CELEX: 62010CJ0602
Protección de los consumidores
Contratos de crédito al consumo
Directiva 2008/48/CE
Artículos 22, 24 y 30
Normativa nacional para la transposición de la Directiva
Aplicabilidad a los contratos no incluidos en el ámbito de aplicación material y temporal de dicha Directiva
Obligaciones no establecidas por la propia Directiva
Limitación de las comisiones bancarias que puede percibir el prestamista
Artículos 56 TFUE, 58 TFUE y 63 TFUE
Obligación de establecimiento, en el Derecho nacional, de procedimientos adecuados y eficaces de resolución extrajudicial de litigios

La petición de decisión prejudicial se refiere a la interpretación de los artículos 22, 24 y 30 de la Directiva 2008/48/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2008, relativa a los contratos de crédito al consumo y por la que se deroga la Directiva 87/102/CEE del Consejo (
DO L 133, p. 66
, con correcciones de errores en
DO 2009, L 207, p. 14
;
DO 2010, L 199, p. 40
, y
DO 2011, L 234, p. 46
), y de los artículos 56 TFUE, 58 TFUE y 63 TFUE.
Esta petición se ha presentado en un litigio entre SC Volksbank România SA (en lo sucesivo, «Volksbank») y l’Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor ‐ Comisariatul Județean pentru Protecția Consumatorilor Călărași (CJPC) (Autoridad nacional para la protección de los consumidores – Comisariado departamental para la protección de los consumidores de Călărași; en lo sucesivo, «ANPC») en relación con determinadas cláusulas incluidas en los contratos de crédito al consumo celebrados entre Volksbank y sus clientes que, según la ANPC, contravienen la normativa nacional que tiene por objeto la transposición de la Directiva 2008/48.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Los considerandos 3, 4 y 7 de la Directiva 2008/48 son del siguiente tenor:
«(3)
[…] aún [existen] diferencias sustanciales entre las legislaciones de los Estados miembros en el ámbito del crédito a las personas físicas en general y del crédito al consumo en particular. […]
(4)
La situación de hecho y de derecho resultante de estas disparidades nacionales produce en algunos casos distorsiones de la competencia entre prestamistas dentro de la Comunidad y entorpece el funcionamiento del mercado interior cuando las disposiciones obligatorias adoptadas por los Estados miembros son más restrictivas que las establecidas en la Directiva 87/102/CEE [Del Consejo, de 22 de diciembre de 1986, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de crédito al consumo (
DO 1987, L 42, p. 48
), en su versión modificada por la Directiva 98/7/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 1998 (
DO L 101, p. 17
; en lo sucesivo, “Directiva 87/102”)]. Asimismo, reduce las posibilidades de los consumidores de acogerse directamente al crédito al consumo transfronterizo. […]
[...]
(7)
Para facilitar la emergencia de un mercado interior con un funcionamiento satisfactorio en el ámbito del crédito al consumo es necesario prever un marco comunitario armonizado en una serie de ámbitos esenciales. […]»
Los considerandos 9 y 10 de la Directiva 2008/48 declaran:
«(9)
Una armonización total es necesaria para garantizar que todos los consumidores de la Comunidad se beneficien de un nivel elevado y equivalente de protección de sus intereses y para crear un auténtico mercado interior. En este sentido, los Estados miembros no deben poder mantener o introducir disposiciones nacionales distintas a las previstas por la presente Directiva, pero tal restricción solo debe aplicarse cuando en la Directiva haya disposiciones armonizadas. En caso de que no existan esas disposiciones armonizadas, los Estados miembros deben ser libres de mantener o adoptar normas nacionales. […]
(10)
Las definiciones que contiene la presente Directiva determinan el alcance de la armonización. La obligación de los Estados miembros de aplicar las disposiciones de la presente Directiva debe limitarse, por consiguiente, al ámbito de aplicación que dichas definiciones determinan. No obstante, la presente Directiva debe entenderse sin perjuicio de la posibilidad de que los Estados miembros, conforme al Derecho comunitario, apliquen las disposiciones de la misma a aspectos que no pertenezcan a su ámbito de aplicación. Por lo tanto, un Estado miembro podría mantener o adoptar normas nacionales que correspondan a las disposiciones de la presente Directiva o a algunas de sus disposiciones en materia de contratos de crédito al margen del ámbito de aplicación de la presente Directiva, por ejemplo en materia de contratos de crédito para cantidades inferiores a 200 EUR o superiores a 75.000 EUR. […]»
El considerando 14 de esta Directiva está redactado en los siguientes términos:
«Conviene excluir del ámbito de aplicación de la presente Directiva los contratos relativos a la concesión de un crédito que esté garantizado por una hipoteca sobre un inmueble, dado que este tipo de crédito tiene un carácter muy específico. Asimismo, aquellos contratos de crédito cuyo propósito consista en financiar la adquisición o conservación de derechos de propiedad sobre terrenos o edificios existentes o por construir deben quedar excluidos del ámbito de aplicación de la presente Directiva. […]»
El considerando 44 de dicha Directiva declara:
«Para garantizar la transparencia y la estabilidad del mercado, y en espera de una mayor armonización, los Estados miembros deben velar por que se establezcan medidas adecuadas de regulación o supervisión de los prestamistas.»
El artículo 2, de la misma Directiva, bajo la rúbrica «Ámbito de aplicación», establece lo siguiente en su apartado 2:
«La presente Directiva no se aplicará a:
a)
los contratos de crédito garantizados por una hipoteca o por otra garantía comparable comúnmente utilizada en un Estado miembro sobre bienes inmuebles o garantizados por un derecho relativo a un bien inmueble;
b)
los contratos de crédito cuya finalidad sea adquirir o conservar derechos de propiedad sobre terrenos o edificios construidos o por construir;
c)
los contratos de crédito cuyo importe total sea inferior a 200 EUR o superior a 75.000 EUR;
[…]»
El artículo 22 de la Directiva 2008/48, bajo la rúbrica «Armonización y carácter obligatorio de la presente Directiva», dispone en su apartado 1:
«En la medida en que la presente Directiva establezca disposiciones armonizadas, los Estados miembros no podrán mantener o adoptar en su legislación nacional disposiciones diferentes de las que en ella se estipulan.»
