CELEX: 62010CJ0399
Hogere voorziening
Staatssteun
Financiële maatregelen ten gunste van France Télécom
Ontwerpovereenkomst voor aandeelhoudersvoorschot
Publieke verklaringen van lid van Franse regering
Beschikking waarbij steun onverenigbaar met gemeenschappelijke markt wordt verklaard en terugvordering ervan niet wordt gelast
Begrip staatssteun
Begrip economisch voordeel
Begrip toezegging van staatsmiddelen

Met hun hogere voorzieningen verzoeken Bouygues SA en Bouygues Télécom SA (hierna samen: „vennootschappen Bouygues”) enerzijds, en de Europese Commissie anderzijds, om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 21 mei 2010, Frankrijk e.a./Commissie (
T-425/04, T-444/04, T-450/04 en T-456/04, Jurispr. blz. II-2099
; hierna: „bestreden arrest”), waarbij het Gerecht enerzijds artikel 1 van beschikking 2006/621/EG van de Commissie van 2 augustus 2004 betreffende de door Frankrijk ten uitvoer gelegde steunmaatregel ten gunste van France Télécom (
PB 2006, L 257, blz. 11
; hierna: „litigieuze beschikking”) nietig heeft verklaard, en anderzijds heeft geoordeeld dat niet behoefde te worden beslist op de vorderingen tot nietigverklaring van artikel 2 van die beschikking.
Voorgeschiedenis van het geding
Algemene context van de zaak
France Télécom SA (hierna: „FT”), een exploitant en aanbieder van telecommunicatienetwerken en -diensten, is in 1991 opgericht in de vorm van een publiekrechtelijke rechtspersoon en heeft sinds 31 december 1996 de status van naamloze vennootschap. Sinds oktober 1997 is FT aan de beurs genoteerd. In 2002 bezat de Franse Staat 56,45 % van het kapitaal van FT. De rest van het kapitaal was in handen van het publiek (32,25 %), van FT zelf (8,26 %) en van de werknemers van de onderneming (3,04 %).
In het eerste trimester van 2002 heeft FT haar rekeningen voor het jaar 2001 gepubliceerd. Daaruit bleek dat zij een nettoschuld van 63,5 miljard EUR had en dat zij 8,3 miljard EUR verlies had geleden.
Van maart tot juni 2002 hebben de ratingbureaus Moody’s en Standard & Poor’s (hierna: „S & P”) de rating van FT verlaagd en de outlook van FT veranderd in negatief. In het bijzonder heeft Moody’s op 24 juni 2002 de rating voor de kort- en langlopende schuld van FT verlaagd tot de laagste rating binnen de categorie „investeringswaardig” („investment grade”). In diezelfde periode is de koers van de FT-aandelen aanzienlijk gedaald.
Gelet op de financiële situatie van FT heeft de Franse minister van Economie, Financiën en Industrie in een op 12 juli 2002 in het dagblad
Les Échos
verschenen interview (hierna: „verklaring van 12 juli 2002”) in wezen verklaard dat de Franse Staat, indien FT financieringproblemen zou hebben, de nodige beslissingen zou nemen om die problemen weg te werken.
Op diezelfde datum heeft S & P de rating van FT’s langlopende schuld verlaagd tot de laagste rating binnen de categorie „investeringswaardig”. Zij heeft in dat verband aangegeven dat haar beslissing om deze rating niet nóg verder te verlagen, was ingegeven door de aanwijzingen die de Franse Staat met betrekking tot FT had verstrekt.
Op 12 september 2002 hebben de Franse autoriteiten bekendgemaakt dat zij het ontslag van de bestuursvoorzitter van FT hadden aanvaard.
Op 13 september 2002 heeft FT haar halfjaarlijkse rekeningen gepubliceerd. Daaruit bleek dat FT’s geconsolideerde eigen vermogen op 30 juni 2002 negatief was geworden ten belope van 440 miljoen EUR en dat haar nettoschuld op diezelfde datum 69,69 miljard EUR bedroeg, waarvan 48,9 miljard EUR in de vorm van obligatieleningen die in de loop van de jaren 2003 tot en met 2005 kwamen te vervallen.
In een persbericht van 13 september 2002 inzake de financiële toestand van FT hebben de Franse autoriteiten in wezen verklaard dat de Franse Staat zou bijdragen tot de versterking van FT’s eigen vermogen en indien nodig alle maatregelen zou nemen om FT te behoeden voor financieringsproblemen.
Diezelfde dag heeft het ratingbureau Moody’s de outlook voor de schuld van FT veranderd van negatief naar stabiel, omdat de Franse Staat haar toezegging om FT te steunen, had bevestigd.
Op 2 oktober 2002 is een nieuwe bestuursvoorzitter voor FT benoemd. Het persbericht waarin die benoeming is aangekondigd, bevestigde in wezen de in punt 9 van het onderhavige arrest vermelde verklaring in het persbericht van 13 september 2002.
Op 4 december 2002 hebben de nieuwe bestuurders van FT tijdens de vergadering van de raad van bestuur van FT een actieplan met als titel „Ambition France Télécom 2005” (hierna: „plan Ambition 2005”) voorgesteld, dat vooral tot doel had de balans van FT weer in evenwicht te brengen door haar eigen vermogen met 15 miljard EUR te versterken.
De voorstelling van het plan Ambition 2005 ging vergezeld van een persbericht van 4 december 2002 van de minister van Economie, Financiën en Industrie (hierna: „aankondiging van 4 december 2002”), dat luidde als volgt:
„[De] minister van Economie [...] bevestigt de ruggensteun van de [Franse] Staat voor het actieplan dat de raad van bestuur van [FT] op 4 december [2002] heeft goedgekeurd. 1) De groep [FT] vormt een coherent industrieel geheel dat opmerkelijke prestaties levert. [FT] heeft momenteel echter te kampen met een financiële structuur in onbalans, en heeft behoefte aan eigen vermogen en herfinanciering op middellange termijn. Deze situatie resulteert uit de mislukking van investeringen in het verleden, die slecht zijn uitgevoerd en afgehandeld op het hoogtepunt van de financiële ‚zeepbel’ en, meer algemeen, uit de omslag van de markten. [FT] kon haar groei enkel uit schulden financieren, hetgeen deze situatie alleen maar heeft verergerd. 2) De [Franse] Staat heeft, in zijn hoedanigheid van meerderheidsaandeelhouder, het nieuwe management gevraagd de financiële evenwichten van [FT] te herstellen en daarbij de groep als één geheel in stand te houden [...]. 3) Gezien het actieplan dat het management heeft uitgewerkt en de vooruitzichten op return on investment zal de [Franse] Staat, naar rato van zijn aandeel in het kapitaal, deelnemen aan de versterking van de kapitaalbasis met 15 miljard EUR – een investering van 9 miljard EUR. Als aandeelhouder is de [Franse] Staat voornemens op te treden als een voorzichtig investeerder. Het staat aan [FT] om de precieze voorwaarden en het tijdschema te bepalen voor de versterking van haar kapitaalbasis. De [Franse] regering wil dat bij het uitvoeren van deze operatie maximaal rekening wordt gehouden met de situatie van de individuele aandeelhouders en de werknemers die aandelen in [FT] bezitten. Om [FT] de kans te geven een marktoperatie op het meest geschikte moment te starten, is de [Franse] Staat bereid zijn deelname aan de versterking van de kapitaalbasis te vervroegen, in de vorm van een tijdelijk aandeelhoudersvoorschot dat [FT] – tegen marktvoorwaarden – ter beschikking wordt gesteld. 4) Aan het industriële en commerciële overheidsbedrijf [Entreprise de recherches et d’activités pétrolières (ERAP) (hierna: ,ERAP’)] wordt het volledige belang van de [Franse] Staat in [FT] overgedragen. ERAP zal op de financiële markten schulden aangaan om het aandeel van de [Franse] Staat in de versterking van de kapitaalbasis van [FT] te financieren.”
Op 11 en 12 december 2002 heeft FT twee opeenvolgende obligatie-uitgiftes verricht voor in totaal 2,9 miljard EUR.
Op 17 december 2002 heeft S & P meegedeeld dat de steun van de Franse Staat sinds juli 2002 een van de bepalende factoren was geweest om de rating van FT te handhaven op investeringswaardig, en dat zijn aankondiging inzake het aandeelhoudersvoorschot en zijn toezegging om, naar rato van zijn aandeel in het kapitaal, aan de herkapitalisatieoperatie van 15 miljard EUR deel te nemen, een bewijs van deze steun waren.
