CELEX: 62014TJ0290
Politica externă și de securitate comună
Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina
Înghețare a fondurilor
Lista persoanelor, entităților și organismelor cărora li se aplică înghețarea fondurilor și a resurselor economice
Includerea numelui reclamantului
Proba temeiniciei includerii pe listă

Istoricul cauzei
Reclamantul, domnul Andriy Portnov, resortisant ucrainean, a ocupat numeroase funcții în cadrul administrației ucrainene și în special pe cea de consilier al președintelui ucrainean.
La 5 martie 2014, Consiliul Uniunii Europene a adoptat, în temeiul articolului 29 TUE, Decizia 2014/119/PESC privind măsuri restrictive împotriva anumitor persoane, entități și organisme având în vedere situația din Ucraina (
JO L 66, p. 26
, denumită în continuare „decizia atacată”).
Articolul 1 alineatele (1) și (2) din decizia atacată prevede că:
„(1)   Se îngheață toate fondurile și resursele economice care aparțin, se află în proprietatea ori posesia sau sunt controlate de către persoane care au fost identificate ca fiind responsabile pentru deturnarea de fonduri ale statului ucrainean și de către persoane responsabile pentru încălcarea drepturilor omului în Ucraina, precum și de către persoane fizice sau juridice, entități sau organisme asociate acestora, astfel cum sunt enumerate în anexă.
(2)   Niciun fond sau resursă economică nu se pune, în mod direct sau indirect, la dispoziția sau în beneficiul persoanelor fizice sau juridice, entităților sau organismelor enumerate în anexă.”
Modalitățile măsurilor restrictive în discuție sunt definite în cuprinsul alineatelor următoare ale aceluiași articol.
La aceeași dată, Consiliul a adoptat, în temeiul articolului 215 alineatul (2) TFUE, Regulamentul (UE) nr. 208/2014 privind măsuri restrictive împotriva anumitor persoane, entități și organisme având în vedere situația din Ucraina (
JO L 66, p. 1
, denumit în continuare „regulamentul atacat”).
În conformitate cu decizia atacată, regulamentul atacat impune adoptarea măsurilor restrictive în discuție și definește modalitățile măsurilor restrictive menționate în termeni identici, în esență, cu cei ai deciziei menționate.
Numele persoanelor vizate de decizia și de regulamentul atacate apar pe lista care figurează în anexa la decizia menționată și în anexa I la regulamentul menționat (denumită în continuare „lista”), însoțite, printre altele, de motivarea includerii acestora.
Numele reclamantului apărea pe listă cu informațiile de identificare „fost consilier al președintelui ucrainean” și motivarea care urmează:
„Persoană supusă urmăririi penale în Ucraina pentru anchetarea unor infracțiuni legate de delapidarea de fonduri ale statului ucrainean și transferul lor ilegal în afara Ucrainei.”
La 6 martie 2014, Consiliul a publicat în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
avizul în atenția persoanelor și entităților cărora li se aplică măsurile restrictive prevăzute în decizia și regulamentul atacate (
JO C 66, p. 1
).
Potrivit acestui aviz, „persoanele vizate pot trimite Consiliului […] o cerere însoțită de documente doveditoare, solicitând reanalizarea deciziei pe baza căreia au fost incluse pe listă […]”. De asemenea, avizul atrage atenția persoanelor în cauză „asupra posibilității de a contesta decizia Consiliului în fața Tribunalului […], în conformitate cu condițiile prevăzute la articolul 275 al doilea paragraf și la articolul 263 paragrafele al patrulea și al șaselea [TFUE]”.
La 17 aprilie 2014, reclamantul a adresat Consiliului o cerere de reexaminare a includerii numelui său pe listă, incluzând de asemenea o cerere de comunicare a elementelor care au justificat includerea menționată.
Consiliul a confirmat că cererea era în curs de examinare și a comunicat, în anexă la memoriile în apărare și în duplică, înscrisurile care constituiau dosarul reclamantului, și anume scrisoarea din 3 martie 2014 a Biroului Procurorului General al Ucrainei adresată Înaltei reprezentante a Uniunii Europene pentru afaceri externe și politica de securitate (denumită în continuare „scrisoarea din 3 martie 2014”), precum și alte elemente de probă ulterioare actelor atacate.
