CELEX: 62012TJ0017
Ochrana spotrebiteľa
Nariadenie (ES) č. 1924/2006
Zdravotné tvrdenia o potravinách
Zamietnutie povolenia tvrdenia o znížení rizika ochorenia
Označenie rizikového faktora
Zákonnosť konania o povolení tvrdenia o znížení rizika
Žaloba o neplatnosť
Záujem na konaní
Priama a osobná dotknutosť
Prípustnosť
Proporcionalita
Povinnosť odôvodnenia

Okolnosti predchádzajúce sporu
Žalobcami sú pán Moritz Hagenmeyer, ktorý je advokátom a ktorý vyučuje potravinové právo na Leibnizovej univerzite v Hannoveri (Nemecko), a pán Andreas Hahn, ktorý je profesorom v oblasti potravinárstva a zdravej výživy na tejto univerzite.
Dňa 11. februára 2008 žalobcovia požiadali podľa článku 14 ods. 1 písm. a) a článku 15 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1924/2006 z 20. decembra 2006 o výživových a zdravotných tvrdeniach o potravinách (
Ú. v. EÚ L 404, s. 9
), naposledy zmeneného a doplneného nariadením Komisie (EÚ) č. 116/2010 z 9. februára 2010 (
Ú. v. EÚ L 37, s. 16
) (ďalej len „nariadenie č. 1924/2006“), príslušný nemecký orgán, a síce Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (Spolkový úrad na ochranu spotrebiteľov a bezpečnosti potravín, ďalej len „Bundesamt“), o povolenie nasledujúceho tvrdenia o znížení rizika ochorenia: „Pravidelná konzumácia významného množstva vody môže znížiť riziko vzniku dehydratácie a sprievodného zníženia výkonnosti“ (ďalej len „predmetné tvrdenie“). Žiadosť sa týkala aj každého ďalšieho tvrdenia, ktorému by spotrebiteľ s najväčšou pravdepodobnosťou pripísal rovnaký význam.
Dňa 10. marca 2008 žalobcovia, ktorí požiadali Bundesamt o informáciu o aktuálnom stave veci a ktorých tento úrad v nadväznosti na to 29. februára 2008 informoval, že žiadosť zaslanú 11. februára 2008 sa nepodarilo v príslušnom oddelení úradu nájsť, opäť zaslali svoju žiadosť o povolenie Bundesamt.
Listom z 8. mája 2008 Bundesamt potvrdil doručenie žiadosti z 11. februára 2008.
Listom z 21. júla 2008 Bundesamt upozornil prvého žalobcu na skutočnosť, že Komisia Európskych spoločenstiev prijala 18. apríla 2008 nariadenie (ES) č. 353/2008, ktorým sa ustanovujú vykonávacie predpisy vzťahujúce sa na povoľovanie zdravotných tvrdení uvedené v článku 15 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1924/2006 (
Ú. v. EÚ L 109, s. 11
), a požiadal ho, aby opäť podal žiadosť o povolenie príslušného tvrdenia na formulári vytvorenom na tento účel Európskym úradom pre bezpečnosť potravín (EFSA).
Žalobcovia listom z 21. augusta 2008 zaslaným Bundesamt odmietli znovu podať svoju žiadosť na formulároch vytvorených EFSA a požiadali, aby Bundesamt bez zbytočného odkladu postúpil ich žiadosť EFSA.
Listom z 15. septembra 2008 Bundesamt postúpil žiadosť o povolenie predmetného tvrdenia EFSA, aby k tejto žiadosti zaujal stanovisko podľa článku 16 nariadenia č. 1924/2006.
Bundesamt v odpovedi na list žalobcov z 20. októbra 2008, ktorým žiadali o vysvetlenie, prečo medzi podaním ich žiadosti a jej predložením EFSA uplynulo toľko času, listom z 11. novembra 2008 prvému žalobcovi odpovedal, že EFSA môže postúpiť len žiadosti, ktoré sú úplné a platné, a vzhľadom na formálne požiadavky a na prijatie vykonávacích pravidiel potreboval na overenie žiadostí viac času.
Listom z 10. novembra 2008 Bundesamt prvému žalobcovi vysvetlil, že EFSA ho informoval o svojich pochybnostiach, či žiadosť o povolenie predmetného tvrdenia patrí do pôsobnosti článku 14 nariadenia č. 1924/2006, lebo priamo ani nepriamo nesúvisí so žiadnym ochorením. Bundesamt okrem toho uviedol, že aby EFSA mohol riadne preskúmať predmetnú žiadosť, je potrebné uviesť v prílohách tejto žiadosti vedeckú súvislosť medzi rizikovým faktorom a jednou alebo viacerými ochoreniami.
Po tom, ako listom z 28. novembra 2008 žalobcovia oznámili Bundesamt, že žiadosť o povolenie predmetného tvrdenia sa týka ochorenia, a síce „dehydratácie a sprievodného zníženia výkonnosti“, Bundesamt listom z 18. decembra 2008 odpovedal, že na postúpenie predmetnej žiadosti je potrebné ešte uvedenie rizikového faktora.
Listom z 10. februára 2009 žalobcovia oznámili Bundesamt, že označenie rizikového faktora nie je potrebné, ale že z doslovného výkladu predmetného tvrdenia vyplýva, že za rizikový faktor možno považovať zníženie obsahu vody v tkanivách. Okrem toho pripomenuli, že žiadosť o povolenie tvrdenia sa týka každého ďalšieho tvrdenia, ktorému spotrebiteľ bude pravdepodobne pripisovať rovnaký význam, a navrhli iné znenia predmetného tvrdenia, v ktorých bolo zníženie obsahu vody v tkanivách uvedené ako rizikový faktor.
Listom z 20. marca 2009 Bundesamt postúpil EFSA listy žalobcov z 28. novembra 2008 a 10. februára 2009.
EFSA v odpovedi na otázky týkajúce sa aktuálneho stavu veci a listy žalobcov z 15. júna, 27. júla, 15. októbra 2009 a 15. januára 2010 v listoch z 21. júla, 23. septembra, 23. novembra 2009 a 27. januára 2010 uviedla, že pred vedeckým posúdením predmetného tvrdenia je potrebné, aby Komisia a členské štáty objasnili otázky týkajúce sa výkladu uplatniteľných ustanovení.
Komisia listom z 9. júla 2010 informovala prvého žalobcu, že z diskusií neformálnej pracovnej skupiny o výživových a zdravotných tvrdeniach vedených 12. apríla 2010 vyplýva, že žiadosť o povolenie predmetného tvrdenia nespĺňa požiadavky nariadenia č. 1924/2006, lebo neoznačuje rizikový faktor.
Žalobcovia v odpovedi na list EFSA z 1. októbra 2010, ktorým boli vyzvaní, aby spresnili rizikový faktor, na ktorý navrhujú pôsobiť, aby sa znížilo riziko ochorenia, v liste z 25. októbra 2010 uviedli, že trvajú na svojom stanovisku vyjadrenom v ich liste z 10. februára 2009.
Dňa 28. januára 2011 EFSA prijal svoje vedecké stanovisko na základe predmetného tvrdenia podľa článku 16 nariadenia č. 1924/2006. V tomto stanovisku EFSA dospel k záveru, že navrhované rizikové faktory sú ukazovateľom nedostatku vody, a preto aj ukazovateľom ochorenia. V dôsledku toho predmetné tvrdenie nespĺňa požiadavky tvrdenia, ktoré odkazuje na zníženie rizika ochorenia, a nie je v súlade s požiadavkami článku 14 nariadenia č. 1924/2006.
Dňa 16. februára 2011 bolo vedecké stanovisko EFSA zverejnené v súlade s článkom 16 ods. 6 prvým pododsekom nariadenia č. 1924/2006. Žalobcovia, ako aj dotknutá verejnosť predložili Komisii pripomienky k stanovisku EFSA v súlade s odsekom 6 druhým pododsekom tohto článku.
Dňa 28. apríla 2011 Komisia predložila Stálemu výboru pre potravinový reťazec a zdravotný stav zvierat (ďalej len „výbor“), ktorý bol ustanovený na základe článku 58 ods. 1 nariadenia (ES) č. 178/2002 Európskeho parlamentu a Rady z 28. januára 2002, ktorým sa ustanovujú všeobecné zásady a požiadavky potravinového práva, zriaďuje Európsky úrad pre bezpečnosť potravín a stanovujú postupy v záležitostiach bezpečnosti potravín (
Ú. v. ES L 31, s. 1
; Mim. vyd. 03/001, s. 1), návrh nariadenia o zamietnutí povolenia určitých zdravotných tvrdení o potravinách, ktoré odkazujú na zníženie rizika ochorenia, a najmä predmetného tvrdenia.
EFSA 30. júna 2011 na návrh Komisie vypracoval technickú správu, ktorá reagovala na niektoré pripomienky predložené dotknutou verejnosťou podľa článku 16 ods. 6 druhého pododseku nariadenia č. 1924/2006.
Dňa 11. júla 2011 výbor v súlade s regulačným postupom s kontrolou stanoveným v článku 17 ods. 3 a v článku 25 ods. 3 nariadenia č. 1924/2006 jednomyseľne prijal návrh nariadenia Komisie a 26. júla 2011 bol tento návrh predložený na kontrolu Európskemu parlamentu a Rade Európskej únie, ktorí nepredložili námietky.
Dňa 16. novembra 2011 Komisia prijala nariadenie (EÚ) č. 1170/2011 o zamietnutí povolenia určitých zdravotných tvrdení o potravinách, ktoré odkazujú na zníženie rizika ochorenia (
Ú. v. EÚ L 299, s. 1
, ďalej len „napadnuté nariadenie“). Podľa článku 1 tohto nariadenia v spojení s prílohou k tomuto nariadeniu sa predmetné tvrdenie nezahrnie do zoznamu povolených tvrdení Európskej únie uvedeného v článku 14 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006. Na účely odôvodnenia tohto zamietnutia povolenia Komisia najmä v odôvodnení 6 napadnutého nariadenia s odkazom na článok 2 ods. 2 bod 6 nariadenia č. 1924/2006 a vedecké stanovisko EFSA uviedla, že keďže nie je dokázané zníženie rizikového faktora pri vzniku ochorenia, tvrdenie nie je v súlade s požiadavkami nariadenia č. 1924/2006 a nemožno ho povoliť.
Listom z 28. novembra 2011 Komisia informovala žalobcov o svojom konečnom rozhodnutí o žiadosti o povolenie predmetného tvrdenia uvedeného v napadnutom nariadení.
Konanie a návrhy účastníkov konania
Žalobcovia návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 16. januára 2012 podali žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
Samostatným podaním podaným do kancelárie Všeobecného súdu 30. marca 2012 Komisia vzniesla námietku neprípustnosti podľa článku 114 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu. Dňa 14. mája 2012 žalobcovia predložili pripomienky k námietke neprípustnosti.
Listom doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 16. apríla 2012 Rada podala návrh na vstup vedľajšieho účastníka do konania na podporu návrhov Komisie. Dňa 16. mája 2012 predseda siedmej komory Všeobecného súdu rozhodol prerušiť rozhodovanie o návrhu na vstup vedľajšieho účastníka do konania, až kým sa nerozhodne o námietke neprípustnosti.
Uznesením Všeobecného súdu (siedma komora) z 23. novembra 2012 bolo konanie o námietke neprípustnosti spojené s konaním vo veci samej s tým, že o trovách konania sa rozhodne neskôr.
Uznesením predsedu siedmej komory Všeobecného súdu zo 4. februára 2013 sa vyhovelo návrhu Rady na vstup do konania ako vedľajšieho účastníka konania a boli vypočuté prednesy účastníkov konania. Rada podala vyjadrenie vedľajšieho účastníka konania k žalobe 15. marca 2013. Podaním podaným do kancelárie Všeobecného súdu 17. mája 2013 žalobcovia predložili svoje pripomienky k tomuto vyjadreniu. Komisia k tomuto vyjadreniu nepredložila pripomienky.
Vzhľadom na to, že zloženie komôr Všeobecného súdu bolo zmenené, sudca spravodajca bol pridelený k piatej komore, ktorej bola z tohto dôvodu táto vec pridelená.
Na základe správy sudcu spravodajcu Všeobecný súd (piata komora) rozhodol o otvorení ústnej časti konania.
Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na otázky, ktoré im Všeobecný súd položil, boli vypočuté počas pojednávania 15. januára 2014. Na tomto pojednávaní Komisia vzala späť svoj návrh na zastavenie konania, o čom bola vyhotovená zápisnica.
Žalobcovia navrhujú, aby Všeobecný súd:
—
zrušil napadnuté nariadenie v rozsahu, v akom sa týka predmetného tvrdenia,
—
zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
—
zamietol žalobu ako neprípustnú a subsidiárne ako nedôvodnú,
—
zaviazal žalobcov na náhradu trov konania.
Rada navrhuje, aby Všeobecný súd:
—
zamietol žalobu,
—
rozhodol o trovách konania.
Právny stav
Pred preskúmaním žalobných dôvodov a tvrdení účastníkov konania vo veci samej treba preskúmať námietku neprípustnosti Komisie.
O prípustnosti
Komisia na podporu svojej námietky neprípustnosti uvádza dve prekážky konania. Prvá prekážka konania je založená na nedostatku záujmu žalobcov na konaní a druhá na nedostatku aktívnej legitimácie žalobcov, lebo žalobcovia nie sú priamo ani individuálne dotknutí napadnutým nariadením.
O prvej prekážke konania založenej na nedostatku záujmu na konaní
Komisia tvrdí, že žalobcovia nemajú záujem na konaní, lebo predmetné tvrdenie bolo vedené len teoretickým záujmom o nariadenie č. 1924/2006. To vyplýva jednak zo skutočnosti, že žalobcovia začali správne konanie o predmetnom tvrdení, pričom uvádzajú, že budú potenciálne pôsobiť ako prevádzkovatelia potravinárskych podnikov alebo prípadne týchto prevádzkovateľov zastupovať, a ďalej zo skutočnosti, že žalobcovia v súvislosti s informovaním verejnosti o tomto správnom konaní v odbornom časopise tvrdili, že nariadenie č. 1924/2006 umožňuje požiadať o povolenie v záujme celého ľudstva. Komisia tvrdí, že hoci každý môže požiadať o začatie konania o povolenie tvrdenia v zmysle článku 14 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1924/2006, neznamená to, že každý môže mať záujem na zrušení nariadenia, ktorým bola zamietnutá žiadosť o zápis tvrdenia do zoznamu tvrdení povolených v súlade s týmto ustanovením. Záujem na konaní nevyplýva ani z toho, že žalobcovia požiadali o povolenie používať predmetné tvrdenie a že správne konanie bolo ukončené prijatím napadnutého nariadenia.
