CELEX: 62008TJ0086
FEOGA
Sección "Garantía"- Gastos excluidos de la financiación
Frutas y hortalizas
Desarrollo rural
Incumplimiento de los plazos de pago
Ejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia
Fuerza de cosa juzgada
Plazo de 24 meses
Principio de proporcionalidad

Antecedentes del litigio
Mediante la Decisión 2008/68/CE, de 20 de diciembre de 2007, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la Sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) (
DO 2008, L 18, p. 12
, en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la Comisión de las Comunidades Europeas excluyó de la financiación comunitaria ciertos gastos efectuados, en particular, por la República Helénica en los sectores de frutas y hortalizas, de las medidas de acompañamiento del desarrollo rural y en materia de auditoría financiera.
El presente recurso se refiere a las siguientes correcciones financieras:
—
una corrección a tanto alzado del 2 % del importe de las ayudas a la transformación de cítricos por los ejercicios 1998 y 1999, correspondiente a un importe total de 345259,93 euros, a causa de «Deficiencias en el control – pagos efectuados con cheques que merman la calidad de los controles efectuados»;
—
una corrección a tanto alzado del 5 % relacionada con las medidas de acompañamiento del desarrollo rural por los ejercicios 2003 y 2004, correspondiente a un importe total de 1331047 euros, a causa de «Controles cruzados insuficientemente satisfactorios»;
—
una corrección específica relacionada con el incumplimiento de los plazos de pago por el ejercicio 2004 que asciende a 5.279.881,28 euros.
1.
Sobre la corrección a tanto alzado aplicada a los gastos en el sector «Frutas y hortalizas – Transformación de cítricos» por los ejercicios 1998 y 1999
Del 23 al 26 de febrero de 1999 y del 22 al 24 de marzo de 1999 los servicios de la Comisión llevaron a cabo en Grecia una misión de control de los gastos efectuados por la República Helénica en el sector «Frutas y hortalizas – Transformación de cítricos» por los ejercicios 1998 y 1999.
En un escrito de 16 de agosto de 1999 la Comisión comunicó a la República Helénica los resultados de sus comprobaciones. La República Helénica respondió a ello el 1 de octubre de 1999.
El 27 de enero de 2000 la Comisión invitó a la República Helénica a una discusión bilateral que tuvo lugar el 12 de abril de 2000. El acta de esa discusión se comunicó a la República Helénica por escrito de la Comisión de 16 de junio de 2000. La República Helénica presentó sus comentarios con un escrito de 21 de julio de 2000.
El 6 de diciembre de 2001 la República Helénica solicitó que se pronunciara el órgano de conciliación, que emitió su dictamen el 25 de abril de 2002.
Con un escrito de 24 de junio de 2002 la Comisión comunicó su criterio definitivo a la República Helénica.
El 5 de noviembre de 2002 la Comisión adoptó la Decisión 2002/881/CE, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) (
DO L 306, p. 26
).
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 3 de enero de 2003 la República Helénica interpuso un recurso de anulación contra la Decisión 2002/881, en la medida en que dicha Decisión efectuó correcciones financieras por un importe de 2438896,91 euros, correspondientes a los ejercicios financieros 1997 a 2001, en lo que atañe al sector de las frutas y hortalizas, en primer lugar, por un importe de 11352868 euros, correspondiente a los ejercicios financieros 1999 a 2001, en lo que se refiere a las primas por los animales de la especie bovina, en segundo lugar, y por un importe de 22969271 euros, correspondientes a los ejercicios financieros 1998 y 1999, en lo que atañe a las primas por los animales de las especies ovina y caprina, en tercer lugar.
Por sentencia de 7 de julio de 2005, Grecia/Comisión (
C-5/03, Rec. p. I-5925
; en lo sucesivo, «sentencia de 7 de julio de 2005»), el Tribunal de Justicia anuló la Decisión 2002/881, en la medida en que excluía de la financiación comunitaria la cantidad de 2438896,91 euros correspondiente a una corrección a tanto alzado del 2 % de los gastos efectuados en el sector de las frutas y hortalizas.
El 10 de abril de 2006 la Comisión invitó a la República Helénica a una nueva discusión bilateral, que tuvo lugar el 11 de mayo de 2006. El acta de esa discusión se comunicó a la República Helénica por escrito de la Comisión de 2 de junio de 2006. La República Helénica presentó sus observaciones el 13 de julio de 2006.
En un escrito de 2 de febrero de 2007 la Comisión propuso a la República Helénica la aplicación de una corrección financiera basada únicamente en la imposibilidad de realizar un control secundario.
A raíz del dictamen del órgano de conciliación de 17 de julio de 2007 la Comisión comunicó en un escrito de 14 de agosto de 2007 su criterio definitivo a la República Helénica, que se recoge en el punto 4.3.5 del informe de síntesis de la Comisión de 3 de septiembre de 2007, relativo a los resultados de los controles en la liquidación de cuentas del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), sección «Garantía» en virtud del artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento (CEE) n
o
729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (
DO L 94, p. 13
; EE 03/03, p. 220), y del artículo 7, apartado 4, del Reglamento (CE) n
o
1258/1999, del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la financiación de la política agrícola común (
DO L 160, p. 103
) (en lo sucesivo, «informe de síntesis»).
2.
Sobre la corrección financiera a tanto alzado aplicada a los gastos en el sector de las medidas de acompañamiento del desarrollo rural por los ejercicios 2003 y 2004
Del 28 de febrero al 4 de marzo de 2005 los servicios de la Comisión llevaron a cabo controles en Grecia sobre las medidas de acompañamiento del desarrollo rural en relación con el «medio ambiente agrario» y la «forestación de tierras agrícolas».
Con un escrito de 4 de julio de 2005 la Comisión notificó a la República Helénica los resultados de sus comprobaciones. Ésta respondió en un escrito de 5 de septiembre de 2005.
Por escrito de 19 de enero de 2006 la Comisión invitó a la República Helénica a una discusión bilateral, que tuvo lugar el 21 de febrero de 2006. El acta de esa reunión bilateral se comunicó a la República Helénica el 28 de marzo de 2006. Ésta presentó sus comentarios con un escrito de 28 de abril de 2006.
En un escrito de 3 de octubre de 2006 la Comisión comunicó formalmente a la República Helénica el importe estimado de la corrección propuesta, a saber 1331047 euros por los ejercicios 2003 y 2004.
El 13 de noviembre de 2006 la República Helénica solicitó que se pronunciara el órgano de conciliación, que emitió su dictamen el 19 de marzo de 2007.
Mediante un escrito de 31 de julio de 2007 la Comisión comunicó su criterio definitivo a la República Helénica, que se recoge en el punto 16.3.5 del informe de síntesis.
3.
Sobre la corrección financiera aplicada en materia de auditoría financiera por el ejercicio 2004
En un escrito de 25 de mayo de 2005 la Comisión apreció que la República Helénica había incumplido los plazos reglamentarios de pago durante el período comprendido entre el 16 de octubre de 2003 y el 31 de julio de 2004, y durante los meses de agosto, de septiembre y de octubre de 2004. La República Helénica respondió a ello con un escrito de 4 de julio de 2005.
El 2 de diciembre de 2005 la Comisión invitó a la República Helénica a una reunión bilateral, que tuvo lugar el 12 de enero de 2006, cuya acta se comunicó a la República Helénica con un escrito de la Comisión de 15 de marzo de 2006. La República Helénica respondió a ello en un escrito de 2 de mayo de 2006.
El 17 de enero de 2007 la República Helénica solicitó que se pronunciara el órgano de conciliación, que emitió su dictamen el 21 de mayo de 2007.
Por escrito de 20 de agosto de 2007 la Comisión comunicó su criterio definitivo a la República Helénica, que se recoge en el punto 17.1.5 del informe de síntesis.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 19 de febrero de 2008 la República Helénica interpuso el presente recurso.
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Octava) decidió iniciar la fase oral y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 de su Reglamento de Procedimiento, formuló por escrito varias preguntas a las partes e instó a la presentación de documentos. Las partes atendieron a lo solicitado.
En la vista celebrada el 22 de junio de 2011 se oyeron los informes de las partes y sus respuestas a las preguntas del Tribunal.
La República Helénica solicita al Tribunal que:
—
Anule o modifique la Decisión impugnada en la parte que impone correcciones financieras a la República Helénica.
—
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a la República Helénica.
Fundamentos de Derecho
1.
Sobre la corrección financiera aplicada a los gastos en el sector «Frutas y hortalizas – Transformación de cítricos»
La República Helénica aduce dos motivos contra la corrección financiera aplicada a los gastos en el sector «Frutas y hortalizas – Transformación de cítricos». El primero se basa en la vulneración del artículo 233 CE, de la fuerza de cosa juzgada, de los Reglamentos comunitarios y de las directrices en materia de liquidación de cuentas. El segundo se funda en la errónea apreciación de los hechos, en la insuficiencia de motivación y en la infracción del principio de proporcionalidad y de los límites de la facultad de apreciación.
Sobre el primer motivo, basado en la vulneración del artículo 233 CE, de la fuerza de cosa juzgada, de los Reglamentos comunitarios y de las directrices en materia de liquidación de cuentas
Dentro de su primer motivo la demandante formula en sustancia tres alegaciones. En primer término, en la sentencia de 7 de julio de 2005, citada en el apartado 10
supra
, el Tribunal de Justicia resolvió definitivamente el litigio, por lo que la Comisión no puede imponer una nueva corrección financiera. En segundo lugar, la Comisión ha computado indebidamente el inicio del plazo de 24 meses previsto en el artículo 5 del Reglamento n
o
729/70 a partir del escrito de 16 de agosto de 1999, que no contenía una evaluación de los gastos, con infracción del artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento (CE) n
o
1663/95 de la Comisión, de 7 de julio de 1995, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n
o
729/70 del Consejo en lo que concierne al procedimiento de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA (
DO L 158, p. 6
). En tercer lugar, la Comisión no puede aplicar una corrección financiera del 2 % en caso de ejecución defectuosa de un control secundario.
Sobre la primera alegación, según la cual la Comisión no puede imponer una nueva corrección financiera a raíz de la sentencia de 7 de julio de 2005, citada en el apartado 10 s
upra
La República Helénica recuerda que en la sentencia de 7 de julio de 2005, citada en el apartado 10
supra
, el Tribunal de Justicia anuló la Decisión 2002/881, porque dos de las cuatro infracciones apreciadas por la Comisión no eran fundadas, a saber, el insuficiente control de la entrega de ciertos cítricos y la falta de conservación de documentos relativos a las cantidades de mercancías entregadas (certificados de pesado). Por tanto, el Tribunal de Justicia resolvió definitivamente la controversia entre la Comisión y la República Helénica. Según ésta, en efecto, si el Tribunal de Justicia hubiera estimado que las otras dos infracciones apreciadas por la Comisión, a saber, el pago de ayudas mediante cheques y la falta de pago de las ayudas a algunos productores en los plazos previstos, bastaban para motivar la decisión de la Comisión de imponer correcciones, el Tribunal no habría anulado la Decisión 2002/881. En consecuencia, según la República Helénica, a raíz de la sentencia de 7 de julio de 2005, citada en el apartado 10
supra
, la Comisión no podía tramitar un nuevo procedimiento de liquidación de cuentas a efectos de aplicar una nueva corrección financiera.
Según reiterada jurisprudencia, cuando el juez comunitario anula un acto de una institución, el artículo 233 CE impone a ésta la obligación de adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia. Acerca de ello, el Tribunal de Justicia y el Tribunal General han precisado que, para ajustarse a la sentencia y darle plena ejecución, la institución está obligada a respetar no sólo el fallo de la sentencia, sino también los motivos que han conducido a aquél y que constituyen su sustento necesario, en el sentido de que son indispensables para determinar el significado exacto de lo que ha sido resuelto en el fallo. Esos motivos, en efecto, identifican, por una parte, la concreta disposición considerada ilegal, y revelan, por otra parte, las causas precisas de la ilegalidad declarada en el fallo, que la institución afectada habrá de tener en cuenta a la hora de sustituir el acto anulado (véanse en ese sentido la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de abril de 1988, Asteris y otros/Comisión,
97/86, 99/86, 193/86 y 215/86, Rec. p. 2181
, apartado 27; el auto del Tribunal General de 24 de abril de 2007, Gorostiaga Atxalandabaso/Parlamento, T-132/06, no publicado en la Recopilación, apartado 28, y la sentencia del Tribunal General de 9 de julio de 2008, Alitalia/Comisión,
T-301/01, Rec. p. II-1753
, apartados 97 y 98).
