CELEX: 62012CJ0279
Zahtjev za prethodnu odluku
Arhuška konvencija
Direktiva 2003/4/EZ
Javni pristup informacijama o okolišu
Područje primjene
Pojam ‚tijelo javne vlasti’
Poduzeća za vodoopskrbu i odvodnju
Privatizacija vodnog sektora u Engleskoj i Walesu

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 2. stavka 2. Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2003/4/EZ od 28. siječnja 2003. o javnom pristupu informacijama o okolišu i stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/313/EEZ (
SL L 41, str. 26
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 1., str. 128.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između, s jedne strane, Fish Legala i E. Shirley i, s druge strane, Information Commissionera (povjerenika za informiranje) i United Utilities Water Services Ltd, Yorkshire Water Services Ltd i Southern Water Services Ltd (u daljnjem tekstu: predmetna vodnogospodarska društva), u svezi s odbijanjem tih poduzeća zahtjeva za pristup određenim informacijama koje se odnose na vodoopskrbu i odvodnju, a koje su podnijeli Fish Legal i E. Shirley.
Pravni okvir
Međunarodno pravo
Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša, koja je u ime Europske zajednice potvrđena odlukom Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005. (
SL L 124, str. 1
., u daljnjem tekstu: Arhuška konvencija), u svom članku 2. stavku 2. definira pojam „javne vlasti” na sljedeći način:
„[…]
(a)
tijelo državne, regionalne i druge uprave,
(b)
fizičke ili pravne osobe koje obnašaju javne administrativne dužnosti prema nacionalnom zakonodavstvu, uključujući posebne dužnosti, djelatnosti ili usluge u vezi s okolišem,
(c)
sve ostale fizičke ili pravne osobe koje imaju javne odgovornosti ili dužnosti, ili koje pružaju javne usluge u svezi s okolišem, a pod nadzorom nekog tijela ili osobe iz gornjih podstavaka (a) ili (b) ovoga stavka,
(d)
ustanove bilo koje organizacije regionalnih gospodarskih integracija navedene u članku 17. koja je stranka ove Konvencije.
Ove definicije ne obuhvaćaju tijela niti ustanove koja djeluju u sudbenom ili zakonodavnom svojstvu.”
Članak 4. stavak 1. te konvencije propisuje da je, u skladu s brojnim ograničenjima i uvjetima, svaka stranka dužna osigurati da tijela vlasti kao odgovor na zahtjev za informacijom o okolišu stave takvu informaciju na raspolaganje javnosti u okviru domaćeg zakonodavstva.
Pravo Unije
Uvodne izjave 1., 5., 8., 9. i 11. Direktive 2003/4 glase:
„(1)
Povećani pristup javnosti informacijama o okolišu i širenje takvih informacija pridonosi većoj svijesti o pitanjima okoliša, slobodnoj razmjeni stavova, učinkovitijem sudjelovanju javnosti u odlučivanju u vezi s okolišem i, u konačnici, kvalitetnijem okolišu.
[...]
(5)
[...] Odredbe Zajednice moraju biti u skladu s [Arhuškom konvencijom] budući da joj Europska zajednica namjerava pristupiti.
[...]
(8)
Nužno je osigurati da svaka fizička i pravna osoba ima pravo na pristup informacijama o okolišu, koje su pohranjene kod ili za tijela javne vlasti, bez obaveze iskazivanja interesa.
(9)
Također je nužno da tijela javne vlasti učine dostupnim i šire informacije o okolišu široj javnosti u najvećoj mogućoj mjeri, posebno koristeći informacijske i komunikacijske tehnologije. Budući razvoj tih tehnologija treba uzeti u obzir prilikom izvješćivanja o ovoj Direktivi i njezinog preispitivanja.
[...]
(11)
Uvažavajući načelo u članku 6. Ugovora da se zahtjevi za zaštitu okoliša integriraju u definiciju i provedbu politika i aktivnosti Zajednice, definiciju tijela javne vlasti treba proširiti tako da obuhvaća vladu ili drugu javnu upravu na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini, bez obzira imaju li one posebne odgovornosti za okoliš. Slično tome, definiciju treba proširiti kako bi uključila ostale osobe ili tijela, koja obnašaju javne upravne funkcije u vezi s okolišem u skladu s nacionalnim pravom, kao i osobe ili tijela pod njihovim nadzorom koje imaju javnu odgovornost ili funkcije u vezi s okolišem.”
Članak 1. te direktive definira svoje ciljeve na sljedeći način:
„Ciljevi ove Direktive su:
(a)
zajamčiti pravo na pristup informacijama o okolišu, koje su pohranjene kod ili za tijela javne vlasti, te utvrditi osnovne pojmove i uvjete, kao i praktična rješenja za njegovo izvršavanje, i
(b)
osigurati da su, kao nešto što se samo po sebi razumije, informacije o okolišu postupno sve dostupnije i raširenije u javnosti, kako bi se postigla najveća moguća sustavna dostupnost i širenje informacija o okolišu u javnosti. U tu svrhu potrebno je posebno promicati korištenje računalne telekomunikacije i/ili elektroničke tehnologije, gdje god je ona raspoloživa.”
Članak 2. točka 2. navedene direktive definira pojam „tijela javne vlasti” kako slijedi:
„[...]
(a)
vlada ili drugo tijelo javne uprave, uključujući javna savjetodavna tijela na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini;
(b)
bilo koja fizička ili pravna osoba koja obnaša javne upravne funkcije u skladu s nacionalnim pravom, uključujući specifične dužnosti, aktivnosti ili usluge u vezi s okolišem; i
(c)
bilo koju fizičku ili pravnu osobu koja ima javnu odgovornost ili funkciju, ili pruža javne usluge u vezi s okolišem pod nadzorom tijela ili osobe navedene u točkama (a) ili (b).
Države članice mogu odrediti da ova definicija ne obuhvaća tijela i institucije kada djeluju u pravosudnom ili zakonodavnom svojstvu. Ako ustavne odredbe na dan donošenja ove Direktive ne sadrže odredbu o postupku preispitivanja u smislu članka 6., države članice mogu isključiti ta tijela ili institucije iz te definicije.
