CELEX: 62008TJ0362
Достъп до документи
Регламент (ЕО) № 1049/2001
Документи, свързани с реализирането на индустриален проект в защитена зона на основание на Директива 92/43/ЕИО
Документи, произхождащи от държава членка
Изразено от съответната държава членка противопоставяне
Отказ на частичен достъп
Изключение, свързано с икономическата политика на държава членка
Член 4, параграфи 5-7 от Регламент (ЕО) № 1049/2001

Правна уредба
Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи
на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1,
том 3, стр. 76) определя принципите, условията и границите на правото на достъп до документите на тези институции, предвидено
в член 255 ЕО. Този регламент е приложим след 3 декември 2001 г.
Член 2 от Регламент № 1049/2001 гласи:
„1. Всеки гражданин на Съюза и всяко физическо или юридическо лице, пребиваващо или чието седалище според учредителния акт
е в държава членка, има право на достъп до документите на институциите, при условие че са спазени принципите, условията и
ограниченията, определени в настоящия регламент.
[…]
3. Настоящият регламент се прилага за всички документи, държани от институцията, т.е. които са изготвени или получени от нея
и са нейно притежание, във всички области на дейност на Европейския съюз.
[…]“
Член 3 от Регламент № 1049/2001 гласи:
„По смисъла на настоящия регламент:
а)      „документ“ означава всякаква информация, която се съдържа на независимо какъв информационен носител (на хартиен носител или
в електронна форма, звукозапис, видео- или аудио-визуален запис) и касаеща области, свързани с политиките, дейностите и решенията,
които попадат в сферата на компетенциите на съответната институция;
б)      „трети страни“ е всяко физическо или юридическо лице или образувание, което се явява външно за съответната институция, включително
държавите членки, другите институции или органи на Общността или институции и органи извън Общността, както и трети страни.“
В член 4 от Регламент № 1049/2001, който определя изключенията от горепосоченото право на достъп, е посочено следното:
„1. Институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването им засяга защитата на:
а)      обществения интерес по отношение на:
–        обществената сигурност,
–        отбраната и военните въпроси,
–        международните отношения,
–        финансовата, валутната или икономическата политика на Общността или на държава членка;
[…]
3. […]
Достъпът до документ, съдържащ становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни обсъждания и консултации
на въпросната институция, се отказва, дори и след вземането на решение, когато [оповестяването] на документа би засегнало
сериозно процеса на вземане на решения от институцията, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения
документ.
4. По отношение на документи на трета страна институцията се консултира с третата страна, за да определи дали е приложимо
някое от изключенията, предвидени в параграф 1 или 2, освен ако не става ясно, че документът се оповестява или не.
5. Една държава членка може да поиска от институция да не оповестява документ, издаден от тази държава, без да има предварителното
ѝ съгласие.
6. Ако само част от искания документ е обект на едно или няколко от горепосочените изключения, останалите части на документа
се [оповестяват].
7. Изключенията, както са установени в параграфи 1, 2 и 3, се прилагат само за периода, през който защитата по отношение на
съдържанието на документа е обоснована. Изключенията могат да се прилагат за максимален период от тридесет години. В случаите
на документи, които са предмет на изключение във връзка със защита на [личния живот] или търговски интереси, и в случай на
чувствителни документи може при необходимост този период да е по-голям от определения по-горе.“
Член 9 от Регламент № 1049/2001 относно обработката на чувствителни документи гласи:
„1. Чувствителни документи са документите, издадени от институции или създадени от тях агенции, от държавите членки, от трети
страни или от международни организации, класифицирани като „TRÈS SECRET/TOP SECRET“, „SECRET“ или „CONFIDENTIEL“ в съответствие
с правилата на съответната институция, които защитават основните интереси на Европейския съюз или на една или няколко от тези
държави членки в областите, уредени в член 4, параграф 1, буква а), конкретно по отношение на обществената сигурност, отбраната
и военните въпроси.
2. Заявленията за достъп до чувствителните документи съгласно процедурите, предвидени в членове 7 и 8, се разглеждат [само]
от оторизирани за запознаване с[ъс съдържанието на] тези документи [лица]. Без да се засяга член 11, параграф 2, тези лица
трябва също така да преценят позоваванията на тези чувствителни документи, които биха могли да фигурират в публичния регистър.
3. Чувствителните документи се вписват в регистъра или се предоставят, при условие че има съгласие на органа, който ги е издал.
[…]“
Член 6, параграф 4 от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата
флора и фауна (ОВ L 206, стp. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109) има следното съдържание:
„Ако даден план или проект трябва да бъде осъществен въпреки негативната оценка на въздействието върху територията поради
[императивни съображения] от [висш] обществен интерес, включително и такива от социален или икономически характер, и поради
липсата на алтернативно решение, държавата членка предприема всички необходими компенсаторни мерки, за да осигури цялостната
кохерентност на „Натура 2000“. Държавата членка информира Комисията за приетите от нея компенсаторни мерки.
Ако в съответната [територия] има приоритетен [тип естествено] местообитание и/или приоритетен вид, единствените съображения,
които могат да бъдат посочени, са свързаните със здравето на човека или обществената безопасност, с благоприятни въздействия
върху околната среда от първостепенно значение или други [императивни съображения от висш] обществен интерес [след получаване
на] становището на Комисията.“

Обстоятелства, предхождащи спора
Жалбоподателят, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH, е неправителствена организация, работеща в сферата на хуманното
отношение към животните и защитата на природата.
Сезирана с искане от Федерална република Германия на основание член 6, параграф 4, втора алинея от Директива 92/43, на 19 април
2000 г. Комисията на Европейските общности дава положително становище за реализирането на индустриален проект в територията
Mühlenberger Loch — зона, защитена на основание посочената директива. Този проект се състои в разширяване на завода на дружество
D. за целите на крайното сглобяване на airbus A3XX.
С писмо до Комисията от 20 декември 2001 г. жалбоподателят иска да му бъде даден достъп до различни документи, получени от
тази институция в рамките на разглеждането на горепосочения индустриален проект, тоест кореспонденцията, произхождаща от Федерална
република Германия, от град Хамбург, както и от германския канцлер.
Като счита, че член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 ѝ забранява да оповести въпросните документи, на 26 март 2002 г.,
Комисията приема решение, с което отказва на жалбоподателя достъп до някои документи, които е получила в рамките на процедурата,
в която приема становището си от 19 април 2000 г.
На 4 юни 2002 г. жалбоподателят подава жалба в секретариата на Общия съд за отмяна на решението на Комисията от 26 март 2002 г.
С решение от 30 ноември 2004 г. по дело IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Комисия (T‑168/02, Recueil, стр. II‑4135) Общият
съд отхвърля тази жалба като неоснователна.
На 10 февруари 2005 г. Кралство Швеция, встъпила страна по горепосоченото дело T‑168/02, обжалва пред Съда решението, постановено
от Общия съд по това дело.
С решение от 18 декември 2007 г. по дело Швеция/Комисия, C‑64/05 P, Сборник, стр. I‑11389, Съдът отменя Решение по дело IFAW
Internationaler Tierschutz-Fonds/Комисия, точка 12 по-горе, както и решението на Комисията от 26 март 2002 г.
Вследствие на Решение по дело Швеция/Комисия, точка 14 по-горе, с писмо от 13 февруари 2008 г. до Комисията жалбоподателят
отправя повторно своето заявление за достъп до документите, получени от тази институция в рамките на разглеждането на проект
Mühlenberger Loch и издадени от германските власти.
С писмо от 20 февруари 2008 г. Комисията потвърждава, че е получила писмото на жалбоподателят от 13 февруари 2008 г.
На 26 март 2008 г. жалбоподателят приканва Комисията да отговори на неговото заявление от 13 февруари 2008 г.
С писмо от 7 април 2008 г. Комисията уведомява жалбоподателя, че е в ход консултация с германските власти по повод на оповестяването
на поисканите документи.
На 9 април 2008 г. жалбоподателят отново приканва Комисията да отговори на заявлението му от 13 февруари 2008 г. най-късно
до 22 април 2008 г.
Тъй като Комисията не дава отговор до тази дата, жалбоподателят подава потвърдително заявление с писмо от 29 април 2008 г.
На 19 май 2008 г. Комисията уведомява писмено жалбоподателя, че е получила потвърдителното заявление, и заявява, че ще му
бъде отговорено в срока, предвиден в Регламент № 1049/2001.
На 19 юни 2008 г. Комисията приема решение относно потвърдителното заявление на жалбоподателя (наричано по-нататък „обжалваното
решение“), съобщено на последната същия ден. С това решение Комисията оповестява всички поискани от жалбоподателя документи,
тоест осем документа, произхождащи от град Хамбург и от Федерална република Германия, с изключение на писмо от 15 март 2000 г.
на германския канцлер, адресирано до председателя на Комисията (наричано по-нататък „писмото на германския канцлер“), тъй
като германските власти се противопоставят на оповестяването на този документ.
