CELEX: 62012TJ0503
EMOGA
Garanciarészleg
EMGA és EMVA
A finanszírozásból kizárt kiadások
Egységes támogatási rendszer
Kulcsfontosságú ellenőrzések
Másodlagos ellenőrzések

Jogi háttér
Az 1290/2005/EK rendelet
A közös agrárpolitika finanszírozására vonatkozó alapszabályokat a tagállamok által 2006. október 16‑tól, az Európai Közösségek Bizottsága által pedig 2007. január 1‑jétől teljesített kiadások tekintetében a közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 2005. június 21‑i 1290/2005/EK tanácsi rendelet (
HL L 209., 1. o.
) állapítja meg.
Az 1290/2005 rendelet 3. cikke (1) bekezdésének c) pontja értelmében az Európai Mezőgazdasági Garanciaalapból (EMGA) kell finanszírozni – a tagállamok és az Európai Unió között megosztott irányítás mellett – a közös agrárpolitika keretében meghatározott, a gazdák részére az uniós jogszabályokkal összhangban folyósított közvetlen kifizetéseket.
Az 1290/2005 rendelet 4. cikke értelmében az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) kell finanszírozni a tagállamok és az Unió között megosztott irányítással az Uniónak az EMVA‑ból nyújtott vidékfejlesztési támogatásra vonatkozó uniós jogszabályokkal összhangban végrehajtott vidékfejlesztési programokhoz való pénzügyi hozzájárulását.
Az 1290/2005 rendelet „Megfelelőségi vizsgálat” címet viselő 31. cikke az (1)–(3) bekezdésében ekképpen rendelkezik:
„(1)   A Bizottság a pénzösszegek [uniós] finanszírozásból történő kizárásáról dönt, ha úgy találja, hogy a 3. cikk (1) bekezdésében és a 4. cikkben említett kiadások teljesítésére nem a[z unió] szabályoknak megfelelően, a 41. cikk (3) bekezdésében említett eljárás szerint került sor.
(2)   A Bizottság a kizárásra kerülő pénzösszegeket különösen abból a szempontból vizsgálja meg, hogy mekkora a feltárt meg nem felelés jelentősége. A Bizottság figyelembe veszi a jogsértés természetét és súlyát, továbbá a[z Unió] által elszenvedett pénzügyi veszteséget.
(3)   Mielőtt a finanszírozás elutasítására vonatkozó határozat megszületik, a Bizottság vizsgálatainak eredményét, valamint az érintett tagállam válaszait írásban közlik, amely után a két fél arra törekszik, hogy megállapodásra jusson a meghozandó intézkedéseket illetően.
Ha nem jutnak megállapodásra, a tagállam négy hónapon belül eljárás indítását kérheti az álláspontok egyeztetése érdekében, amelynek eredményeit egy – a Bizottságnak megküldött és a Bizottság által a finanszírozást elutasító határozat meghozatala előtt elbírált – jelentésbe kell foglalni.”
A 885/2006/EK rendelet
A megfelelőségi vizsgálati eljárás részleteit az 1290/2005/EK tanácsi rendeletnek a kifizető ügynökségek és más testületek akkreditációja és az EMGA és az EMVA számláinak elszámolása tekintetében történő alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2006. június 21‑i 885/2006/EK bizottsági rendelet (
HL L 171., 90. o.
) 11. cikke állapítja meg. Ezenkívül ugyanezen rendelet 16. cikke az egyeztető eljárás részletes szabályait rögzíti.
Az 1782/2003/EK rendelet
A közös agrárpolitika reformja keretében a Tanács elfogadta a közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott támogatási rendszerek létrehozásáról, továbbá a 2019/93/EGK, 1452/2001/EK, 1453/2001/EK, 1454/2001/EK, 1868/94/EK, 1251/1999/EK, 1254/1999/EK, 1673/2000/EK, 2358/71/EGK és a 2529/2001/EK rendeletek módosításáról szóló, 2003. szeptember 29‑i 1782/2003/EK rendeletet (
HL L 270., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 4. kötet, 269. o. ). E rendelet létrehozza, többek között, a mezőgazdasági termelők részére nyújtott, a termeléstől elválasztott jövedelemtámogatást. Az e rendelet 1. cikkének második francia bekezdésében „egységes támogatási rendszerként” említett ezen rendszer a mezőgazdasági termelők számára addig különböző támogatási rendszerekből odaítélt bizonyos közvetlen kifizetéseket von össze.
Az egységes támogatási rendszer az 1782/2003 rendelet III. címének képezi tárgyát, amely cím e rendelet 33–71m. cikkét foglalja magában öt fejezetre osztva.
Az 1782/2003 rendelet III. címének „Általános rendelkezések” címet viselő 1. fejezetében szerepel többek között a „Kifizetés” című 36. cikk. Ez utóbbi az (1) bekezdésében a következőket pontosítja:
„Az egységes támogatási rendszer keretében a támogatást a 3. fejezetben meghatározottak szerinti támogatási jogosultságokra fizetik, amelyeket a 44. cikk (2) bekezdésében meghatározottak szerinti, megegyező támogatható hektárszámmal kell alátámasztani.”
Az 1782/2003 rendelet III. címének 2. fejezete a referenciaösszeg kiszámításának szabályait állapítja meg. Ezen összeget az említett rendelet 37. cikke (1) bekezdésével összhangban az alábbiak szerint kell kiszámítani:
„A referenciaösszeg a mezőgazdasági termelőnek a VI. mellékletben említett támogatási rendszerek alapján, a 38. cikkben említett bázisidőszak minden egyes naptári évében nyújtott támogatások összegének háromévi átlaga, a VII. mellékletnek megfelelően kiszámítva és kiigazítva.”
Az 1782/2003 rendelet 38. cikkének megfelelően a bázisidőszak a 2000., a 2001. és a 2002. naptári évet foglalja magában.
Az 1782/2003 rendelet III. címének 3. fejezete a támogatási jogosultságokra vonatkozik. Így e rendeletnek „A támogatási jogosultság meghatározása” címet viselő 43. cikke többek között a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A […] mezőgazdasági termelő a referenciaösszeg és az összes olyan hektárszám hároméves átlagának hányadosaként kiszámított támogatási jogosultságot szerez hektáronként, amely alapján a bázisidőszakban a VI. mellékletben felsorolt közvetlen kifizetésekre volt jogosult.
A támogatási jogosultságok teljes száma megegyezik a fent említett átlagos hektárszámmal.
[…]”
Ami „[a] támogatási jogosultság felhasználás[át]” illeti, az 1782/2003 rendelet 44. cikkének (1) bekezdéséből az alábbiak tűnnek ki:
„Minden támogatási jogosultság, amely a támogatható hektárszámhoz kapcsolódik, feljogosít a támogatási jogosultság által megállapított összeg igénylésére.”
Az 1782/2003 rendelet 44. cikkének (2) bekezdése a „támogatható hektárszám” fogalmát a 2009. január 1‑jét megelőző változatában úgy határozza meg, mint „a mezőgazdasági üzem szántóföldből és állandó legelőből álló földterülete, kivéve az állandó kultúrák, erdők vagy nem mezőgazdasági tevékenység céljára használt területeket”. 2009. január 1‑je óta alkalmazandó változatában e fogalom a következőt jelenti: „a mezőgazdasági üzem bármely földterülete, kivéve az erdők területét és a nem mezőgazdasági tevékenység céljára használt területeket”.
Az 1782/2003 rendelet III. címe 5. fejezetének 1. szakasza lehetővé tette a tagállamoknak többek között azt, hogy az egységes támogatási rendszer regionális végrehajtását válasszák. Ennek érdekében e rendelet 58. cikke ekképpen rendelkezik:
„(1)   Az egyes tagállamok legkésőbb 2004. augusztus 1‑jéig dönthetnek úgy, hogy az e szakaszban megállapított feltételek mellett regionális szinten alkalmazzák az 1–4. fejezetben előírt egységes támogatási rendszert.
(2)   A tagállamok objektív ismérvek alapján határozzák meg a régiókat.
A kevesebb mint 3 millió támogatható hektárral rendelkező tagállamok egyetlen régiónak tekinthetők.
(3)   Az egyes tagállamok objektív ismérvek alapján osztják fel a régiók között a 41. cikkben említett felső határt.”
Az 1782/2003 rendelet 59. cikke az egységes támogatási rendszer regionális alkalmazására vonatkozó szabályokat a következőképpen határozza meg:
„(1)   Kellően megalapozott esetben a tagállamok – objektív ismérvek alapján – feloszthatják az 58. cikk alapján meghatározott regionális felső határt vagy annak egy részét az összes olyan mezőgazdasági termelő között, akinek mezőgazdasági üzeme az érintett régióban található, ideértve azokat is, amelyek nem felelnek meg a 33. cikkben említett jogosultsági követelménynek.