Decizia și regulamentul atacate au fost modificate prin Decizia de punere în aplicare 2014/216/PESC a Consiliului din 14 aprilie 2014 privind punerea în aplicare a deciziei atacate (
JO L 111, p. 91
) și prin Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 381/2014 al Consiliului din 14 aprilie 2014 privind punerea în aplicare a regulamentului atacat (
JO L 111, p. 33
). Cu toate acestea, Decizia de punere în aplicare 2014/216 și Regulamentul de punere în aplicare nr. 381/2014 nu au modificat situația reclamantului.
Decizia atacată a fost de asemenea modificată prin Decizia (PESC) 2015/143 a Consiliului din 29 ianuarie 2015 de modificare a deciziei atacate (
JO L 24, p. 16
), intrată în vigoare la 1 februarie 2015. În ceea ce privește criteriile de desemnare a persoanelor vizate de măsurile restrictive în discuție, din cuprinsul articolului 1 din decizia menționată reiese că articolul 1 alineatul (1) din decizia atacată este înlocuit cu textul următor:
„(1)   Se îngheață toate fondurile și resursele economice care aparțin, se află în proprietatea ori posesia sau sunt controlate de persoane care au fost identificate ca fiind responsabile de deturnare de fonduri ale statului ucrainean și de persoane responsabile de încălcarea drepturilor omului în Ucraina, precum și de persoane fizice sau juridice, entități sau organisme asociate acestora, astfel cum sunt enumerate în anexă.
În sensul prezentei decizii, persoanele identificate ca fiind responsabile de deturnare de fonduri ale statului ucrainean includ persoane care fac obiectul anchetelor efectuate de autoritățile ucrainene:
(a)
pentru deturnare de fonduri sau active publice ucrainene sau pentru complicitate la aceasta; sau
(b)
pentru abuz în serviciu în calitate de funcționar public sau demnitar în scopul obținerii unui avantaj nejustificat pentru sine sau pentru o parte terță, cauzând prin aceasta un prejudiciu fondurilor sau activelor publice ucrainene, sau pentru complicitate la o astfel de faptă.”
Regulamentul (UE) 2015/138 al Consiliului din 29 ianuarie 2015 de modificare a regulamentului atacat (
JO L 24, p. 1
) l‑a modificat pe acesta din urmă în conformitate cu Decizia 2015/143.
Decizia și regulamentul atacate au fost modificate ulterior prin Decizia (PESC) 2015/364 a Consiliului din 5 martie 2015 de modificare a deciziei atacate (
JO L 62, p. 25
) și prin Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2015/357 al Consiliului din 5 martie 2015 privind punerea în aplicare a regulamentului atacat (
JO L 62, p. 1
). Decizia 2015/364 a modificat articolul 5 din decizia atacată, prelungind măsurile restrictive, pentru unele dintre persoanele ale căror nume fuseseră incluse pe listă, până la 6 martie 2016 sau până la 6 iunie 2015. Regulamentul de punere în aplicare 2015/357 a înlocuit, în consecință, anexa I la regulamentul atacat.
În urma acestor modificări, numele reclamantului nu mai apare pe listă.
Procedura și concluziile părților
Reclamantul a introdus prezenta acțiune printr‑o cerere introductivă depusă la grefa Tribunalului la 29 aprilie 2014. Acesta a depus de asemenea o cerere de judecare a cauzei potrivit procedurii accelerate, în temeiul articolului 76a din Regulamentul de procedură al Tribunalului din 2 mai 1991.
Prin Decizia din 4 iunie 2014, Tribunalul a respins cererea de judecare a cauzei potrivit procedurii accelerate.
La 24 iulie 2014, Consiliul a depus memoriul său în apărare. Acesta a prezentat de asemenea o cerere motivată în conformitate cu articolul 18 alineatul (4) al doilea paragraf din Instrucțiunile către grefierul Tribunalului, prin care a solicitat ca conținutul anumitor anexe la memoriul în apărare să nu fie citat în documentele aferente acestei cauze la care publicul are acces.
