CELEX: 62012CJ0417
Hogere voorziening
EOGFL
Braaklegging van grond
Controles met teledetectie
Plantendek op de braakgelegde grond
Financiële correcties

Met zijn hogere voorziening verzoekt het Koninkrijk Denemarken om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie Denemarken/Commissie (T‑212/09, EU:T:2012:335; hierna: „bestreden arrest”), waarbij zijn beroep is verworpen tot gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 2009/253/EG van de Commissie van 19 maart 2009 houdende onttrekking aan communautaire financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten voor het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, of voor het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) hebben verricht (
PB L 75, blz. 15
; hierna: „litigieuze beschikking”). Het Koninkrijk Denemarken had dit beroep ingesteld omdat bepaalde uitgaven die het in verband met braaklegging had gedaan, bij die beschikking werden uitgesloten van communautaire financiering.
Toepasselijke bepalingen
Verordening (EG) nr. 1258/1999
Verordening (EG) nr. 1258/1999 van de Raad van 17 mei 1999 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (
PB L 160, blz. 103
), die ten tijde van de feiten van het hoofdgeding van toepassing was, bepaalde in artikel 7, lid 4, eerste alinea:
„De Commissie neemt een besluit over de bedragen die van de in de artikelen 2 en 3 bedoelde communautaire financiering moeten worden uitgesloten, wanneer zij constateert dat de desbetreffende uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn verricht.”
Verordening (EG) nr. 2316/1999
Verordening (EG) nr. 2316/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (
PB L 280, blz. 43
), die gold ten tijde van de feiten van het hoofdgeding, bepaalde in artikel 19:
„1.   Overeenkomstig dit hoofdstuk braakgelegde grond moet een aaneengesloten oppervlakte van ten minste 0,3 ha beslaan en ten minste 20 m breed zijn.
De lidstaten mogen:
a)
kleinere oppervlakten in aanmerking nemen wanneer het gaat om gehele percelen omgeven door permanente afscheidingen, zoals muren, heggen en waterlopen;
[...]
4.   De lidstaten nemen passende, op de specifieke situatie van de braakgelegde grond afgestemde maatregelen, met het oog op verzorging van die grond en bescherming van het milieu. Deze maatregelen kunnen ook de instandhouding van een plantendek omvatten; in dat geval moet ervoor worden gezorgd dat dit plantendek niet voor de productie van zaaizaad of pootgoed kan worden bestemd en in geen geval vóór 31 augustus voor landbouwdoeleinden kan worden gebruikt en evenmin vóór 15 januari van het daaropvolgende jaar een voor verkoop bestemde plantaardige productie kan opleveren.
[...]”
Verordening (EG) nr. 2419/2001
Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het bij verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad ingestelde geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (
PB L 327, blz. 11
) bepaalde in artikel 15:
„De administratieve controles en de controles ter plaatse worden zo uitgevoerd dat op betrouwbare wijze kan worden geverifieerd of aan de voorwaarden voor toekenning van steunbedragen is voldaan.”
Artikel 22, lid 1, van deze verordening, dat betrekking heeft op de bepaling van de oppervlakte van de percelen landbouwgrond, luidde als volgt:
„De oppervlakte van de percelen landbouwgrond wordt bepaald met behulp van ieder door de bevoegde instantie omschreven geschikt middel dat een meetnauwkeurigheid garandeert die ten minste overeenkomt met die welke volgens de nationale bepalingen voor officiële metingen is vereist. De bevoegde instantie stelt een tolerantiemarge vast met inachtneming van de gebruikte meettechniek, de nauwkeurigheid van de beschikbare officiële documenten, de plaatselijke situatie, zoals de helling of de vorm van de percelen, en het bepaalde in lid 2.”
Artikel 23 van deze verordening omschreef hoe controles door middel van teledetectie dienden te verlopen.
Verordening (EG) nr. 1290/2005
Artikel 31 van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (
PB L 209, blz. 1
), met als opschrift „Conformiteitsgoedkeuring”, bepaalt in de leden 1 tot en met 3:
„1.   De Commissie beslist bij beschikking volgens de in artikel 41, lid 3, bedoelde procedure over de aan communautaire financiering te onttrekken bedragen wanneer zij constateert dat uitgaven zoals bedoeld in artikel 3, lid 1, en artikel 4 niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn verricht.
2.   De Commissie bepaalt de aan financiering te onttrekken bedragen met name in het licht van het belang van de geconstateerde niet-naleving. Zij houdt rekening met de aard en de ernst van de inbreuk en met de financiële schade voor de Gemeenschap.
3.   Voordat enig besluit tot weigering van financiering wordt genomen, doet de Commissie schriftelijk mededeling van de resultaten van haar verificaties, en de betrokken lidstaat van zijn antwoorden daarop, waarna beide partijen pogen overeenstemming te bereiken over de te nemen maatregelen.
Wordt geen overeenstemming bereikt, dan kan de lidstaat verzoeken om opening van een procedure die tot doel heeft de respectieve standpunten binnen een termijn van vier maanden tot elkaar te brengen en waarvan de resultaten worden vermeld in een verslag dat aan de Commissie wordt meegedeeld en door haar wordt onderzocht voordat zij een besluit neemt over een eventuele weigering van financiering.”
