CELEX: 62013CJ0206
Odesłanie prejudycjalne
Karta praw podstawowych Unii Europejskiej
Ogólne zasady prawa Unii
Wprowadzanie w życie prawa Unii
Zakres stosowania prawa Unii
Wystarczające powiązanie
Brak
Brak właściwości Trybunału

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) i zasady proporcjonalności.
Wniosek ten został złożony w związku ze sporem pomiędzy C. Siragusą a Regione Sicilia – Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo (regionem Sycylia – dyrekcją dziedzictwa kulturowego i naturalnego w Palermo) w przedmiocie decyzji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego terenów należących do C. Siragusy.
Ramy prawne
Sąd odsyłający wskazuje, że właściciel obszaru objętego ochroną krajobrazu nie może wykonać żadnych działań na tym obszarze bez pozwolenia właściwego organu administracji.
Artykuł 146 ust. 1 i 2 Decreto Legislativo 22 gennaio 2004 n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) [dekretu ustawodawczego nr 42 z dnia 22 stycznia 2004 r. (kodeks dziedzictwa kulturowego i krajobrazu)] (zwanego dalej „dekretem ustawodawczym nr 42/04”) w wersji obowiązującej w okresie wystąpienia okoliczności faktycznych, których dotyczy postępowanie główne, przewiduje, że właściciel nieruchomości objętej ustawową ochroną nie może jej zniszczyć ani dokonać w niej zmian, które mogłyby wyrządzić szkodę wartościom krajobrazowym objętym ochroną. Przed dokonaniem zmian właściciel ten powinien wystąpić o uprzednie pozwolenie. Jeżeli dokona zmian bez wystąpienia o pozwolenie, organ administracji może wydać pozwolenie legalizujące samowolę budowlaną, jeżeli wykonana budowla jest zgodna z chronionymi interesami, zgodnie z art. 167 ust. 4 i 5 tego dekretu.
Artykuł 167 dekretu ustawodawczego nr 42/04 określa skutki nieprzestrzegania obowiązków nałożonych tym dekretem. Artykuł 167 ust. 4 wskazuje, że właściwy organ administracyjny dokonuje oceny zgodności odnośnych prac z zasadami ochrony krajobrazu w następujących przypadkach:
„a)
w przypadku prac wykonanych bez pozwolenia stwierdzającego zgodność z zasadami ochrony krajobrazu lub w sposób z nim sprzeczny, które to prace nie doprowadziły do utworzenia powierzchni użytkowej lub kubatury ani do powiększenia powierzchni użytkowej lub kubatury wykonanych zgodnie z prawem”.
W przypadku gdy nie chodzi o prace, które doprowadziły do utworzenia powierzchni użytkowej lub kubatury albo do powiększenia powierzchni użytkowej lub kubatury wykonanych zgodnie z prawem, i gdy ingerencje zostaną uznane za zgodne z zasadami ochrony krajobrazu, sprawca naruszenia może zostać zobowiązany do zapłaty kary pieniężnej.
Okoliczności faktyczne w postępowaniu głównym i pytanie prejudycjalne
Skarżący w postępowaniu głównym jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie podlegającym ochronie krajobrazu. Na nieruchomości tej dokonał on zmian, na które nie uzyskał uprzedniego pozwolenia, i wystąpił do Comune di Trabia (gminy Trabia) o wydanie pozwolenia na budowę legalizującego samowolę budowlaną po uzyskaniu uprzedniej zgody Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo.
W dniu 4 kwietnia 2011 r. ten ostatni organ wydał nakaz zobowiązujący skarżącego w postępowaniu głównym do przywrócenia terenu do stanu poprzedniego poprzez rozebranie wszystkich wykonanych bezprawnie obiektów w terminie 120 dni od dnia doręczenia tego nakazu. W uzasadnieniu nakazu wskazano, że odnośne prace nie mogą być oceniane pod kątem ich zgodności z zasadami ochrony krajobrazu zgodnie z art. 167 i 181 dekretu ustawodawczego nr 42/04, ponieważ doprowadziły do zwiększenia kubatury.
Skarżący w postępowaniu głównym wniósł do sądu odsyłającego skargę skierowaną przeciwko wspomnianemu nakazowi.
