CELEX: 62008CJ0052
Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru
Notari
Directiva 2005/36/CE

Prin cererea introductivă, Comisia Comunităților Europene solicită Curții să constate că, prin neadoptarea actelor cu putere
de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma Directivei 2005/36/CE a Parlamentului European și a Consiliului
din 7 septembrie 2005 privind recunoașterea calificărilor profesionale (JO L 255, p. 2, Ediție specială, 05/vol. 8, p. 3),
Republica Portugheză nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul acestei directive.

Cadrul juridic

Dreptul Uniunii
Considerentul (9) al Directivei 2005/36 prevede că, „[m]enținând, pentru libertatea de stabilire, principiile și garanțiile
care stau la baza diferitelor sisteme de recunoaștere în vigoare, este necesar să se îmbunătățească normele acestora în temeiul
experienței dobândite”.
Potrivit considerentului (14) al acestei directive, „[m]ecanismul de recunoaștere stabilit prin [Directiva 89/48/CEE a Consiliului
din 21 decembrie 1988 privind sistemul general de recunoaștere a diplomelor de învățământ superior acordate pentru formarea
profesională cu durata minimă de trei ani (JO 1989, L 19, p. 16, Ediție specială, 05/vol. 2, p. 76)] rămâne neschimbat”.
Considerentul (41) al Directivei 2005/36 prevede că aceasta „nu aduce atingere aplicării articolului 39 alineatul (4) [CE]
și a articolului 45 [CE], în special în ceea ce privește notarii”.
Articolul 2 alineatul (3) din Directiva 2005/36 are următorul cuprins:
„Atunci când, pentru o anumită profesie reglementată, se prevăd alte dispoziții specifice referitoare în mod direct la recunoașterea
calificărilor profesionale într‑un instrument distinct de drept comunitar, dispozițiile corespunzătoare ale prezentei directive
nu se aplică.”
Profesia de notar nu a făcut obiectul niciunui instrument distinct de drept al Uniunii de tipul celui vizat la articolul 2
alineatul (3).
Directiva 2005/36 a abrogat, în temeiul articolului 62 din aceasta, Directiva 89/48 cu efect de la 20 octombrie 2007.

Reglementarea națională
În ordinea juridică portugheză, notarii își exercită funcțiile în cadrul unei profesii liberale. Organizarea acestei profesii
este guvernată de Decretul‑lege nr. 26/2004 din 4 februarie 2004 de adoptare a statutului notariatului (
Diário da República
I, seria A, nr. 29 din 4 februarie 2004, denumit în continuare „statutul notariatului”).
Articolul 1 alineatele 1 și 2 din statutul notariatului prevede:
„1.      Notarul este juristul ale cărui documente scrise, întocmite în exercițiul funcțiunii sale, au caracter autentic.
2.      Notarul este în același timp un titular al unei funcții publice care autentifică documente și asigură arhivarea lor, precum
și un membru al unei profesii liberale care acționează în mod independent, imparțial și este ales în mod liber de persoanele
interesate.”
Articolul 4 alineatul 1 din statutul menționat prevede că, „în general, notarului îi revine sarcina de a redacta un instrument
public potrivit voinței persoanelor interesate pe care trebuie să o cerceteze, să o interpreteze și să o conformeze ordinii
juridice, informând persoanele interesate cu privire la valoarea și la cuprinsul său”.
Articolul 4 alineatul 2 din același statut precizează că notarul este în special competent să întocmească testamente și alte
acte publice, să efectueze autentificarea sau recunoașterea de înscrisuri sau de semnături, să elibereze certificate, să certifice
traduceri, să elibereze extrase sau copii autentice, să întocmească procese verbale de ședință și să conserve documente.
În temeiul articolului 25 din statutul notariatului, accesul la profesia de notar este subordonat următoarelor condiții cumulative:
–        persoana să nu fie împiedicată să exercite funcții publice și să nu i se interzică exercitarea funcției notariale;
–        să fie titularul unei licențe în drept recunoscute de legislația portugheză;
–        să fi efectuat stagiul notarial și
–        să fi promovat examenul de acces organizat de Consiliul Notarilor.
