CELEX: 62010CJ0130
Política exterior y de seguridad común
Reglamento (CE) nº 881/2002
Reglamento (UE) nº 1286/2009
Medidas restrictivas dirigidas contra personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al-Qaida y los talibanes
Congelación de fondos y recursos económicos
Elección de la base jurídica
Artículos 75 TFUE y 215 TFUE
Entrada en vigor del Tratado de Lisboa
Disposiciones transitorias
Posiciones comunes y decisiones de la PESC
Propuesta conjunta del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y de la Comisión

Mediante su recurso, el Parlamento Europeo solicita al Tribunal de Justicia que anule el Reglamento (UE) n
o
1286/2009 del Consejo, de 22 de diciembre de 2009, que modifica el Reglamento (CE) n
o
881/2002, por el que se imponen determinadas medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al-Qaida y los talibanes (
DO L 346, p. 42
; en lo sucesivo, «Reglamento impugnado»).
Marco jurídico
El 16 de enero de 2002, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (en lo sucesivo, «Consejo de Seguridad») aprobó la Resolución 1390 (2002), que fija las medidas que todos los Estados deben tomar con respecto a Usamah bin Ladin, los miembros de la organización Al-Qaida y los talibanes, y a otras personas, grupos, empresas y entidades con ellos asociados. En particular, en sus párrafos 1 y 2, dicha Resolución establece, en esencia, el mantenimiento de las medidas de congelación de fondos impuestas en los párrafos 4, apartado b), de la Resolución 1267 (1999), y 8, apartado c), de la Resolución 1333 (2000), ambas del Consejo de Seguridad. De conformidad con el párrafo 3 de la Resolución 1390 (2002), estas medidas debían ser revisadas por el Consejo de Seguridad doce meses después de su adopción, período a cuyo término debía decidir mantenerlas o mejorarlas.
Considerando que para aplicar esta última Resolución era necesaria una acción de la Comunidad Europea, el Consejo de la Unión Europea aprobó el 27 de mayo de 2002, basándose en el artículo 15 UE, la Posición común 2002/402/PESC, por la que se adoptan medidas restrictivas contra Usamah bin Ladin, los miembros de la organización Al-Qaida, los talibanes y otras personas, grupos, empresas y entidades asociadas a ellos y se derogan las Posiciones comunes 96/746/PESC, 1999/727/PESC, 2001/154/PESC y 2001/771/PESC (
DO L 139, p. 4
). El artículo 3 de la Posición común 2002/402 ordena, en particular, la congelación de los fondos y otros activos financieros o recursos económicos de las personas, grupos, empresas y entidades a los que se refiere la lista que había sido establecida de conformidad con las Resoluciones 1267 (1999) y 1333 (2000).
Ese mismo día fue adoptado, sobre la base de los artículos 60 CE, 301 CE y 308 CE, el Reglamento (CE) n
o
881/2002 del Consejo, por el que se imponen determinadas medidas restrictivas específicas dirigidas contra determinadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al-Qaida y los talibanes y por el que se deroga el Reglamento (CE) n
o
467/2001 del Consejo, por el que se prohíbe la exportación de determinadas mercancías y servicios a Afganistán, se refuerza la prohibición de vuelos y se amplía la congelación de capitales y otros recursos financieros de los talibanes de Afganistán (
DO L 139, p. 9
). El anexo I de dicho Reglamento contiene la lista de personas, grupos y entidades a los que se refiere la congelación de fondos impuesta en el artículo 2 del propio Reglamento (en lo sucesivo, «lista»).
El 22 de diciembre de 2009 el Consejo adoptó el Reglamento impugnado. Este Reglamento se basa en el artículo 215 TFUE, apartado 2, y hace referencia a la propuesta conjunta del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (en lo sucesivo, «Alto Representante») y de la Comisión Europea. Dicho Reglamento modifica el Reglamento n
o
881/2002 a raíz de la sentencia de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión (
C-402/05 P y C-415/05 P, Rec. p. I-6351
), estableciendo un procedimiento de inclusión en la lista que garantice el respeto de los derechos fundamentales de defensa, en particular el derecho a ser oído. El procedimiento revisado prevé que se proporcionen a la persona, entidad, organismo o grupo las razones de su inclusión en la lista, con arreglo a las instrucciones del comité del Consejo de Seguridad establecido en virtud de la Resolución 1267 (1999) (en lo sucesivo, «Comité de Sanciones»), a fin de darle la oportunidad de expresar sus alegaciones sobre dichas razones.
Pretensiones de las partes
El Parlamento solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Anule el Reglamento impugnado.
—
Mantenga los efectos del mismo hasta la adopción de un nuevo Reglamento.
—
Condene en costas al Consejo.
El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso por infundado.
—
Condene en costas al Parlamento.
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 10 de agosto de 2010, la República Checa, el Reino de Dinamarca, la República Francesa, el Reino de Suecia y la Comisión fueron autorizados a intervenir como coadyuvantes en apoyo de las pretensiones del Consejo.
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 2 de diciembre de 2010, al Reino de Dinamarca, que había solicitado desistir de su intervención, se le tuvo por desistido como parte coadyuvante.
Sobre el recurso
En apoyo de su recurso de anulación, el Parlamento invoca dos motivos. En su primer motivo, el Parlamento alega, con carácter principal, que el Reglamento impugnado se basó erróneamente en el artículo 215 TFUE, cuando la base jurídica adecuada es el artículo 75 TFUE. En su segundo motivo sostiene, con carácter subsidiario, que no se cumplieron los requisitos que justifican el uso del artículo 215 TFUE.
Sobre el motivo principal, basado en el error cometido en la elección de la base jurídica
Alegaciones de las partes
En su primer motivo, el Parlamento sostiene que el Reglamento impugnado no puede basarse válidamente en el artículo 215 TFUE. Este motivo se subdivide en dos partes, la primera sobre la finalidad y el contenido de este Reglamento y la segunda sobre el sistema general de los Tratados.
– Sobre la finalidad y el contenido del Reglamento impugnado
El Parlamento recuerda que la elección de la base jurídica de un acto de la Unión Europea debe apoyarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto. En opinión del Parlamento, la base jurídica del Reglamento impugnado debe ser, a la luz de su contenido y de su objeto, la misma que la del Reglamento n
o
881/2002, que fue adoptado sobre la base de los artículos 60 CE, 301 CE y 308 CE. Sin embargo, dado que esos artículos fueron derogados o han quedado sin aplicación como consecuencia de la entrada en vigor, el 1 de diciembre de 2009, del Tratado de Lisboa, para el Parlamento la base jurídica adecuada es el artículo 75 TFUE, relativo a la prevención del terrorismo y las actividades con él relacionadas.
En lo que respecta al contenido del Reglamento impugnado, el Parlamento entiende que se limita en su mayor parte a formular de otra manera o a aclarar las disposiciones del Reglamento n
o
881/2002, o a facilitar su aplicación, sin modificar en modo alguno la naturaleza de su contenido. En opinión del demandante, las únicas disposiciones materiales realmente nuevas son las relativas al procedimiento de inclusión en la lista. El Reglamento impugnado tiene, según el Parlamento, carácter de «marco de medidas administrativas», en el sentido del artículo 75 TFUE, en la medida en que modifica o completa el marco legislativo para la adopción y aplicación de medidas administrativas encaminadas a congelar los fondos de los afectados.
