CELEX: 62014CJ0073
Ricorso di annullamento
Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare
Tribunale internazionale del diritto del mare
Pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata
Procedura di parere consultivo
Presentazione da parte della Commissione europea di una dichiarazione scritta in nome dell’Unione europea
Mancata approvazione previa del contenuto di tale dichiarazione da parte del Consiglio dell’Unione europea
Articoli 13, paragrafo 2, TUE, 16 TUE e 17, paragrafo 1, TUE
Articoli 218, paragrafo 9, TFUE e 335 TFUE
Rappresentanza dell’Unione europea
Principi di attribuzione di competenze e dell’equilibrio istituzionale
Principio di leale cooperazione

Con il suo ricorso, il Consiglio dell’Unione europea chiede l’annullamento della decisione della Commissione europea del 29 novembre 2013 di presentare «la dichiarazione scritta della Commissione europea in nome dell’Unione europea» (in prosieguo: la «decisione impugnata») al Tribunale internazionale del diritto del mare (in prosieguo: l’«ITLOS») nel procedimento n. 21.
Contesto normativo
Le disposizioni relative all’ITLOS
La convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, firmata a Montego Bay il 10 dicembre 1982 ed entrata in vigore il 16 novembre 1994 (in prosieguo: la «UNCLOS»), è stata approvata in nome della Comunità europea con la decisione 98/392/CE del Consiglio, del 23 marzo 1998, concernente la conclusione, da parte della Comunità europea, della convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare del 10 dicembre 1982 e dell’accordo del 28 luglio 1994 relativo all’attuazione dell[a] parte XI della convenzione (
GU L 179, pag. 1
).
L’articolo 191 della UNCLOS dispone quanto segue:
«La Camera per la soluzione delle controversie sui fondi marini fornisce pareri consultivi, su richiesta dell’Assemblea o del Consiglio, circa questioni giuridiche che si presentano nel quadro delle loro attività. Tali pareri sono forniti nel più breve tempo possibile».
Ai sensi dell’articolo 287, paragrafo 1, della UNCLOS:
«Al momento della firma, della ratifica o dell’adesione alla [UNCLOS] o in un qualunque altro momento successivo, uno Stato è libero di scegliere, mediante una dichiarazione scritta, uno o più dei seguenti mezzi per la soluzione delle controversie relative all’interpretazione o all’applicazione della [UNCLOS]:
a)
[l’ITLOS] costituito conformemente all’allegato VI;
(...)».
L’allegato VI della UNCLOS contiene lo statuto dell’ITLOS.
L’articolo 16 di tale statuto, intitolato «Regolamento [dell’ITLOS]», dispone quanto segue:
«[L’ITLOS] determina con regolamento le modalità secondo le quali esercita le sue funzioni. Esso disciplina in particolare la sua procedura».
Ai sensi dell’articolo 21 di detto statuto, intitolato «Competenza»:
«La competenza [dell’ITLOS] comprende tutte le controversie e tutte le domande che gli sono presentate conformemente alla [UNCLOS] e tutte le questioni specificamente previste in qualsiasi altro accordo che conferisca delle competenze [all’ITLOS]».
Il regolamento del ITLOS, nella sua versione modificata del 17 marzo 2009, determina, ai suoi articoli da 130 a 137, la «[p]rocedura consultiva» dinanzi alla Camera per la soluzione delle controversie sui fondi marini. Dall’articolo 133 di tale regolamento risulta che gli Stati parti della UNCLOS e le organizzazioni intergovernative che possono fornire informazioni sulla questione oggetto di una domanda di parere consultivo sono invitati a presentare dichiarazioni scritte in merito a detta questione, nonché, nel caso sia organizzata una fase orale, osservazioni orali nel corso di detta procedura.
L’articolo 138 di detto regolamento dispone quanto segue:
«1.   [L’ITLOS] può fornire un parere consultivo su una questione giuridica qualora un accordo internazionale relativo agli obiettivi della [UNCLOS] preveda espressamente la presentazione [all’ITLOS] della domanda di un parere siffatto.
2.   La domanda di parere consultivo è trasmessa [all’ITLOS] da qualsiasi organo a ciò autorizzato da tale accordo o sulla base di quest’ultimo.
3.   [L’ITLOS] applica
mutatis mutandis
gli articoli da 130 a 137».
Gli accordi internazionali in materia di pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata
Diverse disposizioni di accordi internazionali di cui l’Unione europea è parte riguardano gli obblighi e le responsabilità rispettive dello Stato di bandiera e degli Stati costieri in materia di pesca in alto mare o all’interno di una zona economica esclusiva, e sono, a tale titolo, pertinenti in materia di lotta contro la pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata (in prosieguo: la «pesca INN»), che mette in pericolo la conservazione e la gestione degli stock ittici.
Ciò vale, in particolare, riguardo agli articoli 56, da 61 a 68, 73, 91, 94 e da 116 a 120 della UNCLOS, agli articoli III, V, VI e VIII dell’accordo inteso a favorire il rispetto delle misure internazionali di conservazione e di gestione da parte dei pescherecci in alto mare, approvato il 24 novembre 1993 con la risoluzione 15/93 della ventisettesima sessione della conferenza dell’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’alimentazione e l’agricoltura (in prosieguo: l’«accordo di conformità della FAO»), cui la Comunità ha aderito in forza della decisione 96/428/CE del Consiglio, del 25 giugno 1996 (
GU L 177, pag. 24
), nonché agli articoli da 5 a 14 e da 17 a 21 dell’accordo adottato il 4 agosto 1995 a New York (Stati Uniti d’America) ai fini dell’applicazione delle disposizioni della convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare del 10 dicembre 1982 relative alla conservazione e alla gestione degli stock ittici transzonali e degli stock ittici altamente migratori (in prosieguo: l’«accordo delle Nazioni Unite sugli stock ittici»), che è stato ratificato, in nome della Comunità, con la decisione 98/414/CE del Consiglio, dell’8 giugno 1998 (
GU L 189, pag. 14
).
