CELEX: 62011TJ0002
ΕΓΤΠΕ
Τμήμα Εγγυήσεων
ΕΓΤΕ και ΕΓΤΑΑ
Δαπάνες που αποκλείονται από τη χρηματοδότηση
Δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο του μέτρου POSEI (δημοσιονομικά έτη 2005, 2006 και 2007)

Σκεπτικό της απόφασης
Το νομικό πλαίσιο
Η κανονιστική ρύθμιση της Ευρωπαϊκής Ένωσης που διέπει τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής
1. Η βασική κανονιστική ρύθμιση περί χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής αποτελείται, όσον αφορά τις δαπάνες που πραγματοποιούνται από 1ης Ιανουαρίου 2000, από τον κανονισμό (EK) 1258/1999 του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 1999, περί χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ L 160, σ. 103), που αντικατέστησε τον κανονισμό (ΕΟΚ) 729/70 του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 1970, περί χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/005, σ. 93), ο οποίος ίσχυε για τις δαπάνες που πραγματοποιούνταν πριν από την ημερομηνία αυτή.
2. Δυνάμει του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, και του άρθρου 2, παράγραφος 2, του κανονισμού 1258/1999, το τμήμα Εγγυήσεων του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ) χρηματοδοτεί τις πραγματοποιούμενες σύμφωνα με τους κανόνες της Ένωσης παρεμβάσεις στο πλαίσιο της κοινής οργανώσεως γεωργικών αγορών για τη σταθεροποίηση των αγορών αυτών.
3. Το άρθρο 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 1258/1999 ορίζει τα ακόλουθα:
«Σε περίπτωση που η Επιτροπή διαπιστώσει ότι οι δαπάνες δεν πραγματοποιήθηκαν σύμφωνα με τους κοινοτικούς κανόνες, αποφασίζει την απόρριψη αιτήματος κοινοτικής χρηματοδοτήσεως δαπανών βάσει των άρθρων 2 και 3.
Πριν από την έκδοση της αποφάσεως περί μη χρηματοδοτήσεως, τα αποτελέσματα των ελέγχων καθώς και οι απαντήσεις του οικείου κράτους μέλους ανακοινώνονται εγγράφως και, εν συνεχεία, τα μέρη επιδιώκουν την επίτευξη συμφωνίας σχετικά με τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν.
Σε περίπτωση που δεν επιτευχθεί συμφωνία, το κράτος μέλος μπορεί να ζητήσει, εντός τεσσάρων μηνών, την έναρξη διαδικασίας για συμβιβασμό των αντίστοιχων θέσεων· τα αποτελέσματα της διαδικασίας αυτής ανακοινώνονται με έκθεση προς την Επιτροπή, η οποία τα εξετάζει, πριν αποφασίσει την απόρριψη της χρηματοδότησης.
Η Επιτροπή υπολογίζει τα προς απόρριψη ποσά λαμβάνοντας υπόψη, ιδίως, την έκταση της διαπιστωθείσας έλλειψης συμμόρφωσης. Η Επιτροπή εκτιμά εν προκειμένω το είδος και τη σοβαρότητα της παράβασης, καθώς και την οικονομική ζημία που υπέστη η Κοινότητα.
Η απόρριψη χρηματοδοτήσεως δεν μπορεί να αφορά:
α) δαπάνες που αναφέρονται στο άρθρο 2 και είναι προγενέστερες του τελευταίου 24μήνου πριν από τη γραπτή ανακοίνωση από την Επιτροπή, στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, των αποτελεσμάτων των εξακριβώσεων αυτών·
β) δαπάνες για μέτρο ή δράση που αναφέρεται στο άρθρο 3, για το οποίο η τελική πληρωμή πραγματοποιήθηκε πριν από το τελευταίο 24μηνο πριν από τη γραπτή ανακοίνωση από την Επιτροπή, στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, των αποτελεσμάτων των εξακριβώσεων αυτών.
Εντούτοις, το πέμπτο εδάφιο δεν εφαρμόζεται στις δημοσιονομικές συνέπειες που προκύπτουν:
α) από περιστατικά παρατυπιών κατά την έννοια του άρθρου 8, παράγραφος 2·
β) από εθνικές ενισχύσεις ή από παραβάσεις για τις οποίες έχουν κινηθεί οι διαδικασίες των άρθρων 88 [ΕΚ] και 226 [ΕΚ].»
4. Το άρθρο 8 του κανονισμού 1258/1999 προβλέπει τα ακόλουθα:
«1. Τα κράτη μέλη λαμβάνουν, σύμφωνα με τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές τους διατάξεις, τα αναγκαία μέτρα προκειμένου:
α) να βεβαιώνονται για την πραγματικότητα και την κανονικότητα των χρηματοδοτούμενων από το [ΕΓΤΠΕ] πράξεων·
β) να προλαμβάνουν και να διώκουν τις παρατυπίες·
γ) να ανακτούν τα απωλεσθέντα λόγω παρατυπιών ή αμελειών ποσά.
Τα κράτη μέλη ενημερώνουν την Επιτροπή για τα ληφθέντα προς τον σκοπό αυτό μέτρα, και ιδίως για την πορεία των διοικητικών και δικαστικών διαδικασιών.
2. Σε περίπτωση μη πλήρους ανακτήσεως, οι οικονομικές συνέπειες των παρατυπιών ή αμελειών αναλαμβάνονται από την Κοινότητα, εκτός εκείνων που οφείλονται σε παρατυπίες ή αμέλειες καταλογιστέες σε διοικητικές αρχές ή άλλους φορείς των κρατών μελών.
Τα ανακτηθέντα ποσά καταβάλλονται στους εγκεκριμένους οργανισμούς πληρωμών οι οποίοι τα αφαιρούν από τις χρηματοδοτούμενες από το [ΕΓΤΠΕ] δαπάνες. Οι τόκοι από ανακτώμενα ή καταβληθέντα με καθυστέρηση ποσά καταβάλλονται στο [ΕΓΤΠΕ].
3. Το Συμβούλιο, με ειδική πλειοψηφία, κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής θεσπίζει τους γενικούς κανόνες εφαρμογής του παρόντος άρθρου.»
5. Το άρθρο 9 του κανονισμού 1258/1999 ορίζει ειδικότερα:
«1. Τα κράτη μέλη θέτουν στη διάθεση της Επιτροπής κάθε πληροφορία αναγκαία για την καλή λειτουργία του [ΕΓΤΠΕ] και λαμβάνουν κάθε μέτρο που δύναται να διευκολύνει τους ελέγχους τους οποίους η Επιτροπή θεωρεί χρήσιμο να ενεργήσει στο πλαίσιο της διαχειρίσεως της κοινοτικής χρηματοδοτήσεως συμπεριλαμβανομένων των επιτοπίων ελέγχων.
Τα κράτη μέλη γνωστοποιούν στην Επιτροπή τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που υιοθέτησαν για την εφαρμογή των κοινοτικών πράξεων, οι οποίες έχουν σχέση με την κοινή γεωργική πολιτική, εφόσον οι πράξεις αυτές έχουν οικονομική επίπτωση για το [ΕΓΤΠΕ].
2. Με την επιφύλαξη των ελέγχων που πραγματοποιούνται από τα κράτη μέλη σύμφωνα με τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις και με την επιφύλαξη των διατάξεων του άρθρου 248 [ΕΚ] καθώς και κάθε ελέγχου που οργανώνεται βάσει του άρθρου 279, στοιχείο γʹ, [ΕΚ], οι υπάλληλοι τους οποίους αποστέλλει η Επιτροπή για τις επί τόπου επαληθεύσεις έχουν πρόσβαση στα βιβλία και σε κάθε άλλο έγγραφο, συμπεριλαμβανομένων των στοιχείων που καταρτίστηκαν ή φυλάσσονται σε πληροφορικό υπόθεμα, που σχετίζεται με τις δαπάνες τις οποίες χρηματοδοτεί το [ΕΓΤΠΕ].
Μπορούν να επαληθεύουν ιδίως:
α) τη συμφωνία των διοικητικών πρακτικών με τους κοινοτικούς κανόνες·
β) την ύπαρξη των απαραιτήτων δικαιολογητικών και τη συμφωνία τους με τις ενέργειες που χρηματοδοτούνται από το [ΕΓΤΠΕ]·
γ) τις συνθήκες κάτω από τις οποίες πραγματοποιούνται και επαληθεύονται οι ενέργειες που χρηματοδοτούνται από [το ΕΓΤΠΕ].
Η Επιτροπή ειδοποιεί εγκαίρως, πριν από τον έλεγχο, το κράτος μέλος που πρόκειται να ελεγχθεί ή στην επικράτεια του οποίου πρόκειται να διεξαχθεί ο έλεγχος. Στον έλεγχο αυτό μπορούν να μετέχουν υπάλληλοι του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους.
Μετά από αίτηση της Επιτροπής και με τη συμφωνία του κράτους μέλους, οι αρμόδιες αρχές αυτού του κράτους μέλους πραγματοποιούν επαληθεύσεις ή έρευνες σχετικά με τις ενέργειες που αναφέρονται στον παρόντα κανονισμό. Σ’ αυτούς τους ελέγχους και τις έρευνες μπορούν να συμμετέχουν οι υπάλληλοι της Επιτροπής.
Προκειμένου να βελτιωθούν οι δυνατότητες επαλήθευσης, η Επιτροπή δύναται, με συμφωνία των ενδιαφερομένων κρατών μελών, να συντονίζει διοικητικές υπηρεσίες αυτών των κρατών μελών για ορισμένες επαληθεύσεις ή έρευνες.
3. Το Συμβούλιο, με ειδική πλειοψηφία, κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής θεσπίζει τους γενικούς κανόνες εφαρμογής του παρόντος άρθρου.»
6. Ο κανονισμός 1258/1999 καταργήθηκε με τον κανονισμό (EK) 1290/2005 του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 2005, περί χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ L 209, σ. 1), που άρχισε να ισχύει, κατά το άρθρο 49 αυτού, την έβδομη ημέρα μετά τη δημοσίευσή του στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης,  ήτοι στις 18 Αυγούστου 2005.
7. Εντούτοις, το άρθρο 47 του κανονισμού 1290/2005 όρισε ότι «ο κανονισμός […] 1258/1999 εξακολουθεί να ισχύει έως τις 15 Οκτωβρίου 2006 για τις δαπάνες που έχουν πραγματοποιηθεί από τα κράτη μέλη και έως τις 31 Δεκεμβρίου 2006 για τις δαπάνες που έχουν πραγματοποιηθεί από την Επιτροπή».
8. Ο κανονισμός (EK) 1663/95 της Επιτροπής, της 7ης Ιουλίου 1995, για τη θέσπιση λεπτομερειών εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) 729/70 του Συμβουλίου όσον αφορά τη διαδικασία για την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ, τμήμα Εγγυήσεων (ΕΕ L 158, σ. 6), όπως τροποποιήθηκε ιδίως με τον κανονισμό (EK) 2245/1999 της Επιτροπής, της 22ας Οκτωβρίου 1999 (ΕΕ L 273, σ. 5), προβλέπει, στο άρθρο 8, παράγραφος 1, αυτού, τα εξής:
«Σε περίπτωση που, μετά τη διεξαγωγή έρευνας, η Επιτροπή θεωρεί ότι οι δαπάνες δεν πραγματοποιήθηκαν σύμφωνα με τους κοινοτικούς κανόνες, ανακοινώνει στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος τα αποτελέσματα των ελέγχων της και υποδεικνύει τα διορθωτικά μέτρα που θα πρέπει να ληφθούν προκειμένου να διασφαλιστεί στο μέλλον η τήρηση των προαναφερθέντων κανόνων.
Στην ανακοίνωση γίνεται μνεία του παρόντος κανονισμού. Το κράτος μέλος απαντά εντός δύο μηνών και η Επιτροπή δύναται να τροποποιήσει τη θέση της αναλόγως. Σε [δικαιο]λογημένες περιπτώσεις, η Επιτροπή μπορεί να παρατείνει την προαναφερθείσα προθεσμία.
Μετά τη λήξη της προθεσμίας που χορηγείται για την απάντηση, η Επιτροπή καλεί το κράτος μέλος σε διάλογο και τα δύο μέρη καταβάλλουν κάθε δυνατή προσπάθεια προκειμένου να καταλήξουν σε συμφωνία όσον αφορά τα μέτρα που θα πρέπει να ληφθούν, καθώς και όσον αφορά την εκτίμηση της σοβαρότητας της παράβασης και της χρηματοοικονομικής ζημίας που υπέστη η Ευρωπαϊκή Κοινότητα. Μετά τη διεξαγωγή διαλόγου και την [πάροδο τυχόν προθεσμιών] που τάσσει η Επιτροπή, σε διαβούλευση με το κράτος μέλος, μετά τον διάλογο για την κοινοποίηση πρόσθετων πληροφοριών ή, αν το κράτος μέλος δεν αποδέχεται την πρόσκληση εντός προθεσμίας που τάσσει η Επιτροπή, μετά τη λήξη της προθεσμίας αυτής, η Επιτροπή κοινοποιεί επίσημα τα συμπεράσματά της στο κράτος μέλος κάνοντας μνεία της απόφασης 94/442/ΕΚ της Επιτροπής. Με την επιφύλαξη των διατάξεων του τέταρτου εδαφίου της παρούσας παραγράφου, στην κοινοποίηση αυτή θα περιλαμβάνεται εκτίμηση των δαπανών που η Επιτροπή προτίθεται να εξαιρέσει βάσει του άρθρου 5, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού […] 729/70.
Το κράτος μέλος πληροφορεί την Επιτροπή, σε εύθετο χρονικό διάστημα, για τα διορθωτικά μέτρα που λαμβάνει προκειμένου να διασφαλιστεί η τήρηση των κοινοτικών κανόνων καθώς και για την ημερομηνία έναρξης της ισχύος τους. Η Επιτροπή εκδίδει, ανάλογα με την περίπτωση, μία ή περισσότερες αποφάσεις βάσει του άρθρου 5, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού […] 729/70 για την εξαίρεση των δαπανών που δεν είναι σύμφωνες με τους κοινοτικούς κανόνες μέχρι την ημερομηνία ενάρξεως της ισχύος των διορθωτικών μέτρων.»
9. Ο κανονισμός (EK) 885/2006 της Επιτροπής, της 21ης Ιουνίου 2006, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) 1290/2005 του Συμβουλίου σχετικά με τη διαπίστευση των οργανισμών πληρωμών και άλλων οργανισμών και την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΕ και του ΕΓΤΑΑ (ΕΕ L 171, σ. 90), ορίζει τα ακόλουθα, στο άρθρο 11 αυτού:
«1. Εάν, ως αποτέλεσμα έρευνας, η Επιτροπή θεωρεί ότι οι δαπάνες δεν πραγματοποιήθηκαν σύμφωνα με τους κοινοτικούς κανόνες, κοινοποιεί τα πορίσματά της στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος και υποδεικνύει τα απαραίτητα διορθωτικά μέτρα προκειμένου να διασφαλιστεί η μελλοντική συμμόρφωση με τους εν λόγω κανόνες.
Στην ανακοίνωση γίνεται μνεία του παρόντος κανονισμού. Το κράτος μέλος απαντά εντός δύο μηνών από την παραλαβή της κοινοποίησης και η Επιτροπή δύναται να τροποποιήσει τη θέση της αναλόγως. Σε [δικαιο]λογημένες περιπτώσεις, η Επιτροπή μπορεί να παρατείνει την προαναφερθείσα προθεσμία.
Μετά την παρέλευση της προθεσμίας απαντήσεως, η Επιτροπή συγκαλεί διάλογο, προκειμένου τα μέρη να καταλήξουν σε συμφωνία σχετικά με τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν, καθώς και την εκτίμηση της σοβαρότητας της παραβάσεως και της χρηματοοικονομικής ζημίας που υπέστη η Κοινότητα.
2. Εντός δύο μηνών από την ημερομηνία παραλαβής των πρακτικών της διμερούς συνάντησης που προβλέπεται στην παράγραφο 1, τρίτο εδάφιο, το κράτος μέλος κοινοποιεί τις πληροφορίες που ζητήθηκαν κατά τη συνάντηση ή όσες άλλες πληροφορίες θεωρεί χρήσιμες για την εν εξελίξει εξέταση.
Σε [δικαιο]λογημένες περιπτώσεις η Επιτροπή δύναται, κατόπιν αιτιολογημένου αιτήματος κράτους μέλους, να επιτρέψει παράταση του χρονικού διαστήματος που προβλέπεται στο πρώτο εδάφιο. Το αίτημα απευθύνεται στην Επιτροπή πριν από την εκπνοή του εν λόγω διαστήματος.
Μετά από την εκπνοή του διαστήματος που αναφέρεται στο πρώτο εδάφιο, η Επιτροπή κοινοποιεί επισήμως τα συμπεράσματά της στο κράτος μέλος, βάσει των πληροφοριών που έλαβε στο πλαίσιο της διαδικασίας εκκαθάρισης ως προς τη συμμόρφωση. Στην κοινοποίηση αξιολογούνται οι δαπάνες τις οποίες η Επιτροπή προβλέπει να αποκλείσει από την κοινοτική χρηματοδότηση βάσει του άρθρου 31 του κανονισμού […] 1290/2005 και γίνεται παραπομπή στο άρθρο 16, παράγραφος 1, του παρόντος κανονισμού.
3. Το κράτος μέλος ενημερώνει την Επιτροπή σχετικά με τα διορθωτικά μέτρα που έχει λάβει προκειμένου να διασφαλίσει τη συμμόρφωση με τους κοινοτικούς κανόνες και την πραγματική ημερομηνία εφαρμογής τους.
Η Επιτροπή, [αφού] εξετάσει τις εκθέσεις που συντάσσει το όργανο συμβιβασμού σύμφωνα με το κεφάλαιο 3 του παρόντος κανονισμού, [εκδίδει], εφόσον κριθεί σκόπιμο, μία ή περισσότερες αποφάσεις βάσει του άρθρου 31 του κανονισμού […] 1290/2005, προκειμένου να αποκλείσει από την κοινοτική χρηματοδότηση δαπάνες που χαρακτηρίζονται από μη συμμόρφωση με τους κοινοτικούς κανόνες, έως ότου το κράτος μέλος εφαρμόσει αποτελεσματικά τα διορθωτικά μέτρα.
Κατά την αξιολόγηση των δαπανών που πρόκειται να αποκλειστούν από την κοινοτική χρηματοδότηση, η Επιτροπή δύναται να λάβει υπόψη οιαδήποτε στοιχεία κοινοποιούν τα κράτη μέλη μετά την εκπνοή του χρονικού διαστήματος που προβλέπεται στην παράγραφο 2, εάν αυτό είναι αναγκαίο για την καλύτερη εκτίμηση της οικονομικής ζημίας που προκλήθηκε στον κοινοτικό προϋπολογισμό, με την προϋπόθεση ότι η καθυστερημένη διαβίβαση των στοιχείων δικαιολογείται από έκτακτες συνθήκες.
4. Όσον αφορά το ΕΓΤΕ, η Επιτροπή επιβάλλει μειώσεις από την κοινοτική χρηματοδότηση στις μηνιαίες πληρωμές που αφορούν τις δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν κατά τον δεύτερο μήνα που έπεται της απόφασης, σύμφωνα με το άρθρο 31 του κανονισμού […] 1290/2005.
Όσον αφορά το ΕΓΤΑΑ, η Επιτροπή επιβάλλει μειώσεις από την κοινοτική χρηματοδότηση στην επόμενη ενδιάμεση πληρωμή ή στην τελική πληρωμή.
Ωστόσο, μετά από αίτημα του κράτους μέλους και εφόσον αυτό δικαιολογείται από τη σπουδαιότητα των διορθώσεων, η Επιτροπή, κατόπιν διαβούλευσης με την επιτροπή των γεωργικών ταμείων, δύναται να ορίσει διαφορετική ημερομηνία για τις μειώσεις.
