CELEX: 62012CJ0394
Zahtjev za prethodnu odluku
Zajednički europski sustav azila
Uredba (EZ) br. 343/2003
Određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil
Nadzor nad poštivanjem kriterija odgovornosti za razmatranje zahtjeva za azil
Opseg sudskog nadzora

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 10., članka 16., članka 18. i članka 19. Uredbe Vijeća (EZ) br. 343/2003 od 18. veljače 2003. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje (
SL L 50, str. 1
.).
Zahtjev je podnesen u okviru spora između S. Abdullahi, somalske državljanke, i Bundesasylamta (Saveznog ureda za pitanja azila), a tiče se određivanja države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil koji je ona podnijela navedenom saveznom uredu.
Pravni okvir
Ženevska konvencija
Konvencija o statusu izbjeglica, potpisana u Ženevi 28. srpnja 1951. [Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 189., str. 150., br. 2545 (1954.), u daljnjem tekstu: Ženevska konvencija], stupila je na snagu 22. travnja 1954. Konvencija je dopunjena Protokolom o statusu izbjeglica od 31. siječnja 1967. (u daljnjem tekstu: Protokol iz 1967.), koji je stupio na snagu 4. listopada 1967.
Sve države članice su ugovorne stranke Ženevske konvencije i Protokola iz 1967., kao što su to i Republika Island, Kneževina Lihtenštajn, Kraljevina Norveška i Švicarska Konfederacija. Europska unija nije ugovorna stranka ni Ženevske konvencije niti Protokola iz 1967., no članak 78. UFEU‑a i članak 18. Povelje o temeljnim pravima Europske unije (u daljnjem tekstu: Povelja) predviđaju da se jamči pravo na azil, prije svega uz poštivanje te konvencije i spomenutog protokola.
Pravo Unije
Radi postizanja cilja koji je postavilo Europsko vijeće u Strasbourgu 8. i 9. prosinca 1989., odnosno usklađivanja svojih politika u području azila, države članice potpisale su 15. lipnja 1990. u Dublinu Konvenciju o utvrđivanju države odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil predanih u jednoj od država članica Europskih zajednica (
SL C 254, 1997., str. 1.
, u daljnjem tekstu: Dublinska konvencija). Ta konvencija stupila je na snagu 1. rujna 1997. za dvanaest prvotnih potpisnica, 1. listopada 1997. za Republiku Austriju i Kraljevinu Švedsku te 1. siječnja 1998. za Republiku Finsku.
Zaključci Europskog vijeća usvojeni u Tampereu od 15. i 16. listopada 1999. predviđali su prije svega uspostavljanje zajedničkog europskog sustava azila.
Ugovor iz Amsterdama od 2. listopada 1997. u UEZ je uveo članak 63. koji je Europskoj komisiji davao nadležnost za usvajanje mjera koje je preporučilo Europsko vijeće na zasjedanju u Tampereu. Usvajanje te odredbe omogućilo je prije svega da države članice, uz iznimku Kraljevine Danske, zamijene Dublinsku konvenciju Uredbom br. 343/2003 koja je stupila na snagu 17. ožujka 2003.
Na istoj su pravnoj osnovi usvojene i različite direktive, među kojima:
—
Direktiva Vijeća 2004/83/EZ od 29. travnja 2004. o minimalnim mjerilima prema kojima se državljanima trećih zemalja ili osobama bez državljanstva priznaje status izbjeglica ili osoba koje na drugi način trebaju međunarodnu zaštitu te o sadržaju odobrene zaštite (
SL L 304, str. 12
. i ispravak u
SL 2005, L 204, str. 24
.), tu je direktivu zamijenila Direktiva 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te za sadržaj odobrene zaštite (
SL L 337, str. 9
.), i
—
Direktiva Vijeća 2005/85/EZ od 1. prosinca 2005. o minimalnim normama koje se odnose na postupke priznavanja i ukidanja statusa izbjeglica u državama članicama (
SL L 326, str. 13
. i ispravak u
SL L 236, 2006., str. 36.
) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 7., str. 19.); navedenu direktivu zamijenila je Direktiva 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (
SL L 180, str. 60
.).
Uredba br. 343/2003
Uvodne izjave 3. i 4. Uredbe br. 343/2003 glase kako slijedi:
„(3)
Zaključci sastanka u Tampereu navode da ovaj sustav treba vrlo skoro uključivati i jasnu i upotrebljivu metodu za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil.
(4)
Takva se metoda treba zasnivati na objektivnim, poštenim kriterijima kako za države članice tako i za uključene osobe. Ona bi posebno trebala osigurati brzo određivanje odgovorne države članice, kako bi se zajamčio učinkovit pristup postupcima za određivanje statusa izbjeglice i kako se ne bi kompromitirao cilj brze obrade zahtjeva za azilom.” [neslužbeni prijevod]
Sukladno članku 1. Uredbe br. 343/2003, Uredbom se utvrđuju kriteriji i mehanizmi za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje.
Članak 3. stavak 1. navedene uredbe predviđa:
„Države članice razmatraju zahtjev svakog državljanina treće zemlje koji bilo kojoj od njih na granici ili na njihovom teritoriju podnese zahtjev za azil. Zahtjev razmatra jedna država članica na koju kriteriji utvrđeni u poglavlju III. ukažu kao na odgovornu.” [neslužbeni prijevod]
U svrhu omogućavanja određivanja „odgovorne države članice” u smislu članka 3. stavka 1. Uredbe br. 343/2003, članci 6. do 14. te uredbe u poglavlju III., koje je naslovljeno „Hijerarhija kriterija”, propisuju ukupne objektivne i hijerarhizirane kriterije koji se odnose na maloljetnike bez pratnje, spajanje obitelji, izdavanje boravišne dozvole ili vize, nedopušteni ulazak ili boravak u državi članici, nepropisni ulazak u državu članicu te na zahtjeve podnesene u međunarodnom tranzitnom području zračne luke.