Gli accordi di partenariato tra l’Unione e taluni Stati costieri nel settore della pesca
La Commissione subregionale della pesca (in prosieguo: la «SRFC») è un’organizzazione intergovernativa per la cooperazione nel settore della pesca istituita da una convenzione del 29 marzo 1985, che riunisce la Repubblica del Capo Verde, la Repubblica della Gambia, la Repubblica di Guinea, la Repubblica di Guinea-Bissau, la Repubblica islamica di Mauritania, la Repubblica del Senegal e la Repubblica di Sierra Leone.
L’Unione ha concluso accordi di partenariato con diversi Stati membri della SRFC. La maggior parte di tali accordi contiene una disposizione analoga a quella dell’articolo 5, paragrafo 4, dell’Accordo di partenariato nel settore della pesca tra la Comunità europea e la Repubblica del Capo Verde (
GU 2006, L 414, pag. 3
), secondo cui «[l]a Comunità si impegna ad adottare tutti i provvedimenti atti a garantire che le proprie navi rispettino le disposizioni del presente accordo nonché la legislazione che disciplina l’esercizio della pesca nelle acque soggette alla giurisdizione del Capo Verde».
Le misure dell’Unione in materia di pesca INN
Il regolamento (CE) n. 1005/2008 del Consiglio, del 29 settembre 2008, che istituisce un regime comunitario per prevenire, scoraggiare ed eliminare la pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata, che modifica i regolamenti (CEE) n. 2847/93, (CE) n. 1936/2001 e (CE) n. 601/2004 e che abroga i regolamenti (CE) n. 1093/94 e (CE) n. 1447/1999 (
GU L 286, pag. 1
; in prosieguo: il «regolamento INN») prevede un insieme dettagliato di misure volte a contrastare la pesca INN.
Come risulta dal suo considerando 5, tale regolamento è volto a rafforzare la lotta dell’Unione contro la pesca INN, «in linea con gli impegni assunti a livello internazionale» dall’Unione ricordati al considerando 1 di detto regolamento, vale a dire quelli derivanti dalla UNCLOS, dall’accordo di conformità della FAO e dall’Accordo delle Nazioni Unite sugli stock ittici.
Il regolamento (CE) n. 1006/2008 del Consiglio, del 29 settembre 2008, relativo alle autorizzazioni delle attività di pesca dei pescherecci comunitari al di fuori delle acque comunitarie e all’accesso delle navi di paesi terzi alle acque comunitarie, che modifica i regolamenti (CEE) n. 2847/93 e (CE) n. 1627/94 e abroga il regolamento (CE) n. 3317/94 (
GU L 286, pag. 33
), disciplina l’accesso delle navi di paesi terzi alle acque dell’Unione e l’accesso delle navi dell’Unione alle acque dei paesi terzi.
L’esecuzione e il controllo dell’osservanza del regolamento INN sono garantiti dal regolamento (CE) n. 1224/2009 del Consiglio, del 20 novembre 2009, che istituisce un regime di controllo comunitario per garantire il rispetto delle norme della politica comune della pesca, che modifica i regolamenti (CE) n. 847/96, (CE) n. 2371/2002, (CE) n. 811/2004, (CE) n. 768/2005, (CE) n. 2115/2005, (CE) n. 2166/2005, (CE) n. 388/2006, (CE) n. 509/2007, (CE) n. 676/2007, (CE) n. 1098/2007, (CE) n. 1300/2008, (CE) n. 1342/2008 e che abroga i regolamenti (CEE) n. 2847/93, (CE) n. 1627/94 e (CE) n. 1966/2006 (
GU L 343, pag. 1
).
In applicazione del regolamento INN, la Commissione, con il regolamento (UE) n. 468/2010, del 28 maggio 2010, che stabilisce l’elenco UE delle navi che esercitano pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata (
GU L 131, pag. 22
), modificato diverse volte, ha stabilito un elenco dell’Unione delle navi che esercitano la pesca INN, in base agli elenchi adottati dalle organizzazioni regionali di gestione della pesca (in prosieguo: le «ORGP»). L’Unione è membro della maggior parte di tali ORGP.
L’Unione ha inoltre adottato diversi regolamenti di esecuzione delle misure adottate dalle ORGP nei confronti di taluni paesi terzi, tra cui, ad esempio, il regolamento (CE) n. 826/2004 del Consiglio, del 26 aprile 2004, che vieta le importazioni di tonno rosso dell’Atlantico (Thunnus thynnus) originario della Guinea equatoriale e della Sierra Leone e che abroga il regolamento (CE) n. 2092/2000 (
GU L 127, pag. 19
), e il regolamento (CE) n. 827/2004 del Consiglio, del 26 aprile 2004, che vieta l’importazione di tonno obeso dell’Atlantico (Thunnus obesus) originario della Bolivia, della Cambogia, della Georgia, della Guinea equatoriale e della Sierra Leone e che abroga il regolamento (CE) n. 1036/2001 (
GU L 127, pag. 21
).
Fatti
Il 28 marzo 2013, l’ITLOS è stato adito dalla SRFC con una domanda di parere consultivo (in prosieguo: la «domanda di parere consultivo»).
