CELEX: 62014CJ0052
Reenvio prejudicial
Proteção dos interesses financeiros da União Europeia
Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95
Artigo 3.°, n.° 1
Prazo de prescrição
Dies a quo
Irregularidades repetidas
Interrupção da prescrição
Pressupostos
Autoridade competente
Pessoa em causa
Ato destinado à instrução ou à abertura de procedimento contra a irregularidade
Prazo igual ao dobro do prazo de prescrição

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento (CE, Euratom) n.
o
2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (
JO L 312, p. 1
).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Pfeifer & Langen GmbH & Co. KG (a seguir «Pfeifer & Langen») ao Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (Serviço federal da agricultura e alimentação, a seguir «BLE»), a respeito da restituição dos reembolsos de custos de armazenagem indevidamente recebidos pela Pfeifer & Langen em prejuízo dos interesses financeiros da União Europeia.
Quadro jurídico
Regulamento (CEE) n.
o
1998/78
O artigo 13.
o
, n.
o
1, do Regulamento (CEE) n.
o
1998/78 da Comissão, de 18 de agosto de 1978, que estabelece as regras de aplicação do sistema de compensação dos custos de armazenagem no setor do açúcar (
JO L 231, p. 5
; EE 03 F14 p. 261), conforme alterado pelo Regulamento (CEE) n.
o
1714/88 da Comissão, de 13 de junho de 1988 (
JO L 152, p. 23
, a seguir «Regulamento n.
o
1998/78»), dispõe:
«Todos os titulares do direito ao reembolso comunicam o mais tardar no dia 15 de cada mês ao Estado‑Membro em causa:
a)
A totalidade das quantidades em peso líquido de açúcar e de xarope que beneficiam do reembolso que se encontram nas suas existências às 24 horas do último dia do mês que precede o da comunicação;
[...]»
Regulamento n.
o
2988/95
O terceiro a quinto considerandos do Regulamento n.
o
2988/95 enunciam:
«[...] importa combater em todos os domínios os atos lesivos dos interesses financeiros [da União];
[...] a eficácia da luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros [da União] exige a criação de um quadro jurídico comum a todos os domínios abrangidos pelas políticas [da União];
[...] os comportamentos que constituem irregularidades, bem como as medidas e sanções administrativas que lhes dizem respeito, estão previstos em regulamentos setoriais em conformidade com o presente regulamento.»
O artigo 1.
o
deste regulamento tem a seguinte redação:
«1.   Para efeitos da proteção dos interesses financeiros [da União], é adotada uma regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito [da União].
2   Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito da [União] que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral [da União] ou orçamentos geridos [pela União], quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas diretamente por conta [da União], quer por uma despesa indevida.»
O artigo 3.
o
, n.
o
1, deste regulamento dispõe:
«O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no n.
o
1 do artigo 1.
o
Todavia, as regulamentações setoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos.
O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade. [...]
A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer ato, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção.
Todavia, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, exceto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o n.
o
1 do artigo 6.
o
»
Nos termos do artigo 4.
o
, n.
os
1 e 4, do mesmo regulamento:
«1.   Qualquer irregularidade tem como consequência, regra geral, a retirada da vantagem indevidamente obtida:
—
através da obrigação de pagar os montantes em dívida ou de reembolsar os montantes indevidamente recebidos,
[...]
4.   As medidas previstas no presente artigo não são consideradas sanções.»
O artigo 6.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95 tem a seguinte redação:
«Sem prejuízo das medidas e sanções administrativas comunitárias adotadas com base nos regulamentos setoriais vigentes aquando da entrada em vigor do presente regulamento, a imposição das sanções pecuniárias, com multas administrativas, pode ser suspensa por decisão da autoridade competente se, pelos mesmos factos, tiver sido movido procedimento penal contra a pessoa em questão. A suspensão do procedimento administrativo suspende o prazo de prescrição previsto no artigo 3.
o
»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
Resulta da decisão de reenvio que a Pfeifer & Langen, uma empresa de transformação de açúcar, beneficiou de um reembolso dos custos de armazenagem de açúcar branco, no âmbito da organização comum dos mercados do açúcar, nas campanhas de comercialização de 1987/1988 a 1996/1997.
Em 9 de outubro de 1997, um controlo efetuado pelas autoridades aduaneiras alemãs junto da Pfeifer & Langen revelou que esta não tinha indicado, nos seus pedidos de reembolso dos custos de armazenagem relativos a essas campanhas de comercialização, certas quantidades de açúcar produzidas para além das quotas de produção, a saber, açúcar C, pelo que tinha pedido e obtido um certo número de reembolsos indevidos. Na sequência desse controlo, o Ministério Público alemão abriu um inquérito penal contra responsáveis da Pfeifer & Langen por fraude fiscal e fraude na obtenção de subvenções à armazenagem de açúcar.
No âmbito desse inquérito, foi criada uma comissão especial dos Serviços da Inspeção Aduaneira, que reunia representantes das diversas entidades administrativas em causa, incluindo o BLE. Em outubro de 1999, essa comissão especial apreendeu, para avaliação, documentos pertencentes à Pfeifer & Langen relativos às campanhas de comercialização de 1987/1988 a 1996/1997. Em 2000, essa comissão ouviu ainda como testemunhas muitos trabalhadores dessa sociedade.
Em fevereiro de 2002, o BLE redigiu um relatório final sobre a fraude na obtenção de subvenções (a seguir «relatório final»). Esse relatório concluía, nomeadamente, que os factos apurados pela comissão especial demonstravam que a Pfeifer & Langen tinha pedido e obtido indevidamente determinadas quantias a título de reembolso dos custos de armazenagem de açúcar branco nas campanhas de comercialização de 1987/1988 a 1996/1997.
Por decisão de 30 de janeiro de 2003, o BLE, com base no relatório final, anulou parcialmente as decisões relativas ao cálculo dos reembolsos dos custos de armazenagem dos meses de julho de 1988 a junho de 1989 e ordenou à Pfeifer & Langen a restituição das quantias indevidamente recebidas. A Pfeifer & Langen reclamou então junto do BLE, arguindo nomeadamente a prescrição das irregularidades que lhe eram imputadas pela campanha de 1988/1989.
Em 2004, as autoridades aduaneiras puseram termo ao procedimento relativo à fraude fiscal, na sequência de acordo com a Pfeifer & Langen.
Por decisão de 4 de outubro de 2006, o BLE deferiu parcialmente a reclamação da Pfeifer & Langen e, consequentemente, reduziu os montantes a restituir. Considerou, porém, que as irregularidades relativas à campanha de 1988/1989 não estavam prescritas, visto o prazo de quatro anos previsto no artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95 ter sido interrompido pelos diversos atos de instrução ou de procedimento contra essas mesmas irregularidades, conforme adotados pela comissão especial das autoridades aduaneiras e pelo Ministério Público. Por outro lado, o BLE considerou que os atos da Pfeifer & Langen deviam ser considerados irregularidades repetidas, pelo que o prazo de prescrição só tinha começado a correr na última irregularidade apurada, em 1997.
Em 7 de novembro de 2006, a Pfeifer & Langen interpôs recurso dessa decisão do BLE no Verwaltungsgericht Köln (Tribunal Administrativo de Colónia). No seu recurso, essa sociedade alegava, nomeadamente, que, relativamente às irregularidades que lhe eram imputadas na campanha de 1988/1989, em julho de 1997 tinha chegado ao seu termo o prazo de prescrição de oito anos previsto no artigo 3.
o
, n.
o
1, quarto parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95, sem ter sido condenada em nenhuma sanção antes desse termo.
Tendo o Verwaltungsgericht Köln negado provimento ao recurso da Pfeifer & Langen na parte relativa à prescrição do procedimento, essa sociedade recorreu para o tribunal de reenvio.
Segundo esse tribunal, a decisão do recurso da Pfeifer & Langen depende da interpretação das normas relativas ao prazo de prescrição que constam do artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95.
Nestas condições, o Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen (Tribunal Superior Administrativo do
Land
da Renânia do Norte‑Vestefália) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
a)
A ‘autoridade competente’ para declarar a interrupção da prescrição na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do Regulamento […] n.
o
2988/95 é a autoridade que é competente para instruir ou instaurar um procedimento por irregularidade, independentemente do facto de ter sido a mesma a conceder os meios financeiros?
b)
O ato tendo em vista instruir ou instaurar um procedimento por irregularidade deve estar direcionado para a adoção de uma medida [...] ou uma sanção [administrativa]?
2)
A ‘pessoa em causa’ na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do Regulamento […] n.
o
2988/95 pode também ser um empregado de uma empresa que foi ouvido na qualidade de testemunha?
3)
a)
A expressão ‘qualquer ato, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, […] tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade’ (artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do Regulamento […] n.
o
2988/95) deve dizer respeito a erros concretos na identificação da produção de açúcar (elementos factuais) pelo fabricante de açúcar, que, em geral, apenas são pressupostos ou verificados no âmbito de uma ação de fiscalização corretamente efetuada?
b)
Um relatório final que encerre a fiscalização ou que analise os resultados da fiscalização, e no qual não são colocadas quaisquer questões adicionais a respeito de determinados elementos factuais, também pode ser um ‘ato tendo em vista instruir um procedimento por irregularidade’ de que seja dado conhecimento?
4)
a)
O conceito de ‘irregularidades [repetidas]’ na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, do Regulamento […] n.
o
2988/95 exige que os atos ou as omissões avaliados como irregularidades tenham uma estreita conexão temporal para ainda poderem ser considerados ‘repetições’?
b)
Em caso de resposta afirmativa: esta estreita conexão temporal pode perder‑se, entre outros casos, caso as irregularidades na identificação de uma quantidade de açúcar durante uma campanha de comercialização do açúcar apenas se tenham verificado uma vez e depois apenas tenham sido repetidas na campanha de comercialização seguinte ou numa posterior?
5)
A ‘repetição’ na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, do Regulamento […] n.
o
2988/95 pode cessar pelo facto de a autoridade competente, conhecendo a complexidade da matéria de facto, não ter fiscalizado a empresa ou não o ter feito regularmente ou com o cuidado devido?
6)
Em que momento começa a correr o duplo prazo de prescrição de [8] anos nos termos do artigo 3.
o
, n.
o
1, quarto parágrafo, do Regulamento […] n.
o
2988/95 em caso de irregularidades continuadas ou repetidas? Esse prazo de prescrição inicia‑se no final de cada ato considerado como uma irregularidade (artigo 3.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, do [mesmo] regulamento) ou no final do último ato repetido (artigo 3.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, [desse] regulamento?
7)
O duplo prazo de prescrição [...] de [8] anos nos termos do artigo 3.
o
, n.
o
1, quarto parágrafo, do Regulamento […] n.
o
2988/95 pode ser interrompido por um ato da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar [um] procedimento por irregularidade?
8)
Caso existam diferentes elementos factuais que influam na determinação das subvenções, os prazos de prescrição a calcular nos termos do artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento […] n.
o
2988/95 devem ser definidos de forma separada para cada [um desses elementos factuais (irregularidades)] em causa?
9)
O conhecimento da irregularidade por parte da autoridade é essencial para a contagem do duplo prazo de prescrição na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, quarto parágrafo, do Regulamento […] n.
o
2988/95?»
Quanto às questões prejudiciais
Observações preliminares
Em primeiro lugar, há que recordar que o Regulamento n.
o
2988/95 aprova, de acordo com o seu artigo 1.
o
, «uma regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito da [União]», a fim de, conforme resulta do terceiro considerando desse regulamento, «combater em todos os domínios os atos lesivos dos interesses financeiros da [União]» (v. acórdãos Handlbauer, C‑278/02,
EU:C:2004:388
, n.
o
31; Josef Vosding Schlacht‑, Kühl‑ und Zerlegebetrieb e o., C‑278/07 a C‑280/07,
EU:C:2009:38
, n.
o
20; e Pfeifer & Langen, C‑564/10,
EU:C:2012:190
, n.
o
36).
Neste âmbito, o artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95 prevê um prazo de prescrição do procedimento de quatro anos contados da prática da irregularidade ou, no caso de irregularidade continuada ou repetida, contado do dia em que cessou a irregularidade. Todavia, segundo essa disposição, as regulamentações setoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos.
Uma vez que a regulamentação setorial relevante para o processo principal, constituída pelas normas da União relativas à compensação dos custos de armazenagem no setor do açúcar, nomeadamente pelo Regulamento n.
o
1998/78, não prevê quaisquer disposições específicas em matéria de prescrição, há que aplicar o prazo de quatro anos previsto no artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95.
Esse prazo é aplicável quer às irregularidades que levem à aplicação de uma sanção administrativa, na aceção do artigo 5.
o
desse regulamento, quer a irregularidades, como as que estão em causa no processo principal, sujeitas a uma medida administrativa de retirada do benefício indevidamente obtido, de acordo com o artigo 4.
o
desse regulamento (v., neste sentido, acórdãos Handlbauer, C‑278/02,
EU:C:2004:388
, n.
os
33 e 34; Josef Vosding Schlacht‑, Kühl‑ und Zerlegebetrieb e o., C‑278/07 a C‑280/07,
EU:C:2009:38
, n.
o
22; e Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, n.
o
45).
Em segundo lugar, há que recordar que o prazo previsto no artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95 se destina a garantir a segurança jurídica dos operadores económicos (v., neste sentido, acórdãos Handlbauer, C‑278/02,
EU:C:2004:388
, n.
o
40, e SGS Belgium e o., C‑367/09,
EU:C:2010:648
, n.
o
68). Com efeito, estes devem ter as condições para determinarem, entre as suas operações, quais estão definitivamente adquiridas e quais continuam a ser passíveis de ser sujeitas a processos.
É à luz destas considerações que se deve responder às questões submetidas pelo tribunal de reenvio.
Quanto à primeira questão, alínea a)
Com a primeira questão, alínea a), o tribunal de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «autoridade competente», na aceção dessa disposição, é a autoridade com competência, nos termos do direito nacional, para atribuir ou recuperar as quantias indevidamente recebidas em prejuízo dos interesses financeiros da União.
A esse respeito, resulta dos autos no Tribunal de Justiça que, nos termos do direito alemão, o BLE tem competência para o reembolso dos custos de armazenagem e para a recuperação dos reembolsos indevidamente recebidos, ao passo que as autoridades aduaneiras têm o poder de investigação em matéria de fraude ao reembolso dos custos de armazenagem. Essas autoridades adotaram assim o essencial dos atos relativos à instrução e à abertura de procedimento contra as irregularidades em causa no processo principal.
Neste âmbito, a Pfeifer & Langen entende que, no caso, só o BLE deve ser considerado a «autoridade competente» na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95, visto ser só ele quem dispõe do poder de concessão e recuperação dos reembolsos dos custos de armazenagem. Daí entende resultar que os atos de instrução ou de abertura de procedimento adotados pelas autoridades aduaneiras não têm o efeito de interromper a prescrição do procedimento no processo principal.
Há que recordar que, em conformidade com o disposto no artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95, a prescrição do procedimento é interrompida por qualquer ato, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente e que tenha em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade.
À luz desse texto, há que observar que o conceito de «autoridade competente», na aceção dessa disposição, designa a autoridade com competência para adotar os atos de instrução ou de abertura de procedimento em questão.
Em contrapartida, nada na redação do artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 dá a entender que essa autoridade deva ser a mesma que tem a competência para atribuir ou recuperar as quantias indevidamente recebidas em prejuízo dos interesses financeiros da União.
A esse respeito, há que salientar que, na falta de normas de direito da União, cabe a cada Estado‑Membro designar as autoridades competentes, nos termos do direito nacional, para a adoção de atos de instrução ou de abertura de procedimento contra irregularidades, na aceção do artigo 1.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
2988/95. Por conseguinte, os Estados‑Membros têm a liberdade de atribuir o poder de exercício da ação contra as irregularidades a uma autoridade diferente da que concede ou recupera, no presente caso, o reembolso dos custos de armazenagem, sem prejuízo de esses Estados, quando o fazem, não prejudicarem a aplicação efetiva do direito da União.
Em face de todas estas considerações, há que responder à primeira questão, alínea a), que o artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «autoridade competente», na aceção dessa disposição, deve ser entendido como a autoridade com competência, nos termos do direito nacional, para adotar os atos de instrução ou de abertura de procedimento em causa, podendo essa autoridade ser diferente da que atribui ou recupera as quantias indevidamente recebidas em prejuízo dos interesses financeiros da União.
Quanto à segunda questão
Com a sua segunda questão, o tribunal de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que foi dado conhecimento dos atos de instrução ou de abertura de procedimento contra uma irregularidade à «pessoa em causa», na aceção dessa disposição, quando, no caso de essa pessoa ser uma pessoa coletiva, esses atos tiverem sido comunicados a trabalhadores dessa pessoa no âmbito da sua inquirição como testemunhas.
A esse respeito, o tribunal de reenvio indica que vários trabalhadores da Pfeifer & Langen foram ouvidos como testemunhas no processo de inquérito contra ela. Nesse âmbito, esse tribunal pergunta se, para efeitos de interrupção da prescrição do procedimento por irregularidades em causa no processo principal, basta que tenha sido dado conhecimento dos atos de instrução ou do procedimento a essas pessoas.
Antes de mais, refira‑se que resulta da redação do artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 que o conceito de «pessoa em causa» designa o operador económico suspeito de ter cometido as irregularidades objeto da instrução ou dos procedimentos, isto é, no caso, a Pfeifer & Langen.
Seguidamente, há que observar que o Regulamento n.
o
2988/95 não prevê quaisquer normas particulares quanto à forma pela qual deve ser dado conhecimento à pessoa em causa de um «ato tendo em vista instruir ou instaurar procedimento», na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, desse regulamento.
Esse pressuposto deve ser considerado preenchido quando um conjunto de factos permitir concluir que foi efetivamente dado conhecimento dos atos de instrução ou de abertura de procedimento à pessoa em causa. No caso de uma pessoa coletiva, esse pressuposto está preenchido se tiver sido dado efetivamente conhecimento do ato a uma pessoa cujo comportamento possa ser atribuído, nos termos do direito nacional, a essa pessoa coletiva, o que cabe ao tribunal de reenvio verificar.
Em face de todas estas considerações, há que responder à segunda questão que o artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que foi dado conhecimento à «pessoa em causa», na aceção dessa disposição, dos atos que visam instruir ou instaurar procedimento contra uma irregularidade quando um conjunto de factos permita concluir que foi dado efetivamente conhecimento desses atos de instrução ou de abertura de procedimento à pessoa em causa. Nos casos de pessoas coletivas, esse pressuposto está preenchido se tiver sido efetivamente dado conhecimento do ato em causa a uma pessoa cujo comportamento possa ser imputado, de acordo com o direito nacional, a essa pessoa coletiva, o que cabe ao tribunal de reenvio verificar.
Quanto à primeira questão, alínea b), e à terceira questão
Com a sua primeira questão, alínea b), e a sua terceira questão, que devem ser analisadas em conjunto, o tribunal de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado, por um lado, no sentido de que o ato deve ter por objeto uma irregularidade concreta cometida pelo operador e a adoção de uma medida ou a aplicação de uma sanção administrativa para ser qualificado de «ato [...] tendo em vista instruir ou instaurar procedimento», na aceção dessa disposição, e, por outro, se um relatório, como o relatório final em causa no processo principal, que avalia os resultados de um inquérito relativo a suspeitas de irregularidades, sem pedir informações complementares à pessoa em causa a respeito das operações em causa, pode constituir um ato como esse.
No que respeita ao conceito de «ato [...] tendo em vista instruir ou instaurar procedimento», na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95, o Tribunal de Justiça já declarou que um prazo de prescrição, como o prazo previsto nessa disposição, tem por função garantir a segurança jurídica e que essa função não será plenamente cumprida se esse prazo puder ser interrompido por qualquer ato de controlo de ordem geral da Administração nacional sem relação com suspeitas de irregularidades relativamente a operações circunscritas com suficiente precisão (v. acórdão SGS Belgium e o., C‑367/09,
EU:C:2010:648
, n.
o
68).
Em contrapartida, quando as autoridades nacionais transmitem a uma pessoa um relatório que evidencia uma irregularidade para a qual ela contribuiu com uma operação precisa, quando lhe pedem informações complementares a respeito dessa operação ou ainda quando lhe aplicam uma sanção relacionada com essa operação, essas autoridades adotam atos suficientemente precisos tendo em vista instruir ou instaurar um procedimento por irregularidade, na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 (acórdãos SGS Belgium e o., C‑367/09,
EU:C:2010:648
, n.
o
69, e Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, C‑465/10,
EU:C:2011:867
, n.
o
61).
Daí resulta que o ato deve circunscrever com suficiente precisão as operações sobre as quais recaem suspeitas de irregularidades para constituir um «ato tendo em vista instruir ou instaurar procedimento», na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95. Esse pressuposto de precisão não exige, porém, que o ato mencione a possibilidade de aplicação de uma sanção ou de uma medida administrativa em particular.
O tribunal de reenvio salienta, no entanto, que os acórdãos SGS Belgium e o. (C‑367/09,
EU:C:2010:648
) e Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre (C‑465/10,
EU:C:2011:867
) poderiam ser interpretados no sentido de exigirem que um relatório, como o relatório final em causa no processo principal, tem de necessariamente conter um pedido de informações complementares à pessoa em causa para constituir um «ato tendo em vista instruir ou instaurar procedimento», na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95.
A esse respeito, refira‑se que, nesses acórdãos, o Tribunal de Justiça se limitou a enumerar, a título exemplificativo, atos que se podia considerar circunscreverem com suficiente precisão as operações sobre as quais recaem suspeitas de irregularidades.
Daí resulta que um relatório, como o relatório final em causa no processo principal, pode ser considerado um «ato [...] tendo em vista instruir ou instaurar procedimento», na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95, se circunscrever com suficiente precisão as operações sobre as quais recaem suspeitas de irregularidades, o que cabe ao tribunal de reenvio verificar, mesmo que não contenha qualquer pedido de informações complementares dirigido à pessoa em causa.
Em face do exposto, há que responder à primeira questão, alínea b), e à terceira questão que o artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que um ato deve circunscrever com suficiente precisão as operações sobre as quais recaem suspeitas de irregularidades para ser qualificado de «ato [...] tendo em vista instruir ou instaurar procedimento», na aceção dessa disposição. Esse pressuposto de precisão não exige, porém, que o ato mencione a possibilidade de aplicação de uma sanção ou de uma medida administrativa em particular. Cabe ao tribunal de reenvio verificar se o relatório em causa no processo principal preenche esse pressuposto.
Quanto à quarta e oitava questões
Com a quarta e oitava questões, a analisar conjuntamente, o tribunal de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 3.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que, por um lado, é necessário que várias irregularidades tenham entre si uma estreita relação cronológica para serem consideradas constitutivas de uma «irregularidade repetida», na aceção dessa disposição, e, por outro, de que as irregularidades relativas ao cálculo das quantidades de açúcar armazenadas pelo fabricante, verificadas em campanhas de comercialização diferentes, que levaram a declarações erradas dessas quantidades por esse mesmo fabricante, e, por isso, ao pagamento de quantias indevidas a título de reembolso dos custos de armazenagem, podem constituir uma «irregularidade repetida», na aceção dessa disposição.
A título preliminar, há que recordar que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma irregularidade é «continuada ou repetida», na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95, quando é cometida por um operador que retira vantagens económicas de um conjunto de operações semelhantes que violam a mesma disposição do direito da União (v. acórdão Vonk Dairy Products, C‑279/05,
EU:C:2007:18
, n.
o
41).
À luz desta definição, o tribunal de reenvio interroga‑se, antes de mais, sobre a necessidade de uma estreita relação cronológica entre duas ou mais irregularidades para estas constituírem uma «irregularidade repetida», na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95. No caso, segundo esse tribunal, algumas das operações imputadas à recorrente no processo principal ocorreram unicamente em campanhas de comercialização diferentes.
A esse respeito, há que recordar que, como se indica no n.
o
24 do presente acórdão, o prazo de prescrição previsto no artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95 destina‑se a garantir a segurança jurídica dos operadores, devendo estes ter a possibilidade de determinar quais das suas operações estão definitivamente adquiridas e quais podem ainda ser objeto de um procedimento.
Ora, as irregularidades não podem constituir uma «irregularidade repetida», na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95, se estiverem separadas por um período superior ao prazo de prescrição de quatro anos previsto no primeiro parágrafo desse mesmo número. Com efeito, numa situação como essa, essas irregularidades distintas não apresentam uma relação cronológica suficientemente estreita. Na falta de um ato de instrução ou de abertura de procedimento da autoridade competente, um operador pode assim legitimamente considerar prescrita a primeira dessas irregularidades. Em contrapartida, essa relação cronológica existe quando o período que separa cada irregularidade da anterior é inferior a esse prazo de prescrição.
Seguidamente, quanto à qualificação das irregularidades em causa no processo principal, cabe ao tribunal de reenvio verificar se, à luz do direito nacional da prova aplicável ao processo principal e desde que não seja posta em causa a eficácia do direito da União, estão reunidos os elementos constitutivos de uma irregularidade continuada ou repetida, recordados no n.
o
49 do presente acórdão (v., neste sentido, acórdão Vonk Dairy Products, C‑279/05,
EU:C:2007:18
, n.
o
43). Contudo, o Tribunal de Justiça pode fornecer a esse tribunal, com base nos elementos contidos na decisão de reenvio, os elementos de interpretação suscetíveis de lhe permitir uma decisão.
A esse respeito, nomeadamente, verifica‑se que as irregularidades imputadas à Pfeifer & Langen contribuem todas para o caráter errado das declarações prestadas por essa sociedade quanto à qualificação dada a uma parte da sua produção de açúcar branco, por cujos custos de armazenagem pedia o reembolso (quotas A e/ou B em vez de açúcar C). Assim, essas irregularidades podem constituir uma violação repetida do artigo 13.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1998/78, que impõe ao fabricante de açúcar uma obrigação de declaração das existências elegíveis para o reembolso dos custos de armazenagem.
Não se pode, pois, excluir que as irregularidades imputadas à Pfeifer & Langen no processo principal constituem no seu conjunto uma «irregularidade repetida», na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95, o que, contudo, cabe ao tribunal de reenvio verificar.
À luz destas considerações, há que responder à quarta e oitava questões que o artigo 3.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que, quanto à relação cronológica pela qual as irregularidades tenham de estar ligadas para constituírem uma «irregularidade repetida», na aceção dessa disposição, unicamente se exige que o período que separa cada irregularidade da anterior seja inferior ao prazo de prescrição previsto no primeiro parágrafo desse mesmo número. As irregularidades, como as que estão em causa no processo principal, relativas ao cálculo das quantidades de açúcar armazenadas pelo fabricante, que tenham ocorrido em campanhas de comercialização diferentes, tenham levado a declarações erradas dessas quantidades por esse mesmo fabricante e, por isso, ao pagamento de quantias indevidas a título de reembolso dos custos de armazenagem constituem, em princípio, uma «irregularidade repetida», na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95, o que cabe ao tribunal de reenvio verificar.
Quanto à quinta questão
Com a quinta questão, o tribunal de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 3.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que a qualificação de um conjunto de irregularidades como «irregularidade continuada ou repetida», na aceção dessa disposição, está excluída no caso de as autoridades competentes não sujeitarem a pessoa em causa a controlos regulares e aprofundados.
Segundo a Pfeifer & Langen, o BLE não cumpriu o seu dever de diligência pois não a sujeitou a controlos regulares e aprofundados nas campanhas de comercialização em causa no processo principal. Alega que, nestas circunstâncias, não pode invocar o caráter continuado ou repetido de irregularidades para adiar a prescrição do procedimento.
Conforme acima referido no n.
o
49 do presente acórdão, as «irregularidades continuadas ou repetidas», na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95, caracterizam‑se unicamente pelo facto de um operador retirar vantagens económicas de um conjunto de operações semelhantes que violam a mesma disposição de direito da União.
Daí resulta que esse conceito se baseia em critérios objetivos, específicos dessa categoria de irregularidades e independentes do comportamento da Administração nacional para com o operador em causa. Em particular, a qualificação de um conjunto de irregularidades como «irregularidade continuada ou repetida», na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95, não pode depender do facto de as autoridades competentes terem ou não submetido a pessoa em causa a controlos regulares e aprofundados.
Em face destas considerações, há que responder à quinta questão que o artigo 3.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que a qualificação de um conjunto de irregularidades como «irregularidade continuada ou repetida», na aceção dessa disposição, não está excluída no caso de as autoridades competentes não terem submetido a pessoa em causa a controlos regulares e aprofundados.
Quanto à sexta e nona questões
Com a sexta e nona questões, que devem ser analisadas em conjunto, o tribunal de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 3.
o
, n.
o
1, quarto parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que o prazo previsto nesse parágrafo corre, em matéria de irregularidades continuadas ou repetidas, a contar do dia em que cessou a última irregularidade ou do dia em que foi cometida cada uma das diversas irregularidades repetidas ou ainda do dia em que as autoridades nacionais competentes tomaram conhecimento dessas irregularidades.
Antes de mais, resulta tanto da redação como da sistemática do artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95 que essa disposição impõe, no seu quarto parágrafo, um limite absoluto aplicável à prescrição do procedimento contra uma irregularidade, verificando‑se essa prescrição no máximo no dia em que chegue ao seu termo um prazo igual ao dobro do prazo previsto no primeiro parágrafo dessa mesma disposição, sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, salvo no caso de suspensão do procedimento administrativo nos termos do artigo 6.
o
, n.
o
1, desse regulamento.
O prazo previsto no quarto parágrafo do artigo 3.
o
, n.
o
1, desse regulamento contribui assim para reforçar a segurança jurídica dos operadores económicos, de acordo com o imperativo referido no n.
o
24 do presente acórdão, ao impedir que a prescrição do procedimento contra uma irregularidade possa ser indefinidamente adiada por atos interruptivos repetidos.
Seguidamente, quanto ao
dies a quo
desse prazo, resulta igualmente da sistemática do artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95, nomeadamente da falta de regras específicas na matéria, que esse ponto de partida deve ser determinado com base nos dois primeiros parágrafos desse mesmo número.
De acordo com o artigo 3.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, desse regulamento, no caso de irregularidades repetidas, o prazo de prescrição corre a contar do dia em que cessou a irregularidade. Ora, conforme se indica no n.
o
49 do presente acórdão, quando um operador, com o fim de retirar uma vantagem económica, efetua várias operações semelhantes que violam a mesma disposição de direito da União, há que considerar que essas operações formam uma única e mesma irregularidade continuada ou repetida. Por conseguinte, o conceito «cessou a irregularidade» previsto nessa disposição deve ser interpretado no sentido de que se refere ao dia em que cessou a última operação constitutiva de uma mesma irregularidade repetida.
Assim, a data em que as autoridades nacionais tomaram conhecimento de uma irregularidade é irrelevante para o ponto de partida desse prazo. Com efeito, para além do facto de nada na redação do artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95 permitir inferir uma interpretação contrária, há que salientar que a Administração nacional tem um dever geral de diligência na verificação da regularidade dos pagamentos que efetua e que incidem sobre o orçamento da União, o que implica que deve tomar as medidas destinadas a corrigir as irregularidades com prontidão (v., neste sentido, acórdãos Ze Fu Fleischhandel e Vion Trading, C‑201/10 e C‑202/10,
EU:C:2011:282
, n.
o
44, e Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, n.
o
62).
Nestas condições, admitir que o prazo previsto no artigo 3.
o
, n.
o
1, quarto parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 só começasse a correr no momento em que a Administração tivesse detetado as irregularidades poderia encorajar uma certa inércia das autoridades nacionais na atuação contra essas irregularidades, expondo os operadores, por um lado, a um longo período de incerteza jurídica e, por outro, ao risco de deixarem de poder fazer prova da regularidade das operações em causa no final desse período (v., neste sentido, acórdãos Ze Fu Fleischhandel e Vion Trading, C‑201/10 e C‑202/10,
EU:C:2011:282
, n.
o
45, e Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, n.
o
62).
Em face do exposto, há que responder à sexta e nona questões que o artigo 3.
o
, n.
o
1, quarto parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que o prazo previsto nesse parágrafo começa a correr, no caso de irregularidade continuada ou repetida, no dia em que cessou a irregularidade, qualquer que seja a data em que a Administração nacional dela tomou conhecimento.
Quanto à sétima questão
Com a sétima questão, o tribunal de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que os atos de instrução ou de abertura de procedimento adotados pela autoridade competente e dos quais foi dado conhecimento à pessoa em causa, nos termos do terceiro parágrafo desse número, têm o efeito de interromper o prazo previsto no quarto parágrafo do mesmo número.
Conforme referido no n.
o
63 do presente acórdão, o artigo 3.
o
, n.
o
1, quarto parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 institui um limite absoluto aplicável à prescrição dos procedimentos por irregularidades, verificando‑se essa prescrição no máximo no dia do termo do prazo igual ao dobro do prazo previsto no primeiro parágrafo desse mesmo número, sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, salvo no caso de o procedimento administrativo ter sido suspenso nos termos do artigo 6.
o
, n.
o
1, desse regulamento.
Daí resulta que, para além desta última hipótese, os atos de instrução ou de abertura de procedimento pela autoridade competente e dos quais tenha sido dado conhecimento à pessoa em causa, nos termos do artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, desse regulamento, não têm efeito interruptivo do prazo previsto no artigo 3.
o
, n.
o
1, quarto parágrafo, desse mesmo regulamento.
Esta conclusão é confirmada pelo objetivo desse prazo, que, como se indica no n.
o
64 do presente acórdão, visa precisamente impedir que a prescrição dos procedimentos relativos a uma irregularidade possa ser indefinidamente adiada por atos interruptivos repetidos.
Em face do exposto, há que responder à sétima questão que o artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que os atos tendo em vista instruir ou instaurar procedimento adotados pela autoridade competente e dos quais foi dado conhecimento à pessoa em causa, nos termos do terceiro parágrafo desse número, não têm efeito interruptivo do prazo previsto no quarto parágrafo do mesmo número.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:

1)
O artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do Regulamento (CE, Euratom) n.
o
2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «autoridade competente», na aceção dessa disposição, deve ser entendido como a autoridade com competência, nos termos do direito nacional, para adotar os atos de instrução ou de abertura de procedimento em causa, podendo essa autoridade ser diferente da que atribui ou recupera as quantias indevidamente recebidas em prejuízo dos interesses financeiros da União Europeia.

2)
O artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que foi dado conhecimento à «pessoa em causa», na aceção dessa disposição, dos atos que visam instruir ou instaurar procedimento contra uma irregularidade quando um conjunto de factos permita concluir que foi dado efetivamente conhecimento desses atos de instrução ou de abertura de um procedimento à pessoa em causa. Nos casos de pessoas coletivas, esse pressuposto está preenchido se tiver sido efetivamente dado conhecimento do ato em causa a uma pessoa cujo comportamento possa ser imputado, de acordo com o direito nacional, a essa pessoa coletiva, o que cabe ao tribunal de reenvio verificar.

3)
O artigo 3.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que um ato deve circunscrever com suficiente precisão as operações sobre as quais recaem suspeitas de irregularidades para ser qualificado de «ato [...] tendo em vista instruir ou instaurar procedimento», na aceção dessa disposição. Esse pressuposto de precisão não exige, porém, que o ato mencione a possibilidade de aplicação de uma sanção ou de uma medida administrativa em particular. Cabe ao tribunal de reenvio verificar se o relatório em causa no processo principal preenche esse pressuposto.

4)
O artigo 3.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que, quanto à relação cronológica pela qual as irregularidades tenham de estar ligadas para constituírem uma «irregularidade repetida», na aceção dessa disposição, unicamente se exige que o período que separa cada irregularidade da anterior seja inferior ao prazo de prescrição previsto no primeiro parágrafo desse mesmo número. As irregularidades que, como as que estão em causa no processo principal, relativas ao cálculo das quantidades de açúcar armazenadas pelo fabricante, tenham ocorrido em campanhas de comercialização diferentes, tenham levado a declarações erradas dessas quantidades por esse mesmo fabricante e, por isso, ao pagamento de quantias indevidas a título de reembolso dos custos de armazenagem constituem, em princípio, uma «irregularidade repetida», na aceção do artigo 3.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95, o que cabe ao tribunal de reenvio verificar.

5)
O artigo 3.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que a qualificação de um conjunto de irregularidades como «irregularidade continuada ou repetida», na aceção dessa disposição, não está excluída no caso de as autoridades competentes não terem submetido a pessoa em causa a controlos regulares e aprofundados.

6)
O artigo 3.
o
, n.
o
1, quarto parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que o prazo previsto nesse parágrafo começa a correr, no caso de irregularidade continuada ou repetida, no dia em que cessou a irregularidade, qualquer que seja a data em que a Administração nacional dela tomou conhecimento.

7)
O artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que os atos tendo em vista instruir ou instaurar procedimento adotados pela autoridade competente e dos quais foi dado conhecimento à pessoa em causa, nos termos do terceiro parágrafo desse número, não têm efeito interruptivo do prazo previsto no quarto parágrafo do mesmo número.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: alemão.