CELEX: 62008CJ0052
Nesplnění povinnosti státem
Notáři
Směrnice 2005/36/ES

Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Portugalská republika tím, že nepřijala právní
a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2005/36/ES ze dne 6. července 2005
o uznávání odborných kvalifikací (Úř. věst. L 255, s. 22), nesplnila povinnosti, které pro ni z této směrnice vyplývají.

Právní rámec

Právo Unie
Devátý bod odůvodnění směrnice 2005/36 uvádí, že „[z]ásady a záruky pro svobodu usazování, na nichž jsou založeny různé platné
systémy uznávání, by se měly zachovat, ale na základě zkušeností by se měla zlepšit jejich pravidla“.
Podle čtrnáctého bodu odůvodnění této směrnice „[m]echanismus uznávání kvalifikace stanovený [směrnicí Rady 89/48/EHS ze dne
21. prosince 1988 o obecném systému pro uznávání vysokoškolských diplomů vydaných po ukončení nejméně tříletého odborného
vzdělávání a přípravy (Úř. věst. 1989, L 19, s. 16; Zvl. vyd. 05/01, s. 337)] se nemění“.
Čtyřicátý první bod odůvodnění směrnice 2005/36 uvádí, že „[p]oužití čl. 39 odst. 4 [ES] a článku 45 [ES] není touto směrnicí
dotčeno, zejména pokud jde o notáře“.
Článek 2 odst. 3 směrnice 2005/36 zní takto:
„Pokud je pro dané regulované povolání stanovena v samostatném právním nástroji Společenství jiná zvláštní úprava, která přímo
souvisí s uznáváním odborných kvalifikací, neuplatňují se odpovídající ustanovení této směrnice.“
Povolání notáře nebylo předmětem žádného takového samostatného právního nástroje Unie, jaký zmiňuje uvedený čl. 2 odst. 3.
Směrnice 2005/36 svým článkem 62 s účinkem ode dne 20. října 2007 zrušila směrnici 89/48.

Vnitrostátní právní úprava
V portugalském právním řádu vykonávají notáři svou činnost v rámci svobodného povolání. Organizace tohoto povolání je upravena
legislativním nařízením ze dne 4. února 2004 o přijetí notářského řádu (
Diário da República
I, řada-A, č. 29, ze dne 4. února 2004, dále jen „notářský řád“).
Článek 1 odst. 1 a 2 notářského řádu stanoví:
„1.      Notář je právník, jehož písemné dokumenty, vypracované v rámci výkonu jeho funkce, mají sílu veřejné listiny.
2.      Notář je současně osoba zastávající veřejný úřad, která sepisuje veřejné listiny o právních úkonech a zajišťuje jejich úschovu,
a příslušník svobodného povolání, který jedná zcela nezávisle a nestranně; strany si jej vybírají svobodně.“
Článek 4 odst. 1 uvedeného řádu stanoví, že „obecně je úkolem notáře sepisovat veřejné listiny podle vůle zúčastněných stran,
kterou musí zjistit, vykládat a přizpůsobit požadavkům práva, přičemž [a přitom] uvedené strany informuje o jejím významu
a dosahu“.
Článek 4 odst. 2 téhož řádu upřesňuje, že notář má pravomoc zejména k sepisování závětí a jiných veřejných listin, ověřování
nebo uznávání dokumentů nebo podpisů, vydávání osvědčení, ověřování překladů, vydávání výpisů nebo opisů notářských zápisů,
pořizování zápisů o průběhu schůzí a úschově listin.
Podle článku 25 notářského řádu je přístup k povolání notáře podmíněn splněním následujících čtyř kumulativních podmínek:
–        neexistence překážky výkonu veřejné funkce nebo zákazu výkonu funkce notáře;
–        uchazeč musí být držitelem vysokoškolského diplomu v oboru právo uznaného portugalskými právními předpisy;
–        absolvování notářské praxe a
–        úspěšné složení zkoušky organizované notářskou komorou.