Prin actul depus la grefa Tribunalului la 4 august 2014, Comisia Europeană a formulat o cerere de intervenție în prezenta procedură în susținerea concluziilor Consiliului. Prin ordonanța din 11 septembrie 2014, președintele Camerei a noua a Tribunalului a admis această intervenție. Prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 14 octombrie 2014, Comisia a renunțat să depună memoriul în intervenție.
Replica și duplica au fost depuse la grefa Tribunalului la 17 septembrie 2014 și, respectiv, la 12 noiembrie 2014. Consiliul a prezentat de asemenea o cerere motivată în conformitate cu articolul 18 alineatul (4) al doilea paragraf din Instrucțiunile către grefierul Tribunalului, solicitând ca conținutul anumitor anexe la duplică să nu fie citat în documentele aferente acestei cauze la care publicul are acces.
În cadrul unor măsuri de organizare a procedurii prevăzute la articolul 64 din Regulamentul de procedură din 2 mai 1991, la 31 martie 2015, Tribunalul a invitat părțile să formuleze observații asupra chestiunii dacă reclamantul avea în continuare interesul de a exercita acțiunea în urma retragerii numelui său de pe lista persoanelor vizate de măsurile restrictive și, în cazul unui răspuns afirmativ, în raport cu ce motive subzista un asemenea interes. Părțile au dat curs solicitării respective în termenul stabilit.
Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 21 mai 2015.
Reclamantul solicită Tribunalului:
—
anularea regulamentului atacat în măsura în care acesta îl privește;
—
anularea deciziei atacate în măsura în care aceasta îl privește;
—
obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
Consiliul, susținut de Comisie, solicită Tribunalului:
—
declararea acțiunii drept nefondată;
—
obligarea reclamantului la plata cheltuielilor de judecată;
—
cu titlu subsidiar, declararea menținerii efectelor deciziei atacate până când anularea în parte a regulamentului atacat își produce efectele.
În drept
Cu privire la persistența interesului reclamantului de a exercita acțiunea
Trebuie amintit că, în urma modificărilor aduse actelor atacate prin Decizia 2015/364 și prin Regulamentul de punere în aplicare 2015/357, numele reclamantului nu mai apare pe listă.
Ca răspuns la întrebarea scrisă adresată de Tribunal (punctul 23 de mai sus), Consiliul, susținut de Comisie, a apreciat că reclamantul nu a demonstrat că interesul său de a exercita acțiunea persistă.
Potrivit unei jurisprudențe constante, obiectul litigiului, la fel ca interesul reclamantului de a exercita acțiunea, trebuie să existe în continuare, până la momentul pronunțării hotărârii judecătorești, sub sancțiunea nepronunțării asupra fondului, ceea ce presupune ca acțiunea să fie susceptibilă, prin rezultatul său, să aducă un beneficiu părții care a formulat‑o (a se vedea Hotărârea din 7 iunie 2007, Wunenburger/Comisia, C‑362/05 P, Rep.,
EU:C:2007:322
, punctul 42 și jurisprudența citată).
În plus, deși recunoașterea nelegalității actului atacat nu poate, ca atare, să repare un prejudiciu material sau o atingere adusă vieții private, ea este totuși de natură să reabiliteze persoana vizată sau să constituie o formă de reparare a prejudiciului moral pe care aceasta l‑a suferit ca urmare a acestei nelegalități și să justifice în acest mod că interesul său de a exercita acțiunea persistă. În această privință, împrejurarea că abrogarea măsurilor restrictive în discuție era definitivă nu împiedică menținerea unui interes de a exercita acțiunea în ceea ce privește efectele actelor care au impus aceste măsuri produse între data intrării lor în vigoare și data abrogării acestora (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 mai 2013, Abdulrahim/Consiliul și Comisia, C‑239/12 P, Rep.,
EU:C:2013:331
, punctele 70-72 și 82).
