CELEX: 62014CJ0148
Προδικαστική παραπομπή
Περιβάλλον
Οδηγία 2003/87/ΕΚ
Σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της Ένωσης
Καθορισμός των ορίων της υποχρέωσης παράδοσης των δικαιωμάτων
Κυρώσεις
Άρθρο 16, παράγραφοι 1 και 3

Η αίτηση προδικαστικής απόφασης αφορά την ερμηνεία του άρθρου 16, παράγραφοι 3 και 4, της οδηγίας 2003/87/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Οκτωβρίου 2003, σχετικά με τη θέσπιση συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της Κοινότητας και την τροποποίηση της οδηγίας 96/61/ΕΚ του Συμβουλίου (
ΕΕ L 275, σ. 32
), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2004/101/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 27ης Οκτωβρίου 2004 (
ΕΕ L 338, σ. 18
, στο εξής: οδηγία 2003/87).
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ της Bundesrepublik Deutschland, εκπροσωπούμενης από την Deutsche Emissionshandelsstelle im Umweltbundesamt (αρμόδια για την εμπορία δικαιωμάτων εκπομπής γερμανική Αρχή, που υπάγεται στο ομοσπονδιακό Γραφείο Περιβάλλοντος, στο εξής: Emissionshandelsstelle), και της Nordzucker AG (στο εξής: Nordzucker), με αντικείμενο απόφαση με την οποία επιβλήθηκε στην τελευταία πρόστιμο ύψους 106920 ευρώ, για παράβαση της υποχρέωσής της να παραδώσει επαρκή αριθμό δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου προς κάλυψη των εκπομπών της κατά το προηγούμενο έτος.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/87 ορίζει τα ακόλουθα:
«Οι άδειες εκπομπής αερίων θερμοκηπίου περιέχουν τα εξής:
[...]
ε)
υποχρέωση παράδοσης δικαιωμάτων ίσων με τις συνολικές εκπομπές της εγκατάστασης ανά ημερολογιακό έτος, όπως πιστοποιούνται σύμφωνα με το άρθρο 15, μέσα σε τέσσερις μήνες από τη λήξη του εν λόγω έτους.»
Η παράγραφος 3 του άρθρου 12 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Μεταβίβαση, επιστροφή και ακύρωση δικαιωμάτων», προβλέπει τα κάτωθι:
«Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε ο φορέας εκμετάλλευσης κάθε εγκατάστασης να παραδίδει μέχρι τις 30 Απριλίου κάθε έτους αριθμό δικαιωμάτων που αντιστοιχεί στις συνολικές εκπομπές από την εν λόγω εγκατάσταση κατά τη διάρκεια του προηγούμενου ημερολογιακού έτους, όπως έχουν πιστοποιηθεί σύμφωνα με το άρθρο 15 και στη συνέχεια τα εν λόγω δικαιώματα να ακυρώνονται.»
Το άρθρο 14 της ίδιας οδηγίας έχει ως εξής:
«1.   Η Επιτροπή καθορίζει κατευθυντήριες γραμμές για την παρακολούθηση και την υποβολή εκθέσεων περί των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου που καθορίζονται σε σχέση με τις απαριθμούμενες στο παράρτημα Ι δραστηριότητες, σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 23, παράγραφος 2, έως τις 30 Σεπτεμβρίου 2003. Οι κατευθυντήριες γραμμές βασίζονται στις αρχές για την παρακολούθηση και την υποβολή εκθέσεων που αναφέρονται στο παράρτημα IV.
2.   Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι οι εκπομπές παρακολουθούνται σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές.
3.   Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε κάθε φορέας εκμετάλλευσης μιας εγκατάστασης να υποβάλλει κάθε ημερολογιακό έτος στην αρμόδια αρχή, μετά τη λήξη του εν λόγω έτους, σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές, έκθεση για τις εκπομπές από την εγκατάσταση.»
Το άρθρο 15 της οδηγίας 2003/87 ορίζει τα ακόλουθα:
«Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι οι εκθέσεις που υποβάλλουν οι φορείς εκμετάλλευσης βάσει του άρθρου 14 παράγραφος 3 ελέγχονται σύμφωνα με τα κριτήρια που εκτίθενται στο παράρτημα V, και ότι ενημερώνεται η αρμόδια αρχή.
Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι φορέας εκμετάλλευσης η έκθεση του οποίου δεν έχει κριθεί ως ικανοποιητική σύμφωνα με τα κριτήρια του παραρτήματος V, έως τις 31 Μαρτίου κάθε έτους, όσον αφορά τις εκπομπές κατά τη διάρκεια του προηγούμενου έτους, δεν θα μπορεί να πραγματοποιεί περαιτέρω μεταβιβάσεις δικαιωμάτων μέχρις ότου η έκθεσή του κριθεί ικανοποιητική.»
Το άρθρο 16 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Κυρώσεις», προβλέπει τα κάτωθι:
«1.   Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τους κανόνες για τις κυρώσεις που επιβάλλονται σε περιπτώσεις παραβίασης των εθνικών διατάξεων οι οποίες θεσπίζονται βάσει της παρούσας οδηγίας, και λαμβάνουν όλα τα αναγκαία μέτρα για να διασφαλίσουν την εφαρμογή τους. Οι σχετικές κυρώσεις πρέπει να είναι αποτελεσματικές, σύμφωνες με την αρχή της αναλογικότητας και αποτρεπτικές. [...]