5. Το παρόν άρθρο εφαρμόζεται κατ’ αναλογία στα έσοδα για ειδικό προορισμό, κατά την έννοια του άρθρου 34 του κανονισμού […] 1290/2005.»
10. Από το άρθρο 18 του κανονισμού 885/2006 προκύπτει ότι ο κανονισμός 1663/95 εξακολουθούσε να ισχύει στην εκκαθάριση λογαριασμών του δημοσιονομικού έτους 2006 βάσει του άρθρου 7, παράγραφος 3, του κανονισμού 1258/1999.
11. Ο κανονισμός (EK) 1453/2001 του Συμβουλίου, της 28ης Ιουνίου 2001, περί ειδικών μέτρων, όσον αφορά ορισμένα γεωργικά προϊόντα, υπέρ των Αζορών και της Μαδέρας και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΟΚ) 1600/92 (Poseima) (ΕΕ L 198, σ. 26), θεσπίζει ένα πρόγραμμα ειδικών μέτρων υπέρ των εν λόγω απόκεντρων περιοχών της Ένωσης.
12. Εξάλλου, ο κανονισμός (EK) 43/2003 της Επιτροπής, της 23ης Δεκεμβρίου 2002, σχετικά με τη θέσπιση των λεπτομερειών εφαρμογής των κανονισμών του Συμβουλίου (ΕΚ) 1452/2001, (ΕΚ) 1453/2001 και (ΕΚ) 1454/2001 όσον αφορά τις ενισχύσεις για την τοπική παραγωγή φυτικών προϊόντων στις ιδιαίτερα απομακρυσμένες περιφέρειες της Ένωσης (ΕΕ 2003, L 7, σ. 25), προβλέπει τη χορήγηση ενισχύσεων υπέρ της τοπικής παραγωγής φυτικών προϊόντων στις ιδιαίτερα απόκεντρες περιοχές της Ένωσης.
13. Η αιτιολογική σκέψη 26 του κανονισμού 43/2003 προβλέπει ότι «[π]ρέπει να καθοριστεί ο ελάχιστος αριθμός γεωργών που πρέπει να ελέγχεται επιτόπου στο πλαίσιο των διαφόρων καθεστώτων ενίσχυσης».
14. Η αιτιολογική σκέψη 27 του εν λόγω κανονισμού έχει ως εξής:
«Το δείγμα του ελάχιστου ποσοστού επιτόπιων ελέγχων πρέπει να καθορίζεται εν μέρει βάσει ανάλυσης κινδύνων και εν μέρει τυχαία. Πρέπει να προσδιορισθούν οι βασικοί παράγοντες που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη για την ανάλυση κινδύνων.»
15. Η αιτιολογική σκέψη 28 του κανονισμού 43/2003 εκθέτει περαιτέρω ότι «[η] διαπίστωση σημαντικών παρατυπιών πρέπει να επιφέρει αύξηση του επιπέδου των επιτόπιων ελέγχων κατά τη διάρκεια του τρέχοντος και του επομένου έτους, για να επιτευχθεί ένα αποδεκτό επίπεδο βεβαιότητας όσον αφορά την ορθότητα των σχετικών αιτήσεων ενίσχυσης».
16. Το άρθρο 58, παράγραφος 1, του κανονισμού 43/2003 προβλέπει τα εξής:
«Οι έλεγχοι συνίστανται σε διοικητικούς και επιτόπιους ελέγχους. Ο διοικητικός έλεγχος είναι εξαντλητικός και περιλαμβάνει διασταυρούμενες επαληθεύσεις μεταξύ άλλων, σε όλες τις ενδεικνυόμενες περιπτώσεις, με τα στοιχεία του ολοκληρωμένου συστήματος διαχείρισης και ελέγχου. Με βάση ανάλυση κινδύνων, οι εθνικές αρχές διενεργούν επιτόπιους ελέγχους με δειγματοληψία επί τουλάχιστον του 10 % των αιτήσεων ενίσχυσης.
Όπου ενδείκνυται, τα κράτη μέλη χρησιμοποιούν το ολοκληρωμένο σύστημα διαχείρισης και ελέγχου που θεσπίστηκε με τον κανονισμό […] 3508/92.»
17. Το άρθρο 60 του κανονισμού 43/2003, με τίτλο «Επιλογή των αιτήσεων που πρέπει να ελεγχθούν επιτόπου», ορίζει ειδικότερα τα εξής:
«1. Οι κάτοχοι εκμετάλλευσης που υποβάλλονται σε επιτόπιους ελέγχους επιλέγονται από την αρμόδια αρχή βάσει ανάλυσης κινδύνου και βάσει ενός στοιχείου αντιπροσωπευτικότητας των αιτήσεων ενίσχυσης που υποβλήθηκαν. Για την ανάλυση των κινδύνων λαμβάνονται υπόψη:
α) το ποσό της ενίσχυσης·
β) ο αριθμός των αγροτεμαχίων, η έκταση για την οποία ζητείται ενίσχυση ή η ποσότητα που έχει παραχθεί, μεταφερθεί, μεταποιηθεί ή διατεθεί στο εμπόριο·
γ) η εξέλιξη, σε σχέση με το προηγούμενο έτος·
δ) οι διαπιστώσεις των ελέγχων που διενεργήθηκαν τα προηγούμενα έτη·
ε) άλλες παράμετροι που θα ορίσουν τα κράτη μέλη.
Για την εξασφάλιση της αντιπροσωπευτικότητας, τα κράτη μέλη επιλέγουν τυχαία ποσοστό μεταξύ 20 % και 25 % του ελάχιστου αριθμού των κατόχων εκμετάλλευσης που θα υποβληθούν σε επιτόπιους ελέγχους.
2. Η αρμόδια αρχή τηρεί αρχείο με τους λόγους για την επιλογή κάθε κατόχου εκμετάλλευσης για επιτόπιο έλεγχο. Ο επιθεωρητής που διενεργεί τον επιτόπιο έλεγχο ενημερώνεται σχετικά πριν από την έναρξη του επιτόπιου ελέγχου.»
Οι κατευθυντήριες οδηγίες της Επιτροπής
18. Οι κατευθυντήριες οδηγίες της Επιτροπής για την επιβολή δημοσιονομικών διορθώσεων προσδιορίστηκαν στο έγγραφο VI/5330/97 της Επιτροπής, της 23ης Δεκεμβρίου 1997, με τίτλο «Υπολογισμός των οικονομικών συνεπειών κατά την κατάρτιση της αποφάσεως σχετικά με την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ – τμήμα Εγγυήσεων».
19. Το παράρτημα 2 του εγγράφου VI/5330/97, αφορών τις οικονομικές συνέπειες στο πλαίσιο της εκκαθάρισης λογαριασμών του τομέα εγγυήσεων του ΕΓΤΠΕ, που απορρέουν από ελλείψεις στους ελέγχους που διεξάγονται από τα κράτη μέλη, ορίζει, στο μέρος που τιτλοφορείται «Εισαγωγή», τα εξής:
«Όταν η Επιτροπή διαπιστώνει ότι κάποια συγκεκριμένη πληρωμή αφορά αίτημα που δεν πληροί τους κοινοτικούς κανόνες, οι οικονομικές συνέπειες είναι σαφείς: πλην των περιπτώσεων όπου η παράτυπη πληρωμή έχει ήδη εντοπισθεί από τους εθνικούς ελεγκτικούς φορείς και έχουν ληφθεί τα δέοντα μέτρα για τη διόρθωση και την ανάκτηση του ποσού (βλ. παράρτημα 4), η Επιτροπή πρέπει να απορρίπτει τη χρηματοδότησή της από τον κοινοτικό προϋπολογισμό. Όταν οι συνέπειες προκύπτουν από την εξέταση δαπάνης που περιλαμβάνει περισσότερες από μία πληρωμές, όπου είναι εφικτό, το ποσό της απόρριψης υπολογίζεται βάσει παρέκτασης [υπολογισμού κατά προσέγγιση με προβολή γενικότερων στοιχείων] των αποτελεσμάτων της εξέτασης αντιπροσωπευτικού δείγματος φακέλων. Η ίδια μέθοδος παρέκτασης θα πρέπει να εφαρμόζεται σε όλα τα κράτη μέλη, συμπεριλαμβανομένου του επιπέδου εμπιστοσύνης και ουσιαστικότητας, της στρωμάτωσης του πληθυσμού, του μεγέθους του δείγματος και της αξιολόγησης των σφαλμάτων εντός του δείγματος, όσον αφορά τις συνολικές οικονομικές επιπτώσεις.
Όταν κάποιο κράτος μέλος δεν τηρεί τους κοινοτικούς κανονισμούς που αφορούν την επαλήθευση της επιλεξιμότητας των αιτημάτων, η αδυναμία αυτή σημαίνει ότι οι πληρωμές παραβιάζουν τους κοινοτικούς κανόνες που εφαρμόζονται στο εν λόγω μέτρο, και τη γενική απαίτηση δυνάμει του άρθρου 8 του κανονισμού 729/70, που απαιτεί από τα κράτη μέλη να εντοπίζουν και να προλαμβάνουν τις ανωμαλίες. Δεν συνεπάγεται αναγκαία ότι όλα τα αιτήματα που έχουν ικανοποιηθεί είναι παράτυπα, αλλά πράγματι σημαίνει ότι ο κίνδυνος παράτυπων πληρωμών που έχουν καταλογισθεί στο [ΕΓΤΠΕ] είναι αυξημένος. Ενώ σε ορισμένες σκανδαλώδεις περιπτώσεις η Επιτροπή δύναται να απορρίψει το σύνολο των δαπανών, στην περίπτωση που οι απαιτούμενοι έλεγχοι από τον κανονισμό δεν έχουν πραγματοποιηθεί, σε μία σειρά περιπτώσεων το απορριπτόμενο ποσό θα είναι κατά πάσα πιθανότητα μεγαλύτερο από τις οικονομικές απώλειες που υπέστη η Κοινότητα[. Θ]α πρέπει ως εκ τούτου, όταν γίνεται η αξιολόγηση των οικονομικών διορθώσεων, να πραγματοποιείται εκτίμηση της οικονομικής απώλειας.
[...]»
20. Το παράρτημα 2 του εγγράφου VI/5330/97 εκθέτει περαιτέρω, στο μέρος που τιτλοφορείται «Αξιολόγηση βάσει σφαλμάτων σε μεμονωμένους φακέλους», τα ακόλουθα:
«Με βάση τις διαδικασίες που έχουν ήδη καθιερωθεί βάσει εσωτερικών κατευθυντήριων οδηγιών, για τους υπολογισμούς της οικονομικής διόρθωσης χρησιμοποιείται μία από τις εξής τεχνικές:
α) απόρριψη μιας [ατομικής αιτήσεως] για την οποία ο απαιτούμενος έλεγχος δεν έχει διεξαχθεί·
β) απόρριψη ενός ποσού το οποίο υπολογίστηκε με παρέκταση των αποτελεσμάτων των ελέγχων ενός αντιπροσωπευτικού δείγματος υποθέσεων, σε όλες τις υποθέσεις από τις οποίες έχει ληφθεί το δείγμα, περιοριζόμενη στη διοικητική περιοχή στην οποία η ίδια παράλειψη ευλόγως αναμένεται να έχει επαναληφθεί. Το κράτος μέλος έχει την ευκαιρία να παρουσιάσει στοιχεία ότι τα αποτελέσματα της παρέκτασης δεν αντιστοιχούν με εκείνα που προέκυψαν από μία εξέταση όλων των υποθέσεων από τις οποίες ελήφθη το δείγμα.
[…]»
21. Το παράρτημα 2 του εγγράφου VI/5330/97 ορίζει ακόμη, στο μέρος που τιτλοφορείται «Αξιολόγηση βάσει του κινδύνου οικονομικών απωλειών: κατ’ αποκοπή διορθώσεις», το εξής:
«Καθώς η προσέγγιση ελέγχου του συστήματος απέκτησε ευρεία εφαρμογή, οι υπηρεσίες της Επιτροπής προσέφυγαν όλο και περισσότερο σε μια αξιολόγηση του κινδύνου που παρουσιάζει μία έλλειψη του συστήματος. Όταν το πραγματικό ύψος των παράτυπων πληρωμών, και ως εκ τούτου το ποσό των οικονομικών απωλειών που υπέστη η Κοινότητα, δεν μπορούν να καθορισθούν, η Επιτροπή εφαρμόζει από την εκκαθάριση του οικονομικού έτους 1990 κατ’ αποκοπή διορθώσεις ύψους 2 %, 5 % ή 10 % της δηλωθείσας δαπάνης, ανάλογα με το μέγεθος του κινδύνου απωλειών. Σε εξαιρετικές περιπτώσεις μπορούν να αποφασιστούν υψηλότερα ποσοστά διόρθωσης, μέχρι και 100 %. Το αποκλειστικό δικαίωμα της Επιτροπής να εφαρμόζει διορθώσεις αυτής της φύσης έχει επιβεβαιωθεί από το Δικαστήριο κατά την εκδίκαση ενστάσεων κατά αποφάσεων ετήσιας εκκαθάρισης (π.χ. απόφαση στην υπόθεση C-50/94).
[…]»
22. Το παράρτημα 2 του εγγράφου VI/5330/97 έχει ως ακολούθως, στο μέρος που τιτλοφορείται «Κατευθυντήριες οδηγίες για την εφαρμογή των κατ’ αποκοπή διορθώσεων»:
«Οι κατ’ αποκοπήν διορθώσεις προβλέπονται όταν τα στοιχεία που προκύπτουν από τις έρευνες δεν δίνουν τη δυνατότητα στον ελεγκτή να αξιολογήσει τις απώλειες με παρέκταση των προσδιορισθεισών απωλειών, με στατιστικά μέσα, ή κάνοντας παραπομπή σε άλλα επαληθεύσιμα στοιχεία, αλλά όντως τον οδηγούν στο συμπέρασμα ότι το κράτος μέλος δεν προέβη στις απαραίτητες επαληθεύσεις για την επιλεξιμότητα των αιτημάτων.
[…]
Οι κατ’ αποκοπήν διορθώσεις δεν πρέπει να εφαρμόζονται όταν οι ελεγκτικές υπηρεσίες ενός κράτους μέλους ανακαλύπτουν ελλείψεις αυτής της μορφής, υπό τις προϋποθέσεις που αναφέρονται στο παράρτημα 4.
[…]
Όταν ένας ή περισσότεροι από τους βασικούς ελέγχους δεν εφαρμόζονται ή εφαρμόζονται ελλιπώς ή με περιορισμένη συχνότητα ώστε να μην επαρκούν για τον προσδιορισμό της επιλεξιμότητας του αιτήματος ή για την πρόληψη των ανωμαλιών, [δικαι]ολογείται ένα ποσοστό διόρθωσης 10 %, καθώς εύλογα συμπεραίνεται ότι υπάρχει υψηλός κίνδυνος εκτεταμένων απωλειών για το [ΕΓΤΠΕ].
Όταν εφαρμόζονται όλοι οι βασικοί έλεγχοι, αλλά όχι στον αριθμό, συχνότητα ή βάθος που απαιτείται από τους κανονισμούς, τότε [δικαι]ολογείται ένα ποσοστό διόρθωσης 5 %, καθώς εύλογα συνεπάγεται και δεν παρέχουν το αναμενόμενο επίπεδο εξασφάλισης της κανονικότητας των πληρωμών και υπάρχει σημαντικός κίνδυνος για το [ΕΓΤΠΕ].
Όταν ένα κράτος μέλος έχει πραγματοποιήσει επαρκώς τους βασικούς ελέγχους, αλλά απέτυχε πλήρως να εφαρμόσει έναν ή περισσότερους από τους επικουρικούς ελέγχους, τότε [δικαι]ολογείται ποσοστό διόρθωσης 2 % λόγω του περιορισμένου κινδύνου απωλειών για το [ΕΓΤΠΕ], και λόγω της [περιορισμένης] σοβαρότητας της παράβασης.
Για τους ίδιους λόγους, [δικαι]ολογείται επίσης ποσοστό διόρθωσης 2 %, όταν ένα κράτος μέλος δεν έχει λάβει μέτρα [προς βελτίωση των επικουρικών ελέγχων ή μέτρα] που απορρέουν [εκ] των κοινοτικών κανονισμών και η Επιτροπή έχει ανακοινώσει στο εν λόγω κράτος μέλος, ιδίως δυνάμει του άρθρου 8 του κανονισμού 1663/95, ότι απαιτείται η εφαρμογή τους για την επίτευξη του αποτελέσματος που επιζητείται από τους κανονισμούς ή για την επίτευξη ενός εύλογου επιπέδου προστασίας από απάτες και παρατυπίες ή για να εξασφαλιστεί ο κατάλληλος έλεγχος στα κοινοτικά ταμεία.
[…]
Το ποσοστό της διόρθωσης εφαρμόζεται στο μέρος αυτό της δαπάνης που εκτίθεται σε κινδύνους. Όταν οι ελλείψεις προκύπτουν από αδυναμία του κράτους μέλους να εφαρμόσει το κατάλληλο σύστημα ελέγχου, τότε η διόρθωση εφαρμόζεται στο σύνολο της δαπάνης που αφορά το εν λόγω μέτρο. Όταν υπάρχουν λόγοι να υποθέσουμε ότι οι ελλείψεις είναι περιορισμένες σε ένα διαμέρισμα ή μία περιφέρεια στην οποία εφαρμόζεται το σύστημα ελέγχου που έχει υιοθετηθεί από το κράτος μέλος, τότε η διόρθωση πρέπει να περιορίζεται στη δαπάνη που αφορά το διαμέρισμα ή την περιφέρεια […].
[…]»
23. Η Επιτροπή εκθέτει επίσης, στο παράρτημα 2 του εγγράφου VI/5330/97, στο μέρος που τιτλοφορείται «Οριακές περιπτώσεις», τα εξής:
«[…]
Όταν οι ελλείψεις προέκυψαν από δυσκολίες στην ερμηνεία των κοινοτικών κειμένων, πλην των περιπτώσεων που εύλογα αναμένεται να επιλύσει το κράτος μέλος τις δυσκολίες αυτές με την Επιτροπή, και οι εθνικές αρχές έλαβαν αποτελεσματικά μέτρα για τη θεραπεία των ελλείψεων το συντομότερο αφότου διαπιστώθηκαν, οι παράγοντες αυτοί μπορούν να ληφθούν υπόψη ως παράγοντες μετριασμού και να προταθεί η εφαρμογή χαμηλότερου ή και κανενός ποσοστού διόρθωσης.
[…]»
24. Τέλος, το παράρτημα 4 του εγγράφου VI/5330/97, με τίτλο «Αντιμετώπιση των διαπιστώσεων των οργανισμών ελέγχου των κρατών μελών κατά την εκκαθάριση των λογαριασμών», ορίζει:
«[…]
Οι διαπιστώσεις των εθνικών οργανισμών ελέγχου δεν έχουν από μόνες τους οικονομικές συνέπειες κατά την εκκαθάριση των λογαριασμών. Οι διαπιστώσεις θα χρησιμοποιούνται ως αποδεικτικά στοιχεία ότι οι δια[δικασίες] εθνικού ελέγχου λειτουργούν σύμφωνα με τους κανονισμούς και λειτουργούν αποτελεσματικά. Αναμένεται όμως ότι το κράτος μέλος λαμβάνει υπόψη τα συμπεράσματα των εκθέσεων αυτών, συμπεριλαμβανομένης της διόρθωσης οποιασδήποτε διαπιστωθείσας ατέλειας στις διαδικασίες που εφαρμόζονται από κάποια εθνική υπηρεσία, της επανεξέτασης όλων των δραστηριοτήτων που επηρεάζονται από την ατέλεια αυτή και της ανάκτησης οποιουδήποτε ποσού καταβλήθηκε λόγω σφάλματος ή για το οποίο διαπιστώθηκε παρατυπία. Είναι προφανές ότι η αδυναμία να δοθεί συνέχεια στις εκθέσεις αυτές καθιστά αναποτελεσματικούς τους ελέγχους, και ως εκ τούτου το τμήμα εκκαθάρισης των λογαριασμών, υπό τις συνθήκες αυτές και μόνον, θα μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο οικονομικών συνεπειών.»