También es oportuno señalar que el Tribunal de Justicia ha recordado, en varias ocasiones, la importancia que tiene, tanto en el ordenamiento jurídico de la Unión como en los ordenamientos jurídicos nacionales, el principio de cosa juzgada (sentencias de 30 de septiembre de 2003, Köbler,
C-224/01, Rec. p. I-10239
, apartado 38; de 16 de marzo de 2006, Kapferer,
C-234/04, Rec. p. I-2585
, apartado 20, y de 29 de marzo de 2011, ThyssenKrupp Nirosta/Comisión,
C-352/09 P, Rec. p. I-2359
, apartado 123), por un lado, y por otro que la fuerza de cosa juzgada sólo afecta a los extremos de hecho y de Derecho que han sido efectiva o necesariamente zanjados por la resolución judicial de que se trate (véase la sentencia ThyssenKrupp Nirosta/Comisión, antes citada, apartado 123, y la jurisprudencia citada).
En el presente asunto, la Comisión había aplicado en la Decisión 2002/881 una corrección a tanto alzado del 2 % a los gastos efectuados por la República Helénica en el sector de frutas y hortalizas, basándose en cuatro infracciones, a saber el pago de las ayudas con cheque, la falta de pago de las ayudas a algunos productores en los plazos previstos, la insuficiencia del control de la entrega de algunos cítricos y la falta de conservación de los certificados de pesado.
En los apartados 34 a 43 de la sentencia de 7 de julio de 2005, citada en el apartado 10
supra
, se constató que, de las cuatro infracciones apreciadas por la Comisión, dos eran fundadas, a saber, el pago de las ayudas con cheque y la falta de pago de las ayudas a algunos productores en los plazos previstos. En el apartado 36 de la misma sentencia el Tribunal de Justicia manifestó en especial que «los referidos gastos no se efectuaron conforme a las normas comunitarias» y que «por lo tanto, la Comisión excluyó fundadamente tales gastos de la financiación comunitaria».
Debido a que dos de las cuatro infracciones invocadas por la Comisión no eran fundadas (sentencia de 7 de julio de 2005, citada en el apartado 10
supra
, apartados 44 a 53) y a que, en consecuencia, según expresó el Tribunal de Justicia, la corrección a tanto alzado del 2 % se basaba «en una justificación insuficiente», la Decisión 2002/881 fue anulada en la medida en que excluía de la financiación comunitaria un 2 % de los gastos efectuados en el sector de las frutas y hortalizas (sentencia del 7 de julio de 2005, citada en el apartado 10
supra
, apartados 54 y 55).
En contra de lo que mantiene la República Helénica, y según resulta del apartado 35 anterior, el Tribunal de Justicia no decidió en la sentencia de 7 de julio de 2005, citada en el apartado 10
supra
, que las dos infracciones que estimó fundadas no podían dar lugar a la aplicación de una corrección financiera.
Acerca de ello, es preciso considerar que, como quiera que la Comisión sustentó la Decisión 2002/881 en la apreciación de cuatro infracciones, dos de las cuales consideró infundadas el Tribunal de Justicia en la sentencia de 7 de julio de 2005, citada en el apartado 10
supra
, el Tribunal de Justicia no podía sustituir a la Comisión para decidir qué consecuencias debían deducirse de las dos infracciones apreciadas, que el Tribunal estimó fundadas, en relación con la corrección financiera que debía aplicarse (véase en ese sentido la sentencia del Tribunal de 30 de septiembre de 2003, Aristoteleio Panepistimio Thessalonikis/Comisión,
T-196/01, Rec. p. II-3987
, apartados 224 y 225).
Esa conclusión no puede ser desvirtuada por la sentencia del Tribunal General de 11 de junio de 2009, Grecia/Comisión (T-33/07, no publicada en la Recopilación), confirmada por la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de abril de 2011, Grecia/Comisión (C-321/09 P, no publicada en la Recopilación), que invocó la República Helénica en la vista. En efecto, en el asunto que dio lugar a la sentencia de 11 de junio de 2009, Grecia/Comisión, antes citada, el Tribunal General estimó que, de las cuatro infracciones apreciadas por la Comisión, sólo una era infundada, la cual no constituía un «elemento esencial», sino un «elemento menor», mientras que las otras infracciones constituían «deficiencias principales», por lo que concluyó que no había lugar a anular la Decisión de la Comisión (sentencia de 11 de junio de 2009, Grecia/Comisión, antes citada, apartados 211 y 212). En cambio, en el presente asunto ni el informe de síntesis ni el criterio definitivo de la Comisión mencionan una naturaleza menor de la infracción apreciada en relación con el pago por cheque.
Hay que añadir por otra parte que, en contra de lo que afirma la República Helénica sin fundamentar no obstante su alegación, el Derecho de la Unión no se opone a la reanudación del procedimiento de liquidación de cuentas en el supuesto de que la decisión de la Comisión adoptada al término de ese procedimiento haya sido anulada. El artículo 5, apartado 2, letra c), párrafo quinto, del Reglamento n
o
729/70, según su modificación por el Reglamento (CE) n
o
1287/95 del Consejo, de 22 de mayo de 1995 (
DO L 125, p. 1
), a tenor del cual «no podrá denegarse la financiación de gastos efectuados con anterioridad a los veinticuatro meses que hayan precedido a la comunicación escrita de los resultados de tales verificaciones [de la Comisión] al Estado miembro correspondiente por parte de la Comisión», no puede impedir la reanudación del procedimiento de liquidación de cuentas ya que, tras la anulación de la Decisión 2002/881, la nueva corrección financiera aplicada por la Comisión también tiene por objeto los gastos efectuados durante los 24 meses anteriores a la notificación a la República Helénica de los resultados de las comprobaciones.
En cuanto al argumento de la República Helénica de que el plazo de 24 meses previsto en el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento n
o
729/70, no puede correr a partir del escrito de 16 de agosto de 1999, habida cuenta de la anulación por el Tribunal de Justicia de la totalidad del procedimiento de liquidación de cuentas, hay que constatar que, en contra de lo que mantiene la República Helénica, en la sentencia de 7 de julio de 2005, citada en el apartado 10
supra
, el Tribunal de Justicia no se pronunció sobre el procedimiento de liquidación de cuentas a cuyo término se adoptó la Decisión 2002/881.
En efecto, dado que el procedimiento destinado a sustituir un acto anulado por el juez de la Unión puede reanudarse en el punto exacto en el que se produjo la ilegalidad (sentencia del Tribunal de Justicia de 3 de octubre de 2000, Industrie des poudres sphériques/Consejo,
C-458/98 P, Rec. p. I-8147
, apartado 82; auto Gorostiaga Atxalandabaso/Parlamento, citado en el apartado 32
supra
, apartado 30, y sentencia Alitalia/Comisión, citada en el apartado 32
supra
, apartado 99), la anulación de ese acto no afecta a todos los actos anteriores del procedimiento. Si en el presente asunto la Comisión reanudó el procedimiento en el momento de la invitación a una nueva reunión bilateral, ello se hizo, como indica la Comisión, para permitir que la República Helénica presentara sus observaciones a raíz de la anulación de la Decisión 2002/881 por la sentencia de 7 de julio de 2005, citada en el apartado 10
supra
.
Por tanto, de lo antes expuesto resulta que, al apreciar en la Decisión impugnada que el pago de las ayudas con cheque era motivo de la corrección financiera aplicada a los gastos efectuados en el sector de las frutas y hortalizas por los ejercicios 1998 y 1999, la Comisión no vulneró el artículo 233 CE ni el principio de fuerza de cosa juzgada.
Debe desestimarse por ello la primera alegación.
Sobre la segunda alegación, según la cual el plazo de 24 meses previsto en el artículo 5 del Reglamento n
o
729/70 no puede comenzar a correr a partir del escrito de 16 de agosto de 1999 ya que éste no contiene una evaluación de los gastos, con infracción del artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n
o
1663/95
Según la República Helénica, la Comisión no puede computar la fecha de 16 de agosto de 1999 como punto de inicio del plazo de 24 meses previsto en el artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento n
o
729/70, según su modificación por el Reglamento (CE) n
o
1287/95, ya que el escrito de 16 de agosto de 1999 no contiene una «evaluación de los gastos», con infracción del artículo 8, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n
o
1663/95.
La Comisión ha mantenido en sus respuestas escritas a las preguntas del Tribunal y en la vista que esa alegación de la República Helénica era inadmisible en el marco del presente recurso, toda vez que la cuestión del contenido del escrito de 16 de agosto de 1999 había sido definitivamente juzgada por el Tribunal de Justicia en el litigio que dio lugar a la sentencia de 7 de julio de 2005, citada en el apartado 10
supra
.
Las partes concuerdan en que la República Helénica no formuló esa alegación en el procedimiento que dio lugar a la sentencia de 7 de julio de 2005, citada en el apartado 10
supra
. Por tanto, la Comisión no puede alegar que la cuestión del contenido del escrito de 16 de agosto de 1999 fue definitivamente juzgada por el Tribunal de Justicia en el litigio que dio lugar a la sentencia de 7 de julio de 2005, citada en el apartado 10
supra
.
La República Helénica ha manifestado en la vista que había aducido todos los motivos que consideró útiles en el procedimiento que dio lugar a la sentencia de 7 de julio de 2005, citada en el apartado 10
supra
. Sobre ello, ha alegado en sustancia que la cuestión de si la comunicación que ponía de manifiesto los resultados de las comprobaciones debía incluir una evaluación de los gastos no se planteaba al tiempo de interponer su recurso ante el Tribunal de Justicia. Puntualizó que sólo podía invocar la presente alegación después de la sentencia de 24 de febrero de 2005, Grecia/Comisión (
C-300/02, Rec. p. I-1341
, en lo sucesivo, «sentencia de 24 de febrero de 2005»), en la que el Tribunal de Justicia juzgó por primera vez que, en aplicación del artículo 8 del Reglamento n
o
1663/95, la comunicación por la Comisión del resultado de sus comprobaciones debía incluir una evaluación de los gastos.
No puede prosperar esa argumentación de la República Helénica. La interpretación que da el Tribunal de Justicia de una norma del Derecho de la Unión aclara y especifica, cuando es necesario, el significado y el alcance de dicha norma, tal como ésta debe o habría debido entenderse y aplicarse desde el momento de su entrada en vigor. De esto resulta que la norma así interpretada puede y debe ser aplicada incluso a relaciones jurídicas nacidas y constituidas antes de la sentencia del Tribunal de Justicia (véanse en ese sentido y por analogía, en relación con los efectos temporales de las interpretaciones enunciadas por el Tribunal de Justicia en ejercicio de la competencia que le atribuía el artículo 234 CE, las sentencias del Tribunal de Justicia de 27 de marzo de 1980, Denkavit italiana,
61/79, Rec. p. 1205
, apartado 16, y de 11 de agosto de 1995, Roders y otros,
C-367/93 a C-377/93, Rec. p. I-2229
, apartado 42). La República Helénica no puede por tanto invocar la circunstancia de que la sentencia de 24 de febrero de 2005, citada en el apartado 48
supra
, sea posterior al recurso interpuesto en el asunto que dio lugar a la sentencia de 7 de julio de 2005, citada en el apartado 10
supra
, para justificar que no podía formular la presente alegación en el marco de dicho recurso.
En consecuencia, al abstenerse de formular la presente alegación en el procedimiento que dio lugar a la sentencia de 7 de julio de 2005, citada en el apartado 10
supra
, a pesar de que tenía la posibilidad de hacerlo, la República Helénica se privaba de toda posibilidad de aducirla posteriormente, una vez concluido el plazo de recurso contra la Decisión 2002/881.
