CELEX: 62011CJ0630
Pritožba
Državne regionalne pomoči
Pomoči v korist hotelirstva na Sardiniji
Nove pomoči
Sprememba obstoječe sheme pomoči
Odločba o popravku
Možnost sprejetja take odločbe
Uredba (ES) št. 659/1999
Členi 4(5), 7(6), 10(1), 13(2), 16 in 20(1)
Spodbujevalni učinek pomoči
Varstvo legitimnih pričakovanj

Družbe HGA srl, Gimar srl, Coghene Costruzioni srl, Camping Pini e Mare di Cogoni Franco & C. Sas, Immobiliare 92 srl, Gardena srl, Hotel Stella 2000 srl, Vadis srl, Macpep srl, San Marco srl, Due lune SpA, Hotel Mistral di Bruno Madeddu & C. Sas, L’Esagono di Mario Azara & C. Snc, Le Buganville srl, Le Dune srl (v nadaljevanju: skupaj: HGA), Regione autonoma della Sardegna, Timsas srl (v nadaljevanju: Timsas) in Grand Hotel Abi d’Oru SpA (v nadaljevanju: Grand Hotel Abi d’Oru) s pritožbami predlagajo razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 20. septembra 2011 v združenih zadevah Regione autonoma della Sardegna in drugi proti Komisiji (
T-394/08, T-408/08, T-453/08 in T-454/08, ZOdl., str. II-6255
, v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je Splošno sodišče zavrnilo njihove tožbe za razglasitev ničnosti Odločbe Komisije 2008/854/ES z dne 2. julija 2008 o shemi državne pomoči C 1/04 (ex NN 158/03 in CP 15/2003) – Zloraba ukrepa pomoči N 272/98, regionalni zakon št. 9 iz leta 1998 (
UL L 302, str. 9
), s katero so bile za nezdružljive s skupnim trgom razglašene pomoči, ki jih je Regione autonoma della Sardegna nezakonito odobrila za začetne naložbe v hotelirstvo na Sardiniji, in s katero je bila odrejena izterjava teh pomoči od njenih prejemnikov (v nadaljevanju: sporna odločba).
Pravni okvir
Uredba (ES) št. 659/1999
V skladu s členom 1(c) Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [108 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339) „nova pomoč“ pomeni „vsako pomoč, to je sheme pomoči ali individualno pomoč, ki ni veljavna [obstoječa] pomoč, vključno s spremembami veljavne [obstoječe] pomoči“.
V skladu s členom 1(g) te uredbe „zloraba pomoči“ pomeni „pomoč, ki jo upravičenec uporabi v nasprotju z odločbo [o odobritvi] […]“.
Poglavje II navedene uredbe, naslovljeno „Postopek v zvezi s prijavljeno pomočjo“, v členu 4(5) določa:
„Odločbe iz odstavkov 2, 3 in 4 [,izdane po predhodni preučitvi priglašenega ukrepa,] se sprejmejo v dveh mesecih. Ta rok začne teči na dan po prejemu popolne uradne priglasitve. […]“
Člen 7, naslovljen „Odločba Komisije o zaključku formalnega postopka preiskave“, iz istega poglavja II v odstavku 6 določa, da se Komisija „čim bolj trudi, da sprejme odločbo v roku 18 mesecev od začetka postopka.“
Uredba št. 659/1999 v poglavju III, naslovljenem „Postopek v zvezi z nezakonito pomočjo“, v členu 10(1) določa, da če ima Komisija podatke iz katerega koli vira o domnevni nezakoniti pomoči, „te podatke brez odlašanja preveri“.
Člen 13(2) te uredbe določa, da v primerih morebitne nezakonite pomoči Komisije ne zavezuje rok, določen med drugim v členih 4(5) in 7(6) navedene uredbe.
Člen 16 iste uredbe med drugim določa, da se v primerih zlorabe pomoči členi 7, 10 in 13 te uredbe v formalnem postopku preiskave uporabljajo smiselno.
Člen 20 Uredbe št. 659/1999 določa:
„1.   Vsaka zainteresirana stranka lahko po odločbi Komisije o začetku formalnega postopka preiskave predloži pripombe na podlagi člena 6. Vsaka zainteresirana stranka, ki je takšne pripombe predložila, in vsak upravičenec individualne pomoči prejme izvod odločbe, ki jo sprejme Komisija na podlagi člena 7.
[…]
3.   Na zahtevo vsaka zainteresirana stranka dobi izvod katere koli odločbe na podlagi členov 4 in 7, člena 10(3) ter člena 11.“
Uredba (ES) št. 794/2004
Člen 4(1) Uredbe Komisije (ES) št. 794/2004 z dne 21. aprila 2004 o izvajanju Uredbe št. 659/1999 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 4, str. 3) določa, da za namene člena 1(c) Uredbe št. 659/1999 sprememba obstoječe pomoči pomeni katero koli spremembo, razen preoblikovanja povsem formalne ali upravne narave, ki ne more vplivati na ocenjevanje združljivosti ukrepa pomoči s skupnim trgom.
Smernice iz leta 1998
Točka 4.2 sporočila Komisije z naslovom „Smernice o državni regionalni pomoči (98/C 74/06)“ (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 226, v nadaljevanju: smernice iz leta 1998) med drugim določa, da „morajo sheme pomoči vključevati določilo, da je treba vloge za pomoč vložiti pred začetkom izvajanja projektov“.
Točka 6.1 teh smernic določa, da bo razen za prehodne določbe, navedene v točkah 6.2 in 6.3 teh smernic, Komisija ocenila združljivost regionalne pomoči s skupnim trgom na podlagi navedenih smernic, takoj ko bodo začele veljati.
Dejansko stanje spora in sporna odločba
Dejansko stanje tega spora, kakor je predstavljeno v točkah od 1 do 23 izpodbijane sodbe, je mogoče povzeti kot v nadaljevanju.
Regione autonoma della Sardegna je 11. marca 1998 sprejela deželni zakon št. 9 v zvezi s spodbujevalnimi ukrepi za prenovo in preureditev hotelskih struktur ter v zvezi z določbami o spremembi in dopolnitvi deželnega zakona št. 40 z dne 14. septembra 1993 (legge regionale n
o
9, incentivi per la riqualificazione e l’adeguamento delle strutture alberghiere e norme modificative e integrative della legge regionale 14 settembre 1993, n. 40,
Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna
št. 9 z dne 21. marca 1998, v nadaljevanju: zakon št. 9/1998), ki je začel veljati 5. aprila 1998.
V členu 2 tega zakona so bile v korist podjetij v hotelskem sektorju s sedežem na Sardiniji predvidene pomoči za začetne naložbe v obliki subvencij in subvencioniranih posojil ter pomoči za tekoče poslovanje na podlagi pravila
de minimis
(v nadaljevanju: začetna shema pomoči).
Italijanski organi so Komisiji z dopisom z dne 6. maja 1998 priglasili zakon št. 9/1998, pri čemer so se zavezali, da ga ne bodo izvajali, dokler ga ta institucija ne bo odobrila.
Navedeni organi so z dopisom z dne 22. junija 1998 v odgovor na zahtevo Komisije po dodatnih informacijah to institucijo obvestili, da bodo določbe o izvajanju sheme pomoči sprejete šele po tem, ko bo Komisija navedeno shemo odobrila.
Italijanski organi so poleg tega z dopisom z dne 28. septembra 1998 Komisijo obvestili, da se bo lahko dodeljevanje pomoči, predvidenih v zakonu št. 9/1998, nanašalo samo na projekte, ki morajo biti izvedeni „pozneje“, in da bo ta pogoj potrjen z določbami o izvajanju navedenega zakona.
Komisija je v odločbi SG(98) D/9547 z dne 12. novembra 1998 sklenila, da je shema pomoči „N 272/98 – Italija – Pomoč za hotelirstvo“, uvedena z zakonom št. 9/1998, združljiva s skupnim trgom na podlagi člena 92(3)(a) ES (v nadaljevanju: odločba o odobritvi).
Assessore del Turismo, Artigianato e Commercio (svetnik za turizem, obrtništvo in trgovino) Regione autonoma della Sardegna je 29. aprila 1999 sprejel uredbo št. 285 o izvajanju zakona št. 9/1998 (
Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna
št. 15 z dne 8. maja 1999, v nadaljevanju: uredba št. 285/1999).
Člena 4 in 5 te uredbe sta določala, da se morajo dodeljene pomoči nanašati na projekte, ki se bodo izvedli po predložitvi zahtevkov za pomoč, in da so upravičeni stroški tisti, ki nastanejo po predložitvi navedenih zahtevkov. Vendar je bilo v členu 17 navedene uredbe, naslovljenem „Prehodna določba“, predvideno, da so ob prvem izvajanju te uredbe upravičeni tisti stroški in posegi, ki nastanejo ali se izvedejo po 5. aprilu 1998 – datumu začetka veljavnosti zakona št. 9/1998.