Žalobcovia trvajú na tom, že majú záujem na konaní z dôvodu svojho práva žiadať povolenie predmetného tvrdenia stanoveného v článku 14 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1924/2006. Majú vlastný priamy právny záujem, ktorý by mohol byť tiež použitý na hospodárske účely. Žalobcovia uvádzajú, že nemajú k dispozícii žiaden iný opravný prostriedok na zrušenie napadnutého nariadenia, ktorým bola zamietnutá ich žiadosť po tom, ako ju Komisia meritórne preskúmala. Otázka, či žalobcovia pôsobia ako prevádzkovatelia potravinárskych podnikov, alebo takýchto prevádzkovateľov zastupujú, nie je relevantná. Podľa žalobcov sa po získaní povolenia takéhoto zdravotného tvrdenia môžu kedykoľvek stať takýmito prevádzkovateľmi alebo s nimi spolupracovať s cieľom komerčne toto tvrdenie využívať. Tvrdia, že majú záujem na získaní povolenia predmetného tvrdenia, aby ho mohli používať oni sami a aby ho mohli na rovnaké účely používať aj ostatní.
Podľa ustálenej judikatúry musí žalobcov záujem na konaní týkajúci sa predmetu žaloby existovať v štádiu podania žaloby, inak by bola žaloba neprípustná. Tento predmet sporu musí pretrvávať, rovnako ako aj záujem na konaní až do vyhlásenia rozhodnutia súdu, inak musí byť konanie zastavené, čím sa predpokladá, že výsledok konania môže priniesť prospech účastníkovi konania, ktorý žalobu podal (pozri rozsudok Súdneho dvora zo 17. apríla 2008, Flaherty a i./Komisia,
C-373/06 P, C-379/06 P a C-382/06 P, Zb. s. I-2649
, bod 25 a tam citovanú judikatúru), a že záujem tohto účastníka konania na zrušení napadnutého aktu vznikol a trvá (pozri rozsudok Súdu prvého stupňa z 19. júna 2009, Socratec/Komisia, T‑269/03, neuverejnený v Zbierke, bod 36 a tam citovanú judikatúru). Táto požiadavka na procesnej úrovni zaručuje, že súdom Únie nebudú predkladané návrhy na vyslovenie stanovísk alebo čisto teoretické otázky (rozsudok Socratec/Komisia, už citovaný, bod 38).
Je potrebné pripomenúť, že podľa judikatúry je na žalobcovi, aby predložil dôkaz o svojom záujme na konaní, ktorý predstavuje podstatnú a prvú podmienku každého návrhu na začatie konania (uznesenie predsedu druhej komory Súdneho dvora z 31. júla 1989, S./Komisia,
C-206/89 R, Zb. s. 2841
, bod 8; rozsudok Súdu prvého stupňa zo 14. apríla 2005, Sniace/Komisia,
T-141/03, Zb. s. II-1197
, bod 31). Okrem toho, ak sa záujem, ktorého sa domáha žalobca, týka budúcej právnej situácie, žalobca musí preukázať, že poškodenie tejto situácie sa zdá byť už isté. Preto sa teda žalobca nemôže odvolávať na budúce a neisté situácie na odôvodnenie svojho záujmu na zrušení napadnutého aktu (rozsudky Súdu prvého stupňa zo 17. septembra 1992, NBV a NVB/Komisia,
T-138/89, Zb. s. II-2181
, bod 33, a Sniace/Komisia, už citovaný, bod 26).
Treba uviesť, tak ako uvádzajú aj žalobcovia, že napadnuté nariadenie má zmiešanú povahu. Toto nariadenie má voči všetkým prevádzkovateľom potravinárskych podnikov normatívnu povahu a súčasne má voči žiadateľom o povolenia charakter rozhodnutia.
Napadnuté nariadenie tým, že stanovuje, že predmetné tvrdenie sa nezapíše na zoznam tvrdení povolených Úniou, uvedený v článku 14 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006, zakazuje všetkým prevádzkovateľom potravinárskych podnikov použitie tohto tvrdenia. Ako vyplýva z článku 1 ods. 2 prvého pododseku nariadenia č. 1924/2006, toto nariadenie sa vzťahuje na všetky tvrdenia pri komunikácii komerčného charakteru. Článok 6 ods. 2 tohto nariadenia ďalej stanovuje, že prevádzkovateľ potravinárskeho podniku, ktorý uvádza zdravotné tvrdenie, musí použitie tvrdenia odôvodniť. Navyše podľa článku 17 ods. 5 uvedeného nariadenia zdravotné tvrdenia uvedené v zozname podľa článku 14 rovnakého nariadenia môže používať každý prevádzkovateľ potravinárskeho podniku.
Treba tiež uviesť, že v prejednávanom spore ide o povoľovacie konanie týkajúce sa tvrdenia o znížení rizika ochorenia uvedeného v článku 14 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1924/2006. Konečné rozhodnutie o žiadosti podanej žalobcami podľa článku 15 tohto nariadenia Komisia prijala v napadnutom nariadení podľa článku 17 ods. 3 nariadenia č. 1924/2006, ako vyplýva z článku 1 a prílohy napadnutého nariadenia. Týmto nariadením, ktoré predstavuje ukončenie povoľovacieho postupu stanoveného v článkoch 14 až 17 nariadenia č. 1924/2006, bola táto žiadosť zamietnutá, čo Komisia potvrdila žalobcom listom z 28. novembra 2011.
To vyplýva aj z odôvodnení 5, 6 a 9 napadnutého nariadenia, ktoré výslovne odkazujú na žiadosť žalobcov. Odôvodnenie 5 uvedeného nariadenia v tejto súvislosti uvádza, že v nadväznosti na túto žiadosť bol EFSA požiadaný o vydanie stanoviska k zdravotnému tvrdeniu v súvislosti s účinkami vody a znížením rizika vzniku dehydratácie a sprievodného zníženia výkonnosti. Toto odôvodnenie uvádza aj znenie predmetného tvrdenia. Odôvodnenie 6 napadnutého nariadenia zhŕňa povoľovacie konanie týkajúce sa predmetného tvrdenia. Podľa odôvodnenia 9 uvedeného nariadenia pri stanovení opatrení uvedených v napadnutom nariadení sa zvážili pripomienky žiadateľov a verejnosti, ktoré boli doručené Komisii podľa článku 16 ods. 6 nariadenia č. 1924/2006.
Z článku 15 nariadenia č. 1924/2006 vyplýva, že normotvorca zamýšľal povoliť každej fyzickej alebo právnickej osobe predložiť žiadosť o povolenie a neobmedzil okruh žiadateľov o povolenie, čo okrem toho Komisia výslovne pripustila na pojednávaní. Procesné pravidlá stanovené v článkoch 15 až 17 a 19 nariadenia č. 1924/2006 nestanovujú na rozdiel od procesných pravidiel stanovených v článku 18 tohto nariadenia, že o povolenie takéhoto tvrdenia môže požiadať len prevádzkovateľ potravinárskeho podniku. Odkazujú vo všeobecnosti na žiadateľov. Okrem toho treba konštatovať, že Komisia nezamietla žiadosť žalobcov na základe toho, že žiadatelia neboli oprávnení žiadať o povolenie predmetného tvrdenia.
Za týchto podmienok osoba, ktorá požiadala v súlade s príslušnými uplatniteľnými pravidlami o povolenie tvrdenia o znížení rizika ochorenia, má zjavne záujem na podaní žaloby o neplatnosť rozhodnutia, ktorým bolo zamietnuté príslušné povolenie. Zrušenie rozhodnutia Komisie, ktorým sa odmieta udelenie požadovaného povolenia, má totiž v dôsledku toho pre všetky osoby, ktorých žiadosti boli zamietnuté, za následok, že vydanie povolenia bude opäť možné na základe nového preskúmania týchto žiadostí, ktoré Komisia musí vykonať [pozri v tomto zmysle rozsudok Flaherty a i./Komisia, už citovaný v bode 38 vyššie, body 32 a 33, a rozsudok Všeobecného súdu z 3. decembra 2009, Iranian Tobacco/ÚHVT – AD Bulgartabac (TIR 20 FILTER CIGARETTES), T‑245/08, neuverejnený v Zbierke, body 17 až 22].
Tento záver nie je spochybnený tvrdením Komisie, podľa ktorého je záujem žalobcov vo vzťahu k nariadeniu č. 1924/2006 len teoretický. Hoci je pravda, že súdu Únie nemožno predkladať čisto teoretické otázky, v prejednávanej veci nešlo o takýto prípad. Predmetná žaloba sa týka zamietnutia individuálnej žiadosti o povolenie predloženej žalobcami v súlade s postupom stanoveným v článkoch 14 až 17 nariadenia č. 1924/2006.
V dôsledku toho treba prvú námietku neprípustnosti zamietnuť.
O druhej námietke neprípustnosti založenej na nedostatku aktívnej legitimácie
Komisia tvrdí, že žalobcovia nie sú aktívne legitimovaní, lebo žalobcovia nie sú priamo ani individuálne dotknutí napadnutým nariadením.
– O priamom dotknutí žalobcov
Komisia tvrdí, že žalobcovia nie sú priamo dotknutí napadnutým nariadením, lebo kvalifikácia ako tvrdenie v napadnutom nariadení sa priamo týka len prevádzkovateľov potravinárskeho podniku v zmysle nariadenia č. 1924/2006, ktorým napadnuté nariadenie zakazuje používať toto tvrdenie v rámci svojej hospodárskej činnosti. Žalobcovia ani nepotvrdili, že ku dňu podania svojej žaloby sami vykonávajú činnosť prevádzkovateľa potravinárskeho podniku, ani neuviedli, ako, v akom kontexte a pre aké výrobky by ako dotknuté osoby predmetné tvrdenie sami použili. Len čisto teoretický záujem o štruktúru nariadenia č. 1924/2006 a o predmetné tvrdenie nestačí na to, aby sa pripustila priama dotknutosť.
Podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ akákoľvek fyzická alebo právnická osoba môže za podmienok ustanovených v prvom a druhom odseku tohto článku podať žalobu proti aktom, ktoré sú jej určené alebo ktoré sa jej priamo a osobne týkajú, ako aj voči regulačným aktom, ktoré sa jej priamo týkajú a nevyžadujú vykonávacie opatrenia.
V prejednávanej veci napadnuté nariadenie nebolo určené žalobcom, ktorí teda nie sú adresátmi tohto aktu. Hoci Komisia listom z 28. novembra 2011 informovala žalobcov podľa článku 17 ods. 4 nariadenia č. 1924/2006 o svojom konečnom rozhodnutí o povolení nachádzajúcom sa v napadnutom nariadení, platí, že táto informácia neumožňuje dospieť k záveru, že napadnuté nariadenie bolo adresované žalobcom. Keďže nariadenie má všeobecnú platnosť a je priamo uplatniteľné vo všetkých členských štátoch podľa článku 288 druhého odseku ZFEÚ, nie je adresované konkrétnej osobe, ale je uverejnené v
Úradnom vestníku Európskej únie v
súlade s článkom 297 ods. 2 druhým pododsekom ZFEÚ. Napadnuté nariadenie preto bolo uverejnené v úradnom vestníku 17. novembra 2011 v súlade so svojím článkom 2.
V tejto situácii môžu žalobcovia podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ podať žalobu o neplatnosť proti napadnutému nariadeniu len pod podmienkou, že sa ich toto nariadenie priamo týka.
Pokiaľ ide o priamu dotknutosť, z ustálenej judikatúry vyplýva, že táto podmienka vyžaduje, po prvé, aby predmetné opatrenie priamo ovplyvňovalo právne postavenie jednotlivca, a po druhé, aby neponechávalo nijaký priestor na voľnú úvahu osobám, ktoré sú poverené jeho vykonaním, keďže má úplne automatický charakter a vyplýva zo samotnej právnej úpravy Únie, a to bez uplatnenia iných sprostredkujúcich ustanovení (rozsudky Súdneho dvora z 5. mája 1998, Dreyfus/Komisia,
C-386/96 P, Zb. s. I-2309
, bod 43; z 29. júna 2004, Front national/Parlament,
C-486/01 P, Zb. s. I-6289
, bod 34, a z 10. septembra 2009, Komisia/Ente per le Ville vesuviane a Ente per le Ville vesuviane/Komisia,
C-445/07 P a C-455/07 P, Zb. s. I-7993
, bod 45).
Treba teda preskúmať, či napadnuté nariadenie priamo ovplyvňuje právnu situáciu žalobcov.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že napadnuté nariadenie má zmiešanú povahu (pozri body 40 až 43 vyššie).
Keďže jednak normotvorca zamýšľal povoliť každej fyzickej alebo právnickej osobe predložiť žiadosť o povolenie v súlade s článkom 15 nariadenia č. 1924/2006 a konečné rozhodnutie o zamietnutí týkajúce sa žiadosti žalobcov o povolenie sa nachádza v napadnutom nariadení, ktoré predstavuje ukončenie povoľovacieho konania stanoveného v článkoch 14 až 17 nariadenia č. 1924/2006, treba konštatovať, že napadnuté nariadenie priamo ovplyvňuje právnu situáciu žalobcov. Ďalej treba uviesť, že toto rozhodnutie o zamietnutí má úplne automatický charakter a vyplýva zo samotného nariadenia, a to bez uplatnenia iných sprostredkujúcich ustanovení.
V dôsledku toho sa napadnuté nariadenie priamo týka žalobcov v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ.
– O individuálnej dotknutosti žalobcov
Komisia tvrdí, že žalobcovia nie sú individuálne dotknutí napadnutým nariadením, lebo toto nariadenie, ktoré je právnou úpravou sústreďujúcou sa na hmotnoprávne pravidlá a nie na osoby, zakazuje každej osobe používať predmetné tvrdenie. Okrem toho samotné podanie žiadosti o povolenie používať tvrdenie, ako aj korešpondencia, ktorá je prípadne následne vymenená s príslušnými orgánmi, nestačí na to, aby bol žiadateľovi priznaný záujem na konaní.
Podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ môže byť prejednávaná žaloba o neplatnosť prípustná, len ak sú žalobcovia priamo dotknutí napadnutým nariadením alebo ak ide o regulačný akt, ktorý nevyžaduje vykonávacie opatrenia.
Podľa ustálenej judikatúry subjekty, ktorým rozhodnutie nie je určené, môžu tvrdiť, že sa ich osobne týka, iba ak má toto rozhodnutie pre nich účinky z dôvodu určitých osobitných vlastností alebo skutkových okolností, ktoré ich odlišujú od všetkých ostatných osôb a tým ich individualizujú obdobným spôsobom ako subjekt, ktorému je rozhodnutie určené (pozri rozsudky Súdneho dvora z 15. júla 1963, Plaumann/Komisia,
25/62, Zb. s. 197, 223
, a Flaherty a i./Komisia, už citovaný v bode 38 vyššie, bod 36 a tam citovanú judikatúru).