Sąd odsyłający wskazuje, że w prawie Unii zagadnienie ochrony krajobrazu nie jest niezależne i nie różni się pod względem konceptualnym od zagadnienia ochrony środowiska, lecz stanowi jego część. W tym zakresie sąd ten przytacza:
—
artykuł 2 ust. 3 lit. a) Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. (
Dz.U. L 124, s. 1
) (zwanej dalej „konwencją z Aarhus”);
—
rozporządzenie (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty (
Dz.U. L 264, s. 13
);
—
artykuł 2 pkt 1 lit. a) dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (
Dz.U. L 41, s. 26
) oraz
—
artykuły 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (
Dz.U. 2012, L 26, s. 1
).
Ponadto sąd odsyłający przypomina, że kwestia środowiska należy do kompetencji Unii Europejskiej zgodnie z art. 3 ust. 3 TUE i z art. 21 ust. 2 lit. f) TUE oraz z art. 4 ust. 2 lit. e) TFUE, art. 11 TFUE, 114 TFUE i 191 TFUE.
Według sądu odsyłającego w systemie ochrony krajobrazu ograniczenia działalności podmiotów prywatnych nie zawsze są ograniczeniami wprowadzającymi całkowity zakaz budowy. Zdaniem tego sądu oznacza to, że każda działalność budowlana, również taka, która prowadzi do zwiększenia kubatury, nie zawsze i nie w każdych okolicznościach stanowi naruszenie interesów chronionych przez odnośne uregulowania.
Ocena umożliwiająca legalizację samowoli budowlanej po dokonaniu zapłaty kary pieniężnej mogłaby zostać w danym przypadku przeprowadzona, gdyby dekret ustawodawczy nr 42/04 nie przewidywał sztywnego i abstrakcyjnego domniemania wykluczenia obiektów obejmujących „utworzenie powierzchni użytkowej lub kubatury lub powiększenie powierzchni użytkowej lub kubatury wykonanej zgodnie z prawem”. Również w takim przypadku zachowanie budowli mogłoby bowiem okazać się, na podstawie konkretnej oceny, zgodne z wymogami ochrony krajobrazu.
Wobec tego sąd odsyłający zastanawia się, czy art. 167 dekretu ustawodawczego nr 42/04, który na podstawie domniemania wyklucza pewną kategorię prac z zakresu oceny zgodności z wymogami ochrony krajobrazu i wprowadza wobec nich karę w postaci nakazu rozbiórki, może stanowić nieuzasadnione i nieproporcjonalne naruszenie prawa własności zapewnionego przez art. 17 karty, gdyby należało ją interpretować w taki sposób, że ograniczenia prawa własności mogą być wprowadzane wyłącznie po przeprowadzeniu rzeczywistej, a nie tylko teoretycznej oceny istnienia sprzecznego interesu. Sąd odsyłający odwołuje się również do zasady proporcjonalności jako ogólnej zasady prawa Unii.
W tych okolicznościach Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 17 [karty] oraz zasada proporcjonalności jako ogólna zasada prawa Unii [...] stoją na przeszkodzie stosowaniu przepisu krajowego takiego jak art. 167 ust. 4 lit. a) dekretu ustawodawczego nr 42/04, który wyklucza możliwość wydania, w celu zalegalizowania samowoli budowlanej, pozwolenia stwierdzającego zgodność z wymogami ochrony krajobrazu w zakresie wszystkich działań człowieka powodujących zwiększenie powierzchni i kubatury, niezależnie od faktu, czy zostało przeprowadzone konkretne badanie zgodności tych działań z wartościami związanymi z ochroną krajobrazu danego miejsca?”.
W przedmiocie właściwości Trybunału
W swoim pytaniu sąd odsyłający w istocie zastanawia się, czy art. 17 karty i zasadę proporcjonalności należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one postanowieniu prawa krajowego takiemu jak art. 167 ust. 4 lit. a) dekretu ustawodawczego nr 42/04.
Wszyscy zainteresowani, którzy przedstawili swoje uwagi, uważają, że Trybunał jest niewłaściwy do udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne ze względu na brak wystarczającego powiązania z prawem Unii. Ponadto przypominają oni, że do sądu odsyłającego należy wyjaśnienie, jaki jest związek pomiędzy postanowieniami prawa Unii, o dokonanie wykładni których się wnosi, i art. 167 ust. 4 lit. a) dekretu ustawodawczego nr 42/04.
