CELEX: 62013CJ0655
Zahtjev za prethodnu odluku
Socijalna sigurnost
Uredba (EEZ) br. 1408/71
Članak 71.
Pojam ‚pograničnih radnika koji su djelomično nezaposleniʼ
Odbijanje države članice boravišta i nadležne države članice za stjecanje prava na davanja za nezaposlenost

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 71. Uredbe Vijeća (EEZ) br. 1408/71 od 14. lipnja 1971. o primjeni sustava socijalne sigurnosti na zaposlene osobe, samozaposlene osobe i članove njihovih obitelji koji se kreću unutar Zajednice, u verziji izmijenjenoj i ažuriranoj Uredbom Vijeća (EZ) br. 118/97 od 2. prosinca 1996. (
SL 1997., L 28, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 7., str. 7.), kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EEZ) br. 1606/98 od 29. lipnja 1998. (
SL L 209, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 5., str. 138.; u daljnjem tekstu: Uredba br. 1408/71).
Zahtjev je upućen u okviru spora između H. J. Mertens i Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Upravno vijeće Agencije za socijalno osiguranje zaposlenih osoba, u daljnjem tekstu: Uwv) zbog odbijanja te ustanove da potonjoj odobri davanja za nezaposlenost.
Pravni okvir
Članak 1. Uredbe br. 1408/71, naslovljen „Definicije“, propisuje:
„Za potrebe ove uredbe:
[...]
o)
,nadležna ustanova' znači:
i)
ustanova kod koje je određena osoba osigurana u vrijeme podnošenja zahtjeva za davanje,
ili
ii)
ustanova kod koje određena osoba ima ili bi imala pravo na davanja u slučaju da ona ili član, ili članovi, njezine obitelji borave na državnom području države članice u području koje se ustanova nalazi,
ili
iii)
ustanova koju je odredilo nadležno tijelo određene države članice,
ili
iv)
u slučaju sustava koji se odnosi na odgovornost poslodavca u vezi s davanjima navedenima u članku 4. stavku 1. ili uključenog poslodavca ili osiguranika ili, u njihovom nedostatku, tijelo ili ustanova koju je odredilo nadležno tijelo navedene države članice;
[...]
q)
,nadležna država' znači država članica na čijem se državnom području nalazi nadležna ustanova;
[...]“
Članak 13. iste uredbe određuje:
„1.   Podložno člancima 14.c i 14.f, na osobe na koje se primjenjuje ova Uredba primjenjuje se zakonodavstvo samo jedne države članice. To zakonodavstvo utvrđuje se u skladu s odredbama ove glave.
2.   Ovisno o člancima 14. do 17.:
a)
na osobu zaposlenu na području jedne države članice primjenjuje se zakonodavstvo te države, čak i ako boravi na području druge države članice ili ako se registrirano sjedište ili mjesto poslovanja poduzeća ili pojedinca koji ju zapošljava nalazi na području druge države članice;
[...]“
Članak 71. stavak 1. te uredbe glasi kako slijedi:
„Nezaposlena osoba koja je prije bila zaposlena i koja je za vrijeme svog zadnjeg zaposlenja imala boravište na državnom području države članice koja nije nadležna država, prima davanja u skladu sa sljedećim odredbama:
a)
i)
pogranični radnik koji je djelomično ili povremeno nezaposlen u poduzeću koje ga zapošljava, ostvaruje davanja u skladu s odredbama zakonodavstva nadležne države kao da ima boravište na državnom području te države; ta davanja pruža nadležna ustanova;
ii)
pogranični radnik koji je potpuno nezaposlen ostvaruje davanja u skladu s odredbama zakonodavstva države članice na čijem državnom području ima boravište kao da je podlijegao tom zakonodavstvu tijekom zadnjeg zaposlenja; ta davanja pruža ustanova mjesta boravišta o svom vlastitom trošku;
[...]“
Glavni postupak i prethodno pitanje
H. J. Mertens je u razdoblju od 1. siječnja 2003. do 28. veljače 2009. bila zaposlena kod Saueressiga GmbH (u daljnjem tekstu: Saueressig) u Vredenu (Njemačka) na puno radno vrijeme.
Od 1. ožujka 2009. H. J. Mertens bila je zaposlena kod ATG Servicea GmbH (u daljnjem tekstu: ATG) u Athausu (Njemačka) na nepuno radno vrijeme, tj. 10 sati tjedno.