Članak 10. te uredbe glasi kako slijedi:
„1.   Ako se na temelju dokaza ili indicija ustanovi, kako je opisano u dvama popisima spomenutima u članku 18. stavku 3., uključujući podatke koji se spominju u poglavlju III. Uredbe [Vijeća] (EZ) br. 2725/2000 [od 11. prosinca 2000. o osnivanju sustava „Eurodac” za usporedbu otisaka prstiju za učinkovitu primjenu Dublinske konvencije (
SL L 316, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 32.)] da je tražitelj azila protupropisno prešao granicu države članice bilo kopnom, morem ili zrakom, a došao je iz treće države, država članica u koju je tako ušao odgovorna je za razmatranje zahtjeva za azil. Ta odgovornost prestaje 12 mjeseci od dana kada je protupropisan prelazak granice izvršen.
2.   Ako se država članica ne može ili više ne može smatrati odgovornom prema stavku 1. i ako se ustanovi, na temelju dokaza ili indicija kako je opisano u dvama popisima spomenutima u članku 18. stavku 3., da je tražitelj azila, koji je protupropisno ušao na teritorije država članica ili čije se okolnosti ulaska ne mogu ustanoviti, u vrijeme podnošenja zahtjeva prethodno tijekom kontinuiranog razdoblja od najmanje pet mjeseci živio u nekoj državi članici, ta je država članica odgovorna za razmatranje zahtjeva za azil.
Ako je podnositelj zahtjeva tijekom razdoblja od najmanje pet mjeseci živio u nekoliko država članica, za razmatranje zahtjeva odgovorna je ona država članica u kojoj je zadnjoj boravio.” [neslužbeni prijevod]
Članak 13. navedene uredbe predviđa da, ako se na temelju kriterija nabrojenih u Uredbi ne može utvrditi nijedna država članica odgovorna za razmatranje zahtjeva za azil, za njegovo razmatranje odgovorna je prva država članica kojoj je podnesen zahtjev za azil.
Sukladno članku 16. Uredbe br. 343/2003:
„1.   Država članica odgovorna za razmatranje zahtjeva za azil prema ovoj Uredbi obvezna je:
(a)
preuzeti nadležnost, pod uvjetima utvrđenima u člancima 17. do 19., nad tražiteljom azila koji je podnio zahtjev u drugoj državi članici;
(b)
izvršiti razmatranje zahtjeva za azil;
[...]
2.   Ako država članica podnositelju zahtjeva izda dokument o prebivalištu, obveze utvrđene u stavku 1. prenose se na tu državu članicu.
3.   Obveze utvrđene u stavku 1. prestaju važiti ako državljanin treće zemlje napusti državno područje država članica na najmanje tri mjeseca, osim ako državljanin treće zemlje ne posjeduje važeći dokument o prebivalištu koji je izdala odgovorna država članica.
[...]” [neslužbeni prijevod]
Sukladno članku 17. ove uredbe, država članica kojoj je podnesen zahtjev za azil i koja smatra da je druga država članica odgovorna za razmatranje zahtjeva može, što prije, a u svakom slučaju najkasnije tri mjeseca od dana podnošenja zahtjeva za azil, zatražiti od druge države članice da podnositelja zahtjeva uzme pod svoju nadležnost.
Članak 18. navedene uredbe glasi kako slijedi:
„1.   Država članica kojoj je podnesen takav zahtjev mora obaviti potrebne provjere i donijeti odluku o zahtjevu da podnositelja zahtjeva uzme pod svoju nadležnost u roku od dva mjeseca od dana primitka takvog zahtjeva.
2.   U postupku za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil utvrđenog ovom uredbom moraju se koristiti elementi dokaza i indicija.
3.   U skladu s postupkom iz članka 27. stavka 2., treba napraviti dva popisa i periodički ih preispitivati, navodeći dokaze i indicije u skladu sa sljedećim kriterijima:
(a)
Dokazi
(i)
Ovo se odnosi na formalni dokaz koji određuje odgovornost prema ovoj uredbi sve dok se drugim dokazom ne dokaže suprotno.
(ii)
Države članice će odboru iz članka 27. dati modele različitih tipova upravnih dokumenata u skladu s tipologijom utvrđenom u popisu formalnih dokaza.
(b)
Indicije
(i)
Ovo se odnosi na indikativne elemente koji mogu biti dovoljni sve dok se mogu pobiti, u određenim slučajevima, u skladu s dokaznom vrijednosti koja im se pripisuje.
(ii)
Njihova će se dokazna vrijednost u odnosu na odgovornost za razmatranje zahtjeva za azil ocjenjivati od slučaja do slučaja.
4.   Zahtjev za dokazima ne smije premašivati ono što je potrebno za ispravnu primjenu ove uredbe.
5.   Ako ne postoji formalni dokaz, država članica kojoj je zahtjev upućen priznat će svoju odgovornost ako su indicije koherentne, mogu se provjeriti i dovoljno su detaljne za utvrđivanje odgovornosti.
[...]
7.   Propuštanje postupanja u razdoblju od dva mjeseca spomenutom u stavku 1. i u razdoblju od jedan mjesec spomenutom u stavku 6. smatra se ravnim prihvaćanju zahtjeva i za nužnu posljedicu ima obvezu uzimanja nadležnosti nad tom osobom, uključujući i brigu o odgovarajućim aranžmanima vezanima za dolazak.” [neslužbeni prijevod]
Članak 19. stavci 1. do 4. Uredbe br. 343/2003 glasi kako slijedi:
„1.   Ako država članica kojoj je upućen zahtjev prihvati da ona treba preuzeti nadležnost nad podnositeljem zahtjeva, država članica u kojoj je zahtjev za azil podnesen mora obavijestiti podnositelja zahtjeva o svojoj odluci da neće razmatrati zahtjev i o obvezi prebacivanja podnositelja zahtjeva u odgovornu državu članicu.