Според обжалваното решение, от една страна, германските власти са обявили, че оповестяването на писмото на германския канцлер
засяга защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения и икономическата политика на Федерална република
Германия по смисъла на член 4, параграф 1, буква а), трето и четвърто тире от Регламент № 1049/2001.
Всъщност това писмо се отнасяло до поверителна декларация, изготвена единствено за вътрешно ползване. Този документ бил свързан
с поверителен въпрос, имащ отношение към икономическата политика на Федерална република Германия и други държави членки. Оповестяването
на този документ засягало не само поверителността в ущърб на международните отношения между Федерална република Германия,
институциите на Европейския съюз и други държави членки, но и застрашавало икономическата политика на Федерална република
Германия и тази на други държави членки. Вследствие на това достъпът до писмото на германския канцлер трябвало да бъде отказан
по силата на член 4, параграф 1, буква а), трето и четвърто тире от Регламент № 1049/2001.
От друга страна, германските власти посочили, че оповестяването на писмото на германския канцлер би засегнало сериозно защитата
на процеса на вземане на решения на Комисията по смисъла на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001.
Всъщност това писмо се отнасяло до адресирана до Комисията поверителна декларация, изготвена изключително за вътрешно ползване
в рамките на разискванията, свързани със становището на Комисията от 19 април 2000 г. Този документ се отнасял до икономическата
политика на Федерална република Германия и тази на други държави членки. Неговото оповестяване можело да засегне поверителността
и следователно да нанесе вреди на отношенията между Федерална република Германия, институциите на Съюза и други държави членки.
Това би засегнало сериозно процеса на вземане на решения на Комисията. Вследствие на това изключението, посочено в член 4,
параграф 3, втора алинея от Регламент № 1049/2001, било приложимо по отношение на писмото на германския канцлер.
Освен това Комисията посочва в обжалваното решение, че по силата на член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 изключението
от правото на достъп не е приложимо, ако е налице по-висш обществен интерес, който диктува оповестяването на разглеждания
документ. Въпреки факта, че въпросният документ попадал в приложното поле и на двете изключения по член 4, параграф 1 от Регламент
№ 1049/2001, за които не се изисквала проверка за наличие на обществен интерес, Комисията проверила дали в конкретния случай
съществува такъв по-висш обществен интерес.
Според Комисията, за да е налице по-висш обществен интерес, който да диктува оповестяването, този интерес трябва, първо —
да бъде обществен и второ — да бъде по-висш, тоест да стои над интересите, защитени с член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001.
В конкретния случай тя не разполагала с никакви данни, от които да се изведе наличието на евентуален по-висш обществен интерес
по смисъла на посочения регламент, стоящ над изискването за защита на процеса на вземане на решения на Комисията.
Що се отнася до въпроса за частичен достъп до разглеждания документ, Комисията посочва в обжалваното решение, че по силата
на Решение по дело Швеция/Комисия, точка 14 по-горе, тя била принудена да се съобрази с резултата от консултирането и да откаже
достъп до писмото на германския канцлер въз основа на изключенията, изтъкнати от германските власти, и на изложените от тях
съображения. След като тези власти се противопоставяли на оповестяването на пълния текст на писмото на германския канцлер,
частичен достъп до този документ изобщо не би могъл да бъде предоставен въз основа на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001.

Производство и искания на страните
Жалбоподателят подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд на 28 август 2008 г.
С писмо, заведено в секретариата на Общия съд на 9 януари 2009 г., Република Финландия прави искане за встъпване в настоящото
производство в подкрепа на исканията на жалбоподателя. След изслушване на главните страни това искане е уважено с определение
на председателя на осми състав на Общия съд от 5 март 2009 г.
На 17 април 2009 г. Република Финландия представя писменото си становище при встъпване. На 26 юни 2009 г. главните страни
представят в секретариата на Общия съд становищата си по това писмено становище.
С писма, заведени в секретариата на Общия съд съответно на 18 и 29 юни 2009 г., Кралство Швеция и Кралство Дания правят искане
за встъпване в настоящото производство в подкрепа на исканията на жалбоподателя. След изслушване на главните страни тези искания
са уважени с определение на председателя на осми състав на Общия съд от 12 август 2009 г.
По доклад на съдията докладчик Общият съд (осми състав) решава да започне устната фаза на производството.
Устните състезания и отговорите на главните страни, Кралство Дания и Кралство Швеция на поставените от Общия съд въпроси са
изслушани в съдебното заседание от 16 април 2010 г. С оглед на факта, че Република Финландия не е била представена в съдебното
заседание, е взето решение преди приключване на устната фаза на производството да ѝ бъде отправен писмен въпрос, свързан с
допустимостта на доводите ѝ относно частичния достъп до писмото на германския канцлер и прилагането ratione temporis на изключенията
от разглежданото право на достъп по силата на член 4, параграфи 6 и 7 от Регламент № 1049/2001. Република Финландия отговаря
в предвидения срок, а главните страни, Кралство Дания и Кралство Швеция представят своите становища.
Становището на жалбоподателя не се ограничава до съдържанието на отговора на Република Финландия. Тъй като след закриване
на съдебното заседание страните нямат право да допълват преписката освен със становища по посочения отговор, председателят
на осми състав на Общия съд решава на 15 юни 2010 г. да приложи тези становища към преписката по делото само в частта им,
която се отнася до съдържанието на отговора на Република Финландия.
Устната фаза на производството приключва на 15 юни 2010 г.
Жалбоподателят моли Общия съд:
–        да разпореди на Комисията да изпрати на Общия съд писмото на германския канцлер,
–        да отмени обжалваното решение,
–        да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Кралство Дания, Република Финландия и Кралство Швеция молят Общия съд да отмени обжалваното решение.
Комисията моли Общия съд:
–        да отхвърли жалбата,
–        да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.

От правна страна
Жалбоподателят изтъква две правни основания в подкрепа на своите искания. Първото е изведено от нарушение на член 4, параграф 1,
буква а), трето и четвърто тире от Регламент № 1049/2001. Според този член достъпът до документ се отказва, когато неговото
оповестяване би засегнало защитата на обществения интерес по отношение по-конкретно на международните отношения и на икономическата
политика на държава членка. Второто правно основание е изведено от нарушение на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент
№ 1049/2001, според който достъпът до документ, съдържащ становища, които са за вътрешно ползване, като част от предварителни
обсъждания и консултации на въпросната институция, се отказва дори и след вземането на решение, когато оповестяването на документа
би засегнало сериозно процеса на вземане на решения от институцията, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването
на посочения документ.
Встъпилите страни поддържат доводите на жалбоподателя в това отношение. Република Финландия изтъква и нарушение на член 4,
параграф 6 от Регламент № 1049/2001 във връзка с възможността за частичен достъп до документ. Освен това според Република
Финландия не са спазени изискванията на член 4, параграф 7 от посочения регламент относно прилагането ratione temporis на
изключението от правото на достъп, предвидено във втора алинея на параграф 3 от този член. В своето становище по писменото
становище при встъпване на Република Финландия жалбоподателят „изразява съгласие с“ доводите на тази държава относно член 4,
параграф 7 от Регламент № 1049/2001, като ги разпростира по отношение на всички разглеждани в настоящото дело изключения.
При представянето на своето тълкуване на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 с цел да се определят последиците от
прилагането на тази разпоредба в конкретния случай в светлината на Решение по дело Швеция/Комисия, точка 14 по-горе, което
според страните стои в центъра на настоящия спор, последните посочват доводи, валидни за всички правни основания. Следователно,
преди да се пристъпи към различните правни основания, следва да се разгледа този въпрос.

По тълкуването на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001
Доводи на страните
Жалбоподателят изтъква, че е важно да се узнаят всички съображения, поради които Комисията е одобрила в своето становище от
19 април 2000 г. декласифицирането на природен резерват, защитен по предвидената в Директива 92/43 програма „Натура 2000“.
Тя подчертава, че Федерална република Германия многократно е критикувала несъгласието на Комисията да декласифицира природния
резерват и да позволи разширяване на завода на дружеството D., разположен на р. Елба в Хамбург, за целите на крайното сглобяване
на airbus A3XX. Комисията одобрила декласифицирането едва след като получила писмото на германския канцлер.
Според жалбоподателя от Решение по дело Швеция/Комисия, точка 14 по-горе (точка 94), следва, че съдът на Съюза е компетентен
да провери дали отказът за достъп от страна на съответната институция, е могъл правомерно да се основава на изключенията,
посочени в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001, независимо дали този отказ произтича от направената от самата институция
преценка на изключенията, или от тази на държавата членка.
Тезата на Комисията, че нейната роля се свежда до кратък преглед на съображенията на държавата членка, водела de facto до
повторно въвеждане на правилото за автора. Комисията трябвало да прецени във всеки отделен случай дали документът, редмет
на заявлението за достъп, попада в приложното поле на разглежданите изключения.