U razdoblju od 2003. do 2009. boravila je u Enschedeu (Nizozemska).
H. J. Mertens podnijela je zahtjev Uwvu za stjecanje davanja na temelju nizozemskog Zakona o osiguranju za slučaj nezaposlenosti (Werkloosheidswet). Uwv je odbio taj zahtjev smatrajući da je H. J. Mertens trebala imati svojstvo pogranične radnice u smislu Uredbe br. 1408/71 i da je zahtjev za stjecanje davanja za nezaposlenost, ako je djelomično nezaposlena, trebala podnijeti u državi članici mjesta rada, tj. Njemačkoj. Nizozemski prvostupanjski sud smatrao je također da se na H. J. Mertens primjenjivalo njemačko zakonodavstvo.
Bundesagentur für Arbeit (Njemačka federalna agencija za zapošljavanje) odlukom od 29. travnja 2009. odbila je zahtjev H. J. Mertens za stjecanje davanja za nezaposlenost u Njemačkoj. Ta je agencija procijenila da H. J. Mertens, u skladu s njemačkim socijalnim zakonikom, ima svojstvo pogranične radnice koja je potpuno nezaposlena s obzirom na činjenicu da se njezin radni odnos na nepuno radno vrijeme u kontinuitetu nastavio kod drugog poslodavca. H. J Mertens je podnijela tužbu protiv te odluke Sozialgerichtu Münster (Socijalni sud u Münsteru, Njemačka).
Sozialgericht Münster je presudom od 18. listopada 2013., koja je postala konačna, odbio tužbu H. J. Mertens protiv odluke Bundesagentura für Arbeit.
Centrale Raad van Beroep (Visoki upravni sud, Nizozemska), pred kojim se vodi postupak povodom žalbe koju je H. J. Mertens podnijela protiv presude nizozemskog prvostupanjskog suda, smatra da je H. J. Mertens podlijegala njemačkom zakonodavstvu dok je bila zaposlena kod Saueressiga, a zatim kod ATG‑a. Taj sud navodi da se članak 71. stavak 1. točka (a) podtočka i. Uredbe br. 1408/71 odnosi na pograničnog radnika „koji je djelomično ili povremeno nezaposlen u poduzeću koje ga zapošljava“ i da se članak 71. stavak 1. točka (a) podtočka ii. tiče „pograničnog radnika koji je potpuno nezaposlen.“ Prema mišljenju tog suda, iz navedenih se odredbi ne može razlučiti koja je država članica nadležna za plaćanje davanja za nezaposlenost ako je djelomično nezaposlen pogranični radnik neposredno zaposlen kod drugog poslodavca u istoj državi članici.
Kako tvrdi sud koji je uputio zahtjev, Sud je u svojoj presudi Laat (C‑444/98,
EU:C:2001:165
), koja se odnosi na pograničnog radnika koji više nema vezu s državom članicom u kojoj je bio zaposlen i koji je potpuno nezaposlen, u smislu članka 71. stavka 1. točke (a) podtočke ii. Uredbe br. 1408/71, odlučio da je država članica boravišta nadležna za davanja za nezaposlenost. Centrale Raad van Beroep se također poziva na Odluku br. 205 Administrativne komisije za socijalnu sigurnost radnika migranata od 17. listopada 2005., koja se odnosi na značenje pojma „djelomična nezaposlenost“ u pogledu pograničnih radnika (
SL 2006., L 130, str. 37
. i ispravak
SL L 330, str. 36
.) [neslužbeni prijevod], u kojoj je ta administrativna komisija utvrdila da je djelomična nezaposlenost povezana s održavanjem ili nepostojanjem bilo kakve ugovorne veze između radnika i poslodavca.
Zbog toga sud koji je uputio zahtjev smatra kako iz presude Laat (
EU:C:2001:165
) i navedene odluke proizlazi da, kako bi se imenovana mogla smatrati djelomično nezaposlenom pograničnom radnicom, neposredno nakon prekida radnog odnosa između H. J. Mertens i Saueressiga trebao je postojati radni odnos u neprekinutom trajanju ili da je trebao nastati novi radni odnos s tim istim poslodavcem, barem na nepuno radno vrijeme. Prema mišljenju tog suda, tek kad više ne postoji veza između radnika i nadležne države članice u kojoj je bio zaposlen, potpuno nezaposlen radnik može se obratiti ustanovi boravišta radi pomoći u traženju posla. Navedeni sud zaključuje da su troškovi davanja za nezaposlenost na državi članici koja dotičnoj osobi pruža najviše mogućnosti za pronalazak dodatnog zaposlenja. U ovom slučaju, sud smatra da je jasno kako je nadležna Savezna Republika Njemačka.