În speță, este necesar să se constate, astfel cum a afirmat reclamantul în cadrul răspunsului său la întrebările Tribunalului și în ședință, fără a fi contrazis de Consiliu, că era și este și în prezent implicat în viața politică ucraineană. Prin urmare, desemnarea sa publică, prin includerea numelui său pe listă, ca făcând obiectul unei proceduri penale în Ucraina privind acte de deturnare de fonduri este în măsură să dăuneze în special reputației sale ca om politic.
Prin urmare, se impune să se concluzioneze că interesul reclamantului de a exercita acțiunea persistă în pofida abrogării, în ceea ce îl privește, a măsurilor restrictive în litigiu.
Cu privire la fond
În susținerea acțiunii formulate, reclamantul invocă cinci motive. Primul motiv este întemeiat pe încălcarea dreptului la apărare și a dreptului la o cale de atac efectivă. Al doilea motiv este întemeiat pe încălcarea obligației de motivare. Al treilea motiv este întemeiat pe nerespectarea criteriilor de desemnare a persoanelor vizate de măsurile restrictive în discuție, stabilite prin decizia și prin regulamentul atacate. Al patrulea motiv este întemeiat pe o eroare de fapt, iar al cincilea motiv este întemeiat pe nerespectarea dreptului de proprietate.
Tribunalul consideră oportun să examineze mai întâi al treilea motiv.
În susținerea celui de al treilea motiv, reclamantul arată, în esență, că adoptarea măsurilor restrictive în privința sa nu este conformă cu criteriile de desemnare a persoanelor vizate de aceste măsuri, stabilite prin actele atacate. Acesta susține, pe de o parte, că nu s‑a stabilit că era răspunzător pentru o deturnare de fonduri publice și că făcea obiectul unei proceduri penale sau al unei anchete având ca obiect aceste fapte și, pe de altă parte, că transferul nelegal în afara Ucrainei al fondurilor deturnate ar constitui o încălcare distinctă de cea enunțată în actele menționate, și anume deturnarea de fonduri.
Prin intermediul acestei argumentații, reclamantul contestă, în esență, temeinicia includerii numelui său pe listă.
Consiliul arată, pe de o parte, că articolul 1 din decizia atacată nu poate fi interpretat ca vizând doar persoane despre care s‑a stabilit printr‑o hotărâre judecătorească că sunt vinovate pentru deturnare de fonduri publice și, pe de altă parte, că faptul de a transfera în afara Ucrainei fonduri publice deturnate poate fi cuprins în infracțiunea de deturnare de fonduri însăși.
Trebuie amintit că, deși Consiliul dispune de o largă putere de apreciere în privința criteriilor generale care trebuie luate în considerare în vederea adoptării de măsuri restrictive, efectivitatea controlului jurisdicțional garantat la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene impune ca, în cadrul controlului legalității motivelor pe care se întemeiază decizia de includere sau de menținere a numelui unei anumite persoane pe o listă de persoane care fac obiectul unor măsuri restrictive, instanța Uniunii să se asigure că această decizie, care are o aplicabilitate individuală pentru persoana în cauză, se întemeiază pe o bază factuală suficient de solidă. Aceasta presupune verificarea faptelor invocate în expunerea de motive pe care se bazează decizia menționată, astfel încât controlul jurisdicțional să nu se limiteze la aprecierea verosimilității abstracte a motivelor invocate, ci să privească aspectul dacă respectivele motive sau cel puțin unul dintre ele, considerat suficient în sine pentru a susține aceeași decizie, sunt întemeiate în mod suficient de precis și de concret (a se vedea Hotărârea din 21 aprilie 2015, Anbouba/Consiliul, C‑605/13 P, Rep.,
EU:C:2015:248
, punctele 41 și 45 și jurisprudența citată).
În speță, criteriul prevăzut la articolul 1 alineatul (1) din decizia atacată prevede că sunt adoptate măsuri restrictive față de „persoane care au fost identificate ca fiind responsabile pentru deturnare de fonduri ale statului ucrainean”.