El artículo 24 de esta Directiva, bajo la rúbrica «Resolución extrajudicial de litigios», establece en su apartado 1:
«Los Estados miembros velarán por que se establezcan procedimientos adecuados y eficaces de resolución extrajudicial de litigios aplicables a los litigios en materia de consumo relacionados con contratos de crédito, haciendo uso, cuando corresponda, de los órganos existentes.»
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 27 y 29 de la Directiva 2008/48, el plazo de transposición de ésta expiró el 11 de junio de 2010, fecha en la que quedó derogada la Directiva 87/102.
Con arreglo a lo establecido en el artículo 30 de la Directiva 2008/48, bajo la rúbrica «Medidas transitorias»:
«1.   La presente Directiva no se aplicará a los contratos de crédito en curso en la fecha de entrada en vigor de las medidas nacionales de ejecución.
2.   No obstante, los Estados miembros se asegurarán de que los artículos 11, 12, 13 y 17, así como el artículo 18, apartado 1, segunda frase, y el artículo 18, apartado 2, se apliquen asimismo a los contratos de crédito de duración indefinida existentes en la fecha en que entren en vigor las medidas nacionales de ejecución.»
Derecho rumano
El Decreto-ley gubernamental con carácter de urgencia 50/2010 [
Monitorul Oficial al României
(Diario Oficial de Rumanía), parte I, n
o
389, de 11 de junio de 2010; en lo sucesivo, «OUG 50/2010»] tiene por objeto incorporar al Derecho interno lo dispuesto en la Directiva 2008/48.
El artículo 2, apartado 1, de la OUG 50/2010 dispone lo siguiente:
«El presente Decreto-ley con carácter de urgencia se aplicará a los contratos de crédito, incluidos los contratos de crédito garantizados con hipoteca o con un derecho sobre un bien inmueble, así como a los contratos de crédito que tengan por objeto la adquisición o conservación de los derechos de propiedad sobre un bien inmueble construido o en proyecto, o la renovación, acondicionamiento, consolidación, rehabilitación, ampliación o incremento del valor de un bien inmueble, cualquiera que sea el importe total del crédito.»
El artículo 36 de la OUG 50/2010 establece:
«Por el crédito concedido, el acreedor sólo podrá percibir: la comisión de estudio, la comisión de administración del crédito o la comisión de administración de cuenta corriente, una compensación por devolución anticipada, los costes derivados de los seguros y, en su caso, las penalizaciones, así como una comisión única por los servicios prestados a petición de los consumidores.»
El artículo 85, apartado 2, de la OUG 50/2010 dispone:
«Con el fin de resolver de común acuerdo posibles disputas y sin perjuicio del derecho de los consumidores tanto de emprender acciones judiciales contra los acreedores y los intermediarios de crédito que infrinjan el presente Decreto-ley con carácter de urgencia como de acudir a la [ANPC], los consumidores podrán recurrir a mecanismos extrajudiciales de reclamación e indemnización para consumidores, conforme a lo establecido por la Ley n
o
192/2006 sobre la mediación y la organización de la profesión de mediador, modificada y completada con posterioridad.»
Los artículos 86 a 88 de la OUG 50/2010 definen el régimen de sanciones, entre ellas, las que pueden ser impuestas por los agentes de la ANPC, si se vulnera lo dispuesto en ese Decreto-ley.
Con arreglo a lo señalado en el artículo 94 de la OUG 50/2010:
«El presente Decreto-ley con carácter de urgencia entrará en vigor a los diez días de su publicación en el
Monitorul Oficial al României,
Parte I.»
El artículo 95 de la OUG 50/2010 es del siguiente tenor:
«1.   Para los contratos en curso, los acreedores dispondrán de 90 días de plazo desde la fecha de entrada en vigor del presente Decreto-ley con carácter de urgencia para garantizar la conformidad de los contratos con lo dispuesto por el presente Decreto-ley con carácter de urgencia.
2.   La modificación de los contratos en curso se efectuará mediante documentos adicionales en el plazo de 90 días desde la entrada en vigor del presente Decreto-ley con carácter de urgencia.
[…]»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Los contratos de crédito en cuestión en el litigio principal se celebraron entre Volksbank y sus clientes antes de la entrada en vigor de la OUG 50/2010.
Se trata, en esencia, de contratos que conceden a los consumidores créditos garantizados con hipoteca o con otros derechos sobre bienes inmuebles.
Dichos contratos incluyen ciertas cláusulas relativas a las comisiones bancarias que Volksbank se reserva el derecho de reclamar a sus clientes y que son objeto del litigio principal.
Así, la cláusula 3.5 de las condiciones generales de los contratos de crédito en cuestión en el litigio principal, titulada «comisión de riesgo», prevé que, para la puesta a disposición de crédito, el prestatario quede obligado a satisfacer al banco una comisión de riesgo, calculada sobre el saldo del crédito, que abonará mensualmente durante toda la duración del crédito.
La cláusula 5 de las condiciones especiales de dichos contratos, igualmente titulada «comisión de riesgo», precisa que esta comisión es igual al 0,2 % del saldo del crédito, y que debe pagarse mensualmente en las fechas de vencimiento durante toda la duración del contrato.
Después del 22 de junio de 2010, fecha de entrada en vigor de la OUG 50/2010, Volksbank inició gestiones para modificar, en documentos adicionales a los contratos de crédito, la denominación de las cláusulas litigiosas por la de «comisión de administración del crédito», tipo de comisión mencionado en el artículo 36 de dicho Decreto-ley, sin modificar, no obstante, su importe.