Međutim, sud koji je uputio zahtjev u ovom predmetu izražava dvojbe osobito u odnosu na suprotno stajalište Bundesagentura für Arbeit. Dakle, taj sud ne isključuje mogućnost da se H. J. Mertens može smatrati potpuno nezaposlenom.
U tim okolnostima, Centrale Raad van Beroep odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 71. stavak 1. točku (a) podtočku i. Uredbe br. 1408/71 tumačiti na način da se protivi tome da je pogranični radnik koji je odmah nakon raskida radnog odnosa na puno radno vrijeme kod poslodavca iz jedne države članice zaposlen na manji broj sati kod drugog poslodavca iz iste države članice djelomično nezaposlen pogranični radnik?“
O prethodnom pitanju
Sud koji je uputio zahtjev svojim pitanjem u biti pita treba li članak 71. stavak 1. točku (a) podtočku i. Uredbe br. 1408/71 tumačiti na način da pogranični radnik koji je odmah nakon raskida radnog odnosa na puno radno vrijeme kod poslodavca iz jedne države članice, na čijem državnom području ne boravi, zaposlen na nepuno radno vrijeme kod drugog poslodavca iz iste države članice djelomično nezaposlen pogranični radnik u smislu te odredbe.
Članak 71. Uredbe br. 1408/71 sadrži odredbe koje se posebno odnose na nezaposlene osobe koje su tijekom razdoblja svojeg zadnjeg zaposlenja boravile u državi članici različitoj od nadležne države. Sud je već utvrdio da je svrha odredaba tog članka osigurati radniku migrantu davanja za nezaposlenost pod najpovoljnijim uvjetima za traženje novog posla (vidjeti presudu Miethe, 1/85,
EU:C:1986:243
, t. 16. i navedenu sudsku praksu).
Te se odredbe razlikuju od općeg pravila iz članka 13. stavka 2. te uredbe, prema kojem se na osobu zaposlenu na državnom području jedne države članice primjenjuje zakonodavstvo te države (vidjeti presudu Jeltes i dr., C‑443/11,
EU:C:2013:224
, t. 20.).
Dakle, na temelju članka 71. stavka 1. točke (a) podtočke ii. navedene uredbe, na pogranične radnike koji su potpuno nezaposleni primjenjuje se zakonodavstvo države članice na čijem državnom području borave. Sud je ocijenio kako se ta odredba temelji na implicitnoj pretpostavci da bi takav radnik u toj državi članici imao najpovoljnije uvjete za traženje novog posla (vidjeti u tom smislu presude Miethe,
EU:C:1986:243
, t. 17. kao i Jeltes i dr.,
EU:C:2013:224
, t. 21.).
Iz članka 71. stavka 1. točke (a) podtočke i. Uredbe br. 1408/71, kojim je propisano da pogranični radnik koji je djelomično ili s prekidima nezaposlen u poduzeću koje ga zapošljava ostvaruje davanja u skladu sa zakonodavstvom nadležne države, proizlazi zaključak kako se također implicitno pretpostavlja da su u toj državi članici takvom radniku najpovoljniji uvjeti za traženje novog posla.
U tom pogledu, kriteriji za određivanje smatra li se pogranični radnik djelomično ili potpuno nezaposlenim, u smislu članka 71. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1408/71, moraju biti jednaki i utvrđeni pravom Unije. Sud je stoga utvrdio da se takva ocjena ne može temeljiti na kriterijima koji su propisani nacionalnim pravom (vidjeti presudu Laat,
EU:C:2001:165
, t. 18.).
Isto tako, Sud je također utvrdio da cilj zaštite radnika, prema članku 71. Uredbe br. 1408/71, ne bi bio postignut kada bi se dotični radnik, koji je ostao zaposlen u istom poduzeću, ali na nepuno radno vrijeme, u državi članici različitoj od one na čijem državnom području boravi i koji bi istodobno ostao na raspolaganju za rad na puno radno vrijeme, morao javiti ustanovi u državi članici boravišta radi traženja posla uz onaj koji već obavlja. U tom pogledu je nebitna činjenica da je sklapanjem novog ugovora o radu prešao s punog na nepuno radno vrijeme (vidjeti u tom smislu presudu Laat,
EU:C:2001:165
, t. 34.).