[...]”
Članak 3. stavak 1. iste direktive glasi:
„Države članice osiguravaju da tijela javne vlasti moraju, u skladu s odredbama ove Direktive, učiniti dostupnim informacije o okolišu koje su pohranjene kod ili za njih, svakom podnositelju zahtjeva na njegov zahtjev, bez obaveze iskazivanja interesa.”
Pravo Ujedinjene Kraljevine
Zakonodavstvo koje se odnosi na pristup informacijama o okolišu
Cilj Uredbe o pristupu informacijama o okolišu iz 2004. (Environmental Information Regulations 2004, u daljnjem tekstu: EIR 2004) jest prenošenje Direktive 2003/4 u nacionalno zakonodavstvo.
Članak 2. stavak 2. te uredbe glasi:
„[...] „Tijelo javne vlasti” znači:
a)
ministarstva;
b)
bilo koje drugo tijelo javne vlasti kao što je definirano u članku 3. stavku 1. [Zakona o slobodi pristupa informacijama iz 2000.] (Freedom of Information Act 2000) [...];
c)
bilo koje drugo tijelo ili druga osoba koja obavlja funkcije javne uprave, odnosno
d)
bilo koje drugo tijelo ili druga osoba koja je pod kontrolom osobe iz točaka (a), (b) ili (c) i
i)
ima javne odgovornosti koje se odnose na okoliš;
ii)
obavlja funkcije javne prirode koji se odnose na okoliš,
ili
iii)
pruža javne usluge koje se odnose na okoliš.”
Sukladno člancima 5. i 7. EIR‑a 2004, zatražene informacije o okolišu moraju biti dostavljene u roku od 20 radnih dana, a tijelo o kojemu je riječ može, pod određenim uvjetima, produljiti taj rok na najviše 40 radnih dana.
Na temelju članka 50. stavka 1. Zakona o slobodi pristupa informacijama iz 2000., kako je izmijenjen člankom 18. EIR‑a 2004, svaka zainteresirana osoba može Information Commissioneru podnijeti zahtjev za donošenje odluke o tome je li tijelo javne vlasti o kojemu je riječ s njegovim zahtjevom za pristup informacijama postupalo sukladno zahtjevima EIR‑a 2004.
Zakonodavstvo koje se odnosi na sadašnju raspodjelu zakonskih ovlasti u sektoru vodoopskrbe i odvodnje u Engleskoj i Walesu
Usvajanjem Zakona o vodi iz 1989. (Water Act 1989), kojim je privatiziran sektor vodoopskrbe i odvodnje u Engleskoj i Walesu, s učinkom od 1. rujna 1989., funkcije, ovlasti, imovina i sredstva vodnogospodarskih agencija podijeljeni su između, s jedne strane, National Rivers Authorityja (Nacionalna riječna uprava), koji je stupanjem na snagu Zakona o zaštiti okoliša iz 1995. (Environment Act 1995) postao Environment Agency (Agencija za zaštitu okoliša), i, s druge strane, vodnogospodarskih poduzeća koja pružaju usluge vodoopskrbe i odvodnje kao komercijalnu djelatnost.
Na temelju propisa na snazi, posebice Zakona o vodnom sektoru iz 1991. (Water Industry Act 1991, u daljnjem tekstu: WIA 1991), kako je izmijenjen, sadašnja raspodjela zakonskih ovlasti u sektoru vodoopskrbe i odvodnje može se sažeti na sljedeći način:
—
Water Services Regulatory Authority (OFWAT) (regulatorno tijelo za vodnogospodarske usluge) označava vodnogospodarska poduzeća kao poduzeće za odvodnju („sewerage undertaker”) i/ili poduzeće za vodoopskrbu („water undertaker”) za određeno područje Engleske ili Walesa. To je tijelo također, sâmo ili, u određenim okolnostima, zajedno sa Secretary of State (ministrom nadležnim u području okoliša), prvenstveno odgovorno za nadzor tih poduzeća;
—
trenutačno je deset poduzeća označeno kao poduzeće za vodoopskrbu i odvodnju te pročišćavanja otpadnih voda („water and sewerage companies” ili „WASCs”), a dvanaest poduzeća označeno je kao poduzeće za vodoopskrbu („water only companies” ili „WOCs”), tako da u svakom području Engleske i Walesa ili jedno poduzeće sâmo pruža usluge vodoopskrbe i odvodnje ili je, pak, jedno poduzeće odgovorno za vodoopskrbu, a drugo poduzeće za odvodnju u odnosnom području, uz svoju djelatnost vodoopskrbe i odvodnje u drugom području;
—
vodnogospodarska poduzeća utemeljena su kao dioničko društvo („public limited company”) ili kao društvo s ograničenom odgovornošću („limited company”). Njima upravlja upravni odbor koji odgovara dioničarima, na temelju uobičajenih tržišnih načela propisanih u njihovim statutima, s ciljem ostvarivanja dobiti koja se dijeli dioničarima kao dividenda, odnosno reinvestira u poslovanje;
—
navedena poduzeća moraju se uskladiti s više zakonskih obveza koje se odnose na održavanje i poboljšanje infrastrukture te vodoopskrbu i/ili pročišćavanje otpadnih voda na svom području;
—
ona također imaju određene zakonske ovlasti, uključujući, posebice, ovlasti izvlaštenja, pravo donošenja upravnih propisa koji se odnose na plovne putove i zemlju koju imaju u vlasništvu, ovlast ispuštati vodu, uključujući u privatne vodotoke, pravo nametnuti privremene zabrane navodnjavanja i ovlast odlučiti, s obzirom na određene korisnike i pod strogim uvjetima, o obustavi vodoopskrbe;
—
obveze i ovlasti utvrđene su u aktu o dodjeli koncesije svakog društva pod nazivom „dozvola”. Ta licencija može sadržavati i druge uvjete, kao što su plaćanje naknade u korist Secretary of State. On i/ili OFWAT osigurava usklađenost s uvjetima dozvole. Od društava se može zahtijevati obavljanje određenih radnji ili poduzimanje konkretnih mjera. Dozvola se može opozvati samo uz otkazni rok od 25 godina i uz obrazloženje. Izmijeniti je može OFWAT uz suglasnost društva ili nakon izvješća Competition Commission (Komisija za zaštitu tržišnog natjecanja);
—
pravni režim kojemu podliježu vodnogospodarska društva također predviđa mogućnost da im se nametnu novčane kazne i da ih se djelomično izuzme od primjene odredaba običajnog prava za raspuštanje društava;
—
vodnogospodarska društva svakih pet godina podnose nacrt plana upravljanja imovinom, koji se naziva i „poslovni plan” („business plan”), u kojem za razdoblje od pet godina detaljno utvrđuju očekivane rezultate i, posebice, investicijske programe. Tijekom postupka savjetovanja sastavljaju se konačni planovi i OFWAT, uzimajući u obzir elemente investicijskih programa koje smatra prikladnima, određuje maksimalne iznose koje društva mogu naplaćivati svojim korisnicima za financiranje poslovnih planova i, posebice, predviđenih investicija. Sadašnji planovi obuhvaćaju godine od 2010. do 2015.