2.   Odluka koja se spominje u stavku 1. mora sadržavati osnove na kojima se temelji. Ona mora sadržavati pojedinosti roka za prebacivanje i, ako je potrebno, informacije o mjestu i datumu kada se podnositelj zahtjeva treba pojaviti ako sam putuje u odgovornu državu članicu. Na ovu odluku može postojati mogućnost žalbe ili ponovnog razmatranja. Žalba ili ponovno razmatranje ove odluke ne odgađa provedbu prebacivanja podnositelja zahtjeva osim ako od slučaja do slučaja sudovi ili nadležna tijela tako ne odluče ako nacionalno pravo to dopušta.
3.   Prebacivanje podnositelja zahtjeva iz države članice u kojoj je zahtjev za azil podnesen u odgovornu državu članicu izvršava se u skladu s nacionalnim pravom prve države članice, nakon konzultacije uključenih država članica, što je prije praktično moguće, a najkasnije unutar šest mjeseci od prihvaćanja zahtjeva za preuzimanje nadležnosti ili odluke o žalbi ili ponovnom razmatranju ako postoji odgodni uvjet.
[...]
4.   Ako se prebacivanje ne obavi u roku od šest mjeseci, odgovorna je ona država članica kojoj je zahtjev za azil podnesen. Ovaj se rok može produljiti najviše do jedne godine ako se prebacivanje ne može obaviti zbog utamničenja tražitelja azila ili do najviše osamnaest mjeseci ako je tražitelj azila pobjegao.” [neslužbeni prijevod]
Uredbu br. 343/2003 stavila je izvan snage i zamijenila Uredba (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o uvođenju kriterija i mehanizama za utvrđivanje države članice odgovorne za razmatranje molbe za međunarodnu zaštitu koju je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva (preinaka) (
SL L 180, str. 31
.).
Uredba (EZ) br. 1560/2003
Članak 3. Uredbe (EZ) br. 1560/2003 od 2. rujna 2003. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe br. 343/2003 (
SL L 222, str. 3
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 10, str. 17.), naslovljen „Obrada zahtjevâ za preuzimanjem odgovornosti”, glasi kako slijedi:
„1.   Pravni i činjenični argumenti navedeni u zahtjevu razmatraju se u svjetlu odredbi Uredbe (EZ) br. 343/2003 i popisa neposrednih i posrednih dokaza navedenih u Prilogu II. ovoj Uredbi.
2.   Neovisno o kriterijima i odredbama Uredbe (EZ) br. 343/2003 na kojima se zahtjev temelji, država članica kojoj se podnosi zahtjev provjerava, u roku koji je dopušten člankom 18. stavkom 1. i 6. te Uredbe, temeljito i objektivno, na osnovi svih informacija koje su joj izravno ili neizravno dostupne, je li njezina odgovornost za razmatranje zahtjeva za azil utemeljena. Ako provjere koje obavi država članica kojoj se postavlja zahtjev pokažu da je ona odgovorna prema barem jednom kriteriju te Uredbe, predmetna država članica potvrđuje svoju odgovornost.”
Članak 4. Uredbe br. 1560/2003, naslovljen „Obrada zahtjevâ za ponovnim preuzimanjem odgovornosti”, određuje:
„Ako se zahtjev za ponovnim preuzimanjem odgovornosti temelji na podacima koje je dostavila Središnja jedinica Eurodaca i koje je u skladu s člankom 4. stavkom 6. Uredbe (EZ) br. 2725/2000 provjerila država članica koja podnosi zahtjev, država članica kojoj se podnosi zahtjev potvrđuje svoju odgovornost, osim ako provjere koje je obavila ne pokažu da su njezine obveze prestale na temelju članka 4. stavka 5. podstavka 2. ili članka 16. stavaka 2., 3. ili 4. Uredbe (EZ) br. 343/2003. Činjenica da su obveze prestale na osnovi tih odredaba može se temeljiti samo na materijalnim dokazima ili dokazima potkrijepljenim i provjerljivim izjavama tražitelja azila.”
Članak 5. te uredbe, naslovljen „Negativan odgovor”, predviđa:
„1.   Ako, nakon izvršenih provjera, država članica kojoj se podnosi zahtjev smatra da dostavljeni dokazi ne potvrđuju njezinu odgovornost, ona mora, u negativnom odgovoru koji šalje državi članici koja podnosi zahtjev, navesti potpune i detaljne razloge odbijanja.
2.   Ako država članica koja podnosi zahtjev smatra da se takvo odbijanje temelji na pogrešnoj procjeni ili ako ima dodatne dokaze, može zatražiti da se njezin zahtjev ponovno razmotri. Ova se mogućnost mora iskoristiti u roku od tri tjedna nakon primitka negativnog odgovora. Država članica kojoj se podnosi zahtjev nastoji odgovoriti u roku od dva tjedna. U svakom slučaju, ovaj dodatni postupak ne produžuje rokove utvrđene u članku 18. stavku 1. i 6. i članku 20. stavku 1. točki (b) Uredbe (EZ) br. 343/2003.”
Članak 14. navedene uredbe, naslovljen „Usuglašavanje”, glasi ovako:
„1.   Kada države članice ne mogu riješiti spor, bilo o potrebi provedbe transfera ili spajanja članova obitelji na temelju članka 15. Uredbe (EZ) br. 343/2003 ili o državi članici u kojoj bi dotične osobe trebale biti spojene, mogu pribjeći postupku usuglašavanja opisanom u stavku 2. ovog članka.