Regione autonoma della Sardegna je 27. julija 2000 sprejela sklep št. 33/3, s katerim je bila uredba št. 285/1999 razveljavljena zaradi kršitev procesnega prava, in sklep št. 33/4, s katerim so bile predvidene nove določbe o izvajanju sheme pomoči.
Regione autonoma della Sardegna je istega dne sprejela tudi sklep št. 33/6, ki je določal, da je treba – če je objava uredbe št. 285/1999, ki vsebuje določbe, nezdružljive s pravom Unije, pri potencialnih upravičencih pomoči morda vzbudila pričakovanje, da se za upravičena v skladu s shemo pomoči štejejo vsa dela, izvedena po 5. aprilu 1998 – ob prvem izvajanju zakona št. 9/1998 upoštevati tista po tem datumu izvedena dela, ki so bila predmet zahtevkov za pomoč v okviru prvega letnega razpisa za predložitev zahtevkov.
Italijanski organi so z dopisom z dne 2. novembra 2000 Komisiji priglasili določbe o izvajanju zakona št. 9/1998, tako da so ji poslali izvod sklepa št. 33/4, nikjer pa niso navedli sklepa št. 33/6.
Italijanski organi so v odgovor na zahtevo po informacijah z dopisom z dne 25. aprila 2001, ki mu je bil znova priložen sklep št. 33/4, potrdili, da je shema pomoči, kot se izvaja, združljiva s smernicami iz leta 1998.
Komisija je po prejemu pritožbe v zvezi z zlorabo začetne sheme pomoči 26. februarja 2003 od italijanskih organov zahtevala dodatne informacije.
Italijanski organi so v odgovoru z dne 22. aprila 2003 prvič navedli sklep št. 33/6.
Komisija je z dopisom z dne 3. februarja 2004 Italijansko republiko uradno obvestila o svoji odločbi z naslovom „Pomoč C 1/04 (ex NN 158/03) – Zloraba pomoči N 272/98 – dežela Sardinija – Poziv k predložitvi pripomb na podlagi člena 88(2) ES“ (
UL C 79, str. 4
, v nadaljevanju: odločba o začetku postopka) v zvezi z zlorabo začetne sheme pomoči. V tej odločbi je pojasnila, da italijanski organi, ker so dovolili dodeljevanje pomoči naložbenim projektom, začetim pred predložitvijo zahtevkov za pomoč, niso spoštovali obveznosti, določene v odločbi o odobritvi, in niso upoštevali pogojev, navedenih v smernicah iz leta 1998. Zato je Komisija sklepala, da bi to lahko bila zloraba začetne sheme pomoči v smislu člena 16 Uredbe št. 659/1999, in izrazila dvome glede združljivosti pomoči, ki so bile dodeljene naložbenim projektom, začetim pred predložitvijo zahtevka za pomoč.
Komisija je po tem, ko je prejela pripombe italijanskih organov in družbe Grand Hotel Abi d’Oru, 22. novembra 2006 sprejela odločbo z naslovom „Državna pomoč C 1/2004 – Regionalni zakon št. 9/98 – Popravek in razširitev odprtega postopka št. C 1/2004 na podlagi člena 88(2) ES – Poziv k predložitvi pripomb na podlagi člena 88(2) ES“ (
UL 2007, C 32, str. 2
, v nadaljevanju: odločba o popravku), ki se nanaša na popravek in razširitev postopka, začetega v skladu z odločbo o začetku postopka. V tej odločbi o popravku je Komisija pod naslovom „Razlogi za popravek in razširitev postopka“ zlasti navedla, da sklep št. 33/6 v odločbi o začetku postopka ni bil naveden, čeprav je bila v 28 primerih pomoč naložbenim projektom, začetim pred predložitvijo zahtevkov za pomoč, dodeljena prav na podlagi tega instrumenta, in ne na podlagi sklepa št. 33/4, kot je bilo napačno navedeno v odločbi o začetku postopka. Poleg tega je Komisija poudarila, da se pojem zlorabe pomoči v smislu člena 16 Uredbe št. 659/1999, na katerega se je sklicevala v odločbi o začetku postopka, nanaša na primere, v katerih prejemnik odobrene pomoči to uporablja v nasprotju s pogoji odločbe o odobritvi, in ne na primere, v katerih država članica s spremembo obstoječe sheme pomoči ustvari novo, nezakonito pomoč.
Komisija je 2. julija 2008 sprejela sporno odločbo. V tej odločbi je ta institucija zlasti navedla, da je bil s sklepom št. 33/6 spremenjen priglašeni ukrep, kar pa ni bilo združljivo s pogoji odločbe o odobritvi. Ta sklep naj Komisiji ne bi bil priglašen, s čimer sta bila kršena člen 88(3) ES in obveznost sodelovanja, ki velja za Italijansko republiko na podlagi člena 10 ES. Zato je Komisija menila, da je bila shema pomoči, kot se je dejansko izvajala, v nasprotju z odločbo o odobritvi in da je bilo treba zato projekte pomoči, ki so se začeli izvajati pred predložitvijo zahtevkov za pomoč, šteti za nezakonite.
V zvezi z združljivostjo zadevnih pomoči s skupnim trgom je Komisija v sporni odločbi menila, da so državne pomoči, dodeljene v skladu z zakonom št. 9/1998, ki ga je Italijanska republika nezakonito izvajala s sklepom št. 33/6, nezdružljive z navedenim trgom, razen če je prejemnik pomoči predložil zahtevek zanjo na podlagi te sheme pred začetkom izvajanja del v zvezi z začetnim naložbenim projektom. Italijanska republika mora v skladu s členoma 2 in 3 te odločbe od prejemnikov takoj in učinkovito izterjati nezdružljive pomoči, ki so bile dodeljene na podlagi te sheme, pri čemer mora biti izvršitev odločbe končana v štirih mesecih od datuma uradnega obvestila o njej.
Izpodbijana sodba
Tožeče stranke so pri Splošnem sodišču vložile ničnostne tožbe zoper sporno odločbo. V utemeljitev tožb so navedle trinajst tožbenih razlogov, od katerih so bili trije v zvezi s kršitvami postopka in so se nanašali na, prvič, kršitev člena 108(2) PDEU in Uredbe št. 659/1999, drugič, kršitev člena 297(2), tretji pododstavek, PDEU in člena 20(1) Uredbe št. 659/1999 ter, tretjič, pomanjkljivo obrazložitev sporne odločbe. Deset preostalih tožbenih razlogov je bilo vsebinskih in so se nanašali na, prvič, neobstoj pravne podlage odločbe o popravku, drugič, zlorabo pooblastil pri sprejetju te odločbe, tretjič, nenavedbo pogoja predhodne predložitve zahtevkov v odločbi o odobritvi, četrtič, napačno opredelitev zadevnih pomoči kot nezakonitih, petič, neuporabo smernic iz leta 1998, šestič, očitno napako pri presoji obstoja spodbujevalnega učinka, sedmič, kršitev člena 107(3) PDEU, osmič, kršitev načel nepristranskosti in varstva konkurence, devetič, kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj in, desetič, kršitev določb o pomočeh
de minimis
.
Splošno sodišče je vse te tožbene razloge zavrnilo.
Splošno sodišče je na prvem mestu preučilo pravno naravo odločbe o popravku. Po tem, ko je v točki 69 izpodbijane sodbe ugotovilo, da v besedilih, s katerimi je urejen postopek v zvezi z državnimi pomočmi, odločba o popravku in razširitvi odprtega postopka ni izrecno predvidena, je v točkah od 71 do 73 izpodbijane sodbe razsodilo:
„71.
[…] [L]ogično in predvsem v interesu potencialnih upravičencev do sheme pomoči [je], da mora imeti Komisija – če po sprejetju odločbe o začetku formalnega postopka preiskave ugotovi, da ta odločba temelji bodisi na nepopolnih dejstvih bodisi na napačni pravni opredelitvi teh dejstev – možnost prilagoditi svoje stališče s sprejetjem odločbe o popravku. Taka odločba o popravku, ki jo spremlja nov poziv zainteresiranim strankam k predložitvi pripomb, tem omogoča, da se odzovejo na spremembo v začasni presoji Komisije o zadevnem ukrepu in navedejo stališča v zvezi s tem.
72.
Poleg tega je treba poudariti, da bi lahko Komisija ravnala tudi tako, da bi sprejela najprej odločbo o končanju postopka brez nadaljnjih ukrepov, nato pa novo odločbo o začetku formalnega postopka preiskave na podlagi svoje spremenjene pravne presoje, pri čemer bi bila zadnjenavedena odločba vsebinsko v bistvu enaka odločbi o popravku. V teh okoliščinah premisleki v zvezi z ekonomičnostjo postopka in načelo dobrega upravljanja narekujejo, da je sprejetje odločbe o popravku primernejše od končanja postopka in začetka novega postopka. Pri tem je treba navesti, da je popravek predmeta postopka Komisiji omogočil, da je lahko v izpodbijani odločbi upoštevala pripombe, ki jih je predložila družba Grand Hotel Abi d’Oru po sprejetju odločbe o začetku postopka, medtem ko teh pripomb ne bi mogla upoštevati, če bi formalni postopek preiskave končala, da bi nato začela novega.