Glavni postupci i prethodna pitanja
Fish Legal, pravni zastupnik Angling Trusta, odnosno engleskog udruženja ribara, neprofitna je organizacija čiji je cilj borba protiv onečišćenja i drugih štetnih utjecaja na vodeni okoliš svim pravnim sredstvima kao i zaštita ribolova i ribara. Dopisom od 12. kolovoza 2009. Fish Legal zatražio je od dvaju vodnogospodarskih društava, United Utilities Water plc i Yorkshire Water Services Ltd, informacije o ispuštanju, sanacijama i prelijevanju u hitnim slučajevima.
E. Shirley u kolovozu 2009. pisanim putem obratila se drugom vodnogospodarskom društvu, Southern Water Services Ltd, kako bi zatražila informacije o kapacitetu sustava odvodnje za razvojni projekt u svom selu u okrugu Kent.
Budući da od predmetnih vodnogospodarskih društava nisu dobili zatražene informacije u rokovima predviđenima u EIR‑u 2004, Fish Legal i E. Shirley podnijeli su pritužbe Information Commissioneru. Odlukama o kojima su obaviješteni u ožujku 2010. Information Commissioner ustvrdio je da predmetna vodnogospodarska društva nisu tijela javne vlasti u smislu EIR‑a 2004 i da, prema tome, nije bio nadležan odlučivati o njihovim pritužbama.
Fish Legal i E. Shirley podnijeli su tužbu protiv tih odluka pred First‑tier Tribunalom (General Regulatory Chamber, Information Rights), koji je prekinuo postupak do donošenja presude Upper Tribunala (Administrative Appeals Chamber) u tzv. pilot‑predmetu Smartsource v. Information Commissioner.
Nakon objave presude od 23. studenoga 2010. u predmetu Smartsource v. Information Commissioner (u daljnjem tekstu: presuda Smartsource), First‑tier Tribunal Tribunal (General Regulatory Chamber, Information Rights) odbio je tužbu Fish Legala i E. Shirley, ponajprije na temelju toga da se predmetna vodnogospodarska društva nisu mogla definirati kao „tijela javne vlasti” u smislu EIR‑a 2004.
Sud koji je uputio zahtjev, pred kojim su Fish Legal i E. Shirley podnijeli tužbu, napominje da isti priznaju da su predmetna vodnogospodarska društva putem različitih priopćenja, od kojih je posljednje iz travnja 2011., naposljetku dala pristup svim zatraženim informacijama.
Taj sud, međutim, smatra da o pravnom pitanju koje je bilo postavljeno u okviru glavnih postupaka, dakle jesu li ta društva bila dužna dostaviti takve informacije, nije bilo odlučeno. Međutim, odgovor na to pitanje nužan je kako bi se utvrdilo jesu li predmetna vodnogospodarska društva ispunila svoju obvezu pružanja takvih informacija u skladu s nacionalnim zakonodavstvom i, osobito, u propisanim rokovima. Navedeno je pitanje relevantno i za druge predmete koji se odnose na vodnogospodarska društva u kojima su postupci pred prvostupanjskim sudom prekinuti kao i za predmete koji se odnose na djelatnosti različite od vodnog sektora.
Navedeni sud ističe da, prema mišljenju Fish Legala i E. Shirley, predmetna vodnogospodarska društva moraju biti definirana kao „tijela javne vlasti” u smislu članka 2. stavka 2.(b) ili (c) Direktive 2003/4 jer obavljaju javne upravne funkcije te su, u svakom slučaju, pod neposrednim nadzorom državnog tijela.
Sud koji je uputio zahtjev napominje da Information Commissioner tvrdi suprotno, pri čemu se u bitnome poziva na obrazloženje presude Smartsource. S jedne strane, primjenjujući višefaktorski pristup, koji predlaže ta presuda, tvrdi da vodnogospodarska društva ne obavljaju funkcije javne uprave. S druge strane, kontrola kojoj vodnogospodarska društva podliježu nedovoljna je jer se odnosi samo na funkcije povezane s regulacijom. Pojam „kontrole” odnosi se na naredbu odnosno prisilu kao i na ovlast za utvrđivanje ne samo zadanih ciljeva nego i sredstava za njihovo ostvarivanje.
U slučaju da se ne usvoji pristup iz presude Smartsource, Information Commissioner ističe, podredno, da bi najprije trebalo usvojiti takozvano hibridno tumačenje iz članka 2. stavka 2. Direktive 2003/4. Prema tom tumačenju, vodnogospodarska društva moraju biti klasificirana kao „tijela javne vlasti” samo u okviru obavljanja funkcija koje su im dodijeljene i koje se mogu klasificirati kao „javne upravne funkcije” u smislu članka 2. stavka 2.(b) Direktive 2003/4.