Кралство Дания изтъква, че съгласно Регламент № 1049/2001 институциите на Съюза са автономни при вземането на решения. Те
носели отговорността последни да проверят дали отказът на достъп е обоснован и трябвало да преценят конкретно заявлението
за достъп до документите.
Макар и в някои случаи институциите на Съюза да можели по изключение да се ограничат с преценка prima facie, от обстоятелството,
че процедурата по член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 се прилагала в конкретния случай, не можел да се направи изводът,
че е достатъчна преценка prima facie.
Република Финландия подчертава, че според Решение по дело Швеция/Комисия, точка 14 по-горе, когато член 4, параграф 5 от Регламент
№ 1049/2001 намира приложение, съответната институция трябва винаги при разглеждане на въпросния документ да провери дали
са приложими изтъкнатите от засегнатата държава членка изключения от достъпа до посочения документ. Ако според преценката
на Комисията съображенията, изтъкнати от държавата членка, не са уместни, тази институция трябва да осигури достъп на заявителя
до съответния документ. След като в конкретния случай Комисията не е изпълнила това задължение, обжалваното решение трябвало
да бъде отменено.
В подкрепа на своето тълкуване Република Финландия изтъква, първо, че изключенията, посочени в член 4 от Регламент № 1049/2001,
трябва да бъдат тълкувани и прилагани стриктно.
Второ, задължението за мотивиране по член 253 ЕО също било приложимо по отношение на решението за отказ, прието по силата
на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001. На засегнатата държава членка се предоставя само правомощие за участие в процеса
на вземане на решения на Съюза (Решение по дело Швеция/Комисия, точка 14 по-горе, точки 76 и 81). Тъй като ставало въпрос
за решение на институция на Съюза, последната била отговорна за точната преценка на приложимостта на разглежданите изключения.
Трето, премахването на правилото за автора с Регламент № 1049/2001 било без значение, ако — както поддържа Комисията — тази
институция трябвало само да провери дали изтъкнатото от държавата членка изключение е явно неуместно. Република Финландия
добавя, че институцията на Съюза трябва да провери във всеки отделен случай дали даден документ попада в приложното поле на
изключенията по член 4 от този регламент.
Кралство Швеция изтъква, че от Решение по дело Швеция/Комисия, точка 14 по-горе, следва, че засегнатата държава членка няма
общо и безусловно право на вето, с което да може да се противопоставя на оповестяването на документ от институция само по
свое усмотрение, и че тя е длъжна да мотивира надлежно противопоставянето си, като се позове на изключенията от правото на
достъп, посочени в Регламент № 1049/2001. При все това в посоченото решение не било изяснено какъв вид проверка трябва да
проведе институцията в хипотезата на противопоставяне от страна на държава членка срещу оповестяването.
В това отношение Кралство Швеция уточнява, че Комисията трябва да се увери, че мотивите на държавата членка са правилни от
процесуално- и материалноправна гледна точка и че тя трябва да провери отделно всеки документ, както и да извърши анализ с
цел да определи дали е налице конкретен и реален риск, че оповестяването на документ може да нанесе вреди на защитен интерес.
Необходимостта от запазване на еднакво тълкуване на Регламент № 1049/2001 също била аргумент в полза на право на проверка
на институцията.
Според Кралство Швеция решението на институцията трябва да бъде предшествано от диалог с държавите членки в духа на лоялното
сътрудничество. В някои случаи, например когато финансовата или икономическа политика на държава членка би могла да бъде сериозно
засегната, гледната точка на тази държава членка трябвало да бъде доминираща. В други случаи, когато оповестяването на документ
би могло да навреди сериозно на процеса на вземане на решения на институцията, именно тази институция трябвало да има по-голяма
свобода на действие, за да определи дали доводите на държавата членка са неиздържани.
Комисията подчертава, че тъй като документът, до който е бил отказан достъп, произхожда от държава членка, тя е приложила
член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 според даденото му тълкуване от Съда в Решение по дело Швеция/Комисия, точка 14
по-горе. Тя изтъква, че германските власти са възразили срещу оповестяването на писмото на германския канцлер.
Според Комисията централен е въпросът до каква степен тя е длъжна да се съобрази с изразеното от държава членка противопоставяне
на оповестяването на документ, когато това противопоставяне е надлежно основано на мотиви, формулирани с оглед на изключенията,
посочени в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001. С други думи, следвало да се определи до каква степен Комисията
е длъжна да замени със собствената си преценка тази на държава членка.
Комисията поддържа, че две разпоредби от Регламент № 1049/2001 са свързани с положение, при което документът, до който е поискан
достъп, произхожда не от съответната институция, а от трето лице, а именно член 4, параграф 4, в който е посочен общият режим
на достъп до документи, произхождащи от трети лица, и член 4, параграф 5, който се отнася за документи, произхождащи от държава
членка. С добавянето на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 законодателят предоставил особена позиция на държавите
членки в съответствие с Декларация № 35 относно член 255, параграф 1 ЕО, приложена към Заключителния акт на Договора от Амстердам.
Според Комисията в Решение по дело Швеция/Комисия, точка 14 по-горе (точка 44), Съдът е потвърдил, че съдържащото се в член 4,
параграф 5 от Регламент № 1049/2001 изискване за предварително съгласие на държавата членка рискува да остане мъртъв текст,
ако институцията има свободата да оповести въпросния документ въпреки изразеното от държава членка противопоставяне на оповестяването
на произхождащ от нея документ и когато институцията не разполага с никакво съгласие от тази държава членка. Такова изискване
би било лишено от всякакво полезно действие, ако необходимостта от получаване на такова предварително съгласие за оповестяването
на посочения документ зависи в крайна сметка от усмотрението на институцията, която го държи. Съгласно точки 45 и 46 от това
решение от юридическа гледна точка съгласието било различно от простото мнение и по силата на член 4, параграф 4 от Регламент
№ 1049/2001 държавите членки в голяма степен вече разполагат с правото да бъдат консултирани.
В точка 47 от Решение по дело Швеция/Комисия, точка 14 по-горе, Съдът подчертал, че за разлика от член 9, параграф 3 от Регламент
№ 1049/2001, член 4, параграф 5 от същия регламент предоставя възможност в полза на държавата членка, като единствено ефективното
ѝ упражняване в конкретен случай имало за последица въздигането на предварителното съгласие на държавата членка в необходимо
условие за бъдещото оповестяване на въпросния документ.
От процесуална гледна точка съгласно точка 87 от Решение по дело Швеция/Комисия, точка 14 по-горе, държавата членка, която
изразява своето противопоставяне на оповестяването на документ, била длъжна да мотивира това противопоставяне с оглед на изключенията,
предвидени в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001. От точки 45—47 и 76 от това решение следвало, че наличието на
правилно мотивирано противопоставяне възпрепятства Комисията да оповести съответния документ.
Комисията не можела да приеме противопоставянето от страна на държава членка и следователно била длъжна да направи собствена
преценка, ако това противопоставяне не е мотивирано или ако изтъкнатите мотиви не са свързани с позоваване на изброените в
Регламент № 1049/2001 изключения (точка 88 от Решение по дело Швеция/Комисия, точка 14 по-горе).
Според точка 89 от Решение по дело Швеция/Комисия, точка 14 по-горе, Комисията била длъжна да посочи в своето решение за отказ
приведените от държавата членка доводи, за да направи извод за прилагането на някое от предвидените в член 4, параграфи 1—3
от Регламент № 1049/2001 изключения от правото на достъп.
Комисията изтъква, че е изпълнила задълженията си по силата на Регламент № 1049/2001 според даденото му тълкуване от Съда
в Решение по дело Швеция/Комисия, точка 14 по-горе. Действително, били проведени консултации с германските власти, същите
се противопоставили на оповестяването на писмото на германския канцлер и мотивирали своята позиция с позоваване на изключенията,
посочени в член 4, параграф 1, буква а), трето и четвърто тире и в параграф 3, втора алинея от посочения регламент. След това
Комисията проверила дали на пръв поглед позоваването на изключенията било правилно и тъй като отговорът бил положителен, тя
посочила съображенията, мотивиращи нейното решение за отказ.
Според Комисията, при изразено от държава членка противопоставяне контролът, който тя трябва да упражни, се свежда до проверка
дали това противопоставяне е основано на пръв поглед на изключенията, предвидени в Регламент № 1049/2001, и дали не е очевидно
неуместно да се прави позоваване на тези изключения. Очевидно неуместно било позоваването на изключение от държава членка
с цел да откаже достъп до документ, който явно излиза извън обхвата на изключението според даденото му от съда на Съюза тълкуване.
От своя страна, съдебният контрол за законосъобразността на обжалваното решение също трябвало да се свежда до проверка дали
Комисията се е уверила по надлежен начин, че позоваването на приложимите изключения не е очевидно неуместно.
Съображения на Общия съд
Следва да се напомни, че както следва от съображение 4 и от член 1 от него, Регламент № 1049/2001 цели да даде възможно най-голяма
гласност на правото на публичен достъп до документите, държани от институция. По силата на член 2, параграф 3 от посочения
регламент това право обхваща не само документите, изготвени от институция, но и тези, получени от трети лица, сред които са
държавите членки, както изрично е уточнено в член 3, буква б) от същия регламент.
Регламент № 1049/2001 предвижда в член 4 изключенията от правото на достъп до документ. Параграф 5 от този член гласи, че
държава членка може да поиска от институция да не оповестява документ, издаден от тази държава, без да има предварителното
ѝ съгласие.
В конкретния случай Федерална република Германия е упражнила възможността, предоставена ѝ с член 4, параграф 5 от Регламент
№ 1049/2001, и е поискала от Комисията да не оповестява писмото на германския канцлер. Тя е основала своето противопоставяне
на изключения, свързани със защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения и на икономическата политика
на държава членка, предвидени в член 4, параграф 1, буква а), трето и четвърто тире от посочения регламент, както и на изключението,
свързано със защитата на процеса на вземане на решения на Комисията, предвидено в член 4, параграф 3, втора алинея от същия
регламент. След това в обжалваното решение Комисията е основала отказа на достъп до писмото на германския канцлер на изразеното
от германските власти противопоставяне по силата на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001.
Ето защо следва да се разгледа обхватът на възражение, направено от германските власти по силата на член 4, параграф 5 от
Регламент № 1049/2001.
В това отношение трябва да се отбележи, че както следва от Решение по дело Швеция/Комисия, точка 14 по-горе (точка 81), тази
разпоредба има процесуален характер, тъй като е посветена на процеса на вземане на решения на Съюза.
За разлика от член 4, параграф 4 от Регламент № 1049/2001, който предоставя на трети лица в случай на произхождащи от тях
документи единствено право да бъдат консултирани, параграф 5 от този член издига предварителното съгласие на държавата членка
в необходимо условие за оповестяването на документ, произхождащ от нея, ако тази държава членка направи такова искане. В подобен
случай институцията, която не разполага със съгласието на засегнатата държава членка, не е свободна да оповести разглеждания
документ (Решение по дело Швеция/Комисия, точка 14 по-горе, точка 44). В конкретния случай следователно решението на Комисията
относно заявлението за достъп до разглеждания документ е зависело от решението на държавата членка, взето в рамките на процеса
на приемане на обжалваното решение.
При все това според Решение по дело Швеция/Комисия, точка 14 по-горе (точка 58), член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001
не предоставя на съответната държава членка общо и безусловно право на вето, позволяващо ѝ да се противопоставя на оповестяването
на всеки държан от институция документ само по свое усмотрение и без да е длъжна да мотивира решението си, поради единственото
обстоятелство, че посоченият документ произхожда от тази държава членка.
Според Решение по дело Швеция/Комисия, точка 14 по-горе (точка 76), упражняването на предоставеното с член 4, параграф 5 от
Регламент № 1049/2001 правомощие на въпросната държава членка е ограничено от изброените в параграфи 1—3 на същия член материални
изключения, като в това отношение на държавата членка се предоставя само правомощие за участие в решението на институцията
на Съюза. По този начин предварителното съгласие на засегнатата държава членка, на което се позовава член 4, параграф 5 от
посочения регламент, не наподобява дискреционно право на вето, а вид утвърдително становище за липсата на основания за прилагането
на изключение, изведени от член 4, параграфи 1—3 от същия регламент. Следователно така установеният с член 4, параграф 5 от
Регламент № 1049/2001 процес на вземане на решения изисква засегнатата институция и държава членка да се придържат към предвидените
в член 4, параграфи 1—3 от посочения регламент материални изключения (Решение по дело Швеция/Комисия, точка 14 по-горе, точка 83).
Освен това следва да се посочи, че прилагането на подобни правила на общностното право е поверено съвместно на институцията
и на държавата членка, упражнила възможността, предоставена ѝ с член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001. В рамките на
разглеждания процес на вземане на решения, в който участват въпросната институция и държава членка, имащ за предмет да определи
дали достъпът до документ трябва да бъде отказан по силата на едно от материалните изключения, посочени в член 4, параграфи
1—3 от същия регламент, те са длъжни да изпълнят задължението за лоялно сътрудничество, посочено в член 10 ЕО и напомнено
в съображение 15 от Регламент № 1049/2001 (Решение по дело Швеция/Комисия, точка 14 по-горе, точка 85).
Държавата членка, която след този диалог се противопоставя на оповестяването на въпросния документ, е длъжна да мотивира това
противопоставяне с оглед на посочените изключения (Решение по дело Швеция/Комисия, точка 14 по-горе, точка 87).
От това следва, че член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 позволява на засегнатата държава членка да се противопостави
на оповестяването на произхождащи от нея документи само въз основа на материалните изключения, предвидени в параграфи 1—3
от този член, и като мотивира надлежно позицията си в това отношение (Решение по дело Швеция/Комисия, точка 14 по-горе, точки
87—99).
Що се отнася в дадения случай до значението на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 по отношение на Комисията, следва
да се напомни, както Съдът е приел в точка 94 от Решение по дело Швеция/Комисия, точка 14 по-горе, че по отношение на заявителя
намесата на съответната държавата членка не засяга характера на акт на Съюза на решението, което впоследствие е отправено
до него от сезираната институция в отговор на заявлението за достъп, свързано с държан от нея документ. Този аспект е още
по-важен, ако подобно решение почива изключително върху разглеждането от страна на държавата членка на приложимостта на посочените
материални изключения.
Комисията в качеството си на автор е отговорна за законосъобразността на решението за отказ на достъп до документи. Следователно,
преди да откаже достъпа до документ, произхождащ от държава членка, тя трябва да провери дали последната е основала своето
противопоставяне на материалните изключения, предвидени в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001, и дали е мотивирала
надлежно позицията си в това отношение.
В настоящия случай следва да се отбележи, че разглеждането на приложимостта на материалните изключения трябва да личи в мотивите
на решението на институцията на Съюза (вж. в този смисъл Решение на Общия съд от 19 юли 1999 г. по дело Hautala/Съвет, T‑14/98,
Recueil, стр. II‑2489, точка 67, Решение на Общия съд от 6 април 2000 г. по дело Kuijer/Съвет, T‑188/98, Recueil, стр. II‑1959,
точка 38 и Решение на Общия съд от 13 април 2005 г. по дело Verein für Konsumenteninformation/Комисия, T‑2/03, Recueil, стр. II‑1121,
точка 69). Ако решението за отказ е продиктувано изключително от разглеждането от страна на съответната държава членка на
приложимостта на посочените изключения, прилагането им в крайна сметка се основава на съображенията на тази държава членка.
От това следва, че съображенията на последната трябва да личат в мотивите на решението на институцията на Съюза.
Доколкото Комисията не се противопоставя на оповестяването на разглеждания документ и посочва в своето решение съображенията
на държавата членка, именно съображенията, изтъкнати от тази държава членка и възпроизведени в посоченото решение, трябва
да бъдат разгледани от съда на Съюза.
След като от постоянната съдебна практика следва, че мотивите на решение на институция на Съюза трябва да излагат по ясен
и недвусмислен начин съображенията на институцията, която издава акта (Решение на Съда от 1 февруари 2007 г. по дело, Sison/Съвет,
C‑266/05 P, Сборник, стр. I‑1233, точка 80 и цитираната съдебна практика), следва да се отбележи, че изтъкнатите от съответната
държава членка съображения в рамките на нейното искане, отправено по силата на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001,
трябва да отговарят на изискванията на член 253 ЕО според даденото му тълкуване от съдебната практика в областта на правото
на достъп до документите по силата на същия регламент. Изтъкнатите от съответната държава членка мотиви трябва да могат да
позволят на заявителя да разбере произхода и причините за направения отказ, както и на компетентния съд при необходимост да
осъществи възложения му контрол (Решение по дело Швеция/Комисия, точка 14 по-горе, точка 89).
Съдът вече е постановил, че Комисията не може да приеме противопоставянето от страна на държава членка на оповестяването на
произхождащ от последната документ, ако това противопоставяне не е мотивирано или ако изтъкнатите мотиви не са свързани с
позоваване на изброените в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001 изключения (Решение по дело Швеция/Комисия, точка 14
по-горе, точка 88). В процеса на приемане на решението за отказ Комисията трябва да се увери в съществуването на подобни мотиви
и да ги отрази в приетото в крайна сметка решение (Решение по дело Швеция/Комисия, точка 14 по-горе, точка 99).
В рамките на разглеждането на конкретния случай следва да се отбележи, че не е необходимо да се решава въпросът дали освен
чисто формалната проверка за наличието на мотиви за отказа на достъп от държавата членка и на позоваването на изключенията
по член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001, Комисията е била длъжна да извърши проверка prima facie или пълна проверка
на мотивите за противопоставянето, изтъкнати от държавата членка.
Всъщност, що се отнася до оповестяването или до отказа на достъп до документ, произхождащ от държава членка, без предварителното
съгласие на същата, могат да бъдат различени две нива на контрол, свързан със законосъобразността на подобно оповестяване
или на подобен отказ на достъп, а именно контролът, който Комисията е оправомощена да извърши по отношение на изразеното от
държавата членка противопоставяне по силата на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001, и контролът, който съдът на Съюза
е оправомощен да извърши по отношение на окончателното решение на Комисията за предоставяне или отказ на достъп.
Конкретният случай се отнася до решение на Комисията за отказ, което не противоречи на мотивите за противопоставяне, изтъкнати
от засегнатата държава членка, а се основава на тези мотиви, и което следователно е имало за последица несъобщаването на разглеждания
документ. Следователно въпросът, който подлежи на разглеждане в конкретния случай, не се отнася до вида контрол, който Комисията
е оправомощена да извършва по отношение на направеното от държавата членка противопоставяне по силата на член 4, параграф 5
от Регламент № 1049/2001. След като обжалваното решение съответства на искането на засегнатата държава членка, въпросът дали
Комисията е била оправомощена да извърши контрол prima facie или пълен контрол на мотивите за противопоставяне, изтъкнати
от тази държава членка, не е релевантен. Разглеждането на този въпрос щеше да бъде необходимо, ако решението на Комисията
не съответстваше на искането на държавата членка. При съответствие между решението на Комисията относно оповестяване на документ,
произхождащ от държава членка, от една страна, и искането на последната по силата на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001,
от друга страна, контролът е от вида, който съдът на Съюза е оправомощен да извърши по отношение на решението на Комисията
за отказ на достъпа до разглеждания документ.
Що се отнася до съдебния контрол за законосъобразност на подобно решение за отказ, от точка 94 от Решение по дело Швеция/Комисия,
точка 14 по-горе, следва, че съдът на Съюза е компетентен, по искане на заявителя, получил отказ за достъп от съответната
институция, да провери дали този отказ може правомерно да се основава на изключенията по член 4, параграфи 1—3 от Регламент
№ 1049/2001, независимо дали отказът произтича от направената от самата институция преценка на изключенията или от тази на
засегнатата държава членка. От това следва, че противно на твърдяното от Комисията, контролът на съда на Съюза не се свежда
до контрол prima facie поради прилагането на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001. Следователно прилагането на тази
разпоредба не е пречка той да извърши пълен контрол на решението за отказ на Комисията, което трябва да е съобразено по-конкретно
със задължението за мотивиране и почива върху материалната преценка, извършена от засегнатата държава членка, на приложимостта
на предвидените в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001 изключения.
Упражняването на пълен контрол от съда на Съюза относно приложимостта на разглежданите материални изключения не означава задължително,
че Комисията е или не е оправомощена да извършва пълен контрол относно противопоставянето, изразено от държавата членка по
силата на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001. Дори и в хипотезата, в която Комисията е отказала достъпа до документ,
произхождащ от държава членка, след установяване въз основа на контрол prima facie, че според нея мотивите за противопоставяне,
представени от тази държава членка, не са били изтъкнати по очевидно неуместен начин, контролът на съда на Съюза не се свежда
поради прилагането на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 до контрол prima facie на приложимостта на материалните
изключения, посочени в параграфи 1—3 от този член, тъй като при него се проверява приложимостта на тези изключения въз основа
на материалната преценка, извършена от засегнатата държава членка.

По първото правно основание, изведено от нарушение на член 4, параграф 1, буква а), трето и четвърто тире от Регламент № 1049/2001
Това правно основание се състои от две части, които следва да се разгледат заедно. То се отнася до изключенията от правото
на достъп, свързани със защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения и икономическата политика
на държава членка.
Доводи на страните
Що се отнася, на първо място, до изключението от правото на достъп, свързано със защитата на обществения интерес по отношение
на международните отношения, предвидено в член 4, параграф 1, буква а), трето тире от Регламент № 1049/2001, жалбоподателят
изтъква, че тази разпоредба не се прилага към вътрешните отношения в Съюза. Международните отношения обхващали само отношенията
между институциите на Съюза и третите страни или международните организации.
В обжалваното решение Комисията се позовала изключително на отношенията между Федерална република Германия, институциите на
Съюза и други държави членки. Вследствие на това Комисията допуснала грешка при прилагане на правото, като приложила разглежданата
разпоредба.
На второ място, що се отнася до изключението от правото на достъп, свързано със защитата на обществения интерес по отношение
на икономическата политика на държава членка, предвидено в член 4, параграф 1, буква а), четвърто тире от Регламент № 1049/2001,
Комисията се задоволила да посочи в обжалваното решение, че разглежданият документ бил свързан с поверителна декларация, изготвена
изключително за вътрешно ползване, и че вследствие на това неговото оповестяване застрашавало поверителния характер на икономическата
политика на Федерална република Германия и на други държави членки. Тя не посочила никаква друга допълнителна причина.
Според жалбоподателя краткостта на мотивите на обжалваното решение можела да бъде обоснована, ако писмото на германския канцлер
действително било поверително. Той подчертава, че следователно въпросът е дали писмото на германския канцлер е или не е поверително.
Жалбоподателят трудно можел да си представи, че това писмо може да съдържа толкова чувствителна информация, но напомня, че
не е успял да се запознае със съдържанието му. Тежестта на доказване на поверителния характер на писмото на германския канцлер
се носела от Комисията.
Жалбоподателят добавя в своето становище по писменото становище при встъпване на Република Финландия, че това е така в още
по-голяма степен, доколкото е изтекъл голям период от време от получаването на съдържащите се в този документ данни от Комисията.
Тя е трябвало да преразгледа по смисъла на член 4, параграф 7 от Регламент № 1049/2001 истинските причини, поради които писмото
на германския канцлер не е било оповестено.
Противно на твърденията на Комисията, само страна в производството можела да има широка свобода на преценка. Вследствие на
това упражняването на подобно право на преценка подлежало на контрол от съда на Съюза. В настоящия случай решението било взето
от трето за производството лице, тоест от държава членка, като упражняването на подобно правомощие от нейна страна не подлежало
на съдебен контрол. Следователно тази държава членка не разполагала с широка свобода на преценка, а упражняването на правомощието
ѝ било ограничено от изключенията, посочени в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001.
Кралство Дания изтъква, че Комисията не е изпълнила задължението си за мотивиране на обжалваното решение.
Република Финландия добавя, че противно на твърдяното от Комисията, жалбоподателят не трябва да доказва, че разглежданото
изключение не може да се прилага към съответния документ, след като той не познава достатъчно добре съдържанието му.
Що се отнася до прилагането ratione temporis на изключенията от правото на достъп по силата на член 4, параграф 7 от Регламент
№ 1049/2001, Република Финландия, подкрепяна от жалбоподателя, Кралство Дания и Кралство Швеция, подчертава, че тази разпоредба
е неразривно свързана с разпоредбите на параграфи 1—3 от същия член.
Кралство Швеция подчертава, че посоченото в член 4, параграф 1, буква а), трето тире от Регламент № 1049/2001 изключение от
правото на достъп не намира приложение поради липсата на международен характер на разглежданите отношения.
Комисията оспорва доводите на жалбоподателя и на встъпилите страни.
Съображения на Общия съд
В рамките на това правно основание жалбоподателят изтъква, че Комисията не може законно да основе своя отказ да предостави
достъп до писмото на германския канцлер върху противопоставянето, изразено от германските власти по силата на член 4, параграф 5
от Регламент № 1049/2001, като приведе изключения, свързани със защитата на обществения интерес по отношение на международните
отношения и икономическата политика на държава членка, предвидени в член 4, параграф 1, буква а), трето и четвърто тире от
посочения регламент.
Най-напред следва твърдението за нарушение, изведено от изключението, свързано със защитата на обществения интерес по отношение
на икономическата политика на държава членка, предвидено в член 4, параграф 1, буква а), четвърто тире от посочения регламент,
да се разгледа в светлината на съображенията относно тълкуването на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 (вж. точки
67—88 по-горе).
В това отношение следва да се напомни, че в настоящият случай на отказ на Комисията да даде достъп до документ, произхождащ
от държава членка, по силата на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 прилагането на свързаните с обществения интерес
изключения по член 4, параграф 1, буква а) от същия регламент се основава върху материалната преценка на държавата членка,
а не върху тази на Комисията.
Що се отнася обаче до обхвата на контрола за законосъобразност на подобно решение от страна на съда на Съюза, следва да се
отбележи, че Съдът вече е приел в рамките на прилагането на едно от материалните изключения по член 4, параграф 1, буква а)
от Регламент № 1049/2001 от институция извън приложното поле на член 4, параграф 5 от същия регламент, че на тази институция
следва да се признае широка свобода на преценката с цел да се определи дали оповестяването на документи, спадащи към областите,
обхванати от посочените изключения, може да засегне обществения интерес. Съдът основава подобна свобода на преценката по-специално
върху факта, че подобно решение за отказ има комплексен и деликатен характер, който изисква особена предпазливост, и че критериите,
прогласени в член 4, параграф 1, буква а) от Регламент № 1049/2001, са твърде общи (Решение по дело Sison/Съвет, точка 82
по-горе, точки 34—36).