Richtsnoeren
Document nr. VI/5330/97 van de Commissie van 23 december 1997, getiteld „Berekening van de financiële consequenties bij de voorbereiding van de beschikking inzake de goedkeuring van de rekeningen in het kader van het EOGFL-Garantie” (hierna: „richtsnoeren”) beschrijft de methode voor de toepassing van forfaitaire financiële correcties. Het bepaalt met name:
„Forfaitaire correcties moeten worden overwogen als de Commissie constateert dat controles die in een regeling expliciet zijn voorgeschreven of die impliciet vereist zijn om een expliciet voorschrift na te leven [...] (bijvoorbeeld de beperking van de steun tot [producten van een bepaalde kwaliteit]) [achterwege zijn gebleven].
[...]
Wanneer de controles wel zijn uitgevoerd, maar niet geheel zoals het hoort, moet worden nagegaan hoe ernstig men bij de controle in gebreke is gebleven. Vrijwel elke controleprocedure is voor verbetering vatbaar en de auditor van de Commissie heeft onder meer tot taak aan te geven hoe deze procedures kunnen worden verbeterd, en extra controles aan te bevelen die, hoewel de wetgever daar niet in heeft voorzien, aanvullende garanties bieden wat betreft het regelmatige karakter van de uitgave in de specifieke situatie van de betrokken lidstaat. Het feit dat de wijze waarop een controleprocedure functioneert, voor verbetering vatbaar is, is op zichzelf evenwel geen voldoende reden om een financiële correctie toe te passen. Er moet sprake zijn van een ernstige tekortkoming bij de toepassing van expliciete communautaire voorschriften, en de tekortkoming moet voor het [Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL)] reële risico’s voor financieel nadeel of onregelmatigheden inhouden.”
De richtsnoeren definiëren aan welke voorwaarden moet zijn voldaan voor de toepassing van een forfaitaire financiële correctie ten belope van 2 %, 5 %, 10 % of 25 % van de gedeclareerde uitgaven.
Aan het geding ten grondslag liggende feiten en de litigieuze beschikking
Nadat de Europese Commissie in oktober en december 2004 een onderzoek ter plaatse had verricht om na te gaan hoe de Deense autoriteiten in de verkoopseizoenen 2002 tot en met 2004 het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor akkerbouwgewassen hadden toegepast, heeft zij het Koninkrijk Denemarken meegedeeld dat deze autoriteiten inbreuk hadden gemaakt op de bepalingen van verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (
PB L 160, blz. 1
) en van verordening (EEG) nr. 3508/92 van de Raad van 27 november 1992 tot instelling van een geïntegreerd beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (
PB L 355, blz. 1
).
Nadat de Commissie haar bevindingen overeenkomstig artikel 8, lid 1, van verordening (EG) nr. 1663/95 van de Commissie van 7 juli 1995 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EEG) nr. 729/70 aangaande de procedure inzake de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie (
PB L 158, blz. 6
), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2245/1999 van de Commissie van 22 oktober 1999 (
PB L 273, blz. 5
), aan het Koninkrijk Denemarken had meegedeeld bij brief van 27 juni 2006, en na verdere briefwisseling, heeft zij deze lidstaat er bij brief van21 februari 2008 van op de hoogte gesteld dat financiële correcties van 5 % en 10 % moesten worden toegepast op bepaalde uitgaven die tijdens de verkoopseizoenen 2002 tot en met 2004 waren gedaan. Die correcties vertegenwoordigden in totaal een bedrag van 750 miljoen Deense kroon (DKK).
Aangezien het Koninkrijk Denemarken die correcties ongerechtvaardigd achtte, heeft het de zaak voorgelegd aan het bemiddelingsorgaan.
Dat orgaan is in zijn verslag van 9 september 2008 tot de conclusie gekomen dat de standpunten van de twee antagonisten onverenigbaar waren en heeft de Commissie verzocht haar voorstel om de correcties van 5 % en 10 % op alle betrokken uitgaven toe te passen, te heroverwegen.
Zoals de Commissie heeft uiteengezet in het syntheseverslag van het directoraat-generaal (DG) „Landbouw en plattelandsontwikkeling” van 6 januari 2009 inzake de resultaten van de inspecties die de Commissie heeft verricht in het kader van de procedure ter goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie, dat is opgesteld krachtens artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 en artikel 31 van verordening nr. 1290/2005 (hierna: „syntheseverslag”), heeft zij bij de litigieuze beschikking forfaitaire financiële correcties van – naargelang het geval – 2 %, 5 % of 10 % toegepast op de door het Koninkrijk Denemarken gedane uitgaven, omdat zij tekortkomingen had vastgesteld in verband met de controles door middel van teledetectie van de percelen en de controles op de naleving van de wettelijke vereisten inzake braakgelegde grond.
De Commissie heeft op de steun die tijdens de verkoopseizoenen 2003 en 2004 is betaald een forfaitaire correctie van 2 % toegepast wegens de financiële schade die aan het EOGFL is toegebracht, op grond dat het Koninkrijk Denemarken geen corrigerende maatregelen had genomen in het kader van de controles door middel van teledetectie, wanneer de percelen het voorwerp hadden uitgemaakt van metingen met behulp van beelden in hoge resolutie (hierna: „HR-beelden”).
Voorts heeft de Commissie verschillende onregelmatigheden inzake de braakgelegde grond vastgesteld die konden rechtvaardigen dat bepaalde uitgaven voor het EOGFL werden uitgesloten van financiering. Op basis van die vaststellingen is zij tot de conclusie gekomen dat de essentiële controles van deze grond niet waren uitgevoerd of althans zo slecht dat zij volledig ondoeltreffend waren. Derhalve heeft zij op de steun die tijdens de verkoopseizoenen 2002 tot en met 2004 is betaald een forfaitaire correctie toegepast van – afhankelijk van de betrokken situatie – 5 % of 10 %, ter vergoeding van de financiële schade die aan het EOGFL was toegebracht.