Asimismo tras la entrada en vigor de la OUG 50/2010, la ANPC comprobó, con ocasión de las inspecciones realizadas a Volksbank, que éste seguía percibiendo la «comisión de riesgo», tal como figuraba en los contratos de crédito en cuestión en el litigio principal, y posteriormente denominada «comisión de administración del crédito»
La ANPC, que consideró que la percepción de dicha comisión contravenía lo dispuesto en el artículo 36 de la OUG 50/2010, levantó acta contra Volksbank, mediante la que se impusieron a dicha entidad una multa y otras sanciones complementarias. Volksbank impugnó el acta ante el órgano jurisdiccional remitente.
Ante dicho órgano jurisdiccional, Volksbank alegó que ciertas disposiciones de la OUG 50/2010 contravienen lo dispuesto en la Directiva 2008/48. Por lo tanto, habida cuenta, asimismo, del objetivo de esa Directiva, consistente en establecer una armonización completa para garantizar la libre circulación de los servicios ofrecidos por las entidades de crédito, Volksbank sostuvo que ese órgano jurisdiccional debía dejar sin aplicar las citadas disposiciones en el litigio principal.
De este modo, según Volksbank, el artículo 2, apartado 1, de la OUG 50/2010, en la medida en que declara aplicable ese Decreto-ley a los contratos de crédito garantizados con hipoteca o con otro derecho sobre un bien inmueble, como los contratos en cuestión en el litigio principal, contraviene lo dispuesto en el artículo 2, apartado 2, de la Directiva 2008/48, pues opina que este último precepto establece expresamente que la Directiva no se aplica a dichos contratos.
Además, respecto a los contratos que pueden considerarse comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2008/48, Volksbank sostuvo que el artículo 36 de la OUG, en la medida en que incluye una relación limitativa da las comisiones bancarias que puede cobrar una entidad de crédito, hace caso omiso del citado ámbito de aplicación, pues dicha Directiva, en su opinión, sólo establece normas para la información adecuada a los consumidores.
Además, la prohibición de cobrar comisiones que no sean las enumeradas en dicho artículo 36, a su entender, contraviene las normas de Derecho de la Unión sobre libre circulación de capitales y libre prestación de servicios.
Respecto a la libre prestación de servicios, considera que dicha prohibición produciría, respecto a las entidades de crédito que ofrecen sus servicios en Rumanía, un aumento de los costes que les impediría ser competitivas en el ámbito de la Unión. También dificultaría que las entidades de crédito establecidas fuera de dicho Estado miembro tuvieran acceso al mercado rumano de crédito al consumo.
En cuanto a la libre circulación de capitales, la demandante opina que el consumidor rumano ya no podría obtener créditos en las entidades de crédito fuera de dicho Estado miembro, habida cuenta de que tendría derecho a solicitar la supresión de las comisiones o cláusulas incompatibles con lo dispuesto en la OUG 50/2010.
Por último, Volksbank sostiene que la posibilidad de que un consumidor se dirija directamente a la ANPC, establecida en el artículo 85, apartado 2, de la OUG 50/2010, así como la facultad de dicha autoridad administrativa para imponer sanciones desde el momento en que considere que existe una vulneración del citado Decreto-ley, no es una vía adecuada y eficaz de resolución extrajudicial de litigios, como se exige en el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2008/48, sino que, por el contrario, puede multiplicar los litigios como, por lo demás, ha ocurrido en Rumanía, en su opinión.
El órgano jurisdiccional remitente expone que el litigio principal tiene por objeto, en esencia, la validez de la cláusula titulada «comisión de riesgo», incluida en los contratos de crédito celebrados antes de la fecha de entrada en vigor de la OUG 50/2010 y cuya denominación, modificada después de esa fecha, es actualmente «comisión de administración del crédito».
El citado órgano jurisdiccional estima que la OUG 50/2010 se aprobó con objeto de transponer de forma urgente la Directiva 2008/48 y que, en consecuencia, debe aplicarse de conformidad con dicha Directiva. Ahora bien, esta disposición nacional puede ser una transposición inapropiada o incompleta de la Directiva, según ese órgano judicial.
En estas circunstancias, la Judecătoria Călăraşi resolvió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia de la Unión Europea las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿En qué medida el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2008/48 debe interpretarse en el sentido de que prohíbe que los Estados miembros impongan la aplicación de la norma interna de transposición de la Directiva también a los contratos celebrados antes de la entrada en vigor de la norma interna?
2)
¿En qué medida el artículo 85, apartado 2, de la [OUG 50/2010?] constituye una transposición adecuada de la disposición comunitaria contenida en el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2008/48, en el que se establece la obligación de que los Estados miembros garanticen procedimientos adecuados y eficaces de resolución extrajudicial de litigios en materia de consumo ligados a contratos de crédito al consumo?
3)
¿En qué medida el artículo 22, apartado 1, de la Directiva 2008/48 debe interpretarse en el sentido de que establece una armonización máxima en materia de contratos de crédito al consumo, armonización que no permite a los Estados miembros:
a)
extender el ámbito de aplicación de las normas contenidas en la Directiva 2008/48 a contratos excluidos expresamente del ámbito de aplicación de ésta (como los contratos de crédito hipotecario o los que versan sobre el derecho de propiedad de un bien inmueble) o
b)
imponer a las entidades de crédito obligaciones adicionales en relación con los tipos de comisiones que pueden percibir o con las categorías de índices que pueden servir de referencia para el interés variable en los contratos de crédito al consumo que entran en el ámbito de aplicación de la normativa interna de transposición?
