CELEX: 62013CJ0341
Zahtjev za prethodnu odluku
Zaštita financijskih interesa Unije
Uredba (EZ, Euratom) br. 2988/95
Članak 3.
Pokretanje postupka zbog nepravilnosti
Europski fond za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP)
Povrat nepravilno stečenih izvoznih subvencija
Rok zastare
Primjena duljeg nacionalnog roka zastare
Opći rok zastare
Upravne mjere i kazne

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 3. do 5. Uredbe Vijeća (EZ, Euroatom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica (
SL L 312, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 5.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između Cruz & Companhia Lda (u daljnjem tekstu: Cruz & Companhia) protiv Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (Institut za financiranje poljoprivrede i ribarstva, u daljnjem tekstu: IFAP) povodom porezne ovrhe zbog povrata izvoznih subvencija za vino koje je Cruz & Companhia nepravilno stekao tijekom 1995.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba br. 2988/95
Sukladno uvodnoj izjavi 3. Uredbe br. 2988/95:
„Budući da su detaljna pravila koja uređuju ovu decentraliziranu upravu kao i praćenje njihove uporabe predmet različitih detaljnih odredaba u skladu s politikama [Unije]; budući da se u svim područjima treba suprotstaviti radnjama koje štete financijskim interesima [Unije]“.
Uvodna izjava 5. Uredbe br. 2988/95 određuje: „Budući da su nepravilno postupanje i upravne mjere i kazne za takvo postupanje predviđeni sektorskim pravilima u skladu s ovom Uredbom.“
Članak 1. navedene uredbe određuje:
„1.   Radi zaštite financijskih interesa [Unije] ovime se usvajaju opća pravila homogenih provjera te upravnih mjera i kazni za nepravilnosti u odnosu na pravo [Unije].
2.   'Nepravilnost' znači povreda odredaba prava [Unije] koja proizlazi iz učinjene ili propuštene radnje od strane gospodarskog subjekta, a što je dovelo ili je moglo dovesti u pitanje opći proračun [Unije] ili proračune kojima [Unija] upravlja, bilo smanjenjem ili gubitkom prihoda iz vlastitih sredstava prikupljenih izravno u ime [Unije], ili neopravdanim izdacima.“
Članak 3. stavci 1. i 3. navedene uredbe propisuju:
„1.   Rok zastare za pokretanje postupka je četiri godine od dana kada je počinjena nepravilnost iz članka 1. stavka 1. Međutim, sektorskim pravilima mogu se odrediti i kraći rokovi, ali ne mogu biti kraći od tri godine.
[...]
Rok zastare prekida se radnjom nadležnog tijela o kojoj obavješćuje dotičnu osobu, u vezi s istragom ili sudskim postupkom o nepravilnosti. Rok zastare ponovo teče nakon svake radnje koja uzrokuje prekid.
[...]
3.   Države članice zadržavaju mogućnost primjene duljeg razdoblja od onog propisanog stavcima 1. i 2 […]“
Sukladno članku 4. Uredbe br. 2988/95:
„1.   Svaka nepravilnost u pravilu ima za posljedicu oduzimanje nepravilno stečene koristi:
—
obvezom plaćanja ili vraćanja dugovanih ili nepravilno stečenih iznosa,
[...]
2.   Primjena mjera iz stavka 1. ograničava se na oduzimanje stečenih pogodnosti te, kada je tako propisano, kamata koja se može odrediti na paušalnoj osnovi.
[...]
4.   Mjere propisane ovim člankom se ne smatraju kaznama.“
Članak 5. Uredbe br. 2988/95 određuje:
„1.   Namjerne nepravilnosti ili one prouzročene nepažnjom mogu imati za posljedicu sljedeće upravne kazne:
a)
plaćanje upravne kazne;
b)
plaćanje iznosa većeg od nepravilno stečenog ili izbjegnutog iznosa, uvećano za kamate kada je to primjereno; [...];
c)
cijelo ili djelomično ukidanje pogodnosti odobrenih propisima Zajednice, čak i ako se subjekt neispravno okoristio samo dijelom te pogodnosti;
[...]
g)
ostale kazne isključivo gospodarske vrste istovjetne u prirodi i području primjene, određene sektorskim pravilima usvojenim od strane Vijeća s obzirom na posebne zahtjeve predmetnih sektora i u skladu s izvršavanjem provedbenih ovlasti koje je Vijeće dodijelilo Komisiji.
2.   Ne dovodeći u pitanje odredbe utvrđene u sektorskim pravilima postojeće u trenutku stupanja na snagu ove Uredbe, ostale nepravilnosti mogu imati za posljedicu samo kazne koje nisu istovjetne kaznenim odredbama propisanim u stavku 1. ako su takve kazne nužne za osiguranje ispravne primjene pravila.“
Sukladno članku 11. Uredbe br. 2988/95, ona je stupila na snagu dana 26. prosinca 1995.