Sud koji je uputio zahtjev dodaje da su predmetna vodnogospodarska društva u bitnome smatrala da je u presudi Smartsource pravilno odlučeno da ta društva nisu „tijela javne vlasti”. Da bi došao do takvog zaključka, nacionalni sud uzeo je u obzir niz relevantnih elemenata, uključujući i dokument koji je 2000. objavila Gospodarska komisija Ujedinjenih naroda za Europu pod nazivom „Arhuška Konvencija, vodič za provedbu” (u daljnjem tekstu: vodič za provedbu Arhuške konvencije), neke čimbenike koji se odnose na status vodnogospodarskih društava i uređenje vodnog sektora u Engleskoj i Walesu.
U tim je okolnostima Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1)
Treba li o pitanju obavlja li neka fizička ili pravna osoba prema domaćem pravu „javne upravne funkcije” [u smislu članka 2. stavka 2. (b) Direktive 2003/4] odlučivati isključivo na temelju nacionalnog prava i njegovog tumačenja?
2)
Ako je odgovor negativan, koji se kriteriji prava Unije mogu, odnosno ne smiju primijeniti da bi se utvrdilo:
a)
je li funkcija o kojoj je riječ u biti funkcija „javne uprave”
b)
je li u skladu s nacionalnim pravom ta osoba stvarno ovlaštena za obavljanje te funkcije?
3)
Što podrazumijeva pojam osobe „pod nadzorom nekog tijela ili osobe iz točke (a) ili (b)” [u smislu članka 2. točke 2.(c) Direktive 2003/4]? Konkretno, koji su priroda, oblik i stupanj nadzora potrebni i koji se kriteriji mogu primijeniti na zaključivanje o postojanju takvog nadzora?
4)
Je li „emanacija države”, u smislu točke 20. [presude od 12. srpnja 1990., Foster i dr. (
C‑188/89, Zb., str. I‑3313.
)], nužno osoba obuhvaćena člankom 2. točkom 2.(c) Direktive 2003/4?
5)
Jesu li obveze osobe koja je u odnosu na neke od svojih funkcija, odgovornosti ili usluga obuhvaćena [člankom 2. točkom 2.(b) ili (c) Direktive 2003/4] glede pružanja informacija o okolišu ograničene na informacije koje se odnose na te funkcije, odgovornosti i usluge ili se protežu na sve informacije o okolišu, neovisno o svrsi za koju su pohranjene?”
O prethodnim pitanjima
Dopuštenost
Predmetna vodnogospodarska društva tvrde, prije svega, da je zahtjev za prethodnu odluku nedopušten.
Smatraju da, budući da je nesporno da su besplatno dostavila sve informacije o okolišu koje su zatražili Fish Legal i E. Shirley, nikakav postupak više nije u tijeku pred nacionalnim sudom. Stoga se od Suda traži da donese odluku o pitanjima koja su postala posve hipotetska, zbog čega prethodno pitanje nije više opravdano.
U tom smislu, treba imati na umu da je, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, postupak utvrđen člankom 267. UFEU‑a instrument suradnje između Suda i nacionalnih sudova zahvaljujući kojem Sud dostavlja nacionalnim sudovima tumačenja prava Unije koja su im potrebna za rješavanje sporova (vidjeti, među ostalim, presudu od 6. lipnja 2013., MA i dr., C‑648/11, t. 36. i navedenu sudsku praksu).
Za pitanja o tumačenju prava Unije koja je uputio nacionalni sud u pravnom i činjeničnom okviru i čiju točnost Sud ne provjerava vrijedi pretpostavka relevantnosti. Sud može odbiti odlučiti o zahtjevu za prethodnu odluku koju je uputio nacionalni sud samo ako je posve očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili glavnim postupkom, u slučaju kada je problem hipotetski ili kada Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se moglo dati koristan odgovor na postavljena pitanja (vidjeti, među ostalim, presudu MA i dr., t. 37. i navedenu sudsku praksu).
U ovom slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da se predmet spora koji je u tijeku pred nacionalnim sudom odnosi na prigovore Fish Legala i E. Shirley protiv odluka Information Commissionera kojima je on ustvrdio da, s obzirom na to da se predmetna vodoopskrbna društva ne mogu kvalificirati kao tijela javne vlasti u smislu nacionalnog propisa koji se odnosi na prenošenje Direktive 2003/4, nije mogao odlučiti o njihovim prigovorima kojima su tražili da se utvrdi da zatražene informacije o okolišu nisu dostavljene u rokovima predviđenima tim propisom.
Postavljena pitanja odnose se u bitnome na pitanje trebaju li, i ako trebaju pod kojim uvjetima, predmetna vodnogospodarska društva biti kvalificirana kao „tijela javne vlasti” u smislu članka 2. stavka 2.(b) ili (c) Direktive 2003/4.
Stoga treba naglasiti da, kao što je i naveo nezavisni odvjetnik u točkama 55. do 63. svog mišljenja, odgovor na ta pitanja odgovara objektivnim potrebama za rješavanje spora koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev.
U tim okolnostima postavljena pitanja nisu hipotetskog karaktera te je zahtjev za prethodnu odluku stoga dopušten.
O meritumu
Uvodna očitovanja
Na početku treba napomenuti da se, time što je postala stranka Arhuške konvencije, Europska unija obvezala načelno osigurati na području primjene prava Unije pristup informacijama o okolišu koje su pohranjene kod ili za tijela javne vlasti (vidjeti, u tom smislu, presudu od 22. prosinca 2010., Ville de Lyon,
C‑524/09, Zb., str. I‑14115, t. 36.
i presudu od 14. veljače 2012., Flachglas Torgau, C‑204/09, t. 30.) .
Kao što je potvrđeno u uvodnoj izjavi 5. Direktive 2003/4, usvajanjem te direktive zakonodavac Unije želio je osigurati usklađenost prava Unije s tom konvencijom, kako bi je Zajednica mogla zaključiti, predvidjevši opći sustav s namjenom osiguranja bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi u nekoj državi članici prava pristupa informacijama o okolišu koje su pohranjene kod ili za tijela javne vlasti, a da ta osoba ne mora dokazati interes (gore navedena presuda Flachglas Torgau, t. 31.).
Iz toga proizlazi da prilikom tumačenja Direktive 2003/4 treba voditi računa o tekstu i predmetu Arhuške konvencije, koja se tom direktivom namjerava provesti u pravo Unije (vidjeti, u tom smislu, gore navedenu presudu Flachglas Torgau, t. 40.) .
