CELEX: 62012TJ0307
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik
Restriktiva åtgärder mot Syrien
Frysning av penningmedel
Tjänst som chef för Syriens centralbank
Talan om ogiltigförklaring
Delgivning av en rättsakt om restriktiva åtgärder
Tidsfrist för väckande av talan
Upptagande till sakprövning
Rätten till försvar
Rättvis rättegång
Motiveringsskyldighet
Bevisbörda
Rätt till ett effektivt domstolsskydd
Proportionalitet
Rätt till egendom
Rätt till privat- och familjeliv
Tillämpning av restriktioner för inresa på en medborgare i en medlemsstat
Fri rörlighet för unionsmedborgare

Bakgrund till tvisten
Den syriske medborgaren och naturaliserade fransmannen Adib Mayaleh, tillika sökande i detta mål, är chef för Syriens centralbank. Vid tidpunkten för hans naturalisering förfranskades hans namn till André Mayard. Det sistnämnda namnet är det enda som anges i sökandens franska pass.
Den 9 maj 2011 antog Europeiska unionens råd, på grundval av artikel 29 FEU, beslut 2011/273/Gusp om restriktiva åtgärder mot Syrien (
EUT L 121, s. 11
).
Det föreskrivs i artikel 3.1 i beslut 2011/273 att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra inresa till eller transitering genom deras territorier för personer som är ansvariga för våldsamt förtryck av civilbefolkningen i Syrien och personer som har anknytning till dem. Dessa personer återfinns på förteckningen i bilagan till beslutet.
I artikel 4.1 i beslut 2011/273 anges att alla tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av personer som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen i Syrien, och fysiska eller juridiska personer samt enheter som har anknytning till dem ska frysas. Närmare bestämmelser om frysningen av tillgångarna anges i resterande punkter i artikeln.
Enligt artikel 5.1 i beslut 2011/273 ska rådet fastställa en förteckning över berörda personer.
Samma dag antog rådet, med stöd av artikel 215.2 FEUF, förordning (EU) nr 442/2011 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (
EUT L 121, s. 1
). Enligt artikel 4.1 i förordningen ska alla tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av de fysiska eller juridiska personer, enheter och organ som förtecknas i bilaga II frysas.
Beslut 2011/273 har ersatts av rådets beslut 2011/782/Gusp av den 1 december 2011 om restriktiva åtgärder mot Syrien och om upphävande av beslut 2011/273 (
EUT L 319, s. 56
).
Artikel 18.1 och artikel 19.1 i beslut 2011/782 motsvarar artikel 3.1 respektive artikel 4.1 i beslut 2011/273, med det tillägget att de restriktiva åtgärder som föreskrivs där även gäller personer som gagnas av eller stöder regimens politik.
Förordning nr 442/2011 har ersatts av rådets förordning (EU) nr 36/2012 av den 18 januari 2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien och om upphävande av förordning nr 442/2011 (
EUT L 16, s. 1
).
Genom rådets genomförandebeslut 2012/256/Gusp av den 14 maj 2012 om genomförande av beslut 2011/782 (
EUT L 126, s. 9
), lades sökandens namn till på förteckningen i bilaga I till beslut 2011/782, med följande motivering på rättegångsspråket:
”Adib Mayaleh är ansvarig för att ha tillhandahållit ekonomiskt och finansiellt stöd till Syriens regim genom sin tjänst som chef för Syriens centralbank.”
Genom rådets genomförandeförordning (EU) nr 410/2012 av den 14 maj 2012 om genomförande av artikel 32.1 i förordning nr 36/2012 (
EUT L 126, s. 3
), lades sökandens namn till på förteckningen i bilaga II till förordning nr 36/2012, med samma motivering som den som återges ovan i punkt 10.
Artikel 21.2 och 21.3 i beslut 2011/782 har följande lydelse:
”2.   Rådet ska meddela berörda personer och enheter sitt beslut om uppförandet på förteckningen, inbegripet skälen för detta, antingen direkt, om deras adress är känd, eller genom att ett meddelande offentliggörs, så att sådana personer och enheter ges tillfälle att inkomma med synpunkter.
3.   Om synpunkter lämnas eller om väsentlig ny bevisning läggs fram, ska rådet ompröva sitt beslut och informera den berörda personen eller enheten om detta.”
Artikel 32.2 och 32.3 i förordning nr 36/2012 innehåller en liknande bestämmelse.
Den 15 maj 2012 publicerade rådet i
Europeiska unionens officiella tidning
ett meddelande till de personer och enheter som omfattas av de restriktiva åtgärder som föreskrivs i beslut 2011/782 som genomförs av genomförandebeslut 2012/256 samt i förordning nr 36/2012 som genomförs av genomförandeförordning nr 410/2012 (
EUT C 139, s. 19
).
Enligt meddelandet får de berörda personerna och enheterna till rådet inkomma med en ansökan, åtföljd av styrkande handlingar, om omprövning av beslutet att föra upp dem på förteckningarna i bilagorna till de ovan i punkt 14 nämnda rättsakterna.
Sökanden har inte vänt sig till rådet efter det att han förts upp på ifrågavarande förteckning. Sökanden har emellertid genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 11 juli 2012 väckt talan om ogiltigförklaring av genomförandeförordning nr 410/2012 och genomförandebeslut 2012/256, i den mån dessa rättsakter rör sökanden.
Genom rådets beslut 2012/739/Gusp av den 29 november 2012 om restriktiva åtgärder mot Syrien och om upphävande av beslut 2011/782/Gusp (
EUT L 330, s. 21
) vidmakthölls de restriktiva åtgärder som vidtagits mot sökanden, och hans namn återfinns i bilaga I.A till beslut 2012/739 med följande motivering:
”Adib Mayaleh är genom sin tjänst som chef för Syriens centralbank ansvarig för att ha tillhandahållit ekonomiskt och finansiellt stöd till Syriens regim.”
Den 30 november 2012 publicerade rådet i
Europeiska unionens officiella tidning
ett meddelande till de personer och enheter som omfattas av de restriktiva åtgärder som föreskrivs i beslut 2012/739 och förordning nr 36/2012 (
EUT C 370, s. 6
). Innehållet i det meddelandet motsvarar i sak innehållet i det meddelande som nämnts ovan i punkterna 14 och 15.
Genom rådets genomförandeförordning (EU) nr 363/2013 av den 22 april 2013 om genomförande av förordning nr 36/2012 (
EUT L 111, s. 1
, rättelse i
EUT L 127, s. 27
) ersatte rådet bilaga II till förordning nr 36/2012 och behöll samtidigt sökandens namn i den nya bilagan med samma motivering som återgetts ovan i punkt 17.
Den 23 april 2013 publicerade rådet i
Europeiska unionens officiella tidning
ett meddelande till de personer och enheter som omfattas av de restriktiva åtgärder som föreskrivs i beslut 2012/739 som genomförs av rådets genomförandebeslut 2013/185/Gusp, samt i förordning nr 36/2012, som genomförs av genomförandeförordning nr 363/2013 (
EUT C 115, s. 5
). Innehållet i det meddelandet motsvarar i sak innehållet i det meddelande som nämnts ovan i punkterna 14 och 15.
Genom rådets beslut 2013/255/Gusp av den 31 maj 2013 om restriktiva åtgärder mot Syrien (
EUT L 147, s. 14
) vidmakthölls de restriktiva åtgärder som vidtagits mot sökanden, och hans namn återfinns i bilaga I.A till beslut 2013/255 med samma motivering som återgetts ovan i punkt 17.
Den 1 juni 2013 publicerade rådet i
Europeiska unionens officiella tidning
ett meddelande till de personer och enheter som omfattas av de restriktiva åtgärder som föreskrivs i beslut 2013/255 och i förordning nr 36/2012 (
EUT C 155, s. 1
). Innehållet i det meddelandet motsvarar i sak innehållet i det meddelande som nämnts ovan i punkterna 14 och 15.
Förfarandet och parternas yrkanden
Såsom tribunalen angett ovan i punkt 16, väckte sökanden genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 11 juli 2012, talan om ogiltigförklaring av genomförandeförordning nr 410/2012 och genomförandebeslut 2012/256, i den mån dessa rättsakter berör sökanden. Talan registrerades under målnummer T‑307/12.
Genom inlaga som inkom till tribunalens kansli den 30 januari 2013 begärde sökanden att få justera sina yrkanden i mål T‑307/12 så att hans yrkande om ogiltigförklaring även avser beslut 2012/739, i den mån detta berör honom (nedan kallad begäran avseende beslut 2012/739).
Genom skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 27 februari 2013, tillkännagav rådet att det inte hade några synpunkter på begäran avseende beslut 2012/739.
Genom inlaga som inkom till tribunalens kansli den 30 juli 2013, begärde sökanden att få justera sina yrkanden i mål T‑307/12 så att hans yrkande om ogiltigförklaring även avser genomförandeförordning nr 363/2013 och beslut 2013/255, i den mån dessa rättsakter berör honom (nedan kallad begäran avseende genomförandeförordning nr 363/2013, respektive begäran avseende beslut 2013/255). Sökanden väckte också samma dag en andra talan som registrerades under målnummer T‑408/13, i vilken han begärde att genomförandeförordning nr 363/2013 och beslut 2013/255 ogiltigförklaras, i den mån dessa rättsakter berör honom.
I mål T‑307/12 tillkännagav rådet genom skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 6 september 2013 att det varken hade några synpunkter på begäran avseende genomförandeförordning nr 363/2013 eller på begäran avseende beslut 2013/255.
I mål T‑408/13 förordnade tribunalen (nionde avdelningen), som en åtgärd för processledning i enlighet med artikel 64 i tribunalens rättegångsregler, att rådet skulle precisera huruvida genomförandeförordning nr 363/2013 och beslut 2013/255 hade delgetts sökanden personligen.
Genom skrivelse som inkom till tribunalens kansli den15 oktober 2013 företedde rådet två skrivelser som var daterade den 13 maj och den 3 juni 2013 i vilka rådet hade delgett ett av ombuden för sökanden i mål T‑307/12, advokaten Karouni, först genomförandeförordning nr 363/2013 och därefter beslut 2013/255.
Genom skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 30 oktober 2013 bekräftade sökanden att hans ombud hade mottagit ovannämnda delgivningar den 17 maj och den 6 juni 2013. Sökanden underströk emellertid att varken genomförandeförordning nr 363/2013 eller beslut 2013/255 hade delgetts honom direkt till hans adress.
På grundval av artikel 50 i rättegångsreglerna och efter det att parterna hörts, beslutade ordföranden för tribunalens nionde avdelning den 6 november 2013 att förena målen T‑307/12 och T‑408/13 vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.
Den 18 december 2013 inkom rådet med svaromål i mål T‑408/13.
Genom beslut av den 6 januari 2014 beslutade tribunalen (nionde avdelningen) att det inte var nödvändigt med en andra skriftväxling med stöd av artikel 47.1 i rättegångsreglerna.
Genom skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 21 januari 2014 ansökte sökanden om att få inge en replik i mål T‑408/13 för att kunna ta ställning till den processinvändning som rådet framställt i svaromålet (se punkt 32 ovan).
Med tillämpning av artikel 14 i rättegångsreglerna och på förslag av nionde avdelningen beslutade tribunalen den 22 januari 2014 att hänskjuta målen till nionde avdelningen i utökad sammansättning.
Genom inlaga som inkom till tribunalens kansli den 22 januari 2014 begärde sökanden att få justera sina yrkanden så att yrkandet om ogiltigförklaring även avser rådets beslut 2013/760/Gusp av den 13 december 2013 om ändring av beslut 2013/255 (
EUT L 355, s. 50
) och rådets förordning (EU) nr 1332/2013 av den 13 december 2013 om ändring av förordning nr 36/2012 (
EUT L 335, s. 3
), i den mån dessa rättsakter berör honom.
Genom beslut av den 13 februari 2014 avslog tribunalen (nionde avdelningen i utökad sammansättning) sökandens ansökan som nämnts ovan i punkt 34.
På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (nionde avdelningen i utökad sammansättning) att inleda det muntliga förfarandet, och vidtog åtgärder för processledning enligt artikel 64 i tribunalens rättegångsregler genom att förelägga parterna att besvara vissa frågor. Tribunalen begärde även upplysningar av Republiken Frankrike i enlighet med artikel 24 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol.
Parterna efterkom tribunalens föreläggande inom föreskriven frist. Republiken Frankrike inkom likaledes med de begärda upplysningarna.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens muntliga frågor vid förhandlingen den 3 april 2014. Vid detta tillfälle förklarade sökanden
dels
att talan i mål T‑408/13 hade väckts i andra hand för det fall tribunalen slår fast att hans yrkanden i mål T‑307/12, såsom de justerats genom den begäran som nämnts i punkterna 24 och 26 ovan, ska avvisas,
dels
att han avstått från att begära justering av de yrkanden som nämnts ovan i punkt 36. Rådet gjorde, å sin sida, gällande att talan om ogiltigförklaring av genomförandeförordning nr 363/2013 hade väckts för sent. I andra hand, för det fall tribunalen anser att rättelsen till genomförandeförordningen som publicerades i EUT den 9 maj 2013 (nedan kallad rättelsen av den 9 maj 2013) borde ha delgetts sökanden, yrkade rådet att tribunalen skulle avvisa talan, såvitt den avser nämnda genomförandeförordning och överlämnade frågan om rättelsen till tribunalens bedömning. Dessa uttalanden antecknades i förhandlingsprotokollet.