4)
Si la respuesta a la tercera pregunta es negativa, ¿en qué medida los principios de libre circulación de servicios y de libre circulación de capitales, en general, y los artículos 56 [TFUE], 58 [TFUE] y 63 [TFUE], apartado 1, en particular, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que un Estado miembro imponga a las entidades de crédito medidas por las que les prohíbe, en los contratos de crédito al consumo, la percepción de comisiones bancarias no incluidas en el listado de las admitidas, sin que estas últimas estén definidas en la normativa del Estado de que se trata?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la tercera cuestión prejudicial, letra a)
Mediante su tercera cuestión, letra a), que procede examinar en primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 22, apartado 1, de la Directiva 2008/48 debe interpretarse en el sentido de que se opone a que una medida nacional para transponer esa Directiva al Derecho interno incluya en su ámbito de aplicación material contratos de crédito, como los del litigio principal, que tengan por objeto la concesión de un crédito garantizado mediante un bien inmueble, aun cuando tales contratos están expresamente excluidos del ámbito de aplicación de dicha Directiva en virtud de lo dispuesto en el artículo 2, apartado 2, letra a), de esa norma.
Se deriva de lo dispuesto en el artículo 22, apartado 1, de la Directiva 2008/48, interpretado a la luz de sus considerandos 9 y 10, que esta Directiva, en lo referente a los contratos de crédito comprendidos en su ámbito de aplicación, establece una armonización completa y que, como se desprende de la rúbrica del citado artículo 22, tiene carácter imperativo, lo cual debe entenderse en el sentido de que, en las materias específicamente abordadas por la armonización, los Estados miembros no están autorizados a mantener o a aprobar disposiciones nacionales distintas de las previstas por la propia Directiva.
Además, según los considerandos 3, 4 y 7 de la Directiva 2008/48, en particular, la armonización que ésta contempla en cierto número de asuntos difiere de forma fundamental de la contemplada por la Directiva 87/102, la cual, derogada y sustituida por la Directiva 2008/48, sólo ordenaba una armonización mínima, como la calificó el Tribunal de Justicia (véase, en este sentido, en particular, el auto de 16 de noviembre de 2010, Pohotovosť,
C-76/10, Rec. p. I-11557
, apartado 66 y jurisprudencia allí citada).
No obstante, como también resulta del considerando 10 de la Directiva 2008/48, los Estados miembros pueden, de conformidad con el Derecho de la Unión, aplicar lo dispuesto en dicha Directiva a sectores no comprendidos en su ámbito de aplicación. De tal manera, pueden mantener o aprobar medidas nacionales que correspondan a las disposiciones de la Directiva o a algunas de ellas, en lo referido a los contratos de crédito que no forman parte del ámbito de aplicación de dicha Directiva.
Se desprende de la resolución de remisión que el objeto esencial de los contratos de crédito en cuestión en el litigio principal es la concesión de créditos garantizados mediante bienes inmuebles.
Por lo tanto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva 2008/48, y teniendo en cuenta lo señalado en su considerando 14, dichos contratos de crédito no están incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva, dado que este tipo de créditos tiene un carácter muy específico.
Por lo tanto, como se desprende del apartado 40 de la presente sentencia, en el caso de dichos contratos, la armonización que establece la Directiva 2008/48 no se opone a que un Estado miembro incluya esos contratos en el ámbito de aplicación de una medida nacional para la transposición de la citada Directiva, con objeto de aplicar todas las disposiciones de la Directiva o algunas de ellas a esos contratos.
Por consiguiente, procede responder a la tercera cuestión, letra a), que el artículo 22, apartado 1, de la Directiva 2008/48 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que una medida nacional para la transposición de dicha Directiva al Derecho interno incluya en su ámbito de aplicación material contratos de crédito como los controvertidos en el litigio principal, que tengan por objeto la concesión de un crédito garantizado con un bien inmueble, aun cuando tales contratos estén expresamente excluidos del ámbito de aplicación material de dicha Directiva en virtud de lo dispuesto en su artículo 2, apartado 2, letra a).
Sobre la primera cuestión prejudicial
Mediante su primera cuestión, que procede examinar en segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2008/48 debe interpretarse en el sentido de que se opone a que una medida nacional para transponer dicha Directiva al Derecho interno defina su ámbito de aplicación material de modo que tal medida se aplique asimismo a los contratos de crédito, como los del litigio principal, los cuales están excluidos del ámbito de aplicación material de esa Directiva y estaban vigentes en la fecha de entrada en vigor de la citada medida nacional.
Sobre la admisibilidad
El gobierno rumano considera que esta cuestión se ha formulado de manera demasiado general, pues tiene por objeto los contratos de crédito al consumo en general, cuando el asunto debatido en el litigio principal se refiere a un contrato de crédito garantizado con una hipoteca, que no está comprendido en el ámbito de aplicación material de la Directiva 2008/48. Por lo tanto, a su entender, esta cuestión es parcialmente inadmisible.
La Comisión Europea señala que el litigio principal se refiere a la validez de las cláusulas incluidas en los contratos de préstamo hipotecario. Ahora bien, puesto que la Directiva 2008/48 excluye dichos contratos de su ámbito de aplicación y no contiene disposiciones armonizadas sobre las cláusulas contractuales, la respuesta a la primera cuestión, en su opinión, carece de incidencia en el citado litigio.
A este respecto, procede recordar que, en el procedimiento establecido por el artículo 267 TFUE, corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio y debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieren a la interpretación del Derecho de la Unión, en principio el Tribunal de Justicia está obligado a pronunciarse (véase, en particular, la sentencia d 18 de marzo de 2010, Alassini y otros,
C-317/08 a C-320/08, Rec. p. I-2213
, apartado 25 y jurisprudencia citada).
Así, la negativa del Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional sólo es posible cuando resulte evidente que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no guarda relación alguna ni con la realidad ni con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho y de Derecho necesarios para responder adecuadamente a las cuestiones que se le hayan planteado (véase, en particular, la sentencia de 14 de febrero de 2008, Varec,
C-450/06, Rec. p. I-581
, apartado 24 y jurisprudencia citada).