2.   Postupak usuglašavanja pokreće se na temelju zahtjeva jedne od država članica u sporu predsjedniku odbora ustanovljenog člankom 27. Uredbe (EZ) br. 343/2003. Pristajući na primjenu postupka usuglašavanja, dotične države članice obvezuju se da će u najvećoj mogućoj mjeri voditi računa o predloženom rješenju.
Predsjednik odbora imenuje tri člana odbora koji predstavljaju tri države članice koje nisu povezane s tim predmetom. Oni zaprimaju argumente stranaka bilo u pisanom ili usmenom obliku i, nakon vijećanja, predlažu rješenje u roku jednog mjeseca, prema potrebi nakon glasovanja.
Predsjednik odbora, ili njegov zamjenik, predsjeda raspravom. On može iznijeti svoje stajalište, ali nema pravo glasa.
Neovisno o tome jesu li ga stranke usvojile ili odbile, predloženo je rješenje konačno i neopozivo.”
Navedeni članak 14. stavljen je izvan snage Uredbom br. 604/2013, no njegov sadržaj preuzet je u članku 37. iste.
Direktiva 2005/85
Uvodna izjava 29. Direktive 2005/85 predviđa:
„Ova Direktiva ne uključuje postupke koje uređuje [Uredba br. 343/2003].”
Austrijsko pravo
Savezni zakon o azilu (Zakon o azilu iz 2005.) [Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl (Asylgesetz 2005), BGBl. I, 100/2005] u članku 18. stavku 1. predviđa:
„Bundesasylamt i Asylgerichtshof [Sud za pitanja azila] trebaju u svim stadijima postupka po službenoj dužnosti paziti da se iznesu navodi korisni za donošenje odluke ili da se dopune nepotpuni navodi o okolnostima koje se ističu u prilog zahtjevu, da se navedu dokazne isprave za te navode ili dopune predočeni dokazi i da ukupno budu pružene sve informacije koje se čine potrebnima da bi se podupro zahtjev. Ako je to potrebno, dokazna sredstva zahtijevaju se po službenoj dužnosti.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
S. Abdullahi somalska je državljanka u dobi od 22 godine. U travnju 2011. zrakoplovom je ušla u Siriju, nakon čega je u srpnju iste godine prešla kroz Tursku da bi brodom nezakonito ušla u Grčku. S. Abdullahi nije zatražila azil od grčke vlade. Nakon što je uz pomoć osoba koje su joj pomagale da neovlašteno prijeđe granicu prešla bivšu jugoslavensku Republiku Makedoniju, Srbiju i Mađarsku, zajedno s drugim osobama dolazi do Austrije. Granice svih tih država prešla je nezakonito. U Austriji, nedaleko od mađarske granice, S. Abdullahi su zaustavili službenici austrijske policije koji su, ispitujući i druge sudionike u prelasku, utvrdili put koji je prešla.
U Austriji S. Abdullahi podnijela je 29. kolovoza 2011. nadležnom tijelu, Bundesasylamtu, zahtjev za međunarodnu zaštitu. Sukladno članku 10. stavku 1. Uredbe br. 343/2003, Bundesasylamt je 7. rujna 2011. uputio Mađarskoj zahtjev za preuzimanje nadležnosti koji je ona i prihvatila dopisom od 29. rujna 2011. Mađarska je obrazložila tu odluku navodeći da, prema informacijama koje je pružila S. Abdullahi, a koje joj je prenijela Republika Austrija, i općim informacijama kojima raspolaže u vezi s kretanjima koja slijede ilegalni migranti, ima dovoljno dokaza da je dotična osoba nezakonito ušla u Mađarsku dolazeći iz Srbije i da se potom izravno uputila u Austriju.
Odlukom od 30. rujna 2011. Bundesasylamt je odbacio kao nedopušten zahtjev S. Abdullahi za azil u Austriji te je odlučio da se ona prebaci u Mađarsku.
S. Abdullahi žalila se na spomenutu odluku, nakon čega je Asylgerichtshof presudom od 5. prosinca 2011. prihvatio žalbu zbog povrede postupka. Žalba je, naime, sadržavala kritike stanja u Mađarskoj kad je riječ o azilu, vezano uz članak 3. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP), kojom se zabranjuje mučenje kao i neljudsko ili ponižavajuće postupanje, te je navedeno da je Bundesasylamt procjenjivao prevladavajući kontekst u Mađarskoj na osnovi zastarjelih izvora.
Nastavno na odluku Asylgerichtshofa, Bundesasylamt je nastavio s upravnim postupkom te je odlukom od 26. siječnja 2012. ponovno odbacio zahtjev za azilom kao nedopušten i istodobno odlučio da se S. Abdullahi prebaci u Mađarsku. U prilog svojoj odluci, koju je donio nakon što je uzeo u obzir aktualne raspoložive podatke koji se tiču Mađarske, Bundesasylamt je smatrao da prebacivanje S. Abdullahi u tu državu ne bi imalo utjecaja na prava na koja se ona poziva temeljem članka 3. EKLJP‑a.
Na navedenu odluku 13. veljače 2012. ponovno je uložena žalba pred Asylgerichtshofom, u kojoj je S. Abdullahi prvi put istaknula da država članica odgovorna za razmatranje zahtjeva za azil nije Mađarska, nego Helenska Republika. Međutim, ona je tvrdila da zadnje navedena država članica ne poštuje ljudska prava u određenim pitanjima, pa da je stoga na austrijskim vlastima da razmotre njezin zahtjev za azil.
Spomenuta tijela nisu ni pokrenula postupak usuglašavanja s Helenskom Republikom, niti su toj državi podnijela zahtjev za preuzimanje nadležnosti.
Asylgerichtshof je presudom od 14. veljače 2012. utvrdio da je žalba S. Abdullahi neosnovana, smatrajući da je sukladno članku 10. stavku 1. Uredbe br. 343/2003 Mađarska odgovorna država članica za postupanje po zahtjevu za azil.