Uredba (EEZ) br. 729/70
Člankom 1. stavkom 1. Uredbe Vijeća (EEZ) br. 729/70 od 21. travnja 1970. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (
SL L 94, str. 13
.), kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EZ) br. 1287/95 od 22. svibnja 1995. (
SL L 125, str. 1
., u daljnjem tekstu: Uredba br. 729/70), određeno je da je Europski fond za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP) sastavni dio proračuna Unije i da se sastoji od dviju komponenti, odnosno od komponente „za jamstva“i komponente „za usmjeravanja“. Prema stavku 2. navedenog članka, komponenta „za jamstva“ financira među ostalim izvozne subvencije za izvoz u treće zemlje.
Članak 2. stavak 1. ove uredbe predviđao je:
„Izvozne subvencije za izvoz u treće države dodijeljene u skladu s odredbama [prava Unije] u okviru zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta financiraju se sukladno članku 1. stavku 2. točki (a).
[...]“ [neslužbeni prijevod]
Članak 4. navedene uredbe glasio je:
„1.   Svaka država članica obavješćuje Komisiju:
a)
o službama i agencijama koje su ovlaštene podmirivati rashode iz članaka 2. i 3., u daljnjem tekstu nazvane: agencije za plaćanja.
[...]
3.   Svaka država članica dostavlja Komisiji [određene] obavijesti […] o agencijama za plaćanja, [koje se odnose na] njihov naziv i status, administrativne i računovodstvene uvjete, kao i uvjete interne kontrole pod kojima se obavljaju plaćanja u skladu s pravom Unije u okviru zajedničke poljoprivredne politike, [kao i o] dokumentu o njihovoj akreditaciji.
Komisiju treba bez odgode obavijestiti o svakoj promjeni.
[...]“ [neslužbeni prijevod]
Članak 5. Uredbe br. 729/70 uređivao je uvjete pod kojima Komisija u okviru postupka poravnanja računa EFSJP‑a odobrava financiranja koja predlažu nacionalne službe i agencije iz članka 4. te uredbe, i u tu je svrhu predviđao da odluka o poravnanju računa obuhvaća cjelovitost, točnost i istinitost računa.
Članak 5. stavak 2. točka (c) navedene uredbe precizirao je da Komisija:
„odlučuje o rashodima koji se isključuju od financiranja [Unije] iz članka 2. i 3. kada utvrdi da rashodi nisu nastali u skladu s pravom [Unije].
Prije donošenja odluke o odbijanju financiranja nalazi inspekcije Komisije i odgovori države članice priopćuju se u pisanom obliku, nakon čega dvije strane nastoje postići dogovor o mjerama koje je potrebno poduzeti.
Ako se ne postigne dogovor, država članica može zatražiti pokretanje postupka usklađivanja međusobnih stajališta unutar roka od četiri mjeseca, čiji se rezultati u obliku izvješća dostavljaju Komisiji koja ih ispituje prije donošenja odluke o odbijanju financiranja.
Komisija procjenjuje iznose koji se isključuju na temelju težine zabilježene neusklađenosti. U tu svrhu Komisija uzima u obzir vrstu i težinu povrede te financijsku štetu prouzročenu [Uniji].
Financiranje se ne može odbiti za rashode koji su nastali više od dvadeset i četiri mjeseca prije nego što je Komisija pisano obavijestila državu članicu o nalazima svoje inspekcije. Međutim, ova se odredba ne primjenjuje na financijske posljedice koje proizlaze iz:
—
nepravilnosti u smislu članka 8. stavka 2.,
—
nacionalnih potpora ili povreda zbog kojih su pokrenuti postupci iz članaka 93. i 169. Ugovora [o EZ‑u].“ [neslužbeni prijevod]
U članku 8. stavku 1. navedene uredbe određeno je da države članice usvajaju, u skladu s nacionalnim zakonodavnim, regulatornim i administrativnim odredbama, mjere nužne za osiguravanje toga da su transakcije koje čine dio sustava financiranja preko EFSJP‑a doista i izvršene i da su izvršene pravilno, s ciljem sprječavanja i sankcioniranja nepravilnosti, te povrata iznosa izgubljenih zbog nepravilnosti ili nepažnje.
