CELEX: 62010CJ0482
Nationellt administrativt förfarande
Förvaltningsbeslut
Motiveringsskyldighet
Möjlighet att under ett domstolsförfarande i vilket talan väckts mot ett förvaltningsbeslut kompensera en avsaknad av motivering av detta beslut
Tolkning av artikel 296 andra stycket FEUF och artikel 41.2 c i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
Domstolen saknar behörighet

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av den princip enligt vilken förvaltningen är skyldig att motivera sina rättsakter,
vilken avses i artikel 296 andra stycket FEUF och artikel 41.2 c i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
(nedan kallad stadgan).
Begäran har framställts i ett mål mellan Teresa Cicala och Regione Siciliana angående ett beslut som innebär nedsättning av
Teresa Cicalas pensionsbelopp och återkrav av de belopp som betalats ut för förfluten tid.

Tillämpliga bestämmelser
I artikel 1.1 i lag nr 241/90 av den 7 augusti 1990 om införande av nya bestämmelser om administrativa förfaranden och om
rätt att få tillgång till administrativa handlingar (GURI nr 192 av den 18 augusti 1990, s. 7), i dess lydelse enligt lag
nr 15 av den 11 februari 2005 (GURI nr 42 av den 21 februari 2005, s. 4) (nedan kallad lag nr 241/1990), föreskrivs följande:
”Förvaltningsmyndigheternas verksamhet ska bedrivas med iakttagande av de mål som har fastställts i lag. Verksamheten ska
vara ekonomisk, effektiv, opartisk, offentlig och öppen. Verksamheten ska bedrivas i enlighet med vad som föreskrivs i denna
lag och i andra bestämmelser om särskilda förfaranden samt i överensstämmelse med de principer som följer av gemenskapens
rättsordning.”
I artikel 3.1 och 3.2 i lag nr 241/1990 föreskrivs, i fråga om motiveringsskyldigheten, följande:
”1.      Förvaltningsbeslut … ska motiveras, utom i de fall som avses i punkt 2. Av motiveringen ska framgå vilka faktiska omständigheter
och rättsliga skäl som myndigheten har lagt till grund för beslutet, i enlighet med resultatet av utredningen i ärendet.
2.      Normativa rättsakter och rättsakter med allmän giltighet behöver inte motiveras.”
I artikel 21 octies punkt 2 första stycket i lag nr 241/1990 föreskrivs följande:
”Ett beslut som har antagits i strid med förfaranderegler eller formkrav för beslut kan inte upphävas om det, med hänsyn till
att det har antagits inom ramen för en normbunden behörighet som myndigheten har, är uppenbart att utgången i beslutet inte
skulle ha kunnat vara annorlunda.”
Innehållet i artikel 3 i lag nr 241/1990 upprepas ordagrant i artikel 3 i den regionala lagen för Sicilien nr 10 av den 30 april 1991
om förvaltningsbeslut och rätt att få tillgång till administrativa handlingar samt förbättrad förvaltning (nedan kallad den
regionala lagen för Sicilien nr 10/1991).
I artikel 37 i den regionala lagen för Sicilien nr 10/1991 föreskrivs följande:
”Såvida något annat inte följer av denna lag ska, i tillämpliga delar, bestämmelserna i lag nr 241/1990 tillämpas, inklusive
senare ändringar och tillägg samt bestämmelser för dess genomförande.”

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Teresa Cicala, som har varit anställd vid Regione Siciliana, har en pension som betalas ut till henne av Regione Siciliana.
Genom en skrivelse från år 1997 meddelade Regione Siciliana Teresa Cicala att hennes pensionsbelopp, såsom det fastställts
genom ett tidigare regionalt dekret, var högre än det som hon faktiskt hade rätt till. Det beslutades därför att beloppet
skulle sättas ned och, i överensstämmelse härmed, att de felaktigt utbetalda beloppen skulle återbetalas. Teresa Cicala överklagade
detta beslut till Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana. Hon åberopade att beslutet helt saknade
motivering, varför hon inte kunde få kännedom bland annat om vilka faktiska och rättsliga omständigheter som motiverade att
hennes pension skulle sättas ned och att de felaktigt utbetalda beloppen skulle återbetalas.
Regione Siciliana gjorde i detta hänseende gällande att det angripna beslutet hade antagits inom ramen för myndighetens normbundna
behörighet och att utgången i beslutet inte skulle ha kunnat vara annorlunda. Regione Siciliana lämnade i domstolsförfarandet
uppgifter om de skäl som låg till grund för beslutet och drog, i enlighet med artikel 21 g i lag nr 241/1990, slutsatsen att
det inte var möjligt att upphäva beslutet.