Como ya se ha expuesto en los apartados 41 y 42 anteriores, el Tribunal de Justicia no se pronunció sobre el procedimiento de liquidación de cuentas al término del cual se había adoptado la Decisión 2002/881, por lo que, tras la anulación de ésta, la Comisión podía reanudar el procedimiento de liquidación de cuentas con una invitación a la República Helénica a una nueva reunión bilateral, sin poner en cuestión los actos anteriores del procedimiento. El escrito de 16 de agosto de 1999 con el que la Comisión comunicó el resultado de sus comprobaciones no quedó afectado, así pues, por la anulación de la Decisión 2002/881.
De ello se deduce que la Decisión impugnada se adoptó al término de un procedimiento que, en parte, es el procedimiento a cuyo término se había adoptado la Decisión 2002/881.
Por consiguiente, admitir que en el presente recurso la República Helénica adujera una alegación sobre un acto del procedimiento que no fue afectado por la anulación de la Decisión 2002/881, a pesar de que nada le impedía invocarla ante el Tribunal de Justicia en el procedimiento que dio lugar a la sentencia de 7 de julio de 2005, citada en el apartado 10
supra
, equivaldría a permitirle incumplir el plazo de recurso contra la Decisión 2002/881.
Según jurisprudencia reiterada la normativa de la Unión relativa a los plazos de procedimiento responde a la exigencia de seguridad jurídica y a la necesidad de evitar cualquier discriminación o trato arbitrario en la administración de la justicia (véase en ese sentido el auto del Tribunal de Justicia de 16 de noviembre de 2010, Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert/Comisión,
C-73/10 P, Rec. p. I-11535
, apartado 49).
En consecuencia, la segunda alegación debe declararse inadmisible.
Sobre la tercera alegación, según la cual no puede aplicarse una corrección a tanto alzado del 2 % en caso de ejecución defectuosa de un control secundario
La República Helénica afirma que no puede aplicarse una corrección financiera cuando un Estado miembro sólo ha realizado defectuosamente un control secundario. Únicamente la omisión total de ese control justificaría la aplicación de una corrección a tanto alzado del 2 %.
Suponiendo que el control del modo de pago de las ayudas constituyera un control secundario, hay que constatar que el solo hecho de que el pago con cheque se realizara para algunos de los pagos y no para todos ellos no basta para acreditar que la República Helénica sólo efectuó un control defectuoso del modo de pago de las ayudas. Acerca de ello, la Comisión mantiene que la República Helénica «nunca comprobó» si el modo de pago de las ayudas era correcto, lo que la República Helénica no refuta de forma fundamentada, ya que se limita a manifestar que los controles realizados eran solamente defectuosos y que por tanto la afirmación de la Comisión es «manifiestamente errónea».
Siendo así, se debe desestimar la tercera alegación y en consecuencia el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, fundado en la apreciación errónea de los hechos, en la insuficiente motivación, en la vulneración del principio de proporcionalidad y de los límites de la facultad de apreciación
El presente motivo comprende dos partes. La primera se basa en la apreciación errónea de los hechos y en la insuficiente motivación, y la segunda en la vulneración del principio de proporcionalidad y de los límites de la facultad de apreciación.
Sobre la primera parte basada en la apreciación errónea de los hechos y en la insuficiente motivación
En lo que atañe a la motivación de la Decisión impugnada, que la demandante critica en la presente parte, se ha de recordar que, según jurisprudencia asentada, en el contexto concreto de las decisiones relativas a la liquidación de cuentas, la motivación de una decisión debe considerarse suficiente cuando el Estado destinatario estuvo estrechamente asociado al proceso de elaboración de esta decisión y conocía las razones por las que la Comisión consideraba que la cantidad discutida no debía correr a cargo del FEOGA (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 2002, España/Comisión,
C-130/99, Rec. p. I-3005
, apartado 126, de 14 de abril de 2005, Portugal/Comisión,
C-335/03, Rec. p. I-2955
, apartado 84, y la jurisprudencia citada; sentencia del Tribunal General de 10 de julio de 2009, Italia/Comisión, T-373/05, no publicada en la Recopilación, apartado 51).
Pues bien, de suponer que la demandante reproche a la Comisión no haber indicado los motivos que dieron origen a la corrección aplicada, es preciso ante todo constatar que el punto 4.3 del informe de síntesis, al que remite expresamente la Decisión impugnada, enuncia las diferentes fases del procedimiento administrativo que se tramitó por los servicios de la Comisión, en las que la República Helénica intervino ampliamente. Seguidamente la Decisión impugnada expone con claridad, como motivo de la corrección, «pagos efectuados con cheques que merman la calidad de los controles efectuados», y remite al informe de síntesis cuyo punto 4.3.5, que expresa el criterio definitivo de la Comisión, señala claramente que «la presente corrección financiera se justifica por la deficiencia del sistema de control al autorizar pagos con cheque las autoridades helénicas».
Siendo así, la demandante no puede afirmar que la motivación de la Decisión impugnada es «vaga e insuficiente».
Sobre la apreciación supuestamente errónea de los hechos, la República Helénica mantiene que la Decisión impugnada es ilegal porque se apoya en la apreciación de que la práctica del pago con cheque «no era infrecuente», siendo así que sólo se había pagado con cheque a algunos miembros de organizaciones de productores, en primer lugar, la normativa nacional en la materia era conforme con la normativa comunitaria, en segundo lugar, y el pago de las ayudas por la campaña de comercialización 1997/1998 se abonó a todos los miembros de las organizaciones de productores, en tercer lugar.
Hay que recordar que en el presente caso la Comisión justificó la aplicación de una corrección financiera relativa a la campaña de comercialización 1997/1998 en el sector «Frutas y hortalizas – Transformación de cítricos» por los motivos titulados «Deficiencias en el control» y «Pagos efectuados con cheques que merman la calidad de los controles efectuados».
Como señala con razón la Comisión, en la sentencia de 7 de julio de 2005, citada en el apartado 10
supra
, el Tribunal de Justicia ya juzgó que, a causa del pago con cheque a algunos productores, los gastos considerados no se realizaron conforme a las reglas comunitarias, y que por ello la Comisión había excluido fundadamente esos gastos de la financiación comunitaria.
La República Helénica no rebate por otro lado que las ayudas se pagaron con cheque a algunos miembros de organizaciones de productores, pero alega que la normativa nacional en la materia era conforme con la normativa comunitaria, y que, pese al pago con cheque en algunos casos, todos los miembros de organizaciones de productores percibieron las ayudas.
Ahora bien, la alegación de que la normativa nacional era conforme con la normativa comunitaria no puede desvirtuar la constatación de que se realizaron algunos pagos con cheque, por un lado. Por otro, debe observarse que en el punto 4.3.1.1 del informe de síntesis la Comisión señala que la primera circular interministerial que exige que los pagos se realicen por transferencia es posterior a la campaña de comercialización 1997/1998 y que la Comisión dedujo de ello la consecuencia de que no era inusual que la ayuda no se pagara por transferencia bancaria o postal, sin que en la demanda ni en la réplica la República Helénica logre demostrar la inexactitud de esa afirmación de la Comisión.
En lo que atañe al argumento de la República Helénica de que, aunque se pagaran ayudas con cheque, se alcanzó el objetivo perseguido por el artículo 15, apartado 2, del Reglamento (CE) n
o
1169/97 de la Comisión, de 26 de junio de 1997, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n
o
2202/96 del Consejo por el que se establece un régimen de ayuda a los productores de determinados cítricos (
DO L 169, p. 15
), a saber, la percepción de la ayuda por los productores en los plazos aplicables, hay que estimarlo ineficaz ya que los pagos tienen que ser conformes con la normativa comunitaria para que sean financiados por el FEOGA (véase en ese sentido la sentencia del Tribunal de 9 de abril de 2008, Grecia/Comisión, T-364/04, no publicada en la Recopilación, apartado 69).
Así pues, la República Helénica no puede mantener que la Comisión haya cometido un error de apreciación de los hechos en el presente caso.
De lo anterior resulta que la primera parte debe desestimarse.
Sobre la segunda parte fundada en la vulneración del principio de proporcionalidad y de los límites de la facultad de apreciación
Según la República Helénica, la Comisión aplicó una corrección financiera manifiestamente excesiva si se atiende a las pérdidas supuestamente sufridas por el FEOGA a causa del pago de las ayudas con cheque a algunos productores.
Es preciso recordar, en lo que respecta al importe de la corrección financiera, que la Comisión puede incluso rechazar que el FEOGA corra con la totalidad de los gastos efectuados si comprueba que no existen mecanismos de control suficientes (sentencias del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 2001, Bélgica/Comisión,
C-263/98, Rec. p. I-6063
, apartado 125, y del Tribunal General de 11 de junio de 2009, Grecia/Comisión, citada en el apartado 39
supra
, apartado 140). No obstante, la Comisión debe respetar el principio de proporcionalidad que exige que los actos de las instituciones no excedan los límites de lo apropiado y necesario para alcanzar el objetivo perseguido (sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de mayo de 1984, Denkavit Nederland,
15/83, Rec. p. 2171
, apartado 25). Si, en el desempeño de su función de liquidación de cuentas, la Comisión, en lugar de denegar la financiación de la totalidad de los gastos, se esfuerza por establecer las normas tendentes a diferenciar distintas proporciones de carencia de control, en función del grado de riesgo que presentan para el FEOGA, el Estado miembro debe demostrar que estos criterios resultan arbitrarios y contrarios a la equidad (sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de julio de 1996, Grecia/Comisión,
C-50/94, Rec. p. I-3331
, apartado 28, y sentencia de 11 de junio de 2009, Grecia/Comisión, citada en el apartado 39
supra
, apartado 140).
Por lo que atañe al porcentaje de corrección aplicado en el presente caso, debe recordarse, a la luz del documento n
o
VI/5330/97 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1997, titulado «Directrices para el cálculo de las consecuencias financieras cuando se elabora la decisión sobre la liquidación de las cuentas de la sección Garantía del FEOGA» (en lo sucesivo, «documento n
o
VI/5330/97») que, cuando no sea posible evaluar con precisión las pérdidas soportadas por la Comunidad Europea, la Comisión podrá considerar una corrección a tanto alzado (véase en ese sentido la sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de septiembre de 2003, Reino Unido/Comisión,
C-346/00, Rec. p. I-9293
, apartado 53, y la sentencia del Tribunal General de 30 de abril de 2009, España/Comisión, T-281/06, no publicada en la Recopilación, apartado 66).
En particular, según el documento n
o
VI/5330/97, cuando un Estado miembro ejecute correctamente los controles fundamentales, pero haya omitido completamente uno o más controles secundarios, es adecuada una corrección del 2 %, debido a la existencia de un menor riesgo de pérdidas para el Fondo y a la menor gravedad de la infracción. En cambio, cuando un Estado miembro efectúe todos los controles fundamentales, pero no en el número, frecuencia ni con el rigor requeridos en los reglamentos, debe aplicarse una corrección del 5 %, ya que puede concluirse fundadamente que controles no ofrecen el nivel suficiente de garantía de la regularidad de las solicitudes, así como la existencia de un riesgo significativo de pérdidas para el FEOGA.
En el presente asunto, del examen de la primera parte del segundo motivo (véanse los apartados 63 a 69 anteriores) se deduce que la Comisión concluyó válidamente que, a causa del pago de algunas ayudas con cheque, los gastos en cuestión no se realizaron de conformidad con las normas comunitarias.
En la sentencia de 7 de julio de 2005, citada en el apartado 10
supra
, el Tribunal de Justicia ya juzgó que debían acogerse las apreciaciones de la Comisión en cuanto a la probabilidad de un riesgo de pérdidas financieras para el FEOGA (véanse los apartados 41 y 42).
