CELEX: 62010CJ0130
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka
Asetus (EY) N:o 881/2002
Asetus (EU) N:o 1286/2009
Osama bin Ladenia, al-Qaida-verkostoa ja Talebania lähellä oleviin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet
Varojen ja taloudellisten resurssien jäädyttäminen
Oikeudellisen perustan valinta
SEUT 75 ja SEUT 215 artikla
Lissabonin sopimuksen voimaantulo
Siirtymämääräykset
Yhteiset kannat sekä YUTP-päätökset
Unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan sekä komission yhteinen ehdotus

Euroopan parlamentti vaatii kanteellaan unionin tuomioistuinta kumoamaan tiettyihin Osama bin Ladenia, al-Qaida-verkostoa ja Talebania lähellä oleviin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvista erityisistä rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen (EY) N:o 881/2002 muuttamisesta 22.12.2009 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 1286/2009 (
EUVL L 346, s. 42
; jäljempänä riidanalainen asetus).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvosto (jäljempänä turvallisuusneuvosto) hyväksyi 16.1.2002 päätöslauselman 1390 (2002), jossa vahvistetaan toimenpiteet, jotka kaikkien valtioiden on kohdistettava Osama bin Ladeniin, al-Qaida-järjestön ja Talebanin jäseniin sekä niitä lähellä oleviin henkilöihin, ryhmiin, yrityksiin ja yhteisöihin. Päätöslauselman 1 ja 2 kohdassa määrätään lähinnä turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1267 (1999) 4 kohdan b alakohdassa ja turvallisuusneuvoston päätöslauselman 1333 (2000) 8 kohdan c alakohdassa vaadittujen varojen jäädyttämistä koskevien toimenpiteiden jatkamisesta. Päätöslauselman 1390 (2002) 3 kohdan mukaan turvallisuusneuvoston on tarkistettava nämä toimenpiteet 12 kuukauden kuluttua niiden toteuttamisesta, ja tämän määräajan päättyessä turvallisuusneuvoston on tehtävä päätös joko niiden jatkamisesta tai tehostamisesta.
Euroopan unionin neuvosto katsoi, että viimeksi mainitun päätöslauselman toimeenpano edellytti Euroopan yhteisön toimia, joten se hyväksyi EU 15 artiklan nojalla 27.5.2002 yhteisen kannan 2002/402/YUTP Osama bin Ladeniin, al-Qaida-järjestön ja Talebanin jäseniin sekä niitä lähellä oleviin henkilöihin, ryhmiin, yrityksiin ja yhteisöihin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä ja yhteisten kantojen 96/746/YUTP, 1999/727/YUTP, 2001/154/YUTP ja 2001/771/YUTP kumoamisesta (
EYVL L 139, s. 4
). Yhteisen kannan 2002/402 3 artiklassa määrätään muun muassa päätöslauselmien 1267 (1999) ja 1333 (2000) mukaisesti laaditussa luettelossa tarkoitettujen henkilöiden, ryhmien, yritysten ja yhteisöjen varojen, muiden rahoituksen lähteiden tai taloudellisten resurssien jäädyttämisen jatkamisesta.
Samana päivänä annettiin EY 60, EY 301 ja EY 308 artiklan nojalla neuvoston asetus (EY) N:o 881/2002 tiettyihin Osama bin Ladenia, al-Qaida-verkostoa ja Talebania lähellä oleviin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvista erityisistä rajoittavista toimenpiteistä sekä Afganistaniin suuntautuvan tiettyjen tavaroiden ja palvelujen viennin kieltämisestä, Afganistanin Talebania koskevien lentokiellon ja varojen sekä muiden taloudellisten resurssien jäädyttämisen laajentamisesta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 467/2001 kumoamisesta (
EYVL L 39, s. 9
). Asetuksen liite I sisältää luettelon henkilöistä, ryhmistä ja yhteisöistä, joita asetuksen 2 artiklassa säädetty varojen jäädyttäminen koskee (jäljempänä luettelo).
Neuvosto antoi riidanalaisen asetuksen 22.12.2009. Asetus perustuu SEUT 215 artiklan 2 kohtaan, ja siinä viitataan unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan (jäljempänä korkea edustaja) ja Euroopan komission yhteiseen ehdotukseen. Asetuksella muutetaan asetusta N:o 881/2002 yhdistetyissä asioissa
C-402/05 P ja C-415/05 P, Kadi ja Al Barakaat International Foundation vastaan neuvosto ja komissio, 3.9.2008 annetun tuomion (Kok., s. I-6351)
perusteella säätämällä luetteloon ottamista koskevasta menettelystä, jolla varmistetaan perusoikeuksiin kuuluvien puolustautumisoikeuksien ja erityisesti kuulluksi tulemisen oikeuden kunnioittaminen. Luetteloon otetulle henkilölle, yhteisölle, elimelle tai ryhmälle on tarkistetun menettelyn osana toimitettava perustelut luetteloon ottamisesta, sellaisina kuin päätöslauselmalla 1267 (1999) perustettu turvallisuusneuvoston pakotekomitea (jäljempänä pakotekomitea) on ne toimittanut, jotta niille annetaan mahdollisuus esittää näkemyksensä kyseisistä perusteluista.
Asianosaisten vaatimukset
Parlamentti vaatii unionin tuomioistuinta
—
kumoamaan riidanalaisen asetuksen
—
pysyttämään sen vaikutukset uuden asetuksen antamiseen asti ja
—
velvoittamaan neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Neuvosto vaatii unionin tuomioistuinta
—
hylkäämään kanteen perusteettomana ja
—
velvoittamaan parlamentin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
Tšekin tasavalta, Tanskan kuningaskunta, Ranskan tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja komissio hyväksyttiin 10.8.2010 annetulla unionin tuomioistuimen presidentin määräyksellä väliintulijoiksi tukemaan neuvoston vaatimuksia.
Tanskan kuningaskunta poistettiin rekisteristä asian väliintulijana 2.12.2010 annetulla unionin tuomioistuimen presidentin määräyksellä sen jälkeen, kun se oli ilmoittanut luopuvansa väliintulostaan.
Kanne
Parlamentti vetoaa kumoamiskanteensa tueksi kahteen kanneperusteeseen. Se väittää ensimmäisessä ensisijaisesti esittämässään kanneperusteessa, että riidanalainen asetus perustuu virheellisesti SEUT 215 artiklaan, vaikka SEUT 75 artikla on asianmukainen oikeusperusta. Parlamentin toisen toissijaisesti esitetyn kanneperusteen mukaan SEUT 215 artiklan käyttöä koskevia edellytyksiä ei ole noudatettu.
Ensisijainen kanneperuste, joka koskee oikeusperustan virheellistä valintaa
Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat
Parlamentti väittää ensimmäisessä kanneperusteessaan, ettei riidanalainen asetus voi perustua pätevästi SEUT 215 artiklaan. Kanneperuste on jaettu kahteen osaan, joista ensimmäinen koskee asetuksen tarkoitusta ja sisältöä ja toinen perussopimusten yleistä rakennetta.
– Riidanalaisen asetuksen tarkoitus ja sisältö
Parlamentti muistuttaa, että Euroopan unionin toimen oikeudellisen perustan valinnan on perustuttava sellaisiin objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat erityisesti toimen tarkoitus ja sisältö. Riidanalaisen asetuksen oikeusperustan on asetuksen sisällön ja tarkoituksen takia oltava sama kuin EY 60, EY 301 ja EY 308 artiklan nojalla annetun asetuksen N:o 881/2002. Koska nämä artiklat on kuitenkin kumottu tai niitä ei voida enää soveltaa Lissabonin sopimuksen tultua voimaan 1.12.2009, asianmukainen oikeusperusta on terrorismin ja siihen liittyvän toiminnan ennalta ehkäisyä koskeva SEUT 75 artikla.
Riidanalaisen asetuksen sisällöstä se toteaa, että siinä rajoitutaan suurelta osin muotoilemaan uudelleen tai selventämään asetuksen N:o 881/2002 säännöksiä taikka helpottamaan niiden soveltamista muuttamatta miltään osin viimeksi mainitun asetuksen sisällön luonnetta. Täysin uusia aineellisoikeudellisia säännöksiä ovat ainoastaan ne, joissa käsitellään luetteloon ottamista koskevaa menettelyä. Riidanalainen asetus toimii SEUT 75 artiklassa tarkoitettuina ”puitteina hallinnollisille toimenpiteille” siltä osin kuin asetuksella muutetaan tai täydennetään asianomaisten henkilöiden varojen jäädyttämiseen tähtäävien hallinnollisten toimenpiteiden toteuttamista ja soveltamista koskevaa lainsäädäntökehystä.