Tο ιστορικό της διαφοράς και η προσβαλλόμενη απόφαση
25. Με έγγραφο της 8ης Μαρτίου 2005 η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ενημέρωσε τις πορτογαλικές αρχές, σύμφωνα με το άρθρο 9, παράγραφος 2, του κανονισμού 729/70 και με τον κανονισμό 1258/1999, ότι θα διενεργείτο έλεγχος μεταξύ 11 και 15 Απριλίου 2005, ο οποίος θα επικεντρωνόταν στα έτη 2003 και 2004 και θα αφορούσε το πλαίσιο ελέγχου, περιλαμβανομένων των προβλεπόμενων διαδικασιών ελέγχου και των πράγματι διενεργηθέντων ελέγχων. Η Επιτροπή ζήτησε επίσης τη διαβίβαση πληροφοριών σχετικών με τα εν λόγω έτη.
26. Μεταξύ 11 και 15 Απριλίου 2005 οι υπηρεσίες της Επιτροπής διενήργησαν τον ως άνω έλεγχο στην Πορτογαλία για να εξακριβώσουν την εφαρμογή των ειδικών μέτρων τα οποία προέβλεπε ο κανονισμός 1453/2001, όσον αφορά ορισμένα γεωργικά προϊόντα, υπέρ των Αζορών και της Μαδέρας (Πορτογαλία).
27. Κατόπιν του εν λόγω ελέγχου, η Επιτροπή, αποστέλλοντας συστημένη επιστολή με απόδειξη παραλαβής της 5ης Δεκεμβρίου 2006 (στο εξής: πρώτη ανακοίνωση της 5ης Δεκεμβρίου 2006), ενημέρωσε τις πορτογαλικές αρχές περί του αποτελέσματος του διενεργηθέντος ελέγχου και διευκρίνισε ότι το εν λόγω έγγραφο αποστελλόταν κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 11 του κανονισμού 885/2006. Στο έγγραφο αυτό επισυναπτόταν ένα παράρτημα, με τίτλο «Παρατηρήσεις και συστάσεις», που περιελάμβανε τα συμπεράσματα των ελέγχων που είχαν διενεργηθεί στην έδρα των κεντρικών αρχών στη Λισσαβώνα (Πορτογαλία) και σε τοπικές αρχές, σχετικά με το καθεστώς ενισχύσεων που αφορούσε τα ειδικά μέτρα για ορισμένα γεωργικά προϊόντα υπέρ των Αζορών και της Μαδέρας (Poseima).
28. Από την πρώτη ανακοίνωση της 5ης Δεκεμβρίου 2006 προκύπτει ότι η Επιτροπή έκρινε ότι οι πορτογαλικές αρχές δεν είχαν τηρήσει απολύτως τις επιταγές της κοινοτικής ρυθμίσεως και ότι ήταν απαραίτητα ορισμένα διορθωτικά μέτρα προς εξασφάλιση στο μέλλον της συμμορφώσεως προς τις επιταγές αυτές. Η Επιτροπή ζήτησε να ενημερωθεί για τα ήδη ληφθέντα διορθωτικά μέτρα, καθώς και για το πρόγραμμα που προβλεπόταν για την εφαρμογή τους. Εξάλλου, η Επιτροπή σημείωσε ότι προτεινόταν ο αποκλεισμός από την κοινοτική χρηματοδότηση του συνόλου ή μέρους των δαπανών που καλύπτονταν από το ΕΓΤΠΕ, τμήμα Εγγυήσεων, και ότι ο εν λόγω αποκλεισμός θα μπορούσε να αφορά τις δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν κατά τη διάρκεια περιόδου αρχόμενης 24 μήνες πριν από την ημερομηνία της πρώτης παραλαβής του ως άνω εγγράφου. Επιπλέον, διευκρινιζόταν ότι οι διαπιστωθείσες ελλείψεις θα λαμβανόταν υπόψη ως βάση υπολογισμού για τις δημοσιονομικές διορθώσεις που θα επιβάλλονταν στις πραγματοποιούμενες μέχρι την εφαρμογή πρόσφορων διορθωτικών μέτρων δαπάνες.
29. Με τις παρατηρήσεις και τις συστάσεις που περιλαμβάνονται στο παράρτημα της πρώτης ανακοινώσεως της 5ης Δεκεμβρίου 2006, η Επιτροπή ανέφερε, ιδίως, όσον αφορά τους «ελέγχους επιφανειών», τα εξής:
«Η θέσπιση του [ηλεκτρονικού συστήματος γεωγραφικών πληροφοριών] σε συνδυασμό με την έλλειψη κτηματολογίου, καθώς και με το εξαιρετικά δύσβατο έδαφος καθιστούν δυσχερείς τις μετρήσεις, ιδίως όταν το αγροτεμάχιο είναι μερικώς μόνον καλλιεργημένο (περιπτώσεις καλλιέργειας πατάτας), [πράγμα το οποίο] μπορεί να περιορίσει την αποτελεσματικότητα των ελέγχων. Διαπιστώθηκε ότι, κατά τη διάρκεια των επιτόπιων ελέγχων των επιλεξίμων για ενίσχυση αγροτεμαχίων, οι ελεγκτές στηρίζονταν μόνο στο [σύστημα γεωγραφικών πληροφοριών]. Η χρήση του συστήματος αυτού είναι ένα πρόσφορο εργαλείο ελέγχου των αγροτεμαχίων, πρέπει όμως να συνοδεύεται από επιτόπιες μετρήσεις για να είναι οι έλεγχοι βέβαιοι και αξιόπιστοι.
Οι έλεγχοι επιφανειών τους οποίους διενήργησαν οι αρχές της Μαδέρας βασίστηκαν σε δείγμα που αποτελούσε το 10 % τουλάχιστον των αιτήσεων ενισχύσεως, όπως προβλέπει το άρθρο 58 του κανονισμού 43/2003. Από τα αποτελέσματα των ελέγχων αυτών προκύπτει ένας πολύ υψηλός αριθμός αιτήσεων ενισχύσεως που απορρίφθηκαν εντελώς ή εν μέρει. Το 2004, για παράδειγμα, επί ενός δείγματος που αποτελούσε το 10,13 % των 5 825 αιτήσεων ενισχύσεως για καλλιέργεια πατάτας, το 19,66 % των ενισχύσεων του δείγματος αυτού απορρίφθηκε εντελώς και το 16,10 % έγινε εν μέρει δεκτό, πράγμα το οποίο συνιστά ποσοστό σφάλματος 36 % των εκτάσεων που ελέγχθηκαν (τα αποτελέσματα αυτά είναι ακόμη περισσότερο εμφατικά στην περίπτωση της καλλιέργειας ζαχαροκάλαμου και λυγαριάς). Βάσει των διαπιστώσεων αυτών, είναι πρόδηλο ότι το ελάχιστο όριο του ποσοστού ελέγχων στους οποίους προέβησαν οι πορτογαλικές αρχές δεν ήταν επαρκές [προκειμένου να] διασφαλίσει [τα συμφέροντα] του [ΕΓΤΠΕ]. Κρίθηκε ότι η μη αύξησή τους το έτος 2004 συνιστά πλημμέλεια του συστήματος ελέγχου.
Όσον αφορά το σύστημα ελέγχου που θεσπίστηκε το 2005, οι πορτογαλικές αρχές παρακαλούνται να αποστείλουν κατάλογο των αιτούντων, με ένδειξη εκείνων που υποβλήθηκαν σε επιτόπιο έλεγχο (στη συνέχεια θα γίνει επιλογή δελτίων ελέγχου) και ανακεφαλαιωτική κατάσταση του αριθμού των αιτούντων ανά προϊόν, του αριθμού των ελεγχθέντων αιτούντων, του αριθμού των διαπιστωθεισών παρατυπιών, προσδιοριζομένων [των περιπτώσεων εκείνων στις οποίες η αίτηση ενισχύσεως απερρίφθη μερικώς και εκείνων στις οποίες η αίτηση ενισχύσεως απερρίφθη πλήρως]. Θα ήταν επίσης πολύ χρήσιμη η ένδειξη των σχετικών εκτάσεων προς διευκόλυνση της εκτιμήσεως των σφαλμάτων από οικονομικής απόψεως.»
30. Η Επιτροπή εξέθεσε επίσης, σε παράρτημα της πρώτης ανακοινώσεως της 5ης Δεκεμβρίου 2006, ότι συνιστούσε στις πορτογαλικές αρχές να προσφεύγουν συχνότερα σε επιτόπιες μετρήσεις κατά τη διάρκεια των ελέγχων επιφανειών, όπως με χρήση GPS ή μέτρου.
31. Με έγγραφο της 7ης Φεβρουαρίου 2007 η πορτογαλική διοίκηση απάντησε ισχυριζόμενη ότι τα σφάλματα που είχαν διαπιστωθεί κατά τη διάρκεια των επιτόπιων ελέγχων αφορούσαν αγροτεμάχια πολύ μικρών διαστάσεων, τα οποία χρησιμοποιούνταν για καλλιέργεια διαφόρων κηπευτικών, πράγμα το οποίο καθιστούσε δυσχερέστερη την ακριβή δήλωση της επιφάνειας που χρησιμοποιείτο για την καλλιέργεια που αποτελούσε το αντικείμενο της ενισχύσεως. Οι πορτογαλικές αρχές υπογράμμισαν, με τον τρόπο αυτόν, ότι η μέση επιφάνεια κάθε γεωργικής εκμεταλλεύσεως ήταν 0,4 εκτάρια και ότι αυτή υποδιαιρείτο σε τέσσερα ή πέντε αγροτεμάχια: η μέση επιφάνεια ανά αγροτεμάχιο ήταν, επομένως, πολύ μικρή, ήτοι 0,08 εκτάρια, και ένας πολύ μεγάλος αριθμός αγροτεμαχίων είχαν επιφάνεια που περιλαμβάνεται μεταξύ 0,01 και 0,05 εκταρίων. Εξ αυτού προκύπτει ότι ένα ελάχιστο σφάλμα κατά τον προσδιορισμό ή τη μέτρηση του αγροτεμαχίου συνεπαγόταν σημαντικό ποσοστιαίο σφάλμα σε σχέση με την πραγματική επιφάνεια. Οι πορτογαλικές αρχές υπογράμμισαν ότι, δυνάμει του κανονισμού 43/2003, το περιθώριο σφάλματος του ελέγχου, που ήταν 3 %, ήταν πολύ χαμηλό όσον αφορά το σύστημα καταμετρήσεως ακινήτων της αυτόνομης περιφέρειας της Μαδέρας. Για παράδειγμα, σε περίπτωση ενός αγροτεμαχίου εκτάσεως 0,01 εκταρίων, παρατυπία οδηγούσα σε πλήρη κύρωση (20 %) αντιστοιχούσε σε 0,002 εκτάρια, επιφάνεια που είναι αδύνατο να καταγραφεί στο ηλεκτρονικό σύστημα, οπότε έπρεπε να λογίζεται ως αμελητέα. Στο έγγραφο αυτό επισυναπτόταν επίσης το παράρτημα 1, με το οποίο οι πορτογαλικές αρχές διαβίβαζαν στην Επιτροπή τις πληροφορίες που είχε ζητήσει η τελευταία με την παράγραφο 3 του παραρτήματος της πρώτης ανακοινώσεως της 5ης Δεκεμβρίου 2006 (βλ. σκέψη 29 ανωτέρω).
32. Κατά τη διάρκεια μιας διμερούς συσκέψεως μεταξύ των υπηρεσιών της Επιτροπής και των πορτογαλικών αρχών που έλαβε χώρα στις Βρυξέλλες στις 5 Ιουλίου 2007, των οποίων τα πρακτικά συντάχθηκαν στις 25 Οκτωβρίου 2007 και απεστάλησαν στις πορτογαλικές αρχές στις 31 Οκτωβρίου 2007, η Επιτροπή επέστησε την προσοχή των αρχών αυτών επί του πολύ υψηλού ποσοστού σφαλμάτων που είχε διαπιστωθεί κατά τους επιτόπιους ελέγχους στους οποίους προέβησαν οι περιφερειακές αρχές της Μαδέρας και τόνισε ότι ένα τέτοιο ποσοστό σφαλμάτων όφειλε να παρακινήσει τις αρχές αυτές να αυξήσουν το ποσοστό των ελέγχων, προκειμένου να διασφαλίσουν καλύτερα την τήρηση των όρων χορηγήσεως της κοινοτικής ενισχύσεως, σύμφωνα με τις ισχύουσες κανονιστικές διατάξεις. Οι πορτογαλικές αρχές απάντησαν υπενθυμίζοντας ότι, επειδή η μέση επιφάνεια κάθε εκμεταλλεύσεως στη Μαδέρα ήταν πολύ μικρή, ένα σφάλμα μετρήσεως του αγροτεμαχίου, κατά τα λοιπά αμελητέο σε σχέση με την επιφάνεια, κατέληγε σε πολύ υψηλό ποσοστό σφαλμάτων. Υπογράμμισαν ότι είχαν τηρηθεί τα ποσοστά των επιτόπιων ελέγχων. Οι έλεγχοι αυτοί αντιπροσώπευαν ποσοστό κυμαινόμενο μεταξύ 25 και πλέον του 50 % των επιφανειών. Εξάλλου, οι έλεγχοι περί των οποίων γίνεται λόγος διενεργήθηκαν πριν από τη σχετική πληρωμή, με παράλληλη μείωση της ενισχύσεως και επιβολή των προβλεπόμενων κυρώσεων. Κατά συνέπεια, αβασίμως ελήφθη υπόψη το ποσοστό σφάλματος προς προσδιορισμό του ενδεχόμενου κινδύνου για το ΕΓΤΠΕ. Εξάλλου, από το 2006, τα αποτελέσματα των ελέγχων (μετρήσεις) περιελήφθησαν στο σύστημα γεωγραφικών πληροφοριών (ΣΓΠ), πράγμα το οποίο κατέστησε δυνατή τη χρήση μιας πιο αξιόπιστης βάσεως δεδομένων των πραγματικών επιφανειών.
33. Η Επιτροπή, προκειμένου να εκτιμήσει καλύτερα την κατάσταση, ζήτησε από τις πορτογαλικές αρχές, κατά τη σύσκεψη αυτή της 5ης Ιουλίου 2007, να της γνωστοποιήσουν ανά τομέα (ανά καλλιέργεια) και ανά περίοδο εμπορίας (από το 2005) τον αριθμό των αιτήσεων ενισχύσεως και τις αντίστοιχες επιφάνειες, το ποσοστό των δικαιούχων που υποβλήθηκαν σε επιτόπιο έλεγχο, το ποσοστό της εκτάσεως την οποία κάλυπταν οι έλεγχοι αυτοί, τα ποσοστά σφάλματος και τις μερικές και γενικές κυρώσεις που προέκυπταν εξ αυτών, καθώς και το ποσοστό των σχετικών σφαλμάτων σε σχέση με τις διενεργηθείσες πληρωμές. Η Επιτροπή προσέθεσε ότι, βάσει των στοιχείων που προσκόμισαν οι πορτογαλικές αρχές, θα προσδιόριζε την έκταση του δημοσιονομικού κινδύνου που συνεπάγονταν οι διαπιστωθείσες ανωμαλίες και το επίπεδο δαπανών που θα αποκλειόταν από την κοινοτική χρηματοδότηση.
34. Με έγγραφο της 20ής Δεκεμβρίου 2007 η Πορτογαλική Δημοκρατία απέστειλε στην Επιτροπή τις ζητηθείσες πληροφορίες, ειδικότερα ανακεφαλαιωτικό πίνακα των ελέγχων που είχαν διενεργηθεί κατά τη διάρκεια των περιόδων εμπορίας 2005 και 2006.
35. Με έγγραφο της 27ης Οκτωβρίου 2009 η Επιτροπή απέστειλε στην Πορτογαλική Δημοκρατία επίσημη ανακοίνωση. Κατόπιν της διμερούς συσκέψεως, η Επιτροπή, λαμβάνοντας υπόψη τις συμπληρωματικές πληροφορίες που παρέσχαν στη συνέχεια οι πορτογαλικές αρχές, επιβεβαίωσε τη θέση που είχε διατυπώσει ότι η χορήγηση ενισχύσεων για τα δημοσιονομικά έτη 2005, 2006 και 2007, όσον αφορά τα ειδικά μέτρα για ορισμένα γεωργικά προϊόντα υπέρ της Μαδέρας, δεν πραγματοποιήθηκε σύμφωνα με τις κοινοτικές διατάξεις. Στο παράρτημα του εγγράφου της 27ης Οκτωβρίου 2009, η Επιτροπή τόνισε ότι από τα στοιχεία που προσκόμισε η πορτογαλική διοίκηση σχετικά με τα δημοσιονομικά έτη 2005 και 2006 μπορεί να συναχθεί, ιδίως, ότι το «ποσοστό σφαλμάτων» που είχε οδηγήσει σε συνολική ή σε μερική άρνηση χρηματοδοτήσεως ήταν, σε όλες τις περιπτώσεις, μεγαλύτερο του 40 % σε σχέση με τις σχετικές εκτάσεις. Παράλληλα, μετά από έλεγχο διενεργηθέντα σε προηγούμενη περίοδο (έρευνες 2001/006 και 2001/09) είχαν διαπιστωθεί παρόμοια αποτελέσματα. Η Επιτροπή έκρινε ότι, επειδή το ποσοστό σφάλματος επί πολλά έτη ήταν πολύ υψηλό, η πορτογαλική διοίκηση όφειλε να αυξήσει το ποσοστό των επιτόπιων ελέγχων, προκειμένου να προστατεύσει το ΕΓΤΠΕ από τον κίνδυνο αχρεωστήτων καταβολών. Έκρινε ότι το ποσοστό των διενεργηθέντων ελέγχων, από στατιστικής και γεωγραφικής απόψεως, ήταν αρκούντως αντιπροσωπευτικό ώστε να μπορεί να συναχθεί κατά προσέγγιση ένα ειδικότερο συμπέρασμα με προβολή από γενικότερα στοιχεία σε σχέση με τις αιτήσεις που δεν είχαν αποτελέσει το αντικείμενο επιτόπιου ελέγχου. Η Επιτροπή πρότεινε αποκλεισμό ποσού δαπανών ύψους 743 251,25 ευρώ και, κατά συνέπεια, δημοσιονομική διόρθωση όσον αφορά τα δημοσιονομικά έτη 2005, 2006 και 2007. Επιστήθηκε η προσοχή της πορτογαλικής διοικήσεως επί της δυνατότητας υποβολής αιτήσεως συμβιβασμού στο όργανο συμβιβασμού, λαμβανομένου υπόψη του άρθρου 16 του κανονισμού 885/2006, που προβλέπει μια τέτοια δυνατότητα.
36. Η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν ζήτησε την κίνηση διαδικασίας συμβιβασμού.
37. Στις 19 Ιουλίου 2010 η Επιτροπή συνέταξε τη συνοπτική έκθεση, που περιλαμβάνει τα αποτελέσματα των διενεργηθέντων ελέγχων, τις αιτιάσεις της Επιτροπής και την απάντηση των πορτογαλικών αρχών.