Osim toga, Sud je već utvrdio da, ako se vodič za provedbu Arhuške konvencije može smatrati objašnjavajućim dokumentom koji se može, u slučaju potrebe, uzeti u obzir među ostalim relevantnim čimbenicima za potrebe tumačenja te konvencije, analize koje on sadrži nemaju obvezujuću snagu ni normativni učinak koji imaju odredbe Arhuške konvencije (presuda od 16. veljače 2012., Solvay i dr., C‑182/10, t. 27.)
Na kraju treba također istaknuti da se pravo na pristup zajamčeno Direktivom 2003/4 primjenjuje samo u mjeri u kojoj zatražena informacija ispunjava zahtjeve iz te direktive koji se odnose na javni pristup, što osobito pretpostavlja da te informacije moraju biti „informacije o okolišu” u smislu članka 2. stavka 1. Direktive, a što sud koji je uputio zahtjev mora utvrditi u glavnom postupku (gore navedena presuda Flachglas Torgau, t. 32.).
Prvo i drugo pitanje
Svojim prvim dvama pitanjima, koja treba rješavati zajedno, sud koji je uputio zahtjev želi u bitnome utvrditi kriterije pomoću kojih će se odrediti jesu li subjekti poput predmetnih vodnogospodarskih društava pravne osobe koje na temelju nacionalnog prava obavljaju „javne upravne funkcije” u smislu članka 2. stavka 2.(b) Direktive 2003/4.
Na temelju članka 2. stavka 2 točke (b) Direktive 2003/4, odredbe u bitnome jednake članku 2. stavku 2. točki (b) Arhuške konvencije, pojam „tijela javne vlasti” znači „bilo koja fizička ili pravna osoba koja obnaša javne upravne funkcije u skladu s nacionalnim pravom, uključujući specifične dužnosti, aktivnosti ili usluge u vezi s okolišem”.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, iz zahtjeva jedinstvene primjene prava Unije kao i iz načela jednakosti proizlazi da se pojmovi neke pravne odredbe Unije koja izravno ne upućuje na pravo država članica, kako bi se utvrdili njezino značenje i opseg, moraju uobičajeno tumačiti samostalno i jedinstveno u cijeloj Uniji, pri čemu se moraju uzeti u obzir kontekst te odredbe i svrha predmetnog uređenja (vidjeti, osobito, gore navedenu presudu Flachglas Torgau, t. 37.).
U ovom predmetu potrebno je, kao prvo, utvrditi treba li izraz „na temelju domaćeg prava” tumačiti kao izravno pozivanje na nacionalno pravo, odnosno pravo Ujedinjene Kraljevine, za potrebe tumačenja pojma „javnih upravnih funkcija”.
S tim u svezi treba napomenuti da postoji razlika između engleske i francuske verzije članka 2. stavka 2. točke (b) Direktive 2003/4, koja odgovara razlici između verzija na istim jezicima članka 2. stavka 2 točke (b) Arhuške konvencije, koje pripadaju među vjerodostojne jezične verzije te konvencije. Doista, u francuskoj verziji članka 2. stavka 2 točke (b) Direktive 2003/4 izraz „na temelju nacionalnog prava” odnosi se na glagol „obavljati”, tako da se u toj verziji pojmovi te odredbe, glede definicije pojma „javnih upravnih funkcija”, ne mogu shvatiti kao da se izravno odnose na nacionalno pravo. Nasuprot tome, u engleskoj verziji iste odredbe taj se izraz nalazi iza izraza „javne upravne funkcije” i stoga se ne odnosi na navedeni glagol.
U tom pogledu, treba podsjetiti da je cilj naveden u uvodnoj izjavi 7. Direktive 2003/4 izbjeći da razlike između važećih pravnih odredbi glede pristupa informacijama o okolišu stvaraju nejednakosti unutar Unije glede pristupa informacijama ili uvjeta tržišnog natjecanja. Taj cilj zahtijeva da određivanje osoba koje su obvezne omogućiti javnosti pristup informacijama o okolišu podliježe istim uvjetima u cijeloj Uniji, tako da se pojam „javnih upravnih funkcija” u smislu članka 2. stavka 2.(b) Direktive 2003/4 ne može razlikovati s obzirom na mjerodavno nacionalno pravo.
Ovo tumačenje poduprto je vodičem za provedbu Arhuške konvencije, u skladu s kojim izraz „na temelju domaćeg prava” znači „da mora postojati pravni temelj za obavljanje funkcija iz [točke] (b)” koji obuhvaća „sve osobe zakonom ovlaštene za obavljanje javne funkcije”. To ne može biti dovedeno u pitanje činjenicom da navedeni vodič dodaje da „ono što se podrazumijeva pod javnom službom prema nacionalnom pravu može se razlikovati od jedne do druge zemlje”.
U tom kontekstu, suprotno onomu što su na raspravi tvrdili Information Commissioner i predmetna vodnogospodarska društva, navedeni izraz, ako bi se morao tumačiti kao da se odnosi na nužnost postojanja pravne osnove, ne bi bio suvišan s obzirom na to da potvrđuje da se obavljanje javnih upravnih funkcija mora temeljiti na nacionalnom pravu.
Iz toga proizlazi da samo oni subjekti koji su na pravnoj osnovi posebno definiranoj u važećem nacionalnom zakonodavstvu ovlašteni obavljati javne upravne funkcije mogu pripadati u kategoriju javnih tijela iz članka 2. stavka 2.(b) Direktive 2003/4. Međutim, pitanje jesu li funkcije za koje su ti subjekti ovlašteni prema nacionalnom pravu „javne upravne funkcije” u smislu te odredbe mora se ispitati u kontekstu prava Unije i relevantnih elemenata tumačenja Arhuške konvencije, koji omogućavaju utvrđivanje samostalne i jedinstvene definicije tog pojma.