En cuanto al objetivo del Reglamento impugnado, para el Parlamento éste consiste, al igual que en el caso del Reglamento n
o
881/2002, en luchar contra el terrorismo y su financiación, lo cual se corresponde con los objetivos del artículo 75 TFUE. Según el demandante, esta afirmación queda corroborada por el apartado 169 de la sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada, en el que se declara que la finalidad esencial y el objeto de ese Reglamento consisten en combatir el terrorismo internacional, y en particular en cortar sus recursos financieros mediante la congelación de los fondos y recursos económicos de las personas o entidades de quienes se sospecha que están implicadas en las actividades relacionadas con él. Además, según el Parlamento, el Tribunal de Justicia señaló en el apartado 199 de dicha sentencia que la postura del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas, esto es, que dicho Reglamento n
o
881/2002 perseguía uno de los objetivos establecidos en materia de relaciones exteriores por el Tratado UE en su versión anterior al Tratado de Lisboa, entre los que figura la política exterior y de seguridad común (en lo sucesivo, «PESC»), era incompatible con el propio tenor del artículo 308 CE.
En opinión del Parlamento, dado que el Reglamento n
o
881/2002 no pretendía lograr los objetivos de la PESC, es difícil entender cómo puede pretenderlo el Reglamento impugnado, que fue adoptado para garantizar la aplicación del anterior. El Parlamento destaca que el Consejo sólo puede hacer uso del artículo 215 TFUE en el marco de medidas encaminadas a lograr los objetivos de la PESC, y más concretamente cuando así lo prevea una decisión que pretenda la consecución de los objetivos de esa política.
Según el Parlamento, la postura del Consejo no se corresponde ni con los hechos ni con la realidad de las cosas, en la medida en que se basa en una distinción entre, por un lado, el terrorismo internacional o «externo» y, por otro, el terrorismo «interno». El demandante entiende que, para ser eficaz, la lucha contra el terrorismo debe tener carácter internacional. Para el Parlamento, en este contexto sólo cabe distinguir entre, por un lado, las medidas nacionales contra el terrorismo y, por otro, las medidas internacionales contra dicho fenómeno. A su juicio, no siempre es posible determinar con certeza si las actividades terroristas (y las relacionadas con éstas) que se llevan a cabo en la Unión crean una amenaza dentro de la propia Unión o fuera de ella.
En cambio, el Consejo sostiene que, a la luz de sus objetivos y de su contenido, el Reglamento impugnado está comprendido en el ámbito de aplicación de las disposiciones de los Tratados que se refieren a la acción exterior de la Unión, en particular a la PESC. Para el demandado, el artículo 215 TFUE constituye la base jurídica adecuada para esta medida.
En su opinión, dicho Reglamento tiene por objeto, al igual que el Reglamento n
o
881/2002, luchar contra el terrorismo internacional y su financiación para salvaguardar la paz y la seguridad internacionales. El Consejo recuerda, a este respecto, el tenor de la Resolución 1390 (2002) y del Reglamento impugnado, así como la sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada.
Según el Consejo, el contenido del Reglamento impugnado responde a este objetivo. En su opinión, los artículos 7
bis
y 7
quater
que el Reglamento impugnado introduce en el Reglamento n
o
881/2002 confirman que ambos Reglamentos aplican directamente las decisiones que adopta el Comité de Sanciones en cuanto a la inclusión en la lista, y que establecen un mecanismo de interacción entre dicho Comité, la Unión y las personas y las entidades incluidas en dicha lista.
El Consejo afirma que el Reglamento n
o
881/2002 y el Reglamento impugnado no están en modo alguno sujetos a las disposiciones que prevén la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia dentro de la Unión. Para el demandado, los mencionados Reglamentos regulan cuestiones que no se refieren ni a los controles fronterizos, ni a la seguridad interior ni al reconocimiento de resoluciones judiciales o extrajudiciales.
El Consejo alega que los Tratados, en su versión anterior a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, no contenían ninguna base jurídica concreta que permitiera adoptar medidas de congelación de fondos de terroristas que constituyeran una amenaza para la seguridad pública dentro de los Estados miembros, es decir, terroristas «internos». En su opinión, las únicas bases jurídicas para adoptar medidas restrictivas de esa naturaleza eran los artículos 60 CE, 301 CE y 308 CE, artículos que sólo se aplicaban a las medidas que se referían, en el marco de la acción exterior de la Unión, a los terroristas «externos».
Para el Consejo, de la estructura y de la formulación de los Tratados, en su versión modificada por el Tratado de Lisboa, se desprende que la localización de una presunta amenaza, así como los objetivos políticos de una persona o de un grupo incluidos en la lista, deben ser tenidos en cuenta a la hora de decidir la base jurídica de una medida restrictiva. El demandado entiende que el artículo 75 TFUE proporciona ahora una base jurídica para adoptar medidas de congelación de fondos de terroristas «internos», como las personas y grupos cuyo nombre, marcado con un asterisco, figura en la lista anexa a la Posición común 2001/931/PESC del Consejo, de 27 de diciembre de 2001, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo (
DO L 344, p. 93
). Por el contrario, si la amenaza se refiere principalmente a uno o varios Estados terceros o a la comunidad internacional en general, el artículo 215 TFUE constituye, a criterio del Consejo, la base jurídica apropiada. En su opinión, sería ilícito que la Unión adoptara, basándose en las disposiciones del título V de la tercera parte del TFUE, que regula el espacio de libertad, seguridad y justicia, una congelación de activos que contribuyera a la seguridad de un tercer Estado y no estuviera destinada a garantizar la seguridad interior.
Por otra parte, según el Consejo, cuya argumentación es apoyada en esencia por el Reino de Suecia, la tesis del Parlamento no tiene en cuenta los supuestos en los que la Unión pretende adoptar o imponer, en el marco de la lucha contra el terrorismo, medidas restrictivas distintas de la congelación de activos, como por ejemplo una prohibición de viajar, contra personas o entidades vinculadas al terrorismo «externo».
El Reino de Suecia señala que la postura del Parlamento llevaría a que la aplicación de las sanciones adoptadas contra terroristas en el marco de las Naciones Unidas tuviera que fundarse en distintas bases jurídicas en relación con distintas medidas dentro de un único régimen de sanciones. Para el Reino de Suecia, no pudo ser ésta la intención del legislador de la Unión, sobre todo porque un régimen de esas características supondría la aplicación de distintos procedimientos de toma de decisiones en el marco, respectivamente, de la PESC y de la política interior de la Unión.
La Comisión expone que, al proponer un acto de modificación, toma como fundamento la o las disposiciones que sirvieron de base para adoptar el acto inicial. Así, la Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se modifica el Reglamento n
o
881/2002, presentada por la Comisión el 22 de abril de 2009 [COM (2009) 187 final], indicaba, según afirma esta misma institución, los artículos 60 CE, 301 CE y 308 CE como bases jurídicas. Dado que esta propuesta se encontraba pendiente ante el Consejo el 1 de diciembre de 2009, la Comisión señala que tuvo que examinar las consecuencias puramente jurídicas y técnicas de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa con respecto a dicho acto. La Comisión llegó a la conclusión, avalada por el Alto Representante, de que el artículo 215 TFUE, apartado 2, engloba todos los aspectos a los que se referían los artículos 60 CE, 301 CE y 308 CE. Para la Comisión, este planteamiento es conforme con las observaciones efectuadas por el Tribunal de Justicia en la sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada.