Legislativním nařízením č. 27/2004 ze dne 4. února 2004 (
Diário da República
I, řada-A, č. 29, ze dne 4. února 2004), byla zřízena notářská komora. Jmenování notářem se řídí vyhláškou ministra spravedlnosti
č. 398/2004 ze dne 21. dubna 2004.
Podle článku 38 legislativního nařízení č. 76-A/2006, ze dne 29. března 2006 (
Diário da República
I, řada-A, č. 63, ze dne 29. března 2006), byly pravomoci k sepisování veřejných listin o právních úkonech, ověřování a uznávání
dokumentů přiznány rovněž správcům a úředníkům registračních úřadů, uznaným obchodním nebo průmyslovým komorám, jakož i advokátům
a „solicitadores“. Tato sepsání veřejné listiny o právním úkonu, ověření a uznání propůjčují dotčenému dokumentu stejnou důkazní
sílu, jakou by měl, kdyby byl vyhotoven notářem.
Jak Portugalská republika vysvětlila na jednání, portugalský zákonodárce postupně odstranil nutnost sepsání veřejné listiny
o právním úkonu notářem u téměř všech úkonů, u nichž bylo sepsání takové listiny dříve vyžadováno.

Postup před zahájením soudního řízení
Komise obdržela stížnost týkající se neprovedení směrnice 89/48 ve vztahu k povolání notáře v Portugalsku. Po přezkumu této
stížnosti Komise dopisem ze dne 20. prosince 2001 vyzvala Portugalskou republiku, aby jí ve lhůtě dvou měsíců předložila vyjádření
k neprovedení této směrnice.
Ve své odpovědi ze dne 17. června 2002 na výzvu dopisem Portugalská republika Komisi sdělila, že právě probíhá reforma právních
předpisů v oblasti přístupu k povolání notáře.
Komise dne 18. října 2006 tomuto členskému státu zaslala odůvodněné stanovisko, v němž dospěla k závěru, že uvedený členský
stát nesplnil povinnosti, jež pro něj vyplývají ze směrnice 89/48. Komise Portugalskou republiku vyzvala k přijetí opatření
nezbytných k tomu, aby tomuto stanovisku vyhověla, ve lhůtě dvou měsíců od jeho přijetí.
V dopise ze dne 24. ledna 2007 Portugalská republika uvedla důvody, proč má za to, že stanovisko zastávané Komisí není opodstatněné.
Za těchto podmínek se Komise rozhodla podat projednávanou žalobu.

K žalobě

Argumentace účastníků řízení
Komise zaprvé poukazuje na to, že notáři se neúčastní výkonu veřejné moci ve smyslu čl. 45 prvního pododstavce ES. V této
souvislosti připomíná, že vzhledem k tomu, že uvedené ustanovení stanoví výjimku ze svobody usazování, mělo by být vykládáno
restriktivně (rozsudek ze dne 21. června 1974, Reyners, 2/74, Recueil, s. 631, bod 43).
Působnost uvedené výjimky by mimoto měla být omezena na činnosti, které jako takové zahrnují přímou a specifickou účast na
výkonu veřejné moci (výše uvedený rozsudek Reyners, body 44 a 45). Podle Komise předpokládá pojem veřejné moci výkon rozhodovací
pravomoci nad rámec oprávnění vycházejících z obecného práva, který se vyznačuje oprávněním jednat nezávisle na vůli jiných
subjektů, nebo dokonce proti jejich vůli. Podle judikatury Soudního dvora se veřejná moc vyznačuje zejména výkonem donucovacích
pravomocí (rozsudek ze dne 29. října 1998, Komise v. Španělsko, C‑114/97, Recueil, s. I‑6717, bod 37).
Z oblasti působnosti čl. 45 prvního pododstavce ES jsou tak vyloučeny podpůrné činnosti a činnosti, které jinak přispívají
k fungování veřejné moci (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 13. července 1993, Thijssen, C‑42/92, Recueil, s. I‑4047, bod
22).