Riidanalaisen asetuksen tarkoituksena puolestaan on parlamentin mukaan asetuksen N:o 881/2002 tavoin torjua terrorismia ja sen rahoitusta, mikä vastaa SEUT 75 artiklan tavoitteita. Parlamentin mukaan tätä toteamusta tukee edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Kadi ja Al Barakaat International Foundation vastaan neuvosto ja komissio annetun tuomion 169 kohta, jossa todetaan, että viimeksi mainitun asetuksen keskeinen tavoite ja tarkoitus on taistella kansainvälistä terrorismia vastaan ja erityisesti katkaista siltä rahoitus jäädyttämällä sellaisten henkilöiden ja yhteisöjen varat ja taloudelliset resurssit, joiden epäillään osallistuvan kansainväliseen terrorismiin liittyvään toimintaan. Lisäksi parlamentin mukaan yhteisöjen tuomioistuin totesi kyseisen tuomion 199 kohdassa, että Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen käsitys, jonka mukaan kyseisen asetuksen tarkoituksena on toteuttaa jokin tietty unionisopimukseen, sellaisena kuin se oli ennen Lissabonin sopimusta, ulkosuhteiden alalla kuuluvista tavoitteista, joihin yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka (jäljempänä YUTP) kuuluu, on jo EY 308 artiklan sanamuodonkin vastainen.
Parlamentti toteaa, että koska asetuksen N:o 881/2002 tarkoituksena ei ole toteuttaa YUTP:n tavoitteita, on vaikea ymmärtää, miten näihin tavoitteisiin voitaisiin päästä asetuksen N:o 881/2002 soveltamisen varmistamiseksi annetulla riidanalaisella asetuksella. Parlamentti korostaa, että neuvosto voi käyttää SEUT 215 artiklaa ainoastaan toimenpiteisiin, joilla toteutetaan YUTP:n tavoitteita, ja tarkemmin sanottuna vasta, kun tämän politiikan alaan kuuluvien tavoitteiden toteuttamiseksi tehdyssä päätöksessä niin edellytetään.
Parlamentin mielestä neuvoston kanta ei vastaa tosiseikkoja eikä asioiden todellista laitaa siltä osin kuin se perustuu kansainvälisen tai ”ulkoisen” terrorismin erottamiseen ”sisäisestä” terrorismista. Terrorismin torjunnan tehokkuus edellyttää, että torjunta on luonteeltaan kansainvälistä. Tältä osin ero voitaisiin tehdä ainoastaan terrorismin kansallisten ja kansainvälisten torjuntatoimien välillä. Aina ei voida määrittää varmasti, onko unionin alueella esiintyvä terrorismi ja siihen liittyvä toiminta unionin sisäinen vai ulkoinen uhka.
Neuvosto sitä vastoin katsoo, että riidanalainen asetus kuuluu tavoitteidensa ja sisältönsä vuoksi unionin ulkoista toimintaa koskevien perussopimusten määräysten soveltamisalaan ja erityisesti YUTP:n alaan. SEUT 215 artikla on asianmukainen oikeusperusta kyseiselle toimelle.
Riidanalaisen asetuksen tarkoituksena on asetuksen N:o 881/2002 tavoin torjua kansainvälistä terrorismia ja sen rahoitusta kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden säilyttämiseksi. Neuvosto muistuttaa tältä osin päätöslauselman 1390 (2002) ja riidanalaisen asetuksen sanamuodoista sekä edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Kadi ja Al Barakaat International Foundation vastaan neuvosto ja komissio annetusta tuomiosta.
Neuvoston mukaan riidanalaisen asetuksen sisältö vastaa mainittua tarkoitusta. 7 a ja 7 c artikla, jotka riidanalaisella asetuksella sisällytetään asetukseen N:o 881/2002, vahvistavat, että näillä asetuksilla pannaan suoraan täytäntöön pakotekomitean tekemät luetteloon ottamista koskevat päätökset ja että asetuksilla luodaan vuorovaikutusjärjestelmä pakotekomitean, unionin sekä luetteloon otettujen henkilöiden ja yhteisöjen välille.
Asetus N:o 881/2002 ja riidanalainen asetus eivät neuvoston mukaan kuulu millään tavoin niiden säännösten soveltamisalaan, joilla unioniin on tarkoitus luoda vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue. Näillä asetuksilla säädellään kysymyksiä, jotka eivät koske rajatarkastuksia eivätkä valtioiden sisäistä turvallisuutta eivätkä myöskään tuomioistuinratkaisujen tai muiden päätösten tunnustamista.
Neuvosto väittää, ettei perussopimuksissa, sellaisina kuin ne olivat ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa, määrätty erityisestä oikeusperustasta, jonka nojalla olisi voitu toteuttaa jäsenvaltioiden yleistä turvallisuutta uhkaavien terroristien eli ”sisäisten” terroristien varojen jäädyttämistä koskevia toimenpiteitä. Ainoita oikeusperustoja tällaisten rajoittavien toimenpiteiden toteuttamiselle olivat EY 60, EY 301 ja EY 308 artikla, joita sovellettiin ainoastaan ”ulkoisia” terroristeja koskeviin toimenpiteisiin unionin ulkoisen toiminnan yhteydessä.
Neuvoston mukaan perussopimusten, sellaisina kuin ne ovat muutettuina Lissabonin sopimuksella, rakenteesta ja muotoilusta käy ilmi, että oletetun uhan paikallistaminen sekä luettelossa olevien henkilöiden tai ryhmien poliittiset tavoitteet on otettava huomioon päätettäessä rajoittavien toimenpiteiden oikeusperustasta. SEUT 75 artikla tarjoaa jo nyt oikeusperustan toimenpiteille ”sisäisten” terroristien varojen jäädyttämiseksi; sisäisinä terroristeina voidaan pitää esimerkiksi henkilöitä ja ryhmiä, joiden tähdellä merkitty nimi sisältyy erityistoimenpiteiden toteuttamisesta terrorismin torjumiseksi 27.12.2001 hyväksytyn neuvoston yhteisen kannan 2001/931/YUTP (
EYVL L 344, s. 93
) liitteenä olevaan luetteloon. Jos uhka liittyy lähinnä yhteen tai useampaan kolmanteen valtioon tai kansainväliseen yhteisöön yleisesti, SEUT 215 artikla sitä vastoin on asianmukainen oikeusperusta. Unioni toimisi lainvastaisesti, jos se jäädyttäisi vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta säätelevien EUT-sopimuksen kolmannen osan V osastoon sisältyvien määräysten nojalla varat, joilla pyritään parantamaan kolmannen valtion turvallisuutta mutta joiden tarkoituksena ei ole unionin sisäisen turvallisuuden varmistaminen.
Lisäksi neuvoston, jota Ruotsin kuningaskunta tukee asian kannalta olennaisten seikkojen osalta, mielestä parlamentin väitteessä sivuutetaan tapaukset, joissa unioni pyrkii terrorismin torjunnan yhteydessä toteuttamaan tai määräämään muita rajoittavia toimenpiteitä kuin varojen jäädyttämisen, kuten matkustuskiellon, ”ulkoiseen” terrorismiin liittyviä henkilöitä tai yhteisöjä vastaan.
Ruotsin kuningaskunta täsmentää, että parlamentin kanta johtaa siihen, että Yhdistyneiden Kansakuntien terroristeja vastaan määräämien sanktioiden täytäntöönpano perustuisi eri oikeusperustoihin, jotka koskisivat eri toimenpiteitä yhden ja saman sanktiojärjestelmän piirissä. Tämä ei ole voinut olla unionin lainsäätäjän tarkoitus etenkään siksi, että tällainen järjestelmä merkitsisi erilaisten päätöksentekomenettelyjen soveltamista YUTP:n alalla ja unionin sisäpolitiikassa.