S. Abdullahi pokrenula je postupak pred Verfassungsgerichtshofom (Ustavni sud), u osnovi ponavljajući argument prema kojem država članica odgovorna za razmatranje zahtjeva nije Mađarska nego Helenska Republika. Presudom od 27. lipnja 2012. (U 350/12‑12) Verfassungsgerichtshof je ukinuo spomenutu presudu Asylgerichtshofa od 14. veljače 2012. Ta je odluka obrazložena pozivajući se na drugu presudu, donesenu istog dana u okviru predmeta u kojem su predstavljene slične činjenice (presuda U 330/12‑12). U potonjoj presudi Verfassungsgerichtshof je okarakterizirao „dvojbenom” tezu na kojoj je Asylgerichtshof temeljio svoju odluku da potvrdi prebacivanje S. Abdullahi u Mađarsku, odnosno da je odgovornost zasnovana na članku 10. stavku 1. Uredbe br. 343/2003 (odgovornost Helenske Republike) prestala ako je osoba boravila u trećoj zemlji, čak i u kratkom razdoblju (u konkretnom slučaju, bivša jugoslavenska Republika Makedonija i Srbija). Verfassungsgerichtshof smatra da, iako je Asylgerichtshof opravdao svoju odluku pozivajući se na njemačku i austrijsku doktrinu u pogledu Uredbe br. 343/2003 kako bi presudio da je Mađarska odgovorna država članica, neki austrijski autori zastupaju i suprotnu tezu. Činjenica da je S. Abdullahi nastavila put u treću zemlju značila bi da je time prestala obveza Helenske Republike da preuzme nadležnost sukladno članku 16. stavku 3. Uredbe br. 343/2003. samo ako bi dotična osoba napustila teritorij država članica na vrijeme od najmanje tri mjeseca. Osim toga, pozivanje na presudu Suda od 21. prosinca 2011., N. S. i dr. (C‑411/10 i C‑493/10,
Recueil
, str. I‑13905.) nije relevantno jer se činjenično stanje vezano uz tu presudu ne može usporediti s činjenicama o kojima je riječ u glavnom postupku.
Smatrajući da je pitanje trebalo uputiti Sudu u obliku zahtjeva za prethodnu odluku, Verfassungsgerichtshof je ukinuo presudu Asylgerichtshofa iz razloga što je taj sud povrijedio pravo S. Abdullahi na postupak pred sucem određenim na temelju zakona (takozvano načelo „zakonom ustanovljenog suda”).
Navedena presuda Verfassungsgerichtshofa od 27. lipnja 2012. priopćena je Asylgerichtshofu 10. srpnja 2012. Od tada je u tijeku postupak pred Asylgerichtshofom.
S obzirom na to da je Verfassungsgerichtshof doveo u sumnju značaj koji je država članica dala prihvaćanju svoje odgovornosti, sud koji je postavio zahtjev prije svega si postavlja to pitanje. On primjećuje da bi nadzor odgovornosti države članice postavljao vrlo široku obvezu razmatranja, što nije u skladu sa zahtjevom da se brzo utvrdi nadležna država članica. Osim toga, iako Uredba br. 343/2003 predviđa pravo tražitelja azila da osporava svoje prebacivanje, ta uredba ne daje pravo na postupak razmatranja azila u određenoj državi članici prema izboru tražitelja azila. Prema sustavu koji je uspostavljen navedenom uredbom, samo države članice međusobno imaju subjektivna prava – koja daju pravo na pravna sredstva – u vezi s poštivanjem kriterijâ odgovornosti. Asylgerichtshof također naglašava činjenicu da se može pokazati da se odluka nacionalnog suda u kojoj se navodi druga nadležna država u praksi više ne može provesti u odnosu na tu državu članicu zbog rokova koji su određeni u navedenoj uredbi.
Drugo, Asylgerichtshof si postavlja pitanje eventualne odgovornosti Helenske Republike ako se ne uzme u obzir prihvaćanje Mađarske. Pozivajući se na točke 44. i 45. presude od 3. svibnja 2012., Kastrati i dr. (C‑620/10), sud koji je postavio zahtjev iz nje izvlači zaključak da se članak 16. stavak 3. Uredbe br. 343/2003, prema kojem obveze odgovorne države članice prestaju važiti ako državljanin treće zemlje napusti teritorij država članica na najmanje tri mjeseca, ne primjenjuje dok još ne postoji zahtjev za azil. On također ističe da navedena odredba pripada u razinu procesnih odredbi te uredbe, a ne u poglavlje III. Uredbe u kojem se utvrđuju kriteriji odgovornosti za materijalnu nadležnost. Sud koji je postavio zahtjev također primjećuje da Uredba br. 1560/2003 spominje članak 16. stavak 3. Uredbe br. 343/2003 samo u svom članku 4., koji se tiče zahtjeva za ponovnim preuzimanjem odgovornosti, a ne u članku 3., koji se odnosi na zahtjev za preuzimanjem odgovornosti. Taj sud na kraju naglašava da zahtijevanje provjere puta kretanja tražitelja azila kao i datumâ ulazaka i izlazaka s teritorija Unije može oduzeti vrijeme i postaviti osjetljiva pitanja dokazivanja, što bi moglo produljiti trajanje postupka kao i razdoblje nesigurnosti tražitelja azila.