Sökanden har i mål T‑307/12 yrkat att tribunalen ska:
—
ogiltigförklara genomförandebeslut 2012/256 i den del det rör honom,
—
ogiltigförklara genomförandeförordning nr 410/2012 i den del den rör honom,
—
ogiltigförklara beslut 2012/739 i den del det rör honom,
—
ogiltigförklara genomförandeförordning nr 363/2013 i den del den rör honom,
—
ogiltigförklara beslut 2013/255 i den del det rör honom, och
—
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
Sökanden har i mål T‑408/13 yrkat att tribunalen ska:
—
ogiltigförklara genomförandeförordning nr 363/2013 i den del den rör honom,
—
ogiltigförklara beslut 2013/255 i den del det rör honom, och
—
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
Rådet har i mål T‑307/12 yrkat att tribunalen ska:
—
ogilla talan, och
—
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rådet har i mål T‑408/13 yrkat att tribunalen ska:
—
i första hand avvisa talan,
—
i andra hand avvisa talan såvitt avser genomförandeförordning nr 363/2013,
—
i tredje hand ogilla talan, och
—
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
A –
Prövning av talan i mål T‑307/12
1.
Upptagande till sakprövning av begäran om justering av yrkandena
Sökanden har begärt att få utvidga sin talan i mål T‑307/12 till att även gälla beslut 2012/739, genomförandeförordning nr 363/2013 och beslut 2013/255.
a) Begäran avseende beslut 2012/739 och begäran avseende beslut 2013/255
Som framgår av punkterna 17 och 20 ovan har beslut 2011/782, i dess lydelse enligt genomförandebeslut 2012/256, upphävts och ersatts av beslut 2012/739 sedan talan väckts i mål T‑307/12. Då sistnämnda beslut inte längre är tillämpligt har beslut 2013/255 antagits. Sökandens namn är upptaget på de förteckningar som utgör bilaga I till beslut 2012/739 och till beslut 2013/255, med samma motivering som återges i punkt 17 ovan.
När den angripna rättsakten under förfarandets gång ersätts med en annan rättsakt med samma föremål, ska detta betraktas som en ny omständighet som ger sökanden möjlighet att justera sina yrkanden och grunder. Det kan nämligen inte godtas att Europeiska unionens institutioner och organ – till bemötande av den kritik mot en rättsakt som framförts i en ansökan som getts in till unionsdomstolen – kan ändra rättsakten eller byta ut den mot en annan och under förfarandet åberopa denna ändring eller detta byte för att frånta motparten möjligheten att utvidga sina ursprungliga yrkanden och grunder till att avse den senare rättsakten eller att anföra ytterligare yrkanden och grunder gentemot denna (domstolens dom av den 3 mars 1982 i mål
14/81, Alpha Steel mot kommissionen, REG 1982, s. 749
, punkt 8, och tribunalens dom av den 6 september 2013, i de förenade målen T‑35/10 och T‑7/11, Bank Melli Iran mot rådet, punkt 53).
För att en ansökan om justering av yrkandena ska kunna tas upp till sakprövning måste denna ges in inom den tvåmånadersfrist som föreskrivs i artikel 263 sjätte stycket FEUF, förlängd med tio dagar med hänsyn till avstånd såsom föreskrivs i artikel 102.2 i rättegångsreglerna, samt i förekommande fall med ytterligare fjorton dagar som anges i artikel 102.1 i rättegångsreglerna (se punkt 65 nedan). Denna talefristbestämmelse utgör tvingande rätt och ska tillämpas av unionsdomstolen på ett sådant sätt att rättssäkerhet och enskildas likhet inför lagen säkerställs. Det ankommer således på rätten att pröva, eventuellt ex officio, om denna frist har iakttagits (se domen i de ovan i punkt 47 nämnda förenade målen Bank Melli Iran mot rådet, punkt 55 och där angiven rättspraxis).
Tribunalen finner att begäran avseende beslut 2012/739 och begäran avseende beslut 2013/255 kan prövas i sak. Med hänsyn till datumen för dessa beslut om att sökanden även fortsättningsvis ska omfattas av restriktiva åtgärder mot Syrien – det vill säga den 29 november 2012 respektive den 31 maj 2013 – måste begäran avseende beslut 2012/739 och begäran avseende beslut 2013/255, vilka inkom till tribunalens kansli den 30 januari 2013 respektive den 30 juli 2013, med nödvändighet anses ha ingetts inom den talefrist som gäller för respektive beslut.
b) Begäran avseende genomförandeförordning nr 363/2013
Trots att rådet i sitt yttrande som inkom till tribunalens kansli den 6 september 2013 (se punkt 27 ovan) inte gjorde gällande att begäran avseende genomförandeförordning nr 363/2013 hade inkommit för sent, hävdade rådet vid den förhandling som var gemensam för de båda förenade målen att sökanden hade väckt talan om ogiltigförklaring av denna rättsakt efter det att fristen löpt ut. Rådet har väsentligen, såsom redan anförts i svaromålet i mål T‑408/13, hävdat att sökanden borde ha vänt sig till tribunalen senast den 29 juli 2013 dels med hänsyn till att en av de advokater som redan företrädde sökanden i mål T‑307/12 den 17 maj 2013 hade bekräftat att han hade blivit delgiven genomförandeförordningen av rådet på adressen till sin byrå, dels med hänsyn till de talefristbestämmelser som finns i artikel 263 sjätte stycket FEUF samt i artikel 102.2 och artikel 101.2 första stycket i rättegångsreglerna.
Sökanden har vid förhandlingen hävdat att denna delgivning inte var giltig och att begäran avseende genomförandeförordning nr 363/2013 följaktligen inte inkommit för sent.
Det är lämpligt att pröva huruvida rådet var skyldigt att delge sökanden genomförandeförordning nr 363/2013. Om denna fråga besvaras jakande, kommer tribunalen att pröva på vilket sätt denna delgivning borde ha gått till.
Skyldigheten att delge sökanden genomförandeförordning nr 363/2013
De principer som angetts ovan (se punkterna 47 och 48) gör sig gällande även när det rör sig om en begäran om justering av yrkanden som avser en sådan rättsakt som genomförandeförordning nr 363/2013 i vilken det föreskrivs, utan att en tidigare rättsakt upphävs, att en person ska behållas på förteckningen över personer som omfattas av restriktiva åtgärder efter ett omprövningsförfarande som genomförts i enlighet med vad som uttryckligen föreskrivs i det tillämpliga regelverket (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovan i punkt 47 nämnda förenade målen Bank Melli Iran mot rådet, punkt 54).
Enligt rättspraxis följer det dessutom av principen om effektivt domstolsskydd att de unionsmyndigheter som antar eller bibehåller individuella restriktiva åtgärder mot en person eller en enhet ska meddela de skäl som ligger till grund för åtgärderna, antingen när åtgärderna antas, eller åtminstone snarast möjligt efter det att de antagits, så att dessa personer eller enheter bereds tillfälle att utöva sin rätt till rättsmedel (se domen i de ovan i punkt 47 nämnda förenade målen Bank Melli Iran mot rådet, punkt 56 och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall har denna princip tillämpats i artikel 32.1 och 32.2 i förordning nr 36/2012 som har följande lydelse:
”1.   Om rådet beslutar att tillämpa [restriktiva] åtgärder på en fysisk eller juridisk person, en enhet eller ett organ, ska rådet ändra bilaga II eller IIa i enlighet med detta.
2.   Rådet ska meddela sitt beslut, inbegripet skälen för uppförandet på förteckningen, till den fysiska eller juridiska person, den enhet eller det organ som avses i punkt 1 antingen direkt, om adressen är känd, eller genom att ett meddelande offentliggörs, så att den fysiska eller juridiska personen, enheten eller organet ges tillfälle att lämna synpunkter.”
Härav följer att tidsfristen för att väcka talan om ogiltigförklaring av en rättsakt som inför restriktiva åtgärder mot en person eller en enhet börjar löpa först den dag då den berörde meddelades rättsakten, inte den dag då rättsakten offentliggörs, med hänsyn till att rättsakten, utifrån de personer som är föremål för åtgärden, utgör ett antal individuella beslut. På samma sätt börjar tidsfristen för att ansöka om utvidgning av yrkandena och grunderna till att omfatta en rättsakt som vidmakthåller dessa åtgärder, att löpa först den dag då den berörda personen eller enheten meddelades den nya rättsakten (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovan i punkt 47 nämnda förenade målen Bank Melli Iran mot rådet, punkt 57; se även, för ett liknande resonemang och analogt, domstolens dom av den 23 april 2013 i de förenade målen C‑478/11 P–C‑482/11 P, Gbagbo m.fl. mot rådet, punkterna 56–58).
I förevarande fall är genomförandeförordning nr 363/2013 en rättsakt genom vilken rådet har bibehållit sökandens namn på den till förordning nr 36/2012 bifogade förteckningen. Rådet var således skyldigt att delge sökanden denna rättsakt, oberoende av om rådet när det beslutade att behålla namnet grundade sig på nya uppgifter. Tvärtemot vad rådet har påstått vid förhandlingen, framgår det nämligen inte alls av tribunalens dom av den 4 februari 2014 i de förenade målen T‑174/12 och T‑80/13, Syrian Lebanese Commercial Bank mot rådet, punkt 149, att skyldigheten att delge den berörde en rättsakt genom vilken restriktiva åtgärder mot honom upprätthålls endast gäller när denna rättsakt grundar sig på omständigheter som är nya i förhållande till dem som ursprungligen motiverat vidtagandet av sådana åtgärder. Den rättspraxis som rådet har åberopat rör i själva verket frågan huruvida det ska anses att iakttagandet av en persons rätt till försvar mot vilken dessa åtgärder riktas, kräver att denna person hörs innan en rättsakt antas varigenom sådana åtgärder vidmakthålls. Det är i det sammanhanget som rättspraxis har slagit fast att rätten att yttra sig före antagandet av rättsakter om upprätthållande av restriktiva åtgärder mot personer som redan omfattas av dessa förutsätter att rådet har anfört nya omständigheter mot de berörda personerna (se domen i de ovannämnda förenade målen Syrian Lebanese Commercial Bank mot rådet, punkt 149, och där angiven rättspraxis).
Härav följer att rådet var skyldigt att delge sökanden genomförandeförordning nr 363/2013.
Direkt delgivning till de berörda av genomförandeförordning nr 363/2013 eller publicering av ett meddelande i EUT av denna rättsakt.
För att det ska kunna fastställas vilken händelse som fick den frist att börja löpa vilken sökanden måste iaktta för att vid tribunalen bestrida genomförandeförordning nr 363/2013, måste det klargöras på vilket sätt rådet var skyldigt att delge honom rättsakten.
Det följer av rättspraxis att artikel 32.1 och 32.2 i förordning nr 36/2012 ska tolkas så, att när rådet förfogar över adressen till en person mot vilken restriktiva åtgärder riktas, börjar inte den talefrist löpa som denna person måste iaktta för att bestrida dessa rättsakter vid tribunalen om inte de rättsakter som medför dessa åtgärder direkt har delgetts personen i fråga. Det är således endast när det är omöjligt att personligen delge den berörde den rättsakt genom vilken restriktiva åtgärder vidtas eller upprätthålls som talefristen börjar löpa då ett meddelande publiceras i EUT (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovan i punkt 47 nämnda förenade målen Bank Melli Iran mot rådet, punkt 59, och i de ovan i punkt 57 nämnda förenade målen Syrian Lebanese Commercial Bank mot rådet, punkterna 59 och 60; se även, för ett liknande resonemang och analogt, domen i de ovan i punkt 56 nämnda förenade målen Gbagbo m.fl. mot rådet, punkterna 61 och 62).
Rådet kan omöjligen individuellt underrätta en fysisk eller juridisk person eller en enhet om en rättsakt som innebär restriktiva åtgärder mot denne antingen när denna persons eller enhets adress inte är offentlig och inte har lämnats till rådet, eller när översändandet av underrättelsen till den adress som rådet förfogar över misslyckas trots att rådet med all nödvändig omsorg försökt att utföra en sådan delgivning.
Det är i förevarande mål utrett att rådet förfogade över sökandens adress den 23 april 2013, det vill säga den dag då genomförandeförordning nr 363/2013 antogs. Den ansökan genom vilken talan väcktes i mål T‑307/12 som inkom till tribunalens kansli den 11 juli 2012 och delgavs rådet den 13 juli 2012 innehöll nämligen uppgifter om sökandens hemvist i enlighet med artikel 44.1 a i rättegångsreglerna, och det preciserades således att sökanden var bosatt i anslutning till Syriens centralbank, vars adress också fanns angiven.
Följaktligen kan det i princip uteslutas att publiceringen i EUT av meddelandet angående genomförandeförordning nr 363/2013 (se ovan punkt 20) kan betraktas som den händelse som fick den frist att börja löpa vilken sökanden skulle iaktta för att bestrida rättsakten vid tribunalen.
Eftersom rådet inte ens har påstått att det var omöjligt att underrätta sökanden personligen om genomförandeförordning nr 363/2013 (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovan i punkt 57 nämnda förenade målen Syrian Lebanese Commercial Bank mot rådet, punkt 61), kunde publiceringen av meddelandet endast utgöra utgångspunkten för talefristen för det fall det skulle visa sig att en sådan direkt delgivning hade misslyckats (se punkt 61 ovan). Så skedde emellertid inte i detta fall.
När rådet har tillgång till den adress där en person mot vilken restriktiva åtgärder riktas är bosatt, och det på ett giltigt sätt delger honom eller henne rättsakter på den adressen, kan det inte ha någon relevans att talefristen mot dessa rättsakter skulle kunna var mer förmånlig för nämnda person om den beräknades från och med dagen för publiceringen i EUT av meddelandet om rättsakterna i fråga, särskilt med hänsyn till artikel 102.1 i rättegångsreglerna som föreskriver att ytterligare fjorton dagar ska läggas till talefristen från och med den dag då en rättsakt publiceras i EUT (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovan i punkt 57 nämnda förenade målen Syrian Lebanese Commercial Bank mot rådet, punkt 65). En direkt delgivning till adressaten gör det nämligen möjligt för adressaten att få kännedom om innehållet i de rättsakter som berör vederbörande samt de skäl som ligger till grund för dessa. Följaktligen är det den dag då ett sådant meddelande mottas som fristen för att väcka talan mot dessa rättsakter börjar löpa (se, för ett liknande resonemang och analogt, tribunalens beslut av den 4 juni 2012 i mål T‑350/09, ICO Satellite mot kommissionen, punkterna 29 och 33, samt av den 18 december 2012 i mål T‑320/11, Ungern mot kommissionen, punkterna 19 och 23). Syftet med fjortondagarsfristen i artikel 102.1 i rättegångsreglerna är för övrigt att säkerställa att de berörda får tillräckligt med tid på sig för att väcka talan mot de offentliggjorda rättsakterna och mot de rättsakter som delgetts de berörda genom publicering av ett meddelande (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovan i punkt 57 nämnda förenade målen Syrian Lebanese Commercial Bank mot rådet, punkterna 64 och 65). När en rättsakt har blivit föremål för en direkt delgivning till den berörde finns det däremot ingen anledning att bevilja honom eller henne en sådan frist.
Det framgår av det ovan anförda dels att rådet var skyldigt att direkt delge sökanden genomförandeförordning nr 363/2013, dels att, för det fall denna delgivning inte hade utförts på ett giltigt sätt, så skulle fristen för sökanden för att väcka talan mot denna rättsakt vid tribunalen aldrig ha börjat löpa. Det finns således anledning att pröva huruvida rådet har fullgjort denna skyldighet
Det sätt på vilket sökanden delgavs genomförandeförordning nr 363/2013
Det är utrett dels att rådet inte delgav sökanden genomförandeförordning nr 363/2013 på hans adress vid Syriens centralbank, dels att en av de advokater som företrädde sökanden i mål T‑307/12 den 17 maj 2013 mottog en skrivelse från rådet daterad den 13 maj 2013, till vilken genomförandeförordning nr 363/2013 hade bifogats (nedan kallad den skrivelse som mottogs den 17 maj 2013).
Sökanden har gjort gällande att den skrivelse som mottogs den 17 maj 2013 inte var en giltig delgivning av det skälet att rådet för det första inte delgett honom rättelsen av den 9 maj 2013 (se punkt 40 ovan). För det andra hade rådet lagt skrivelsen i ett enda kuvert som även innehöll delgivningar angående andra klienter till ombudets advokatkontor, och för det tredje hade rådet inte använt sökandens adress vid Syriens centralbank.
Vad angår sökandens första argument, ska det uppmärksammas att genomförandeförordning nr 363/2013 visserligen blev föremål för rättelsen av den 9 maj 2013 och att det inte framgår av handlingarna i målet att denna rättelse hade bifogats skrivelsen som mottogs den 17 maj 2013. Emellertid är det utrett parterna emellan att rättelsen av den 9 maj 2013 enbart syftade till att korrigera det sätt på vilket de namn på personer i de förteckningar som bifogats genomförandeförordningen var skrivna på arabiska.
I genomförandeförordning nr 363/2013, såväl i dess ursprungliga version som i den version som är en följd av rättelsen av den 9 maj 2013, anges namnen på de personer som återges i de bifogade förteckningarna med latinska bokstäver, medan de arabiska namnen endast anges inom parantes. Sedan innehöll de rättsakter med restriktiva åtgärder gentemot Syrien som vidtagits före denna genomförandeförordning endast versionen av de aktuella personernas namn med latinska bokstäver, vilket inte hindrade sökanden från att få kännedom om dem och väcka talan vid tribunalen. Slutligen är arabiska inte ett av unionens officiella språk.
Under dessa förhållanden ska det anses att rättelsen av den 9 maj 2013 saknar betydelse för de verkningar som genomförandeförordning nr 363/2013 har för sökanden (se, för ett liknande resonemang och analogt, domstolens dom av den 2 juni 1994 i mål
C-30/93, AC-ATEL Electronics, REG 1994, s. I-2305
, punkt 24). Det faktum att genomförandeförordning nr 363/2013, men inte rättelsen av den 9 maj 2013, hade bifogats den skrivelse som mottogs den 17 maj 2013, gör det således inte möjligt att anse att det inte rörde sig om en giltig delgivning. Sökandens första argument ska därför underkännas.
Det finns inte heller fog för sökandens andra argument. Det är nämligen tillräckligt att nämna att det i den skrivelse som mottogs den 17 maj 2013 tydligt angavs i rubriken ”föremål” att skrivelsen rörde sökanden. Det är också uppenbart att uttrycket ”er klient” som förekommer i den visserligen standardiserade texten i skrivelsen inte syftar på vem som helst av klienterna hos ombudets byrå, utan på sökanden. Skrivelsen har vidare ett diarienummer från rådets generaldirektorat, vilket i princip gör det möjligt att skilja den från de andra skrivelser som fanns i det enda kuvert som mottogs av sökandens ombud.
Vad angår sökandens tredje argument, ska det erinras om att det i artikel 263 sjätte stycket FEUF talas om att rättsakten ”delgavs klaganden” och inte att den delgavs dennes ombud.
Härav följer att för att talefristen ska börja löpa när en rättsakt ska bli föremål för delgivning, måste delgivningen i princip ske till rättsaktens adressat och inte till de advokater som företräder adressaten. Enligt rättspraxis är nämligen en delgivning till en företrädare för sökanden en giltig delgivning endast när delgivning i denna form uttryckligen föreskrivs i bestämmelser eller i ett avtal parterna emellan (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens beslut av den 8 juli 2009 i mål T‑545/08, Thoss mot revisionsrätten, ej publicerat i rättsfallsamlingen, punkterna 41 och 42, samt tribunalens dom av den 11 juli 2013 i de förenade målen T‑104/07 och T‑339/08, BVGD mot kommissionen, punkt 146).
I förevarande fall ska även tillämplig lagstiftning beaktas, nämligen artikel 32.1 och 32.2 i förordning nr 36/2012 (se punkt 55 ovan), och det kan konstateras att det inte uttryckligen nämns däri att det är möjligt att den delgivning som avses i rättspraxis (se punkt 74 ovan) har formen av en delgivning av en rättsakt till en advokat som företräder den person till vilken rättsakten riktar sig.
Härav följer att rådet, när det delgav genomförandeförordning nr 363/2013 till en av de advokater som företrädde sökanden i mål T‑307/12, inte följde ordalydelsen i nämnda bestämmelser som den ålagt sig själv.
Det finns vidare ingen uppgift i handlingarna i målet som gör det möjligt att anse att det fanns ett avtal parterna emellan i den mening som avses i punkt 74 ovan, vilket skulle ha gjort det möjligt för rådet att delge nämnda företrädare genomförandeförordning nr 363/2013. Det ska tilläggas att sökanden aldrig vände sig till rådet, vare sig direkt eller via sina advokater, och att förekomsten av ett sådant avtal endast skulle ha kunnat vara en följd av utbyte av handlingar vid tribunalen inom ramen för talan i dessa mål. Det går dock inte att med utgångspunkt i dessa handlingar anse att det ingåtts något sådant avtal.
Under dessa förhållanden ska det slås fast att eftersom rådet inte på ett giltigt sätt delgett sökanden genomförandeförordning nr 363/2013, hade inte fristen för hans rätt att inge en begäran om att talan skulle avse denna rättsakt löpt ut den 30 juli 2013. Rådets invändning om rättegångshinder avseende denna begäran kan således inte annat än ogillas.
Vid prövningen i sak av talan i mål T‑307/12, ska det följaktligen anses att sökanden får yrka ogiltigförklaring av beslut 2011/782, i ändrad lydelse enligt genomförandebeslut 2012/56, av förordning nr 36/2012, i ändrad lydelse enligt genomförandeförordning nr 410/2012, av beslut 2012/739, av genomförandeförordning nr 363/2013 samt av beslut 2013/255 (nedan tillsammans kallade de angripna rättsakterna), i den mån dessa rättsakter berör honom.
2.
Prövning i sak
Sökanden har till stöd för sin talan anfört följande fyra grunder
—
åsidosättande av rätten till försvar, rätten till en rättvis rättegång och rätten till ett effektivt domstolsskydd,
—
åsidosättande av motiveringsskyldigheten,
—
brist på bevis för en tillräcklig koppling mellan honom och den situation som ledde till att restriktiva åtgärder vidtogs mot Syrien samt åsidosättande av proportionalitetsprincipen, och
—
åsidosättande av proportionalitetsprincipen, rätten till egendom, rätten till privat- och familjeliv och rätten att fritt röra sig, samt åsidosättande av nationella bestämmelser och unionsbestämmelser som enbart avser medborgare i medlemsstaterna och unionsmedborgare.
Tribunalen ska först pröva den andra grunden och därefter i tur och ordning den första, den tredje och den fjärde grunden.
a) Den andra grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten
Sökanden har gjort gällande att de angripna rättsakterna inte anger några specifika, konkreta skäl till varför rådet vid sin skönsmässiga bedömning fann att sökanden skulle omfattas av de restriktiva åtgärderna mot Syrien. Den motivering som lämnades i rättsakterna är vag och allmänt hållen och begränsar sig till att konstatera hans yrkesmässiga ställning, snarare än att objektiva omständigheter lagts fram som visar att han faktiskt deltagit i de handlingar som Syriens centralbank påstås vara ansvarig för i samband med förtrycket av civilbefolkningen.
Någon ytterligare motivering har heller inte lämnats till honom efter det att de angripna rättsakterna antogs.
Rådet har bestritt sökandens argument.
Tribunalen gör följande bedömning. Den skyldighet att motivera en rättsakt som går någon emot, som föreskrivs i artikel 296 andra stycket EG, syftar dels till att ge den som berörs av en sådan rättsakt tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om den är välgrundad, eller om den eventuellt är behäftad med ett fel som gör att dess giltighet kan ifrågasättas vid unionsdomstolen, dels till att göra det möjligt för unionsdomstolen att pröva rättsaktens lagenlighet. Denna motiveringsskyldighet utgör en grundläggande unionsrättslig princip från vilken undantag endast får göras på grund av tvingande hänsyn. Den berörde ska därför i princip underrättas om motiveringen samtidigt som han eller hon underrättas om antagandet av den rättsakt som går vederbörande emot, då avsaknaden av motivering inte kan rättas till genom att den berörde får kännedom om skälen till rättsakten under förfarandet vid unionsdomstolen (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 15 november 2012 i mål C‑417/11 P, rådet mot Bamba, punkt 49, och förstainstansrättens dom av den 14 oktober 2009 i mål
T-390/08, Bank Melli Iran mot rådet, REG 2009, s. II-3967
, punkt 80).
Om inte tvingande skäl hänförliga till unionens eller dess medlemsstaters säkerhet eller internationella förbindelser utgör hinder för att vissa uppgifter lämnas till de berörda, är rådet följaktligen skyldigt att underrätta en person eller en enhet som blir föremål för restriktiva åtgärder om de specifika och konkreta skälen till varför rådet anser att dessa åtgärder måste vidtas. Rådet ska sålunda ange de faktiska och rättsliga omständigheter som utgör den rättsliga grunden för de aktuella åtgärderna samt de överväganden som föranlett rådet att vidta dem (se, för ett liknande resonemang, domen av den 14 oktober 2009 i det ovan i punkt 85 nämnda målet Bank Melli Iran mot rådet, punkt 81)