Bestreden arrest
Wat in de eerste plaats de regels inzake de controles door middel van teledetectie betreft, heeft het Gerecht in de punten 48 tot en met 50 van het bestreden arrest geoordeeld dat het Koninkrijk Denemarken zich er met behulp van een alternatieve methode van had moeten vergewissen dat de percelen op basis van de HR-beelden correct waren opgemeten, te meer daar de Deense autoriteiten in december 2002 op de hoogte waren gesteld van het feit dat de Commissie het gebruik van die meetmethode afried.
Voorts heeft het Gerecht in punt 52 van het bestreden arrest aangegeven dat de Commissie op grond van artikel 22, lid 1, van verordening nr. 2419/2001 om het even welk geschikt middel mocht gebruiken om de oppervlakte van de gecontroleerde percelen te bepalen.
Wat in de tweede plaats de regels met betrekking tot de controles van braakgelegde grond betreft, heeft het Gerecht allereerst in de punten 69 tot en met 85 van het bestreden arrest artikel 19, lid 4, van verordening nr. 2316/1999 uitgelegd en geoordeeld dat de instandhouding van een plantendek op een braakgelegd perceel, anders dan de Commissie had betoogd, geschikt is met het oog op de verzorging van de grond en de bescherming van het milieu. Het Gerecht heeft in punt 106 van het bestreden arrest evenwel vastgesteld dat het, wanneer de Commissie ernstige en redelijke twijfel koestert op basis van verschillende bewijselementen die losstaan van elkaar, volstaat dat een van die elementen wordt aanvaard om te concluderen dat de controles op een ontoereikende manier zijn uitgevoerd. Bijgevolg is het Gerecht voortgegaan met het onderzoek van de andere bewijselementen die de Commissie had aangedragen.
Na te hebben herhaald dat de lidstaten verplicht zijn om braakgelegde grond te verzorgen, heeft het Gerecht in de punten 93 en 94 van het bestreden arrest geoordeeld dat het plantendek op die grond krachtens de voornoemde bepaling moest worden verzorgd om de agronomische omstandigheden van die grond te bewaren.
Wat voorts het begrip „permanente afscheidingen” uit artikel 19, lid 1, tweede alinea, sub a, van verordening nr. 2316/1999 betreft, heeft het Gerecht in punt 101 van het bestreden arrest geoordeeld dat de in die bepaling bedoelde percelen slechts voor areaalbetalingen in aanmerking komen wanneer zij fysiek zijn afgescheiden. Derhalve heeft het de uitlegging van het Koninkrijk Denemarken afgewezen, volgens welke ook kadastrale grenzen beantwoorden aan de vereisten van die bepaling.
Met betrekking tot het argument dat de Commissie bepaalde onregelmatigheden inzake de braakgelegde percelen op onrechtmatige wijze heeft vastgesteld, heeft het Gerecht in punt 122 van het bestreden arrest verklaard dat het Koninkrijk Denemarken de steunaanvrager niet het voordeel van de twijfel kon gunnen wanneer op grond van de controles ter plaatse, die waren uitgevoerd na de periode van braaklegging, kon worden vastgesteld dat zich op de betrokken percelen hooibergen of bouwafval bevonden.
Het Gerecht heeft in punt 123 van het bestreden arrest geoordeeld dat de Commissie terecht had geconcludeerd dat redelijk en ernstig kon worden betwijfeld of de controles die het Koninkrijk Denemarken had uitgevoerd met betrekking tot de percelen ten aanzien waarvan bepaalde onregelmatigheden waren vastgesteld, wel volstonden, en dat deze lidstaat geen argumenten had aangevoerd die deze twijfel konden wegnemen.
Aangaande in de derde plaats het argument dat wezenlijke vormvoorschriften waren geschonden, heeft het Gerecht alle door het Koninkrijk Denemarken aangevoerde argumenten afgewezen.
Wat in de vierde plaats de regels inzake de financiële correcties betreft, heeft het Gerecht in punt 168 van het bestreden arrest geoordeeld dat de Commissie redelijkerwijs mocht besluiten dat er voor het EOGFL een aanzienlijk risico op financieel verlies bestond en dat het derhalve gerechtvaardigd was een forfaitaire correctie van 5 % of 10 % toe te passen.
Bijgevolg heeft het Gerecht het door het Koninkrijk Denemarken ingestelde beroep tot nietigverklaring verworpen.
Conclusies van partijen
Met zijn hogere voorziening verzoekt het Koninkrijk Denemarken het Hof om het bestreden arrest te vernietigen en zijn in eerste aanleg geformuleerde vorderingen toe te wijzen, en subsidiair om de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht.
De Commissie verzoekt het Hof om de hogere voorziening af te wijzen en het Koninkrijk Denemarken te verwijzen in de kosten.
Hogere voorziening
Tot staving van zijn hogere voorziening voert het Koninkrijk Denemarken vier middelen aan: onjuiste uitlegging van artikel 15 van verordening nr. 2419/2001, onjuiste uitlegging van artikel 19, lid 4, van verordening nr. 2316/1999, onjuiste rechtsopvattingen bij de toepassing van de regels inzake de bewijslast, en onjuiste rechtsopvattingen bij de toepassing van de bepalingen inzake forfaitaire correcties.
De Commissie meent dat alle middelen die tot staving van de hogere voorziening zijn aangevoerd, niet-ontvankelijk of in ieder geval ongegrond moeten worden verklaard.
Om te beginnen moet de door de Commissie opgeworpen algemene exceptie van niet-ontvankelijkheid worden onderzocht.
