CELEX: 62013CJ0664
Procedimiento prejudicial
Transportes
Permiso de conducción
Renovación por el Estado miembro de expedición
Requisito de residencia en el territorio de dicho Estado miembro
Declaración de residencia

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 12 de la Directiva 2006/126/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, sobre el permiso de conducción (
DO L 403, p. 18
; corrección de errores en
DO 2009, L 19, p. 67
).
Esta solicitud se ha presentado con ocasión de un litigio entre la VAS «Ceļu satiksmes drošības direkcija» (Dirección de Seguridad Vial; en lo sucesivo, «CSDD») y el Latvijas Republikas Satiksmes ministrija (Ministerio de Transportes de la República de Letonia), por un lado, y el Sr. Nīmanis, por otro lado, en relación con la denegación de la renovación del permiso de conducción del interesado.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
A tenor del considerando 2 de la Directiva 2006/126:
«Las normativas sobre el permiso de conducción son un elemento indispensable de la política común de transportes, contribuyen a aumentar la seguridad de la circulación vial, y facilitan la libre circulación de las personas que se establecen en un Estado miembro distinto del que expide el permiso […]»
De acuerdo con el considerando 8 de esta Directiva, para cumplir ciertos imperativos de seguridad vial, es necesario fijar las condiciones mínimas de expedición de los permisos de conducción.
El considerando 15 de dicha Directiva declara:
«Por razones de seguridad vial es conveniente que los Estados miembros puedan aplicar sus disposiciones nacionales en materia de retirada, suspensión, renovación y anulación del permiso de conducción a los titulares del mismo que hayan fijado su residencia normal en su territorio.»
Con arreglo al artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2006/126, «los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros serán reconocidos recíprocamente».
El artículo 7 de la Directiva establece:
«1.   La expedición del permiso de conducción estará subordinada a las condiciones siguientes:
a)
haber aprobado una prueba de control de aptitud y comportamiento, una prueba de control de conocimientos, así como cumplir determinadas normas médicas, con arreglo a lo dispuesto en los Anexos II y III;
[...]
e)
tener la residencia normal o demostrar la calidad de estudiante durante un período mínimo de 6 meses en el territorio del Estado miembro que expida el permiso de conducción.
[...]
3.   La renovación del permiso de conducción a la expiración de su validez administrativa estará sujeta a las siguientes condiciones:
[...]
b)
Tener la residencia normal en el territorio del Estado miembro que expida el permiso de conducción o demostrar la calidad de estudiante durante seis meses como mínimo.
[...]
5.   […] Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 2, los Estados miembros que expidan un permiso actuarán con la debida diligencia para comprobar que una persona cumple los requisitos establecidos en el apartado 1 del presente artículo y aplicarán sus disposiciones nacionales en cuanto a cancelación o retirada del derecho a conducir en caso de que se haya expedido sin cumplir los requisitos exigidos.»
El artículo 12 de la Directiva 2006/126 dispone lo siguiente:
«A efectos de aplicación de la presente Directiva, se entenderá por “residencia normal” el lugar en el que permanezca una persona habitualmente, es decir, durante al menos 185 días por cada año natural, debido a vínculos personales y profesionales, o, en el caso de una persona sin vínculos profesionales, debido a vínculos personales que indiquen una relación estrecha entre dicha persona y el lugar en el que habite.
No obstante, la residencia habitual de una persona cuyos vínculos profesionales estén situados en un lugar distinto del de sus vínculos personales y que, por ello, se vea obligada a residir alternativamente en lugares distintos situados en dos o más Estados miembros se considerará situada en el lugar de sus vínculos personales, siempre y cuando regrese a dicho lugar regularmente. Esta última condición no será necesaria cuando dicha persona permanezca en un Estado miembro para desempeñar una misión de una duración determinada. La asistencia a una universidad o escuela no implicará el traslado de la residencia habitual.»
Derecho letón
El artículo 22, apartado 1, número 1, de la Ley de circulación vial (Ceļu satiksmes likums), en su redacción vigente desde el 1 de enero de 2013, establece que el derecho a conducir vehículos y el permiso de conducción puede concederse a toda persona que haya cumplido la edad determinada por la ley y cuya residencia habitual se encuentre en Letonia, o que pueda probar que ha estudiado en Letonia durante los últimos seis meses.