Sin embargo, se desprende de los autos que, mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si, en lo que se refiere a los contratos de crédito como los que son objeto del litigio principal, que están excluidos del ámbito de aplicación material de la Directiva 2008/48, y que estaban vigentes en la fecha de entrada en vigor de la medida nacional para la transposición de esa Directiva al Derecho interno, el artículo 30, apartado 1, de dicha Directiva se opone a que esa medida nacional defina su ámbito de aplicación temporal de modo que se aplique asimismo a tales contratos.
Por lo tanto, puesto que se trata de una cuestión acerca de la interpretación del Derecho de la Unión para la cual, al menos, no es evidente que pueda proporcionarse una respuesta pertinente para la solución del litigio principal, el Tribunal de Justicia está obligado a darle respuesta.
Sobre el fondo
Como se desprende de los considerandos 9 y 10 de la Directiva 2008/48, corresponde, en principio, a los Estados miembros, determinar los requisitos con arreglo a los cuales pretenden ampliar su régimen nacional de transposición de esa Directiva a los contratos de crédito, como los que son objeto del litigio principal, que no están comprendidos en uno de los sectores para los que el legislador de la Unión ha querido fijar disposiciones armonizadas.
De ello se deduce que, respecto a esos contratos, si los Estados miembros pueden incluir en su normativa nacional de transposición de la Directiva 2008/48 una norma que corresponda específicamente a la medida transitoria establecida en el artículo 30, apartado 1, de dicha Directiva, pueden también, en principio, con respeto a las normas del TFUE y sin perjuicio de otros actos de Derecho derivado que sean pertinentes, establecer una medida transitoria diferente, como la que prescribe el artículo 95 de la OUG 50/2010, que implica que dicha normativa se aplica igualmente a los contratos vigentes en la fecha de entrada en vigor de ésta.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión que el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2008/48 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que una medida nacional para la transposición de esa Directiva al Derecho interno defina su ámbito de aplicación temporal de modo que esa medida se aplique asimismo a los contratos de crédito, como los que son objeto del litigio principal, que están excluidos del ámbito de aplicación material de la Directiva y que estaban vigentes en la fecha de entrada en vigor de dicha medida nacional.
Sobre la tercera cuestión prejudicial, letra b)
Mediante su tercera cuestión, letra b), que procede examinar en tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 22, apartado 1, de la Directiva 2008/48 debe interpretarse en el sentido de que se opone a que una medida nacional para la transposición de esa Directiva al Derecho interno imponga a las entidades de crédito obligaciones —no establecidas por dicha Directiva— respecto a, por una parte, los tipos de comisiones que pueden percibir en los contratos de crédito al consumo incluidos en el ámbito de aplicación de esa medida y, por otra parte, las clases de índices de referencia para determinar el tipo de interés variable de los citados contratos.
Sobre la admisibilidad
El Gobierno rumano y la Comisión sostienen que esta cuestión prejudicial es inadmisible, ya que tiene por objeto las clases de índices de referencia para determinar el tipo de interés variable de los contratos de crédito al consumo.
Estas objeciones deben ser acogidas, a la vista de los principios recordados en los apartados 48 y 49 de la presente sentencia.
En efecto, debe señalarse que de ninguno de los datos de los autos sometidos al Tribunal de Justicia se desprende que el Derecho nacional aplicable contenga normas que impongan obligaciones a las entidades de crédito, en lo referido a las clases de índices de referencia para determinar el tipo de interés variable de los contratos de crédito al consumo, que se sumen a las establecidas por la Directiva 2008/48. No hay en dichos autos evidencia de tales normas de Derecho nacional y, ante todo, no se indica en ellos que tales normas sean el objeto del litigio principal.
De ello se deduce que no procede responder a la tercera cuestión, letra b), en la medida en que se refiere a las clases de índices de referencia para determinar el tipo de interés variable de los contratos de crédito al consumo.
Sobre el fondo
Como se ha dicho en el apartado 40 de la presente sentencia, se desprende, en particular, del considerando 10 de la Directiva 2008/48 que, respecto a los contratos de crédito no incluidos en el ámbito de aplicación material de esa Directiva, como los que son objeto del litigio principal, los Estados miembros pueden mantener o aprobar medidas nacionales que coincidan con las disposiciones de dicha Directiva o a algunas de ellas.
Por lo tanto, la Directiva 2008/48, en particular su artículo 22, apartado 1, tampoco se opone a que, respecto a aquellos contratos, un Estado miembro imponga obligaciones —no establecidas por dicha Directiva— que tengan por objeto proteger a los consumidores como, en este caso, el artículo 36 de la OUG 50/2010, que contiene una relación limitativa de las comisiones bancarias que el prestamista puede cobrar a los consumidores.
No parece, en efecto, que una norma de protección de los consumidores como esa, en un sector no armonizado por la Directiva 2008/48, pueda afectar al equilibrio entre el objetivo de protección de los consumidores y el de garantizar el establecimiento de un mercado interior con un funcionamiento satisfactorio en el ámbito del crédito al consumo, en el cual se basa dicha Directiva, dentro del sector por ésta armonizado.
Procede añadir que, como se ha dicho en el apartado 38 de la presente sentencia, el artículo 22, apartado 1, de la Directiva 2008/48, interpretado a la luz de de sus considerandos 9 y 10, debe entenderse en el sentido de que, en lo referido a los contratos de crédito incluidos en el ámbito de aplicación de esta Directiva, a los cuales se refiere el órgano jurisdiccional remitente en la presente cuestión —aun cuando no son objeto del litigio principal— dicha Directiva establece una armonización completa e imperativa que, en las materias específicamente mencionadas por esta armonización, impide que los Estados miembros mantengan o aprueben disposiciones nacionales distintas de las que contiene.