Komissio toteaa, että sen ehdotus muutossäädökseksi perustuu määräykseen tai määräyksiin, jotka ovat olleet perustoina alkuperäisen säädöksen antamiselle. Komission 22.4.2009 esittämässä ehdotuksessa neuvoston asetukseksi asetuksen N:o 881/2002 muuttamisesta (KOM(2009) 187 lopullinen) oikeusperustoina on siten mainittu EY 60, EY 301 ja EY 308 artikla. Koska tämä ehdotus oli käsiteltävänä neuvostossa 1.12.2009, komissio toteaa, että sen oli tutkittava Lissabonin sopimuksen voimaantulon puhtaasti oikeudelliset ja tekniset seuraukset mainitulle säädökselle. Komissio päätyi korkean edustajan tukemaan päätelmään, jonka mukaan SEUT 215 artiklan 2 kohta kattaa kaikki EY 60, EY 301 ja EY 308 artiklan asiaa koskevat näkökohdat. Komission mukaan tämä näkemys on sopusoinnussa niiden toteamusten kanssa, jotka yhteisöjen tuomioistuin teki edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Kadi ja Al Barakaat International Foundation vastaan neuvosto ja komissio antamassaan tuomiossa.
Siltä osin kuin kyse on mainitun tuomion vaikutuksesta oikeusperustaa koskevaan kysymykseen, komissio kiistää parlamentin väitteen, jonka mukaan EY 308 artiklaan perustuvalla säädöksellä ei voida ajaa YUTP:n alaan kuuluvaa tavoitetta. Komission mukaan yhteisöjen tuomioistuin ei samassa tuomiossa evännyt sitä, että EY 60 ja EY 301 artikla muodostavat oikeusperustat, joiden nojalla voidaan toteuttaa YUTP:n alaan kuuluvaan tavoitteeseen tähtääviä yhteisön toimenpiteitä. Komission mukaan asetuksessa N:o 881/2002 yhteisöjen tuomioistuin havaitsi erään toisenkin, piilevän tavoitteen, joka liittyy yhteismarkkinoiden toimintaan ja jolla voidaan perustella EY 308 artiklan valinta kolmanneksi oikeusperustaksi. Lisäksi komission mukaan yhteisöjen tuomioistuin vahvisti, että EY:n perustamissopimuksessa edellytetään kyseiseen artiklaan vetoamista luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin kohdistuvien rajoittavien toimenpiteiden määräämiseksi, kun näillä ei ole minkäänlaista yhteyttä kolmatta valtiota johtavaan hallintoon.
Komission mukaan SEUT 215 ja SEUT 75 artikla eivät voi toimia yhdessä riidanalaisen asetuksen oikeusperustoina. Säädöksen oikeusperustana eivät voi olla samanaikaisesti nämä kaksi artiklaa, koska niissä määrätään erilaisista menettelyä ja päätöksentekoa koskevista edellytyksistä, mukaan lukien Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin asemasta vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen osalta tehdyn, unioni- ja EUT-sopimusten liitteenä olevan pöytäkirjan (N:o 21) sekä näiden sopimusten liitteenä olevan Tanskan asemaa koskevan pöytäkirjan (N:o 22) soveltaminen. Komissio korostaa, että yksi keskeisin SEUT 215 ja SEUT 75 artiklan välisistä eroista koskee välttämätöntä yhteyttä YUTP:hen kuuluviin päätöksiin, jotka on tehty kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden edistämiseksi kyseessä olevan terrorismin uhan tarkasta maantieteellisestä sijainnista tai laajuudesta riippumatta. SEUT 215 artikla on ainoa mahdollinen oikeusperusta silloin, kun terrorismiin liittyviä rajoittavia toimenpiteitä on toteutettava EUT-sopimuksen nojalla jatkotoimenpiteenä turvallisuusneuvoston päätöslauselman mukaiselle YUTP:hen kuuluvalle päätökselle.
– Perussopimusten yleinen rakenne
Parlamentin mielestä perussopimusten yleinen rakenne ja henki voidaan ottaa huomioon niiden määräysten tulkinnassa. Niillä voidaan nyt käsiteltävässä asiassa perustella SEUT 75 artiklan valinta riidanalaisen asetuksen oikeusperustaksi.
Ensinnäkin riidanalainen asetus liittyy sen mukaan henkilöiden ja ryhmien suojeluun. Unioni on Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen voinut toteuttaa perusoikeuksia koskevia toimenpiteitä ainoastaan tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen tai parlamentin hyväksynnällä. SEUT 215 artiklan 2 kohtaa voidaan soveltaa ainoastaan toimenpiteisiin, jotka eivät kuulu samassa määrin perusoikeuskysymysten alaan.
Toiseksi SEUT 75 artikla oikeuttaa parlamentin mukaan unionin toteuttamaan pääomanliikkeitä ja maksuja koskevia toimenpiteitä, jolloin tunnustetaan, että nämä toimenpiteet voivat vaikuttaa pääomien sisämarkkinoiden moitteettomaan toimintaan sekä palvelujen tarjontaan. Parlamentin mukaan yhteisöjen tuomioistuin on todennut edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Kadi ja Al Barakaat International Foundation vastaan neuvosto ja komissio antamansa tuomion 229 kohdassa, että luonteeltaan taloudelliset rajoittavat toimenpiteet ovat luonteensa vuoksi yhteydessä yhteismarkkinoiden toimintaan. Lisäksi myös asetuksen N:o 881/2002 neljännessä perustelukappaleessa viitataan tarpeeseen välttää erityisesti kilpailun vääristyminen.
Kolmanneksi riidanalainen asetus on parlamentin mukaan yhteydessä vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen luomiseen. Asetuksella myötävaikutetaan rikollisuuden sekä erityisesti terrorismin ja sen rahoituksen torjuntaan, joka on yksi kyseisen alueen tavoitteista, sellaisena kuin se ilmenee erityisesti SEU 3 artiklan 2 kohdasta.
Parlamentti vetoaa lopuksi riidanalaisen asetuksen ja YUTP:n välisen yhteyden puuttumiseen. SEU 24 artiklan 1 kohdan mukaan YUTP:hen sovelletaan erityisiä sääntöjä ja menettelyjä. Näiden sääntöjen ja menettelyjen käyttö niiden soveltamisalan ulkopuolella on vastoin SEU 1 artiklan toisessa kohdassa mainittuja tavoitteita, vie kansallisilta parlamenteilta sen edun, että sovelletaan pöytäkirjoja, jotka koskevat niiden tehtävää sekä toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamista, sekä estää parlamenttia hyötymästä siitä, että sovelletaan tavallista lainsäätämisjärjestystä.
Parlamentti viittaa kantansa tueksi myös edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Kadi ja Al Barakaat International Foundation vastaan neuvosto ja komissio annetun tuomion 235 kohtaan, jossa yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että EY 308 artiklan lisääminen asetuksen N:o 881/2002 oikeusperustaan oli perusteltua, sillä se tarjosi parlamentille mahdollisuuden osallistua päätöksentekomenettelyyn, joka koskee kyseessä olevia toimenpiteitä, joissa on erityisesti kyse yksityishenkilöistä, kun taas kyseiselle toimielimelle ei EY 60 ja EY 301 artiklan yhteydessä osoiteta minkäänlaista tehtävää.
Parlamentti pitää unionin oikeuden vastaisena mahdollisuutta toteuttaa yksityishenkilöiden ja ryhmien perusoikeuksiin, sisämarkkinoihin sekä rikollisuuden torjuntaan suoraan vaikuttavia toimenpiteitä sellaisen menettelyn avulla, johon parlamentti ei voi osallistua, vaikka näiden alojen toimenpiteiden toteuttamiseen sovelletaan tavallista lainsäätämisjärjestystä. Lissabonin sopimus on osoitus jäsenvaltioiden tahdosta vahvistaa unionin demokraattisuutta. Sopimus vastaa pikaiseen tarpeeseen säätää parlamentaarisesta valvonnasta luetteloon ottamista koskevissa käytännöissä. SEUT 215 artiklan 2 kohdan hyväksyminen asianmukaiseksi oikeusperustaksi riidanalaisen asetuksen kaltaisille toimenpiteille vie käytännössä SEUT 75 artiklalta suuren osan sen tehokkaasta vaikutuksesta. Parlamentti huomauttaa niin ikään, että SEUT 75 artikla on SEUT 215 artiklaan verrattuna erityinen oikeusperusta.
Neuvosto puolestaan katsoo, että parlamentin argumentit perussopimusten yleisestä rakenteesta eivät ole merkityksellisiä arviointiperusteita riidanalaisen asetuksen asianmukaista oikeusperustaa selvitettäessä.