Treće i posljednje, u slučaju ako bi se u konkretnom slučaju u predmetu iz glavnog postupka imalo smatrati da je nadležna država bila Helenska Republika, sud koji je postavio zahtjev navodi da, ako prebacivanje u Helensku Republiku i nije moguće zbog strukturnih nedostataka sustava azila u toj državi, to tražiteljima azila ostavlja mogućnost izbora kao odredišta države članice koja bi bila materijalno odgovorna za provođenje postupka za razmatranje azila, što bi bilo u suprotnosti s ciljevima Uredbe br. 343/2003. On se pita može li, uzevši u obzir navedena razmatranja, Helenska Republika odmah biti isključena, odnosno već u stadiju određivanja odgovorne države članice. Druga mogućnost bila bi uzeti u obzir Mađarsku pri razmatranju „naknadnih kriterija”, izraza koji se navodi u točki 96. gore spomenute presude N. S. i dr. i koji otvara pitanja.
Uzevši u obzir navedene elemente, Asylgerichtshof je odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li odredbe [članka 19. u vezi s člankom 18.] Uredbe br. 343/2003 tumačiti u smislu da na temelju činjenice da jedna država članica preuzima nadležnost za tražitelja azila samim time ona postaje država članica odgovorna za razmatranje zahtjeva u smislu uvodne rečenice članka 16. stavka 1. te Uredbe, ili nacionalno žalbeno tijelo koje vodi postupak treba na temelju prava Unije, kad u okviru razmatranja žalbe ili ponovnog razmatranja temeljem članka 19. stavka 2. navedene uredbe, neovisno o preuzimanju odgovornosti, dođe do zaključka da bi u skladu s poglavljem III. iste uredbe druga država članica trebala biti odgovorna (čak i kad od te druge države članice nije zatraženo preuzimanje odgovornosti ili kad ona ne pristaje na takvo preuzimanje odgovornosti), na obvezujući način u okviru postupanja po konkretnoj žalbi ili ponovnog razmatranja utvrditi da je ta druga država članica odgovorna? Postoji li s tim u vezi subjektivno pravo svakog tražitelja azila da njegov zahtjev razmotri određena država članica koja je odgovorna sukladno gore spomenutim kriterijima odgovornosti?
2.
Treba li članak 10. stavak 1. Uredbe br. 343/2003 tumačiti u smislu da država članica u koju je tražitelj azila prvi put protupropisno ušao (prva država članica) treba prihvatiti svoju odgovornost za razmatranje zahtjeva za azil koji je podnio državljanin treće zemlje kad su ispunjene sljedeće pretpostavke: državljanin treće zemlje nezakonito ulazi u prvu državu članicu o kojoj je riječ, dolazeći iz treće zemlje; on u toj državi članici ne podnosi zahtjev za azil nego napušta njezin teritorij radi odlaska u treću zemlju; manje od tri mjeseca kasnije, nezakonito ulazi na teritorij druge države članice Europske unije (druga država članica) u koju je došao iz treće zemlje; potom iz te druge države članice izravno odlazi na teritorij treće države članice, gdje podnosi svoj prvi zahtjev za azil; dakle, od nezakonitog ulaska u prvu državu članicu prošlo je manje od dvanaest mjeseci?
3.
Neovisno o odgovoru na drugo pitanje, kad je država članica određena u tom pitanju kao prva država članica ona država članica čiji sustav azila sadrži strukturne nedostatke koji odgovaraju onima opisanima u presudi Europskog suda za ljudska prava M. S. S. protiv Belgije i Grčke od 21. siječnja 2011. (tužba br. 30696/09), traži li se druga procjena države članice koja je inače nadležna u smislu Uredbe br. 343/2003, neovisno o [gore navedenoj] presudi Suda [N. S. i dr.]? Može li se osobito smatrati da boravak u takvoj državi članici nije odmah čimbenik na temelju kojeg se može ustanoviti odgovornost države članice u smislu članka 10. Uredbe br. 343/2003?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
Prvim pitanjem sud koji je postavio zahtjev u biti pita treba li članak 19. stavak 2. Uredbe br. 343/2003 tumačiti u smislu da on obvezuje države članice da predvide da tražitelj azila ima pravo zahtijevati, u okviru pravnog lijeka protiv odluke o prebacivanju sukladno članku 19. stavku 1. te uredbe, nadzor određivanja odgovorne države članice, pozivajući se na pogrešnu primjenu kriterija navedenih u poglavlju III. Uredbe.
Očitovanja podnesena Sudu
S. Abdullahi i Europska komisija tvrde da žalbeno tijelo treba nadzirati poštivanje kriterijâ odgovornosti. Oni se pozivaju na uvodnu izjavu 4. Uredbe br. 343/2003 prema kojoj se metoda određivanja odgovorne države članice treba zasnivati „na objektivnim, poštenim kriterijima kako za države članice tako i za uključene osobe”.
S. Abdullahi smatra da se postavljanjem objektivnih kriterija određivanja odgovorne države članice u Uredbi br. 343/2003 stvaraju subjektivna prava u korist tražiteljâ azila, pri čemu oni mogu tražiti da se provede nadzor zakonitosti primjene tih kriterija, uključujući i uvjete kojima faktično prestaje odgovornost. Ovakvim tumačenjem ispunjava se zahtjev iz članka 47. Povelje. Osim toga, Uredba br. 343/2003 ne predviđa da takav nadzor zakonitosti treba biti ograničen, primjerice, tako da se ograniči na kontrolu arbitrarnosti.
Pozivajući se također na članak 47. Povelje, Komisija ističe da načelo učinkovitog pravnog lijeka predviđeno u članku 19. stavku 2. Uredbe br. 343/2003 podrazumijeva da tražitelj azila može tražiti kontrolu zakonitosti svog prebacivanja u državu članicu kojoj se podnosi zahtjev, što uključuje i poštivanje hijerarhije kriterija ili rokova propisanih Uredbom br. 343/2003. Tražitelj azila može također iznijeti razloge koji upućuju na to da bi u državi u koju bi bio prebačen mogao pretrpjeti neljudsko ili ponižavajuće postupanje u smislu članka 4. Povelje. Ako žalbeno tijelo zaključi da je pobijana odluka nezakonita, treba je izmijeniti ili ukinuti i sâmo odrediti državu članicu koju smatra odgovornom za razmatranje zahtjeva za azil. Država članica u kojoj je podnesen zahtjev za azil trebala bi zatim ponovno pokrenuti postupak predviđen u člancima 17. i 19. Uredbe br. 343/2003.