38. Καταρχάς, η ως άνω συνοπτική έκθεση, που αναφέρει ότι η θέση της Γενικής Διευθύνσεως (ΓΔ) «Γεωργία» της Επιτροπής παρέμενε αμετάβλητη, υπενθυμίζει τη διαπίστωση που είχε κοινοποιηθεί με την πρώτη ανακοίνωση της 5ης Δεκεμβρίου 2006 η οποία προκύπτει από την εξέταση και την ανάλυση των αποτελεσμάτων του ελέγχου που διενήργησαν οι αρχές της Μαδέρας (βλ. σκέψη 29 ανωτέρω). Στη συνέχεια, όσον αφορά τα στοιχεία ελέγχου που παρέσχε η Πορτογαλική Δημοκρατία για τα έτη 2005 και 2006, η Επιτροπή εκθέτει ότι το άρθρο 58 του κανονισμού 43/2003 προβλέπει ότι οι επιτόπιοι έλεγχοι πρέπει να αφορούν τουλάχιστον το 10 % των αιτήσεων ενισχύσεως και ότι εκείνοι τους οποίους διενήργησαν οι πορτογαλικές αρχές αποτελούσαν, ανάλογα με τον οικείο τομέα, ποσοστό 10 έως 30 % των αιτήσεων ενισχύσεως. Όσον αφορά την ελεγχόμενη έκταση, η έκταση αυτή αποτελούσε το 8 έως 50 % της εκτάσεως υπέρ της οποίας χορηγήθηκε ενίσχυση στο πλαίσιο κοινοτικής παρεμβάσεως και το ποσοστό σφάλματος που οδήγησε σε απόρριψη του συνόλου ή μέρους της αιτήσεως προς χρηματοδότηση ήταν σε όλες τις περιπτώσεις μεγαλύτερο από 40 % όσον αφορά τις σχετικές επιφάνειες. Η Επιτροπή συνήγαγε από τα στοιχεία αυτά ότι το ελάχιστο όριο ποσοστού ελέγχου δεν ήταν ικανό να εξαλείψει τον κίνδυνο αχρεωστήτων πληρωμών εκ μέρους του ΕΓΤΠΕ. Υπενθύμισε, στο πλαίσιο αυτό, τις αιτιολογικές σκέψεις 26 έως 28 του κανονισμού 43/2003 και κατέληξε στο συμπέρασμα ότι, λαμβανομένου υπόψη του πολύ υψηλού ποσοστού σφαλμάτων κατά τη διάρκεια πολλών ετών, οι πορτογαλικές αρχές όφειλαν να αυξήσουν το ποσοστό των επιτόπιων ελέγχων προκειμένου να διασφαλίσουν την αντιπροσωπευτικότητα των συναγόμενων αποτελεσμάτων. Τέλος, έκρινε ότι, δεδομένου ότι τα ποσοστά των διενεργούμενων ελέγχων τόσο από στατιστικής όσο και από γεωγραφικής απόψεως (Μαδέρα) ήταν αρκούντως αντιπροσωπευτικά, αυτά παρείχαν τη δυνατότητα συναγωγής συμπερασμάτων βάσει υπολογισμού κατά προσέγγιση όσον αφορά τις αιτήσεις ενισχύσεως οι οποίες δεν αποτέλεσαν το αντικείμενο επιτόπιου ελέγχου.
39. Υπό τις συνθήκες αυτές, η Επιτροπή εξέδωσε την απόφαση 2010/668/ΕΕ, της 4ης Νοεμβρίου 2010, περί εξαιρέσεως από τη χρηματοδότηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορισμένων δαπανών που πραγματοποιήθηκαν από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο του ΕΓΤΠΕ, τμήμα Εγγυήσεων, στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) και στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (ΕΕ L 288, σ. 24, στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση), μεταξύ των οποίων και εκείνων στις οποίες προέβη η Πορτογαλική Δημοκρατία στο πλαίσιο του μέτρου POSEI για τα δημοσιονομικά έτη 2005 έως 2007 συνολικού ποσού 743 251,25 ευρώ, που αποτελεί το αντικείμενο της υπό κρίση υποθέσεως.
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
40. Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 4 Ιανουαρίου 2011, η Πορτογαλική Δημοκρατία άσκησε την παρούσα προσφυγή.
41. Η Επιτροπή κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου υπόμνημα αντικρούσεως στις 22 Μαρτίου 2011. Η Πορτογαλική Δημοκρατία κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου υπόμνημα απαντήσεως στις 9 Μαΐου 2011 και η Επιτροπή υπόμνημα ανταπαντήσεως στις 5 Ιουλίου 2011.
42. Η Πορτογαλική Δημοκρατία ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
– να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση καθόσον αυτή της επιβάλλει δημοσιονομική διόρθωση σχετική με το μέτρο POSEI για τα δημοσιονομικά έτη 2005 έως 2007 συνολικού ποσού 743 251,25 ευρώ·
– να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
43. Η Επιτροπή ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
– να απορρίψει την προσφυγή·
– να καταδικάσει την Πορτογαλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
44. Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή, το Γενικό Δικαστήριο (όγδοο τμήμα) αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων. Οι διάδικοι αγόρευσαν και απάντησαν στις ερωτήσεις που έθεσε το Γενικό Δικαστήριο κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 12ης Σεπτεμβρίου 2012.
Σκεπτικό
45. Η Πορτογαλική Δημοκρατία επικαλείται τέσσερις λόγους προς στήριξη της προσφυγής της: ο πρώτος στηρίζεται σε παράβαση του άρθρου 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 1258/1999 και του άρθρου 11 του κανονισμού 885/2006, ο δεύτερος στηρίζεται σε εσφαλμένη ερμηνεία της αιτιολογικής σκέψεως 28 του κανονισμού 43/2003 και σε παράβαση του άρθρου 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 1258/1999, ο τρίτος στηρίζεται σε παράβαση του άρθρου 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 1258/1999 και ο τέταρτος στηρίζεται σε παραβίαση των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως και της αναλογικότητας.
Επί του πρώτου λόγου, που στηρίζεται σε παράβαση του άρθρου 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 1258/1999 και του άρθρου 11 του κανονισμού 885/2006
46. Κατά τη Πορτογαλική Δημοκρατία, η πρώτη ανακοίνωση της 5ης Δεκεμβρίου 2006, που απεστάλη κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 11 του κανονισμού 885/2006, δεν είναι απολύτως σύμφωνη προς τη διάταξη αυτή, καθόσον δεν εκθέτει τα αποτελέσματα επαληθεύσεων που αφορούν τα έτη 2005 και 2006. Οι πορτογαλικές αρχές διαπιστώνουν εξάλλου ότι η Επιτροπή τις είχε ενημερώσει, με έγγραφο της 8ης Μαρτίου 2005, ότι ο έλεγχος επρόκειτο να επικεντρωθεί στα έτη 2003 και 2004. Εντούτοις, η πρώτη ανακοίνωση της 5ης Δεκεμβρίου 2006 δεν περιλαμβάνει, όσον αφορά το έτος 2005, ούτε τα αποτελέσματα των επαληθεύσεων στις οποίες προέβη η Επιτροπή, ούτε συναφείς παρατηρήσεις, ούτε κάποια επιφύλαξη σε σχέση με το έτος αυτό, πράγμα το οποίο αναγνωρίζει εξάλλου η Επιτροπή στη συνοπτική έκθεση, όπου αναφέρει ότι είχε ζητήσει από τις πορτογαλικές αρχές να της παράσχουν στοιχεία ελέγχου αφορώντα τα έτη 2005 και 2006. Όσον αφορά το έτος 2006, η πρώτη ανακοίνωση της 5ης Δεκεμβρίου 2006 σιωπά και δεν περιλαμβάνει καμία παρατήρηση, αλλά και καμία αίτηση παροχής στοιχείων ελέγχου που να αφορούν το έτος αυτό.
47. Υπό τις συνθήκες αυτές, οι πορτογαλικές αρχές εκθέτουν ότι δεν μπόρεσαν ούτε να αποδείξουν την ανακρίβεια των διαπιστώσεων της Επιτροπής όσον αφορά τα έτη 2005 και 2006 ούτε να καλύψουν ενδεχόμενες ελλείψεις ώστε να τηρούν στο μέλλον τους κανόνες της Ένωσης, οπότε, σύμφωνα με τη νομολογία (απόφαση του Πρωτοδικείου της 17ης Ιουνίου 2009, T-50/07, Πορτογαλία κατά Επιτροπής, που δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή), στερήθηκαν από τη διαδικαστική εγγύηση που προβλέπεται υπέρ των κρατών μελών από το άρθρο 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 1258/1999 και από το άρθρο 11 του κανονισμού 885/2006. Κατά συνέπεια, δεδομένου ότι η πρώτη ανακοίνωση της 5ης Δεκεμβρίου 2006 δεν παρείχε στην Πορτογαλική Δημοκρατία τη δυνατότητα να λάβει πλήρη γνώση των επιφυλάξεων της Επιτροπής, η ανακοίνωση αυτή δεν μπορούσε να επιτελεί την προειδοποιητική της λειτουργία, πράγμα το οποίο επιτάσσει η νομολογία.
48. Εξάλλου, η Επιτροπή δεν υποστηρίζει ότι οι διαπιστωθείσες παρατυπίες των ετών 2005 και 2006 είναι επακόλουθες εκείνων του έτους 2004. Δεδομένου ότι η πρώτη ανακοίνωση της 5ης Δεκεμβρίου 2006 παρελήφθη μόλις τον Δεκέμβριο του 2006, τούτο σημαίνει ότι οι πορτογαλικές αρχές δεν είχαν πλέον χρόνο να λάβουν το παραμικρό διορθωτικό μέτρο που να παράγει αποτελέσματα το 2005 και 2006.
49. Επιπλέον, επειδή η Επιτροπή δεν προέβη σε επαληθεύσεις σχετικά με τα έτη 2005 και 2006, η Πορτογαλική Δημοκρατία εκθέτει ότι δεν μπορούσε να γνωρίζει αν οι διατυπωθείσες το 2004 επιφυλάξεις εξακολουθούσαν να ισχύουν για τα δύο ακόλουθα έτη, τα στοιχεία των οποίων της γνωστοποιήθηκαν μόλις μετά τη σύσκεψη της 5ης Ιουλίου 2007, οπότε η Πορτογαλική Δημοκρατία εμποδίστηκε να ασκήσει τα δικαιώματα άμυνας που είχε όσον αφορά τα δύο αυτά έτη.
50. Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι, όταν οι παρατυπίες που δικαιολογούν την επιβολή διορθώσεως εξακολουθούν να υφίστανται και μετά την ημερομηνία της γραπτής ανακοινώσεως των αποτελεσμάτων των εξακριβώσεων, η ίδια δικαιούται και μάλιστα υποχρεούται να λαμβάνει υπόψη την κατάσταση αυτή οσάκις καθορίζει το διάστημα το οποίο πρέπει να αφορά η εν λόγω δημοσιονομική διόρθωση. Φρονεί, επομένως, ότι πληρούνταν οι προϋποθέσεις για να μπορεί να συναγάγει συμπεράσματα κατά προσέγγιση με προβολή γενικότερων στοιχείων.
51. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, κατά τη νομολογία, δεδομένου ότι ο έλεγχος πραγματοποιήθηκε μεταξύ 11 και 15 Απριλίου 2005, δεν μπόρεσε να εξετάσει τα στοιχεία ελέγχου του 2005, τα οποία δεν ήταν ακόμη διαθέσιμα. Ωστόσο ζήτησε από τις πορτογαλικές αρχές, με την πρώτη ανακοίνωση της 5ης Δεκεμβρίου 2006, να της παράσχουν στοιχεία για το 2005. Η Επιτροπή εκθέτει ότι τα στοιχεία που παρέσχαν οι εν λόγω αρχές στις 20 Δεκεμβρίου 2007 όσον αφορά τις περιόδους εμπορίας 2005 και 2006 επιβεβαίωσαν τις επαληθεύσεις της Επιτροπής σχετικά με τα στοιχεία του 2004, οπότε το πρόβλημα ήταν συστημικό. Το γεγονός ότι εξακολουθούσε να παρατηρείται πολύ υψηλό ποσοστό σφαλμάτων με τάση χειροτερεύσεως ήταν όντως ένας αντικειμενικός λόγος να συναγάγει συμπεράσματα κατά προσέγγιση με βάση γενικότερα στοιχεία. Κανένα δικαίωμα άμυνας της Δημοκρατίας της Πορτογαλίας δεν εθίγη όσον αφορά τα στοιχεία ελέγχου των ετών 2005 και 2006, διότι η ίδια παρέσχε τα εν λόγω στοιχεία στην Επιτροπή.
52. Με τον λόγο αυτόν η Πορτογαλική Δημοκρατία προσάπτει, κατ’ ουσίαν, στην Επιτροπή ότι επέβαλε δημοσιονομική διόρθωση για τις περιόδους εμπορίας 2005 και 2006 που είναι προγενέστερες της πρώτης ανακοινώσεως της 5ης Δεκεμβρίου 2006, ενώ, με την ανακοίνωση αυτή, η Επιτροπή δεν εξέθεσε τα αποτελέσματα των επαληθεύσεων που αφορούν τις εν λόγω περιόδους εμπορίας. Με τον τρόπο αυτόν, οι πορτογαλικές αρχές στερήθηκαν από τη διαδικαστική εγγύηση που προβλέπει υπέρ αυτών το άρθρο 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 1258/1999 και το άρθρο 11 του κανονισμού 885/2006 και βρέθηκαν σε αδυναμία να ασκήσουν τα δικαιώματα άμυνάς τους όσον αφορά τα ως άνω δύο έτη.
53. Απαντώντας σε ερώτηση του Γενικού Δικαστηρίου, η προσφεύγουσα αναγνώρισε, πράγμα που σημειώθηκε στα πρακτικά της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως, ότι ο λόγος αυτός αφορούσε την ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως αποκλειστικά όσον αφορά τη δημοσιονομική διόρθωση που επεβλήθη για τις περιόδους εμπορίας 2005 και 2006, δηλαδή για τα δημοσιονομικά έτη 2006 και 2007, ύψους, αντιστοίχως, 239 045,63 και 266 137,96 ευρώ. Αντιθέτως, ο λόγος αυτός δεν αφορά τη δημοσιονομική διόρθωση για την περίοδο εμπορίας 2004, ύψους 238 067,66 ευρώ, που αντιστοιχεί στο δημοσιονομικό έτος 2005.
54. Πρέπει να υπομνησθεί ότι από τη νομολογία προκύπτει ότι η τελική και αμετάκλητη απόφαση περί εκκαθαρίσεως των λογαριασμών πρέπει να λαμβάνεται κατόπιν ειδικής κατ’ αντιδικία διαδικασίας, στο πλαίσιο της οποίας τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη πρέπει να απολαύουν όλων των απαιτούμενων εγγυήσεων προκειμένου να αναπτύξουν τις απόψεις τους (αποφάσεις του Δικαστηρίου της 29ης Ιανουαρίου 1998, C-61/95, Ελλάδα κατά Επιτροπής, Συλλογή 1998, σ. I-207, σκέψη 39, και της 14ης Δεκεμβρίου 2000, C-245/97, Γερμανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2000, σ. I-11261, σκέψη 47).
55. Εξάλλου, πρέπει επίσης να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, η Επιτροπή, στο πλαίσιο των σχέσεων με τα κράτη μέλη, υποχρεούται να τηρεί τους όρους ως προς τους οποίους αυτοδεσμεύθηκε με κανονισμούς εφαρμογής. Πράγματι, η μη τήρηση των όρων αυτών μπορεί να καταστήσει, ανάλογα με τη σοβαρότητά τους, άνευ αντικειμένου τη διαδικαστική εγγύηση που παρέχεται υπέρ των κρατών μελών με το άρθρο 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 1258/1999 (απόφαση Πορτογαλία κατά Επιτροπής, σκέψη 47 ανωτέρω, σκέψη 27).
56. Επιπλέον, το άρθρο 7, παράγραφος 4, πέμπτο εδάφιο, του κανονισμού 1258/1999, αφενός, και το άρθρο 8, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1663/95 και το άρθρο 11 του κανονισμού 885/2006, αφετέρου, αφορούν το ίδιο στάδιο της διαδικασίας εκκαθαρίσεως των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ, ήτοι την αποστολή της πρώτης ανακοινώσεως από την Επιτροπή στο κράτος μέλος κατά το πέρας των ελέγχων που έχει διενεργήσει η Επιτροπή (απόφαση του Δικαστηρίου της 24ης Ιανουαρίου 2002, C-170/00, Φινλανδία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2002, σ. I-1007, σκέψη 27· βλ. επίσης απόφαση Πορτογαλία κατά Επιτροπής, σκέψη 47 ανωτέρω, σκέψη 28 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
57. Το άρθρο 11 του κανονισμού 885/2006 καθορίζει τα διάφορα στάδια που πρέπει να ακολουθούνται κατά τη διαδικασία εκκαθαρίσεως των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ. Ειδικότερα, το άρθρο 11, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού αυτού ορίζει ειδικότερα το περιεχόμενο της πρώτης γραπτής ανακοινώσεως με την οποία η Επιτροπή γνωστοποιεί το αποτέλεσμα των επαληθεύσεών της στα κράτη μέλη, πριν από τη διοργάνωση διμερούς συναντήσεως (αποφάσεις του Δικαστηρίου της 24ης Φεβρουαρίου 2005, C-300/02, Ελλάδα κατά Επιτροπής, Συλλογή 2005, σ. I-1341, σκέψη 68, και του Γενικού Δικαστηρίου της 24ης Μαρτίου 2011, T-184/09, Ελλάδα κατά Επιτροπής, που δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 40). Κατά τη διάταξη αυτή, η πρώτη ανακοίνωση πρέπει να διευκρινίζει το αποτέλεσμα των επαληθεύσεων της Επιτροπής στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος και να ορίζει τα διορθωτικά μέτρα που πρέπει να λάβει αυτό προς εξασφάλιση στο μέλλον της τηρήσεως των σχετικών κοινοτικών κανόνων.
58. Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι ο δικαστής της Ένωσης έχει κρίνει ότι η γραπτή ανακοίνωση περί της οποίας γίνεται λόγος στο άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1663/95 πρέπει να καθιστά πλήρως γνωστές στο κράτος μέλος τις επιφυλάξεις της Επιτροπής, ώστε να μπορεί να επιτελέσει την προειδοποιητική λειτουργία που της αναγνωρίζει το πρώτο εδάφιο της διατάξεως αυτής και το άρθρο 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 1258/1999 (απόφαση Πορτογαλία κατά Επιτροπής, σκέψη 47 ανωτέρω, σκέψη 39· βλ. επίσης, επ’ αυτού, αποφάσεις του Δικαστηρ ίου της 7ης Οκτωβρίου 2004, C-153/01, Ισπανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2004, σ. I-9009, σκέψη 93, και της 3ης Μαΐου 2012, C-24/11 P, Ισπανία κατά Επιτροπής, σκέψη 27).
59. Επομένως, με την πρώτη ανακοίνωση την οποία αφορά το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1663/95, η Επιτροπή πρέπει να εκθέτει, με επαρκή σαφήνεια, το αντικείμενο της έρευνας που διενήργησαν οι υπηρεσίες της και τις διαπιστωθείσες κατά την έρευνα αυτή ελλείψεις, καθόσον είναι δυνατή η επίκλησή τους αργότερα ως αποδεικτικού στοιχείου περί της σοβαρής και εύλογης αμφιβολίας της έναντι των ελέγχων των εθνικών αρχών ή έναντι αριθμητικών στοιχείων που αυτές διαβίβασαν, προς δικαιολόγηση με τον τρόπο αυτό των δημοσιονομικών διορθώσεων που αποφασίζει με την τελική της απόφαση περί αποκλεισμού από την κοινοτική χρηματοδότηση ορισμένων δαπανών στις οποίες προέβη το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος στο πλαίσιο του ΕΓΤΠΕ (απόφαση Πορτογαλία κατά Επιτροπής, σκέψη 47 ανωτέρω, σκέψη 40).
60. Επιπλέον, η μη τήρηση της εν λόγω προϋποθέσεως που θέτουν το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1663/95 και το άρθρο 11 του κανονισμού 885/2006 καθιστά άνευ αντικειμένου τη διαδικαστική εγγύηση που προβλέπει υπέρ των κρατών μελών το άρθρο 7, παράγραφος 4, πέμπτο εδάφιο, του κανονισμού 1258/1999, που περιορίζει χρονικά τις δαπάνες τις οποίες μπορεί να αφορά η άρνηση χρηματοδοτήσεως εκ μέρους του ΕΓΤΠΕ (βλ. απόφαση της 3ης Μαΐου 2012, Ισπανία κατά Επιτροπής, σκέψη 58 ανωτέρω, σκέψη 29 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
61. Το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1663/95 και το άρθρο 11 του κανονισμού 885/2006 πρέπει επομένως να ερμηνεύονται σε συνδυασμό με το άρθρο 7, παράγραφος 4, πέμπτο εδάφιο, του κανονισμού 1258/1999. Κατά τις διατάξεις αυτές, η Επιτροπή δεν μπορεί να εξαιρέσει τις δαπάνες που είναι προγενέστερες του τελευταίου 24μήνου πριν από τη γραπτή ανακοίνωση εκ μέρους της στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος των αποτελεσμάτων των εξακριβώσεων. Εξ αυτού προκύπτει ότι η γραπτή ανακοίνωση που προβλέπει το πρώτο εδάφιο του εν λόγω άρθρου 8, παράγραφος 1, λειτουργεί ως προειδοποίηση ότι δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν εντός του 24μήνου που προηγήθηκε της κοινοποιήσεως της εν λόγω ανακοινώσεως μπορούν να αποκλειστούν από τη χρηματοδότηση του ΕΓΤΠΕ και, συνεπώς, η ανακοίνωση αυτή συνιστά το σημείο αναφοράς για τον υπολογισμό τής εν λόγω προβλεπομένης προθεσμίας των 24 μηνών (απόφαση της 3ης Μαΐου 2012, Ισπανία κατά Επιτροπής, σκέψη 58 ανωτέρω, σκέψη 30).
62. Κατά συνέπεια, προκειμένου να επιτελεί την προειδοποιητική λειτουργία της, ιδίως με γνώμονα το εν λόγω άρθρο 7, παράγραφος 4, πέμπτο εδάφιο, του κανονισμού 1258/1999, η ανακοίνωση περί της οποίας γίνεται λόγος στο άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1663/95 και στο άρθρο 11 του κανονισμού 885/2006 πρέπει να προσδιορίζει εξαρχής με επαρκή σαφήνεια όλες τις παρατυπίες που προσάπτονται στο οικείο κράτος μέλος, επί των οποίων στηρίχθηκε σε τελική ανάλυση η επιβληθείσα δημοσιονομική διόρθωση. Μόνο μια τέτοια ανακοίνωση μπορεί να διασφαλίσει την πλήρη γνώση των επιφυλάξεων της Επιτροπής και μπορεί να αποτελέσει το σημείο αναφοράς για τον υπολογισμό της προθεσμίας των 24 μηνών που προβλέπουν τα άρθρα 7, παράγραφος 4, πέμπτο εδάφιο, του κανονισμού 1258/1999 και το άρθρο 31 του κανονισμού 1290/2005 (απόφαση της 3ης Μαΐου 2012, Ισπανία κατά Επιτροπής, σκέψη 58 ανωτέρω, σκέψη 31).
63. Εξάλλου, όταν οι παρατυπίες που δικαιολογούν την επιβολή δημοσιονομικής διορθώσεως εξακολουθούν να υφίστανται και μετά την ημερομηνία της γραπτής ανακοινώσεως των αποτελεσμάτων των εξακριβώσεων, η Επιτροπή δικαιούται και μάλιστα υποχρεούται να λαμβάνει υπόψη την κατάσταση αυτή οσάκις καθορίζει το διάστημα το οποίο πρέπει να αφορά η εν λόγω δημοσιονομική διόρθωση (απόφαση του Δικαστηρίου της 9ης Ιανουαρίου 2003, C-157/00, Ελλάδα κατά Επιτροπής, Συλλογή 2003, σ. I-153, σκέψη 45).
64. Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο έχει δεχθεί, με την απόφαση της 9ης Ιανουαρίου 2003, Ελλάδα κατά Επιτροπής, σκέψη 63 ανωτέρω, ότι, καίτοι αληθεύει ότι ούτε το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1663/95 ούτε το άρθρο 5, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 729/70 απαγορεύουν να παρατείνεται το διάστημα που αφορά η δημοσιονομική διόρθωση πέραν της ημερομηνίας της γραπτής ανακοινώσεως των αποτελεσμάτων των επαληθεύσεων προς τα κράτη μέλη, γεγονός παραμένει ότι οι διατάξεις αυτές δεν επέτρεπαν ρητώς στην Επιτροπή να λαμβάνει υπόψη διάστημα μεταγενέστερο της ημερομηνίας της εν λόγω έγγραφης ανακοινώσεως και δεν παρείχαν επαρκή νομική βάση προς επιβολή κατ’ αποκοπή διορθώσεως. Εντούτοις, το Δικαστήριο έκρινε ότι τη νομική αυτή βάση παρέχουν οι διατάξεις του άρθρου 5, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 729/70 και των άρθρων 2 και 3 του ίδιου κανονισμού, που υποχρεώνουν την Επιτροπή να αρνείται τη χρηματοδότηση παρατύπων δαπανών, καθόσον οι διατάξεις αυτές παρείχαν τη δυνατότητα στην Επιτροπή να επιβαρύνει το ΕΓΤΠΕ μόνο με τις παρεμβάσεις που πραγματοποιούνταν σύμφωνα με τις κοινοτικές διατάξεις, οπότε η Επιτροπή βασίμως επέβαλε δημοσιονομική διόρθωση αφορώσα χρονικό διάστημα μετά τη γραπτή ανακοίνωση (απόφαση της 9ης Ιανουαρίου 2003, Ελλάδα κατά Επιτροπής, σκέψη 63 ανωτέρω, σκέψεις 43, 44 και 46).
65. Καταρχάς, πρέπει να εξεταστεί αν το έγγραφο της 5ης Δεκεμβρίου 2006 πληροί τις προϋποθέσεις του άρθρου 11 του κανονισμού 885/2006, σε συνδυασμό με το άρθρο 7, παράγραφος 4, πέμπτο εδάφιο, του κανονισμού 1258/1999, και αν αποτελεί, κατά συνέπεια, σύννομη κοινοποίηση κατ’ εφαρμογήν των εν λόγω διατάξεων. Συναφώς, πρέπει να εξεταστεί αν, με το έγγραφο αυτό, η Επιτροπή προσδιόρισε επαρκώς το αντικείμενο και τα αποτελέσματα της έρευνας, ήτοι τις διαπιστωθείσες ελλείψεις στις οποίες στηρίζεται η δημοσιονομική διόρθωση σε βάρος των δαπανών που αφορούν τη Μαδέρα για τις περιόδους εμπορίας 2004, 2005 και 2006 (δημοσιονομικά έτη 2005, 2006 και 2007), και εξέθεσε τα διορθωτικά μέτρα που έπρεπε να ληφθούν στο μέλλον.
66. Πρέπει να υπομνησθεί ότι, με έγγραφο της 8ης Μαρτίου 2005, η Επιτροπή πληροφόρησε τις πορτογαλικές αρχές ότι μεταξύ 11 και 15 Απριλίου 2005 θα διεξαγόταν έλεγχος όσον αφορά το καθεστώς ενισχύσεων σχετικά με τα ειδικά μέτρα για ορισμένα γεωργικά προϊόντα υπέρ των Αζορών και της Μαδέρας· οι σχετικές έρευνες θα εστίαζαν στα έτη 2003 και 2004 και θα αφορούσαν το γενικό πλαίσιο ελέγχου, περιλαμβανομένων των προβλεπόμενων διαδικασιών ελέγχου και των πράγματι διενεργούμενων.
67. Προς προετοιμασία των σχετικών ερευνών, η Επιτροπή ζήτησε από τις πορτογαλικές αρχές να της αποστείλουν προηγουμένως ορισμένες πληροφορίες σχετικές με τα δύο ως άνω έτη και με τα μέτρα που αποτελούσαν το αντικείμενο του ελέγχου.
68. Τα αποτελέσματα των ως άνω ερευνών γνωστοποιήθηκαν στην Πορτογαλική Δημοκρατία με την πρώτη ανακοίνωση της 5ης Δεκεμβρίου 2006, που στηρίζεται στο άρθρο 11 του κανονισμού 885/2006.
69. Στο παράρτημα της πρώτης ανακοινώσεως της 5ης Δεκεμβρίου 2006, με τίτλο «Παρατηρήσεις και συστάσεις», στο σημείο 1.1, «Έλεγχοι επιφανειών», η Επιτροπή αναφέρθηκε στο υψηλό ποσοστό σφαλμάτων και στη μη αύξηση του ποσοστού ελέγχων κατά τη διάρκεια του έτους 2004 μετά από το υψηλό αυτό ποσοστό αιτήσεων ενισχύσεως που απορρίφθηκαν εν όλω ή εν μέρει. Πράγματι, η Επιτροπή διευκρίνισε ότι η θέσπιση του ΣΓΠ σε συνδυασμό με την έλλειψη κτηματολογίου, καθώς και με το εξαιρετικά δύσβατο έδαφος και το γεγονός ότι τα αγροτεμάχια ήταν μερικώς μόνο καλλιεργημένα είχε περιορίσει την αποτελεσματικότητα των ελέγχων. Διαπίστωσε ότι οι ελεγκτές στηρίζονταν μόνο στο ΣΓΠ και ότι δεν είχαν γίνει επιτόπιες μετρήσεις προκειμένου να είναι οι έλεγχοι βέβαιοι και αξιόπιστοι. Τόνισε, ως παράδειγμα, ότι, το 2004, είχαν διενεργηθεί έλεγχοι επιφανειών από τις αρχές της Μαδέρας βάσει ενός δείγματος που αντιπροσώπευε τουλάχιστον 10 % των αιτήσεων ενισχύσεως, σύμφωνα με το άρθρο 58 του κανονισμού 43/2003, και ότι από τα αποτελέσματα των ελέγχων αυτών είχε διαπιστωθεί ποσοστό σφαλμάτων 36 % για τις εκτάσεις που ελέγχθηκαν. Βάσει των διαπιστώσεων αυτών, η Επιτροπή έκρινε ότι το ελάχιστο ποσοστό ελέγχων που διενήργησε η πορτογαλική διοίκηση δεν αρκούσε για να διασφαλίσει τα συμφέροντα του ΕΓΤΠΕ. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή προσήψε στις πορτογαλικές αρχές ότι δεν προέβησαν σε αύξηση των ελέγχων κατά τη διάρκεια του έτους 2004, πράγμα το οποίο αποτελούσε έλλειψη του συστήματος ελέγχου.
70. Όσον αφορά τα διορθωτικά μέτρα που έπρεπε να ληφθούν προς εξασφάλιση της τηρήσεως των κοινοτικών κανόνων στο μέλλον, η Επιτροπή σημείωσε, στην πρώτη ανακοίνωση της 5ης Δεκεμβρίου 2006, ότι συνέστησε στις πορτογαλικές αρχές να καταφεύγουν συχνότερα σε επιτόπιες μετρήσεις κατά τη διάρκεια των ελέγχων, όπως με χρήση GPS ή μέτρου.
71. Επομένως, όσον αφορά το έτος 2004, η πρώτη ανακοίνωση της 5ης Δεκεμβρίου 2006 προσδιορίζει με επαρκή σαφήνεια όλες τις παρατυπίες που προσάπτονται στην Πορτογαλική Δημοκρατία, οι οποίες μπορούν να δικαιολογήσουν δημοσιονομική διόρθωση.
72. Όσον αφορά το έτος 2005, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, όπως ορθώς σημειώνει η Πορτογαλική Δημοκρατία, η πρώτη ανακοίνωση της 5ης Δεκεμβρίου 2006 δεν περιλαμβάνει κανένα αποτέλεσμα σχετικό με διενεργηθέντες ελέγχους, αλλ’ ούτε και κάποια επιφύλαξη επ’ αυτού, ενώ η ανακοίνωση αυτή δεν είχε άλλο σκοπό από το να ενημερώσει την Πορτογαλική Δημοκρατία για τα αποτελέσματα των επαληθεύσεων κατόπιν της αποστολής ελέγχου που πραγματοποιήθηκε από τις 11 μέχρι τις 15 Απριλίου 2005 και που αφορούσε μόνον τα έτη 2003 και 2004.
73. Ασφαλώς, από το παράρτημα της πρώτης ανακοινώσεως της 5ης Δεκεμβρίου 2006 προκύπτει ότι η Επιτροπή ανέφερε ότι, «[ό]σον αφορά το σύστημα ελέγχου που θεσπίστηκε το 2005, οι πορτογαλικές αρχές παρακαλούνται να αποστείλουν κατάλογο των αιτούντων, με ένδειξη εκείνων που υποβλήθηκαν σε επιτόπιο έλεγχο (στη συνέχεια θα γίνει επιλογή δελτίων ελέγχου) και ανακεφαλαιωτική κατάσταση του αριθμού των αιτούντων ανά προϊόν, του αριθμού των ελεγχθέντων αιτούντων, του αριθμού των διαπιστωθεισών παρατυπιών, προσδιοριζομένων εκείνων που συνδέονται με μερική απόρριψη της αιτήσεως ενισχύσεως και [εκείνων που συνδέονται με] πλήρη απόρριψη». Η Επιτροπή προσέθεσε ακόμη ότι «[θ]α ήταν επίσης πολύ χρήσιμη η ένδειξη των σχετικών εκτάσεων προς διευκόλυνση της εκτιμήσεως των σφαλμάτων από οικονομικής απόψεως».
74. Εντούτοις, δεν μπορεί να υποστηριχθεί βασίμως, πράγμα το οποίο εξάλλου ουδόλως υποστηρίζει η Επιτροπή, ότι το αίτημα αυτό παροχής πληροφοριών σχετικών με το έτος 2005 μπορεί να λογίζεται ως αρκούντως σαφής προσδιορισμός των προσαπτόμενων στην Πορτογαλική Δημοκρατία παρατυπιών οι οποίες στήριξαν τη δημοσιονομική διόρθωση υπό την έννοια, ιδίως, της αποφάσεως της 3ης Μαΐου 2012, Ισπανία κατά Επιτροπής, σκέψη 58 ανωτέρω.
75. Όσον αφορά το έτος 2006, η πρώτη ανακοίνωση της 5ης Δεκεμβρίου 2006 δεν περιλαμβάνει καμία παρατήρηση, αλλ’ ούτε και κάποιο αίτημα παροχής πληροφοριών.
76. Από τις ανωτέρω σκέψεις προκύπτει ότι, όσον αφορά τα έτη 2005 και 2006 τα οποία αφορούν οι αμφισβητήσεις της Δημοκρατίας της Πορτογαλίας και για τα οποία πραγματοποιήθηκαν διορθώσεις με την προσβαλλόμενη απόφαση, η πρώτη ανακοίνωση της 5ης Δεκεμβρίου 2006 δεν προσδιορίζει, υπό την έννοια της νομολογίας που μνημονεύεται στις σκέψεις 54 έως 60 ανωτέρω, τις παρατυπίες που προσάπτονταν στο κράτος μέλος.
77. Εντούτοις, η Επιτροπή διατείνεται, με τα υπομνήματά της, ότι, με την επίσημη ανακοίνωση της 27ης Οκτωβρίου 2009, εξεδήλωσε σαφώς την πρόθεσή της να προβεί σε δημοσιονομική διόρθωση με υπολογισμό κατά προσέγγιση κατόπιν προβολής γενικότερων στοιχείων και υπολόγισε το ποσό των αποκλειόμενων δαπανών. Ειδικότερα, η Επιτροπή εκθέτει ότι υπολόγισε, βάσει των στοιχείων ελέγχου του 2005 και του 2006, το διάστημα αναφοράς της πρώτης ανακοινώσεως της 5ης Δεκεμβρίου 2006, καθόσον τα στοιχεία ελέγχου του 2005 και του 2006, που ανακοίνωσε η ίδια η πορτογαλική διοίκηση, δεν διέφεραν από εκείνα του 2004 και ήταν του ιδίου μεγέθους. Η Επιτροπή προσθέτει ότι τα στοιχεία του 2005 και του 2006 έδειχναν μάλιστα τάση χειροτερεύσεως, καθόσον είχε αυξηθεί το ποσοστό σφαλμάτων.
78. Η ως άνω επιχειρηματολογία δεν μπορεί να γίνει δεκτή, λαμβανομένης υπόψη της νομολογίας που μνημονεύεται ανωτέρω.
79. Πράγματι, κατά το άρθρο 11 του κανονισμού 885/2006, κατόπιν της διεξαγωγής έρευνας, η πρώτη ανακοίνωση πρέπει να περιλαμβάνει τα αποτελέσματα των επαληθεύσεων της Επιτροπής όσον αφορά τις δαπάνες που δεν πραγματοποιήθηκαν από το ενδιαφερόμενο κράτος σύμφωνα με τους κοινοτικούς κανόνες και να προσδιορίζει τα διορθωτικά μέτρα που πρέπει να ληφθούν προς εξασφάλιση της τηρήσεως στο μέλλον των εφαρμοστέων κανόνων. Εξάλλου, τα αποτελέσματα αυτά αποτελούν τη βάση κάθε διορθώσεως και πρέπει να ανακοινώνονται στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος το νωρίτερο δυνατόν, προκειμένου αυτό να μπορεί να διορθώσει τις διαπιστωθείσες ελλείψεις το ταχύτερο και, κατά συνέπεια, να αποφύγει νέες διορθώσεις στο μέλλον (απόφαση Πορτογαλία κατά Επιτροπής, σκέψη 47 ανωτέρω, σκέψεις 29 και 32).
80. Επιπλέον, τόσο από το άρθρο 8 του κανονισμού 1663/95, όπως τροποποιήθηκε, όσο και από το άρθρο 11 του κανονισμού 885/2006 προκύπτει ότι, όταν το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος δεν διορθώνει τις διαπιστωνόμενες από την Επιτροπή παρατυπίες, η τελευταία, μέχρι την ημερομηνία ουσιαστικής εφαρμογής των επιβαλλόμενων από την Επιτροπή διορθωτικών μέτρων, μπορεί να αποκλείει την κάλυψη των δαπανών για τις οποίες δεν τηρούνται οι κοινοτικοί κανόνες.
81. Εντούτοις, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, εν προκειμένω, τα αποτελέσματα που αποτελούν τη βάση της διορθώσεως δεν ανακοινώθηκαν το νωρίτερο δυνατό, καθόσον η Επιτροπή ανακοίνωσε τα αποτελέσματα της έρευνας μόλις στις 5 Δεκεμβρίου 2006, καθιστώντας αδύνατο με τον τρόπο αυτό στις πορτογαλικές αρχές να λάβουν διορθωτικά μέτρα σχετικά με τις περιόδους εμπορίας 2005 και 2006, οι οποίες είχαν ήδη λήξει.
82. Ασφαλώς, κατά τη νομολογία, ειδικότερα όπως ορίζεται στην απόφαση της 9ης Ιανουαρίου 2003, Ελλάδα κατά Επιτροπής, σκέψη 63 ανωτέρω (σκέψη 45), όταν οι παρατυπίες που δικαιολογούν την επιβολή δημοσιονομικής διορθώσεως εξακολουθούν να υφίστανται και μετά την ημερομηνία της γραπτής ανακοινώσεως των αποτελεσμάτων των εξακριβώσεων, η Επιτροπή υποχρεούται να λαμβάνει υπόψη την κατάσταση αυτή όταν καθορίζει το διάστημα το οποίο πρέπει να αφορά η εν λόγω δημοσιονομική διόρθωση.
83. Εντούτοις, δεν μπορεί να υφίσταται υποχρέωση της Επιτροπής να λάβει υπόψη μια κατάσταση στην οποία εξακολουθούν να υφίστανται οι παρατυπίες που δικαιολογούν δημοσιονομική διόρθωση όταν, όπως εν προκειμένω, η γραπτή ανακοίνωση έχει αποσταλεί σε χρόνο κατά τον οποίο ήταν αδύνατο στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος να διορθώσει τις διαπιστωθείσες παρατυπίες, διότι το κράτος μέλος αυτό μπορούσε να τις διορθώσει μόνον από τη στιγμή που είχε ενημερωθεί για την κατάσταση αυτή.
84. Κάθε άλλη ερμηνεία θα είχε ως αποτέλεσμα να επιτρέπει στην Επιτροπή να προβαίνει σε δημοσιονομική διόρθωση για χρονικό διάστημα προγενέστερο της ημερομηνίας της πρώτης ανακοινώσεως των επαληθεύσεών της, χωρίς το κράτος μέλος να έχει προηγουμένως ενημερωθεί και να έχει κληθεί να διορθώσει τις σχετικές παρατυπίες.
85. Επομένως, η υποχρέωση της Επιτροπής να προβεί σε τέτοιες δημοσιονομικές διορθώσεις δεν μπορούσε να επεκταθεί σε χρονικό διάστημα μη καλυπτόμενο από τον έλεγχο και προγενέστερο της ημερομηνίας της πρώτης ανακοινώσεως της 5ης Δεκεμβρίου 2006, καθόσον το κράτος μέλος, αφού είχε ενημερωθεί για τις διαπιστωθείσες παρατυπίες μόλις μετά το πέρας των σχετικών περιόδων εμπορίας, δεν μπόρεσε να λάβει εγκαίρως κανένα διορθωτικό μέτρο.
86. Καίτοι αληθεύει, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, ότι η ίδια στηρίχθηκε στα στοιχεία που της γνωστοποιήθηκαν από την Πορτογαλική Δημοκρατία, τα οποία εξάλλου δεν αμφισβητήθηκαν, πρέπει ωστόσο να διαπιστωθεί ότι, κατά την ημερομηνία αποστολής της πρώτης ανακοινώσεως της 5ης Δεκεμβρίου 2006, οι πορτογαλικές αρχές δεν μπορούσαν πλέον να ενεργήσουν προς διόρθωση των ελλείψεων προκειμένου να τηρούν στο μέλλον τους κανόνες της Ένωσης, ενώ ένας από τους σκοπούς της ανακοινώσεως αυτής είναι ακριβώς να παρέχει τη δυνατότητα στο κράτος μέλος να λάβει διορθωτικά μέτρα προκειμένου να άρει τις διαπιστωθείσες ελλείψεις και ότι, αν δεν ληφθούν τέτοια μέτρα, η Επιτροπή μπορεί να προβαίνει, στο μέλλον, σε δημοσιονομικές διορθώσεις χωρίς να υποχρεούται να προσκομίζει συμπληρωματικές αποδείξεις.
87. Εξάλλου, δεν μπορεί να υποστηριχθεί, όπως προβάλλει η Επιτροπή, ότι η εκ μέρους της συναγωγή συμπερασμάτων με προβολή γενικότερων στοιχείων είναι αυτόματη και διαφέρει από τις πράξεις ελέγχου, διότι διαφορετικά παραβλέπεται η εγγενής προς τη φύση του άρθρου 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1663/95 προειδοποιητική λειτουργία.
88. Συναφώς, από την πρώτη ανακοίνωση της 5ης Δεκεμβρίου 2006 προκύπτει ότι η Επιτροπή προσήψε στις πορτογαλικές αρχές ότι στηρίχθηκαν μόνο στο ΣΓΠ, ενώ, κατά την Επιτροπή, όφειλαν να προβούν σε επιτόπιες μετρήσεις προκειμένου να είναι οι έλεγχοι αγροτεμαχίων βέβαιοι και αξιόπιστοι. Επομένως, η πρώτη αυτή ανακοίνωση εκθέτει τα μέτρα τα οποία θα καθιστούσαν τους ελέγχους βέβαιους και αξιόπιστους και με τα οποία θα μπορούσε να αποφευχθεί ένα τόσο υψηλό ποσοστό παρατυπιών, όπως αυτό που είχαν διαπιστώσει οι πορτογαλικές αρχές και γνωστοποίησαν στην Επιτροπή. Η λήψη τέτοιων μέτρων θα μπορούσε να παράσχει τη δυνατότητα στην Πορτογαλική Δημοκρατία να ανταποκριθεί στις επισημάνσεις της Επιτροπής και να αποφύγει, με τον τρόπο αυτόν, την επιβολή δημοσιονομικών διορθώσεων στο μέλλον.
89. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να υπομνησθεί ότι η εγγενής προς τη φύση του άρθρου 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1663/95 προειδοποιητική λειτουργία υπογραμμίστηκε από το Πρωτοδικείο [νυν Γενικό Δικαστήριο] στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση Πορτογαλία κατά Επιτροπής, σκέψη 47 ανωτέρω. Στην τελευταία αυτή υπόθεση, ενώ η έρευνα αφορούσε τις περιόδους εμπορίας 2002 και 2003, το Πρωτοδικείο έκρινε, στη σκέψη 64 της εν λόγω αποφάσεως, όσον αφορά την περίοδο εμπορίας 2003, ότι το γεγονός ότι η Επιτροπή, στο παράρτημα 1 του εγγράφου που είχε αποστείλει στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος βάσει του άρθρου 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1663/95, όπως τροποποιήθηκε, αναφέρθηκε στην περίοδο εμπορίας 2003 δεν αρκούσε για να αποδείξει ότι το εν λόγω έγγραφο έκανε λόγο για παρατυπίες σχετικές με την ως άνω περίοδο εμπορίας.
90. Το Πρωτοδικείο δέχθηκε, κατά συνέπεια, στη σκέψη 69 της αποφάσεως Πορτογαλία κατά Επιτροπής, σκέψη 47 ανωτέρω, ότι, επειδή δεν υπήρχε καμία ένδειξη περί των σχετικών επαληθεύσεων, το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος δεν μπόρεσε να αποδείξει ότι οι διαπιστώσεις της Επιτροπής ήταν ανακριβείς, ούτε να διορθώσει τις ενδεχόμενες ελλείψεις προκειμένου να τηρεί στο μέλλον τους κοινοτικούς κανόνες, οπότε το κράτος αυτό στερήθηκε τη διαδικαστική εγγύηση που προβλέπεται υπέρ των κρατών μελών. Επομένως, το Πρωτοδικείο δέχθηκε, στη σκέψη 70 της εν λόγω αποφάσεως, ότι, επειδή δεν υφίστατο καμία ένδειξη περί των αποτελεσμάτων των επαληθεύσεων της Επιτροπής όσον αφορά την περίοδο εμπορίας 2003, το έγγραφο της τελευταίας που ανακοινώνει τα αποτελέσματα των επαληθεύσεων δεν μπορούσε να αποτελεί τη βάση για οποιαδήποτε δημοσιονομική διόρθωση και, επομένως, να χαρακτηριστεί ως πρώτη ανακοίνωση υπό την έννοια του άρθρου 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1663/95. Το Πρωτοδικείο συνήγαγε, κατά συνέπεια, στη σκέψη 71 της αποφάσεως Πορτογαλία κατά Επιτροπής, σκέψη 47 ανωτέρω, ότι η Επιτροπή παρέβη το άρθρο 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 1258/1999 και του άρθρου 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1663/95.
91. Ομοίως, πρέπει να σημειωθεί ότι, με την απόφαση της 3ης Μαΐου 2012, Ισπανία κατά Επιτροπής, σκέψη 58 ανωτέρω, το Δικαστήριο αναίρεσε την απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 12ης Νοεμβρίου 2010, T-113/08, Ισπανία κατά Επιτροπής (που δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή), με την αιτιολογία ότι το τελευταίο έκρινε ότι ένα έγγραφο της Επιτροπής αποτελούσε επίσημη ανακοίνωση βάσει του κανονισμού 1663/95, ενώ η αιτίαση που διατυπωνόταν με αυτό κατά του κράτους μέλους εξετίθετο ανεπαρκώς. Έτσι, το Δικαστήριο έκρινε ότι το Γενικό Δικαστήριο είχε παρερμηνεύσει το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1663/95 καθώς και το άρθρο 5, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, πέμπτο εδάφιο, του κανονισμού 729/70 και το άρθρο 7, παράγραφος 4, πέμπτο εδάφιο, του κανονισμού 1258/1999, καθόσον μόνο μια ανακοίνωση που προσδιορίζει με επαρκή σαφήνεια όλες τις παρατυπίες που προσάπτονται στο κράτος μέλος μπορεί να λογίζεται ως ανακοίνωση υπό την έννοια του άρθρου 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1663/95, η οποία αποτελεί το στοιχείο αναφοράς για τον υπολογισμό της προθεσμίας 24 μηνών περί της οποίας γίνεται λόγος στο άρθρο 5, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, πέμπτο εδάφιο, του κανονισμού 729/70 και στο άρθρο 7, παράγραφος 4, πέμπτο εδάφιο, του κανονισμού 1258/1999 (απόφαση της 3ης Μαΐου 2012, Ισπανία κατά Επιτροπής, σκέψη 58 ανωτέρω, σκέψη 34).
92. Εν προκειμένω, καίτοι η πρώτη ανακοίνωση της 5ης Δεκεμβρίου 2006 προσδιορίζει με επαρκή σαφήνεια τις παρατυπίες που προσάπτονται στην Πορτογαλική Δημοκρατία βάσει των στοιχείων του ελέγχου του 2004, αντιθέτως, διαπιστώνεται ότι η ίδια ανακοίνωση δεν περιλαμβάνει καμία παρατήρηση σχετική με τα έτη 2005 και 2006, μολονότι, πρώτον, η φύση των διαπιστωθεισών παρατυπιών κατά τα έτη αυτά δεν είναι διαφορετική από εκείνη των διαπιστωθεισών το 2004 παρατυπιών, δεύτερον, η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν αμφισβητεί τα σχετικά με τα έτη 2005 και 2006 στοιχεία, τα οποία εξάλλου η ίδια διαβίβασε στην Επιτροπή, και, τρίτον, τα στοιχεία αυτά δείχνουν χειροτέρευση της καταστάσεως σε σχέση με εκείνη του έτους 2004 που είχε διαπιστώσει η Επιτροπή.
93. Έτσι, δεν μπορεί να γίνει επίκληση της πρώτης ανακοινώσεως της 5ης Δεκεμβρίου 2006 προς στήριξη των δημοσιονομικών διορθώσεων στο πλαίσιο των προγενέστερων του 2005 και του 2006 ετών και σχετικά με τα οποία, ειδικότερα, η ως άνω ανακοίνωση δεν μπορούσε να παράσχει τη δυνατότητα στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος να διορθώσει, υπό την έννοια της προαναφερθείσας νομολογίας, τις παρατυπίες που διαπιστώθηκαν μετά τον έλεγχο που πραγματοποιήθηκε από τις 11 μέχρι τις 15 Απριλίου 2005 και που αφορούσε τα έτη 2003 και 2004.
94. Από τις ανωτέρω σκέψεις προκύπτει ότι ο πρώτος λόγος πρέπει να γίνει δεκτός, έτσι ώστε να ακυρωθεί η προσβαλλόμενη απόφαση καθόσον η Επιτροπή προέβη σε δημοσιονομική διόρθωση στο πλαίσιο των περιόδων εμπορίας 2005 και 2006, δηλαδή για τα δημοσιονομικά έτη 2006 και 2007, ύψους, αντιστοίχως, 239 045,63 και 266 137,96 ευρώ.
95. Επομένως, πρέπει να διευκρινιστεί ότι, λόγω της ακυρώσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως όσον αφορά τις περιόδους εμπορίας 2005 και 2006, ο δεύτερος, ο τρίτος και ο τέταρτος λόγος θα εξεταστούν μόνο σε σχέση με την περίοδο εμπορίας 2004.
Επί του δευτέρου λόγου, που στηρίζεται σε εσφαλμένη ερμηνεία της αιτιολογικής σκέψεως 28 του κανονισμού 43/2003 και σε παράβαση του άρθρου 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 1258/1999
96. Όπως υποστηρίζει η Πορτογαλική Δημοκρατία, κατά τη διάρκεια των επίμαχων περιόδων εμπορίας, οι εθνικές αρχές αύξησαν το ποσοστό ελέγχων σε επίπεδο αισθητά μεγαλύτερο από τα ελάχιστα όρια που προέβλεπαν οι εφαρμοστέες κανονιστικές διατάξεις, ενώ το άρθρο 58 του κανονισμού 43/2003 δεν επιβάλλει ρητώς την υποχρέωση αυξήσεως των ελέγχων. Ειδικότερα, είχαν διεξαχθεί έλεγχοι σε δείγματα που υπερκάλυπταν τρεις φορές τα κατώτατα όρια των επιβαλλόμενων ελέγχων. Πρώτον, οι έλεγχοι διεξήχθησαν σε δείγμα που αντιπροσώπευε ποσοστό 10 έως 30 % των αιτήσεων ενισχύσεως, δεύτερον, για 40 % των εκτάσεων το ποσοστό σφαλμάτων οδήγησε σε συνολική ή μερική άρνηση χρηματοδοτήσεως, τρίτον, οι διενεργηθέντες έλεγχοι αντιπροσώπευαν, όσον αφορά τις εκτάσεις, ποσοστά κυμαινόμενα από 25 μέχρι 50 % και πλέον και, τέταρτον, οι επίμαχοι έλεγχοι διενεργήθηκαν πριν από τις σχετικές πληρωμές, με αποτέλεσμα τη μείωση της ενισχύσεως και την επιβολή κυρώσεων. Οι πορτογαλικές αρχές εστίασαν στην επιλέξιμη επιφάνεια, καθόσον η αύξηση των ελέγχων αφορούσε ιδίως την επιφάνεια που μπορούσε να γίνει δεκτή σχετικά με τη χορήγηση ενισχύσεως, σε ποσοστό κυμαινόμενο μεταξύ 25 και 50 %, εγγίζοντας συνήθως το 40 %. Η Πορτογαλική Δημοκρατία υπενθυμίζει ότι, κατά τη νομολογία, το γεγονός ότι μια διαδικασία επιδέχεται βελτίωση δεν δικαιολογεί, καθαυτό, δημοσιονομική διόρθωση. Επομένως, εναπόκειτο στην Επιτροπή να αποδείξει γιατί το επίπεδο των παρατυπιών δικαιολογούσε αύξηση των ελέγχων διαφορετική ή μεγαλύτερη εκείνης την οποία αποφάσισαν οι εθνικές αρχές, πράγμα το οποίο δεν έπραξε η Επιτροπή στο πλαίσιο της διαδικασίας εκκαθαρίσεως των λογαριασμών.
97. Η Πορτογαλική Δημοκρατία προσθέτει ότι το γεγονός ότι η Επιτροπή ισχυρίζεται στο στάδιο της προσφυγής ότι στηρίχθηκε στο άρθρο 58, παράγραφος 1, του κανονισμού 43/2003 για να εκδώσει την προσβαλλόμενη απόφαση, ενώ ουδέποτε επικαλέστηκε προηγουμένως τη διάταξη αυτή, συνιστά προσβολή των δικαιωμάτων άμυνας της προσφεύγουσας.
98. Όσον αφορά την αναζήτηση ποσών λόγω παρατυπιών στην οποία αναφέρεται η Επιτροπή, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει, αφενός, ότι από τη δικογραφία προκύπτει ότι οι πορτογαλικές αρχές διενήργησαν ελέγχους πριν από τις σχετικές πληρωμές, έτσι ώστε να μην υπάρχει λόγος για τέτοιες αναζητήσεις. Αφετέρου, η Πορτογαλική Δημοκρατία επικρίνει τη θέση της Επιτροπής κατά την οποία, έκτοτε, αν το μέσο ποσοστό των διαπιστωθεισών στο δείγμα παρατυπιών είναι 2 %, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να αναζητούν ποσό που αντιστοιχεί στο μέσο αυτό ποσοστό των διαπιστωθεισών στο δείγμα παρατυπιών, δηλαδή 2 %, από το σύνολο των γεωργών που έλαβαν ενίσχυση. Εντούτοις, κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, ο κανόνας που απορρέει από το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1258/1999 είναι ακριβώς ο αντίθετος, προβλέπει δε μόνον την υποχρέωση αναζητήσεως των ποσών που αντιστοιχούν σε παρατυπίες.
99. Υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, το ΕΓΤΠΕ χρηματοδοτεί μόνον τις παρεμβάσεις που πραγματοποιούνται σύμφωνα με τις κοινοτικές διατάξεις στο πλαίσιο της κοινής οργανώσεως των γεωργικών αγορών. Συναφώς, στην Επιτροπή απόκειται να αποδείξει την ύπαρξη παραβάσεως των διατάξεων αυτών. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή υποχρεούται να δικαιολογεί την απόφασή της με την οποία διαπιστώνει την έλλειψη ελέγχων ή την ανεπάρκεια των ελέγχων που θέσπισε το οικείο κράτος μέλος (βλ. απόφαση της 9ης Ιανουαρίου 2003, Ελλάδα κατά Επιτροπής, σκέψη 63 ανωτέρω, σκέψη 15 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
100. Πάντως, η Επιτροπή δεν οφείλει να αποδείξει εξαντλητικώς την ανεπάρκεια των διενεργηθέντων από τις εθνικές διοικήσεις ελέγχων ή την αντικανονικότητα των διαβιβασθέντων από αυτές αριθμητικών στοιχείων, αλλά να προσκομίσει αποδεικτικά στοιχεία περί της σοβαρής και εύλογης αμφιβολίας της έναντι των συγκεκριμένων ελέγχων ή αριθμητικών στοιχείων (βλ. απόφαση της 9ης Ιανουαρίου 2003, Ελλάδα κατά Επιτροπής, σκέψη 63 ανωτέρω, σκέψη 16 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
101. Ο ανωτέρω μετριασμός της υποχρεώσεως της Επιτροπής προς προσκόμιση αποδείξεων εξηγείται από το γεγονός ότι το κράτος μέλος είναι καλύτερα σε θέση να συλλέξει και να επαληθεύσει τα αναγκαία στοιχεία για την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ, οπότε σ’ αυτό εναπόκειται να προσκομίσει την πλέον εμπεριστατωμένη και πλήρη απόδειξη του αληθούς των ελέγχων ή των στοιχείων του και, ενδεχομένως, της ανακριβείας των ισχυρισμών της Επιτροπής (βλ. απόφαση της 9ης Ιανουαρίου 2003, Ελλάδα κατά Επιτροπής, σκέψη 63 ανωτέρω, σκέψη 17 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
102. Εξάλλου, το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος δεν μπορεί να ανασκευάζει τις διαπιστώσεις της Επιτροπής χωρίς να στηρίζει τους δικούς του ισχυρισμούς σε στοιχεία αποδεικνύοντα την ύπαρξη αξιόπιστου και λειτουργικού συστήματος ελέγχου. Εφόσον δεν αποδεικνύει επιτυχώς ότι οι διαπιστώσεις της Επιτροπής δεν ευσταθούν, αυτές συνιστούν στοιχεία ικανά να γεννήσουν σοβαρές αμφιβολίες ως προς τη θέσπιση κατάλληλου και αποτελεσματικού συνόλου μέτρων εποπτείας και ελέγχου (βλ. απόφαση της 9ης Ιανουαρίου 2003, Ελλάδα κατά Επιτροπής, σκέψη 63 ανωτέρω, σκέψη 18 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
103. Πρέπει επίσης να υπομνησθεί ότι το άρθρο 58, παράγραφος 1, του κανονισμού 43/2003 προβλέπει, ιδίως, αφενός, ότι ο διοικητικός έλεγχος είναι εξαντλητικός και περιλαμβάνει διασταυρούμενες επαληθεύσεις, μεταξύ άλλων, σε όλες τις ενδεικνυόμενες περιπτώσεις, με τα στοιχεία του ολοκληρωμένου συστήματος διαχείρισης και ελέγχου και, αφετέρου, ότι, με βάση ανάλυση κινδύνων, οι εθνικές αρχές διενεργούν επιτόπιους ελέγχους δειγματοληπτικώς επί τουλάχιστον του 10 % των αιτήσεων ενισχύσεως. Η αιτιολογική σκέψη 28 του εν λόγω κανονισμού 43/2003 ορίζει ότι η διαπίστωση σημαντικών παρατυπιών πρέπει να επιφέρει αύξηση του επιπέδου των επιτόπιων ελέγχων κατά τη διάρκεια του οικείου και του επομένου έτους, για να επιτευχθεί ένα αποδεκτό επίπεδο βεβαιότητας όσον αφορά την ορθότητα των σχετικών αιτήσεων ενισχύσεως.
104. Πρώτον, όσον αφορά την προσβολή των δικαιωμάτων άμυνας λόγω του γεγονότος ότι η Επιτροπή διευκρίνισε για πρώτη φορά ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου ότι στηρίχθηκε στο άρθρο 58 του κανονισμού 43/2003, αρκεί να διαπιστωθεί, καταρχάς, ότι, ιδίως, ο κανονισμός αυτός μνημονεύεται στις αιτιολογικές αναφορές της συνοπτικής εκθέσεως της 19ης Ιουλίου 2010, στη συνέχεια, ότι το άρθρο 58 του εν λόγω κανονισμού παρατίθεται ρητώς στην ως άνω έκθεση όσον αφορά την ανάλυση κινδύνων και, τέλος, ότι οι αιτιολογικές σκέψεις 26 έως 28 του κανονισμού 43/2003 δεν αποτελούν καθαυτές τη βάση της αναλύσεως της Επιτροπής.
105. Πράγματι, στο σημείο 1.1.1 της συνοπτικής εκθέσεως, μετά τη διαπίστωση ότι τα στοιχεία που προσκόμισαν οι πορτογαλικές αρχές δε ίχνουν ότι το ελάχιστο όριο του ποσοστού ελέγχων (10 %) δεν είναι ικανό να προστατεύσει το ΕΓΤΠΕ από τον κίνδυνο αχρεωστήτων πληρωμών, εκτίθεται ότι, «στο πλαίσιο αυτό, είναι ιδιαίτερα χρήσιμο να [υπομνησθεί το] προοίμιο του κανονισμού». Σε αυτό το πλαίσιο η Επιτροπή υπενθύμισε στη συνέχεια τις αιτιολογικές σκέψεις 26 έως 28 του κανονισμού 43/2003.
106. Δεδομένης της διατυπώσεως αυτής, δεν μπορεί να υποστηριχθεί βασίμως ότι η Επιτροπή ήθελε να επικαλεστεί αποκλειστικά τις εν λόγω αιτιολογικές σκέψεις και όχι τις ίδιες τις διατάξεις του κανονισμού αυτού.
107. Επομένως, καμία αιτίαση στηριζόμενη σε προβαλλόμενη προσβολή των δικαιωμάτων άμυνας δεν μπορεί να γίνει δεκτή σε βάρος της Επιτροπής.
108. Δεύτερον, όπως ορθώς σημειώνει η Επιτροπή, το άρθρο 58, παράγραφος 1, του κανονισμού 43/2003, σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη 28 του εν λόγω κανονισμού, επιβάλλει στις εθνικές αρχές την υποχρέωση διενέργειας επιτόπιων ελέγχων σε δείγμα που αντιστοιχεί τουλάχιστον στο 10 % των αιτήσεων ενισχύσεως. Εντούτοις, όταν η ανάλυση κινδύνου την οποία οι εθνικές αρχές οφείλουν να πραγματοποιήσουν αποδεικνύει ανεπάρκεια του ποσοστού ελέγχων προς αποφυγή των παρατυπιών, οι αρχές αυτές πρέπει να εντείνουν τους ελέγχους, καθόσον υφίσταται μεγάλος κίνδυνος ζημιών σε βάρος του ΕΓΤΠΕ.
109. Η ερμηνεία αυτή, κατά τα λοιπά, επιβεβαιώνεται από το άρθρο 8 του κανονισμού 1258/1999, το οποίο το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να λαμβάνουν τα μέτρα που είναι αναγκαία για τη διασφάλιση του υποστατού και της νομιμότητας των χρηματοδοτούμενων από το ΕΓΤΠΕ πράξεων, να προλαμβάνει και να διώκει τις παρατυπίες και να αναζητεί τα ποσά που απωλέσθηκαν εξαιτίας παρατυπιών ή αμελειών, έστω και αν η εφαρμοστέα κοινοτική πράξη δεν προβλέπει ρητώς τη λήψη συγκεκριμένων μέτρων ελέγχου (απόφαση του Δικαστηρίου της 6ης Δεκεμβρίου 2001, C-373/99, Ελλάδα κατά Επιτροπής, Συλλογή 2001, σ. I-9619, σκέψη 9· απόφαση του Πρωτοδικείου της 30ής Σεπτεμβρίου 2009, T-55/07, Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής, που δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 62). Το Δικαστήριο διευκρίνισε ότι από τη διάταξη αυτή, εκτιμώμενη υπό το πρίσμα της υποχρεώσεως καλόπιστης συνεργασίας με την Επιτροπή, που καθιερώνει το άρθρο 4 ΣΕΕ, όσον αφορά, ειδικότερα, την ορθή χρησιμοποίηση των πόρων της Ένωσης, απορρέει ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται να οργανώνουν ένα σύνολο διοικητικών και επιτοπίων ελέγχων που να καθιστά δυνατή τη διασφάλιση της ορθής τηρήσεως των ουσιαστικών και τυπικών προϋποθέσεων χορηγήσεως των πριμοδοτήσεων (βλ. απόφαση της 9ης Ιανουαρίου 2003, Ελλάδα κατά Επιτροπής, σκέψη 63 ανωτέρω, σκέψη 11 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
110. Εξάλλου, όπως ορθώς τονίζει η Επιτροπή, όταν το ποσοστό σφαλμάτων έχει αυξητική τάση, η αρμόδια για τους ελέγχους αρχή πρέπει οπωσδήποτε να αντιδρά εντείνοντας το επίπεδο των ελέγχων. Ειδικότερα, δεδομένου ότι προβλέπεται ότι, για ένα δείγμα 10 %, το ποσοστό σφαλμάτων μπορεί να ανέρχεται μέχρι 2 %, σε περίπτωση διαπιστώσεως, όπως εν προκειμένω κατά τη διάρκεια της περιόδου εμπορίας 2004, ποσοστού σφαλμάτων 36 % όσον αφορά τις ελεγχθείσες επιφάνειες, το ποσοστό ελέγχων έπρεπε να αυξηθεί κατά συνέπεια, διότι υφίστατο εντονότερος κίνδυνος ζημιών σε βάρος του ΕΓΤΠΕ, πράγμα το οποίο προδήλως δεν συνέβη στην προκειμένη περίπτωση, παρά το γεγονός ότι, για ορισμένες καλλιέργειες, το ποσοστό ελέγχων των αιτήσεων ενισχύσεως ήταν προδήλως μεγαλύτερο του 10 % των αιτήσεων ενισχύσεως.
111. Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, όταν υφίσταται ένας τέτοιος κίνδυνος σοβαρών ζημιών σε βάρος του ΕΓΤΠΕ, τον οποίο σαφώς βεβαιώνουν τα αποτελέσματα των διενεργηθέντων από τις πορτογαλικές αρχές ελέγχων, οι αρχές αυτές ήταν υποχρεωμένες να αντιδράσουν, η δε πλημμελής αντίδρασή τους συνίσταται στην παράλειψη να λάβουν τα μέτρα ελέγχου που ήταν αναγκαία προς εξασφάλιση της ορθής τηρήσεως των ουσιαστικών και τυπικών προϋποθέσεων χορηγήσεως των επίμαχων πριμοδοτήσεων.
112. Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά τη νομολογία, όταν δεν διενεργούνται έλεγχοι ή αν οι έλεγοι είναι πλημμελείς μέχρι σημείου να δημιουργούνται αμφιβολίες όσον αφορά την τήρηση των όρων χορηγήσεως των πριμοδοτήσεων, ορθώς η Επιτροπή δεν αναγνωρίζει ορισμένες δαπάνες που πραγματοποιούνται από το κράτος μέλος (βλ. απόφαση του Πρωτοδικείου της 4ης Σεπτεμβρίου 2009, T-368/05, Αυστρία κατά Επιτροπής, που δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 84 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
113. Κατά συνέπεια, εσφαλμένως οι πορτογαλικές αρχές διατείνονται ότι, αφού προέβησαν σε ελέγχους σε επίπεδο αισθητά μεγαλύτερο του επιβαλλόμενου από τις εφαρμοστέους κανόνες, τήρησαν την ισχύουσα κανονιστική ρύθμιση και, με τον τρόπο αυτόν, δεν παρέβησαν τις υποχρεώσεις που υπέχουν από τον κανονισμό 43/2003, διότι παρέλειψαν να λάβουν τα μέτρα ελέγχου που απαιτούντο προκειμένου να εξασφαλίσουν την ορθή τήρηση των ουσιαστικών και τυπικών όρων χορηγήσεως των επίμαχων πριμοδοτήσεων.
114. Επιπλέον, αντιθέτως προς όσα διατείνεται η Πορτογαλική Δημοκρατία, πρέπει να σημειωθεί ότι, όταν διαπιστώνονται παρατυπίες, για παράδειγμα, σε ποσοστό 40 % των επιφανειών δείγματος αντιστοιχούντος στο 10 % των αιτήσεων ενισχύσεως, το ίδιο ποσοστό παρατυπιών θα συναντάται βάσει των κανόνων της στατιστικής κατ’ ανάγκη στο σύνολο των περιπτώσεων, εκτός αν συντρέχουν περιστάσεις αφορώσες αποκλειστικά το ελεγχθέν δείγμα, πράγμα το οποίο εναπόκειται στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος να επικαλεστεί.
115. Επομένως, δεν μπορεί να υποστηριχθεί βασίμως, όπως προκύπτει από τα υπομνήματα της Δημοκρατίας της Πορτογαλίας, ότι άρνηση χρηματοδοτήσεως αφορώσα μόνον το ελεγχθέν μέρος του δείγματος επαρκεί, υπό την έννοια της νομολογίας που μνημονεύεται στις σκέψεις 109 και 112 ανωτέρω, προκειμένου να εξασφαλίζεται ότι δεν θα χρηματοδοτούνται από το ΕΓΤΠΕ παράτυπες πράξεις.
116. Πλην της περιπτώσεως που οι εθνικές αρχές προβάλλουν κάποιο στοιχείο που να καθιστά πρόδηλη την ιδιαιτερότητα του δείγματος, οπότε τα αποτελέσματα αυτού δεν θα μπορούν να απεικονίζουν κατά στατιστική ακρίβεια την κατάσταση του συνόλου των σχετικών περιπτώσεων, πράγμα το οποίο ούτε καν υποστήριξε η Πορτογαλική Δημοκρατία, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι δεν συντρέχει κανένας λόγος αμφιβολίας περί διαφοράς μεταξύ του ελεγχθέντος δείγματος και του συνόλου των περιπτώσεων αυτών.
117. Τέλος, όσον αφορά το επιχείρημα της Δημοκρατίας της Πορτογαλίας ότι οι εθνικές αρχές διενεργούσαν ελέγχους πριν προβούν στις σχετικές πληρωμές, ώστε να μην υπάρχει λόγος να προβούν σε αναζητήσεις καταβεβλημένων ποσών, πρέπει να σημειωθεί ότι το γεγονός ότι μειώθηκαν οι σχετικές καταβολές αποκλειστικά όσον αφορά το δείγμα ως προς το οποίο διαπιστώθηκαν παρατυπίες κατά τον σχετικό έλεγχο δεν μπορεί να λογίζεται ότι είναι σύμφωνο προς την εφαρμοστέα ρύθμιση, καθόσον, όπως σημειώθηκε στη σκέψη 115 ανωτέρω, η άρνηση χρηματοδοτήσεως που αφορούσε αποκλειστικά το μέρος του δείγματος το οποίο δεν πληρούσε τους προβλεπόμενους όρους αποτελεί ανεπαρκές μέτρο, υπό την έννοια της νομολογίας που μνημονεύεται στις σκέψεις 109 και 112 ανωτέρω.
118. Από το σύνολο των ανωτέρω σκέψεων προκύπτει ότι ο δεύτερος λόγος πρέπει να απορριφθεί.
Επί του τρίτου λόγου, που στηρίζεται σε παράβαση του άρθρου 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 1258/1999
119. Κατά την Πορτογαλική Δημοκρατία, η Επιτροπή, προβαίνοντας σε κατά προσέγγιση υπολογισμό με προβολή του ποσοστού των διαπιστωθεισών από τις πορτογαλικές αρχές παρατυπιών σχετικά με τις ελεγχθείσες επιφάνειες στη Μαδέρα στο σύνολο των αιτήσεων της περιοχής αυτής, παρέβη το άρθρο 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 1258/1999. Ειδικότερα, η Επιτροπή αγνόησε τις δικές της κατευθυντήριες οδηγίες που περιλαμβάνονται στο έγγραφο VI/5330/97. Η Πορτογαλική Δημοκρατία υπενθυμίζει ότι η Επιτροπή δεν μπορεί να επιβάλλει δημοσιονομικές διορθώσεις με βάση έναν τέτοιο κατά προσέγγιση υπολογισμό παρά μόνον υπό την προϋπόθεση ότι έχει προβεί η ίδια στη σχετική εκτίμηση, βάσει των σφαλμάτων που περιλαμβάνονται στους ατομικούς φακέλους. Εντούτοις, όσον αφορά τα έτη 2004, 2005 και 2006, η Επιτροπή δεν εξέτασε κανέναν ατομικό φάκελο, καθόσον, προκειμένου να επιβάλει κατ’ αποκοπή διόρθωση με κατά προσέγγιση υπολογισμό, στηρίχθηκε όχι στην εξέταση των αποτελεσμάτων των ατομικών φακέλων τα οποία συνήγαγε κατόπιν του σχετικού ελέγχου, αλλά στο ποσοστό των παρατυπιών που διαπίστωσαν οι πορτογαλικές αρχές στο δείγμα που υποβλήθηκε σε έλεγχο, ποσοστό το οποίο η Επιτροπή προέβαλε στη συνέχεια στο σύνολο των αιτήσεων που υποβλήθηκαν στη περιοχή της Μαδέρας. Για την πρακτική αυτή, που συνίσταται σε προσφυγή σε διόρθωση με κατά προσέγγιση υπολογισμό βάσει γενικότερων στοιχείων χωρίς εξακρίβωση κανενός ατομικού φακέλου, δεν υφίσταται καμία νομική βάση στο έγγραφο VI/5330/97. Οι διατάξεις του παραρτήματος 4 του εγγράφου VI/5330/97 δεν μπορούν να αποτελούν τη νομική βάση της αποφάσεως περί δημοσιονομικής διορθώσεως, καθόσον ο οργανισμός πληρωμών αρνήθηκε να προβεί σε πληρωμές, εν μέρει ή στο σύνολό τους, σε περιπτώσεις που διαπιστώνονταν παρατυπίες.
120. Συναφώς, πρέπει να σημειωθεί ότι το έγγραφο VI/5330/97 προβλέπει, στο παράρτημα 2, ότι «οικονομικές διορθώσεις εφαρμόζονται όταν η Επιτροπή κρίνει ότι οι δαπάνες δεν πραγματοποιήθηκαν σύμφωνα με τους κοινοτικούς κανόνες». Το έγγραφο αυτό προβλέπει επίσης ότι, «πλην των περιπτώσεων όπου η παράτυπη πληρωμή έχει ήδη εντοπισθεί από τους εθνικούς ελεγκτικούς φορείς και έχουν ληφθεί τα δέοντα μέτρα για τη διόρθωση και την ανάκτηση του ποσού […] η Επιτροπή πρέπει να απορρίπτει τη χρηματοδότησή της από τον κοινοτικό προϋπολογισμό». Σε περίπτωση που μπορούν να προσδιοριστούν οι παράτυπες δαπάνες και, επομένως, το ποσό των οικονομικών ζημιών σε βάρος της Κοινότητας, στο έγγραφο VI/5330/97 προβλέπεται ιδίως η απόρριψη ποσού υπολογιζόμενου, όσον αφορά το σύνολο των φακέλων, με κατά προσέγγιση εκτίμηση βάσει των αποτελεσμάτων των ελέγχων που πραγματοποιήθηκαν σε αντιπροσωπευτικό δείγμα των φακέλων, απόρριψη η οποία όμως περιορίζεται στη διοικητική περιοχή στην οποία η ίδια παράλειψη ευλόγως αναμένεται να έχει επαναληφθεί.
121. Σημειώνεται επίσης ότι, όταν δεν μπορεί να προσδιοριστεί το πραγματικό επίπεδο των παράτυπων δαπανών, επιβάλλονται κατ’ αποκοπήν δημοσιονομικές διορθώσεις (βλ., επ’ αυτού, απόφαση Αυστρία κατά Επιτροπής, σκέψη 112 ανωτέρω, σκέψη 183 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
122. Το έγγραφο VI/5330/97 εκθέτει περαιτέρω ότι κατ’ αποκοπήν διορθώσεις προβλέπονται όταν τα στοιχεία που προκύπτουν από τις έρευνες δεν παρέχουν τη δυνατότητα στον ελεγκτή να εκτιμήσει τις ζημίες κατά προσέγγιση με στατιστικές μεθόδους ή σε συνάρτηση με άλλα επαληθεύσιμα στοιχεία. Το έγγραφο αυτό προσθέτει ότι, κάθε φορά που οι υπηρεσίες ελέγχου των κρατών μελών διαπιστώνουν τέτοιες ελλείψεις υπό τους όρους που απαριθμούνται στο παράρτημα 4, δεν είναι πρόσφορες οι κατ’ αποκοπήν διορθώσεις. Όταν το κράτος μέλος δεν προβαίνει σε αναζήτηση κάθε αχρεωστήτως ή παρατύπως καταβληθέντος ποσού, η υπηρεσία εκκαθαρίσεως λογαριασμών δεν μπορεί να παραλείψει να λάβει μέτρα δημοσιονομικής διορθώσεως.
123. Πρέπει να σημειωθεί ότι η Επιτροπή στηρίχθηκε, όσον αφορά την περίοδο εμπορίας 2004, την οποία και μόνον αφορά ο παρών λόγος, στις δικές της επαληθεύσεις και έκρινε ότι το διαπιστωθέν στο δείγμα ποσοστό παρατυπιών έπρεπε να επεκταθεί με βάση τους κανόνες της στατιστικής στο σύνολο των σχετικών περιπτώσεων.
124. Διαπιστώνεται ότι ορθώς η Επιτροπή έκρινε ότι οι κατ’ αποκοπήν διορθώσεις δεν ήταν πρόσφορες υπό την έννοια του εγγράφου VI/5330/97, καθόσον οι πληροφορίες από την έρευνα παρέσχαν στον ελεγκτή τη δυνατότητα να εκτιμήσει τις ζημίες με προσφυγή σε στατιστικές μεθόδους ή σε συνάρτηση με επαληθεύσιμα στοιχεία.
125. Η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει, ωστόσο, στο πλαίσιο αυτό, ότι η Επιτροπή δεν μπορούσε να στηριχθεί στα αποτελέσματα των ελέγχων των εθνικών αρχών για να προβεί σε διορθώσεις, καθόσον οι αρχές αυτές είχαν λάβει τα μέτρα που επιβάλλονταν κατόπιν της διαπιστώσεως παρατυπιών από τις ίδιες.