(2)   A regionális felső határ teljes összegének ilyen felosztása esetén a mezőgazdasági termelőknek odaítélt támogatási jogosultságok egységértékének kiszámítása az 58. cikk alapján megállapított regionális felső határnak a 44. cikk (2) bekezdése szerinti, regionális szinten megállapított támogatható hektárszámmal való elosztásával történik.
(3)   A regionális felső határ teljes összegének részleges felosztása esetén a mezőgazdasági termelőknek odaítélt támogatási jogosultságok egységértékének kiszámítása az 58. cikk alapján megállapított regionális felső határ megfelelő részének a 44. cikk (2) bekezdése szerinti, regionális szinten megállapított támogatható hektárszámmal való elosztásával történik.
Amennyiben a mezőgazdasági termelő a regionális felső határ fennmaradó része alapján kiszámított támogatási jogosultságra is jogosult, az egyes jogosultságainak – kivéve a területpihentetési támogatás iránti jogosultságát – regionális egységértékét növelni kell egy olyan összeggel, amelyet a referenciaösszegnek a mezőgazdasági termelő jogosultságainak a (4) bekezdéssel összhangban megállapított számával történő elosztásával lehet megkapni.
A 48. és 49. cikk rendelkezései értelemszerűen alkalmazandók.
(4)   Az egyes mezőgazdasági termelők jogosultságainak száma az általuk az egységes támogatási rendszer alkalmazásának első évében a 44. cikk (2) bekezdésével összhangban bejelentett hektárszámmal egyenlő, a 40. cikk (4) bekezdése szerinti
vis maior
vagy rendkívüli körülmény esetének kivételével.”
Az 1782/2003 rendeletet 2009. január 1‑jétől hatályon kívül helyezte és felváltotta a közös agrárpolitika keretébe tartozó, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott egyes támogatási rendszerek létrehozásáról, az 1290/2005/EK, a 247/2006/EK és a 378/2007/EK rendelet módosításáról szóló, 2009. január 19‑i 73/2009/EK tanácsi rendelet (
HL L 30., 16. o.
).
A 796/2004/EK rendelet
Az 1782/2003 rendelet által előírt kölcsönös megfeleltetés, moduláció, valamint integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2004. április 21‑i 796/2004/EK bizottsági rendelet (
HL L 141., 18. o.
; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 44. kötet, 243. o.) „A bejelentett területekre vonatkozó számítások alapja” címet viselő 50. cikke a támogatás kiszámítására vonatkozó szabályokat állapít meg.
A 796/2004 rendelet 51. cikke a területek mezőgazdasági termelők általi túlzott mértékű bejelentése esetén alkalmazott támogatáscsökkentéseket és kizárásokat szabályozza.
A 796/2004 rendelet 73. cikke a jogosulatlan kifizetések visszatérítésére alkalmazandó szabályokat állapítja meg.
A 796/2004 rendelet 73a. cikke a mezőgazdasági termelőknek jogosulatlanul kiosztott jogosultságok visszatérítésére vonatkozik.
A 796/2004 rendeletet 2010. január 1‑jétől hatályon kívül helyezte és felváltotta a 73/2009/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés, a moduláció és az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer tekintetében, az említett rendeletben létrehozott, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról, valamint az 1234/2007/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés tekintetében, a borágazatban meghatározott támogatási rendszer keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2009. november 30‑i 1122/2009/EK bizottsági rendelet (
HL L 316., 65. o.
).
A VI/5330/97. sz. dokumentum
A pénzügyi korrekciók alkalmazására vonatkozó bizottsági iránymutatásokat határozott meg az 1997. december 23‑i VI/5330/97. sz. bizottsági dokumentum, amelynek a címe „Az EMOGA Garanciarészlege számlaelszámolási határozatának az előkészítése tekintetében felmerülő pénzügyi következmények számítására vonatkozó iránymutatások” (a továbbiakban: VI/5330/97. sz. dokumentum).
A VI/5330/97. sz. dokumentum 2. melléklete, amely az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) garanciarészlege végleges elszámolása során a tagállamok által végzett ellenőrzések hiányosságainak pénzügyi következményeire vonatkozik, a „Bevezetés” című részében a következőket mondja ki:
„Ha a Bizottság azt állapítja meg, hogy egy sajátos kiadás egy olyan kérelmet érint, amely nem felel meg a közösségi szabályoknak, világosak a pénzügyi következmények: kivéve ha a nemzeti ellenőrzési szervezetek már feltárták a szabálytalan kifizetést, és amiatt megfelelő korrekciós és behajtási intézkedéseket hoztak (lásd a 4. mellékletet), a Bizottságnak el kell utasítania a közösségi költségvetés általi finanszírozását. Ha a pénzügyi következmények sok ügyet érintő kiadási vizsgálatból erednek, a közösségi finanszírozásból kizárt összeget lehetőség szerint az ügyek reprezentatív mintájának vizsgálatából nyert eredmények extrapolációja alapján számolják ki. Ugyanezt az extrapolációs módszert kell alkalmazni valamennyi tagállamra vonatkozóan, a pontatlanságok megbízhatóságát és nagyságát, a lakosság rétegződését, a minta nagyságát és a mintavételkor elkövetett hibák értékelését illetően is, figyelembe véve az összes pénzügyi következményt.
Ha egy tagállam nem tartja be a kérelmek támogathatóságának igazolására szolgáló közösségi szabályokat, e mulasztás önmagában azt jelenti, hogy a kifizetések megsértik az érintett intézkedésre vonatkozó közösségi rendelkezéseket és a tagállamoknak a 729/70 rendelet 8. cikkével arra vonatkozóan előírt általános kötelezettségét, hogy feltárják és megelőzzék a szabálytalanságokat. Ez nem jelenti feltétlenül azt, hogy valamennyi teljesített kérelem szabálytalanságnak minősül, de megnő annak a kockázata, hogy az [EMOGA] jogtalan kiadásokat fedez. Ha [helyesen: Bár] igaz, hogy a Bizottság egyes tettenérési esetekben jogosult minden érintett kifizetést visszautasítani addig, amíg az egy rendelettel előírt ellenőrzéseket nem végzik el, egyes esetekben az elhárított kifizetések összege minden valószínűség szerint meghaladná a Közösség által elszenvedett pénzügyi veszteséget. A veszteséget tehát a pénzügyi korrekciók értékelésekor kell megállapítani.
[...]”
A VI/5330/97. sz. dokumentum 2. mellékletének az „A pénzügyi veszteség kockázatain alapuló értékelés: átalánykorrekciók” címet viselő része pontosítja:
„Mivel nagyon elterjedt a rendszerek vizsgálatának alkalmazása, a Bizottság szolgálatai egyre inkább a rendszerek hiányosságaiból eredő kockázatok értékelését végzik. Ha nem lehet meghatározni a szabálytalan kifizetések tényleges szintjét, és így a Közösség által elszenvedett pénzügyi veszteségek összegét sem, a Bizottság az 1990. költségvetési év végleges elszámolásától kezdve a veszteség kockázatának nagysága függvényében 2%‑os, 5%‑os vagy 10%‑os átalánykorrekciókat alkalmaz. Kivételes esetekben ezeknél magasabb, 100%‑ig terjedő, korrekciós rátákról határozhatnak. A Bizottság e típusú korrekciók alkalmazására vonatkozó előjogát a Bíróság megerősítette az éves végleges elszámolási határozatok ellen benyújtott jogorvoslatokról határozva (például a C‑50/94. számú határozatban [helyesen: ítéletben]).
[…]”
A VI/5330/97. sz. dokumentum 2. mellékletének „Az átalánykorrekciók alkalmazására vonatkozó iránymutatások” címet viselő része kimondja:
„Átalánykorrekciókat lehet előirányozni, ha a vizsgálat során szolgáltatott információk nem teszik lehetővé az ellenőr számára, hogy a meghatározott veszteségek bruttósításából [helyesen: extrapolációból] kiindulva statisztikai eszközökkel vagy más változó adatokra való hivatkozással megállapítsa a veszteséget, de ezek az információk annak megállapítását mégis lehetővé teszik számára, hogy a tagállam elmulasztotta arra vonatkozó kötelezettségének teljesítését, hogy megfelelően igazolja egyes teljesített kérelmek támogathatóságát.
A közösségi alapok számára lehetséges veszteség felbecsülése […] az ellenőrzési hiányosságból eredő – esetleg akár az elvégzett vizsgálatok jellegét és minőségét, akár azok számát érintő – kockázat értékelésén keresztül történik. A rejtett, de [a 729/90 rendelet] új 5. cikk[e] (2) bekezdésének c) pontjával kifejezetten megfogalmazott elv az, hogy a korrekciós rátának világosan kell kapcsolódnia a lehetséges veszteséghez.
[…]
Ha végeztek ellenőrzéseket, de nem tökéletesen, először is a hiányosság súlyát kell értékelni. […] Azonban az a tény, hogy egy ellenőrzési eljárás tökéletesítésre szorul, önmagában még nem elegendő egy pénzügyi korrekció indokolásához. Jelentős hiányosságnak kell lennie a kifejezett közösségi szabályok alkalmazásában, és annak az EMOGA‑t egy veszteség vagy szabálytalanság tényleges kockázatának kell kitennie. A hiba súlyosabbá válik, ha a tagállam elmulasztja az ellenőrzései javítását, pedig a Bizottság már jelezte számára a szükséges javításokat.
