p. 238), în cauză în Ordonanța Fost Plus, punctul 28 de mai sus, stabilesc în termeni abstracți și obiectivi un regim general în materie, respectiv de luptă împotriva poluării aerului înconjurător și de valorificare a ambalajelor și a deșeurilor de ambalaje. În continuare, precum articolul 6 alineatul (6) din Directiva 94/62, articolul 22 din Directiva 2008/50 autorizează statele membre să deroge de la regimul general stabilit prin această directivă, în anumite condiții și sub controlul Comisiei. În cele din urmă, deciziile adoptate de Comisie în temeiul articolului 22 din Directiva 2008/50 participă, precum deciziile de confirmare adoptate de Comisie în temeiul articolului 6 alineatul (6) din Directiva 94/62, la caracterul general al directivei, dat fiind că se adresează în termeni abstracți unor categorii de persoane nedeterminate și se aplică în situații definite obiectiv.
34. În consecință, trebuie să se constate că decizia din 7 aprilie 2009, întrucât constituie o măsură cu caracter general, nu poate fi considerată un act administrativ în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1367/2006.
35. Această concluzie nu este repusă în discuție prin argumentele reclamantelor.
36. În ceea ce privește, în primul rând, argumentele reclamantelor prin care se urmărește să se demonstreze că decizia din 7 aprilie 2009 este o măsură cu caracter individual, trebuie să se arate, mai întâi, că faptul această decizie este adresată Regatului Țărilor de Jos nu este determinant pentru a defini domeniul ei de aplicare în raport cu jurisprudența citată la punctele 26-28 de mai sus. Astfel, s-a statuat că o decizie care are drept destinatar un singur stat membru are caracter general (Ordonanța Saint-Gobain Glass Deutschland/Comisia, punctul 26 de mai sus, punctul 71). În plus, Hotărârea Curții din 20 martie 2003, Danemarca/Comisia (C-3/00, Rec., p. I-2643, punctele 39 și 40), invocată de reclamante, nu este relevantă în speță întrucât cauza în care s-a pronunțat această hotărâre privește un aspect diferit de cel invocat în cauza de față. În această hotărâre, Curtea a considerat că procedura care a condus la o decizie a Comisiei, adoptată în temeiul articolului 95 alineatele (4) și (6) CE, prin care se aproba menținerea unei dispoziții naționale care deroga de la un act de aplicabilitate generală, nu poate fi considerată că face parte din procesul legislativ în urma căruia a fost adoptat actul cu caracter general. În consecință, nu se pune problema de a ști dacă decizia în cauză era o măsură cu caracter individual sau general, ci dacă această decizie se înscrie într-o procedură legislativă. În consecință, argumentația reclamantelor întemeiată pe faptul că decizia din 7 aprilie 2009 se adresează numai Regatului Țărilor de Jos nu poate fi primită.
37. Trebuie să se arate în continuare că, spre deosebire de cele susținute de reclamante, împrejurarea că Comisia are competența de a aprecia individual cererea de derogare prezentată de un stat membru și posibilitatea de a aproba sau de a respinge cererea de derogare sau de a o aproba sub anumite condiții nu este determinantă pentru a defini domeniul de aplicare al deciziei din 7 aprilie 2009 având în vedere jurisprudența citată la punctele 26-28 de mai sus.
38. În cele din urmă, argumentul reclamantelor potrivit căruia decizia din 7 aprilie 2009 este o măsură cu caracter individual, dat fiind că nu produce efecte juridice decât în raport cu Regatul Țărilor de Jos, nu este convingător. Astfel, trebuie să se arate că această decizie autorizează Regatul Țărilor de Jos să adopte acte cu caracter general care se aplică tuturor persoanelor fizice sau juridice care locuiesc sau care exercită o activitate în zonele și în aglomerările olandeze acoperite de această decizie. În consecință, această decizie produce efecte juridice nu numai în raport cu Regatul Țărilor de Jos, ci și în raport cu toate aceste persoane.
