CELEX: 62011CJ0254
Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala
Maismaal liikmesriikide välispiiril toimuv kohalik piiriliiklus
Määrus (EÜ) nr 1931/2006
Määrus (EÜ) nr 562/2006
Viibimise maksimaalne kestus
Arvutamise eeskirjad

Eelotsusetaotlus käsitleb seda, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. detsembri 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1931/2006, millega kehtestatakse maismaal liikmesriikide välispiiril toimuva kohaliku piiriliikluse eeskirjad ning muudetakse Schengeni konventsiooni sätteid (
ELT L 405, lk 1
, parandus
ELT 2007, L 29, lk 3
), artikli 2 punkti a, artikli 3 punkti 3 ja artiklit 5.
Taotlus on esitatud Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége (Szabolcs-Szatmár-Beregi komitaadi politseiameti Záhony’i piiripolitsei asutus) ja Ukraina kodaniku O. Shomodi vahelises kohtuvaidluses seoses keeldumisega lubamast O. Shomodil siseneda Ungari territooriumile, kuna viimati nimetatu oli viibinud Ungari territooriumil kohaliku piiriliikluse korra alusel lubatud maksimaalsest viibimise kestusest kauem.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Viisanõudest vabastatud kolmandate riikide kodanike suhtes kehtivad üldsätted
Schengenis 19. juunil 1990 alla kirjutatud konventsiooni, millega rakendatakse Beneluxi Majandusliidu riikide, Saksamaa Liitvabariigi ja Prantsuse Vabariigi valitsuse vahel 14. juunil 1985 sõlmitud Schengeni lepingut kontrolli järkjärgulise kaotamise kohta nende ühispiiridel (
EÜT 2000, L 239, lk 19
; ELT eriväljaanne 19/02, lk 9; edaspidi „Schengeni lepingu rakendamise konventsioon”), artikli 20 lõige 1 sätestab:
„Viisanõudest vabastatud välismaalane võib vabalt liikuda konventsiooniosaliste territooriumil kuni kolm kuud kuuekuulise ajavahemiku jooksul alates esimese sisenemise kuupäevast […]”.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. märtsi 2006. aasta määruse (EÜ) nr 562/2006, millega kehtestatakse isikute üle piiri liikumist reguleerivad ühenduse eeskirjad (Schengeni piirieeskirjad) (
ELT L 105, lk 1
), põhjendus 3 näeb ette:
„Ühismeetmete võtmine seoses isikutepoolse sisepiiride ületamisega ja välispiirikontrolliga peaks kajastama Euroopa Liidu raamistikku inkorporeeritud Schengeni
acquis
’d, eelkõige [Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni] ja ühise käsiraamatu asjakohaseid sätteid (
EÜT 2002, C 313, lk 97
).”
Määruse artikli 5 lõige 1 kehtestab sisenemise nõuded kolmandate riikide kodanikele „kuni kolmekuuliseks riigis viibimiseks kuue kuu jooksul”.
Määruse artikkel 35 täpsustab, et see „määrus ei piira kohalikku piiriliiklust käsitlevate ühenduse eeskirjade ja kehtivate kahepoolsete kokkulepete kohaldamist”.
Kohalikku piiriliiklust reguleerivad erisätted
Määruse nr 1931/2006 põhjendused 2 ja 3 näevad ette:
„(2)
Laienenud ühendus on huvitatud sellest, et naaberriikide vahelised piirid ei tõkestaks kaubandust, sotsiaalset ja kultuurilist läbikäimist ega piirkondlikku koostööd. Selleks tuleks luua tõhus kohalik piiriliiklussüsteem.
(3)
Kohaliku piiriliikluse kord kujutab endast erandit Euroopa Liidu liikmesriikide välispiire ületavate isikute piirikontrolli reguleerivatest üldeeskirjadest, mis on sätestatud […] määrusega […] nr 562/2006 […]”.
Määruse nr 1931/2006 põhjendus 4 kehtestab muu hulgas põhimõtte hõlbustada nende
bona fide
piirialade elanike välispiiri ületamist, kellel on seaduslik põhjus ületada tihti liikmesriigi välispiiri maismaal.