Toimielinten toimivallasta määrätään perussopimuksissa, ja se vaihtelee unionin eri toimialojen mukaan. Parlamentin väite tarkoittaisi neuvoston mukaan sitä, että menettelyt ratkaisevat oikeusperustan valinnan eikä päinvastoin. Sillä, että parlamentin rooli vaihtelee menettelyissä, on merkitystä ainoastaan poikkeuksellisissa oloissa. Näihin lukeutuvat toimenpiteet, joilla on useampi samanaikainen tavoite, joita ei voida erottaa toisistaan ja joista mikään ei ole toiseen nähden liitännäinen. Tällöin on mahdollista käyttää useaa eri oikeusperustaa, kunhan ne eivät ole keskenään yhteensopimattomia. Niiden yhteensopivuuden selvittämiseksi on arvioitava, voiko usean oikeusperustan käyttäminen loukata parlamentin oikeuksia. Tältä osin neuvosto viittaa erityisesti asiassa
C-155/07, parlamentti vastaan neuvosto, 6.11.2008 annettuun tuomioon (Kok., s. I-8103)
.
Neuvosto korostaa, että unionin toimen oikeusperustan valinnan on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, erityisesti kyseessä olevan toimen tarkoitukseen ja sisältöön. Tämä periaate on vahvistettu edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Kadi ja Al Barakaat International Foundation vastaan neuvosto ja komissio annetussa tuomiossa. Vaikka yhteisöjen tuomioistuin totesi tuomion 235 kohdassa, että EY 308 artiklan käyttö tarjosi parlamentille mahdollisuuden osallistua päätöksentekomenettelyyn, tämä toteamus esitettiin kuitenkin ainoastaan EY:n perustamissopimuksen tavoitteisiin perustuvien saman tuomion pääasiallisten perustelujen täydentämiseksi.
Lisäksi parlamentin argumentti, jonka mukaan unioni voi toteuttaa ihmisoikeuksien kunnioittamista koskevia toimenpiteitä ainoastaan parlamentin kanssa, on neuvoston mukaan ristiriidassa SEUT 215 artiklan 3 kohdan kanssa, jonka mukaan ”tässä artiklassa tarkoitetut säädökset sisältävät tarvittavat säännökset oikeusturvasta”. Määräyksestä käy selvästi ilmi, että kyseisen artiklan nojalla annettu säädös saattaa vaikuttaa perusoikeuksiin.
Neuvosto katsoo niin ikään, että SEUT 215 artiklan tavoitteena on antaa neuvostolle mahdollisuus toteuttaa toimenpiteitä, joita voidaan soveltaa suoraan taloudellisiin toimijoihin. Tällä määräyksellä myötävaikutetaan yhteismarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseen.
Neuvosto vetoaa riidanalaisen asetuksen ja YUTP:n välisen suhteen osalta al-Qaidan aiheuttamaan erityiseen uhkaan. Riidanalainen asetus muodostaa puitteet, joissa unioni panee täytäntöön Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan mukaiset velvoitteensa. Ei ole kohtuutonta, että asianmukaisen oikeusperustan määrittämisessä otetaan huomioon turvallisuusneuvoston hyväksymien päätöslauselmien tavoite.
Neuvosto korostaa lopuksi, ettei Lissabonin sopimus ole vaikuttanut YUTP:n sekä vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen väliseen rajaukseen. Päinvastoin SEU 40 artiklan toisessa kohdassa korostetaan, että nämä kaksi alaa on tärkeää erottaa selvästi toisistaan. On siis niin, että jos riidanalaisella asetuksella pyritään unionin tuomioistuimen mukaan YUTP:n alaan kuuluvaan tavoitteeseen, SEUT 215 artiklan 2 kohta on ainoa mahdollinen oikeusperusta sen antamiselle.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
– Alustavat huomautukset
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin toimen oikeudellisen perustan valinnan on perustuttava sellaisiin objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat toimen tarkoitus ja sisältö (ks. mm. em. asia parlamentti v. neuvosto, tuomion 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Jos toimea tarkasteltaessa ilmenee, että sillä on kaksi eri tarkoitusta tai että siinä on kahdenlaisia tekijöitä, ja jos toinen näistä tarkoituksista tai näistä tekijöistä on yksilöitävissä toimen pääasialliseksi tarkoitukseksi tai tekijäksi, kun taas toinen on ainoastaan liitännäinen, on käytettävä yhtä oikeudellista perustaa, toisin sanoen sitä, jota toimen pääasiallinen tai määräävä tarkoitus tai tekijä edellyttää (ks. mm. em. asia parlamentti v. neuvosto, tuomion 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kun kyse on toimesta, jolla on useampi samanaikainen tarkoitus tai useita tekijöitä, joita ei voida erottaa toisistaan ja joista mikään ei ole toiseen nähden liitännäinen, yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että kun perussopimusten eri määräykset ovat näin sovellettavissa, tällaista toimea annettaessa on poikkeuksellisesti käytettävä useaa eri oikeusperustaa (ks. mm. em. asia parlamentti v. neuvosto, tuomion 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin katsonut myös, erityisesti asiassa
C-300/89, komissio vastaan neuvosto, 11.6.1991 antamansa tuomion (ns. titaanidioksiditapaus, Kok., s. I-2867
, Kok. Ep. XI, s. I-211) 17–21 kohdassa, että kahden oikeusperustan käyttäminen ei ole mahdollista, jos näiden perustojen osalta määrätyt menettelyt ovat keskenään yhteensopimattomia (ks. mm. em. asia parlamentti v. neuvosto, tuomion 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Yhteisöjen tuomioistuin totesi edellä mainitussa titaanidioksiditapauksessa antamassaan tuomiossa juuri yhteistoimintamenettelyn yhteydessä, että tämä menettely, josta määrättiin toisessa niistä kahdesta oikeusperustasta, jotka olivat kyseessä mainitussa tuomiossa, ja parlamentin pelkän kuulemisen jälkeinen yksimielinen päätöksenteko, josta määrättiin toisessa kyseisistä oikeusperustoista, ovat keskenään yhteensopimattomia, mutta se noudatti kuitenkin myöhemmässä oikeuskäytännössään samankaltaista lähestymistapaa EY 251 artiklassa tarkoitetun niin sanotun yhteispäätösmenettelyn yhteydessä (ks. vastaavasti asia
C-178/03, komissio v. parlamentti ja neuvosto, tuomio 10.1.2006, Kok., s. I-107, 58
ja 59 kohta ja em. asia parlamentti v. neuvosto, tuomion 76–79 kohta). Tällaista lähestymistapaa voidaan noudattaa Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeenkin tavallisen lainsäätämisjärjestyksen yhteydessä.
Nyt käsiteltävässä asiassa on huomattava, että SEUT 75 artiklassa määrätään tavallisen lainsäätämisjärjestyksen soveltamisesta, mikä edellyttää päätöstä määräenemmistöllä neuvostossa ja parlamentin kattavaa osallistumista menettelyyn, kun taas SEUT 215 artiklan 2 kohdassa puolestaan edellytetään pelkkää parlamentille annettavaa ilmoitusta. Toisin kuin SEUT 75 artiklan käyttö SEUT 215 artiklan 2 kohdan käyttö edellyttää lisäksi, että ensin on tehty YUTP:hen kuuluva päätös eli unionisopimuksen V osaston 2 luvun mukaisesti tehty päätös, jossa säädetään kyseisessä määräyksessä tarkoitetun kaltaisten rajoittavien toimenpiteiden toteuttamisesta. Tällaisen päätöksen tekeminen edellyttää yleensä yksimielisyyttä neuvostossa, joka tekee päätöksen yksin.
Tällaisten erojen seurauksena kyseiset menettelyt ovat keskenään yhteensopimattomia.
Edellä esitetystä seuraa, että vaikka riidanalaisella asetuksella olisikin useampi samanaikainen tarkoitus tai useita tekijöitä, joita ei voida erottaa toisistaan ja joista mikään ei ole toiseen nähden liitännäinen, SEUT 75 artiklan ja SEUT 215 artiklan 2 kohdan nojalla sovellettavien menettelyjen erot ovat esteenä sille, että näitä kahta määräystä voitaisiin yhdessä käyttää oikeusperustana riidanalaisen asetuksen kaltaiselle toimelle.
– Yhtäältä EY 60, EY 301 ja EY 308 artiklan ja toisaalta SEUT 75 ja SEUT 215 artiklan välinen suhde
Asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, että riidanalaisen asetuksen oikeusperustan on lähtökohtaisesti oltava sama kuin asetuksen N:o 881/2002, joka annettiin EY 60, EY 301 ja EY 308 artiklan nojalla.