Por lo tanto, respecto a dichos contratos, los Estados miembros sólo están facultados para establecer obligaciones como la derivada del artículo 36 de la OUG 50/2010 en materia de comisiones bancarias a condición de que la Directiva 2008/48 no contenga disposiciones armonizadas en esta materia.
Ahora bien, cabe señalar que, si bien la Directiva 2008/48 establece obligaciones sobre la información que debe proporcionar el prestamista en lo que se refiere, en particular, a las comisiones bancarias, en la medida en que forman parte del coste total del crédito a efectos de lo dispuesto en su artículo 3, letra g), esta Directiva, en cambio, no incluye normas de fondo sobre los tipos de comisiones que puede percibir el prestamista.
Por otra parte, del considerando 44 de la Directiva 2008/48 se desprende que, con objeto de garantizar la transparencia y la estabilidad del mercado, y en espera de una mayor armonización, los Estados miembros deben velar por que se establezcan medidas adecuadas de regulación o supervisión de los prestamistas.
Por consiguiente, procede responder a la tercera cuestión, letra b), que el artículo 22, apartado 1, de la Directiva 2008/48 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que una medida nacional para la transposición de esa Directiva al Derecho interno imponga a las entidades de crédito obligaciones —no establecidas en dicha Directiva— en lo referente a los tipos de comisiones que pueden percibir en los contratos de crédito al consumo incluidos en el ámbito de aplicación de esa medida.
Sobre la cuarta cuestión prejudicial
Mediante su cuarta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si las normas del Tratado en materia de libre prestación de servicios y libre circulación de capitales, en particular, los artículos 56 TFUE, 58 TFUE y 63 TFUE, apartado 1, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una disposición de Derecho nacional que prohíbe a las entidades de crédito la percepción de determinadas comisiones bancarias.
Con carácter preliminar, procede señalar que no es necesario examinar la disposición nacional en cuestión a la luz de las normas del Tratado relativas a la libre circulación de capitales.
En efecto, cuando una norma nacional se refiere tanto a la libre prestación de servicios como a la libre circulación de capitales, se debe examinar en qué medida esa norma afecta al ejercicio de dichas libertades fundamentales y si, en las circunstancias del litigio principal, una de ellas predomina sobre la otra. El Tribunal de Justicia examina la norma controvertida, en principio, a la luz de una sola de estas dos libertades, si se demuestra que una de ellas es por completo secundaria con respecto a la otra y puede subordinarse a ella (sentencia de 3 de octubre de 2006, Fidium Finanz,
C-452/04, Rec. p. I-9521
, apartado 34).
En este caso, si se verificara, como sostiene Volksbank, que al hacer menos accesibles a los clientes establecidos en Rumanía los créditos al consumo ofrecidos por sociedades establecidas en otros Estados miembros, la consecuencia de esta disposición es que dichos clientes utilicen los servicios mencionados con menos frecuencia y, por lo tanto, que disminuyan los flujos financieros transfronterizos que tales prestaciones suponen, ello sólo sería una consecuencia inevitable de la eventual restricción a la libre prestación de servicios (véase, en este sentido, la sentencia Fidium Finanz, antes citada, apartado 48).
En cuanto al examen de la disposición nacional de que se trata en el litigio principal a la luz de las normas del Tratado sobre libre prestación de servicios, se desprende de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia que la actividad de una entidad de crédito consistente en la concesión de créditos constituye un servicio a efectos de lo dispuesto en el artículo 56 TFUE (véase, en particular, la sentencia Fidium Finanz, antes citada, apartado 39).
También es jurisprudencia reiterada que el concepto de «restricción», a efectos de lo dispuesto en el artículo 56 TFUE, se refiere a las medidas que prohíben, obstaculizan o hacen menos interesante el ejercicio de la libre prestación de servicios (véase, concretamente, la sentencia de 29 de marzo de 2011, Comisión/Italia,
C-565/08, Rec. p. I-2101
, apartado 45).
Respecto a la cuestión de en qué circunstancias una medida aplicable por igual a todas las entidades de crédito que prestan servicios en territorio rumano, como la prohibición de cobrar determinadas comisiones bancarias que se debate en el caso de autos, puede estar comprendida en ese concepto, debe recordarse que una normativa de un Estado miembro no constituye una restricción en el sentido del Tratado CE por el mero hecho de que otros Estados miembros apliquen normas menos rigurosas y más interesantes desde el punto de vista económico a los prestadores de servicios similares establecidos en su territorio (véase, en particular, la sentencia Comisión/Italia, antes citada, apartado 49).
En cambio, el concepto de restricción abarca las medidas adoptadas por un Estado miembro que, aunque sean indistintamente aplicables, afectan al acceso al mercado de las empresas de otros Estados miembros (véase, en particular, la sentencia Comisión/Italia, antes citada, apartado 46).
En el caso de autos, no obstante, no se ha sostenido que la prohibición de cobrar determinadas comisiones bancarias, impuesta a los prestamistas por la norma nacional discutida en el litigio principal, se haya establecido en relación con la autorización en Rumanía de las entidades de crédito establecidas en otros Estados miembros.
Tampoco se desprende de los autos sometidos al Tribunal de Justicia que el hecho de establecer dicha prohibición sea una injerencia real en la libertad contractual de dichas entidades.
En efecto, tanto el gobierno rumano como la Comisión han alegado, sin ser contradichos en este punto por Volksbank, que si bien la normativa nacional en cuestión en el litigio principal limita el número de comisiones bancarias que pueden incluirse en los contratos de crédito, no impone exigencias de moderación de precios, toda vez que no se establece límite alguno respecto al importe de las comisiones autorizadas por la disposición nacional en cuestión en el litigio principal, ni respecto a los tipos de interés en general.
