CELEX: 62009CJ0490
Inadempimento di uno Stato
Art. 49 CE
Libera prestazione dei servizi
Mancato rimborso delle spese relative ad analisi ed esami di laboratorio effettuati in uno Stato membro diverso dal Granducato di Lussemburgo
Normativa nazionale che ne esclude la presa a carico mediante rimborso delle spese anticipate per detti esami ed analisi
Normativa nazionale che subordina la presa a carico delle cure sanitarie al rispetto dei requisiti da essa fissati

Con il suo ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che, avendo mantenuto in vigore
l’art. 24 del codice di previdenza sociale lussemburghese, che esclude il rimborso delle spese delle analisi di biologia medica
effettuate in un altro Stato membro, prevedendo esclusivamente la presa a carico di tali analisi attraverso un terzo erogatore,
e l’art. 12 dello Statuto dell’Unione delle casse malattia, che subordina il rimborso delle analisi di biologia medica effettuate
in un altro Stato membro al rispetto integrale dei requisiti di erogazione previsti dalle convenzioni nazionali lussemburghesi,
il Granducato di Lussemburgo è venuto meno agli obblighi incombentigli in forza dell’art. [49] CE.

Contesto normativo
L’art. 24 del codice di previdenza sociale lussemburghese, nella sua versione applicabile alla controversia (
Mémorial
A 2008, pag. 790, in prosieguo: il «codice di previdenza sociale»), dispone quanto segue:
«Le cure sanitarie sono prestate sotto forma di rimborso da parte della Caisse nationale de santé [la Cassa sanitaria nazionale
lussemburghese, già Union des caisses de maladie] e delle casse malattia a favore degli assicurati che hanno anticipato le
spese, o sotto forma di presa a carico diretta da parte della Caisse nationale de santé; il prestatore di cure non ha in quest’ultimo
caso alcuna azione diretta contro l’assicurato se non per la quota parte prevista eventualmente a carico di quest’ultimo.
Qualora le convenzioni non prevedano diversamente, la presa a carico diretta opera esclusivamente in relazione alle seguenti
prestazioni, servizi e forniture:
–        analisi ed esami di laboratorio;
(...)»
Le parti riconoscono pacificamente che la normativa lussemburghese in materia di previdenza sociale non prevede la presa a
carico di analisi ed esami di laboratorio ai sensi dell’art. 24 del codice di previdenza sociale mediante rimborso delle spese
anticipate dagli assicurati per tali prestazioni.
L’art. 12, primo e secondo comma, dello Statuto dell’Unione delle casse malattia, nella sua versione risultante dal testo
coordinato applicabile dal 1° gennaio 1995 (
Mémorial
A 1994, pag. 2989, in prosieguo: lo «statuto») stabilisce quanto segue:
«Le prestazioni e le forniture prese a carico dall’assicurazione malattia del Lussemburgo sono unicamente quelle indicate
nell’art. 17 del codice [di previdenza sociale] e che sono inserite nell’elenco di cui all’art. 65 di detto codice o nelle
liste del presente statuto.
Le prestazioni sono opponibili all’assicurazione malattia solo se erogate in conformità di quanto previsto dalle convenzioni
di cui agli artt. 61 e 75 del codice [di previdenza sociale]».

Fase precontenziosa del procedimento
La Commissione ha ricevuto due denunce relative a casi di mancato rimborso di spese sostenute da pazienti soggetti al regime
di previdenza sociale lussemburghese per analisi di biologia medica effettuate in uno Stato membro diverso dal Granducato
di Lussemburgo.
In un caso, il rimborso delle spese era stato rifiutato in quanto la normativa nazionale prevedeva la presa a carico delle
spese relative a tali analisi direttamente da parte delle casse malattia e quella competente non poteva procedere al rimborso
trattandosi di prestazioni per le quali non era prevista una tariffa.
Secondo la Commissione, nell’altro caso il rimborso delle analisi del sangue e ad ultrasuoni effettuate in Germania sarebbe
stato rifiutato in quanto solo le prestazioni indicate nello statuto potevano essere rimborsate, a condizione che fossero
state effettuate in conformità dei requisiti previsti dalle convenzioni nazionali applicabili. L’autore della denuncia, in
particolare, sarebbe stato impossibilitato a rispettare le condizioni stabilite per ottenere il rimborso delle analisi a causa
delle differenze esistenti tra i sistemi sanitari lussemburghese e tedesco. La Commissione evidenzia, ad esempio, che i prelievi
vengono effettuati direttamente dai medici, mentre la normativa lussemburghese prevede che debbano essere eseguiti in un «laboratorio
separato». In Germania non sarebbe pertanto possibile soddisfare tale previsione.
A seguito delle citate denunce, il 23 ottobre 2007 la Commissione ha inviato al Granducato di Lussemburgo una lettera di diffida
in cui sosteneva che il mantenimento in vigore dell’art. 24 del codice di previdenza sociale e dell’art. 12 dello statuto
sarebbe incompatibile con l’art. 49 CE.
Con lettera del 17 dicembre 2007, detto Stato membro ha risposto alla suddetta lettera di diffida evidenziando di essere consapevole
degli obblighi che gli derivano dal diritto dell’Unione e che, da un lato, intendeva prevedere una soluzione di carattere
generale al problema sollevato dalla Commissione e, dall’altro, intendeva gestire «in modo pragmatico» i «casi isolati» che
si dovessero presentare sino ad allora.
Il Granducato di Lussemburgo ha cionondimeno osservato che l’adeguamento agli obblighi succitati comporterebbe svariate difficoltà
tecniche. Esso ha menzionato, in particolare, l’impossibilità per l’Unione delle casse malattia di applicare per analogia
la tariffa ai fini del rimborso delle spese sostenute all’estero, le specifiche condizioni nazionali di rimborso delle spese
per analisi di biologia medica oltre al fatto che la modifica dello Statuto rientra nella competenza delle parti sociali.
Non avendo ottenuto alcun impegno definitivo da parte delle autorità lussemburghesi quanto all’eliminazione dell’asserito
inadempimento, il 16 ottobre 2008 la Commissione inviava al Granducato di Lussemburgo un parere motivato, invitandolo ad adempiere
agli obblighi incombentigli in forza dell’art. 49 CE entro un termine di due mesi a decorrere dal ricevimento di detto parere.
Dopo uno scambio di lettere tra il Granducato di Lussemburgo e la Commissione, nell’ambito del quale detto Stato membro osservava,
in particolare, che le casse malattia del Lussemburgo erano state invitate a farsi carico delle spese per analisi di biologia
medica effettuate al di fuori del territorio lussemburghese, applicando una tariffa stabilita per analogia sulla base delle
tariffe vigenti in Lussemburgo, che l’Unione delle casse malattia era stata chiamata a modificare il proprio statuto e che
la revisione del codice di previdenza sociale sarebbe stata realizzata non con un provvedimento isolato, bensì a breve nell’ambito
di una riforma generale, detta istituzione ha ritenuto che non fosse stata adottata alcuna norma volta a modificare la normativa
nazionale controversa e ha deciso pertanto di proporre il presente ricorso.

Procedimento dinanzi alla Corte
Con ordinanza del presidente della Corte 19 aprile 2010 è stato autorizzato l’intervento del Regno di Danimarca a sostegno
delle conclusioni del Granducato di Lussemburgo.
Poiché il Regno di Danimarca ha informato la Corte che rinunciava al suo intervento, il presidente della Corte, con ordinanza
in data 14 luglio 2010, ha disposto la cancellazione di tale Stato membro come parte interveniente nella controversia.

Sul ricorso

Argomenti delle parti
Secondo la Commissione, l’art. 24 del codice di previdenza sociale e l’art. 12 dello statuto comportano un’ingiustificata
restrizione alla libera prestazione dei servizi ai sensi dell’art. 49 CE.
Essa osserva che i servizi medici rientrano tra quelli indicati nell’art. 49 CE, che osta all’applicazione di qualsiasi normativa
nazionale che abbia l’effetto di rendere la prestazione di servizi tra Stati membri più difficile della prestazione di servizi
puramente interna. La Commissione ritiene altresì che, benché il diritto dell’Unione non pregiudichi la competenza degli Stati
membri ad organizzare i loro sistemi previdenziali e a determinare le condizioni per l’erogazione delle prestazioni nel settore
previdenziale, essi devono nell’esercizio di tale potere nondimeno rispettare il diritto dell’Unione.
Il sistema della presa a carico diretta delle spese relative agli esami di laboratorio da parte delle casse malattia non opera
nei casi in cui un assicurato soggetto al regime di previdenza sociale lussemburghese si rivolga ad un laboratorio posto al
di fuori del territorio del Granducato. Il fatto che la normativa nazionale stabilisce che le suddette prestazioni possono
essere prese a carico solo con tale modalità impedirebbe, infatti, di rimborsare all’assicurato i costi derivanti dalle analisi
di biologia medica effettuate in uno Stato membro diverso dal Granducato di Lussemburgo.
Orbene, la Commissione ricorda che la Corte ha già dichiarato che gli Stati membri che hanno istituito un sistema di prestazioni
in natura devono prevedere meccanismi di rimborso a posteriori delle cure dispensate in uno Stato membro diverso da quello
di provenienza degli assicurati.
Anche qualora le autorità lussemburghesi applicassero un meccanismo di rimborso per analisi o esami effettuati in Stati membri
diversi dal Granducato di Lussemburgo, le spese relative a tali prestazioni potrebbero comunque essere rimborsate solo qualora
queste ultime siano state erogate nel rispetto integrale dei requisiti previsti in materia dalla normativa lussemburghese.
Le prestazioni in oggetto potrebbero essere rimborsate, quindi, solo se effettuate in un «laboratorio di analisi separato».
Orbene, in Germania, come anche in altri Stati membri, sono però gli stessi medici ad effettuare tali analisi.
Le condizioni per la presa a carico previste dalla normativa lussemburghese introdurrebbero così una distinzione basata esclusivamente
sulle modalità con cui le cure sanitarie vengono erogate all’interno degli Stati membri. In questo modo, un assicurato soggetto
al regime di previdenza sociale lussemburghese otterrebbe o meno il rimborso a seconda dello Stato membro nel quale ha beneficiato
delle cure sanitarie. La Commissione osserva che se un assicurato soggetto al regime di previdenza sociale lussemburghese
si reca in Francia o in Belgio, dove le analisi vengono più frequentemente effettuate all’interno di «laboratori separati»,
si vedrebbe accordare il rimborso. La Commissione sostiene, invece, che lo stesso paziente non otterrebbe alcun rimborso qualora
si recasse in Germania, come nel caso oggetto di una delle denunce ad essa pervenute.
Secondo la Commissione, la Corte ha dichiarato che le condizioni di rimborso delle prestazioni dello Stato membro di iscrizione
rimangono opponibili al paziente che riceve le cure in un altro Stato membro, ma non possono essere discriminatorie, né costituire
un ostacolo alla libera circolazione delle persone. Orbene, le condizioni previste dalla normativa lussemburghese sarebbero
direttamente collegate alle modalità con cui gli Stati membri organizzano l’erogazione delle cure sanitarie, cosicché per
i pazienti non sarebbe materialmente possibile influenzare in alcun modo le modalità di erogazione di tali cure. La natura
delle analisi rimarrebbe d’altro canto la stessa, indipendentemente dal fatto che vengano effettuate da un medico nel suo
ambulatorio, in ospedale o in un «laboratorio separato».
L’art. 24 del codice di previdenza sociale e l’art. 12 dello statuto avrebbero così l’effetto di dissuadere gli assicurati
soggetti al regime di previdenza sociale lussemburghese dal rivolgersi a prestatori di servizi medici stabiliti in Stati membri
diversi dal Granducato di Lussemburgo e rappresenterebbero pertanto una restrizione ingiustificata alla libera prestazione
dei servizi.
Quanto ai rischi per il sistema di convenzionamento, legati al fatto che – se le prestazioni dovessero venir rimborsate in
base ad una stessa tariffa, sia che essi siano convenzionati o meno – i prestatori convenzionati non avrebbero più interesse
ad accettare i prezzi negoziati, la Commissione osserva che il Granducato di Lussemburgo non avrebbe fornito alcun elemento
di prova a tale riguardo. Il sistema di presa a carico diretta da parte delle casse malattia, inoltre, opererebbe a favore
dei prestatori di servizi convenzionati, poiché, per ipotesi, i prestatori di servizi non convenzionati non potrebbero neppure
proporlo ai propri pazienti.
Quanto alle istruzioni impartite alle casse malattia di prendere a carico le spese per analisi di biologia medica effettuate
al di fuori del territorio del Lussemburgo, la Commissione ritiene che le prassi amministrative, per loro natura modificabili
a piacimento dall’amministrazione e prive di pubblicità adeguata, non possono essere considerate quale valido adempimento
degli obblighi derivanti del diritto dell’Unione.
Il Granducato di Lussemburgo ritiene che il rifiuto delle casse malattia di farsi carico delle analisi effettuate in un laboratorio
situato in un altro Stato membro contrasti con l’art. 49 CE.
Esso afferma, tuttavia, che gli Stati membri restano competenti in via esclusiva a decidere in merito all’organizzazione,
al finanziamento e all’erogazione dei servizi sanitari e si chiede se l’obbligo a loro imposto di rimborsare il costo di tali
servizi, senza poter effettuare alcuna verifica preliminare, non contrasti con il principio di proporzionalità sancito dall’art. 5,
terzo comma, CE. Detto obbligo danneggerebbe le prerogative di sovranità riconosciute agli Stati membri in quest’ambito e
imporrebbe al Granducato di Lussemburgo un cambiamento radicale del suo sistema sanitario.
Il suddetto Stato membro osserva, inoltre, che il suo sistema sanitario si fonda sul principio del convenzionamento obbligatorio
e dell’iscrizione a bilancio degli istituti ospedalieri. Esso terrebbe conto di considerazioni di politica sociale garantendo
un servizio identico tanto ai cittadini di condizioni modeste, quanto a quelli che dispongono di risorse considerevoli. Un
sistema siffatto può però essere mantenuto solo se un numero elevato di assicurati vi fanno effettivamente ricorso e il meccanismo
della presa a carico diretta da parte delle casse malattia è un mezzo per conseguire detto risultato.
Orbene, qualora si permettesse agli assicurati benestanti di accedere liberamente ai servizi sanitari degli Stati membri vicini
al Granducato di Lussemburgo, la solidarietà necessaria ai fini del funzionamento del sistema sanitario lussemburghese verrebbe
ad essere compromessa. I prestatori di servizi medici stabiliti all’interno di tali Stati membri si rifiuterebbero così di
sottomettersi alle condizioni risultanti dal sistema di convenzionamento. In effetti, sarebbero stati concessi aumenti tariffari
in occasione delle negoziazioni collettive proprio per mantenere le convenzioni con determinati prestatori.
Il Granducato di Lussemburgo osserva, tuttavia, che non intende opporsi alla revisione delle disposizioni contestate dalla
Commissione nel ricorso. Esso intende però apportare tali modifiche nell’ambito di una riforma complessiva della materia,
in attesa della quale l’Ispettorato generale della previdenza sociale impartisca istruzioni chiare, precise e vincolanti alle
casse malattia, obbligandole a rimborsare le analisi di laboratorio effettuate in altri Stati membri, prevedendo, in caso
di mancato adeguamento, la sospensione, o addirittura l’annullamento, della decisione contraria. In tal modo verrebbe garantito
il rispetto dell’art. 49 CE.
Il Granducato di Lussemburgo conclude pertanto per il rigetto del ricorso della Commissione.

Giudizio della Corte
La Commissione contesta al Granducato di Lussemburgo di essere venuto meno agli obblighi incombentigli in forza dell’art. 49 CE
non avendo tale Stato previsto, nell’ambito della normativa in materia di previdenza sociale, la possibilità di una presa
a carico di analisi ed esami di laboratorio, ai sensi dell’art. 24 del codice di previdenza sociale, effettuati all’interno
di un altro Stato membro, sotto forma di rimborso dei costi anticipati dall’assicurato per tali prestazioni, ma unicamente
una presa a carico diretta da parte delle casse malattia. Essa contesta a detto Stato membro di subordinare, inoltre, in base
all’art. 12 dello statuto, il rimborso delle spese per analisi di biologia medica effettuate in un altro Stato membro da parte
di tali casse necessariamente al rispetto integrale dei requisiti di erogazione previsti dalle convenzioni nazionali indicate
in tale articolo.
Occorre innanzitutto ricordare che se è pacifico che il diritto dell’Unione non pregiudica la competenza degli Stati membri
ad organizzare i propri sistemi previdenziali e che, in mancanza di un’armonizzazione a livello dell’Unione europea, spetta
alla normativa di ciascuno Stato membro determinare le condizioni di concessione delle prestazioni in materia di previdenza
sociale, tuttavia resta fermo che, nell’esercizio di tale competenza, gli Stati membri devono rispettare il diritto dell’Unione
e, in particolare, le norme relative alla libera prestazione dei servizi (v., in particolare, sentenze 12 luglio 2001, causa
C‑157/99, Smits e Peerbooms, Racc. pag. I‑5473, punti 44‑46; 13 maggio 2003, causa C‑385/99, Müller‑Fauré e van Riet, Racc. pag. I‑4509,
punto 100; 16 maggio 2006, causa C‑372/04, Watts, Racc. pag. I‑4325, punto 92, e 5 ottobre 2010, causa C‑173/09, Elchinov,
non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 40).
A tale riguardo, l’art. 49 CE osta all’applicazione di qualsiasi normativa nazionale che abbia l’effetto di rendere la prestazione
di servizi tra Stati membri più difficile della prestazione di servizi puramente interna ad uno Stato membro (sentenze 28
aprile 1998, causa C‑158/96, Kohll, Racc. pag. I‑1931, punto 33, e 15 giugno 2010, causa C‑211/08, Commissione/Spagna, Racc.
pag. I-5267, punto 55).
Secondo giurisprudenza costante, le prestazioni mediche fornite dietro corrispettivo rientrano nell’ambito di applicazione
delle disposizioni relative alla libera prestazione dei servizi (v., in particolare, citate sentenze Kohll, punto 29, e Elchinov,
punto 36), senza che si debba distinguere a seconda che le cure siano dispensate in ambito ospedaliero o fuori dallo stesso
(sentenze 12 luglio 2001, causa C‑368/98, Vanbraekel e a., Racc. pag. I‑5363, punto 41; citate sentenze Müller‑Fauré e van
Riet, punto 38, e Watts, punto 86, e 5 ottobre 2010, causa C‑512/08, Commissione/Francia, non ancora pubblicata nella Raccolta,
punto 30).
La Corte ha altresì statuito che la libera prestazione dei servizi comprende la libertà, da parte dei destinatari dei servizi,
in particolare delle persone che devono ricevere cure mediche, di recarsi in un altro Stato membro per ivi fruire di tali
servizi (v. sentenza 31 gennaio 1984, cause riunite 286/82 e 26/83, Luisi e Carbone, Racc. pag. 377, punto 16, e citate sentenze
Watts, punto 87; Elchinov, punto 37, e Commissione/Francia, punto 31).
Inoltre, il fatto che la disciplina nazionale rientri nell’ambito previdenziale e, più in particolare, preveda, in materia
di assicurazione malattia, un intervento in natura anziché mediante rimborso non vale a sottrarre i trattamenti medici dall’ambito
di applicazione di tale libertà fondamentale (v., in questo senso, citate sentenze Müller‑Fauré e van Riet, punto 103; Watts,
punto 89, e Commissione/Spagna, punto 47).
Per quanto riguarda, in primis, il ricorso della Commissione nella parte relativa alla mancata previsione della presa a carico
di analisi ed esami di laboratorio, ai sensi dell’art. 24 del codice di previdenza sociale, mediante rimborso delle spese
anticipate per tali prestazioni, occorre osservare, in via preliminare, che esso riguarda unicamente la presa a carico delle
cure sanitarie fornite da prestatori di servizi medici non convenzionati con le casse malattia lussemburghesi, mentre nei
casi in cui tali cure vengano erogate da un prestatore convenzionato le relative spese sono coperte grazie al meccanismo della
presa a carico diretta da parte di dette casse.
A tale riguardo, se è vero che la disciplina nazionale in materia previdenziale non impedisce agli assicurati di ricorrere
a un prestatore di servizi medici stabilito in uno Stato membro diverso dal Granducato di Lussemburgo, resta il fatto che
essa non permette il rimborso delle spese per i servizi forniti da un prestatore non convenzionato nei casi in cui il rimborso
rappresenta l’unica modalità di presa a carico di tali cure.
Orbene, essendo pacifico che il sistema previdenziale lussemburghese si fonda su un meccanismo di convenzionamento obbligatorio
dei prestatori, sono prevalentemente quelli stabiliti nel territorio di detto Stato membro ad aver stipulato una convenzione
con le casse malattia.
È vero che le casse malattia di uno Stato membro hanno la facoltà di concludere convenzioni con prestatori stabiliti al di
fuori del territorio nazionale. Tuttavia, appare in linea di principio illusorio pensare che un numero consistente di prestatori
di servizi stabiliti in altri Stati membri siano indotti a stipulare convenzioni con le dette casse malattia, dal momento
che le loro prospettive di accogliere pazienti iscritti a tali casse rimangono aleatorie e ridotte (v., in questo senso, sentenza
Müller‑Fauré e van Riet, cit., punto 43).
Ne consegue che, nella misura in cui la disciplina lussemburghese oggetto d’esame porta ad escludere di fatto la presa a carico
di analisi ed esami di laboratorio, ai sensi dell’art. 24 del codice di previdenza sociale, effettuati presso la quasi totalità,
se non la totalità, dei prestatori di servizi medici situati negli Stati membri diversi dal Granducato di Lussemburgo, essa
scoraggia, o addirittura impedisce, che le persone soggette al regime di previdenza sociale lussemburghese si rivolgano a
tali prestatori e rappresenta, sia per i pazienti, sia per i prestatori, un ostacolo alla libera prestazione dei servizi.
Nelle sue difese, il Granducato di Lussemburgo eccepisce che il suo sistema di assistenza sanitaria rischierebbe di venir
compromesso se si permettesse ai suoi associati di avvalersi liberamente di cure sanitarie in altri Stati membri, in quanto
in tal caso solo un numero insufficiente di assicurati si rivolgerebbe alle strutture sanitarie in Lussemburgo e queste ultime
si rifiuterebbero di accettare le condizioni risultanti dal sistema di convenzione.
A tale riguardo, la Corte ha effettivamente riconosciuto, da un lato, che l’obiettivo di mantenere un servizio medico-ospedaliero
equilibrato ed accessibile a tutti può parimenti rientrare nel regime di deroghe giustificate da ragioni di sanità pubblica
previsto dall’art. 46 CE, nella misura in cui un tale obiettivo contribuisca alla realizzazione di un livello elevato di tutela
della salute (citate sentenze Kohll, punto 50; Müller‑Fauré e van Riet, punti 67 e 71, e Watts, punto 104) e, dall’altro,
che non può escludersi che un rischio di grave alterazione dell’equilibrio finanziario del sistema previdenziale possa costituire
un motivo imperativo di interesse generale atto a giustificare un ostacolo al principio della libera prestazione dei servizi
(citate sentenze Kohll, punto 41; Müller‑Fauré e van Riet, punto 73; Watts, punto 103, e Elchinov, punto 42).
Il Granducato di Lussemburgo non ha tuttavia dimostrato l’esistenza di un simile rischio, né ha spiegato le ragioni per cui
il mancato rimborso dei costi relativi ad analisi ed esami di laboratorio effettuati da prestatori di servizi medici stabiliti
in un altro Stato membro possa considerarsi adatto a conseguire l’obiettivo di tutela della sanità pubblica e non ecceda quanto
strettamente necessario a tal fine.
In risposta all’argomento secondo cui gli Stati membri sarebbero costretti a rinunciare ai principi e all’economia del loro
regime di assicurazione malattia e si lederebbe così la libertà loro riconosciuta di istituire il sistema previdenziale prescelto
e di stabilirne il funzionamento, dovendo essi in particolare prevedere, nell’organizzare l’accesso alle cure sanitarie, anche
il rimborso delle spese per le prestazioni erogate all’interno di un altro Stato membro, la Corte ha dichiarato, inoltre,
al punto 102 della citata sentenza Müller‑Fauré e van Riet, che la realizzazione delle libertà fondamentali garantite dal
Trattato CE obbliga inevitabilmente gli Stati membri ad apportare qualche adattamento al loro sistema previdenziale, senza
peraltro che si possa ritenere che ne venga compromessa, in tal modo, la competenza sovrana in materia.
Peraltro, nel contesto stesso di attuazione del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all’applicazione
dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all’interno della Comunità europea
(GU L 149, pag. 2), gli Stati membri che hanno istituito un regime di prestazioni in natura, o perfino un servizio sanitario
nazionale, devono prevedere meccanismi di rimborso a posteriori di cure dispensate in uno Stato membro diverso da quello competente
(sentenza Müller‑Fauré e van Riet, cit., punto 105). A tale riguardo, inoltre, nulla osta a che lo Stato membro competente
in cui esiste un regime di prestazioni in natura stabilisca gli importi del rimborso che i pazienti cui siano state prestate
cure in un altro Stato membro possono esigere, sempre che tali importi si fondino su criteri obiettivi, non discriminatori
e trasparenti (sentenza Müller‑Fauré e van Riet, cit., punto 107).
Per quanto attiene, da ultimo, alle istruzioni emanate dall’Ispettorato generale della previdenza sociale ed evocate dal Granducato
di Lussemburgo per dimostrare l’inesistenza della violazione allegata, è sufficiente ricordare che semplici prassi amministrative
derivanti dall’applicazione di tali istruzioni, per natura modificabili a piacimento dall’amministrazione e prive di pubblicità
adeguata, non possono essere considerate valido adempimento degli obblighi del Trattato (v., in particolare, sentenza 13 dicembre
2007, causa C‑465/05, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑11091, punto 65).
Occorre di conseguenza constatare che, non avendo previsto nel quadro generale della disciplina del sistema previdenziale,
la presa a carico delle spese relative ad analisi ed esami di laboratorio, ai sensi dell’art. 24 del codice di previdenza
sociale, effettuati in un altro Stato membro mediante un rimborso dei costi anticipati per tali prestazioni, ma unicamente
mediante un meccanismo di presa a carico diretta da parte delle casse malattia, il Granducato di Lussemburgo è venuto meno
agli obblighi incombentigli in forza dell’art. 49 CE.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, il ricorso della Commissione nella parte in cui si riferisce all’art. 12 dello statuto,
si deve ricordare che nell’ambito di una procedura d’inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE, spetta alla Commissione provare
la sussistenza dell’asserito inadempimento, fornendo alla Corte gli elementi necessari affinché questa ne accerti l’esistenza
(v., in particolare, sentenza 29 aprile 2010, causa C‑160/08, Commissione/Germania, Racc. pag. I‑3713, punto 116, e Commissione/Francia,
cit., punto 56).
Dall’art. 38, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura della Corte e dalla giurisprudenza ad esso relativa emerge, inoltre,
che il ricorso deve indicare l’oggetto della controversia e l’esposizione sommaria dei motivi e che tale indicazione deve
essere sufficientemente chiara e precisa per consentire alla parte convenuta di preparare la sua difesa e alla Corte di esercitare
il suo controllo. Ne discende che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali un ricorso si basa devono emergere
in modo coerente e comprensibile dal testo del ricorso stesso e che le conclusioni di quest’ultimo devono essere formulate
in modo inequivoco al fine di evitare che la Corte statuisca ultra petita ovvero ometta di pronunciarsi su una censura (v.
sentenze 21 febbraio 2008, causa C‑412/04, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑619, punto 103; Commissione/Spagna, cit., punto
32, e 28 ottobre 2010, causa C‑508/08, Commissione/Malta, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 16).
Occorre osservare, da un lato, per quanto riguarda l’art. 12 dello statuto, che la Commissione contesta al Granducato di Lussemburgo
di subordinare il rimborso delle spese relative ad analisi di biologia medica effettuate in un altro Stato membro al rispetto
integrale dei requisiti previsti dalla normativa nazionale in materia. Tali condizioni sarebbero, secondo la Commissione,
«manifestamente sproporzionate».
A tale riguardo, come rilevato dalla Commissione nel suo ricorso introduttivo, la Corte ha statuito che le condizioni di erogazione
delle prestazioni in materia di previdenza sociale, la cui fissazione è rimessa agli Stati membri, così come la determinazione
dei limiti della copertura garantita dal regime di assicurazione malattia, rimangono opponibili in caso di cure fornite in
uno Stato membro diverso da quello di iscrizione purché non siano discriminatorie né costituiscano un ostacolo alla libera
circolazione delle persone, (v., in tal senso, sentenza Müller‑Fauré e van Riet, cit., punto 106).
Orbene, ad eccezione di quanto indicato dalla Commissione nella lettera di diffida e nel parere motivato, nonché nel ricorso,
ossia che le «analisi di biologia medica» devono essere effettuate in un «laboratorio separato», la Commissione non ha affatto
precisato quali siano dette condizioni. Essa non ha nemmeno chiarito, in particolare, quali siano le disposizioni di diritto
lussemburghese che le contemplano.
La Commissione non ha quindi fornito alla Corte gli elementi necessari per verificare l’incompatibilità di tali condizioni
con l’art. 49 CE.
D’altra parte, quanto alla condizione menzionata al punto 53 della presente sentenza, si deve necessariamente rilevare che
la Commissione non ha individuato le norme di diritto lussemburghese che la prevedono, né ha definito in modo chiaro e preciso
la portata esatta di tale condizione e nemmeno ha indicato le prestazioni mediche cui si applica.
A tale riguardo, né il contenuto della denuncia presentata dalla Commissione, né le informazioni fornite in occasione dell’udienza
hanno permesso di chiarire questi aspetti.
Su questo punto, la Commissione ha osservato in udienza di non disporre di poteri d’indagine in materia di inadempimento degli
Stati e di dipendere, per l’esame dei fascicoli, dalle risposte e dalla collaborazione degli Stati membri.
Tuttavia, questa circostanza da sola non è sufficiente a permettere alla Commissione di sottrarsi agli obblighi menzionati
ai punti 49 e 50 della presente sentenza.
La Corte ha effettivamente stabilito che dall’art. 10 CE discende che gli Stati membri hanno l’obbligo di cooperare lealmente
ad ogni indagine svolta dalla Commissione ai sensi dell’art. 226 CE e di fornirle tutte le informazioni che essa loro richieda
all’uopo (v. sentenze 13 luglio 2004, causa C‑82/03, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑6635, punto 15, e 4 marzo 2010, causa
C‑221/08, Commissione/Irlanda, Racc. pag. I-1669, punto 60).
Tuttavia, dal fascicolo sottoposto alla Corte non risulta che la Commissione abbia chiesto al Granducato di Lussemburgo di
metterle a disposizione la disciplina applicabile, né che detta istituzione abbia contestato a tale Stato membro di essere
venuto meno agli obblighi incombentigli in forza dell’art. 10 CE.
La Commissione, da ultimo, non ha neppure dimostrato il carattere restrittivo della libera prestazione dei servizi della condizione
menzionata al punto 53 della presente sentenza, ma si è limitata a richiamare le differenze esistenti tra i vari regimi nazionali
di sicurezza sociale che permarrebbero in assenza di un’armonizzazione a livello di diritto dell’Unione (v., in tal senso,
sentenze 15 gennaio 1986, causa C‑41/84, Pinna, Racc. pag. 1, punto 20, nonché Commissione/Spagna, cit., punto 61).
In tale contesto, occorre considerare che la Commissione non ha provato che, mantenendo in vigore l’art. 12 dello statuto
che subordina la presa a carico da parte delle casse malattia delle prestazioni e forniture sanitarie al rispetto integrale
dei requisiti di erogazione previsti dalle convenzioni nazionali menzionate in tale articolo, il Granducato di Lussemburgo
sia venuto meno agli obblighi incombentigli in forza dell’art. 49 CE.
Da quanto precede risulta che il ricorso della Commissione, nella parte concernente l’art. 12 dello statuto, deve essere respinto.

Sulle spese
Ai sensi dell’art. 69, n. 3, primo comma, del regolamento di procedura, la Corte può ripartire le spese o decidere che ciascuna
parte sopporti le proprie spese, in particolare, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi. Nella fattispecie,
poiché le parti sono risultate rispettivamente soccombenti su uno o più capi, si deve disporre che ciascuna di esse sopporti
le proprie spese.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
1)
Il Granducato di Lussemburgo, non avendo previsto nell’ambito della sua normativa in materia di previdenza sociale la presa
a carico delle spese relative ad analisi ed esami di laboratorio, ai sensi dell’art. 24 del codice di previdenza sociale lussemburghese
nella sua versione applicabile alla controversia, effettuati in un altro Stato membro, mediante rimborso delle spese anticipate
per tali prestazioni, ma avendo previsto soltanto un meccanismo di presa a carico diretta da parte delle casse malattia, è
venuto meno agli obblighi incombentigli in forza dell’art. 49 CE.
2)
Il ricorso è respinto quanto al resto.
3)
La Commissione europea e il Granducato di Lussemburgo sopportano le proprie spese.
Firme
*
Lingua processuale: il francese.