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, har i beslutet att begära förhandsavgörande framhållit
omständigheter hänförliga till EU‑domstolens behörighet att besvara de frågor som har ställts. Den nationella domstolen har
för det första anfört att den i samband med prövningen av det aktuella målet utövar dömande verksamhet. Det är nämligen så
att den nationella domstolen, i fråga om pensioner, har exklusiv materiell behörighet och är behörig att upphäva förvaltningsbeslut.
Till skillnad från besluten av den 26 november 1999 i målen C‑192/98, ANAS (REG 1999, s. I‑8583), och C‑440/98, RAI (REG 1999,
s. I‑8597), där domstolen förklarade att den saknade behörighet att pröva de frågor som Corte dei conti hade ställt, bör Corte
dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, i förevarande mål således betraktas som en domstol i den mening
som avses i artikel 267 FEUF och inte som en förvaltningsmyndighet.
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, har även påpekat att de frågor som har ställts kan tas
upp till sakprövning. Artikel 1.1 i lag nr 241/1990 innehåller en direkt och ovillkorlig hänvisning till de principer som
följer av unionens rättsordning. Consiglio di Stato har i en senare dom (Sez.V 4035/2009) slagit fast att unionens rättsprinciper
ska tillämpas direkt i den nationella rättsordningen och ska styra myndigheternas agerande. Motiveringsskyldigheten enligt
artikel 296 andra stycket FEUF och artikel 41.2 c i stadgan ska således tillämpas inom den italienska förvaltningens samtliga
verksamheter, oavsett om de utövas i samband med genomförandet av unionsrätten eller inom ramen för förvaltningens egen behörighet.
Det bör mot denna bakgrund anses att förevarande begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning, i enlighet med
EU‑domstolens praxis, även om målet vid den nationella domstolen avser rent inhemska situationer. Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Siciliana, som anser att utgången i målet beror på tolkningen av unionsrättsliga bestämmelser,
beslutade därför att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1)      Är mot bakgrund av artikel 3 i lag nr 241/1990 och artikel 3 i den regionala lagen för Sicilien nr 10/1991, jämförda med artikel 1
i lag nr 241/1990, enligt vilken italienska myndigheter är skyldiga att tillämpa principerna i Europeiska unionens rättsordning,
med hänsyn till den skyldighet för förvaltningen att motivera rättsakter som avses i artikel 296 andra stycket FEUF och artikel 41.2 c
i … [stadgan], tolkningen och tillämpningen av de förstnämnda nationella bestämmelserna förenliga med unionsrätten, när denna
tolkning och tillämpning innebär att civilrättsliga beslut – det vill säga avseende subjektiva rättigheter på pensionsområdet
– som icke desto mindre är tvingande, kan undgå motiveringsskyldigheten och, om så är fallet, utgör detta ett åsidosättande
av en väsentlig formföreskrift med avseende på förvaltningsbeslutet?
2)      Är artikel 21 octies punkt 2 första stycket i lag nr 241/1990, såsom den tolkats i förvaltningsrättslig praxis, jämförd med
den skyldighet att motivera förvaltningsbeslut som föreskrivs i artikel 3 i samma lag nr 241/1990 och i artikel 3 i den regionala
lagen för Sicilien nr 10/1991, med hänsyn till den skyldighet för förvaltningen att motivera rättsakter som avses i artikel 296
andra stycket FEUF och artikel 41.2 c i … [stadgan], förenlig med artikel 1 i lag nr 241/1990, enligt vilken myndigheterna
är skyldiga att tillämpa principerna i Europeiska unionens rättsordning, och är det följaktligen förenligt och tillåtet med
en tolkning och en tillämpning som innebär att myndigheterna kan komplettera motiveringen av ett förvaltningsbeslut under
ett domstolsförfarande?”

Domstolens behörighet
Med hänsyn till skälen för beslutet att begära förhandsavgörande finns det anledning att avgöra huruvida domstolen är behörig
att pröva de frågor som har ställts till den, dels beträffande kvalificeringen av Corte dei conti, sezione giurisdizionale
per la Regione Siciliana, som domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF, dels beträffande föremålet för nämnda frågor.
I sistnämnda hänseende har Regione Siciliana, den italienska, den danska, den tyska och den grekiska regeringen samt Europeiska
kommissionen gjort gällande att domstolen saknar behörighet att besvara de frågor som har ställts, med motiveringen att målet
vid den nationella domstolen avser rent inhemska situationer. Den italienska och den grekiska regeringen samt kommissionen
anser särskilt att hänvisningen, i artikel 1 i lag nr 241/1990, till unionsrätten inte uppfyller villkoren i domstolens praxis
för att domstolen ska anses vara behörig.
Enligt artikel 267 FEUF är domstolen behörig att meddela förhandsavgöranden angående tolkningen av fördragen samt av unionsinstitutionernas
rättsakter. Inom ramen för samarbetet mellan domstolen och de nationella domstolarna, som införts genom denna artikel, ankommer
det uteslutande på den nationella domstolen att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i varje mål bedöma såväl om
ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till domstolen (se, för ett
liknande resonemang, dom av den 7 juli 2011 i mål C‑310/10, Agafiţei m.fl., REU 2011, s. I‑0000, punkterna 24 och 25 och där
angiven rättspraxis).
Domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella
domstolen avser tolkningen av en unionsbestämmelse (se dom av den 16 mars 2006 i mål C‑3/04, Poseidon Chartering, REG 2006,
s. I‑2505, punkt 15, och av den 28 oktober 2010 i mål C‑203/09, Volvo Car Germany, REU 2010, s. I‑0000, punkt 24, samt domen
i det ovannämnda målet Agafiţei m.fl., punkt 26).
Med tillämpning av denna rättspraxis har domstolen vid ett flertal tillfällen förklarat sig vara behörig att meddela förhandsavgörande
beträffande unionsbestämmelser i fall då omständigheterna i målet vid den nationella domstolen fallit utanför unionsrättens
tillämpningsområde, men då dessa bestämmelser har blivit tillämpliga genom att det i nationell rätt har hänvisats till deras
innehåll. I dessa domar hade de nationella bestämmelser som återgav de unionsrättsliga bestämmelserna uppenbarligen inte begränsat
tillämpningen av de senare (se dom av den 17 juli 1997 i mål C‑130/95, Giloy, REG 1997, s. I‑4291, punkt 23, och av den 17 juli 1997
i mål C‑28/95, Leur-Bloem, REG 1997, s. I‑4161, punkt 27 och där angiven rättspraxis).
Domstolen har nämligen betonat att när en nationell lagstiftning för lösningen av problem i rent inhemska situationer anpassas
till den lösning som har valts genom unionsrätten ─ till exempel för att undvika att inhemska medborgare diskrimineras eller
att det uppstår snedvridningar av konkurrensen eller vidare för att säkerställa ett och samma förfarande i jämförbara situationer
– föreligger det ett bestämt unionsintresse av att de bestämmelser eller begrepp som har hämtats från unionsrätten blir tolkade
på ett enhetligt sätt, oberoende av under vilka omständigheter de ska tillämpas, för att undvika att det i framtiden förekommer
tolkningar som skiljer sig åt (domen i det ovannämnda målet Agafiţei m.fl., punkt 39 och där angiven rättspraxis).
Den omständigheten att domstolen tolkar bestämmelser i unionsrätten i rent inhemska situationer motiveras således av att bestämmelserna
genom den nationella rätten har blivit tillämpliga på ett direkt och ovillkorligt sätt (se, för ett liknande resonemang, dom
av den 28 mars 1995 i mål C‑346/93, Kleinwort Benson, REG 1995, s. I‑615, punkt 16, och av den 11 december 2007 i mål C‑280/06,
ETI m.fl., REG 2007, s. I‑10893, punkt 25), i syfte att säkerställa att inhemska situationer och situationer som regleras
i unionsrätten behandlas på samma sätt (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Poseidon Chartering,
punkt 17, och dom av den 14 december 2006 i mål C‑217/05, Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio,
REG 2006, s. I‑11987, punkt 22).
I förevarande fall avser tvisten i det nationella målet bestämmelser i nationell rätt som tillämpas i en rent inhemsk situation.
Av dessa bestämmelser är det i synnerhet dem som avser motivering av förvaltningsbeslut som är i fråga i nämnda mål.
Under dessa omständigheter ska det prövas huruvida en tolkning av domstolen av de bestämmelser som avses med de frågor som
har ställts motiveras av att bestämmelserna genom den nationella rätten har blivit tillämpliga på ett direkt och ovillkorligt
sätt, i den mening som avses i den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 19 i denna dom, på grund av hänvisningen, i artikel 1
i lag nr 241/1990, till de principer som följer av unionens rättsordning.
