CELEX: 62010CJ0482
Nemzeti közigazgatási eljárás
Közigazgatási aktusok
Indokolási kötelezettség
Az indokolás hiányának a közigazgatási aktussal szemben indított bírósági eljárás során való pótlására vonatkozó lehetőség
Az EUMSZ 296. cikk második bekezdésének és az Európai Unió Alapjogi Chartája 41. cikke (2) bekezdése c) pontjának értelmezése
A Bíróság hatáskörének hiánya

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az EUMSZ 296. cikk második bekezdésében, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartája
(a továbbiakban: Charta) 41. cikke (2) bekezdésének c) pontjában szereplő, a közigazgatási aktusok indokolására vonatkozó
elv értelmezésére vonatkozik.
E kérelmet T. Cicala és a Regione Siciliana között, T. Cicala nyugdíja összegének csökkentését és a korábbi időszakokban átutalt
összegek visszatérítését előíró határozat tárgyában indult jogvita keretében terjesztették elő.

Jogi háttér
A 2005. február 11‑i 15. sz. törvénnyel (a GURI 2005. február 21‑i 42. száma, 4. o.) módosított, a közigazgatási eljárásra
és a közigazgatási dokumentumokhoz történő hozzáféréshez való jogra vonatkozó új szabályokról szóló, 1990. augusztus 7‑i 241. sz. törvény
(a GURI 1990. augusztus 18‑i 192. száma, 7. o.; a továbbiakban: 241/1990. sz. törvény) 1. cikke előírja:
„A közigazgatási tevékenység törvényben meghatározott célokat követ, és e tevékenységet a takarékosság, a hatékonyság, a pártatlanság,
a nyilvánosság és az átláthatóság követelménye a jelen törvényben és az egyes eljárásokat szabályozó egyéb rendelkezésekben,
valamint a közösségi jogrendből fakadó elvekben szereplő részletszabályoknak megfelelően szabályozza.”
Az indokolási kötelezettségre vonatkozóan a 241/1990. sz. törvény 3. cikkének (1) és (2) bekezdése így rendelkezik:
„(1)      A (2) bekezdésben foglalt eseteket kivéve minden közigazgatási határozatot [...] indokolni kell. Az indokolásnak tartalmaznia
kell a ténykörülményeket, valamint azokat a jogi indokokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv e határozatot az ügyiratok
előzetes vizsgálatának eredménye alapján meghozta.
(2)      A normatív aktusokat és az általános hatályú aktusokat nem kell indokolni.”
A 241/1990. sz. törvény 21g. cikke (2) bekezdésének első albekezdése előírja:
„Az eljárási szabályok vagy az aktusok alakszerűségére vonatkozó szabályok megsértésével elfogadott határozat nem semmisíthető
meg, ha – tekintettel arra, hogy e határozat elfogadása a közigazgatás mérlegelést nem engedő jogkörébe tartozik – nyilvánvaló,
hogy annak rendelkező része nem térne el a ténylegesen elfogadottól.”
A közigazgatási határozatokra, a közigazazási dokumentumokhoz való hozzáférési jogra és a közigazgatási tevékenység működésének
javítására vonatkozó rendelkezésekről szóló, 1991. április 30‑i 10. sz. szicíliai tartományi törvény (a továbbiakban: 10/1991. sz.
szicíliai tartományi törvény) 3. cikke szó szerint megismétli a 241/1990. sz. törvény 3. cikkét.
A 10/1991. sz. szicíliai tartományi törvény 37. cikke ekképp rendelkezik:
„A jelen törvényben nem szabályozott esetekben a 241/1990. sz. törvény rendelkezései a későbbi módosításokkal és kiegészítésekkel,
valamint e törvény végrehajtási intézkedéseivel együttesen alkalmazandók, amennyiben azok összeegyeztethetők egymással.”

Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
T. Cicala, aki a Regione Siciliana alkalmazottja volt, az utóbbi által folyósított nyugdíj jogosultja. Egy 1997‑ben kelt feljegyzésben
a Regione Siciliana tájékoztatta az érintettet arról, hogy a nyugdíjának egy korábbi tartományi rendelettel megállapított
összege magasabb annál, mint amire ténylegesen jogosult lenne, és ezt az összeget csökkentik, valamint ezzel egyidejűleg a
jogosulatlanul kifizetett összegeket vissza kell térítenie. T. Cicala megsemmisítés iránti keresetet nyújtott be e feljegyzéssel
szemben a Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Sicilianához (Számvevőszék, Szicília tartomány ítélkező
tanács) az aktus indokolásának teljes hiányára hivatkozva, amely többek között nem teszi lehetővé a tényállási elemek, valamint
nyugdíjának csökkentését és a jogosulatlanul kifizetett összegek visszatéríttetését igazoló jog meghatározását.
A Regione Siciliana e tekintetben arra hivatkozik, hogy a megtámadott feljegyzés a közigazgatás mérlegelést nem engedő jogkörébe
tartozott, és annak rendelkező része nem térne el az elfogadottól. A bírósági eljárás során tájékoztatást adott az e feljegyzést
igazoló indokokkal kapcsolatban, és arra hivatkozott, hogy a 241/1990. sz. törvény 21g. cikke alapján az nem semmisíthető
meg.
Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban a Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana kifejti
a Bíróságnak az előterjesztett kérdések megválaszolására vonatkozó hatáskörével kapcsolatos megfontolásokat. A Corte dei conti,
sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana legelőször is megjegyzi, hogy az alapüggyel kapcsolatban bírósági feladatokat
lát el. A nyugdíjak tárgyában ugyanis az ügy érdemével kapcsolatos kizárólagos igazságszolgáltatási jogköre van, és hatáskörrel
bír a közigazgatási határozatok megsemmisítésére. Ezért a C‑192/98. sz. ANAS‑ügyben 1999. november 26‑án hozott végzés (EBHT 1999,
I‑8583. o.) és a C‑440/98. sz. RAI‑ügyben hozott végzés (EBHT 1999., I‑8597. o.) alapjául szolgáló ügyekkel ellentétben, amelyekben
a Bíróság megállapította, hogy nem rendelkezik hatáskörrel a Corte dei conti által előterjesztett kérdésekről határozni, a
jelen jogvita keretei között nem közigazgatási hatóságnak kell tekinteni ez utóbbit, hanem az EUMSZ 267. cikk értelmében vett
bíróságnak.
A Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana továbbá megjegyzi, hogy az előterjesztett kérdések elfogadhatók.
A 241/1990. sz. törvény 1. cikkének (1) bekezdése közvetlen és feltétel nélküli utalást tartalmaz az uniós jogrendből fakadó
elvekre. A Consiglio di Stato (államtanács) egy közelmúltban hozott ítéletében (sez. V 4035/2009) úgy határozott, hogy az
uniós jogelvek közvetlenül alkalmazandók a belső jogrendben, és e jogelveknek kell meghatározniuk a közigazgatás magatartását.
Így meg kell állapítani, hogy az EUMSZ 296. cikk második bekezdésében, valamint a Charta 41. cikke (2) bekezdésének c) pontjában
foglalt indokolási kötelezettség az olasz közigazgatás valamennyi cselekményére vonatkozik, akár az uniós jog végrehajtása
során, akár e közigazgatás saját hatáskörei keretében hajtják végre ezeket.
E körülmények között – még ha a jelen esetben az alapjogvita egy tisztán belső helyzetre vonatkozik is – a jelen előzetes
döntéshozatalra utalást a Bíróság ítélkezési gyakorlatának megfelelően elfogadhatónak kell tekinteni. Miután úgy ítélte meg,
hogy az említett jogvita eldöntése az uniós jog e rendelkezéseinek értelmezésétől függ, a Corte dei conti, sezione giurisdizionale
per la Regione Siciliana úgy határozott, hogy felfüggeszti az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket
terjeszti a Bíróság elé:
„1)      Tekintettel arra, hogy [241/1990. sz. törvény] 1. cikke az európai uniós jogrend elveinek alkalmazására kötelezi az olasz
közigazgatást, valamint az EUMSZ 296. cikk második bekezdésében és [a Charta] 41. cikke (2) bekezdésének c) pontjában szereplő,
a közigazgatási aktusok indokolásának kötelezettségére figyelemmel, az európai uniós joggal összeegyeztethetőnek kell‑e tekinteni
a [241/1990. sz. törvény] 3. cikkének és a [10/1991. sz. szicíliai tartományi törvény] 3. cikkének azon értelmezését és alkalmazását,
miszerint az alanyi jogokat érintő és a nyugdíjak tárgyában a közigazgatási szerv által semmilyen mérlegelést nem engedő jogkörben
hozott vegyes aktusok mentesülhetnek az indokolási kötelezettség alól, és ez az eset a közigazgatási határozat lényeges alaki
követelményének megsértését jelenti‑e?