Z rovnakých dôvodov, aké sú uvedené v bodoch 38 až 45 vyššie, pokiaľ ide o záujem na konaní, treba konštatovať, že napadnuté nariadenie sa žalobcov individuálne dotýka. Keďže totiž žalobcovia predložili osobitnú žiadosť o povolenie tvrdenia, stačí uviesť, že táto okolnosť je okolnosťou, ktorá ich môže v súlade s judikatúrou uvedenou v bode 60 tohto rozsudku vymedziť vzhľadom na všetky ostatné osoby, a tým ich individualizovať spôsobom obdobným tomu, akým boli individualizované osoby, ktorým bolo uvedené rozhodnutie určené (pozri v tomto zmysle rozsudok Flaherty a i./Komisia, už citovaný v bode 38 vyššie, bod 41, a rozsudok Súdneho dvora z 13. októbra 2011, Deutsche Post a Nemecko/Komisia,
C-463/10 P a C-475/10 P, Zb. s. I-9639
, bod 74).
Z uvedeného vyplýva, že argumentáciu Komisie týkajúcu sa individuálnej dotknutosti žalobcov treba zamietnuť.
Preto treba zamietnuť druhú prekážku konania a v dôsledku toho námietku neprípustnosti vznesenú Komisiou.
O veci samej
Na podporu svojej žaloby žalobcovia predkladajú deväť žalobných dôvodov. Štyri prvé žalobné dôvody vychádzajú z porušenia práva Únie z dôvodu, po prvé, že nie je nevyhnutné označiť rizikový faktor, po druhé, že Komisia nevzala do úvahy skutočné označenie rizikového faktora, po tretie, že napadnuté nariadenie je neprimerané, a po štvrté, že chýba dostatočný právny základ. Štyri nasledujúce žalobné dôvody vychádzajú z porušenia podstatných formálnych náležitostí, lebo Komisia namiesto rozhodnutia prijala nariadenie (piaty žalobný dôvod), z nedodržania rozdelenia právomocí (šiesty žalobný dôvod), z neprijatia rozhodnutia v stanovenej lehote (siedmy žalobný dôvod) a z nedostatku úplného zohľadnenia pripomienok žalobcov a dotknutej verejnosti (ôsmy žalobný dôvod). Nakoniec deviaty žalobný dôvod je založený na porušení povinnosti odôvodnenia.
O prvom žalobnom dôvode založenom na nesprávnom právnom posúdení z dôvodu neexistencie potreby označiť rizikový faktor
Žalobcovia tvrdia, že Komisia porušila právo Únie, lebo považovala za nevyhnutné, aby bol v žiadosti o povolenie označený rizikový faktor, hoci takáto požiadavka nevyplýva z nariadenia č. 1924/2006.
Z odôvodnenia 6 napadnutého nariadenia vyplýva, že Komisia odmietla povoliť predmetné tvrdenie, lebo toto tvrdenie nespĺňalo požiadavky nariadenia č. 1924/2006, pretože nebolo preukázané zníženie rizikového faktora vzniku ochorenia. Z toho vyplýva, že podľa Komisie povolenie predmetného tvrdenia vyžadovalo, aby žiadateľ označil rizikový faktor vzniku ochorenia. Komisia sa domnieva, že takéto označenie malo byť uvedené buď v návrhu znenia predmetného tvrdenia, alebo v dokumentoch pripojených k žiadosti o povolenie.
Treba teda preskúmať, či pri podaní žiadosti o povolenie predmetného tvrdenia žalobcovia boli povinní označiť buď v navrhovanom znení tohto tvrdenia, alebo v dokumentoch pripojených k žiadosti o povolenie rizikový faktor vzniku ochorenia.
Podľa článku 14 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1924/2006 je možné uviesť tvrdenia o znížení rizika ochorenia, ak boli povolené v súlade s postupom ustanoveným v článkoch 15 až 17 a 19 tohto nariadenia na účely ich zahrnutia do zoznamu takýchto povolených tvrdení Únie spolu so všetkými nevyhnutnými podmienkami na používanie týchto tvrdení. Článok 15 ods. 3 nariadenia č. 1924/2006 uvádza skutočnosti, ktoré musí žiadateľ uviesť vo svojej žiadosti.
Hoci, ako tvrdia žalobcovia, sa v článku 14 ods. 1 písm. a) a článku 15 ods. 3 nariadenia č. 1924/2006 neuvádza pojem „rizikový faktor“, platí, že pojem tvrdenie o znížení rizika ochorenia je definovaný v článku 2 ods. 2 bode 6 tohto nariadenia. Podľa uvedenej definície tento pojem predstavuje každé zdravotné tvrdenie, ktoré udáva, naznačuje alebo vyvoláva dojem, že konzumácia nejakej kategórie potravín, potraviny alebo jednej z jej zložiek vo významnej miere znižuje rizikový faktor výskytu ochorenia u ľudí.
V tejto súvislosti žalobcovia tvrdia, že pojem „tvrdenie o znížení rizika ochorenia“ v zmysle článku 2 ods. 2 bodu 6 nariadenia č. 1924/2006 treba vykladať extenzívne, ako tvrdenie, ktoré zahŕňa každé naznačené alebo vyvolané zníženie rizika ochorenia, lebo normotvorca nerozlišoval medzi týmto pojmom a pojmom „riziko ochorenia“ v zmysle článku 14 ods. 1 písm. a) tohto nariadenia, ako vyplýva aj z tlačovej správy Komisie a rozsudku Súdneho dvora z 18. júla 2013, Green Swan (C‑299/12, bod 25). Okrem toho žalobcovia zdôrazňujú, že podľa všeobecných pravidiel jazykového porozumenia a praktického používania neexistuje podstatný rozdiel medzi rizikom a rizikovým faktorom.
Túto argumentáciu treba zamietnuť. Je pravda, že súd Únie už rozhodol, že určitý prvok pojmu zdravotné tvrdenie v zmysle článku 2 ods. 2 bodu 5 nariadenia č. 1924/2006, a síce pojem „súvislosť“, ktorá musí existovať medzi potravinou alebo jednou z jej zložiek a zdravím, treba vykladať extenzívne (rozsudok Súdneho dvora zo 6. septembra 2012, Deutsches Weintor, C‑544/10, bod 34). Treba však uviesť, že aj keby sa normotvorca rozhodol pre extenzívny výklad pojmu tvrdenie o znížení rizika ochorenia v zmysle článku 2 ods. 2 bodu 6 nariadenia č. 1924/2006, neumožňovalo by to nebrať do úvahy jeho prvok „rizikový faktor“. Okrem toho, pokiaľ by predpokladal akékoľvek zníženie rizika ochorenia bez toho, aby vychádzal z nevyhnutnosti existencie rizikového faktora, nemusel by definovať tento pojem, ktorý existenciu rizikového faktora vzniku ochorenia výslovne obsahuje ako podmienku. Navyše v rozsahu, v akom žalobcovia v tomto kontexte odkazujú na tlačovú správu Komisie, je potrebné uviesť, že takáto správa nemá žiadnu právnu silu v rámci preskúmania prejednávanej veci.
Pokiaľ ide o argumentáciu týkajúcu sa rozsudku Green Swan, už citovaného v bode 70 vyššie, treba uviesť, že Súdny dvor v časti tohto rozsudku, na ktorú odkazujú žalobcovia, vyložil článok 2 ods. 2 bod 6 nariadenia č. 1924/2006 v tom zmysle, že kvalifikácia ako „tvrdenie o znížení rizika ochorenia“ v zmysle uvedeného ustanovenia nevyžaduje, aby takéto tvrdenie výslovne uvádzalo, že konzumácia určitej potraviny alebo jej zložky „vo významnej miere“ znižuje rizikový faktor výskytu ochorenia u ľudí. Keďže táto otázka nie je v prejednávanej veci relevantná, argumentáciu žalobcov treba zamietnuť.
Povolenie tvrdenia o znížení rizika ochorenia v zmysle článku 2 ods. 2 bodu 6 nariadenia č. 1924/2006 teda vyžaduje v prvom rade okrem označenia ochorenia aj označenie rizikového faktoru vzniku tohto ochorenia a v druhom rade konštatovanie, že konzumácia nejakej kategórie potravín, potraviny alebo jednej z jej zložiek vo významnej miere znižuje tento faktor.
Z toho vyplýva, že aby Komisia mohla preskúmať žiadosť o povolenie predmetného tvrdenia, bolo potrebné, aby žalobcovia označili rizikový faktor vzniku tohto ochorenia.
Aj keby stačilo, aby takéto označenie vyplývalo aspoň implicitne z navrhovaného znenia tohto tvrdenia alebo z dokumentov pripojených k žiadosti o povolenie, stále platí, že žalobcovia mali označiť ochorenie alebo konkrétny rizikový faktor vzniku tohto ochorenia, ktorý bude podľa ich názoru významne znížený. Normotvorca v článku 14 ods. 2 nariadenia č. 1924/2006 uznal, že ochorenie má viacero rizikových faktorov. Podľa tohto ustanovenia označenie alebo, ak takéto označenie neexistuje, prezentácia, či reklama uvádzajú aj údaj o tom, že ochorenie, na ktoré sa tvrdenie vzťahuje, má viacero rizikových faktorov a že zmena jedného z týchto rizikových faktorov môže alebo nemôže mať pozitívny účinok. V dôsledku toho bez označenia ochorenia a konkrétneho rizikového faktora žalobcami Komisia nemohla posúdiť, ktorý rizikový faktor vzniku akého ochorenia bude významne znížený pravidelnou konzumáciou významného množstva vody.
Okrem toho treba, ako to tvrdí aj Komisia, uviesť, že takýto výklad pojmu tvrdenie o znížení rizika ochorenia zaručuje dodržanie zásady stanovenej v článku 14 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006 a v článku 2 ods. 1 písm. b) smernice 2000/13/ES Európskeho parlamentu a Rady z 20. marca 2000, o aproximácii právnych predpisov členských štátov, týkajúcich sa označovania, prezentácie a reklamy potravín (
Ú. v. ES L 109, s. 29
; Mim. vyd. 09/001, s. 1), podľa ktorého použité označenie a metódy nesmú pripisovať akejkoľvek potravine vlastnosť uvádzajúcu, že pôsobí preventívne.
Argumentáciu žalobcov, podľa ktorej Komisia nesprávne považovala za nevyhnutné označiť rizikový faktor vzniku ochorenia, teda treba zamietnuť.
Tento záver nie je spochybnený ani ostatnými tvrdeniami žalobcov.
Po prvé žalobcovia tvrdia, že nemohlo dôjsť k zamietnutiu ich žiadosti o povolenie z dôvodu, že nespĺňa požiadavky nariadenia č. 1924/2006, lebo na základe ustanovenia článku 17 ods. 1, článku 16 ods. 3 a článku 14 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006 Komisia mala na základe žiadosti a stanoviska EFSA overiť, či je predmetné tvrdenie založené na vedeckých dôkazoch a či znenie predmetného tvrdenia spĺňa požiadavky stanovené týmto nariadením. Komisia a EFSA však neposúdili vedecké dôkazy predložené žalobcami v priebehu povoľovacieho konania. Okrem toho v rozpore s tým, čo je stanovené v článku 17 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006, Komisia nezaložila svoje rozhodnutie ani na príslušných ustanoveniach práva Únie, ani na ostatných legitímnych a relevantných faktoroch.
V tejto súvislosti stačí uviesť, že aby bolo možné na základe žiadosti a stanoviska EFSA vykonať posúdenie vedeckých dôkazov predložených žalobcami a v nadväznosti na to prijať konečné rozhodnutie o tejto žiadosti s ohľadom na všetky príslušné ustanovenia práva Únie a ostatné legitímne a relevantné faktory týkajúce sa posudzovanej záležitosti, Komisii musí byť predložená žiadosť o povolenie tvrdenia o znížení rizika ochorenia v zmysle článku 2 ods. 2 bodu 6 a článku 14 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1924/2006. Ako však už bolo konštatované (pozri bod 75 vyššie), takáto žiadosť vyžaduje, aby žalobcovia okrem označenia predmetného ochorenia označili aj konkrétny rizikový faktor vzniku tohto ochorenia, ktorý bude podľa ich názoru významne znížený.
Keďže v rozsahu, v akom žalobcovia v tejto súvislosti tvrdia, že predmetné tvrdenie nie je klamlivé, pričom pri tomto tvrdení panuje vedecká zhoda, a tak nie sú potrebné vedecké dôkazy a s cieľom chrániť spotrebiteľov Komisia nemala prijať obmedzenie stanovené v napadnutom nariadení, treba pripomenúť, že Komisia neodmietla povoliť predmetné tvrdenie na základe toho, že neexistuje vedecká spojitosť medzi dehydratáciou a sprievodným znížením výkonnosti. Povolenie bolo zamietnuté, lebo nebolo preukázané zníženie rizikového faktora vzniku ochorenia, ktoré je potrebné podľa systému stanoveného nariadením č. 1924/2006. Okrem toho, ako vyplýva z článku 13 nariadenia č. 1924/2006, systém stanovený týmto nariadením umožňuje povoliť iné zdravotné tvrdenia ako tie, ktoré odkazujú na zníženie rizika ochorenia, ktoré nevyžadujú označenie rizikového faktora. V prípade predmetnej žiadosti však nešlo o tento prípad. Argumentáciu žalobcov teda nemožno prijať.
Po druhé žalobcovia tvrdia, že odsek 2.2.3 usmernení upravujúcich používanie tvrdení týkajúcich sa výživy a zdravia prijatých Komisiou pre Codex Alimentarius Organizácie OSN pre potraviny a poľnohospodárstvo (ďalej len „FAO“) a Svetovej zdravotníckej organizácie (ďalej len „WHO“), revidovaných v roku 1997 a naposledy zmenených a doplnených v roku 2008 (CAC/GL 23‑1997), obsahuje dva príklady tvrdení o znížení rizika ochorenia, ktoré výslovne neuvádzajú špecifický rizikový faktor.
V tejto súvislosti treba jednak konštatovať, že z odôvodnenia 7 nariadenia č. 1924/2006 samozrejme vyplýva, že normotvorca riadne zohľadnil definície a podmienky nachádzajúce sa v týchto usmerneniach. Na účely definície pojmu tvrdenie o znížení rizika ochorenia však normotvorca neodkázal len na definíciu uvedenú v týchto usmerneniach, ale do článku 2 ods. 2 bodu 6 tohto nariadenia zaradil vlastnú definíciu. Ďalej treba uviesť, že odsek 2.2.3 týchto usmernení uvádza pri definovaní tvrdenia o znížení rizika ochorenia existenciu rizikového faktora. Podľa tejto definície znamená zníženie rizika podstatnú zmenu jedného z týchto rizikových faktorov, ktoré sú dôležité pri vzniku špecifického ochorenia alebo stavu. Uvedená definícia uvádza, že ochorenia majú viacero rizikových faktorov a že zmena jedného z týchto rizikových faktorov môže alebo nemôže mať pozitívny účinok. Argumentáciu žalobcov preto treba zamietnuť.