Tale domanda, che corrisponde al procedimento n. 21, riguardava le seguenti questioni:
«1)
Quali sono gli obblighi dello Stato di bandiera in caso di [pesca INN] praticata all’interno della zona economica esclusiva degli Stati terzi;
2)
[I]n quale misura lo Stato di bandiera può essere considerato responsabile della pesca INN praticata dalle navi battenti la sua bandiera;
3)
[S]e un’organizzazione internazionale in possesso di licenze di pesca possa essere considerata responsabile delle violazioni della normativa in materia di pesca dello Stato costiero da parte di pescherecci che beneficiano di tali licenze;
4)
[Q]uali sono i diritti e gli obblighi dello Stato costiero per garantire la gestione sostenibile degli stock condivisi e degli stock di interesse comune, in particolare quelli dei tonnidi e della piccola pesca pelagica?».
Con ordinanza del 24 maggio 2013, l’ITLOS ha invitato le parti della UNCLOS, la SRFC e altre organizzazioni intergovernative a presentare, entro il 29 novembre 2013, osservazioni scritte nell’ambito del procedimento n. 21, e ha deciso di organizzare una fase orale nell’ambito di tale procedimento.
Il 5 agosto 2013, la Commissione ha adottato la decisione «riguardante il deposito di osservazioni scritte in nome dell’Unione relative alla domanda di parere consultivo presentata dalla Commissione subregionale della pesca al Tribunale internazionale per il diritto del mare nel procedimento n. 21» [C (2013) 4989 final, in prosieguo: la «decisione del 5 agosto 2013»)].
I considerando 9 e 10 di tale decisione così recitano: «[a]i sensi dell’articolo 335 TFUE, l’Unione è rappresentata dalla Commissione nei procedimenti giurisdizionali» e «[l]a Commissione presenta osservazioni scritte in nome dell’Unione sulle questioni sottoposte all’ITLOS e partecipa alla fase orale». Il considerando 11 di detta decisione aggiunge che «[i]n forza del principio di leale cooperazione la Commissione informa il Consiglio tramite il suo competente gruppo di lavoro».
L’articolo 1 della decisione del 5 agosto 2013 stabilisce che «[l]a Commissione depositerà osservazioni scritte in nome dell’Unione europea riguardanti le questioni sottoposte il 27 marzo 2013 dalla [SRFC] all’[ITLOS], nell’ambito del procedimento n. 21, al fine di ottenere un parere consultivo [e] (...) parteciperà alla fase orale nel procedimento n. 21». Ai sensi dell’articolo 2 di tale decisione, «[i]l Servizio giuridico della Commissione d[à] esecuzione alla presente decisione».
In seno al Consiglio la domanda di parere consultivo è stata esaminata, da un lato, dal gruppo di lavoro «Diritto del mare» (in prosieguo: il «gruppo COMAR») riguardo agli aspetti relativi alla competenza dell’ITLOS a fornire detto parere consultivo e alla ricevibilità delle questioni sottoposte, e, dall’altro, dal gruppo di lavoro «Politica interna e esterna della pesca» (in prosieguo: il «gruppo FISH») riguardo agli aspetti di merito.
Nell’ambito delle riunioni del gruppo FISH del 12 settembre 2013 e del gruppo COMAR del 17 settembre 2013, la Commissione ha ribadito il proprio intento di presentare osservazioni scritte in nome dell’Unione nel procedimento n. 21 e ha affermato che non riteneva necessario ottenere a tal fine la previa autorizzazione del Consiglio. Nella riunione del gruppo FISH, la presidenza del Consiglio ha indicato, dal canto suo, che spettava al Consiglio approvare il contenuto di tali osservazioni scritte e ha invitato la Commissione a presentare al Consiglio un progetto di osservazioni scritte entro la fine del mese di ottobre 2013.
Il 22 ottobre 2013, la Commissione ha trasmesso al Consiglio un «[d]ocumento di lavoro in cui erano esposte i principali elementi delle osservazioni dell’Unione nel procedimento n. 21 dell’[ITLOS]» (in prosieguo: il «documento di lavoro del 22 ottobre 2013»). In tale documento la Commissione, rinviando alla sua decisione del 5 agosto 2013, ripeteva che, «in forza del principio di leale cooperazione», il Consiglio doveva «essere informato». Essa sottolineava che «intend[eva] tenere nella massima considerazione ogni suggerimento e ogni parere degli Stati membri al fine di rafforzare la posizione dell’Unione».
Nelle riunioni del gruppo FISH del 24 ottobre 2013 e del gruppo COMAR del 30 ottobre 2013, in cui il documento di lavoro del 22 ottobre 2013 è stato esaminato, la Commissione ha ribadito che non avrebbe sottoposto un progetto di osservazioni scritte al Consiglio ai fini dell’autorizzazione.
Il documento di lavoro del 22 ottobre 2013 è stato riveduto diverse volte, il 15, il 18 e il 26 novembre 2013. Le sue successive versioni sono state discusse nelle riunioni del gruppo FISH del 15 e del 22 novembre 2013. Nella parte introduttiva della versione rivista di detto documento datata 15 novembre 2013, la Commissione ha di nuovo sottolineato che, ai sensi dell’articolo 335 TFUE, essa era autorizzata a rappresentare l’Unione nei procedimenti giurisdizionali e che tale rappresentanza non richiedeva la previa autorizzazione da parte del Consiglio delle osservazioni scritte presentate in nome dell’Unione.