Ha nem végeznek el egy vagy több kulcsfontosságú ellenőrzést, vagy azokat olyan rosszul vagy ritkán hajtják végre, hogy elégtelenek egy kérelem támogathatóságának a megállapításához vagy a szabálytalanságok megelőzéséhez, 10%‑os korrekciót kell alkalmazni, mivel ésszerűen gondolható, hogy az EMOGA számára jelentős veszteség komoly kockázata állt fenn.
Ha el is végeztek minden kulcsfontosságú ellenőrzést, a szabályozásban ajánlott szám, gyakoriság vagy szigor betartása nélkül 5%‑os korrekciót lehet alkalmazni, ha ésszerűen feltételezhető, hogy ezek az ellenőrzések nem nyújtják a kérelmek szabályszerűségére vonatkozó garancia elvárt szintjét, és hogy az EMOGA számára komoly a veszteség kockázata.
Ha egy tagállam helyesen végzi el a kulcsfontosságú ellenőrzéseket, de teljesen elmulasztja egy vagy több másodlagos ellenőrzés végrehajtását, 2% mértékű korrekciót kell alkalmazni az EMOGA számára jelentkező kisebb veszteség kockázatára és a jogsértés kisebb súlyára tekintettel.
Akkor is indokolt a 2%‑os korrekció, ha egy tagállam elmulasztja meghozni a másodlagos ellenőrzések alkalmazásának javítását célzó vagy a közösségi szabályozással indukált intézkedéseket, és amiről a Bizottság különösen az 1663/95 rendelet 8. cikkének alkalmazásában értesítette, hogy ezeket az intézkedéseket a szabályozással követett célkitűzések elérése vagy a csalások és szabálytalanságok elleni védelem ésszerű szintjének biztosítása vagy a közösségi alapok megfelelő ellenőrzésének biztosítása érdekében kell alkalmazni.
[…]
A korrekciós rátát az alapok azon részére kell alkalmazni, amelyre vonatkozóan a kiadás kockázatot jelentett. Ha a hiányosság abból ered, hogy egy tagállam nem fogadott el egy megfelelő ellenőrzési rendszert, a korrekciót mindazokra a kiadásokra vonatkozóan alkalmazni kell, amelyekre ezt az ellenőrzési rendszert alkalmazni kellett volna. Ha indokoltan feltételezhető, hogy a hiányosság csak arra korlátozódik, hogy a tagállam által elfogadott ellenőrzési rendszert egy megyében vagy régióban nem alkalmazták, a korrekciót az említett megyében vagy régióban kezelt kifizetésekre kell alkalmazni. […]
[…]
Ha ugyanazon rendszer több hiányosságot is rejt magában, az átalánykorrekciós ráták nem kumulatívak, mivel a legsúlyosabb hiányosságot úgy tekintik, mint az egész ellenőrzési rendszer által képviselt kockázatok jelzőjét. […]”
A Bizottság a VI/5330/97 dokumentum 2. mellékletének „A tényleges pénzügyi veszteségek további értékelése” címet viselő részében a következőket is jelzi:
„A tagállam – további ellenőrzésekkel vagy kiegészítő információkkal – bármikor bizonyíthatja, hogy a hiányosság nem volt olyan súlyos, mint amilyennek látszott, vagy a valós veszteség kockázata kisebb volt, mint a javasolt korrekció összege. Ezeket az érveket alaposan meg kell vizsgálni és kommentálni az alkalmazandó korrekciós rátára vonatkozó végleges határozatok meghozatala előtt. Ha a tagállam által benyújtott objektív elemek azt igazolják, hogy a legnagyobb lehetséges veszteség összege kisebb, mint a javasolt korrekció összege, figyelembe kell venni a legnagyobb veszteséget.”
A jogvita előzményei
2008. június 30. és július 4. között a Bizottság szolgálatai vizsgálatot folytattak az Egyesült Királyságban az egységes támogatási rendszer keretében Észak‑Írországban (Egyesült Királyság) a 2007‑es és 2008‑as bevallási év alapján 2008‑ban és 2009‑ben teljesített kiadások finanszírozására vonatkozó szabályok helyes alkalmazásával kapcsolatban (AA/2008/18 vizsgálat).
A 885/2006 rendelet 11. cikkének (1) bekezdése alapján megküldött 2008. augusztus 12‑i levelében (a továbbiakban: 2008. augusztus 12‑i első értesítés) a Bizottság tájékoztatta Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királyságának hatóságait e vizsgálat eredményéről. E levélhez csatolták a vizsgálat megállapításait tartalmazó, „Észrevételek és felvilágosításkérés” című mellékletet.
A 2008. augusztus 12‑i első értesítésből többek között kitűnik, hogy a Bizottság úgy vélte, hogy az Egyesült Királyság hatóságai nem tartották maradéktalanul tiszteletben az uniós szabályozás követelményeit, és hogy az e követelményeknek való jövőbeli megfelelés biztosítása érdekében korrekciós intézkedésekre van szükség. A Bizottság kérte, hogy tájékoztassák a már elfogadott és a tervezett korrekciós intézkedésekről, valamint az azok végrehajtása tekintetében előírt ütemtervről. Egyébiránt a Bizottság jelezte, hogy az 1290/2005 rendelet 31. cikke értelmében kizárhatja az uniós finanszírozásból az EMVA–ból és az EMGA‑ból (a továbbiakban együtt: Alapok) finanszírozott kiadások egészét vagy egy részét. A Bizottság emellett pontosította, hogy a megfelelő korrekciós intézkedések végrehajtásáig a megállapított mulasztások képezik majd a teljesített kiadásokkal kapcsolatos pénzügyi korrekciók kiszámításának alapját.
A 2008. augusztus 12‑i értesítés mellékletében szereplő észrevételekben és ajánlásokban a Bizottság többek között megállapította: először is mezőgazdasági parcellák azonosítási rendszerének (MPAR) és a térinformatikai rendszernek (SIG) (a továbbiakban együtt: MPAR‑SIG) a hiányosságait, mivel az azokban foglalt adatok nem voltak kellően pontosak ahhoz, hogy a bejelentett területek támogathatóságának ellenőrzésére irányuló közigazgatási és helyszíni ellenőrzések teljes mértékben lefolytathatók legyenek; majd a helyszíni ellenőrzések hiányosságait; végül a szankciók alkalmazásának, a nem támogatható kérelmek visszamenőleges korrekciójának, a jogosulatlan kifizetések visszatérítésének és a szándékos meg nem felelés esetén alkalmazott támogatáscsökkentéseknek a hiányosságait. E mellékletből egyébiránt kiderül, hogy e hiányosságokat egy korábbi vizsgálat (AA/2006/07 vizsgálat) során már megállapították, és azok miatt az EMOGA Garanciarészlege, az EMGA és az EMVA terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2010. július 15‑i 2010/399/EU bizottsági határozat (
HL L 184., 6. o.
) alapján pénzügyi korrekciókra került sor.
2008. december 22‑i levelében a Bizottság felkérte az Egyesült Királyság hatóságait, hogy tegyenek észrevételeket a vitás kérdésekkel kapcsolatban a 2009. február 4‑re tervezett kétoldalú tárgyalás előtt.
A Bizottság szolgálatai és az Egyesült Királyság hatóságai közötti kétoldalú tárgyalásra Brüsszelben (Belgium) 2009. február 4‑én került sor. E tárgyalás jegyzőkönyvét 2009. február 23‑án küldték el az említett hatóságoknak.
A 2009. február 4‑i kétoldalú tárgyalás jegyzőkönyvéből kitűnik, hogy e tárgyalás nyomán a Bizottság fenntartotta a 2008. augusztus 12‑i első értesítésben foglalt következtetései lényegét. A Bizottság tehát megerősítette a többek között az MPAR‑SIG‑ben foglalt adatokra, a helyszíni ellenőrzésekre, a szankciók alkalmazására, a nem támogatható kérelmek visszamenőleges korrekciójára, a jogosulatlan kifizetések visszatérítésére és a szándékos meg nem felelés esetén alkalmazott támogatáscsökkentésekre vonatkozó hiányosságokkal kapcsolatos következtetéseit. Ezenkívül jelezte, hogy e hiányosságok befolyásolták a VI/5330/97. sz. dokumentum értelmében vett kulcsfontosságú ellenőrzéseket és másodlagos ellenőrzéseket, továbbá felhívta az Egyesült Királyság hatóságai figyelmét arra, hogy bizonyíthatják, hogy a pénzügyi kockázat kevésbé jelentős, mint az említett dokumentum értelmében alkalmazható átalánykorrekciók.
2009. április 30‑i levelükben, valamint 2009. május 28‑i és november 20‑i elektronikus levelükben az Egyesült Királyság hatóságai benyújtották a jegyzőkönyvre vonatkozó észrevételeiket és kiegészítő információkat közöltek a Bizottsággal.
2010. január 4‑i levelében a Bizottság a 885/2006 rendelet 11. cikkének (2) bekezdése alapján hivatalos közleményt intézett az Egyesült Királyság hatóságaihoz, amelyben fenntartotta álláspontját a 2008‑as és 2009‑es bevallási év tekintetében 2007‑ben és 2008‑ban teljesített kiadásokat érintő fent említett hiányosságokkal kapcsolatban. Ami a pénzügyi következményeket illeti, a Bizottság – miután elutasította a pénzügyi kockázat Egyesült Királyság hatóságai által javasolt kiszámítását – átalánykorrekciókat javasolt a VI/5330/97. sz. dokumentum alapján. E tekintetben a Bizottság többek között megállapította, hogy először is az MPAR‑SIG‑et illetően feltárt hiányosságok hatással voltak az ugyanezen dokumentum értelmében vett kulcsfontosságú ellenőrzés működésére, így azok a 2008‑ban és 2009‑ben teljesített kiadásokra alkalmazott 5%‑os átalánykorrekciót indokolnak, másodszor mivel a helyszíni ellenőrzések hiányosságai is hatással voltak kulcsfontosságú ellenőrzés működésére, azok is 5%‑os átalánykorrekciót indokolnak, harmadszor mivel a szankciók alkalmazásával, a jogosulatlan kifizetések visszatérítésével és a szándékos meg nem felelés kapcsolatban feltárt hiányosságok a VI/5330/97. sz. dokumentum értelmében vett másodlagos ellenőrzés hiányosságait képezik, 2%‑os átalánykorrekció indokolt, azzal, hogy e két utolsó korrekciót úgy kell tekinteni, mint amelyet az első korrekció beolvaszt.
A Bizottság tehát a 2008‑ban teljesített kiadások tekintetében 17587901,48 euró, a 2009‑ben teljesített kiadások tekintetében pedig 16936447,44 euró uniós finanszírozásból való kizárását javasolta.
2010. február 18‑i levelükben az Egyesült Királyság hatóságai egyeztetés iránti kérelmet nyújtottak be a 885/2006 rendelet 16. cikke szerinti egyeztető szervhez, és vitatták a Bizottság által javasolt 5%‑os átalánykorrekciót.
2010. június 22‑én az egyeztető testület közölte végleges jelentését. E jelentésben az egyeztető szerv többek között megállapította, hogy nem tudta összhangba hozni a Bizottság és az Egyesült Királyság hatóságainak álláspontját.
2011. október 27‑i levelében a Bizottság eljutatta az Egyesült Királyság hatóságaihoz a végkövetkeztetéseit (a továbbiakban: végleges álláspont). E levélből kiderül, hogy a Bizottság lényegében fenntartotta a fenti 35. és 36. pontban összefoglalt, a feltárt hiányosságokkal és a tervezett pénzügyi korrekciókkal kapcsolatos álláspontját.
2012. június 1‑jén a Bizottság megküldte az Egyesült Királyságnak az AA/2008/18 vizsgálat eredményeit tartalmazó összefoglaló jelentést.
Ilyen körülmények között fogadta el a Bizottság 2012. szeptember 6‑án az EMOGA Garanciarészlege, az EMGA és az EMVA terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak – többek között az Egyesült Királyság által Észak‑Írországban 2008‑ban és 2009‑ben teljesített, a jelen ügy tárgyát képező kiadásoknak – az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló 2012/500/EU bizottsági végrehajtási határozatot (
HL L 244., 11. o.
; a továbbiakban: megtámadott határozat).
Az eljárás és a felek kérelmei
A Törvényszék Hivatalához 2012. november 16‑án benyújtott keresetlevelével az Egyesült Királyság előterjesztette a jelen keresetet.
A Törvényszék Hivatalához 2013. július 19‑én megküldött levelében az Egyesült Királyság kérte, hogy a jelen ügyet egyesítsék a T‑245/13. sz., Egyesült Királyság kontra Bizottság üggyel az eljárás szóbeli szakaszának lefolytatása és az ítélethozatal céljából. A Bizottság az e kérelemmel kapcsolatos észrevételeit a Törvényszék Hivatalához 2013. július 29‑én megküldött levelében ismertette.
Mivel módosult a Törvényszék tanácsainak összetétele, az előadó bírót a második tanácsba osztották be, következésképpen a jelen ügyeket e tanács elé utalták.
Az előadó bíró javaslata alapján a Törvényszék (második tanács) az eljárás szóbeli szakaszának megnyitásáról határozott, és az 1991. május 2‑i eljárási szabályzata 64. cikke szerinti pervezető intézkedések keretében írásbeli kérdéseket tett fel a Bizottságnak. A Bizottság a megadott határidőn belül válaszolt ezekre a kérdésekre.
A Törvényszék a 2014. december 2‑i tárgyaláson meghallgatta a felek szóbeli előadásait és a Törvényszék által feltett kérdésekre adott válaszait.
Az Egyesült Királyság azt kéri, hogy a Törvényszék:
—
semmisítse meg a megtámadott határozatot annyiban, amennyiben az a mellékletében szereplő, az Észak‑Írországban a 2008‑as pénzügyi évben (277231,60 és 13671588,90 euró értékben) és a 2009‑es pénzügyi évben (270398,26 és 15844193,29 euró értékben) kifizetett kiadásokra alkalmazott 5%‑os átalánykorrekcióra vonatkozó négy tételt érinti;
—
a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
—
utasítsa el a keresetet mint megalapozatlant;
—
az Egyesült Királyságot kötelezze a költségek viselésére.
A jogkérdésről
A megsemmisítés iránti keresetének alátámasztása érdekében az Egyesült Királyság két jogalapra hivatkozik, amelyek közül az elsőt lényegében az Alapok tényleges veszteségei mértékének meghatározásával kapcsolatos jogi és ténybeli hibákra, a másodikat pedig a másodlagos ellenőrzések hiányosságaival kapcsolatban a Bizottság által levont következtetéseket érintő jogi és ténybeli hibákra alapítja.
Az első, az Alapok tényleges veszteségei mértékének meghatározásával kapcsolatos jogi és ténybeli hibákra alapított jogalapról
A megsemmisítés iránti első jogalap keretében az Egyesült Királyság kifogásolja, hogy a Bizottság azzal, hogy a kulcsfontosságú ellenőrzések hiányosságai miatt 5%‑os átalánykorrekciót alkalmazott a 2008‑as és 2009‑es bejelentési évben Észak‑Írországban teljesített összes kiadásra, jogi és ténybeli hibákat követett el az Alapokat érő veszteség kockázatának mértékét illetően. Lényegében az állítja, hogy ha az említett átalánykorrekciót a kiadásoknak csupán azon részére alkalmazták volna, amelyet a kockázat érintett, a pénzügyi korrekció nem lehetett volna 1,88%‑nál magasabb.
A Bizottság vitatja az Egyesült Királyság érveinek megalapozottságát.
Bevezetésként először is fel kell idézni, hogy az Alapok csak a mezőgazdasági piacok közös szervezése keretében, az uniós rendelkezéseknek megfelelően végrehajtott intézkedéseket finanszírozzák (lásd ebben az értelemben: 2003. január 9‑i Görögország kontra Bizottság ítélet, C‑157/00, EBHT,
EU:C:2003:5
, 15. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2005. február 24‑i Görögország kontra Bizottság ítélet, C‑300/02, EBHT,
EU:C:2005:103
, 32. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2009. szeptember 4‑i Ausztria kontra Bizottság ítélet, T‑368/05,
EU:T:2009:305
, 70. pont).
E tekintetben az ítélkezési gyakorlat alapján az uniós jogszabályok megsértését a Bizottságnak kell bizonyítania, ha azonban e jogsértés már megállapítást nyert, a tagállamnak kell azt bizonyítania, hogy adott esetben a Bizottság az ebből levonandó pénzügyi következtetések tekintetében hibát követett el (lásd ebben az értelemben: 2008. április 24‑i Belgium kontra Bizottság ítélet, C‑418/06 P, EBHT,
EU:C:2008:247
, 135. pont; Ausztria kontra Bizottság ítélet, fenti 52. pont,
EU:T:2009:305
, 181. pont).
Az Alapok finanszírozási rendszere ugyanis alapvetően az uniós szabályok szigorú betartásának biztosításával megbízott nemzeti hatóságokon, valamint a nemzeti hatóságok és az uniós hatóságok közötti bizalmon alapul. Egyedül a tagállam ismeri és képes pontosan meghatározni az Alapok elszámolásához szükséges adatokat, hiszen a Bizottság nincs olyan helyzetben, hogy a gazdasági szereplőktől megkapja azokat az adatokat, amelyekre szüksége van (lásd ebben az értelemben: 2004. október 7‑i, Spanyolország kontra Bizottság ítélet, C‑153/01, EBHT,
EU:C:2004:589
, 133. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; Ausztria kontra Bizottság ítélet, fenti 52. pont,
EU:T:2009:305
, 182. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Az alkalmazott korrekció jellegét illetően emlékeztetni kell arra, hogy a VI/5330/97. sz. dokumentum fényében amennyiben nem határozható meg pontosan az Uniót ért kár, a Bizottság átalánykorrekciót helyezhet kilátásba (2003. szeptember 18‑i Egyesült Királyság kontra Bizottság ítélet, C‑346/00, EBHT,
EU:C:2003:474
, 53. pont; Belgium kontra Bizottság ítélet, fenti 53. pont,
EU:C:2008:247
, 136. pont; Ausztria kontra Bizottság ítélet, fenti 52. pont,
EU:T:2009:305
, 183. pont). E tekintetben hozzá kell tenni, hogy bár a VI/5330/97. sz. dokumentumot a Bizottság az EMOGA‑val összefüggésben fogadta el, és az a címe alapján az EMOGA Garanciarészlege végleges elszámolási határozatának az előkészítése tekintetében felmerülő pénzügyi következmények számítására vonatkozó iránymutatásokat tartalmaz, semmi nem akadályozza meg, hogy a Bizottság e dokumentumot azon hatáskörök gyakorlása keretében is alkalmazza, amelyet az 1290/2005 rendelet 31. cikkének (1) bekezdése ruház rá az Alapok végleges elszámolása tekintetében (lásd ebben az értelemben: 2013. május 17‑i Bulgária kontra Bizottság ítélet, T‑335/11,
EU:T:2013:262
, 86. pont), amit egyébiránt az Egyesült Királyság nem vitat.
E tekintetben a VI/5330/97. sz. dokumentum alapján azt is meg kell állapítani, hogy ha minden kulcsfontosságú ellenőrzést elvégeztek, de nem tartották be többek között a rendeletek által javasolt szigort, 5%‑os átalánykorrekciót kell alkalmazni (2005. február 24‑i Hollandia kontra Bizottság ítélet, C‑318/02,
EU:C:2005:104
, 38. pont), mivel ésszerűen feltételezhető, hogy ezek az ellenőrzések nem nyújtják a kérelmek szabályszerűségére vonatkozó garancia elvárt szintjét, és hogy az Alapok számára komoly a veszteség kockázata (2011. július 12‑i Szlovénia kontra Bizottság ítélet, T‑197/09,
EU:T:2011:348
, 81. pont).
A VI/5330/97. sz. dokumentumból az is kitűnik, hogy a korrekciós mértéket a kiadások azon részére kell alkalmazni, amelyre vonatkozóan a kiadás kockázatot jelentett. Ha a hiányosság abból ered, hogy egy tagállam nem fogadott el egy megfelelő ellenőrzési rendszert, a korrekciót éppen annak átalányjellege miatt az érintett intézkedéshez kapcsolódó összes kiadásra vonatkozóan alkalmazni kell (lásd ebben az értelemben: 2007. március 28‑i Spanyolország kontra Bizottság ítélet, T‑220/04,
EU:T:2007:97
, 106. pont; Szlovénia kontra Bizottság ítélet, fenti 56. pont,
EU:T:2011:348
, 82. pont). Ugyanezen dokumentum szerint, ha indokoltan feltételezhető, hogy a hiányosság csak arra korlátozódik, hogy a tagállam által elfogadott ellenőrzési rendszert egy megyében vagy régióban nem alkalmazták, a korrekciót az említett megyében vagy régióban kezelt kifizetésekre kell alkalmazni.
Másodszor az Egyesült Királyság által felhozott érvekre tekintettel fontos pontosan megjelölni az 1782/2003 rendelettel létrehozott egységes támogatási rendszer végrehajtása érdekében az Egyesült Királyság által a támogatási jogosultságok 2005. évi kiosztására alkalmazott módszert.
E tekintetben az ügy irataiból kitűnik, hogy az Egyesült Királyság az 1782/2003 rendelet III. címe 5. fejezetének rendelkezései alapján az egységes támogatási rendszer regionális végrehajtását választotta.
A támogatási jogosultságokat Észak‑Írországban az úgynevezett hibrid modell alapján állapították meg. E modell szerint minden támogatási jogosultság egy „történeti” tényezőből (a továbbiakban: történeti tényező), és a területhez kapcsolódó „átalánytényezőből” (a továbbiakban: átalánytényező) tevődik össze, és e tényezők értékének összege megfelel a támogatási jogosultság egységértékének. Egyrészt a történeti tényező értékének megállapításához a referencia‑időszakban (2000 és 2002 közötti évek) a mezőgazdasági termelőknek teljesített kifizetések alapján kiszámított referenciaösszeget el kell osztani a mezőgazdasági termelők által bejelentett támogatható hektárszámmal, és e szám tehát a kiosztott támogatási jogosultságok számával egyezik meg. Ebből következően, bár a történeti tényezők összege a referencia‑időszakban utalt kifizetések alapján megállapított állandó összeg, e támogatási jogosultságok egyes történeti tényezőinek egységértéke a 2005‑ben kiosztott jogosultságok számától, és így az ebben az évben bejelentett támogatható hektárszámtól függ. Másrészt az átalánytényező változatlan értékkel bír: a jelen esetben 78,33 euró.
A fentiek felidézése és e pontosítások alapján kell megvizsgálni elsősorban a jelen kereset megalapozottságát.
A jelen ügyben különösen a 2010. január 4‑i levélből, a végleges álláspontból és az összefoglaló jelentésből kitűnik, hogy a Bizottság 5%‑os átalánykorrekciót alkalmazott a 2007‑es és 2008‑as bevallási év alapján Észak‑Írországban teljesített összes kiadásra. E korrekció alkalmazását a kulcsfontosságú ellenőrzéseket befolyásoló hiányosságokkal, vagyis az MPAR‑SIG‑gel kapcsolatban feltárt hiányosságokkal indokolta. A Bizottság, miután elutasította a pénzügyi kockázat Egyesült Királyság által előterjesztett kiszámítását, és mivel úgy vélte, hogy az átalánykorrekció jobban lehetővé tenné e kockázat értékelését, a VI/5330/97. sz. dokumentum alapján 5%‑os korrekciós mértéket állapított meg. E mértéket az Észak‑Írországban teljesített összes kiadásra alkalmazta.
E tekintetben először is meg kell állapítani, hogy egyetértés áll fenn a tekintetben, hogy az Egyesült Királyság nem vitatja sem az MPAR‑SIG Bizottság által megállapított és az Észak‑Írországban bejelentett területek támogathatóságának ellenőrzését befolyásoló hiányosságait, sem pedig az MPAR‑SIG VI/5330/97. sz. dokumentumban foglalt meghatározás szerinti kulcsfontosságú ellenőrzésnek való minősítését.
Márpedig emlékeztetni kell arra, hogy – amint az a fenti 56. pontban felidézett VI/5330/97. sz. dokumentumból kitűnik – a Bizottság, amennyiben nem tudja megállapítani a szabálytalan kiadások tényleges szintjét, a kulcsfontosságú ellenőrzés hiányosságai esetén 5%‑os átalánykorrekciót alkalmazhat.
Egyébiránt ahogy az Egyesült Királyság beadványaiból kiderül, és ahogy azt ez utóbbi a tárgyaláson a Törvényszék kérdésére válaszolva kifejtette, e tagállam a jelen jogalap keretében egyáltalán nem vitatja, hogy az 5%‑os átalánykorrekció megfelelt az MPAR‑SIG‑et befolyásoló hiányosságoknak. Ugyanis a tárgyalás jegyzőkönyve arról tanúskodik, hogy a jelen jogalap csupán annak vitatására irányul, hogy ezen 5%‑os átalánykorrekciót a szóban forgó időszakban Észak‑Írországban teljesített összes kiadásra alkalmazták.
Másodszor meg kell állapítani, hogy amennyiben a kulcsfontosságú ellenőrzés hiányosságai hatással vannak – ahogy az a jelen ügyben az Egyesült Királyság által nem vitatott módon történt – a pénzügyi támogatásra jogosult területek ellenőrzésére, a Bizottság jogosan alkalmazza az átalánykorrekciót a teljesített összes kiadásra, amelyet az említett kulcsfontosságú ellenőrzés hiányosságai potenciálisan érintettek.
Egyrészt ugyanis ahogy azt a Bizottság helyesen állítja, az 1782/2003 rendelet 36. cikkének (1) bekezdéséből kitűnik, hogy az egységes támogatási rendszer keretében a támogatást a támogatási jogosultságokra fizetik, amelyeket megegyező támogatható hektárszámmal kell alátámasztani. Ugyanígy az említett rendelet 44. cikkének (1) bekezdése értelmében minden támogatási jogosultság, amely a támogatható hektárszámhoz kapcsolódik, feljogosít a támogatási jogosultság által megállapított összeg igénylésére. Következésképpen az egységes támogatási rendszer alapján megítélt támogatás összege megfelel az „aktivált”, vagyis támogatható hektárszámmal alátámasztott támogatási jogosultság egységértékének. Ebből következik, hogy a támogatható területek meghatározásával kapcsolatos hiba mindenképpen hatással van a támogatás összegére. Ennélfogva az MPAR‑SIG‑nek a bejelentett területek támogathatóságának ellenőrzését befolyásoló szabálytalansága valószínűleg hatással lehet minden teljesített kifizetésre.
Így a jelen ügyben a 2008‑ban és 2009‑ben Észak‑Írországban egységes támogatási rendszer alapján teljesített összes kifizetés kockázatot jelentett az Alapoknak.
Márpedig a fenti 57. pontban kifejtetteknek megfelelően, a VI/5330/97. sz. dokumentum értelmében a korrekciós mértéket a kiadások azon részére kell alkalmazni, amely kockázatot jelentett, e rész a jelen ügyben – ahogy az a fenti 68. pontból kitűnik – a 2008‑ban és 2009‑ben Észak‑Írországban teljesített összes kiadásnak felelt meg.
Másrészt és mindenesetre a VI/5330/97. sz. dokumentum azt is tartalmazza, hogy ha a hiányosság abból ered, hogy egy tagállam nem fogadott el egy megfelelő ellenőrzési rendszert, a korrekciót az összes olyan kiadásra vonatkozóan alkalmazni kell, amelyre ezen ellenőrzési rendszert alkalmazni kellett (lásd a fenti 57. pontot), vagyis a jelen ügyben a 2008‑ban és 2009‑ben Észak‑Írországban teljesített összes kiadásra.
Ennélfogva meg kell állapítani, hogy a Bizottság jogosan alkalmazott a megtámadott határozatban 5%‑os átalánykorrekciót a 2008‑ban és 2009‑ben Észak‑Írországban teljesített összes kiadásra.
Egyébiránt a jelen ügyben a 2008‑ban és 2009‑ben Észak‑Írországban teljesített összes kiadásra alkalmazott 5%‑os átalánykorrekció még inkább megfelelő az MPAR‑SIG szabályos működésének fontosságára tekintettel. A mezőgazdasági parcellák azonosítása és a területek támogathatóságának ellenőrzése ugyanis a területhez kötődő rendszer helyes alkalmazása kulcstényezőjének minősül. Az MPAR‑SIG olyan hiányosságai, mint a jelen ügyben az abban foglalt adatok pontosságának – a bejelentett területek támogathatóságának ellenőrzésére irányuló közigazgatási és helyszíni ellenőrzések elvégzését befolyásoló – elégtelensége, önmagukban az uniós költségvetés számára a károsodás magas kockázatát vonják maga után (lásd ebben az értelemben és analógia útján: Görögország kontra Bizottság ítélet, fenti 52. pont,
EU:C:2005:103
, 97. pont).
A fenti 71. pontban levont következtetést nem teszik vitássá az Egyesült Királyság érvei. Ezen érveket három csoportra lehet osztani.
Először is az Egyesült Királyság lényegében azt állítja, hogy az 5%‑os átalánykorrekciót az Észak‑Írországban az érintett időszakban teljesített kiadásoknak csupán arra a részére kell alkalmazni, amelyet e tagállam szerint a szabálytalanságok érintenek, így a legmagasabb tényleges pénzügyi kockázat 1,88%. Az Egyesült Királyság e tekintetben az állítja, hogy a 2007‑ben és 2008‑ban elkövetett hibák 80%‑a a támogatási jogosultságok eredeti kiosztásakor és kiszámításakor a támogatható területekkel kapcsolatban elkövetett hibákból faladnak. Így lényegében az Észak‑Írországban az érintett időszakban teljesített kiadások 80%‑át illetően ezen, a történeti tényezőből és az átalánytényezőből álló támogatási jogosultságok kiszámításának módja miatt figyelembe kellene venni azt, hogy csupán ez utóbbi tényező, és nem a teljes kifizetés jelent kockázatot az Alapok számára. Márpedig az átalánytényező az Észak‑Írországban teljesített összes kifizetésnek csupán körülbelül a 22%‑át teszi ki.
Az Egyesült Királyság ezen érvelése lényegében a támogatási jogosultságok egységérték összetevőjére vonatkozó megfontolásoknak az Észak‑Írországban az érintett időszakban teljesített kifizetésekre való kivetítésében áll.
Ugyanakkor feltételezve akár, hogy azt kell megállapítani, hogy a támogatási jogosultságnak a hibrid modell keretében rögzített két összetevője közül csak az egyiket – vagyis az átalánytényezőt – befolyásolják – az Egyesült Királyság állítása szerint – a támogatható területek meghatározásával kapcsolatos hibák, ha e hibák 2005‑re nyúlnak vissza, e megfontolás nem rontja le a fenti 67. és 68. pontban foglalt azon megállapítást, miszerint minden teljesített kifizetést potenciálisan befolyásolnak az MPAR‑SIG Bizottság által feltárt hiányosságai.
Ahogy az a fenti 67. pontból ugyanis kiderül, mivel a támogatás összege az „aktivált”, vagyis támogatható hektárszámmal alátámasztott támogatási jogosultság egységértékének felel meg, a támogatható területekkel kapcsolatos hiba mindenképpen hatással van a támogatás összegére.
Ezenkívül, ahogy az a fenti 56., 57. és 66–70. pontból kiderül, a Bizottság a kulcsfontosságú ellenőrzést érintő hiányosságok esetén jogosult 5%‑os átalánykorrekciót alkalmazni az ellenőrzési intézkedés tárgyát képező összes kiadásra, és az ilyen átalánykorrekció alkalmazása szempontjából nem kell különbséget tenni a támogatási jogosultságok egységérték összetevőjéhez kapcsolódó megállapítások függvényében.
Másodszor az Egyesült Királyság a beadványaiban és a tárgyaláson a Törvényszék kérdésére adott válaszában rámutat, hogy a jelen jogalap keretében azon állítás, miszerint a legmagasabb tényleges kockázat a releváns összes kiadás 1,88%‑a, a 796/2004 rendelet 51., 73. és 73a. cikke rendelkezéseinek alkalmazásából ered, úgy, ahogy azokat ő maga a második jogalap keretében értelmezi. Mivel a jelen kereset alátámasztására felhozott két jogalap szorosan összekapcsolódik, a jelen jogalap keretében figyelembe kell venni az említett rendelkezésekkel kapcsolatban a második jogalap keretében előterjesztett érveket. E tagállam szerint ugyanis a tényleges kockázat alatt a jogosulatlan kifizetések és a túlzott mértékű bejelentések esetén alkalmazott szankciók összegét kell érteni.
Anélkül, hogy ehelyütt vizsgálni kellene a 796/2004 rendelet 51., 73. és 73a. cikkének rendelkezéseit, meg kell állapítani, hogy az Egyesült Királyság által a második jogalap keretében az említett rendelkezésekkel kapcsolatban előadott érvek a jogosulatlan kifizetéseknek és a túlzott mértékű bejelentések miatti – 2005‑re visszanyúló és azóta ismétlődő, támogatható területekkel kapcsolatos hiba feltárása esetén alkalmazandó – szankcióknak a kiszámítási módszereivel kapcsolatosak. Lényegében az Egyesült Királyság azt kívánja bizonyítani, hogy a Bizottság által e tekintetben javasolt számítási módszer téves.
Márpedig először is, mivel a fenti 79. pontban összegzett érvekkel összefüggésben az Egyesült Királyság azt állítja, hogy a Bizottság által javasolt számítási módszer jelentős hatással van az Alapok pénzügyi veszteségeinek valószínű legmagasabb szintjére, így a Bizottság súlyos mértékben túlértékelte a veszteségek szintjét, egyrészt észre kell venni, hogy ezen érvek a másodlagos ellenőrzésekre vonatkoznak, amelyeket a Bizottság a közigazgatási eljárás során elégtelennek minősített. Következésképpen, ahogy a Bizottság a tárgyaláson rámutatott, az MPAR‑SIG – azaz az 5%‑os pénzügyi korrekcióhoz vezető kulcsfontosságú ellenőrzés – hiányosságai különböznek a másodlagos ellenőrzésekkel kapcsolatban megállapított és a második jogalap tárgyát képező hiányosságoktól.
Másrészt nem vitatott, hogy az MPAR‑SIG hiányosságait illetően a Bizottság az 5%‑os átalánykorrekciót, amely közvetlenül a VI/5330/97. sz. dokumentumban foglalt iránymutatásokból következik, egyáltalán nem a jogosulatlan kifizetés és a túlzott mértékű bejelentések esetén alkalmazott szankciók teljes összegének valamilyen értékelésére alapozta. Másképpen fogalmazva az 5%‑os átalánykorrekció Bizottság általi meghatározása nem kapcsolódik a felek között a második jogalap keretében a jogosulatlan kifizetések és a szankciók kiszámítási módszerével kapcsolatos jogvitához.