Decretul‑lege nr. 27/2004 din 4 februarie 2004 (
Diário da República
I, seria A, nr. 29 din 4 februarie 2004) a creat ordinul notarilor. La rândul său, atribuirea titlului de notar este guvernată
de Decretul nr. 398/2004 al ministrului Justiției din 21 aprilie 2004.
Potrivit articolului 38 din Decretul‑lege nr. 76-A/2006 din 29 martie 2006 (
Diário da República
I, seria A, nr. 63 din 29 martie 2006), competențele de autentificare, de certificare și de recunoaștere de documente au
fost de asemenea atribuite administratorilor și ofițerilor serviciilor de înregistrare, camerelor de comerț sau de industrie
recunoscute, precum și avocaților și „solicitadores”. Autentificările, certificările și recunoașterile astfel efectuate conferă
documentului în cauză aceeași forță probantă pe care ar fi avut‑o dacă ar fi fost întocmit în fața notarului.
Astfel cum a explicat Republica Portugheză în cadrul ședinței, legiuitorul portughez a eliminat progresiv necesitatea autentificării
notariale în ceea ce privește cvasitotalitatea actelor pentru care anterior se solicita o astfel de autentificare.

Procedura precontencioasă
Comisia a fost sesizată cu o plângere privind netranspunerea, în ceea ce privește profesia de notar în Portugalia, a Directivei
89/48. După ce a efectuat examinarea acestei plângeri, Comisia, printr‑o scrisoare din 20 decembrie 2001, a pus în întârziere
Republica Portugheză să îi prezinte, în termen de două luni, observațiile în legătură cu netranspunerea acestei directive.
În răspunsul din 17 iunie 2002 la scrisoarea de punere în întârziere, Republica Portugheză a informat Comisia că are loc o
reformă a legislației în materie de acces la profesia de notar.
La 18 octombrie 2006, Comisia a adresat acestui stat membru un aviz motivat în care a concluzionat că statul membru menționat
nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul Directivei 89/48. Această instituție a invitat Republica Portugheză
să ia măsurile necesare pentru a se conforma avizului motivat în termen de două luni de la primirea acestuia.
Printr‑o scrisoare din 24 ianuarie 2007, Republica Portugheză a expus motivele pentru care consideră că poziția susținută
de Comisie nu este întemeiată.
În aceste condiții, Comisia a hotărât să formuleze prezenta acțiune.

Cu privire la acțiune

Argumentele părților
Comisia arată, în primul rând, că notarii nu participă la exercitarea autorității publice în sensul articolului 45 primul
paragraf CE. Ea amintește în această privință că, prin faptul că prevede o excepție de la libertatea de stabilire, această
dispoziție ar trebui să facă obiectul unei interpretări stricte (Hotărârea din 21 iunie 1974, Reyners, C‑2/74, Rec., p. 631,
punctul 43).
Domeniul de aplicare al excepției menționate ar trebui, în plus, să fie restrâns la activitățile care, prin ele însele, sunt
asociate în mod direct și specific exercitării autorității publice (Hotărârea Reyners, citată anterior, punctele 44 și 45).
Potrivit Comisiei, noțiunea de autoritate publică implică exercitarea unei puteri decizionale exorbitante față de dreptul
comun care se manifestă prin capacitatea de a acționa independent de voința altor subiecte sau chiar împotriva acestei voințe.
În special, conform jurisprudenței Curții, autoritatea publică s‑ar manifesta prin exercitarea unor puteri de constrângere
(Hotărârea din 29 octombrie 1998, Comisia/Spania, C‑114/97, Rec., p. I‑6717, punctul 37).
Astfel, din domeniul de aplicare al articolului 45 primul paragraf CE ar fi excluse activitățile care reprezintă o asistență
sau o colaborare la funcționarea autorității publice (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 iulie 1993, Thijssen, C‑42/92,
Rec., p. I‑4047, punctul 22).