Määruse artikkel 3 määratleb järgmised mõisted:
„[…]
2)
„piiriala” – ala, mis ei ulatu kaugemale kui 30 kilomeetrit piirist. Asjaomased riigid määratlevad artiklis 13 nimetatud omavahelistes kahepoolsetes lepingutes piirialadeks loetavad kohalikud haldusüksused. Kui osa sellisest haldusüksusest asub kaugemal kui 30 kilomeetrit piirist, kuid mitte kaugemal kui 50 kilomeetrit, loetakse seda piiriala osaks;
3)
„kohalik piiriliiklus” – maismaal välispiiri regulaarne ületamine piiriala elanike poolt, et viibida piirialas näiteks sotsiaalsetel, kultuurilistel või põhjendatud majanduslikel põhjustel või peresidemete tõttu ja aja jooksul, mis ei ületa käesolevas määruses sätestatud tähtaegu;
[…]”.
Kohaliku piiriliikluse korra rakendamine on pandud määruse nr 1931/2006 artikli 13 alusel liikmesriikidele, kes sõlmivad selleks Euroopa Komisjoni kontrolli all kahepoolseid lepinguid kolmandate naaberriikidega. Määruse artikli 5 kohaselt määravad need kahepoolsed lepingud „iga kohaliku piiriliikluse korra alusel toimuva katkestamata viibimise maksimaal[se] lubatud kestus[e, mis] ei tohi ületada kolme kuud”.
Määruse nr 1931/2006 artikkel 7 kehtestab kohaliku piiriliikluse loa, täpsustades selle loa tunnused ja sellele kantavad märkused, nimetades eelkõige märkust, mis näeb ette, et „loa omanikul puudub õigus liikuda väljaspool piiriala ja rikkumise eest kohaldatakse artiklis 17 ette nähtud karistusi”. Nimetatud artikkel sätestab põhimõtte, et karistused peavad olema „tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad”, sisaldades „vastava kohaliku piiriliikluse loa kehtetuks tunnistamise või tühistamise võimalust”.
Lisaks on määruse põhjenduses 5 märgitud:
„Üldjuhul tuleks rikkumiste ärahoidmiseks kohaliku piiriliikluse luba väljastada vaid nendele isikutele, kes on seaduslikult elanud piirialas vähemalt ühe aasta. Kahepoolsetes lepingutes, mis on sõlmitud liikmesriikide ja kolmandate naaberriikidega, võib näha ette pikema elamisperioodi sätestamise. […]”
Lõpuks võib määruse nr 1931/2006 artikli 9 alusel kohaliku piiriliikluse loa väljastada üksnes siis, kui piiriala elanik esitab dokumendid, mis tõendavad, et tal on seaduslik alus ületada sageli maismaal välispiiri.
Ungari õigus
Mis puudutab kolmandate riikide kodanike riiki sisenemist ja riigis viibimist reguleerivaid üldsätteid, siis sätestab 2007. aasta seaduse nr II kolmandate riikide kodanike sissesõidu ja riigis viibimise kohta (2007. évi II. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról) § 40 lõige 1:
„Piirivalveasutus ei anna [määruse nr 562/2006] kohaselt kuni kolm kuud riigis viibimise eesmärgil riiki siseneda soovivale kolmanda riigi kodanikule luba riigipiiri ületamiseks ja saadab ta tema huvisid arvesse võttes piirilt tagasi […]”.
Kohaliku piiriliiklusega seoses näeb Ungari valitsuse ja Ukraina Ministrite Kabineti vahel sõlmitud kohaliku piiriliikluse lepingu artikli 1 lõige 5 ette, et kohaliku piiriliikluse luba „annab selle omanikule õiguse mitmekordseks riiki sisenemiseks ja kuuekuulise ajavahemiku jooksul maksimaalselt kolme kuu pikkuseks katkestamata viibimiseks teise lepingupoole riigi piirialal, eelkõige sotsiaalsetel, kultuurilistel või perekondlikel põhjustel või põhjendatud majanduslikel põhjustel, mida riigisiseste õigusnormide kohaselt ei loeta kutsetegevuseks”. Lepingu artikli 3 lõige 2 sätestab, et „lepingupooled kohaldavad kohaliku piiriliikluse loa rikkumisel oma riigi õigusnormides kindlaks määratud sanktsioone”.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
Ukraina kodanikul O. Shomodil on kohaliku piiriliikluse korra alusel väljastatud kohaliku piiriliikluse luba, millega on talle antud õigus siseneda Ungari piirialale. O. Shomodi ilmus 2. veebruaril 2010 Záhony’i piiripunkti. Ungari politsei tegi kindlaks, et O. Shomodi oli ajavahemikul 3. septembrist 2009 kuni 2. veebruarini 2010 viibinud Ungari territooriumil 105 päeva, veetes seal peaaegu iga päev mõned tunnid. Kuna O. Shomodi oli seega viibinud Schengeni alal kuue kuu jooksul rohkem kui kolm kuud, keeldus Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége 2. veebruari 2010. aasta otsusega andmast talle 2007. aasta seaduse nr II § 40 lõike 1 alusel luba Ungari territooriumile sisenemiseks.