Következésképpen feltételezve akár, hogy ez utóbbiak Bizottság által javasolt kiszámítási módszere hibás – ahogy azt az Egyesült Királyság a második jogalap keretében állítja –, az ilyen hibák mindenesetre nem befolyásolják a Bizottság által az MPAR‑SIG‑et érintő hiányosságok miatt alkalmazott 5%‑os átalánykorrekciót.
Másodszor feltételezve, hogy a fenti 79. pontban összefoglalt érvekkel az Egyesült Királyság azt kívánja állítani, hogy a Bizottságnak a tényleges kockázatot kellett volna értékelnie, ahelyett hogy átalánykorrekciót alkalmazott, mivel az Alapok tényleges kockázatát maximum 1,88%‑os mértékben lehetett volna megállapítani, sőt feltételezve, hogy az Egyesült Királyság a tényleges kockázat értékelését kívánja a Törvényszék elé terjeszteni, meg kell állapítani, hogy ezen érvelés nem állja meg a helyét, és nem szükséges határozni arról a kérdésről, hogy a tagállam az átalánykorrekció alkalmazásának és mértékének vitatása érdekében a per során nyújthat‑e be ilyen kockázatértékelést, és ha igen, akkor milyen körülmények között.
E tekintetben először is meg kell állapítani, hogy a közigazgatási eljárásban a Bizottság nem rendelkezett az Észak‑Írországban a 2007‑es és 2008‑as bejelentési év tekintetében feltárt hiányosságok miatt az Alapok által viselt tényleges pénzügyi kockázatról megbízható elemzéssel, így – amint azt a Bizottság egyébiránt a beadványaiban is kifejtette – nem volt abban a helyzetben, hogy értékelje az Alapok által ténylegesen viselt kockázatot.
Mindenekelőtt az iratokból és különösen a hivatalos közleményből ugyanis kitűnik, hogy a Bizottság a közigazgatási eljárás során elvetette az Egyesült Királyság által benyújtott pénzügyikockázat‑elemzést amiatt, hogy az hiányos volt, amit az Egyesült Királyság egyáltalán nem vitatott.
Ezután a jelen eljárás alatt az Egyesült Királyság nem hivatkozott olyan megbízható pénzügyikockázat‑elemzésre, amelyet a közigazgatási eljárásban nyújtottak be.
Végül, amennyiben az Egyesült Királyság hivatkozik az Észak‑Írország egységes támogatási rendszerét érintő, a 2009‑es bevallási évre vonatkozó kockázatértékelési jelentésre, amelyet a Bizottsághoz nyújtott be, és amelyet ez utóbbi elfogadott abban a közigazgatási eljárásban, amely az EMOGA Garanciarészlege, az EMGA és az EMVA terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2013. február 26‑i 2013/123/EU végrehajtási határozat (
HL L 67., 20. o.
) elfogadásához vezetett, meg kell állapítani, hogy az e jelentésben foglalt kockázatértékelés a 2009‑es bevallási év tekintetében bejelentett kérelmeket tartalmazó mintán alapult. Következésképpen, jóllehet e jelentésben a pénzügyi kockázat olyan meghatározása szerepel, amelyet a Bizottság elfogadott, e meghatározás és a pénzügyikockázat‑értékelés csak a 2009‑es bevallási év tekintetében releváns. Ellenben a 2009‑es bevallási évre vonatkozó pénzügyikockázat‑értékelés nem tekinthető az Alapok által a 2007‑es és 2008‑as bejelentési évben viselt pénzügyi kockázat értékelésének.
Másodszor rá kell mutatni, hogy az Egyesült Királyság által az első és a második jogalap alátámasztására felhozott érvek együtt sem bizonyítják, hogy az Alapok által viselt legmagasabb tényleges kockázat nem haladhatta meg az 1,88%‑os mértéket.
Egyrészt ugyanis e mértéket az Egyesült Királyság a jelen jogalap keretében határozta meg úgy, hogy a Bizottság által megállapított átalánykorrekció mértékét a kiadások azon részére alkalmazta, amelyet e tagállam kockázattal érintettnek tekint. Másképpen fogalmazva, az állítólagos legmagasabb tényleges kockázat e mértéke csökkentett számítási alapra – már elutasított érvek alapján – alkalmazott átalánymértéken alapul. Márpedig az ilyen, átalánymértéken alapuló számítás nem teszi lehetővé a tényleges kockázat megállapítását.
Másrészt az Egyesült Királyság azzal érvel, hogy ezen 1,88%‑os – átalánykorrekció alapján az első jogalap keretében kiszámított – mérték a 796/2004 rendelet 51., 73. és 73a. cikke rendelkezéseinek – az általa a második jogalap keretében előadott értelmezésnek megfelelő – alkalmazásából ered. Ezzel szemben az Egyesült Királyság egyáltalán nem bizonyította sem azt, hogy a csökkentett 1,88%‑os mérték valóban megfelelt a Bizottság által feltárt hiányosságok miatt az Alapok által viselt tényleges veszteségeknek, sem pedig azt, hogy a Bizottság által alkalmazott 5%‑os mérték ténylegesen túlértékelte a tényleges kockázatot. Feltételezve ugyanis akár azt, hogy az Egyesült Királyság a per során benyújthatja a tényleges kockázatra vonatkozó értékelést, meg kell állapítani, hogy e tagállam nem terjesztett elő olyan számszerű elemzést, amely lehetővé tenné a Törvényszéknek annak vizsgálatát, hogy a túlfizetésekre és a túlzott mértékű bejelentések esetén alkalmazandó szankciókra vonatkozó, e tagállam által javasolt számítási módszer alkalmazásával a pénzügyi kockázat, amelyet e tagállam a jogosulatlan kifizetések és az alkalmazandó szankciók összegeként határoz meg, nem haladhatja meg a vitatott összes kiadás 1,88%‑os maximális mértékét, vagy alacsonyabb a Bizottság által megállapított 5%‑os mértéknél.
Következésképpen meg kell állapítani, hogy feltételezve akár, hogy az Egyesült Királyság által a 796/2004 rendelet 51., 73. és 73a. cikkének rendelkezéseivel kapcsolatban előadott érvei megalapozottak, ezek az érvek nem bizonyítják – ahogy azt a fenti 53. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlat megköveteli –, hogy a Bizottság az MPAR‑SIG‑et érintő hiányosságokból levonandó pénzügyi következtetések tekintetében hibát követett el.
Ebből az is következik, hogy feltételezve akár azt, hogy az Egyesült Királyság megalapozottan állítja, hogy az esetek 80%‑ában az egyes támogatási jogosultságoknak csupán az átalánytényezője járhatott az Alapok veszteségének kockázatával, és hogy a túlfizetésekre és a túlzott mértékű bejelentések esetén alkalmazandó szankciókra vonatkozó számítási módszer helyes, a szabálytalan kiadások tényleges szintje mégsem határozható meg kellően pontosan, így a Bizottság a VI/5330/97. sz. dokumentum alapján jogosan alkalmazott 5%‑os átalánykorrekció a teljesített és hiányos ellenőrzés alá vont összes kiadásra (lásd ebben az értelemben és analógia útján: 2006. július 25‑i Belgium kontra Bizottság ítélet, T‑221/04,
EU:T:2006:223
, 91. és 92. pont).
Harmadszor az Egyesült Királyság a tárgyaláson előadta, hogy a Bizottság a jelen ügyben alkalmazhatott volna 2%‑os átalánykorrekciót tekintettel arra, hogy a pénzügyi kockázat alacsony volt.
E tekintetben először is emlékeztetni kell arra, hogy az 1991. május 2‑i eljárási szabályzat 44. cikke 1. §‑a c) pontjának és 48. cikke 2. §‑ának összefüggő rendelkezései értelmében a keresetlevélnek tartalmaznia kell a jogvita tárgyát és a felhozott jogalapok rövid ismertetését, valamint hogy az eljárás további részében semmilyen új jogalapot nem lehet felhozni, kivéve ha az olyan jogi vagy ténybeli helyzetből származik, amely az eljárás során merült fel. Azon jogalapot vagy érvet azonban, amely valamely korábban közvetlenül vagy közvetve a keresetlevélben kifejtett jogalap kiegészítését jelenti, és amely ahhoz szorosan kapcsolódik, elfogadhatónak kell tekinteni (2001. november 13‑i Dürbeck kontra Bizottság végzés, C‑430/00 P, EBHT,
EU:C:2001:607
, 17. pont; 2013. július 11‑i Ziegler kontra Bizottság ítélet, C‑439/11 P, EBHT,
EU:C:2013:513
, 46. pont). Valamely jogalap alátámasztása érdekében emelt kifogás esetében hasonló megoldást kell alkalmazni (2002. március 21‑i Joynson kontra Bizottság ítélet, T‑231/99, EBHT,
EU:T:2002:84
, 156. pont; 2012. december 12‑i Novácke chemické závody kontra Bizottság ítélet, T‑352/09, EBHT,
EU:T:2012:673
, 168. pont; lásd még ebben az értelemben: 2009. szeptember 24‑i Alcon kontra OHIM végzés, C‑481/08 P,
EU:C:2009:579
, 17. pont).