În opinia Comisiei și a Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, activitățile care sunt asociate exercitării
autorității publice ar trebui diferențiate de cele exercitate în interesul general. Astfel, mai multor profesii li se acordă
competențe speciale în interesul general, fără a fi însă asociate exercitării autorității publice.
Întrucât legislația portugheză nu conferă competențe de decizie notarilor, aceștia nu ar participa, așadar, la exercitarea
autorității publice.
Comisia efectuează, în al doilea rând, examinarea, în raport cu cerințele Directivei 2005/36, a condițiilor la care este supus
accesul la profesia de notar în Portugalia.
Această instituție apreciază, precum Regatul Unit, că considerentul (41) al acestei directive nu exclude profesia de notar
din domeniul de aplicare al directivei menționate. Acest considerent ar trebui interpretat în sensul că articolul 45 primul
paragraf CE se aplică profesiei de notar în măsura în care această profesie este asociată exercitării autorității publice.
Or, întrucât notarul nu participă, în ordinea juridică portugheză, la exercitarea autorității publice, Directiva 2005/36 i
s‑ar aplica.
În această privință, Comisia arată că exercitarea profesiei de notar în Portugalia este supusă următoarelor cinci condiții.
În primul rând, candidații trebuie să fie în posesia unei licențe în drept acordate de o universitate portugheză sau a unui
titlu universitar echivalent în temeiul legislației portugheze. În al doilea rând, candidații trebuie să promoveze un examen
care permite obținerea titlului de notar. În al treilea rând, aceștia trebuie să efectueze un stagiu în urma căruia notarul
titular se pronunță asupra aptitudinii stagiarului de a exercita profesia. În al patrulea rând, după încheierea stagiului
menționat, candidații trebuie să promoveze un al doilea examen care le permite să exercite profesia. În al cincilea rând,
candidații intră în funcție depunând jurământul în fața ministrului justiției și a decanului ordinului notarilor.
Comisia consideră că primele trei condiții menționate la punctul precedent nu sunt compatibile cu cerințele Directivei 2005/36.
Astfel, prima condiție ar fi contrară articolului 13 alineatul (1) și articolului 14 alineatul (3) din această directivă,
întrucât interzice titularilor de licențe în drept eliberate de universități ale altor state membre sau de titluri universitare
care nu sunt considerate echivalente să exercite profesia de notar în Portugalia. A doua condiție ar fi contrară, în special,
articolului 14 alineatul (3) din directiva menționată, în măsura în care concursul care permite obținerea titlului de notar
ar privi un spectru larg de materii fără a ține seama de materiile deja acoperite de diplomă sau de titlul de formare al candidatului.
În ceea ce privește a treia condiție, stagiul în cauză ar constitui nu numai un stagiu de adaptare, ci, totodată, și o probă
de aptitudini, în timp ce articolul 14 alineatul (3) din Directiva 2005/36 ar interzice cumularea unui stagiu de adaptare,
pe de o parte, cu o probă de aptitudini, pe de altă parte.
Republica Portugheză, susținută de Republica Lituania, de Republica Slovenia și de Republica Slovacă, arată, în primul rând,
că notarul participă, în conformitate cu legislația Uniunii și cu jurisprudența Curții, la exercitarea autorității publice
în sensul articolului 45 primul paragraf CE.
Astfel, Curtea ar fi confirmat, în Hotărârea din 30 septembrie 2003, Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española (C‑405/01,
Rec., p. I‑10391, punctul 42), că activitățile notarului privind încheierea de testamente constituie o participare la exercitarea
unor prerogative de putere publică.
În Rezoluția din 18 ianuarie 1994 privind situația și organizarea notariatului în cele douăsprezece state membre ale Comunității
(JO C 44, p. 36), precum și în Rezoluția din 23 martie 2006 privind profesiile juridice și interesul general în legătură cu
funcționarea sistemelor juridice (JO C 292E, p. 105), Parlamentul European ar fi concluzionat de asemenea că articolul 45
primul paragraf CE se aplică profesiei de notar.