Op 20 december 2002 heeft ERAP aan FT een geparafeerde en ondertekende ontwerpovereenkomst voor een aandeelhoudersvoorschot (hierna: „aanbod van een aandeelhoudersvoorschot”) toegezonden. FT heeft deze ontwerpovereenkomst niet ondertekend en het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot is nooit uitgevoerd.
Op 15 januari 2003 heeft FT obligaties uitgegeven voor een totaalbedrag van 5,5 miljard EUR. Voor deze obligatieleningen werd door de Staat geen zekerheid of garantie verleend. Op 10 februari 2003 heeft FT een deel van een consortiaal krediet van 15 miljard EUR dat verviel, verlengd.
Op 4 maart 2003 is begonnen met de in het plan Ambition 2005 voorgenomen versterking van de kapitaalbasis. Op 24 maart 2003 heeft FT haar kapitaal verhoogd met 15 miljard EUR. De Franse Staat heeft, naar rato van zijn aandeel in het kapitaal van FT, voor 9 miljard EUR in die kapitaalsverhoging geparticipeerd. Op 11 april 2003 is die operatie afgesloten.
FT heeft het boekjaar 2002 afgesloten met een verlies van ongeveer 21 miljard EUR en een netto financiële schuld van ongeveer 68 miljard EUR. Uit de door FT op 5 maart 2003 gepubliceerde rekeningen voor het boekjaar 2002 bleek dat de omzet met 8,4 % was gestegen, dat het bedrijfsresultaat vóór afschrijvingen met 21,1 % was gestegen en dat het bedrijfsresultaat met 30,9 % was gestegen. Op 14 april 2003 had de Franse Staat 58,9 % van het kapitaal van FT in handen, waarvan 28,6 % via ERAP.
Administratieve procedure en litigieuze beschikking
Op 4 december 2002 heeft de Franse Republiek de financiële maatregelen waarin het plan Ambition 2005 voorzag, daaronder begrepen het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot, bij de Commissie aangemeld.
Op 22 januari 2003 hebben de vennootschappen Bouygues, twee vennootschappen naar Frans recht, waarvan Bouygues Télécom SA actief is op de Franse markt voor mobiele telefonie, bij de Commissie een klacht ingediend betreffende met name twee vormen van steun die de Franse Staat aan FT zou hebben verleend ten gevolge van enerzijds de publieke verklaringen die de Franse autoriteiten sinds juli 2002 ten gunste van FT hadden afgelegd (hierna: „sinds juli 2002 afgelegde verklaringen”) en anderzijds de aankondiging van 4 december 2002 inzake het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot ten bedrage van 9 miljard EUR.
Op 12 maart 2003 is het besluit van de Commissie om met name ten aanzien van de financiële maatregelen die de Franse Staat had genomen ter ondersteuning van FT, de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden (hierna: „besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure”), in het
Publicatieblad van de Europese Unie
(
PB C 57, blz. 5
) bekendgemaakt.
Op 3 augustus 2004 heeft de Commissie de Franse autoriteiten officieel in kennis gesteld van de litigieuze beschikking. Artikel 1 van die beschikking bepaalt dat „[h]et aandeelhoudersvoorschot dat [de Franse Republiek] in december 2002 aan [FT] heeft toegekend in de vorm van een kredietlijn van 9 miljard EUR, bezien in de context van de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen, [...] met de gemeenschappelijke markt onverenigbare staatssteun [vormt]”. Volgens artikel 2 van die beschikking „[dient de] in artikel 1 bedoelde steun [...] niet te worden teruggevorderd”.
In de punten 17 tot en met 26 van die beschikking heeft de Commissie vastgesteld dat de financiële toestand van FT sinds juni 2002 werd gekenmerkt door zware structurele problemen en dat FT’s balans niet in evenwicht was. Uit punt 37 van die beschikking blijkt dat de ratingbureaus S & P en Moody’s ten tijde van de verklaring van 12 juli 2002 op het punt stonden om de rating van FT’s schuld te verlagen tot het niveau van een rommelobligatie („junk bond”).
In punt 39 van de litigieuze beschikking heeft de Commissie derhalve vastgesteld dat FT in juli 2002 een vertrouwenscrisis doormaakte die een hinderpaal dreigde te vormen voor de voorgenomen herfinancieringen en haar liquiditeit in 2003 in gevaar dreigde te brengen. Zij heeft met name in de punten 212 en 222 van die beschikking gepreciseerd dat de ratingbureaus Moody’s en S & P, gelet op de persberichten van de Franse autoriteiten van 13 september en 2 oktober 2002, hun oordeel over het beheer van de schuld van FT gewijzigd hadden en verklaard hadden dat het vertrouwen van de markt toenam.
In de punten 185 tot en met 187 van de litigieuze beschikking heeft de Commissie geconstateerd dat de in december 2002 genomen maatregelen, waarop de aanmelding ziet, onder meer door de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen waren voorafgegaan en heeft zij zich op het standpunt gesteld dat die verklaringen een impact hebben gehad op de wijze waarop de markten en de economische actoren de situatie van FT in december 2002 percipieerden. Om die reden was zij van mening dat die verklaringen en de aangemelde maatregelen als één geheel konden worden onderzocht.
In de punten 188, 189 en 203 tot en met 219 van die beschikking heeft die instelling gepreciseerd dat de verklaring van 12 juli 2002 volgens haar duidelijk een impact op de markten heeft gehad en FT een economisch voordeel heeft opgeleverd. Na talrijke juridische argumenten te hebben onderzocht, heeft zij evenwel verklaard niet over voldoende elementen te beschikken om vast te stellen dat door deze verklaring minstens potentieel staatsmiddelen in het geding kwamen.
In de punten 194 tot en met 196 van de litigieuze beschikking heeft de Commissie daarentegen verklaard dat het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot FT een voordeel heeft opgeleverd en dat hiermee potentieel staatsmiddelen in het geding werden gebracht. Enerzijds kon FT dankzij dit aanbod immers haar financiële middelen uitbreiden en de markt geruststellen met betrekking tot haar vermogen om haar verplichtingen na te komen. Anderzijds is een potentiële extra last voor de staatsmiddelen geschapen door de aankondiging dat een aandeelhoudersvoorschot ter beschikking werd gesteld, gekoppeld aan het scheppen van de voor die beschikbaarstelling noodzakelijke voorwaarden, doordat bij de markt de indruk werd gewekt dat dit voorschot daadwerkelijk ter beschikking was gesteld, en ten slotte door de toezending van het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot.
In de punten 197 tot en met 201 van die beschikking heeft de Commissie tevens opgemerkt dat voordelen als die welke FT heeft genoten in de concurrerende sector van de telecommunicatie de mededinging bijzonder merkbaar vervalsen of dreigen te vervalsen, en dat zij het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden.
In de punten 203 tot en met 256 van de litigieuze beschikking heeft de Commissie vastgesteld dat de aangemelde maatregelen, in het licht van de weerslag van met name de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen op de markt, niet voldoen aan het criterium van de in een markteconomie handelende voorzichtige particuliere investeerder en evenmin aan de criteria voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden. Bijgevolg is zij tot de slotsom gekomen dat de bedoelde maatregelen met de gemeenschappelijke markt onverenigbare staatssteun uitmaken.
Aangezien zij van mening was dat de weerslag van die steun evenwel niet precies kon worden berekend en dat de globale analyse van de andere elementen van die steun, dus met uitsluiting van het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot, in het licht van de verenigbaarheid ervan met de regels inzake staatssteun nieuw was, heeft de Commissie in de punten 257 tot en met 264 van die beschikking geoordeeld dat het in strijd zou zijn met de rechten van de verdediging en met het vertrouwensbeginsel om die steun terug te vorderen.
Procesverloop voor het Gerecht en bestreden arrest
Met hun beroepen bij het Gerecht hebben de Franse Republiek, FT en de vennootschappen Bouygues om nietigverklaring van de litigieuze beschikking verzocht en heeft de Association française des opérateurs de réseaux et services de télécommunications (AFORS Télécom) om gedeeltelijke nietigverklaring van die beschikking verzocht.