Márpedig a jelen ügyben egyrészt az először a tárgyalás során felhozott, azon alapuló kifogás, hogy a Bizottság alkalmazhatott volna 2%‑os átalánykorrekciót, nem kapcsolódik az Egyesült Királyság által a beadványaiban felhozott érvekhez. A jelen jogalap keretében ugyanis az Egyesült Királyság a beadványaiban, és ahogyan azt a tárgyaláson elismerte, abból az előfeltevésből indul ki, miszerint az 5%‑os átalánykorrekció főszabály szerint megfelelő a kulcsfontosságú ellenőrzést érintő hiányosságok esetén, feltéve hogy – e tagállam szerint – e mértéket a kiadásoknak az Alapok számára kockázatot keletkeztető részére alkalmazzák (lásd a fenti 65. pont). Márpedig az arra alapított jogalap, hogy a Bizottság alkalmazhatott volna 2%‑os átalánykorrekciót, mellesleg ezen előfeltevést teszi vitássá, így e kifogás nem tekinthető az Egyesült Királyság által felhozott első jogalap kiterjesztésének.
Másrészt meg kell állapítani, hogy az Egyesült Királyság nem hivatkozott olyan új jogi vagy ténybeli elemre, amely indokolná e kifogás kései megfogalmazását.
Következésképpen az arra alapított kifogást, hogy a Bizottság alkalmazhatott volna 2%‑os átalánykorrekciót a kulcsfontosságú ellenőrzéseket érintő hiányosságokra, el kell utasítani mint elfogadhatatlant.
Másodszor és mindenesetre e kifogás sem megalapozott. E tekintetben csak arra kell emlékeztetni, hogy a VI/5330/97. sz. dokumentum fényében egyrészt ha egy tagállam helyesen végzi el a kulcsfontosságú ellenőrzéseket, de teljesen elmulasztja egy vagy több másodlagos ellenőrzés végrehajtását, 2% mértékű korrekciót kell alkalmazni az Alapok számára jelentkező kisebb veszteség kockázatára és a jogsértés kisebb súlyára tekintettel (Belgium kontra Bizottság ítélet, fenti 93. pont,
EU:T:2006:223
, 82. pont). Másrészt a VI/5330/97. sz. dokumentumból kitűnik, hogy a Bizottság a kulcsfontosságú ellenőrzés hiányosságai esetén 5%‑os átalánykorrekciót alkalmazhat (lásd a fenti 56. és 64. pontot), ahogyan azt a jelen ügyben jogszerűen tette.
A fentiek következtében az első jogalapot el kell utasítani.
A második, a másodlagos ellenőrzések hiányosságaival kapcsolatos jogi és ténybeli hibákra alapított jogalapról
A megsemmisítésre irányuló második, a másodlagos ellenőrzések hiányosságainak megállapításával kapcsolatos jogi és ténybeli hibákra alapított jogalappal az Egyesült Királyság a 2%‑os átalánykorrekciót vitatja. E jogalap öt kifogásra oszlik: az első a támogatási jogosultságok értékének visszamenőleges újraértékelésével, a második az „állatállomány‑alapú” támogatásokat befolyásoló területkülönbségeknek a támogatási jogosultságok újraszámítása során való figyelembevételével, a harmadik a jogosulatlan kifizetések visszatérítésével, a negyedik a túlzott mértékű területbejelentések esetén alkalmazott támogatáscsökkentésekkel és kizárásokkal, az ötödik pedig a szándékos túlzott mértékű bejelentéssel kapcsolatos.
A Bizottság elsősorban úgy véli, hogy e jogalap hatástalan, és másodlagosan azt állítja, hogy az mindenesetre megalapozatlan.
Először a második jogalap hatásosságát kell megvizsgálni.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy a VI/5330/97. sz. dokumentum 2. mellékletéből kiderül, hogy ha ugyanazon rendszer több hiányosságot is rejt magában, az átalánykorrekciós ráták nem kumulatívak, mivel a legsúlyosabb hiányosságot úgy tekintik, mint az egész ellenőrzési rendszer által képviselt kockázatok jelzőjét (2011. december 15‑i Luxemburg kontra Bizottság ítélet, T‑232/08,
EU:T:2011:751
, 72. pont; 2013. szeptember 16‑i Lengyelország kontra Bizottság ítélet, T‑486/09,
EU:T:2013:465
, 147. pont).
A jelen ügyben nem vitatott, hogy a Bizottság olyan hiányosságokat tárt fel, amelyek érintették először az MPAR‑SIG‑et, másodszor a helyszíni ellenőrzéseket, harmadszor pedig a szankciókra, a jogosulatlan kifizetések visszatérítésére és a szándékos meg nem felelésre vonatkozó szabályok alkalmazását. A Bizottság jelezte, hogy az első két, kulcsfontosságú ellenőrzéseket érintő hiányosság 5%‑os pénzügyi korrekciókat kíván, míg az utolsó, a másodlagos ellenőrzéseket érintő hiányosság csupán 2%‑os pénzügyi korrekciót indokol. Mindazonáltal azon szabály alkalmazásával, miszerint az átalánykorrekciós ráták nem kumulatívak, a Bizottság az 5%‑os pénzügyi korrekciót alkalmazta az MPAR‑SIG hiányosságaira tekintettel, rámutatva, hogy e korrekció lefedi a feltárt többi hiányosságot.
Következésképpen a megtámadott határozatban a Bizottság a pénzügyi korrekciót nem kifejezetten a szankciók alkalmazásával, a jogosulatlan kifizetések visszatérítésével és a szándékos meg nem feleléssel kapcsolatos hiányosságokra tekintettel alkalmazta.
Márpedig mivel az Egyesült Királyság, ahogy az az első jogalap elemzéséből kitűnik, nem bizonyította, hogy az MPAR‑SIG hiányosságaira tekintettel az 5%‑os pénzügyi korrekció alkalmazása hibás volt, a második jogalapot mint hatástalant el kell utasítani (lásd ebben az értelemben: 2005. október 27‑i Görögország kontra Bizottság ítélet, C‑175/03,
EU:C:2005:643
, 65. pont; Luxemburg kontra Bizottság ítélet, fenti 104. pont,
EU:T:2011:751
, 75. és 76. pont; Lengyelország kontra Bizottság ítélet, fenti 104. pont,
EU:T:2013:465
, 146. és 157. pont).
E következtetést nem teszik vitássá az Egyesült Királyság azon alapuló érvei, hogy a jelent jogalap lényegében nem a 2%‑os, hanem az 5%‑os, az MPAR‑SIG‑re vonatkozó hiányosságok miatt alkalmazott átalánykorrekció vitatására irányul. E tagállam szerint az első jogalap keretében kifejtett azon állítás pontossága, amely szerint az Alapok által viselt legmagasabb tényleges kockázat 1,88%, „a támogatási jogosultságoknak, a túlfizetések visszatérítésének és a szankcióknak a visszamenőleges újraszámítására vonatkozó[, a jelen jogalap első, harmadik és negyedik kifogásának tárgyát képező] rendelkezések alkalmazásától függ”.
E tekintetben azonkívül, hogy az Egyesült Királyság a beadványaiban a jelen jogalapot hol a Bizottság által alkalmazott 5%‑os pénzügyi korrekció, hol pedig a 2%‑os pénzügyi korrekció – amelyre a Bizottság úgy tekintett, hogy azt az első magában foglalja – ellen hozza fel, így a jelen jogalap tárgya nem teljesen egyértelmű, elegendő azt megállapítani, hogy a fenti 81–83. pont már tartalmazza azt, hogy az 5%‑os átalánykorrekciót a Bizottság úgy tekintette, mint a túlfizetéseknek, és a túlzott mértékű bejelentések esetén, esetlegesen a támogatási jogosultságok visszamenőleges újraértékelését követően alkalmazott szankcióknak a kiszámításához nem kapcsolódó megfontolást. Következésképpen az utóbbi módszerrel kapcsolatos érvek hatástalanok az 5%‑os átalánykorrekció vitatása szempontjából.
Mindenesetre a fenti 85–93. pontból következik, hogy ezen érvek még megalapozottságuk esetén sem bizonyítják, hogy az Alapok által elszenvedett tényleges veszteségek legmagasabb szintje nem haladhatja meg az Észak‑Írországban az egységes támogatási rendszer keretében 2008‑ban és 2009‑ben teljesített kiadások 1,88%‑át.
Következésképpen a második jogalapot el kell utasítani.
A fenti megállapítások összességéből következik, hogy a keresetet teljes egészében el kell utasítani.
A költségekről
A Törvényszék eljárási szabályzata 134. cikkének (1) bekezdése alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Az Egyesült Királyságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.

A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (második tanács)
a következőképpen határozott:

1)
A Törvényszék a keresetet elutasítja.

2)
Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága a saját költségein túl köteles viselni az Európai Bizottság részéről felmerült költségeket.

Martins Ribeiro
Gervasoni
Madise
Kihirdetve Luxembourgban, a 2015. szeptember 4‑i nyilvános ülésen.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: angol.