Esta norma señala lo siguiente:
«[...] A efectos de la presente disposición, se entenderá que la residencia habitual de una persona se halla en Letonia si se cumple alguno de los siguientes requisitos:
a)
Debido a la existencia de un vínculo personal (vínculo que atestigua la relación estrecha de la persona de que se trate con Letonia) y de un vínculo profesional, el lugar de residencia de la persona y su domicilio declarado durante al menos 185 días por año natural se hallan en Letonia.
b)
La persona carece de vínculo profesional pero, debido a la existencia de un vínculo personal (vínculo que atestigua la relación estrecha de la persona de que se trate con Letonia), su lugar de residencia y su domicilio declarado se hallan en Letonia.
c)
La persona reside en el extranjero debido a un vínculo profesional pero, debido a la existencia de un vínculo personal (vínculo que atestigua la relación estrecha de la persona de que se trate con Letonia), regresa a Letonia frecuentemente y reside allí y su domicilio declarado se halla en Letonia.
d)
El domicilio declarado de la persona se halla en Letonia, pero ésta reside en el extranjero para cursar estudios.»
Con arreglo al artículo 1 de la Ley sobre la declaración del domicilio (Dzīvesvietas deklarēšanas likums), el objetivo de esta norma es lograr la accesibilidad de toda persona en sus relaciones jurídicas con el Estado y la Administración local.
El artículo 2 de la citada Ley establece la obligación de las personas de declarar su domicilio, así como los datos que han de declararse y el procedimiento de registro. De conformidad con este artículo, la Ley se aplica a las personas cuyo domicilio se encuentre en la República de Letonia. Por lo demás, la declaración del domicilio no genera, por sí misma, vínculos de Derecho civil.
En virtud del artículo 3 de la misma Ley, el domicilio es cualquier lugar (con una dirección) vinculado a un inmueble, que la persona elige libremente, en el que se aloja con la intención expresa o tácita de vivir allí, en el que su residencia es legal y en el que está accesible en lo que respecta a sus relaciones jurídicas con el Estado y la Administración local. Dicho artículo establece asimismo que una persona se aloja legalmente en un inmueble determinado si dicho inmueble le pertenece, si ha celebrado un contrato de arrendamiento de dicho inmueble, sea de vivienda o de local comercial, o si ha obtenido el derecho a usar el mencionado inmueble por matrimonio, parentesco, afinidad o con arreglo a otro título legal o contractual.
Litigio principal y cuestión prejudicial
El 13 de diciembre de 2000 fue expedido en Letonia un permiso de conducir al Sr. Nīmanis, cuando el domicilio declarado del interesado estaba situado en ese Estado miembro. El período de validez de este permiso de conducir había quedado fijado en 10 años, de conformidad con las normas de la legislación letona.
Según los datos del padrón de población, el Sr. Nīmanis no tiene domicilio declarado en Letonia desde el mes de febrero de 2002. El interesado, no obstante, considera que tiene derecho a obtener la renovación de su permiso de conducción en dicho Estado miembro, debido a que tiene en él su residencia habitual.
Con objeto de obtener la renovación, el Sr. Nīmanis se dirigió a la CSDD, la cual comprobó, al examinar los datos del citado registro, que el Sr. Nīmanis no tenía domicilio declarado en Letonia.
El 30 de diciembre de 2010, la CSDD dictó una resolución denegatoria de lo solicitado, debido a que, para que se estimara su solicitud, el Sr. Nīmanis debía residir más de 185 días en Letonia y declarar su domicilio de conformidad con el procedimiento establecido por la legislación letona.
Después de examinar el recurso interpuesto por el Sr. Nīmanis, el Latvijas Republikas Satiksmes ministrija declaró, en una resolución de 3 de febrero de 2011, que la resolución de la CSDD era conforme con lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley de circulación vial.
El Sr. Nīmanis interpuso ante el Administratīvā rajona tiesa (Tribunal de distrito de lo contencioso-administrativo) un recurso con objeto de que se adoptara un acto administrativo favorable, concretamente, la renovación de su permiso de conducción.
Mediante resolución de 3 de junio de 2011, el Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal regional de lo contencioso‑administrativo) adoptó medidas provisionales en las que se imponía a la CSDD la obligación de renovar el permiso de conducir del Sr. Nīmanis.
En su resolución de 3 de abril de 2012, el Administratīvā rajona tiesa había admitido que, de conformidad con la normativa vigente, la CSDD no estaba facultada para invocar una exigencia relativa al domicilio declarado, ya que, en la fecha de denegación de la renovación del permiso de conducción del Sr. Nīmanis, la legislación letona no establecía específicamente que fuera necesario que el interesado tuviera un domicilio declarado en Letonia para obtener la renovación de su permiso de conducción en ese Estado miembro.