En cuanto a la incidencia de la mencionada sentencia en la cuestión de la base jurídica, la Comisión rechaza la alegación del Parlamento de que un acto basado en el artículo 308 CE no puede perseguir un objetivo de la PESC. Según la Comisión, el Tribunal de Justicia no negó en dicha sentencia que los artículos 60 CE y 301 CE fueran las bases jurídicas que permitían adoptar medidas comunitarias dirigidas a lograr un objetivo de la PESC. En lo que respecta al Reglamento n
o
881/2002, el Tribunal de Justicia identificó, según la Comisión, un segundo objetivo comunitario subyacente, vinculado al funcionamiento del mercado común, para justificar la inclusión del artículo 308 CE como tercera base jurídica. Además, en opinión de la Comisión, el Tribunal de Justicia confirmó que el Tratado CE exigía invocar esta disposición para imponer medidas restrictivas contra personas físicas o jurídicas que no tuvieran vínculos con el régimen gobernante de un Estado tercero.
La Comisión considera que los artículos 215 TFUE y 75 TFUE no pueden servir conjuntamente de bases jurídicas del Reglamento impugnado. En su opinión, es imposible basar un acto simultáneamente en estos dos artículos, pues establecen condiciones diferentes en materia de procedimiento y de toma de decisiones, incluidas la aplicación del protocolo (n
o
21) sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda respecto del espacio de libertad, seguridad y justicia, y la aplicación del protocolo (n
o
22) sobre la posición de Dinamarca, anexos ambos al TUE y al TFUE. La Comisión destaca que una de las principales diferencias entre los artículos 215 TFUE y 75 TFUE radica en la necesidad de que exista un vínculo con las decisiones relativas al ámbito de la PESC adoptadas en aras de la paz y de la seguridad internacionales, con independencia de la ubicación geográfica concreta y del alcance de la amenaza terrorista de que se trate. En opinión de la Comisión, cuando las medidas restrictivas relativas al terrorismo deban ser adoptadas, en virtud del TFUE, en desarrollo de una decisión relativa al ámbito de la PESC aprobada como consecuencia de una resolución del Consejo de Seguridad, el artículo 215 TFUE es la única base jurídica posible.
– Sobre el sistema general de los Tratados
Según el Parlamento, el sistema general y el espíritu de los Tratados pueden ser tenidos en cuenta para interpretar sus disposiciones. En el presente caso justifican, a su juicio, la elección del artículo 75 TFUE como base jurídica del Reglamento impugnado.
En primer lugar, a criterio del Parlamento, el Reglamento impugnado está relacionado con la protección de personas y grupos. Pues bien, en su opinión, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Unión puede adoptar medidas que afecten a los derechos fundamentales únicamente en el marco del procedimiento legislativo ordinario o con la aprobación del propio Parlamento. El artículo 215 TFUE, apartado 2, sólo resulta aplicable, a juicio del Parlamento, a medidas que no susciten, con la misma intensidad, cuestiones relativas a los derechos fundamentales.
En segundo lugar, el Parlamento entiende que el artículo 75 TFUE autoriza a la Unión a adoptar medidas sobre movimiento de capitales y pagos, reconociendo de este modo que dichas medidas pueden tener incidencia en el buen funcionamiento del mercado interior de capitales y en la prestación de servicios. Según el Parlamento, el Tribunal de Justicia señaló en el apartado 229 de la Sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada, que las medidas restrictivas de carácter económico tienen relación, por su propia naturaleza, con el funcionamiento del mercado común. Por otra parte, el propio Reglamento n
o
881/2002 se refiere, en su cuarto considerando, a la necesidad de evitar en particular toda distorsión de la competencia.
En tercer lugar, para el Parlamento, el Reglamento impugnado está relacionado con el establecimiento de un espacio de libertad, seguridad y justicia. En su opinión, el Reglamento contribuye a luchar contra la delincuencia, en especial el terrorismo y su financiación, lo que constituye uno de los objetivos de dicho espacio, según se desprende en particular del artículo 3 TUE, apartado 2.
Por último, el Parlamento alega que no existe relación entre el Reglamento impugnado y la PESC. Según el Parlamento, la PESC se rige, en virtud del artículo 24 TUE, apartado 1, por reglas y procedimientos específicos. Para el demandante, hacer uso de tales reglas y procedimientos fuera de su ámbito de aplicación sería contrario a los objetivos enunciados en el artículo 1 TUE, párrafo segundo, significaría privar a los parlamentos nacionales del ejercicio de las facultades que les atribuyen los Protocolos relativos a su cometido y a la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, y supondría negar al propio Parlamento la aplicación del procedimiento legislativo ordinario.
En apoyo de su postura, el Parlamento se refiere asimismo al apartado 235 de la sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada, en el cual el Tribunal de Justicia declaró que añadir el artículo 308 CE a la base jurídica del Reglamento n
o
881/2002 estaba justificado, pues permitió que el Parlamento participase en el proceso de toma de decisiones relativo a las medidas de que se trataba, específicamente dirigidas contra particulares, mientras que los artículos 60 CE y 301 CE no atribuyen papel alguno a dicha institución.
El Parlamento llega a la conclusión de que resulta contrario al Derecho de la Unión que, mediante un procedimiento que excluye la participación del Parlamento, se puedan adoptar medidas que tengan incidencia directa en los derechos fundamentales de los particulares y de los grupos, en el mercado interior y en la lucha contra la delincuencia, toda vez que el procedimiento legislativo ordinario es el aplicable para la adopción de medidas en dichos ámbitos. Según el Parlamento, el Tratado de Lisboa refleja la voluntad de los Estados miembros de reforzar el carácter democrático de la Unión. En su opinión, dicho Tratado da respuesta a la necesidad urgente de establecer un control parlamentario de las prácticas de inclusión en la lista. El reconocimiento del artículo 215 TFUE, apartado 2, como base jurídica adecuada para medidas como el Reglamento impugnado equivaldría en la práctica, a juicio del Parlamento, a privar al artículo 75 TFUE de gran parte de su efectividad. El Parlamento también señala que este último artículo constituye una base jurídica más específica que el artículo 215 TFUE.
Por su parte, el Consejo sostiene que las alegaciones realizadas por el Parlamento en cuanto al sistema general de los Tratados no constituyen criterios pertinentes para determinar cuál es la base jurídica adecuada del Reglamento impugnado.
A juicio del Consejo, las competencias de las instituciones están establecidas en los Tratados y varían en función de los distintos ámbitos de actuación de la Unión. En su opinión, la tesis mantenida por el Parlamento comportaría que fueran los procedimientos los que determinaran la elección de la base jurídica y no al contrario. El elemento variable vinculado al papel que desempeña el Parlamento en el procedimiento sólo es pertinente en circunstancias excepcionales. Tal es el caso, para el Consejo, de una medida que persiga a la vez más de un objetivo, estando dichos objetivos vinculados de manera inseparable y no siendo ninguno de ellos accesorio respecto del otro u otros. De concurrir tales circunstancias, el Consejo entiende que es posible apoyarse en las distintas bases jurídicas correspondientes, siempre que éstas no sean incompatibles. Para determinar su compatibilidad, según el Consejo, procede apreciar si la combinación de dichas bases jurídicas puede vulnerar las prerrogativas del Parlamento. A este respecto, el Consejo se refiere, en particular, a la sentencia de 6 de noviembre de 2008, Parlamento/Consejo (
C-155/07, Rec. p. I-8103
).