Тези съображения са валидни и ако в случай на отказ на Комисията да даде достъп до документ, произхождащ от държава членка,
по силата на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001, прилагането на материално изключение по член 4, параграф 1, буква а)
от посочения регламент почива върху преценката на държавата членка. В това отношение следва да се добави, че преценката по
въпроса дали оповестяването на документ засяга интереси, защитени с подобни материални изключения, може да спада към политическите
задължения на тази държава членка (вж. по аналогия Решение на Общия съд по дело Hautala/Съвет, точка 80 по-горе, точка 71
и Решение на Общия съд от 7 февруари 2002 г. по дело Kuijer/Съвет, T‑211/00, Recueil, стр. II‑485, точка 53). В подобен случай
тази държава членка трябва да разполага, също както институцията, с широка свобода на преценката.
От това следва, че в конкретния случай следва на Федерална република Германия да се признае широка свобода на преценка при
определянето дали оповестяването на документи, спадащи към области, обхванати от изключението по член 4, параграф 1, буква а),
четвърто тире от Регламент № 1049/2001, може да засегне обществен интерес.
Следователно упражняваният от съда на Съюза контрол трябва да се свежда до проверката дали са спазени процесуалните правила
и изискването за мотивиране, дали фактите са установени точно, както и дали не е налице явна грешка в преценката или злоупотреба
с власт (вж. в този смисъл Решение по дело Sison/Съвет, точка 82 по-горе, точки 34 и 64).
Що се отнася до посоченото в член 4, параграф 1, буква а), четвърто тире от Регламент № 1049/2001 изключение, свързано със
защитата на обществения интерес по отношение на икономическата политика на държава членка, жалбоподателят оспорва, на първо
място, пълнотата на мотивите на обжалваното решение с оглед на това изключение, като изтъква, че Комисията се е задоволила
да посочи накратко поверителния характер на декларацията, съдържаща се в писмото на германския канцлер, без да посочи никаква
допълнителна причина, и на второ място, приложимостта на това изключение в конкретния случай. Кралство Дания също изтъква,
че Комисията не е изпълнила задължението си за мотивиране.
На първо място, що се отнася до мотивите на обжалваното решение, според постоянната съдебна практика те трябва по силата на
член 253 ЕО да бъдат съобразени с естеството на разглеждания акт и да показват по ясен и недвусмислен начин съображенията
на институцията, която е автор на акта, така че да се даде възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията
за приетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол. Изискването за мотивиране следва да се преценява
в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай, по-специално в зависимост от съдържанието на акта, от естеството на
изложените мотиви и от интереса, който адресатите или други заинтересовани лица, засегнати пряко и лично от акта, могат да
имат от получаване на разяснения. Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото
въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията на посочения член 253 следва да се преценява с оглед не
само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (вж. Решение по дело
Sison/Съвет, точка 82 по-горе, точка 80, и цитираната съдебна практика).
В случай на решение за отказ на достъп до документ на основание изключение, посочено в член 4 от Регламент № 1049/2001, мотивите
трябва да предоставят обяснения за това по какъв начин достъпът до този документ би могъл конкретно и действително да засегне
интереса, защитен с това изключение (Решение на Съда от 1 юли 2008 г. по дело Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P,
Сборник, стр. I‑4723, точка 49 и Решение на Общия съд от 11 март 2009 г. по дело Borax Europe/Комисия, T‑121/05, точка 37).
Може обаче да се окаже невъзможно да се посочат причините, обосноваващи поверителността по отношение на документ, без да се
оповести неговото съдържание, и съответно изключението да бъде лишено от основното си предназначение (вж. Решение на Общия
съд от 26 април 2005 г. по дело Sison/Съвет, T‑110/03, T‑150/03 и T‑405/03, Recueil, стр. II‑1429, точка 60 и цитираната съдебна
практика). За прилагането на тази съдебна практика не е необходимо, противно на изтъкнатото от жалбоподателя, да става въпрос
за чувствителен документ по смисъла на член 9 от Регламент № 1049/2001 (вж. в този смисъл Решение на Общия съд от 5 март 1997 г.
по дело WWF UK/Комисия, T‑105/95, Recueil, стр. II‑313, точка 65, Решение на Общия съд от 25 април 2007 г. по дело WWF European
Policy Programme/Съвет, T‑264/04, Сборник, стр. II‑911, точка 37 и Решение на Общия съд от 30 януари 2008 г. по дело Terezakis/Комисия,
T‑380/04, точка 71).
Всъщност, както Съдът е приел, необходимостта от въздържане да се изтъкват обстоятелства, които в този смисъл биха засегнали
непряко интересите, чиято защита по-специално се цели с посочените изключения, е подчертана по-конкретно с член 11, параграф 2
от Регламент № 1049/2001 (Решение от 1 февруари 2007 г. по дело Sison/Съвет, точка 82 по-горе, точка 83). Тази разпоредба
предвижда по-конкретно, че когато в регистъра на дадена институция се съдържа референция за документ, независимо дали той
има или не чувствителен характер по смисъла на член 9 от този регламент, референцията следва да е изготвена по начин, който
да не засяга защитата на интересите, посочени в член 4 от същия регламент.
В конкретния случай, в решението си за отказ на достъп до писмото на германския канцлер, Комисията се основава във връзка
с изключението, посочено в член 4, параграф 1, буква а), четвърто тире от Регламент № 1049/2001, на факта, че оповестяването
на това писмо може да засегне защитата на обществен интерес по отношение на икономическата политика на Федерална република
Германия. Според мотивите на германските власти, както те са посочени в обжалваното решение, писмото на германския канцлер
било свързано с поверителна декларация, изготвена изключително за вътрешно ползване. Това писмо се отнасяло до поверителен
въпрос, свързан с икономическата политика на Федерална република Германия и други държави членки. Оповестяването на това писмо
засягало поверителността и застрашавало икономическата политика на Федерална република Германия и на други държави членки
(вж. точка 24 по-горе).
Колкото и кратки да са тези мотиви на обжалваното решение, все пак са адекватни с оглед на контекста на делото и са достатъчни,
за да позволят на жалбоподателя да прецени причините за отказания достъп до разглеждания документ, а на съда на Съюза — да
упражни възложения му контрол за законосъобразност.
Всъщност следва да се посочи, че контекстът на делото е добре известен на жалбоподателя.
От една страна, той се е запознал с положителното становище на Комисията от 19 април 2000 г. за реализирането на съответния
индустриален проект в територията Mühlenberger Loch — зона, защитена на основание Директива 92/43. Този проект се състоял
в разширяването на завода на дружеството D. за целите на крайното сглобяване на airbus A3XX. В становището от 19 април 2000 г.
Комисията е направила преценка най-вече на изтъкнатите по силата на член 6, параграф 4 от Директива 92/43 от германските власти
императивни съображения от висш обществен интерес за реализирането на посочения проект, тоест икономически и социални съображения,
каквито са голямото икономическо значение на този проект за град Хамбург, северна Германия и за европейската авиационна промишленост,
независимо от негативната оценка на въздействието на проекта върху територията и при липсата на други решения. Въз основа
на тези императивните съображения от висш обществен интерес Комисията е приела в своето становище, че негативните последици
от проекта са обосновани.
От друга страна, Комисията изпраща на жалбоподателя в приложение към обжалваното решение всички документи, които произхождат
от германските власти и които той е поискал, с изключение на писмото на германския канцлер.
В този контекст, като посочват, че писмото на германския канцлер до председателя на Комисията се отнася до поверителна декларация,
чието оповестяване би застрашило икономическата политика на Федерална република Германия и на други държави членки, мотивите
на обжалваното решение ясно показват по какъв начин, според Комисията, достъпът до този документ би могъл конкретно и действително
да засегне интереса, защитен с разглежданото изключение. Излагането на допълнителна информация, препращаща към съдържащата
се в този документ конкретна декларация, би лишило изтъкнатото изключение от неговото предназначение (вж. в този смисъл Решение
от 26 април 2005 г. по дело Sison/Съвет, точка 111 по-горе, точка 62).
От това следва, че Комисията не е нарушила задължението за мотивиране.
Що се отнася, на второ място, до приложимостта на разглежданото изключение към конкретния случай, следва да се провери дали
преценката, според която оповестяването на писмото на германския канцлер може да засегне защитата на обществения интерес по
отношение на икономическата политика на Федерална република Германия, се основава на явна грешка на германските власти.
Тъй като се отклоняват от принципа за възможно най-широк публичен достъп до документите, тези изключения от достъпа до документи
следва да се тълкуват и прилагат стриктно (вж. Решение от 1 февруари 2007 г. по дело Sison/Съвет, точка 82 по-горе, точка 63
и цитираната съдебна практика).