Tästä on todettava, että primaarioikeuden muututtua Lissabonin sopimuksen tultua voimaan 1.12.2009 EY 60 artiklan, joka koskee rajoittavia toimenpiteitä pääomanliikkeiden ja maksujen osalta, ja EY 301 artiklan, jossa määrätään taloudellisten suhteiden keskeyttämisestä kokonaan tai osittain yhden tai useamman kolmannen valtion kanssa taikka niiden vähentämisestä, sisältö ilmenee SEUT 215 artiklasta.
Tässä viimeksi mainitussa artiklassa, joka sisältyy EUT-sopimuksen unionin ulkoista toimintaa koskevaan osaan, nimittäin määrätään, kuten EY 301 artiklassa, taloussuhteiden keskeyttämisestä kokonaan tai osittain yhden tai useamman kolmannen valtion kanssa taikka niiden vähentämisestä. Tässä yhteydessä on huomattava, että EY 301 artiklalla ja SEUT 215 artiklan 1 kohdalla on samankaltainen sanamuoto. Siltä osin kuin kyse on EY 60 artiklasta, jota oli sovellettava EY 301 artiklassa tarkoitetuissa tapauksissa ja jossa määrättiin tässä samassa artiklassa tarkoitetun menettelyn soveltamisesta, SEUT 215 artiklan 1 kohta sisältää viittauksen rahoitussuhteisiin aikaisemmin kyseisessä 60 artiklassa tarkoitettujen alojen kattamiseksi.
Lisäksi neuvosto voi SEUT 215 artiklan 2 kohdan nojalla toteuttaa luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin, ryhmiin tai muihin kuin valtiollisiin yhteisöihin kohdistuvia rajoittavia toimenpiteitä eli toimenpiteitä, jotka ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa edellyttivät myös EY 308 artiklan sisällyttämistä niiden oikeusperustaan, jos niiden adressaateilla ei ollut minkäänlaista yhteyttä kolmatta valtiota johtaneeseen hallintoon (ks. vastaavasti em. yhdistetyt asiat Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio, tuomion 216 kohta).
SEUT 75 artiklasta on huomattava, että sillä on eri asiayhteys ja sisältö kuin EY 60 ja EY 301 artiklalla. SEUT 75 artiklan tarkoituksena nimittäin ei ole kokonaan tai osittain keskeyttää talous- ja rahoitussuhteita yhden tai useamman kolmannen valtion kanssa taikka vähentää niitä. Kyseinen artikla sisältyy EUT-sopimuksen kolmanteen osaan, joka koskee unionin sisäisiä politiikkoja ja toimia, tarkemmin sanoen mainitun osan V osastoon, jonka otsikko on ”Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue”, ja siinä on kyse vain siitä, että pääomanliikkeitä ja maksuja koskevien hallinnollisten toimenpiteiden puitteet määritellään sikäli kuin on tarpeen SEUT 67 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamiseksi terrorismin ja siihen liittyvän toiminnan ennalta ehkäisemiseksi ja torjumiseksi.
– SEUT 215 artiklan soveltamisala
SEUT 215 artiklan sanamuoto, tämän määräyksen asiayhteys ja sen tavoitteet on tutkittava suhteessa SEUT 75 artiklan tavoitteisiin ennen kuin selvitetään riidanalaisen asetuksen tarkoituksen ja sisällön valossa, onko SEUT 215 artiklan 2 kohta asianmukainen oikeusperusta kyseiselle asetukselle.
SEUT 215 artikla sisältyy EUT-sopimuksen unionin ulkoista toimintaa koskevan viidennen osan IV osastoon, jonka otsikko on ”Rajoittavat toimenpiteet”.
Kyseisen artiklan 1 kohta koskee sellaisten toimenpiteiden hyväksymistä, jotka ovat tarpeen, jos kokonaan tai osittain keskeytetään talous- ja rahoitussuhteet yhden tai useamman kolmannen valtion kanssa taikka vähennetään niitä. Tässä yhteydessä artiklan 2 kohdan mukaan neuvosto voi toteuttaa ”luonnollisiin tai oikeushenkilöihin, ryhmiin tai muihin kuin valtiollisiin yhteisöihin kohdistuvia rajoittavia toimenpiteitä”, mutta siinä ei nimenomaisesti viitata terrorismin torjuntaan eikä myöskään rajoiteta kyseisiä toimenpiteitä pelkkiin pääomanliikkeitä ja maksuja koskeviin toimenpiteisiin.
Toisin kuin SEUT 75 artiklassa SEUT 215 artiklan 2 kohdassa määrätään lisäksi, kuten tämän tuomion 47 kohdassa mainittiin, että sitä voidaan käyttää vain, jos YUTP:hen kuuluvassa päätöksessä säädetään luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin, ryhmiin tai muihin kuin valtiollisiin yhteisöihin kohdistuvien rajoittavien toimenpiteiden toteuttamisesta. SEUT 75 artiklasta puolestaan ilmenee, että sitä voidaan käyttää sikäli kuin on tarpeen SEUT 67 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamiseksi eli vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen toteuttamisen yhteydessä.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että yhteisöjen tuomioistuin katsoi edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Kadi ja Al Barakaat International Foundation vastaan neuvosto ja komissio antamansa tuomion 197 kohdassa, että EY 60 ja EY 301 artiklaan perustuvia taloudellisia toimenpiteitä koskevien yhteisön toimien ja ulkosuhteita, YUTP mukaan lukien, koskevien unionisopimuksen, sellaisena kuin se oli ennen Lissabonin sopimusta, tavoitteiden välille on luotu yhteys. SEUT 215 artiklassa määrätään nimenomaisesti tällaisesta yhteydestä, mutta asia ei ole näin SEUT 75 artiklassa, jossa ei luoda mitään yhteyttä YUTP:hen kuuluviin päätöksiin.
Terrorismin ja sen rahoituksen torjunnasta on todettava, ettei SEUT 215 artiklasta mitenkään ilmene, etteivät näiden torjuntaan tähtäävät luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin, ryhmiin tai muihin kuin valtiollisiin yhteisöihin kohdistuvat toimenpiteet voisi olla kyseisen artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja rajoittavia toimenpiteitä. Tästä on huomattava, että vaikkei EY 60 ja EY 301 artiklassa nimenomaisesti viitattu terrorismin torjuntaan, nämä kaksi määräystä olivat kuitenkin oikeusperusta terrorismin torjuntaan tähtäävien rajoittavien toimenpiteiden toteuttamiselle ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa (ks. tämän osalta erityisesti toimenpiteet, jotka olivat kyseessä edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Kadi ja Al Barakaat International Foundation vastaan neuvosto ja komissio annetussa tuomiossa).
Vaikka terrorismin ja sen rahoituksen torjunta tosin voikin kuulua vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen tavoitteisiin, sellaisina kuin ne ilmenevät erityisesti SEU 3 artiklan 2 kohdasta, kansainvälisen terrorismin ja sen rahoituksen torjuntaan tähtäävä tavoite kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden säilyttämiseksi vastaa kuitenkin perussopimusten unionin ulkoista toimintaa koskevien määräysten tavoitteita.
SEU 21 artiklan, joka kuuluu unionisopimuksen V osaston 1 lukuun, joka koskee yleisiä määräyksiä unionin ulkoisesta toiminnasta, 2 kohdan c alakohdassa nimittäin määrätään, että ”unioni määrittelee ja toteuttaa yhteistä politiikkaa ja toimintaa sekä pyrkii saamaan aikaan pitkälle menevää yhteistyötä kaikilla kansainvälisten suhteiden aloilla tavoitteenaan – – säilyttää rauha, estää konfliktit ja lujittaa kansainvälistä turvallisuutta noudattaen Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan päämääriä ja periaatteita”. Erityisesti YUTP:stä on huomattava, että SEU 24 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan ”unionin toimivalta [YUTP:n] alalla käsittää kaikki ulkopolitiikan osa-alueet ja kaikki unionin turvallisuuteen liittyvät kysymykset, muun muassa asteittain määriteltävän yhteisen puolustuspolitiikan, joka voi johtaa yhteiseen puolustukseen”.
Koska terrorismi uhkaa rauhaa ja kansainvälistä turvallisuutta, unionin toiminnalla YUTP:n yhteydessä ja tämän politiikan soveltamiseksi toteutettavilla toimenpiteillä unionin ulkoisen toiminnan yhteydessä sekä erityisesti SEUT 215 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuilla rajoittavilla toimenpiteillä voi olla tarkoitus torjua terrorismia.