Ter ondersteuning van hun verzoek om nietigverklaring van artikel 1 van de litigieuze beschikking hebben de Franse Republiek en FT met name een tweede middel aangevoerd, dat betrekking had op onjuiste rechtsopvattingen bij de toepassing van het begrip staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG op de aangemelde maatregelen, alsook een derde middel, waarmee zij betoogden dat de Commissie kennelijk onjuist had beoordeeld wat de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen inhielden en/of welke gevolgen deze verklaringen hebben gehad.
De vennootschappen Bouygues, die het Gerecht hebben verzocht artikel 1 van de litigieuze beschikking nietig te verklaren op grond dat de Commissie had geweigerd de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen, afzonderlijk of samen beschouwd, als staatssteun aan te merken, hebben tot staving van dat verzoek een eerste middel aangevoerd, betreffende schending van artikel 87, lid 1, EG, alsook een tweede middel, betreffende tegenstrijdigheid en ontoereikende motivering in strijd met artikel 253 EG.
Het Gerecht heeft die middelen in het bestreden arrest samen onderzocht, aangezien zij het begrip staatssteun betreffen.
In de punten 126 tot en met 133 van dat arrest heeft het Gerecht met name het betoog van de Commissie afgewezen volgens hetwelk het verzoek van de vennootschappen Bouygues om artikel 1 van de litigieuze beschikking nietig te verklaren op grond dat de Commissie had geweigerd de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen als staatssteun aan te merken, niet-ontvankelijk was wegens het ontbreken van procesbelang, aangezien laatstbedoelden uitsluitend de motivering van de litigieuze beschikking ter discussie stelden en geen extra voordeel konden halen uit de vaststelling dat ook de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen staatssteun vormden.
Ten gronde heeft het Gerecht in punt 215 van het bestreden arrest opgemerkt dat een maatregel slechts als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG kan worden aangemerkt indien hij een rechtstreeks of indirect uit staatsmiddelen voortvloeiend voordeel bevat, welk voordeel diverse vormen kan aannemen.
In punt 262 van dat arrest heeft het Gerecht gepreciseerd dat samenhang wordt vereist tussen het vastgestelde voordeel en de eventuele inzet van staatsmiddelen. Dit voordeel moet nauw verband houden met een extra last voor de begroting van de staat of met het creëren – doordat de staat juridisch verbindende verplichtingen aangaat – van een voldoende concreet economisch risico voor deze begroting.
In punt 231 van het bestreden arrest heeft het Gerecht het begrip voordeel aldus gedefinieerd dat het inhoudt dat het optreden van de staat tot een verbetering van de economische en/of financiële toestand van de begunstigde leidt.
In casu heeft het Gerecht in punt 259 van het bestreden arrest geoordeeld dat de Commissie had aangetoond dat de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen, waar ook de aankondiging van 4 december 2002 deel van uitmaakte, samen genomen inhielden dat aan FT een voordeel werd toegekend in de zin van artikel 87, lid 1, EG.
In punt 257 van dat arrest heeft het Gerecht daarentegen geconcludeerd dat de Commissie niet had aangetoond dat het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot, waarvan de toezending op 20 december 2002 niet openbaar was gemaakt, een extra en afzonderlijk voordeel opleverde, aangezien de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen en in het bijzonder de aankondiging van 4 december 2002 FT de mogelijkheid hadden geboden om haar schulden te herfinancieren ten belope van 9 miljard EUR tegen de destijds op de obligatiemarkt gangbare voorwaarden.
Daarna heeft het Gerecht de vraag behandeld of het door de Commissie vastgestelde voordeel uit staatsmiddelen voortvloeide.
In dit verband heeft het Gerecht in de punten 269 tot en met 289 van het bestreden arrest met name overwogen dat de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen niet kunnen worden gelijkgesteld met een garantie en evenmin aldus kunnen worden uitgelegd dat zij de middelen van de Franse Staat blootstellen aan een risico dat een overdracht van staatsmiddelen inhoudt, en heeft het het verzoek van de vennootschappen Bouygues tot nietigverklaring van artikel 1 van de litigieuze beschikking op grond dat de Commissie had geweigerd om de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen als staatssteun aan te merken, afgewezen.
Wat de aankondiging van 4 december 2002 betreft, heeft het Gerecht in punt 293 van het bestreden arrest geoordeeld dat de Commissie noch de vennootschappen Bouygues aanvoerden dat deze aankondiging op zichzelf een voldoende nauwkeurige, stellige en onvoorwaardelijke toezegging inhield, op grond waarvan kon worden geconcludeerd dat sprake was van een overdracht van staatsmiddelen in de zin van artikel 87, lid 1, EG. Daarenboven heeft het Gerecht in de punten 294 tot en met 298 van dat arrest overwogen dat de Commissie niet had aangetoond dat de aankondiging van 4 december 2002 een overdracht van staatsmiddelen inhield.
Wat het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot betreft, heeft het Gerecht in punt 299 van het bestreden arrest geoordeeld dat de Commissie niet afdoende had aangetoond dat uit dat aanbod een voordeel voortvloeide, zodat het Gerecht a fortiori niet kon concluderen dat sprake was van een met dit voordeel samenhangende overdracht van staatsmiddelen.
In de punten 302 tot en met 309 van het bestreden arrest heeft het Gerecht vervolgens onderzocht of de Commissie niettemin op basis van een globaal onderzoek van de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen, samen met de aankondiging van 4 december 2002 en het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot, kon concluderen dat sprake was van een uit staatsmiddelen voortvloeiend economisch voordeel.
In dit verband heeft het in punt 304 van dat arrest overwogen dat de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen niet vooruitliepen op een specifieke financiële steun als die welke uiteindelijk in december 2002 is geconcretiseerd, zodat de aankondiging van 4 december 2002 een aanzienlijke breuk vormde in de opeenvolging van gebeurtenissen die tot de herfinanciering van FT hebben geleid.
Voorts heeft het Gerecht in punt 309 van het bestreden arrest geoordeeld dat de Commissie voor het kwalificeren van het voordeel dat uit het herstel van het vertrouwen van de financiële markten en de verbetering van FT’s voorwaarden voor herfinanciering resulteerde, weliswaar rekening mocht houden met alle gebeurtenissen die aan de aankondiging van 4 december 2002 waren voorafgegaan, maar dat „[tegenover] dit voordeel niet [...] een overeenkomstige vermindering van de begroting van de staat of een voldoende concreet economisch risico [staat] dat die begroting zal worden belast. Vooral verschilt dit voordeel van het voordeel dat [het aanbod van] een aandeelhoudersvoorschot [...] kon inhouden en dat in de [litigieuze] beschikking niet afdoende is aangetoond.”
Derhalve is het Gerecht in punt 310 van het bestreden arrest tot de slotsom gekomen dat de Commissie het begrip staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG verkeerd heeft opgevat door aan te nemen dat het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot, bezien in de context van de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen, voor FT een uit een overdracht van staatsmiddelen voortvloeiend voordeel inhield, en heeft het artikel 1 van de litigieuze beschikking nietig verklaard.
Procesverloop voor het Hof
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 20 december 2010, heeft de Bondsrepubliek Duitsland verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Franse Republiek in de zaken C-399/10 P en C-401/10 P.
Bij beschikkingen van de president van het Hof van 28 februari 2011 is de Bondsrepubliek Duitsland toegelaten tot interventie in de zaken C-399/10 P en C-401/10 P.
Bij beschikking van 8 september 2011 heeft de president deze twee zaken gevoegd voor de mondelinge behandeling en voor het arrest.
Conclusies van partijen
De vennootschappen Bouygues verzoeken het Hof:
—
het bestreden arrest te vernietigen;
—
de zaak zelf af te doen en artikel 1 van de litigieuze beschikking nietig te verklaren, voor zover de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen daarin niet als staatssteun zijn aangemerkt, alsook artikel 2 van die beschikking nietig te verklaren, voor zover de Franse Republiek daarin niet is gelast de vastgestelde steun terug te vorderen van FT;
—
subsidiair, ingeval het van oordeel is dat het geding niet in staat van wijzen is, de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht;
—
de Commissie, FT, de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland te verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Hof:
—
het bestreden arrest te vernietigen, voor zover artikel 1 van de litigieuze beschikking daarbij nietig is verklaard en zij is verwezen in haar eigen kosten en in die van de Franse Republiek en FT;
—
de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht voor heronderzoek;
—
de beslissing over de kosten van het geding aan te houden.