Po tretie treba zamietnuť argumentáciu žalobcov, podľa ktorej vo svojom nariadení (ES) č. 1024/2009 z 29. októbra 2009 o povolení a zamietnutí povolenia určitých zdravotných tvrdení o potravinách, ktoré odkazujú na zníženie rizika ochorenia a na vývoj a zdravie detí (
Ú. v. EÚ L 283, s. 22
) Komisia povolila tvrdenie o znížení rizika ochorenia týkajúce sa účinkov žuvačiek/pastiliek s obsahom xylitolu na riziko vzniku zubného kazu bez toho, aby považovala za potrebné označiť rizikový faktor. Tvrdenie, ktoré Komisia povolila v nariadení č. 1024/2009, jasne uvádza, že zubný povlak predstavuje zohľadnený rizikový faktor. Okrem toho, keďže pojem tvrdenie o znížení rizika ochorenia v zmysle článku 2 ods. 2 bodu 6 nariadenia č. 1924/2006 má právnu povahu a treba ho vykladať na základe objektívnych skutočností, nemôže závisieť na subjektívnom posúdení Komisie a musí byť určený nezávisle od celej predchádzajúcej praxe tejto inštitúcie (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora z 20. mája 2010, Todaro Nunziatina & C.,
C-138/09, Zb. s. I-4561
, bod 21, a rozsudok Všeobecného súdu z 27. septembra 2012, Wam Industriale/Komisia, T‑303/10, bod 82). Navyše treba pripomenúť, že na odôvodnenie opakovaného nesprávneho výkladu aktu sa nemožno odvolávať na zásadu rovnosti zaobchádzania (rozsudok Súdneho dvora z 24. marca 1993, CIRFS a i./Komisia,
C-313/90, Zb. s. I-1125
, bod 45).
Prvý žalobný dôvod preto treba zamietnuť.
O druhom žalobnom dôvode založenom na porušení práva, lebo Komisia nezohľadnila skutočné označenie rizikového faktora
Žalobcovia tvrdia, že Komisia porušila právo Únie, lebo nezohľadnila skutočné označenie rizikového faktora v ich návrhoch znenia predmetného tvrdenia. Vo svojom liste z 28. novembra 2008 už odkázali na obsah vody v tkanivách a v nadväznosti na radu Bundesamt v liste z 18. decembra 2008 vo svojom liste z 10. februára 2009 uviedli stratu vody v tkanivách ako rizikový faktor. Okrem toho rizikový faktor „dehydratácia“ je uvedený už v navrhnutom znení predmetného tvrdenia v kontexte ochorenia „zníženie výkonnosti“. V každom prípade EFSA a Komisia mohli zmeniť znenie predmetného tvrdenia v rámci svojej miery voľnej úvahy alebo tento návrh extenzívne vyložiť.
Po prvé, pokiaľ ide o argumentáciu žalobcov, podľa ktorej Komisia nezohľadnila skutočnosť, že označili stratu vody v tkanivách za rizikový faktor, treba uviesť, že EFSA a Komisia toto označenie zohľadnili. Jednak EFSA vo svojom vedeckom stanovisku z 28. januára 2011 rozhodol, že rizikové faktory navrhnuté žalobcami, a síce strata vody v tkanivách alebo zníženie obsahu vody v tkanivách, sú ukazovateľom nedostatku vody, a preto aj ukazovateľom ochorenia „dehydratácie“ uvedenej žalobcami. Po druhé podľa odôvodnenia 6 napadnutého nariadenia v odpovedi na žiadosť o spresnenie žiadatelia navrhli ako rizikové faktory dehydratácie stratu vody v tkanivách alebo znížený obsah vody v tkanivách. Na základe vedeckého stanoviska EFSA Komisia rozhodla, že nebolo preukázané zníženie rizikového faktora vzniku ochorenia.
V tejto súvislosti treba uviesť, ako to robí aj Komisia a ako to vyplýva aj z vedeckého stanoviska EFSA z 28. januára 2011, že strata vody v tkanivách nepredstavuje rizikový faktor ochorenia „dehydratácia“, ale opisuje skôr stav dehydratácie a existenciu tohto stavu na základe konštatovanej straty vody. Komisia preto mohla v odôvodnení 6 napadnutého nariadenia na základe vedeckého stanoviska EFSA správne rozhodnúť, že nebolo preukázané zníženie rizikového faktora pri vzniku ochorenia, lebo strata vody v tkanivách je ukazovateľom nedostatku vody, a preto aj ukazovateľom ochorenia „dehydratácie“.
Pokiaľ ide v tomto kontexte o tvrdenie žalobcov, podľa ktorého EFSA a Komisia nesprávne zohľadnili ako ochorenie „dehydratáciu“ a nie „dehydratáciu a sprievodné zníženie výkonnosti“, ako uviedli vo svojom liste z 28. novembra 2008, treba uviesť, ako to uvádza aj Komisia, že sprievodné zníženie výkonnosti samo osebe nepredstavuje ochorenie, ale dôsledok alebo symptóm ochorenia. Okrem toho žalobcovia vo svojom liste z 28. novembra 2008 uznali, že zníženie výkonnosti predstavuje klasický sprievodný symptóm dehydratácie a jej dôsledok. Žalobcovia navyše vo svojom liste z 25. októbra 2010 uznali, že dehydratácia predstavuje patologický stav, ktorý je sprevádzaný znížením výkonnosti a že pravidelná konzumácia významného množstva vody môže znížiť riziko vzniku dehydratácie bez toho, aby uviedli sprievodné zníženie výkonnosti.
Pokiaľ ide o argumentáciu žalobcov, podľa ktorej označili stratu vody v tkanivách za rizikový faktor na základe rady, ktorú dostali od Bundesamt, treba uviesť, že Bundesamt len vo svojom liste z 18. decembra 2008 uviedol, že by bolo vhodné, aby žalobcovia na účely označenia rizikového faktora zohľadnili stratu vody v tkanivách. Bundesamt teda v žiadnom prípade neoznačil stratu vody v tkanivách za rizikový faktor vzniku ochorenia „dehydratácie“.
Po druhé, pokiaľ ide o argumentáciu žalobcov, podľa ktorej Komisia omylom nezohľadnila rizikový faktor „dehydratácie“ pre ochorenie „zníženie výkonnosti“, ktorý bol výslovne uvedený v navrhovanom znení predmetného tvrdenia, stačí konštatovať, že žalobcovia na základe žiadosti Bundesamt v jeho liste z 10. novembra 2008 výslovne vo svojom liste 28. novembra 2008 uviedli, že odkazujú na ochorenie „dehydratácie a sprievodného zníženia výkonnosti“. Keďže zníženie výkonnosti nemožno považovať za ochorenie (pozri bod 89 vyššie), EFSA a Komisia nemohli považovať dehydratáciu za rizikový faktor v zmysle článku 2 ods. 2 bodu 6 a článku 14 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1924/2006.
Po tretie, pokiaľ ide o argumentáciu žalobcov, podľa ktorej EFSA a Komisia mali na základe svojej miery voľnej úvahy preformulovať znenie návrhu predmetného tvrdenia alebo podmieniť používanie predmetného tvrdenia uvedením iných faktorov, už bolo konštatované (pozri bod 75 vyššie), že žiadateľ je povinný označiť, a to aspoň implicitne, ochorenie a konkrétny rizikový faktor jeho vzniku, ktorý bude podľa jeho názoru vo významnej miere znížený. Keďže chýbalo takéto označenie, bez ohľadu na konkrétne znenie predmetného tvrdenia ani EFSA, ani Komisia neboli schopné posúdiť, ktorý rizikový faktor vzniku akého ochorenia bude významne znížený konzumáciou určitej potraviny alebo jej zložky. Okrem toho, ako vyplýva zo spisu, Bundesamt, EFSA a Komisia niekoľkokrát upozornili žalobcov na potrebu označiť rizikový faktor vzniku ochorenia (pozri body 9, 10, 14 a 15 vyššie).
Po štvrté v rozsahu, v akom žalobcovia vo svojej replike uvádzajú ako rizikový faktor nedostatočný príjem vody, stačí konštatovať, že z jednej úvahy žalobcov uvedenej v replike vyplýva, že tento nedostatočný príjem podľa nich predstavuje dodatočný rizikový faktor, ktorý nebol uvedený v žiadosti o povolenie predmetného tvrdenia.
Druhý žalobný dôvod preto treba zamietnuť.
O treťom žalobnom dôvode založenom na porušení zásady proporcionality
Žalobcovia tvrdia, že Komisia tým, že prijala napadnuté nariadenie, porušila zásadu proporcionality. Podľa žalobcov zamietnutie žiadosti o povolenie predmetného tvrdenia nebolo primerané a ani potrebné na účely dosiahnutia cieľa sledovaného nariadením č. 1924/2006, a síce zaručiť používanie zdravotných tvrdení, ktoré sa opierajú o dostatočný vedecký základ. Komisia mohla zmeniť navrhované znenie predmetného tvrdenia a súčasne zachovať jeho hlavný význam. Komisia mohla v uvedenom znení dostatočne jasne uviesť rizikový faktor, ktorý požaduje. Konkrétne, zamietnutie nie je vhodné, lebo nariadenie č. 1924/2006 nemá za cieľ zakázať komunikovať prostredníctvom zdravotných tvrdení, ktoré sú dostatočne vedecky podložené. Okrem toho zamietnutie nebolo potrebné, lebo súvislosť opísaná na podporu žiadosti o povolenie bola bezpochyby založená na dostatočnom vedeckom základe. Navyše zamietnutie nebolo primerané, lebo bránilo tomu, aby boli spotrebitelia oboznámení s informáciou, ktorá bola z vecného hľadiska nesporná. Podľa žalobcov napadnuté nariadenie poškodzuje aj ich slobody zakotvené v článkoch 6 a 16 Charty základných práv Európskej únie. Okrem toho Komisia porušila zásadu rovnosti zaobchádzania, lebo v minulosti povolila porovnateľné tvrdenia o znížení rizika ochorenia, v ktorých nebol vôbec označený rizikový faktor.
V prvom rade, pokiaľ ide o argumentáciu žalobcov, podľa ktorej Komisia porušila zásadu proporcionality tým, že prijala napadnuté nariadenie, treba uviesť, že Komisia odmietla povoliť predmetné tvrdenie z dôvodu nedodržania záväznej požiadavky povoľovacieho konania stanoveného v nariadení č. 1924/2006. Podľa odôvodnenia 6 napadnutého nariadenia Komisia nepovolila predmetné tvrdenie, lebo žalobcovia nepreukázali zníženie rizikového faktora vzniku ochorenia, pretože rizikové faktory, ktoré navrhovali, boli ukazovateľom ochorenia. Ako už bolo konštatované (pozri bod 75 vyššie), žiadosť o povolenie takéhoto tvrdenia vyžaduje okrem označenia predmetného ochorenia aj označenie konkrétneho rizikového faktora jeho vzniku, ktorý bude podľa žalobcov významne znížený. Okrem toho z preskúmania druhého žalobného dôvodu vyplýva, že žalobcovia neoznačili rizikový faktor. V takom prípade Komisia nemohla posúdiť, ktorý rizikový faktor vzniku predmetného ochorenia bude významne znížený pravidelnou konzumáciou dostatočného množstva vody. Na rozdiel od toho, čo uvádzajú žalobcovia, nepovolenie predmetného tvrdenia nebolo založené na konkrétnej formulácii navrhovaného znenia predmetného tvrdenia. Keďže žalobcovia neoznačili rizikový faktor, ani po prípadnej zmene znenia nemohlo dôjsť k požadovanému povoleniu. V dôsledku toho treba zamietnuť argumentáciu žalobcov, že Komisia tým, že prijala napadnuté nariadenie, porušila zásadu proporcionality.
Tento záver nie je spochybnený tvrdením žalobcov, podľa ktorého by podľa rozsudku Súdneho dvora z 15. júla 2004, Douwe Egberts (
C-239/02, Zb. s. I-7007
), absolútny zákaz zverejnenia šiel nad rámec toho, čo je potrebné na dosiahnutie cieľa ochrany spotrebiteľa pred uvedením do omylu. Práveže prejednávaný prípad sa netýka absolútneho zákazu predmetného tvrdenia, ale dodržania požiadaviek povoľovacieho konania stanoveného v článkoch 14 až 17 nariadenia č. 1924/2006.
Okrem toho v rozsahu, v akom žalobcovia tvrdia, že zamietnutie ich žiadosti nebolo primerané, lebo bránilo tomu, aby boli spotrebitelia oboznámení s informáciou, ktorá bola z vecného hľadiska nesporná, treba pripomenúť, že nariadenie č. 1924/2006 upravuje vo svojom článku 13 aj iné zdravotné tvrdenia ako tie, ktoré odkazujú na zníženie rizika ochorenia, ktoré nevyžadujú označenie rizikového faktora a prostredníctvom ktorých možno upozorniť na pozitívny účinok dostatočného množstva vody na ľudský organizmus a jeho funkcie.
V druhom rade, pokiaľ ide o argumentáciu žalobcov, podľa ktorej napadnuté nariadenie poškodzuje aj ich slobody zakotvené v článkoch 6 a 16 Charty základných práv Európskej únie týkajúce sa práva na slobodu a bezpečnosť a slobody podnikania, treba uviesť, že žalobcovia sa v rámci tohto žalobného dôvodu obmedzujú len na abstraktné vymenovanie porušení uvedených ustanovení. Porušenie článkov 6 a 16 Charty základných práv však predstavuje samostatný žalobný dôvod, ktorý je nezávislý od prejednávaného dôvodu založeného na porušení zásady proporcionality. Podľa prvého odseku článku 21 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie uplatniteľného na konanie pred Všeobecným súdom podľa prvého odseku článku 53 tohto štatútu a článku 44 ods. 1 písm. c) Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu musí každá žaloba uvádzať predmet konania a obsahovať zhrnutie dôvodov, na ktorých je založená. Musí teda jasne formulovať, v čom spočíva žalobný dôvod, na ktorom sa žaloba zakladá, takže jeho samotné abstraktné uvedenie nezodpovedá požiadavkám Štatútu Súdneho dvora a rokovacieho poriadku (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdu prvého stupňa zo 14. februára 2008, Provincia di Imperia/Komisia,
T-351/05, Zb. s. II-241
, bod 87 a tam citovanú judikatúru). Z toho vyplýva, že argumentáciu žalobcov týkajúcu sa porušenia článkov 6 a 16 Charty základných práv treba zamietnuť ako neprípustnú.
V treťom rade treba zamietnuť argumentáciu žalobcov, podľa ktorej Komisia porušila zásadu proporcionality a zásadu rovnosti zaobchádzania, lebo v minulosti povolila zdravotné tvrdenia, v ktorých nebol vôbec označený rizikový faktor. Stačí uviesť, že žalobcovia odkazujú na iné zdravotné tvrdenia ako tie, ktoré odkazujú na zníženie rizika ochorenia, povolené Komisiou podľa článku 13 nariadenia č. 1924/2006. Bolo však už konštatované (pozri body 81 a 98 vyššie), že povolenie týchto tvrdení nevyžaduje označenie rizikového faktora. Ďalej žalobcovia odkazujú na povolenie tvrdenia týkajúceho sa účinkov žuvačiek/pastiliek s obsahom xylitolu na riziko vzniku zubného kazu v nariadení č. 1024/2009. Táto argumentácia už bola zamietnutá v rámci prvého žalobného dôvodu (pozri bod 84 vyššie).