Kao drugo, glede kriterija koje treba uzeti u obzir u određivanju ulaze li funkcije koje predmetni subjekti obavljaju na temelju nacionalnog prava u pojam „javnih upravnih funkcija” u smislu članka 2. točke 2.(b) Direktive 2003/4, Sud je već naveo da i iz Arhuške konvencije i iz Direktive 2003/4 proizlazi da su njihovi autori pojmom „tijela javne vlasti” namjeravali odrediti upravna tijela jer su ona ta koja su unutar država članica obično dužna pohraniti podatke o okolišu (gore navedena presuda Flachglas Torgau, točka 40.).
Nadalje, vodič za provedbu Arhuške konvencije objašnjava da je to „funkcija koja je obično u nadležnosti vladinih tijela, u skladu s nacionalnim pravom”, koja se ipak ne mora nužno odnositi na područje okoliša jer je to područje spomenuto samo kao primjer javne upravne funkcije.
Subjekti koji su s organske točke gledišta upravna tijela, odnosno ona koja čine dio javne uprave ili izvršne državne vlasti na svim razinama, tijela su javne vlasti u smislu članka 2. stavka 2. Direktive 2003/4. Prva kategorija obuhvaća sve pravne osobe javnog prava koje je osnovala država i stoga samo ona može odlučiti o ukidanju.
Druga kategorija tijela javne vlasti kako je definirano u članku 2. stavku 2.(b) te direktive odnosi se na upravna tijela definirana u funkcionalnom smislu, to jest subjekte, bilo da su pravne osobe javnog prava ili privatnog prava, koji su odgovorni, na temelju pravnog režima koje se na njih odnosi, za obavljanje usluga od javnog interesa, osobito u području okoliša, i koji imaju ovlasti koje nadilaze ovlasti koje proizlaze iz pravila primjenjivih na odnose među osobama privatnog prava.
U ovom slučaju nesporno je da su predmetna vodnogospodarska društva na temelju mjerodavnog nacionalnog prava, posebice WIA‑e 1991, odgovorna za obavljanje usluga od javnog interesa, a to su održavanje i razvoj vodne infrastrukture i kanalizacija kao i distribucija vode i pročišćavanje otpadnih voda, aktivnosti u svezi s kojima se, kako je istaknula Europska komisija, mora poštovati nekoliko direktiva u području okoliša vezano za zaštitu voda.
Iz elemenata dostavljenih sudu koji je uputio zahtjev također proizlazi da navedena društva na temelju mjerodavnog nacionalnog prava imaju određene ovlasti, kao što je pravo izvlaštenja, pravo donošenja upravnih propisa koji se odnose na plovne putove i zemlju koju imaju u vlasništvu, ovlast ispuštati vodu, uključujući u privatne vodotoke, pravo nametnuti privremene zabrane navodnjavanja i ovlast odlučiti, s obzirom na određene kupce i pod strogim uvjetima, o obustavi vodoopskrbe.
Sud koji je uputio zahtjev mora odlučiti mogu li se, s obzirom na posebna pravila za koja su vezana mjerodavnim nacionalnim zakonodavstvom, prava i ovlasti predmetnih vodnogospodarskih društava nazvati izvanrednim ovlastima.
S obzirom na navedeno, odgovor na prva dva pitanja jest da je, kako bi se utvrdilo mogu li se subjekti poput predmetnih vodnogospodarskih društava klasificirati kao pravne osobe koje na temelju nacionalnog prava obavljaju „javne upravne funkcije” u smislu članka 2. stavka 2.(b) Direktive 2003/4, potrebno ispitati jesu li tim subjektima na temelju mjerodavnog nacionalnog prava dane ovlasti koje nadilaze ovlasti koje proizlaze iz pravila primjenjivih na odnose među osobama privatnog prava.
O trećem i četvrtom pitanju
Svojim trećim i četvrtim pitanjem, koja treba rješavati zajedno, sud koji je uputio zahtjev želi u bitnome utvrditi kriterije pomoću kojih će se odrediti jesu li subjekti poput predmetnih vodnogospodarskih društava, za koje nije sporno da pružaju javne usluge u odnosu na okoliš, pod kontrolom tijela ili osobe iz članka 2. točke 2.(a) ili (b) Direktive 2003/4, tako da bi stoga trebali biti klasificirani kao „tijela javne vlasti” iz članka 2. stavka 2.(c) te direktive.
U ovom slučaju postavlja se pitanje znači li postojanje režima poput onoga iz WIA‑a 1991, koji nadzor nad predmetnim vodnogospodarskim društvima povjerava Secretary of State i OFWAT‑u, tijelima za koje nije sporno da su tijela javne vlasti iz članka 2. stavka 2.(a) Direktive 2003/4, da su ta društva „pod nadzorom” tih tijela u smislu članka 2. stavka 2.(c) te direktive.
U svojim pisanim očitovanjima Information Commissionner, predmetna vodnogospodarska društva i vlada Ujedinjene Kraljevine tvrde da činjenica da su predmetna vodnogospodarska društva podvrgnuta relativno strogom regulatornom režimu ne znači da su pod „nadzorom” u smislu članka 2. stavka 2.(c) Direktive 2003/4. Oni tvrde da, kao što je naglasio Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) u presudi Smartsource, postoji temeljna razlika između tzv. „regulacije”, koja obuhvaća samo ovlast regulatornog tijela da odredi ciljeve koje regulirani subjekt mora ostvariti, i tzv. „nadzora”, koji usto regulatornom tijelu omogućuje da utvrdi način na koji predmetni subjekt mora postići te ciljeve.
U tom kontekstu, vodič za provedbu Arhuške konvencije navodi da, ako se članak 2. stavak 2 točka (c) Arhuške konvencije, odredba bitno jednaka članku 2. točki 2.(c) Direktive 2003/4, odnosi na „minimum” osoba „koje su u vlasništvu države”, točka (c) navedenog članka 2. stavka 2. može se „također [...] odnositi na tijela koja pružaju javne usluge u svezi s okolišem, a koja su pod regulatornim nadzorom”.