39. În al doilea rând, în ceea ce privește argumentul reclamantelor potrivit cărora Directiva 2008/50, întrucât se adresează statelor membre, care păstrează o marjă de apreciere în aplicarea directivei, iar nu cetățenilor sau întreprinderilor, nu cuprinde „măsuri care se aplică uneia sau mai multor categorii de persoane definite în mod general și abstract”, trebuie amintit că o directivă este un act normativ, general și abstract (Ordonanța Curții din 23 noiembrie 1995, Asocarne/Consiliul, C-10/95 P, Rec., p. I-4149, punctul 37). Astfel, faptul că Regatul Țărilor de Jos păstrează o marjă de apreciere în alegerea formei și a mijloacelor adecvate pentru punerea în aplicare a Directivei 2008/50 nu poate repune în discuție caracterul ei general. Prin urmare, argumentul reclamantelor nu poate fi primit.
40. În al treilea rând, argumentul reclamantelor potrivit căruia Comisia trebuie să reexamineze decizia din 7 aprilie 2009 din moment ce au susținut că Regatul Țărilor de Jos nu îndeplinește condițiile prevăzute de Directiva 2008/50 pentru a obține o derogare nu este pertinent. Astfel, examinarea temeiniciei cererii de reexaminare internă nu are nicio incidență asupra admisibilității acestei cereri.
41. Rezultă din cele de mai sus că, întrucât decizia din 7 aprilie 2009 nu constituie o măsură cu aplicabilitate individuală, aceasta nu poate fi calificată drept act administrativ în sensul articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1367/2006. Prin urmare, această decizie nu poate face obiectul unei cereri de reexaminare internă în temeiul articolului 10 alineatul (1) din acest regulament. În consecință, având în vedere aceste dispoziții, Comisia nu a săvârșit nicio eroare atunci când a declarat inadmisibilă cererea de reexaminare internă a deciziei din 7 aprilie 2009 prezentată de reclamante.
42. În consecință, se impune respingerea prezentului motiv.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe nevaliditatea articolului 10 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1367/2006, în măsura în care limitează noțiunea „acte” care apare la articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus numai la „acte[le] administrativ[e]” definite la articolul 2 alineatul (1) litera (g) din același regulament drept „măsuri cu caracter individual”
43. În subsidiar, reclamantele susțin, în esență, că, în cazul în care decizia atacată nu este anulată în temeiul primului motiv, s-ar impune să se considere că articolul 10 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1367/2006, atunci când a limitat noțiunea „acte” care apare la articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus numai la „acte[le] administrativ[e]” definite la articolul 2 alineatul (1) litera (g) din același regulament drept „măsur[i] cu caracter individual”, este contrar acestei dispoziții din Convenția de la Aarhus. Or, având în vedere forța juridică superioară a Convenției de la Aarhus față de Regulamentul nr. 1367/2006, această dispoziție din Regulamentul nr. 1367/2006, dat fiind că este contrară Convenției de la Aarhus, nu ar trebui aplicată.
44. Trebuie să se considere că, prin acest motiv, reclamantele invocă o excepție de nelegalitate a articolului 10 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1367/2006 coroborat cu articolul 2 alineatul (1) litera (g) din acest regulament, în sensul articolului 241 CE.
45. Comisia și intervenientele solicită respingerea acestui motiv.
46. Parlamentul European și Consiliul contestă admisibilitatea acestui motiv în special pentru că în cererea introductivă nu se solicită Tribunalului constatarea nelegalității Regulamentului nr. 1367/2006.
47. În această privință, trebuie amintit că, potrivit jurisprudenței, excepția de nelegalitate prevăzută la articolul 241 CE constituie expresia unui principiu general care asigură tuturor părților dreptul de a contesta pe cale incidentă, în vederea obținerii anulării unei decizii, validitatea actelor anterioare care constituie temeiul juridic al deciziei atacate (Hotărârea Tribunalului din 19 iulie 1999, Q/Consiliul, T-20/98, RecFP, p. I-A-147 și II-779, punctul 47). Astfel, în speță, excepția de nelegalitate a Regulamentului nr. 1367/2006 a fost invocată cu titlu incident de reclamante, în vederea obținerii anulării deciziei atacate, adoptată în temeiul acestui regulament. Admisibilitatea excepției de nelegalitate nu este, așadar, subordonată existenței unei concluzii referitoare la nelegalitatea Regulamentului nr. 1367/2006.
48. Pe de altă parte, Consiliul susține că nu este clar dacă reclamantele repun în discuție legalitatea Regulamentului nr. 1367/2006 în raport cu Convenția de la Aarhus în măsura în care acestea ezită între faptul că Regulamentul nr. 1367/2006 este în conflict cu Convenția de la Aarhus și faptul că acest regulament poate fi interpretat în conformitate cu această convenție. În consecință, Consiliul își exprimă îndoiala că motivul invocat cu titlu subsidiar de reclamante prezintă nivelul de claritate și de precizie impus prin articolul 44 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură al Tribunalului.