Podle názoru Komise i Spojeného království Velké Británie a Severního Irska je třeba rozlišovat mezi činnostmi spjatými s výkonem
veřejné moci a činnostmi vykonávanými v obecném zájmu. Různým povoláním totiž byly v obecném zájmu svěřeny zvláštní pravomoci,
aniž jsou však tato povolání spjata s výkonem veřejné moci.
Vzhledem k tomu, že portugalské právní předpisy nesvěřují notářům rozhodovací pravomoci, neúčastní se notáři podle Komise
a Spojeného království výkonu veřejné moci.
Komise zadruhé přezkoumává podmínky, kterým podléhá přístup k povolání notáře v Portugalsku, z hlediska požadavků směrnice
2005/36.
Stejně jako Spojené království má Komise za to, že čtyřicátý první bod odůvodnění této směrnice nevylučuje povolání notáře
z oblasti působnosti uvedené směrnice. Tento bod odůvodnění je podle ní třeba vykládat v tom smyslu, že čl. 45 první pododstavec ES
se použije na povolání notáře v rozsahu, v němž je toto povolání spjato s výkonem veřejné moci. Vzhledem k tomu, že v portugalském
právním řádu se notář neúčastní výkonu veřejné moci, směrnice 2005/36 se na něj vztahuje.
V tomto ohledu Komise uvádí, že výkon povolání notáře v Portugalsku podléhá splnění pěti podmínek. Zaprvé, uchazeči musí být
držiteli vysokoškolského diplomu v oboru právo vydaného portugalskou univerzitou nebo vysokoškolského diplomu, který je podle
portugalských právních předpisů rovnocenný. Zadruhé, uchazeči musí úspěšně složit zkoušku umožňující získat titul notáře.
Zatřetí musí absolvovat praxi, po jejímž skončení se již titularizovaný notář vyjádří ke způsobilosti uchazeče vykonávat povolání
notáře. Začtvrté musí uchazeči po ukončení uvedené praxe úspěšně složit druhou zkoušku umožňující jim výkon povolání notáře.
Zapáté se uchazeči ujímají funkce složením slibu před ministrem spravedlnosti a prezidentem notářské komory.
Komise má za to, že první tři podmínky uvedené v předchozím bodě nejsou slučitelné s požadavky směrnice 2005/36. První podmínka
je podle ní v rozporu s čl. 13 odst. 1 a čl. 14 odst. 3 této směrnice, jelikož držitelům vysokoškolských diplomů v oboru právo
vydaných univerzitami jiných členských států nebo vysokoškolských diplomů, které nejsou považovány za rovnocenné, znemožňuje
vykonávat v Portugalsku povolání notáře. Druhá podmínka je v rozporu zejména s čl. 14 odst. 3 uvedené směrnice, jelikož zkouška
umožňující získat titul notáře se týká širokého spektra oblastí a nezohledňuje oblasti, které už zahrnuje diplom nebo doklad
o dosažené kvalifikaci uchazeče. Pokud jde o třetí podmínku, dotčená praxe podle Komise nepředstavuje pouze adaptační období,
ale rovněž a současně i zkoušku způsobilosti, ačkoli čl. 14 odst. 3 směrnice 2005/36 kombinaci adaptačního období a zkoušky
způsobilosti zapovídá.
Portugalská republika, podporovaná Litevskou republikou, Slovinskou republikou a Slovenskou republikou, zaprvé uvádí, že podle
právních předpisů Unie a judikatury Soudního dvora se notář účastní výkonu veřejné moci ve smyslu čl. 45 prvního pododstavce ES.
Soudní dvůr totiž ve svém rozsudku ze dne 30. září 2003, Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española (C‑405/01, Recueil,
s. I‑10391, bod 42), podle názoru Portugalské republiky potvrdil, že činnosti notáře v oblasti sepisování závětí představují
účast na uplatňování výsad veřejné moci.