Vlada Helenske Republike, mađarska vlada, vlada Ujedinjene Kraljevine i švicarska vlada, s druge strane, smatraju da se, sukladno članku 19. stavku 1. Uredbe br. 343/2003, žalba može odnositi samo na odluku da se ne razmotri zahtjev i na obvezu prebacivanja. Ona se može temeljiti samo na povredi konkretnih prava, poput povreda temeljnih prava u državi članici u koju se obavlja prebacivanje ili prava na zaštitu jedinstva obitelji. Vlada Helenske Republike, mađarska vlada i vlada Ujedinjene Kraljevine naglašavaju kašnjenja do kojih bi došlo zbog istraživanja vezanih uz odgovornu državu članicu ili konzultacija s drugom državom članicom, dok Uredba br. 343/2003 inzistira na brzoj obradi zahtjeva za azil. Takva istraživanja ne bi bila opravdana s obzirom na to da je davanjem pristanka jedne države članice ostvaren cilj Uredbe br. 343/2003, a to je određivanje države članice odgovorne za obradu zahtjeva za azil.
Odgovor Suda
Pitanje se odnosi na tumačenje Uredbe br. 343/2003 i na prava koja tražitelji azila ostvaruju na temelju te uredbe koja predstavlja jedan od elemenata zajedničkog europskog sustava azila koji je usvojila Europska unija.
U tom pogledu važno je podsjetiti da, sukladno članku 288. stavku 2. UFEU‑a, uredbe imaju opću primjenu, obvezujuće su u cijelosti i neposredno se primjenjuju u svim državama članicama. One stoga, zbog sâme svoje naravi i funkcije koju zauzimaju u sustavu izvora prava Unije, pojedincima daju prava koja su nacionalni sudovi dužni štititi (presuda od 10. listopada 1973., Variola, 34/73,
Recueil
, str. 981., točka 8.; presuda od 17. rujna 2002., Muñoz i Superior Fruiticola, C‑253/00,
Recueil
, str. I‑7289., točka 27. kao i presuda od 14. srpnja 2011., Bureau national interprofessionnel du Cognac, C‑4/10 i C‑27/10,
Recueil
, str. I‑6131., točka 40.).
Potrebno je provjeriti u kojoj mjeri odredbe sadržane u poglavlju III. Uredbe br. 343/2003 tražiteljima azila stvarno daju prava koja su nacionalni sudovi dužni štititi.
Prije svega valja istaknuti da je samo jedno pravno sredstvo predviđeno Uredbom br. 343/2003, i to u njezinom članku 19. stavku 2. Navedena odredba predviđa mogućnost da tražitelj azila podnese žalbu ili zahtjev za ponovno razmatranje protiv odluke da se ne razmatra zahtjev i da se tražitelja azila prebaci u odgovornu državu članicu. Osim toga, Direktiva 2005/85, koja prije svega u poglavlju V. navodi postupke povodom žalbe u okviru razmatranja zahtjevâ za azil, u uvodnoj izjavi 29. određuje da se ona ne primjenjuje na postupke koji su uređeni Uredbom br. 343/2003.
Kada je riječ o opsegu žalbe predviđene člankom 19. stavkom 2. Uredbe br. 343/2003, tu uredbu valja tumačiti ne samo uzimajući u obzir tekst njezinih odredbi nego i uzimajući u obzir odnose među njezinim dijelovima, njezine ciljeve i njezin kontekst, posebno razvoj kojem je svjedočila u vezi sa sustavom čiji je ona sastavni dio.
S tim u vezi valja, s jedne strane, podsjetiti da je zajednički europski sustav azila stvoren u kontekstu u kojem se pretpostavljalo da sve države koje su u njega uključene, bilo da se radi o državama članicama ili trećim zemljama, poštuju temeljna prava, uključujući i prava koja su temeljena u Ženevskoj konvenciji i Protokolu iz 1967. kao i u EKLJP‑u, te da države članice u tom pogledu mogu uspostaviti međusobno povjerenje (gore navedena presuda N. S. i dr., točka 78.).
Upravo je zbog načela međusobnog povjerenja zakonodavac Unije usvojio Uredbu br. 343/2003, s ciljem racionalizacije obrade zahtjeva za azil i kako bi se izbjegla blokada sustava obvezom državnih tijela da obrađuju višestruke zahtjeve koje je podnio isti podnositelj, da pojačaju pravnu sigurnost u odnosu na određivanje države odgovorne za obradu zahtjeva za azil kao i da se izbjegne praksa biranja države s najpovoljnijim pravom [
forum shopping
], sve to s glavnim ciljem ubrzavanja obrade zahtjeva, kako u interesu tražiteljâ azila, tako i u interesu uključenih država (gore navedena presuda N. S. i dr., točka 79.).
S druge strane, pravila koja se primjenjuju na zahtjeve za azil bila su u velikoj mjeri usklađena na razini Unije, prije svega direktivama 2011/95 i 2013/32.
Iz navedenog slijedi da će zahtjev tražitelja azila u velikoj mjeri biti razmotren prema istim pravilima bez obzira na to koja je država članica odgovorna za razmatranje tog zahtjeva temeljem Uredbe br. 343/2003.