Por lo tanto, dicho órgano jurisdiccional consideró infundada la resolución del Latvijas Republikas Satiksmes ministrija según la cual sólo el domicilio declarado podía constituir la prueba de que el interesado tenía su residencia habitual en Letonia o residía en ese Estado miembro durante más de 185 días al año. Tales hechos también podían ser demostrados por otros medios y no solamente mediante la información que contiene el padrón de población en lo que se refiere al domicilio declarado del interesado.
El tribunal remitente precisa que el Administratīvā rajona tiesa no ha señalado en modo alguno que, en el caso de autos, se discutiera la nacionalidad del Sr. Nīmanis, ni que se aportaran otras pruebas de que éste no tenía su residencia habitual en Letonia o de que residía en ese Estado miembro menos de 185 días por año civil.
La CSDD interpuso recurso de apelación contra la resolución del Administratīvā rajona tiesa ante el tribunal remitente, alegando, en particular, lo que se expone a continuación.
A su entender, la Directiva 2006/126 aprueba una normativa aplicable a todo el territorio de los Estados miembros de la Unión, con objeto de establecer un procedimiento único y criterios uniformes a efectos de la concesión de los permisos de conducción, y de garantizar, por una parte, que no se abusa de la posibilidad de obtener un permiso de conducción en otro Estado miembro si, con arreglo a determinadas circunstancias, no es posible obtenerlo en el Estado miembro de residencia y, por otra parte, que el lugar del domicilio sólo es uno de los criterios establecidos para la expedición del permiso de conducción. La CSDD añade que, si el Sr. Nīmanis deseaba obtener la renovación de su permiso de conducción en un Estado miembro distinto de la República de Letonia, tal criterio también sería comprobado en ese Estado miembro. A efectos de la expedición del permiso de conducir a los nacionales de otro Estado miembro, la CSDD aplica asimismo los criterios determinados por la Ley sobre el tráfico por carretera y sus normas de desarrollo aprobadas en Consejo de Ministros. Por lo tanto, en el supuesto de que el interesado no haya declarado que tiene su domicilio en Letonia, y si no existe información alguna al respeto en el padrón de población, se deniega la expedición del permiso de conducción.
Asimismo, la declaración de domicilio no es una simple formalidad, ya que también resulta esencial para otros trámites.
El Latvijas Republikas Satiksmes ministrija litiga junto a la CSDD en el recurso de apelación interpuesto contra la resolución del Administratīvā rajona tiesa.
El tribunal remitente precisa que, con arreglo a la jurisprudencia de los tribunales letones, al examinar la pretensión de que se dicte un acto administrativo favorable, el juez debe comprobar si, habida cuenta de las circunstancias probadas del asunto de que conoce, el demandante tiene o no derecho a que se dicte dicho acto administrativo favorable. Además, entiende que el asunto debe examinarse a la luz de los hechos probados y del marco jurídico vigente en el momento de examinarlo. Un tribunal no puede dictar una resolución que obligue a la Administración a aplicar normas jurídicas que ya no están vigentes.
Para resolver sobre un recurso por el que se solicita que se dicte un acto administrativo favorable, concretamente, en este caso, la renovación de un permiso de conducción, el tribunal remitente debe, conforme a esa jurisprudencia, tener en cuenta el marco reglamentario vigente en la fecha de adopción de la resolución.
El tribunal remitente señala que la norma del artículo 22 de la Ley sobre circulación vial, que establece un requisito según el cual es necesario, para obtener el permiso de conducción, tener un domicilio declarado en Letonia, se aprobó a raíz de la transposición al Derecho letón de lo dispuesto en la Directiva 2006/126.
Con objeto de resolver el litigio principal, debería determinarse si la información que contiene el padrón de población en lo que se refiere al domicilio declarado en territorio letón es el único medio por el que el Sr. Nīmanis puede probar que tiene su residencia normal en Letonia, a efectos de obtener la renovación de su permiso de conducción.
Según el tribunal remitente, el objetivo de la declaración de domicilio establecida en el Derecho letón es garantizar que toda persona se encuentre accesible en sus relaciones con el Estado. La inexistencia de domicilio declarado no significa por sí misma que el interesado no resida en Letonia.
Por otra parte, ese tribunal pone de relieve que si una persona tiene su residencia habitual en Letonia, sin tener, no obstante, un domicilio declarado en ese Estado miembro, esa persona tampoco tiene derecho —debido a su residencia habitual en dicho Estado miembro— a obtener un permiso de conducir en otro Estado miembro, ya que no cumple el requisito relativo a la residencia normal en ese otro Estado miembro, establecido en la Directiva 2006/126.