Evropský parlament podle Portugalské republiky rovněž dospěl k závěru o použitelnosti čl. 45 prvního pododstavce ES na povolání
notáře, a to v usnesení ze dne 18. ledna 1994 o stavu a organizaci povolání notáře ve dvanácti členských státech Společenství
(Úř. věst. C 44, s. 36), jakož i v usnesení ze dne 23. března 2006 o právních profesích a obecném zájmu na fungování právních
systémů (Úř. věst. C 292E, s. 105).
Rovněž směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/31/ES ze dne 8. června 2000 o některých právních aspektech služeb informační
společnosti, zejména elektronického obchodu, na vnitřním trhu (směrnice o elektronickém obchodu) (Úř. věst. L 178, s. 1; Zvl.
vyd. 13/25, s. 399) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu
(Úř. věst. L 376, s. 36) podle názoru Portugalské republiky vylučují činnosti notáře z oblasti své působnosti.
Některé aspekty postavení notáře, a sice především jeho postavení osoby zastávající veřejný úřad, režim
numerus clausus
, který se na něj vztahuje, skládání slibu a neslučitelnost funkcí stanovená zákonem, podle ní rovněž dokládají účast notářů
na výkonu veřejné moci.
Ohledně údajného neprovedení směrnice 2005/36 Portugalská republika, Litevská republika a Slovinská republika zadruhé poukazují
na to, že čtyřicátý první bod odůvodnění této směrnice výslovně uvádí, že „[p]oužití čl. 39 odst. 4 [ES] a článku 45 [ES]
není touto směrnicí dotčeno, zejména pokud jde o notáře“. Tato výhrada podle jejich názoru potvrzuje, že povolání notáře je
z působnosti směrnice 2005/36 vyloučeno. Podobná výhrada je podle nich uvedena v bodě 12 odůvodnění směrnice 89/48.
Portugalská republika odkazuje na přípravné práce ke směrnici 2005/36, zejména na legislativní usnesení Evropského parlamentu
k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o uznávání odborných kvalifikací (Úř. věst. 2004, C 97E, s. 230), přijaté v prvním
čtení dne 11. února 2004, a dospívá k závěru, že zákonodárce Unie vyňal povolání notáře z oblasti působnosti uvedené směrnice.
Česká republika má za to, že vzhledem k tomu, že výkon notáře vyžaduje přesnou znalost vnitrostátního práva hostitelského
členského státu, je požadavek zkoušky způsobilosti z otázek vnitrostátního práva tohoto členského státu v souladu s podmínkami
uvedenými v čl. 3 odst. 1 písm. h) směrnice 2005/36.
Slovinská republika poukazuje na to, že Soudní dvůr by měl i bez návrhu projednávanou žalobu odmítnout, jelikož předmětem
postupu před zahájením soudního řízení bylo údajné neprovedení směrnice 89/48, zatímco projednávaná žaloby vytýká Portugalské
republice nesplnění povinností, jež pro ni vyplývají ze směrnice 2005/36.

Závěry Soudního dvora
K přípustnosti žaloby
Z podání Komise vyplývá, že projednávaná žaloba se týká údajného neprovedení směrnice 2005/36. Je však třeba poznamenat, že
jak výzvy dopisem, tak odůvodněné stanovisko vydané Komisí se týkají směrnice 89/48. Je proto třeba i bez návrhu přezkoumat
otázku přípustnosti projednávané žaloby.
Na základě své judikatury může totiž Soudní dvůr i bez návrhu zkoumat, zda jsou splněny podmínky stanovené v článku 226 ES
pro podání žaloby pro nesplnění povinnosti (rozsudky ze dne 31. března 1992, Komise v. Itálie, C‑362/90, Recueil, s. I‑2353,
bod 8, a ze dne 9. září 2004, Komise v. Řecko, C‑417/02, Sb. rozh. s. I‑7973, bod 16).