Tretí žalobný dôvod preto treba zamietnuť.
O štvrtom žalobnom dôvode založenom na nedostatku dostatočného právneho základu
Žalobcovia tvrdia, že napadnuté nariadenie treba zrušiť, lebo nie je založené na dostatočnom právnom základe. Toto nariadenie je založené na článku 17 ods. 1 v spojení s článkom 14 ods. 1 písm. a) a článkom 10 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006. Podľa žalobcov sú tieto ustanovenia v rozpore s právom Únie, lebo porušujú zásadu proporcionality zakotvenú v článku 5 ods. 4 ZEÚ. V tomto žalobnom dôvode žalobcovia uplatňujú námietku nezákonnosti proti článku 17 ods. 1 v spojení s článkom 14 ods. 1 písm. a) a článkom 10 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006.
Treba pripomenúť, že zásada proporcionality vyžaduje, aby akty inštitúcií Únie neprekračovali hranice toho, čo je primerané a potrebné na uskutočnenie legitímnych cieľov sledovaných predmetnou právnou úpravou, avšak v situácii, keď existuje výber medzi viacerými primeranými opatreniami, treba zvoliť také opatrenie, ktoré je najmenej obmedzujúce, a spôsobené nevýhody nesmú byť neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom (pozri rozsudok Súdneho dvora z 9. marca 2006, Zuid‑Hollandse Milieufederatie a Natuur en Milieu,
C-174/05, Zb. s. I-2443
, bod 28 a tam citovanú judikatúru).
Čo sa týka súdneho preskúmania podmienok uvedených v predchádzajúcom bode, treba pripomenúť, že právnym základom nariadenia č. 1924/2006 je článok 95 ES, podľa ktorého normotvorca prijíma opatrenia na aproximáciu ustanovení zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov, ktoré smerujú k vytváraniu a fungovaniu vnútorného trhu. Podľa odseku 3 tohto článku normotvorca musí, najmä v oblasti zdravia a ochrany spotrebiteľa, brať za základ vysokú úroveň ochrany a prihliadať najmä na vývoj vychádzajúci z nových vedeckých poznatkov. V tejto súvislosti musí normotvorca Únie, aby mohol účinne sledovať cieľ, ktorý mu bol stanovený, disponovať širokou mierou voľnej úvahy v oblasti, o akú ide aj v tomto prípade, v ktorej sa predpokladá prijatie politických, hospodárskych a sociálnych rozhodnutí z jeho strany a v rámci ktorej sa vyžaduje vykonanie komplexného hodnotenia normotvorcom. Zákonnosť opatrenia prijatého v tejto oblasti môže byť teda ovplyvnená iba vtedy, ak je toto opatrenie neprimerané vo vzťahu k cieľu, ktorý chcú príslušné inštitúcie sledovať [pozri v tomto zmysle rozsudky Súdneho dvora z 10. decembra 2002, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco,
C-491/01, Zb. s. I-11453
, bod 123; zo 14. decembra 2004, Swedish Match,
C-210/03, Zb. s. I-11893
, bod 48; zo 6. decembra 2005, ABNA a i.,
C-453/03, C-11/04, C-12/04 a C-194/04, Zb. s. I-10423
, bod 69, a z 12. decembra 2006, Nemecko/Parlament a Rada,
C-380/03, Zb. s. I-11573
, bod 145; rozsudok Všeobecného súdu z 9. septembra 2011, Dow AgroSciences a i./Komisia,
T-475/07, Zb. s. II-5937
, bod 150].
Pokiaľ ide o ciele sledované nariadením č. 1924/2006, treba pripomenúť, že z článku 1 ods. 1 a odôvodnení 1 a 36 tohto nariadenia vyplýva, že cieľom uvedeného nariadenia je zabezpečiť efektívne fungovanie vnútorného trhu, pokiaľ ide o zdravotné a výživové tvrdenia pri poskytnutí vysokej úrovne ochrany spotrebiteľa. Ako vyplýva z odôvodnení 1 a 18 nariadenia č. 1924/2006, ochrana zdravia figuruje medzi hlavnými cieľmi tohto nariadenia (rozsudok Deutsches Weintor, už citovaný v bode 71 vyššie, bod 45). Odôvodnenie 1 uvedeného nariadenia v tejto súvislosti spresňuje, že výrobky vrátane dovezených, ktoré sa uvádzajú na trh, musia byť bezpečné a primerane označené. Podľa odôvodnenia 9 tohto nariadenia zásady stanovené týmto nariadením by mali zabezpečiť vysokú úroveň ochrany spotrebiteľa, poskytnúť mu potrebné informácie pre jeho výber na základe úplného poznania faktov a vytvárať rovnaké podmienky pre hospodársku súťaž v potravinárskom priemysle. V tejto súvislosti odôvodnenie 23 nariadenia č. 1924/2006 stanovuje, že používanie zdravotných tvrdení v Únii by sa malo povoliť až po uskutočnení vedeckého hodnotenia na najvyššej možnej úrovni a že s cieľom zabezpečiť harmonizované vedecké hodnotenie týchto tvrdení by mal toto hodnotenie vykonať EFSA.
V prvom rade žalobcovia tvrdia, že konanie o povolení tvrdenia o znížení rizika ochorenia stanovené v článku 10 ods. 1, článku 14 ods. 1 písm. a) a článku 17 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006 nestačí na dosiahnutie cieľa harmonizácie používania zdravotných tvrdení so zabezpečením vysokej úrovne ochrany spotrebiteľa. Podľa žalobcov je vedecké hodnotenie EFSA netransparentné a jeho výsledky nie sú koherentné.
Žalobcovia na podporu tohto tvrdenia, po prvé, zdôrazňujú, že také tvrdenia, ako je predmetné tvrdenie, nemôžu byť použité v komunikácii určenej spotrebiteľom, hoci EFSA už v inom vedeckom stanovisku súhlasil s tým, že vedecké súvislosti, z ktorých vychádza predmetné tvrdenie, možno považovať za dostatočne vedecky podporené. Okrem toho EFSA v prejednávanej veci požadoval označenie rizikového faktora, hoci označenie takéhoto faktora sa nepovažovalo za potrebné v inej veci týkajúcej sa účinkov žuvačiek/pastiliek s obsahom xylitolu na riziko vzniku zubného kazu, čo potvrdila aj Komisia.
V tejto súvislosti treba najskôr uviesť, že táto kritika uvedená žalobcami sa v podstate týka najmä spôsobu, akým EFSA uplatnil predmetný povoľovací postup. Tieto skutočnosti však samy osebe nemajú vplyv na zákonnosť tohto postupu (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora z 12. júla 2005, Alliance for Natural Health a i.,
C-154/04 a C-155/04, Zb. s. I-6451
, body 87 a 88). Ďalej treba konštatovať, že vedecké stanovisko zohľadnené žalobcami sa týka vo všeobecnosti referenčných dietetických hodnôt vody a nezaoberá sa účinkami pravidelnej konzumácie významného množstva vody na rizikový faktor vzniku ochorenia. Pokiaľ ide o tvrdenie týkajúce sa údajnej nezrovnalosti vo vzťahu k veci týkajúcej sa žuvačiek/pastiliek s obsahom xylitolu na riziko vzniku zubného kazu, toto tvrdenie už bolo zamietnuté (pozri bod 84 vyššie).
V druhom rade v rozsahu, v akom žalobcovia bez uvedenia dodatočných spresnení tvrdia, že právny rámec upravujúci predmetné povoľovacie konanie nie je vhodný, lebo neobsahuje osobitné ustanovenia týkajúce sa vedeckého hodnotenia EFSA, stačí uviesť, že spôsob práce EFSA je detailne upravený v kapitole III nariadenia č. 178/2002. Okrem toho článok 16 nariadenia č. 1924/2006 obsahuje ustanovenia týkajúce sa stanoviska EFSA a Komisia prijatím nariadenia č. 353/2008 stanovila vykonávacie pravidlá článku 15 nariadenia č. 1924/2006 vrátane pravidiel týkajúcich sa prípravy a predloženia žiadosti o povolenie tvrdenia o znížení rizika ochorenia. Toto tvrdenie preto treba zamietnuť.
Vzhľadom na argumentáciu žalobcov sa preto nezdá, že konanie o povolení tvrdenia o znížení rizika ochorenia stanovené v článku 10 ods. 1, článku 14 ods. 1 písm. a) a článku 17 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006 nie je vhodné na umožnenie dosiahnutia cieľov tohto nariadenia.
V druhom rade žalobcovia tvrdia, že predmetné povoľovacie konanie nie je nevyhnutné na dosiahnutie cieľov nariadenia č. 1924/2006. Tento postup stanovuje absolútny zákaz zverejnenia doplnený o možnosť povolenia. Sloboda reklamy a komunikácie dotknutých osôb by však bola menej obmedzená zachovaním zásady zákazu zneužitia stanovenej v článku 2 smernice 2000/13, ktorá platila až do prijatia nariadenia č. 1924/2006. Podľa žalobcov mohol normotvorca použiť článok 2 ods. 2 smernice 2000/13, podľa ktorého môže byť obmedzený zákaz reklamy prostredníctvom tvrdení týkajúcich sa ochorenia. Ustanovenia tejto smernice, ktoré by umožňovali v jednotlivých prípadoch
a posteriori
kontrolovať na vnútroštátnej úrovni používanie zdravotných tvrdení, by boli dostatočné. Navyše, keďže vedecké kritérium by ostalo rovnaké, nie je zjavný dôvod, prečo by mali byť ciele nariadenia č. 1924/2006 lepšie dosiahnuté preskúmaním, ktoré vykoná EFSA, než preskúmaním, ktoré vykonajú vnútroštátne orgány.
V tejto súvislosti treba uviesť, že normotvorca odôvodnil potrebu nariadenia č. 1924/2006, a konkrétnejšie povoľovacieho konania týkajúceho sa tvrdení o znížení rizika ochorenia vo vzťahu k cieľom tohto nariadenia, nasledujúcimi úvahami. V odôvodnení 2 nariadenia č. 1924/2006 uviedol, že rozdiely medzi vnútroštátnymi ustanoveniami o týchto tvrdeniach môžu predstavovať prekážku voľného pohybu potravín a vytvárať nerovné podmienky pre hospodársku súťaž, a majú teda priamy vplyv na fungovanie vnútorného trhu. Podľa odôvodnenia 10 uvedeného nariadenia využívanie kritérií na vnútroštátnej úrovni na určenie, či výrobok môže byť predmetom tvrdenia, môže pravdepodobne viesť k prekážkam pre obchod v rámci Únie, a malo by sa preto harmonizovať. To je spresnené v odôvodnení 14 tohto nariadenia, podľa ktorého sa v súčasnosti pri označovaní a v reklame potravín v niektorých členských štátoch používa široká škála tvrdení o látkach, ktorých prospešnosť sa nepreukázala alebo o ktorých dosiaľ neexistujú dostatočne jednotné vedecké názory. V tejto súvislosti odôvodnenie 17 nariadenia č. 1924/2006 stanovuje, že vedecké odôvodnenie by malo byť hlavným aspektom, na ktorý sa prihliada pri používaní výživových a zdravotných tvrdení, a prevádzkovatelia potravinárskych podnikov, ktorí tvrdenia používajú, by ich mali odôvodniť. Podľa tohto odôvodnenia by tvrdenia mali byť vedecky odôvodnené s prihliadnutím na všetky dostupné vedecké údaje a so zvážením dôkazov. Okrem toho odôvodnenie 28 nariadenia č. 1924/2006 stanovuje, že keďže strava je jedným z mnohých faktorov ovplyvňujúcich výskyt niektorých ochorení u ľudí a iné faktory môžu takisto ovplyvniť výskyt ochorení u ľudí, na tvrdenia o znížení rizika ochorení by sa mali vzťahovať osobitné požiadavky na označovanie.
Vzhľadom na tvrdenia predložené žalobcami sa nezdá, že by tieto úvahy nemohli odôvodniť potrebu predmetných ustanovení týkajúcich sa postupu povoľovania tvrdení o znížení rizika ochorenia vo vzťahu k cieľom nariadenia č. 1924/2006. Je pravda, že sloboda reklamy a komunikácie dotknutých osôb by bola menej obmedzená, ak by bol zachovaný režim stanovený smernicou 2000/13, ktorý platil až do prijatia nariadenia č. 1924/2006. S ohľadom však na dôvody uvedené v odôvodneniach v bode 112 vyššie sa nezdá, že opatrenia prijaté na základe režimu stanoveného smernicou 2000/13 v oblasti tvrdení o znížení rizika ochorenia by boli vo vzťahu k cieľom uvedeným v bode 105 vyššie rovnako vhodné ako predmetné ustanovenia nariadenia č. 1924/2006. To súvisí najmä so skutočnosťou, že z dôvodu zavedenia zásady zákazu týchto zdravotných tvrdení, doplnenej o možnosť povolenia, treba vykonať predchádzajúcu kontrolu týchto tvrdení.
Pokiaľ ide o presunutie preskúmania predmetných zdravotných tvrdení z vnútroštátnych orgánov na EFSA, úvaha uvedená v odôvodnení 23 nariadenia č. 1924/2006, podľa ktorej s cieľom zabezpečiť harmonizované vedecké hodnotenie týchto tvrdení by toto hodnotenie mal vykonať EFSA, sa nezdá byť nesprávna. Hoci vnútroštátne orgány musia na účely preskúmania týchto tvrdení uplatniť rovnaké kritériá, vypracovanie vedeckých hodnotení jediným subjektom predstavuje dodatočný prvok, ktorý je spôsobilý zaručiť harmonizáciu. Okrem toho, ako vyplýva z článku 22 ods. 2, 3 a 6 nariadenia č. 178/2002, EFSA má osobitne za úlohu poskytovať vedecké stanoviská, ktoré budú slúžiť ako vedecký základ pre vypracovávanie a prijímanie opatrení Únie v oblastiach, ktoré majú priamy alebo nepriamy dosah na bezpečnosť potravín, a prispievať k vysokej úrovni ochrany zdravia.
Argumentáciu žalobcov založenú na neexistencii potreby povoľovacieho konania týkajúceho sa tvrdení o znížení rizika ochorenia treba teda zamietnuť.
Žalobcovia v treťom rade tvrdia, že predmetné povoľovacie konanie stanovené nariadením č. 1924/2006 nie je primerané, lebo dotknuté osoby sú zaťažené dlhým a finančne nákladným konaním a toto konanie nie je transparentné. Podľa žalobcov by mohla byť otázka prípadného odlišného výkladu kritéria dostatočného vedeckého základu príslušnými vnútroštátnymi orgánmi predmetom návrhu na začatie prejudiciálneho konania podaného na Súdny dvor.
Pokiaľ ide o tvrdenie, že predmetné povoľovacie konanie je zdĺhavé a netransparentné, stačí uviesť, že toto konanie predpokladá lehoty a je detailne upravené v článkoch 14 až 17 nariadenia č. 1924/2006. Osobitne z článku 15 ods. 2 tohto nariadenia vyplýva, že žiadosť sa zašle príslušnému vnútroštátnemu orgánu členského štátu, ktorý písomne potvrdí prijatie žiadosti do 14 dní od jej prijatia a bezodkladne informuje EFSA. Podľa článku 16 ods. 1 uvedeného nariadenia EFSA pri zaujímaní svojho stanoviska dodrží lehotu piatich mesiacov odo dňa prijatia platnej žiadosti, pričom táto lehota sa vždy, ak EFSA požiada žiadateľa o dodatočné informácie, predĺži až o dva mesiace. Nakoniec podľa článku 17 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006 Komisia do dvoch mesiacov od prijatia stanoviska EFSA predloží výboru návrh rozhodnutia o zoznamoch povolených zdravotných tvrdení. Článok 17 ods. 3 tohto nariadenia stanovuje, že rozhodnutie sa prijme v súlade s regulačným postupom s kontrolou.
Pokiaľ ide o tvrdenie žalobcov, že predmetný postup je finančne nákladný, treba konštatovať, že ani EFSA, ani Komisia nepožadujú náhradu nákladov konania. Okrem toho žalobcovia nepreukázali, že predmetný postup je prehnane nákladný vo vzťahu k cieľom nariadenia č. 1924/2006.
S ohľadom na uvedené nemožno prijať tvrdenie žalobcov týkajúce sa harmonizácie prostredníctvom prejudiciálneho konania na Súdnom dvore.
V dôsledku toho s ohľadom na argumentáciu žalobcov sa nezdá, že postup povoľovania tvrdenia o znížení rizika ochorenia je neprimeraný vo vzťahu k cieľom nariadenia č. 1924/2006.
Z uvedených úvah vyplýva, že článok 10 ods. 1, článok 14 ods. 1 písm. a) a článok 17 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006 nie sú zjavne neprimerané v zmysle judikatúry uvedenej v bode 104 vyššie vo vzťahu k cieľom, ktoré inštitúcie sledovali, a v dôsledku toho tieto ustanovenia nie sú nezákonné z dôvodu porušenia zásady proporcionality.
V rozsahu, v akom žalobcovia v replike bez dodatočných spresnení namietajú porušenie článku 14 ods. 1, článku 15 ods. 1 a článku 16 Charty základných práv týkajúcich sa práva na vzdelanie a slobodnej voľby povolania a slobody podnikania, túto argumentáciu treba zamietnuť ako neprípustnú. Po prvé, samotné abstraktné uvedenie porušenia nezodpovedá požiadavkám Štatútu Súdneho dvora a rokovacieho poriadku (pozri bod 99 vyššie). Po druhé, v súlade s článkom 48 ods. 2 prvým pododsekom rokovacieho poriadku je uvádzanie nových dôvodov počas konania prípustné len vtedy, ak sú tieto dôvody založené na nových právnych a skutkových okolnostiach, ktoré vyšli najavo v priebehu konania, čo zjavne nie je prípad prejednávanej veci. Okrem toho tvrdenie o porušení ustanovení Charty základných práv nie je rozšírením už skôr priamo alebo nepriamo uvedeného dôvodu v pôvodnej žalobe. V každom prípade treba uviesť, že zákaz tvrdenia o znížení rizika ochorenia vyplývajúci z vykonania postupu stanoveného v článkoch 14 až 17 nariadenia č. 1924/2006 neporušuje slobodu voľby povolania a slobodu podnikania (pozri v tomto zmysle rozsudok Deutsches Weintor, už citovaný v bode 71 vyššie, body 42 až 59).
Štvrtý žalobný dôvod preto treba zamietnuť.
O piatom žalobnom dôvode založenom na porušení podstatných formálnych náležitostí z dôvodu prijatia nariadenia
Žalobcovia tvrdia, že Komisia porušila podstatné formálne náležitosti, lebo namiesto rozhodnutia prijala na účely zamietnutia predmetného tvrdenia nariadenie. Podľa článku 17 ods. 1 až 4 nariadenia č. 1924/2006 Komisii prináleží rozhodnúť o povolení alebo nepovolení zdravotného tvrdenia v zmysle článku 288 prvého pododseku ZFEÚ. Podľa žalobcov je prijatie nariadenia v rozpore so štruktúrou konania stanoveného v článkoch 15 a nasledujúcich nariadenia č. 1924/2006, lebo normotvorca konštruoval toto konanie ako konanie na základe individuálnej žiadosti.
Komisia namieta voči argumentácii žalobcov. Pokiaľ ide o prípustnosť tohto žalobného dôvodu, Komisia tvrdí, že tento žalobný dôvod je neprípustný, lebo žalobcovia neboli poškodení z dôvodu právnej formy aktu, ktorým bola zamietnutá ich žiadosť. Žalobcovia tiež potvrdili, že boli priamo dotknutí nariadením.
Táto argumentácia Komisie je kontradiktórna. Komisia nemohla na jednej strane tvrdiť, že žaloba je neprípustná, a na druhej strane na účely preukázania neprípustnosti prejednávaného žalobného dôvodu vychádzať z argumentácie žalobcov, podľa ktorej je žaloba prípustná.
Prejednávaný žalobný dôvod nie je, ako uvádza Komisia, dôvodný. Z článku 17 ods. 1 až 4 nariadenia č. 1924/2006 nevyplýva, že Komisia mala na účely zamietnutia povolenia predmetného tvrdenia prijať rozhodnutie v zmysle článku 288 ZFEÚ. Použitie termínu „rozhodnutie“ v článku 17 nariadenia č. 1924/2006 len znamená, že Komisia musí kladne alebo záporne rozhodnúť o predmetnej žiadosti.
Z ustálenej judikatúry vyplýva, že pri určení dosahu ustanovenia práva Únie je potrebné súčasne zohľadniť jeho znenie, kontext a jeho ciele (pozri rozsudok Súdneho dvora z 18. novembra 1999, Pharos/Komisia,
C-151/98 P, Zb. s. I-8157
, bod 19 a tam citovanú judikatúru). Hoci je v prejednávanej veci pravda, že článok 17 ods. 1 až 4 nariadenia č. 1924/2006 obsahuje rovnaký pojem ako článok 288 ZFEÚ, stále platí, že výklad pojmu „rozhodnutie“ v článku 17 nariadenia č. 1924/2006 treba poskytnúť s ohľadom na kontext, v ktorom je tento pojem použitý, a účel tohto ustanovenia.
V tejto súvislosti treba uviesť, že článok 17 nariadenia č. 1924/2006 obsahuje ustanovenia týkajúce sa skončenia konania o povolení zdravotných tvrdení podľa článku 14 tohto nariadenia po tom, ako EFSA vydal svoje vedecké stanovisko podľa článku 16 uvedeného nariadenia. Článok 17 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006 stanovuje, že Komisia do troch mesiacov od prijatia stanoviska EFSA predloží výboru „návrh rozhodnutia“ o zoznamoch povolených zdravotných tvrdení, a ak „návrh rozhodnutia“ nie je v súlade so stanoviskom, poskytne vysvetlenie rozdielov. Druhý odsek tohto článku spresňuje obsah tohto „návrhu rozhodnutia“. Jeho tretí odsek určuje postup pre prijatie „konečného rozhodnutia“, teda najmä „rozhodnutia“ o povolení alebo nepovolení tvrdenia, keď na žiadosť ochrany informácií, ktoré sú predmetom výlučného vlastníctva žiadateľa, Komisia hodlá obmedziť použitie tvrdenia v jeho prospech. Článok 17 ods. 4 nariadenia č. 1924/2006 obsahuje povinnosť informovať o „prijatom rozhodnutí“ a povinnosť uverejniť „rozhodnutie“ v úradnom vestníku.
Z použitia pojmu „rozhodnutie“ a osobitne z výrazov „návrh“, „konečné“ a „prijaté“ v kontexte pojmu „rozhodnutie“ vyplýva, že článok 17 nariadenia č. 1924/2006 predpokladá rôzne štádiá postupu, ktorý musí Komisia dodržať, aby vydala konečné rozhodnutie o žiadosti podľa článku 14 tohto nariadenia. Naopak, pokiaľ ide o právnu formu tohto rozhodnutia, nič nie je spresnené. Voľba právnej formy aktu, ktorý sa má prijať, normotvorca ponechal na posúdení Komisie. Hoci je pravda, že z článku 17 nariadenia č. 1924/2006 nevyplýva, že normotvorca predpokladal prijatie nariadenia Komisiou, nič neumožňuje dospieť k záver, že toto ustanovenie vylučuje takýto akt.
Napokon treba zamietnuť argumentáciu žalobcov, podľa ktorej je prijatie nariadenia v rozpore so štruktúrou konania stanoveného v článkoch 15 a nasledujúcich nariadenia č. 1924/2006, lebo normotvorca konštruoval toto konanie ako konanie na základe individuálnej žiadosti. Hoci je pravda, že predmetné povoľovacie konanie sa týka individuálnej žiadosti, stále platí, že v súlade s článkom 17 ods. 5 tohto nariadenia môže zdravotné tvrdenia povolené Komisiou použiť každý prevádzkovateľ potravinárskych podnikov. Keďže toto ustanovenie stanovuje účinky
erga omnes
, predmetné povoľovacie konanie má teda dvojitý charakter, a síce individuálny charakter a všeobecný charakter. Z toho vyplýva, že prijatie nariadenia, ktoré je všeobecne platné, nie je v rozpore so štruktúrou predmetného konania.
Okrem toho v rozsahu, v akom žalobcovia v tomto kontexte tvrdia, že Komisia nesprávne neuviedla ich adresu v napadnutom nariadení, treba uviesť, že takáto povinnosť existuje podľa článku 17 ods. 2 v spojení s článkom článok 16 ods. 4 písm. a) nariadenia č. 1924/2006 len v prípade rozhodnutia, ktoré mení zoznam tvrdení povolených v súlade s článkom 19 tohto nariadenia. To sa v tomto prípade nestalo.
Piaty žalobný dôvod preto musí byť zamietnutý.
O šiestom žalobnom dôvode založenom na nedodržaní rozdelenia právomocí
Žalobkyne tvrdia, že Komisia sa dopustila porušenia podstatných formálnych náležitostí, lebo v priebehu správneho konania nebolo dodržané rozdelenie právomocí medzi Komisiu, EFSA a Bundesamt. Podľa žalobcov v zmysle nariadenia č. 1924/2006 právomoc vyriešiť právne výkladové otázky týkajúce sa pôsobnosti tohto nariadenia prináleží výlučne Komisii, Bundesamt je len „poštovou schránkou“ na doručenie žiadosti a EFSA má len vykonať vedecké posúdenie predložených údajov a návrhu znenia s ohľadom na kritériá stanovené uvedeným nariadením. Počas správneho konania sa však EFSA a Bundesamt vyjadrili k dvom právnym otázkam, a síce k otázke požiadavky označiť rizikový faktor a otázke postavenia potravinárskeho podniku na účely podania žiadosti o povolenie tvrdenia o znížení rizika ochorenia, čo spôsobilo značné prieťahy v tomto konaní.
Po prvé, pokiaľ ide o argumentáciu, podľa ktorej Bundesamt prekročil rámec svojich právomocí, treba uviesť, že na rozdiel od toho, čo tvrdia žalobcovia, príslušný vnútroštátny orgán neplní len úlohu „poštovej schránky“ na podanie žiadosti. Je pravda, že žiadosť o povolenie tvrdenia o znížení rizika ochorenia musí byť predložená príslušnému vnútroštátnemu orgán v súlade s článkom 15 ods. 2 písm. a) nariadenia č. 1924/2006, ktorý stanovuje, že žiadosť sa zašle príslušnému vnútroštátnemu orgánu členského štátu, ktorý písomne potvrdí prijatie žiadosti do 14 dní od jej prijatia, bezodkladne informuje EFSA a dá EFSA k dispozícii žiadosť a všetky dodatočné informácie poskytnuté zo strany žiadateľa.
Z článku 16 ods. 1 prvej vety nariadenia č. 1924/2006 však vyplýva, že zodpovednosť za existenciu platnej žiadosti má tiež príslušný vnútroštátny orgán. Podľa tohto ustanovenia EFSA pri zaujímaní svojho stanoviska dodrží lehotu piatich mesiacov odo dňa prijatia platnej žiadosti. To predpokladá, že aby žiadosť mohla byť postúpená do ďalšieho štádia konania, a síce vypracovania vedeckého stanoviska EFSA, musí byť platná. Táto žiadosť musí spĺňať formálne a vecné náležitosti stanovené nariadením č. 1924/2006, a najmä požiadavku označiť rizikový faktor, bez ktorého nemôže EFSA vydať svoje stanovisko (pozri v tejto súvislosti prvý žalobný dôvod).
Na rozdiel od toho, čo tvrdia žalobcovia, táto úvaha nie je spochybnená druhou vetou článku 16 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006, podľa ktorej táto lehota sa vždy, ak EFSA požiada žiadateľa o dodatočné informácie podľa odseku 2 uvedeného článku, predĺži až o dva mesiace po prijatí požadovaných informácií predložených zo strany žiadateľa. Táto veta nespochybňuje požiadavku na postúpenie platnej žiadosti príslušným vnútroštátnym orgánom, od ktorého začína plynúť lehota piatich mesiacov, v priebehu ktorých je EFSA povinný vydať svoje vedecké stanovisko.
V dôsledku toho skutočnosť, že Bundesamt sa v priebehu správneho postupu vyjadril k požiadavkám na platnosť žiadosti o povolenie predmetného označenia, nepredstavuje vadu konania.
Po druhé, pokiaľ ide o argumentáciu, že EFSA prekročil rámec svojich právomocí tým, že sa vyjadril k výkladu ustanovení nariadenia č. 1924/2006, treba uviesť, že vo svojich listoch z 23. novembra 2009 a z 27. januára 2010 prvému žalobcovi jasne vyjadril svoj názor, že nie je príslušný vykladať ustanovenia práva Únie. V tejto súvislosti odkázal na Komisiu a členské štáty. Okrem toho v rozsahu, v akom EFSA vo svojom vedeckom stanovisku vychádzal z toho, že je potrebné, aby žalobcovia označili rizikový faktor, treba uviesť, že z diskusií neformálnej pracovnej skupiny o výživových a zdravotných tvrdeniach vedených 12. apríla 2010 vyplýva, že žiadosť o povolenie predmetného tvrdenia nespĺňa požiadavky nariadenia č. 1924/2006, lebo neoznačuje rizikový faktor (pozri bod 14 vyššie). V dôsledku toho treba argumentáciu žalobcov zamietnuť.