U članku 8. stavku 2. navedene uredbe određeno je da će ‐ u slučaju da ne dođe do potpunog povrata ‐ financijske posljedice nepravilnosti ili nepažnje snositi Unija, osim onih koje se ne budu mogle pripisati nepravilnostima ili nepažnji tijela ili agencija država članica. Prema izričaju posljednjeg podstavka tog stavka, „vraćeni iznosi pripisuju se ovlaštenoj agenciji za plaćanja koja ih koristi za smanjenje rashoda koje financira [EFSJP]. Kamate na iznose koji su vraćeni ili isplaćeni sa zakašnjenjem isplaćuju se [EFSJP‑u].“
Portugalsko pravo
Iz spisa podnesenog Sudu proizlazi da portugalsko pravo ne predviđa poseban rok zastare za povrat nepravilno stečenih izvoznih subvencija u korist proračuna Unije. Člankom 309. Građanskog zakonika predviđen je opći rok zastare u trajanju od dvadeset godina, dok njegov članak 304. stavak 1. određuje:
„Kada zastarni rok protekne, ovlaštenik može odbiti ispunjenje činidbe ili se na svaki primjeren način protiviti izvršenju zastarjelog prava.“
Dekret zakonom br. 155/92 od 28. lipnja 1992. utvrđuje se sustav državne financijske uprave. U njegovom se članku 36. predviđaju, među ostalim, i načini povrata javnih sredstava namijenjenih državnom proračunu.
Članak 40. navedenog dekret zakona određuje:
„1 –   Obveza povrata stečenih iznosa zastarijeva u roku od pet godina od njihovog stjecanja.
2 –   Ovaj se rok prekida ili prestaje teći u skladu s općim uvjetima za prekid ili zastoj zastare.“
Glavni postupak i prethodna pitanja
Iz spisa podnesenog Sudu proizlazi da je Cruz & Companhia poduzeće čiji je predmet poslovanja trgovina vinima, jakim alkoholnim pićima i njihovim izvedenicama. U okviru svoje djelatnosti to je poduzeće više puta tijekom 1995. izvezlo vino u Angolu po cijeni nižoj od cijene koju bi dobilo da je vino prodalo na tržištu Unije. Cruz & Companhia je od Instituto Nacional de Garantia Agrária (Nacionalni institut za poljoprivredna jamstva, u daljnjem tekstu: INGA) zahtijevao isplatu izvoznih subvencija, te je u tu svrhu podnio deklaracije o odobravanju izvoza.
Tijekom 2004. godine INGA je od Cruz & Companhia zahtijevala povrat nepravilno stečenih izvoznih subvencija do iznosa od 634995,78 eura.
Tijekom 2005. godine INGA je protiv Cruz & Companhia pokrenula sudski postupak naplate navedene tražbine.
Svojom presudom od 28. prosinca 2011. Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu (upravni i porezni sud u Viseuu, Portugal) je odbio prigovor Cruz & Companhia protiv postupka naplate, smatrajući da –imajući rok od dvadeset godina predviđen člankom 309. Građanskog zakonika u vidu ‐ zastara nije nastupila.
Cruz & Companhia je protiv te presude podnio žalbu Supremo Tribunal Administrativo (Vrhovnom upravnom sudu). U toj žalbi u osnovi ističe da primjena općeg roka zastare u trajanju od dvadeset godina u postupku povrata od strane nadležnog nacionalnog tijela izvoznih subvencija za vino iz 1995. povrjeđuje pravo Unije koje se u portugalskom pravnom sustavu izravno primjenjuje, kao i načela pravne sigurnosti, zabrane diskriminacije postupaka na temelju prava Unije u odnosu na postupke na temelju nacionalnog prava te proporcionalnosti. U tom pogledu Cruz & Companhia tvrdi da ‐ u postupku u kojem sudjeluje ‐ treba primijeniti četverogodišnji rok zastare iz članka 3. stavka 1. Uredbe br. 2988/95, a s obzirom na to da portugalsko zakonodavstvo ne predviđa poseban dulji rok, u smislu stavka 3. navedenog članka. U potporu svojoj argumentaciji navodi osobito sudsku praksu kako je određena u presudi Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading (C‑201/10 i C‑202/10,
EU:C:2011:282
).
Osim toga, pod pretpostavkom da se u predmetu koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev može primijeniti dulji nacionalni rok zastare na temelju članka 3. stavka 3. Uredbe br. 2988/95, Cruz & Companhia smatra da bi to morao biti petogodišnji rok iz članka 40. Dekret zakona br. 155/92 od 28. lipnja 1992. o procesuiranju nepravilnosti štetnih za nacionalne financijske interese Portugalske Republike, s obzirom na to da se načelo zabrane diskriminacije protivi tome da rok za zastarijevanje pokretanja postupka zbog nepravilnosti štetnih za financijske interese Unije bude određen u trajanju četiri puta duljem od roka koji se primjenjuje u sličnim nacionalnim situacijama.
IFAP u osnovi ističe da se rok zastare iz članka 3. Uredbe br. 2988/95 ne primjenjuje na procesuiranje nepravilnosti u formi upravnih mjera, u smislu članka 4. navedene uredbe. Naime, pravila o zastari sadržana u navedenom članku 3. odnose se samo na zastaru pokretanja postupka radi izricanja upravnih kazni u smislu članka 5. navedene uredbe.
Sud koji je uputio zahtjev konstatira da je presuda Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu od 28. prosinca 2011. u skladu s njegovom ustaljenom sudskom praksom, prema kojoj rok za zastaru povrata izvoznih subvencija nije rok iz članka 40. Dekret zakona br. 155/92, već opći dvadesetogodišnji rok iz članka 309. Građanskog zakonika.