49. În această privință, este suficient să se răspundă că reclamantele arată în mod clar, la punctul 39 din cererea introductivă, că o interpretare a articolului 2 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1367/2006 conformă Convenţiei de la Aarhus nu este posibilă întrucât această dispoziţie nu trebuie aplicată în cazul în care este contrară Convenției de la Aarhus.
50. În consecință, excepția de nelegalitate a articolului 10 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1367/2006, întemeiată pe faptul că limitează noțiunea „acte” care apare la articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus numai la „acte[le] administrativ[e]”, astfel cum sunt definite la articolul 2 alineatul (1) litera (g) din același regulament, este admisibilă.
51. În ceea ce privește temeinicia acestui motiv, este necesar să se arate că de la articolul 300 alineatul (7) CE reiese că acordurile încheiate de Comunitate sunt obligatorii pentru instituțiile acesteia și că, în consecință, aceste acorduri beneficiază de supremație față de actele de drept comunitar derivat (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 10 septembrie 1996, Comisia/Germania, C-61/94, Rec., p. I-3989, punctul 52, și Hotărârea Curții din 12 ianuarie 2006, Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht, C-311/04, Rec., p. I-609, punctul 25).
52. Convenția de la Aarhus a fost încheiată de Comunitatea Europeană și ulterior a fost aprobată prin Decizia 2005/370/CE a Consiliului din 17 februarie 2005 (JO L 124, p. 1, Ediție specială, 5/vol. 14, p. 201). Prin urmare, instituțiile sunt obligate prin această convenție, care are forță juridică superioară în raport cu actele comunitare derivate. În consecință, validitatea Regulamentului nr. 1367/2006 poate fi afectată în cazul incompatibilității cu Convenția de la Aarhus.
53. Potrivit jurisprudenței, instanța Uniunii poate examina validitatea unei dispoziții dintr-un regulament în raport cu un tratat internațional numai dacă natura și economia acestuia nu se opun examinării și dacă, pe de altă parte, în ceea ce privește conținutul, aceste dispoziții par necondiționate și suficient de precise (Hotărârea Curții din 3 iunie 2008, Intertanko și alții, C-308/06, Rep., p. I-4057, punctul 45, și Hotărârea Curții din 9 septembrie 2008, FIAMM și alții/Consiliul și Comisia, C-120/06 P și C-121/06 P, Rep., p. I-6513, punctul 110).
54. Însă, în ipoteza în care Comunitatea a urmărit executarea unei anumite obligații asumate în temeiul unui acord internațional sau în cazul în care actul trimite expres la dispozițiile precise ale acestui acord revine Curții sarcina de a controla legalitatea actului în cauză în raport cu regulile acestui acord [a se vedea în acest sens, în ceea ce privește Acordul de instituire a Organizației Mondiale a Comerțului, Hotărârea Curții din 23 noiembrie 1999, Portugalia/Consiliul, C-149/96, Rec., p. I-8395, punctul 49, Hotărârea Curții din 30 septembrie 2003, Biret International/Consiliul, C-93/02 P, Rec., p. I-10497, punctul 53, și Hotărârea Curții din 1 martie 2005, Van Parys, C-377/02, Rec., p. I-1465, punctul 40; a se vedea de asemenea în acest sens, în ceea ce privește Acordul General pentru Tarife și Comerț (denumit în continuare „GATT”), Hotărârea Curții din 22 iunie 1989, Fediol/Comisia, 70/87, Rec., p. 1781, punctele 19-22, și Hotărârea Curții din 7 mai 1991, Nakajima/Consiliul, C-69/89, Rec., p. I-2069, punctul 31]. Astfel, instanța Uniunii trebuie să poată efectua controlul legalității unui regulament în raport cu un tratat internațional, fără a verifica în prealabil dacă condițiile enunțate la punctul 53 de mai sus sunt îndeplinite, întrucât acest regulament urmărește să pună în aplicare o obligație impusă prin acest tratat internațional instituțiilor Uniunii.