Algemene exceptie van niet-ontvankelijkheid
De Commissie antwoordt weliswaar op elk van de middelen die het Koninkrijk Denemarken heeft aangevoerd, maar voert primair aan dat de gehele hogere voorziening niet-ontvankelijk is, omdat deze lidstaat het Hof daarmee uitnodigt de feiten opnieuw te onderzoeken en hij ter ondersteuning ervan in wezen slechts de argumenten herhaalt die hij reeds in eerste aanleg had aangevoerd.
In dit verband moet in herinnering worden geroepen dat uit de artikelen 256, lid 1, VWEU en 58, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt dat de hogere voorziening beperkt is tot rechtsvragen.
Bovendien is het vaste rechtspraak dat de in eerste aanleg onderzochte rechtspunten in hogere voorziening opnieuw kunnen worden behandeld, wanneer een partij de uitlegging of toepassing van het Unierecht door het Gerecht betwist. De procedure van hogere voorziening zou immers ten dele haar betekenis verliezen indien een partij op die manier haar hogere voorziening niet kon baseren op middelen en argumenten die reeds voor het Gerecht zijn aangevoerd (arrest Frankrijk/Commissie, C‑601/11 P,
EU:C:2013:465
, punt 71).
Wat de onderhavige hogere voorziening betreft, hoeft enkel te worden vastgesteld dat het Koninkrijk Denemarken, zoals uit punt 29 van het onderhavige arrest blijkt en anders dan de Commissie betoogt, niet op algemene wijze beoogt op te komen tegen de feitelijke beoordelingen van het Gerecht door de middelen en argumenten te herhalen die het voor het Gerecht reeds heeft aangevoerd. Rekwirant werpt integendeel rechtsvragen op die in het kader van een hogere voorziening kunnen worden onderzocht.
Bijgevolg moet de door de Commissie opgeworpen algemene exceptie van niet-ontvankelijkheid worden afgewezen.
De excepties van niet-ontvankelijkheid die de Commissie meer in het bijzonder tegen welbepaalde middelen van de hogere voorziening heeft aangevoerd, moeten in het kader van deze middelen worden onderzocht.
Eerste middel
Argumenten van partijen
Met zijn eerste middel betoogt het Koninkrijk Denemarken dat het Gerecht artikel 15 van verordening nr. 2419/2001 juncto artikel 23 van die verordening, onjuist heeft uitgelegd. De met behulp van een wereldwijd plaatsbepalingssysteem (GPS) verkregen meetresultaten konden namelijk niet worden gebruikt om de met behulp van teledetectie verkregen meetresultaten te beoordelen, aangezien deze twee methoden noodzakelijkerwijs tot andere resultaten leiden.
Bovendien heeft het Gerecht de feiten niet getrouw weergegeven en zelfs geen standpunt ingenomen over gedetailleerde documenten waaruit blijkt dat de Deense autoriteiten aanvullende corrigerende controles hebben verricht.
De Franse Republiek betoogt dat het aan het Gerecht stond om na te gaan of metingen door middel van teledetectie minstens de mate van nauwkeurigheid garanderen die door de nationale voorschriften voor officiële metingen wordt vereist. Hoe dan ook moeten de nationale metingen steeds met een zekere tolerantiemarge worden beoordeeld.
De Commissie betoogt dat het Gerecht in punt 120 van het bestreden arrest op de zwakke punten van het Deense controlesysteem heeft gewezen. Met het aangevoerde middel wordt gewoon die feitelijke beoordeling ter discussie gesteld.
Beoordeling door het Hof
Zoals het Gerecht in de punten 37 tot en met 41 van het bestreden arrest terecht in herinnering heeft geroepen, staat het krachtens de artikelen 15 en 22, lid 1, van verordening nr. 2419/2001 aan de lidstaten om de maatregelen te nemen die zij geschikt achten om de doeltreffendheid van de controles te waarborgen en dus de juistheid te garanderen van de metingen die met behulp van teledetectie zijn gebeurd.
Uit die bepalingen blijkt dus weliswaar dat de lidstaten vrij mogen kiezen met behulp van welke middelen zij de oppervlakte van percelen landbouwgrond willen meten, maar deze middelen moeten wel voldoen aan een nauwkeurigheidsvereiste.
In die context kan het Gerecht niet worden verweten te hebben geoordeeld dat de Commissie zich, in het kader van het onderzoek van de door de Deense autoriteiten uitgevoerde meting van de percelen waarop de regeling voor braaklegging kon worden toegepast, op een andere methode mocht baseren dan die welke deze autoriteiten hadden gehanteerd.
Wanneer de Commissie onderzoekt of de lidstaat het op hem rustende nauwkeurigheidsvereiste heeft nageleefd, mag zij immers niet worden verplicht om dezelfde methode toe te passen als die welke deze lidstaat heeft gehanteerd, temeer indien zij van mening is dat andere methoden betere garanties op nauwkeurigheid bieden.
Indien de Commissie in dit kader de meetmethode diende te gebruiken die de autoriteiten van de betrokken lidstaat hebben gehanteerd, zou bovendien het bij verordening nr. 2419/2001 in het leven geroepen stelsel waarbij op twee niveaus wordt gecontroleerd, kunnen worden verzwakt.
Bijgevolg kan de Commissie de betrouwbaarheid van de nationale controlesystemen slechts doeltreffend onderzoeken indien zij vrij de methode ter controle van de metingen van de nationale autoriteiten kan kiezen die haar, wat nauwkeurigheid betreft, het meest geschikt lijkt.