FT verzoekt het Hof:
—
de hogere voorzieningen af te wijzen;
—
zo niet, de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht;
—
indien het het bestreden arrest vernietigt zonder de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht, haar vorderingen in eerste aanleg geheel of gedeeltelijk toe te wijzen;
—
de vennootschappen Bouygues en de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Franse Republiek verzoekt het Hof:
—
de hogere voorzieningen af te wijzen;
—
zo niet, de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht;
—
indien het de zaak niet terugverwijst naar het Gerecht, haar vorderingen in eerste aanleg geheel of gedeeltelijk toe te wijzen;
—
de vennootschappen Bouygues en de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Bondsrepubliek Duitsland intervenieert aan de zijde van de Franse Republiek en verzoekt het Hof de vennootschappen Bouygues en de Commissie tevens in haar kosten te verwijzen.
Hogere voorzieningen
De vennootschappen Bouygues voeren ter ondersteuning van hun hogere voorziening twee middelen aan.
In dit verband zij eraan herinnerd dat de vennootschappen Bouygues bij het Gerecht enerzijds hebben verzocht om nietigverklaring van artikel 1 van de litigieuze beschikking op grond dat de Commissie geweigerd had de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen als staatssteun aan te merken alsook om nietigverklaring van artikel 2 van die beschikking (zaak T-450/04), en anderzijds aan de zijde van de Commissie hebben geïntervenieerd in het beroep van FT tot nietigverklaring van diezelfde beschikking (zaak T-444/04).
In het bestreden arrest heeft het Gerecht allereerst het verzoek waarmee de vennootschappen Bouygues nietigverklaring van artikel 1 van de litigieuze beschikking vorderden op grond dat de Commissie had geweigerd de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen als staatssteun aan te merken, ontvankelijk doch ongegrond verklaard (zaak T-450/04), vervolgens FT’s verzoek om volledige nietigverklaring van artikel 1 van die beschikking ontvankelijk en gegrond verklaard (zaak T-444/04), en ten slotte geoordeeld dat in die omstandigheden niet meer behoefde te worden beslist op met name het verzoek van de vennootschappen Bouygues om nietigverklaring van artikel 2 van diezelfde beschikking.
Het eerste middel in hogere voorziening van de vennootschappen Bouygues ziet op de beoordeling door het Gerecht in zaak T-450/04 en betreft het feit dat het Gerecht hun betoog dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen niet als staatssteun aan te merken, ten onrechte heeft afgewezen.
Met hun tweede middel, dat betrekking heeft op de beoordeling door het Gerecht in zaak T-444/04, voeren zij aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van onjuiste rechtsopvattingen door de litigieuze beschikking nietig te verklaren voor zover de aankondiging van 4 december 2002 en het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot daarin, samen beschouwd, als staatssteun worden aangemerkt. Dit middel omvat twee onderdelen, waarvan het eerste betrekking heeft op een onjuiste rechtsopvatting inzake de noodzakelijke band tussen het toegekende voordeel en de eventuele inzet van staatsmiddelen, en het tweede op een onjuiste rechtsopvatting inzake de vraag of het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot FT een voordeel verleende.
De Commissie voert ter ondersteuning van haar hogere voorziening drie middelen aan. Met het eerste middel betoogt zij dat de motivering van het bestreden arrest tegenstrijdigheden bevat.
Met het tweede middel voert zij aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de litigieuze beschikking nietig te verklaren voor zover de aankondiging van 4 december 2002 en het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot, samen beschouwd, daarin als staatssteun worden aangemerkt. Dit middel bevat vier onderdelen. Het eerste onderdeel betreft een onjuiste rechtsopvatting inzake de noodzakelijke band tussen het toegekende voordeel en de eventuele inzet van staatsmiddelen, het tweede een onjuiste rechtsopvatting betreffende de vraag of door de aankondiging van 4 december 2002 en het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot, samen beschouwd, staatsmiddelen zijn toegezegd, het derde een onjuiste rechtsopvatting inzake het onderzoek van een voordeel voor FT doordat het Gerecht geen rekening heeft gehouden met de toepassing van het criterium van de voorzichtige particuliere investeerder door de Commissie, en het vierde schending van de beoordelingsmarge waarover de Commissie beschikt wanneer zij complexe economische analyses uitvoert.
Met haar derde middel betoogt zij dat het Gerecht de litigieuze beschikking onjuist heeft uitgelegd en verkeerd heeft opgevat.
In de eerste plaats moet het eerste middel van de vennootschappen Bouygues worden onderzocht, betreffende de kwalificatie van de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen als staatssteun, en in de tweede plaats het eerste onderdeel van het tweede middel van de vennootschappen Bouygues en het eerste onderdeel van het tweede middel van de Commissie tezamen, die beide betrekking hebben op onjuiste rechtsopvattingen inzake de kwalificatie van de aankondiging van 4 december 2002 en het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot, samen beschouwd, als staatssteun.
Eerste middel van de vennootschappen Bouygues, betreffende de kwalificatie van de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen als staatssteun
Met het eerste middel van hun hogere voorziening betogen de vennootschappen Bouygues dat het Gerecht het begrip staatssteun te restrictief heeft uitgelegd, het Franse recht onjuist heeft opgevat en de feiten juridisch onjuist heeft gekwalificeerd door hun betoog dat de Commissie blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te weigeren de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen als staatssteun aan te merken, af te wijzen.
In dit verband zij eraan herinnerd dat de vennootschappen Bouygues in zaak T-450/04 met name om nietigverklaring van artikel 1 van de litigieuze beschikking hebben verzocht, voor zover hun betoog in dit artikel impliciet wordt afgewezen. Volgens dat betoog, dat zij zowel in de op 22 januari 2003 bij de Commissie ingediende klacht als tijdens de administratieve procedure hebben gehouden, vormen de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen als zodanig staatssteun.
Zoals in de punten 36 en 43 van het onderhavige arrest is opgemerkt en uit de punten 133 en 325 van het bestreden arrest blijkt, heeft het Gerecht dat verzoek om nietigverklaring ontvankelijk doch ongegrond verklaard.
In dit verband moet om te beginnen worden geconstateerd dat inzonderheid uit de in de punten 39 tot en met 57 van het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure opgenomen gedetailleerde beschrijving van de bedoelde maatregelen volgt dat dat besluit uitsluitend betrekking heeft op de aangemelde maatregelen en dat de Commissie de belanghebbenden met dat besluit dus niet heeft uitgenodigd opmerkingen in te dienen over de vraag of de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen op zich staatssteun uitmaken.
Volgens de artikelen 4, lid 4, 6, lid 1, en 13, lid 1, van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88 EG] (
PB L 83, blz. 1
), zijn een dergelijk besluit en een dergelijke uitnodiging vereist om het voorwerp van de administratieve procedure te bepalen en om ervoor te zorgen dat de Commissie zo goed mogelijk wordt geïnformeerd.
Aangezien de Commissie geen aanvullend besluit heeft vastgesteld waarin het voorwerp van de administratieve procedure die aanleiding tot de litigieuze beschikking heeft gegeven, is verruimd tot de vraag of de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen zelf staatssteun vormden, heeft deze instelling met het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure dus geen gevolg gegeven aan dit onderdeel van de klacht die de vennootschappen Bouygues op 22 januari 2003 bij haar hadden ingediend.
Vervolgens blijkt uit punt 185 van de litigieuze beschikking dat het bij de Commissie aangemelde aandeelhoudersvoorschot het voorwerp van die beschikking vormt en dat de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen slechts in aanmerking zijn genomen voor zover zij objectief relevant waren voor de beoordeling van dat voorschot. De Commissie heeft die verklaringen dus maar onderzocht voor zover zij de context van laatstbedoelde maatregel vormden.
Bovendien heeft de Commissie in de punten 188, 189, 218 en 219 van de litigieuze beschikking aangegeven dat zij niet over voldoende gegevens beschikte om een standpunt in te nemen over de vraag of die verklaringen op zich staatssteun vormden.
Tot slot blijkt uit artikel 1 van de litigieuze beschikking dat die beschikking zich ertoe beperkt het aandeelhoudersvoorschot als met de gemeenschappelijke markt onverenigbare staatssteun aan te merken en slechts melding maakt van de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen voor zover deze de context van de vastgestelde steun vormden.
Derhalve moet worden vastgesteld dat in de litigieuze beschikking geen uitspraak over de klacht van de vennootschappen Bouygues wordt gedaan voor zover deze aanvoerden dat de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen op zich staatssteun vormden.