Il 27 novembre 2013, la questione dell’eventuale presentazione all’ITLOS di osservazioni scritte in nome dell’Unione è stata esaminata dal Comitato dei rappresentati permanenti (Coreper) degli Stati membri in base a una relazione predisposta dal gruppo FISH. Le delegazioni degli Stati membri e la presidenza del Coreper hanno sostenuto che spettava al Consiglio, ai sensi dell’articolo 16 TUE, decidere su tale questione e, eventualmente, autorizzare o modificare il contenuto di tali osservazioni scritte. Il Coreper ha considerato che, se il Consiglio non fosse stato in grado di adottare una posizione in ordine all’eventuale presentazione di tali osservazioni, non sarebbe esistita una posizione al riguardo e, di conseguenza, non avrebbero potuto essere presentate all’ITLOS, in nome dell’Unione, osservazioni scritte riguardo alla domanda di parere consultivo. La Commissione, dal canto suo, ha mantenuto la propria tesi secondo cui, nel caso di specie, non era necessaria l’autorizzazione formale del Consiglio, e ha indicato che avrebbe sottoposto una dichiarazione scritta all’ITLOS, in nome dell’Unione.
Dopo aver considerato i rilievi trasmessi da diverse delegazioni di Stati membri, la Commissione ha inviato all’ITLOS, il 29 novembre 2013, la «[d]ichiarazione scritta della Commissione europea in nome dell’Unione europea» nel procedimento n. 21. Il Consiglio ne è stato informato lo stesso giorno con messaggio di posta elettronica.
Sette Stati membri, in qualità di parti della UNCLOS, hanno altresì presentato all’ITLOS osservazioni scritte nel procedimento suddetto.
Conclusioni delle parti e procedimento dinanzi alla Corte
Il Consiglio chiede alla Corte di annullare la decisione impugnata e di condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede alla Corte di respingere il ricorso e, in subordine, di mantenere l’efficacia della decisione impugnata sino all’adozione di una nuova decisione entro un termine ragionevole, nonché di condannare il Consiglio alle spese.
La Repubblica ceca, la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, la Repubblica di Lituania, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica d’Austria, la Repubblica portoghese, la Repubblica di Finlandia e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sono stati autorizzati ad intervenire a sostegno delle conclusioni del Consiglio. La Repubblica portoghese non ha tuttavia preso parte a nessuna fase del presente procedimento.
Considerazioni preliminari
Le parti concordano sul fatto che, con la decisione impugnata, la Commissione, a seguito di scambi di opinioni con il Consiglio, ha realizzato il suo intento espresso il 5 agosto 2013 presentando all’ITLOS, nel procedimento n. 21, una dichiarazione scritta in nome dell’Unione il cui contenuto non era stato sottoposto al Consiglio per approvazione, nonostante la richiesta di quest’ultimo.
Il presente ricorso dev’essere pertanto inteso nel senso che con esso si contesta alla Commissione di non aver rispettato le prerogative del Consiglio non sottoponendo il contenuto della dichiarazione scritta presentata in detto procedimento, in nome dell’Unione, alla previa approvazione del Consiglio.
Nel merito
A sostegno del proprio ricorso, il Consiglio deduce due motivi. Il primo motivo è basato su una violazione del principio di attribuzione delle competenze enunciato all’articolo 13, paragrafo 2, TUE nonché del principio dell’equilibrio istituzionale. Il secondo motivo si basa su una violazione del principio di leale cooperazione sancito da questa stessa disposizione.
Sul primo motivo
Il primo motivo si articola in due parti. La prima parte è relativa alla violazione dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE. La seconda parte verte sulla violazione dell’articolo 16, paragrafo 1, TUE. Appare opportuno esaminare tali due motivi congiuntamente.
Argomenti delle parti
Il Consiglio, sostenuto da tutti gli Stati membri intervenienti ad eccezione della Repubblica d’Austria, rileva, nell’ambito della prima parte del primo motivo, che nel caso di specie la Commissione non ha rispettato le prerogative ad esso riconosciute dall’articolo 218, paragrafo 9, TFUE.
Dette parti sostengono che tale disposizione riguarda ogni situazione in cui un organo, di qualsiasi natura esso sia, istituito con un accordo internazionale, dà esecuzione a quest’ultimo emanando un atto che produce effetti giuridici, vincolanti o meno, all’interno dell’Unione. Tale ipotesi si configurerebbe nel caso di specie. Infatti, l’ITLOS sarebbe stato istituito con un accordo internazionale, ossia la UNCLOS, e il parere consultivo di cui trattasi nel presente caso sarebbe idoneo a produrre effetti giuridici di rilievo nell’applicazione della UNCLOS e di altri accordi internazionali di cui l’Unione è parte, e, di conseguenza, nell’ordinamento giuridico di quest’ultima. Poiché la domanda di parere consultivo riguarda un settore ampiamente disciplinato del diritto dell’Unione, tale parere sarebbe idoneo a incidere sull’esercizio della competenza dell’Unione e sull’acquis di quest’ultima in tale settore. Esso potrebbe inoltre rendere necessario un adeguamento della normativa dell’Unione in materia di pesca INN.
Nell’ambito della seconda parte del primo motivo, il Consiglio, sostenuto da tutti gli Stati membri intervenienti, fa valere che la Commissione ha in ogni caso violato, nel caso di specie, l’articolo 16, paragrafo 1, TUE, arrogandosi competenze spettanti esclusivamente al Consiglio.