Tämä toteamus saa tukea erityisesti SEU 43 artiklan 1 kohdan sisällöstä, josta ilmenee, että kaikilla yhteiseen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan kuuluvilla tehtävillä ”voidaan edistää terrorismin torjumista, myös antamalla tukea kolmansille maille terrorismin torjumiseksi niiden alueella”.
Edellä esitetystä seuraa, että SEUT 215 artiklan 2 kohdan on tarkoitus olla oikeusperusta unionin toteuttamille luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin, ryhmiin tai muihin kuin valtiollisiin yhteisöihin kohdistuville rajoittaville toimenpiteille, mukaan lukien terrorismin torjuntaan tähtäävät toimenpiteet, kun päätös kyseisten toimenpiteiden toteuttamisesta kuuluu unionin toimintaan YUTP:n yhteydessä.
Lisäksi on katsottava, kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 69 kohdassa, että koska SEUT 75 artikla ja SEUT 215 artiklan 2 kohta liittyvät unionin eri politiikkoihin, joilla ajetaan toisiaan täydentäviä tavoitteita mutta joilla ei ole samaa soveltamisalaa, SEUT 75 artiklaa ei ole mahdollista pitää SEUT 215 artiklan 2 kohtaan nähden erityisenä oikeusperustana.
– Riidanalaisen asetuksen tarkoitus ja sisältö
Asetus N:o 881/2002, jota riidanalaisella asetuksella muutetaan, on, kuten tämän tuomion 3–5 kohdasta ilmenee, yksi välineistä, joilla unioni on pannut täytäntöön toimen, josta turvallisuusneuvostossa on päätetty kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden säilyttämiseksi (ks. vastaavasti päätöslauselman 1390 (2002) johdanto-osan viimeistä edellinen virke); kyse on toimenpiteistä, joilla jäädytetään pakotekomitean nimeämien henkilöiden ja yhteisöjen, joiden luettelon unioni vain toistaa, varat ja taloudelliset resurssit. Tältä osin on riidatonta, että terrorismi, johon osallistuu Osama bin Ladenia, al-Qaida-verkostoa ja Talebania lähellä olevia henkilöitä ja yhteisöitä, on ulottuvuudeltaan kansainvälinen ilmiö.
Kuten yhteisöjen tuomioistuin totesi edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Kadi ja Al Barakaat International Foundation vastaan neuvosto ja komissio antamansa tuomion 169 ja 184 kohdassa, asetuksen N:o 881/2002 keskeinen tavoite ja tarkoitus on taistella kansainvälistä terrorismia vastaan. Tästä asetuksen N:o 881/2002 tavoitteesta muistutetaan riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 11 perustelukappaleessa, jonka mukaan ”asetuksen – – N:o 881/2002 tarkoituksena on estää terrorismirikokset, mukaan lukien terrorismin rahoitus, kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden säilyttämiseksi”.
Kuten parlamentti itsekin on korostanut, riidanalaisessa asetuksessa rajoitutaan suurelta osin muotoilemaan uudelleen tai selventämään asetuksen N:o 881/2002 säännöksiä taikka helpottamaan niiden soveltamista muuttamatta miltään osin viimeksi mainitun asetuksen sisällön luonnetta.
Riidanalaisen asetuksen johdanto-osan neljännestä, viidennestä, kuudennesta, seitsemännestä, kahdeksannesta ja yhdeksännestä perustelukappaleesta ilmenee, että tässä asetuksessa noudatetaan samaa menettelytapaa kuin asetuksessa N:o 881/2002 ja täydennetään sitä, koska sen tavoitteena on erityisesti sovittaa edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Kadi ja Al Barakaat International Foundation vastaan neuvosto ja komissio annetun tuomion mukaisesti yhteen kansainvälisen terrorismin torjunta ja perusoikeuksien kunnioittaminen.
Niinpä riidanalaisella asetuksella perustetaan luetteloon ottamista koskeva menettely, jolla varmistetaan, että perusoikeuksiin kuuluvia puolustautumisoikeuksia ja erityisesti oikeutta tulla kuulluksi kunnioitetaan. Yhteisen kannan 2002/402 kanssa asetuksella N:o 881/2002 ja riidanalaisella asetuksella luodaan siten vuorovaikutusjärjestelmä pakotekomitean ja unionin välille.
Edellä esitetystä seuraa, että riidanalainen asetus liittyy tavoitteidensa ja sisältönsä perusteella päätökseen, jonka unioni on tehnyt YUTP:n yhteydessä.
Toisin kuin parlamentti väittää, EY 308 artiklan sisällyttäminen asetuksen N:o 881/2002 oikeusperustaan ei ole omiaan kumoamaan mainittua päätelmää. Vaikkei YUTP:hen kuuluva toimi tosiaan olisikaan voinut perustua ainoastaan EY 308 artiklaan, tällä artiklalla voitiin kuitenkin täydentää, kuten tämän tuomion 53 kohdassa todettiin, EY 60 ja EY 301 artiklan nojalla annetun toimen oikeusperustaa kattamaan sellaisten rajoittavien toimenpiteiden toteuttaminen, joiden adressaatteina on luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä, ryhmiä tai muita kuin valtiollisia yhteisöjä, joilla ei ole minkäänlaista yhteyttä kolmatta valtiota johtavaan hallintoon. Tällainen täydentävä oikeusperusta ei kuitenkaan ole ollut tarpeen enää siitä lähtien, kun SEUT 215 artiklan 2 kohdassa määrätään nimenomaisesti mahdollisuudesta toteuttaa tämän määräyksen nojalla toimenpiteitä, joilla on kyseisiä adressaatteja.
Parlamentin argumentti, jonka mukaan yhtäältä ”sisäisen” terrorismin torjuntaa ja toisaalta ”ulkoisen” terrorismin torjuntaa ei ole mahdollista erottaa toisistaan, ei myöskään voi kyseenalaistaa SEUT 215 artiklan 2 kohdan valintaa riidanalaisen asetuksen oikeusperustaksi.
SEUT 215 artiklan 2 kohta nimittäin tarjoaa, kuten tämän tuomion 65 kohdasta ilmenee, asianmukaisen oikeusperustan rajoittavien toimenpiteiden toteuttamiselle YUTP:n yhteydessä tehdyn päätöksen jälkeen kyseisen politiikan soveltamiseksi terroritekoihin osallistuviin luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin, ryhmiin tai muihin kuin valtiollisiin yhteisöihin.
Nyt käsiteltävässä asiassa on korostettava, että riidanalaisella asetuksella muutetaan asetusta N:o 881/2002, joka on, kuten tämän tuomion 67 kohdassa todettiin, yksi välineistä, joilla unioni on pannut täytäntöön toimen, josta turvallisuusneuvostossa on päätetty kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden säilyttämiseksi. Lisäksi riidanalainen asetus liittyy tavoitteidensa ja sisältönsä perusteella päätökseen, jonka unioni on tehnyt YUTP:n yhteydessä, kuten tämän tuomion 72 kohdassa muistutettiin.
Kaiken lisäksi on huomattava, että vaikka parlamentti riitauttaakin toisessa kanneperusteessaan sen, että yhteinen kanta 2002/402 voisi vastata SEUT 215 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua YUTP:hen kuuluvaa päätöstä, se ei kuitenkaan ole kyseenalaistanut sitä, että mainittu yhteinen kanta, joka mahdollisti asetuksen N:o 881/2002 antamisen EY 60 ja EY 301 artiklan mukaisesti, on voinut perustua pätevästi unionisopimuksen, sellaisena kuin se oli ennen Lissabonin sopimusta, V osastoon eli kyseisen sopimuksen YUTP:tä koskevaan osastoon.
Näiden seikkojen perusteella on riittävää todeta, että SEUT 215 artiklan 2 kohta on asianmukainen oikeusperusta nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevien kaltaisille toimenpiteille, joiden adressaatit osallistuvat terroritekoihin ja vaikuttavat, kun otetaan huomioon niiden maailmanlaajuinen toiminta ja niiden edustaman uhan kansainvälinen ulottuvuus, keskeisesti unionin ulkoiseen toimintaan.
– SEUT 75 ja SEUT 215 artiklan välisen valinnan vaikutus parlamentin oikeuksiin
Vaikka valinta SEUT 75 ja SEUT 215 artiklan välillä riidanalaisen asetuksen oikeusperustaksi tosiaan vaikuttaakin parlamentin oikeuksiin siltä osin kuin ensin mainitussa artiklassa määrätään tavallisen lainsäätämisjärjestyksen käytöstä, kun taas jälkimmäisen artiklan mukaan parlamentille annetaan vain ilmoitus, tämä seikka ei kuitenkaan voi ratkaista oikeusperustan valintaa.