I detta hänseende har den italienska regeringen särskilt påpekat att motiveringsskyldigheten fullständigt regleras i den del
av den nationella rätten som avser administrativa förfaranden och att den således inte kan bli föremål för tolkning av domstolen.
Lag nr 241/1990 och den regionala lagen för Sicilien nr 10/1991 innehåller särskilda bestämmelser om skyldigheten att motivera
förvaltningsbeslut. I lag nr 241/1990 anges dessutom, såvitt avser konsekvenserna av att skyldigheten åsidosätts, särskilda
bestämmelser som, i enlighet med artikel 37 i nämnda regionala lag för Sicilien, ska tillämpas på förfarandet i det nationella
målet.
Såsom bland annat har anförts av den nationella domstolen själv, av Regione Siciliana och av den italienska regeringen, fastslås,
i artikel 3 i lag nr 241/1990 och i artikel 3 i den regionala lagen för Sicilien nr 10/1991, en princip om skyldighet att
motivera förvaltningsbeslut, varvid det särskilt föreskrivs vilket innehåll en sådan motivering ska ha. Såvitt avser konsekvenserna
av att skyldigheten åsidosätts föreskrivs dessutom, i artikel 21 octies punkt 2 i lag nr 241/1990, att ett beslut inte kan
upphävas om det har antagits inom ramen för en normbunden behörighet som myndigheten har och om det är uppenbart att utgången
i beslutet inte skulle ha kunnat vara annorlunda. Enligt den nationella domstolen är det enligt sistnämnda bestämmelse, på
vissa villkor, dessutom möjligt att komplettera förvaltningsbeslutets motivering under ett förfarande.
I artikel 1 i lag nr 241/1990 hänvisas däremot allmänt till de ”principer som följer av gemenskapens rättsordning”, och inte
särskilt till artikel 296 andra stycket FEUF och artikel 41.2 c i stadgan, vilka avses med tolkningsfrågorna, eller till andra
bestämmelser i unionsrätten som rör rättsakters motivering.
Det kan under dessa omständigheter inte anses att de aktuella bestämmelserna, som avses med de frågor som har ställts, som
sådana har blivit tillämpliga på ett direkt sätt genom italiensk rätt.
Det kan under dessa omständigheter inte heller anses att hänvisningen till unionsrätten, för att reglera rent inhemska situationer,
i detta fall är ovillkorlig på så sätt att de bestämmelser som avses med nämnda frågor ska tillämpas utan begränsning på den
situation som är aktuell i det nationella målet.
Det ska härvid påpekas att Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana, inte alls har anfört att beslutet
att begära förhandsavgörande får till följd att det bortses från de nationella bestämmelserna om motiveringsskyldighet till
förmån för artikel 296 andra stycket FEUF och artikel 41.2 c i stadgan, vilka enligt sin ordalydelse för övrigt inte riktar
sig till medlemsstaterna utan endast till unionens institutioner och organ, eller till förmån för andra bestämmelser i unionsrätten
som rör motiveringsskyldigheten, även om det är fråga om en rent inhemsk situation, i syfte att rent inhemska situationer
och situationer som regleras i unionsrätten ska behandlas på samma sätt.
Varken beslutet att begära förhandsavgörande eller lag nr 241/1990 innehåller således uppgifter som är tillräckligt precisa
och av vilka man skulle kunna sluta sig till att den nationella lagstiftaren genom hänvisningen, i artikel 1 i lag nr 241/1990,
till de principer som följer av unionens rättsordning, såvitt avser motiveringsskyldigheten, har avsett att hänvisa till innehållet
i artikel 296 andra stycket FEUF och artikel 41.2 c i stadgan, eller till andra bestämmelser i unionsrätten som rör skyldigheten
att motivera rättsakter, i syfte att inhemska situationer och situationer som omfattas av unionsrätten ska behandlas på samma
sätt. Det kan följaktligen inte anses att det i detta fall föreligger ett bestämt unionsintresse av att bevara en enhetlig
tolkning av dessa bestämmelser.
Av det anförda följer att domstolen saknar behörighet att besvara de frågor som har ställts av Corte dei conti, sezione giurisdizionale
per la Regione Siciliana, med hänsyn till föremålet för dessa frågor.
Mot denna bakgrund saknas anledning att pröva huruvida Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana,
i samband med prövningen av det nationella målet, utgör en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF.

Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma
mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till
domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
Europeiska unionens domstol saknar behörighet att besvara de frågor som har ställts av Corte dei conti, sezione giurisdizionale
per la Regione Siciliana (Italien), genom beslut av den 20 september 2010.
Underskrifter
*
Rättegångsspråk: italienska.