Komisja Europejska przeanalizowała jednak różne przepisy, na które powołuje się sąd odsyłający, i wskazała, w odniesieniu do każdego z nich, co następuje:
—
decyzja 2005/370 ogranicza się do wprowadzenia do porządku prawnego Unii konwencji z Aarhus i stanowi działanie Unii, które nie wymaga przyjęcia przez państwa członkowskie;
—
rozporządzenie nr 1367/2006 jest skierowane nie do państw członkowskich, lecz do instytucji Unii, i nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym w postępowaniu głównym ani a fortiori z dekretem ustawodawczym nr 42/04;
—
to samo dotyczy dyrektywy 2003/4 w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska;
—
z akt sprawy nie wynika, że dyrektywa 2011/92 jest istotna dla sporu w postępowaniu głównym, ponieważ wydaje się, że prace wykonane przez C. Siragusę nie powodują pytań dotyczących przestrzegania tej dyrektywy ze względu na brak oceny skutków wywieranych przez prace na środowisko;
—
artykuł 3 ust. 3 TUE i art. 21 ust. 2 lit. f) TUE są skierowane do Unii, a nie do państw członkowskich;
—
artykuł 4 ust. 2 lit. e) TFUE dotyczy podziału kompetencji pomiędzy państwa członkowskie i Unię i znajduje się w części poświęconej zasadom;
—
artykuł 11 TFUE jest również skierowany do Unii;
—
artykuł 14 TFUE jest skierowany do instytucji przewidzianych w ramach Unii, a nie do państw członkowskich, oraz
—
nawet przy założeniu, że przepisy krajowe, których dotyczy postępowanie główne, wchodzą w zakres stosowania prawa Unii ze względu na odniesienie zawarte w art. 191 TFUE, Trybunał wskazał już, że skoro art. 191 TFUE dotyczy działań Unii, to jednostki nie mogą powoływać się na samo to postanowienie po to, by wyłączyć zastosowanie uregulowań krajowych w sferze objętej polityką w dziedzinie środowiska naturalnego, jeżeli zastosowania nie mają żadne regulacje Unii przyjęte na podstawie art. 192 TFUE, odnoszące się konkretnie do rozpatrywanej sytuacji (wyrok z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie
C-378/08 ERG i in., Zb.Orz. s. I-1919
, pkt 46).
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 94 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym powinien zawierać omówienie powodów, dla których sąd odsyłający rozpatruje kwestię wykładni lub ważności określonych przepisów prawa Unii, jak również związku, jaki dostrzega on między tymi przepisami a uregulowaniami krajowymi, które znajdują zastosowanie w postępowaniu głównym. Omówienie to, podobnie jak zwięzłe omówienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, wymagane zgodnie z art. 94 lit. a) wspomnianego regulaminu postępowania, powinno umożliwić Trybunałowi zbadanie, oprócz dopuszczalności wniosku, jego właściwości do udzielenia odpowiedzi na zadane pytanie.
Artykuł 51 karty przewiduje, że jej postanowienia mają zastosowanie do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim państwa te stosują prawo Unii. Artykuł 6 ust. 1 TUE, podobnie jak art. 51 ust. 2 karty, wyjaśnia, że postanowienia karty w żaden sposób nie rozszerzają kompetencji Unii określonych w traktatach. Trybunał dokonuje zatem, w świetle karty, wykładni prawa Unii w granicach przyznanych jej kompetencji (wyrok z dnia 15 listopada 2011 r. w sprawie
C-256/11 Dereci i in., Zb.Orz. s. I-11315
, pkt 71 i przytoczone tam orzecznictwo).
Trybunał przypomniał już, że nie jest władny oceniać zgodności z kartą przepisów krajowych, które nie wchodzą w zakres prawa Unii. Natomiast jeżeli przepisy takie wchodzą w zakres stosowania tego prawa, Trybunał, rozpatrując pytanie prejudycjalne, powinien udzielić wszelkich wyjaśnień interpretacyjnych koniecznych do oceny przez sąd krajowy zgodności tych przepisów z prawami podstawowymi, których ochronę zapewnia (zob. wyrok z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie C‑617/10 Åkerberg Fransson, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo).