Puudutatud isik esitas selle otsuse peale kaebuse Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróságile (Szabolcs-Szatmár-Beregi komitaadi kohus), kes tühistas otsuse 26. mai 2010. aasta kohtuotsusega. Nimetatud kohus leidis kõigepealt, et määrus nr 562/2006 ja selle üle võtnud 2007. aasta seaduse nr II § 40 lõige 1 ei ole kohaldatavad. Seejärel kohaldas ta kohalikku piiriliiklust reguleerivaid erisätteid ning leidis esiteks, et kohaliku piiriliikluse loa omanikul on õigus riiki siseneda piiramatu arv kordi, ja teiseks, et maksimaalne kolmekuuline tähtaeg, mis kehtestati käesoleva kohtuotsuse punktis 15 nimetatud lepinguga, on kohaldatav üksnes katkestamata viibimisele. Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság järeldas sellest, et Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége esitatud põhjendused ei õigustanud O. Shomodi tagasisaatmist.
Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Ungari Vabariigi kõrgeim kohus), kellele nimetatud haldusasutus esitas selle kohtuotsuse peale kassatsioonkaebuse, leidis, et tema menetluses oleva kohtuvaidluse lahendus sõltub määruse nr 1931/2006 sätete tõlgendusest, mistõttu ta otsustas menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas […] määruse nr 1931/2006 […] artikli 5 sätet, mis lubab maksimaalselt kolme kuu pikkust katkestamata viibimist, tuleb eelkõige määruse artikli 2 punkti a ja artikli 3 punkti 3 arvestades tõlgendada nii, et määrus võimaldab liikmesriikide ja kolmandate riikide vaheliste, määruse artikli 13 kohaste kahepoolsete lepingute alusel mitmekordset riigist väljumist ja riiki sisenemist ning maksimaalselt kolme kuu pikkust katkestamata viibimist selliselt, et enne viibimiseks ette nähtud kolme kuu möödumist võib piiriala elanik, kellel on kohaliku piiriliikluse luba, katkestamata viibimise katkestada ning pärast uut piiriületust on tal jälle õigus kolmekuuliseks katkestamata viibimiseks?
2.
Kui esimesele küsimusele antud vastus on jaatav, kas siis määruse nr 1931/2006 artikli 5 kohase katkestamata viibimise katkestamiseks võib lugeda samal päeval või järjestikustel päevadel riigist väljumist ja riiki sisenemist?
3.
Kui esimesele küsimusele antud vastus on jaatav, kuid teisele küsimusele eitav, siis millist ajavahemikku või muud hindamiskriteeriumi tuleb arvesse võtta katkestamata viibimise katkestamise kindlakstegemiseks määruse nr 1931/2006 artikli 5 kohaselt?
4.
Kui esimesele küsimusele antud vastus on eitav, kas siis määruse nr 1931/2006 artikli 5 kohast maksimaalselt kolme kuu pikkust katkestamata viibimist lubavat sätet võib tõlgendada nii, et seoses mitmekordse riigist väljumise ja riiki sisenemisega riigis viibitud ajavahemikud tuleb liita ning Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni […] artikli 20 lõiget 1 või muid Schengeni õigust puudutavaid sätteid arvesse võttes tuleb juhul, kui liidetud päevade arv ületab 93 päeva (kolm kuud), asuda seisukohale, et kuue kuu jooksul pärast esimest riiki sisenemist ei anna kohaliku piiriliikluse luba enam õigust riigis viibimiseks?
5.
Kui neljandale küsimusele antud vastus on jaatav, kas siis tuleb liitmise käigus arvesse võtta ka samal päeval mitmekordset riigist väljumist ja riiki sisenemist või ainult ühte riigist väljumist ja riiki sisenemist päevas ning milline on kasutatav arvutusmeetod?”