Wat de andere grieven betreft, moet eraan worden herinnerd dat de beoordeling van de feiten door het Gerecht geen rechtsvraag oplevert die als zodanig vatbaar is voor toetsing door het Hof in het kader van een hogere voorziening, behoudens in het geval van een onjuiste opvatting van deze feiten.
Met zijn betwisting van de feitelijke beoordelingen van het Gerecht, zoals die voortvloeien uit de punten 50 en 120 van het bestreden arrest, verzoekt het Koninkrijk Denemarken het Hof om de feiten opnieuw te beoordelen, zonder dat het gegevens aandraagt op basis waarvan kan worden besloten dat sprake is van een onjuiste opvatting.
Dientengevolge moet het eerste middel gedeeltelijk ongegrond en gedeeltelijk niet-ontvankelijk worden verklaard.
Tweede middel
Argumenten van partijen
Tot staving van zijn tweede middel, te weten dat het Gerecht artikel 19, lid 4, van verordening nr. 2316/1999 onjuist heeft uitgelegd, stelt het Koninkrijk Denemarken dat er geen verplichting bestaat om het plantendek op een braakgelegd perceel te maaien, dat de in die bepaling neergelegde verzorgingsplicht geen betrekking heeft op het plantendek en dat het Gerecht niet heeft uitgelegd wat het verstond onder „de bewaring van de agronomische omstandigheden” van de braakgelegde grond.
Het Koninkrijk Denemarken voegt hieraan toe dat de in de litigieuze beschikking vastgestelde onregelmatigheden onbeduidend waren en de toegepaste financiële correcties dan ook niet konden rechtvaardigen.
Bovendien heeft het Gerecht zich niet uitgesproken over andere door de Commissie vastgestelde onregelmatigheden waarop de litigieuze beschikking is gebaseerd. Door dit gebrek in de motivering van het bestreden arrest kan rekwirant de rechtmatigheid van de litigieuze beschikking niet correct inschatten.
Voorts heeft het Gerecht zich niet uitgesproken over de door het Koninkrijk Denemarken aangevoerde middelen en bewijselementen waaruit de betrouwbaarheid van het Deense controlesysteem blijkt.
De Franse Republiek betoogt ten eerste dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door na te laten de litigieuze beschikking nietig te verklaren, hoewel het heeft vastgesteld dat deze beschikking op een bepaald punt onrechtmatig was, en ten tweede dat de verzorgingsplicht geen betrekking heeft op het plantendek, maar op de braakgelegde grond zelf.
De Republiek Finland voegt hieraan toe dat de door het Gerecht aan artikel 19, lid 4, van verordening nr. 2316/1999 gegeven uitlegging niet kan worden afgeleid uit de bewoordingen van die bepaling.
De Commissie herinnert eraan dat het Gerecht onregelmatigheden heeft vastgesteld met betrekking tot de voorwaarden waaronder bepaalde percelen in aanmerking kwamen voor steun, en dat het Koninkrijk Denemarken het bestaan van die onregelmatigheden niet heeft betwist. Voor zover de tekortkomingen van het Deense controlesysteem het resultaat waren van een onjuiste uitlegging van het Unierecht door het Koninkrijk Denemarken, heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
Wat het belang van de onregelmatigheden betreft, betoogt de Commissie dat op grond van de controles ter plaatse mocht worden aangenomen dat deze tekortkomingen klein noch onbeduidend waren.
Beoordeling door het Hof
Met zijn eerste grief verwijt het Koninkrijk Denemarken het Gerecht dat het artikel 19, lid 4, eerste zin, van verordening nr. 2316/1999 aldus heeft uitgelegd dat daarin een impliciete verplichting tot het maaien van het plantendek ligt vervat.
Dat verwijt berust evenwel op een onjuiste lezing van het bestreden arrest.
Het Gerecht heeft immers allereerst in punt 88 van het bestreden arrest in herinnering geroepen dat de lidstaten weliswaar kunnen opteren voor de instandhouding van een plantendek op de braakgelegde grond, maar dat zij op grond van de tekst van artikel 19, lid 4, van verordening nr. 2316/1999 ook de maatregelen dienen te nemen die passend zijn voor de verzorging van die grond. Wanneer voor een plantendek gekozen wordt, moet dat plantendek dus ook worden verzorgd.
Vervolgens heeft het Gerecht in punt 93 van het bestreden arrest terecht geoordeeld dat de passende verzorging van het plantendek dat op de braakgelegde grond in stand wordt gehouden, strekt tot bewaring van de agronomische omstandigheden van de grond.
In dit verband heeft het Gerecht in punt 92 van dat arrest opgemerkt dat het Koninkrijk Denemarken zelf had betoogd dat het doorslaggevend criterium de bebouwbaarheid van de braakgelegde grond tijdens de periode van braaklegging was.
Tot slot heeft het Gerecht in punt 94 van het bestreden arrest met betrekking tot de braakgelegde grond geoordeeld dat de instandhouding van een plantendek geen uitzondering vormde op de in artikel 19, lid 4, van verordening nr. 2316/1999 neergelegde verplichting voor de lidstaten om op de situatie van die grond afgestemde maatregelen te nemen.
Anders dan het Koninkrijk Denemarken aanvoert, heeft het Gerecht, dat enkel heeft herinnerd aan het in artikel 19, lid 4, eerste volzin, van verordening nr. 2316/1999 geformuleerde gebod om de braakgelegde grond te verzorgen, dus geen gewag gemaakt van een impliciete verplichting tot het maaien van het plantendek.