Al tener dudas respecto a la compatibilidad de la legislación letona con el artículo 12 de la Directiva 2006/126 y con los objetivos promovidos por ésta, tal como se definen en su segundo considerando, esto es, mejorar la seguridad de la circulación vial y facilitar la libre circulación de las personas que se establecen en un Estado miembro distinto del que expide el permiso, el Administratīvā apgabaltiesa decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el artículo 12 de la Directiva 2006/126, en relación con la primera frase de su segundo considerando, en el sentido de que se opone a la normativa de un Estado miembro que establece que el único medio para probar que una persona tiene su residencia normal en dicho Estado (Letonia) es el domicilio declarado de dicha persona? Mediante “domicilio declarado” debe entenderse la obligación de la persona, con arreglo a la normativa nacional, de inscribirse en un registro estatal, para comunicar su accesibilidad en la dirección declarada a efectos de sus relaciones jurídicas con el Estado y con la Administración local.»
Sobre la cuestión prejudicial
Mediante su cuestión prejudicial, el tribunal remitente pregunta, en lo esencial, si el artículo 12 de la Directiva 2006/126 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional de un Estado miembro en virtud de la cual el único medio de que dispone una persona que solicita la expedición o renovación de un permiso de conducción en ese Estado miembro para probar que cumple el requisito de «residencia habitual», a efectos de dicho artículo 12, en el territorio de dicho Estado miembro —establecido en el artículo 7, apartados 1, letra e), y 3, letra b), de dicha Directiva (en lo sucesivo, «requisito de residencia normal»)— consiste en demostrar la existencia de un domicilio declarado en el territorio del Estado miembro de que se trate.
Con carácter previo, debe señalarse que el cumplimiento del requisito de residencia habitual es un elemento esencial del sistema establecido por esta Directiva, cuya piedra angular es el principio de reconocimiento mutuo de los permisos de conducción (véase, en este sentido, la sentencia Hofmann, C‑419/10,
EU:C:2012:240
, apartado 78 y jurisprudencia citada).
El Tribunal de Justicia ya ha declarado que el requisito de residencia habitual contribuye, en particular, a combatir el «turismo del permiso de conducir», a falta de armonización completa de las normativas de los Estados miembros relativas a la expedición de los permisos de conducción, y que este requisito es indispensable para controlar el respeto del requisito de la aptitud para conducir [véanse, respecto al requisito de residencia normal establecido en el artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 91/439/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el permiso de conducción (
DO L 237, p. 1
), las sentencias Wiedemann y Funk, C‑329/06 y C‑343/06,
EU:C:2008:366
, apartado 69; Zerche y otros, C‑334/06 a C‑336/06,
EU:C:2008:367
, apartado 66, y Grasser, C‑184/10,
EU:C:2011:324
, apartado 27].
De este modo, el Tribunal de Justicia ha estimado que, en determinados casos, el hecho de que no se cumpla el requisito de la residencia habitual puede justificar por sí solo que un Estado miembro se niegue a reconocer el permiso de conducción expedido en otro Estado miembro (véanse, en lo que se refiere al requisito de residencia normal establecido en el artículo 7, apartado 1, letra b), de la Directiva 91/439, las sentencias Apelt, C‑224/10,
EU:C:2011:655
, apartado 34, y Akyüz, C‑467/10,
EU:C:2012:112
, apartado 61).
Sólo el Estado miembro de expedición del permiso de conducción es competente para comprobar el cumplimiento del requisito de residencia normal (véase, en este sentido, el auto Wierer, C‑445/08,
EU:C:2009:443
, apartado 55). Esta norma es también válida por cuanto se refiere al Estado miembro en que el titular de un permiso solicita su renovación.
Por consiguiente, es preciso que la Administración responsable de la expedición y renovación de los permisos de conducción en un Estado miembro pueda asegurarse de manera fiable de que el solicitante cumple en efecto el requisito de residencia normal.
El artículo 7, apartado 5, párrafo segundo, de la Directiva 2006/126 establece, en este contexto, que los Estados miembros que expidan un permiso de conducción actuarán con la debida diligencia para comprobar que una persona cumple los requisitos establecidos en el apartado 1 de dicho artículo 7 de la Directiva, entre los que se encuentra el de residencia normal.
Sin embargo, si bien el artículo 12 de la Directiva 2006/126 define los criterios que permiten determinar lo que procede entender por «residencia normal», a efectos de la aplicación de la Directiva, es preciso señalar que ésta, sin embargo, no contiene precepto alguno que especifique los medios de probar la existencia de tal residencia ante las autoridades responsables de la expedición y renovación del permiso de conducir.