Al riguardo, dette parti sostengono, in primo luogo, che l’articolo 17, paragrafo 1, TUE non autorizza la Commissione a garantire autonomamente la rappresentanza esterna dell’Unione, ignorando le funzioni di definizione delle politiche devolute al Consiglio dall’articolo 16, paragrafo 1, seconda frase, TUE.
Nel caso di specie, tenuto conto della rilevanza delle conseguenze che il contenuto della dichiarazione scritta presentata all’ITLOS, in nome dell’Unione, potrebbe avere su scala internazionale, in particolare sulle relazioni tra quest’ultima e gli Stati membri della SRFC, sarebbe spettato al Consiglio, conformemente a quest’ultima disposizione, definire tale contenuto. Quanto al ruolo della Commissione, esso consisterebbe nell’eseguire la politica definita dal Consiglio e nel garantire la rappresentanza esterna dell’Unione in base a tale politica.
In secondo luogo, il Consiglio e tutti gli Stati membri intervenienti sostengono che l’articolo 335 TFUE non è tale da confutare l’argomento che precede.
Al riguardo, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica d’Austria e la Repubblica di Finlandia rilevano che l’articolo 335 TFUE riguarda esclusivamente la rappresentanza dell’Unione nell’ambito dei procedimenti giudiziari nazionali e non la presentazione di osservazioni in nome dell’Unione, a titolo di azione esterna di quest’ultima, dinanzi a un giudice istituito con un accordo internazionale.
Il Consiglio e tutti gli Stati membri intervenienti sostengono che, in ogni caso, l’articolo 335 TFUE non può, in base al senso comune della nozione di «rappresentanza» e al principio di attribuzione delle competenze enunciato nell’articolo 13, paragrafo 2, TUE, essere inteso nel senso che autorizza la Commissione, al di là casi che riguardano il proprio funzionamento, ad agire in giudizio autonomamente, in violazione della competenza del Consiglio a stabilire il contenuto della posizione dell’Unione sulle questioni di cui trattasi. La rappresentanza esterna dell’Unione da parte della Commissione, politica o giuridica che sia, deriverebbe dall’articolo 17, paragrafo 1, sesto periodo, TUE, e presupporrebbe pertanto la necessaria considerazione delle funzioni di definizione delle politiche esercitate dal Consiglio conformemente all’articolo 16, paragrafo 1, TUE.
In terzo luogo, il Consiglio e gli Stati membri intervenienti rilevano che la rappresentanza dell’Unione da parte della Commissione dinanzi all’ITLOS non riguarda l’applicazione dei Trattati, ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, seconda frase, TUE. Pertanto, la Commissione non potrebbe basarsi sulla sua funzione di custode dei Trattati per elaborare, in completa autonomia, una propria interpretazione delle norme internazionali di cui trattasi. Inoltre, la presentazione di osservazioni in nome dell’Unione nel procedimento n. 21 non si sarebbe ridotta a una descrizione tecnica dell’acquis dell’Unione nel settore interessato. Essa avrebbe anche implicato scelte politiche e strategiche su un determinato numero di questioni sollevate da questo caso, quali la competenza dell’ITLOS a fornire l’avviso consultivo richiesto nel caso di specie e la ricevibilità delle questioni sollevate.
In quarto luogo, il Consiglio, la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, la Repubblica di Lituania e la Repubblica di Finlandia sostengono che non esiste, in materia di lotta contro la pesca INN, una politica prestabilita dell’Unione che avrebbe potuto dispensare la Commissione dall’ottenere la previa autorizzazione del Consiglio nel caso di specie. Né esisterebbe una politica prestabilita dell’Unione sulla questione inedita della competenza generale dell’ITLOS a fornire avvisi consultivi, o sulle questioni attinenti alle responsabilità rispettive dello Stato di bandiera, dello Stato costiero e delle organizzazioni internazionali in materia di pesca INN.
In risposta alla prima parte del primo motivo, la Commissione sostiene che l’articolo 218, paragrafo 9, TFUE è applicabile solo quando un organo istituito con accordo internazionale è dotato, quale organo esecutivo, del potere di stabilire regole o di adottare decisioni nell’ambito di siffatto accordo. Tale disposizione non riguarderebbe quindi le posizioni da esprimere in nome dell’Unione dinanzi a un giudice internazionale.
In risposta alla seconda parte del primo motivo, la Commissione rileva, in via principale, che l’articolo 335 TFUE riflette il principio generale secondo cui essa rappresenta l’Unione in ogni procedimento giudiziario, nazionale o internazionale. Tale disposizione non esigerebbe che essa ottenga l’autorizzazione di un’altra istituzione dell’Unione per agire in nome dell’Unione dinanzi a un giudice. Nel sistema creato dai Trattati, la rappresentanza dell’Unione dinanzi a un giudice internazionale costituirebbe una missione di rango costituzionale affidata alla Commissione dagli articoli 13, paragrafo 2, TUE, 17, paragrafo 1, prima e seconda frase, TUE e 335 TFUE.
Per la Commissione, occorre distinguere due situazioni. La prima situazione riguarderebbe la rappresentanza esterna dell’Unione a fini politici e diplomatici quali la negoziazione di accordi internazionali, che si baserebbe sulla sesta frase dell’articolo 17, paragrafo 1, TUE e potrebbe derivare dall’articolo 16, paragrafo 1, TUE in assenza di una politica esistente dell’Unione. La seconda situazione, cui corrisponderebbe il caso di specie, riguarderebbe la rappresentanza dell’Unione dinanzi a un giudice internazionale, nell’ambito della quale la Commissione sarebbe tenuta a vigilare, nell’interesse generale dell’Unione ai sensi della prima frase di tale articolo 17, paragrafo 1, TUE, sull’applicazione del diritto dell’Unione, ai sensi della seconda frase di questa stessa disposizione, inclusi gli accordi internazionali di cui l’Unione è parte.