2)      Tekintettel arra, hogy [241/1990. sz. törvény] és a [10/1991. sz. szicíliai tartományi törvény] 3. cikke előírja a közigazgatási
aktusok indokolásának kötelezettségét, valamint az EUMSZ 296. cikk második bekezdésében és [a Charta] 41. cikke (2) bekezdésének
c) pontjában szereplő, a közigazgatási aktusok indokolásának kötelezettségére figyelemmel, a [241/1990. sz. törvény] közigazgatási
ítélkezési gyakorlat által értelmezett 21g. cikke (2) bekezdésének első albekezdését összeegyeztethetőnek kell‑e tekinteni
a [240/1990. sz. törvény] 1. cikkével, amely az európai uniós jogrend elveinek alkalmazását írja elő a közigazgatási hatóság
számára, és ebből következőleg összeegyeztethető‑e és elfogadható‑e azon lehetőség értelmezése és alkalmazása, miszerint a
közigazgatási hatóság határozatának indokolását a bírósági eljárásban kiegészítheti?”

A Bíróság hatásköréről
Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat indokolására tekintettel az a kérdés merül fel, hogy a Bíróságnak van‑e hatásköre
arra, hogy az elé terjesztett kérdésekre válaszoljon, egyfelől a Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Sicilianának
az EUMSZ 267. cikke értelmében vett „bíróságnak” való minősítésére, és másfelől az említett kérdések tárgyára tekintettel.
Ez utóbbival kapcsolatban a Regione Siciliana, az olasz, a dán, a német és a görög kormány, valamint az Európai Bizottság
lényegében arra hivatkozik, hogy a Bíróságnak nincs hatásköre az előterjesztett kérdésekre válaszolni, mivel az alapjogvita
tisztán belső helyzetre vonatkozik. Az olasz és a görög kormány, valamint a Bizottság úgy ítéli meg többek között, hogy a
241/1990. sz. törvény 1. cikkének (1) bekezdésében az uniós jogra tett utalás nem felel meg a Bíróság ítélkezési gyakorlata
által az utóbbi hatáskörének elismerésével kapcsolatban támasztott követelményeknek.
Az EUMSZ 267. cikknek megfelelően a Bíróság a Szerződések és az uniós intézmények jogi aktusai értelmezése vonatkozásában
rendelkezik hatáskörrel előzetes döntés meghozatalára. A Bíróság és a nemzeti bíróságok között az e cikk által bevezetett
együttműködés keretében kizárólag a nemzeti bíróság feladata annak eldöntése, hogy az ügy sajátos jellemzőire tekintettel
az ítélet meghozatalához szükség van‑e az előzetes döntéshozatalra, és hogy a Bíróságnak feltett kérdések relevánsak‑e (lásd
ebben az értelemben a C‑310/10. sz., Agafiţei és társai ügyben 2011. július 7‑én hozott ítélet [az EBHT‑ban még nem tették
közzé] 24. és 25. pontját, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
Következésképpen, ha a nemzeti bíróságok által előterjesztett kérdések uniós jogi rendelkezés értelmezésére vonatkoznak, a
Bíróságnak főszabály szerint határozatot kell hoznia (lásd a C‑3/04. sz. Poseidon Chartering ügyben 2006. március 16‑án hozott
ítélet [EBHT 2006., I‑2505. o.] 15. pontját, a C‑203/09. sz. Volvo Car Germany ügyben 2010. október 28‑án hozott ítélet [az
EBHT‑ban még nem tették közzé] 24. pontját, valamint a fent hivatkozott Agafiţei és társai ügyben hozott ítélet 26. pontját).