Što se tiče pojma „nadzora”, sud koji je uputio zahtjev pita, u okviru svojeg četvrtog pitanja, u kojoj je mjeri relevantna presuda High Court of Justice (Engleska i Wales) (Ujedinjena Kraljevina) u predmetu Griffin v. South West Water Services Ltd, na koju se također poziva vodič za provedbu Arhuške konvencije u okviru članka 2. stavka 2. točke (c) te konvencije.
U toj je presudi osobito utvrđeno da se kriterij koji se odnosi na nadzor iz točke 20. gore navedene presude Foster i dr. ne treba shvatiti kao da ne obuhvaća regulativni režim, kao što je predviđeno WIA‑om 1991, i da taj režim ispunjava navedeni kriterij nadzora, tako da je, budući da su zadovoljeni ostali kriteriji, moguće pozivati se na Direktivu Vijeća 75/129/EEZ od 17. veljače 1975. o usklađivanju zakonodavstava država članica u odnosu na kolektivno otkazivanje (
SL L 48, str. 29
.) protiv vodnogospodarskih društava, sudionika u glavnom postupku, kao „emanacije države”.
U tom kontekstu, sud koji je uputio zahtjev postavlja konkretno pitanje je li neko vodnogospodarsko društvo, kao „emanacija države”, nužno pravna osoba iz članka 2. stavka 2.(c) Direktive 2003/4.
U svezi s tim, utvrđivanje situacije nadzora u okviru primjene kriterija iz točke 20. presude Foster i dr. može se smatrati znakom da je ispunjen uvjet nadzora iz članka 2. stavka 2.(c) Direktive 2003/4 jer se u obama kontekstima pojmom nadzora želi prikazati koncept „države” u širem smislu, koji je najprimjereniji za ostvarivanje ciljeva propisa o kojemu je riječ.
Precizno značenje pojma nadzora iz članka 2. stavka 2.(c) Direktive 2003/4 treba, ipak, tražiti uzimajući također u obzir ciljeve same Direktive.
Iz članka 1.(a) i (b) navedene direktive proizlazi da je njezin cilj osobito zajamčiti pravo na pristup informacijama o okolišu koje su pohranjene kod ili za tijela javne vlasti te utvrditi osnovne uvjete i praktična rješenja za njegovo izvršavanje kao i postići najveću moguću sustavnu dostupnost i širenje informacija o okolišu u javnosti.
Dakle, definiravši tri vrste tijela javne vlasti, članak 2. točka (2) Direktive 2003/4 ima za cilj obuhvatiti skupinu subjekata, neovisno o njihovom pravnom obliku, koji se moraju smatrati dijelom javne vlasti, bilo da se radi o samoj državi, subjektu koji je država ovlastila da djeluje u njezino ime ili o subjektu pod državnim nadzorom.
Ti elementi dovode do usvajanja tumačenja pojma „nadzora” u smislu članka 2. stavka 2.(c) Direktive 2003/4, u skladu s kojim ta treća preostala kategorija tijela javne vlasti obuhvaća sve subjekte koji ne određuju zaista neovisno način na koji obavljaju funkcije u području okoliša za koje su odgovorni jer tijelo javne vlasti iz članka 2. stavka 2.(a) ili (b) te direktive može presudno utjecati na djelovanje tih subjekata u navedenom području.
Način na koji takvo tijelo javne vlasti može imati presudan utjecaj na temelju ovlasti koje mu je dodijelio nacionalni zakonodavac u tom je pogledu nebitan. Može se raditi, među ostalim, o ovlasti za izdavanje uputa subjektima o kojima je riječ, bilo izvršavajući prava kao dioničar ili ne, ovlasti za ukidanje, poništenje
a posteriori
ili podvrgavanje odluke tih subjekata prethodnom odobrenju, ovlasti za imenovanje ili opoziv članova uprave ili njihove većine te ovlasti za odbijanje, u cijelosti ili djelomično, financiranja navedenih subjekata u mjeri koja ugrožava njihovo postojanje.
Sama činjenica da je subjekt o kojemu je riječ, poput predmetnih vodnogospodarskih društava, trgovačko društvo podvrgnuto posebnom regulatornom režimu za sektor o kojemu je riječ ne može isključiti nadzor u smislu članka 2. točke 2.(c) Direktive 2003/4, ako su ispunjeni uvjeti iz točke 68. ove presude u slučaju ovog subjekta.
Dakle, ako režim o kojemu je riječ obuhvaća posebno precizan pravni okvir koji propisuje skup pravila koja određuju način na koji ta društva moraju obavljati javne funkcije vezane za upravljanje okolišem za koje su odgovorna i, prema potrebi, uključuje i upravni nadzor čiji je cilj osigurati da se ta pravila stvarno poštuju, prema potrebi, izricanjem novčane kazne ili globe, iz toga može proizlaziti da ti subjekti nemaju stvarnu samostalnost u odnosu na državu, čak i ako ova više nije u mogućnosti, nakon privatizacije sektora o kojem je riječ, odlučivati o njihovom tekućem upravljanju.
Sud koji je uputio zahtjev mora provjeriti znači li u glavnim postupcima režim iz WIA‑e 1991 da predmetna vodnogospodarska društva nemaju stvarnu samostalnost u odnosu na nadzorna tijela koja čine Secretary of State i OFWAT.
S obzirom na naprijed navedeno, odgovor na treće i četvrto pitanje jest da se poduzeća kao što su predmetna vodnogospodarska društva, koja pružaju javne usluge u svezi s okolišem, nalaze pod nadzorom tijela ili osobe iz članka 2. točke 2.(a) ili (b) Direktive 2003/4 te bi stoga trebala biti klasificirana kao „tijela javne vlasti” na temelju članka 2. točke 2.(c) te direktive ako ta poduzeća ne određuju stvarno neovisno način na koji pružaju te usluge jer tijelo javne vlasti iz članka 2. točke 2.(a) ili (b) navedene direktive može presudno utjecati na djelovanje navedenih poduzeća u području okoliša.
O petom pitanju
Svojim petim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li članak 2. točku 2.(b) i (c) Direktive 2003/4 tumačiti tako da, kada je neka osoba obuhvaćena tom odredbom na temelju neke od svojih funkcija, odgovornosti ili usluga, ta osoba predstavlja tijelo javne vlasti samo glede informacija o okolišu koje posjeduje u okviru tih funkcija, odgovornosti i usluga.