El Consejo destaca que la elección de la base jurídica de un acto de la Unión debe sustentarse en elementos objetivos, en particular la finalidad y el contenido del acto de que se trate. En su opinión, este principio fue confirmado en la sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada. El Consejo afirma que, si bien el Tribunal de Justicia indicó en el apartado 235 de dicha sentencia que la utilización del artículo 308 CE permitía que el Parlamento participase en el proceso de toma de decisiones, no es menos cierto que esa observación únicamente se efectuó para completar la fundamentación principal de la sentencia, la cual se basó en los objetivos del Tratado CE.
Por otra parte, la alegación del Parlamento de que sólo haciéndole participar puede la Unión adoptar medidas que afecten al respeto de los derechos humanos es, en opinión del Consejo, rebatida por el artículo 215 TFUE, apartado 3, que establece que «los actos contemplados en el presente artículo incluirán las disposiciones necesarias en materia de garantías jurídicas». Según el Consejo, de esta disposición se desprende claramente que un acto adoptado sobre la base del citado artículo puede incidir en los derechos fundamentales.
El Consejo sostiene asimismo que el artículo 215 TFUE tiene por objeto permitirle adoptar medidas directamente aplicables a los agentes económicos. Para el Consejo, esta disposición contribuye a garantizar el buen funcionamiento del mercado común.
En cuanto a la relación entre el Reglamento impugnado y la PESC, el Consejo invoca la especial amenaza que representa Al-Qaida. Para el Consejo, este Reglamento constituye el marco en el que la Unión cumple las obligaciones que le incumben en virtud de la Carta de las Naciones Unidas. Según el demandado, para determinar la base jurídica adecuada no sería irrazonable tener en cuenta el objetivo de las resoluciones adoptadas por el Consejo de Seguridad.
Por último, el Consejo destaca que el Tratado de Lisboa no ha afectado a la delimitación entre la PESC y el espacio de libertad, seguridad y justicia. Por el contrario, en el artículo 40 TUE, párrafo segundo, se resalta, según el Consejo, la importancia de una línea que delimite claramente ambos ámbitos. En consecuencia, si el Tribunal de Justicia declarase que el Reglamento impugnado se refiere a un objetivo correspondiente a la PESC, el Consejo entiende que el artículo 215 TFUE, apartado 2, sería la única base jurídica posible para su adopción.
Apreciación del Tribunal de Justicia
– Observaciones preliminares
Según jurisprudencia reiterada, la elección de la base jurídica de un acto de la Unión debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran la finalidad y el contenido de dicho acto (véase, en particular, la sentencia Parlamento/Consejo, antes citada, apartado 34 y jurisprudencia citada).
Si el examen de una medida muestra que ésta persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble, y si uno de dichos objetivos o componentes puede calificarse de principal, mientras que el otro sólo es accesorio, dicha medida debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o componente principal o preponderante (véase, en particular, la sentencia Parlamento/Consejo, antes citada, apartado 35 y jurisprudencia citada).
Por lo que respecta a una medida que persiga a la vez varios objetivos o que tenga varios componentes vinculados de manera inseparable, sin que uno de ellos sea accesorio respecto del otro, el Tribunal de Justicia ha declarado que, cuando son por tanto aplicables distintas disposiciones de los Tratados, tal medida debe basarse, excepcionalmente, en las distintas bases jurídicas pertinentes (véase, en particular, la sentencia Parlamento/Consejo, antes citada, apartado 36 y jurisprudencia citada).
Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha declarado asimismo, en particular en los apartados 17 a 21 de la sentencia de 11 de junio de 1991, Comisión/Consejo, denominada «Dióxido de titanio» (
C-300/89, Rec. p. I-2867
), que no cabe acudir a una base jurídica doble cuando los procedimientos previstos para una y otra base son incompatibles (véase, en este sentido, la sentencia Parlamento/Consejo, antes citada, apartado 37 y jurisprudencia citada).
Si bien fue en el contexto del procedimiento de cooperación donde el Tribunal de Justicia, en la sentencia «Dióxido de titanio», antes citada, señaló la incompatibilidad entre dicho procedimiento, que era el previsto por una de las dos bases jurídicas controvertidas en aquella sentencia, y el voto por unanimidad, previa simple consulta al Parlamento Europeo, previsto por la otra, el Tribunal de Justicia ha seguido en su jurisprudencia posterior un enfoque similar en el contexto del procedimiento, denominado de «codecisión», a que se refiere el artículo 251 CE (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de enero de 2006, Comisión/Parlamento y Consejo,
C-178/03, Rec. p. I-107
, apartados 58 y 59, y Parlamento/Consejo, antes citada, apartados 76 a 79). Este enfoque sigue siendo válido, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, en el contexto del procedimiento legislativo ordinario.
En el caso de autos, mientras que el artículo 75 TFUE preceptúa la aplicación del procedimiento legislativo ordinario, que exige el voto por mayoría cualificada en el Consejo y la plena participación del Parlamento en el procedimiento, el artículo 215 TFUE, apartado 2, sólo exige que se informe al Parlamento. Además, a diferencia del artículo 75 TFUE, para que se aplique el artículo 215 TFUE, apartado 2, ha de existir previamente una decisión adoptada en el ámbito de la PESC, esto es, de conformidad con el capítulo 2 del título V del TUE, que prevea la adopción de medidas restrictivas de las características de aquellas a las que se refiere la mencionada disposición. La adopción de dicha decisión exige exclusivamente, por regla general, una votación en el Consejo y por unanimidad.
Esas diferencias hacen que dichos procedimientos resulten incompatibles.
De cuanto precede se desprende que, aun admitiendo que el Reglamento impugnado persiga a la vez varios objetivos o tenga varios componentes vinculados de manera inseparable, sin que uno de ellos sea accesorio respecto del otro, las diferencias que existen entre los procedimientos aplicables en virtud de los artículos 75 TFUE y 215 TFUE, apartado 2, impiden que puedan ser invocadas conjuntamente ambas disposiciones como base jurídica doble de un acto como el Reglamento impugnado.
– Sobre la relación que existe entre los artículos 60 CE, 301 CE y 308 CE y los artículos 75 TFUE y 215 TFUE
Las partes coinciden en considerar que la base jurídica del Reglamento impugnado debe ser, en principio, la del Reglamento n
o
881/2002, que fue adoptado sobre la base de los artículos 60 CE, 301 CE y 308 CE.
A este respecto, procede señalar que, como consecuencia de las modificaciones que han tenido lugar en el Derecho primario tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009, el contenido de los artículos 60 CE, relativo a las medidas restrictivas por lo que se refiere al movimiento de capitales y a los pagos, y 301 CE, sobre la interrupción o la reducción, total o parcial, de las relaciones económicas con uno o varios Estados terceros, está ahora recogido en el artículo 215 TFUE.