Por tanto, debe considerarse que la Comisión podía razonablemente imponer, sin vulnerar el documento n
o
VI/5330/97, una corrección a tanto alzado del 2 %, que era el porcentaje aplicable más reducido (véanse en ese sentido las sentencias del Tribunal de Justicia Reino Unido/Comisión, citada en el apartado 73
supra
, apartado 56, y de 24 de abril de 2008, Bélgica/Comisión,
C-418/06 P, Rec. p. I-3047
, apartado 137).
Por otro lado, sin perjuicio de que el control del modo de pago de las ayudas constituía un control fundamental, como afirmó la Comisión en la vista, hay que recordar que, según el documento n
o
VI/5330/97, la Comisión estaba facultada para aplicar una corrección del 5 % por las deficiencias en los controles fundamentales. No obstante, manifestó que había rebajado el porcentaje de la corrección financiera al 2 %, para tener en cuenta el menor riesgo de pérdidas en perjuicio del FEOGA.
Siendo así, la República Helénica no puede reprochar a la Comisión haberle aplicado el porcentaje de corrección financiera del 2 %.
En virtud de lo antes expuesto debe desestimarse por infundado el segundo motivo.
2.
Sobre la corrección aplicada a los gastos efectuados en el sector de las medidas de acompañamiento del desarrollo rural por los ejercicios 2003 y 2004
La República Helénica aduce tres motivos contra la corrección aplicada a los gastos efectuados en el sector de las medidas de acompañamiento del desarrollo rural por los ejercicios 2003 y 2004. El primero se basa en vicios sustanciales de forma del procedimiento, y en su defecto en la incompetencia
ratione temporis
de la Comisión, el segundo se funda en la insuficiente motivación, y el tercero en una infracción de ley, en errores de hecho, en la insuficiente motivación, en la vulneración del principio de proporcionalidad y de los límites de la facultad de apreciación.
Sobre el primer motivo, basado en vicios sustanciales de forma del procedimiento, y en su defecto en la incompetencia
ratione temporis
de la Comisión
El presente motivo comprende dos partes. La primera se basa en vicios sustanciales de forma. La segunda, subsidiaria de ésa, en la incompetencia
ratione temporis
de la Comisión.
Sobre la primera parte basada en vicios sustanciales de forma
En la primera parte la República Helénica aduce dos alegaciones. Por un lado, afirma que durante la discusión bilateral que debía tener lugar entre los representantes de la Comisión y los del Estado miembro interesado en aplicación del artículo 7, apartado 4, del Reglamento n
o
1258/1999 y del artículo 8 del Reglamento n
o
1663/95, la Comisión habría debido exponer la evaluación provisional de las correcciones financieras que iba a proponer. Por otro lado, reprocha a la Comisión no haber expuesto durante esa misma discusión bilateral su criterio sobre la evaluación de la gravedad de las infracciones y del perjuicio financiero derivado de ellas para la Comunidad.
– Sobre la primera alegación, fundada en la falta de discusión sobre la evaluación de las correcciones proyectadas
Según el artículo 7, apartado 4, párrafo segundo, del Reglamento n
o
1258/1999, los resultados de las comprobaciones de la Comisión y las respuestas del Estado miembro en cuestión serán objeto de comunicaciones escritas, tras las cuales ambas partes intentarán ponerse de acuerdo sobre el curso que deba darse al asunto.
El artículo 8, apartado 1, del Reglamento n
o
1663/95, según su modificación por el Reglamento (CE) n
o
2245/1999, precisa los trámites de ese procedimiento. A raíz de una investigación, la Comisión comunica al Estado miembro de que se trate los resultados de sus comprobaciones e indica las medidas correctoras que deban adoptarse. El Estado miembro interesado responderá en un plazo de dos meses. Después de finalizar el plazo de respuesta, la Comisión inicia una discusión bilateral y ambas partes procurarán llegar a un acuerdo sobre las medidas que deban tomarse y sobre la evaluación de la gravedad de la infracción y del perjuicio financiero causado a la Comunidad. Seguidamente, la Comisión comunica formalmente sus conclusiones al Estado miembro indicando la evaluación de los gastos que se excluirán.
En su versión vigente antes de su modificación por el Reglamento n
o
2245/1999, el artículo 8, apartado 1, párrafo primero del Reglamento n
o
1663/95 preveía que la comunicación del resultado de las comprobaciones al Estado miembro debía indicar las medidas correctivas que tenían que adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa en el futuro, así como una evaluación de los gastos. A partir de la modificación del Reglamento n
o
1663/95 por el Reglamento n
o
2245/1999, el primer escrito de la Comisión debe contener los resultados de sus comprobaciones, pero no la evaluación de los gastos que la Comisión se propone excluir (sentencias del Tribunal de 14 de febrero de 2008, España/Comisión, T-266/04, no publicada en la Recopilación, apartado 199, y de 26 de noviembre de 2008, Grecia/Comisión, T-263/06, no publicada en la Recopilación, apartado 65). Además, como la Comisión observa fundadamente, durante la discusión con el Estado miembro la Comisión no está obligada a indicar un importe que será excluido ni a formular propuesta alguna (sentencia de 26 de noviembre de 2008, Grecia/Comisión, antes citada, apartado 67). En virtud del tercer considerando del Reglamento n
o
2245/1999, no es justo ni oportuno ofrecer una evaluación de los gastos que la Comisión se propone excluir a raíz de sus comprobaciones, antes de que el Estado miembro haya tenido ocasión de presentar sus observaciones. El desarrollo del procedimiento permite en particular que la Comisión reciba las explicaciones del Estado miembro sobre las irregularidades apreciadas y en su caso las tenga en cuenta al fijar el importe de los gastos que se propone excluir (sentencia del Tribunal de Justicia du 11 de octubre de 2007, Grecia/Comisión, C-332/06 P, no publicada en la Recopilación, apartado 47).
En la actualidad la evaluación de los gastos que la Comisión se propone excluir debe figurar en el escrito enviado tras la discusión bilateral, conforme al artículo 8, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n
o
1663/95, según su modificación (véanse en ese sentido las sentencias del Tribunal de 20 de junio de 2006, Grecia/Comisión, T-251/04, no publicada en la Recopilación, apartado 181, y de 11 de junio de 2009, Grecia/Comisión, citada en el apartado 39
supra
, apartado 81).
En el presente asunto la República Helénica impugna la falta de presentación por la Comisión durante la discusión bilateral de una evaluación provisional de las posibles correcciones financieras. Conforme a lo señalado en el apartado anterior, la Comisión no estaba obligada a exponer a la República Helénica el importe que sería excluido ni antes ni después de la discusión bilateral. Ese importe fue formalmente comunicado a la República Helénica por escrito de 3 de octubre de 2006, de conformidad con las disposiciones del artículo 8, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n
o
1663/95, según su modificación.
No puede desvirtuar esta conclusión la alegación de la República Helénica en la réplica de que la falta de discusión bilateral sobre la evaluación de las correcciones proyectadas tiene como efecto hacer creer al Estado miembro interesado que la Comisión renuncia a mantener que éste ha cometido infracciones. En el presente caso, como señala con razón la Comisión, resulta sin ambigüedad de la invitación a la discusión bilateral que los servicios de la Comisión «prevén proponer que se excluyan de la financiación comunitaria ciertos gastos», aun si no estaba prevista ninguna discusión sobre el importe mismo de esas correcciones, por lo que la República Helénica no puede afirmar que fue inducida a error.
Debe desestimarse por tanto la primera alegación.
– Sobre la segunda alegación, basada en la falta de discusión sobre la naturaleza y la gravedad de la infracción y sobre el perjuicio financiero
Según el artículo 7, apartado 4, párrafo cuarto, del Reglamento n
o
1258/1999, la discusión bilateral debe tener por objeto la naturaleza y la gravedad de la infracción, así como el perjuicio financiero causado a la Comunidad.
El artículo 8, apartado 1, párrafo tercero, primera frase, del Reglamento n
o
1663/95, según su modificación por el Reglamento n
o
2245/1999, dispone que «la Comisión convocará a las partes a una reunión bilateral y éstas procurarán alcanzar un acuerdo sobre las medidas que deban tomarse, así como sobre la evaluación de la gravedad de la infracción y del perjuicio financiero causado a la [Comunidad]».
En el presente asunto, de la invitación de 19 de enero de 2006 a la discusión bilateral resulta que los aspectos objeto de ésta se exponen en el anexo adjunto a esa invitación. En el punto 1.1 de ese anexo se indica que las parcelas agrícolas para las que se había solicitado la ayuda no estaban individualmente identificadas, como exige la normativa comunitaria. En el punto 2.2 del mismo anexo se indica la falta de comprobaciones cruzadas con la base de datos del sistema integrado de gestión y de control (en lo sucesivo, «SIGC»). El punto 3.2 del citado anexo se refiere a la insuficiencia de los controles sobre el terreno respecto a la totalidad de los compromisos y las obligaciones de los beneficiarios. El punto 3.3 del anexo referido concierne al contenido insuficientemente detallado de los informes de control. El punto 4 del propio anexo trata de las buenas prácticas agrícolas y en especial de su control.
Además, del acta de la reunión bilateral notificada a la República Helénica el 28 de marzo de 2006 se deduce que esa reunión «se centró en las cuestiones mencionadas en el anexo de la invitación a una reunión bilateral». También se puntualiza que «durante la reunión fueron discutidos los siguientes puntos, en el orden en que figuraban en el escrito de invitación a la reunión bilateral», a saber, en particular, la identificación individualizada de las parcelas y los controles cruzados con el SIGC (punto 1.1), el contenido de los informes de control (punto 3.3) y el control de las buenas prácticas agrícolas (punto 4.3).
La República Helénica no puede afirmar por tanto que la discusión bilateral no tuvo como objeto la naturaleza y la gravedad de las deficiencias constatadas por la Comisión.
En lo que se refiere a la supuesta falta de discusión durante la reunión bilateral sobre el perjuicio financiero causado a la Comunidad, hay que constatar, en contra de lo alegado por la República Helénica, que el acta de la reunión bilateral se refiere a la invitación a la discusión bilateral, que hace mención del documento n
o
VI/5330/97 en lo que atañe a las insuficiencias de los controles fundamentales. Pues bien, las directrices contenidas en ese documento se refieren, en particular, al riesgo de pérdidas para el FEOGA cuando se hayan constatado deficiencias en los controles (véase en ese sentido la sentencia de 26 de noviembre de 2008, Grecia/Comisión, citada en el apartado 86
supra
, apartados 76 y 77).
Debe desestimarse por tanto la segunda alegación y en consecuencia la primera parte del presente motivo.
Sobre la segunda parte, fundada en la incompetencia
ratione temporis
de la Comisión
La República Helénica mantiene que, si el Tribunal no acogiera el motivo basado en vicios sustanciales de forma, la Decisión impugnada debe ser anulada no obstante ya que la Comisión es incompetente
ratione temporis
. Según la República Helénica, la primera comunicación de la Comisión que contenía una evaluación del importe de la corrección financiera es el escrito de 3 de octubre de 2006. Por consiguiente, en aplicación de la regla de los 24 meses prevista en el artículo 7, apartado 4, del Reglamento n
o
1258/1999, los gastos realizados antes del 3 de octubre de 2004 no se incluyen en la competencia
ratione temporis
de la Comisión.
El artículo 7, apartado 4, párrafo quinto, letra a), del Reglamento n
o
1258/1999 prevé que no puede denegarse la financiación de los gastos que se hayan efectuado «con anterioridad a los veinticuatro meses que hayan precedido a la comunicación escrita de la Comisión de los resultados de tales verificaciones al Estado miembro correspondiente».
Según la jurisprudencia, la comunicación que da comienzo al período de 24 meses y que limita una denegación de financiación a los gastos efectuados durante ese período es la notificación escrita al Estado miembro interesado únicamente de los resultados de las comprobaciones realizadas por la Comisión (véase en ese sentido la sentencia de 11 de octubre de 2007, Grecia/Comisión, citada en el apartado 86
supra
, apartado 48, y la sentencia del Tribunal de 31 de marzo de 2011, Grecia/Comisión, T-214/07, no publicada en la Recopilación, apartado 39).