Por lo tanto, dicha disposición nacional, aun cuando puede requerir la adaptación de algunas cláusulas de los contratos, no conlleva, por sí misma, una carga adicional para las entidades de crédito establecidas en otros Estados miembros ni, con mayor razón, la necesidad de que esas compañías revisen su política y sus estrategias comerciales para poder acceder al mercado rumano en condiciones compatibles con la legislación del país.
De ello se desprende que, a la luz de los datos aportados ante el Tribunal de Justicia, no se evidencia que dicha disposición nacional haga menos interesante el acceso a dicho mercado y que, en caso de acceso a éste, se reduzca realmente la capacidad de las empresas afectadas de hacer de inmediato una competencia eficaz a las empresas tradicionalmente implantadas en Rumanía.
En estas circunstancias, la incidencia de la citada disposición en los intercambios de servicios es demasiado aleatoria como para considerar que tal medida nacional puede obstaculizar el comercio intracomunitario (véase, por analogía, en especial, la sentencia de 7 de abril de 2011, Francesco Guarnieri & Cie,
C-291/09, Rec. p. I-2685
, apartado 17 y jurisprudencia citada).
Por lo tanto, a la luz de los datos de que dispone el Tribunal de Justicia, debe concluirse que una medida nacional como la debatida en el procedimiento principal no contraviene las normas del Tratado sobre libre prestación de servicios.
Vistas las consideraciones precedentes, procede responder a la cuarta cuestión que las normas del Tratado sobre libre prestación de servicios deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una disposición de Derecho nacional que prohíbe a las entidades de crédito el cobro de determinadas comisiones bancarias.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
Mediante su segunda cuestión, que procede examinar en último lugar, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2008/48 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una norma que forma parte de la medida nacional para la transposición de la Directiva 2008/48 que, en materia de litigios sobre los créditos al consumo, permite a los consumidores dirigirse directamente a una autoridad de protección de los consumidores, la cual puede, a continuación, imponer sanciones a las entidades de crédito por infringir dicha medida nacional, sin necesidad de recurrir previamente a los procedimientos de resolución extrajudicial establecidos por la legislación nacional para tales litigios.
Sobre la admisibilidad
Con carácter preliminar, procede señalar que, si bien, en el caso de autos, la medida de transposición nacional, concretamente, el artículo 85, apartado 2, de la OUG 50/2010, se aplica a los contratos de crédito al consumo que no están incluidos en el ámbito de aplicación material y temporal de la Directiva 2008/48, está confirmado que la disposición armonizada objeto de la presente cuestión prejudicial, esto es, el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2008/48, resulta aplicable a tales contratos en virtud de dicha medida de transposición.
A este respecto, procede recordar que el Tribunal de Justicia se ha declarado en repetidas ocasiones competente para pronunciarse sobre cuestiones prejudiciales relativas a disposiciones del Derecho de la Unión en situaciones en las que los hechos del procedimiento principal se situaban fuera del ámbito de aplicación de éste y eran, por lo tanto, de la competencia de los Estados miembros, pero en las que dichas disposiciones del Derecho de la Unión habían sido declaradas aplicables por el Derecho nacional en virtud de una remisión al contenido de aquéllas (véase, en particular, la sentencia de 7 de julio de 2011, Agafiţei y otros,
C-310/10, Rec. p. I-5989
, apartado 38 y jurisprudencia citada).
El Tribunal de Justicia ha señalado concretamente a este respecto que, cuando una normativa nacional se atiene, para resolver una situación interna, a las soluciones aplicadas en el Derecho de la Unión con objeto, por ejemplo, de evitar que se produzcan discriminaciones en contra de los propios nacionales o eventuales distorsiones de la competencia, o de asegurar un procedimiento único en situaciones comparables, existe un interés manifiesto en que, con el fin de evitar futuras divergencias de interpretación, las disposiciones o los conceptos tomados del Derecho de la Unión reciban una interpretación uniforme, cualesquiera que sean las condiciones en que tengan que aplicarse (véase, en particular, la sentencia Agafiţei, antes citada, apartado 39 y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, tal interés existe desde el momento en que la aplicación de la disposición armonizada, establecida en el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2008/48, a los contratos de crédito al consumo no incluidos en el ámbito de aplicación material y temporal de dicha Directiva pretende garantizar que exista un procedimiento único en situaciones comparables en lo que se refiere a la resolución extrajudicial de los litigios sobre tales contratos.
Por otra parte, el Gobierno rumano y la Comisión alegan que esta segunda cuestión prejudicial es inadmisible, ya que se refiere a los procedimientos extrajudiciales de resolución de litigios cuando, en el asunto del procedimiento principal, esos procedimientos carecen de relevancia concreta. La interpretación solicitada del Tribunal de Justicia en esta cuestión, en su opinión, no tiene relación alguna con el objeto del litigio principal.
Además, el Gobierno rumano considera que esta cuestión también es asimismo inadmisible por el hecho de que el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que interprete el Derecho nacional, lo cual, en su opinión, compete en exclusiva a los Tribunales nacionales.
A este respecto, procede señalar que, ante el órgano jurisdiccional remitente, Volksbank sostuvo que, puesto que una norma que forma parte de la medida nacional para transponer la Directiva 2008/48, concretamente, el artículo 85, apartado 2, de la OUG 50/2010 permite recurrir a una autoridad de protección de los consumidores, la cual puede, a continuación, imponer sanciones a las entidades de crédito sin que deban seguirse previamente los procedimientos de resolución extrajudicial establecidos por la legislación nacional para tales litigios, tal medida contraviene lo dispuesto en el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2008/48, que prescribe la obligación de los Estados miembros de velar por que se establezcan procedimientos adecuados y eficaces de resolución extrajudicial de litigios en materia de consumo relacionados con créditos al consumo.