73.
Glede pravne opredelitve take odločbe o popravku je treba ugotoviti, da je treba, ker navedena odločba skupaj z odločbo o začetku postopka tvori spremenjeno odločbo o začetku postopka, šteti, da ima tudi enake pravne lastnosti kot odločba o začetku postopka. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je obvestilo o začetku formalnega postopka preiskave namenjeno izključno temu, da se od zainteresiranih oseb pridobijo vse informacije, ki bodo Komisiji pomagale pri nadaljnjih ukrepih (sodba Sodišča z dne 12. julija 1973 v zadevi Komisija proti Nemčiji,
70/72, Recueil, str. 813
, točka 19, in sodba Splošnega sodišča z dne 22. oktobra 1996 v zadevi Skibsværftsforeningen in drugi proti Komisiji,
T-266/94, Recueil, str. II-1399
, točka 256).“
Na drugem mestu, Splošno sodišče je preučilo očitke v zvezi z nespoštovanjem rokov, določenih z Uredbo št. 659/1999. Najprej je v točki 96 izpodbijane sodbe razsodilo, da se člen 4(5) te uredbe, ki določa, da začne dvomesečni rok za končanje predhodne faze preučitve teči na dan po prejemu popolne uradne priglasitve, v obravnavanem primeru ne uporabi, ker zadevna pomoč Komisiji ni bila priglašena. Dalje, kar zadeva člen 10 navedene uredbe, ki določa, da če ima Komisija podatke iz katerega koli vira o domnevno nezakoniti pomoči, jih preveri brez odlašanja, je Splošno sodišče v točkah od 97 do 100 izpodbijane sodbe menilo, da te določbe ne gre razumeti tako, da se navezuje na končanje predhodne faze preučitve, ampak prej tako, da se nanaša na začetek predhodne preučitve, in da v obravnavanem primeru obdobje nekaj več kot 11 mesecev med prejemom pritožbe in sprejetjem odločbe o začetku postopka ni bilo predolgo. Nazadnje, Splošno sodišče je v točki 101 izpodbijane sodbe razsodilo, da na podlagi členov 13(2) in 16 Uredbe št. 659/1999 pri domnevno nezakonitih pomočeh in domnevnih zlorabah pomoči Komisije med drugim ne zavezuje rok, določen v členu 7(6) iste uredbe.
Na tretjem mestu, Splošno sodišče je zavrnilo tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo člena 254(3) ES (postal člen 297(2), tretji pododstavek, PDEU) in člena 20(1) Uredbe št. 659/1999, pri tem pa je v točkah 106 in 107 izpodbijane sodbe navedlo, da so odločbe, ki jih Komisija sprejme v zvezi z državnimi pomočmi, vedno naslovljene na zadevne države članice, da je bila odločba o popravku naslovljena izključno na Italijansko republiko, in ne na prejemnike iz sporne sheme in da zato Komisiji na podlagi člena 297(3) PDEU družbe Grand Hotel Abi d’Oru ni bilo treba uradno obvestiti o odločbi o popravku.
Na četrtem mestu, Splošno sodišče je preučilo tožbene razloge v zvezi z napačno opredelitvijo pomoči kot nezakonitih, namesto kot zlorabo pomoči. V zvezi s tem je Splošno sodišče v točkah 175 in 180 izpodbijane sodbe menilo, da je treba pomoči, dodeljene na bistveno drugačni pravni podlagi od sheme, odobrene z odločbo o odobritvi, šteti za nove pomoči v smislu člena 1(c) Uredbe št. 659/1999. Te spremembe, ki izhaja iz sklepa št. 33/6, torej ni mogoče šteti za majhno ali nepomembno, ker namreč Komisija, kot izhaja iz točke 4.2 smernic iz leta 1998, odobritev regionalnih shem pomoči redno pogojuje s tem, da mora biti zahtevek za pomoč predložen pred začetkom izvajanja projektov. Te nove pomoči je treba poleg tega opredeliti kot nezakonite v smislu člena 1(f) Uredbe št. 659/1999, ker spremembe odobrene sheme, ki jih je uvedla Regione autonoma della Sardegna s sprejetjem sklepa št. 33/6, Komisiji niso bile priglašene.
Na petem mestu, Splošno sodišče je preučilo tožbeni razlog v zvezi z očitno napako pri presoji obstoja spodbujevalnega učinka. Po tem, ko je v točki 215 izpodbijane sodbe poudarilo, da je merilo, da je bil zahtevek za pomoč predložen pred začetkom izvajanja naložbenega projekta, preprosto, upoštevno in primerno merilo, na podlagi katerega lahko Komisija domneva, da obstaja spodbujevalni učinek, je Splošno sodišče v točki 226 izpodbijane sodbe dodalo, da je treba preučiti, ali so tožeče stranke na prvi stopnji dokazale sposobnost sheme, da zagotovi spodbujevalni učinek, tudi če zahtevek ni bil predložen pred začetkom izvajanja naložbenega projekta. Nato je Splošno sodišče v točki 227 izpodbijane sodbe kot neupoštevne zavrnilo trditve tožečih strank na prvi stopnji, povezane s posebnimi okoliščinami ali ravnanjem prejemnikov, ker je bil predmet sporne odločbe shema pomoči, in ne individualne pomoči. Splošno sodišče je v točkah od 231 do 237 izpodbijane sodbe zavrnilo trditev tožečih strank na prvi stopnji, da so bila že zaradi samega začetka veljavnosti zakona št. 9/1998 podjetja prepričana, da so upravičena do pomoči. Splošno sodišče je v točkah 232 in 233 izpodbijane sodbe zlasti navedlo, da ob neobstoju odločbe Komisije o združljivosti priglašene pomoči le to, da so nacionalni organi sprejeli zakonske določbe, v katerih je predvidena uvedba sheme pomoči, potencialne upravičence iz te sheme ne more voditi v prepričanost, da so upravičeni do pomoči, ki so predvidene v teh določbah.
Na šestem mestu je Splošno sodišče zavrnilo tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo načel nepristranskosti in varstva konkurence, pri čemer je v točki 255 izpodbijane sodbe navedlo, da deseterica podjetij, ki jih navajajo tožeče stranke na prvi stopnji in ki so predložila zahtevek za pomoč v okviru postopka, ki ga je določala pozneje razveljavljena uredba št. 285/1999, ni bila v položaju, ki bi bil primerljiv s položajem tožečih strank na prvi stopnji, ker te niso predložile nobenega zahtevka za pomoč pred začetkom del v zvezi z njihovimi naložbenimi projekti, zadevnih deset podjetij pa je dejansko predložilo zahtevke, čeprav na podlagi pozneje razveljavljene izvedbene uredbe.
Nazadnje je Splošno sodišče preučilo tožbeni razlog v zvezi s kršitvijo načela varstva legitimnih pričakovanj. V zvezi s tem je v točki 274 izpodbijane sodbe najprej opozorilo, da se je mogoče na legitimna pričakovanja glede zakonitosti državne pomoči načelno, razen v izjemnih okoliščinah, sklicevati le, če je bila ta pomoč odobrena ob spoštovanju postopka, ki ga določa člen 88 ES (postal člen 108 PDEU). Skrben gospodarski subjekt bi se namreč po navadi mogel prepričati, ali je bil ta postopek spoštovan. Splošno sodišče je nato v točki 275 izpodbijane sodbe navedlo, da se v obravnavanem primeru prejemnikom spornih pomoči sklicevanje na legitimna pričakovanja glede zakonitosti navedenih pomoči načelno ne more priznati, saj je bilo v odločbi o odobritvi jasno navedeno, da se odobritev Komisije nanaša samo na pomoči za projekte, začete po predložitvi zahtevka za pomoč. Nazadnje je Splošno sodišče menilo, da v obravnavanem primeru nobene od okoliščin, na katere so se sklicevale tožeče stranke in intervenientke na prvi stopnji, ni mogoče sprejeti, kot da bi lahko upravičila razglasitev ničnosti sporne odločbe. Kar podrobneje zadeva zagotovila in različna ravnanja nacionalnih organov, je Splošno sodišče v točki 281 izpodbijane sodbe ugotovilo, da lahko legitimna pričakovanja zainteresiranih oseb temeljijo le na zagotovilih pristojnih organov Unije.
Predlogi strank in postopek pred Sodiščem
Pritožnice v pritožbah Sodišču predlagajo, naj:
—
izpodbijano sodbo razveljavi;
—
sporno odločbo razglasi za nično in
—
Komisiji naloži plačilo stroškov (zadevi C-632/11 P in C-633/11 P).
Komisija Sodišču predlaga, naj pritožbi zavrne in pritožnicam naloži plačilo stroškov.
S sklepom predsednika Sodišča z dne 29. marca 2012 so bile zadeve od C-630/11 P do C-633/11 P združene za pisni in ustni postopek ter izdajo sodbe.
Pritožbe
Pritožnice v utemeljitev pritožb navajajo sedem pritožbenih razlogov, ki se nanašajo na, prvič, nezakonitost odločbe o popravku, drugič, kršitev člena 297 PDEU in člena 20(1) Uredbe št. 659/1999, tretjič, nespoštovanje rokov, določenih z Uredbo št. 659/1999, četrtič, napačno opredelitev pomoči kot nove in nezakonite, petič, očitno napako pri presoji obstoja spodbujevalnega učinka zadevne pomoči, šestič, kršitev načel nepristranskosti in varstva konkurence ter, sedmič, kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj.
Pritožbeni razlog v zvezi z nezakonitostjo odločbe o popravku
–Trditve strank
HGA Splošnemu sodišču očita, da je v točki 71 izpodbijane sodbe razsodilo, da je Komisija lahko zakonito popravila in razširila formalni postopek preiskave, čeprav v Uredbi št. 659/1999 za to ni predvidene pravne podlage. Poleg tega naj bi Splošno sodišče ob kršitvi člena 81 svojega poslovnika opustilo odgovor na trditev, da Komisija ne bi smela izvesti popravka odločbe o začetku postopka na podlagi dokumenta, kot je sklep št. 33/6, ki ga je ob začetku navedenega postopka že imela. Tak popravek – če bi bil zakonit – bi namreč moral temeljiti na elementih, pridobljenih po prvotni opredelitvi zadevne pomoči.
Komisija meni, da je ta pritožbeni razlog nedopusten, ker pritožnice Sodišče pozivajo, naj ponovno vsebinsko preuči trditve, navedene na prvi stopnji. Ta pritožbeni razlog naj bi bil vsekakor neutemeljen.
–Presoja Sodišča
Kadar pritožnica izpodbija razlago ali uporabo prava Unije, ki jo poda Splošno sodišče, se pravna vprašanja, obravnavana na prvi stopnji, lahko ponovno obravnavajo v pritožbi. Če namreč pritožnica pritožbe ne bi mogla utemeljiti z razlogi in trditvami, ki jih je že navajala pred Splošnim sodiščem, bi postopek s pritožbo deloma izgubil smisel (glej zlasti sodbo z dne 9. junija 2011 v združenih zadevah Diputación Foral de Vizcaya in drugi proti Komisiji, od C-465/09 P do C-470/09 P, točka 79).
V obravnavanem primeru je HGA predložila pravne argumente, s katerimi je specifično prerekala točke od 69 do 72 izpodbijane sodbe, ker naj bi Splošno sodišče napačno presodilo, da je Komisija lahko zakonito sprejela odločbo o popravku.
Zato je treba zavrniti ugovor nedopustnosti, ki ga je podala Komisija.
Glede utemeljenosti, prvič, je sicer res, kot trdi HGA in kot je Splošno sodišče navedlo v točki 69 izpodbijane sodbe, da v besedilih, s katerimi je urejen postopek v zvezi z državnimi pomočmi, odločba o popravku in razširitvi odprtega postopka ni izrecno predvidena.
Posledica te ugotovitve pa ne more biti, da se Komisiji prepove izvedba popravka ali, če je potrebno, razširitve formalnega postopka preiskave, če ta meni, da je prvotna odločba o začetku postopka temeljila na nepopolnih dejstvih ali na napačni pravni opredelitvi teh dejstev. V zvezi s tem je Splošno sodišče v točki 72 izpodbijane sodbe pravilno menilo, da premisleki v zvezi z ekonomičnostjo postopka in načelo dobrega upravljanja narekujejo, da je sprejetje odločbe o popravku primernejše od končanja postopka in nato začetka novega postopka, ki bi v bistvu pripeljal do sprejetja odločbe z enako vsebino kot odločba o popravku.
Vendar tak popravek ali taka razširitev ne sme vplivati na procesne pravice zainteresiranih strank.
V obravnavanem primeru je Splošno sodišče v točki 74 izpodbijane sodbe ugotovilo, da je odločba o popravku, ki jo je spremljal novi poziv zainteresiranim strankam k predložitvi pripomb, tem omogočila, da se odzovejo na tako nastale spremembe.
V teh okoliščinah trditve v zvezi z neobstojem izrecne pravne podlage za sprejetje odločbe o popravku ni mogoče sprejeti.
HGA Splošnemu sodišču očita, drugič, da ni odgovorilo na trditev, da Komisija ne bi smela izvesti popravka odločbe o začetku postopka na podlagi dokumenta, kot je sklep št. 33/6, ki ga je ob začetku navedenega postopka že imela.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso obveznost obrazložitve, ki jo ima Splošno sodišče v skladu s členom 36 Statuta Sodišča Evropske unije, ki se za Splošno sodišče uporablja na podlagi člena 53, prvi odstavek, tega statuta in člena 81 Poslovnika Splošnega sodišča, temu ne nalaga, da zagotovi obrazložitev, ki bi izčrpno in posamično sledila argumentom, ki jih navajajo stranke v sporu. Obrazložitev Splošnega sodišča je torej lahko implicitna, če zadevnim osebam omogoča, da se seznanijo z razlogi, iz katerih Splošno sodišče ni sprejelo njihovih argumentov, Sodišču pa omogoča, da razpolaga z dovolj elementi za izvajanje nadzora (glej zlasti sodbo z dne 16. julija 2009 v zadevi Komisija proti Schneider Electric,
C-440/07 P, ZOdl., str. I-6413
, točka 135).
V obravnavanem primeru je Splošno sodišče v točki 71 izpodbijane sodbe navedlo, da je odločbo o popravku mogoče sprejeti za to, da se popravijo bodisi prvotno upoštevana nepopolna dejstva bodisi njihova napačna pravna opredelitev. Poleg tega iz točke 74 izpodbijane sodbe izhaja, da je bil namen odločbe o popravku, ki je predmet te pritožbe, popraviti pravno presojo sporne sheme pomoči, podano v odločbi o začetku postopka, pri čemer je pojasnjeno, da ne gre za zlorabo odobrene sheme, ampak za nezakonito shemo.
V posebnem okviru postopkov v zvezi z državnimi pomočmi je tako logično, da je prvotno podano pravno presojo mogoče popraviti ne le po odkritju prej neznanega dejstva, kot priznava HGA, ampak tudi ob koncu poglobljene analize elementov, ki jih Komisija že ima.
Iz tega je mogoče sklepati, da je Splošno sodišče implicitno, vendar kot se zahteva, pritožnicam omogočilo, da se seznanijo z razlogi, iz katerih ni sprejelo njihovih argumentov, in je tudi zato Sodišču dalo na razpolago dovolj elementov za izvajanje nadzora.
Zato pritožnice ne morejo utemeljeno zahtevati razveljavitve izpodbijane sodbe, ki je iz zgoraj navedenih razlogov zadostno obrazložena.
V teh okoliščinah je treba pritožbeni razlog v zvezi z nezakonitostjo odločbe o popravku zavrniti kot neutemeljen.
Pritožbeni razlog v zvezi s kršitvijo člena 297 PDEU in člena 20(1) Uredbe št. 659/1999
–Trditve strank
Družba Grand Hotel Abi d’Oru v bistvu trdi, da bi morala biti uradno obveščena o odločbi o popravku, saj je po pozivu v odločbi o začetku postopka predložila pripombe o sporni shemi pomoči. Poleg tega naj bi bila obrazložitev izpodbijane sodbe protislovna, ker je Splošno sodišče v točkah 71 in 72 navedene sodbe menilo, da je bila odločba o popravku utemeljena z nujnostjo ohranitve interesa prejemnikov, da predložijo pripombe, v točkah 106 in 107 iste sodbe pa je ugotovilo, da se družba Grand Hotel Abi d’Oru ne sme šteti za naslovnika odločbe o popravku. Splošno sodišče naj bi s tem, da je razsodilo, da zadošča, da se o odločbi o popravku, kot velja za odločbo o začetku postopka, uradno obvestijo le države članice, tudi kršilo člen 297(2), tretji pododstavek, PDEU in člen 20(1) Uredbe št. 659/1999.
Komisija meni, da v obrazložitvi izpodbijane sodbe ni nobenega protislovja ali napačne uporabe prava, saj je edini naslovnik odločb, ki jih Komisija sprejme v zvezi z državnimi pomočmi, zadevna država članica. Poleg tega naj se člen 20(1) Uredbe št. 659/1999 v obravnavanem primeru ne bi uporabljal.
–Presoja Sodišča
Splošno sodišče je v točkah od 105 do 107 izpodbijane sodbe navedlo, prvič, da se v skladu s členom 254(3) ES (postal člen 297(2), tretji pododstavek, PDEU) o odločbah uradno obvestijo tisti, na katere so naslovljene, drugič, da so naslovniki odločb Komisije v zvezi z državnimi pomočmi vedno zadevne države članice in, tretjič, da je bila odločba o popravku naslovljena izključno na Italijansko republiko, in ne na prejemnike iz sporne sheme. Ob teh navedbah je lahko Splošno sodišče – ne da bi napačno uporabilo pravo – ugotovilo, da Komisiji na podlagi člena 254(3) ES družbe Grand Hotel Abi d’Oru ni bilo treba uradno obvestiti o odločbi o popravku.
Poleg tega ni protislovja med to ugotovitvijo in ugotovitvijo v točkah 71 in 72 izpodbijane sodbe, v skladu s katero je odločba o popravku zainteresiranim strankam omogočala, da se odzovejo na spremembe začasne presoje Komisije glede sporne sheme. Neobstoj uradnega obvestila zainteresiranim strankam o odločbi o popravku namreč tem ni preprečilo predložitve pripomb, saj ni sporno, da je bila ta odločba skupaj s pozivom navedenim strankam k predložitvi pripomb objavljena v Uradnem listu Evropske unije.
Člen 20(1) Uredbe št. 659/1999 se v obravnavanem primeru očitno ne uporabi, kot je navedlo Splošno sodišče v točkah 110 in 111 izpodbijane sodbe. V skladu s to določbo namreč vsaka stranka, ki je po odločbi Komisije o začetku formalnega postopka preiskave predložila pripombe, prejme izvod odločbe, ki jo sprejme Komisija „na podlagi člena 7“ navedene uredbe. Navedeni člen 7 se nanaša izključno na odločbe Komisije o zaključku formalnega postopka preiskave.
Iz tega je mogoče sklepati, da odločbe o popravku ni mogoče šteti za „odločbo, sprejeto na podlagi člena 7 Uredbe št. 659/1999“.
Zato je treba pritožbeni razlog v zvezi s kršitvijo člena 297 PDEU in člena 20(1) Uredbe št. 659/1999 zavrniti kot neutemeljen.
Pritožbeni razlog v zvezi z nespoštovanjem rokov, določenih v Uredbi št. 659/1999
–Trditve strank
Prvič, HGA Splošnemu sodišču očita, najprej, da je v točkah od 99 do 101 izpodbijane sodbe napačno menilo, da se dvomesečni rok iz člena 4(5) Uredbe št. 659/1999 uporablja le za priglašene pomoči. Ker naj bi bil
ratio legis
te določbe zagotavljanje gotovosti časovnice poteka postopka, bi se moral ta rok uporabiti tudi, če se je postopek začel na podlagi pritožbe.
Drugič, HGA Splošnemu sodišču očita, da ni upoštevalo obsega člena 10(1) te uredbe, po katerem Komisija podatke, ki jih ima, preveri brez odlašanja. Po mnenju HGA je treba to določbo razlagati po analogiji z določbami členov 263 PDEU in 265 PDEU v smislu, da je Komisija zavezana, da če pomoč ni priglašena, brez odlašanja začne formalni postopek preiskave v dveh mesecih od prejema upoštevnih podatkov. V obravnavanem primeru pa naj bi Komisija od prejema sklepa št. 33/6 potrebovala devet mesecev, da je začela formalni postopek preiskave, s čimer naj bi kršila člen 10(1) Uredbe št. 659/99.
Tretjič, člen 7(6) Uredbe št. 659/1999 naj bi bil kršen tudi zato, ker formalni postopek preiskave v nasprotju z določbo tega člena ni bil končan v 18 mesecih. Ker naj bi bil namreč postopek prvotno začet zaradi zlorabe pomoči, bi bilo treba uporabiti člen 16 te uredbe, ki napotuje na navedeni člen 7. Ker je postopek trajal štiri leta in pol, pa je bil vsekakor presežen vsakršen razumen rok.
Komisija trdi, da je očitek glede kršitve člena 7(6) Uredbe št. 659/1999 nedopusten, saj HGA ni natančno navedla točk izpodbijane sodbe, ki jih prereka. Pri nezakoniti pomoči naj se vsekakor ne bi uporabljala niti ta določba Uredbe št. 659/1999 niti njen člen 4(5). Poleg tega naj razlaga člena 10(1) te uredbe, ki jo je podalo Splošno sodišče, ne bi vsebovala napačne uporabe prava.
–Presoja Sodišča
Zavrniti je treba ugovor nedopustnosti, ki ga je Komisija navedla zoper očitek glede tega, da je Splošno sodišče kršilo člen 7(6) Uredbe št. 659/1999. Pravni argumenti, s katerimi je posebej podprt ta očitek, namreč omogočajo ugotovitev, na katere elemente izpodbijane sodbe se pritožba HGA nanaša.
Glede utemeljenosti je treba ugotoviti, na prvem mestu, da je iz besedila členov 4(5) in 7(6) Uredbe št. 659/1999 nedvoumno razvidno, da se uporabljata le za priglašeno pomoč. Poleg tega člen 13(2) te uredbe izrecno določa, da Komisije pri morebitni nezakoniti pomoči ne zavezujejo roki, ki so med drugim določeni v členih 4(5) in 7(6) navedene uredbe.
Ta ugotovitev izhaja tudi iz sodne prakse Sodišča, v skladu s katero Komisije ob neobstoju priglasitve sporne sheme ne zavezuje pravilo o preiskavi v roku dveh mesecev, določenem v členu 4(5) Uredbe št. 659/1999 (sodba z dne 28. julija 2011 v združenih zadevah Diputación Foral de Vizcaya in drugi proti Komisiji, od C-471/09 P do C-473/09 P, točka 129).
Zato Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava s tem, da je v točkah 96 in 101 izpodbijane sodbe razsodilo, da Komisije ne zavezujejo roki, določeni v členih 4(5) in 7(6) Uredbe št. 659/1999, saj nezakonita shema ni bila priglašena.
Prav tako ni napačno uporabilo prava s tem, da je v točki 101 izpodbijane sodbe razsodilo, da se pri zlorabi pomoči člen 13(2) Uredbe št. 659/1999 uporablja smiselno, kot je razvidno iz člena 16 te uredbe.
Kar zadeva, na drugem mestu, očitek glede kršitve člena 10(1) Uredbe št. 659/1999, je treba opozoriti, da je v tej določbi navedeno, da če ima Komisija podatke iz katerega koli vira o domnevno nezakoniti pomoči, te podatke brez odlašanja preveri.
Ta zahteva pa se ne sme razlagati – kot predlaga HGA, pri čemer se opira na domnevno analogijo z določbami členov 263 PDEU in 265 PDEU – kot da Komisiji nalaga obveznost, da konča preizkus domnevno nezakonite pomoči v dveh mesecih. V zvezi s tem zadošča napotilo na točke od 74 do 76 te sodbe.
Kar zadeva trditev, da je bil člen 10(1) Uredbe št. 659/1999 kršen zato, ker naj bi Komisija pustila preteči devet mesecev od takrat, ko je Regione autonoma della Sardegna poslala sklep št. 33/6, do odločbe o začetku postopka, čeprav navedeni člen 10(1) Komisiji nalaga, da podatke, ki jih ima, preveri brez odlašanja, je treba navesti, da je Splošno sodišče v točki 97 izpodbijane sodbe menilo, da člena 10(1) te uredbe ne gre razumeti tako, da se navezuje na končanje predhodne faze preučitve, ampak prej tako, da se nanaša na začetek predhodne preučitve. Iztek navedenega roka torej ob neobstoju nasprotne navedbe ne pomeni, da je Komisija kršila obveznost začeti s preučitvijo spisa brez odlašanja, kot se zahteva v navedenem členu 10(1).
Vendar je treba opozoriti, da mora Komisija v postopku preučitve državnih pomoči ravnati v razumnem roku in da med predhodno fazo preučitve ne sme ohranjati stanja nedelovanja (glej zgoraj navedeno sodbo z dne 28. julija 2011 v Diputación Foral de Vizcaya in drugi proti Komisiji, točka 129 in navedena sodna praksa).
Dodati je treba, da se razumnost trajanja postopka presoja glede na posebne okoliščine vsakega primera, kot sta zapletenost primera in ravnanje strank (glej v tem smislu sodbo z dne 25. januarja 2007 v združenih zadevah Sumitomo Metal Industries in Nippon Steel proti Komisiji,
C-403/04 P in C-405/04 P, ZOdl., str. I-729
, točka 116 in navedena sodna praksa).
Vendar nekaj več kot 11-mesečnega roka, ki je pretekel od prejema pritožbe do sprejetja odločbe o začetku postopka, v okoliščinah, kot so te v obravnavanem primeru, za katerega so poleg tega značilna časovna obdobja, potrebna za zagotavljanje dodatnih informacij, ni mogoče šteti za predolgega, kot je pravilno razsodilo Splošno sodišče v točki 100 izpodbijane sodbe.
Na tretjem in zadnjem mestu, kar zadeva domnevno nerazumno trajanje upravnega postopka, gledanega v celoti, to je več kot štiri leta in pol od odločbe o začetku postopka, je Splošno sodišče v točki 162 izpodbijane sodbe navedlo, da čeprav bi se lahko v obravnavanem primeru zdelo, da je bil formalni postopek preiskave dolgotrajen, Komisije 18-mesečni rok, določen v členu 7(6) Uredbe št. 659/1999, ni zavezoval.
Ob upoštevanju vseh zgoraj navedenih preudarkov je treba kot neutemeljen zavrniti pritožbeni razlog v zvezi z nespoštovanjem rokov, določenih z Uredbo št. 659/1999.
Pritožbeni razlog v zvezi z napačno opredelitvijo pomoči kot nove in torej nezakonite
–Trditve strank
HGA Splošnemu sodišču očita, da je v točkah od 175 do 180 izpodbijane sodbe sporno shemo opredelilo kot novo in nezakonito pomoč, namesto kot obstoječo pomoč. Ker namreč zakon št. 9/1998 ni oviral odobritve pomoči podjetjem, ki so začela dela pred vložitvijo zahtevka za pomoč, naj ta pomoč s sklepom št. 33/6 ne bi bila – sploh pa ne bistveno – spremenjena.
Komisija meni, da je ta pritožbeni razlog nedopusten, ker HGA Sodišče poziva, naj ponovno presodi dejanske okoliščine, česar pa v okviru pritožbe ne sme storiti. Navedeni pritožbeni razlog naj bi bil vsaj brezpredmeten, ker je Splošno sodišče v točki 186 izpodbijane sodbe ugotovilo, da določbe, zaradi katere je sporna shema nezakonita in nezdružljiva s skupnim trgom, ne vsebuje zakon št. 9/1998. Ta pritožbeni razlog naj bi bil vsekakor neutemeljen, ker naj bi bila s sklepom št. 33/6 bistveno spremenjena obstoječa shema pomoči, s čimer naj bi bila uvedena nezakonita nova shema pomoči.
–Presoja Sodišča
V skladu z ustaljeno sodno prakso, ko je Splošno sodišče ugotovilo ali presodilo dejstva, je Sodišče pristojno, da na podlagi člena 256 PDEU izvršuje nadzor nad pravno opredelitvijo teh dejstev in pravnimi posledicami, ki jih je iz tega izpeljalo Splošno sodišče (glej sodbi z dne 6. aprila 2006 v zadevi General Motors proti Komisiji,
C-551/03 P, ZOdl., str. I-3173
, točka 51, in z dne 22. maja 2008 v zadevi Evonik Degussa proti Komisiji, C-266/06 P, točka 72).
HGA v bistvu prereka pravno opredelitev, ki jo je podalo Splošno sodišče s tem, ko je sporno shemo obravnavalo kot novo in nezakonito pomoč. Ta pritožbeni razlog je torej dopusten.
Člen 1(c) Uredbe št. 659/1999 določa, da nova pomoč pomeni „vsako pomoč, to je sheme pomoči ali individualno pomoč, ki ni veljavna [obstoječa] pomoč, vključno s spremembami veljavne [obstoječe] pomoči“. V zvezi s tem člen 4(1) Uredbe št. 794/2004 kot spremembo obstoječe pomoči za namene člena 1(c) Uredbe št. 659/1999 opredeljuje katero koli spremembo, razen preoblikovanja povsem formalne ali upravne narave, ki ne more vplivati na presojanje združljivosti ukrepa pomoči s skupnim trgom.
V obravnavanem primeru je Splošno sodišče v točkah 178 in 179 izpodbijane sodbe ugotovilo, da sprememba sheme pomoči, uvedena s sklepom št. 33/6, ni majhna ali nepomembna in da je zato treba sporno shemo opredeliti kot novo pomoč v smislu člena 1(c) Uredbe št. 659/1999, in ne kot obstoječo pomoč.
Trditve, da s sklepom št. 33/6 ni spremenjena shema, uvedena z zakonom št. 9/1998, ali da vsekakor ta sprememba ni bistvena in torej ne zadošča za opredelitev sporne pomoči kot nove, ni mogoče sprejeti.
Prvič, HGA ne more zatrjevati, da sprejetje sklepa št. 33/6, na podlagi katerega je dovoljeno upoštevanje nekaterih projektov, začetih pred predložitvijo zahtevkov, ni spremenilo sheme, uvedene z zakonom št. 9/1998. Na eni strani ta zakon namreč ne vsebuje določbe glede časovnega razmerja med predložitvijo zahtevkov za pomoč in začetkom del, kot je ugotovilo Splošno sodišče v točki 186 izpodbijane sodbe. Na drugi strani, kot je navedeno v točki 5 izpodbijane sodbe, pa so italijanski organi Komisijo obvestili, da se bo lahko dodeljevanje pomoči, predvidenih v tem zakonu, nanašalo samo na projekte, ki bodo izvedeni „pozneje“, in da bo ta pogoj potrjen v določbah o izvajanju navedenega zakona.
Drugič, te spremembe ni mogoče opredeliti kot povsem formalne ali upravne v smislu člena 4(1) Uredbe št. 794/2004, ker je lahko vplivala na ocenjevanje združljivosti ukrepa pomoči z notranjim trgom. Splošno sodišče je v zvezi s tem v točki 178 izpodbijane sodbe ugotovilo, da je v odločbi o odobritvi izrecno omenjen pogoj, da mora biti zahtevek za pomoč obvezno predložen pred začetkom izvajanja naložbenih projektov, kar je pogoj, ki ga Komisija, kot izhaja iz točke 4.2 smernic iz leta 1998, redno nalaga za odobritev regionalnih shem pomoči.
Zato Splošno sodišče s tem, ko je sporno pomoč opredelilo kot novo in nezakonito, ni napačno uporabilo prava. Ta pritožbeni razlog je zato treba zavrniti kot neutemeljen.
Pritožbeni razlog v zvezi z očitno napako pri presoji obstoja spodbujevalnega učinka
–Trditve strank
HGA in Regione autonoma della Sardegna Splošnemu sodišču očitata, prvič, da je napačno uporabilo pravo s tem, da je menilo, da je merilo predložitve zahtevka za pomoč pred začetkom del neizpodbojna pravna domneva spodbujevalnega učinka pomoči. To merilo, ki naj bi dajalo prednost povsem formalističnemu pristopu, naj bi izhajalo iz akta „soft law“, ki nima zavezujočih pravnih učinkov. Splošno sodišče naj bi tako v točki 226 izpodbijane sodbe zanikalo spodbujevalni učinek pomoči, ne da bi upoštevalo druge okoliščine obravnavanega primera.
HGA in Regione autonoma della Sardegna prerekata, drugič, točki 232 in 233 izpodbijane sodbe, v skladu s katerima ima lahko spodbujevalni učinek le shema pomoči, ki jo je Komisija razglasila za združljivo. Po mnenju teh pritožnic je iz sodbe Splošnega sodišča z dne 14. maja 2002 v zadevi Graphischer Maschinenbau proti Komisiji (
T-126/99, Recueil, str. II-2427
) razvidno, da ima spodbujevalni učinek lahko tudi nepriglašena shema pomoči.
Tretjič, vse pritožnice menijo, da je Splošno sodišče napačno zanikalo upoštevnost številnih okoliščin, ki naj bi potrjevale, da so bile pritožnice spodbujene začeti zadevna dela, in sicer:
—
prepričanost glede prejema zadevne pomoči ob upoštevanju tega, da so izpolnjevale vse pogoje, določene z zakonom št. 9/1998;
—
dejstvo, da Regione autonoma della Sardegna spada pod območja iz člena 107(3)(a) PDEU;
—
dejstvo, da so prejele pomoč iz predhodne sheme pomoči, primerljive s sporno shemo, in
—
dejstvo, da so se odpovedale uveljavljanju različnih pomoči, da bi lahko prejele zadevno pomoč.
Četrtič, Regione autonoma della Sardegna Splošnemu sodišču očita, da je opustilo navedbo stališča glede trditve, da naj bi bilo kronološko nemogoče upoštevati zahtevo po tem, da se dela začnejo po predložitvi zahtevka, saj je bila ta zahteva prvič uvedena s smernicami iz leta 1998.
Petič, družbi Grand Hotel Abi d’Oru in Timsas prerekata točke od 226 do 228 izpodbijane sodbe, ki naj ne bi bile ali naj bi bile vsaj nezadostno, celo protislovno obrazložene. Posebne okoliščine obravnavanega primera in zlasti dejstvo, da sta prejeli pomoč iz predhodne sheme pomoči, primerljive s sporno shemo, naj ne bi dokazovala tega, da je imela pomoč spodbujevalni učinek na pritožnice, ampak da je imela tak učinek shema pomoči v celoti.
Komisija v odgovor navaja, da je Sodišče potrdilo uporabo smernic iz leta 1998 za sheme pomoči, ki niso bile priglašene, tudi če so se te sheme začele izvajati pred sprejetjem teh smernic. Ta institucija poleg tega trdi, da so bile smernice iz leta 1998 objavljene
v
Uradnem listu Evropske unije 10. marca 1998, to je en dan pred sprejetjem zakona št. 9/98 in skoraj en mesec pred njegovim začetkom veljavnosti. Torej so bile popolnoma na voljo upravičencem iz sporne sheme.
Poleg tega naj izpolnjevanje pogojev za dodelitev pomoči, natančno določenih v zakonu št. 9/1998, ne bi vodilo v prepričanost v zvezi z dodelitvijo te pomoči, dokler je Komisija ne odobri. Čeprav je tako Regione autonoma della Sardegna subjekt, ki je na splošno lahko upravičen do regionalne pomoči, ostaja dejstvo, da vsake pomoči, ki je odobrena v korist te dežele, ni mogoče avtomatično opredeliti kot združljivo z notranjim trgom. Splošno sodišče naj bi v točkah 232 in 233 izpodbijane sodbe vsekakor zgolj odgovorilo na trditev pritožnic, da je že sam začetek veljavnosti zakona št. 9/1998 vodil podjetja v prepričanost, da bodo prejela sporno pomoč.
–Presoja Sodišča
Člen 107(3)(a) PDEU določa, da se pomoč za pospeševanje gospodarskega razvoja območij, na katerih je življenjska raven izjemno nizka ali na katerih je podzaposlenost velika, lahko šteje za združljivo z notranjim trgom.
Tako lahko Komisija upravičeno zavrne dodelitev pomoči, kadar ta upravičenih podjetij ne spodbuja k ravnanju, ki bi prispevalo k uresničitvi enega od ciljev iz navedenega člena 107(3) PDEU. Taka pomoč mora biti nujna za dosego ciljev, določenih s to določbo, tako da brez te pomoči upravičenim podjetjem ne bi bilo omogočeno le z delovanjem trga ravnati tako, da bi prispevali k uresničitvi teh ciljev (glej v tem smislu sodbo z dne 17. septembra 1980 v zadevi Philip Morris Holland proti Komisiji,
730/79, Recueil, str. 2671
, točki 16 in 17). Pomoči za izboljšanje finančnega položaja upravičenega podjetja, ne da bi bila ta pomoč nujna za izpolnitev cilja iz člena 107(3) PDEU, ni mogoče šteti za združljivo z notranjim trgom (glej sodbo z dne 15. aprila 2008 v zadevi Nuova Agricast,
C-390/06, ZOdl., str. I-2577
, točka 68).
Iz zgoraj navedenih elementov izhaja, da mora – v okviru člena 107(3)(a) PDEU – načrtovana pomoč za to, da bi bila združljiva z notranjim trgom, biti nujna za pospeševanje razvoja območij z omejenimi možnostmi. Za to je treba dokazati, da ob neobstoju načrtovane pomoči naložba, namenjena podpori razvoja zadevnega območja, ne bi bila izvedena. Če pa bi se izkazalo, da bi bila naložba izvedena, tudi če ne bi bilo načrtovane pomoči, bi bilo treba ugotoviti, da je edini učinek te pomoči izboljšanje finančnega položaja upravičenih podjetij, ne da bi bilo treba izpolnjevati pogoj, določen v členu 107(3)(a) PDEU, to je nujnost za pospeševanje razvoja območij z omejenimi možnostmi.
Kar zadeva merila, ob upoštevanju katerih je treba presoditi nujnost regionalne pomoči, je Splošno sodišče v točki 215 izpodbijane sodbe ugotovilo, da to, da je bil zahtevek za pomoč vložen pred začetkom izvajanja naložbenega projekta, pomeni preprosto, upoštevno in primerno merilo, na podlagi katerega lahko Komisija domneva, da je načrtovana pomoč nujna.
Ta ugotovitev se s to pritožbo ne izpodbija.
Poleg tega je Splošno sodišče v točki 226 izpodbijane sodbe menilo, da je treba ugotoviti, ali so tožeče stranke dokazale, da obstajajo okoliščine, s katerimi bi se lahko dokazala nujnost sporne sheme, tudi če zahtevki niso bili predloženi pred začetkom izvajanja zadevnih projektov.
Iz tega je mogoče sklepati, na prvem mestu, da očitek glede tega, da naj bi Splošno sodišče merilo predhodnosti zahtevka za pomoč štelo za neizpodbojno pravno domnevo za presojo nujnosti pomoči, temelji na očitno napačni razlagi izpodbijane sodbe. Splošno sodišče je namreč izrecno priznalo, da bi bilo navedeno nujnost mogoče dokazati na podlagi drugih meril, kot je to, ki je navedeno zgoraj.
Iz istega razloga so očitki, ki se nanašajo na formalističnost navedenega merila in neobstoj zavezujočih pravnih učinkov akta „soft law“, kot so smernice, brezpredmetni.
Kar zadeva, na drugem mestu, okoliščine, omenjene v točki 98 te sodbe, s katerimi je po mnenju pritožnic mogoče dokazati, da je imela sporna shema spodbujevalno vlogo za projekte, ki so jih izvajale, je treba preučiti, prvič, trditev, da Regione autonoma della Sardegna spada med območja iz člena 107(3)(a) PDEU.
Čeprav je res, da je ta okoliščina nujen pogoj za to, da se uporabi določba o odstopanju iz člena 107(3)(a) PDEU, pa navedena okoliščina ne pomeni – kot trdi Komisija – da se vsak načrt pomoči, ki ga je mogoče izvesti na navedenem območju, avtomatično šteje za nujnega za razvoj tega območja. Zato samo s tako okoliščino sporne sheme ni mogoče opredeliti kot nujne za razvoj tega območja.
Drugič, kar zadeva okoliščine, ki so jih navedle vse pritožnice in ki se navezujejo na to, da so bile upravičene iz predhodne sheme pomoči, primerljive s sporno shemo, in dejstvo, da so se odpovedale uveljavljanju različnih pomoči, da bi lahko prejele zadevno pomoč, je treba opozoriti, kot je storilo Splošno sodišče v točki 227 izpodbijane sodbe, da se sporna odločba ni nanašala na individualne pomoči, ampak na shemo pomoči. Splošno sodišče je na podlagi tega ugotovilo, da Komisiji ni bilo treba presojati posebnih okoliščin posameznih prejemnikov iz sporne sheme. Zato je trditve, povezane s posebnimi okoliščinami ali ravnanjem prejemnikov pomoči, zavrnilo kot neupoštevne.
S tem Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava. V skladu s sodno prakso Sodišča se namreč v primeru sheme pomoči Komisija lahko omeji na preučitev značilnosti zadevne sheme, da v obrazložitvi odločbe presodi, ali je ta shema nujna za uresničitev enega od ciljev iz člena 107(3) PDEU. Tako Komisija v odločbi, ki se nanaša na tako shemo, ni dolžna opraviti preučitve pomoči, ki je bila na podlagi te sheme dodeljena v vsakem posameznem primeru. Šele ob vračilu pomoči je treba preveriti posamezen položaj vsakega zadevnega podjetja (glej sodbo z dne 9. junija 2011 v združenih zadevah Comitato „Venezia vuole vivere“ proti Komisiji,
C-71/09 P, C-73/09 P in C-76/09 P, ZOdl., str. I-4727
, točka 63 in navedena sodna praksa).
Tako se okoliščine, da naj bi bili nekateri prejemniki upravičeni v okviru predhodne sheme pomoči, primerljive s sporno shemo, in naj bi se odpovedali uveljavljanju različnih pomoči, da bi lahko prejeli zadevno pomoč, nanašajo na poseben položaj nekaterih prejemnikov, ne pa na splošne značilnosti sporne sheme. Splošno sodišče torej ni napačno uporabilo prava s tem, ko je te okoliščine za presojo nujnosti sheme pomoči štelo za neupoštevne.
Kar zadeva, na tretjem mestu, trditev, da je sam začetek veljavnosti zakona št. 9/1998 pritožnice spodbudil k zadevnim naložbam, saj so izpolnjevale vse temeljne pogoje, ki so s tem zakonom določeni za prejem pomoči, zadošča navedba, da pravni okvir, s katerim je bila uvedena sporna shema, ne zajema le zakona št. 9/1998, ampak je bil dopolnjen najprej z uredbo št. 285/1999 in nato s sklepi št. 33/3, št. 33/4 in št. 33/6, kot je razvidno iz ugotovitev Splošnega sodišča v izpodbijani sodbi.
Te dopolnitve pravnega okvira v zvezi s sporno shemo so v obravnavanem primeru posebej pomembne. Prvič, iz točke 169 izpodbijane sodbe je razvidno, da Regione autonoma della Sardegna ni nikoli zanikala, ne v dopisih Komisiji ne pred Splošnim sodiščem, zaveze, da bo pomoč dodeljevala samo projektom, začetim po predložitvi zahtevkov za pomoč. Kot je bilo ugotovljeno v točki 5 izpodbijane sodbe, so italijanski organi poleg tega Komisiji zagotovili, da se sporna shema nanaša samo na projekte, ki bodo izvedeni „pozneje“, in da bo ta pogoj potrjen v določbah o izvajanju navedenega zakona št. 9/1998.
Drugič, kot je Splošno sodišče ugotovilo v točki 235 izpodbijane sodbe, upravičenost zadevnih naložbenih projektov nikakor ne izhaja iz sheme, določene z navedenim zakonom.
Zato je Splošno sodišče v točki 236 izpodbijane sodbe pravilno zavrnilo trditev v zvezi z začetkom veljavnosti zakona št. 9/1998.
Kar zadeva, na četrtem mestu, trditev, da naj Splošno sodišče ne bi preučilo tega, da italijanski organi in upravičenci do pomoči domnevno niso mogli upoštevati smernic iz leta 1998, zadošča napotilo na točko 186 izpodbijane sodbe, v kateri je Splošno sodišče ugotovilo, da določbe, zaradi katere je sporna shema nezakonita in nezdružljiva z notranjim trgom, ne vsebuje zakon št. 9/1998, ampak sklep št. 33/6, ki je bil sprejet brez dvoma po datumu, ko so se začele v celoti uporabljati smernice iz leta 1998.
Kar zadeva, na petem mestu, očitke, ki sta jih navedli družbi Grand Hotel Abi d’Oru in Timsas ter so povzeti v točki 100 te sodbe, je treba navesti, da pri odgovoru Splošnega sodišča, ki je predstavljen v točkah od 226 do 228 izpodbijane sodbe in kot izhaja iz preudarkov v točkah od 113 do 115 te sodbe, ne gre za pomanjkljivo niti nezadostno ali protislovno obrazložitev.
Kar zadeva, nazadnje, kritike HGA in Regione autonoma della Sardegna, v skladu s katerimi je v točkah 232 in 233 izpodbijane sodbe napačno uporabljeno pravo, je treba ugotoviti, da so brezpredmetne, saj ne morejo povzročiti razveljavitve izpodbijane sodbe, ker je ta zadostno obrazložena z razlogi, povzetimi v točkah od 111 do 121 te sodbe.
Zato je treba ta pritožbeni razlog zavrniti kot delno neutemeljen in delno brezpredmeten, saj je odločba o odobritvi vsekakor nasprotovala dodeljevanju pomoči, kadar je bil zahtevek za pomoč vložen po začetku del.
Pritožbeni razlog v zvezi s kršitvijo načel nepristranskosti in varstva konkurence
–Trditve strank
HGA Splošnemu sodišču očita, da ni upoštevalo načel nepristranskosti in varstva konkurence, ker ni razsodilo, da bi morale biti pritožnice enako obravnavane kot 10 podjetij, ki so zahtevke za pomoč predložila pred začetkom del, a tudi pred sprejetjem sklepov št. 33/4 in št. 33/6.
Komisija temu pritožbenemu razlogu nasprotuje z ugovorom nedopustnosti.
–Presoja Sodišča
Iz člena 256 PDEU, člena 58, prvi odstavek, Statuta Sodišča in člena 168(1)(d) Poslovnika Sodišča izhaja, da je treba v pritožbi natančno navesti grajane dele sodbe, katere razveljavitev je predlagana, ter pravne argumente, ki ta predlog specifično utemeljujejo (zgoraj navedena sodba z dne 9. junija 2011 Diputación Foral de Vizcaya in drugi proti Komisiji, točka 78).
V obravnavanem primeru je HGA le ponovila trditve, ki jih je navedla na prvi stopnji, ne da bi natančno navedla grajane dele izpodbijane sodbe in razloge, iz katerih naj bi Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je zavrnilo navedene trditve.
Zato je treba ta pritožbeni razlog zavreči kot nedopusten.
Pritožbeni razlog v zvezi z načelom varstva legitimnih pričakovanj
–Trditve strank
HGA Splošnemu sodišču očita, da je v točkah 274, 275 in 281 izpodbijane sodbe menilo, da so bila legitimna pričakovanja prejemnikov izključena, ker je bilo z odločbo o odobritvi izrecno zahtevano, da se zahtevek za pomoč predloži pred začetkom del. Večina pritožnic naj bi vedela le to, da je bila Komisija obveščena o zakonu št. 9/1998 in da ga je odobrila. Regione autonoma della Sardegna naj jih namreč ne bi obvestila o pogoju predhodne predložitve zahtevka za pomoč in naj bi jim zagotovila izvod odločbe o odobritvi, v kateri tega pogoja ni bilo. Poleg tega naj v objavi te odločbe v Uradnem listu Evropske unije navedeni pogoj ne bi bil omenjen. V teh okoliščinah naj bi bilo mogoče z zagotovili nacionalnih organov utemeljiti legitimna pričakovanja pritožnic.
Regione autonoma della Sardegna dodaja, da so prejemniki lahko ohranili legitimna pričakovanja glede združljivosti ukrepa z notranjim trgom, ker so začeli dela šele po priglasitvi zadevne pomoči Komisiji. Njihova legitimna pričakovanja naj bi bila izključena le, če ta pomoč ne bi bila priglašena, kar v obravnavanem primeru ni tako.
Komisija meni, da ta pritožbeni razlog temelji na delni in napačni razlagi izpodbijane sodbe, saj shema, ki je posledica zakona št. 9/1998, kakor je bil spremenjen s sklepom št. 33/6, ni bila nikoli priglašena. Poleg tega naj ta institucija ne bi dala niti najmanjšega zagotovila glede združljivosti navedene sheme z notranjim trgom.
–Presoja Sodišča
Splošno sodišče je v točki 273 izpodbijane sodbe pravilno navedlo, da je pravica do sklicevanja na načelo varstva legitimnih pričakovanj pogojena s tem, da pristojni organi Unije upravičencu dajo natančna, brezpogojna in skladna zagotovila, ki izhajajo iz pooblaščenih in zanesljivih virov. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča ima namreč to pravico vsak posameznik, ki mu je institucija, organ, urad ali agencija Unije s tem, da mu je dala natančna zagotovila, vzbudila legitimna pričakovanja. Taka zagotovila so ne glede na obliko, v kateri so sporočena, natančne, brezpogojne in skladne informacije (glej zlasti sodbo z dne 16. decembra 2010 v zadevi Kahla Thüringen Porzellan proti Komisiji,
C-537/08 P, ZOdl., str. I-12917
, točka 63 in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru je iz dokazil, predloženih Splošnemu sodišču, razvidno, da ni bilo mogoče dokazati natančnih, brezpogojnih in skladnih zagotovil glede združljivosti sporne sheme, ki bi jih dala institucija, organ, urad ali agencija Unije.
Navesti je še treba, da – kot je Splošno sodišče pravilno poudarilo v točkah 274 in 275 izpodbijane sodbe – se je na legitimna pričakovanja glede zakonitosti državne pomoči načeloma, in v izjemnih okoliščinah, mogoče sklicevati le, če je bila ta pomoč odobrena ob spoštovanju postopka, določenega v členu 108 PDEU. V obravnavanem primeru je bilo v odločbi o odobritvi navedeno, da se odobritev Komisije nanaša samo na pomoči za projekte, začete po predložitvi zahtevkov za pomoč, in da sporne pomoči, pri katerih ta pogoj ni bil spoštovan, niso bile dodeljene ob spoštovanju postopka, določenega v členu 108 PDEU. Prejemnikom spornih pomoči se torej sklicevanje na legitimna pričakovanja glede zakonitosti navedenih pomoči ne more priznati.
Dalje, okoliščina, da nacionalni organi prejemnikom sporne pomoči domnevno niso poslali celotnega izvoda odločbe o odobritvi in da v objavi te odločbe v Uradnem listu Evropske unije ni bil omenjen pogoj v zvezi s predhodnostjo zahtevka za pomoč, za presojo tega pritožbenega razloga ni upoštevna. V skladu s členom 20(3) Uredbe št. 659/1999 vsaka zainteresirana stranka na zahtevo dobi izvod katere koli odločbe, ki jo Komisija sprejme na podlagi členov 4, 7, 10(3) in 11 te uredbe.
Nazadnje, trditev Regione autonoma della Sardegna, da je to, da so bila dela začeta po priglasitvi pomoči, zadostovalo za utemeljitev legitimnih pričakovanj prejemnikov glede združljivosti ukrepa, je vsekakor brezpredmetna, saj v obravnavanem primeru sporna shema Komisiji ni bila priglašena, kot je Splošno sodišče navedlo v točki 188 izpodbijane sodbe.
Zato je treba pritožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj, zavrniti kot neutemeljen.
Ob upoštevanju vseh zgoraj navedenih preudarkov je treba pritožbo v celoti zavrniti.
Stroški
Člen 184(2) Poslovnika Sodišča določa, da če pritožba ni utemeljena, Sodišče odloči o stroških. V skladu s členom 138(1) tega poslovnika, ki se uporablja za pritožbeni postopek na podlagi člena 184(1) istega poslovnika, se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker je Komisija predlagala naložitev stroškov pritožnicam in te s svojimi predlogi niso uspele, jim je treba naložiti plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:

1.
Pritožbe se zavrnejo.

2.
Pritožnicam se naloži solidarno plačilo stroškov.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.