Este último artículo, incluido en la parte del TFUE que se refiere a la acción exterior de la Unión, se ocupa, efectivamente, como el artículo 301 CE, de la interrupción o la reducción, total o parcial, de las relaciones económicas con uno o varios Estados terceros. A este respecto, procede indicar que el artículo 301 CE y el artículo 215 TFUE, apartado 1, son de un tenor similar. En cuanto al artículo 60 CE, que era de aplicación en los casos previstos por el artículo 301 CE y que preveía la aplicación del procedimiento establecido en dicho artículo, en el artículo 215 TFUE, apartado 1, figura una referencia a las relaciones financieras, recogiendo así los ámbitos de que se ocupaba con anterioridad el mencionado artículo 60.
Por lo demás, el artículo 215 TFUE, apartado 2, permite al Consejo adoptar medidas restrictivas contra personas físicas o jurídicas, grupos o entidades no estatales, es decir, medidas para cuya adopción, antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, era necesario incluir también el artículo 308 CE como base jurídica cuando sus destinatarios carecían de cualquier vínculo con el régimen gobernante de un Estado tercero (véase, en este sentido, la sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada, apartado 216).
Por lo que respecta al artículo 75 TFUE, su contexto y contenido difieren de los de los artículos 60 CE y 301 CE. Efectivamente, el objeto del artículo 75 TFUE no es la interrupción o la reducción, total o parcial, de las relaciones económicas y financieras con uno o varios Estados terceros. Este artículo, recogido en la tercera parte del TFUE, que se refiere a las políticas y acciones internas de la Unión, y más concretamente en el título V de dicha tercera parte, titulado «Espacio de libertad, seguridad y justicia», tiene exclusivamente por objeto definir, para la prevención y lucha contra el terrorismo y las actividades con él relacionadas, cuando lo exija la consecución de los objetivos previstos en el artículo 67 TFUE, un marco de medidas administrativas sobre movimiento de capitales y pagos.
– Sobre el ámbito de aplicación del artículo 215 TFUE
Procede examinar el tenor del artículo 215 TFUE, así como el contexto de la disposición y los objetivos que persigue, en relación con los que persigue el artículo 75 TFUE, para determinar, habida cuenta de la finalidad y el contenido del Reglamento impugnado, si el artículo 215 TFUE, apartado 2, constituye la base jurídica adecuada para dicho Reglamento.
El artículo 215 TFUE está incluido en el título IV, titulado «Medidas restrictivas», de la quinta parte del TFUE, que se refiere a la acción exterior de la Unión.
El apartado 1 de dicho artículo se ocupa de la adopción de las medidas necesarias para la interrupción o la reducción, total o parcial, de las relaciones económicas y financieras con uno o varios Estados terceros. En ese contexto, el apartado 2 se refiere a la adopción por el Consejo de «medidas restrictivas contra personas físicas o jurídicas, grupos o entidades no estatales», sin mencionar expresamente la lucha contra el terrorismo y sin limitarlas a las medidas sobre movimiento de capitales y pagos.
Por lo demás, a diferencia del artículo 75 TFUE, el artículo 215 TFUE, apartado 2, establece, como se ha mencionado en el apartado 47
supra,
que dicho artículo 215 sólo puede utilizarse cuando una decisión adoptada en el ámbito de la PESC prevea la adopción de medidas restrictivas contra personas físicas o jurídicas, grupos o entidades no estatales. Por su parte, el artículo 75 TFUE puede utilizarse, según indica su propio texto, cuando lo exijan los objetivos previstos en el artículo 67 TFUE, es decir, en el marco de la realización de un espacio de libertad, seguridad y justicia.
En este contexto, procede recordar que el Tribunal de Justicia consideró en el apartado 197 de la sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada, que se ha creado una pasarela entre las acciones de la Comunidad por las que se adoptan medidas económicas en virtud de los artículos 60 CE y 301 CE y los objetivos en materia de relaciones exteriores (lo que incluye la PESC) del TUE en su versión anterior al Tratado de Lisboa. El artículo 215 TFUE prevé dicha pasarela de manera expresa, mientras que el artículo 75 TFUE no lo hace, ya que no establece ningún vínculo con las decisiones adoptadas en el ámbito de la PESC.
Por lo que se refiere a la lucha contra el terrorismo y su financiación, procede indicar que en el artículo 215 TFUE no figura ninguna indicación de que aquellas medidas que sean adoptadas, respecto de personas físicas o jurídicas, grupos o entidades no estatales, para combatir ambas realidades no puedan subsumirse en las medidas restrictivas que prevé el apartado 2 de dicho artículo. A este respecto, ha de señalarse que, si bien ni el artículo 60 CE ni el artículo 301 CE se referían expresamente a la lucha contra el terrorismo, ambas disposiciones constituían, antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la base jurídica para la adopción de medidas restrictivas de lucha contra dicho fenómeno (véanse a este respecto, en particular, las medidas controvertidas en la sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada).
Aun cuando la lucha contra el terrorismo y su financiación pueda contar sin duda entre los objetivos del espacio de libertad, seguridad y justicia, tal como éstos aparecen recogidos, en particular, en el artículo 3 TUE, apartado 2, el objetivo de luchar contra el terrorismo internacional y su financiación con el fin de salvaguardar la paz y la seguridad internacionales tiene su lugar entre los objetivos de las disposiciones de los Tratados que se refieren a la acción exterior de la Unión.
Efectivamente, el artículo 21 TUE, apartado 2, letra c), que forma parte del capítulo 1, que se ocupa de las disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión, del título V del TUE, establece que «la Unión definirá y ejecutará políticas comunes y acciones y se esforzará por lograr un alto grado de cooperación en todos los ámbitos de las relaciones internacionales con el fin de […] mantener la paz, prevenir los conflictos y fortalecer la seguridad internacional, conforme a los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas». Por lo que se refiere, más concretamente, a la PESC, ha de señalarse que, con arreglo al artículo 24 TUE, apartado 1, párrafo primero, «la competencia de la Unión en materia de [PESC] abarcará todos los ámbitos de la política exterior y todas las cuestiones relativas a la seguridad de la Unión, incluida la definición progresiva de una política común de defensa que podrá conducir a una defensa común».
Dado que el terrorismo constituye una amenaza para la paz y la seguridad internacionales, las acciones ejecutadas por la Unión en el marco de la PESC y las medidas adoptadas en aplicación de dicha política en el marco de la acción exterior de la Unión, en particular las medidas restrictivas que recoge el artículo 215 TFUE, apartado 2, pueden tener como objetivo luchar contra dicho fenómeno.
Confirma esta aseveración, en particular, el contenido del artículo 43 TUE, apartado 1, del que se desprende que todas las misiones correspondientes al ámbito de la política común de seguridad y defensa «podrán contribuir a la lucha contra el terrorismo, entre otras cosas mediante el apoyo prestado a terceros países para combatirlo en su territorio».
De cuanto precede se desprende que el artículo 215 TFUE, apartado 2, está destinado a constituir la base jurídica de medidas restrictivas, incluidas las que tienen por objeto la lucha contra el terrorismo, adoptadas por la Unión contra personas físicas o jurídicas, grupos o entidades no estatales, cuando la decisión de su adopción corresponde al ámbito de acción de la Unión en el marco de la PESC.