Преди да се противопоставят на оповестяването на документите, поискани от жалбоподателя, германските власти били длъжни да
проверят дали с оглед на информацията, с която са разполагали, подобно оповестяване действително можело да засегне някой от
аспектите на обществения интерес, защитен с изключенията, позволяващи да се откаже достъп. За да се приложат тези изключения,
опасността от засягане на обществения интерес следователно трябва да бъде разумно предвидима, а не изцяло хипотетична (Решение
по дело Kuijer/Съвет, точка 105 по-горе, точки 55 и 56 и Решение по дело WWF European Policy Programme/Съвет, точка 111 по-горе,
точка 39). Според постоянната съдебна практика проверката, която трябва да се извърши при обработването на заявление за достъп
до документи, трябва да има конкретен характер (вж. Решение по дело Verein für Konsumenteninformation/Комисия, точка 80 по-горе,
точка 69 и цитираната съдебна практика). В допълнение тази конкретна проверка трябва да бъде направена за всеки посочен в
заявлението документ. Всъщност от Регламент № 1049/2001 следва, че всички споменати в член 4, параграфи 1—3 от него изключения
са посочени в качеството си на приложими „към [един документ]“ (Решение на Общия съд по дело Verein für Konsumenteninformation/Комисия,
точка 80 по-горе, точка 70 и Решение на Общия съд от 6 юли 2006 г по дело Franchet и Byk/Комисия, T‑391/03 и T‑70/04, Recueil,
стр. II‑2023, точка 116).
В конкретния случай, първо — от обжалваното решение следва, че проверката на заявлението на жалбоподателя за достъп до документи
е извършена за всеки посочен в него документ. Всъщност, тъй като германските власти не са се противопоставили на оповестяването
на осем документа, произхождащи от град Хамбург и от Федерална република Германия и посочени поотделно в обжалваното решение,
а само на оповестяването на писмото на германския канцлер, като са изтъкнали специални съображения в това отношение, Комисията
е предоставила достъп до тези осем документа и е отказала да оповести единствено писмото на германския канцлер (вж. точка 22
по-горе).
Второ, германските власти не са допуснали явна грешка в преценката, като в рамките на конкретната проверка на въпросния документ
са стигнали до извода за наличието на опасност от засягане на икономическата политика на Федерална република Германия в случай
на оповестяване на писмото на германския канцлер. С оглед на икономическото значение на разглеждания проект преценката, според
която подобна опасност е разумно предвидима, а не изцяло хипотетична, не е явно погрешна.
Всъщност, от една страна, от представените от германските власти мотиви, както те са изложени в обжалваното решение, следва
че за да достигнат до заключението си, същите са извършили конкретна проверка на писмото на германския канцлер. В своето противопоставяне
германските власти са се основали на съдържащата се в този документ конкретна декларация на германския канцлер, а не само
на абстрактни факти, каквото е по-конкретно обстоятелството, че това писмо произхожда от тогавашния германски канцлер.
От друга страна, както Комисията е посочила, без жалбоподателят да е възразил по този въпрос, от разглеждането на становището
от 19 април 2000 г. следва, че свързани с икономическата политика съображения са били в центъра на интересите във връзка с
декласифицирането на въпросния обект. Становището на Комисията от 19 април 2000 г. се отнася главно до въпроса дали са били
налице, по смисъла на член 6, параграф 4 от Директива 92/43, други императивни съображения от висш обществен интерес — каквото
било много голямото икономическо значение за град Хамбург, северна Германия и европейската авиационна промишленост на разширяването
на завода на дружеството D. за крайно сглобяване на airbus A3XX, — обосноваващи реализирането на проекта въпреки негативната
оценка на въздействието му върху разглежданата територия и при липсата на други решения. Жалбоподателят не е оспорил наличието
на тези съображения, свързани с икономическата политика.
С оглед на предходното следва да се направи извод, че преценката, според която оповестяването на писмото на германския канцлер
може да засегне защитата на обществения интерес по отношение на икономическата политика на Федерална република Германия, не
се основава на явна грешка на германските власти.
Този извод не би могъл да бъде оспорен с доводите на жалбоподателя, според които, по силата на член 4, параграф 7 от Регламент
№ 1049/2001, предвид изтеклия период от време от изпращането на писмото на германския канцлер, отказът на достъп вече не е
обоснован с оглед съдържанието на това писмо и Комисията е трябвало да преразгледа съображенията, поради които това писмо
не е било оповестено.
В това отношение следва да се напомни, че съгласно член 4, параграф 7 от Регламент № 1049/2001 разглежданите изключения се
прилагат само за периода, през който защитата по отношение на съдържанието на документа е обоснована. Те могат да се прилагат
за максимален период от тридесет години.
В конкретния случай единствено в становището си относно писменото становище при встъпване на Република Финландия жалбоподателят
споменава прилагането ratione temporis на изключенията от правото на достъп по силата на член 4, параграф 7 от Регламент № 1049/2001.
Всъщност жалбата не съдържа доводи, свързани с член 4, параграф 7 от Регламент № 1049/2001. Република Финландия изтъква в
писменото си становище при встъпване твърдяно нарушение на член 4, параграф 7 от Регламент № 1049/2001 единствено в рамките
на изключението от правото на достъп, посочено в член 4, параграф 3, втора алинея от този регламент по отношение на процеса
на вземане на решения на Комисията. В становището си по това писмено становище жалбоподателят се съгласява с изложената от
Република Финландия идея, като я разпростира към изключенията, посочени в настоящото правно основание.
Следва да се отбележи, че тъй като условията за допустимост на иска или жалбата и на изложените в него/нея твърдения за нарушение
са абсолютни процесуални предпоставки, съгласно член 113 от своя процедурен правилник Общият съд може да ги разгледа служебно
(вж. в този смисъл Определение на Съда от 15 април 2010 г. по дело Makhteshim-Agan Holding и др./Комисия, C‑517/08 P, все
още непубликувано в Сборника, точка 54 и Решение на Общия съд от 9 септември 2009 г. по дело Brink’s Security Luxembourg/Комисия,
T‑437/05, Сборник, стр. II‑3233, точка 54 и цитираната съдебна практика).
От разпоредбите на член 44, параграф 1, буква в) във връзка с член 48, параграф 2 от Процедурния правилник следва, че исковата
молба или жалбата съдържа предмета на спора и кратко изложение на изтъкваните правни основания и че в хода на производството
не могат да се въвеждат нови правни основания, освен ако не почиват на правни или фактически обстоятелства, установени в хода
на производството.
Ако ищецът или жалбоподател е узнал за дадено обстоятелство с правно значение в хода на производството пред Общия съд, то
не представлява установено в хода на производството правно обстоятелство. Необходимо е още ищецът или жалбоподателят да не
е могъл да узнае за това обстоятелство по-рано (вж. в този смисъл Решение на Общия съд от 8 март 2007 г. по дело France Télécom/Комисия,
T‑340/04, Сборник, стр. II‑573, точка 164 и цитираната съдебна практика). В това отношение следва да се отбележи, че от преписката
не е видно, че жалбоподателят не е могъл да узнае за евентуално нарушение при прилагането ratione temporis на разглежданите
изключения от правото на достъп.
С оглед на предходното следва да се направи извод, че доводите на жалбоподателя относно член 4, параграф 7 от Регламент № 1049/2001
са недопустими, тъй като те представляват ново правно основание, което не е било повдигнато в жалбата. Освен това следва да
се посочи, че тези доводи не представляват допълване на изложените в жалбата правни основания.
Всъщност противно на твърденията на жалбоподателя и на встъпилите страни член 4, параграф 7 от Регламент № 1049/2001 не е
неразривно свързан с разпоредбите на параграфи 1—3 от този член. Вярно е, че член 4, параграф 7 от Регламент № 1049/2001 трябва
да се прилага съвместно с изключенията от правото на достъп, предвидени в параграфи 1—3 от него. При все това не би могло
да се заключи, че с изтъкването на нарушението на една част от тези разпоредби се прави позоваване на нарушението на всички
тях. Твърдението, изведено от нарушение на член 4, параграф 7 от Регламент № 1049/2001, няма тясна връзка с правните основания
на жалбоподателя, изведени от нарушение на параграфи 1—3 от този член. Всъщност макар и конкретното разглеждане на изключенията,
посочени в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001, наистина да представлява абсолютно необходимо условие, за да се
вземе решение за прилагането ratione temporis на тези изключения, член 4, параграф 7 от Регламент № 1049/2001 не се отнася
до условията за прилагане на същите, предвидени в параграфи 1—3 от този член, а до тяхната ограничена във времето приложимост.
При всички случаи следва да се отбележи, че от преписката по делото не следва, че с оглед на съдържанието на писмото на германския
канцлер към момента на приемането на обжалваното решение вече не е била обоснована защита на разглеждания обществен интерес.
В това отношение следва да се установи, че нито жалбоподателят, нито встъпилите страни изтъкват в подкрепа на своите доводи
относно твърдяно нарушение на член 4, параграф 7 от Регламент № 1049/2001 други обстоятелства, различни от изтеклия период
от време, като например данни, които могат да поставят под въпрос значението на изтъкнатите съображения, свързани с икономическата
политика.