Motiveringen ska vidare vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och till det sammanhang i vilket den har antagits. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs inte att samtliga faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av huruvida en motivering är tillräcklig inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på det ifrågavarande området. En rättsakt som går någon emot ska anses vara tillräckligt motiverad om den har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att han eller hon har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas mot honom eller henne (domen i det ovan i punkt 85 nämnda målet rådet mot Bamba, punkterna 53 och 54, samt av den 14 oktober 2009 i det ovan i punkt 85 nämnda målet Bank Melli Iran mot rådet, punkt 82).
I detta fall har rådets motivering hela tiden, ända sedan sökandens namn fördes upp på förteckningarna över personer som omfattas av restriktiva åtgärder mot Syrien, i allt väsentligt varit att han innehar tjänsten som chef för Syriens centralbank.
Det kan noteras – tvärtemot vad sökanden har påstått som svar på en fråga från tribunalen – att de små redaktionella skillnaderna på rättegångsspråket mellan motiveringen till genomförandebeslut 2012/256 och genomförandeförordning nr 410/2012 (se punkterna 10 och 11 ovan), å ena sidan, och motiveringen till beslut 2012/739, genomförandeförordning nr 363/2013 och beslut 2013/255 (se punkterna 17 och 21 ovan) å andra sidan, inte har någon inverkan på innehållet i rådets motivering.
Den omständigheten att sökanden anses vara ansvarig för att ha tillhandahållit ekonomiskt och finansiellt stöd till Syriens regim genom sin tjänst som chef för Syriens centralbank är det samma som att hävda att han ger sådant stöd via nämnda tjänst. I både det ena och det andra fallet är det sökandens tjänsteutövning som enligt rådets åsikt är av sådan art att den innebär att den syriska regimen erhåller ekonomiskt och finansiellt stöd.
Såsom rådet har anmärkt förklaras inte de ändringar som sökanden har tagit upp av att innebörden i den ursprungliga motivering som anförts mot sökanden har ändrats, utan av en önskan att göra de olika språkversionerna av de angripna rättsakterna mer samstämmiga i sin ordalydelse.
Enligt fast rättspraxis gör behovet av att unionsrättsakter tolkas enhetligt att det är uteslutet att bestämmelsens lydelse i oklara fall betraktas isolerat. Det krävs i stället att den tolkas och tillämpas mot bakgrund av versionerna på övriga officiella språk (se domstolens dom av den 17 november 2011 i mål C‑412/10, Homawoo, REU 2011, s. I‑11603, punkt 28 och där angiven rättspraxis). I flera språkversioner av de angripna rättsakterna, däribland den engelska versionen, har den motivering som anförts i förhållande till sökanden inte blivit föremål för någon ändring. Denna omständighet bekräftar, om det finns behov därav, att innehållet i denna motivering förblivit detsamma.
Utifrån motiveringen av de angripna rättsakterna har sökanden kunnat förstå att han förts upp på förteckningen över personer som omfattas av de restriktiva åtgärderna mot Syrien med anledning av sin tjänsteutövning.
Att sökanden mycket väl förstått att rådet grundat sig på denna tjänsteutövning framgår av att han som tredje grund åberopat just att rådet kan ha antagit de restriktiva åtgärderna mot honom enbart på grund av hans tjänsteutövning.
Vidare har skälen för rådets val tydligt angetts i de angripna rättsakterna, vilket innebär att tribunalen kan pröva om de är välgrundade.
Tribunalen erinrar om att motiveringsskyldigheten utgör en väsentlig formföreskrift som ska särskiljas från frågan huruvida motiveringen är välgrundad, vilken ska hänföras till frågan huruvida den omtvistade rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende. Motiveringen av en rättsakt består i att man formellt anger vilka skäl rättsakten grundar sig på. Om dessa skäl innehåller felaktigheter, inverkar detta på rättsaktens lagenlighet i materiellt hänseende, men inte på motiveringen av densamma, som kan vara tillräcklig trots att den innehåller felaktiga skäl (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 10 juli 2008 i mål
C-413/06 P, Bertelsmann och Sony Corporation of America mot Impala, REG 2008, s. I-4951
, punkt 181, och i det ovan i punkt 85 nämnda målet rådet mot Bamba, punkt 60).
Således kan sökanden inte vinna framgång med grunden om åsidosättande av motiveringsskyldigheten. Huruvida rådets motivering avseende sökanden är välgrundad kommer att prövas i samband med prövningen av den tredje grunden.
b) Den första grunden: Åsidosättande av rätten till försvar, rätten till en rättvis rättegång och rätten till ett effektivt domstolsskydd
Sökanden har gjort gällande att han fått sitt namn uppfört på förteckningen över personer som omfattas av de restriktiva åtgärderna mot Syrien, vilka är av straffkaraktär, utan att i förväg ha informerats om skälen till detta och utan att ha beretts tillfälla att yttra sig i frågan. Behovet av en överraskningseffekt var inget hinder för att höra honom innan åtgärderna antogs.
Vidare har rådet, enligt sökanden, åsidosatt sin skyldighet att underrätta honom om de angripna rättsakterna, inklusive skälen till att han förts upp däri, trots att hans adress måste ha varit känd. Publiceringen av ett meddelande i EUT gav honom ingen ”konkret möjlighet” att yttra sig i saken. Det omprövningsförfarande som nämns i meddelandet ger honom inte faktiska möjligheter att föra fram sina synpunkter och ger inte tillräckligt skydd. Det har således föga betydelse att han inte gett in någon begäran därom.
Slutligen har sökanden hävdat att han inte kunnat utnyttja sin rätt till ett effektivt domstolsskydd, eftersom rådet inte underrättat honom om skälen till att han omfattas av de restriktiva åtgärderna mot Syrien.
Rådet har bestritt sökandens argument.
Tribunalen erinrar om att den grundläggande rätten till respekt för rätten till försvar under ett förfarande som föregår ett beslut om restriktiva åtgärder uttryckligen stadfästs i artikel 41.2 a i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, vilken enligt artikel 6.1 FEU har samma rättsliga status som fördragen (domstolens dom av den 21 december 2011 i mål C‑27/09 P, Frankrike mot People’s Mojahedin Organization of Iran, REU 2011, s. I‑13427, punkt 66).
Enligt fast rättspraxis utgör principen om ett effektivt domstolsskydd en allmän princip i unionsrätten, en princip som har sitt ursprung i medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och som har stadfästs i artiklarna 6 och 13 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950, samt bekräftats i artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna (domstolens dom av den 13 mars 2007 i mål
C-432/05, Unibet, REG 2007, s. I-2271
, punkt 37, och av den 3 september 2008 i de förenade målen
C-402/05 P och C-415/05 P, Kadi och Al Barakaat International Foundation mot rådet och kommissionen, REG 2008, s. I-6351
, punkt 335, nedan kallad domen i de förenade målen Kadi).
Vidare förutsätter enligt fast rättspraxis en effektiv domstolsprövning – som bland annat ska omfatta lagenligheten av de skäl som en unionsmyndighet grundar sig på för att föra upp namnet på en person eller enhet i en förteckning som denna myndighet antagit över vilka som ska omfattas av restriktiva åtgärder – att myndigheten är skyldig att, i så stor utsträckning som möjligt, upplysa den berörda personen eller enheten om dessa skäl, antingen vid den tidpunkt när beslutet om införande fattas eller, i vart fall, så snart som möjligt efter det att detta beslut har fattats, i syfte att göra det möjligt för dessa att inom föreskriven tid utöva sin rätt att väcka talan (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovan i punkt 103 nämnda förenade målen Kadi, punkt 336).
Skyldigheten att upplysa om sådana skäl måste iakttas, så att de mot vilka de restriktiva åtgärderna riktar sig ska kunna ta till vara sina rättigheter under bästa möjliga förutsättningar och, med kännedom om samtliga omständigheter, kunna avgöra huruvida det finns anledning att väcka talan vid unionsdomstolen (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 15 oktober 1987 i mål
222/86, Heylens m.fl., REG 1987, s. 4097
, punkt 15; svensk specialutgåva, volym 9, s. 223). Denna skyldighet måste även iakttas så att unionsdomstolen fullt ut kan genomföra den legalitetskontroll av den aktuella unionsrättsakten som det åligger den att göra enligt fördraget (domen i de ovan i punkt 103 nämnda förenade målen Kadi, punkt 337).
I enlighet med de krav som formulerats i denna rättspraxis föreskriver emellertid artikel 21.2 och 21.3 i beslut 2011/782, artikel 32.2 och 32.3 i förordning nr 36/2012, artikel 27.2 och 27.3 i beslut 2012/739 samt artikel 30.2 och 30.3 i beslut 2013/255 att rådet ska meddela sitt beslut om uppförandet på förteckningen, inbegripet skälen för detta, till den berörda fysiska eller juridiska personen eller enheten eller organet antingen direkt, om dennes adress är känd, eller genom att ett meddelande offentliggörs, så att rättssubjektet ges tillfälle att inkomma med synpunkter. Om synpunkter inges eller om väsentliga nya bevis framläggs, ska rådet se över sitt beslut och informera de fysiska eller juridiska personerna, enheterna eller organen om detta.
Det framgår av artikel 25 i beslut 2011/782, av artikel 31 i beslut 2012/739 och av artikel 34 i beslut 2013/255 att besluten är föremål för ständig uppföljning. Vidare ska förteckningarna i bilagorna till förordning nr 36/2012 ses över regelbundet enligt artikel 32.4 i nämnda förordning.
I förevarande fall offentliggjordes det meddelande som nämnts ovan i punkterna 14 och 15 efter det att genomförandeförordning nr 410/2012 och genomförandebeslut 2012/256 hade antagits. På så sätt gavs sökanden möjlighet att inkomma med yttrande till rådet.
Den omständigheten att detta meddelande offentliggjordes efter det att sökandens namn för första gången fördes upp på förteckningen över personer som avsågs med de aktuella restriktiva åtgärderna, kan inte i sig anses utgöra ett åsidosättande av rätten till försvar.
Beträffande rätten till försvar, och i synnerhet rätten att yttra sig, kan det enligt rättspraxis när det är fråga om restriktiva åtgärder inte krävas av unionsmyndigheterna att de upplyser om skälen till att en person eller enhet uppförs på den förteckning som innebär att restrika åtgärder vidtas, innan personen eller enheten för första gången förs upp på förteckningen (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovan i punkt 103 nämnda förenade målen Kadi, punkt 338).
Att upplysa den berörda personen eller enheten på förhand härom skulle äventyra effektiviteten av de åtgärder för frysning av penningmedel och ekonomiska resurser som vidtas av myndigheterna (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovan i punkt 103 nämnda förenade målen Kadi, punkt 339).
För att de mål som eftersträvas med sådana åtgärder ska uppnås måste åtgärderna ha en överraskningseffekt och vara omedelbart tillämpliga (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovan i punkt 103 nämnda förenade målen Kadi, punkt 340).
Rådet var således inte skyldigt att bereda sökanden tillfälle att yttra sig innan sökanden för första gången fördes upp på förteckningarna över de personer som omfattas av de restriktiva åtgärderna mot Syrien.
Vad gäller beslut 2012/739, genomförandeförordning nr 363/2013 och beslut 2013/255 som är efterföljande rättsakter som bibehåller sökandens namn på förteckningarna över dem som ska omfattas av restriktiva åtgärder, saknas det emellertid i princip fog för argumentet om överraskningseffekt (tribunalens dom av den 13 september 2013 i mål T‑383/11, Makhlouf mot rådet, punkt 42, och i de ovan i punkt 57 nämnda förenade målen Syrian Lebanese Commercial Bank mot rådet, punkt 148; se även, för ett liknande resonemang och analogt, domen i det ovan i punkt 102 nämnda målet Frankrike mot People’s Mojahedin Organization of Iran, punkt 62).
Det framgår emellertid av rättspraxis att rätten att yttra sig före antagandet av rättsakter om upprätthållande av restriktiva åtgärder mot personer som redan omfattas av dessa förutsätter att rådet har anfört nya omständigheter mot de berörda personerna (domen i det ovan i punkt 114 nämnda målet Makhlouf mot rådet, punkt 43, och i de ovan i punkt 57 nämnda förenade målen Syrian Lebanese Commercial Bank mot rådet, punkt 149; se även, för ett liknande resonemang och analogt, domen i det ovan i punkt 102 nämnda målet Frankrike mot People’s Mojahedin Organization of Iran, punkt 63).