Tak określony zakres stosowania praw podstawowych Unii potwierdzają wyjaśnienia dotyczące art. 51 karty, które zgodnie z art. 6 ust. 1 akapit trzeci TUE i z art. 52 ust. 7 karty powinny być uwzględniane przy wykładni karty (zob. podobnie wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie
C-279/09 DEB, Zb.Orz. s. I-13849
, pkt 32). Zgodnie z tymi wyjaśnieniami wymóg poszanowania praw podstawowych określonych w kontekście Unii jest wiążący dla państw członkowskich wyłącznie wtedy, gdy działają one w zakresie stosowania prawa Unii.
Zgodnie z opisem przedstawionym przez sąd odsyłający postępowanie główne dotyczy nakazu zobowiązującego C. Siragusę do zdemontowania prac przeprowadzonych z naruszeniem przepisów o ochronie dziedzictwa kulturowego i krajobrazu. Zdaniem tego sądu takie postępowanie ma związek z prawem Unii w dziedzinie ochrony środowiska, ponieważ ochrona krajobrazu, której dotyczy przedmiotowe uregulowanie krajowe, wchodzi w zakres ochrony środowiska. Sąd odsyłający przytacza w tym względzie różne postanowienia prawa Unii dotyczące środowiska.
Należy jednak przypomnieć, że pojęcie „stosowania prawa Unii” w rozumieniu art. 51 karty wymaga istnienia powiązania określonego stopnia, które wykracza poza bliskość odnośnych dziedzin lub pośredni wpływ jednej dziedziny na drugą (zob. podobnie wyrok z dnia 29 maja 1997 r. w sprawie
C-299/95 Kremzow Rec. s. I-2629
, pkt 16).
Aby określić, czy uregulowanie krajowe mieści się w granicach stosowania prawa Unii w rozumieniu art. 51 karty, należy między innymi zbadać, czy omawiane uregulowanie krajowe ma na celu wykonanie przepisu prawa Unii, jaki jest charakter tego uregulowania oraz czy zmierza ono ku realizacji celów innych niż te objęte prawem Unii, nawet jeżeli może ono w sposób pośredni wpływać na to ostatnie, a także czy istnieją przepisy prawa Unii regulujące daną dziedzinę w sposób szczególny lub mogące mieć dla niej znaczenie (zob. wyroki: z dnia 18 grudnia 1997 r. w sprawie
C-309/96 Annibaldi, Rec. s. I-7493
, pkt 21–23; z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie C‑40/11 Iida, pkt 79; a także z dnia 8 maja 2013 r. w sprawie C‑87/12 Ymeraga i in., pkt 41).
W szczególności Trybunał stwierdził brak zastosowania praw podstawowych Unii do uregulowań krajowych ze względu na okoliczność, że przepisy Unii w danej dziedzinie nie nakładały na państwa członkowskie żadnych zobowiązań w odniesieniu do sytuacji, której dotyczyło postępowanie główne (zob. wyrok z dnia 13 czerwca 1996 r. w sprawie
C-144/95 Maurin, Rec. s. I-2909
, pkt 11, 12).
Jak podniosły wszystkie zainteresowane podmioty, które przedstawiły swoje uwagi, ani postanowienia traktatów UE i FUE, na które powołuje się sąd odsyłający, ani uregulowania dotyczące konwencji z Aarhus, ani dyrektywy 2003/4 i 2011/92 nie nakładają na państwa członkowskie szczególnych zobowiązań w celu ochrony krajobrazu, tak jak czyni to prawo włoskie.
Cele tych uregulowań i dekretu ustawodawczego nr 42/04 nie są takie same, pomimo że krajobraz stanowi jeden z elementów branych pod uwagę przy ocenie skutków wywieranych przez przedsięwzięcie na środowisko, zgodnie z dyrektywą 2011/92, i należy do elementów uwzględnionych w informacjach dotyczących środowiska, o których jest mowa w konwencji z Aarhus, w rozporządzeniu nr 1367/2006 i w dyrektywie 2003/4.