Hieruit volgt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 128 en 131 van het bestreden arrest te oordelen dat de Commissie in artikel 1 van de litigieuze beschikking heeft geweigerd om de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen als staatssteun aan te merken. Dat de Commissie geen standpunt heeft ingenomen over de kwalificatie van deze verklaringen als staatssteun na de klacht van de vennootschappen Bouygues, kan immers niet worden gelijkgesteld met een beschikking waarbij de bewering van die klagers wordt afgewezen.
Aldus heeft het Gerecht vragen beoordeeld waarover de Commissie zich nog niet had uitgesproken en heeft het de verschillende fasen van de administratieve en de gerechtelijke procedures door elkaar gehaald, hetgeen onverenigbaar is met het stelsel van bevoegdheidsverdeling tussen de Commissie en het Hof en met het stelsel van rechtsmiddelen van het VWEU, alsook met de vereisten van een goede procesgang (zie in die zin arrest van 11 november 1981, IBM/Commissie,
60/81, Jurispr. blz. 2639
, punt 20).
Bijgevolg is het eerste middel van de hogere voorziening, betreffende de onjuiste rechtsopvattingen waarvan het Gerecht blijk zou hebben gegeven bij zijn beoordeling of de vermeende weigering van de Commissie om de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen als staatssteun aan te merken rechtmatig was, niet ter zake dienend.
Eerste onderdeel van het tweede middel van de vennootschappen Bouygues en eerste onderdeel van het tweede middel van de Commissie, betreffende onjuiste rechtsopvattingen inzake de kwalificatie van de aankondiging van 4 december 2002 en het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot, samen beschouwd, als staatssteun
Argumenten van partijen
In de eerste plaats betogen de vennootschappen Bouygues en de Commissie dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat alleen sprake is van staatssteun wanneer tussen het vastgestelde voordeel en de eventuele inzet van staatsmiddelen samenhang, een nauw verband, gelijkwaardigheid en overeenstemming bestaat. Uit de rechtspraak volgt immers dat dit verband indirect kan zijn en dat een dergelijke gelijkwaardigheid of overeenstemming niet vereist is.
In de tweede plaats zijn zij van mening dat het Gerecht dat verband heeft opgevat op een wijze die in strijd is met het beginsel dat artikel 107, lid 1, VWEU geen onderscheid maakt naargelang van de redenen of de doeleinden van de maatregelen van de staten, maar naar de gevolgen ervan ziet. Wanneer een reeks maatregelen binnen eenzelfde strategie van interventies ter ondersteuning van een onderneming past, zoals in casu het geval is, moet de samenhang tussen het voordeel en de aanwending van staatsmiddelen globaal worden beoordeeld, waarbij rekening wordt gehouden met het volledige overheidsoptreden als opeenvolging van diverse maatregelen.
De Commissie preciseert dat onderling nauw verbonden maatregelen, die elk afzonderlijk aan het toezicht op staatssteun zouden kunnen ontsnappen, hoewel zij de mededinging aanzienlijk verstoren, samen moeten onderzocht. Volgens haar maakt het aandeelhoudersvoorschot dus staatssteun uit indien het wordt bezien in de context die door de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen is gecreëerd.
FT en de Franse Republiek betogen allereerst dat slechts sprake kan zijn van staatssteun indien een voldoende nauwe band van samenhang bestaat tussen het voordeel voor een onderneming en een financiële last voor de staat. Zij preciseren dat volgens de rechtspraak geen sprake is van een dergelijke band ingeval een financiële last die op de ondernemingswinsten drukt, ervoor zorgt dat de fiscale inkomsten van de staat dalen, terwijl het feit dat een staat afstand doet van de fiscale inkomsten die hij anders zou hebben ontvangen wel een dergelijke band oplevert indien aan bepaalde ondernemingen een indirect voordeel is verleend.
Voorts is de Franse Republiek van mening dat de toezegging van overheidsmiddelen de oorsprong van het voordeel moet zijn, en niet een gevolg ervan. De Commissie heeft die redenering echter omgedraaid.
De Bondsrepubliek Duitsland voegt eraan toe dat de onderhavige zaak betrekking heeft op „secundaire effecten” van de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen, die geen last voor de overheidsbegroting kunnen inhouden. Indien een voordeel dat geen last inhoudt voor de overheidsbegroting de mededinging kan vervalsen, betekent dit bovendien niet dat een dergelijke maatregel onderworpen is aan het toezicht op staatssteun. De door de Commissie en de vennootschappen Bouygues voorgestane ruime uitlegging van het criterium betreffende de toezegging van staatsmiddelen zou een groot aantal verklaringen, zoals die welke de lidstaten tijdens de financiële crisis van 2008 hebben afgelegd, aan het toezicht op staatssteun onderwerpen.
Voorts heeft het Gerecht volgens FT en de Franse Republiek niet vereist dat het voordeel overeenstemt met het bedrag van de door de staat vrijgemaakte middelen, maar enkel dat een verband bestaat tussen het voordeel en de financiële last voor de overheidsbegroting, in die zin dat het voordeel uit die last voortvloeit. Het Gerecht heeft tevens aanvaard dat de eventuele inzet van overheidsmiddelen kan resulteren uit een voldoende concreet economisch risico dat de begroting zal worden belast, maar het heeft terecht vereist dat juridisch verbindende verplichtingen bestaan.
Tot slot betoogt FT dat het beginsel volgens hetwelk artikel 107, lid 1, VWEU staatsinterventies definieert op basis van hun gevolgen, de Commissie niet ontheft van haar verplichting om het door een onderneming genoten voordeel nauwkeurig vast te stellen en na te gaan of dat voordeel uit overheidsmiddelen voortvloeit. Het is de Commissie dus niet toegestaan om op basis van een globaal onderzoek aan de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen staatsmiddelen toe te rekenen die mogelijkerwijs zijn vrijgemaakt door een andere en latere maatregel, te weten de toezending van het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot.
Bovendien merkt de Franse Republiek op dat het Gerecht de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen en het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot in de punten 301 tot en met 310 van het bestreden arrest op globale wijze heeft onderzocht, en is zij van mening dat het terecht heeft geconcludeerd dat er geen samenhang tussen de vastgestelde voordelen en de eventuele inzet van staatsmiddelen bestond.
Beoordeling door het Hof
De vennootschappen Bouygues en de Commissie verwijten het Gerecht in wezen dat het blijk heeft gegeven van onjuiste rechtsopvattingen door te bepalen dat slechts sprake kan zijn van staatssteun indien een nauwe samenhang bestaat tussen enerzijds een voor de aankondiging van 4 december 2002 en het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot afzonderlijk te identificeren voordeel, en anderzijds een eventuele inzet van staatsmiddelen die gelijkwaardig is aan en overeenstemt met het ene of het andere aldus vastgestelde voordeel.
In de punten 40 en 41 van het onderhavige arrest is opgemerkt dat het Gerecht heeft geoordeeld dat de aankondiging van 4 december 2002 aantoonde dat een voordeel aan FT was toegekend, maar dat niet was bewezen dat uit het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot een extra en afzonderlijk voordeel voortvloeide.
In punt 262 van het bestreden arrest heeft het Gerecht overwogen dat uit de rechtspraak voortvloeit dat het aldus vastgestelde voordeel „moet voortvloeien uit een overdracht van staatsmiddelen” en dat deze „eis van samenhang tussen het vastgestelde voordeel en de eventuele inzet van staatsmiddelen [...] in beginsel [impliceert] dat het voordeel nauw verband houdt met een extra last voor de begroting van de staat of met het creëren – doordat de staat juridisch verbindende verplichtingen aangaat – van een voldoende concreet economisch risico voor deze begroting”.
In de punten 293 tot en met 298 van het bestreden arrest heeft het Gerecht de aankondiging van 4 december 2002 afzonderlijk onderzocht. In het bijzonder in de punten 293 tot en met 295 van het bestreden arrest heeft het overwogen dat het niet aan hem stond na te gaan of die aankondiging een overdracht van staatsmiddelen inhield, aangezien de Commissie noch de vennootschappen Bouygues een dergelijk argument hadden aangevoerd of dienaangaande relevante en bewijskrachtige gegevens hadden aangedragen.