Por otra parte, como ha señalado el Abogado General en el punto 69 de sus conclusiones, en la medida en que los artículos 75 TFUE y 215 TFUE, apartado 2, se refieren a políticas de la Unión diferentes, que persiguen objetivos complementarios pero que no tienen el mismo ámbito de aplicación, no parece que pueda entenderse el artículo 75 TFUE como una base jurídica más específica que el artículo 215 TFUE, apartado 2.
– Sobre la finalidad y el contenido del Reglamento impugnado
El Reglamento n
o
881/2002, modificado por el Reglamento impugnado, constituye, como se desprende de los apartados 3 a 5 de la presente sentencia, uno de los instrumentos mediante los cuales la Unión ha aplicado una acción decidida en el Consejo de Seguridad y destinada a salvaguardar la paz y la seguridad internacionales [véase, en este sentido, la penúltima frase del preámbulo de la Resolución 1390 (2002)], cual es la adopción de medidas de congelación de fondos y de recursos económicos contra personas y entidades designadas por el Comité de Sanciones y cuya lista la Unión se limita a reproducir. A este respecto, nadie discute que el terrorismo en que están implicadas personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al-Qaida y los talibanes es un fenómeno de dimensiones internacionales.
Como señaló el Tribunal de Justicia en los apartados 169 y 184 de la sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada, la finalidad esencial y el objeto del Reglamento n
o
881/2002 consisten en combatir el terrorismo internacional. El considerando 11 del Reglamento impugnado recuerda dicho objetivo del Reglamento n
o
881/2002, al indicar que «la finalidad del Reglamento […] n
o
881/2002 es prevenir delitos terroristas, incluida su financiación, para mantener la paz y la seguridad internacionales».
Como ha destacado el propio Parlamento, el Reglamento impugnado se limita en su mayor parte a formular de otra manera o a aclarar las disposiciones del Reglamento n
o
881/2002, o a facilitar su aplicación, sin modificar en modo alguno la naturaleza de su contenido.
De los considerandos cuarto a noveno del Reglamento impugnado se desprende que éste responde al mismo planteamiento que el Reglamento n
o
881/2002, al cual complementa, teniendo más concretamente por objetivo la conciliación, de conformidad con la sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada, entre la lucha contra el terrorismo internacional y el respeto de los derechos fundamentales.
A tal fin, el Reglamento impugnado regula un procedimiento de inclusión en la lista que garantice el respeto de los derechos fundamentales de defensa, en particular el derecho a ser oído. Junto con la Posición común 2002/402, el Reglamento n
o
881/2002 y el Reglamento impugnado establecen, pues, un mecanismo de interacción entre el Comité de Sanciones y la Unión.
De cuanto precede se desprende que, a la luz de sus objetivos y de su contenido, el Reglamento impugnado responde a una decisión adoptada por la Unión en el marco de la PESC.
En contra de lo que sostiene el Parlamento, la inclusión del artículo 308 CE en la base jurídica del Reglamento n
o
881/2002 no puede desvirtuar esta conclusión. Es cierto que un acto adoptado en el ámbito de la PESC no podría haber tenido como fundamento único el artículo 308 CE, pero no lo es menos que dicho artículo, como se ha declarado en el apartado 53 de la presente sentencia, podía completar la base jurídica de un acto adoptado con arreglo a los artículos 60 CE y 301 CE, para posibilitar la adopción de medidas restrictivas cuyos destinatarios son personas físicas o jurídicas, grupos o entidades no estatales que carecen de cualquier vínculo con el régimen gobernante de un Estado tercero. Ahora bien, dicha base jurídica complementaria ya no es necesaria desde que el artículo 215 TFUE, apartado 2, prevé expresamente la posibilidad de adoptar, basándose en el mismo, medidas dirigidas a dichos destinatarios.
Por lo demás, el argumento de que no es posible distinguir entre, por un lado, la lucha contra el terrorismo «interno» y, por otro, la lucha contra el terrorismo «externo», que expone el Parlamento, no parece que pueda poner en duda la elección del artículo 215 TFUE, apartado 2, como base jurídica del Reglamento impugnado.
Efectivamente, tal como se desprende del apartado 65 de la presente sentencia, el artículo 215 TFUE, apartado 2, constituye la base jurídica adecuada para la aprobación, tras la adopción de una decisión en el marco de la PESC, de medidas restrictivas cuyo fin es aplicar dicha política contra personas físicas o jurídicas, entidades o grupos no estatales que estén implicados en delitos terroristas.
En el caso de autos, procede destacar que el Reglamento impugnado modifica el Reglamento n
o
881/2002, que constituye, como se ha declarado en el apartado 67 de la presente sentencia, uno de los instrumentos mediante los cuales la Unión ha aplicado una acción decidida en el Consejo de Seguridad y destinada a salvaguardar la paz y la seguridad internacionales. Además, como se ha recordado en el apartado 72 de la presente sentencia, a la luz de sus objetivos y de su contenido, el Reglamento impugnado responde a una decisión adoptada por la Unión en el marco de la PESC.
Por añadidura, el Parlamento, si bien cuestiona, en el marco de su segundo motivo, que la Posición común 2002/402 pueda equipararse a una decisión adoptada en el ámbito de la PESC en el sentido del artículo 215 TFUE, apartado 2, no ha puesto en duda que dicha Posición común, que permitió la adopción del Reglamento n
o
881/2002 de conformidad con los artículos 60 CE y 301 CE, se basara válidamente en el título V del TUE, en su versión anterior al Tratado de Lisboa, esto es, el título del Tratado que se dedica a la PESC.
Habida cuenta de estos elementos, baste señalar que el artículo 215 TFUE, apartado 2, constituye la base jurídica adecuada para medidas que, como las que son objeto del caso de autos, se dirigen a destinatarios implicados en delitos terroristas y que, en función de sus actividades a escala mundial y de las dimensiones internacionales de la amenaza que suponen, afectan de manera fundamental a la acción exterior de la Unión.
– Sobre la incidencia que tiene en las prerrogativas del Parlamento la elección entre los artículos 75 TFUE y 215 TFUE
Es cierto que la elección entre los artículos 75 TFUE y 215 TFUE como base jurídica del Reglamento impugnado tiene incidencia en las prerrogativas del Parlamento, puesto que la primera de ambas disposiciones preceptúa el uso del procedimiento legislativo ordinario, mientras que, en aplicación de la segunda, el Parlamento simplemente es informado; pero este hecho no puede determinar la elección de la base jurídica.
Efectivamente, como destaca el Consejo, no son los procedimientos los que definen la base jurídica de un acto, sino que es la base jurídica del acto la que determina el procedimiento que se ha de seguir para adoptarlo.
La participación del Parlamento en el proceso legislativo es sin duda el reflejo, a escala de la Unión, de un principio democrático fundamental según el cual los pueblos participan en el ejercicio del poder a través de una asamblea representativa (véanse, en este sentido, las sentencias de 29 de octubre de 1980, Roquette Frères/Consejo,
138/79, Rec. p. 3333
, apartado 33, y Dióxido de titanio, antes citada, apartado 20).
No obstante, la diferencia que existe entre los artículos 75 TFUE y 215 TFUE en lo que atañe a la participación del Parlamento obedece a que los autores del Tratado de Lisboa decidieron atribuir al Parlamento, respecto de la acción de la Unión en el marco de la PESC, un papel más limitado.
Por lo que se refiere a lo argumentado por el Parlamento en el sentido de que sería contrario al Derecho de la Unión que, mediante un procedimiento que excluye la participación del Parlamento, se puedan adoptar medidas que tengan incidencia directa en los derechos fundamentales de los particulares y de los grupos, procede indicar que la obligación de respetar los derechos fundamentales está dirigida, de conformidad con el artículo 51, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, a todas las instituciones, los órganos y los organismos de la Unión. Además, tanto en virtud del artículo 75 TFUE como en virtud del artículo 215 TFUE, apartado 3, los actos contemplados en ambos artículos incluirán las disposiciones necesarias en materia de garantías jurídicas.
Por consiguiente, un acto que incorpore garantías del respeto de los derechos fundamentales de las personas incluidas en la lista, como es el caso del Reglamento impugnado, puede ser adoptado sobre la base del artículo 215 TFUE, apartado 2. Por lo demás, la tesis contraria según la cual dicho acto sólo puede ser adoptado sobre la base del artículo 75 TFUE equivaldría en la práctica a privar al artículo 215 TFUE de gran parte de su efectividad, mientras que la obligación de conformidad con los derechos fundamentales también recae sobre los actos de la Unión destinados a aplicar resoluciones del Consejo de Seguridad (véase, en este sentido, la sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada, apartados 285, 299 y 326).
En tales circunstancias, y en virtud del conjunto de las consideraciones anteriores, procede declarar que la decisión de basar la adopción del Reglamento impugnado en el artículo 215 TFUE, apartado 2, fue correcta.
Por consiguiente, debe desestimarse el primer motivo por infundado.
Sobre el segundo motivo, basado en el incumplimiento de los requisitos que justifican el uso del artículo 215 TFUE
Teniendo en cuenta que el Reglamento impugnado podía basarse válidamente en el artículo 215 TFUE, procede examinar las alegaciones formuladas por el Parlamento en el marco de su segundo motivo, basado en el incumplimiento de los requisitos que justifican el uso de dicho artículo.
Alegaciones de las partes
El segundo motivo se divide en dos partes. La primera parte se refiere al incumplimiento del requisito relativo a una propuesta conjunta del Alto Representante y de la Comisión, y la segunda a la falta de una decisión adoptada en el ámbito de la PESC con carácter previo al Reglamento impugnado.
– Sobre la falta de una propuesta elaborada con arreglo a los Tratados
Según el Parlamento, en el momento de la adopción del Reglamento impugnado, el 22 de diciembre de 2009, no existía una Comisión que pudiera presentar legítimamente una propuesta conjunta con el Alto Representante, puesto que el mandato de la Comisión nombrada en noviembre de 2004 había expirado el 31 de octubre de 2009 y puesto que la nueva Comisión no asumió sus funciones hasta el 10 de febrero de 2010. En opinión del Parlamento, incluso en el supuesto de que fuera aceptable, en aras de la continuidad del trabajo de dicha institución, que la Comisión nombrada el 22 de noviembre de 2004 siguiese ejerciendo ciertas funciones, su autoridad se limitaba a la gestión de los asuntos de administración ordinaria. Según el demandante, la Comisión no estaba facultada para adoptar una iniciativa política de envergadura que modificase la base jurídica de un acto de tal manera que éste perdiera su carácter legislativo y que el Parlamento y los parlamentos nacionales perdieran toda influencia.
El Parlamento considera que no puede sostenerse que la propuesta presentada por la Comisión y el Alto Representante constituyera una mera continuación de la propuesta presentada, exclusivamente por la Comisión, el 22 de abril de 2009. Además, para el Parlamento, la forma de presentar dicha propuesta no fue conforme con la función y las responsabilidades del Alto Representante, tal como los establece el Tratado de Lisboa. El Parlamento entiende que no es concebible que la propuesta conjunta exigida por el artículo 215 TFUE, apartado 2, pueda ser sustituida por la mera aprobación, por parte del Alto Representante, de una propuesta preexistente de la Comisión, adoptada por ésta antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. Por otro lado, en opinión del Parlamento, el Alto Representante, en su condición de responsable de la PESC, está obligado a motivar de forma adecuada la propuesta conjunta presentada.
El Consejo sostiene que, cuando el mandato de la Comisión, nombrada en noviembre de 2004, llegó a término el 31 de octubre de 2009, ésta permaneció en funciones a la espera de que se nombrara a la nueva Comisión, para garantizar la necesaria continuidad del trabajo de la institución, tal como prevé el primer considerando de la Decisión 2010/80/UE del Consejo Europeo, de 9 de febrero de 2010, por la que se nombra a la Comisión Europea (
DO L 38, p. 7
). Según el Consejo, durante el período transitorio comprendido entre el 1 de noviembre de 2009 y el 10 de febrero de 2010, el Parlamento continuó su trato con la Comisión como si ésta siguiera existiendo válidamente.
El Consejo destaca que el Reglamento impugnado fue adoptado sobre la base de la propuesta de la Comisión de 22 de abril de 2009 que fue aprobada por el Alto Representante el 14 de diciembre de 2009. Dicha propuesta seguía siendo válida, según el Consejo, tras la expiración del mandato de la Comisión el 31 de octubre de 2009. Para el demandado, la entrada en vigor del Tratado de Lisboa sólo tuvo por efecto modificar el procedimiento de adopción del Reglamento impugnado.
El Consejo recuerda que el 2 de diciembre de 2009 la Comisión le presentó, y presentó al Parlamento, una comunicación [COM(2009) 665 final] relativa a las consecuencias de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa sobre los procedimientos interinstitucionales de toma de decisiones que se encontraban en curso, incluyendo una lista indicativa de las propuestas pendientes que había presentado la propia Comisión antes de la entrada en vigor del mencionado Tratado, la cual señalaba las consecuencias derivadas de dicha entrada en vigor para cada una de dichas propuestas. Según el Consejo, la propuesta que le presentó la Comisión el 22 de abril de 2009 fue incluida en esa lista junto con una mención que señalaba que su base jurídica cambiaba, pasando de los antiguos artículos 60 CE, 301 CE y 308 CE al artículo 215 TFUE.
Aun admitiendo que la situación en la que se encontraba la Comisión fuese análoga a la prevista en el artículo 246 TFUE, párrafo sexto, relativo a la dimisión voluntaria de todos sus miembros, la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales de la Unión no permite concluir, según el Consejo, que la Comisión se excediera de la gestión de los asuntos de administración ordinaria. En el apartado 96 de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 6 de marzo de 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale y Land Nordrhein-Westfalen/Comisión (
T-228/99 y T-233/99, Rec. p. II-435
), dicho órgano jurisdiccional declaró que una decisión sobre ayudas de Estado adoptada por la Comisión tras la dimisión colectiva de todos sus miembros en marzo de 1999 no constituía una iniciativa política nueva que excediera de las competencias de una Comisión limitada a los asuntos de administración ordinaria. El Consejo entiende que, si esta conclusión era válida para una decisión nueva adoptada por la Comisión durante el período considerado, con mayor razón debería aplicarse en circunstancias en que una propuesta preexistente ha quedado pendiente. Además, en opinión del demandado, se suscita la duda de si la limitación a la gestión de los asuntos de administración ordinaria que establece el artículo 201 CE, párrafo segundo, era aplicable, habida cuenta de que el Parlamento no había adoptado una moción de censura contra la gestión de la Comisión.
Según el Consejo, la propuesta conjunta del Alto Representante y de la Comisión fue presentada de la manera debida. El Consejo afirma que el Alto Representante aprobó, el 14 de diciembre de 2009, la propuesta de la Comisión de 22 de abril de 2009. Para el demandado, no era necesario ni posible que el Alto Representante presentase una exposición de motivos independiente. En su opinión, tampoco era posible que el Alto Representante añadiera de forma unilateral otros elementos a la exposición de motivos que figuraba en los considerandos de dicha propuesta.
– Sobre la falta de una decisión adoptada en el ámbito de la PESC
Según el Parlamento, el Reglamento impugnado no contiene ninguna referencia a una decisión adoptada de conformidad con el capítulo 2 del título V del TUE, a pesar de que el artículo 215 TFUE así lo disponga. El preámbulo de dicho Reglamento se refiere a la Posición común 2002/402, pero, para el Parlamento, ésta no constituye una decisión en el sentido de la referida disposición. Una posición común adoptada antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa no puede asimilarse, en opinión del Parlamento, a una decisión de ese tipo.
Para el Parlamento, las alegaciones del Consejo sobre el mantenimiento de los efectos jurídicos de dicha Posición común de conformidad con el protocolo (n
o
36) sobre las disposiciones transitorias, anexo al TFUE, TUE y TCEEA, y con lo que esta segunda institución denomina «principio de continuidad de los actos», no son pertinentes. En opinión del demandante, no existe ningún elemento en dicho protocolo ni ningún principio del Derecho de la Unión que establezca que una posición común puede reemplazar una decisión adoptada de conformidad con el capítulo 2 del título V del Tratado UE. Para el Parlamento, el Consejo pasa asimismo por alto que tal decisión puede ser sometida a control jurisdiccional por cualquier parte que esté legitimada y que el Tribunal de Justicia podría incluso prohibir al Consejo adoptar medidas con arreglo al artículo 215 TFUE.
El Consejo destaca que el Reglamento n
o
881/2002, precedido de la adopción de la Posición común 2002/402, define las disposiciones y los procedimientos específicos necesarios para garantizar la aplicación de la congelación de fondos. Pese a la decisión de modificar dicho Reglamento a raíz de la sentencia Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión, antes citada, incorporando disposiciones en materia de garantías procesales, no era necesario modificar la Posición común 2002/402 ni adoptar una nueva decisión al respecto en el marco de la PESC. Efectivamente, entiende el Consejo, cuando ya existe un acto, aprobado en el ámbito de la PESC, que exige la adopción de medidas restrictivas y que no ha sido derogado, anulado o modificado, no puede exigirse que en todo caso se adopte una nueva decisión en el ámbito de la PESC de conformidad con el capítulo 2 del título V del Tratado UE. Para el Consejo, este planteamiento negaría el principio de continuidad de los actos establecido en el artículo 9 del protocolo (n
o
36).
El Consejo sostiene asimismo que el hecho de que las personas y entidades incluidas en la lista puedan actualmente interponer un recurso de anulación contra decisiones adoptadas en el marco de la PESC que establecen medidas restrictivas en su contra no comporta que cualquier modificación que se introduzca en un reglamento existente deba necesariamente ir precedida de la adopción de una nueva decisión en el marco de la PESC.
Apreciación del Tribunal de Justicia
En primer lugar, por lo que se refiere a la falta de una propuesta elaborada con arreglo a los Tratados, es cierto que el mandato de la Comisión expiró el 31 de octubre de 2009 y que ésta permaneció en funciones hasta el 10 de febrero de 2010, a la espera de que concluyera el proceso de nombramiento de la nueva Comisión, de conformidad con las disposiciones del Tratado de Lisboa. Así las cosas, el Reglamento impugnado fue adoptado el 22 de diciembre de 2009, esto es, entre ambas fechas.
No obstante lo anterior, aun admitiendo que las competencias de la Comisión se limitaran, tras la expiración de su mandato el 31 de octubre de 2009, a la gestión de los asuntos de administración ordinaria, dicha institución podía proceder a la modificación formal de su propuesta de Reglamento de 22 de abril de 2009 en lo que respecta a la base jurídica del mismo.
Como destaca la Comisión, ello era necesario para que el legislador de la Unión pudiera continuar, ya entrado en vigor el Tratado de Lisboa, el procedimiento pendiente.
A este respecto, procede indicar que, en lo que atañe a las propuestas legislativas de la Comisión en las que, habida cuenta de su naturaleza y alcance, no era posible sustituir simplemente la base jurídica por otra nueva, las mismas fueron retiradas, en virtud de la comunicación de 2 de diciembre de 2009, mencionada en el apartado 93 de la presente sentencia, para ser sustituidas por propuestas nuevas.
En cuanto a la necesidad, que alega el Parlamento, de que el Alto Representante y la Comisión presentaran una propuesta conjunta, procede indicar que el Alto Representante se sumó oficialmente, el 14 de diciembre de 2009, a la propuesta de Reglamento de la Comisión de 22 de abril de 2009.
Ahora bien, el artículo 215 TFUE sólo preceptúa que debe existir una propuesta conjunta de la Comisión y del Alto Representante, sin que sea necesario que el Alto Representante presente una exposición de motivos separada o complete la exposición de motivos de la propuesta de la Comisión.
En segundo lugar, en lo que respecta a la falta de una decisión adoptada en el ámbito de la PESC, procede dilucidar si, habida cuenta de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Reglamento impugnado podía ser adoptado sobre la base de la Posición común 2002/402, en la que ya se había basado el Reglamento n
o
881/2002.
A este respecto, procede recordar que, de conformidad con el artículo 9 del protocolo (n
o
36), los efectos jurídicos de los actos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión adoptados en virtud del TUE antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa se mantienen en tanto dichos actos no hayan sido derogados, anulados o modificados en aplicación de los Tratados.
Los efectos jurídicos de la Posición común 2002/402 se han mantenido tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, y se mantendrán en tanto dicha Posición común no sea derogada, anulada o modificada.
Como ha señalado el Abogado General en el punto 102 de sus conclusiones, el hecho de que, en materia de PESC, el TUE ya no establezca la adopción de posiciones comunes sino de decisiones no tiene por efecto que dejen de existir las posiciones comunes adoptadas antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, so pena de privar al artículo 9 del protocolo (n
o
36) de gran parte de su efectividad.
En tales circunstancias, si bien el contexto jurídico de ambas categorías de actos jurídicos no es idéntico, las posiciones comunes que no hayan sido derogadas, anuladas o modificadas tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa pueden equipararse, a efectos de la aplicación del artículo 215 TFUE, a las decisiones adoptadas de conformidad con el capítulo 2 del título V del TUE a que se refiere dicho artículo.
En consecuencia, debe desestimarse el segundo motivo por infundado.
Puesto que los dos motivos formulados por el Parlamento en apoyo de sus pretensiones carecen de fundamento, procede desestimar el recurso.
Costas
A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiere solicitado la otra parte. Por haber solicitado el Consejo que se condene en costas al Parlamento, y al haber sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarlo en costas. En aplicación del apartado 4, párrafo primero, del mismo artículo, los coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar en costas al Parlamento Europeo.

3)
La República Checa, la República Francesa, el Reino de Suecia y la Comisión Europea cargarán con sus propias costas.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.