2.   Τα κράτη μέλη μεριμνούν για τη δημοσίευση των ονομάτων των φορέων εκμετάλλευσης που έχουν παραβιάσει απαιτήσεις για την παράδοση επαρκών δικαιωμάτων κατά το άρθρο 12, παράγραφος 3.
3.   Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι κάθε φορέας εκμετάλλευσης που δεν παραδίδει μέχρι τις 30 Απριλίου κάθε έτους επαρκή δικαιώματα για την κάλυψη των εκπομπών κατά τη διάρκεια του προηγούμενου έτους, υπόκειται στην καταβολή προστίμου για υπέρβαση εκπομπών. Το πρόστιμο ανέρχεται σε 100 ευρώ για κάθε τόνο εκπομπών ισοδυνάμου διοξειδίου του άνθρακα από την εν λόγω εγκατάσταση, για τον οποίο ο φορέας δεν παρέδωσε δικαιώματα. Η καταβολή του προστίμου δεν απαλλάσσει τον φορέα από την υποχρέωση να παραδώσει, κατά την επιστροφή δικαιωμάτων για το επόμενο ημερολογιακό έτος, δικαιώματα για ποσότητες εκπομπών ίσες με τις καθ’ υπέρβαση εκπομπές.
4.   Κατά την τριετία που αρχίζει την 1η Ιανουαρίου 2005, τα κράτη μέλη εφαρμόζουν χαμηλότερο πρόστιμο για καθ’ υπέρβαση εκπομπές, το οποίο ανέρχεται σε 40 ευρώ [...]».
Το άρθρο 23, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/87 έχει ως εξής:
«Στις περιπτώσεις που γίνεται μνεία της παρούσας παραγράφου, εφαρμόζονται τα άρθρα 5 και 7 της απόφασης 1999/468/ΕΚ, τηρουμένων των διατάξεων του άρθρου 8 της ίδιας απόφασης.
[...]»
Το σημείο 7.4, πέμπτο και έκτο εδάφιο, της απόφασης 2004/156/ΕΚ της Επιτροπής, της 29ης Ιανουαρίου 2004, περί θεσπίσεως κατευθυντηρίων γραμμών για την παρακολούθηση και την υποβολή εκθέσεων σχετικά με τις εκπομπές αερίων θερμοκηπίου κατ’ εφαρμογή της οδηγίας 2003/87/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (
ΕΕ L 59, σ. 1
, στο εξής: κατευθυντήριες γραμμές), προβλέπει τα κάτωθι:
«Στο τέλος της διαδικασίας εξακρίβωσης, ο ελεγκτής πρέπει να κρίνει εάν στην έκθεση εκπομπών υπάρχουν ουσιώδεις ανακρίβειες. Εάν ο ελεγκτής καταλήξει ότι στην έκθεση εκπομπών δεν υπάρχουν ουσιώδεις ανακρίβειες, ο φορέας εκμετάλλευσης μπορεί να υποβάλει την έκθεση εκπομπών στην αρμόδια αρχή σύμφωνα με το άρθρο 14, παράγραφος 3, της οδηγίας [2003/87]. Εάν ο ελεγκτής συμπεράνει ότι στην έκθεση εκπομπών υπάρχουν ουσιώδεις ανακρίβειες, η έκθεση του φορέα εκμετάλλευσης δεν κρίνεται ικανοποιητική. Σύμφωνα με το άρθρο 15 της οδηγίας [2003/87], τα κράτη μέλη πρέπει να μεριμνούν ώστε φορέας εκμετάλλευσης του οποίου η έκθεση δεν έχει κριθεί ικανοποιητική έως τις 31 Μαρτίου κάθε έτους για εκπομπές κατά τη διάρκεια του προηγούμενου έτους, να μην μπορεί να προβεί σε περαιτέρω μεταβιβάσεις δικαιωμάτων μέχρις ότου έκθεση από τον εν λόγω φορέα εκμετάλλευσης κριθεί ικανοποιητική. Τα κράτη μέλη πρέπει να θεσπίσουν επιβαλλόμενες κυρώσεις σύμφωνα με το άρθρο 16 της οδηγίας [2003/87].
Η συνολική τιμή εκπομπών για μια εγκατάσταση σε μια έκθεση εκπομπών η οποία έχει κριθεί ικανοποιητική χρησιμοποιείται από την αρμόδια αρχή για να ελέγχει εάν από τον φορέα εκμετάλλευσης έχει παραδοθεί επαρκής αριθμός δικαιωμάτων όσον αφορά την ίδια αυτή εγκατάσταση.»
Το γερμανικό δίκαιο
Στη Γερμανία, η οδηγία 2003/87 μεταφέρθηκε στην εσωτερική έννομη τάξη με τον νόμο περί εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου (Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen), της 8ης Ιουλίου 2004 (
BGBl
I, σ. 1578, στο εξής: TEHG).
Το άρθρο 5, παράγραφοι 1 και 3, του TEHG ορίζει τα ακόλουθα:
«(1)   Από την 1η Ιανουαρίου 2005, ο υπεύθυνος οφείλει να υπολογίζει […] τις εκπομπές που προκλήθηκαν από τη δραστηριότητά του κατά τη διάρκεια ενός ημερολογιακού έτους και να ενημερώνει σχετικά […] την αρμόδια Αρχή [το αργότερο] έως την 1η Μαρτίου του επόμενου έτους.
[...]
(3)   Η έκθεση εκπομπών κατά την παράγραφο 1 πρέπει να ελεγχθεί βάσει των όρων του παραρτήματος 3 του παρόντος νόμου, πριν από την υποβολή της, από ειδικό πραγματογνώμονα τον οποίο ορίζει η αρμόδια Αρχή. [...]».