Mogućnost takvog „hibridnog” tumačenja pojma tijela javne vlasti posebno je napredovala u okviru postupka pred nacionalnim sudom u kojem je donesena presuda Smartsource. U okviru toga posebno se tvrdilo da se, ako vodnogospodarska društva moraju biti obuhvaćena člankom 2. točkom 2.(b) Direktive 2003/4 jer obavljaju određene javne upravne funkcije, ta odredba može tumačiti u smislu da navedena društva moraju dostaviti samo informacije o okolišu koje posjeduju u obavljanju tih funkcija.
U tom smislu treba napomenuti da, osim činjenice da „hibridno” tumačenje pojma tijela javne vlasti može prouzročiti nesigurnost i značajne praktične probleme u učinkovitoj provedbi Direktive 2003/4, ovaj pristup kao takav nema podršku u tekstu ili u shemi te direktive ili Arhuške konvencije.
Naprotiv, takav pristup u suprotnosti je s temeljima i navedene direktive i Arhuške konvencije glede oblikovanja opsega režima pristupa koji one predviđaju, a čiji je cilj ostvariti najširu moguću sustavnu dostupnost i širenje javnosti informacija o okolišu koje su pohranjene kod ili za tijela javne vlasti.
Dakle, kao što proizlazi iz članka 3. stavka 1. Direktive 2003/4, središnje odredbe te direktive, koja je u bitnome jednaka članku 4. stavku 1. Arhuške konvencije, ako je neki subjekt određen kao tijelo javne vlasti u smislu jedne od triju kategorija iz članka 2. točke 2. navedene direktive, on svakom podnositelju zahtjeva mora učiniti dostupnima sve informacije o okolišu koje ulaze u jednu od šest vrsta informacija iz članka 2. točke 1., a koje su pohranjene kod ili za njega, osim ako zahtjev potpada pod jedno od izuzeća iz članka 4. iste direktive.
Stoga se osobe iz članka 2. točke 2.(b) Direktive 2003/4, kao što je nezavisni odvjetnik naveo u točkama 116. i 118. svog mišljenja, trebaju smatrati, za potrebe ove direktive, kao tijela javne vlasti glede svih informacija o okolišu koje su kod njih pohranjene.
Osim toga, kao što proizlazi iz točke 73. ove presude, posebice na temelju članka 2. stavka 2.(c) Direktive 2003/4, trgovačka društva poput predmetnih vodnogospodarskih društava mogu se smatrati tijelima javne vlasti na temelju te odredbe samo ako su prilikom pružanja javnih usluga u području okoliša pod nadzorom nekog tijela ili osobe iz članka 2. točke 2.(a) ili (b) Direktive 2003/4.
Iz toga proizlazi da su takva društva obvezna učiniti dostupnima samo informacije o okolišu koje su kod njih pohranjene u sklopu obavljanja tih javnih usluga.
Međutim, kao što je nezavisni odvjetnik naveo u točki 121. svog mišljenja, ta društva nisu obvezna učiniti dostupnima informacije o okolišu ako je nesporno da se ne odnose na pružanje takvih javnih usluga. Ako ostane neizvjesno je li to slučaj, informacije o kojima je riječ moraju se učiniti dostupnima.
U tim okolnostima odgovor na peto pitanje jest da članak 2. točku 2.(b) Direktive 2003/4 treba tumačiti tako da osoba obuhvaćena tom odredbom predstavlja tijelo javne vlasti glede svih informacija o okolišu koje su kod nje pohranjene. Trgovačka društva poput predmetnih vodnogospodarskih društava, koja se mogu smatrati tijelom javne vlasti iz članka 2. točke 2.(c) navedene direktive samo ako su prilikom pružanja javnih usluga u području okoliša pod nadzorom nekog tijela ili osobe iz članka 2. točke 2.(a) ili (b) iste direktive, nisu obvezna učiniti dostupnima informacije o okolišu ako je nesporno da se ne odnose na pružanje takvih usluga.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) odlučuje:

1.
Kako bi se utvrdilo može li se subjekte poput United Utilities Water plc, Yorkshire Water Services Ltd i Southern Water Services Ltd smatrati pravnim osobama koje na temelju nacionalnog prava obavljaju „javne upravne funkcije” u smislu članka 2. točke 2.(b) Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2003/4/EZ od 28. siječnja 2003. o javnom pristupu informacijama o okolišu i stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/313/EEZ, potrebno je ispitati imaju li ta društva na temelju mjerodavnog nacionalnog prava ovlasti koje nadilaze ovlasti koje proizlaze iz pravila primjenjivih na odnose među osobama privatnog prava.

2.
Poduzeća poput United Utilities Water plc, Yorkshire Water Services Ltd i Southern Water Services Ltd, koja obavljaju javne upravne funkcije u svezi s okolišem, pod nadzorom su nekog tijela ili osobe iz članka 2. točke 2.(a) ili (b) iste direktive te ih se treba smatrati „tijelima javne vlasti” u smislu članka 2. točke 2.(c) te direktive ako ta poduzeća ne određuju stvarno neovisno način na koji pružaju te usluge jer tijelo javne vlasti iz članka 2. točke 2.(a) ili (b) navedene direktive može presudno utjecati na djelovanje navedenih poduzeća u području okoliša.

3.
Članak 2. točku 2.(b) i (c) Direktive 2003/4 treba tumačiti tako da osoba obuhvaćena tom odredbom predstavlja tijelo javne vlasti glede svih informacija o okolišu koje su kod nje pohranjene. Trgovačka društva poput United Utilities Water plc, Yorkshire Water Services Ltd i Southern Water Services Ltd, koja se mogu smatrati tijelom javne vlasti iz članka 2. točke 2.(c) navedene direktive samo ako su prilikom pružanja javnih usluga u području okoliša pod nadzorom nekog tijela ili osobe iz članka 2. točke 2.(a) ili (b) iste direktive, nisu obvezna učiniti dostupnima informacije o okolišu ako je nesporno da se ne odnose na pružanje takvih usluga.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski