CELEX: 62012CJ0365
Обжалване
Регламент (ЕО) № 1049/2001
Достъп до документи на институциите
Документи, свързани с производство съгласно член 81 ЕО
Регламенти (ЕО) № 1/2003 и (ЕО) № 773/2004
Отказ на достъп
Изключения, свързани със защитата на целите на дейности по разследване, на търговските интереси и на процеса на вземане на решения от институциите
Задължение на съответната институция да пристъпи към конкретна и индивидуална проверка на съдържанието на посочените в заявлението за достъп документи

С подадената жалба Европейската комисия иска отмяната на Решение на Общия съд на Европейския съюз от 22 май 2012 г. по дело EnBW Energie Baden-Württemberg/Комисия (T‑344/08, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“), с което той отменя Решение SG.E.3/MV/psi D (2008) 4931 на Комисията от 16 юни 2008 г., с което се отхвърля заявлението на EnBW Energie Baden-Württemberg AG (наричано по-нататък „EnBW“) за достъп до преписката по дело COMP/F/38.899 — Комутационни апарати с газова изолация (наричано по-нататък „спорното решение“).
Правна уредба
Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (
ОВ L 145, стр. 43
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76) определя принципите, условията и ограниченията на правото на достъп до документите на тези институции.
Озаглавеният „Изключения“ член 4 от този регламент гласи следното:
„[…]
2.   Институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на:
—
търговските интереси на физическо или юридическо лице, включително по отношение на интелектуална собственост,
—
съдебните процедури и правни становища,
—
целите на дейности по инспектиране, разследване и одит,
освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
3.   Достъпът до документ, изготвен от дадена институция за вътрешно ползване или получен от институция и третиращ въпрос, по който тя все още не е взела решение, се отказва в случаите, когато оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решение на тази институция, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
Достъпът до документ, съдържащ становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации на въпросната институция, се отказва, дори и след вземането на решение, когато разпространението на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от институцията, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ.
[…]
6.   Ако само част от искания документ е обект на едно или няколко от горепосочените изключения, останалите части на документа се разпространяват.
7.   Изключенията, както са установени в параграфи 1, 2 и 3, се прилагат само за периода, през който защитата по отношение на съдържанието на документа е обоснована. Изключенията могат да се прилагат за максимален период от тридесет години. В случаите на документи, които са предмет на изключение във връзка със защита на лична неприкосновеност или търговски интереси, и в случай на чувствителни документи може при необходимост този период да е по-голям от определения по-горе“.
Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове [81 ЕО] и [82 ЕО] (
ОВ L 1, 2003 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167), определя правомощията за разследване на Комисията в членове 17—22. Тези правомощия включват по-специално исканията за предоставяне на информация (член 18), както и проверките в съответните предприятия (член 20) или на други помещения (член 21).
Параграф 2 от озаглавения „Изслушване на страните, жалбоподателите и други лица“ член 27 от този регламент гласи:
„Правото на защита на засегнатите страни се съблюдава в хода на цялото производство. На тях се предоставя правото на достъп до материалите по делото пред Комисията при условия на зачитане на законния интерес на предприятията от опазване на техните търговски тайни. Правото на достъп до преписката не може да се разширява до поверителната информация и вътрешните документи на Комисията или на органите по конкуренция на държавите членки. По-специално правото на достъп не може да се разширява до кореспонденцията между Комисията и органите по конкуренция на държавите членки или между последните, включително и до документи, изготвени по членове 11 и 14. Нищо в настоящия параграф не може да възпрепятства Комисията да оповестява и използва информация, необходима за доказване на нарушение“.
Съгласно член 28 от посочения регламент, озаглавен „Служебна тайна“:
„1.   Без да се засяга действието на членове 12 и 15, информацията, събрана по членове 17[—]22, се използва единствено за целта, за която е събрана.
2.   Без да се засяга[т] обменът и използването на информацията, предвиден[и] в членове 11, 12, 14, 15 и 27, Комисията и органите по конкуренция на държавите членки, техните длъжностни лица, служители и други лица, работещи под контрола на тези органи, както и длъжностни лица и държавни служители на други органи на държавите членки са длъжни да не разгласяват информация, придобита или обменена от тях по реда на настоящия регламент и от естеството, обхванато от задължението за опазване на служебната тайна. Това задължение се прилага също и за всички представители и експерти на държавите членки, които присъстват на заседания на консултативния комитет по член 14“.
Регламент (ЕО) № 773/2004 на Комисията от 7 април 2004 година относно водените от Комисията производства съгласно членове [81 ЕО] и [82 ЕО] (
ОВ L 123, стр. 18
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 242) предвижда в член 6, озаглавен „Участие на жалбоподателите в производството“:
„1.   Когато Комисията издава изложение на възраженията си относно въпрос, по който е получила жалба, тя предоставя на жалбоподателя копие от неповерителния вариант на изложението на възраженията и определя срок, в който жалбоподателят може писмено да изрази становището си.
[…]“.
Озаглавеният „Достъп до информация“ член 8 от този регламент предвижда:
„1.   Когато Комисията е информирала жалбоподателя за намерението си да отхвърли жалбата съгласно член 7, параграф 1, жалбоподателят може да поиска да му бъде предоставен достъп до документите, на които се основава временното решение на Комисията. За целта обаче на жалбоподателят не може да се предоставя достъп до търговски тайни или друга поверителна информация, които принадлежат на други участващи в производството страни.
2.   Документите, до които жалбоподателят е получил достъп в рамките на водено от Комисията производство по членове [81 ЕО] и [82 ЕО], могат да се използват от жалбоподателя само за целите на съдебно или административно производство за прилагането на посочените разпоредби на Договора“.
Озаглавен „Достъп до преписката и използване на документи“, член 15 от посочения регламент е със следния текст:
„1.   При поискване Комисията предоставя достъп до преписката на страните, до които е адресирала изложение на възраженията си. Достъп се предоставя след връчване на изложението на възраженията.
2.   Правото на достъп до преписката не се разпростира върху [търговски тайни,] поверителна информация или вътрешни документи на Комисията или на органите в областта на конкуренцията на държавите членки. Правото на достъп до преписката не се разпростира и върху кореспонденцията между Комисията и органите в областта на конкуренцията на държавите членки или кореспонденцията между [последните], когато такава кореспонденция се съдържа в преписката на Комисията.
3.   Никоя разпоредба на настоящия регламент не възпрепятства Комисията да разгласява или да използва информация, която е необходима за доказването на нарушение на разпоредбите на членове [81 ЕО] и [82 ЕО].
4.   Документите, които са получени посредством предоставянето на достъп до преписката съгласно разпоредбите на настоящия член, могат да се използват само за целите на съдебно или административно производство за прилагане на разпоредбите на членове [81 ЕО] и [82 ЕО]“.
Озаглавен „Обозначаване и опазване на поверителна информация“, член 16, параграф 1 от същия регламент предвижда:
„Комисията не съобщава или прави достъпна информацията, включително документи, която съдържа търговски тайни или друга поверителна информация на което и да е лице“.
Обстоятелства, предхождащи спора
EnBW е електроразпределително дружество, което се счита за засегнато от действието на картел между производители на комутационни апарати с газова изолация (наричани по-нататък „КАГИ“), санкциониран с Решение С(2006) 6762 окончателен на Комисията от 24 януари 2007 г. относно производство по член [81 ЕО] и член 53 от Споразумението за ЕИП (дело COMP/F/38.899 — Комутационни апарати с газова изолация) (наричано по-нататък „решението КАГИ“). Сред тези производители са Siemens AG (наричано по-нататък „Siemens“) и ABB Ltd (наричано по-нататък „ABB“).
В решението КАГИ Комисията установява, че няколко предприятия са нарушили член 81, параграф 1 ЕО и член 53 от Споразумението за европейското икономическо пространство от 2 май 1992 година (
ОВ L 1, 1994 г., стр. 3
; Специално издание на български език, 2007 г, глава 11, том 53, стр. 4), като са участвали в картел на пазара на КАГИ, в рамките на който са манипулирали процедурите за възлагане на поръчки, определяли са цените и са разпределяли помежду си проектите и пазарите на КАГИ в Европа. Поради това Комисията налага на предприятията, участвали в споменатия картел, глоби с общ размер от 750 милиона евро.
На 9 ноември 2007 г., като се позовава на Регламент № 1049/2001, EnBW подава заявление до Комисията за достъп до всички документи, съдържащи се в преписката във връзка с производството, довело до приемане на решението КАГИ.
След разговори с Комисията EnBW декларира, че е отпаднал предметът на това заявление, както и на потвърдителното заявление от 10 декември 2007 г., и на 13 декември 2007 г. внася ново заявление за достъп до документите по въпросното дело. С факс от 11 януари 2008 г. жалбоподателят конкретизира заявлението си в смисъл, че изключва от него три категории документи, а именно всички документи, които се отнасят само до структурата на участващите предприятия, всички документи, които са от значение само за определянето на адресата на решението КАГИ, и всички документи, съставени изцяло на японски език.
На 16 юни 2008 г. Комисията отхвърля това заявление с приемането на спорното решение.
В точка 2 от това решение Комисията класира всички съдържащи се в разглежданата преписка документи в следните пет категории:
1)
документи, предоставени във връзка с искане за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер, а именно изявленията на съответните предприятия и всички документи, предоставени от тях във връзка с искането за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер (наричани по-нататък „категория 1“);
2)
искания за предоставяне на информация и отговори на страните на тези искания (наричани по-нататък „категория 2“);
3)
документи, получени при проверки, а именно документи, иззети по време на проверки на място в помещенията на съответните предприятия (наричани по-нататък „категория 3“);
4)
изложение на възраженията и отговори на страните (наричани по-нататък „категория 4“);
5)
вътрешни документи:
а)
документи относно фактите, а именно, на първо място, бележки по същество относно изводите, които следва да бъдат направени въз основа на събраните доказателства, на второ място, кореспонденция с други органи по конкуренция, и на трето място, консултации с други служби на Комисията, взели участие в делото (наричани по-нататък „категория 5, буква а)“;
б)
документи, обективиращи процесуални действия, а именно заповеди за извършване на проверки, протоколи от проверките, доклади от проверките, справки за събраните в хода на проверките документи, документи относно връчването на определени документи и бележки по преписката (наричани по-нататък „категория 5, буква б)“.
В точка 3 от спорното решение Комисията посочва, че всяка от тези категории попада в обхвата на предвиденото в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 изключение, а документите от категория 5, буква a) попадат и в обхвата на изключението, предвидено в член 4, параграф 3 от този регламент.
В точка 4 от това решение Комисията обяснява, че документите от категории 1—4 попадат в обхвата на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001.
В точка 5 от споменатото решение Комисията посочва, че не намира основание да приеме, че е налице по-висш обществен интерес, който да обосновава достъпа до исканите документи по смисъла на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001.
Накрая, в точка 6 от същото решение Комисията мотивира отказа си да предостави частичен достъп до разглежданата преписка с факта, че всички документи по делото попадат изцяло в обхвата на предвидените в Регламент № 1049/2001 изключения.
Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
На 25 август 2008 г. EnBW подава в секретариата на Общия съд жалба за отмяната на спорното решение. В подкрепа на тази жалба встъпва Кралство Швеция, а Siemens и ABB поддържат исканията на Комисията.
В подкрепа на жалбата си EnBW е изложило четири основания. Първото е изведено от нарушение на член 4, параграф 2, първо и трето тире, както и на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, а четвъртото — от явна грешка в преценката на обхвата на заявлението за достъп.
В точки 32—37 от обжалваното съдебно решение Общият съд разглежда най-напред четвъртото основание. Той уважава това основание, тъй като счита, че Комисията е допуснала явна грешка в преценката, като е възприела тълкуване на заявлението за достъп до документите, представено от EnBW, в смисъл че не се отнася до документите от преписката, попадащи в категория 5, буква б). При това положение в точки 37 и 171 от обжалваното съдебно решение той счита, че обжалваното решение следва да се отмени, доколкото отказва на жалбоподателя достъп до тези документи.
На второ място, Общият съд разглежда първото основание. В това отношение той най-напред разглежда въпроса дали в настоящия случай са изпълнени необходимите условия, за да може Комисията да не извършва конкретна и индивидуална проверка в рамките на спорното решение.
Във връзка с това в точки 54—63 от обжалваното съдебно решение Общият съд счита, че без да извърши конкретен анализ на всеки документ, Комисията не може да презумира, че всички поискани документи явно попадат в обхвата на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
Освен това в точки 64—110 от посоченото съдебно решение Общият съд постановява, че за да приложи изключението, изведено от защитата на целите на дейностите по разследване, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, Комисията може да извърши разглеждане по категории единствено във връзка с документите от категория 3. В резултат от това в точки 111 и 172 от посоченото съдебно решение Общият съд счита, че следва да отмени спорното решение, доколкото с него е отказан достъп до документи от категории 1, 2 и 4 и категория 5, буква a).
По-нататък в обжалваното съдебно решение, след като по отношение на документите от последно посочените категории за изчерпателност Общият съд разглежда основателността на посочените в спорното решение изключения от правото на достъп, той уважава трите части на първото основание. Най-напред в точки 113—130 и 173 от обжалваното съдебно решение Общият съд разглежда частта от това основание, изведена от нарушение на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, отнасящо се до дейностите по разследване. По-нататък в точки 131—150 и 174 от това съдебно решение той разглежда частта от посоченото основание, изведена от нарушение на член 4, параграф 2, първо тире от този регламент, отнасящо се до търговските интереси на съответните предприятия. Накрая, в точки 151—170 и 175 от споменатото съдебно решение той разглежда частта от същото основание, изведена от нарушение на член 4, параграф 3, втора алинея от същия регламент, отнасяща се до становищата по смисъла на тази разпоредба.
При тези обстоятелства Общият съд отменя спорното решение изцяло, без да разглежда останалите посочени основания.
Производство пред Съда и искания на страните
С определение на председателя на Съда от 19 февруари 2013 г. поради липсата на интерес от разрешаването на спора се отхвърлят исканията за встъпване, представени от дружествата HUK-Coburg Haftpflicht-Unterstützungs-Kasse kraftfahrender Beamter Deutschlands a. G., LVM Landwirtschaftlicher Versicherungsverein Münster a. G., VHV Allgemeine Versicherung AG, както и Württembergische Gemeinde-Versicherung a. G.
В жалбата си Комисията е поискала от Съда:
—
да отмени обжалваното съдебно решение, доколкото с него Общият съд е отменил спорното решение,
—
да отхвърли жалбата за отмяна, подадена пред Общия съд от EnBW, и да се произнесе окончателно по въпросите, които са предмет на настоящата жалба, и
—
да осъди EnBW да заплати съдебните разноски, направени от Комисията както в първоинстанционното, така и в настоящото производство по обжалване.
EnBW иска от Съда да отхвърли жалбата и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Siemens и ABB поддържат исканията на Комисията. Кралство Швеция поддържа исканията на EnBW.
По жалбата
В подкрепа на жалбата си Комисията изтъква пет основания. Същите са изведени, първо, от неотчитане на необходимостта от хармонично тълкуване на Регламент № 1049/2001 за гарантиране на пълното действие на разпоредбите от други правни области, второ, от грешка при прилагане на правото при разглеждане на въпроса за съществуването на обща презумпция, приложима за всички документи от преписката във връзка с картелно производство, трето, от нарушение на член 4, параграф 2, трето тире от този регламент, отнасящо се до изключението във връзка със защитата на целите на дейностите по разследване, четвърто, от нарушение на член 4, параграф 2, първо тире от споменатия регламент, отнасящо се до изключението във връзка със защитата на търговските интереси, и пето, от нарушение на член 4, параграф 3, втора алинея от същия регламент, отнасяща се до изключението във връзка със защитата на процеса на вземане на решения от Комисията.
Тези основания трябва да се разгледат заедно.
Доводи на страните
По първото основание
Комисията, подкрепяна в това отношение от ABB и Siemens, твърди, че обжалваното съдебно решение не се съобразява с необходимостта от хармонично тълкуване на Регламент № 1049/2001 и на Регламенти № 1/2003 и № 773/2004 във връзка с картелите. Общият съд взел предвид единствено принципа за стриктно тълкуване на изключенията от правото на достъп и по този начин осигурил на Регламент № 1049/2001 предимство пред посочените регламенти.
Комисията подчертава, че е от основно значение да се защити както задачата ѝ по прилагане на правото в областта на картелите, така и участващите в процедурата предприятия. Защитата на поверителната информация можела да се изключи единствено когато по-висш интерес оправдава достъпа до посочените документи, например зачитането на правото на защита, с което се ползват засегнатите предприятия. Широкият достъп до преписката бил свързан с риска от заобикаляне на режима на достъп до преписките, приложим в производствата във връзка с картели, и съществувал риск предприятията да оказват по-ограничено сътрудничество.
Според Комисията неправилното тълкуване, извършено от Общия съд, се установява от констатациите, в които той подчертава, че целта на Регламент № 1049/2001 е да се гарантира възможно най-широк достъп до документите. Това схващане било неправилно, тъй като разпоредбите на този регламент трябвало да се тълкуват в такъв смисъл, че да се гарантира и в бъдеще пълно прилагане на уредбата в различните области.
В това отношение, подкрепяно от Кралство Швеция, EnBW поддържа, че правилно Общият съд е констатирал, че изключенията от правото на достъп до документите, предвидени в член 4 от Регламент № 1049/2001, трябва да се тълкуват и прилагат стриктно. Комисията се опитвала да въведе допълнителен критерий за установяването на изключение, който не бил вписан в Регламента. По този начин тя се опитвала на основание Регламент № 1/2003 да въведе по изкуствен начин изключение за всички документи, които имат връзка с дейността ѝ по разследване, и да изведе цялостната си дейност в областта на конкуренцията извън приложното поле на Регламент № 1049/2001.
Според EnBW Решение от 28 юни 2013 г. по дело Комисия/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P) и Решение от 28 юни 2013 г. по дело Комисия/Agrofert Holding (C‑477/10 P) не биха могли да се приложат по настоящото дело. Всъщност самите операции, с които се извършва концентрация, не били забранени. За сметка на това производството по Регламент № 1/2003 било насочено срещу предприятия, нарушили членове 81 ЕО и 82 ЕО. Следователно единствената цел на доброволното съобщаване на информация на Комисията в рамките на исканията за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер била отговорността на съответните предприятия за нарушение на правото на Съюза да не бъде ангажирана. Правото на Съюза не съдържало разпоредба, която да задължава предприятията, които са го нарушили, да съобщават за това на Комисията и да представят информация, доказваща извършеното нарушение.
EnBW счита, че тълкуването в поискания от Комисията смисъл е несъвместимо с член 81 ЕО. Всъщност пълният обем на предвидените в тази разпоредба последици би се оказал поставен под съмнение, ако всяко трето лице би било лишено от възможността да поиска поправяне на вредите, които са му били нанесени от поведение, което може да ограничи конкуренцията. Производството по иск за обезщетение на вреди обаче би могло да се води успешно само ако увреденото лице е в състояние да установи естеството и размера на претърпяното увреждане.
По второто основание
Подкрепяна в това отношение от ABB и Siemens, Комисията сочи, че Общият съд стига неправилно до извода, че не съществува обща презумпция във връзка със защитата, от която по принцип трябва да се ползват всички документи по преписките във връзка с картелни производства.
Според Комисията в тази връзка Общият съд е счел неправилно, че констатациите на Съда в Решение от 29 юни 2010 г. по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau (
C-139/07 P, Сборник, стр. I-5885
) не могат да се приложат по настоящото дело, поради това че документите, поискани по делото, по което е постановено това решение, се отнасяли до производство, което все още не било приключено. Това обстоятелство било ирелевантно с оглед очертаването на областта на защита по смисъла на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001. От значение било единствено естеството на защитаваните интереси. Впрочем в посочените по-горе Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob и Решение по дело Комисия/Agrofert Holding Съдът междувременно приложил тази обща презумпция и в областта на контрола на концентрациите. Правилата за достъп до преписките в областта на картелното право следователно били практически еднакви с приложимите относно контрола на концентрациите.
Комисията счита, че Общият съд е приел неправилно, че необходимата за всеки отделен случай преценка на ограниченията, приложими за предприятията или за жалбоподателите, участващи в производството, изключва наличието на обща презумпция. Всъщност както в областта на контрола на държавните помощи, така и в правото в областта на конкуренцията при всички положения нямало основание неучастващи трети лица да отправят искания да се ползват от правото на достъп до документите, съдържащи се в преписката в производството в областта на картелите.
EnBW счита, че посоченото по-горе Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau не може да се приложи по настоящото дело. Всъщност по делото в основата на посоченото решение разглежданото производство във връзка с държавна помощ все още не било приключило с окончателно решение на Комисията, докато в настоящия случай с приемането на решението за установяване на нарушение Комисията постановила такова окончателно решение. Освен това производството във връзка с държавна помощ било насочено не срещу предприятие, а срещу държава членка. Накрая, общата презумпция, упомената от Съда, също не се прилагала в случая, тъй като класирането на документите по категории така, както е направено от Комисията, до голяма степен било безполезно с оглед на приемането на спорното решение.
Кралство Швеция подчертава, че макар Комисията да се основава на общи презумпции, тя все пак трябва да провери във всеки отделен случай дали обичайно приложимите за определен вид документи общи съображения са действително приложими към отделния документ, чието оповестяване е поискано. Всъщност за заявителя, който изобщо не познава съдържанието на съответните документи, било невъзможно да докаже, че оповестяването на документа не може да увреди определен легитимен интерес.
По третото основание
С подкрепата на Siemens и ABB по този въпрос Комисията поддържа, че Общият съд не се е съобразил с областта на защита, предвидена в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, като не е взел под внимание, че целта на действията по разследване е не само успешното приключване на всяко производство по разследване, но и ефективното прилагане на правото в областта на конкуренцията. Освен това Общият съд не съобразил, че разпоредбите относно изключенията в този регламент е необходимо да се тълкуват с оглед на специалните разпоредби в други области на правото.
Комисията твърди също, че Общият съд не е отчел факта, че документите, представени във връзка с искане за освобождаване от глоби или за намаляване на техния размер, трябва да се ползват с особена защита, надхвърляща освен това границите на отделното производство. По-специално обстоятелството, че предприятията се опасяват от публичното разгласяване на подобни документи, можело да намали желанието им за сътрудничество с Комисията. Независимо от приноса за спазване на правото в областта на конкуренцията на исковете за вреди, отправени от частноправни субекти, той не можел нито да обоснове, нито да неутрализира накърняването на публичния интерес. Евентуалната полза от такива искове зависела впрочем от капацитета на Комисията да разкрие нарушенията на правилата за конкуренция.
При условията на евентуалност Комисията също упреква Общия съд, че не е отчел необходимостта да защити документите дори когато решението му е придобило окончателен характер. Действително в случай на отмяна от Общия съд поради процесуални нарушения Комисията можела да възобнови производството и да се произнесе окончателно въз основа на материалите от преписката.
EnBW твърди най-напред, че Комисията няма никакво право на преценка във връзка с решението дали и до каква степен заявленията за достъп до документи от страна на молители за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер могат да накърнят пълната ефективност на програмата за освобождаване от глоби или за намаляване на техния размер.
По-нататък EnBW твърди, че Комисията не сочи никакви обстоятелства, които да са в състояние да подкрепят или докажат опасенията ѝ за наличието на риск от разубеждаване да ѝ бъде оказвано сътрудничество. Реално всяко лице, което иска освобождаване от глоби или намаляване на техния размер, отчитало в момента на вземане на решението си да подаде искане в този смисъл конкретния риск срещу него да бъде предявен иск от лицата, пострадали от предоставената от него уличаваща го информация. С оглед на абсолютните по размер глоби, налагани от Комисията, съществувал сериозен стимул за самоуличаване, който не се засягал в чувствителна степен от евентуалния достъп на пострадалите лица до преписката.
Накрая, EnBW твърди, че отмяната на решението за налагането на глоба за нарушение на член 81 ЕО по принцип нямало да доведе до ново производство, тъй като съдът на Съюза можел да отмени, да намали или увеличи размера на наложената глоба.
По четвъртото основание
Подкрепяна в това отношение от Siemens и ABB, Комисията твърди, че Общият съд е стигнал до неправилното заключение, че тя не е доказала надлежно до каква степен достъпът до поисканите документи би могъл да засегне търговските интереси на предприятията, участвали в картела. Общият съд не взел под внимание обстоятелството, че разпоредбата, установяваща изключението във връзка със защитата на търговските интереси и със защитата на целите на дейностите по разследване, са тясно свързани, поради което общата презумпция се прилага еднакво за член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001.
Според Комисията понятието за търговски интерес трябва да се разбира с оглед на особените разпоредби на картелното право, тоест в по-широк смисъл, отколкото вложения от Общия съд. В това отношение следвало да се вземе под внимание обстоятелството, че предадените документи съдържат информация за търговската дейност на засегнатите предприятия, до която те не биха предоставили достъп в такава форма извън производството в областта на картелите. Следвало също да се има предвид, че достъпът до документи на основание на Регламент № 1049/2001 позволявал дори на трети лица, които не участват в картела, да се запознават с документи, до които нито едно от предприятията, участващи в него, не е имало достъп в рамките на административното производство.
Комисията счита също, че Общият съд е допуснал грешка, като е изискал конкретно разглеждане, за да се установи до каква степен разглежданата информация все още е с поверителен характер. Обстоятелството, че предприятията са задължени да ѝ предоставят търговска, евентуално чувствителна, информация, било достатъчно.
EnBW сочи, че предприятията, които желаят да се ползват от програмата за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер, доброволно предоставят уличаваща ги чувствителна информация. При това положение Общият съд правилно преценил, че интересът на засегнатите лица от липсата на оповестяване не можел да се квалифицира като търговски в тесния смисъл на това понятие, като се има предвид, че предприятията имат за цел да избегнат предявяването на искове за вреди пред националните съдилища.
По петото основание
Подкрепяна по този въпрос от Siemens и ABB, Комисията сочи, че Общият съд е допуснал грешка, като не е отчел обстоятелството, че общата презумпция се простира по отношение на всички вътрешни документи, съдържащи се в преписката във връзка с производство в областта на картелите, независимо от квалификацията им като „документи, съдържащи становища“ по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001.
Поради същата причина Комисията твърди, че дори да се допусне грешка от нейна страна при тълкуване на представеното ѝ заявление, тази констатация не е в състояние да обоснове нищожността на спорното решение в това отношение. Документите от категория 5, буква б) били вътрешни и поради това били изключени от достъпната част на преписката в съответствие със специалните правила относно достъпа до преписките, поради което дори да били включени в това заявление, адресираният до EnBW отказ бил оправдан. Поради това Общият съд трябвало да отхвърли повдигнатото пред него четвърто основание като неприложимо.
При условията на евентуалност Комисията поддържа, че Общият съд не е установил до каква степен преценката ѝ във връзка с прилагането на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 била погрешна. Общият съд също приел неправилно, че тя не е доказала надлежно до каква степен документите от категория 5, буква а) съдържат „становища“. Накрая, Общият съд допуснал грешка, като приел, че оповестяването на разглежданите документи нямало да засегне сериозно процеса на вземане на решения.
EnBW сочи, че мотивите в Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе, не могат да се приложат по настоящото дело. Общата презумпция, упомената в това решение, всъщност предполагала Комисията да докаже, че условията за наличие на предвиденото в Регламент № 1049/2001 изключение са изпълнени за определена категория документи. В случая обаче не били изпълнени предвидените в член 4, параграф 3, втора алинея от този регламент материалноправни условия. Освен това спорното решение не съдържало никакви мотиви в подкрепа на твърдението, че всички вътрешни документи от разглежданата преписка съдържат становища. Накрая, Комисията не представила никакви улики, че оповестяването на съответните документи ще засегне сериозно процеса на вземане на решения на тази институция, като се има предвид, че става дума за прието преди повече от 5 години решение.
Съображения на Съда
С изложените основания Комисията по същество упреква Общия съд, че в нарушение на разпоредбите на Регламент № 1/2003 и на Регламент № 773/2004 относно достъпа до документите, съдържащи се в преписка във връзка с производство съгласно член 81 ЕО, е изключил възможността, без да извършва конкретен и индивидуален анализ на всеки документ в такава преписка, да приеме, че всички такива документи се ползват от общата презумпция, че попадат под действието на изключенията от правото на достъп, предвидени в член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001 и в член 4, параграф 3, втора алинея от същия, отнасящи се по същество до защитата съответно на търговските интереси, на целите на разследването, както и на процеса на вземане на решения от Комисията.
В началото е необходимо да се напомни, че съгласно член 255, параграфи 1 и 2 ЕО всеки гражданин на Съюза, както и всяко физическо или юридическо лице, което пребивава или има седалище в държава членка, има право на достъп до документите на институциите на Европейския съюз при спазване на принципите и условията, определени в съответствие с процедурата, посочена в член 251 ЕО. Целта на Регламент № 1049/2001 е да предостави на обществеността възможно най-широко право на достъп до документите на институциите. По-специално от член 4 от този регламент, който предвижда режим на изключения в това отношение, е видно, че това право на достъп все пак се подчинява на някои ограничения, основани на съображения от обществен или частен интерес (вж. Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе, точка 51, Решение от 21 септември 2010 г. по дело Швеция и др./API и Комисия, С‑514/07 Р, С‑528/07 Р и С‑532/07 Р, Сборник, стр. I‑8533, точки 69 и 70, Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob, посочено по-горе, точка 111, Решение по дело Комисия/Agrofert Holding, посочено по-горе, точка 53, както и Решение от 14 ноември 2013 г. по дело LPN и Финландия/Комисия, C‑514/11, точка 40).
По силата на изключенията, на които се позовава Комисията, а именно на изключенията, съдържащи се в член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001, както и в член 4, параграф 3, втора алинея от него, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на съответния документ, институциите отказват достъп до документ, от една страна, в случаите, когато оповестяването му би засегнало защитата на търговските интереси на определено физическо или юридическо лице или защитата на целите на дейностите по инспектиране, разследване и одит, както и, от друга страна, когато този документ съдържа становища, които са за вътрешно ползване като част от предварителни обсъждания и консултации на въпросната институция, в случай че разгласяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решения на институцията.
От това следва, че режимът на изключения, предвиден в посочения член 4, се основава на претегляне на интересите, които се противопоставят в даден случай, а именно, от една страна, интересите, които би облагодетелствало оповестяването на съответните документи, и от друга страна, тези, които би застрашило това оповестяване. Решението, което се взема по заявление за достъп до документи, зависи от отговора на въпроса на кой интерес трябва да се отдаде предимство в конкретния случай (Решение по дело LPN и Финландия/Комисия, посочено по-горе, точка 42).
Съгласно установената съдебна практика, за да се обоснове отказът на достъп до документ, чието оповестяване е поискано, по принцип не е достатъчно документът да е свързан с някоя от дейностите, посочени в член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1049/2001. Съответната институция трябва също така да предостави обяснения, що се отнася до въпроса по какъв начин достъпът до посочения документ би могъл да засегне конкретно и действително интереса, защитен от предвидено в този член изключение (вж. в този смисъл Решение от 1 юли 2008 г. по дело Швеция и Turco/Съвет, С‑39/05 Р и С‑52/05 Р, Сборник, стр. I‑4723, точка 49, Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе, точка 53, Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob, посочено по-горе, точка 116, Решение по дело Комисия/Agrofert Holding, посочено по-горе, точка 57, както и Решение по дело LPN и Финландия/Комисия, посочено по-горе, точка 44).
Съдът обаче е приел, че съответната институция на Съюза може да се позовава в това отношение на общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи, тъй като сходни съображения от общ характер могат да намерят приложение относно искания за оповестяване, които се отнасят за документи от едно и също естество (вж. по-специално Решение по дело Швеция и Turco/Съвет, посочено по-горе, точка 50, Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе, точка 54, Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob, посочено по-горе, точка 116, Решение по дело Комисия/Agrofert Holding, посочено по-горе, точка 57, Решение от 17 октомври 2013 г. по дело Съвет/Access Info Europe, C‑280/11 P, точка 72, както и Решение по дело LPN и Финландия/Комисия, посочено по-горе, точка 45).
В този смисъл Съдът вече е приел, че подобни общи презумпции съществуват в четири случая, а именно по отношение на документите от административната преписка в производство за контрол върху държавни помощи (вж. Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе, точка 61), документите, разменени между Комисията и уведомяващите страни или трети лица в рамките на производство за контрол върху концентрации между предприятия (вж. Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob, посочено по-горе, точка 123, и Решение по дело Комисия/Agrofert Holding, посочено по-горе, точка 64), писмените становища, представени от институция в рамките на съдебно производство (вж. Решение по дело Швеция и др./API и Комисия, посочено по-горе, точка 94), както и документите в производство за установяване на неизпълнение на задължения в досъдебната му фаза (вж. Решение по дело LPN и Финландия/Комисия, посочено по-горе, точка 65).
За всички тези дела е характерно обстоятелството, че искането за достъп се отнася не до един-единствен, а до всички документи (вж. Решение по дело LPN и Финландия/Комисия, посочено по-горе, точка 47 и цитираната съдебна практика).
В тези случаи изводът за наличие на обща презумпция в смисъла, че оповестяването на документи от определено естество по принцип би засегнало защитата на някой от интересите, изброени в член 4 от Регламент № 1049/2001, позволява на съответната институция да разгледа общо искане и да му отговори по съответния начин (Решение по дело LPN и Финландия/Комисия, посочено по-горе, точка 48).
В случая е налице подобно положение. Всъщност, видно от точки 13 и 14 от настоящото решение, EnBW подава заявление за достъп до всички документи, посочени общо, които се съдържат в преписката във връзка с производството, довело до приемане на решението КАГИ.
Освен това по настоящото дело е безспорно, че към датата, на която EnBW подава до Комисията заявление за достъп до набор документи, съдържащи се в нейната преписка във връзка с това производство, пред Общия съд са налице висящи производства, в които е поискана отмяната на решението КАГИ, и че към момента на приемане на спорното решение това не се е променило, както Общият съд е отбелязал в точка 118 от обжалваното съдебно решение.
С оглед на изложените предварителни съображения следва да се провери дали в обжалваното съдебно решение Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото при тълкуване и прилагане на изключенията от правото на достъп до документите, предвидени в член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001, както и в член 4, параграф 3, втора алинея от него, изключвайки наличието на обща презумпция като посочената в точки 65 и 66 от настоящото решение по отношение на заявление за достъп до всички документи, съдържащи се в разглежданата преписка във връзка с производство съгласно член 81 ЕО.
По предвидените в член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001 изключения от правото на достъп до документи
– Обжалваното съдебно решение
След като посочва, по-специално в точка 41 от обжалваното съдебно решение, че тъй като дерогират принципа на възможно най-широк достъп на обществеността до документите, посочените в член 4 от Регламент № 1049/2001 изключения от правото на достъп до документи трябва да се тълкуват и прилагат стриктно, в точки 62 и 172 от посоченото съдебно решение Общият съд стига до извода, че Комисията не може да презумира, без да извърши конкретен и индивидуален анализ на всеки документ, че всички заявени от EnBW документи попадат в обхвата на изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 относно защитата на дейностите по разследване.
В това отношение в точка 56 от обжалваното съдебно решение Общият съд счита, че по настоящото дело е изключено да се основе на съображения, аналогични на възприетите в Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе, в което във връзка със заявление за достъп до преписка в производство в областта на държавните помощи е постановено, че по-специално от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член [88 ЕО] (
OВ L 83, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41) може да се изведе общата презумпция, че всички поискани документи попадат в обхвата на едно от изключенията.
На първо място, в точка 57 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че режимът на достъп в конкретните производства, независимо дали са в областта на държавните помощи или в областта на картелите, се прилага само докато тече съответното производство, без да следва да се взема под внимание евентуалната последваща отмяна от юрисдикциите на Съюза, което изключва прилагането му по настоящото дело, тъй като с решението КАГИ се слага край на производството.
Поради това съображение, макар в точки 78, 92, 109 и 172 от това съдебно решение да приема, че по принцип Комисията е можела да извърши проверка по категории на документите от преписката, попадащи в категория 3, а именно иззети в хода на проверката, с оглед на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 в точки 113—130 и 173 от това съдебно решение Общият съд е изключил прилагането на това изключение, в случая по отношение на всички документи от разглежданата преписка.
На второ място, в точки 58—62 от това съдебно решение Общият съд е установил, че от Регламент № 1/2003 и Регламент № 773/2004 не произтича никаква обща презумпция за отказване на достъп до документи, при положение че посочените регламенти въвеждат по отношение на правото на предприятията, срещу които се води производство съгласно член 81 ЕО, и на правото на жалбоподателите да се запознават с определени документи от преписката на Комисията определени ограничения, които сами по себе си изискват преценка във всеки отделен случай.
Освен това от точки 131—150 и 174 от посоченото съдебно решение следва, че Общият съд е изключил прилагането на подобна презумпция по отношение на документите, попадащи в обхвата на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001, отнасящо се до защитата на търговските интереси. Видно от точки 142 и 149 от това съдебно решение, Общият съд по същество упреква Комисията, че въпреки възрастта на по-голямата част от търговски чувствителната информация, съдържаща се в преписката, тя се е ограничила до общи оценки за всички документи в нея, попадащи в категории 1—4, без да извършва конкретна и индивидуална проверка на тези документи, която да е в състояние да докаже по какъв начин тяхното оповестяване би засегнало защитата на търговските интереси на съответните лица.
– По наличието на обща презумпция за отказване на достъп до съответните документи
Видно от точки 115 и 136 от обжалваното съдебно решение, по настоящото дело е безспорно, че документите, съдържащи се в разглежданата преписка във връзка с производството съгласно член 81 ЕО, попадат в обхвата на дейността по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 и могат да съдържат чувствителна търговска информация по смисъла на член 4, параграф 2, първо тире от него.
Като се има предвид целта на производството съгласно член 81 ЕО, а именно да се провери дали картелът между предприятия е съвместим с общия пазар, в рамките на такова производство Комисията действително може да събира чувствителни търговски данни, отнасящи се по-специално до търговските стратегии на участващите предприятия, размера на техните продажби, пазарните им дялове или търговските им отношения, така че достъпът до документите в такова производство може да накърни защитата на търговските интереси на посочените предприятия. Ето защо в това производство изключенията относно защитата на търговските интереси и защитата на целите на дейностите по разследване са тясно свързани (вж. по аналогия Решение по дело Комисия/Editions Odile Jacob, посочено по-горе, точка 115, и Решение по дело Комисия/Agrofert Holding, посочено по-горе, точка 56).
Съдът обаче вече е постановил, когато е признал наличието на общата презумпция, посочена в точки 65 и 66 от настоящото решение по отношение на заявленията за достъп до документи, съдържащи се в преписка във връзка с производство за контрол на държавни помощи или в преписка във връзка с производство за контрол на операции по концентрация, че Комисията има право да презумира, че оповестяването на тези документи по принцип засяга защитата на търговските интереси на участващите в тези производства предприятия, както и защитата на целите на дейностите по разследване, свързани с тези производства по смисъла на член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001 (вж. Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе, точка 61, Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob, посочено по-горе, точка 123, и Решение по дело Комисия/Agrofert Holding, посочено по-горе, точка 64).
Противно на постановеното от Общия съд в точка 57 от обжалваното съдебно решение, аналогична обща презумпция намира приложение и във връзка със заявление за получаването на достъп до набор от документи, съдържащи се в преписка във връзка с производство съгласно член 81 ЕО.
Действително, както бе напомнено в точка 61 от настоящото решение и както посочва Общият съд, по-специално в точка 41 от обжалваното съдебно решение, целта на Регламент № 1049/2001 е да предостави на обществеността възможно най-широко право на достъп до документите на съответните институции.
Когато обаче, както по настоящото дело, документите, посочени заявлението за достъп, попадат в определена област от правото на Съюза, в случая производство съгласно член 81 ЕО, изключенията от правото на достъп до документите, които се съдържат по-специално в член 4 от Регламент № 1049/2001, не биха могли да се тълкуват, без да се държи сметка за специфичните правила, уреждащи достъпа до тях, които в случая се съдържат в Регламент № 1/2003 и Регламент № 773/2004. Всъщност в тази област посочените два регламента преследват различни цели от тези, които си поставя Регламент № 1049/2001, тъй като целят да осигурят зачитане на правото на защита, от което се ползват засегнатите страни, и надлежното разглеждане на жалбите, като едновременно с това гарантират спазването на професионалната тайна в производствата съгласно член 81 ЕО, а не максимални улеснения при упражняването на правото на достъп до документи, както и да насърчават добрите административни практики, осигурявайки възможно най-голяма прозрачност в процеса на вземане на решения от органите на публична власт, както и на информацията, на която се основават техните решения (вж. по аналогия Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob, посочено по-горе, точка 109, и Решение по дело Комисия/Agrofert Holding, посочено по-горе, точка 51).
Тъй като посочените регламенти не съдържат разпоредби, които да предвиждат изрично предимството на единия регламент спрямо другия, те следва да се прилагат така, че да не се стига до противоречие помежду им и да се осигури съгласувано прилагане (вж. по аналогия Решение от 29 юни 2010 г. по дело Комисия/Bavarian Lager,
C-28/08 P, Сборник, стр. I-6055
, точка 56, Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob, посочено по-горе, точка 110, и Решение по дело Комисия/Agrofert Holding, посочено по-горе, точка 52).
Следователно, от една страна, в съответствие със съдебната практика, припомнена в точка 61 от настоящото съдебно решение, макар целта на Регламент № 1049/2001 е да предостави на обществеността възможно най-широко право на достъп до документите на институциите, това право все пак се подчинява на някои ограничения, основани на съображения от обществен или частен интерес.
От друга страна, член 27, параграф 2 и член 28 от Регламент № 1/2003, както и членове 6, 8, 15 и 16 от Регламент № 773/2004 въвеждат ограничения за използването на документите, съдържащи се в преписката във връзка с производство съгласно член 81 ЕО, като дават достъп до нея само на „засегнатите страни“ и „жалбоподателите“, чиято жалба Комисията възнамерява да отхвърли, при спазване на изискването да не се оповестяват търговските тайни и друга поверителна информация на предприятията, както и вътрешни документи на Комисията и на органите по конкуренция на държавите членки, стига документите, до които е осигурен достъп, да се използват само за целите на административното или съдебно производство съгласно член 81 ЕО.
От предходното следва, че страните в производството съгласно член 81 ЕО не само че не разполагат с неограничено право на достъп до документите, съдържащи се в преписката на Комисията, а освен това третите лица, с изключение на жалбоподателите, също не разполагат в рамките на това производство с право на достъп до документите от преписката на Комисията (вж. по аналогия Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе, точка 58).
Тези съображения трябва да се вземат под внимание за целите на тълкуването на член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001, както и на член 4, параграф 3, втора алинея от него. Действително, ако лица, различни от тези, които разполагат с право на достъп до преписката на основание на Регламент № 1/2003 и на Регламент № 773/2004, или от тези, които по принцип имат право на такъв достъп, но не са го упражнили или той им е бил отказан, имаха право да получат достъп до документите на основание на Регламент № 1049/2001, установеният в Регламент № 1/2003 и в Регламент № 773/2004 режим на достъп до преписката би бил поставен под въпрос (вж. по аналогия Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе, точка 58, Решение по дело Швеция и др./API и Комисия, посочено по-горе, точка 100, Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob, посочено по-горе, точка 122, Решение по дело Комисия/Agrofert Holding, посочено по-горе, точка 63, както и Решение по дело LPN и Финландия/Комисия, точка 58).
Наистина правото на запознаване с преписката в рамките на производство съгласно член 81 ЕО и правото на достъп до документите по силата на Регламент № 1049/2001 се различават от правна гледна точка. Също така обаче е вярно, че те водят до положение, което е сходно във функционален аспект. Всъщност независимо от правното основание, на което е разрешен, достъпът до преписката позволява да се получат коментарите и документите, представени от съответните предприятия и трети лица на Комисията (вж. по аналогия Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе, точка 59, Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob, посочено по-горе, точка 120, и Решение по дело Комисия/Agrofert Holding, посочено по-горе, точка 61).
При тези условия всеобщият достъп по силата на Регламент № 1049/2001 до документите, съдържащи се в преписка във връзка с прилагането на член 81 ЕО, би могъл да застраши равновесието, което законодателят на Съюза е искал да осигури с Регламент № 1/2003 и Регламент № 773/2004 между задължението на съответните предприятия да предоставят на Комисията евентуално чувствителна търговска информация, за да може тя да установи наличието на картел и да прецени неговата съвместимост с посочения член, от една страна, и гаранцията за засилена защита, чрез професионалната и търговската тайна, на предоставените по този начин на Комисията сведения, от друга (вж. по аналогия Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob, посочено по-горе, точка 121, както и Решение по дело Комисия/Agrofert Holding, посочено по-горе, точка 62).
В тази връзка следва да се подчертае, че съгласно практиката на Съда административната дейност на Комисията не изисква същия по обхват достъп до документите както законодателната дейност на институция на Съюза (вж. в този смисъл Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе, точка 60, Решение по дело Швеция и др./API и Комисия, посочено по-горе, точка 77, както и Решение от 21 юли 2011 г. по дело Швеция/MyTravel и Комисия,
C-506/08 P, Сборник, стр. I-6237
, точка 87).
От това следва, че по отношение на производствата съгласно член 81 ЕО обща презумпция като описаната в точки 65, 66 и 80 от настоящото решение може да произтича от разпоредбите на Регламент № 1/2003 и Регламент № 773/2004, които уреждат конкретно правото на достъп до документите, съдържащи се в преписките на Комисията във връзка с тези производства (вж. по аналогия Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе, точки 55—57, Решение по дело Commission/Éditions Odile Jacob, посочено по-горе, точка 117, както и Решение по дело Комисия/Agrofert Holding, посочено по-горе, точка 58).
С оглед на изложеното следва да се приеме, че за целите на прилагането на изключенията, предвидени в член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001, Комисията има право да презумира, без да извършва конкретна и индивидуална проверка на всеки от документите, които се съдържат в преписка във връзка с производство съгласно член 81 ЕО, че оповестяването на съответните документи по принцип засяга защитата на търговските интереси на участващите в такова производство предприятия, както и защитата на целите на дейностите по разследване, свързани с това производство (вж. по аналогия Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе, точка 61, Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob, посочено по-горе, точка 123, Решение по дело Комисия/Agrofert Holding, посочено по-горе, точка 64, както и Решение по дело LPN и Финландия/Комисия, посочено по-горе, точка 64).
От това следва, че в настоящия случай, след като в точки 59—61 от обжалваното съдебно решение констатира, че Регламент № 1/2003 и Регламент № 773/2004 въвеждат ограничителни условия за упражняването на правото на достъп до документите, съдържащи се в преписка във връзка с производство съгласно член 81 ЕО, и че те не предвиждат право на достъп до преписката в полза на трети лица, различни от жалбоподателите, Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като в точки 61, 62, 142 и 149 от посоченото съдебно решение е стигнал до извода, че Комисията не е можела да презумира, че всички разглеждани документи попадат в обхвата на изключенията по член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001.
Противно на постановеното от Общия съд в точка 61 от обжалваното съдебно решение, в тази връзка е без значение, че сами по себе си ограниченията на правото на достъп, предвидени в Регламент № 1/2003 и в Регламент № 773/2004, изискват преценка във всеки отделен случай. Обратно, както Съдът вече е постановил, определящото е, че тези регламенти предвиждат строги правила относно третирането на информацията, получена или установена в хода на производство съгласно член 81 ЕО (Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob, посочено по-горе, точка 118, и Решение по дело Комисия/Agrofert Holding, посочено по-горе, точка 59).
При всички положения се налага констатацията, че в случай на подадено заявление за достъп до документи от трето лице, което не притежава качеството на жалбоподател, както е по настоящото дело, споменатите регламенти изобщо не предвиждат право на достъп, поради което поначало е изключена преценката във всеки отделен случай.
Противно на твърденията на EnBW, в това отношение също е без значение, че някои документи са били предоставени на Комисията доброволно от съответните страни, за да получат освобождаване или намаляване на размера на наложените глоби, предвид на безспорното положение, че във всички случаи достъпът до такива документи се урежда стриктно от Регламент № 1/2003 и Регламент № 773/2004, независимо дали са били изискани или предоставени доброволно на тази институция.
При тези условия, след като в точка 118 от обжалваното съдебно решение констатира, че към датата на приемане на спорното решение е имало висящи дела по жалби срещу решението КАГИ, в точка 122 от това решение Общият съд допуска грешка при прилагане на правото, като постановява, че оповестяването на поисканите документи не е можело да засегне защитата на дейностите по разследване в разглежданото производство съгласно член 81 ЕО.
Всъщност, противно на постановеното от Общия съд в точка 119 от обжалваното съдебно решение, производството съгласно член 81 ЕО не би могло да се счита за приключено с приемането на окончателното решение на Комисията, без да се взема предвид евентуалната му последваща отмяна от юрисдикциите на Съюза. Всъщност съгласно член 233 ЕО отмяната на такова решение може да стане причина Комисията да възобнови дейността си с цел евентуално приемане на ново решение съгласно член 81 ЕО, което впрочем се случва по настоящото дело по отношение на двете засегнати страни, както посочва Комисията в заседанието, и следователно да се наложи посочената институция да използва повторно доказателствата по преписката, отнасяща се до отмененото решение, или да я попълни с други доказателства след упражняване на поверените ѝ с Регламент № 1/2003 правомощия. Следователно дейностите по разследване във връзка с производство съгласно член 81 ЕО могат да се считат за приключени едва когато решението, взето от Комисията в това производство, придобие окончателен характер.
– По възможността да се обори общата презумпция за отказване на достъп до съответните документи
Същевременно следва да се подчертае, че посочената по-горе обща презумпция не изключва възможността да се докаже, че даден документ, чието оповестяване е поискано, не е обхванат от тази презумпция или че съществува по-висш обществен интерес, който да обосновава оповестяването му по силата на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 (Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе, точка 62, Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob, посочено по-горе, точка 126, Решение по дело Комисия/Agrofert Holding, посочено по-горе, точка 68, както и Решение по дело LPN и Финландия/Комисия, посочено по-горе, точка 66).
За разлика от това изискването да се провери дали действително се прилага въпросната обща презумпция не може да се тълкува в смисъл, че Комисията би трябвало да разгледа индивидуално всички поискани в случая документи. Подобно изискване би лишило тази обща презумпция от нейното полезно действие, а именно да позволи на Комисията да отговори на общо заявление за достъп също по общ начин (Решение по дело LPN и Финландия/Комисия, посочено по-горе, точка 68).
В случая се налага констатацията, че обжалваното съдебно решение не дава никакво основание за оборване на посочената презумпция.
Действително по-специално от точка 1 от това решение имплицитно следва, че в момента на представяне на заявлението си за достъп до съответните документи EnBW изглежда възнамерява да поиска обезщетение за вредата, която твърди, че е претърпяло заради картела, който е бил предмет на решението КАГИ.
Както обаче правилно отбелязва Общият съд в точка 128 от обжалваното съдебно решение, всяко лице има право да поиска поправяне на вредите, които са му причинени в резултат от нарушение на член 81 ЕО. Това право всъщност укрепва действието на правилата на Съюза в областта на конкуренцията, като по този начин допринася за поддържането на ефективно равнище на конкуренция в Съюза (вж. в този смисъл Решение от 20 септември 2001 г. по дело Courage и Crehan,
C-453/99, Recueil, стр. I-6297
, точки 26 и 27, Решение от 13 юли 2006 г. по дело Manfredi и др.,
C-295/04-C-298/04, Recueil, стр. I-6619
, точка 91, Решение от 14 юни 2011 г. по дело Pfleiderer,
C-360/09, Сборник, стр. I-5161
, точка 28, както и Решение от 6 юни 2013 г. по дело Donau Chemie и др., C‑536/11, точка 23).
Все пак сами по себе си толкова общи съображения не могат да имат превес над съображенията, обосноваващи отказа за оповестяване на въпросните документи (вж. в този смисъл Решение по дело Швеция и др./API и Комисия, посочено по-горе, точка 158).
Действително, за да се осигури ефективна защита на правото на обезщетение на поискалото достъпа лице, не е необходимо всеки документ в рамките на производство съгласно член 81 ЕО да бъде представен на поискалото го лице с мотива, че то възнамерява да предяви иск за поправяне на вреди, като се има предвид, че е малко вероятно да се наложи искът за поправяне на вредите да се основава на цялата информация, съдържаща се в преписката по това производство (вж. в този смисъл Решение по дело Donau Chemie и др., посочено по-горе, точка 33).
При това положение всяко лице, което желае да получи обезщетение за вредите, претърпени в резултат от нарушение на член 81 ЕО, следва да установи за какво му е необходим достъпът до съответния документ, съдържащ се в преписката на Комисията, за да може тя във всеки отделен случай да претегли интересите, обосноваващи предоставянето на тези документи, и тяхната защита, отчитайки всички релевантни обстоятелства по делото (вж. по аналогия Решение по дело Комисия/Bavarian Lager, посочено по-горе, точки 77 и 78, както и Решение по дело Donau Chemie и др., посочено по-горе, точки 30 и 34).
Ако няма такава необходимост, интересът да се получи обезщетение за вредите, претърпени в резултат от нарушението на член 81 ЕО, не би могъл да представлява по-висш обществен интерес по смисъла на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 (вж. в този смисъл Решение по дело Комисия/Agrofert Holding, посочено по-горе, точка 86).
От изложените съображения следва, че обжалваното съдебно решение е опорочено поради грешки при прилагане на правото, по-специално в точки 56—63, 118—122, както и 172 и 174, тъй като при пълната липса на доказателства, които могат да оборят презумпцията, посочена в точки 92 и 93 от настоящото решение, Общият съд е счел, че Комисията е задължена да извърши конкретна и индивидуална проверка на всеки документ от съответната преписка във връзка с неприключило производство съгласно член 81 ЕО, за да провери дали с оглед на специфичното му съдържание неговото оповестяване би засегнало защитата на търговските интереси и на целите на разследването по смисъла на член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001.
По предвиденото в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 изключение от правото на достъп до документите
Що се отнася, на първо място, до документите, попадащи в категория 5, буква а) от преписката във връзка с разглежданото производство съгласно член 81 ЕО, следва да се напомни, че в точки 151—170 и 175 от обжалваното съдебно решение Общият съд е постановил, че Комисията не е имала основание да приеме, че достъпът до тези документи може да засегне сериозно процеса ѝ на вземане на решения по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001.
От една страна, въпреки че в точка 160 от това решение Общият съд счита, че с оглед на предоставените пред него разяснения от страна на Комисията може да се потвърди, че множество документи, попадащи в тази категория, съдържат становища по смисъла на посочената разпоредба, в точки 159 и 161 от посоченото решение той стига до извода, че в спорното решение Комисията не е доказала надлежно, че всички тези документи съдържат подобни становища.
От друга страна, в точка 162 от обжалваното съдебно решение Общият съд е подчертал, че Комисията е трябвало да докаже, че достъпът до тези документи може да засегне конкретно и действително процеса ѝ за вземане на решения. В точка 166 от това решение обаче Общият съд е констатирал, че в това отношение Комисията се е ограничила с обща и абстрактна обосновка, без да отчете съдържанието на посочените документи, на твърдението, че достъпът до тях ще засегне сериозно процеса ѝ за вземане на решения.
Както вече бе констатирано в точка 70 от това решение, по настоящото дело е безспорно, че както към момента, в който е подадено разглежданото заявление за достъп до документи, така и към момента на приемане на спорното решение пред Общия съд са налице висящи производства за отмяна на решението КАГИ.
След като при тези условия, както вече беше посочено в точка 99 от настоящото решение, в зависимост от изхода на тези съдебни производства Комисията е можела да се окаже принудена да възобнови дейностите си с оглед на евентуалното приемане на ново решение във връзка с член 81 ЕО, следва да се приеме съществуването на обща презумпция в смисъл, че възложеното на посочената институция задължение да оповести в хода на тези производства становища по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, сериозно би накърнило процеса на вземане на решения от тази институция (вж. в този смисъл Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob, посочено по-горе, точка 130).
Поради това, след като Общият съд е констатирал, че с оглед на представените пред него разяснения от страна на Комисията може да се „потвърди“, че множество документи попадат в категория 5, буква а) от разглежданата преписка, той не е могъл да упрекне Комисията, без да допусне грешка при прилагане на правото, че не е доказала как такива документи са можели конкретно да се ползват от предвиденото в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 изключение.
Именно поради общата презумпция, посочена в точка 114 от настоящото решение, Комисията действително не би могла да бъде задължавана да доказва в решението си, че всеки от съответните документи представлява становище по смисъла на посочената разпоредба. Тъй като в случая Комисията е изложила пред Общия съд защо разглежданите документи са били от такова естество и тъй като самият той е счел, че за много от тях то може да се потвърди, е трябвало, с оглед на тези предпоставки, Общият съд да стигне до заключението, че общата презумпция се прилага по отношение на тези документи, поради което Комисията не е имала задължение да доказва конкретно и индивидуално, че достъпът до тях може сериозно да засегне процеса ѝ на вземане на решения.
Все пак следва да се напомни, че съгласно посочената в точка 100 от настоящото решение съдебна практика упоменатата по-горе обща презумпция не изключва възможността да се докаже, че даден документ, чието оповестяване е поискано, не е обхванат от тази презумпция или че съществува по-висш обществен интерес, който да обосновава оповестяването му по силата на член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001.
Следва обаче да се констатира, че обжалваното съдебно решение не посочва нито едно обстоятелство, с което е възможно да се обори тази презумпция.
От изложените съображения следва, че в точки 159—166 от обжалваното съдебно решение Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е счел, че при пълното отсъствие на обстоятелства, с които е възможно да се обори посочената презумпция, Комисията е била задължена да извърши конкретна и индивидуална проверка на всеки документ, попадащ в категория 5, буква а) от разглежданата преписка във връзка с производство съгласно член 81 ЕО, което не е приключило, за да установи дали с оглед на специфичното му съдържание неговото оповестяване би засегнало защитата на становищата по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001.