I förevarande fall kan det konstateras att rådet, när det behöll sökandens namn på förteckningarna över personer som omfattas av de restriktiva åtgärderna mot Syrien, inte anförde någon ny uppgift, det vill säga någon uppgift som sökanden inte redan underrättats om efter det att sökandens namn förts upp på förteckningarna för första gången. Enligt vad som konstaterats ovan i punkterna 88–92 har sökandens namn uppförts och behållits på nämnda förteckningar på grund av hans tjänst som chef för Syriens centralbank.
För övrigt hade sökanden enligt de bestämmelser som tribunalen erinrat om ovan i punkterna 106 och 107 möjlighet att på eget initiativ yttra sig inför rådet utan att någon ny uttrycklig anmodan formulerats före antagandet av respektive efterföljande rättsakt, i frånvaron av nya uppgifter mot honom.
Sökanden har dock inte utnyttjat denna möjlighet.
Under dessa förhållanden måste det anses att sökanden under flera månader hade möjlighet att inge sina synpunkter till rådet och att bestrida att skälen var välgrundade, såsom anges på ett tillräckligt tydligt sätt i de angripna rättsakterna (se punkterna 93–95 ovan), vilka föranledde att sökandens namn uppfördes och behölls på förteckningarna över personer som omfattas av restriktiva åtgärder.
Vad gäller den omständigheten att rådet inte anordnat ett muntligt hörande med sökanden, konstaterar tribunalen att varken den aktuella lagstiftningen eller den allmänna principen om iakttagandet av rätten till försvar ger de berörda rätt att kräva ett sådant muntligt hörande (se domen av den 6 september 2013 i de ovan i punkt 47 nämnda förenade målen Bank Melli Iran mot rådet, punkt 105 och där angiven rättspraxis), oavsett om det rör sig om det första uppförandet eller behållandet av deras namn på ifrågavarande förteckningar.
Vad beträffar sökandens påstående att de angripna rättsakterna inte delgavs sökanden personligen, kan det förvisso anses att rådet förfogade över adressen till hans arbete vid Syriens centralbank, åtminstone från och med den 13 juli 2012, det vill säga den dag då rådet delgavs ansökan i mål T‑307/12. Däri uppgavs att sökanden hade sin delgivningsadress vid Syriens centralbank med denna adress tydligt angiven (se punkt 61 ovan).
Det ska dock noteras att en utebliven personlig delgivning av de angripna rättsakterna – även om detta skulle påverka den tidpunkt då talefristen började löpa – i sig inte motiverar att rättsakten i fråga ogiltigförklaras. Sökanden har inte anfört några argument till stöd för att en utebliven personlig delgivning av dessa rättsakter till hans adress i Syrien utgjort en sådan kränkning av hans rättigheter att det skulle motivera att rättsakterna ogiltigförklaras i den mån de rör honom (se, för ett liknande resonemang, domen av den 6 september 2013 i de ovan i punkt 47 nämnda förenade målen Bank Melli Iran mot rådet, punkterna 112 och 113).
Av vad som anförts följer att sökandens rätt till försvar och rätt till ett effektivt domstolsskydd inte har åsidosatts, varken när han fördes upp på eller när han behölls på förteckningarna över personer som omfattas av de restriktiva åtgärderna mot Syrien. Talan kan således inte bifallas på denna grund.
c) Den tredje grunden: Brist på bevis för en tillräcklig koppling mellan sökanden och den situation som ledde till att restriktiva åtgärder vidtogs mot Syrien samt åsidosättande av proportionalitetsprincipen
Prövningen av sökandens tredje grund – i vilken han har anfört att det saknas bevis för en tillräcklig koppling mellan sökanden och den situation som ledde till att restriktiva åtgärder vidtogs mot Syrien samt att proportionalitetsprincipens har åsidosatts – kräver att tribunalen först uttalar sig om hur omfattande dess prövning ska vara. Därefter kommer tribunalen att pröva frågan om rådet kunde grunda sig uteslutande på sökandens tjänsteutövning, och slutligen angående de övriga argument som sökanden framfört i detta sammanhang.
Omfattningen av tribunalens prövning
Sökanden har hävdat att tribunalen inte kan begränsa sig till att pröva den abstrakta sannolikheten hos de skäl som rådet anfört, utan tribunalen måste försäkra sig om att rådet grundat sig på exakta och konkreta upplysningar och bevis, vilket inte är fallet här. Det är fråga om samma slags prövning som den tribunalen gör angående restriktiva åtgärder mot påstådd terrorverksamhet.
Rådet har gjort gällande följande. Med hänsyn till rådets stora utrymme för skönsmässig bedömning vid antagandet av restriktiva åtgärder gentemot tredjeland, är det inte möjligt för tribunalen att ifrågasätta det lämpliga i att låta sökanden bli föremål för dessa åtgärder med anledning av hans tjänst som chef för Syriens centralbank, såvida det inte har begåtts ett uppenbart misstag. Tribunalens prövning bör avse huruvida de omständigheter som rådet har lagt till grund för sin bedömning i fråga om sökandens tjänsteutövning är materiellt riktiga.
Tribunalen gör följande bedömning i denna del. Vad avser de allmänna bestämmelserna om restriktiva åtgärder har rådet enligt rättspraxis ett stort utrymme för skönsmässig bedömning av vilka omständigheter som ska beaktas när det antar ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder enligt artikel 215 FEUF med stöd av ett beslut som antagits i enlighet med kapitel 2 i avdelning V i EU-fördraget, i synnerhet artikel 29 FEU. Unionsdomstolen kan inte ersätta rådets bedömning av den bevisning och de fakta och andra omständigheter som föranlett en sådan åtgärd med sin egen bedömning. Prövningen i detta avseende är således begränsad till att avse en kontroll av att reglerna för handläggning och motivering har följts, att uppgifterna om de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga, att bedömningen av omständigheterna inte är uppenbart oriktig och att det inte har förekommit maktmissbruk. Denna begränsade prövning är i synnerhet tillämplig beträffande de lämplighetsöverväganden som ligger till grund för sådana åtgärder (förstainstansrättens dom av den 14 oktober 2009 i det ovan i punkt 85 nämnda målet Bank Melli Iran mot rådet, punkt 36, och tribunalens dom av den 25 april 2013 i mål T‑130/11, Gossio mot rådet, punkt 57).
Det krävs att unionsdomstolen, vid sin laglighetsprövning av beslutet att uppta en person eller en enhet i de förteckningar som bifogats rättsakterna om vidtagande av restriktiva åtgärder, förvissar sig om att det föreligger faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för ett sådant beslut som har individuell räckvidd för denna person eller enhet. Detta förutsätter en undersökning av de faktiska omständigheter som har åberopats i redogörelsen för skälen till nämnda beslut, vilket betyder att domstolskontrollen inte är begränsad till en bedömning av huruvida de angivna skälen är sannolika i abstrakt mening, utan gäller huruvida det föreligger stöd för dessa skäl, eller åtminstone för ett av dem som i sig anses räcka som grund för införandet i förteckningen. Det är nämligen rådet som, vid ett eventuellt bestridande, ska visa att det finns grund för de skäl som har åberopats mot den berörda personen, och inte den berörda personen som ska bevisa motsatsen, det vill säga att det saknas grund för skälen (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 14 oktober 2009 i det ovan i punkt 85 nämnda målet Bank Melli Iran mot rådet, punkt 37, och tribunalens dom av den 5 december 2012 i mål T‑421/11, Qualitest mot rådet, punkt 55; se även för ett liknande resonemang och analogt, domstolens dom av den 18 juli 2013 i de förenade målen C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, kommissionen m.fl. mot Kadi, punkterna 119 och 121).
Frågan om beviset för det påstådda beteendet, vilken hänför sig till den ifrågavarande rättsaktens lagenlighet i sak, innebär vidare att det ska kontrolleras huruvida de faktiska omständigheter som nämns i denna rättsakt är riktiga och att de kan betraktas som omständigheter som motiverar att restriktiva åtgärder tillämpas mot den berörda personen (domen i det ovan i punkt 85 nämnda målet rådet mot Bamba, punkt 60).
Det är mot bakgrund av dessa överväganden som tribunalen ska pröva de argument som sökanden har anfört inom ramen för förevarande grund.
Huruvida rådet kan grunda sig uteslutande på sökandens tjänsteutövning
Sökanden har klagat över att de angripna rättsakterna inte innehåller några bevis för att det skulle finnas en koppling mellan hans person, hans agerande och hans verksamhet, å ena sidan, och syftet med de restriktiva åtgärderna gentemot Syrien, å andra sidan. I brist på varje bevis för hans inblandning i förtrycket av civilbefolkningen och i brist på orsakssamband mellan hans agerande och detta förtryck, kan den omständigheten i sig att sökanden är chef för Syriens centralbank inte motivera restriktiva åtgärder gentemot honom. Således har proportionalitetsprincipen åsidosatts. De artiklar i pressen som rådet förebringat vid tribunalen kan inte anses utgöra tillräcklig bevisning för att han gett sitt stöd åt den syriska regimens förtryck.
Enligt sökanden önskade rådet genom att uppföra honom på förteckningarna i realiteten snarare rikta sig mot Syriens centralbank, som redan omfattades av restriktiva åtgärder. Det kan härvidlag noteras att rådet har föreskrivit undantag från tillämpningen av restriktiva åtgärder för Syriens centralbank, vilket är detsamma som att erkänna att denna institution spelar en grundläggande roll för finansieringen av landets alla ekonomiska sektorer. Det skulle vara inkonsekvent och oproportionerligt om rådet antog restriktiva åtgärder mot chefen för Syriens centralbank samtidigt som det medgav att det är nödvändigt att banken kan fungera normalt. Det förutsätts nämligen att det finns en chef för att banken ska kunna fungera.
För övrigt har den omständigheten att sökanden personligen blivit föremål för sanktioner inte någon inverkan vare sig på Syriens centralbanks eller på den syriska regimens verksamhet, med tanke på att banken inte kan jämföras med ett privat företag i sitt sätt att fungera.
Rådet har bestritt sökandens argument.
Eftersom de restriktiva åtgärder som vidtogs genom antagandet av beslut 2011/273 inte gjort det möjligt att få förtrycket av civilbefolkningen i Syrien att upphöra, ansåg rådet att det fanns anledning att tillämpa åtgärderna inte enbart på personer som är ansvariga för förtrycket utan även på personer som gagnas av eller stöder regimens politik och personer som är förbundna med dessa. Dessa bestämmelser återfinns i artiklarna 18.1 och 19.1 i beslut 2011/782, i artiklarna 24.1 och 25.1 i beslut 212/739 samt i artiklarna 27.1 och 28.1 i beslut 2013/255.
Även om begreppet ”stöd till regimen” inte definieras i dessa bestämmelser, kan den slutsatsen inte dras att det endast är personer som stöder den syriska regimen med det specifika syftet att göra det möjligt för regimen att fortsätta att förtrycka civilbefolkningen som kan bli föremål för restriktiva åtgärder. Med hänsyn till att det är omöjligt för rådet att kontrollera för vilka ändamål de medel används som regimen erhåller, var det nödvändigt att vidta åtgärder som drabbar alla former av stöd.
Mot bakgrund av det utdrag från Syriens centralbanks hemsida som rådet förebringat och vars innehåll inte har ifrågasatts av sökanden, är det utrett att banken bland annat har till uppdrag att tjäna som bankir åt landets regering. Följaktligen kan det inte förnekas att Syriens centralbank ger ekonomiskt stöd åt den syriska regimen.
Enligt rättspraxis är det förvisso den behöriga unionsmyndigheten som, vid ett eventuellt bestridande, ska visa att det finns grund för de skäl som har åberopats mot den berörda personen, och inte den berörda personen som ska bevisa motsatsen, det vill säga att det saknas grund för skälen (dom i de ovan i punkt 128 nämnda förenade målen kommissionen m.fl. mot Kadi, punkt 121). I detta fall har sökanden dock aldrig bestritt den omständighet som rådet anfört som skäl till att uppföra honom på förteckningen, nämligen att han är chef för Syriens centralbank.
Härvidlag har sökanden, fastän han haft möjlighet att vända sig till rådet med tillämpning av de bestämmelser som nämnts ovan i punkt 106, inte gjort gällande inför rådet att han trots sin ställning som chef för Syriens centralbank inte stödde den syriska regimen.
Sökanden har vid tribunalen endast påstått att han endast hade administrativa och tekniska arbetsuppgifter samt att han inte hade något verkligt inflytande över ledningen för Syriens centralbank som är ett statligt organ.
Som svar på dessa argument företedde rådet, i en bilaga till svaromålet, två artiklar ur pressen av vilka det särskilt framgår att sökanden kunde fatta viktiga beslut angående Syriens penningpolitik.
Det kan konstateras att dessa artiklar bekräftar att sökanden i egenskap av chef ansvarar för grundläggande funktioner inom Syriens centralbank, vilka inte kan betecknas som enbart administrativa eller tekniska.