Το άρθρο 6, παράγραφος 1, του TEHG έχει ως εξής:
«Ο υπεύθυνος παραδίδει στην αρμόδια Αρχή μέχρι τις 30 Απριλίου κάθε έτους, και πρώτη φορά κατά το έτος 2006, αριθμό δικαιωμάτων που αντιστοιχεί στις εκπομπές οι οποίες προκλήθηκαν από τη δραστηριότητά του κατά τη διάρκεια του προηγούμενου ημερολογιακού έτους.»
Οι παράγραφοι 1 και 3 του άρθρου 18 του TEHG, το οποίο τιτλοφορείται «Εκτέλεση της υποχρέωσης παράδοσης», προβλέπουν τα κάτωθι:
(1)
Εάν ο υπεύθυνος δεν τηρήσει την υποχρέωση που υπέχει από το άρθρο 6, παράγραφος 1, η αρμόδια Αρχή επιβάλλει για κάθε τόνο εκπομπών ισοδυνάμου διοξειδίου του άνθρακα, για τον οποίο ο υπεύθυνος δεν παρέδωσε δικαιώματα, πρόστιμο ύψους 100 ευρώ, που περιορίζεται σε 40 ευρώ κατά την πρώτη περίοδο κατανομής. Μπορεί να μην επιβληθεί πρόστιμο εάν ο υπεύθυνος αδυνατούσε λόγω ανωτέρας βίας να εκπληρώσει την υποχρέωση που υπέχει από το άρθρο 6, παράγραφος 1.
[...]
(3)
Διατηρείται η υποχρέωση του υπευθύνου να παραδώσει τα [υπολειπόμενα] δικαιώματα έως τις 30 Απριλίου του επόμενου έτους [...]».
Η διαφορά της κύριας δίκης και το προδικαστικό ερώτημα
Από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι η Nordzucker είχε μέχρι τον Μάρτιο του 2008 την εκμετάλλευση ενός εργοστασίου ζάχαρης. Η εγκατάσταση αυτή περιελάμβανε και ατμογεννήτρια η οποία χρησιμοποιούνταν, εν μέρει, για την αποξήρανση ζαχαρότευτλων. Τα αποξηραμένα και τεμαχισμένα ζαχαρότευτλα πωλούνταν εν συνεχεία ως ζωοτροφή.
Σύμφωνα με ενημερωτικό σημείωμα το οποίο απηύθυνε το Bundesministerium für Umwelt (ομοσπονδιακό Υπουργείο Περιβάλλοντος) στη Verein der Zuckerindustrie (Ένωση βιομηχανιών ζάχαρης) στις 17 Ιουνίου 2004, οι εγκαταστάσεις αποξήρανσης που είναι αναγκαίες για τη λειτουργία της οικείας βιομηχανικής μονάδας δεν υπόκεινται στο καθεστώς εμπορίας εκπομπών αερίων θερμοκηπίου. Αντιθέτως, λεβητοστάσιο παραγωγής ατμού ή ρεύματος το οποίο χρησιμοποιείται στο πλαίσιο δευτερεύουσας εγκατάστασης συνδεόμενης με μονάδα παραγωγής ή επεξεργασίας ζάχαρης υπόκειται κατ’ αρχήν στο καθεστώς αυτό.
Το 2006, η Nordzucker κατάρτισε έκθεση εκπομπών αερίων θερμοκηπίου για το 2005, δηλώνοντας ως προς την ατμογεννήτρια εκπομπές ύψους 40288 τόνων διοξειδίου του άνθρακα, στις οποίες δεν περιλαμβάνονταν οι εκπομπές που αναλογούσαν στην παραγωγή ατμού για την αποξήρανση ζαχαρότευτλων και ανέρχονταν σε 2673 τόνους διοξειδίου του άνθρακα. Αφού ο ελεγκτής ολοκλήρωσε την εξακρίβωση των στοιχείων, η Nordzucker παρέδωσε στην Emissionshandelsstelle, εντός της προθεσμίας που προβλέπει ο TEHG, αριθμό δικαιωμάτων αντίστοιχο προς τις συνολικές εκπομπές τις οποίες είχε δηλώσει στην έκθεσή της. Μετά το πέρας της ως άνω προθεσμίας, η Emissionshandelsstelle διαπίστωσε παρατυπίες στην έκθεση της Nordzucker όσον αφορά τις χρήσεις των διαφόρων καυσίμων. Κατόπιν τούτου, η Nordzucker διόρθωσε την έκθεσή της, προσθέτοντας σε αυτήν τις εκπομπές που αναλογούσαν στην αποξήρανση ζαχαρότευτλων, και παρέδωσε, στις 24 Απριλίου 2007, επιπλέον δικαιώματα τα οποία αντιστοιχούσαν προς 2673 τόνους.
Με απόφαση της 7ης Δεκεμβρίου 2007, η Emissionshandelsstelle επέβαλε, βάσει του άρθρου 18 του TEHG, στη Nordzucker πρόστιμο ύψους 106920 ευρώ, για παράβαση της υποχρέωσής της να παραδώσει επαρκή αριθμό δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου προς κάλυψη των εκπομπών της κατά το προηγούμενο έτος.
Κατόπιν προσφυγής της Nordzucker, το Verwaltungsgericht Berlin (διοικητικό πρωτοδικείο του Βερολίνου) ακύρωσε την απόφαση με την οποία επιβλήθηκε το πρόστιμο. Η έφεση την οποία άσκησε η Emissionhandelsstelle απορρίφθηκε από το Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (διοικητικό εφετείο Βερολίνου-Βρανδεμβούργου). Κατά την κρίση του εφετείου, η Nordzucker δεν αθέτησε την υποχρέωση παράδοσης των δικαιωμάτων εφόσον τα ακριβή όρια της υποχρέωσης αυτής καθορίζονται από τον αριθμό των δικαιωμάτων ο οποίος αναγράφεται στην έκθεση που έχει ελεγχθεί. Η Emissionshandelsstelle, θεωρώντας ότι η υποχρέωση παράδοσης δεν πρέπει να περιορίζεται από την ελεγμένη έκθεση του φορέα εκμετάλλευσης, άσκησε ενώπιον του Bundesverwaltungsgericht (ομοσπονδιακού διοικητικού δικαστηρίου) αίτηση αναίρεσης της ως άνω απόφασης.
Από τις διευκρινίσεις του Bundesverwaltungsgericht συνάγεται ότι, βάσει των διατάξεων του TEHG, η διαφορά θα μπορούσε κάλλιστα να επιλυθεί υπέρ οποιουδήποτε από τους διαδίκους. Το δικαστήριο αυτό επισημαίνει πάντως ότι, κατά την εκτίμησή του, η επιβολή κύρωσης, υπό τη μορφή του προβλεπόμενου στο άρθρο 16, παράγραφος 3, της οδηγίας 2003/87 προστίμου, σε φορέα εκμετάλλευσης ο οποίος παραδίδει αριθμό δικαιωμάτων αντίστοιχο προς τον αναγραφόμενο στην ελεγμένη έκθεσή του για τις εκπομπές, προσκρούει κανονικά στην αρχή της αναλογικότητας, που κατοχυρώνεται τόσο στο γερμανικό δίκαιο όσο και στο δίκαιο. Ενώ είναι εύκολο για τους φορείς εκμετάλλευσης να τηρήσουν την προθεσμία παράδοσης, είναι πολύ πιο δύσκολο γι’ αυτούς να διασφαλίσουν ότι δεν θα υπάρχουν σφάλματα σε εκθέσεις οι οποίες έχουν μάλιστα ελεγχθεί.
Επιπλέον, κατά το αιτούν δικαστήριο, από τον συνδυασμό των παραγράφων 2 και 3 του προαναφερθέντος άρθρου 16 προκύπτει ότι η υποχρέωση παράδοσης αφορά αριθμό δικαιωμάτων αντίστοιχο προς τις συνολικές εκπομπές της οικείας εγκατάστασης, ο οποίος έχει εξακριβωθεί από ανεξάρτητο ελεγκτή σύμφωνα με το άρθρο 15 της οδηγίας 2003/87. Έτσι, ο φορέας εκμετάλλευσης μιας εγκατάστασης που εκπέμπει αέρια θερμοκηπίου οφείλει να παραδώσει τόσα δικαιώματα όσα αναγράφονται στην έκθεση την οποία έχει υποβάλει στις αρμόδιες αρχές, εφόσον η έκθεση αυτή έχει κριθεί ικανοποιητική από τον ελεγκτή.
Η ως άνω ερμηνεία συνάδει, κατά τα φαινόμενα, με τις κατευθυντήριες γραμμές, δεδομένου ότι στο σημείο 7.4 των κατευθυντήριων αυτών γραμμών ορίζεται ότι «[η] συνολική τιμή εκπομπών για μια εγκατάσταση σε μια έκθεση εκπομπών η οποία έχει κριθεί ικανοποιητική χρησιμοποιείται από την αρμόδια αρχή για να ελέγχει εάν από τον φορέα εκμετάλλευσης έχει παραδοθεί επαρκής αριθμός δικαιωμάτων όσον αφορά την ίδια αυτή εγκατάσταση».
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Bundesverwaltungsgericht αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Πρέπει το άρθρο 16, παράγραφοι 3 και 4, της [οδηγίας 2003/87] να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι φορέας εκμετάλλευσης υποχρεούται να καταβάλει πρόστιμο για υπέρβαση εκπομπών ακόμη και όταν έχει παραδώσει μέχρι τις 30 Απριλίου ορισμένου έτους δικαιώματα ίσα με τις συνολικές εκπομπές που έχει δηλώσει στην έκθεση για τις εκπομπές από την εγκατάσταση κατά το προηγούμενο έτος, η οποία κρίθηκε ικανοποιητική από τον ελεγκτή, αλλά μετά τις 30 Απριλίου η αρμόδια αρχή διαπιστώνει ότι στην εξακριβωμένη έκθεση περί εκπομπών είχαν δηλωθεί εσφαλμένως μειωμένες εκπομπές, η έκθεση διορθώνεται και ο φορέας της εκμετάλλευσης παραδίδει τα επιπλέον δικαιώματα εντός της νέας προθεσμίας;»
Επί του αιτήματος επανάληψης της προφορικής διαδικασίας
Αφού ο γενικός εισαγγελέας ανέπτυξε τις προτάσεις του, η Γερμανική Κυβέρνηση ζήτησε, με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 20 Φεβρουαρίου 2015, να διαταχθεί η επανάληψη της προφορικής διαδικασίας. Προς στήριξη του αιτήματος αυτού, η Γερμανική Κυβέρνηση ισχυρίστηκε κατ’ ουσίαν ότι οι προτάσεις του γενικού εισαγγελέα περιείχαν σφάλματα ως προς τα πραγματικά περιστατικά.
Υπενθυμίζεται ότι το Δικαστήριο μπορεί ανά πάσα στιγμή, αφού ακούσει τον γενικό εισαγγελέα, να διατάξει την επανάληψη της προφορικής διαδικασίας σύμφωνα με το άρθρο 83 του Κανονισμού Διαδικασίας του, ιδίως αν κρίνει ότι δεν έχει διαφωτιστεί επαρκώς ή, ακόμη, ότι η διαφορά πρέπει να επιλυθεί βάσει επιχειρήματος που δεν έχει συζητηθεί μεταξύ των διαδίκων ή των ενδιαφερομένων στους οποίους αναφέρεται το άρθρο 23 του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (απόφαση Commerz Nederland, C‑242/13,
EU:C:2014:2224
, σκέψη 26).
Εν προκειμένω όμως δεν συντρέχει τέτοια περίπτωση. Πράγματι, όπως και οι υπόλοιποι μετέχοντες στη διαδικασία, η Γερμανική Κυβέρνηση εξέθεσε με τις γραπτές της παρατηρήσεις τη δική της εκδοχή για το πραγματικό πλαίσιο της διαφοράς. Κατόπιν τούτου, το Δικαστήριο, αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, κρίνει ότι έχει στη διάθεσή του όλα τα αναγκαία στοιχεία για να αποφανθεί.
Βάσει των ανωτέρω σκέψεων, το Δικαστήριο εκτιμά ότι δεν συντρέχει λόγος να διαταχθεί η επανάληψη της προφορικής διαδικασίας.
Επί του προδικαστικού ερωτήματος
Με το ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί κατ’ ουσίαν να διευκρινιστεί αν το άρθρο 16, παράγραφος 3, της οδηγίας 2003/87 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι έχει εφαρμογή στην περίπτωση φορέα εκμετάλλευσης ο οποίος παραδίδει μεν αριθμό δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου αντίστοιχο προς τις εκπομπές του προηγούμενου έτους όπως έχουν δηλωθεί σε έκθεση ελεγμένη κατά τα προβλεπόμενα από το άρθρο 15 της ίδιας οδηγίας, εν συνεχεία όμως προκύπτει, κατόπιν πρόσθετου ελέγχου που πραγματοποιεί η αρμόδια εθνική αρχή μετά το πέρας της προθεσμίας παράδοσης, ότι είχαν δηλωθεί λιγότερες εκπομπές από τις πραγματικές και ότι, ως εκ τούτου, παραδόθηκε ανεπαρκής αριθμός δικαιωμάτων.
Η γενική οικονομία της οδηγίας 2003/87 στηρίζεται στην επακριβή καταγραφή των δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου τα οποία οι φορείς εκμετάλλευσης αποκτούν, κατέχουν, μεταβιβάζουν και ακυρώνουν, το δε άρθρο 19 της οδηγίας θέτει το πλαίσιο της καταγραφής και απαιτεί τη δημιουργία τυποποιημένου συστήματος μητρώων μέσω χωριστού κανονισμού της Επιτροπής. Η επακριβής αυτή καταγραφή είναι σύμφυτη με το ίδιο το αντικείμενο της εν λόγω οδηγίας, ήτοι με τη θέσπιση ενός συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου, το οποίο αποσκοπεί στη μείωση των εκπομπών των συγκεκριμένων αερίων στην ατμόσφαιρα, σε τέτοιον βαθμό ώστε να αποτρέπεται κάθε επικίνδυνη ανθρωπογενής διατάραξη του κλιματικού συστήματος, με απώτερο στόχο την προστασία του περιβάλλοντος. Επιπλέον, ο νομοθέτης της Ένωσης θέλησε, προβλέποντας ο ίδιος ένα προκαθορισμένο πρόστιμο, να προστατεύσει το σύστημα της εμπορίας δικαιωμάτων από τις στρεβλώσεις του ανταγωνισμού οι οποίες απορρέουν από πράξεις χειραγώγησης της αγοράς (απόφαση Billerud Karlsborg και Billerud Skärblacka, C‑203/12,
EU:C:2013:664
, σκέψη 27).
Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας με το σημείο 29 των προτάσεών του, ένας από τους πυλώνες στους οποίους θεμελιώνεται το σύστημα που θεσπίζει η οδηγία 2003/87 είναι η υποχρέωση των φορέων εκμετάλλευσης να παραδίδουν προς ακύρωση, έως τις 30 Απριλίου του τρέχοντος έτους, αριθμό δικαιωμάτων ίσο προς τις συνολικές εκπομπές τους κατά τη διάρκεια του προηγούμενου ημερολογιακού έτους.
Η συγκεκριμένη υποχρέωση επιβάλλεται με ιδιαίτερη αυστηρότητα. Πέραν του ότι, βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 2, στοιχείο εʹ, της οδηγίας 2003/87, πρέπει να μνημονεύεται οπωσδήποτε στην άδεια εκπομπής αερίων θερμοκηπίου, και πέραν του ότι διατυπώνεται απερίφραστα στο άρθρο 12, παράγραφος 3, της εν λόγω οδηγίας, η υποχρέωση αυτή είναι, επιπλέον, η μοναδική για την οποία η οδηγία 2003/87 προβλέπει συγκεκριμένη κύρωση, ενώ η κύρωση για κάθε άλλη συμπεριφορά αντίθετη προς τις διατάξεις της επαφίεται, δυνάμει του άρθρου 16 της ίδιας οδηγίας, στη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση Billerud Karlsborg και Billerud Skärblacka, C‑203/12,
EU:C:2013:664
, σκέψη 25).