Eelotsuse küsimuste analüüs
Esimene ja neljas küsimus
Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib sisuliselt teada, missuguse ulatusega täpselt on määruse nr 1931/2006 alusel kohaliku piiriliikluse loa omanikule antud iga „katkestamata viibimise” õiguse kolmekuuline piirang, võttes arvesse viisanõudest vabastatud kolmandate riikide kodanikele Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni ja määrusega nr 562/2006 ette nähtud kolmekuulist viibimise piirangut kuue kuu jooksul.
Niisiis tekib küsimus, kas määrust nr 1931/2006 tuleb tõlgendada Schengeni
acquis
’d arvesse võttes või tuleb seda hoopis autonoomselt tõlgendada.
Selle alternatiivi esimese osa kohaselt tuleb määrust nr 1931/2006 käsitada Schengeni
acquis
’ lahutamatu osana; niisugust lähenemist eelistavad Ungari ja Poola valitsus. Sellisel juhul peaks viimati nimetatud sätetes sisalduv eeskiri, mis piirab viisanõudest vabastatud kolmandate riikide kodanike lühiajalist viibimist kuni kolmele kuule kuuekuulise ajavahemiku jooksul, olema kõikide muude sätete suhtes ülimuslik. Kohaliku piiriliikluse loa omanikud, kes on viisanõudest määruse nr 1931/2006 alusel vabastatud, ei moodustaks seega erandit. Selle teesi pooldajad väidavad, et kui sellist kõiki lubatud järjestikuseid viibimisi hõlmavat ülempiiri ei oleks, siis oleks loaomanikel
de facto
potentsiaalselt piiramatu viibimisõigus, sest uue kolmekuulise viibimisõiguse saamiseks piisaks vaid sellest, kui nad asjaomase liikmesriigi territooriumilt kolme kuu lõpus lahkuvad ja järgmisel päeval tagasi pöörduvad.
Selline lähenemine ei ole siiski kooskõlas määruse nr 1931/2006 sätte ega mõttega.
Määruse artikkel 5 näeb ette, et viibimise maksimaalne lubatud kestus määratakse kindlaks kahepoolsete lepingutega, kusjuures „iga […] katkestamata viibimise” maksimaalne lubatud kestus ei tohi ületada kolme kuud. See täpsustus – nagu ka selle sõnastus – eristab selgelt kohaliku piiriliikluse ajalist piirangut „Schengeni piirangust”, mis ei käsitle üldse katkestamata viibimist. Niisugust tõlgendust kinnitavad määruse nr 1931/2006 ettevalmistavad materjalid, millest nähtub, et kuigi komisjon tegi esialgu ettepaneku järgida Schengeni
acquis
’s ette nähtud maksimaalset viibimist, see tähendab kolm kuud kuue kuu jooksul, otsustas liidu seadusandja kehtestada spetsiaalse, katkestamata viibimistega seotud piirangu. Asjaolu, et see piirang näeb nagu Schengeni
acquis
’s ette kolmekuulise ülempiiri, ei saa seada kahtluse alla selle erilist iseloomu võrreldes viisanõudest vabastatud kolmandate riikide kodanikke tavapäraselt reguleeriva õigusega, kuna ühestki määruse nr 1931/2006 sättest ei tulene, et need kolm kuud on hõlmatud sama kuuekuulise ajavahemikuga.
Määruse nr 1931/2006 mõttest tulenevalt võib vajaduse korral tõlgendada seda autonoomselt. Nii määruse eesmärkidest kui ka selle sätetest nähtub liidu seadusandja tahe kehtestada kohaliku piiriliikluse jaoks määrusest nr 562/2006 erinevad normid. Nagu kohtujurist on oma ettepaneku punktis 52 märkinud, on nende normide eesmärk – selleks et arvestada tänapäeval või ajalooliselt kujunenud kohaliku reaalsusega – võimaldada asjaomaste piirialade elanikel ületada maismaal liidu välispiiri lihtsalt, see tähendab ülemääraste halduskohususteta, sageli, aga ka regulaarselt, ning seaduslikel põhjustel, mis on majanduslikud, sotsiaalsed, kultuurilised või perekondlikud.