In subordine, la Commissione rileva che, pur ammettendo che la sesta frase dell’articolo 17, paragrafo 1, TUE, fosse applicabile al caso di specie, essa ha il diritto di rappresentare l’Unione nel contesto di una politica di quest’ultima che sia già stata stabilita dal Consiglio. Orbene, nel caso di specie, esisterebbe un quadro giuridico e politico completo, a livello dell’Unione, che avrebbe consentito alla Commissione di svolgere la sua missione di rappresentanza esterna dell’Unione senza dover ottenere dal Consiglio orientamenti aggiuntivi.
Giudizio della Corte
Le parti concordano sul fatto che le questioni sollevate con la domanda di parere consultivo riguardavano, almeno in parte, il settore della conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca, che costituisce, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera d), TFUE, un settore di competenza esclusiva dell’Unione, e che quest’ultima, in qualità di parte contraente della UNCLOS, in base alla quale è stato istituito l’ITLOS, era competente per partecipare alla procedura di parere consultivo dinanzi a tale giudice nel procedimento n. 21, in applicazione dell’articolo 133 del regolamento dell’ITLOS.
Per sostenere la sua decisione di rappresentare l’Unione del contesto della partecipazione di quest’ultima a detta procedura e di presentare, a tale titolo, una dichiarazione scritta in nome dell’Unione, la Commissione si è basata sull’articolo 335 TFUE, come risulta dagli elementi agli atti e come essa ha confermato nei suoi scritti e in udienza.
Taluni Stati membri intervenienti contestano tuttavia che l’articolo 335 TFUE sia applicabile alla rappresentanza dell’Unione dinanzi a un giudice internazionale quale l’ITLOS. Secondo questi ultimi, tale articolo riguardava unicamente i procedimenti dinanzi ai giudici nazionali.
Risulta tuttavia dalla giurisprudenza della Corte che l’articolo 335 TFUE, sebbene il suo disposto si limiti agli Stati membri, costituisce l’espressione di un principio generale in virtù del quale l’Unione possiede la capacità giuridica e a tal fine è rappresentata dalla Commissione (v., in tal senso, sentenza Reynolds Tobacco e a./Commissione,
C‑131/03 P
,
EU:C:2006:541
, punto
).
Ne consegue che l’articolo 335 TFUE offriva alla Commissione una base per rappresentare l’Unione dinanzi all’ITLOS nel procedimento n. 21.
Come ha sottolineato il Consiglio, sostenuto al riguardo dagli Stati membri intervenienti, l’applicabilità dell’articolo 335 TFUE nel caso di specie non risponde tuttavia interamente alla questione, sollevata con il primo motivo, se il rispetto del principio di attribuzione di competenze enunciato all’articolo 13, paragrafo 2, TUE esigesse che il contenuto della dichiarazione scritta presentata all’ITLOS dalla Commissione, in nome dell’Unione, nel procedimento n. 21, fosse previamente approvato dal Consiglio.
Si deve ricordare al riguardo che, ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, TUE, ciascuna istituzione dell’Unione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dai Trattati, secondo le procedure, condizioni e finalità da essi previste. Tale disposizione traduce il principio dell’equilibrio istituzionale, che caratterizza la struttura istituzionale dell’Unione, il quale implica che ogni istituzione eserciti le proprie competenze nel rispetto di quelle delle altre istituzioni (v. sentenza Consiglio/Commissione,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, l’argomento del Consiglio e degli Stati membri intervenienti consiste nel rilevare che, presentando all’ITLOS, nel procedimento n. 21, una dichiarazione scritta in nome dell’Unione il cui contenuto non era stato approvato dal Consiglio, la Commissione ha ignorato le competenze attribuite al Consiglio dall’articolo 218, paragrafo 9, TFUE e, in ogni caso, dall’articolo 16, paragrafo 1, seconda frase, TUE.
Per quanto riguarda, in primo luogo, l’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, il riferimento ivi fatto alle posizioni da adottare a nome dell’Unione «in» un organo istituito da un accordo internazionale e chiamato ad adottare atti che hanno effetti giuridici, va inteso nel senso che l’applicazione di tale disposizione riguarda le posizioni da adottare a nome dell’Unione nell’ambito della partecipazione di quest’ultima, tramite le sue istituzioni o, eventualmente, con l’intermediazione dei suoi Stati membri che agiscono solidalmente nel suo interesse, all’adozione di tali atti in seno all’organo internazionale interessato. Orbene, l’Unione è invitata a esprimere, in qualità di parte, una posizione «dinanzi» a un giudice internazionale, e non «in» seno a quest’ultimo.
Tale interpretazione è corroborata dal contesto in cui si inscrive l’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, e dalla sua finalità.
Infatti, come esposto dall’avvocato generale ai paragrafi da 70 a 74 delle sue conclusioni, detta disposizione prevede, in deroga alla procedura ordinaria descritta all’articolo 218, paragrafi da 1 a 8, TFUE per la negoziazione e la conclusione di un accordo internazionale da parte dell’Unione, una procedura semplificata ai fini della definizione delle posizioni da adottare a nome di quest’ultima nel contesto della sua partecipazione all’adozione, in seno all’organo decisionale istituito dall’accordo internazionale interessato, di atti riguardanti l’applicazione o l’esecuzione di quest’ultimo.