De asemenea, Directiva 2000/31/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 8 iunie 2000 privind anumite aspecte juridice
ale serviciilor societății informaționale, în special ale comerțului electronic, pe piața internă (directiva privind comerțul
electronic) (JO L 178, p. 1, Ediție specială, 13/vol. 29, p. 257) și Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului
din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne (JO L 376, p. 36, Ediție specială, 13/vol. 58, p. 50) ar
exclude din domeniul lor de aplicare activitățile de notar.
Anumite aspecte ale statutului notarului, și anume, în special, statutul acestuia de titular al unei funcții publice, regimul
de
numerus clausus
la care este supus, depunerea jurământului și incompatibilitățile prevăzute de lege, ar demonstra de asemenea participarea
notarilor la exercitarea autorității publice.
În ceea ce privește pretinsa netranspunere a Directivei 2005/36, Republica Portugheză, Republica Lituania și Republica Slovenia
arată, în al doilea rând, că considerentul (41) al acestei directive prevede în mod expres că aceasta „nu aduce atingere aplicării
articolului 39 alineatul (4) [CE] și a articolului 45 [CE], în special în ceea ce privește notarii”. Această rezervă ar confirma
excluderea profesiei de notar din domeniul de aplicare al Directivei 2005/36. O rezervă similară ar figura în al doisprezecelea
considerent al Directivei 89/48.
Referindu‑se la lucrările pregătitoare ale Directivei 2005/36 și, în special, la Rezoluția legislativă a Parlamentului European
cu privire la Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind recunoașterea calificărilor profesionale
(JO 2004, C 97E, p. 230), adoptată în primă lectură la 11 februarie 2004, Republica Portugheză concluzionează că legiuitorul
Uniunii a exclus profesia de notar din domeniul de aplicare al directivei menționate.
Republica cehă consideră că, în măsura în care exercitarea profesiei de notar impune cunoașterea temeinică a dreptului național
al statului membru gazdă, cerința unei probe de aptitudini privind aspecte referitoare la dreptul intern al acestui stat membru
este conformă condițiilor prevăzute la articolul 3 alineatul (1) litera (h) din Directiva 2005/36.
În opinia Republicii Slovenia, Curtea ar trebui să respingă din oficiu prezenta acțiune dat fiind că obiectul procedurii precontencioase
era pretinsa netranspunere a Directivei 89/48, în timp ce prezenta acțiune impută Republicii Portugheze neîndeplinirea obligațiilor
care îi revin în temeiul Directivei 2005/36.

Aprecierea Curții
Cu privire la admisibilitatea acțiunii
Din cererea introductivă a Comisiei reiese că prezenta acțiune are ca obiect o pretinsă netranspunere a Directivei 2005/36.
Cu toate acestea, trebuie notat că atât scrisorile de punere în întârziere, cât și avizul motivat emise de Comisie privesc
Directiva 89/48. Prin urmare, trebuie examinată din oficiu problema admisibilității prezentei acțiuni.
Astfel, în temeiul jurisprudenței sale, Curtea poate examina din oficiu dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute la articolul
226 CE pentru formularea unei acțiuni în constatarea unei neîndepliniri a obligațiilor (Hotărârea din 31 martie 1992, Comisia/Italia,
C‑362/90, Rec., p. I‑2353, punctul 8, și Hotărârea din 9 septembrie 2004, Comisia/Grecia, C‑417/02, Rec., p. I‑7973, punctul
16).
Potrivit unei jurisprudențe constante, existența unei neîndepliniri a obligațiilor în cadrul unei acțiuni întemeiate pe articolul
226 CE trebuie apreciată în raport cu legislația Uniunii în vigoare la momentul expirării termenului atribuit de Comisie statului
membru în cauză pentru a se conforma avizului motivat (a se vedea în special Hotărârea din 10 septembrie 1996, Comisia/Germania,
C‑61/94, Rec., p. I‑3989, punctul 42, Hotărârea din 5 octombrie 2006, Comisia/Belgia, C‑377/03, Rec., p. I‑9733, punctul 33,
și Hotărârea din 10 septembrie 2009, Comisia/Grecia, C‑416/07, Rep., p. I‑7883, punctul 27). Or, trebuie constatat că Directiva
2005/36 a abrogat Directiva 89/48 începând cu 20 octombrie 2007, cu alte cuvinte, după expirarea termenului stabilit în avizul
motivat.