Aj za predpokladu, že Bundesamt alebo EFSA tým, že sa vyjadrili k otázkam výkladu ustanovení nariadenia č. 1924/2006, prekročili rámec svojich právomocí, treba uviesť, že procesná vada môže vyvolať neplatnosť právneho aktu, len ak sa preukáže, že v prípade neexistencie tejto vady by mohol byť obsah tohto právneho aktu odlišný (pozri v tomto zmysle rozsudky Súdneho dvora z 29. októbra 1980, van Landewyck a i./Komisia,
209/78 až 215/78 a 218/78, Zb. s. 3125
, bod 47; z 21. marca 1990, Belgicko/Komisia,
C-142/87, Zb. s. I-959
, bod 48, a z 25. októbra 2005, Nemecko a Dánsko/Komisia,
C-465/02 a C-466/02, Zb. s. I-9115
, bod 37).
Podľa žalobcov Komisia nevykonala svoju právomoc právneho výkladu požiadavky označenia rizikového faktora, ale len prevzala výklad uvedený vo vedeckom stanovisku EFSA. Je teda pravdepodobné, že Komisia by vydala kladné rozhodnutie, pokiaľ ide o ich žiadosť, ak by sa EFSA obmedzil na výkon svojich právomocí.
V tejto súvislosti treba jednak uviesť, že už z listu Komisie z 9. júla 2010 vyplýva, že z diskusií neformálnej pracovnej skupiny o výživových a zdravotných tvrdeniach vedených 12. apríla 2010 vyplýva, že je nevyhnutné označiť rizikový faktor. Ďalej zo spisu vôbec nevyplýva, že Komisia len prevzala vedecké stanovisko EFSA a nevyložila požiadavky stanovené v článkoch 14 až 17 nariadenia č. 1924/2006. Naopak, konanie o povolení tvrdenia o znížení rizika ochorenia týkajúce sa účinkov žuvačiek/pastiliek s obsahom xylitolu na riziko vzniku zubného kazu, ktoré žalobcovia uviedli ako príklad praxe Komisie, predstavuje skôr informáciu o tom, že Komisia vo všetkých prípadoch neprevezme vedecké stanovisko EFSA. Z odôvodnení 7 a 8 nariadenia č. 1024/2009, ktorým Komisia povolila toto tvrdenie, vyplýva, že revidovala znenie tohto tvrdenia po tom, ako EFSA vydala svoje stanovisko.
V dôsledku toho žalobcovia nepreukázali, že pokiaľ by sa Bundesamt a EFSA nedopustili údajného prekročenia svojich právomocí, napadnuté nariadenie by malo iný obsah.
Šiesty žalobný dôvod preto treba zamietnuť.
O siedmom žalobnom dôvode založenom na nedodržaní stanovených lehôt
Žalobcovia tvrdia, že Komisia porušila podstatné formálne náležitosti tým, že nedodržala lehoty stanovené nariadením č. 1924/2006 na postúpenie ich žiadosti, vypracovanie vedeckého stanoviska a prijatie rozhodnutia týkajúceho sa ich žiadosti o povolenie.
V prvom rade žalobcovia tvrdia, že v rozpore s tým, čo je stanovené v článku 15 ods. 2 písm. a) bodoch i) a ii) nariadenia č. 1924/2006, Bundesamt písomne nepotvrdil prijatie ich žiadosti o povolenie do 14 dní od jej prijatia a v nadväznosti na pokyn Komisie, podľa ktorého mal preskúmať všetky výkladové právne otázky týkajúce sa pôsobnosti uvedeného nariadenia, Bundesamt bezodkladne neinformoval o tejto žiadosti EFSA.
V tejto súvislosti treba po prvé uviesť, že zo spisu vyplýva, že Bundesamt listom z 8. mája 2008 potvrdil prijatie žiadosti žalobcov zaslanej 11. februára 2008 (pozri bod 4 vyššie). Aj ak by sa za začiatok plynutia predmetnej lehoty zohľadnilo druhé zaslanie žiadosti listom z 10. marca 2008, ku ktorému došlo vzhľadom na to, že Bundesamt nemohol prvé podanie nájsť, treba konštatovať, že Bundesamt nedodržal lehotu 14 dní od prijatia žiadosti na potvrdenie jej prijatia podľa článku 15 ods. 2 písm. a) bodu i) nariadenia č. 1924/2006.
Po druhé, pokiaľ ide o povinnosť Bundesamt postúpiť žiadosť žalobcov EFSA, treba uviesť, že podľa článku 15 ods. 2 písm. a) bodov ii) a iii) nariadenia č. 1924/2006 Bundesamt musí jednak bezodkladne informovať EFSA a dať EFSA k dispozícii žiadosť a všetky dodatočné informácie poskytnuté zo strany žiadateľa. V tejto súvislosti treba konštatovať, že na rozdiel od toho, čo je stanovené v prípade informačnej povinnosti stanovenej v článku 15 ods. 2 písm. a) bode ii) nariadenia č. 1924/2006, na postúpenie žiadosti a dodatočných informácií EFSA nie je podľa článku 15 ods. 2 písm. a) bodu iii) tohto nariadenia stanovená žiadna osobitná lehota.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa všeobecnej zásady práva Únie musí byť v rámci správnych konaní Únie dodržaná primeraná lehota (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdu prvého stupňa z 22. októbra 1997, SCK a FNK/Komisia,
T-213/95 a T-18/96, Zb. s. II-1739
, bod 56 a tam citovanú judikatúru). Primeranosť lehoty sa posudzuje v závislosti od okolností vlastných každej veci a najmä v závislosti od významu sporu pre dotknutú osobu, zložitosti veci a od správania účastníkov konania (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok Súdneho dvora z 25. januára 2007, Sumitomo Metal Industries a Nippon Steel/Komisia,
C-403/04 P a C-405/04 P, Zb. s. I-729
, bod 116 a tam citovanú judikatúru).
V prejednávanej veci uplynulo medzi zaslaním žiadosti o povolenie predmetného tvrdenia 11. februára 2008 a jej postúpením EFSA 15. septembra 2008 skoro sedem mesiacov. Ako vyplýva zo spisu a najmä z listu Bundesamt z 11. novembra 2008, táto lehota bola spôsobená najmä tým, že žiadosť žalobcov sa najprv nepodarilo v príslušnom oddelení Bundesamt nájsť, a ďalej tým, že na žiadosť Komisie Bundesamt preskúmal platnosť predmetnej žiadosti predtým, ako ju postúpil EFSA.
Za okolností prejednávanej veci sa táto lehota zdá byť neprimeraná. Hoci zo spisu nevyplýva, že spor mal pre žalobcov, ktorí nie sú prevádzkovateľmi potravinárskych podnikov, veľký význam (pozri bod 1 vyššie), stále platí, že až po tom, ako žalobcovia požiadali 29. februára 2008 o informáciu o aktuálnom stave svojej žiadosti, a po jej opätovnom zaslaní listom z 10. marca 2008 Bundesamt potvrdil doručenie žiadosti listom z 8. mája 2008 a upozornil listom z 21. júla 2008 žalobcov na prijatie nariadenia č. 353/2008, pričom ich požiadal, aby opäť podali túto žiadosť na formulári vytvorenom na tento účel EFSA (pozri body 3 až 7 vyššie). Okrem toho, hoci treba zohľadniť, že Komisia požiadala Bundesamt, aby EFSA postúpil len platné žiadosti, a že zodpovednosť za existenciu platnej žiadosti mu prináleží tiež podľa nariadenia č. 1924/2006, ako už bolo konštatované (pozri bod 136 vyššie), treba pripomenúť, že článok 15 ods. 2 písm. a) body i) a ii), článok 16 ods. 1 a článok 17 ods. 1 tohto nariadenia stanovujú lehoty týkajúce sa štádií predmetného povoľovacieho konania. Vnútroštátny orgán musí potvrdiť prijatie žiadosti do 14 dní od jej prijatia a bezodkladne o nej informovať EFSA. EFSA musí v zásade vydať svoje stanovisko v lehote piatich mesiacov. Komisia musí predložiť výboru návrh rozhodnutia o zoznamoch povolených zdravotných tvrdení do dvoch mesiacov od prijatia stanoviska EFSA. Zo štruktúry týchto ustanovení vyplýva, že kontrola platnosti žiadosti vnútroštátnym orgánom nemôže v žiadnom prípade trvať sedem mesiacov. V dôsledku toho sa lehota, ktorú Bundesamt potreboval na postúpenie žiadosti žalobcov EFSA, nezdá byť primeraná.
S ohľadom na uvedené treba prijať argumentáciu žalobcov, podľa ktorej Bundesamt nedodržal lehotu na potvrdenie prijatia ich žiadosti ani lehotu na postúpenie žiadosti EFSA.
V druhom rade žalobcovia tvrdia, že v rozpore s článkom 16 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006 EFSA nedodržal lehotu piatich mesiacov na vydanie svojho stanoviska, pričom na vydanie tohto stanoviska potreboval lehotu 29 mesiacov.
V tejto súvislosti treba uviesť, že podľa článku 16 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006 EFSA vydá svoje stanovisko v lehote piatich mesiacov odo dňa prijatia platnej žiadosti. Aby bola takáto žiadosť platná, musí spĺňať formálne a vecné náležitosti stanovené v nariadení č. 1924/2006, a to najmä požiadavku na označenie rizikového faktora, bez ktorého EFSA nemôže vydať svoje stanovisko (pozri v tejto súvislosti prvý žalobný dôvod a bod 136 vyššie).
V prejednávanej veci zo spisu vyplýva, že po postúpení žiadosti EFSA 15. septembra 2008 Bundesamt požiadal žalobcov listami z 10. novembra a z 18. decembra 2008, aby označili rizikový faktor. Listom z 10. februára 2009 žalobcovia Bundesamt oznámili, že označenie rizikového faktora nie je potrebné, ale že za rizikový faktor možno považovať zníženie obsahu množstva vody v tkanivách. Okrem toho žalobcovia navrhli iné znenia predmetného tvrdenia, v ktorých bolo zníženie obsahu vody v tkanivách uvedené ako rizikový faktor (pozri bod 11 vyššie). Z toho vyplýva, že žalobcovia vo svojom liste z 10. februára 2009 označili zníženie obsahu vody v tkanivách alebo stratu vody v tkanivách za rizikové faktory, čo vyplýva aj z odôvodnenia 6 napadnutého nariadenia. Keďže v prejednávanej veci nešlo o ďalšie formálne a vecné náležitosti týkajúce sa platnosti žiadosti žalobcov, treba konštatovať, že žiadosť žalobcov sa stala platnou po určení rizikových faktorov v liste z 10. februára 2009.
Táto úvaha nebola spochybnená argumentáciou Komisie, podľa ktorej až po odpovedi žalobcov z 25. októbra 2010 na list EFSA z 1. októbra 2010 sa žiadosť stala platnou a úplnou. Zo spisu vyplýva, že otázky, ktoré v období od marca 2009 do septembra 2010 bránili EFSA vydať svoje stanovisko, sa týkali právneho výkladu ustanovení nariadenia č. 1924/2006 a najmä požiadavky na označenie rizikového faktora (pozri body 13 a 14 vyššie). Okrem toho treba konštatovať, že žalobcovia sa v odpovedi na žiadosť EFSA vyjadrenú v liste z 1. októbra 2010, aby spresnili rizikový faktor, len obmedzili na potvrdenie svojho stanoviska vyjadreného vo svojom liste z 10. februára 2009, čo však nebránilo EFSA, aby vydal svoje stanovisko.
Ako vyplýva zo spisu, Bundesamt postúpil EFSA list žalobcov z 10. februára 2009 listom z 20. marca 2009 (pozri bod 12 vyššie). V dôsledku toho lehota piatich mesiacov stanovená v článku 16 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006 začala plynúť odo dňa prijatia listu Bundesamt z 20. marca 2009. Keďže EFSA vydal svoje vedecké stanovisko 28. januára 2011, tento úrad nedodržal lehotu piatich mesiacov.
Argumentáciu žalobcov týkajúcu sa nedodržania lehoty piatich mesiacov stanovenej v článku 16 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006 treba teda prijať.
V treťom rade žalobcovia tvrdia, že Komisia nedodržala lehotu stanovenú v článku 17 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006 na prijatie rozhodnutia o žiadosti o povolenie. V tejto súvislosti treba uviesť, že toto ustanovenie stanovuje, že Komisia do dvoch mesiacov od prijatia stanoviska EFSA predloží výboru návrh rozhodnutia o zoznamoch povolených zdravotných tvrdení. V prejednávanej veci EFSA vydal svoje stanovisko 28. januára 2011 a toto stanovisko bolo uverejnené 16. februára 2011. K predloženiu návrhu rozhodnutia výboru 28. apríla 2011 teda nedošlo v lehote stanovenej v článku 17 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006. V dôsledku toho treba argumentáciu žalobcov prijať.
V štvrtom rade, pokiaľ ide o právne dôsledky nedodržania lehôt stanovených v článku 15 ods. 2 písm. a) bode i), článku 16 ods. 1 a článku 17 ods. 1 nariadenia č. 1924/2006, treba uviesť, že toto nariadenie nestanovuje žiadnu sankciu za prekročenie predmetnej lehoty. V tomto prípade treba teda pripomenúť judikatúru, podľa ktorej v prípade neexistencie ustanovenia, ktoré by buď výslovne, alebo implicitne stanovovalo dôsledky prekročenia procesnej lehoty, akou je lehota v prejednávanej veci, môže z takéhoto prekročenia vyplývať čiastočné alebo úplne zrušenie aktu, ktorého prijímanie dotknutú lehotu zahŕňalo, len v prípade, že je dokázané, že ak by sa uvedený nedostatok nevyskytol, uvedený akt by mohol mať iný obsah (pozri rozsudok Dow AgroSciences a i./Komisia, už citovaný v bode 104 vyššie, bod 203 a tam citovanú judikatúru).
Žalobcovia však nepreukázali, že v prípade, že by k takémuto prekročeniu predmetných lehôt nedošlo, Komisia by prijala nariadenie s odlišným obsahom. Žalobcovia len tvrdia, že nedodržanie predmetných lehôt v podstate vyplýva z nesprávneho rozdelenia právomocí medzi Komisiu, EFSA a Bundesamt. Domnievajú sa, že ak by bolo konanie vedené správne, boli by k dispozícii zdroje na dostatočné preskúmanie odôvodnenia ich žiadosti a Komisia by povolila predmetné tvrdenie. V tejto súvislosti treba konštatovať, že otázky, ktoré v období od marca 2009 do septembra 2010 bránili EFSA vydať svoje stanovisko, sa týkali právneho výkladu ustanovení nariadenia č. 1924/2006 a najmä požiadavky na označenie rizikového faktora. Označenie rizikového faktora sa však už považovalo za potrebné pred prijatím vedeckého stanoviska EFSA (pozri bod 155 vyššie).