Orbene, a differenza della causa che ha dato luogo alla sentenza Germania/Consiglio (
C‑399/12
,
EU:C:2014:2258
), riguardante la posizione da assumere a nome dell’Unione nel contesto della partecipazione di quest’ultima, con l’intermediazione di taluni Stati membri, all’adozione di raccomandazioni in seno all’organo istituito dall’accordo internazionale di cui trattasi, il caso di specie riguarda la definizione di una posizione da esprimere a nome dell’Unione dinanzi a un organo giurisdizionale internazionale adito per ottenere un parere consultivo la cui adozione rientra nella competenza e nella responsabilità dei soli membri di tale organo, i quali agiscono a tal fine in modo completamente indipendente rispetto alle parti.
Ne consegue che, senza che sia necessario esaminare se il parere consultivo dell’ITLOS richiesto nel procedimento n. 21 rientri nella nozione di «att[o] che [ha] effetti giuridici», ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, tale disposizione non è applicabile nel caso di specie.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’articolo 16, paragrafo 1, seconda frase, TUE, si deve esaminare se da tale disposizione discenda che il Consiglio avrebbe dovuto approvare il contenuto della dichiarazione scritta presentata all’ITLOS, a nome dell’Unione, nel procedimento n. 21, prima che la stessa fosse inviata a tale giudice.
Al riguardo, occorre sottolineare che la domanda di parere consultivo riguardava gli obblighi e le responsabilità rispettive dello Stato di bandiera e dello Stato costiero riguardo alla pesca INN, che compromette la conservazione e la gestione degli stock ittici. Come esposto ai punti 10 e 11 della presente sentenza, alla pesca INN sono applicabili diverse disposizioni della UNCLOS, di cui l’Unione è parte contraente, dell’accordo di conformità della FAO, cui la Comunità ha aderito con la decisione 96/428, dell’Accordo delle Nazioni Unite sugli stock ittici, che la Comunità ha ratificato con la decisione 98/414, nonché di accordi di partenariato conclusi tra l’Unione e taluni Stati membri della SRFC, che fanno parte integrante del diritto dell’Unione in forza dell’articolo 216, paragrafo 2, TFUE (v., in tal senso, sentenza Air Transport Association of America e a.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, punto
e la giurisprudenza citata). La pesca INN forma inoltre oggetto di una disciplina dettagliata nel diritto dell’Unione, che è stata per altro rafforzata nel corso del 2008 per tenere conto degli impegni internazionali dell’Unione, come ricordato ai punti da 14 a 19 della presente sentenza.
Come risulta dalla dichiarazione scritta indirizzata, in nome dell’Unione, all’ITLOS nel procedimento n. 21, tale dichiarazione, in tale contesto, suggeriva risposte alle questioni sollevate in tale procedimento, esponendo il punto di vista dell’Unione riguardo all’interpretazione e all’applicazione delle disposizioni pertinenti della UNCLOS, dell’Accordo di conformità della FAO e dell’Accordo delle Nazioni Unite sugli stock ittici in materia di pesca INN, descrivendo inoltre le misure contenute in tale materia negli accordi di partenariato e la normativa dell’Unione menzionati al punto precedente.
Detta dichiarazione non ha avuto quindi ad oggetto la definizione di una politica in materia di pesca INN, ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, seconda frase, TUE, ma la presentazione all’ITLOS, in base a un’analisi delle disposizioni internazionali e della normativa dell’Unione pertinenti in questa materia, di un insieme di osservazioni giuridiche volte a consentire a tale giudice di rendere, se del caso, un parere consultivo, con cognizione di causa sulle questioni ad esso sottoposte.
Il Consiglio e taluni Stati membri intervenienti rilevano che la dichiarazione scritta presentata all’ITLOS, in nome dell’Unione, nel procedimento n. 21, conteneva anche considerazioni sulla competenza di tale giudice a rispondere alla richiesta di parere consultivo e sulla ricevibilità delle questioni poste, considerazioni riconducibili a scelte strategiche o politiche che sarebbero spettate al Consiglio.
Tuttavia siffatte considerazioni, allo stesso titolo delle osservazioni presentate in ordine al merito del procedimento di cui trattasi, caratterizzano la partecipazione al procedimento giurisdizionale. Esse non potrebbero pertanto essere considerate quali volte alla definizione di una politica, ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, TUE.
Il Consiglio e alcuni Stati membri intervenienti insistono ancora nel rilevare le considerevoli conseguenze politiche che possono derivare, in particolare, sul piano delle relazioni tra l’Unione e gli Stati membri della SRFC, dal contenuto della dichiarazione scritta presentata, in nome dell’Unione, all’ITLOS nel procedimento n. 21.
Tuttavia tale elemento, anche ritenendolo esatto, non potrebbe comunque essere sufficiente, tenuto conto di quanto esposto ai punti da 69 a 71 della presente sentenza, a considerare che la definizione del contenuto di tale dichiarazione scritta rientrasse nell’esercizio di una funzione di definizione di una politica, ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, seconda frase, TUE.
Risulta dagli elementi che precedono, che la Commissione, inviando all’ITLOS, nel procedimento n. 21, in nome dell’Unione, la dichiarazione scritta senza averne sottoposto il contenuto all’approvazione del Consiglio, non ha violato tale disposizione.
Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, il presente motivo deve essere respinto.
Sul secondo motivo
Argomenti delle parti
Nell’ambito del secondo motivo il Consiglio, sostenuto dalla Repubblica ceca, dal Regno di Spagna, dalla Repubblica francese, dalla Repubblica di Lituania e dalla Repubblica d’Austria, rileva che la Commissione, nel caso di specie, ha violato il principio di leale cooperazione sancito all’articolo 13, paragrafo 2, TUE.
Al riguardo, dette parti criticano in primo luogo il fatto che, in violazione del requisito stabilito all’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, la Commissione non ha presentato al Consiglio una proposta di decisione in cui fosse stabilita la posizione da adottare in nome dell’Unione dinanzi all’ITLOS, circostanza che ha impedito al Consiglio di adottare una siffatta decisione. Tale omissione della Commissione avrebbe anche costituito un inadempimento al suo obbligo derivante dall’articolo 17, paragrafo 1, TUE, di adottare le iniziative appropriate a promuovere l’interesse generale dell’Unione, inadempimento che avrebbe impedito al Consiglio di esercitare le funzioni ad esso devolute dall’articolo 16, paragrafo 1, TUE.
In secondo luogo la Commissione non avrebbe cooperato lealmente con il Consiglio rispetto alla definizione del contenuto della dichiarazione scritta presentata dinanzi all’ITLOS. Essa si sarebbe infatti limitata a inviare al Consiglio, soltanto per informazione, diversi successivi documenti preparatori molto meno dettagliati della dichiarazione scritta trasmessa infine all’ITLOS, mentre le delegazioni degli Stati membri presso il Consiglio avrebbero voluto disporre di un progetto di testo completo che avrebbe loro consentito, in particolare, di predisporre le proprie osservazioni con piena cognizione della posizione difesa dall’Unione nel caso di specie.
La Commissione contesta l’esistenza di qualsiasi violazione da parte sua del principio di leale cooperazione.
Essa fa valere in primo luogo che, poiché non era necessario adottare una decisione basata sull’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, una proposta relativa a una siffatta decisione risultava inutile.
In secondo luogo, essa sostiene di aver pienamente cooperato con il Consiglio nel caso di specie e di aver tenuto conto sia delle opinioni divergenti espresse in seno a quest’ultimo su taluni aspetti sollevati dalla domanda di parere consultivo, sia dei suggerimenti formulati dagli Stati membri.
Giudizio della Corte
Ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 2, TUE, le istituzioni dell’Unione attuano tra loro una leale cooperazione. Tale leale cooperazione è tuttavia esercitata nel rispetto dei limiti dei poteri conferiti nei Trattati a ciascuna istituzione. L’obbligo risultante dall’articolo 13, paragrafo 2, TUE non è quindi tale da modificare detti poteri (sentenza Parlamento/Consiglio,
C‑48/14
,
EU:C:2015:91
, punti
e
).
Nel caso di specie, l’argomento principale elaborato dal Consiglio e da taluni Stati membri intervenienti nell’ambito del secondo motivo, si basa sulla premessa secondo cui la predisposizione del contenuto della dichiarazione scritta presentata all’ITLOS, in nome dell’Unione, nel procedimento n. 21, era di competenza del Consiglio in applicazione dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE o dell’articolo 16, paragrafo 1, seconda frase TUE. Tale ipotesi tuttavia non ricorreva, come risulta dall’esame del primo motivo. Pertanto, non si può contestare alla Commissione di non aver adempiuto al suo obbligo di leale cooperazione non adottando le iniziative inerenti all’applicazione di tali due disposizioni.
Ciò precisato, il principio di leale cooperazione impone alla Commissione, quando quest’ultima intende esprimere posizioni in nome dell’Unione dinanzi a un giudice internazionale, l’obbligo di consultare previamente il Consiglio.
Nel caso di specie la Commissione si è certamente conformata a tale obbligo. Infatti, come risulta dagli elementi descritti nei punti da 28 a 32 della presente sentenza, la presentazione della dichiarazione scritta da parte della Commissione, in nome dell’Unione, all’ITLOS, nel procedimento n. 21, è stata preceduta dalla comunicazione al Consiglio, da parte della Commissione, del documento di lavoro del 22 ottobre 2013, modificato diverse volte sino al 26 novembre 2013 per tenere conto delle osservazioni espresse in seno ai gruppi FISH e COMAR. Il Consiglio è quindi in errore nel sostenere che la Commissione non ha dato prova di leale cooperazione nel contesto dell’elaborazione del contenuto di tale dichiarazione scritta.
Occorre infine osservare che, senza essere stata contraddetta sul punto dal Consiglio o dagli Stati membri intervenienti, la Commissione ha indicato che la posizione neutra esposta, in detta dichiarazione scritta, sulla questione della competenza dell’ITLOS a rendere il parere consultivo richiesto nel caso di specie, era stata dettata dalla sua preoccupazione di tenere conto, con spirito di lealtà, delle opinioni divergenti espresse al riguardo dagli Stati membri in seno al Consiglio.
Ne discende che il secondo motivo dev’essere respinto.
Risulta dall’insieme delle considerazioni che precedono che il ricorso deve essere integralmente respinto.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, il Consiglio, rimasto soccombente, va condannato alle spese. In conformità all’articolo 140, paragrafo 1, dello stesso regolamento, in forza del quale le spese sostenute dagli Stati membri intervenuti nella controversia restano a loro carico, la Repubblica ceca, la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, la Repubblica di Lituania, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica d’Austria, la Repubblica portoghese, la Repubblica di Finlandia e il Regno Unito sopporteranno le proprie spese.

Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
Il Consiglio dell’Unione europea è condannato alle spese.

3)
La Repubblica ceca, la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, la Repubblica di Lituania, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica d’Austria, la Repubblica portoghese, la Repubblica di Finlandia e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sopporteranno le proprie spese.

Firme
(
*
)   Lingua processuale: l’inglese.