Cu toate acestea, astfel cum a statuat deja Curtea, deși concluziile cuprinse în cererea introductivă nu pot fi extinse, în
principiu, dincolo de neîndeplinirea obligațiilor invocată în dispozitivul avizului motivat și în scrisoarea de punere în
întârziere a Comisiei, nu este mai puțin adevărat că aceasta poate solicita constatarea neîndeplinirii obligațiilor care provin
din versiunea inițială a unui act al Uniunii, modificat sau abrogat ulterior, și care au fost menținute prin dispozițiile
unui nou act al Uniunii. În schimb, obiectul litigiului nu poate fi extins la obligații care rezultă din noi dispoziții care
nu au echivalent în versiunea inițială a actului în cauză, sub sancțiunea de a constitui o încălcare a normelor fundamentale
de procedură aplicabile în cadrul constatării neîndeplinirii obligațiilor (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 noiembrie
1999, Comisia/Italia, C‑365/97, Rec., p. I‑7773, punctul 36, Hotărârea din 12 iunie 2003, Comisia/Italia, C‑363/00, Rec.,
p. I‑5767, punctul 22, și Hotărârea din 10 septembrie 2009, Comisia/Grecia, citată anterior, punctul 28).
Prin urmare, concluziile conținute în cererea introductivă a Comisiei având ca obiect constatarea neîndeplinirii de către
Republica Portugheză a obligațiilor care îi revin în temeiul Directivei 2005/36 sunt, în principiu, admisibile cu condiția
ca obligațiile care decurg din această directivă să fie similare celor care decurg din Directiva 89/48 (a se vedea, prin analogie,
Hotărârea din 10 septembrie 2009, Comisia/Grecia, citată anterior, punctul 29).
Or, astfel cum reiese din considerentul (9) al Directivei 2005/36, urmărind totodată îmbunătățirea, reorganizarea și raționalizarea
dispozițiilor existente prin uniformizarea principiilor aplicabile, această directivă menține, pentru libertatea de stabilire,
principiile și garanțiile care stau la baza diferitelor sisteme de recunoaștere în vigoare, precum cel instituit prin Directiva
89/48.
De asemenea, considerentul (14) al Directivei 2005/36 prevede că mecanismul de recunoaștere stabilit, în special, prin Directiva
89/48 rămâne neschimbat.
În speță, reproșul pe care îl face Comisia Republicii Portugheze nu urmărește, în ceea ce privește profesia de notar, netranspunerea
unei anume dispoziții a Directivei 2005/36, ci a acestei directive în întregime.
În aceste condiții, trebuie constatat că pretinsa obligație de transpunere a Directivei 2005/36 în ceea ce privește profesia
de notar este similară celei care decurge din Directiva 89/48, în măsura în care, pe de o parte, principiile și garanțiile
care stau la baza mecanismului de recunoaștere instituit de această din urmă directivă sunt menținute în prima directivă și,
pe de altă parte, acest mecanism a rămas neschimbat după adoptarea Directivei 2005/36.
Prin urmare, acțiunea trebuie considerată admisibilă.
Cu privire la fond
Comisia impută Republicii Portugheze că nu a transpus Directiva 2005/36 în ceea ce privește profesia de notar. Prin urmare,
trebuie să se examineze dacă directiva menționată are vocație să se aplice acestei profesii.
În această privință, trebuie să se țină seama de contextul legislativ în care aceasta se înscrie.