Разглежданото писмо съдържа декларация на германския канцлер относно реализирането на проект за разширяването на завода на
дружеството D. за крайното сглобяване на airbus A3XX в територията Mühlenberger Loch —зона, защитена на основание Директива
92/43. Както беше установено, съображения от икономическо естество за град Хамбург, северна Германия и европейската авиационна
промишленост са в центъра на интересите във връзка с декласифицирането на територията Mühlenberger Loch. С оглед на декларацията,
съдържаща се в писмото на германския канцлер, която се отнасяла следователно до въпрос от твърде голямо значение за икономическата
политика на Федерална република Германия, периодът от около осем години, изтекъл между изпращането на писмото на германския
канцлер (15 март 2000 г.) и приемането на обжалваното решение (19 юни 2008 г.), трябва да се разглежда като период, през който
защитата на разглеждания обществен интерес, тоест икономическата политика на Федерална република Германия, е била оправдана.
С оглед на всичко гореизложено следва да се направи извод, че на основание изключението, свързано със защитата на обществения
интерес по отношение на икономическата политика на държава членка, уредено по член 4, параграф 1, буква а), четвърто тире
от Регламент № 1049/2001, Комисията основателно е отказала оповестяването на писмото на германския канцлер вследствие на противопоставянето
на Федерална република Германия по силата на член 4, параграф 5 от същия регламент.
Следователно не следва да се разглежда нито твърдението за нарушение на член 4, параграф 1, буква а), трето тире от Регламент
№ 1049/2001 във връзка с изключението от правото на достъп, свързано със защитата на обществения интерес по отношение на международните
отношения, нито второто правно основание, изведено от нарушение на член 4, параграф 3, втора алинея от този регламент във
връзка с изключението, свързано със защитата на процеса на вземане на решения.

По твърдяното нарушение на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001
Доводи на страните
Република Финландия изтъква, че Комисията не е изпълнила задължението си по силата на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001
за преценяване на възможността за частичен достъп до разглеждания документ. Тя не трябвало да се задоволява с препращане към
декларацията на засегнатата държава членка, според която последната отказва да даде достъп до разглеждания документ в неговата
цялост.
В отговор на поставен от Общия съд въпрос относно допустимостта на нейните доводи, Република Финландия, поддържана от жалбоподателя,
Кралство Дания и Кралство Швеция, подчертава, че те са допустими, тъй като член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001 е неразривно
свързан с параграфи 1—3 от този член.
Комисията оспорва доводите на Република Финландия.
Съображения на Общия съд
Общият съд може по всяко време служебно да се произнесе относно липсата на абсолютни процесуални предпоставки, сред които
се нарежда допустимостта на изтъкнат от встъпила страна довод (вж. в този смисъл Решение на Съда от 23 февруари 1961 г. по
дело De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Върховен орган, 30/59, Recueil, стр. 1 и 37).
Следва да се констатира, че доводи във връзка с твърдяно нарушение на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001 относно
частичния достъп до разглеждания документ са изтъкнати единствено от Република Финландия. Подобни доводи не са повдигани от
жалбоподателя.
В това отношение следва да се отбележи, че съгласно член 40, четвърта алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, приложим
за Общия съд по силата на член 53 от него, искането за встъпване не може да има предмет, различен от подпомагане на исканията
на една от главните страни. Освен това съгласно член 116 параграф 3 от Процедурния правилник встъпилата страна е обвързана
от спора в състоянието, в което той се намира в момента на встъпването. Макар и тези разпоредби да допускат встъпилата страна
да посочи доводи, различни от тези на страната, която подкрепя, те налагат все пак условието тези доводи да не изменят рамките
на съдебния спор и встъпването да е винаги насочено в подкрепа на исканията на тази страна (вж. в този смисъл Решение по дело
De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Върховен орган, точка 143 по-горе, точка 37 и Решение по дело Verein für Konsumenteninformation/Комисия,
точка 80 по-горе, точка 52).
В конкретния случай възникналият между жалбоподателя и Комисията спор има за предмет отмяната на обжалваното решение. Той
се отнася, от една страна, до последиците от прилагането на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 и от друга страна,
до твърдяно нарушение на изключенията от правото на достъп, посочени в член 4, параграф 1, буква a), трето и четвърто тире
и в параграф 3, втора алинея от същия регламент. Нито жалбата, нито писмената защита съдържат аргументи относно евентуално
нарушение на член 4, параграф 6 от посочения регламент. Освен това жалбоподателят посочва изрично в жалбата, че не оспорва
обжалваното решение, що се отнася до частичния достъп. Твърдяното нарушение на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001
е посочено за първи път в писменото становище при встъпване на Република Финландия.
Противно на твърдяното от Република Финландия, член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001 не е неразривно свързан с параграфи
1—3 от този член. Всъщност, макар и конкретното разглеждане на изключенията, посочени в член 4, параграфи 1—3 от Регламент
№ 1049/2001, наистина да представлява абсолютно необходимо условие, за да се вземе решение за възможността за предоставяне
на частичен достъп до разглеждания документ (вж. в този смисъл Решение на Общия съд по дело Verein für Konsumenteninformation/
Комисия, точка 80 по-горе, точка 73, Решение на Общия съд по дело Franchet и Byk/Комисия, точка 122 по-горе, точка 117 и Решение
на Общия съд от 19 януари 2010 г. по дело Co-Frutta/Комисия, T‑355/04 и T‑446/04, все още непубликувано в Сборника, точка 124),
разглеждането на подобна възможност не засяга условията за прилагане на тези изключения, предвидени в параграфи 1—3 от този
член. Изискването за подобно разглеждане произтича от принципа на пропорционалност. Всъщност в рамките на член 4, параграф 6
от Регламент № 1049/2001 трябва да се провери дали целта, преследвана с отказа да се даде достъп до разглеждания документ,
може да бъде постигната дори и в хипотезата, при която се заличават единствено откъсите от документ, които могат да засегнат
защитен интерес (вж. в този смисъл Решение на Съда от 6 декември 2001 г. по дело Съвет/Hautala, C‑353/99 P, Recueil, стр. I‑9565,
точки 27—29 и Решение по дело WWF European Policy Programme/Съвет, точка 111 по-горе, точка 50).
Поради това условията за прилагане на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001 се разглеждат отделно и на етап от анализа,
различен от етапа на разглеждане на изключенията от правото на достъп, посочени в параграфи 1—3 от този член (вж. в този смисъл
Решение от 26 април 2005 г. по дело Sison/Съвет, точка 111 по-горе, точки 86—89 и Решение по дело WWF European Policy Programme/Съвет,
точка 111 по-горе, точки 47—55). Евентуалното нарушение на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001 може единствено да
доведе до отмяна на решението за частичен отказ.
От това следва, че изтъкнатите от Република Финландия доводи, свързани с нарушение на член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001,
нямат връзка с предмета на спора, очертан от главните страни, и следователно тези доводи изменят рамките на настоящия спор.
Поради това те трябва да бъдат отхвърлени като недопустими.

По искането за представяне на разглеждания документ
Доводи на страните
Жалбоподателят приканва Общия съд в рамките на събирането на доказателства в съответствие с член 66, параграф 1 от Процедурния
правилник да разпореди на Комисията да представи писмото на германския канцлер, за да може Общият съд да разгледа неговото
съдържание и да реши дали и до каква степен това писмо попада в обхвата на изтъкнатите от Комисията изключения.
Комисията и встъпилите страни не вземат отношение по искането на жалбоподателя.
Съображения на Общия съд
Както следва от всичко изложено дотук, Общият съд може да се произнесе надлежно по жалбата въз основа на исканията, правните
основания и доводите, развити в хода на производството.
Следователно искането на жалбоподателя на Комисията да се разпореди да представи писмото на германския канцлер следва да се
отхвърли (вж. в този смисъл Решение на Общия съд от 10 септември 2008 г. по дело Williams/Комисия, T‑42/05, непубликувано
в Сборника, точки 130 и 131).
С оглед на гореизложеното жалбата следва да се отхвърли изцяло.

По съдебните разноски
По смисъла на член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски,
ако е направено такова искане. Освен това съгласно параграф 4 от този член държавите членки и институциите, които са встъпили
в делото, понасят направените от тях съдебни разноски.
Тъй като е загубил делото, жалбоподателят следва да бъде осъден да заплати направените от него съдебни разноски, както и тези
на Комисията, в съответствие с искането на последната. Кралство Дания, Република Финландия и Кралство Швеция понасят направените
от тях съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав)
реши:
1)
Отхвърля жалбата.
2)
Осъжда IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH да понесе направените от него съдебни разноски, както и тези на Европейската
комисия.
3)
Кралство Дания, Република Финландия и Кралство Швеция понасят направените от тях съдебни разноски.
Martins Ribeiro
Wahl
Dittrich
Постановено в открито съдебно заседание в Люксембург на 13 януари 2011 година.
Подписи
*
Език на производството: английски.