55. Astfel, în Hotărârea Nakajima/Consiliul, punctul 54 de mai sus (punctul 28), Curtea a constatat că reclamanta nu invoca efectul direct al dispozițiilor din codul antidumping al GATT, ci punea în discuție în mod incident, conform articolului 241 CE, validitatea unui regulament, invocând unul dintre motivele de control de legalitate menționate la articolul 230 CE, respectiv încălcarea tratatului sau a oricărei norme referitoare la aplicarea acestuia. Curtea a considerat că regulamentul pus în discuție de reclamantă în această cauză a fost adoptat în vederea îndeplinirii obligațiilor int ernaționale ale Comunității, căreia îi revine, în consecință, potrivit unei jurisprudențe constante, asigurarea respectării dispozițiilor GATT și a măsurilor de executare ale acestuia (a se vedea Hotărârea Nakajima/Consiliul, punctul 54 de mai sus, punctul 31 și jurisprudența citată; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea Curții din 12 noiembrie 1998, Italia/Consiliul, C-352/96, Rec., p. I-6937, punctele 20 și 21).
56. Jurisprudența dezvoltată în cauzele referitoare la GATT și la Acordul privind OMC a fost aplicată și în Hotărârea din 16 iunie 1998, Racke (C-162/96, Rec., p. I-3655), în care Curtea a examinat validitatea unui regulament în raport cu dreptul internațional cutumiar, în măsura în care a considerat că „justițiabilul invocă norme de drept cutumiar internațional de natură fundamentală în raport cu regulamentul în litigiu, care a fost adoptat în temeiul acestor norme și îl priva de drepturile la tratament preferențial pe care i le recunoștea acordul de cooperare” (Hotărârea Racke, citată anterior, punctul 48).
57. În speță, trebuie să se arate, pe de o parte, că, precum în cauza în care s-a pronunțat Hotărârea Nakajima/Consiliul, punctul 54 de mai sus (punctul 28), reclamantele pun în discuție, în mod incident, conform articolului 241 CE, validitatea unei dispoziții din Regulamentul nr. 1367/2006 în raport cu Convenția de la Aarhus.
58. Pe de altă parte, trebuie să se constate că Regulamentul nr. 1367/2006 a fost adoptat pentru a îndeplini obligațiile internaționale ale Uniunii care decurg de la articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus. Astfel, reiese de la articolul 1 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul nr. 1367/2006 că obiectul acestui regulament este de a contribui la executarea obligațiilor care decurg din Convenția de la Aarhus în special prin asigurarea „accesului la justiție în probleme de mediu la nivelul Uniunii, în condițiile prevăzute de prezentul regulament”. În plus, considerentul (18) al Regulamentului nr. 1367/2006 se referă expres la articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus. De asemenea, reiese din jurisprudența Curții că din articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus decurg o serie de obligații, iar Regulamentul nr. 1367/2006 are ca obiect punerea în aplicare a prevederilor articolului 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus în ceea ce privește instituțiile Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 8 martie 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C-240/09, Rep., p. I-1255, punctele 39 și 41).
59. În consecință, se impune să se verifice validitatea dispoziției a cărei nelegalitate a fost invocată de reclamante în raport cu articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus, ceea ce impune să se determine dacă noțiunea „acte” care figurează la articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus poate fi interpretată în sensul că se limitează la „măsurile cu caracter individual”.
60. Articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus prevede:
„În plus față de căile de atac prevăzute la alineatele (1) și (2) și fără a le aduce atingere, fiecare parte se asigură că, în cazul în care îndeplinesc criteriile prevăzute de legislația internă proprie, în cazul în care acestea există, membrii publicului au acces la proceduri administrative sau judiciare pentru a contesta acțiuni [a se citi: „acte”] și omiteri ale persoanelor fizice și ale autorităților publice care contravin dispozițiilor legislației interne proprii privind mediul. ”
61.  Noțiunea „acte” care figurează la articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus nu este definită în această convenție. Conform unei jurisprudențe constante, un tratat internațional trebuie interpretat în funcție de termenii utilizați în redactare și ținând seama de obiectivele acestuia. Articolul 31 din Convenția de la Viena din 23 mai 1969 cu privire la dreptul tratatelor și articolul 31 din Convenția de la Viena din 21 martie 1986 cu privire la dreptul tratatelor între state și organizații internaționale sau între organizații internaționale, care exprimă în acest sens dreptul internațional cutumiar general, precizează, referitor la acest aspect, că un tratat trebuie să fie interpretat cu bună-credință, potrivit sensului obișnuit care urmează a fi atribuit termenilor tratatului în contextul lor și în lumina obiectului și a scopului său (a se vedea Hotărârea Curții din 10 ianuarie 2006, IATA și ELFAA, C-344/04, Rec., p. I-403, punctul 40 și jurisprudența citată).
62. Mai întâi, este necesar să se amintească obiectivele Convenției de la Aarhus.
63. Astfel, reiese din al șaselea și din al optulea considerent din preambulul Convenției de la Aarhus că autorii acestei convenții, „[r]ecunoscând că o protejare adecvată a mediului este esențială pentru bunăstarea oamenilor și pentru a beneficia de drepturile fundamentale ale omului, inclusiv de dreptul la viață”, consideră că, „pentru a putea afirma acest drept și pentru a îndeplini această obligație, cetățenii trebuie să aibă acces la informații, să aibă dreptul de a participa la luarea deciziilor și să aibă acces la justiție în probleme de mediu și înțelegând că cetățenii au nevoie de asistență pentru a-și exercita drepturile în acest sens”. În plus, reiese din al nouălea considerent din preambulul Convenției de la Aarhus că, „în domeniul mediului, îmbunătățirea accesului la informații și intensificarea participării publicului la luarea deciziilor cresc calitatea și îmbunătățesc aplicarea deciziilor, contribuie la conștientizarea publicului cu privire la problemele de mediu, dau publicului ocazia să-și exprime preocupările și permit autorităților publice să țină seama de aceste preocupări în mod corespunzător”.
64. În plus, articolul 1 din Convenția de la Aarhus, intitulat „Obiectiv”, prevede că, „[p]entru a contribui la protejarea dreptului fiecărei persoane din generațiile prezente și viitoare de a trăi într-un mediu propice sănătății și bunăstării sale, fiecare parte garantează drepturile de acces la informații, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în probleme de mediu în conformitate cu dispozițiile prezentei convenții”.
65. Trebuie să se considere că o procedură de reexaminare internă care nu ar viza decât măsurile cu caracter individual ar avea o aplicabilitate foarte limitată în măsura în care actele adoptate în domeniul mediului sunt cel mai frecvent acte cu caracter general. Or, având în vedere obiectivele și obiectul Convenției de la Aarhus, o astfel de limitare nu este justificată.
66. În continuare, în ceea ce privește termenii în care este redactat articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus, trebuie să se arate că aceștia lasă o anumită marjă de manevră părților la Convenția de la Aarhus în ceea ce privește definirea persoanelor abilitate să inițieze proceduri administrative sau judiciare și în ceea ce privește natura procedurii (administrativă sau judiciară). Astfel, potrivit acestei dispoziții, numai „în cazul în care îndeplinesc criteriile prevăzute de legislația internă [...], în cazul în care acestea există, membrii publicului au acces la proceduri administrative sau judiciare”. Cu toate acestea, termenii articolului 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus nu lasă aceeași marjă de manevră în ceea ce privește definiția „actelor” care pot fi contestate. În consecință, nu există niciun motiv de a interpreta noțiunea „acte” de la articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus ca acoperind numai actele cu caracter individual.
67. În cele din urmă, în ceea ce privește termenii altor prevederi din Convenția de la Aarhus, trebuie să se arate că, în temeiul articolului 2 alineatul (2) din această convenție, noțiunea „autoritate publică” „nu include organisme sau instituții care acționează cu capacitate juridică sau legislativă.” Astfel, actele adoptate de o instituție sau de un organism al Uniunii care acționează în exercitarea puterii sale judiciare sau legislative pot fi totuși excluse din sfera noțiunii „acte” care figurează la articolul 9 alineatul (3) de Convenția de la Aarhus. Această excludere nu permite totuși limitarea noțiunii „acte” de la articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus numai la măsurile cu caracter individual. Astfel, nu există o corelație între actele cu caracter general și cele adoptate de o autoritate publică în exercitarea competențelor judiciare sau legislative. Actele cu caracter general nu sunt neapărat acte adoptate de o autoritate publică în exercitarea competențelor judiciare sau legislative.
68. În consecință, articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus nu poate fi interpretat ca referindu-se numai la măsuri cu caracter individual.
69. Prin urmare, articolul 10 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1367/2006, în măsura în care limitează noțiunea „acte” de la articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus numai la „acte[le] administrativ[e]” definite la articolul 2 alineatul (1) litera (g) din același regulament drept „măsur[i] cu caracter individual” nu este compatibil cu articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus.