En person vars tjänsteutövning ger honom befogenhet att leda en enhet som är föremål för restriktiva åtgärder kan i regel betraktas som involverad i den verksamhet som motiverar antagandet av restriktiva åtgärder mot ifrågavarande enhet (se, för ett liknande resonemang, tribunalens dom av den 12 december 2013 i mål T‑58/12, Nabipour m.fl. mot rådet, punkt 110).
Sökanden har dock själv medgett att chefen för Syriens centralbank har den ledande funktionen i banken.
Den omständighet som sökanden åberopat vid förhandlingen, nämligen att Syriens centralbank är underordnad finansministerns politiska förmynderskap, är inte en indikation på att sökanden i sin egenskap av högsta tjänsteman inom Syriens centralbank inte är involverad i att ställa finansiella medel till den syriska regimens förfogande. Detta förhållande tyder tvärtom på att det finns nära band mellan förvaltningen av regimens finansiella medel och sökandens tjänsteutövning.
Det finns anledning att pröva huruvida rådet har iakttagit proportionalitetsprincipen. Enligt fast rättspraxis ingår denna princip bland de allmänna principerna i unionsrätten och innebär att de medel som föreskrivs i en unionsbestämmelse ska vara ägnade att säkerställa att de legitima mål som eftersträvas i den berörda lagstiftningen uppnås och att dessa medel inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål (domstolens dom av den 12 maj 2011 i mål C‑176/09, Luxemburg mot parlamentet och rådet, REU 2011, s. I‑3727, punkt 61, och av den 15 november 2012 i de förenade målen C‑539/10 P och C‑550/10 P, Al-Aqsa mot rådet och Nederländerna mot Al-Aqsa, punkt 122).
Såsom framgår av skälen i beslut 2011/273, har rådet infört restriktiva åtgärder mot ett tredjeland, nämligen Syrien, som en reaktion på det våldsamma förtryck som myndigheterna i detta land utövar mot civilbefolkningen. Samma överväganden ligger till grund för de angripna rättsakterna, vilka utgör en direkt förlängning av beslut 2011/273. Även om ifrågavarande restriktiva åtgärder endast avsåg den syriska regimens ledare och inte de personer som stöder denna regim, skulle de mål som rådet eftersträvar inte ha kunnat uppnås då dessa ledare med lätthet kan erhålla stöd, särskilt finansiellt sådant, som de behöver för att fortsätta med förtrycket via andra personer som har höga ledningsfunktioner inom den syriska statens viktigaste institutioner. Slutligen ska det beaktas hur betydelsefullt det är för unionen att upprätthålla fred och internationell säkerhet samt att skydda civilbefolkningen.
Härav följer att rådet, utan att åsidosätta proportionalitetsprincipen, kunde ta fasta på sökandens tjänsteutövning för att anse att han hade makt och inflytande över det finansiella stöd till den syriska regimen som lämnades av Syriens centralbank. Följaktligen var det också berättigat att rådet bedömde att de restriktiva åtgärderna gentemot sökanden kunde bidra till att utöva press på denna regim i syfte att få förtrycket av civilbefolkningen att upphöra eller åtminstone att lindras. Frågan huruvida de angripna rättsakterna medför begränsningar av sökandens rättigheter som är förenliga med nämnda princip ska prövas i samband med den fjärde grunden.
Det kan vidare noteras att det inte är relevant att rådet, när det beslutade att anta restriktiva åtgärder gentemot Syriens centralbank, införde särskilda bestämmelser i de då gällande rättsakterna genom rådets beslut 2012/122/Gusp av den 27 februari 2012 om ändring av beslut 2011/782 (
EUT L 54, s. 14
) och genom rådets förordning (EU) nr 168/2012 av den 27 februari 2012 om ändring av förordning nr 36/2012 (
EUT L 54, s. 1
), i syfte att föreskriva undantag.
Det är i detta hänseende viktigt att påpeka, såsom rådet med rätta har gjort, att dessa undantag i huvudsak rör överföringar av medel till finansinstitut under medlemsstaternas jurisdiktion för att finansiera av medlemsstaterna tillåtna handelsutbyten, bland annat av det skälet att det har kunnat fastställas att medlen inte tas emot av en person eller en enhet som omfattas av de restriktiva åtgärderna mot Syrien.
Genom rådets förordning (EU) nr 867/2012 av den 24 september 2012 om ändring av förordning nr 36/2012 (
EUT L 257, s. 1
), har tillämpningsvillkoren för nämnda undantag för övrigt gjorts mer restriktiva.
Tribunalen finner – i likhet med vad rådet gjort gällande och tvärtemot vad sökanden har hävdat – att dessa undantag inte syftar till att göra det möjligt för Syriens centralbank att fungera normalt, utan endast till att inte bestraffa personer och enheter som inte omfattas av de restriktiva åtgärderna och inte hindra det handelsutbyte som inte är förbjudet mellan medlemsstaterna och Syrien.
Eftersom de restriktiva åtgärder som drabbar sökanden personligen inte i sig kan skada personer och enheter som inte omfattas av dessa åtgärder eller det handelsutbyte som inte är förbjudet, ger de ovannämnda undantagen i förhållande till Syriens centralbank inte upphov till några motstridigheter som utgör grund för att ifrågasätta de restriktiva åtgärderna mot sökanden eller för att slå fast att proportionalitetsprincipen har åsidosatts.
Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att rådet inte gjorde fel då det vidtog restriktiva åtgärder mot sökanden enbart av den anledningen att han var chef för Syriens centralbank.
Sökandens övriga argument
– Huruvida det var nödvändigt att inleda undersökningar eller vidta rättsliga åtgärder mot sökanden innan hans namn uppfördes på förteckningarna över personer mot vilka de restriktiva åtgärderna riktas
Sökanden har gjort gällande att ingen undersökning hade inletts och inga rättsliga åtgärder hade vidtagits mot honom innan hans namn uppfördes och behölls på ifrågavarande förteckningar.
Rådet har bestritt sökandens uppfattning.
Tribunalen gör följande bedömning. Sökanden har grundat sig på tribunalens dom av den 9 september 2010 i mål T‑348/07, Al-Aqsa mot rådet (REU 2010, s. II‑4575), vilken upphävdes genom domen i de ovan i punkt 146 nämnda förenade målen Al-Aqsa mot rådet och Nederländerna mot Al-Aqsa. Domen i mål T‑348/07 rörde restriktiva åtgärder som antogs enligt rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931/GUSP av den 27 december 2001 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism (
EGT L 344, s. 93
). I denna gemensamma ståndpunkt fastställs andra villkor än de som de angripna rättsakterna innehåller för att en person ska kunna bli föremål för restriktiva åtgärder.
Enligt artikel 1.4 i den gemensamma ståndpunkten 2001/93 GUSP ska förteckningen över de aktuella personerna ”upprättas … på grundval av exakta uppgifter eller fakta i det relevanta ärendet som visar att ett beslut har fattats av en behörig myndighet beträffande de personer, grupper eller enheter som avses, oavsett om det gäller inledande av undersökningar eller rättsliga åtgärder i fråga om en terroristhandling, försök att begå, delta i eller underlätta en sådan handling, grundat på bevis eller allvarliga och trovärdiga indicier eller en dom om ansvar för sådana handlingar”.
I förevarande fall innehåller de angripna rättsakterna inte någon bestämmelse som kan jämföras med den som nämnts ovan i punkt 158.
Härav följer att detta argument ska underkännas.
– Storleken på sökandens personliga finansiella tillgångar och hans påstådda avsaknad av inblandning i politiken och förtrycket av civilbefolkningen
Sökanden har gjort gällande dels att hans personliga finansiella tillgångar är blygsamma, dels att det inte finns något som helst bevis för politisk eller militär aktivitet från hans sida och än mindre någon inblandning i förtrycket av civilbefolkningen.
Rådet har bestritt sökandens argument.
Tribunalen gör följande bedömning. Det följer tydligt av de angripna rättsakterna, och rådet har även bekräftat detta i sina inlagor till tribunalen, att sökanden omfattas av de restriktiva åtgärderna enbart på grund av att han stöder den syriska regimen vid utövandet av sin tjänst som chef för Syriens centralbank. Den prövning som utförts ovan i punkterna 125–160 visar att denna motivering är grundad och tillräcklig.
Dessa argument från sökandens sida ska således underkännas eftersom de är verkningslösa.
I vart fall finns det inte något i de angripna rättsakterna som gör det möjligt att anse att restriktiva åtgärder mot en person ska villkoras av hur stora tillgångar denna person förfogar över.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan angående den tredje grunden, kan talan inte vinna bifall vad avser denna grund.
d) Den fjärde grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen, rätten till egendom, rätten till privat- och familjeliv och rätten att fritt röra sig samt åsidosättande av nationella och unionsrättsliga bestämmelser som enbart avser medborgare i medlemsstaterna och unionen
Enligt sökanden utgör frysningen av hans tillgångar till följd av de angripna rättsakterna ett oproportionerligt ingrepp i hans rätt till egendom som är skyddad bland annat av artikel 17.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, eftersom frysningen hindrar honom från att fritt åtnjuta sina ägodelar och detta utan att ha blivit hörd och utan att denna inskränkning av hans rättigheter är nödvändig eller rimlig för att uppnå de mål som rådet eftersträvar. Trots deras bevarande karaktär och deras tillämplighet enbart på ekonomiska tillgångar belägna i unionen, fråntar de restriktiva åtgärderna honom rätten till egendom eftersom han inte kan förfoga över denna.
Av motsvarande skäl utgör inskränkningarna i hans rätt att fritt röra sig en oproportionerlig kränkning av hans rätt till privat- och familjeliv, vilken erkänns i artikel 7 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
Sökanden har slutligen gjort gällande att han har dubbel nationalitet, nämligen både syrisk och fransk, och att han således måste kunna åtnjuta de rättigheter som tillerkänns unionsmedborgare. Sökandens band till Frankrike bekräftas av att hans familj bor där. Även om sökanden har medgett att artikel 18.2 i beslut 2011/782 inte ålägger medlemsstaterna någon skyldighet att vägra sina egna medborgare inresa till sitt territorium, har han hävdat att denna bestämmelse ger upphov till en tvetydig situation som strider mot de bestämmelser i folkrätten och i fransk rätt som innebär ett tvingande förbud mot en sådan vägran till inresa. Sökanden har dessutom erinrat om att flera unionsbestämmelser garanterar varje unionsmedborgare rätten att fritt röra sig och uppehålla sig på medlemsstaternas territorier.
Slutligen har sökanden uppmärksammat att de möjligheter som föreskrivs i de angripna rättsakterna att göra undantag från begränsningarna av hans rättigheter inte är tillräckliga, eftersom de betyder att en ytterligare ansökan måste inges i efterhand, när väl själva rättigheterna i fråga har urgröpts, och eftersom medgivandet till dessa undantag är beroende av rådets och medlemsstaternas skönsmässiga bedömning.
Rådet har bestritt sökandens argument.
Inledande synpunkter
Rätten till egendom tillhör unionsrättens allmänna principer och den har stadfästs i artikel 17 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Vad gäller rätten till respekt för privat- och familjeliv kommer den till uttryck i artikel 7 i stadgan om de grundläggande rättigheterna (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 6 december 2012 i de förenade målen C‑356/11 och C‑357/11, O. m.fl., punkt 76).
Det följer emellertid av fast rättspraxis att dessa grundläggande rättigheter enligt unionsrätten inte utgör en absolut rättighet, utan ska beaktas i förhållande till vilken funktion de har i samhället (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovan i punkt 103 nämnda förenade målen Kadi, punkt 355). Följaktligen kan begränsningar införas i dessa rättigheter, förutsatt att dessa begränsningar faktiskt svarar mot mål av allmänintresse som unionen eftersträvar, och att de i förhållande till dessa mål inte utgör ett orimligt och oacceptabelt ingripande som kränker rättigheterna som sådana (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 30 juli 1996 i mål
C-84/95, Bosphorus, REG 1996, s. I-3953
, punkt 21, och domen i de ovan i punkt 146 nämnda förenade målen Al-Aqsa mot rådet och Nederländerna mot Al-Aqsa, punkt 121).
Vad gäller proportionalitetsprincipen ska det dels hänvisas till den rättspraxis som nämnts ovan i punkt 146, dels erinras om att det av lydelsen av artikel 52.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna framgår att varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter (domstolens dom av den 31 januari 2013 i mål C‑12/11, McDonagh, punkt 61).
Åsidosättande av rätten till egendom
Det kan noteras att frysning av penningmedel, finansiella tillgångar och andra ekonomiska resurser tillhörande personer som utpekats som förbundna med den syriska regimen i de angripna rättsakterna utgör en säkerhetsåtgärd som inte är avsedd att leda till att berörda personer berövas sin egendom (se, för ett liknande resonemang och analogt, domen i de ovan i punkt 103 nämnda förenade målen Kadi, punkt 358). Åtgärderna i fråga medför emellertid onekligen en inskränkning av sökandens rätt till egendom (se, för ett liknande resonemang och analogt, domen i de ovan i punkt 146 nämnda förenade målen Al-Aqsa mot rådet och Nederländerna mot Al-Aqsa, punkt 120).
Dessa åtgärder är ”föreskrivna i lag” (se analogt, Europadomstolens dom av den 28 november 2002 i mål Lavents mot Lettland, nr 58442/00, § 135), med hänsyn till att de uttalats i rättsakter som har allmän räckvidd (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 56 nämnda målet Gbagbo m.fl. mot rådet, punkt 56; se även analogt domstolens dom av den 9 november 2010 i de förenade målen C‑92/09 och C‑93/09, Volker und Markus Schecke och Eifert, REU 2010, s. I‑11063, punkt 66) och har en tydlig rättslig grund i unionsrätten samt genom att de är formulerade på ett tillräckligt tydligt sätt vad gäller såväl deras räckvidd, som skälen till att de tillämpas på sökanden (se punkterna 88–94 ovan).
När det gäller frågan huruvida åtgärderna är lämpliga i förhållande till de eftersträvade målen, kan åtgärderna – med hänsyn till att de har ett allmänt syfte av så grundläggande betydelse för det internationella samfundet som att skydda civilbefolkningen och bevara fred och internationell säkerhet – inte som sådana anses olämpliga (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovan i punkt 103 nämnda förenade målen Kadi, punkt 363, och de ovan i punkt 146 nämnda förenade målen Al-Aqsa mot rådet och Nederländerna mot Al-Aqsa, punkt 123).
Vad gäller frågan huruvida åtgärderna är nödvändiga, konstaterar tribunalen att andra alternativa och mindre ingripande åtgärder – såsom ett system med förhandstillstånd eller en skyldighet att i efterhand styrka hur medlen har använts – inte skulle utgöra ett lika effektivt medel för att uppnå det eftersträvade målet, det vill säga att sätta press på dem som stöder den syriska regimen, särskilt med hänsyn till möjligheten att kringgå sådana restriktioner (se, analogt, domen i de ovan i punkt 146 nämnda förenade målen Al-Aqsa mot rådet och Nederländerna mot Al-Aqsa, punkt 125).
Tribunalen erinrar även om att det i artikel 19.3–19.7 i beslut 2011/782, artikel 25.3–25.11 i beslut 2012/739, artikel 28.3–28.11 i beslut 2013/255 samt i artiklarna 16–18 i förordning nr 36/2012 föreskrivs en möjlighet dels att tillåta användning av frysta penningmedel för att tillgodose grundläggande behov eller uppfylla vissa förpliktelser, dels att bevilja särskilda tillstånd för att frigöra penningmedel eller andra finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser.
Beslutet att behålla sökandens namn i de förteckningar som är bilagda de angripna rättsakterna omprövas dessutom regelbundet för att säkerställa att personer och enheter som inte längre uppfyller kriterierna för att ingå i den aktuella förteckningen stryks från densamma (se, analogt, domen i de ovan i punkt 103 nämnda förenade målen Kadi, punkt 365, och i de ovan i punkt 146 nämnda förenade målen Al-Aqsa mot rådet och Nederländerna mot Al-Aqsa, punkt 129).
Frysningen av sökandens penningmedel, finansiella tillgångar och andra ekonomiska resurser utgör således inte något åsidosättande av proportionalitetsprincipen och är följaktligen förenlig med hans rätt till egendom.
Åsidosättande av rätten till privat- och familjeliv och rätten att fritt röra sig samt åsidosättande av nationella och unionsrättsliga bestämmelser som enbart avser medborgare i medlemsstaterna och unionen.
Tribunalen kommer nedan att pröva de argument som sökanden har framfört mot de restriktiva åtgärder som avser restriktioner för inresa till medlemsstaternas territorier. Därvid kommer en distinktion att göras mellan Republiken Frankrike, där sökanden är medborgare, och de andra medlemsstaterna.
– Restriktioner för inresa i Frankrike
Det ska erinras om att rådet i artikel 18.1 i beslut 2011/782, artikel 24.1 i beslut 2012/739 och artikel 27.1 i beslut 2013/255 (nedan kallade bestämmelserna om inreserestriktioner) har föreskrivit följande:
”Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra inresa till eller transitering genom deras territorier för personer som är ansvariga för brutal repression mot civilbefolkningen i Syrien, personer som gagnas av eller stöder regimens politik och personer förbundna med dessa, enligt förteckningen i bilaga I.”
En specialbestämmelse har emellertid införts i de i föregående punkt nämnda besluten vad angår medlemsstaternas medborgare.
Följande anges nämligen i artikel 18.2 i beslut 2011/782, artikel 24.2 i beslut 2012/739 och artikel 27.2 i beslut 2013/255 (nedan kallade bestämmelserna om medborgare):
”Punkt 1 ska inte ålägga en medlemsstat att vägra sina egna medborgare inresa till dess territorium.”
Denna bestämmelse erkänner således medlemsstaternas exklusiva behörighet när det rör sig om tillämpningen av ifrågavarande restriktioner på deras egna medborgare. Härav följer att unionsrätten inte tvingar de franska myndigheterna att förbjuda en person, som i likhet med sökanden har både syrisk och fransk nationalitet, att resa in i Republiken Frankrike.
Republiken Frankrike har preciserat, som svar på en begäran om upplysningar från tribunalen (se punkterna 38 och 39 ovan), att bestämmelserna om medborgare ska betraktas som skyddsklausuler som gör det möjligt för landet att garantera sina medborgare rätten att få tillträde till det nationella territoriet, en rätt som enligt Frankrike följer av grundlagsdigniteten hos rätten att fritt röra sig och av artikel 3 i protokoll nr 4 till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Republiken Frankrike har även förklarat att sökanden redan genom att inneha ett franskt pass som identifierar honom som fransk medborgare med namnet André Mayard kan bege sig till Frankrike, och detta även om passets giltighetstid har gått ut.
Rådet har likaledes som svar på en fråga från tribunalen bekräftat att tillämpningen av bestämmelserna om medborgare ingår i medlemsstaternas ansvar och att dessa inte ens är skyldiga att underrätta rådet om de använder sig av dessa bestämmelser.
Under dessa förhållanden, och eftersom sökanden inte har ifrågasatt vare sig de upplysningar som Republiken Frankrike lämnat eller rådets svar, kan det konstateras att hans påstående att det var omöjligt för honom att bege sig till Frankrike där han familj är bosatt inte vinner stöd i de faktiska omständigheterna, och ska således underkännas. Detsamma gäller den påstådda kränkningen av sökandens privat- och familjeliv, då det framgår av det ovan anförda att de angripna rättsakterna inte innebär att han inte har någon möjlighet att besöka sin familj i Frankrike.
Begränsningar av den fria rörligheten inom unionen
Trots bestämmelserna om medborgare, anses en medborgare i en medlemsstat – och således även medborgare i unionen vars namn förekommer på förteckningarna över personer som omfattas av bestämmelserna om inreserestriktioner – omfattas av dessa bestämmelsers tillämpningsområde när det rör sig om andra medlemsstater än den medlemsstat där han eller hon är medborgare.
Detta är en följd av att bestämmelserna om inreserestriktioner, när de riktas mot andra medlemsstater än den medlemsstat i vilken en person som är föremål för restriktiva åtgärder är medborgare, inte innehåller något specifikt undantag för unionsmedborgare. Följaktligen är nämnda medlemsstater även i förhållande till dessa medborgare skyldiga att tillämpa ifrågavarande restriktioner när det handlar om deras respektive territorier. Bestämmelserna om medborgare är nämligen tillämpliga endast i den medlemsstat där en sådan person är medborgare.
Tribunalen kommer nedan att pröva huruvida den situation som dessa bestämmelser om inreserestriktioner ger upphov till i förhållande till unionsmedborgare är förenlig med de rättigheter som dessa förfogar över.
Det ska här erinras om att artikel 21.1 FEUF har följande lydelse:
”Varje unionsmedborgare ska ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen.”
Enligt rättspraxis är unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet inte ovillkorlig (domstolens dom av den 10 juli 2008 i mål
C-33/07, Jipa, REG 2008, s. I-5157
, punkt 21, och av den 17 november 2011 i mål C‑434/10, Aladzhov, REU 2011, s. I‑11659, punkt 28).
I förbehållet i det andra ledet av meningen i artikel 21.1 FEUF (se punkt 193 ovan) hänvisas det till fördragen i pluralis, vilket inbegriper även EU-fördraget. Emellertid är det uppenbart att de inreserestriktioner som förekommer i beslut antagna med stöd av artikel 29 FEU är bestämmelser som antagits med tillämpning av EU-fördraget.
Följaktligen ska det slås fast att rådet i princip kunde begränsa den fria rörlighet inom unionen som sökanden har genom sin ställning som unionsmedborgare när rådet antog rättsakter som hänförde sig till den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Det ska emellertid undersökas huruvida rådet agerade med iakttagande av proportionalitetsprincipen, såsom den definieras i rättspraxis (se punkterna 146 och 174 ovan).
Övervägandena i punkterna 177, 178 och 180 ovan – rörande det lämpliga och nödvändiga i frysningen av sökandens tillgångar, samt tidsbegränsningen av åtgärderna – kan tillämpas analogt på bestämmelserna om inreserestriktioner. Vidare föreskrivs det i artikel 18.6 i beslut 2011/782, artikel 24.6 i beslut 2012/739 och artikel 27.6 i beslut 2013/255 att den behöriga myndigheten i en medlemsstat får tillåta inresa till medlemsstatens territorium bland annat i brådskande humanitärt syfte.
Vad gäller sökandens argument utifrån Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (
EUT L 158, s. 77
), är det viktigt att framhålla följande. Bestämmelserna om inreserestriktioner, såtillvida att de är tillämpliga på unionsmedborgare, ska betraktas som
lex specialis
i förhållande till nämnda direktiv, vilket innebär att dessa bestämmelser har företräde framför direktivet i de situationer som särskilt regleras i bestämmelserna (se, för ett liknande resonemang och analogt, domstolens dom av den 19 juni 2003 i mål
C-444/00, Mayer Parry Recycling, REG 2003, s. I-6163
, punkt 57, och förstainstansrättens dom av den 14 juli 2005 i mål T‑371/03, Le Voci mot rådet, REGFP 2005, s. I‑A‑209 och II‑957, punkt 122).
Denna
lex specialis
avspeglar endast, på ett allmänt plan och i ett särskilt sammanhang, inskränkningar i den fria rörligheten som medlemsstaterna själva kan tillämpa på vissa personer i enlighet med artikel 27 i direktiv 2004/38. Enligt nämnda direktiv tillerkänns nämligen inte unionsmedborgarna någon ovillkorlig rätt till fri rörlighet i unionen, utan medlemsstaterna kan begränsa denna frihet av hänsyn till bland annat allmän ordning eller allmän säkerhet under iakttagande av proportionalitetsprincipen (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 194 nämnda målet Jipa, punkterna 22 och 29).
Mot denna bakgrund kan talan inte heller bifallas vad avser den fjärde grunden. Följaktligen ska talan i mål T‑307/12 ogillas i sin helhet.
B –
Prövning av talan i mål T‑408/13
Såsom har noterats ovan i punkt 40, preciserade sökanden vid förhandlingen att talan i mål T‑408/13 ska anses ha väckts i andra hand för det fall tribunalen avvisar talan i mål T‑307/12, åtminstone delvis.
Då det följer av punkterna 45–79 ovan att talan i mål T‑307/12 i sin helhet kan tas upp till sakprövning, saknas anledning att pröva talan i mål T‑408/13.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt artikel 87.6 i rättegångsreglerna ska tribunalen i mål där det inte finns anledning att döma i saken besluta om rättegångskostnaderna enligt vad den finner skäligt.
I mål T‑307/12 har rådet yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet, ska rådets yrkande bifallas.
I mål T‑408/13 anser tribunalen att det med hänsyn till omständigheterna i målet är skäligt att sökanden förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Tribunalen har nämligen inte att pröva talan i det målet på grund av att den väckts i andra hand för det fall talan i mål T‑307/12 avvisas. Rådet hade dock inte yrkat detta vid tidpunkten för talans väckande i mål T‑408/13.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen i utökad sammansättning)
följande:

1)
Talan i mål T‑307/12 ogillas.

2)
Det saknas anledning att pröva talan i mål T‑408/13.

3)
Adib Mayaleh förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

Berardis
Czúcz
Pelikánová
Popescu
Buttigieg
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 5 november 2014
Underskrifter
Innehållsförteckning

Bakgrund till tvisten

Förfarandet och parternas yrkanden

Rättslig bedömning

A – Prövning av talan i mål T‑307/12

1. Upptagande till sakprövning av begäran om justering av yrkandena

a) Begäran avseende beslut 2012/739 och begäran avseende beslut 2013/255

b) Begäran avseende genomförandeförordning nr 363/2013

Skyldigheten att delge sökanden genomförandeförordning nr 363/2013

Direkt delgivning till de berörda av genomförandeförordning nr 363/2013 eller publicering av ett meddelande i EUT av denna rättsakt.

Det sätt på vilket sökanden delgavs genomförandeförordning nr 363/2013

2. Prövning i sak

a) Den andra grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten

b) Den första grunden: Åsidosättande av rätten till försvar, rätten till en rättvis rättegång och rätten till ett effektivt domstolsskydd

c) Den tredje grunden: Brist på bevis för en tillräcklig koppling mellan sökanden och den situation som ledde till att restriktiva åtgärder vidtogs mot Syrien samt åsidosättande av proportionalitetsprincipen

Omfattningen av tribunalens prövning

Huruvida rådet kan grunda sig uteslutande på sökandens tjänsteutövning

Sökandens övriga argument

– Huruvida det var nödvändigt att inleda undersökningar eller vidta rättsliga åtgärder mot sökanden innan hans namn uppfördes på förteckningarna över personer mot vilka de restriktiva åtgärderna riktas

– Storleken på sökandens personliga finansiella tillgångar och hans påstådda avsaknad av inblandning i politiken och förtrycket av civilbefolkningen

d) Den fjärde grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen, rätten till egendom, rätten till privat- och familjeliv och rätten att fritt röra sig samt åsidosättande av nationella och unionsrättsliga bestämmelser som enbart avser medborgare i medlemsstaterna och unionen

Inledande synpunkter

Åsidosättande av rätten till egendom

Åsidosättande av rätten till privat- och familjeliv och rätten att fritt röra sig samt åsidosättande av nationella och unionsrättsliga bestämmelser som enbart avser medborgare i medlemsstaterna och unionen.

– Restriktioner för inresa i Frankrike

Begränsningar av den fria rörligheten inom unionen

B – Prövning av talan i mål T‑408/13

Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.