Aun cuando es verdad, por una parte, que el régimen de prueba del cumplimiento del requisito de residencia normal ante las autoridades responsables de la expedición y renovación de los permisos de conducción es de competencia de los Estados miembros y, por otra parte, que la Directiva 2006/126 únicamente establece, como se desprende de su considerando 8, las condiciones mínimas de expedición de los permisos de conducción por parte de los Estados miembros, resulta no obstante del artículo 12 de la Directiva, en relación con el artículo 7, apartados 1, letra e), y 3, letra b), de ésta, que el resultado que han de alcanzar los Estados miembros, de conformidad con estos preceptos, consiste en determinar si se cumplen los criterios para demostrar si una persona tiene su residencia normal en su territorio, enumerados en dicho artículo 12, a fin de comprobar si esa persona cumple el requisito de residencia normal.
Por lo tanto, el régimen de prueba del cumplimiento del requisito de residencia normal no debe rebasar lo necesario para permitir a las autoridades del Estado miembro competente para la expedición y renovación del permiso de conducción asegurarse de que el interesado cumple dicho requisito, de acuerdo con los criterios señalados en el artículo 12 de la Directiva 2006/126.
A estos efectos, el hecho de que un Estado miembro supedite la expedición y renovación de un permiso de conducir a la obligación de tener un domicilio declarado en su territorio parece un método adecuado, que puede facilitar a las autoridades competentes comprobar el cumplimiento del requisito de residencia normal.
Sin embargo, la obligación absoluta de tener un domicilio declarado en el territorio de un Estado miembro y, por lo tanto, la denegación opuesta al solicitante de un permiso de conducción de recurrir a otros medios de prueba que demuestren que satisface los criterios enunciados en el artículo 12 de la Directiva 2006/126 rebasan lo necesario para permitir a las autoridades competentes asegurarse de que el interesado cumple el requisito de residencia normal.
En efecto, el artículo 12 de la Directiva 2006/126 establece, en lo que se refiere al requisito de residencia normal, una serie de criterios objetivos que permiten demostrar si el solicitante tiene su residencia normal en ese territorio.
Pues bien, es previsible que un solicitante responda a estos criterios, que permitan demostrar que tiene su residencia normal en el territorio de un Estado miembro, sin que a la vez tenga un domicilio declarado en dicho Estado miembro, como parece ser el caso del Sr. Nīmanis. En estas circunstancias, este solicitante podría, e incluso debería, ver rechazada la expedición de un permiso de conducción en otros Estados miembros de acuerdo con el requisito de residencia normal, pues no tiene una residencia normal en el territorio de éstos, en el sentido de lo dispuesto en el artículo 12 de la Directiva 2006/126.
En consecuencia, el interesado podría verse privado de la posibilidad de obtener un permiso de conducción en la Unión, aun cuando tiene su residencia normal, en el sentido del artículo 12 de la Directiva 2006/126, en el territorio de un Estado miembro.
Por otra parte, una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual el único medio de que dispone el solicitante de un permiso de conducción —para probar a las autoridades competentes que cumple el requisito de residencia normal— consiste en demostrar la existencia de una declaración de domicilio del interesado en el territorio de dicho Estado miembro resulta demasiado excluyente. En efecto, una normativa como esa da prioridad a un dato que no refleja el conjunto de los criterios enunciados en el artículo 12 de la Directiva 2006/126, en la medida en que excluye cualquier otro dato que se corresponda con las situaciones contempladas en el citado artículo.
Atendidas las consideraciones precedentes, ha de responderse a la cuestión planteada que el artículo 12 de la Directiva 2006/126 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual el único medio de que dispone una persona que solicita la expedición o renovación de un permiso de conducción en ese Estado miembro, para probar que cumple el requisito de «residencia normal» en el territorio de dicho Estado miembro a efectos de lo dispuesto en el citado artículo 12, establecido en el artículo 7, apartados 1, letra e), y 3, letra b), de dicha Directiva, consiste en demostrar la existencia de un domicilio declarado en el territorio del Estado miembro de que se trata.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados al presentar observaciones ante el Tribunal de Justicia, distintos de aquellos en que hayan incurrido dichas partes, no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara:

El artículo 12 de la Directiva 2006/126/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, sobre el permiso de conducción, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual el único medio de que dispone una persona que solicita la expedición o renovación de un permiso de conducción en ese Estado miembro, para probar que cumple el requisito de «residencia normal» en el territorio de dicho Estado miembro a efectos de lo dispuesto en el citado artículo 12, establecido en el artículo 7, apartados 1, letra e), y 3, letra b), de dicha Directiva, consiste en demostrar la existencia de un domicilio declarado en el territorio del Estado miembro de que se trata.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: letón.