70. Această concluzie nu este repusă în discuție prin argumentele intervenientelor.
71. În ceea ce privește argumentul Parlamentului European și al Consiliului potrivit căruia noțiunea „acte” care figurează la articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus trebuie limitată, în dreptul Uniunii, la măsurile cu caracter individual, întrucât procedura de reexaminare internă, nefiind autonomă în raport cu procedura judiciară prevăzută la articolul 12 din Regulamentul nr. 1367/2006, trebuie să fie conformă articolului 230 CE și în special condiției potrivit căreia reclamantul trebuie să fie vizat individual și direct prin actul atacat, este suficient să se amintească cuprinsul articolului 12 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1367/2006.
72. În temeiul articolului 12 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1367/2006, organizația non-guvernamentală care a introdus cererea de reexaminare internă, în temeiul articolului 10, poate sesiza Curtea de Justiție în conformitate cu dispozițiile relevante ale tratatului și, în consecință, în conformitate cu articolul 230 CE. Or, indiferent de domeniul de aplicare al măsurii care a făcut obiectul reexaminării interne prevăzute la articolul 10 din acest regulament, condițiile de admisibilitate prevăzute la articolul 230 CE trebuie, în orice caz, respectate în ipoteza unei acțiuni la instanțele Uniunii.
73. Pe de altă parte, condițiile de la articolul 230 CE și în special cea potrivit căreia reclamantul trebuie să fie vizat direct și individual prin actul atacat se aplică și măsurilor cu caracter individual al căror destinatar nu este reclamantul. O organizație non-guvernamentală care îndeplinește condițiile prevăzute la articolul 11 din Regulamentul nr. 1367/2006 nu va fi neapărat vizată direct și individual printr-o măsură cu caracter individual. Spre deosebire de cele susținute de Parlamentul European și de Consiliu, limitarea noțiunii „acte” numai la actele cu caracter individual nu permite să se garanteze respectarea condiției prevăzute la articolul 230 CE, potrivit căreia reclamantul trebuie să fie vizat în mod direct și individual prin actul atacat.
74. Consiliul susține de asemenea că articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus implică o libertate de apreciere care lasă o marjă de manevră suficientă pentru transpunerea obligației care rezultă de la acest articol, prin proceduri naționale și întrebări preliminare adresate Curții.
75. În această privință, trebuie subliniat că, pentru ca o organizație non-guvernamentală, care îndeplinește condițiile pentru a introduce o cerere de reexaminare internă prevăzute la articolul 11 din Regulamentul nr. 1367/2006, să poată pune în discuție indirect o măsură cu caracter general adoptată de o instituție a Uniunii la o instanță națională, aceasta presupune ca măsura cu caracter general să fi fost transpusă în dreptul național. Or, toate măsurile cu caracter general adoptate de instituțiile Uniunii în domeniul mediului nu fac obiectul unei transpuneri naționale, care poate fi contestată în fața unei instanțe naționale.
76. În plus, argumentul Consiliului nu este susținut de elemente care să stabilească modul în care, în speță, reclamantele puteau repune în discuție măsura cu caracter general a cărei reexaminare au solicitat-o Comisiei, în fața unei instanțe naționale.
77. În consecință, excepția de nelegalitate îndreptată împotriva articolului 10 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1367/2006 coroborat cu articolul 2 alineatul (1) litera (g) din același regulament trebuie admisă și, prin urmare, trebuie admis și al doilea motiv. În consecință, decizia atacată trebuie anulată.
Cu privire la cheltuielile de judecată
78. Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, inclusiv a celor efectuate în procedura măsurilor provizorii, conform concluziilor formulate de reclamante.
79. Potrivit articolului 87 alineatul (4) primul paragraf din Regulamentul de procedură, statele membre și instituțiile care intervin în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. Prin urmare, este necesar să se dispună ca Regatul Țărilor de Jos, Parlamentul European și Consiliul să suporte propriile cheltuieli de judecată.
Dizpozitiv
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a șaptea)
declară și hotărăște:
1) Anulează Decizia C(2009) 6121 a Comisiei din 28 iulie 2009.
2) Obligă Comisia Europeană să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, și cheltuielile de judecată efectuate de Vereniging Milieudefensie și de Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, inclusiv pe cele aferente procedurii măsurilor provizorii.
3) Regatul Țărilor de Jos, Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene suportă propriile cheltuieli de judecată.