Numele reclamantului a fost inclus pe listă pentru motivul că era o „[p]ersoană supusă urmăririi penale în Ucraina pentru anchetarea unor infracțiuni legate de delapidarea de fonduri ale statului ucrainean și transferul lor ilegal în afara Ucrainei”. Rezultă că Consiliul a considerat că, cel puțin, reclamantul făcea obiectul unei investigații sau anchete preliminare, care nu ajunsese (sau nu ajunsese încă) la o punere sub acuzare oficială.
În susținerea motivului includerii reclamantului pe listă, Consiliul invocă scrisoarea din 3 martie 2014, care indică faptul că „organele ucrainene responsabile cu aplicarea legii au angajat un anumit număr de proceduri penale pentru a ancheta acte criminale săvârșite de foști înalți funcționari”, printre care figurează și reclamantul. Scrisoarea precizează ulterior, în mod generic, că ancheta în cauză „a permis să se stabilească deturnarea de fonduri publice în cuantumuri importante și transferul ulterior, nelegal, în afara Ucrainei”.
Având în vedere dosarul cauzei, scrisoarea din 3 martie 2014 este, dintre elementele de probă depuse de Consiliu în cursul prezentei proceduri, singurul anterior deciziei atacate și regulamentului atacat. În consecință, legalitatea actelor menționate trebuie apreciată prin prisma acestui unic element de probă.
Prin urmare, este necesar să se verifice dacă scrisoarea din 3 martie 2014 constituie o probă suficientă pentru a susține concluzia potrivit căreia reclamantul a fost identificat „ca fiind responsabil pentru deturnarea de fonduri ale statului ucrainean”, în sensul articolului 1 alineatul (1) din decizia atacată.
Or, deși provine, astfel cum subliniază Consiliul, de la o înaltă instanță judiciară a unei țări terțe, și anume, Biroul Procurorului General al Ucrainei, scrisoarea din 3 martie 2014 nu conține decât o afirmație generală potrivit căreia reclamantul, printre alți foști înalți funcționari, ar face obiectul unei anchete care vizează acte, nespecificate, de deturnare de fonduri publice și privind transferul nelegal al acestor fonduri în străinătate. Ea nu furnizează nicio precizare asupra acestor fapte, nici asupra responsabilităților reclamantului în privința lor.
În plus, în ceea ce privește afirmațiile formulate de Consiliu în fața Tribunalului, potrivit cărora deschiderea unei anchete privindu‑l pe reclamant se întemeia în mod necesar pe informații dobândite în urma unor investigații, nespecificate, efectuate anterior deschiderii anchetei menționate, este necesar să se arate că nu este vorba decât despre simple supoziții. În această privință, trebuie să se amintească faptul că o decizie privind adoptarea de măsuri restrictive în sensul articolului 29 TUE nu este adoptată ca răspuns la o cerere a autorităților țării terțe în cauză, ci constituie o măsură autonomă adoptată în vederea realizării obiectivelor politicii externe și de securitate comune a Uniunii. Autoritatea competentă a acesteia este cea care are sarcina să demonstreze, în caz de contestare, temeinicia motivelor reținute împotriva persoanei vizate, aceasta din urmă neavând obligația să facă dovada negativă a netemeiniciei motivelor menționate (Hotărârea din 18 iulie 2013, Comisia și alții/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P și C‑595/10 P, Rep.,
EU:C:2013:518
, punctele 120 și 121, și Hotărârea din 28 noiembrie 2013, Consiliul/Fulmen și Mahmoudian, C‑280/12 P, Rep.,
EU:C:2013:775
, punctele 65 și 66).
Desigur, este adevărat că, astfel cum arată Consiliul, instanța Uniunii, în contextul aplicării de măsuri restrictive, a stabilit că identificarea unei persoane ca fiind răspunzătoare pentru o infracțiune nu implică neapărat o condamnare pentru o asemenea infracțiune (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 martie 2015, Ezz și alții/Consiliul, C‑220/14 P, Rep.,
EU:C:2015:147
, punctul 72, și Hotărârea din 27 februarie 2014, Ezz și alții/Consiliul, T‑256/11, Rep.,
EU:T:2014:93
, punctele 57-61).