Trebuie astfel subliniat că legiuitorul a prevăzut în mod expres, în al doisprezecelea considerent al Directivei 89/48, care
a precedat Directiva 2005/36, că sistemul general de recunoaștere a diplomelor de învățământ superior, instituit de prima
dintre aceste directive, „nu aduce atingere dispozițiilor […] articolului [45 CE]”. Rezerva astfel emisă exprimă voința legiuitorului
de a lăsa activitățile care intră sub incidența articolului 45 primul paragraf CE în afara domeniului de aplicare al Directivei
89/48.
Or, la momentul adoptării Directivei 89/48, Curtea nu avusese încă ocazia să se pronunțe asupra problemei dacă activitățile
notariale intră sau nu intră sub incidența articolului 45 primul paragraf CE.
În cursul anilor care au urmat adoptării Directivei 89/48, Parlamentul European, în rezoluțiile sale din 1994 și din 2006
menționate la punctul 32 din prezenta hotărâre, a afirmat, pe de o parte, că articolul 45 primul paragraf CE trebuia să se
aplice integral profesiei de notar ca atare, în timp ce, pe de altă parte, și‑a exprimat dorința eliminării condiției de cetățenie
pentru accesul la această profesie.
În plus, la momentul adoptării Directivei 2005/36, care a înlocuit Directiva 89/48, legiuitorul Uniunii a avut grijă să precizeze,
în considerentul (41) al primeia dintre aceste directive, că aceasta nu aduce atingere aplicării articolului 45 CE, „în special
în ceea ce privește notarii”. Or, emițând această rezervă, legiuitorul Uniunii nu a luat poziție în ceea ce privește aplicabilitatea
în cazul activităților notariale a articolului 45 primul paragraf CE și, așadar, a Directivei 2005/36.
Stau mărturie în special lucrările pregătitoare ale acestei din urmă directive. Astfel, în rezoluția legislativă menționată
la punctul 36 din prezenta hotărâre, Parlamentul European propusese să fie menționat în mod expres în textul Directivei 2005/36
că aceasta nu se aplică notarilor. Dacă această propunere nu a fost reținută în Propunerea modificată de directivă a Parlamentului
European și a Consiliului privind recunoașterea calificărilor profesionale [COM(2004) 317 final] și nici în Poziția comună
(CE) nr. 10/2005 din 21 decembrie 2004, adoptată de Consiliu hotărând în conformitate cu procedura prevăzută la articolul
251 din Tratatul de instituire a Comunității Europene în vederea adoptării unei directive a Parlamentului European și a Consiliului
privind recunoașterea calificărilor profesionale (JO 2005, C 58E, p. 1), acest lucru nu se datorează motivului că directiva
avută în vedere trebuia să se aplice profesiei de notar, ci în special motivului că „o derogare de la principiile libertății
de stabilire și liberei prestări a serviciilor pentru activitățile care implică o participare directă și specifică la exercitarea
autorității publice [era] prevăzută la articolul 45 [primul paragraf] CE”.
În această privință, ținând seama de împrejurările speciale care au însoțit procesul legislativ, precum și situația de incertitudine
rezultată, după cum reiese din contextul legislativ amintit mai sus, nu pare a fi posibil să se constate că, la expirarea
termenului acordat în avizul motivat, exista o obligație suficient de clară pentru statele membre de a transpune Directiva
2005/36 în ceea ce privește profesia de notar.
Prin urmare, acțiunea trebuie respinsă.

Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere,
la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Republica Portugheză a solicitat obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de
judecată, iar aceasta a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
Potrivit articolului 69 alineatul (4) primul paragraf din același regulament, statele membre care au intervenit în litigiu
suportă propriile cheltuieli de judecată. Prin urmare, Republica Cehă, Republica Lituania, Republica Slovenia, Republica Slovacă
și Regatul Unit suportă propriile cheltuieli de judecată.
Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară și hotărăște:
1)
Respinge acțiunea.
2)
Obligă Comisia Europeană la plata cheltuielilor de judecată.
3)
Republica Cehă, Republica Lituania, Republica Slovenia, Republica Slovacă și Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de
Nord suportă propriile cheltuieli de judecată.
Semnături
*
Limba de procedură: portugheza.