In punt 296 van het bestreden arrest heeft het Gerecht daaraan toegevoegd dat „een uit [die] [...] aankondiging [...] voortvloeiende overdracht van staatsmiddelen [in elk geval] slechts [zou] kunnen overeenkomen met een voordeel bestaande in de opening van de kredietlijn van 9 miljard EUR, die daarin uitdrukkelijk in het vooruitzicht [werd] gesteld” en dat „dit voordeel [verschilt] van het voordeel dat voortvloeit uit de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen, zoals dat in [de litigieuze] beschikking is aangenomen”.
In punt 297 van het bestreden arrest heeft het Gerecht gepreciseerd dat de „eis van samenhang tussen het vastgestelde voordeel en de overdracht van staatsmiddelen impliceert [...] dat dit voordeel overeenkomt met een gelijkwaardige last voor de begroting van de staat [...]. Dit is in casu echter niet het geval voor de band tussen het [...] uit de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen voortvloeiende voordeel [...] en [...] de gestelde overdracht van overheidsmiddelen bestaande in de opening van een kredietlijn van 9 miljard EUR die in de aankondiging van [...] 4 december 2002 in het vooruitzicht werd gesteld”.
Wat het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot betreft, heeft het Gerecht in punt 299 van het bestreden arrest vastgesteld dat de Commissie niet afdoende had aangetoond dat uit dat aanbod een voordeel voortvloeide, zodat het Gerecht a fortiori niet kon concluderen dat sprake was van een met dit voordeel samenhangende overdracht van staatsmiddelen.
Ten slotte heeft het Gerecht, voor zover de Commissie haar vaststellingen inzake het bestaan van staatssteun op een globaal onderzoek van de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen en het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot had gebaseerd, in punt 307 van het bestreden arrest geoordeeld dat de Commissie zich niet mag „onttrekken aan haar verplichting om een specifiek voordeel vast te stellen dat een overeenkomstige overdracht van staatsmiddelen inhoudt” en in punt 309 van dat arrest dat de Commissie voor het kwalificeren van het voordeel – namelijk het herstel van het vertrouwen van de financiële markten en de verbetering van FT’s voorwaarden voor herfinanciering – weliswaar rekening mocht houden met alle gebeurtenissen die aan de aankondiging van 4 december 2002 voorafgingen, maar dat „[tegenover] dit voordeel niet [...] een overeenkomstige vermindering van de begroting van de staat of een voldoende concreet economisch risico [staat] dat die begroting zal worden belast. Vooral verschilt dit voordeel van het voordeel dat [het aanbod van] een aandeelhoudersvoorschot [...] kon inhouden en dat in de [litigieuze] beschikking niet afdoende is aangetoond.”
Bijgevolg was het Gerecht van oordeel dat de Commissie voor elk overheidsoptreden afzonderlijk moest vaststellen of daarmee een met staatsmiddelen bekostigd specifiek voordeel werd toegekend. Bovendien heeft het geoordeeld dat aan de voorwaarde van bekostiging met staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU enkel is voldaan indien sprake is van een vermindering van de staatsbegroting of een voldoende concreet economisch risico op belasting van die begroting, die nauw verband houden met en overeenstemmen met een aldus vastgesteld voordeel.
In dit verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat artikel 107, lid 1, VWEU bepaalt dat behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar zijn met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
Derhalve moeten enkel de voordelen die rechtstreeks of indirect met staatsmiddelen worden bekostigd of die een extra last voor de staat uitmaken, als steunmaatregelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU worden beschouwd. Uit de bewoordingen van deze bepaling en de in artikel 108 VWEU neergelegde procedureregels volgt immers dat de voordelen die met andere middelen dan staatsmiddelen worden bekostigd, niet binnen de werkingssfeer van de betrokken bepalingen vallen (zie in die zin arresten van 17 maart 1993, Sloman Neptun,
C-72/91 en C-73/91, Jurispr. blz. I-887
, punt 19; 1 december 1998, Ecotrade,
C-200/97, Jurispr. blz. I-7907
, punt 35, en 13 maart 2001, PreussenElektra,
C-379/98, Jurispr. blz. I-2099
, punt 58).
Volgens vaste rechtspraak hoeft echter niet in alle gevallen te worden aangetoond dat staatsmiddelen zijn overgedragen om het aan een of meer ondernemingen verleende voordeel als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU te kunnen aanmerken (zie in die zin arresten van 15 maart 1994, Banco Exterior de España,
C-387/92, Jurispr. blz. I-877
, punt 14; 19 mei 1999, Italië/Commissie,
C-6/97, Jurispr. blz. I-2981
, punt 16, en 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie,
C-482/99, Jurispr. blz. I-4397
, punt 36).
Zo worden met name als steunmaatregelen beschouwd de maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor – zonder subsidies in de strikte zin van het woord te zijn – van gelijke aard zijn en identieke gevolgen hebben (zie in die zin reeds aangehaald arrest Banco Exterior de España, punt 13; arresten van 17 juni 1999, België/Commissie,
C-75/97, Jurispr. blz. I-3671
, punt 23, en 19 september 2000, Duitsland/Commissie,
C-156/98, Jurispr. blz. I-6857
, punt 25).
Volgens vaste rechtspraak definieert artikel 107, lid 1, VWEU de maatregelen van de staten immers aan de hand van de gevolgen ervan (arrest van 5 juni 2012, Commissie/EDF, C-124/10 P, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Aangezien de maatregelen van de staten verschillende vormen kunnen aannemen en aangezien zij op basis van hun gevolgen moeten worden onderzocht, kan, zoals de vennootschappen Bouygues en de Commissie terecht betogen, niet worden uitgesloten dat verschillende opeenvolgende maatregelen van de staat voor de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU als één enkel optreden moeten worden beschouwd.
Dat kan onder meer het geval zijn wanneer opeenvolgende maatregelen, met name gelet op de chronologie en de doeleinden ervan alsook op de toestand waarin de onderneming zich ten tijde van die maatregelen bevond, zo nauw met elkaar verbonden zijn dat zij onmogelijk afzonderlijk kunnen worden bezien (zie in die zin arrest van 24 april 1980, Commissie/Italië,
72/79, Jurispr. blz. 1411
, punt 24).
Door te oordelen dat een vermindering van de staatsbegroting of een voldoende concreet economisch risico op belasting van die begroting, moest worden vastgesteld die nauw verband houden met en overeenstemmen met een specifiek voordeel dat uit de aankondiging van 4 december 2002 of het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot voortvloeit, dan wel tegenover een dergelijk voordeel staat, heeft het Gerecht dus blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, aangezien het een criterium heeft toegepast waarmee meteen wordt uitgesloten dat die maatregelen van de staten, gelet op hun onderlinge verbanden en hun gevolgen, als één enkel optreden kunnen worden beschouwd.
Vervolgens moet erop worden gewezen dat uit de rechtspraak van het Hof volgt dat een overheidsmaatregel die de ondernemingen waarop hij van toepassing is in een gunstigere toestand kan brengen dan andere ondernemingen en die tegelijk een voldoende concreet gevaar in het leven roept dat de staat in de toekomst een extra last zal moeten dragen, de staatsbegroting kan belasten (zie in die zin reeds aangehaald arrest Ecotrade, punt 41).
Het Hof heeft met name reeds kunnen preciseren dat voordelen die de vorm van een staatsgarantie aannemen, een extra last voor de staat kunnen inhouden (zie in die zin reeds aangehaald arrest Ecotrade, punt 43, en arrest van 8 december 2011, Residex Capital IV,
C-275/10, Jurispr. blz. I-13043
, punten 39-42).
Voorts heeft het Hof reeds geoordeeld dat, wanneer de aanpassing van de marktvoorwaarden die ertoe leidt dat aan bepaalde ondernemingen indirect een voordeel wordt verleend, economisch gezien het gevolg is van een verlies aan inkomsten door de overheid, zelfs een autonome beslissing van de investeerders het bestaande verband tussen dit verlies aan inkomsten en het voordeel voor de betrokken ondernemingen niet wegneemt (zie in die zin reeds aangehaald arrest Duitsland/Commissie, punten 25-28).
Voor de vaststelling dat sprake is van staatssteun moet de Commissie derhalve een voldoende directe band aantonen tussen enerzijds het aan de begunstigde verleende voordeel en anderzijds een vermindering van de staatsbegroting, of zelfs een voldoende concreet economisch risico dat die begroting zal worden belast (zie in die zin arrest van 8 september 2011, Commissie/Nederland,
C-279/08 P, Jurispr. blz. I-7671
, punt 111).