Cu toate acestea, în contextul cauzelor care erau la baza jurisprudenței citate la punctul 46 de mai sus, reclamanții cel puțin făcuseră obiectul unei ordonanțe a Procurorului General al țării terțe în cauză privind sechestrarea activelor acestora, care fusese aprobată de o instanță penală (Hotărârea Ezz și alții/Consiliul, punctul 46 de mai sus,
EU:T:2014:93
, punctul 132). În consecință, aplicarea măsurilor restrictive în privința reclamanților în discuție în acele cauze se întemeia pe elemente factuale concrete, despre care Consiliul avea cunoștință.
Or, în speță, este necesar să se constate, pe de o parte, că Consiliul nu dispunea de informații privind faptele sau comportamentele reproșate în mod concret reclamantului de autoritățile ucrainene și, pe de altă parte, că scrisoarea din 3 martie 2014 pe care o invocă, chiar examinată nu în mod izolat, ci în contextul în care intervine, nu poate constitui o bază factuală suficient de solidă în sensul jurisprudenței citate la punctul 38 de mai sus pentru a include numele reclamantului pe listă pentru motivul că era identificat „ca fiind răspunzător” pentru deturnare de fonduri publice.
Pe de altă parte, elementele de probă suplimentare furnizate de Consiliu și ulterioare actelor atacate demonstrează că reclamantul a făcut obiectul unei anchete preliminare înregistrate ulterior adoptării acestor acte și în aceeași zi a publicării lor. Prin urmare, nu s‑a stabilit nici măcar dacă, în momentul adoptării actelor atacate, reclamantul făcea obiectul unei adevărate „proceduri penale”, fie și în stadiul unei simple anchete preliminare. Rezultă că includerea numelui reclamantului pe listă ca „[p]ersoană supusă urmăririi penale” este incorectă. Pe de altă parte, Consiliul, chestionat, în ședință, asupra problemei retragerii măsurilor restrictive în privința reclamantului, nu a furnizat nicio explicație care să justifice retragerea menționată.
Având în vedere toate elementele care precedă, includerea numelui reclamantului pe listă nu respectă criteriile de desemnare a persoanelor vizate de măsurile restrictive în discuție stabilite prin decizia atacată.
În consecință, al treilea motiv trebuie admis, astfel încât decizia atacată trebuie anulată în măsura în care îl privește pe reclamant.
Pentru aceleași motive, regulamentul atacat trebuie anulat în măsura în care îl privește pe reclamant.
Întrucât al treilea motiv este întemeiat, este necesară admiterea acțiunii, fără a fi necesară pronunțarea asupra celorlalte motive.
În plus, întrucât, în urma Deciziei 2015/364 și a Regulamentului de punere în aplicare 2015/357, numele reclamantului nu mai figurează pe lista persoanelor vizate de măsurile restrictive, nu este necesară pronunțarea asupra chestiunii menținerii efectelor deciziei atacate în măsura în care îl vizează pe reclamant.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
Întrucât Comisia a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor reclamantului.
Pe de altă parte, articolul 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură precizează că instituțiile care intervin în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. Prin urmare, Comisia suportă propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a noua)
declară și hotărăște:

1)
Anulează Decizia 2014/119/PESC a Consiliului din 5 martie 2014 privind măsuri restrictive împotriva anumitor persoane, entități și organisme având în vedere situația din Ucraina și Regulamentul (UE) nr. 208/2014 al Consiliului din 5 martie 2014 privind măsuri restrictive împotriva anumitor persoane, entități și organisme având în vedere situația din Ucraina, în măsura în care acestea îl vizează pe domnul Andriy Portnov.

2)
Obligă Consiliul Uniunii Europene să suporte, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, pe cele efectuate de domnul Portnov.

3)
Comisia Europeană suportă propriile cheltuieli de judecată.

Berardis
Czúcz
Popescu
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 26 octombrie 2015.
Semnături
(
*1
)	* Limba de procedură: franceza.