W ww. wyroku w sprawie Annibaldi, do którego odnoszą się wyjaśnienia dotyczące art. 51 karty, Trybunał stwierdził, że sama okoliczność, iż uregulowanie krajowe może pośrednio wpływać na funkcjonowanie wspólnej organizacji rynków rolnych, nie może stanowić wystarczającego powiązania (ww. wyrok w sprawie Annibaldi, pkt 22; zobacz także ww. wyrok w sprawie Kremzow, pkt 16).
W tym względzie żaden element nie pozwala stwierdzić, że postanowienia dekretu ustawodawczego nr 42/04 istotne w postępowaniu głównym wchodzą w zakres stosowania prawa Unii. Postanowienia te nie stanowią bowiem zastosowania uregulowań prawnych Unii, co odróżnia postępowanie główne, którego dotyczy niniejsze odesłanie prejudycjalne, od postępowania, którego dotyczył wyrok z dnia 15 stycznia 2013 r. w sprawie C‑416/10 Križan i in., na który powołuje się sąd odsyłający.
Należy ponadto uwzględnić cel ochrony praw podstawowych w prawie Unii, jakim jest zapewnienie, że prawa te nie będą naruszane w obszarach działalności Unii, czy to z powodu działań Unii, czy też z powodu stosowania prawa Unii przez państwa członkowskie.
Dążenie do tego celu jest uzasadnione koniecznością uniknięcia naruszenia pierwszeństwa, jednolitości i skuteczności prawa Unii w wyniku ochrony praw podstawowych, która może różnić się w zależności od danego prawa krajowego (zob. podobnie wyroki: z dnia 17 grudnia 1970 r. w sprawie
11/70 Internationale Handelsgesellschaft, Rec. s. 1125
, pkt 3; z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie C‑399/11 Melloni, pkt 60). Tymczasem z postanowienia odsyłającego nie wynika, że w postępowaniu głównym występuje takie ryzyko.
Z ogółu powyższych okoliczności wynika, że właściwość Trybunału do dokonania wykładni art. 17 karty nie została wykazana (zob. podobnie wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie
C-245/09 Omalet, Zb.Orz. s. I-13771
, pkt 18; postanowienia: z dnia 1 marca 2011 r. w sprawie
C-457/09 Chartry, Zb.Orz. s. I-819
, pkt 25, 26; z dnia 10 maja 2012 r. w sprawie C‑134/12 Corpul Naţional al Poliţiştilor, pkt 15; z dnia 7 lutego 2013 r. w sprawie C‑498/12 Pedone, pkt 15; a także z dnia 7 listopada 2013 r. w sprawie C‑371/13 SC Schuster & Co Ecologic, pkt 18).
Jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, należy ona do ogólnych zasad prawa Unii, które powinny być przestrzegane przez uregulowania krajowe wchodzące w zakres stosowania prawa Unii lub stanowiące jego zastosowanie (zob. podobnie wyroki: z dnia 18 lutego 1982 r. w sprawie
77/81 Zuckerfabrik Franken, Rec. s. 681
, pkt 22; z dnia 16 maja 1989 r. w sprawie
382/87 Buet i EBS, Rec. s. 1235
, pkt 11; z dnia 2 czerwca 1994 r. w sprawie
C-2/93 Exportslachterijen van Oordegem, Rec. s. I-2283
, pkt 20; a także z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawach połączonych
C-422/09, C-425/09 i C-426/09 Vandorou i in., Zb.Orz. s. I-12411
, pkt 65).
Ponieważ sąd odsyłający nie wykazał, poprzez dowiedzenie istnienia wystarczającego powiązania, że art. 167 ust. 4 lit. a) dekretu ustawodawczego nr 42/04 wchodzi w zakres stosowania prawa Unii lub stanowi jego zastosowanie, właściwość Trybunału do dokonania wykładni zasady proporcjonalności w niniejszym przypadku również nie została wykazana.
W tej sytuacji należy stwierdzić, że Trybunał jest niewłaściwy do udzielenia odpowiedzi na pytania skierowane do niego przez Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (dziesiąta izba) orzeka, co następuje:

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest niewłaściwy do udzielenia odpowiedzi na pytania skierowane do niego przez Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Włochy).

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.