Taj zaključak proizlazi iz činjenice da bi ustanova države članice na čijem državnom području dotični radnik boravi, u usporedbi s ustanovom nadležne države članice, mogla u znatno manjoj mjeri pomoći radniku pronaći dodatni posao čiji bi radni uvjeti bili u skladu s poslom koji obavlja u nepunom radnom vremenu, to jest najvjerojatnije bi bila riječ o dodatnom zaposlenju s mjestom rada na državnom području nadležne države članice (vidjeti u tom smislu presudu Laat,
EU:C:2001:165
, t. 35.)
Zbog toga se radnik koji je potpuno nezaposlen radi pomoći u traženju posla treba obratiti ustanovi države članice na čijem državnom području boravi tek kad više ne postoji veza između njega i nadležne države članice (vidjeti u tom smislu presudu Laat,
EU:C:2001:165
, t. 36.)
Iz navedenoga proizlazi da, protivno stavu njemačke vlade, situacija potpune nezaposlenosti nužno obuhvaća činjenicu da je dotični radnik u potpunosti prestao raditi.
Dakle, u predmetu u glavnom postupku irelevantna je činjenica da poduzeće u kojem je H. J. Mertens bila zaposlena na puno radno vrijeme i poduzeće koje ju je nakon toga zaposlilo na nepuno radno vrijeme nije isto poduzeće. Naime, tumačenje članka 71. stavka 1. točke (a) podtočke i. Uredbe br. 1408/71 prema kojem bi se primjena odredbe uvjetovala zahtjevom da poduzeće koje zapošljava pograničnog radnika na nepuno radno vrijeme mora biti isto ono koje je prethodno zapošljavalo tog radnika na puno vrijeme smanjilo bi područje primjene navedene odredbe i to na način kojim bi se naštetilo njezinom korisnom učinku.
Isto tako, irelevantna je činjenica da je ugovorom o radu u pitanju određeno tjedno radno vrijeme od 10 sati s obzirom na to da je Sud već utvrdio da iz članka 1. točke (a) ili članka 2. stavka 1. Uredbe br. 1408/71 ne proizlazi mogućnost da određene kategorije osoba mogu biti izuzete od primjene te uredbe na temelju vremena koje posvećuju obavljanju svoje djelatnosti (vidjeti analogno presudu Kits van Heijningen, C‑2/89,
EU:C:1990:183
, t. 10.)
Jedino takvo tumačenje članka 71. stavka 1. točke (a) podtočke i. Uredbe br. 1408/71 osigurava da se pogranični radnici smatraju djelomično nezaposlenima u državama članicama u kojima mogu koristiti najpovoljnije uvjete radi traženja novog posla na puno radno vrijeme.
Posljedično, članak 71. stavak 1. točku (a) podtočku i. Uredbe br. 1408/71 ne može se tumačiti na način da se iz njegovog područja primjene isključuje pogranični radnik koji je i dalje u radnom odnosu u nadležnoj državi članici, čak i ako se radi o zaposlenju na nepuno radno vrijeme.
Imajući u vidu sve prijašnje navode, na postavljeno pitanje valja odgovoriti na način da se članak 71. stavak 1. točka (a) podtočka i. Uredbe br. 1408/71 treba tumačiti na način da je pogranični radnik koji je odmah nakon raskida radnog odnosa na puno radno vrijeme kod poslodavca iz jedne države članice zaposlen na nepuno radno vrijeme kod drugog poslodavca iz iste države članice djelomično nezaposlen pogranični radnik u smislu te odredbe.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (osmo vijeće) odlučuje:

Članak 71. stavak 1. točku (a) podtočku i. Uredbe Vijeća (EEZ) br. 1408/71 od 14. lipnja 1971. o primjeni sustava socijalne sigurnosti na zaposlene osobe, samozaposlene osobe i članove njihovih obitelji koji se kreću unutar Zajednice, u verziji izmijenjenoj i ažuriranoj Uredbom Vijeća (EZ) br. 118/97 od 2. prosinca 1996., kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EEZ) br. 1606/98 od 29. lipnja 1998., treba tumačiti na način da je pogranični radnik koji je odmah nakon raskida radnog odnosa na puno radno vrijeme kod poslodavca iz jedne države članice zaposlen na nepuno radno vrijeme kod drugog poslodavca iz iste države članice djelomično nezaposlen pogranični radnik u smislu te odredbe.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: nizozemski