Όπως συνάγεται από το άρθρο 14, παράγραφος 3, της οδηγίας 2003/87, αυτή η υποχρέωση παράδοσης στηρίζεται στις εκθέσεις τις οποίες καταρτίζουν οι φορείς εκμετάλλευσης ακολουθώντας τους κανόνες που θέτουν οι κατευθυντήριες γραμμές. Στο πλαίσιο ακριβώς της απαίτησης επακριβούς καταγραφής των προς παράδοση δικαιωμάτων, και βάσει των άρθρων 6, παράγραφος 2, στοιχείο εʹ, και 12, παράγραφος 3, της ως άνω οδηγίας, οι σχετικές εκθέσεις, προτού υποβληθούν στις αρμόδιες εθνικές αρχές, ελέγχονται κατ’ εφαρμογήν μιας διαδικασίας εξακρίβωσης η οποία προβλέπεται, πιο συγκεκριμένα, στο άρθρο 15 της οδηγίας.
Από τον συνδυασμό της τελευταίας αυτής διάταξης και του παραρτήματος V της οδηγίας 2003/87 προκύπτει ότι ο έλεγχος των εκθέσεων για τις εκπομπές συνιστά εκ των ων ουκ άνευ προϋπόθεση της παράδοσης δικαιωμάτων. Ειδικότερα, ο φορέας εκμετάλλευσης δεν δύναται να μεταβιβάσει δικαιώματα έως ότου η έκθεσή του ελεγχθεί και κριθεί ικανοποιητική.
Η εξακρίβωση αυτή, η οποία είναι αναγκαία προς επικύρωση της έκθεσης για τις εκπομπές, γίνεται, όπως ορίζει το σημείο 12 του εν λόγω παραρτήματος V, από «ανεξάρτητο από τον φορέα εκμετάλλευσης [ελεγκτή, που] εκτελεί το έργο του με ορθό και αντικειμενικό επαγγελματικό τρόπο». Κατά το σημείο 7.4, πέμπτο εδάφιο, των κατευθυντήριων γραμμών, αν μετά το πέρας της διαδικασίας εξακρίβωσης, ο ελεγκτής «συμπεράνει ότι στην έκθεση εκπομπών υπάρχουν ουσιώδεις ανακρίβειες, η έκθεση του φορέα εκμετάλλευσης δεν κρίνεται ικανοποιητική». Μόνον εφόσον ο ελεγκτής καταλήξει ότι στην έκθεση «δεν υπάρχουν ουσιώδεις ανακρίβειες», τότε «ο φορέας εκμετάλλευσης μπορεί να υποβάλει την έκθεση εκπομπών στην αρμόδια αρχή σύμφωνα με το άρθρο 14, παράγραφος 3, της οδηγίας [2003/87]».
Διαπιστώνεται ότι η οδηγία 2003/87 δεν προβλέπει άλλους μηχανισμούς ελέγχου ούτε εξαρτά την παράδοση των δικαιωμάτων από άλλη προϋπόθεση πέραν του πορίσματος του ελεγκτή ότι η έκθεση για τις εκπομπές είναι ικανοποιητική. Εξάλλου, στο σημείο 7.4, έκτο εδάφιο, των κατευθυντήριων γραμμών επιβεβαιώνεται ότι η «συνολική τιμή εκπομπών για μια εγκατάσταση σε μια έκθεση […] χρησιμοποιείται από την αρμόδια αρχή [όταν] ελέγχει εάν από τον φορέα εκμετάλλευσης έχει παραδοθεί επαρκής αριθμός δικαιωμάτων όσον αφορά την ίδια αυτή εγκατάσταση».
Επομένως, το κατ’ αποκοπήν πρόστιμο που προβλέπεται στο άρθρο 16, παράγραφος 3, της οδηγίας 2003/87 πρέπει να επιβάλλεται στους φορείς εκμετάλλευσης οι οποίοι δεν συμμορφώνονται με την προαναφερθείσα υποχρέωση, είτε επειδή δεν παραδίδουν δικαιώματα είτε επειδή ο αριθμός των δικαιωμάτων που παραδίδουν δεν αντιστοιχεί στις εκπομπές οι οποίες έχουν δηλωθεί στην έκθεση εκπομπών.
Με αυτό το δεδομένο, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, με το προδικαστικό του ερώτημα, να αποσαφηνιστεί αν η ίδια διάταξη απαιτεί να επιβάλλεται το κατ’ αποκοπήν πρόστιμο στον φορέα εκμετάλλευσης και στις περιπτώσεις όπου η ίδια η εθνική αρχή διαπιστώνει, στο πλαίσιο δικών της ελέγχων και μετά το πέρας της προθεσμίας παράδοσης, κάποια παρατυπία.
Από μια εξέταση όλων των διατάξεων της οδηγίας 2003/87 προκύπτει ότι η οδηγία δεν εμποδίζει τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών να πραγματοποιούν πρόσθετους ελέγχους ή εξακριβώσεις στοιχείων, όπως έκανε εν προκειμένω η Emissionshandelsstelle αφότου η Nordzucker παρέδωσε τα σχετικά δικαιώματα. Τέτοιοι έλεγχοι, στο μέτρο που ενδέχεται να αποκαλύψουν παρατυπίες ή απόπειρες απάτης, συμβάλλουν στην καλή λειτουργία του συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων. Εντούτοις, τούτο δεν σημαίνει ότι πρέπει να επιβληθεί το πρόστιμο που προβλέπεται στο άρθρο 16, παράγραφος 3, της οδηγίας 2003/87, στην περίπτωση όπου, στο πλαίσιο αυτό, η αρχή κράτους μέλους διαπιστώσει ότι στην ελεγμένη έκθεση συγκεκριμένου φορέα εκμετάλλευσης είχαν δηλωθεί λιγότερες εκπομπές για το προηγούμενο ημερολογιακό έτος, με συνέπεια να έχει παραδοθεί ανεπαρκής αριθμός δικαιωμάτων.
Πράγματι, όπως τόνισε ο γενικός εισαγγελέας με το σημείο 34 των προτάσεών του, η οδηγία 2003/87 δεν πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιβάλλεται αυτομάτως κύρωση για παράβαση μιας υποχρέωσης η οποία δεν προσδιορίζεται σαφώς στην ίδια την οδηγία. Όπως προεκτέθηκε, πιο συγκεκριμένα, στη σκέψη 34 της παρούσας απόφασης, τα άρθρα 6, παράγραφος 2, στοιχείο εʹ, και 12, παράγραφος 3, της οδηγίας 2003/87, καθώς και το σημείο 7.4, έκτο εδάφιο, των κατευθυντήριων γραμμών, ορίζουν σαφώς και επακριβώς ποιες συγκεκριμένες απαιτήσεις συνεπάγεται η υποχρέωση παράδοσης. Ως εκ τούτου, διαπιστώνεται ότι η εφαρμογή του άρθρου 16, παράγραφος 3, της οδηγίας πρέπει να περιορίζεται μόνο στις περιπτώσεις παραβάσεων της υποχρέωσης αυτής.
Η ως άνω διαπίστωση επιβεβαιώνεται από την όλη οικονομία του άρθρου 16 της οδηγίας 2003/87, το οποίο περιλαμβάνει, όπως υπενθυμίστηκε με τη σκέψη 30 της παρούσας απόφασης, δύο διαφορετικά συστήματα κυρώσεων, το ένα στο άρθρο 16, παράγραφος 3, και το άλλο στο άρθρο 16, παράγραφος 1. Βάσει της τελευταίας αυτής διάταξης, τα κράτη μέλη οφείλουν, αφενός, να προβλέπουν «αποτελεσματικές, σύμφωνες με την αρχή της αναλογικότητας και αποτρεπτικές» κυρώσεις που πρέπει να επιβάλλονται «σε περιπτώσεις παραβίασης των εθνικών διατάξεων οι οποίες θεσπίζονται βάσει της παρούσας οδηγίας» και, αφετέρου, να λαμβάνουν κάθε αναγκαίο μέτρο προς εφαρμογή των σχετικών διατάξεων. Με άλλα λόγια, απόκειται στα κράτη μέλη να καθορίσουν ποιες κυρώσεις μπορούν να επιβληθούν σε περιπτώσεις όπου ο φορέας εκμετάλλευσης εκπληρώνει μεν την υποχρέωση παράδοσης κατά την έννοια της οδηγίας 2003/87, πλην όμως δεν τηρεί άλλες απαιτήσεις που είναι σύμφυτες με τη λειτουργία του συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου. Τέτοια είναι και η περίπτωση όπου κατά την κατάρτιση της έκθεσης εκπομπών δεν ελήφθησαν υπόψη οι τεχνικοί κανόνες οι οποίοι προβλέπονται στην οδηγία 2003/87 και εξειδικεύονται στις κατευθυντήριες γραμμές ή όπου δεν αναγράφονται στην έκθεση όλες οι εκπομπές που υπόκεινται στο σύστημα αυτό.
Κατόπιν των προεκτεθέντων, διαπιστώνεται ότι, αντιθέτως προς τα όσα υποστηρίζει η Γερμανική Κυβέρνηση, η μη εφαρμογή του άρθρου 16, παράγραφος 3, της οδηγίας 2003/87 και η μη επιβολή του προβλεπόμενου σε αυτήν προστίμου επ’ ουδενί σημαίνει ότι ο φορέας εκμετάλλευσης ο οποίος καταρτίζει ανακριβή έκθεση εκπομπών μπορεί να αποφύγει κάθε κύρωση στην περίπτωση όπου ο ελεγκτής δεν έχει αντιληφθεί τη σχετική παρατυπία.
Η απορρέουσα από τη σκέψη 38 της παρούσας απόφασης ερμηνεία του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 16, παράγραφος 3, της οδηγίας 2003/87 επιβάλλεται και υπό το πρίσμα της αρχής της αναλογικότητας.
Συγκεκριμένα, λαμβανομένων υπόψη των λόγων που προεκτέθηκαν ιδίως στις σκέψεις 29 έως 34 της παρούσας απόφασης, πρέπει να υπενθυμιστεί ότι ένας φορέας εκμετάλλευσης ο οποίος, όπως η Nordzucker στην υπόθεση της κύριας δίκης, υποβάλλει στις αρμόδιες αρχές έκθεση εκπομπών ελεγμένη από ανεξάρτητο εμπειρογνώμονα που την έχει κρίνει ικανοποιητική, μπορεί να παραδώσει, σύμφωνα με τα άρθρα 6, παράγραφος 2, στοιχείο εʹ, και 12, παράγραφος 3, της οδηγίας 2003/87, αριθμό δικαιωμάτων αντίστοιχο προς τις εκπομπές της εγκατάστασής του κατά το προηγούμενο ημερολογιακό έτος, όπως αυτές αναγράφονται στην εν λόγω ελεγμένη έκθεση. Έτσι, κατά την οδηγία 2003/87, ο φορέας εκμετάλλευσης μπορεί να στηριχθεί στο γεγονός ότι η έκθεσή του ελέγχθηκε από ανεξάρτητο εμπειρογνώμονα για να θεωρήσει ότι έχει εκπληρώσει την υποχρέωση παράδοσης την οποία υπέχει από τις ως άνω διατάξεις.