Het feit dat een plantendek in stand wordt gehouden bij wijze van passende maatregel om de braakgelegde grond te verzorgen, ontslaat de betrokken lidstaat evenwel niet van de verplichting na te gaan of dit plantendek zelf wordt verzorgd. De verwezenlijking van de doelstelling de braakgelegde grond te verzorgen zou immers in gevaar komen indien het plantendek zelf niet werd verzorgd.
Met zijn tweede grief verwijt het Koninkrijk Denemarken het Gerecht dat het heeft nagelaten de litigieuze beschikking nietig te verklaren, omdat het van oordeel was dat de Commissie weliswaar blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de instandhouding van het plantendek niet als een passende maatregel aan te merken, maar dat de andere door de Commissie vastgestelde onregelmatigheden – dus naast die inzake de instandhouding van een plantendek – volstonden om de bij die beschikking opgelegde financiële correcties te rechtvaardigen.
De door het Gerecht aanvaarde onregelmatigheden zijn volgens rekwirant namelijk te onbeduidend om de toegepaste correcties te rechtvaardigen.
Ten eerste zij eraan herinnerd dat de Commissie volgens de rechtspraak van het Hof een financiële correctie slechts kan rechtvaardigen indien zij het bewijs levert voor de ernstige en redelijke twijfel die zij omtrent de doeltreffendheid van de door de nationale overheden uitgevoerde controles koestert (zie in die zin arrest Griekenland/Commissie, C‑300/02,
EU:C:2005:103
, punt 34).
Aangezien de Commissie met betrekking tot het Koninkrijk Denemarken dat bewijs heeft geleverd, naast het bewijs dat niet is aanvaard door het Gerecht, en aangezien eerstbedoeld bewijs niet is betwist, heeft het Gerecht dus geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de litigieuze beschikking te handhaven.
Het Gerecht heeft dienaangaande in punt 112 van het bestreden arrest vastgesteld dat het Koninkrijk Denemarken niet de juistheid had betwist van de feitelijke vaststellingen van de Commissie waaruit de door het Gerecht als bewijs aanvaarde onregelmatigheden blijken, maar enkel had aangevoerd dat die onregelmatigheden niet te gepasten tijde zijn vastgesteld.
Ten tweede moet worden opgemerkt dat het Koninkrijk Denemarken, door aan te voeren dat het Gerecht te veel belang heeft gehecht aan de onregelmatigheden waarvan het heeft aangenomen dat zij de redelijke en ernstige twijfel van de Commissie rechtvaardigden, het Hof verzoekt om een nieuw onderzoek van de reeds door het Gerecht beoordeelde feiten. Zoals in punt 48 hierboven in herinnering is geroepen, is een dergelijk verzoek echter niet‑ontvankelijk in het kader van een hogere voorziening.
Wat de derde grief betreft, te weten dat het Gerecht geen uitspraak heeft gedaan over bepaalde door het Koninkrijk Denemarken aangedragen bewijzen, kon het Gerecht oordelen dat de Commissie bewijs had aangedragen op grond waarvan ernstige en redelijke twijfel over de doeltreffendheid van het Deense controlesysteem kon worden gekoesterd en dat het Koninkrijk Denemarken die twijfel niet had weggenomen, en vervolgens in punt 125 van het bestreden arrest besluiten dat het niet noodzakelijk was de argumenten te onderzoeken die deze lidstaat had aangevoerd inzake de andere door de Commissie aangedragen bewijzen voor onregelmatigheden.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof houdt de motiveringsplicht van het Gerecht niet in dat het Gerecht een uiteenzetting moet geven die volledig en één voor één alle argumenten van de partijen bij het geding volgt, en mag de motivering van het Gerecht dus impliciet zijn, mits de belanghebbenden de redenen kunnen kennen waarom het Gerecht hun argumenten heeft afgewezen en het Hof over voldoende elementen beschikt om zijn toezicht uit te oefenen (arrest Edwin/BHIM, C‑263/09 P,
EU:C:2011:452
, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg moet het tweede middel ten dele ongegrond en ten dele niet-ontvankelijk worden verklaard.
Derde middel
Argumenten van partijen
Het Koninkrijk Denemarken plaatst geen vraagtekens bij de beginselen inzake de bewijslast op het gebied van financiële correcties die in het kader van de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL worden uitgevoerd, maar wel bij de manier waarop het Gerecht die beginselen heeft toegepast. De onregelmatigheden die de Commissie, na afloop van de periode waarin de grond braak lag, bij onderzoeken ter plaatse heeft geconstateerd door middel van steekproeven, hebben geen bewijskracht. Voorts heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, door te eisen dat deze lidstaat aantoonde dat met betrekking tot geen enkel van de percelen waarvoor een braakleggingsmaatregel gold, onregelmatigheden hadden plaatsgevonden.
De Franse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Zweden betogen in dit verband dat het Koninkrijk Denemarken niet hoefde te bewijzen dat geen onregelmatigheden hadden plaatsgevonden met betrekking tot de braakgelegde percelen, maar dat het moest aantonen dat de vaststellingen van de Commissie een verkeerd beeld gaven van de kwaliteit van de nationale controles.
De Commissie herinnert eraan dat krachtens de rechtspraak van het Hof minder strenge bewijsvereisten op haar van toepassing zijn. Zo hoeft zij niet aan te tonen dat sprake is van ernstige tekortkomingen bij de toepassing van het Unierecht.
Beoordeling door het Hof
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de lidstaten in het kader van de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL een essentiële rol spelen, aangezien zij moeten garanderen dat het EOGFL enkel interventies financiert die overeenkomstig de Unierechtelijke bepalingen in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten hebben plaatsgevonden.