Anders dan het Gerecht heeft vastgesteld, is het daarentegen niet noodzakelijk dat een dergelijke vermindering – dan wel een dergelijk risico – overeenstemt met of gelijkwaardig is aan dat voordeel, noch dat tegenover dit voordeel een dergelijke vermindering of een dergelijk risico staat, noch dat het van dezelfde aard is als de toezegging van staatsmiddelen waaruit het voortvloeit.
Hieruit volgt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van onjuiste rechtsopvattingen, zowel bij zijn toezicht op de identificatie door de Commissie van de overheidsmaatregel waarbij staatssteun is verleend als bij het onderzoek van de banden tussen het vastgestelde voordeel en de door de Commissie geconstateerde toezegging van staatsmiddelen.
Aan die vaststelling wordt, ten slotte, niet afgedaan door het argument van de Franse Republiek dat het Gerecht het verband tussen het voordeel en de toezegging van staatsmiddelen in de punten 301 tot en met 310 van het bestreden arrest op globale wijze heeft onderzocht. Uit met name de samenvatting in punt 96 van het onderhavige arrest volgt immers dat het Gerecht dit onderzoek uitsluitend op basis van de in de punten 105 en 110 van het onderhavige arrest vermelde onjuiste criteria heeft verricht.
Aangezien de onjuiste rechtsopvattingen waarvan het Gerecht blijk heeft gegeven, de redenering ontkrachten die heeft geleid tot de in punt 310 van het bestreden arrest vervatte conclusie dat de Commissie het begrip staatssteun verkeerd heeft opgevat, moeten het eerste onderdeel van het tweede middel van de vennootschappen Bouygues en het eerste onderdeel van het tweede middel van de Commissie worden aanvaard.
Derhalve moet het bestreden arrest worden vernietigd, zonder dat de andere middelen van de hogere voorzieningen hoeven te worden onderzocht.
Beroep bij het Gerecht
Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof in geval van vernietiging van de beslissing van het Gerecht de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is.
In casu beschikt het Hof over voldoende gegevens om definitief uitspraak te doen over zowel de vordering waarmee in zaak T-450/04 om nietigverklaring van artikel 1 van de litigieuze beschikking is verzocht op grond dat de Commissie had geweigerd de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen als staatssteun aan te merken, als over het tweede onderdeel van het tweede middel en over het derde middel die de Franse Republiek en FT ter ondersteuning van hun beroepen in de zaken T-425/04 en T-444/04 hadden aangevoerd, voor zover dat onderdeel en dat middel gericht zijn tegen de in de litigieuze beschikking gedane vaststelling dat de Franse Staat aan FT een voordeel heeft verleend.
Verzoek om nietigverklaring van artikel 1 van de litigieuze beschikking in zaak T-450/04
Uit de punten 70 tot en met 79 van het onderhavige arrest volgt dat in de litigieuze beschikking geen standpunt wordt ingenomen over de klacht van de vennootschappen Bouygues, voor zover deze hebben betoogd dat de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen op zichzelf staatssteun vormden.
Derhalve zijn de middelen van het beroep waarmee om nietigverklaring van artikel 1 van de litigieuze beschikking wordt verzocht op grond dat de Commissie heeft geweigerd om de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen als staatssteun aan te merken, niet ter zake dienend.
Door de Franse Republiek en FT aangevoerde tweede onderdeel van het tweede middel en derde middel, voor zover dat onderdeel en dat middel gericht zijn tegen de vaststelling in de litigieuze beschikking dat de Franse Staat een voordeel heeft verleend aan FT
Argumenten van partijen
Met het tweede onderdeel van het tweede middel van hun beroep betogen de Franse Republiek en FT dat de Commissie ten onrechte tot het bestaan van staatssteun heeft geconcludeerd op grond van twee verschillende gebeurtenissen, te weten de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen enerzijds en de maatregelen van de Franse Staat in december 2002 anderzijds. Die gebeurtenissen hebben zich echter op verschillende tijdstippen voorgedaan en kunnen niet als één enkele maatregel worden beschouwd. De Commissie heeft zelf erkend dat geen van deze gebeurtenissen, afzonderlijk beschouwd, een voldoende grondslag voor die conclusie vormde.
Met het derde middel van hun beroep betogen de Franse Republiek en FT met name dat de litigieuze beschikking gebrekkig is, omdat de Commissie kennelijke beoordelingsfouten heeft gemaakt door ervan uit te gaan dat de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen door de markten als een verbintenis van de Franse Staat konden worden opgevat en de toestand van de markten in december 2002 beïnvloedden. FT voert bovendien aan dat de redenering van de Commissie volgens welke het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot FT een voordeel verleende dat niet voldeed aan het criterium van de voorzichtige particuliere investeerder, eveneens op een kennelijke beoordelingsfout berust.
Zo betogen de Franse Republiek en FT dat, toen de verklaring van 12 juli 2002 werd afgelegd, nog niet was bepaald welke maatregelen ten aanzien van FT zouden worden genomen en nog geen enkele investeringsbeslissing was genomen die als een vaste verbintenis van de Franse Staat kon worden beschouwd. Deze algemene, voorwaardelijke en juridisch niet verbindende verklaring kan immers niet als een duidelijke, nauwkeurige en onherroepelijke verbintenis van de Franse Staat worden aangemerkt.
Bovendien betwisten de Franse Republiek en FT dat de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen een impact op de perceptie van de marktdeelnemers in december 2002 hebben gehad en een abnormale en niet te verwaarlozen stijging van de waarde van de aandelen en obligaties van FT hebben veroorzaakt. In het bijzonder waren de conclusies van een verslag van 28 april 2004 gebaseerd op een inadequate analysemethode en volstonden zij niet als bewijs dat de koers van het aandeel FT in juli 2002 duidelijk abnormaal was geëvolueerd en dat een causaal verband tussen de verklaring van 12 juli 2002 en die evolutie bestond.
De Franse Republiek en FT preciseren in dit verband dat dit verslag slechts verwijst naar de effecten die de verklaring van 12 juli 2002 op de markten zou hebben gehad in juli 2002. Bovendien konden de vermeende gevolgen van de verklaring van 12 juli 2002 op de toestand van de markt in december 2002 in dat verslag niet worden geanalyseerd, daar onmogelijk een onderscheid kon worden gemaakt tussen die gevolgen en de gevolgen van de andere gebeurtenissen die zich tussen juli en december 2002 hadden voorgedaan, zoals de goede prestaties en de operationele vooruitzichten van FT in het tweede halfjaar van 2002, de verduidelijking van de situatie van de onderneming Mobilcom, de benoeming van een nieuwe bestuursvoorzitter en de voorstelling van een plan om het evenwicht te herstellen.
Ten slotte merkt FT op dat de Commissie erkende dat het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot op zich geen voordeel aan FT verleende, aangezien deze dat aanbod niet heeft aanvaard, en betoogt zij dat de markt dat aanbod onmogelijk kon hebben opgevat als een verbintenis van de Franse Staat die verder ging dan de toekomstige deelneming van die staat aan de kapitaalsverhoging, aangezien dat ontwerp strikt beperkt was tot een bedrag van 9 miljard EUR en tot een periode van 18 maanden. De positieve reactie van de markten werd voornamelijk veroorzaakt door de benoeming van de nieuwe bestuursvoorzitter van FT en door het plan om de operationele prestaties van FT te verbeteren.
Beoordeling door het Hof
Met hun betoog voeren de Franse Republiek en FT in wezen aan dat de Commissie fouten heeft gemaakt door aan te nemen dat de verschillende door de Franse Staat tussen 12 juli 2002 en 20 december 2002 genomen maatregelen één enkel optreden vormden, dat de verklaring van 12 juli 2002 een verbintenis van de Franse Staat bevatte, dat de sinds juli 2002 afgelegde verklaringen een impact hebben gehad op de perceptie van de marktdeelnemers in december 2002, en dat het aanbod van een aandeelhoudersovereenkomst FT een voordeel verleende.
In dit verband moet allereerst worden opgemerkt dat met name uit de punten 188 en 189 van de litigieuze beschikking volgt dat de Commissie haar vaststelling dat sprake was van staatssteun, niet heeft gebaseerd op een verbintenis die de Franse Staat op zich zou hebben genomen met de verklaring van 12 juli 2002.