Kuten neuvosto korostaa, toimen oikeusperusta nimittäin ei määräydy menettelyjen mukaan vaan toimen oikeusperusta ratkaisee toimen antamiseksi noudatettavat menettelyt.
Parlamentin osallistuminen lainsäädäntömenettelyyn tosin ilmentää unionissa perustavanlaatuista demokratian periaatetta, jonka mukaan kansalaiset osallistuvat vallankäyttöön kansanedustuslaitoksen välityksellä (ks. vastaavasti asia
138/79, Roquette Frères v. neuvosto, tuomio 29.10.1980, Kok., s. 3333
, Kok. Ep. V, s. 411, 33 kohta ja em. titaanidioksiditapaus, tuomion 20 kohta).
SEUT 75 ja SEUT 215 artiklan välinen ero parlamentin osallistumisessa johtuu kuitenkin Lissabonin sopimuksen laatijoiden tekemästä valinnasta antaa parlamentille rajallisempi rooli YUTP:hen kuuluvassa unionin toiminnassa.
Parlamentin argumentista, jossa se pitää unionin oikeuden vastaisena mahdollisuutta toteuttaa yksityishenkilöiden ja ryhmien perusoikeuksiin suoraan vaikuttavia toimenpiteitä sellaisen menettelyn avulla, johon parlamentti ei voi osallistua, on huomattava, että velvollisuus kunnioittaa perusoikeuksia koskee Euroopan unionin perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaisesti unionin kaikkia toimielimiä, elimiä ja laitoksia. Lisäksi sekä SEUT 75 artiklan sanamuodon että SEUT 215 artiklan 3 kohdan sanamuodon mukaan näissä artikloissa tarkoitetut säädökset sisältävät tarvittavat säännökset oikeusturvasta.
Niinpä riidanalaisen asetuksen kaltainen toimi, joka sisältää takeita luettelossa olevien henkilöiden perusoikeuksien kunnioittamisesta, voidaan antaa SEUT 215 artiklan 2 kohdan nojalla. Päinvastainen näkemys, jonka mukaan tällainen toimi voitaisiin antaa vain SEUT 75 artiklan nojalla, tarkoittaisi lisäksi sitä, että SEUT 215 artiklalta vietäisiin suuri osa sen tehokkaasta vaikutuksesta, vaikka perusoikeuksien kunnioittamisvelvollisuus koskee myös unionin toimia, joilla pannaan täytäntöön turvallisuusneuvoston päätöslauselmia (ks. vastaavasti em. yhdistetyt asiat Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio, tuomion 285, 299 ja 326 kohta).
On siis katsottava kaiken edellä esitetyn perusteella, että riidanalaisen asetuksen oikeusperusta on perustellusti SEUT 215 artiklan 2 kohta.
Näin ollen ensimmäinen kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
Toinen kanneperuste, jonka mukaan SEUT 215 artiklan käyttöä koskevia edellytyksiä ei ole noudatettu
Koska riidanalainen asetus voitiin perustaa pätevästi SEUT 215 artiklaan, on arvioitava argumentit, jotka parlamentti on esittänyt toisessa kanneperusteessaan, jonka mukaan tämän artiklan käyttöä koskevia edellytyksiä ei ole noudatettu.
Asianosaisten lausumat
Toinen kanneperuste jakautuu kahteen osaan. Ensimmäinen osa koskee korkean edustajan ja komission yhteiseen ehdotukseen liittyvän edellytyksen noudattamatta jättämistä ja toisen osan mukaan ennen riidanalaista asetusta ei tehty YUTP:hen kuuluvaa päätöstä.
– Perussopimusten mukaisen ehdotuksen puuttuminen
Parlamentin mukaan riidanalaisen asetuksen antamishetkellä 22.12.2009 ei ollut komissiota, joka olisi legitiimisti voinut esittää yhteisen ehdotuksen korkean edustajan kanssa, sillä marraskuussa 2004 nimitetyn komission toimikausi oli päättynyt 31.10.2009, ja uusi komissio aloitti toimintansa vasta 10.2.2010. Vaikka tämän toimielimen työn jatkuvuuden kannalta olikin hyväksyttävää, että 22.11.2004 nimitetty komissio jatkoi tiettyjen tehtävien hoitamista, sen toimivalta rajoittui juoksevien asioiden hoitoon. Sillä ei ollut toimivaltaa tehdä merkittävää poliittista aloitetta, jolla muutettiin toimen oikeusperustaa ja joka vei toimelta sen lainsäädännöllisen luonteen sekä kaiken vaikutusvallan parlamentilta ja kansallisilta parlamenteilta.
Parlamentin mielestä ei voida väittää, että komission ja korkean edustajan esittämä ehdotus oli vain jatkoa komission yksin 22.4.2009 esittämälle ehdotukselle. Myöskään ehdotuksen esittämistapa ei ollut sopusoinnussa korkean edustajan tehtävän ja vastuun kanssa, sellaisina kuin niistä määrätään Lissabonin sopimuksessa. Ei voida ajatella, että SEUT 215 artiklan 2 kohdassa edellytetty yhteinen ehdotus voitaisiin korvata pelkästään siten, että korkea edustaja hyväksyy olemassa jo olevan komission ehdotuksen, jonka tämä on tehnyt ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa. Korkean edustajan velvollisuutena on lisäksi YUTP:stä vastaavana henkilönä esittää riittävät perustelut yhteiselle ehdotukselle.
Neuvosto toteaa, että marraskuussa 2004 nimitetyn komission toimikauden päätyttyä 31.10.2009 komissio jatkoi tehtävässään uuden komission nimittämiseen asti varmistaakseen toimielimen työn välttämättömän jatkumisen Euroopan komission nimittämisestä 9.2.2010 tehdyn Eurooppa-neuvoston päätöksen 2010/80/EU (
EUVL L 38, s. 7
) johdanto-osan ensimmäisen perustelukappaleen mukaisesti. Parlamentti jatkoi 1.11.2009 alkaneella ja 10.2.2010 päättyneellä siirtymäkaudella toimintaansa komission kanssa ikään kuin tämä olisi edelleen pätevästi jatkanut tehtäväänsä.
Neuvosto korostaa, että riidanalainen asetus annettiin 22.4.2009 esitetyn ja korkean edustajan 14.12.2009 hyväksymän komission ehdotuksen pohjalta. Ehdotus oli edelleen voimassa komission toimikauden päätyttyä 31.10.2009. Lissabonin sopimuksen voimaantulo ainoastaan muutti riidanalaisen asetuksen antamista säätelevää menettelyä.
Neuvosto muistuttaa, että komissio esitti Lissabonin sopimuksen voimaantulon vaikutuksista käynnissä oleviin toimielinten päätöksentekomenettelyihin 2.12.2009 parlamentille ja neuvostolle tiedonannon (KOM(2009) 665 lopullinen), johon sisältyy ohjeellinen luettelo käsiteltävinä olevista ehdotuksista, jotka komissio oli tehnyt ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa, ja jossa esitetään Lissabonin sopimuksen voimaantulon vaikutukset erikseen jokaisen ehdotuksen osalta. Luetteloon on sisällytetty komission neuvostolle 22.4.2009 esittämä ehdotus sekä liitetty maininta siitä, että ehdotuksen oikeusperustaksi on muutettu SEUT 215 artikla aikaisempien EY 60, EY 301 ja EY 308 artiklan sijasta.
Vaikka katsottaisiinkin, että komission tuolloinen tilanne vastasi SEUT 246 artiklan kuudennen kohdan, joka koskee komission kaikkien jäsenten vapaaehtoista eroamista, mukaista tilannetta, oikeuskäytännön perusteella ei neuvoston mukaan voida todeta, että komissio on ylittänyt juoksevien asioiden hoitamiseen rajoitetun toimivallan. Neuvoston mukaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi yhdistetyissä asioissa
T-228/99 ja T-233/99, Westdeutsche Landesbank Girozentrale ja Land Nordrhein-Westfalen vastaan komissio, 6.3.2003 antamansa tuomion (Kok., s. II-435)
96 kohdassa, että komission valtiontukipäätös, jonka se teki kaikkien jäsentensä erottua maaliskuussa 1999, ei ollut uusi poliittinen aloite, joka ylittäisi juoksevien asioiden hoitamiseen rajoitetun komission toimivallan. Jos tämä toteamus päti komission kyseisenä ajanjaksona tekemään uuteen päätökseen, toteamusta on sitä suuremmalla syyllä sovellettava olosuhteissa, joissa jo olemassa oleva ehdotus on jäänyt vireille. Lisäksi on kysyttävä, oliko EY 201 artiklan toisessa kohdassa määrättyä toimivallan rajoittamista juoksevien asioiden hoitoon sovellettava, kun otetaan huomioon, ettei parlamentti ollut antanut epäluottamuslausetta komission asioiden hoidosta.