Usto, određene odredbe Uredbe br. 343/2003 i Uredbe br. 1560/2003 svjedoče o namjeri zakonodavca Unije da kad je riječ o određivanju države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil utvrdi organizacijska pravila koja uređuju odnose između država članica, kao u Dublinskoj konvenciji (vidjeti, po analogiji, gore navedenu presudu od 13. lipnja 2013., Unanimes i dr., C‑671/11 do C‑676/11, točku 28. kao i presudu Syndicat OP 84, C‑3/12, točku 29.).
Tako članak 3. stavak 2. (takozvana klauzula „suverenosti”) i članak 15. stavak 1. (humanitarna klauzula) Uredbe br. 343/2003 imaju za cilj zadržati ovlasti država članica u izvršavanju prava odobravanja azila, neovisno o državi članici odgovornoj za razmatranje zahtjeva primjenjujući kriterije definirane ovom uredbom. Kada je riječ o fakultativnim odredbama, one daju široku ovlast procjene državama članicama (s tim u vezi vidjeti gore navedenu presudu od 21. prosinca 2011., N. S. i dr., točku 65. i presudu od 6. studenoga 2012., K, C‑245/11, točku 27.).
Jednako tako, članak 23. Uredbe br. 343/2003 omogućava državama članicama da na bilateralnoj osnovi međusobno uspostave upravna uređenja u vezi s praktičnim modalitetima provedbe te uredbe, koji se mogu osobito odnositi na pojednostavnjenje postupaka i skraćenje rokova za prijenos i razmatranje zahtjevâ za uzimanje u nadležnost ili uzimanje natrag tražitelja azila. Nadalje, članak 14. stavak 1. Uredbe br. 1560/2003 (sada članak 37. Uredbe br. 604/2013) predviđa da u različitim slučajevima neslaganja kad je riječ o primjeni Uredbe br. 343/2003 države članice mogu pribjeći postupku usuglašavanja u kojem sudjeluju članovi odbora u kojem su predstavljene tri države članice koje nisu uključene u predmet, no u okviru kojega nije predviđeno da se uopće sasluša tražitelj azila.
Najzad, kao što proizlazi iz uvodnih izjava 3. i 4. Uredbe br. 343/2003, jedan je od njezinih glavnih ciljeva uspostavljanje jasne i upotrebljive metode koja omogućava brzo određivanje države članice odgovorne za obradu zahtjeva za azil kako bi se zajamčio učinkovit pristup postupcima za određivanje statusa izbjeglice i kako se ne bi kompromitirao cilj brze obrade zahtjevâ.
U konkretnom slučaju odluka koja je dovedena u pitanje jest odluka države članice u kojoj je podnesen zahtjev tužiteljice iz glavnog postupka kojom je odlučeno da se ne razmatra navedeni zahtjev i da se ta osoba prebaci u drugu državu članicu. Ta druga država članica preuzela je nadležnost za tužiteljicu iz glavnog postupka primjenom kriterija navedenog u poglavlju III. članku 10. stavku 1. Uredbe br. 343/2003, to jest kao država članica prvog ulaska tužiteljice iz glavnog postupka na teritorij Unije. U tom slučaju, kad država članica prihvaća nadležnost, a uzimajući u obzir elemente spomenute u točkama 52. i 53. ove presude, tražitelj azila može pobijati izbor tog kriterija jedino pozivajući se na postojanje sustavnih nedostataka postupka za odobrenje azila i na uvjete za prihvat tražitelj azila u toj državi članici koji daju ozbiljne i utvrđene razloge za vjerovanje da će tražitelj biti izložen stvarnoj opasnosti od podvrgavanja neljudskom i ponižavajućem postupanju u smislu članka 4. Povelje (u tom smislu vidjeti gore navedenu presudu N. S. i dr., točke 94. i 106. kao i presudu od 14. studenoga 2013., Puid, C‑4/11, točku 30.).
Međutim, kao što proizlazi iz spisa podnesenog Sudu, nijedna indicija ne upućuje na to da bi to bilo tako u okviru spora iz glavnog postupka.
Uzevši u obzir sva prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti da članak 19. stavak 2. Uredbe br. 343/2003 treba tumačiti u smislu da, u okolnostima u kojima je država članica preuzela nadležnost nad tražiteljem azila primjenom kriterija navedenog u članku 10. stavku 1. navedene uredbe, to jest kao država članica prvog ulaska tražitelja azila na teritorij Unije, taj tražitelj može pobijati izbor tog kriterija jedino pozivajući se na postojanje sustavnih nedostataka postupka za odobrenje azila i na uvjete za prihvat tražitelja azila u toj državi članici koji daju ozbiljne i provjerene razloge smatrati da se taj tražitelj izlaže stvarnoj opasnosti da bude podvrgnut neljudskim ili ponižavajućim postupcima u smislu članka 4. Povelje.
Drugo i treće pitanje
S obzirom na to da su preostala dva prethodna pitanja postavljena za slučaj ako se utvrdi da je tražitelj azila imao osnove tražiti kontrolu određivanja države članice odgovorne za njegov zahtjev za azil, na ista nije potrebno dati odgovor.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne naknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) odlučuje:

Članak 19. stavak 2. Uredbe Vijeća (EZ) br. 343/2003 od 18. veljače 2003. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje treba tumačiti u smislu da, u okolnostima u kojima je država članica preuzela nadležnost nad tražiteljem azila primjenom kriterija navedenog u članku 10. stavku 1. navedene uredbe, to jest kao država članica prvog ulaska tražitelja azila na teritorij Europske unije, taj tražitelj može pobijati izbor tog kriterija jedino pozivajući se na postojanje sustavnih nedostataka postupka za odobrenje azila i na uvjete za prihvat tražitelja azila u toj državi članici koji daju ozbiljne i provjerene razloge smatrati da se dotični tražitelj izlaže stvarnoj opasnosti da bude podvrgnut neljudskim ili ponižavajućim postupcima u smislu članka 4. Povelje o temeljnim pravima Europske unije.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački