CELEX: 62014CJ0073
Tužba za poništenje
Konvencija Ujedinjenih naroda o pravu mora
Međunarodni sud za pravo mora
Nezakoniti, neprijavljeni i neregulirani ribolov
Postupak savjetodavnog mišljenja
Podnošenje pisanog podneska u ime Europske unije od strane Europske komisije
Nepostojanje prethodnog odobrenja sadržaja tog podneska od strane Vijeća Europske unije
Članak 13. stavak 2., članak 16. i članak 17. stavak 1. UEU‑a
Članak 218. stavak 9. i članak 335. UFEU‑a
Zastupanje Europske unije
Načela dodjele ovlasti i institucionalne ravnoteže
Načelo lojalne suradnje

Svojom tužbom Vijeće Europske unije zahtijeva poništenje Odluke Komisije od 29. studenoga 2013. o podnošenju „pisanog podneska Europske komisije u ime Europske unije“ (u daljnjem tekstu: pobijana odluka) Međunarodnom sudu za pravo mora (u daljnjem tekstu: ITLOS) u predmetu br. 21.
Pravni okvir
Odredbe koje se odnose na ITLOS
Konvencija Ujedinjenih naroda o pravu mora, koja je potpisana u Montego Bayu 10. prosinca 1982. i stupila na snagu 16. studenoga 1994. (u daljnjem tekstu: UNCLOS), odobrena je u ime Europske zajednice Odlukom Vijeća 98/392/EZ od 23. ožujka 1998. o sklapanju Konvencije Ujedinjenih naroda o pravu mora od 10. prosinca 1982. i Sporazuma o primjeni njezinog dijela XI. od 28. srpnja 1994. od strane Europske zajednice (
SL L 179, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 2., str. 86.).
Članak 191. UNCLOS‑a propisuje:
„Vijeće za sporove o morskom dnu daje savjetodavna mišljenja na zahtjev Skupštine ili Vijeća o pravnim pitanjima koja se pojave u okviru njihovih djelatnosti. Takva se mišljenja daju u najkraćem roku.“
U skladu s člankom 287. stavkom 1. UNCLOS‑a:
„Kada potpisuje ili ratificira [UNCLOS] ili kada [mu] pristupa, ili u bilo koje vrijeme nakon toga, država može izabrati, služeći se pisanom izjavom, jedno ili više od ovih sredstava za rješavanje sporova o tumačenju ili primjeni [UNCLOS‑a]:
(a)
[ITLOS], ustanovljen u skladu s Prilogom VI.;
[…]“
Prilog VI. UNCLOS‑u sadržava Statut ITLOS‑a.
Članak 16. toga statuta naslovljen „Poslovnik [ITLOS‑a]“ određuje:
„[ITLOS] određuje poslovnikom način na koji obavlja svoju djelatnost. On osobito propisuje svoj postupak.“
U skladu s člankom 21. navedenog statuta naslovljenim „Nadležnost“:
„Nadležnost [ITLOS‑a] proteže se na sve sporove i sve tužbe koji mu se podnesu u skladu s [UNCLOS‑om] i sve predmete koji su izričito predviđeni u bilo kojemu drugom sporazumu koji [ITLOS‑u] daje nadležnost.“
Poslovnik ITLOS‑a u svojoj izmijenjenoj verziji od 17. ožujka 2009. u člancima 130. do 137. određuje „[s]avjetodavni postupak“ pred Vijećem za sporove o morskom dnu. Iz članka 133. tog poslovnika proizlazi da su države članice UNCLOS‑a i međuvladine organizacije, koje mogu dostaviti informacije o pitanju koje je predmet zahtjeva za savjetodavno mišljenje, pozvane da podnesu pisane podneske o tom pitanju te usmena izlaganja tijekom usmenog postupka u slučaju njegova provođenja.
Članak 138. navedenog poslovnika određuje:
„1.   [ITLOS] može dati savjetodavno mišljenje o pravnom pitanju u dijelu u kojem međunarodni sporazum koji se odnosi na ciljeve [UNCLOS‑a] izričito propisuje da se zahtjev za takvo mišljenje podnosi [ITLOS‑u].
2.   Zahtjev za savjetodavno mišljenje prosljeđuje se [ITLOS‑u] putem svakog tijela koje je u tu svrhu na to ovlašteno ovim sporazumom ili na temelju njega.
3.   [ITLOS] primjenjuje članke 130. do 137.
mutatis mutandis
.“
Međunarodni sporazumi u području nezakonitog, neprijavljenog i nereguliranog ribolova
Više odredaba međunarodnih sporazuma kojih je Europska unija stranka odnosi se na odgovarajuće obveze i odgovornosti države zastave i obalnih država u području ribolova na otvorenom moru ili unutar isključivoga gospodarskog pojasa te ima u tu svrhu osobitu važnost u vezi sa suzbijanjem nezakonitog, neprijavljenog i nereguliranog ribolova (u daljnjem tekstu: ribolov NNN), koji ugrožava očuvanje i upravljanje ribljim stokovima.
To je slučaj, među ostalim, s člancima 56., 61. do 68., 73., 91., 94. i 116. do 120. UNCLOS‑a, člancima III., V., VI. i VIII. Sporazuma o promicanju sukladnosti s međunarodnim mjerama za očuvanje i gospodarenje ribolovnih plovila na otvorenom moru koji je 24. studenoga 1993. Rezolucijom 15/93 odobren na 27. sjednici konferencije Organizacije Ujedinjenih naroda za hranu i poljoprivredu (u daljnjem tekstu: FAO‑ov sporazum o usklađivanju), kojem je Zajednica pristupila na temelju Odluke Vijeća 96/428/EZ od 25. lipnja 1996. (
SL L 177, str. 24
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 8., str. 105.), kao i s člancima 5. do 14. i 17. do 21. Sporazuma donesenog 4. kolovoza 1995. u New Yorku (Sjedinjene Američke Države) o provedbi odredaba Konvencije Ujedinjenih naroda o pravu mora od 10. prosinca 1982. u pogledu očuvanja i upravljanja pograničnim ribljim stokovima i visokomigracijskim ribljim stokovima (u daljnjem tekstu: Sporazum Ujedinjenih naroda o ribljim stokovima), koji je u ime Zajednice ratificiran Odlukom Vijeća 98/414/EZ od 8. lipnja 1998. (
SL L 189, str. 14
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 9., str. 57.).
Sporazumi o partnerstvu između Unije i obalnih država u području ribarstva
Komisija za ribarstvo na podregionalnoj razini (u daljnjem tekstu: SRFC) međuvladina je organizacija za suradnju u području ribarstva osnovana Konvencijom od 29. ožujka 1985. koju čine Republika Kabo Verde, Republika Gambija, Republika Gvineja, Republika Gvineja Bisao, Islamska Republika Mauritanija, Republika Senegal i Republika Sijera Leone.
Unija je sklopila sporazume o partnerstvu s različitim državama članicama SRFC‑a. Većina tih sporazuma sadržava odredbu koja je usporediva s onom članka 5. stavka 4. Sporazuma o partnerstvu u ribarstvu između Europske zajednice i Republike Kabo Verdea (
SL 2006., L 414, str. 3
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 121., str. 176.), prema kojem „[s]e Zajednica obvezuje poduzeti sve odgovarajuće mjere koje se traže kako bi osigurala usklađenost s ovim Sporazumom i zakonodavstvom kojim se propisuje ribolov u vodama koje su u nadležnosti Kabo Verdea“.
Unijine mjere u području ribolova NNN
Uredba Vijeća (EZ) br. 1005/2008 od 29. rujna 2008. o uspostavi sustava Zajednice za sprečavanje, suzbijanje i zaustavljanje nezakonitog, neprijavljenog i nereguliranog ribolova, o izmjeni uredaba (EEZ) br. 2847/93, (EZ) br. 1936/2001 i (EZ) br. 601/2004 i o stavljanju izvan snage uredaba (EZ) br. 1093/94 i (EZ) br. 1447/1999 (
SL L 286, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 7., str. 130.; u daljnjem tekstu: Uredba NNN) propisuje detaljan okvir mjera suzbijanja ribolova NNN.
Kao što proizlazi iz njezine uvodne izjave 5., svrha te uredbe jest jačanje mjera Unije protiv ribolova NNN „[u] skladu s […] međunarodnim obvezama“ Unije ponovljenima u uvodnoj izjavi 1. navedene uredbe, to jest onima koje proizlaze iz UNCLOS‑a, FAO‑ovog sporazuma o usklađivanju i Sporazuma Ujedinjenih naroda o ribljim stokovima.
Uredba Vijeća (EZ) br. 1006/2008 od 29. rujna 2008. o odobravanju ribolovnih aktivnosti koje ribarska plovila Zajednice obavljaju izvan voda Zajednice i o pristupu plovila trećih zemalja vodama Zajednice te o izmjeni uredaba (EEZ) br. 2847/93 i (EZ) br. 1627/94 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 3317/94 (
SL L 286, str. 33
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 3., str. 207.) uređuje pristup plovila trećih zemalja vodama Unije kao i pristup plovila Unije vodama trećih zemalja.
Provedba i nadzor poštovanja Uredbe NNN zajamčeni su Uredbom Vijeća (EZ) br. 1224/2009 od 20. studenoga 2009. o uspostavi sustava kontrole Zajednice za osiguranje sukladnosti s pravilima zajedničke ribarstvene politike, o izmjeni uredbi (EZ) br. 847/96, (EZ) br. 2371/2002, (EZ) br. 811/2004, (EZ) br. 768/2005, (EZ) br. 2115/2005, (EZ) br. 2166/2005, (EZ) br. 388/2006, (EZ) br. 509/2007, (EZ) br. 676/2007, (EZ) br. 1098/2007, (EZ) br. 1300/2008, (EZ) br. 1342/2008 i o stavljanju izvan snage uredbi (EEZ) br. 2847/93, (EZ) br. 1627/94 i (EZ) br. 1966/2006 (
SL L 343, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 1., str. 113.).
Primjenom Uredbe NNN Komisija je Uredbom (EU) br. 468/2010 od 28. svibnja 2010. o popisu EU‑a plovila koja se bave nezakonitim, neprijavljenim i nereguliranim ribolovom (
SL L 131, str. 22
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 4., svezak 11., str. 121.), koja je izmijenjena u više navrata, donijela popis EU‑a plovila koja obavljaju ribolov NNN na temelju popisa koje su sastavile regionalne organizacije za upravljanje ribarstvom (u daljnjem tekstu: RFMO‑i). Unija je članica većine tih RFMO‑a.
Unija je također donijela različite uredbe provodeći mjere koje su poduzeli RFMO‑i u pogledu određenih trećih zemalja. To je slučaj primjerice s Uredbom Vijeća (EZ) br. 826/2004 od 26. travnja 2004. kojom se zabranjuje uvoz plavoperajne tune iz Atlantika (
Thunnus thynnus
) podrijetlom iz Ekvatorske Gvineje i Sijera Leonea i stavlja izvan snage Uredba (EZ) br. 2092/2000 (
SL L 127, str. 19
.) i Uredba Vijeća (EZ) br. 827/2004 od 26. travnja 2004. o zabrani uvoza atlantske velikooke tune (
Thunnus obesus
) podrijetlom iz Bolivije, Kambodže, Ekvatorske Gvineje, Gruzije i Sijera Leonea i o stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1036/2001 (
SL L 127, str. 21
.).
Okolnosti spora
Dana 28. ožujka 2013. SRFC je ITLOS‑u podnio zahtjev za savjetodavno mišljenje (u daljnjem tekstu: zahtjev za savjetodavno mišljenje).
Taj zahtjev, koji odgovara predmetu br. 21, odnosi se na sljedeća pitanja:
„1.
Koje su obveze države zastave u slučaju [ribolova NNN] koji se obavlja unutar isključivoga gospodarskog pojasa trećih zemalja?
2.
U kojoj se mjeri država zastave može smatrati odgovornom za ribolov NNN koji obavljaju plovila koja plove pod njezinom zastavom?
3.
Može li se međunarodna organizacija – imatelj odobrenja za ribolov – smatrati odgovornom za povrede zakonodavstva obalne države u području ribarstva koje počine ribarski brodovi koji su korisnici navedenih odobrenja?
4.
Koja su prava i obveze obalne države za osiguravanje održivog upravljanja dijeljenim stokovima i stokovima od zajedničkog interesa, osobito onima tune i male pelagijske ribe?“
Rješenjem od 24. svibnja 2013. ITLOS je pozvao stranke UNCLOS‑a, SRFC‑a te druge međuvladine organizacije da najkasnije 29. studenoga 2013. podnesu pisane podneske u predmetu br. 21. Također je odlučio provesti usmeni postupak u tom predmetu.
Komisija je 5. kolovoza 2013. donijela odluku „o podnošenju pisanih podnesaka u ime Unije u vezi sa zahtjevom za savjetodavno mišljenje koji je Komisija za ribarstvo na podregionalnoj razini podnijela Međunarodnom sudu za pravo mora u predmetu br. 21“ (C(2013) 4989
final
; u daljnjem tekstu: odluka od 5. kolovoza 2013.)).
Uvodne izjave 9. i 10. te odluke navode da „[n]a temelju članka 335. UFEU‑a, Komisija zastupa Uniju u sudskim postupcima“ i da „je potrebno da […] Komisija podnese pisana očitovanja u ime Unije o pitanjima koja su postavljena ITLOS‑u i sudjeluje u usmenom postupku“. U uvodnoj izjavi 11. navedene odluke dodaje se da „[u] skladu s načelom lojalne suradnje, Komisija treba obavijestiti Vijeće putem svoje nadležne radne skupine“.
Članak 1. odluke od 5. kolovoza 2013. određuje da će „Komisija […] podnijeti pisane podneske u ime Europske unije u vezi s pitanjima koja je 27. ožujka 2013. [SRFC] postavio [ITLOS‑u] za savjetodavno mišljenje u predmetu br. 21 [te da] […] će sudjelovati u usmenom dijelu postupka u predmetu br. 21“. U skladu s člankom 2. te odluke, „[p]ravna služba Komisije nadležna je za provedbu ove odluke“.
Zahtjev za savjetodavno mišljenje ispitale su unutar Vijeća, s jedne strane, radna skupina „Pravo mora“ (u daljnjem tekstu: skupina COMAR) u dijelu koji se odnosi na aspekte u vezi s nadležnošću ITLOS‑a za davanje tog savjetodavnog mišljenja kao i dopuštenošću postavljenih pitanja i, s druge strane, radna skupina „Unutarnja i vanjska ribarstvena politika“ (u daljnjem tekstu: skupina FISH) u dijelu koji se odnosi na meritum.
Na sastancima skupine FISH od 12. rujna 2013. i skupine COMAR od 17. rujna 2013. Komisija je ponovila svoju namjeru da podnese pisana očitovanja u ime Unije u predmetu br. 21 te je tvrdila da ne smatra da je u tu svrhu potrebno pribaviti prethodno odobrenje Vijeća. Na sastanku skupine FISH predsjedništvo Vijeća je sa svoje strane navelo da je na Vijeću da odobri sadržaj tih pisanih očitovanja te je pozvalo Komisiju da Vijeću podnese nacrt pisanih očitovanja najkasnije do kraja listopada 2013.
Dana 22. listopada 2013. Komisija je Vijeću dostavila „[r]adni dokument koji predstavlja glavne elemente očitovanja Unije u predmetu [ITLOS‑a] br. 21“ (u daljnjem tekstu: radni dokument od 22. listopada 2013.). U tom je dokumentu Komisija, upućujući na svoju odluku od 5. kolovoza 2013., ponovila da bi „u skladu s načelom lojalne suradnje“ Vijeće trebalo „biti obaviješteno“. Naglasila je da „namjerava voditi računa što je više moguće o svakom prijedlogu i mišljenju država članica kako bi ojačala položaj Unije“.
Na sastancima skupine FISH od 24. listopada 2013. i skupine COMAR od 30. listopada 2013., tijekom kojih je ispitan radni dokument od 22. listopada 2013., Komisija je ponovno tvrdila da Vijeću neće podnijeti nacrt pisanih očitovanja na odobrenje.
Radni dokument od 22. listopada 2013. izmijenjen je u više navrata – 15., 18. i 26. studenoga 2013. O njegovim sljedećim verzijama raspravljalo se na sastancima skupine FISH 15. i 22. studenoga 2013. U uvodnom dijelu izmijenjene verzije navedenog dokumenta od 15. studenoga 2013. Komisija je iznova naglasila da je ovlaštena zastupati Uniju u sudskim postupcima na temelju članka 335. UFEU‑a i da takvo zastupanje ne zahtijeva prethodno odobrenje Vijeća za pisana očitovanja koja se podnose u ime Unije.
Odbor stalnih predstavnika (Coreper) država članica ispitao je 27. studenoga 2013. pitanje mogućeg podnošenja pisanih očitovanja u ime Unije pred ITLOS‑om na temelju izvješća koje je izradila skupina FISH. Delegacije država članica i predsjedništvo Corepera smatrali su da je sukladno članku 16. UEU‑a na Vijeću da odluči o tom pitanju te da po potrebi odobri ili izmijeni sadržaj tih pisanih očitovanja. Coreper je smatrao da, ako Vijeće ne može donijeti nikakvo stajalište o mogućem podnošenju takvih očitovanja, ne postoji stajalište u tom pogledu i da stoga nikakvo pisano očitovanje o zahtjevu za savjetodavno mišljenje ne bi moglo biti podneseno ITLOS‑u u ime Unije. Komisija je pak zadržala svoje stajalište prema kojem u ovom slučaju nije potrebno službeno odobrenje Vijeća te je navela da će ITLOS‑u podnijeti pisani podnesak u ime Unije.
Nakon što je uzela u obzir komentare koje je uputio određen broj delegacija država članica, Komisija je ITLOS‑u 29. studenoga 2013. uputila „[p]isani podnesak Europske komisije u ime Europske unije“ u predmetu br. 21. Vijeće je o tome obaviješteno isti dan elektroničkom poštom.
Sedam država članica su kao stranke UNCLOS‑a također podnijele pisane podneske ITLOS‑u u tom predmetu.
Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
Vijeće od Suda zahtijeva da poništi pobijanu odluku i Komisiji naloži snošenje troškova.
Komisija od Suda zahtijeva da odbije tužbu i podredno da održi na snazi učinke pobijane odluke do donošenja nove odluke u razumnom roku te da Vijeću naloži snošenje troškova.
Češkoj Republici, Helenskoj Republici, Kraljevini Španjolskoj, Francuskoj Republici, Republici Litvi, Kraljevini Nizozemskoj, Republici Austriji, Portugalskoj Republici, Republici Finskoj kao i Ujedinjenoj Kraljevini Velike Britanije i Sjeverne Irske dopušteno je da se uključe u postupak kao intervenijenti u potporu zahtjevu Vijeća. Portugalska Republika, međutim, nije sudjelovala ni u jednom dijelu ovog postupka.
Prethodna razmatranja
Među strankama je nesporno da je Komisija spornom odlukom, nakon razmjene mišljenja između nje i Vijeća, provela svoje namjere izražene 5. kolovoza 2013. podnoseći ITLOS‑u u predmetu br. 21 pisani podnesak u ime Unije, čiji sadržaj Vijeću nije bio podnesen na odobrenje unatoč njegovu zahtjevu.
U tim okolnostima ovu tužbu treba shvatiti kao prigovor Komisiji da je zanemarila ovlasti Vijeća ne podnoseći sadržaj pisanog podneska podnesenog u ime Unije u navedenom predmetu na prethodno odobrenje Vijeću.
Meritum
Vijeće ističe dva tužbena razloga u prilog osnovanosti svoje tužbe. Prvi tužbeni razlog temelji se na povredi načela dodjele ovlasti iz članka 13. stavka 2. UEU‑a kao i načela institucionalne ravnoteže. Drugi tužbeni razlog temelji se na povredi načela lojalne suradnje zajamčenog tom istom odredbom.
Prvi tužbeni razlog
Prvi tužbeni razlog sastoji se od dva dijela. Prvi dio temelji se na povredi članka 218. stavka 9. UFEU‑a. Drugi dio temelji se na povredi članka 16. stavka 1. UEU‑a. Ta dva dijela treba ispitati zajedno.
Argumentacija stranaka
Vijeće, koje podupiru sve države članice intervenijenti osim Republike Austrije, u okviru prvog dijela prvog tužbenog razloga ističe da je Komisija u ovom slučaju zanemarila ovlasti koje su mu priznate u članku 218. stavku 9. UFEU‑a.
Navedene stranke tvrde da ta odredba obuhvaća svaku situaciju u kojoj neko tijelo, kakve god naravi ono bilo, a koje je osnovano međunarodnim sporazumom, primjenjuje taj sporazum aktom koji u Uniji proizvodi pravne učinke, neovisno o tome jesu li oni obvezujući ili ne. Smatraju da je to ovdje slučaj. Naime, ITLOS je osnovan međunarodnim sporazumom, to jest UNCLOS‑om, a savjetodavno mišljenje o kojem je riječ u ovom slučaju može proizvesti važne učinke na primjenu UNCLOS‑a i drugih međunarodnih sporazuma kojih je Unija članica, a posljedično i na njezin pravni poredak. Budući da se zahtjev za savjetodavno mišljenje odnosi na područje koje je u velikoj mjeri uređeno pravom Unije, to mišljenje može utjecati na izvršavanje nadležnosti Unije i njezinu stečevinu u tom području. Osim toga, on može iziskivati i prilagodbu propisa Unije u području ribolova NNN.
U okviru drugog dijela prvog tužbenog razloga, Vijeće, koje podupiru sve države članice intervenijenti, ističe da je Komisija ovdje u svakom slučaju povrijedila članak 16. stavak 1. UEU‑a prisvajajući si nadležnosti koje su isključivo u domeni Vijeća.
U tom pogledu navedene stranke kao prvo ističu da članak 17. stavak 1. UEU‑a ne ovlašćuje Komisiju da samostalno osigurava vanjsko predstavljanje Unije zanemarujući pritom funkcije utvrđivanja politika koje su Vijeću dodijeljene člankom 16. stavkom 1. drugom rečenicom UEU‑a.
Smatra da je u ovom slučaju, s obzirom na važnost posljedica koje bi sadržaj pisanog podneska podnesenog ITLOS‑u u ime Unije mogao imati na međunarodnoj razini, osobito na odnose između Unije i država članica SRFC‑a, trebalo biti na Vijeću da u skladu s potonjom odredbom odredi taj sadržaj. Komisijina uloga se prema njegovu mišljenju sastoji u izvršavanju politike koju utvrdi Vijeće te osiguranju vanjskog predstavljanja Unije na temelju te politike.
Kao drugo, Vijeće i sve države članice intervenijenti smatraju da članak 335. UFEU‑a ne može dovesti u pitanje prethodnu argumentaciju.
U tom pogledu Kraljevina Španjolska, Francuska Republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Austrija i Republika Finska ističu da se članak 335. UFEU‑a odnosi isključivo na zastupanje Unije u okviru nacionalnih sudskih postupaka, a ne na podnošenje očitovanja u ime Unije na temelju njezina vanjskog djelovanja pred sudom koji je uspostavljen međunarodnim sporazumom.
Vijeće i sve države članice intervenijenti smatraju da, u svakom slučaju, članak 335. UFEU‑a ne može, s obzirom na uobičajeni smisao pojma „zastupanje“ kao i načelo dodjele ovlasti iz članka 13. stavka 2. UEU‑a, biti shvaćen tako da ovlašćuje Komisiju, izvan predmeta koji se odnose na njezino funkcioniranje, da samostalno pokreće postupke, zanemarujući nadležnost Vijeća da utvrđuje sadržaj stajališta Unije o pitanjima o kojima je riječ. Bilo ono političko ili pravno, Komisijino vanjsko predstavljanje Unije ulazi u područje primjene članka 17. stavka 1. šeste rečenice UEU‑a, što zahtijeva uzimanje u obzir funkcija utvrđivanja politika Vijeća u skladu s člankom 16. stavkom 1. UEU‑a.
Kao treće, Vijeće i države članice intervenijenti ističu da se Komisijino zastupanje Unije pred ITLOS‑om ne odnosi na primjenu Ugovorâ u smislu članka 17. stavka 1. druge rečenice UEU‑a. Stoga se Komisija ne može pozivati na svoju funkciju čuvara Ugovorâ kako bi samostalno razvila vlastito tumačenje međunarodnih pravila o kojima je riječ. Osim toga, podnošenje očitovanja u ime Unije u predmetu br. 21 nije se svodilo samo na tehnički opis Unijine stečevine u dotičnom području. Ono je također uključivalo političke i strateške odluke o određenom broju pitanja koja su pokrenuta tim predmetom, poput nadležnosti ITLOS‑a za davanje savjetodavnog mišljenja zatraženog u ovom slučaju i dopuštenosti postavljenih pitanja.
Kao četvrto, Vijeće, Helenska Republika, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika, Republika Litva i Republika Finska smatraju da u području suzbijanja ribolova NNN ne postoji prethodno utvrđena politika Unije koja bi Komisiju mogla osloboditi obveze da u ovom slučaju pribavi prethodno odobrenje Vijeća. Također ne postoji prethodno utvrđena politika Unije ni o prvi put postavljenom pitanju opće nadležnosti ITLOS‑a za davanje savjetodavnih mišljenja ni o pitanjima koja se odnose na odgovarajuće odgovornosti države zastave, obalne države i međunarodnih organizacija u području ribolova NNN.
U odgovoru na prvi dio prvog tužbenog razloga Komisija smatra da se članak 218. stavak 9. UFEU‑a primjenjuje samo kada je nekom tijelu koje je osnovano međunarodnim sporazumom dana ovlast da u svojstvu izvršnoga tijela utvrđuje pravila ili donosi odluke u okviru takvog sporazuma. Ta odredba se stoga ne odnosi na stajališta koja u ime Unije treba iznijeti pred međunarodnim sudom.
U odgovoru na drugi dio prvog tužbenog razloga Komisija kao prvo ističe da članak 335. UFEU‑a odražava opće načelo prema kojem ona zastupa Uniju u svakom sudskom postupku, bio on nacionalni ili međunarodni. Smatra da ta odredba ne zahtijeva da ona pribavi odobrenje neke druge institucije Unije kako bi pred nekim sudom mogla sudjelovati u postupku u ime Unije. U sustavu koji je stvoren Ugovorima, zastupanje Unije pred međunarodnim sudovima uloga je ustavne naravi koja je Komisiji povjerena člankom 13. stavkom 2. i člankom 17. stavkom 1. prvom i drugom rečenicom UEU‑a te člankom 335. UFEU‑a.
Prema mišljenju Komisije, važno je razlikovati dvije situacije. Prva situacija odnosi se na vanjsko predstavljanje Unije u političke i diplomatske svrhe, poput pregovora o međunarodnim sporazumima, uređeno šestom rečenicom članka 17. stavka 1. UEU‑a koje bi u nedostatku postojeće politike Unije proizlazilo iz članka 16. stavka 1. UEU‑a. Druga situacija – kojoj odgovara ovaj slučaj – odnosi se na zastupanje Unije pred međunarodnim sudovima u okviru kojeg je, u skladu s prvom rečenicom članka 17. stavka 1. UEU‑a, Komisija u općem interesu Unije dužna osigurati primjenu prava Unije u smislu druge rečenice iste odredbe, u što ulaze i međunarodni sporazumi kojih je Unija stranka.
Komisija podredno ističe da, čak i ako bi se prihvatilo da je šesta rečenica članka 17. stavka 1. UEU‑a primjenjiva u ovom slučaju, ona ima pravo predstavljati Uniju u okviru njezine politike koju je Vijeće već utvrdilo. Međutim, smatra da u ovom slučaju postoji cjelovit pravni i politički okvir na razini Unije koji Komisiji dopušta da izvršava svoju zadaću vanjskog predstavljanja Unije a da pritom nije dužna pribaviti dodatne smjernice Vijeća.
Ocjena Suda
Među strankama je nesporno da su pitanja koja su postavljena zahtjevom za savjetodavno mišljenje barem dijelom dio područja očuvanja morskih bioloških resursa u okviru zajedničke ribarstvene politike, koje je u skladu s člankom 3. stavkom 1. točkom (d) UFEU‑a područje isključive nadležnosti Unije, te da je potonja u svojem svojstvu ugovorne stranke UNCLOS‑a, na temelju koje je ITLOS i osnovan, nadležna za sudjelovanje u postupku savjetodavnog mišljenja pred tim sudom u predmetu br. 21, primjenom članka 133. Poslovnika ITLOS‑a.
U potporu svojoj odluci da zastupa Uniju u okviru njezina sudjelovanja u navedenom postupku i da u vezi s tim podnese pisani podnesak u ime Unije, Komisija se pozvala na članak 335. UFEU‑a, kao što proizlazi iz stanja spisa i kao što je to i potvrdila kako u svojim podnescima tako i na raspravi.
Određen broj država članica intervenijenata međutim osporava da je članak 335. UFEU‑a primjenjiv na zastupanje Unije pred međunarodnim sudom poput ITLOS‑a. Prema njihovu mišljenju, taj članak odnosi se jedino na postupke pred nacionalnim sudovima.
Međutim, iz sudske prakse Suda proizlazi da članak 335. UFEU‑a, iako je prema svojem tekstu ograničen na države članice, predstavlja izraz općeg načela da Unija posjeduje pravnu sposobnost te da je u tu svrhu zastupa Komisija (vidjeti u tom smislu presudu Reynolds Tobacco i dr./Komisija,
C‑131/03 P
,
EU:C:2006:541
, t.
94.
).
Iz toga proizlazi da članak 335. UFEU‑a Komisiji daje osnovu za zastupanje Unije pred ITLOS‑om u predmetu br. 21.
Međutim, kao što je Vijeće istaknulo, a u čemu su ga podržale države članice intervenijenti, primjenjivost članka 335. UFEU‑a u ovom slučaju ne rješava pitanje pokrenuto prvim tužbenim razlogom o tome zahtijeva li poštovanje načela dodjele ovlasti određeno u članku 13. stavku 2. UEU‑a da sadržaj pisanog podneska koji je Komisija u ime Unije podnijela ITLOS‑u u predmetu br. 21 prethodno odobri Vijeće.
U tom pogledu valja podsjetiti da, na temelju članka 13. stavka 2. UEU‑a, svaka institucija Unije djeluje u granicama koje su joj dodijeljene ugovorima, u skladu s postupcima, uvjetima i ciljevima koji su njima predviđeni. Ta odredba odraz je načela institucionalne ravnoteže, koje obilježava institucionalnu strukturu Unije, a koje podrazumijeva da svaka institucija izvršava svoje ovlasti uz poštovanje ovlasti drugih institucija (vidjeti presudu Vijeće/Komisija,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
, t.
64.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom slučaju, argumentacija Vijeća i država članica intervenijenata sastoji se od isticanja da je, podnoseći ITLOS‑u u predmetu br. 21 u ime Unije pisani podnesak čiji sadržaj Vijeće nije odobrilo, Komisija zanemarila nadležnosti Vijeća na temelju članka 218. stavka 9. UFEU‑a i, u svakom slučaju, članka 16. stavka 1. druge rečenice UEU‑a.
Što se tiče, kao prvo, članka 218. stavka 9. UFEU‑a, upućivanje koje je tamo izvršeno u odnosu na stajališta koja u ime Unije treba zauzeti [„u“] tijel[u] koje je osnovano međunarodnim sporazumom i koje je pozvano donositi akte koji proizvode pravne učinke znači da se primjena te odredbe odnosi na stajališta koja u ime Unije treba zauzeti u okviru njezina sudjelovanja, putem njezinih institucija ili eventualno posredstvom njezinih država članica koje zajednički djeluju u njezinu interesu, u donošenju takvih akata unutar dotičnog međunarodnog tijela. Međutim, Unija je pozvana da kao stranka izrazi stajalište „pred“ međunarodnim sudom, a ne „u“ njemu.
To tumačenje potkrijepljeno je kontekstom i ciljem članka 218. stavka 9. UFEU‑a.
Naime, kao što je nezavisna odvjetnica izložila u točkama 70. do 74. svojega mišljenja, navedena odredba odstupanjem od redovnog postupka opisanog u članku 218. stavcima 1. do 8. UFEU‑a za pregovore i zaključivanje međunarodnog sporazuma od strane Unije propisuje pojednostavljeni postupak za određivanje stajališta koja treba zauzeti u njezino ime u okviru sudjelovanja Unije u donošenju – unutar tijela koje odlučuje, a uspostavljeno je dotičnim međunarodnim sporazumom – akata o njegovoj primjeni ili provođenju.
Međutim, za razliku od predmeta koji je doveo do presude Njemačka/Vijeće (
C‑399/12
,
EU:C:2014:2258
), a koji se odnosi na stajalište koje treba zauzeti u ime Unije u okviru njezina sudjelovanja posredstvom država članica u donošenju preporuka unutar tijela koje je osnovano međunarodnim sporazumom o kojem je riječ, ovaj predmet odnosi se na određivanje stajališta koje treba dati u ime Unije pred međunarodnim sudskim tijelom od kojeg je zatraženo savjetodavno mišljenje, čije je donošenje nadležnost i odgovornost samih članova toga tijela koji u tu svrhu djeluju potpuno neovisno u odnosu na stranke.
Iz toga slijedi da – a da pritom nema potrebe ispitivati ulazi li savjetodavno mišljenje ITLOS‑a koje je zatraženo u predmetu br. 21 u pojam „akta koji proizvodi pravne učinke“ u smislu članka 218. stavka 9. UFEU‑a – ta odredba nije primjenjiva u ovom slučaju.
Što se tiče, kao drugo, članka 16. stavka 1. druge rečenice UEU‑a, treba ispitati proizlazi li iz te odredbe da je Vijeće trebalo odobriti sadržaj pisanog podneska podnesenog ITLOS‑u u ime Unije u predmetu br. 21 prije nego što je taj podnesak upućen tom sudu.
U tom pogledu treba naglasiti da se zahtjev za savjetodavno mišljenje odnosi na odgovarajuće obveze i odgovornosti države zastave i obalne države u dijelu koji se odnosi na ribolov NNN koji ugrožava očuvanje i upravljanje ribljim stokovima. Kao što je izloženo u točkama 10. i 11. ove presude, ribolov NNN ulazi u područje primjene svih odredaba UNCLOS‑a, kojeg je Europska unija ugovorna stranka, FAO‑ovog sporazuma o usklađivanju, kojemu je Zajednica pristupila Odlukom 96/428, Sporazuma Ujedinjenih naroda o ribljim stokovima koji je Zajednica ratificirala Odlukom 98/414 kao i sporazumâ o partnerstvu sklopljenih između Unije i država članica SRFC‑a koji čine sastavni dio prava Unije na temelju članka 216. stavka 2. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu Air Transport Association of America i dr.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, t.
73.
kao i navedenu sudsku praksu). On je također predmet detaljnih propisa prava Unije, koji su štoviše bili osnaženi tijekom 2008. kako bi se vodilo računa o međunarodnim obvezama Unije, kao što je navedeno u točkama 14. do 19. ove presude.
Kao što proizlazi iz pisanog podneska koji je u ime Unije upućen ITLOS‑u u predmetu br. 21, taj podnesak se u tom kontekstu sastojao od predlaganja odgovora na pitanja postavljena u tom predmetu, predstavljajući način na koji Unija poima tumačenje i primjenu relevantnih odredbi UNCLOS‑a, FAO‑ovog sporazuma o usklađivanju i Sporazuma Ujedinjenih naroda o ribljim stokovima u području ribolova NNN kao i opisujući mjere sadržane u tom području u sporazumima o partnerstvu i propise Unije navedene u prethodnoj točki.
Stoga predmet tog podneska nije bilo utvrđivanje politike u području ribolova NNN u smislu članka 16. stavka 1. druge rečenice UEU‑a, nego predstavljanje ITLOS‑u, na temelju analize međunarodnih odredaba i relevantnih propisa Unije u tom području, svih pravnih opažanja kojima se tom sudu nastoji omogućiti da, po potrebi, dâ informirano savjetodavno mišljenje o pitanjima koja su mu postavljena.
Vijeće i određene države članice intervenijenti ističu da pisani podnesak koji je u ime Unije podnesen ITLOS‑u u predmetu br. 21 sadržava i razmatranja o nadležnosti tog suda da odgovori na zahtjev za savjetodavno mišljenje kao i o dopuštenosti postavljenih pitanja, razmatranja koja su strateške ili političke odluke koje prema njihovu mišljenju treba donijeti Vijeće.
Međutim, takva razmatranja su, poput očitovanja podnesenih o meritumu predmeta o kojem je riječ, svojstvena sudjelovanju u postupku pred sudom. Ona se u tim okolnostima ne smiju smatrati utvrđivanjem politike u smislu članka 16. stavka 1. UEU‑a.
Vijeće i određene države članice intervenijenti dodatno naglašavaju važne političke posljedice koje mogu proizaći iz sadržaja pisanog podneska koji je ITLOS‑u podnesen u ime Unije u predmetu br. 21, osobito u pogledu odnosa između Unije i država članica SRFC‑a.
Međutim, čak i ako bi to bilo točno, to nikako ne može biti dovoljno, s obzirom na ono što je izloženo u točkama 69. do 71. ove presude, da bi se smatralo da određivanje sadržaja tog pisanog podneska predstavlja izvršavanje funkcije utvrđivanja politike u smislu članka 16. stavka 1. druge rečenice UEU‑a.
Iz prethodno iznesenih elemenata proizlazi da Komisija nije prekršila tu odredbu upućujući ITLOS‑u pisani podnesak u ime Unije u predmetu br. 21 a da pritom njegov sadržaj nije dala na odobrenje Vijeću.
S obzirom na sva prethodno iznesena razmatranja prvi tužbeni razlog treba odbiti.
Drugi tužbeni razlog
Argumentacija stranaka
U okviru drugog tužbenog razloga Vijeće, koje podupiru Češka Republika, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika, Republika Litva i Republika Austrija, ističe da je Komisija u ovom slučaju povrijedila načelo lojalne suradnje iz članka 13. stavka 2. UEU‑a.
U tom pogledu navedene stranke kritiziraju, kao prvo, činjenicu da, protivno zahtjevu postavljenom u članku 218. stavku 9. UFEU‑a, Komisija Vijeću nije dostavila prijedlog odluke o utvrđivanju stajališta koje treba zauzeti u ime Unije pred ITLOS‑om, a što je spriječilo Vijeće da donese takvu odluku. Smatraju da ta Komisijina suzdržanost također predstavlja povredu njezine obveze koja proizlazi iz članka 17. stavka 1. UEU‑a da poduzme odgovarajuće inicijative za promicanje općeg interesa Unije, a ta je povreda spriječila Vijeće da izvrši funkcije koje su mu prenesene člankom 16. stavkom 1. UEU‑a.
Kao drugo, Komisija nije lojalno surađivala s Vijećem u vezi s određivanjem sadržaja pisanog podneska koji je podnesen pred ITLOS‑om. Naime, ona se ograničila na to da Vijeću samo informativno uputi više uzastopnih pripremnih dokumenata – mnogo manje detaljnih od pisanog podneska koji je u konačnici upućen ITLOS‑u – iako su delegacije država članica željele raspolagati nacrtom potpunog teksta koji bi im omogućio da pripreme vlastite podneske u potpunosti poznavajući namjeravano stajalište Unije u ovom slučaju.
Komisija osporava postojanje ikakve povrede načela lojalne suradnje sa svoje strane.
Ona kao prvo ističe da, s obzirom na to da nije bilo potrebno donijeti odluku koja se temelji na članku 218. stavku 9. UFEU‑a, nije bio potreban prijedlog o takvoj odluci.
Kao drugo, ona smatra da je u potpunosti surađivala s Vijećem u ovom slučaju i da je vodila računa kako o različitim mišljenjima izraženima unutar potonjeg o određenim aspektima koji su istaknuti zahtjevom za savjetodavno mišljenje tako i o prijedlozima država članica.
Ocjena Suda
Na temelju članka 13. stavka 2. UEU‑a, institucije međusobno održavaju lojalnu suradnju. Međutim, ta lojalna suradnja održava se poštovanjem granica ovlasti koje su Ugovorima dodijeljene svakoj instituciji. Stoga obveza koja proizlazi iz članka 13. stavka 2. UEU‑a ne može izmijeniti navedene ovlasti (presuda Parlament/Vijeće,
C‑48/14
,
EU:C:2015:91
, t.
57.
i
58.
).
U ovom slučaju, glavni argument koji izlažu Vijeće i određene države članice intervenijenti u okviru drugog tužbenog razloga počiva na premisi prema kojoj određivanje sadržaja pisanog podneska koji je ITLOS‑u podnesen u ime Unije u predmetu br. 21 ulazi u nadležnost Vijeća primjenom članka 218. stavka 9. UFEU‑a ili članka 16. stavka 1. druge rečenice UEU‑a. To međutim nije bio slučaj, kao što proizlazi iz ispitivanja prvog tužbenog razloga. Stoga se Komisiji ne može prigovoriti da je povrijedila svoju obvezu lojalne suradnje time što nije poduzela inicijative uključene u primjenu tih dviju odredaba.
S obzirom na to, načelo lojalne suradnje Komisiji nalaže obvezu da se prethodno savjetuje s Vijećem kada namjerava iznijeti stajališta u ime Unije pred međunarodnim sudom.
U ovom slučaju, Komisija je ispunila tu obvezu. Naime, kao što proizlazi iz elemenata opisanih u točkama 28. do 32. ove presude, Komisijinom podnošenju pisanog podneska ITLOS‑u u ime Unije u predmetu br. 21 prethodila je Komisijina dostava Vijeću radnog dokumenta od 22. listopada 2013., koji je izmijenjen u više navrata do 26. studenoga 2013., kako bi se u obzir uzela očitovanja izražena unutar skupina FISH i COMAR. Stoga je Vijeće u krivu kada smatra da Komisija nije dokazala lojalnu suradnju prilikom pripreme sadržaja tog pisanog podneska.
Naposljetku valja primijetiti da je Komisija, a da stajalište o tom pitanju Vijeće ili države članice intervenijenti nisu osporili, navela da je neutralno stajalište istaknuto u navedenom pisanom podnesku o pitanju nadležnosti ITLOS‑a za davanje savjetodavnog mišljenja zatraženog u ovom slučaju bilo naloženo njezinom brigom da u duhu lojalnosti vodi računa o različitim mišljenjima koja su države članice o tom pitanju izrazile unutar Vijeća.
Iz toga proizlazi da drugi tužbeni razlog treba odbiti.
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da tužbu treba odbiti u cijelosti.
Troškovi
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija postavila zahtjev da se Vijeću naloži snošenje troškova i da ono nije uspjelo u postupku, nalaže mu se snošenje troškova. U skladu s člankom 140. stavkom 1. istog poslovnika, prema kojem države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove, Češka Republika, Helenska Republika, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika, Republika Litva, Kraljevina Nizozemska, Republika Austrija, Portugalska Republika, Republika Finska te Ujedinjena Kraljevina snosit će vlastite troškove.

Slijedom navedenoga, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Vijeću Europske unije nalaže se snošenje troškova.

3.
Češka Republika, Helenska Republika, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika, Republika Litva, Kraljevina Nizozemska, Republika Austrija, Portugalska Republika, Republika Finska te Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske snosit će vlastite troškove.

Potpisi
(
*
)   Jezik postupka: engleski