Podle ustálené judikatury se nesplnění povinnosti v rámci žaloby na základě článku 226 ES musí posuzovat z hlediska právních
předpisů Unie platných v době, kdy uplynula lhůta stanovená dotčenému členskému státu Komisí k tomu, aby vyhověl jejímu odůvodněnému
stanovisku (viz zejména rozsudky ze dne 10. září 1996, Komise v. Německo, C‑61/94, Recueil, s. I‑3989, bod 42; ze dne 5. října
2006, Komise v. Belgie, C‑377/03, Sb. rozh. s. I‑9733, bod 33, a ze dne 10. září 2009, Komise v. Řecko, C‑416/07, Sb. rozh.
s. I‑7883, bod 27). Je přitom nutné konstatovat, že směrnice 2005/36 zrušila směrnici 89/48 od 20. října 2007, tedy po uplynutí
lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku.
Nicméně, jak již Soudní dvůr judikoval, i když návrhová žádání v žalobě v zásadě nemohou být rozšířena nad rámec nesplnění
povinností uvedených ve výroku odůvodněného stanoviska a ve výzvě dopisem, nemění to nic na tom, že Komise je oprávněna domáhat
se určení nesplnění povinností, které vyplývají z původního znění aktu Unie, jenž byl následně změněn nebo zrušen, a které
byly zachovány novým aktem Unie. Naopak předmět sporu nemůže být rozšířen na povinnosti vyplývající z nových předpisů, kterým
neodpovídají žádné povinnosti v původním znění dotčeného aktu, jinak by totiž došlo k porušení podstatných formálních náležitostí
postupu vedoucího k určení nesplnění povinnosti (viz v tomto ohledu rozsudky ze dne 9. listopadu 1999, Komise v. Itálie, C‑365/97,
Recueil, s. I‑7773, bod 36; ze dne 12. června 2003, Komise v. Itálie, C‑363/00, Recueil, s. I‑5767, bod 22, výše uvedený rozsudek
ze dne 10. září 2009, Komise v. Řecko, bod 28).
V důsledku toho jsou návrhová žádání v žalobě Komise směřující k určení, že Portugalská republika nesplnila své povinnosti
vyplývající ze směrnice 2005/36, v zásadě přípustná pod podmínkou, že tyto povinnosti jsou obdobné těm, které vyplývají ze
směrnice 89/48 (viz obdobně výše uvedený rozsudek ze dne 10. září 2009, Komise v. Řecko, bod 29).
Jak přitom vyplývá z devátého bodu odůvodnění směrnice 2005/36, tato směrnice, jejímž cílem je zlepšit, uspořádat a racionalizovat
stávající ustanovení sjednocením použitelných zásad, zachovává zásady a záruky pro svobodu usazování, na nichž jsou založeny
různé platné systémy uznávání, jako je systém zavedený směrnicí 89/48.
Rovněž čtrnáctý bod odůvodnění směrnice 2005/36 uvádí, že mechanismus uznávání zavedený mimo jiné směrnicí 89/48 se nemění.
V projednávaném případě Komise Portugalské republice nevytýká neprovedení určitého ustanovení směrnice 2005/36 ve vztahu k povolání
notáře, ale neprovedení této směrnice jako celku.
Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že tato údajná povinnost provést směrnici 2005/36 ve vztahu k povolání notáře je
obdobná povinnosti vyplývající ze směrnice 89/48 v rozsahu, v němž jsou zásady a záruky, na nichž je založen mechanismus uznávání
zavedený posledně uvedenou směrnicí, jednak zachovány ve směrnici 2005/36, a dále v rozsahu, v němž tento mechanismus zůstal
po přijetí směrnice 2005/36 nezměněn.
Žalobu je tedy třeba považovat za přípustnou.
K věci samé
Komise Portugalské republice vytýká, že neprovedla směrnici 89/48 ve vztahu k povolání notáře. Je tedy třeba přezkoumat, zda
se tato směrnice vztahuje na uvedené povolání.
Za tímto účelem je třeba zohlednit legislativní kontext, do něhož směrnice zapadá.