También consta que, en el asunto debatido en el litigio principal, una autoridad para la protección de los consumidores, en este caso, la ANPC, impuso en efecto una multa a una entidad de crédito, en este caso, Volksbank, debido a que los contratos de crédito al consumo celebrados por ésta incluían cláusulas contrarias a una norma nacional que tenía por objeto la transposición de la Directiva 2008/48, sin que dicha entidad de crédito hubiera tenido previamente la posibilidad de resolver el litigio por el cauce extrajudicial.
En estas circunstancias, debe concluirse que, vistos los principios recordados en los apartados 48 y 49 de la presente sentencia, en el caso de una cuestión de interpretación del Derecho de la Unión, para la cual, al menos, no es evidente que pueda aportarse una respuesta pertinente a efectos de la resolución del litigio principal, el Tribunal de Justicia está obligado a responderle.
Sobre el fondo
Procede señalar que, si bien el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2008/48 exige que los procedimientos para la resolución extrajudicial de litigios sean adecuados y eficaces, ni dicha disposición ni ningún otro precepto de la misma Directiva que se puedan tener en cuenta para interpretar alcance desarrollan en mayor detalle los requisitos o las características de esos procedimientos.
Por consiguiente, corresponde a los Estados miembros aprobar las disposiciones de desarrollo de dichos procedimientos, incluido su posible carácter obligatorio, respetando a la vez el efecto útil de dicha Directiva (véase, por analogía, la sentencia Alassini y otros, antes citada, apartado 44).
Es cierto que una normativa nacional que ha dispuesto la obligatoriedad del recurso previo a un procedimiento de conciliación extrajudicial para la resolución de los litigios, en tanto en cuanto garantiza el recurso sistemático a tal procedimiento, contribuye a reforzar el efecto útil de la Directiva 2008/48 (véase, por analogía, la sentencia Alassini y otros, antes citada, apartado 45).
No es menos cierto que no se desprende del tenor ni, por lo demás, de la finalidad del artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2008/48 o de otro dato del contexto que pueda tenerse en cuenta para interpretar dicha disposición, que ésta exija a los Estados miembros que la incorporen al Derecho interno estableciendo tal obligación.
Por otra parte, la Directiva 2008/48 no puede impedir que un Estado miembro, dentro del amplio margen de apreciación que le deja dicha Directiva para regular los requisitos procesales de la resolución extrajudicial de litigios referentes a los contratos de crédito al consumo, permita a los consumidores un acceso lo más amplio posible a los órganos establecidos específicamente para defender sus intereses, debido, en particular, al riesgo de que los consumidores, que por regla general se encuentran en situación de inferioridad respecto a los prestamistas en lo referente tanto a la capacidad de negociación como a la información disponible, desconozcan sus derechos o encuentren dificultades para ejercitarlos.
Además, no puede considerarse que un precepto nacional como el artículo 85, apartado 2, de la OUG 50/2010, en la medida en que permite recurrir directamente a una autoridad de protección de los consumidores facultada para imponer multas, tenga por este solo hecho el efecto de hacer inadecuados, ineficaces o no respetuosos del efecto útil de la Directiva 2008/48 los procedimientos de resolución extrajudicial de litigios referentes a los contratos de crédito al consumo, como los establecidos por el Derecho nacional controvertido en el procedimiento principal.
Atendidas las consideraciones precedentes, procede responder a la segunda cuestión que el artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2008/48 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una norma que forma parte de la medida nacional para la transposición de dicha Directiva y que, en materia de litigios referentes a los créditos al consumo, permite a los consumidores dirigirse directamente a una autoridad de protección de los consumidores, la cual puede, a continuación, imponer multas a las entidades de crédito por infringir la citada medida nacional, sin necesidad de recurrir previamente a los procedimientos de resolución extrajudicial establecidos por la legislación nacional para ese tipo de litigios.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:

1)
El artículo 22, apartado 1, de la Directiva 2008/48/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2008, relativa a los contratos de crédito al consumo y por la que se deroga la Directiva 87/12/CEE del Consejo, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que una medida nacional para la transposición de dicha Directiva al Derecho interno incluya en su ámbito de aplicación material contratos de crédito como los controvertidos en el litigio principal, que tengan por objeto la concesión de un crédito garantizado con un bien inmueble, aun cuando tales contratos estén expresamente excluidos del ámbito de aplicación material de dicha Directiva en virtud de lo dispuesto en su artículo 2, apartado 2, letra a).

2)
El artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2008/48 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que una medida nacional para la transposición de esa Directiva al Derecho interno defina su ámbito de aplicación temporal de modo que esa medida se aplique asimismo a los contratos de crédito, como los que son objeto del litigio principal, que están excluidos del ámbito de aplicación material de la Directiva y que estaban vigentes en la fecha de entrada en vigor de dicha medida nacional.

3)
El artículo 22, apartado 1, de la Directiva 2008/48 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que una medida nacional para la transposición de esa Directiva al Derecho interno imponga a las entidades de crédito obligaciones —no establecidas en dicha Directiva— en lo referente a los tipos de comisiones que pueden percibir en los contratos de crédito al consumo incluidos en el ámbito de aplicación de esa medida.

4)
Las normas del Tratado sobre libre prestación de servicios deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una disposición de Derecho nacional que prohíbe a las entidades de crédito el cobro de determinadas comisiones bancarias.

5)
El artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2008/48 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una norma que forma parte de la medida nacional para la transposición de dicha Directiva y que, en materia de litigios referentes a los créditos al consumo, permite a los consumidores dirigirse directamente a una autoridad de protección de los consumidores, la cual puede, a continuación, imponer multas a las entidades de crédito por infringir la citada medida nacional, sin necesidad de recurrir previamente a los procedimientos de resolución extrajudicial establecidos por la legislación nacional para ese tipo de litigios.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: rumano.