Ezen ítélkezési gyakorlat alapján a Bíróság már több alkalommal kimondta, hogy hatáskörrel rendelkezik az uniós jogi rendelkezésekre
vonatkozó, előzetes döntéshozatal iránti kérelmekről való döntésre olyan helyzetekben, amikor az alapeljárás tárgyát képező
tények nem tartoznak ugyan az uniós jog hatálya alá, de e jog rendelkezéseit a nemzeti jog a tartalmukra való hivatkozással
alkalmazandóvá teszi. Ezekben az ítéletekben az uniós jog rendelkezéseit tartalmazó nemzeti rendelkezések nyilvánvalóan nem
korlátozták ez utóbbiak alkalmazását (a C‑130/95. sz. Giloy‑ügyben 1997. július 17‑én hozott ítélet [EBHT 1997., I‑4291. o.]
23. pontja, valamint a C‑28/95. sz. Leur‑Bloem‑ügyben hozott ítélet [EBHT 1997., 4161. o.] 27. pontja és az ott hivatkozott
ítélkezési gyakorlat).
A Bíróság ugyanis e tekintetben azt hangsúlyozta, hogy ha valamely nemzeti szabályozás a tisztán belső helyzetekre adott megoldásaiban
összhangban van az uniós joggal – például annak érdekében, hogy elkerüljék a belföldi állampolgárokkal szembeni hátrányos
megkülönböztetést vagy a verseny esetleges torzulását, illetve biztosítsák a hasonló helyzetek egységes kezelését –, uniós
érdek, hogy a jövőbeli eltérő értelmezések megakadályozása érdekében egységesen értelmezzék az uniós jogból vett rendelkezéseket
vagy fogalmakat, függetlenül attól, hogy milyen körülmények között alkalmazzák őket (a fent hivatkozott Agafiţei és társai
ügyben hozott ítélet 39. pontja, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ekképpen azt, hogy a Bíróság tisztán belső helyzetekben értelmezze az uniós jog rendelkezéseit, igazolja, hogy e rendelkezéseket
a nemzeti jog közvetlenül és feltétel nélkül alkalmazhatóvá tette (lásd ebben az értelemben a C‑346/93. sz. Kleinwort Benson
ügyben 1995. március 28‑án hozott ítélet [EBHT 1995., I‑615. o.] 16. pontját, valamint a C‑280/06. sz., ETI és társai ügyben
2007. december 11‑én hozott ítélet [EBHT 2007., I‑10893. o.] 25. pontját) a belső helyzetek és az uniós jog által szabályozott
helyzetek azonos módon történő kezelésének biztosítása érdekében (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Poseidon Chartering
ügyben hozott ítélet 17. pontját, valamint a C‑217/05. sz. Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio
ügyben 2006. december 14‑én hozott ítélet [EBHT 2006., I‑11987. o.] 22. pontját).
A jelen esetben nem vitatott, hogy az alapjogvita olyan nemzeti jogi rendelkezésekre vonatkozik, amelyeket tisztán nemzeti
összefüggések között kell alkalmazni, és amelyek közül az alapjogvitában különösen a közigazgatási aktusok indokolásával kapcsolatos
rendelkezések vitatottak.
E körülmények között azt kell megvizsgálni, hogy az előterjesztett kérdésekben szereplő rendelkezések Bíróság általi értelmezését
– amint azt a kérdést előterjesztő bíróság állítja – igazolja‑e az az indok, hogy e rendelkezéseket a nemzeti jog a 241/1990. sz. törvény
1. cikkében az uniós jogrendből fakadó elvekre való hivatkozás révén közvetlenül és feltétel nélkül alkalmazandóvá tette a
jelen ítélet 19. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében.
E tekintetben az olasz kormány többek között azt állítja, hogy az indokolási kötelezettséget teljes mértékben szabályozza
a közigazgatási eljárásra vonatkozó belső jog, és ezért a Bíróság nem értelmezheti azt.
Márpedig a 241/1990. sz. törvény, valamint a 10/1991. sz. szicíliai tartományi törvény különös szabályokat ír elő a közigazgatási
aktusok indokolásának kötelezettségével kapcsolatban. Ezenfelül a 241/1990. sz. törvény e kötelezettség megsértésének jogkövetkezményeit
illetően különös szabályokat mond ki, amelyek az említett szicíliai tartományi törvény 37. cikke alapján alkalmazandók az
alapeljárásra.