Je tak třeba uvést, že zákonodárce ve dvanáctém bodě odůvodnění směrnice 89/48, která předcházela směrnici 2005/36, výslovně
stanovil, že obecným systémem uznávání vysokoškolských diplomů zavedeným prvně uvedenou směrnicí „není dotčeno použití [...]
článku [45 ES]“. Zde vyjádřená výhrada je projevem vůle zákonodárce ponechat činnosti spadající do působnosti čl. 45 prvního
pododstavce ES mimo oblast působnosti směrnice 89/48.
V době před přijetím směrnice 89/48 přitom Soudní dvůr neměl příležitost rozhodnout o otázce, zda činnosti notáře spadají,
či nespadají do působnosti čl. 45 prvního pododstavce ES.
V letech následujících po přijetí směrnice 89/48 Parlament ve svých usneseních z roků 1994 a 2006 zmíněných v bodě 32 tohoto
rozsudku na jednu stranu uvedl, že čl. 45 první pododstavec ES se musí plně uplatnit na profesi notáře jako takovou, zatímco
na druhou stranu projevil přání, aby byla odstraněna podmínka státní příslušnosti pro přístup k tomuto povolání.
Zákonodárce Unie mimoto při přijímání směrnice 2005/36, která nahradila směrnici 89/48, dbal na to, aby ve čtyřicátém prvním
bodě odůvodnění prvně uvedené směrnice bylo upřesněno, že touto směrnicí není dotčeno použití článku 45 ES, „zejména pokud
jde o notáře“. Zákonodárce Unie vyjádřením této výhrady nezaujal postoj k použitelnosti čl. 45 prvního pododstavce ES, a tudíž
ani směrnice 2005/36, ve vztahu k činnostem notáře.
Svědčí o tom zejména přípravné práce na posledně uvedené směrnici. Parlament totiž ve svém legislativním usnesení zmíněném
v bodě 36 tohoto rozsudku navrhl, aby v textu směrnice 2005/36 bylo výslovně uvedeno, že se tato směrnice nevztahuje na notáře.
Jestliže tento návrh nebyl přijat v pozměněném návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o uznávání odborných kvalifikací
[KOM(2004) 317 v konečném znění] ani ve společném postoji (ES) č. 10/2005 ze dne 21. prosince 2004 přijatém Radou v souladu
s postupem stanoveným v článku 251 Smlouvy o založení Evropského společenství za účelem přijetí směrnice Evropského parlamentu
a Rady o uznávání odborných kvalifikací (Úř. věst. 2005, C 58E, s. 1), pak to nebylo proto, že by se zamýšlená směrnice měla
na povolání notáře vztahovat, ale především proto, že „výjimka ze zásad svobody usazování a volného pohybu služeb ve vztahu
k činnostem, které jsou přímo a specificky spjaty s veřejnou mocí, je upravena v čl. 45 prvním pododstavci ES“.
V tomto ohledu je vzhledem ke zvláštním okolnostem, které doprovázely legislativní proces, jakož i ke stavu nejistoty, který
tím byl vyvolán, jak vyplývá z legislativního kontextu připomenutého výše, zřejmé, že nelze konstatovat, že by členské státy
od okamžiku uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku měly dostatečně jasnou povinnost provedení směrnice 89/48 ve
vztahu k povolání notáře.
Žalobu je proto třeba zamítnout.

K nákladům řízení
Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to
účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Portugalská republika požadovala náhradu nákladů
řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení.
Podle čl. 69 odst. 4 prvního pododstavce téhož jednacího řádu členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci,
nesou vlastní náklady. Česká republika, Litevská republika, Slovinská republika, Slovenská republika a Spojené království
proto ponesou vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1)
Žaloba se zamítá.
2)
Evropské komisi se ukládá náhrada nákladů řízení.
3)
Česká republika, Litevská republika, Slovinská republika, Slovenská republika a Spojené království Velké Británie a Severního
Irska ponesou vlastní náklady řízení.
Podpisy.
*
Jednací jazyk: portugalština.