De lidstaat is immers het best in staat de gegevens die nodig zijn voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen te verzamelen en te verifiëren (arrest Griekenland/Commissie,
EU:C:2005:103
, punt 36).
Zoals het Gerecht in punt 57 van het bestreden arrest in herinnering heeft gebracht, hoeft de Commissie ten bewijze van een schending van de regels van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten, de ontoereikendheid van de door de nationale overheden verrichte controles of de onregelmatigheid van de door hen voorgelegde cijfers niet uitputtend aan te tonen, maar moet zij enkel een bewijs leveren voor de ernstige en redelijke twijfel die zij omtrent die controles of cijfers koestert (zie arresten Duitsland/Commissie, C‑54/95,
EU:C:1999:11
, punt 35, en Griekenland/Commissie,
EU:C:2005:103
, punt 34).
De betrokken lidstaat kan de bevindingen van de Commissie slechts ontkrachten indien hij bij zijn argumentatie aantoont dat hij over een betrouwbaar en operationeel controlesysteem beschikt. Slaagt de lidstaat niet in het bewijs dat de bevindingen van de Commissie onjuist zijn, dan mag op grond van die bevindingen ernstig worden betwijfeld dat een afdoend en doeltreffend stelsel van toezicht en controle is ingevoerd (arresten Italië/Commissie, C‑253/97,
EU:C:1999:527
, punt 7, en Griekenland/Commissie,
EU:C:2005:103
, punt 35).
De lidstaat dient dus gedetailleerd en volledig te bewijzen dat hij daadwerkelijk controles heeft verricht of dat zijn cijfers juist zijn en in voorkomend geval dat de verklaringen van de Commissie onjuist zijn (arrest Griekenland/Commissie,
EU:C:2005:103
, punt 36).
In dit kader heeft het Gerecht in punt 107 van het bestreden arrest opgemerkt dat de Commissie, zoals uit haar syntheseverslag blijkt, verschillende onregelmatigheden had vastgesteld met betrekking tot de omstandigheden waarin de controles van de braakgelegde percelen waren verricht en dat die onregelmatigheden haar ernstige en redelijke twijfel omtrent het nationale controlesysteem rechtvaardigden.
Het Gerecht heeft geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te constateren dat het Koninkrijk Denemarken enkel bewijs had aangedragen inzake de specifieke vaststellingen die de Commissie naar aanleiding van steekproeven had gedaan bij het onderzoek dat aan de basis lag van haar syntheseverslag, en door op grond van die constatering de argumenten van het Koninkrijk Denemarken af te wijzen.
Gelet op de essentiële rol die de lidstaten spelen bij de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen en het feit dat de Commissie in de praktijk onmogelijk alle braakgelegde percelen in elke lidstaat kan controleren, stelt het controlesysteem dat in het kader van die goedkeuring van toepassing is, haar immers in staat om haar beoordeling te baseren op ernstige en redelijke twijfel die zij koestert omtrent de betrouwbaarheid van de controles van de nationale autoriteiten, nadat zij door middel van steekproeven onderzoeken ter plaatse heeft verricht.
Dat in casu bepaalde onregelmatigheden – zoals de aanwezigheid van hooibergen en bouwafval op de percelen – pas zijn vastgesteld na afloop van de periode waarin deze percelen braak lagen, kan niet afdoen aan de bewijskracht van deze onregelmatigheden, aangezien niet kon worden uitgesloten dat deze onregelmatigheden zich ook al voordeden in de periode waarin de betrokken percelen braak lagen. Het bewijs van de betrouwbaarheid van het Deense controlesysteem kan hoe dan ook niet worden vervangen door de bewering dat bepaalde onregelmatigheden niet te gepasten tijde zijn vastgesteld.
Het Gerecht heeft dus terecht en zonder het aangedragen bewijs onjuist op te vatten aangenomen dat de Commissie op grond van deze onregelmatigheden redelijke en ernstige twijfel mocht koesteren omtrent de betrouwbaarheid van het door de Deense autoriteiten in het leven geroepen systeem ter controle van de braakgelegde percelen.
In die context dient het Koninkrijk Denemarken het bewijs te leveren op basis waarvan die twijfel nu juist kan worden weggenomen, te weten bewijs waaruit blijkt dat er in feite geen onregelmatigheden hebben plaatsgevonden of dat de vastgestelde onregelmatigheden slechts alleenstaande gevallen betroffen die niet afdeden aan de betrouwbaarheid van het voornoemde systeem in zijn geheel.
Ten eerste heeft het Gerecht in de punten 119 en 120 van het bestreden arrest evenwel opgemerkt dat het Koninkrijk Denemarken geen corrigerende maatregelen had genomen in de gevallen waarin het enkel van HR-beelden gebruikmaakte, zoals een groter aantal controles ter plaatse vóór de beëindiging van de periode waarin de grond braakgelegd was. In die context heeft het Gerecht in punt 164 van het bestreden arrest opgemerkt dat het Koninkrijk Denemarken zelf had erkend dat zijn controles door middel van teledetectie onvoldoende nauwkeurig waren.
Ten tweede heeft het Gerecht in de punten 121 en 122 van het bestreden arrest geoordeeld dat de handelwijze van de Deense autoriteiten – te weten ervan uitgaan dat de onregelmatigheden die waren vastgesteld bij de controles ter plaatse die waren verricht na de periode waarin de grond braak lag, geen betrekking hadden op laatstbedoelde periode, en de steunaanvrager derhalve het voordeel van de twijfel gunnen – niet in overeenstemming was met de controleregels die de betrouwbaarheid van het systeem moeten garanderen.