Ungari ja Poola valitsuse väljendatud mure seoses niisuguse tõlgenduse väidetavate negatiivsete tagajärgedega avalikule korrale piiril ei ole veenev, kuna kohaliku piiriliikluse loa omanikule sellega avatud õigus ei ole tingimusteta ega absoluutne. Nimelt on kõnealuse loa saamise tingimus, et isik peab olema elanud naaberriigi piirialas vähemalt ühe aasta, kusjuures kahepoolse lepinguga võib ette näha pikema kestusega elamise nõude. Lisaks on sellise lepinguga võimalik kehtestada katkestamata viibimise maksimaalseks kestuseks lühem aeg, kui määruses nr 1931/2006 ette nähtud kolm kuud, kuivõrd määruses on sätestatud üksnes maksimaalne tähtaeg. Samuti tuleneb määruse põhjenduse 4 ja artikli 9 punkti b sätetest endist, et lihtsustatud piiriületus on mõeldud
bona fide
piirialade elanikele, kellel on seaduslik ja nõuetekohaselt põhjendatud alus ületada sageli maismaal välispiiri. Selles osas on pädevatel asutustel õigus määrata määruse nr 1931/2006 artiklis 7 viidatud karistusi neile piiriala elanikele, kes kuritarvitavad oma kohaliku piiriliikluse luba või kasutavad seda pettuseks.
Seega on vastus esimesele ja neljandale küsimusele, et määrust nr 1931/2006 tuleb tõlgendada nii, et selle määrusega kehtestatud kohaliku piiriliikluse erikorra alusel väljastatud kohaliku piiriliikluse loa omanik peab – võttes arvesse piiranguid, mis on ette nähtud nimetatud määruses ja kahepoolses lepingus, mille on määruse rakendamiseks sõlminud tema kolmandast riigist kodakondsusriik ja naaberliikmesriik – ühelt poolt saama piirialas, kui ta viibib seal katkematult, kolme kuu vältel vabalt liikuda, ning teiselt poolt peab tal iga kord pärast tema viibimise katkemist tekkima uus õigus kolmekuuliseks viibimiseks.
Teine küsimus
Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, missuguse sagedusega kohaliku piiriliikluse loa omaniku viibimise katkestamised on aktsepteeritavad määruse nr 1931/2006 artikli 5 tähenduses.
Eespool toodust tuleneb, et kohaliku piiriliikluse korra alusel väljastatud kohaliku piiriliikluse loa omaniku piirialas viibimist tuleb pidada katkestatuks hetkest, mil puudutatud isik ületab oma päritoluriiki tagasi pöördudes vastavalt talle väljastatud loale piiri, ning seejuures ei oma tähtsust, mitu korda päevas on piiri ületatud.
Seega on vastus teisele küsimusele, et määruse nr 1931/2006 artiklit 5 tuleb tõlgendada nii, et selles artiklis nimetatud viibimise katkestamise all tuleb mõista piiriäärse liikmesriigi ja kolmanda riigi, kus elab kohaliku piiriliikluse loa omanik, vahelise piiri ületamist vastavalt selles loas kindlaksmääratud tingimustele ning sõltumata sellest, kui tihti piiri ületatakse, mis võib toimuda ka mitu korda päevas.
Ülejäänud küsimused
Arvestades esimesele, teisele ja neljandale küsimusele antud vastuseid, ei ole kolmandale ja viiendale eelotsuse küsimusele vaja vastata.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (neljas koda) otsustab:

1.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. detsembri 2006. aasta määrust (EÜ) nr 1931/2006, millega kehtestatakse maismaal liikmesriikide välispiiril toimuva kohaliku piiriliikluse eeskirjad ning muudetakse Schengeni konventsiooni sätteid, tuleb tõlgendada nii, et selle määrusega kehtestatud kohaliku piiriliikluse erikorra alusel väljastatud kohaliku piiriliikluse loa omanik peab – võttes arvesse piiranguid, mis on ette nähtud nimetatud määruses ja kahepoolses lepingus, mille on määruse rakendamiseks sõlminud tema kolmandast riigist kodakondsusriik ja naaberliikmesriik – ühelt poolt saama piirialas, kui ta viibib seal katkematult, kolme kuu vältel vabalt liikuda, ning teiselt poolt peab tal iga kord pärast tema viibimise katkemist tekkima uus õigus kolmekuuliseks viibimiseks.

2.
Määruse nr 1931/2006 artiklit 5 tuleb tõlgendada nii, et selles artiklis nimetatud viibimise katkestamise all tuleb mõista piiriäärse liikmesriigi ja kolmanda riigi, kus elab kohaliku piiriliikluse loa omanik, vahelise piiri ületamist vastavalt selles loas kindlaksmääratud tingimustele ning sõltumata sellest, kui tihti piiri ületatakse, mis võib toimuda ka mitu korda päevas.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: ungari.