En consecuencia, como sostiene con razón la Comisión y en contra de lo que afirma la República Helénica, el período de 24 meses no se computa tomando como punto de partida el escrito de la Comisión de 3 de octubre de 2006 que contiene la evaluación de los gastos, sino el escrito de la Comisión de 4 de julio de 2005 con el que se notificaron a la República Helénica los resultados de las comprobaciones realizadas por la Comisión. Hay que poner de relieve además que ese escrito manifiesta expresamente que la exclusión de los gastos de la financiación comunitaria «sólo afecta a los gastos efectuados a lo sumo durante los 24 meses precedentes a la transmisión de la presente comunicación en lengua griega».
De las consideraciones precedentes se deduce que debe desestimarse la segunda parte y en consecuencia el presente motivo.
Sobre el segundo motivo fundado en la insuficiente motivación
La República Helénica alega, en sustancia, que la motivación de la Decisión impugnada no es clara dado que menciona una sola infracción consistente en una deficiente aplicación de un control fundamental, empleando los términos «controles cruzados insuficientemente satisfactorios», mientras que del escrito de la Comisión de 3 de octubre de 2006 y del informe de síntesis resulta que la Comisión invocaba inicialmente cinco deficiencias en los controles fundamentales, relacionadas con la medida concerniente al «medio ambiente agrario» y dos deficiencias en los controles fundamentales, relacionadas con la medida concerniente a la «forestación de tierras agrícolas».
Como ya se ha mencionado en el apartado 60 anterior, en el contexto específico de la elaboración de las decisiones sobre la liquidación de cuentas del FEOG la motivación de una decisión debe considerarse suficiente cuando el Estado destinatario ha estado estrechamente asociado al proceso de elaboración de esta decisión y conocía las razones por las que la Comisión consideraba que la cantidad discutida no debía estar a cargo del FEOGA.
En el presente asunto hay que apreciar, en primer término, que el informe de síntesis al que remite de forma expresa la Decisión impugnada enuncia claramente las diferentes fases del procedimiento administrativo tramitado por los servicios de la Comisión, en el que intervino ampliamente la República Helénica. Como destaca la Comisión, se debe observar al respecto que la Decisión impugnada hace clara referencia en su cuarto considerando a las conclusiones deducidas «de las comprobaciones realizadas, de las discusiones bilaterales y de los procedimientos de conciliación».
En segundo lugar, es preciso indicar que la República Helénica fue informada durante ese procedimiento de las diferentes imputaciones contra ella. Lo acreditan así el escrito de la Comisión de 4 de julio de 2005, que notificó a la República Helénica los resultados de las comprobaciones efectuadas, el escrito de la Comisión de 3 de octubre de 2006, el escrito de invitación a la discusión bilateral y el acta de esa discusión.
En lo que atañe más en especial al escrito de la Comisión de 3 de octubre de 2006, que cita la misma República Helénica, se debe constatar que ese escrito enuncia cinco deficiencias en los controles fundamentales, relacionadas con la medida concerniente al «medio ambiente agrario», y dos deficiencias en los controles fundamentales, relacionadas con la medida concerniente a la «forestación de tierras agrícolas». Esas deficiencias, según se describen en ese escrito, son las apreciadas por la Comisión al término de su misión de control, de la notificación de sus comprobaciones, del análisis de las respuestas de la República Helénica tras la referida notificación y de la discusión bilateral. Esa constatación resulta con claridad del punto 1 del anexo de ese escrito. En contra de lo alegado por la República Helénica, las cinco deficiencias en los controles fundamentales, relacionadas con la medida concerniente al «medio ambiente agrario», y las dos deficiencias en los controles fundamentales, relacionadas con la medida concerniente a la «forestación de tierras agrícolas» no son únicamente las deficiencias apreciadas por la Comisión en la fase inicial del procedimiento administrativo.
Es verdad, como manifiesta la República Helénica, que el apartado 16.3.5 del informe de síntesis, que expone el criterio definitivo de la Comisión, no recoge de forma expresa el enunciado de las cinco deficiencias en los controles fundamentales, relacionadas con la medida concerniente al «medio ambiente agrario», y de las dos deficiencias en los controles fundamentales, relacionadas con la medida concerniente a la «forestación de tierras agrícolas». En él sólo se indica en términos generales que «los servicios de la Comisión estiman que los controles sobre el terreno, aunque emprendidos respecto al 100 % de los beneficiarios del programa de forestación, no compensan la falta de comprobaciones informáticas cruzadas con el sistema SIGC, la incorrecta identificación de las parcelas y otras insuficiencias en el sistema SIGC que han sido demostradas por los servicios de la Comisión respecto al período abarcado por la auditoría».
Es preciso constatar no obstante, como observa fundadamente la Comisión, que de la frase final del criterio definitivo de la Comisión, expuesto en el punto 16.3.5 del informe de síntesis, resulta que «los servicios de la Comisión mantienen el criterio que comunicaron a las autoridades griegas en su [escrito de la Comisión] de 3 de octubre de 2006», que hace mención expresa de las cinco deficiencias en los controles fundamentales, relacionadas con la medida concerniente al «medio ambiente agrario», y las dos deficiencias en los controles fundamentales, relacionadas con la medida concerniente a la «forestación de tierras agrícolas», según se ha expuesto en el apartado 107 anterior.
En consecuencia, en contra de lo alegado por la República Helénica, la Decisión impugnada pone de manifiesto con claridad los motivos que llevaron a la Comisión a aplicar la corrección del 5 % a los gastos efectuados por la República Helénica en el sector de las medidas de acompañamiento del desarrollo rural por los ejercicios 2003 y 2004.
Por consiguiente, el motivo basado en la insuficiencia de motivación de la Decisión impugnada debe desestimarse por infundado.
Sobre el tercer motivo, fundado en una infracción de la ley, en errores de hecho, en insuficiente motivación, en infracción del principio de proporcionalidad y de los límites de la facultad de apreciación
Este motivo comprende dos partes. La primera se basa en errores de Derecho y de hecho y en insuficiente motivación. La segunda se funda en la vulneración del principio de proporcionalidad y de los límites de la facultad de apreciación.
Sobre la primera parte basada en errores de Derecho y de hecho y en insuficiente motivación
Con carácter preliminar, debe recordarse que el FEOGA financia únicamente las intervenciones llevadas a cabo según las disposiciones comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas (véase la sentencia de 24 de febrero de 2005, citada en el apartado 48
supra
, apartado 32).
Acerca de ello, de las reglas relativas al FEOGA se deduce que los Estados miembros están obligados a organizar un conjunto de controles administrativos y de controles sobre el terreno que permitan garantizar la correcta observancia de los requisitos materiales y formales de concesión de ayudas. Si la organización de ese conjunto de controles no se produce, o si la que haya establecido un Estado miembro es deficiente hasta el punto de que subsistan dudas sobre el respeto de esos requisitos, la Comisión puede fundadamente dejar de reconocer algunos gastos realizados por el Estado miembro interesado (sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de abril de 2005, España/Comisión, C-468/02, no publicada en la Recopilación, apartado 36, y sentencia del Tribunal General de 30 de septiembre de 2009, Portugal/Comisión, T-183/06, no publicada en la Recopilación, apartado 31).
En virtud de reiterada jurisprudencia, para probar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas, no corresponde a la Comisión demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles efectuados por las administraciones nacionales o la irregularidad de los datos transmitidos por éstas, sino aportar un medio de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a dichos controles o dichas cifras. Esta atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión se explica por el hecho de que el Estado miembro se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de cuentas del FEOGA y, en consecuencia, le incumbe probar detallada y completamente la realidad de sus controles o de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión (sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de enero de 2001, Grecia/Comisión,
C-247/98, Rec. p. I-1
, apartados 7 a 9, y sentencia de 31 de marzo de 2011, Grecia/Comisión, citada en el apartado 100
supra
, apartado 51).
A la luz de esas consideraciones se ha de examinar si, como alega la demandante, la Comisión cometió errores al apreciar que la identificación de las parcelas agrícolas que se habían beneficiado de una ayuda era parcial, con infracción del artículo 58 del Reglamento (CE) n
o
445/2002 de la Comisión, de 26 de febrero de 2002, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n
o
1257/1999 del Consejo sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) (
DO L 74, p. 1
), en primer lugar, que los controles cruzados con la base de datos del SIGC no se llevaron a cabo, con infracción del artículo 60 del Reglamento n
o
445/2002, en segundo lugar, que los controles sobre el terreno no fueron exhaustivos, vulnerando el artículo 61 del Reglamento n
o
445/2002, en tercer lugar, que los controles no fueron detallados, vulnerando el artículo 20 del Reglamento (CE) n
o
2419/2001 de la Comisión, de 11 de diciembre de 2001, por el que se establecen disposiciones de aplicación del sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayudas comunitarios introducido por el Reglamento (CEE) n
o
3508/92 del Consejo (
DO L 327, p. 11
), en cuarto lugar, y que los controles del conjunto de los compromisos y obligaciones asumidos por los beneficiarios fueron insuficientes, con infracción del artículo 61 del Reglamento n
o
445/2002, en quinto y último lugar.
– En lo que atañe a la identificación de las parcelas agrícolas
La República Helénica mantiene en sustancia que demostró durante el procedimiento de liquidación de cuentas que desde 2003 las parcelas agrícolas eran objeto de una identificación única, conforme al artículo 58 del Reglamento n
o
445/2002, y que el pago de las ayudas se había realizado sin riesgo para el FEOGA.
A tenor del artículo 58, apartado 2, del Reglamento n
o
445/2002, cuando una medida de ayuda al desarrollo rural se aplique a superficies, las parcelas se indicarán individualmente. El apartado 4 del mismo artículo precisa que las superficies de terreno se identificarán de conformidad con el artículo 4 del Reglamento (CEE) n
o
3508/92 del Consejo, de 27 de noviembre de 1992, por el que se establece un sistema integrado de gestión y control de determinados regímenes de ayuda comunitarios (
DO L 355, p. 1
).
El Reglamento n
o
3508/92, según su modificación por el Reglamento (CE) n
o
1593/2000 del Consejo, de 17 de julio de 2000 (
DO L 182, p. 4
), prevé en su artículo 1, apartado 1, que cada Estado miembro creará un SIGC.
El artículo 2 del Reglamento n
o
3508/92, según su modificación por el Reglamento n
o
1593/2000, prevé que el SIGC deberá comprender un sistema de identificación de las parcelas agrícolas (en lo sucesivo, «SIPA»).
Conforme al artículo 4 del Reglamento n
o
3508/92, según su modificación por el Reglamento n
o
1593/2000, el SIPA se elaborará a partir de mapas, documentos catastrales u otras referencias cartográficas. Se utilizarán las técnicas de los sistemas informatizados de información geográfica, incluida, de preferencia, una cobertura de ortoimágenes aérea o espacial, con estándares homogéneos que garanticen una precisión al menos equivalente a una cartografía a escala 1:10.000. Por tanto, todas las parcelas agrícolas deben identificarse mediante ese sistema (sentencia de 31 de marzo de 2011, Grecia/Comisión, citada en el apartado 100
supra
, apartado 54).
Hay que recordar además, como indica fundadamente la Comisión, la importancia que reviste la creación del SIGC. En efecto, la identificación de las parcelas agrícolas constituye un elemento clave para la aplicación correcta de un régimen vinculado a la superficie. La inexistencia de un sistema fiable de identificación de las parcelas implica en sí misma un elevado riesgo de perjuicio para el presupuesto comunitario (véanse en ese sentido la sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de marzo de 2005, Grecia/Comisión, C-285/03, no publicada en la Recopilación, apartado 62; las sentencias del Tribunal General de 12 de septiembre de 2007, Grecia/Comisión,
T-243/05, Rec. p. II-3475
, apartado 61, y de 31 de marzo de 2011, Grecia/Comisión, citada en el apartado 100
supra
, apartado 57).
Como ya se ha mencionado en el apartado 109 anterior, el criterio definitivo de la Comisión, expuesto en el punto 16.3.5 del informe de síntesis, se refiere al escrito de ésta de 3 de octubre de 2006.