Vzhľadom na predchádzajúce treba siedmy žalobný dôvod zamietnuť.
O ôsmom žalobnom dôvode založenom na neúplnom zohľadnení pripomienok žalobcov a dotknutej verejnosti
Žalobcovia tvrdia, že Komisia porušila podstatné formálne náležitosti tým, že vo svojom rozhodnutí týkajúcom sa predmetného povolenia tvrdenia nezohľadnila významnú časť ich pripomienok a pripomienok dotknutej verejnosti, ktorá sa zúčastnila konania pred Komisiou podľa článku 16 ods. 6 druhého pododseku nariadenia č. 1924/2006. Podľa žalobcov Komisia neodpovedala na tvrdenia uvedené v týchto pripomienkach, a z napadnutého nariadenia nevyplýva, či Komisia tieto pripomienky preskúmala.
Treba uviesť, že žalobcovia vo všeobecnosti tvrdia, že Komisia nezohľadnila pripomienky vyjadrené podľa článku 16 ods. 6 druhého pododesku nariadenia č. 1924/2006. V rámci tohto žalobného dôvodu neodkazujú na žiadnu konkrétnu pripomienku, ktorú Komisia nezohľadnila.
Podľa článku 16 ods. 6 druhého pododseku nariadenia č. 1924/2006 žiadateľ alebo verejnosť môžu Komisii predložiť pripomienky do 30 dní od uverejnenia vedeckého stanoviska EFSA. Toto právo zahŕňa zohľadnenie pripomienok v postupe, ktorý vedie k prijatiu konečného rozhodnutia o predmetnej žiadosti, ale Komisii neukladá povinnosť vykonať návrhy uvedené v týchto pripomienkach (pozri v tomto zmysle uznesenie Súdneho dvora z 5. mája 2009, WWF‑UK/Rada, C‑355/08 P, neuverejnené v Zbierke, bod 45).
Zo spisu vyplýva, že Komisia okrem pripomienok žalobcov dostala osem pripomienok dotknutej verejnosti. Ako vyplýva z listov Komisie, v ktorých odosielateľom potvrdila prijatie týchto pripomienok, Komisia odosielateľov informovala, akým spôsobom sa s týmito pripomienkami v rámci povoľovacieho konania vyrovná. Podľa týchto listov postúpila pripomienky týkajúce sa riadenia rizík a vedeckého stanoviska EFSA príslušným orgánom členských štátov, aby sa zjednodušilo posúdenie týchto otázok v rámci povoľovacieho konania v súlade článkom 17 nariadenia č. 1924/2006. Okrem toho z jedného z týchto listov vyplýva, že priamo odpovedala na niektoré otázky položené dotknutou verejnosťou, a z ďalšieho z týchto listov vyplýva, že keď sa pripomienky týkali vedeckého stanoviska EFSA, boli postúpené tiež EFSA, ktorý 30. júna 2011 vypracoval technickú správu, ktorá reagovala na tieto pripomienky.
Ako vyplýva zo zápisnice zo stretnutia výboru z 11. júla 2011, pripomienky predložené podľa článku 16 ods. 6 druhého pododseku nariadenia č. 1924/2006 tento výbor preskúmal a jednomyseľne prijal návrh napadnutého nariadenia.
Vzhľadom na uvedené Komisia mohla správne v odôvodnení 9 napadnutého nariadenia a vo svojom liste z 28. novembra 2011, ktorým boli žalobcovia informovaní o jej konečnom rozhodnutí o ich žiadosti o povolenie, uviesť, že pripomienky žalobcov, ako aj pripomienky dotknutej verejnosti predložené Komisii v súlade s článkom 16 ods. 6 druhým pododsekom nariadenia č. 1924/2006 boli zohľadnené pri stanovení opatrení uvedených v napadnutom nariadení v priebehu povoľovacieho konania.
Okrem toho v rozsahu, v akom žalobcovia tvrdia, že Komisia nepostúpila ich pripomienky EFSA, stačí konštatovať, že žalobcovia jednak nepredkladajú žiaden dôkaz, na základe ktorého by bolo možné dospieť k záveru, že takéto postúpenie bolo nevyhnutné, a ďalej žalobcovia takéto postúpenie nenavrhli vo svojich pripomienkach.
Z toho vyplýva, že argumentáciu žalobcov, podľa ktorej Komisia vo svojom rozhodnutí týkajúcom sa povolenia predmetného tvrdenia nezohľadnila významnú časť ich pripomienok a pripomienok dotknutej verejnosti, ktorá sa zúčastnila konania pred Komisiou podľa článku 16 ods. 6 druhého pododseku nariadenia č. 1924/2006, nemožno prijať.
Ôsmy žalobný dôvod preto treba zamietnuť.
O deviatom žalobnom dôvode založenom na porušení povinnosti odôvodnenia
Žalobcovia tvrdia, že Komisia tým, že sa v napadnutom nariadení nezaoberala ich tvrdením, podľa ktorého nebolo potrebné označiť rizikový faktor, ani označením iných rizikových faktorov ako strata vody v tkanivách alebo znížený obsah vody v tkanivách, ani ich pripomienkami a ani pripomienkami dotknutej verejnosti, ktoré boli predložené podľa článku 16 ods. 6 druhého pododseku nariadenia č. 1924/2006, porušila povinnosť odôvodnenia, ktorá jej prináleží.
Treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry odôvodnenie vyžadované podľa článku 296 druhého odseku ZFEÚ má byť prispôsobené povahe predmetného aktu a má uvádzať jasným a jednoznačným spôsobom úvahy inštitúcie, autora aktu, spôsobom umožňujúcim dotknutým osobám spoznať odôvodnenia prijatých opatrení a príslušnému súdu vykonávať svoju kontrolnú právomoc. Povinnosť odôvodnenia sa musí posudzovať podľa okolností konkrétneho prípadu. Nevyžaduje sa, aby odôvodnenie špecifikovalo všetky relevantné skutkové a právne okolnosti, keďže otázka, či odôvodnenie aktu spĺňa požiadavky článku 296 druhého odseku ZFEÚ, sa musí posudzovať nielen s ohľadom na jeho znenie, ale aj s ohľadom na jeho kontext a na všetky právne predpisy, ktoré upravujú dotknutú oblasť. Komisia predovšetkým nie je povinná zaujať stanovisko k všetkým tvrdeniam, ktoré pred ňou uvádzajú dotknuté osoby, ale stačí, aby uviedla skutočnosti a právne úvahy, ktoré majú podstatný význam v štruktúre rozhodnutia (pozri rozsudok Dow AgroSciences a i./Komisia, už citovaný v bode 104 vyššie, bod 246 a tam citovanú judikatúru).
V prejednávanej veci odôvodnenia 5 a 6 napadnutého nariadenia obsahujú dôvody zamietnutia žiadosti žalobcov týkajúcej sa povolenia predmetného tvrdenia. Odôvodnenie 5 napadnutého nariadenia uvádza mená žalobcov a návrh znenia predmetného tvrdenia. V odôvodnení 6 napadnutého nariadenia je po odkaze na pojem tvrdenie o znížení rizika ochorenia podľa článku 2 ods. 2 bodu 6 nariadenia č. 1924/2006 uvedená ako rizikový faktor označený žalobcami strata vody v tkanivách alebo znížený obsah vody v tkanivách. Komisia na tomto mieste tiež uvádza vedecké stanovisko EFSA, podľa ktorého sú tieto faktory ukazovateľom nedostatku vody, a preto aj ukazovateľom ochorenia, a spresňuje, že keďže nie je dokázané zníženie rizikového faktora pri vzniku ochorenia, predmetné tvrdenie nespĺňa požiadavky nariadenia č. 1924/2006, a nemožno ho povoliť.
Toto odôvodnenie umožnilo žalobcom spoznať odôvodnenia prijatého opatrenia a Všeobecnému súdu vykonávať svoju kontrolnú právomoc. Z týchto odôvodnení jasne vyplýva návrh zmenia predmetného tvrdenia, právna úprava použitá Komisiou a rizikové faktory predložené žalobcami. Okrem toho je jasne uvedené, že podľa stanoviska EFSA nejde o rizikové faktory v zmysle nariadenia č. 1924/2006, a keďže nebolo dokázané zníženie rizikového faktora pri vzniku ochorenia, predmetné tvrdenie nespĺňa požiadavky nariadenia č. 1924/2006, a nemôže byť povolené.
Tento záver žalobcovia svojimi tvrdeniami nespochybňujú.
Po prvé, pokiaľ ide o tvrdenie, podľa ktorého sa odôvodnenie nevyrovnalo s argumentáciou žalobcov, podľa ktorej nebolo potrebné označiť rizikový faktor, stačí uviesť, že Komisia tým, že v odôvodnení 6 napadnutého nariadenia uviedla znenie článku 2 ods. 2 bodu 6 nariadenia č. 1924/2006, dostatočne odôvodnila požiadavku, že v prejednávanej veci je potrebné označiť rizikový faktor.
Po druhé, pokiaľ ide o tvrdenie, podľa ktorého sa odôvodnenie nezaoberalo ostatnými rizikovými faktormi uvedenými žalobcami, bolo už konštatované, že jediný iný rizikový faktor, ktorý bol podľa žalobcov tiež uvedený v navrhovanom znení predmetného tvrdenia, bola dehydratácia, pričom žalobcovia vo svojej žiadosti o povolenie predmetného tvrdenia neuviedli nedostatočný prísun vody ako rizikový faktor (pozri body 91 a 93 vyššie). Keďže dehydratácia bola žalobcami výslovne uvedená ako predmetné ochorenie, EFSA a Komisia ju nemohli považovať za rizikový faktor podľa článku 2 ods. 2 bodu 6 a článku 14 ods. 1 písm. a) nariadenia č. 1924/2006 (pozri bod 91 vyššie). Nebolo preto potrebné osobitné odôvodnenie týkajúce sa absencie kvalifikácie dehydratácie ako rizikového faktora. Tvrdenie žalobcov sa preto musí zamietnuť.
Po tretie treba zamietnuť tvrdenie, podľa ktorého sa odôvodnenie nezaoberalo pripomienkami žalobcov a dotknutej verejnosti, ktoré boli predložené podľa článku 16 ods. 6 druhého pododseku nariadenia č. 1924/2006. Z judikatúry uvedenej v bode 173 vyššie vyplýva, že Komisia nebola povinná zaujať stanovisko k všetkým tvrdeniam, ktoré pred ňou uvádzajú dotknuté osoby, ale stačilo, aby uviedla skutočnosti a právne úvahy, ktoré majú podstatný význam v štruktúre rozhodnutia. Preto bola Komisia oprávnená v odôvodnení 9 napadnutého nariadenia len uviesť, že pri prijímaní opatrení uvedených v tomto nariadení sa zvážili pripomienky žalobcov a zástupcov verejnosti, ktoré boli doručené Komisii podľa článku 16 ods. 6 druhého pododseku nariadenia č. 1924/2006.
Táto úvaha nie je spochybnená tvrdením žalobcov, podľa ktorého sa Komisia mala zaoberať aspoň dvoma skutočnosťami uvedenými v týchto pripomienkach, a síce vedeckým stanoviskom EFSA týkajúcim sa referenčných dietetických hodnôt vody a jej rozhodovacej praxe. Pokiaľ ide, po prvé, o vedecké stanovisko EFSA, už bolo konštatované (pozri bod 108 vyššie), že toto stanovisko sa nezaoberalo účinkami pravidelnej konzumácie dostatočného množstva vody na rizikový faktor vzniku ochorenia. Po druhé, pokiaľ ide o rozhodovaciu prax Komisie, žalobcovia odkazujú na iné zdravotné tvrdenia ako tie, ktoré odkazujú na zníženie rizika ochorenia, a na tvrdenie o znížení rizika ochorenia týkajúce sa účinkov žuvačiek/pastiliek s obsahom xylitolu na riziko vzniku zubného kazu. Ako však už bolo konštatované (pozri body 84 a 100 vyššie), zatiaľ čo iné zdravotné tvrdenia ako tie, ktoré odkazujú na zníženie rizika ochorenia, nevyžadujú označenie rizikového faktora, v prípade tvrdenia o znížení rizika ochorenia týkajúceho sa účinkov žuvačiek/pastiliek s obsahom xylitolu predstavuje rizikový faktor, ktorý bol zohľadnený, zubný povlak. Komisia sa teda nemusela zaoberať týmito skutočnosťami v odôvodnení napadnutého nariadenia.
Po štvrté, žalobcovia tvrdia, že z odôvodnení napadnutého nariadenia vyplýva, že Komisia nepreskúmala pripomienky, ktoré predložili, a pripomienky dotknutej verejnosti, ale že len vo všeobecnosti prevzala úvahy uvedené vo vedeckom stanovisku EFSA bez toho, aby ich osobitne preskúmala. V tejto súvislosti treba uviesť, že povinnosť odôvodnenia je teda otázkou, ktorá je odlišná od otázky dôvodnosti odôvodnenia napadnutého aktu (pozri rozsudok Dow AgroSciences a i./Komisia, už citovaný v bode 104 vyššie, bod 245 a tam citovanú judikatúru). Tvrdenie týkajúce sa neexistencie preskúmania pripomienok predložených žalobcami a dotknutou verejnosťou sa týka materiálnej zákonnosti napadnutého nariadenia a nemôže odôvodňovať porušenie povinnosti odôvodnenia Komisie. V každom prípade treba uviesť, že toto tvrdenie už bolo zamietnuté v rámci preskúmania šiesteho a ôsmeho žalobného dôvodu (pozri body 141 a 142, ako aj body 163 až 171 vyššie).
Napokon, pokiaľ ide o tvrdenie žalobcov, že Komisia neuviedla ich adresu podľa článku 17 ods. 2 v spojení s článkom 16 ods. 4 nariadenia č. 1924/2006, už bolo konštatované (pozri bod 132 vyššie), že v prejednávanej veci takáto povinnosť neexistovala.
Deviaty žalobný dôvod a v dôsledku toho žalobu v celom rozsahu treba zamietnuť.
O trovách
Podľa článku 87 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Podľa článku 87 ods. 4 tohto rokovacieho poriadku inštitúcie, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, znášajú vlastné trovy konania.
Keďže žalobcovia nemali úspech vo veci, je opodstatnené okrem ich vlastných trov konania zaviazať ich na náhradu trov konania Komisie v súlade s jej návrhmi. Rada znáša svoje vlastné trovy konania.

Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (piata komora)
rozhodol a vyhlásil:

1.
Žaloba sa zamieta.

2.
M. Hagenmeyer a A. Hahn znášajú svoje vlastné trovy konania a sú povinní nahradiť trovy konania vynaložené Európskou komisiou.

3.
Rada Európskej únie znáša svoje vlastné trovy konania.

Dittrich
Schwarcz
Tomljenović
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 30. apríla 2014.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: nemčina.