Így – amint maga a kérdést előterjesztő bíróság, a Regione Siciliana, valamint az olasz kormány is megjegyezte – a 241/1990. sz. törvény
3. cikke és a 10/1991. sz. szicíliai tartományi törvény 3. cikke kimondja a közigazgatási határozatok indokolásának kötelezettségét,
többek között szabályozva ezen indokolás kötelező tartalmát. Ezenfelül e kötelezettség megsértésének jogkövetkezményeiként
a 241/1990. sz. törvény 21g. cikkének (2) bekezdése előírja, hogy a határozat nem semmisíthető meg, ha annak meghozatala a
közigazgatás mérlegelést nem engedő jogkörébe tartozik, és nyilvánvaló, hogy e határozat rendelkező része nem térne el az
elfogadottól. Végül a kérdést előterjesztő bíróság szerint ez utóbbi rendelkezés bizonyos feltételek mellett elismeri annak
lehetőségét, hogy a közigazgatási aktus indokolását a bírósági eljárás során kiegészítsék.
Ezzel szemben a 241/1990. sz. törvény az 1. cikkében a „közösségi jogrendből fakadó elvekre” utal általánosságban, és nem
konkrétan az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekben szereplő EUMSZ 296. cikk második bekezdésre és a Charta 41. cikke
(2) bekezdésének c) pontjára, illetve az aktusok indokolásának kötelezettségével kapcsolatos más uniós jogszabályokra.
E körülmények között nem állapítható meg, hogy az előterjesztett kérdésekben szereplő rendelkezéseket önmagukban közvetlenül
alkalmazhatóvá tette az olasz jog.
Ehhez hasonlóan e körülmények között az sem állapítható meg, hogy a tisztán belső helyzetek szabályozása érdekében az uniós
jogra való hivatkozás a jelen esetben feltétel nélküli oly módon, hogy az említett kérdésekben szereplő rendelkezések korlátozás
nélkül alkalmazhatók az alapügyben szereplő helyzetre.
E tekintetben meg kell jegyezni, hogy a Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana egyáltalán nem állította
azt, hogy e hivatkozásnak az a következménye, hogy kizárja az indokolási kötelezettségre vonatkozó nemzeti szabályok alkalmazását
az EUMSZ 296. cikk második bekezdése és a Charta 41. cikke (2) bekezdésének c) pontja javára, amelynek szövegük alapján egyébként
nem a tagállamok a címzettjei, hanem kizárólag az Unió intézményei és szervei, vagy pedig az indokolási kötelezettségre vonatkozó
más uniós jogszabályok javára, még akkor is, ha tisztán belső helyzetről van szó, a tisztán belső helyzetek és az uniós jog
által szabályozott helyzetek azonos módon való kezelése érdekében.
Ekképpen sem az előzetes döntéshozatalra utaló határozat, sem a 241/1990. sz. törvény nem tartalmaz kellőképpen pontos útmutatást,
amelyekből arra lehetne következtetni, hogy azáltal, hogy a 241/1990. sz. törvény 1. cikkében az uniós jogból fakadó elvekre
hivatkozik, a nemzeti jogalkotó az indokolási kötelezettség tekintetében az EUMSZ 296. cikk második bekezdésében és a Charta
41. cikke (2) bekezdésének c) pontjában szereplő rendelkezések, vagy pedig az aktusok indokolásának kötelezettségére vonatkozó
más uniós jogszabályok tartalmára kívánt volna hivatkozni a tisztán belső helyzetek és az uniós jog hatálya alá tartozó helyzetek
azonos módon való kezelése érdekében. Nem vonható le tehát az a következtetés, hogy a jelen esetben az e rendelkezések értelmezése
egységességének fenntartásához fűződő uniós érdek áll fenn.
A fenti megfontolások összességéből az következik, hogy a Bíróság a Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Siciliana által előterjesztett kérdések tárgyára tekintettel nem rendelkezik hatáskörrel arra, hogy választ adjon e kérdésekre.
E körülmények között nem kell megvizsgálni azt, hogy a Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana az
alapjogvita összefüggései között az EUMSZ 267. cikk értelmében vett bíróság‑e.

A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás
egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült
költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (harmadik tanács) a következőképpen határozott:
Az Európai Unió Bírósága nem rendelkezik hatáskörrel arra, hogy választ adjon a Corte dei conti, sezione giurisdizionale per
la Regione Siciliana (Olaszország) 2010. szeptember 20‑i határozatával előterjesztett kérdésekre.
Aláírások
*
Az eljárás nyelve: olasz.