En su escrito de 3 de octubre de 2006 la Comisión manifiesta que «la identificación de las parcelas que se han beneficiado de una ayuda no se ha realizado en todos los casos, lo que no ha permitido determinar con precisión las superficies y realizar controles cruzados eficaces, con infracción de las disposiciones del artículo 58 del Reglamento n
o
445/2002». Remite también al punto 1.1 de su escrito de 4 de julio de 2005 en el que había precisado que las parcelas no habían sido «identificadas de una forma única», como prevé el Reglamento n
o
445/2002. Añade que «la identificación se basaba principalmente en la medición de las parcelas agrícolas y de la superficie en cuestión por estremas (1 estrema = 1/10 hectárea) [y que], antes de 2004, no se exigía sistemáticamente presentar la declaración SIGC y/o extractos […] del sistema de identificación de las parcelas, [lo que hizo] imposible realizar en la mayor parte de casos una identificación individual, y más aún efectuar los controles cruzados no automatizados hasta [finales de] 2003».
Conforme a la jurisprudencia citada en el apartado 115 anterior, se ha de verificar si la República Helénica ha demostrado la inexactitud de las apreciaciones de la Comisión.
La República Helénica mantiene que, con ocasión de intercambios escritos con la Comisión y durante la discusión bilateral, aportó la prueba de que las parcelas eran objeto de una identificación única desde 2003, conforme a las disposiciones del artículo 58 del Reglamento n
o
445/2002. Cita acerca de ello su escrito de 5 de septiembre de 2005 (punto 1.1). Además, recuerda la existencia de varias órdenes ministeriales sobre la forma de identificación de las parcelas y la obligación de reproducir el código específico de las parcelas en las solicitudes formuladas en el marco del SIGC.
En primer término, debe apreciarse que la República Helénica afirma haber aportado la prueba de la identificación de las parcelas sin indicar no obstante cuáles son los medios de prueba referidos. Es cierto que del acta de la reunión bilateral resulta que la República Helénica presentó durante esa discusión varios documentos para demostrar la identificación de las parcelas. No obstante, en sus escritos la demandante no indica de qué forma demuestran esos documentos que las parcelas agrícolas habían sido identificadas desde 2003 conforme al Reglamento n
o
445/2002.
En segundo término, para sustentar su alegación de que las parcelas agrícolas son objeto de una identificación única desde 2003 la República Helénica invoca su escrito de 5 de septiembre de 2005 en cuyo punto 1.1, según afirma, se demuestra que desde 2003 los productores griegos proceden a esa identificación. Hay que constatar sin embargo que el contenido de ese escrito no es apto para desvirtuar la apreciación de la Comisión. En efecto, de él no se deduce que la identificación de las parcelas exigida por el Reglamento n
o
445/2002 se haya realizado efectivamente en Grecia desde 2003. La República Helénica se limita a enunciar el conjunto de textos normativos que en Grecia imponían a los productores la obligación de llevar a cabo una identificación única de las parcelas en las solicitudes formuladas en el marco del SIGC, aun poniendo de relieve que en 2003 «un pequeño número de agricultores dejaron de presentar la solicitud por ignorancia».
Además, se ha de considerar que la cita por la República Helénica de los textos normativos que hacían obligatoria la identificación única de las parcelas no basta para demostrar que se realizó efectivamente esa identificación.
Por último, la República Helénica reconoce en la demanda que algunos productores no cumplimentaron declaraciones informáticas por el año 2003, conforme a las prescripciones del Reglamento n
o
3508/92, sino manuscritas. Ahora bien, según el artículo 6 de ese Reglamento, cada titular de explotación presentará, por cada año, una solicitud de ayuda que indique las parcelas agrícolas, cuyas formas de identificación se precisan en el artículo 4 del mismo Reglamento. Siendo así, la República Helénica no puede mantener que las parcelas agrícolas se identifican desde 2003 conforme a ese Reglamento.
De ello se deduce que debe desestimarse la argumentación acerca de las parcelas agrícolas expuesta por la República Helénica.
– En lo que se refiere a los controles cruzados
La República Helénica alega en sustancia que se han realizado verificaciones cruzadas con la base de datos informatizada del SIGC, de conformidad con el artículo 60 del Reglamento n
o
445/2002.
Según el artículo 16 del Reglamento n
o
2419/2001, los controles administrativos a que se refiere el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento n
o
3508/92 deberán incluir, en particular, controles cruzados de las parcelas agrícolas y los animales declarados para evitar la concesión de la misma ayuda en más de una ocasión con cargo al mismo año natural o a la misma campaña de comercialización, así como toda acumulación indebida de la ayuda concedida en virtud de regímenes de ayuda comunitarios que impliquen declaraciones de superficies, y controles cruzados realizados mediante la base de datos informatizada para comprobar el derecho a la ayuda (véase en ese sentido la sentencia del Tribunal de 31 de marzo de 2011, Grecia/Comisión, citada en el apartado 100
supra
, apartado 63).
El artículo 60 del Reglamento n
o
445/2002 dispone:
«Los controles administrativos serán exhaustivos e incluirán comprobaciones cruzadas, siempre que resulte apropiado, con los datos del sistema integrado de gestión y control. Estas comprobaciones abarcarán las parcelas […] por [las] que se reciban ayudas, para evitar los pagos injustificados. […]»
En el punto 16.3.5 del informe de síntesis la Comisión manifiesta que la República Helénica no ha llevado a cabo controles informáticos cruzados con la base de datos del SIGC. Remite también a la posición expresada en su escrito de 3 de octubre de 2006, de la que se deduce que el SIGC no era plenamente operativo en Grecia durante el período abarcado por la investigación de la Comisión.
Como resulta del apartado 115 anterior, se ha de verificar si la República Helénica demuestra la inexactitud de las apreciaciones de la Comisión
La República Helénica afirma que, durante el período considerado, el SIGC funcionaba plenamente en el plano operativo. Invoca también varios documentos que presentó durante la discusión bilateral, que demuestran que llevó a cabo las verificaciones informáticas cruzadas. Además, cita el escrito del Opekepe (organismo griego de pago y de control de las ayudas de orientación y de garantía) de 9 de marzo de 2007, en el que se explica cómo se realizaban los controles informáticos cruzados.
Es oportuno recordar ante todo, como ya se ha mencionado en los apartados 126 a 131 anteriores, que durante el período referido el SIPA no era plenamente conforme con el artículo 4 del Reglamento n
o
3508/92, según su modificación por el Reglamento n
o
1593/2000. También es importante observar que del artículo 2 del Reglamento n
o
3508/92, según su modificación por el Reglamento n
o
1593/2000, resulta que el SIPA es un elemento del SIGC. Habida cuenta de las lagunas constatadas en la identificación de las parcelas agrícolas, la República Helénica no puede mantener que el SIGC era plenamente operativo en 2003.
Pues bien, en defecto de esos sistemas efectivos y plenamente operativos, que prescribe el Derecho de la Unión, y que constituyen componentes fundamentales de los controles previstos, los controles cruzados en el sentido del artículo 60 del Reglamento n
o
445/2002 no pueden realizarse correctamente (véanse en ese sentido las sentencias de 26 de noviembre de 2008, Grecia/Comisión, citada en el apartado 86
supra
, apartado 108, y de 31 de marzo de 2011, Grecia/Comisión, citada en el apartado 100
supra
, apartado 65).
Como pone de relieve con razón la Comisión, se debe añadir que la República Helénica, a pesar de su intento de demostrar que, en contra de lo apreciado por la Comisión, llevó a cabo controles informáticos cruzados, reconoce en sus escritos que algunos productores no presentaron declaraciones informáticas por el año 2003, sino declaraciones manuscritas, lo que también confirmó en la vista a raíz de una pregunta del Tribunal.
Debe observarse al respecto que la República Helénica no acredita que los medios de prueba que presentó durante la discusión bilateral, según afirma, al igual que el escrito del Opekepe de 9 de marzo de 2007, sean aptos para desvirtuar la falta de declaraciones informáticas de algunos productores, ajustadas al Reglamento n
o
3508/92.
Ciertamente, la República Helénica alega que la falta de declaraciones informáticas para 2003 conformes con el Reglamento n
o
3508/92 no implica que no se realizaran verificaciones informáticas cruzadas, y añade que las declaraciones manuscritas, descubiertas por los servicios de la Comisión en 2003, fueron confirmadas dentro del sistema, y que basándose en ellas se realizaron las verificaciones informáticas cruzadas.
Sin embargo, la República Helénica no acredita sus alegaciones, por un lado. En especial, no prueba que se realizaran controles informatizados en 2003 en relación con los productores mencionados. Por otro lado, suponiendo incluso que se hubieran practicado verificaciones cruzadas basadas en las declaraciones manuscritas descubiertas por los servicios de la Comisión en 2003, ello no puede desvirtuar la apreciación de la Comisión fundada en la falta de creación del SIPA, previsto por la normativa comunitaria.
Por otra parte, habida cuenta de las precedentes consideraciones y de la jurisprudencia citada en el apartado 60 anterior, la afirmación por la Comisión de que sus servicios no encontraron en sus controles ningún medio de prueba demostrativo de que se hubieran realizado verificaciones cruzadas no puede constituir una motivación «defectuosa», como alega la demandante.
Por consiguiente, deben desestimarse los argumentos expuestos por la República Helénica sobre los controles cruzados
– En lo que atañe a los controles sobre el terreno
La República Helénica aduce dos alegaciones principales. Por un lado, afirma haber demostrado que los controles sobre el terreno acerca de la medición de las parcelas agrícolas eran suficientes y fiables y cumplían los criterios del artículo 61 del Reglamento n
o
445/2002. Por otro lado, mantiene haber practicado controles sobre el terreno de las buenas prácticas agrícolas.
Según el artículo 61 del Reglamento n
o
445/2002, «los controles sobre el terreno se realizarán de conformidad con el título III del Reglamento […] n
o
2419/2001». En virtud del artículo 15 de ese último Reglamento, los controles administrativos y sobre el terreno se efectuarán de una forma que garantice la comprobación eficaz del cumplimiento de las condiciones de concesión de las ayudas.
En lo que se refiere concretamente al control de las buenas prácticas agrícolas, del artículo 61, párrafo tercero, del Reglamento n
o
445/2002 resulta que el referido control tendrá como objeto todos los compromisos y obligaciones de un beneficiario que sea posible controlar en el momento de la visita. El artículo 22, apartado 2, del Reglamento n
o
2419/2001 prevé que las buenas prácticas agrícolas también constituyen un aspecto que debe considerarse en la determinación de las superficies (véase en ese sentido la sentencia de 26 de noviembre de 2008, Grecia/Comisión, citada en el apartado 86
supra
, apartado 119).
Del escrito de la Comisión de 3 de octubre de 2006, al que hace mención el punto 16.3.5 del informe de síntesis que expresa el criterio definitivo de la Comisión, resulta que los controles sobre el terreno no fueron exhaustivos en el sentido del artículo 61 del Reglamento n
o
445/2002, ya que no incluían medición de las parcelas agrícolas conforme al Reglamento n
o
3508/92, por un lado y, por otro, no existía prueba alguna de que se hubieran llevado a cabo controles sobre el terreno de la aplicación de las buenas prácticas agrícolas.
Para refutar la apreciación de la Comisión respecto a los controles sobre el terreno la República Helénica se limita a alegar que esas parcelas fueron «verificadas y medidas por los controladores nacionales», cosa que no pudieron comprobar los servicios de la Comisión, ya que no realizaron ellos mismos la medición de las citadas parcelas. Esas alegaciones, sin soporte alguno, no pueden desvirtuar las apreciaciones de la Comisión.
Es oportuno observar al respecto que del escrito de la Comisión de 4 de julio de 2005, al que hace mención el escrito de la Comisión de 3 de octubre de 2006, resulta que, «en cuanto a la medición de las parcelas agrícolas, no hay elementos suficientes que permitan determinar hasta qué punto la parcela ha sido objeto efectivamente de una nueva medición o si sólo ha habido una inspección visual de la parcela». Pues bien, la República Helénica no rebate esa apreciación.
El argumento de la República Helénica de que los informes de control aportados durante la discusión bilateral ponen de manifiesto controles sobre el terreno de la medición de las parcelas y de las buenas prácticas agrícolas tampoco puede acogerse. Esos informes de control sólo se refieren a la provincia de Magnesia, lo que no refuta la República Helénica. Ahora bien, aun suponiendo que esos informes acreditaran que se realizaron controles de la aplicación de las buenas prácticas agrícolas, hay que estimar, como indica con razón la Comisión, que no pueden demostrar por sí solos la inexactitud de la constatación de la Comisión, que se refiere a un territorio cuya superficie es mayor que la de esa sola provincia. En efecto, el Estado miembro debe probar concretamente que los sistemas de control en las regiones no controladas no adolecían de los mismos defectos que la Comisión había apreciado en las regiones controladas (véase en ese sentido la sentencia del Tribunal de Justicia de 4 de marzo de 2004, Alemania/Comisión,
C-344/01, Rec. p. I-2081
, apartados 64 y 65).
Finalmente, el argumento de la República Helénica de que una orden ministerial adoptada en 2000 prevé la obligación de ajustarse a las buenas prácticas agrícolas no puede bastar para demostrar que la República Helénica realizara efectivamente un control sobre el terreno de las buenas prácticas agrícolas (véase en ese sentido la sentencia de 26 de noviembre de 2008, Grecia/Comisión, citada en el apartado 86
supra
, apartado 120).
Debe desestimarse por tanto la argumentación de la República Helénica acerca de los controles sobre el terreno.
– En lo que atañe a los informes de control
La República Helénica alega en sustancia que la falta de indicación en los informes de control relativos a la provincia de Larisa de las diferencias entre las superficies o los animales declarados y los que fueron medidos o contados y la falta de observaciones específicas por parte de los controladores no constituyen una infracción del Derecho de la Unión y no justifican que se imponga una corrección financiera.
A tenor del artículo 20, apartado 1, letra c), del Reglamento n
o
2419/2001, al que hace referencia el artículo 61, apartado 1, primera frase, del Reglamento n
o
445/2002, todos los controles sobre el terreno se recogerán en un informe de control que dé cuenta con precisión de los diferentes aspectos del control, entre ellos «las parcelas agrícolas controladas, las parcelas agrícolas medidas, los resultados de las mediciones por parcelas agrícolas y las técnicas de medición empleadas».
Según el escrito de la Comisión de 3 de octubre de 2006 al que remite el punto 16.3.5 del informe de síntesis que expone el criterio definitivo de la Comisión, los informes de control «no eran detallados» como exige el artículo 20 del Reglamento n
o
2419/2001, que requiere, según se indica antes, la mención de los resultados de las mediciones de las parcelas agrícolas.
El escrito de la Comisión de 3 de octubre de 2006 remite además al punto 3.3 del escrito de la Comisión de 4 de julio de 2005, que está así redactado:
«[…] los informes que se han examinado estaban insuficientemente fundamentados y no expresaban con claridad el tipo de control que se había efectuado realmente con ocasión del control sobre el terreno. Los informes nunca manifestaban discordancia alguna entre la superficie declarada y la superficie determinada o el número de animales contados en el control. Ello suscitó dudas sobre la precisión y la veracidad de las declaraciones que figuraban en los informes.
En cuanto a la medición de las parcelas agrícolas, no existen datos suficientes que permitan determinar en qué grado la parcela ha sido objeto efectivamente de una nueva medición o si sólo ha habido una inspección visual de la parcela. Como se ha observado en especial en los expedientes controlados, la sección que, según lo previsto, debía cumplimentarse en los informes de control y que se refería a los medios de prueba correspondientes al método de medición utilizado o al número de parcelas medidas, no se había cumplimentado de manera sistemática. Por otro lado, de forma más general los informes de control no contenían ninguna de las observaciones específicas hechas por los controladores durante los controles […]»
Pues bien, la República Helénica no aporta ningún medio de prueba que pueda desvirtuar la certeza de las apreciaciones de la Comisión.
El argumento de la República Helénica de que los informes de control presentados durante la discusión bilateral ponen de manifiesto la medición de parcelas no puede acogerse. Como ya se ha señalado en el apartado 152 anterior y mantiene con razón la Comisión, esos informes de control, referidos sólo a la provincia de Magnesia, no pueden desvirtuar la constatación de alcance más general de la Comisión.
Hay que observar por otra parte que, en contra de lo alegado por la República Helénica, de los autos no se deduce que los servicios de la Comisión hubieran reconocido que el contenido de los informes de control de la provincia de Larisa fuera un caso aislado. El punto 3.3 del acta de la discusión bilateral únicamente señala que los servicios de la Comisión «mantienen su posición sobre la insuficiente calidad de los informes de control que se han examinado durante la misión de Larisa».
Finalmente, debe considerarse que las órdenes ministeriales y las directrices invocadas por la República Helénica no son suficientes por sí solas para demostrar que los informes de control se elaboraron efectivamente de conformidad con el artículo 20 del Reglamento n
o
2419/2001 (véase en ese sentido la sentencia de 26 de noviembre de 2008, Grecia/Comisión, citada en el apartado 86
supra
, apartado 120).
De ello resulta que debe desestimarse la argumentación de la República Helénica acerca de los informes de control.
– En lo que se refiere a los controles de la totalidad de los compromisos y de las obligaciones de los beneficiarios
La República Helénica mantiene en primer lugar que el hecho de no realizar en todos los casos un control sobre el terreno de la totalidad de los compromisos y de las obligaciones de los beneficiarios no es contrario al Derecho de la Unión. Indica en segundo lugar que la corrección financiera impuesta por la Comisión tiene como fundamento el caso único de un beneficiario cuyos compromisos y obligaciones no se controlaron en su totalidad.
Según el artículo 61, párrafo tercero, del Reglamento n
o
445/2002, «se controlarán todos los compromisos y obligaciones de un beneficiario que sea posible controlar en el momento de la visita».
El escrito de la Comisión de 3 de octubre de 2006, al que remite el punto 16.3.5 del informe de síntesis que expone el criterio definitivo de la Comisión, indica que «han sido insuficientes los controles de la totalidad de los compromisos asumidos por los beneficiarios (en relación con las medidas de acompañamiento del desarrollo medioambiental agrícola) que sea posible controlar durante el período de la misión, como prevé el artículo 61 del Reglamento n
o
445/2002».
El escrito de la Comisión de 3 de octubre de 2006 remite además al punto 3.2 del escrito de la Comisión de 4 de julio de 2005, redactado como sigue:
«Según se indica en el artículo 69, apartado 3, del Reglamento (CE) n
o
817/2004, el control sobre el terreno tendrá como objeto todos los compromisos y obligaciones de un beneficiario en relación con las medidas de desarrollo rural que sea posible controlar en el momento de la visita. Al respecto, los Estados miembros pueden prever que, cuando un beneficiario haya sido seleccionado en el marco de una medida de desarrollo rural, será controlado en virtud de esa medida y de todas las demás medidas para cuyo control se exija una similar verificación técnica.
Ahora bien, cuando se realizó el control del expediente se observó un caso en el que el beneficiario, que había disfrutado de dos submedidas medioambientales agrícolas diferentes, había sido seleccionado para ser objeto de un control sobre el terreno respecto de una de esas medidas, pero no de la segunda, durante la visita sobre el terreno.
Al ser preguntadas sobre ello, las autoridades helénicas reconocieron que los controles sobre el terreno sólo habían tenido como objeto los compromisos de la submedida por la que el beneficiario había sido seleccionado, sin extenderse a las otras acciones posibles de la misma medida de desarrollo rural de las que se había beneficiado el agricultor.»
Para rebatir la apreciación de la Comisión expuesta en el punto 3.2 de su escrito de 4 de julio de 2005, la República Helénica se limita a mantener que la corrección financiera aplicada tiene como fundamento el caso único de un beneficiario cuyos compromisos y obligaciones no se controlaron en su totalidad. Al hacerlo, no refuta las constataciones de la Comisión acerca de ese beneficiario.
Pues bien, según reiterada jurisprudencia, si el Estado miembro no puede demostrar que las afirmaciones de la Comisión son inexactas, éstas constituyen elementos que pueden hacer surgir dudas fundadas respecto del establecimiento de un conjunto adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control (sentencias del Tribunal de Justicia de 28 de octubre de 1999, Italia/Comisión,
C-253/97, Rec. p. I-7529
, apartado 7, y de 24 de febrero de 2005, citada en el apartado 48
supra
, apartado 35). En consecuencia, una vez constatado el error durante los controles practicados de forma aleatoria, la Comisión no puede excluir que esa irregularidad pueda ser más amplia, conforme a la jurisprudencia antes citada.
En lo que atañe al argumento de la República Helénica de que la Comisión no afirma que fuera posible realizar el control simultáneo de la totalidad de los compromisos y las obligaciones del beneficiario de la ayuda de que se trata, es oportuno recordar que la aportación de esa prueba corresponde al Estado miembro interesado, en aplicación de la jurisprudencia citada en el apartado 115 anterior. Pues bien, la República Helénica no acredita que tal control fuera imposible. Se limita a alegar, sin medios de prueba que lo sustenten, que el 15 de abril de 2003, fecha en la que tuvo lugar el control sobre el terreno del cumplimiento de las obligaciones inherentes a la medida sobre la «agricultura biológica» en relación con el «trigo», le era imposible verificar que el conjunto de las obligaciones y compromisos ligados a la medida sobre la «contaminación por los nitratos» en relación con el «algodón» se hubieran cumplido, ya que el período de siembra del algodón estaba en curso. Por otro lado, esa argumentación de la República Helénica es diferente de la expuesta en la vista, según la cual para realizar esos controles era necesario movilizar a un equipo de expertos especializados en materia de algodón, de contaminación del agua y de programas medioambientales agrícolas.
En consecuencia, se debe desestimar la argumentación de la República Helénica acerca de los controles de la totalidad de los compromisos y de las obligaciones de los beneficiarios, y por tanto la primera parte del presente motivo.
Sobre la segunda parte basada en la vulneración del principio de proporcionalidad y de los límites de la facultad de apreciación
La República Helénica mantiene que la Decisión impugnada debe ser anulada porque vulnera el principio de proporcionalidad. En defecto de ello, el cálculo de la corrección sólo debe tener en cuenta el caso de la provincia de Larisa, la medida relativa al «medio ambiente agrícola» y los gastos realizados después del 3 de octubre de 2004.
De una jurisprudencia reiterada, mencionada en el apartado 72 anterior, resulta que si la Comisión, en lugar de denegar la financiación de la totalidad de los gastos, se esfuerza por establecer las normas tendentes a diferenciar distintas proporciones de carencia de control, en función del grado de riesgo que presentan para el FEOGA, el Estado miembro debe demostrar que estos criterios son arbitrarios y contrarios a la equidad.
A tenor del documento n
o
VI/5330/97, «cuando uno o más controles fundamentales no se apliquen o se apliquen de forma tan deficiente o infrecuente que resulten ineficaces para determinar la subvencionabilidad de la solicitud o prevenir la irregularidad, está justificada una corrección del 10 %, ya que puede concluirse fundadamente la existencia de un alto riesgo de pérdidas para el FEOGA», por un lado y, por otro, «cuando se efectúen todos los controles fundamentales, pero no en el número, frecuencia ni con el rigor requeridos en los reglamentos, está justificada una corrección del 5 %».
La Comisión ha justificado las correcciones financieras del 5 % por los ejercicios 2003 y 2004 en el sector de las medidas de acompañamiento del desarrollo rural a causa de las deficiencias apreciadas en la realización de controles fundamentales enumerados en el apartado 116 anterior.
Del examen de la primera parte del tercer motivo referida a la corrección financiera aplicada a los gastos efectuados en el sector de de las medidas de acompañamiento del desarrollo rural por los ejercicios 2003 y 2004 (véanse los apartados 117 a 171 anteriores) resulta que la República Helénica no ha logrado demostrar que las apreciaciones de la Comisión fueran inciertas. Por ello, habida cuenta de las consideraciones enunciadas en los apartados 173 a 175 anteriores, la Decisión de la Comisión de aplicar una corrección del 5 % no puede estimarse contraria al principio de proporcionalidad. Por otra parte, es preciso observar que el juez de la Unión ya ha reconocido el carácter proporcionado de la aplicación de un porcentaje de corrección del 5 % a causa de la falta de un sistema fiable de identificación de las parcelas agrícolas (véanse en ese sentido las sentencias de 24 de febrero de 2005, citada en el apartado 48
supra
, apartado 100; de 17 de marzo de 2005, Grecia/Comisión, citada en el apartado 122
supra
, apartado 64, y de 12 de septiembre de 2007, Grecia/Comisión, citada en el apartado 122
supra
, apartado 78).
Se ha de señalar además que la República Helénica no expone ninguna razón que permita estimar que la Comisión no podía concluir que existía un riesgo significativo de pérdidas para el FEOGA. Se limita a mantener que, si la corrección financiera no se juzgara desproporcionada, esa corrección sólo debería tener en cuenta el caso de la provincia de Larissa, la medida relativa al «medio ambiente agrícola» y los gastos realizados después del 3 de octubre de 2004.
Ahora bien, como resulta de los apartados 160 y 161 anteriores, las deficiencias en los controles efectuados en la provincia de Larisa no pueden excluir que esas deficiencias afectaran a otras provincias. Además, del escrito de la Comisión de 3 de octubre de 2006, al que remite el punto 16.3.5 del informe de síntesis, se deduce que la deficiencias relacionadas con la identificación de las parcelas agrícolas y los controles cruzados con el SIGC no sólo afectan a la medida relativa al «medio ambiente agrícola» sino también a la relativa a la «forestación de tierras agrícolas». Pues bien, de los apartados 117 a 145 anteriores resulta que la Comisión no cometió errores de hecho al constatar esas deficiencias. Por último, según se ha expuesto en los apartados 99 a 101 anteriores, el período de 24 meses no se calcula tomando como punto de partida el escrito de la Comisión de 3 de octubre de 2006, que contiene la evaluación de los gastos, sino el escrito de la Comisión de 4 de julio de 2005 por el que se notificaron a la República Helénica los resultados de las verificaciones realizadas. La República Helénica no puede por tanto alegar que la corrección financiera del 5 % debería abarcar únicamente las deficiencias apreciadas en lo que atañe a la provincia de Larisa, la medida relativa al «medio ambiente agrícola» y los gastos efectuados después del 3 de octubre de 2004.
De ello se sigue que debe desestimarse la segunda parte y en consecuencia el presente motivo.
2.

Sobre la corrección financiera aplicada en materia de auditoría financiera por el ejercicio 2004
La República Helénica aduce un motivo único fundado en una infracción de ley, en las directrices que figuran en el documento n
o
VI/5330/97, en errores de hecho, en falta de motivación, en la vulneración del principio de proporcionalidad y de los límites de la facultad discrecional.
Dentro de ese motivo la República Helénica mantiene en sustancia que los retrasos en el pago estaban justificados, y trataban exclusivamente de proteger los intereses financieros de la Comunidad. De ello deduce que la corrección aplicada excede manifiestamente del supuesto perjuicio sufrido por el FEOGA.
El artículo 4, apartado 2, del Reglamento (CE) n
o
296/96 de la Comisión, de 16 de febrero de 1996, relativo a los datos que deberán transmitir los Estados miembros a los efectos de contabilización de los gastos financiados con cargo a la sección «Garantía» del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA) (
DO L 39, p. 5
), según su modificación por el Reglamento (CE) n
o
1577/2001 de la Comisión, de 1 de agosto de 2011 (
DO L 209, p. 12
), dispone:
«Todo gasto que se abone una vez transcurridos los términos o plazos reglamentarios será objeto, en el momento de la asunción del pago de los anticipos, de una reducción con arreglo a las reglas siguientes:
a)
hasta un 4 % de los gastos pagados en los términos y plazos establecidos: no se efectuará ninguna reducción y el número de meses de retraso no tendrá consecuencia alguna;
b)
una vez superado este margen del 4 %, todo gasto suplementario efectuado con un retraso de hasta:
—
un mes, se reducirá en un 10 %,
—
dos meses, se reducirá en un 25 %,
—
tres meses, se reducirá en un 45 %,
—
cuatro meses, se reducirá en un 70 %,
—
cinco meses o más, se reducirá en un 100 %.
No obstante, la Comisión aplicará un escalonamiento diferente y/o tipos de reducción inferiores o nulos si se dan [las] condiciones específicas de gestión para determinadas medidas, o si los justificantes fundados son aportados por los Estados miembros.
Las reducciones contempladas en el presente artículo se efectuarán aplicando lo dispuesto en el artículo 14 del Reglamento (CE) n
o
2040/2000.»
Según la jurisprudencia, el artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento n
o
296/96 es una disposición que establece una excepción y por ello debe ser interpretada restrictivamente (sentencia del 12 de septiembre de 2007, Grecia/Comisión, citada en el apartado 122
supra
, apartado 115).
Por otra parte, los gastos de financiación a cargo del FEOGA deben calcularse suponiendo que se han respetado los plazos previstos por la normativa agrícola aplicable. En consecuencia, cuando las autoridades nacionales llevan a cabo el pago de las ayudas tras la terminación del plazo, imputan al FEOGA gastos irregulares y por tanto no subvencionables, como manifiesta el cuarto considerando del Reglamento n
o
296/96 (véase en ese sentido la sentencia de 28 de octubre de 1999, Italia/Comisión, citada en el apartado 169
supra
, apartado 126). Por consiguiente, el Estado miembro debe organizar su sistema de controles teniendo en cuenta el plazo fijado para los pagos de las ayudas (véase en ese sentido la sentencia de 12 de septiembre de 2007, Grecia/Comisión, citada en el apartado 122
supra
, apartado 116).
Según el punto 17.1.5 del informe de síntesis que expone el criterio definitivo de la Comisión, se aplicaron correcciones financieras a causa de los retrasos en el pago, por importe de 5279881,28 euros.
Incumbe a la República Helénica demostrar que se cumplen las condiciones del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento n
o
296/96, es decir probar que concurren condiciones específicas de gestión para determinadas medidas o aportar justificantes fundados. La República Helénica debe demostrar en especial que los retrasos no superaron unos límites razonables (véanse en ese sentido la, sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de septiembre de 2003, Grecia/Comisión,
C-331/00, Rec. p. I-9085
, apartado 117, y la sentencia de 11 de junio de 2009, Grecia/Comisión, citada en el apartado 39
supra
, apartado 372).
Conviene observar ante todo que la República Helénica no refuta la existencia de retrasos en el pago. Critica en cambio la corrección financiera aplicada, ya que los retrasos en los pagos tenían como causa la necesidad de corregir ciertos errores introducidos en las solicitudes de los productores, en su caso realizando controles adicionales.
Como señala la Comisión, se ha de constatar en primer término que la República Helénica no invoca ninguna «condición específica de gestión» que originara los retrasos en el pago.
El artículo 4, apartado 2, du Reglamento n
o
296/96 menciona, además de condiciones específicas de gestión, «justificantes fundados aportados por los Estados miembros».
No obstante, sin que sea preciso examinar si la necesidad de corregir los errores introducidos por los productores en su solicitud constituye un «justificante fundado» de los retrasos en el pago en el sentido del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n
o
296/96, hay que observar que la República Helénica no aporta la prueba de que en las solicitudes de los productores se introdujeron efectivamente errores sobre los datos de éstos. Acerca de ello, debe constatarse que en el acta de la discusión bilateral que tuvo lugar el 12 de enero de 2006 la Comisión invitó a las autoridades griegas «a aportar la prueba de la veracidad de las causas» del retraso. Aunque en su escrito de 2 de mayo de 2006 la República Helénica desarrolla sus alegaciones, ha de observarse que no presenta sin embargo pruebas aptas para confirmar la veracidad de las causas que supuestamente originaron los retrasos en los pagos.
En cualquier caso, aun suponiendo que los errores introducidos en la solicitudes de los productores fueran reales, la República Helénica no demuestra la necesidad de realizar controles adicionales cuya duración justificara los retrasos en el pago (véase en ese sentido la sentencia de 11 de junio de 2009, citada en el apartado 39
supra
, apartado 375). Respecto a ello, es importante observar que el margen del 4 % previsto en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n
o
296/96 sirve precisamente para dar a los Estados miembros la posibilidad de realizar controles adicionales sin que el número de meses de retraso influya en los pagos que no superen ese margen (sentencia de 12 de septiembre de 2007, Grecia/Comisión, citada en el apartado 122
supra
, apartado 116).
Por otro lado, debe desestimarse la alegación de la República Helénica, basada en la falta de motivación de la Decisión impugnada, ya que la Comisión no explicó por qué no se habían tenido en cuenta las razones invocadas para justificar los retrasos en los pagos.
En efecto, se ha de constatar que a raíz de la invitación de la Comisión a las autoridades griegas para aportar la prueba de la veracidad de los motivos alegados para justificar los retrasos en el pago, el Opekepe recordó en un escrito de 2 de mayo de 2006 los motivos de los retrasos en el pago y precisó en un cuadro los errores introducidos en las solicitudes de los productores para los años 2002 y 2003, sin presentar no obstante la prueba de esos errores mediante datos de hecho materiales. En el escrito de la Comisión de 20 de agosto de 2007 ésta indica que los argumentos de las autoridades griegas no pueden acogerse, dado que «no se ha producido ninguna condición de gestión excepcional ni la [República Helénica] ha manifestado motivo válido alguno», y que las dificultades administrativas se gestionaron mediante la reserva del 4 % prevista en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n
o
296/96.
Por tanto, en aplicación de la jurisprudencia citada en el apartado 60 anterior, la República Helénica no puede mantener, invocando la infracción de la obligación de motivación, que no fue suficientemente informada de los motivos por los que la Comisión no tuvo en cuenta los datos aportados en su escrito de 2 de mayo de 2006, en apoyo de las razones alegadas como causa de los retrasos en el pago. Hay que observar además que la demandante ha podido defender sus derechos, ya que en su demanda refuta precisamente la expresión de «dificultades administrativas» empleada por la Comisión para calificar los motivos que generaron los retrasos en el pago.
Acerca de la alegación por la República Helénica de que la corrección aplicada excede manifiestamente el supuesto perjuicio sufrido por el FEOGA, debe recordarse que consta que se realizaron pagos con retraso.
Según la jurisprudencia, si bien incumbe a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas comunitarias, una vez probada dicha infracción, es el Estado miembro el que debe demostrar, en su caso, que la Comisión cometió un error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de dicha infracción (sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de octubre de 2004, España/Comisión,
C-153/01, Rec. p. I-9009
, apartado 67).
En el presente caso la República Helénica se ha limitado a justificar los retrasos en el pago sin refutar no obstante las consecuencias financieras apreciadas por la Comisión, en relación especialmente con las disposiciones del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n
o
296/96, expuestas en el apartado 182 anterior. No puede mantener por tanto que la corrección financiera sea desproporcionada.
Debe señalarse finalmente que la República Helénica ha afirmado en sus escritos y en la vista que la Comisión debía devolverle la cantidad de 20006,27 euros, que corresponde a la diferencia entre las deducciones ya practicadas en el contexto de los anticipos, evaluadas en 5299887,55 euros, y el importe total de la corrección aplicada por la Comisión, igual a 5.279.881,28 euros. Ahora bien, hay que observar que la Decisión impugnada tiene en cuenta esa diferencia, que se inserta en el cuadro anexo a ella dentro de la columna «Incidencia financiera».
En consecuencia, se ha de desestimar el presente motivo, así como el recurso en su totalidad.
Costas
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Puesto que se han desestimado los motivos de la República Helénica, procede condenarla en costas, con arreglo a lo solicitado por la Comisión.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar en costas a la República Helénica.

Truchot
Martins Ribeiro
Kanninen
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 5 de julio de 2012.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: griego.