Međutim, sud koji je uputio zahtjev izražava sumnju u pogledu primjene roka zastare iz članka 3. stavka 1. Uredbe br. 2988/95 u predmetu koji se pred njim vodi. Taj sud osobito dvoji primjenjuje li se navedena odredba samo na odnose između Unije i nacionalne agencije za plaćanja potpora za poljoprivredu, ili se također primjenjuje i na odnose između agencije za plaćanja i korisnika potpora za koje se smatra da su nepravilno stečene. Također se pita i je li navedeni četverogodišnji rok zastare primjenjiv – osim na upravne kazne iz članka 5. Uredbe br. 2988/95 – i na upravne mjere iz članka 4. navedene uredbe.
U tim okolnostima Supremo Tribunal Administrativo je odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1)
Primjenjuje li se rok zastare za pokretanje postupka iz članka 3. stavka 1. Uredbe [br. 2988/95] samo na odnose između Unije i [...] [nacionalne] agencije za plaćanja potpora Unije ili se primjenjuje i na odnose između [...] [nacionalne] agencije za plaćanja potpora Unije i [...] korisnika potpora za koje se smatra da su nepravilno dodijeljene?
2)
U slučaju da se rok iz članka 3. stavka 1. Uredbe br. 2988/95 primjenjuje i na odnose između [nacionalne] agencije za plaćanja potpora Unije i korisnika potpora za koje se smatra da su nepravilno dodijeljene, treba li iz toga zaključiti da je taj rok primjenjiv samo u slučaju izricanja „upravnih kazni“u smislu članka 5. Uredbe br. 2988/95 ili je primjenjiv i u slučaju izricanja „upravnih mjera“ u smislu članka 4. stavka 1. navedene uredbe, a osobito u slučajevima povrata nepravilno stečenih iznosa?“
O prethodnim pitanjima
Relevantnost odgovora za potrebe rješavanja predmeta glavnog postupka
Portugalska vlada u svojem očitovanju ističe da se glavni postupak ne bi moglo tumačiti u kontekstu odredaba Uredbe br. 2988/95, jer njegov predmet nije rok zastare za pokretanje upravnog postupka nego postupak izvršenja odluke o povratu potpora nepravilno dodijeljenih Cruz & Companhia, odnosno postupak naplate tražbine. Stoga se u stadiju izvršenja pravomoćne sudske odluke kojom se utvrđuje obveza povrata potpora ne bi više moglo pozivati na sustav zastare pokretanja postupka iz članka 3. navedene uredbe. Shodno navedenome, odgovori na upućena pitanja nisu relevantni za rješavanje glavnog postupka.
Točno je da, kako ističe navedena vlada, Uredba br. 2988/95 ne predviđa rok za izvršenje nacionalne odluke kojom se izriče „upravna mjera“ u smislu te uredbe.
Treba podsjetiti da prema ustaljenoj praksi Suda, pitanja o tumačenju prava Unije koja uputi nacionalni sudac unutar pravnog i činjeničnog okvira koji sam definira – i čiju točnost Sud nije dužan provjeravati – uživaju presumpciju relevantnosti. Sud može odbiti odlučivati o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud samo ako je posve očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili glavnim postupkom, u slučaju kada je problem hipotetski ili kada Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja (presude Pfleger i dr., C‑390/12,
EU:C:2014:429
, t. 26., te Melki i Abdeli, C‑188/10 i C‑189/10,
EU:C:2010:363
, t. 27. i navedena sudska praksa).
Međutim, u ovom predmetu iz zahtjeva za prethodnu odluku izričito proizlazi da je sud koji je uputio zahtjev naumio odlučivati polazeći od pretpostavke da se Cruz & Companhia u svojoj tužbi izričito ne poziva na zastaru duga koji je predmet izvršenja, već na zastaru „obveze povrata stečenih iznosa“ koja proizlazi iz postupka zbog utvrđenih nepravilnosti. Stoga sud koji je uputio zahtjev u osnovi upućuje pitanja da bi utvrdio u kojoj je mjeri Uredbom br. 2988/95
ratione temporis
uređeno djelovanje upravnog tijela radi donošenja upravne mjere povrata tražbine koja je nepravilno stečena iz proračuna Unije.
U tim okolnostima na pitanja koja je uputio Supremo Tribunal Administrativo treba odgovoriti.
Meritum
Prvo pitanje
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u osnovi pita treba li članak 3. Uredbe br. 2988/95 tumačiti na način da se primjenjuje na postupak koji su pokrenula nacionalna tijela protiv korisnika potpora Unije zbog nepravilnosti koje je utvrdila nacionalna agencija zadužena za plaćanje izvoznih subvencija u okviru EFSJP‑a.
U tom pogledu treba podsjetiti da se u okviru zajedničke poljoprivredne politike – na temelju članka 2. Uredbe br. 729/70, a u skladu s njezinim člankom 1. stavkom 2. točkom (a) – financiraju izvozne subvencije za izvoz u treće države dodijeljene sukladno pravu Unije u okviru zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta.
U skladu s člankom 4. navedene uredbe, države članice određuju službe i agencije koje su ovlaštene podmirivati rashode iz njezinih članaka 2. i 3. One su među ostalim obvezne Komisiji dostaviti administrativne i računovodstvene uvjete pod kojima se obavljaju plaćanja u skladu s pravom Unije u okviru zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta. S druge pak strane, članak 5. navedene uredbe uređuje uvjete pod kojima Komisija u okviru postupka poravnanja računa EFSJP‑a odobrava financiranja koja predlažu navedene nacionalne službe i agencije.
U skladu s člankom 8. stavkom 1. navedene uredbe države članice usvajaju, sukladno nacionalnim zakonodavnim, regulatornim i administrativnim odredbama, mjere nužne za osiguravanje da su transakcije koje sačinjavaju dio sustava financiranja preko EFSJP‑a zaista izvršene i da su izvršene pravilno, s ciljem sprječavanja i sankcioniranja nepravilnosti, te povrata iznosa izgubljenih zbog nepravilnosti ili nepažnje. U slučaju da ne dođe do potpunog povrata sredstava, financijske posljedice nepravilnosti ili nepažnje snosi Unija, osim ako se one mogu pripisati nepravilnostima ili nepažnji tijela ili agencija država članica. Na taj se način vraćeni iznosi pripisuju ovlaštenoj agenciji za plaćanja koja ih koristi za smanjenje rashoda koje financira EFSJP.
Iz navedenih odredaba proizlazi da pokretanje postupaka kao i mjere opreza za potrebe sustava davanja i subvencija u načelu ostaju obveza država članica (u tom smislu vidjeti presudu Mertens i dr., 178/73 do 180/73,
EU:C:1974:36
, t. 16.) i da je – u skladu s tekstom članka 8. stavka 1. Uredbe br. 729/70 koji se odnosi na povrat iznosa izgubljenih zbog nepravilnosti – dužnost povrata nepravilno isplaćenih iznosa izrijekom stavljena u obvezu nacionalnim tijelima zaduženima za upravljanje mehanizmima Unije za intervenciju u poljoprivredi, s time da ta tijela – koja djeluju u ime i za račun Unije – u tim slučajevima nemaju diskrecijsku ovlast u pogledu oportunosti zahtijevanja povrata nepravilno dodijeljenih sredstava Unije (u tom smislu vidjeti presudu BayWa i dr., 146/81, 192/81 i 193/81,
EU:C:1982:146
, t. 30.).
U tom pogledu, ovlaštena nacionalna tijela ‐ kada zahtijevaju povrat nepravilno stečenih izvoznih subvencija iz proračuna Unije od strane gospodarskog subjekta kakav je u predmetu u glavnom postupku Cruz & Companhia ‐ djeluju u ime i za račun proračuna Unije i procesuiraju nepravilnosti u smislu članka 1. Uredbe br. 2988/95, tako da njihovo djelovanje spada u područje primjene navedene uredbe.
Imajući sve navedeno u vidu, na prvo pitanje treba odgovoriti da članak 3. Uredbe br. 2988/95 treba tumačiti na način da se primjenjuje na postupak koji su pokrenula nacionalna tijela protiv korisnika potpora Unije zbog nepravilnosti koje je utvrdila nacionalna agencija zadužena za plaćanje izvoznih subvencija u okviru EFSJP‑a.
Drugo pitanje
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u osnovi pita primjenjuje li se zastarni rok iz članka 3. stavka 1. Podstavka 1. Uredbe br. 2988/95 – osim na procesuiranje nepravilnosti radi izricanja upravnih kazni u smislu članka 5. navedene Uredbe – i na pokretanje postupka radi izricanja upravnih mjera u smislu članka 4. navedene uredbe.
U tom pogledu treba podsjetiti da se člankom 1. stavkom 1. Uredbe br. 2988/95 uvode „opća pravila homogenih provjera te upravnih mjera i kazni za nepravilnosti u odnosu na pravo [Unije]“, i to – kako proizlazi iz njezine uvodne izjave 3. – kako bi se „u svim područjima suprotstavilo radnjama koje štete financijskim interesima [Unije]“ (presude Handlbauer, C‑278/02,
EU:C:2004:388
, t. 31., kao i Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i dr., C‑278/07 do C‑280/07,
EU:C:2009:38
, t. 20.).
Međutim, člankom 3. stavkom 1. podstavkom 1. Uredbe br. 2988/95 utvrđuje se ‐ u pogledu pokretanja postupaka – rok zastare koji počinje teći od dana kada je nepravilnost počinjena, pod čime se – prema članku 1. stavku 2. navedene uredbe – smatra „svaka povreda odredaba prava [Unije] koja proizlazi iz učinjene ili propuštene radnje od strane gospodarskog subjekta, a što je dovelo ili je moglo dovesti u pitanje opći proračun [Unije]“ (presude Handlbauer,
EU:C:2004:388
, t. 32., te Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i dr.,
EU:C:2009:38
, t. 21.).
Iz toga slijedi da je članak 3. stavak 1. Uredbe br. 2988/95 primjenjiv kako na nepravilnosti koje dovode do izricanja upravne kazne u smislu njezinog članka 5. tako i na nepravilnosti koje su predmet upravne mjere u smislu njezinog članka 4., i to takve mjere koja ima za predmet vraćanje nepravilno stečene koristi a da pri tome nema karakter kazne (u tom smislu vidjeti presude Handlbauer,
EU:C:2004:388
, t. 33. i 34., te Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i dr.,
EU:C:2009:38
, t. 22.).
Međutim, što se tiče glavnog postupka, na prvom mjestu treba ispitati može li se Uredba br. 2988/95 primijeniti
ratione temporis
, s obzirom na to da su nepravilno stečene izvozne subvencije Cruz & Companhia isplaćene za transakcije provedene prije njezinog stupanja na snagu.
Prije donošenja Uredbe br. 2988/95 zakonodavac Unije nije bio predvidio nikakvo pravilo glede zastare primjenjive na povrat iznosa koje su gospodarski subjekti nepravilno stekli na temelju svoje učinjene ili propuštene radnje koja je dovela ili je mogla dovesti u pitanje opći proračun Unije ili proračune kojima Unija upravlja (presuda Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i dr.,
EU:C:2009:38
, t. 25.).
Stoga su prije donošenja Uredbe br. 2988/95 parnice povodom povrata iznosa koji su u kontekstu prava Unije nepravilno stečeni nacionalni sudovi trebali – imajući u vidu nepostojanje odredaba Unije – riješiti primjenom svojeg nacionalnog prava, ali uz ograničenja koja im postavlja pravo Unije, u smislu da preduvjeti predviđeni nacionalnim pravom ne bi mogli dovesti do toga da povrat nedugovanih potpora bude praktično nemoguć ili pretjerano težak, i da je njegova primjena morala biti nediskriminirajuća u odnosu na postupke u kojima se rješavaju nacionalni sporovi iste vrste (vidjeti presudu Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i dr.,
EU:C:2009:38
, t. 26.).
Zakonodavac Unije je donoseći Uredbu br. 2988/95, i osobito njezin članak 3. stavak 1. podstavak 1., namjeravao uspostaviti opće pravilo o zastari primjenjivo u toj materiji, kojim je želio, s jedne strane, definirati minimalni rok primjenjiv u svim državama članicama i, s druge strane, odustati od mogućnosti ishođenja povrata iznosa nepravilno stečenih iz proračuna Unije nakon proteka razdoblja od četiri godine od dana kada je počinjena nepravilnost koja utječe na sporne isplate (presuda Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i dr.,
EU:C:2009:38
, t. 27.).
Stoga je zakonodavac Unije usvajanjem članka 3. stavka 1. Uredbe br. 2988/95, i to bez utjecaja na njezin članak 3. stavak 3., definirao opće pravilo o zastari kojim je dobrovoljno na četiri godine smanjio razdoblje u kojem tijela država članica koja djeluju u ime i za račun Unije trebaju ili bi trebala ishoditi povrat nepravilno stečenih iznosa (presuda Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i dr.,
EU:C:2009:38
, t. 29.), ali ipak uz iznimku procesuiranja pogrešaka ili nepravilnosti koje su počinila sama nacionalna tijela (u tom smislu vidjeti Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, C‑281/07,
EU:C:2009:6
, t. 22.).
Kada je riječ o dugovima koji su nastali tijekom važenja nacionalnog pravila o zastari i koji u skladu s tim pravilom još nisu zastarjeli, stupanje na snagu Uredbe br. 2988/95 dovodi do toga da oni u načelu – primjenom njezinog članka 3. stavka 1. podstavka 1. – zastarijevaju u roku od četiri godine od dana počinjenja nepravilnosti (vidjeti presudu Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i dr.,
EU:C:2009:38
, t. 31.).
U takvim se okolnostima ‐ primjenom navedene odredbe – svaki iznos nepravilno stečen od strane gospodarskog subjekta zbog nepravilnosti počinjene prije stupanja na snagu Uredbe br. 2988/95 načelno treba smatrati zastarjelim, osim u slučaju postojanja radnje koja uzrokuje prekid, a koja je poduzeta u roku od četiri godine od počinjenja nepravilnosti, pod čime se misli – u skladu s člankom 3. stavkom 1. podstavkom 3. navedene uredbe – na radnju o kojoj je zainteresirana osoba obaviještena, koja dolazi od ovlaštenog tijela i koja je usmjerena na istraživanje ili procesuiranje navedene nepravilnosti (u tom smislu vidjeti presudu Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i dr.,
EU:C:2009:38
, t. 32.).
Iz navedenoga slijedi da neka nepravilnost – ako je počinjena, kao što je slučaj u glavnom postupku, tijekom 1995. godine – potpada pod opće pravilo o četverogodišnjoj zastari, te stoga zastarijeva tijekom 1999. onog dana kada je 1995. prekršaj bio počinjen, uz pridržaj mogućnosti koja državama članicama pripada u skladu s člankom 3. stavkom 3. Uredbe br. 2988/95 da predvide dulje rokove zastare (vidjeti
per analogiam
presudu Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb i dr.,
EU:C:2009:38
, t. 33.).
Naposljetku, treba uzeti u obzir da je zakonodavac Unije u članku 3. stavku 3. Uredbe br. 2988/95 izrijekom predvidio da države članice mogu primijeniti rokove zastare dulje od minimalnog četverogodišnjeg roka iz članka 3. stavka 1. navedene uredbe. Naime, zakonodavac nije namjeravao unificirati primjenjive rokove, pa, u skladu s time, stupanje na snagu Uredbe br. 2988/95 nije moglo imati za posljedicu prisiljavanje država članica da rokove zastare koje su primjenjivale ranije ‐ u vrijeme dok u pravu Unije nije postojalo odgovarajuće uređenje ‐ svedu na četiri godine (u tom smislu vidjeti presudu Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading,
EU:C:2011:282
, t. 25.).
Stoga države članice u okviru mogućnosti iz članka 3. stavka 3. Uredbe br. 2988/95 zadržavaju veliku marginu diskrecije u pogledu utvrđivanja duljih rokova zastare koje žele primjenjivati na nepravilnosti koje oštećuju financijske interese Unije (presude Corman, C‑131/10,
EU:C:2010:825
, t. 54., kao i Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading,
EU:C:2011:282
, t. 26.).
U tom pogledu dulji rokovi zastare koje države članice imaju ovlast primjenjivati na temelju članka 3. stavka 3. Uredbe br. 2988/95 mogu proizlaziti iz općih odredbi koje prethode stupanju na snagu te uredbe, na način da države članice takve dulje rokove mogu primjenjivati kroz sudsku praksu kojom se na slučajeve nepravilno stečenih iznosa primjenjuje opća odredba koja predviđa zastarni rok dulji od četiri godine (presuda Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading,
EU:C:2011:282
, t. 29.).
Točno je da je jednom gospodarskom subjektu mnogo jednostavnije utvrditi važeći rok zastare kada ga je nacionalni zakonodavac utvrdio odredbom koja se specifično primjenjuje na određeno područje. Međutim, u slučaju da ne postoji takva specifična odredba koja bi se primjenjivala na područje kakvo je povrat nepravilno stečenih izvoznih subvencija na štetu proračuna Unije, načelo pravne sigurnosti se samo po sebi ne protivi primjeni općeg roka zastare utvrđenog građanskim pravom, koji bi bio dulji od četverogodišnjeg roka iz članka 3. stavka 1. podstavka 1. Uredbe br. 2988/95 (u tom smislu vidjeti presudu Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading,
EU:C:2011:282
, t. 33.).
Međutim, takva primjena poštuje načelo pravne sigurnosti samo ako je u dovoljnoj mjeri predvidljiva. U tom pogledu treba podsjetiti da nije na Sudu da u okviru prethodnog postupka utvrđuje postojanje takve sudske prakse (u tom smislu vidjeti presudu Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading,
EU:C:2011:282
, t. 34.).
Osim toga, primjena duljeg nacionalnog roka zastare sukladno članku 3. stavku 3. Uredbe br. 2988/95, za potrebe procesuiranja nepravilnosti u smislu navedene uredbe, ne treba očito premašivati ono što je nužno za postizanje cilja zaštite financijskih interesa Unije (u tom smislu vidjeti presude AJD Tuna, C‑221/09,
EU:C:2011:153
, t. 79., te Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading,
EU:C:2011:282
, t. 38.).
Točno je da, s jedne strane, nije isključeno da pravilo o dvadesetogodišnjem roku zastare sadržano u odredbi građanskog prava može biti i nužno i proporcionalno ‐ osobito u okviru parnica između privatnih osoba – u pogledu njegovog cilja koji je definirao nacionalni zakonodavac (vidjeti
per analogiam
presudu Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading,
EU:C:2011:282
, t. 41.). S druge pak strane, primjena desetgodišnjeg zastarnog roka sadržanog u odredbi građanskog prava države članice nije – s gledišta cilja zaštite financijskih interesa Unije – suprotna načelu proporcionalnosti (u tom smislu vidjeti presudu Corman,
EU:C:2010:825
, t. 24., 31. i 49.).
Naprotiv, Sud je već presuđivao da dodjela nacionalnim tijelima roka od trideset godina – s gledišta navedenog cilja za koji je zakonodavac Unije smatrao da je zastarni rok od četiri, pa čak i tri godine, sam po sebi dovoljan da tim tijelima omogući procesuiranje nepravilnosti koje utječu na financijske interese Unije i koje mogu dovesti do usvajanja mjera kao što je nalaganje povrata nepravilno stečenih iznosa – premašuje ono što je nužno za provođenje pažljive uprave (u tom smislu vidjeti presudu Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading,
EU:C:2011:282
, t. 43.).
Sud je u tom kontekstu naglasio da uprava ima opću obvezu dužne pažnje prilikom provjeravanja ispravnosti plaćanja koja sama provodi i koja opterećuju proračun Unije, s obzirom na to da države članice moraju poštovati opću obvezu pažnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a koja zahtijeva učinkovito poduzimanje mjera za ispravljanje nepravilnosti. Stoga bi priznavanje mogućnosti državama članicama da upravi dodijele mnogo dulji rok za postupanje od onog iz članka 3. stavka 1. podstavka 1. Uredbe br. 2988/95 moglo na određen način ohrabriti inertno držanje nacionalnih tijela prilikom procesuiranja „nepravilnosti“ u smislu članka 1. Uredbe br. 2988/95, izlažući pri tome gospodarske subjekte, s jedne strane, dugom razdoblju pravne nesigurnosti i, s druge strane, riziku da po proteku tog razdoblja više ne budu u mogućnosti podnijeti dokaze o ispravnosti predmetnih transakcija (u tom smislu vidjeti Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading,
EU:C:2011:282
, t. 44. i 45.).
Ova razmatranja vrijede i u pogledu primjene dvadesetogodišnjeg zastarnog roka utvrđenog građanskim zakonikom radi procesuiranja nepravilnosti u smislu članka 1. Uredbe br. 2988/95. Naime, u svakom slučaju, ako je zastarni rok od četiri godine previše kratak da bi omogućio nacionalnim tijelima procesuiranje složenijih nepravilnosti, nacionalni zakonodavac može po svojoj volji, sukladno članku 3. stavku 3. navedene uredbe, odrediti dulji zastarni rok, kao što je to u članku 40. Dekret‑zakona br. 155/92 (u tom smislu vidjeti presudu Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading,
EU:C:2011:282
, t. 46.).
Treba međutim naglasiti da u slučaju da takvo pravilo ne postoji, nepravilnosti kakve su predmet glavnog postupka treba – sukladno sudskoj praksi navedenoj u točki 53. ove presude – smatrati zastarjelima u roku od četiri godine od dana njihovog počinjenja, uzimajući u obzir radnje koje uzrokuju prekid zastare navedene u članku 3. stavku 1. podstavku 3. Uredbe br. 2988/95, te poštujući ograničenje iz njezinog članka 3. stavka 1. podstavka 4.
Imajući sve navedeno u vidu, na drugo pitanje treba odgovoriti da se rok zastare iz članka 3. stavka 1. podstavka 1. Uredbe br. 2988/95 – osim na procesuiranje nepravilnosti radi izricanja upravnih kazni u smislu članka 5. navedene uredbe – primjenjuje i na pokretanje postupka radi donošenja upravnih mjera u smislu njezinog članka 4. Iako članak 3. stavak 3. navedene uredbe dopušta državama članicama da na temelju općih odredaba usvojenih prije njezinog donošenja primijene rokove zastare dulje od četiri odnosno tri godine predviđene stavkom 1. podstavkom 1. članka 3., primjena dvadesetogodišnjeg roka zastare premašuje ono što je nužno da bi se ostvario cilj zaštite financijskih interesa Unije.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (treće vijeće) odlučuje:

1.
Članak 3. Uredbe Vijeća (EZ, Euroatom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica treba tumačiti na način da se primjenjuje na postupak koji su pokrenula nacionalna tijela protiv korisnika potpora Unije zbog nepravilnosti koje je utvrdila nacionalna agencija zadužena za plaćanje izvoznih subvencija u okviru Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP).

2.
Rok zastare iz članka 3. stavka 1. podstavka 1. Uredbe br. 2988/95 primjenjuje se – osim na procesuiranje nepravilnosti radi izricanja upravnih kazni u smislu članka 5. navedene Uredbe – i na pokretanje postupka radi donošenja upravnih mjera u smislu njezinog članka 4. Iako članak 3. stavak 3. navedene uredbe dopušta državama članicama da na temelju općih odredaba usvojenih prije njezinog donošenja primijene rokove zastare dulje od četiri odnosno tri godine predviđene stavkom 1. podstavkom 1. članka 3., primjena dvadesetogodišnjeg roka zastare premašuje ono što je nužno da bi se ostvario cilj zaštite financijskih interesa Unije.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: portugalski.