Neuvoston mukaan korkean edustajan ja komission yhteinen ehdotus esitettiin asianmukaisesti. Korkea edustaja hyväksyi 22.4.2009 annetun komission ehdotuksen 14.12.2009. Korkean edustajan ei tarvinnut esittää erillisiä perusteluja eikä se olisi ollut mahdollistakaan. Korkea edustaja ei myöskään voinut tehdä yksipuolisesti lisäyksiä ehdotuksen johdanto-osan kappaleissa oleviin perusteluihin.
– YUTP:hen kuuluvan päätöksen puuttuminen
Parlamentin mukaan riidanalaiseen asetukseen ei sisälly viittausta unionisopimuksen V osaston 2 luvun mukaisesti tehtyyn päätökseen, vaikka SEUT 215 artiklassa niin määrätään. Asetuksen johdanto-osassa mainitaan yhteinen kanta 2002/402, mutta tämä ei ole SEUT 215 artiklassa tarkoitettu päätös. Ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa hyväksyttyä yhteistä kantaa ei voida rinnastaa tällaiseen päätökseen.
Neuvoston argumentit, jotka koskevat kyseisen yhteisen kannan oikeusvaikutusten pysyttämistä EUT-, unioni- ja Euratom-sopimuksiin liitetyn, siirtymämääräyksiä koskevan pöytäkirjan (N:o 36) sekä neuvoston kutsuman ”säädösten jatkuvuutta koskevan periaatteen” mukaisesti, eivät ole parlamentin mukaan merkityksellisiä. Kyseiseen pöytäkirjaan ei sisälly määräyksiä eikä unionissa ole oikeusperiaatteita, joiden perusteella unionisopimuksen V osaston 2 luvun mukaisesti tehty päätös voitaisiin korvata yhteisellä kannalla. Neuvosto ei ole myöskään ottanut huomioon, että asianosaiskelpoinen taho voi saattaa tällaisen päätöksen tuomioistuimen käsiteltäväksi ja että unionin tuomioistuin voi jopa kieltää neuvostoa toteuttamasta SEUT 215 artiklan mukaisia toimenpiteitä.
Neuvosto korostaa, että asetuksessa N:o 881/2002, jonka antamista edelsi yhteisen kannan 2002/402 hyväksyminen, täsmennetään varojen jäädyttämisen varmistamiseksi vaadittavat erityiset säännökset ja menettelyt. Vaikka tätä asetusta päätettiin muuttaa edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Kadi ja Al Barakaat International Foundation vastaan neuvosto ja komissio annetun tuomion jälkeen lisäämällä siihen menettelyllisiä takeita koskevia säännöksiä, yhteistä kantaa 2002/402 ei tarvinnut muuttaa eikä uutta YUTP:hen kuuluvaa päätöstä tarvinnut tässä tarkoituksessa tehdä. Kun nimittäin YUTP:n alaan kuuluva toimi, jossa edellytetään rajoittavien toimenpiteiden toteuttamista, on jo olemassa eikä sitä ole kumottu, julistettu mitättömäksi tai muutettu, ei voida vaatia unionisopimuksen V osaston 2 luvun mukaisen uuden YUTP:hen kuuluvan päätöksen tekoa. Tällaisessa näkemyksessä kiistetään pöytäkirjan (N:o 36) 9 artiklassa vahvistettu säädösten jatkuvuutta koskeva periaate.
Neuvosto toteaa lisäksi, ettei se, että luetteloon sisältyvät henkilöt ja yhteisöt voivat nykyään nostaa kumoamiskanteen YUTP:n yhteydessä tehdyistä päätöksistä, joissa määrätään näihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä, tarkoita sitä, että voimassa olevan asetuksen muuttaminen edellyttää välttämättä ensin uuden YUTP:hen kuuluvan päätöksen tekoa.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Ensinnäkin perussopimusten mukaisen ehdotuksen puuttumisen osalta on totta, että komission toimikausi päättyi 31.10.2009 ja että tämä jatkoi toimintaansa 10.2.2010 saakka, kunnes uuden komission nimittämisprosessi oli saatettu päätökseen Lissabonin sopimuksen määräysten mukaisesti. Riidanalainen asetus annettiin kuitenkin näiden kahden ajankohdan välissä eli 22.12.2009.
On kuitenkin niin, että vaikka komission toimivalta olisikin rajoittunut sen jälkeen, kun komission toimikausi oli päättynyt 31.10.2009, juoksevien asioiden hoitoon, mainittu toimielin sai tehdä 22.4.2009 antamaansa asetusehdotukseen muodollisen muutoksen, joka koski sen oikeusperustaa.
Kuten komissio korostaa, tällainen toimenpide oli tarpeen, jotta unionin lainsäätäjä voisi jatkaa vireillä ollutta menettelyä Lissabonin sopimuksen tultua voimaan.
Tästä on huomattava, että komission lainsäädäntöehdotukset, joiden oikeusperustaa ei näiden toimien luonteen ja ulottuvuuden takia ollut mahdollista pelkästään korvata uudella oikeusperustalla, on tämän tuomion 93 kohdassa mainitun 2.12.2009 annetun tiedonannon mukaan peruutettu ja ne oli korvattava uusilla ehdotuksilla.
Parlamentin argumentista, joka koskee korkean edustajan ja komission yhteisen ehdotuksen tarpeellisuutta, on todettava, että korkea edustaja antoi 14.12.2009 virallisesti hyväksyntänsä 22.4.2009 annetulle komission asetusehdotukselle.
SEUT 215 artiklassa edellytetään ainoastaan komission ja korkean edustajan yhteistä ehdotusta muttei sitä, että korkea edustaja esittäisi erilliset perustelut tai täydentäisi komission ehdotuksen perusteluja.
Toiseksi YUTP:hen kuuluvan päätöksen puuttumisen osalta on tutkittava, voitiinko riidanalainen asetus antaa yhteisen kannan 2002/402, joka oli ollut perustana asetukselle N:o 881/2002, nojalla, kun Lissabonin sopimuksen voimaantulo otetaan huomioon.
Tästä on muistutettava, että pöytäkirjan (N:o 36) 9 artiklan mukaan ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa hyväksyttyjen, unionisopimukseen perustuvien unionin toimielinten, elinten ja laitosten säädösten oikeusvaikutukset säilyvät niin kauan kuin näitä säädöksiä ei kumota, julisteta mitättömiksi tai muuteta perussopimusten nojalla.
Yhteisen kannan 2002/402 oikeusvaikutukset säilyivät siis Lissabonin sopimuksen tultua voimaan niin kauan kuin kyseistä kantaa ei ollut kumottu, julistettu mitättömäksi tai muutettu.
Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 102 kohdassa, se, ettei unionisopimuksessa määrätä enää yhteisten kantojen hyväksymisestä vaan päätösten tekemisestä YUTP:n alalla, ei poista ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa hyväksyttyjä yhteisiä kantoja, sillä muutoin pöytäkirjan (N:o 36) 9 artikla menettäisi suuren osan tehokkaasta vaikutuksestaan.
On siis katsottava, että vaikkei näihin kahteen säädösluokkaan liittyvä oikeudellinen sääntely ole identtinen, yhteisten kantojen, joita ei ole kumottu, julistettu mitättömiksi tai muutettu Lissabonin sopimuksen tultua voimaan, voidaan SEUT 215 artiklaa sovellettaessa katsoa vastaavan päätöksiä, jotka on tehty unionisopimuksen V osaston 2 luvun mukaisesti ja joihin mainitussa artiklassa viitataan.
Näin ollen toinen kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
Koska parlamentin kanteensa tueksi esittämistä kanneperusteista kumpikaan ei ole perusteltu, kanne on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska neuvosto on vaatinut parlamentin velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska tämä on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Tämän asian väliintulijat vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan saman artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Kanne hylätään.

2)
Euroopan parlamentti velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

3)
Tšekin tasavalta, Ranskan tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja Euroopan komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.