Bijgevolg heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Commissie zich mocht beroepen op de redelijke en ernstige twijfel die zij inzake de betrouwbaarheid van het Deense controlesysteem koesterde, gelet op de door haar verschafte bewijsgegevens en het feit dat het Koninkrijk Denemarken niet aan de hand van voldoende gedetailleerde en volledige bewijsgegevens had aangetoond dat het daadwerkelijk controles had verricht of dat zijn cijfers juist waren.
Derhalve moet het derde middel ongegrond worden verklaard.
Vierde middel
Argumenten van partijen
Met haar vierde middel, dat ziet op de voorwaarden voor de toepassing van forfaitaire financiële correcties, betoogt het Koninkrijk Denemarken in de eerste plaats dat het Unierecht niet uitdrukkelijk voorziet in een maaiverplichting met betrekking tot braakgelegde grond. In de tweede plaats houden de in de litigieuze beschikking gespecificeerde anomalieën, gelet op hun onbeduidendheid, voor het EOGFL geen reëel risico op financieel verlies in.
Het Koninkrijk Denemarken voegt er met betrekking tot het bedrag van de forfaitaire financiële correcties aan toe dat het Gerecht zijn betoog onjuist heeft weergegeven en ten onrechte de correcties heeft gehandhaafd die bij de litigieuze beschikking zijn opgelegd op basis van nochtans minieme onregelmatigheden.
De Franse Republiek en het Koninkrijk Zweden betogen dat het Gerecht had moeten besluiten dat de forfaitaire correctie die is toegepast voor de onregelmatigheden betreffende de verplichting tot verzorging van de braakgelegde grond, niet gerechtvaardigd was. Voorts had het Gerecht ook een uitspraak moeten doen over de andere onregelmatigheden die in de litigieuze beschikking zijn vermeld. Volgens de Republiek Finland zijn de toegepaste financiële correcties hoe dan ook niet evenredig aan de vastgestelde onregelmatigheden.
De Commissie betoogt dat het Gerecht terecht heeft vastgesteld dat het Koninkrijk Denemarken was tekortgeschoten in zijn verplichting tot bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie en dat het daarom gerechtvaardigd was de forfaitaire financiële correcties toe te passen.
Beoordeling door het Hof
In de eerste plaats heeft het Gerecht terecht geoordeeld dat de Commissie ernstige en redelijke twijfel mocht koesteren omtrent de betrouwbaarheid van het Deense controlesysteem, gelet op de door haar vastgestelde onregelmatigheden en het onvermogen van het Koninkrijk Denemarken om deze twijfel weg te nemen.
Zoals uit punt 79 van het onderhavige arrest blijkt, moeten de lidstaten garanderen dat het EOGFL enkel interventies financiert die overeenkomstig de Unierechtelijke bepalingen in het kader van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten hebben plaatsgevonden. In die context zijn de lidstaten verantwoordelijk voor de essentiële controles ter plaatse.
In casu heeft de Commissie op grond van de in punt 87 van het onderhavige arrest in herinnering geroepen onregelmatigheden aangenomen dat de voorwaarden inzake de braaklegging van grond niet steeds waren nageleefd en dat de controles van de Deense autoriteiten tekortschoten.
In de tweede plaats hoeft de Commissie, zoals uit punt 82 van het onderhavige arrest blijkt, niet alle braakgelegde percelen te controleren.
Bijgevolg mag zij zich baseren op gegevens die zij bij onderzoeken door middel van steekproeven heeft verzameld.
Het Koninkrijk Denemarken mag uit de gegevens die aan de hand van die methode zijn verkregen echter geen conclusies trekken omtrent de grootte van de door het EOGFL geleden schade en op basis van deze conclusies de in de litigieuze beschikking vastgestelde forfaitaire correcties ter discussie stellen.
De door de Commissie geconstateerde onregelmatigheden zijn immers weliswaar miniem, maar deze instelling kon op basis daarvan ernstige en redelijke twijfel koesteren omtrent de betrouwbaarheid van het volledige Deense controlesysteem en mocht derhalve krachtens de richtsnoeren de in de litigieuze beschikking vastgestelde forfaitaire correcties toepassen.
Voorts moet er onder verwijzing naar de richtsnoeren aan worden herinnerd dat de Commissie een forfaitaire correctie mag overwegen wanneer zij de financiële schade voor de Unie onmogelijk precies kan begroten (arrest België/Commissie, C‑418/06 P,
EU:C:2008:247
, punt 136).
Het Koninkrijk Denemarken kan dus niet betogen dat de toegepaste forfaitaire correcties niet evenredig zijn aan de door de Commissie vastgestelde onregelmatigheden, aangezien het niet heeft bewezen dat deze onregelmatigheden slechts alleenstaande gevallen betroffen die geen afbreuk deden aan de betrouwbaarheid van het Deense controlesysteem als zodanig.
Bijgevolg dient het vierde middel ongegrond te worden verklaard.
Uit een en ander volgt dat de hogere voorziening in haar geheel moet worden verworpen, aangezien zij deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond is.
Kosten
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, dat ingevolge artikel 184, lid 1, van dit Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk Denemarken in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in de kosten. Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van dit Reglement, waarin is bepaald dat de lidstaten en de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd hun eigen kosten dragen, moet worden beslist dat de Franse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden hun eigen kosten dragen.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart:

1)
De hogere voorziening wordt afgewezen.

2)
Het Koninkrijk Denemarken wordt verwezen in de kosten.

3)
De Franse Republiek, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden dragen hun eigen kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Deens.