Ασφαλώς, ο φορέας εκμετάλλευσης δεν μπορεί να αποκλείσει το ενδεχόμενο να διαπιστώσουν οι αρμόδιες αρχές κράτους μέλους, στο πλαίσιο δικών τους πρόσθετων ελέγχων μετά την παράδοση των δικαιωμάτων εκπομπής, ότι η έκθεση εκπομπών του ενείχε παρατυπία η οποία επηρεάζει τον αριθμό των προς παράδοση δικαιωμάτων. Εντούτοις, η αυτόματη επιβολή του κατ’ αποκοπή προστίμου που προβλέπεται στο άρθρο 16, παράγραφος 3, της οδηγίας 2003/87 θα ήταν δυσανάλογο μέτρο, δεδομένου ότι ο φορέας εκμετάλλευσης, υπό την επιφύλαξη ότι ήταν όντως καλόπιστος, δεν δύναται να προβλέψει με αρκετή βεβαιότητα ποιο θα είναι το αποτέλεσμα τέτοιων πρόσθετων ελέγχων.
Αντιθέτως, οι κυρώσεις τις οποίες τα κράτη μέλη οφείλουν να προβλέψουν δυνάμει του άρθρου 16, παράγραφος 1, της οδηγίας 2003/87 αποτελούν μέτρο προσαρμοσμένο στα δεδομένα μιας τέτοιας περίπτωσης, καθόσον, σύμφωνα με το γράμμα της διάταξης αυτής, οι σχετικές κυρώσεις πρέπει να είναι ανάλογες προς την παράβαση που διαπράχθηκε. Τούτο σημαίνει, πιο συγκεκριμένα, ότι απόκειται στις αρμόδιες εθνικές αρχές να λάβουν υπόψη το σύνολο των συγκεκριμένων νομικών στοιχείων και πραγματικών περιστάσεων της κάθε περίπτωσης προκειμένου να καταλήξουν αν πρέπει να επιβληθεί κύρωση στον φορέα εκμετάλλευσης και, ενδεχομένως, ποια είναι η πιο κατάλληλη. Στο πλαίσιο αυτό απαιτείται ιδίως να συνεκτιμηθεί η συμπεριφορά του φορέα εκμετάλλευσης, καθώς και η καλή του πίστη ή τυχόν πρόθεσή του να εξαπατήσει τις αρχές.
Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, στο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 16, παράγραφος 3, της οδηγίας 2003/87 έχει την έννοια ότι δεν εφαρμόζεται στην περίπτωση φορέα εκμετάλλευσης ο οποίος παραδίδει μεν αριθμό δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου αντίστοιχο προς τις εκπομπές του προηγούμενου έτους όπως έχουν δηλωθεί σε έκθεση ελεγμένη κατά τα προβλεπόμενα από το άρθρο 15 της ίδιας οδηγίας, εν συνεχεία όμως προκύπτει, κατόπιν πρόσθετου ελέγχου που πραγματοποιεί η αρμόδια εθνική αρχή μετά το πέρας της προθεσμίας παράδοσης, ότι είχαν δηλωθεί λιγότερες εκπομπές από τις πραγματικές και ότι, ως εκ τούτου, παραδόθηκε ανεπαρκής αριθμός δικαιωμάτων. Απόκειται στα κράτη μέλη να ορίσουν ποιες κυρώσεις μπορούν να επιβληθούν σε μια τέτοια περίπτωση, σύμφωνα με το άρθρο 16, παράγραφος 1, της οδηγίας 2003/87.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφαίνεται:

Το άρθρο 16, παράγραφος 3, της οδηγίας 2003/87/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Οκτωβρίου 2003, σχετικά με τη θέσπιση συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της Κοινότητας και την τροποποίηση της οδηγίας 96/61/ΕΚ του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2004/101/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 27ης Οκτωβρίου 2004, έχει την έννοια ότι δεν εφαρμόζεται στην περίπτωση φορέα εκμετάλλευσης ο οποίος παραδίδει μεν αριθμό δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου αντίστοιχο προς τις εκπομπές του προηγούμενου έτους όπως έχουν δηλωθεί σε έκθεση ελεγμένη κατά τα προβλεπόμενα από το άρθρο 15 της ίδιας οδηγίας, εν συνεχεία όμως προκύπτει, κατόπιν πρόσθετου ελέγχου που πραγματοποιεί η αρμόδια εθνική αρχή μετά το πέρας της προθεσμίας παράδοσης, ότι είχαν δηλωθεί λιγότερες εκπομπές από τις πραγματικές και ότι, ως εκ τούτου, παραδόθηκε ανεπαρκής αριθμός δικαιωμάτων.

Απόκειται στα κράτη μέλη να ορίσουν ποιες κυρώσεις μπορούν να επιβληθούν σε μια τέτοια περίπτωση, σύμφωνα με το άρθρο 16, παράγραφος 1, της οδηγίας 2003/87, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2004/101.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.