Що се отнася, на второ място, до документите от категория 5, буква б), следва да се напомни, че в точки 32—37 и 171 от обжалваното съдебно решение Общият съд е счел, че Комисията е допуснала явна грешка в преценката, като е приела, че те не попадат в заявлението за достъп до документи, представено от EnBW. Въз основа на това Общият съд стига до извода, че спорното решение трябва да се отмени, доколкото отказва на EnBW достъп до документите от тази категория.
В това отношение следва да се констатира, че след като в рамките на фактическите констатации, които попадат изцяло в неговите правомощия и не се оспорват в настоящото производство по обжалване, Общият съд е приел за неправилно това, че според Комисията документите от категория 5, буква б) от разглежданата преписка не се обхващат от посоченото заявление за достъп, той е могъл законосъобразно да приеме, че в това отношение Комисията е допуснала явна грешка в преценката.
При все това, противно на постановеното от Общия съд в точки 37 и 171 от обжалваното съдебно решение, той не е можел да стигне до извода въз основа на тази предпоставка, че със спорното решение Комисията е отказала достъпа до тези документи. След като Общият съд констатира, че посочените документи попадат в обхвата на заявлението за достъп, единственият възможен извод е могъл да бъде, че това решение е трябвало да се отмени, тъй като в него Комисията не се е произнесла по тази част от заявлението.
От изложените съображения следва, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като в точки 37 и 171 от обжалваното съдебно решение е стигнал до извода, че спорното решение трябва да се отмени, тъй като с него Комисията е отказала достъп до документите, попадащи в категория 5, буква б) от разглежданата преписка.
С оглед на всичко изложено по-горе, настоящата жалба следва да бъде уважена и съответно обжалваното съдебно решение да бъде отменено изцяло.
По жалбата пред Общия съд
Съгласно член 61, първа алинея, второ изречение от Статута на Съда на Европейския съюз Съдът може, когато отмени обжалваното съдебно решение, сам да постанови решение по делото, когато фазата на производството позволява това. Такъв е настоящият случай.
В подкрепа на жалбата си EnBW е повдигнало четири основания, изведени, първо, от нарушение на член 4, параграф 2, първо и трето тире, и на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, отнасящи се до защитата на търговските интереси, на целите на разследването и на становищата за вътрешно ползване, второ, от нарушение на разпоредбата в последната част от изречението на член 4, параграф 2 от посочения регламент, отнасяща се до наличието на по-висш обществен интерес, диктуващ оповестяването на визираните документи, трето, от нарушение на член 4, параграф 6 от същия регламент, отнасящ се до частичния достъп до документите, и четвърто, от явна грешка в преценката на обхвата на заявлението за достъп до документите. Освен това Кралство Швеция сочи основание, изведено от липсата на конкретна и индивидуална проверка на разглежданите документи.
Що се отнася до последното, както и до първото и второто основание, от точки 60—124 от настоящото решение е видно, че в случая съгласно член 4, параграф 2, първо и трето тире, както и съгласно член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001 Комисията е могла да откаже достъпа до всички документи, съдържащи се в разглежданата преписка във връзка с производство съгласно член 81 ЕО, без предварителна конкретна и индивидуална проверка на тези документи.
Тъй като жалбата не сочи обстоятелства, с които е възможно да се оборят общите презумпции, посочени в точки 92, 93 и 115 от настоящото решение, EnBW не може да твърди, че Комисията е трябвало да извърши конкретна и индивидуална проверка на спорните документи.
От една страна, в жалбата си до Общия съд EnBW изобщо не полага усилия да докаже, че някои отделни документи, чието оповестяване е поискано, не попадат в обхвата на тази презумпция, а по същество единствено упреква Комисията, че отказва достъп до определени съдържащи се в нейната преписка документи, въз основа на общи и абстрактни съображения, както и на предположения, поради това че, след като Регламент № 1049/2001 има за цел да осигури възможно най-широко действие на правото на достъп на обществеността до документите на институциите, Комисията е била задължена да му предостави такъв достъп, освен ако докаже защо отделни документи попадат конкретно под действието на изключенията, предвидени в член 4, параграфи 2 и 3 от този регламент.
От друга страна, EnBW също не доказва наличието на по-висш обществен интерес, който да диктува оповестяването на тези документи съгласно член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1049/2001.
Действително EnBW заявява намерението си да предяви иск за обезщетение пред националните юрисдикции за вредите, които твърди, че е претърпяло в резултат от картела, който е предмет на производството съгласно член 81 ЕО, довело до приемането на решението КАГИ.
EnBW изобщо не доказва обаче защо за целта му е необходим достъп до всичките документи, свързани с разглежданото производство, от което да е видно, че е налице по-висш обществен интерес, който да диктува оповестяването им съгласно член 4, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1049/2001. По-специално EnBW единствено посочва, че „неотменно зависи“ от достъпа до документите, съдържащи се в разглежданата преписка, без да докаже, че достъпът до тях би му позволил да получи необходимите доказателства в подкрепа на неговия иск за обезщетение, тъй като не разполага с никаква друга възможност да се снабди с тях (вж. в този смисъл Решение по дело Donau Chemie и др., посочено по-горе, точки 32 и 44).
При това положение твърдението, че са налице първите две основания, повдигнати от EnBW, както и основанието, посочено от Кралство Швеция, следва да бъде отхвърлено като неоснователно.
Що се отнася до третото основание, посочено от EnBW, следва да се отбележи, че от общите презумпции, посочени в точки 92, 93 и 114 от настоящото съдебно решение, следва, че към попадащите в техния обхват документи не се прилага задължението за оповестяване — пълно или частично — на тяхното съдържание (вж. Решение по дело Комисия/Éditions Odile Jacob, посочено по-горе, точка 133).
От това следва, че в спорното решение Комисията мотивира правилно отказа си да предостави на EnBW частичен достъп до преписката поради обстоятелството, че всички съдържащи се в нея документи изцяло попадат в обхвата на изключенията, предвидени в Регламент № 1049/2001.
Поради това твърдението, че е налице третото основание, следва да бъде отхвърлено като неоснователно.
Що се отнася до четвъртото посочено от EnBW основание, от точки 120—122 от настоящото решение е видно, че то трябва да се уважи и че в резултат от това спорното решение трябва да бъде отменено, тъй като в него Комисията не се е произнесла по искането на EnBW в частта, отнасяща се до получаването на достъп до документи, попадащи в категория 5, буква б) от преписката.
Видно от точки 127—136 от настоящото решение, жалбата на EnBW до Общия съд трябва да бъде отхвърлена в останалата ѝ част.
По съдебните разноски
Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, когато жалбата е основателна и Съдът се произнася окончателно по спора, той се произнася по съдебните разноски. Член 138 от същия правилник, приложим в производството по обжалване съгласно член 184, параграф 1 от него, предвижда в параграф 3, че ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски. Съдът обаче може да реши една от страните да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и част от съдебните разноски на другата страна, ако обстоятелствата по делото оправдават това.
Член 140, параграф 1 от Процедурния правилник предвижда, че държавите членки, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Съгласно член 140, параграф 3 Съдът може да реши встъпила страна, различна от посочените в предходните параграфи, да понесе направените от нея съдебни разноски.
Тъй като жалбата на Комисията е уважена, а жалбата на EnBW пред Общия съд е частично уважена, следва да се постанови решение, че всяка страна ще понесе съдебните разноски, направени от нея както в първоинстанционното, така и в настоящото производство по обжалване.
Кралство Швеция, Siemens и ABB понасят направените от тях съдебни разноски.

По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:

1)
Отменя Решение на Общия съд на Европейския съюз от 22 май 2012 г. по дело EnBW Energie Baden-Württemberg/Комисия (T‑344/08).

2)
Отменя Решение SG.E.3/MV/psi D (2008) 4931 на Комисията от 16 юни 2008 г., с което се отхвърля заявлението на EnBW Energie Baden-Württemberg AG за достъп до преписката по дело COMP/F/38.899 — Комутационни апарати с газова изолация, доколкото в него Европейската комисия не се е произнесла по заявлението на EnBW Energie Baden-Württemberg AG в частта относно получаването на достъп до документите, попадащи в категория 5, буква б) от преписката.

3)
Отхвърля в останалата част жалбата на EnBW Energie Baden-Württemberg AG, подадена пред Общия съд по дело Т-344/08.

4)
Европейската комисия и EnBW Energie Baden-Württemberg AG понасят направените от тях съдебни разноски.

5)
Кралство Швеция, Siemens AG и ABB Ltd понасят направените от тях съдебни разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.