Voorts volgt met name uit punt 194 van de litigieuze beschikking dat de Commissie van mening was dat het aanbod van een „aandeelhoudersvoorschot (dat vooruitloopt op de deelname van de Staat aan de herkapitalisatie van de onderneming) [FT] een voordeel oplevert, omdat de onderneming haar financiële middelen kan uitbreiden en de markt gerust kan stellen ten aanzien van haar vermogen om haar verplichtingen na te komen”. Zij heeft daaraan toegevoegd dat, ook al heeft FT dit aanbod niet aanvaard, „de indruk die in verband met dit [voorschot] bij de markt is gewekt, [FT] een voordeel [kan] opleveren, aangezien de markt van oordeel was dat de financiële situatie van de onderneming was versterkt”.
In punt 196 van de litigieuze beschikking heeft de Commissie daar bij haar analyse inzake het in het geding brengen van staatsmiddelen aan toegevoegd „dat een potentiële extra last voor de staatsmiddelen is geschapen door de aankondiging van de beschikbaarstelling van een aandeelhoudersvoorschot, gekoppeld aan het scheppen van de voor die beschikbaarstelling noodzakelijke voorwaarden, doordat bij de markt de indruk werd gewekt dat dit voorschot daadwerkelijk ter beschikking was gesteld, en ten slotte door de toezending aan [FT] van een door ERAP geparafeerd en ondertekend voorakkoord”.
Bijgevolg heeft de Commissie vastgesteld dat de aankondiging van 4 december 2002 en het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot, samen beschouwd, een voordeel opleverden dat werd bekostigd met staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
In die context moet, voor zover de Franse Republiek en FT van mening zijn dat de Commissie een fout heeft gemaakt door de aankondiging van 4 december 2002 en het aanbod van een aandeelhoudersvoorschot samen te onderzoeken, worden geconstateerd dat de maatregelen van de staten, zoals in de punten 103 en 104 van het onderhavige arrest is opgemerkt, verschillende vormen kunnen aannemen en dus aan de hand van hun gevolgen moeten worden geanalyseerd. Derhalve kan niet a priori worden uitgesloten dat verschillende opeenvolgende maatregelen van de staat als één enkel optreden moeten worden beschouwd, met name wanneer dergelijke maatregelen, gelet op de chronologie en de doeleinden ervan alsook op de toestand van de onderneming, zo nauw met elkaar zijn verbonden dat zij onmogelijk afzonderlijk kunnen worden bezien.
Het is duidelijk dat de aankondiging van 4 december 2002 niet los kan worden bezien van het aandeelhoudersvoorschot in de vorm van een kredietlijn van 9 miljard EUR waarvan die aankondiging uitdrukkelijk gewaagt. Dienaangaande moet ook worden benadrukt dat de aankondiging van 4 december 2002 en de aanmelding van het aandeelhoudersvoorschot bij de Commissie op dezelfde dag hebben plaatsgevonden.
Bovendien heeft de Commissie zich terecht op het standpunt gesteld dat het op 4 december 2002 aangekondigde en aangemelde aandeelhoudersvoorschot een begunstiging van FT vormde in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
Zoals in de punten 4, 6, 10 en 15 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, volgt om te beginnen uit punt 212 van de litigieuze beschikking dat Moody’s en S & P de rating van FT’s schuld tussen maart en juli 2002 hebben verlaagd tot de laagste rating van de categorie „investeringswaardig”, met negatieve outlook, en in dat verband hebben aangegeven dat hun beslissing om deze rating niet nóg verder te verlagen, was ingegeven door de aanwijzingen die de Franse Staat met betrekking tot FT had verstrekt.
Vervolgens blijkt uit de in de voetnoten 112 en 116 van de litigieuze beschikking aangehaalde elementen dat de markten er ten laatste vanaf 9 december 2002 van konden uitgaan dat de liquiditeit van FT, gelet op haar schulden, voor de komende twaalf maanden was verzekerd dankzij het in punt 132 van het onderhavige arrest vermelde optreden van de Franse Staat.
Tot slot volgt uit de punten 14 en 17 van het onderhavige arrest dat FT op 11 en 12 december 2002 twee opeenvolgende obligatie-uitgiftes heeft verricht voor in totaal 2,9 miljard EUR, dat zij op 15 januari 2003 obligaties heeft uitgegeven voor een totaalbedrag van 5,5 miljard EUR en op 10 februari 2003 een deel van een consortiaal krediet van 15 miljard EUR dat verviel, heeft verlengd.
Uit een en ander volgt dat het aandeelhoudersvoorschot, zoals de Commissie in punt 194 van de litigieuze beschikking terecht opmerkt, een voordeel vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, aangezien FT daardoor „haar financiële middelen [kon] uitbreiden en de markt [kon geruststellen] ten aanzien van haar vermogen om haar verplichtingen na te komen”.
Wat de eveneens in artikel 107, lid 1, VWEU neergelegde voorwaarde inzake het in het geding brengen van staatsmiddelen betreft, moet worden vastgesteld dat het aandeelhoudersvoorschot betrekking heeft op de opening van een kredietlijn van 9 miljard EUR. FT heeft de haar toegezonden ontwerpovereenkomst weliswaar niet ondertekend, maar zoals de Commissie in punt 196 van de litigieuze beschikking terecht opmerkt had zij, als begunstigde, die overeenkomst wel op ieder moment kunnen ondertekenen, waardoor zij onmiddellijk recht op de uitkering van 9 miljard EUR zou hebben gehad.
Voorts heeft de Commissie in voetnoot 116 van de litigieuze beschikking opgemerkt dat FT reeds op 5 december 2002 in een presentatie ten behoeve van de investeerders de „kredietlijn” van de Franse Staat als onmiddellijk beschikbaar heeft omschreven, dat S & P diezelfde dag heeft aangekondigd dat de Franse Staat onmiddellijk een aandeelhouderslening zou toekennen, dat aan de Commissie Financiën van de Franse Assemblée nationale (Nationale vergadering) is meegedeeld dat aan „[FT] nu al een aandeelhoudersvoorschot ter beschikking gesteld [is]” en dat Moody’s op 9 december 2002 heeft aangekondigd dat de „kredietfaciliteit van 9 miljard EUR [...] [is] uitgewerkt”.
Gelet op de potentiële extra last van 9 miljard EUR voor de staatsbegroting en op de in punt 107 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, heeft de Commissie terecht geconstateerd dat het voordeel waarvan sprake is in punt 132 van het onderhavige arrest, met staatsmiddelen is bekostigd in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
De andere aspecten van het door de Franse Republiek en FT aangevoerde tweede onderdeel van het tweede middel en derde middel, alsook de andere door de Franse Republiek en FT aangevoerde middelen
Vastgesteld moet worden dat het geding niet in staat van wijzen is, wat het door de Franse Republiek en FT aangevoerde tweede en derde middel betreft, voor zover met die middelen wordt opgekomen tegen de wijze waarop de Commissie het criterium van de voorzichtige particuliere investeerder heeft toegepast.
Dit geldt ook voor het eerste middel van de Franse Republiek en FT, dat ziet op schending van wezenlijke vormvoorschriften en van de rechten van de verdediging, en het vierde middel van de Franse Republiek, dat ontoereikende motivering betreft, en bijgevolg ook voor het verzoek van de vennootschappen Bouygues om nietigverklaring van artikel 2 van de litigieuze beschikking.
Derhalve moeten de zaken T-425/04, T-444/04 en T-450/04 worden terugverwezen naar het Gerecht voor een uitspraak over het voornoemde onderdeel en over de betrokken middelen en argumenten zoals die aan het Gerecht zijn voorgelegd alsook over het bij hem ingediende verzoek waarover het Hof zich niet heeft uitgesproken.
Kosten
Aangezien de zaken worden terugverwezen naar het Gerecht, dient de beslissing over de kosten te worden aangehouden.

Het Hof (Grote kamer) verklaart:

1)
Het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 21 mei 2010, Frankrijk e.a./Commissie (T-425/04, T-444/04, T-450/04 en T-456/04), wordt vernietigd.

2)
De zaken T-425/04, T-444/04 en T-450/04 worden terugverwezen naar het Gerecht van de Europese Unie voor een uitspraak over de bij het Gerecht aangevoerde middelen en ingediende verzoeken waarover het Hof zich niet heeft uitgesproken.

3)
De beslissing over de kosten wordt aangehouden.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.