126. Συγκεκριμένα, εκθέτει περαιτέρω ότι αρνήθηκε, μερικώς ή πλήρως, τις πληρωμές σε όλες τις περιπτώσεις παρατυπιών που είχε διαπιστώσει ο οργανισμός πληρωμών. Εκτιμά ότι δεν μπορούσε να αποφασιστεί καμία δημοσιονομική διόρθωση εν προκειμένω, καθόσον ο οργανισμός πληρωμών είχε συναγάγει όλες τις συνέπειες των παρατυπιών που είχε διαπιστώσει, επιβάλλοντας τις προβλεπόμενες κυρώσεις όσον αφορά το σύνολο ή μέρος κάθε παράτυπης αιτήσεως.
127. Η επιχειρηματολογία της Δημοκρατίας της Πορτογαλίας δεν μπορεί να γίνει δεκτή.
128. Πράγματι, σε περίπτωση διαπιστώσεως παρατυπίας, η μη καταβολή ενισχύσεως μόνον σχετικά με τις αιτήσεις τις οποίες αφορά η διαπιστωθείσα παρατυπία δεν μπορεί να λογίζεται ότι διορθώνει τη διαπίστωση της σχετικής πλημμέλειας και ότι είναι ικανή με τον τρόπο αυτό να εξασφαλίσει την εκ μέρους του ΕΓΤΠΕ χρηματοδότηση μόνο των σύμφωνων προς τους κανόνες της Ένωσης αιτήσεων (βλ., επ’ αυτού, απόφαση του Δικαστηρίου της 9ης Αυγούστου 1994, C-413/92, Γερμανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1994, σ. I-3781, σκέψεις 11 έως 13).
129. Επομένως, οι πορτογαλικές αρχές όφειλαν να λάβουν υπόψη το διαπιστωθέν ποσοστό σφαλμάτων όσον αφορά το δείγμα ελέγχου και να το προβάλουν στο σύνολο των σχετικών περιπτώσεων, ώστε να εκτιμηθεί στατιστικώς η ζημία σε βάρος του ΕΓΤΠΕ.
130. Επομένως, αρνούμενες τη σχετική πληρωμή μόνο για τις αιτήσεις σχετικά με τις οποίες είχε διαπιστωθεί παρατυπία, οι πορτογαλικές αρχές δεν είχαν λάβει όλα τα μέτρα που επιβάλλονταν κατόπιν της διαπιστώσεως παρατυπιών από αυτές.
131. Εξάλλου, πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά τη νομολογία, μολονότι εναπόκειται στην Επιτροπή να αποδείξει την ύπαρξη παραβάσεως των κανόνων της κοινής οργανώσεως γεωργικών αγορών, εντούτοις, στο κράτος μέλος εναπόκειται να αποδείξει, εφόσον παραστεί ανάγκη, ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πλάνη όσον αφορά τις απορρέουσες εξ αυτής οικονομικές συνέπειες (απόφαση του Δικαστηρίου της 21ης Μαρτίου 2002, C-130/99, Ισπανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2002, σ. I-3005, σκέψη 90, και απόφαση Αυστρία κατά Επιτροπής, σκέψη 112 ανωτέρω, σκέψη 181).
132. Πράγματι, κατά τη νομολογία, η λειτουργία της χρηματοδοτήσεως από το ΕΓΤΠΕ στηρίζεται κυρίως στις εθνικές διοικήσεις, οι οποίες είναι επιφορτισμένες να φροντίζουν για την αυστηρή τήρηση των κοινοτικών κανόνων, βασίζεται δε στην εμπιστοσύνη μεταξύ εθνικών και κοινοτικών αρχών. Μόνον το κράτος μέλος είναι σε θέση να γνωρίζει και να καθορίζει με ακρίβεια τα αναγκαία για την κατάρτιση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ στοιχεία, ενώ η Επιτροπή δεν έχει, λόγω αποστάσεως, τη δυνατότητα να λαμβάνει τις πληροφορίες που χρειάζεται από τους επιχειρηματίες (βλ. απόφαση Αυστρία κατά Επιτροπής, σκέψη 112 ανωτέρω, σκέψη 182 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
133. Κατά συνέπεια, στο κράτος μέλος εναπόκειται να υποβάλει εμπεριστατωμένα και πλήρη στοιχεία περί του υποστατού των ελέγχων του ή των αριθμητικών του στοιχείων προκειμένου να αποδείξει ότι οι αμφιβολίες της Επιτροπής δεν ήταν βάσιμες (απόφαση Αυστρία κατά Επιτροπής, σκέψη 112 ανωτέρω, σκέψη 201).
134. Η Πορτογαλική Δημοκρατία, όμως, δεν προσκόμισε κανένα στοιχείο ικανό να αποδείξει ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πλάνη όσον αφορά τις δημοσιονομικές συνέπειες των διαπιστωθεισών παρατυπιών.
135. Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι ο τρίτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Επί του τετάρτου λόγου, που στηρίζεται σε παραβίαση των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως και της αναλογικότητας
136. Η Πορτογαλική Δημοκρατία φρονεί ότι η Επιτροπή, μη εφαρμόζοντας το έγγραφο VI/5330/97, που διατυπώνει ομοιόμορφες κατευθυντήριες οδηγίες ισχύουσες στις δημοσιονομικές διορθώσεις, παραβίασε τις αρχές της ίσης μεταχειρίσεως και της αναλογικότητας.
137. Όσον αφορά, πρώτον, την παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως, η Πορτογαλική Δημοκρατία εκθέτει ότι, αν η Επιτροπή είχε τηρήσει τις κατευθυντήριες οδηγίες που αυτοδεσμεύτηκε να ακολουθεί, θα είχε επιλέξει την επιβολή κατ’ αποκοπήν διορθώσεων. Εν προκειμένω, η Πορτογαλική Δημοκρατία εκτιμά ότι η μη αύξηση του ποσοστού ελέγχων για το έτος εκείνο και για τα ακόλουθα έτη, ενώ διαπιστωνόταν υψηλός αριθμός παρατυπιών, μπορούσε να εξομοιωθεί με παράλειψη διενέργειας βασικού ελέγχου με την επιβαλλόμενη ακρίβεια, έτσι ώστε να πρέπει να επιβληθεί κατ’ αποκοπή διόρθωση ύψους 5 %, όπως αυτή που είχε επιβάλει η Επιτροπή στο πλαίσιο της έρευνας AA/2006/10. Η Πορτογαλική Δημοκρατία φρονεί, επομένως, ότι η Επιτροπή, μεταχειριζόμενη την έρευνα που οδήγησε στην προσβαλλόμενη απόφαση με διαφορετικό τρόπο σε σχέση με την έρευνα AA/2006/10, παραβίασε την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως, διότι επιφύλαξε διαφορετική μεταχείριση σε δύο ίδιες καταστάσεις.
138. Συναφώς, πρώτον, πρέπει να σημειωθεί ότι κάθε περίπτωση πρέπει να εκτιμάται, καταρχήν, χωριστά προκειμένου να διαπιστωθεί αν το κράτος μέλος τήρησε ή όχι, κατά την πραγματοποίηση των χρηματοδοτουμένων από το ΕΓΤΠΕ πράξεων, τις απορρέουσες από το κοινοτικό δίκαιο επιταγές και, αν όχι, σε ποιο βαθμό δεν τις τήρησε (αποφάσεις του Δικαστηρίου της 18ης Μαΐου 2000, C-242/97, Βέλγιο κατά Επιτροπής, Συλλογή 2000, σ. I-3421, σκέψη 129, και της 24ης Απριλίου 2008, C-418/06 P, Βέλγιο κατά Επιτροπής, Συλλογή 2008, σ. I-3047, σκέψη 91).
139. Τούτο δεν σημαίνει ότι ένα κράτος μέλος δεν δικαιούται να επικαλεστεί την παραβίαση της αρχής περί ίσης μεταχειρίσεως. Εντούτοις, μπορεί να το πράξει μόνο στον βαθμό που οι περιπτώσεις τις οποίες επικαλείται είναι τουλάχιστον συγκρίσιμες, λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των στοιχείων τα οποία τις χαρακτηρίζουν, μεταξύ των οποίων καταλέγονται ιδίως η περίοδος κατά τη διάρκεια της οποίας πραγματοποιήθηκαν οι δαπάνες, οι οικείοι τομείς και η φύση των προσαπτόμενων παρατυπιών (αποφάσεις της 18ης Μαΐου 2000, Βέλγιο κατά Επιτροπής, σκέψη 138 ανωτέρω, σκέψη 130, και της 24ης Απριλίου 2008, Βέλγιο κατά Επιτροπής, σκέψη 138 ανωτέρω, σκέψη 92).
140. Πρέπει να υπομνησθεί, δεύτερον, ότι, κατά πάγια νομολογία, συντρέχει ενδεχομένως απαγορευόμενη δυσμενής διάκριση οσάκις συγκρίσιμες καταστάσεις αντιμετωπίζονται κατά τρόπο διαφορετικό, εκτός και αν μια τέτοια αντιμετώπιση δικαιολογείται αντικειμενικά (βλ. απόφαση της 24ης Απριλίου 2008, Βέλγιο κατά Επιτροπής, σκέψη 138 ανωτέρω, σκέψη 93 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία· απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 12ης Ιουλίου 2011, T-197/09, Σλοβενία κατά Επιτροπής, που δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 89).
141. Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι οι διαπιστωθείσες με την έρευνα AA/2006/10 ελλείψεις δεν είναι συγκρίσιμες με αυτές της υπό κρίση υποθέσεως. Ειδικότερα, από την έρευνα AA/2006/10 προκύπτει ότι, στο πλαίσιο της τελευταίας, η Επιτροπή έθεσε υπό αμφισβήτηση τον επιτόπιο έλεγχο. Έκρινε ότι το γεγονός ότι είχε δοθεί προτεραιότητα στα μέτρα μέσω ηλεκτρονικού υπολογιστή έναντι των επιτόπιων μέτρων είχε ως συνέπεια τη λήψη λανθασμένων αποφάσεων, ιδίως όσον αφορά τον παραμερισμό των μη αποδεκτών στοιχείων, πράγμα το οποίο παρέβλαψε την ποιότητα των επιτόπιων ελέγχων και οδήγησε σε παράβαση των διατάξεων της εφαρμοστέας κανονιστικής ρυθμίσεως.
142. Αντιθέτως, στην υπό κρίση υπόθεση, με τη συνοπτική έκθεση η Επιτροπή προσάπτει, κυρίως, στις πορτογαλικές αρχές το γεγονός ότι στηρίχθηκαν στο ΣΓΠ, ότι δεν αύξησαν το ποσοστό των ελέγχων παρά τον μεγάλο αριθμό παρατυπιών, καθώς και το γεγονός ότι το ποσοστό παρατυπιών δεν μειώθηκε μεταξύ 2004 και 2007.
143. Επομένως, αφού οι δύο αυτές καταστάσεις δεν είναι συγκρίσιμες, δεν μπορεί να προσαφθεί στην Επιτροπή ότι παραβίασε την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως.
144. Όσον αφορά, δεύτερον, την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι, δεδομένου ότι η μέση έκταση των γεωργικών εκμεταλλεύσεων στη Μαδέρα ήταν πολύ μικρή, κάθε αμελητέο σφάλμα μετρήσεως της εκτάσεως αγροτεμαχίου συνεπαγόταν ένα ιδιαίτερα υψηλό ποσοστό σχετικών σφαλμάτων. Ειδικότερα, αν είχαν ακολουθηθεί οι κατευθυντήριες οδηγίες του εγγράφου VI/5330/97, η διόρθωση θα ήταν 5 %, ενώ, εν προκειμένω, οι επιβληθείσες διορθώσεις κυμαίνονται μεταξύ 44,32 και 90,48 %. Η Επιτροπή επέλεξε τη λύση του κατά προσέγγιση υπολογισμού με προβολή γενικότερων στοιχείων, η οποία έχει δυσμενέστερα αποτελέσματα σε βάρος της Δημοκρατίας της Πορτογαλίας, χωρίς την παραμικρή δικαιολογία σχετικά με τον πρόσφορο χαρακτήρα της επιλογής αυτής έναντι των σκοπών τους οποίους διατείνεται ότι επιδιώκει. Ο κατά προσέγγιση υπολογισμός με προβολή του ποσοστού παρατυπιών του επιλεγέντος δείγματος βάσει μιας αναλύσεως κινδύνων προσβάλλει την αρχή της αναλογικότητας, διότι το ποσοστό αυτό είναι οπωσδήποτε μεγαλύτερο από το ποσοστό των παρατυπιών του συνόλου των αιτήσεων ενισχύσεως. Η Πορτογαλική Δημοκρατία προσθέτει ότι από τους ελέγχους που διενήργησαν οι εθνικές αρχές δεν προκύπτει ότι αυτές παρέλειψαν να προσδιορίσουν το δείγμα με βάση μιαν ανάλυση κινδύνων.
145. Πρέπει να υπομνησθεί ότι η αρχή της αναλογικότητας, την οποία θέτει το άρθρο 5 ΣΕΕ, επιβάλλει οι πράξεις των κοινοτικών οργάνων να μη βαίνουν πέραν των ορίων αυτού που είναι πρόσφορο και αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού (απόφαση του Δικαστηρίου της 17ης Μαΐου 1984, 15/83, Denkavit Nederland, Συλλογή 1984, σ. 2171, σκέψη 25· αποφάσεις του Πρωτοδικείου της 30ής Απριλίου 2009, T-281/06, Ισπανία κατά Επιτροπής, που δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 64, και Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής, σκέψη 109 ανωτέρω, σκέψη 117).
146. Έγινε όμως δεκτό ανωτέρω ότι τηρήθηκαν οι κατευθυντήριες οδηγίες του εγγράφου VI/5330/97, καθόσον αυτές ορίζουν ότι, όταν οι εγγενείς προς τη σχετική διαδικασία πληροφορίες παρέχουν τη δυνατότητα στον ελεγκτή να εκτιμήσει τη ζημία με υπολογισμό κατά προσέγγιση κατόπιν προβολής γενικότερων στοιχείων, η διόρθωση πρέπει να πραγματοποιείται με βάση μια τέτοια μέθοδο. Δεδομένου ότι αυτό ακριβώς συνέβη στην περίπτωση των στοιχείων της πορτογαλικής διοικήσεως, όπως αυτά προκύπτουν από τη διαδικασία, η Επιτροπή, χωρίς να παραβαίνει τις ως άνω οδηγίες, είχε τη δυνατότητα να προβεί σε δημοσιονομικές διορθώσεις με υπολογισμό κατά προσέγγιση με βάση γενικότερα στοιχεία.
147. Άλλωστε, οσάκις η Επιτροπή, αντί να απορρίψει το σύνολο των δαπανών που αφορούν την παράβαση, προσπαθεί να θεσπίσει κανόνες που διαφοροποιούν την αντιμετώπιση των περιπτώσεων παρατυπιών, ανάλογα με τον βαθμό ανεπαρκείας των ελέγχων και το μέγεθος του κινδύνου που διατρέχει το ΕΓΤΠΕ, το κράτος μέλος πρέπει να αποδείξει ότι τα κριτήρια αυτά είναι αυθαίρετα και άδικα (αποφάσεις του Δικαστηρίου της 1ης Οκτωβρίου 1998, C-242/96, Ιταλία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1998, σ. I-5863, σκέψη 75, και της 22ας Απριλίου 1999, C-28/94, Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής, Συλλογή 1999, σ. I-1973, σκέψη 56).
148. Συναφώς, αφενός, από τον πίνακα των στοιχείων που περιέχει η επίσημη ανακοίνωση της 27ης Οκτωβρίου 2009 προκύπτει ότι η Επιτροπή διέκρινε το ύψος των κυρώσεων σε συνάρτηση με τα έτη, τα είδη καλλιέργειας και το ποσοστό σφαλμάτων των επιτόπιων ελέγχων. Επιπλέον, έλαβε υπόψη το γεγονός ότι καμία ένδειξη δεν της παρείχε τη δυνατότητα να συναγάγει την ύπαρξη των ίδιων ελλείψεων όσον αφορά τις Αζόρες και, επομένως, επέβαλε δημοσιονομική διόρθωση μόνον όσον αφορά τις δαπάνες που είχε δηλώσει η περιφέρεια της Μαδέρας. Συνεπώς, δεν μπορεί να της προσαφθεί ότι επέβαλε διόρθωση κατά παράβαση της αρχής της αναλογικότητας, σε συνάρτηση με τις κατευθυντήριες οδηγίες που εκτίθενται στο έγγραφο VI/5330/97.
149. Αφετέρου, από πάγια νομολογία προκύπτει ότι το ΕΓΤΠΕ χρηματοδοτεί μόνον τις παρεμβάσεις που πραγματοποιούνται σύμφωνα με τις κοινοτικές διατάξεις στο πλαίσιο της κοινής οργανώσεως των γεωργικών αγορών (αποφάσεις του Δικαστηρίου της 6ης Μαρτίου 2001, C-278/98, Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής, Συλλογή 2001, σ. I-1501, σκέψη 38, και του Πρωτοδικείου της 14ης Φεβρουαρίου 2008, T-266/04, Ισπανία κατά Επιτροπής, που δεν έχει δημοσιευθεί στη Συλλογή, σκέψη 97). Στις περιπτώσεις όπου οι κοινοτικοί κανόνες δεν επιτρέπουν την καταβολή ενισχύσεως παρά μόνον υπό την προϋπόθεση ότι έχουν τηρηθεί ορισμένες τυπικές διαδικασίες αποδείξεως ή ελέγχου, η ενίσχυση που χορηγείται χωρίς να τηρείται η προϋπόθεση αυτή δεν είναι δυνατό να επιβαρύνει το ΕΓΤΠΕ (απόφαση του Δικαστηρίου της 8ης Ιανουαρίου 1992, C-197/90, Ιταλία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1992, σ. I-1, σκέψη 38, και απόφαση της 14ης Φεβρουαρίου 2008, Ισπανία κατά Επιτροπής, σκέψη 149 ανωτέρω, σκέψη 116).
150. Εν προκειμένω, επομένως, είναι απορριπτέο το επιχείρημα της Δημοκρατίας της Πορτογαλίας ότι, επειδή η μέση έκταση των γεωργικών εκμεταλλεύσεων στη Μαδέρα ήταν πολύ μικρή, κάθε αμελητέο σφάλμα μετρήσεως της εκτάσεως αγροτεμαχίων συνεπαγόταν ένα ιδιαίτερα υψηλό ποσοστό σχετικών σφαλμάτων, με αποτέλεσμα να είναι επίσης υψηλές οι διορθώσεις που επιβάλλονταν με υπολογισμό κατά προσέγγιση κατά προβολή γενικότερων στοιχείων. Πράγματι, δεδομένου ότι η περίσταση αυτή δεν αποκλείει τον κίνδυνο ζημίας για το ΕΓΤΠΕ, η Επιτροπή δικαίως απέκλεισε από την κοινοτική χρηματοδότηση τις δαπάνες που αντιστοιχούσαν στα μέτρα POSEI στη Μαδέρα.
151. Εξάλλου, πρέπει επίσης να απορριφθεί το επιχείρημα της Δημοκρατίας της Πορτογαλίας ότι ο κατά προσέγγιση υπολογισμός με βάση γενικότερα στοιχεία του ποσοστού των παρατυπιών του επιλεγέντος δείγματος βάσει αναλύσεως κινδύνων αντιβαίνει προς την αρχή της αναλογικότητας. Πράγματι, εν προκειμένω, η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν προσκόμισε στοιχεία περί της μεθόδου προσδιορισμού του δείγματος, ούτε τους παράγοντες που ελήφθησαν υπόψη στο πλαίσιο της αναλύσεως κινδύνων.
152. Κατά συνέπεια, δεν υπήρξε παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, οπότε ο τέταρτος λόγος ακυρώσεως πρέπει επίσης να απορριφθεί.
153. Από το σύνολο των ανωτέρω σκέψεων προκύπτει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση πρέπει να ακυρωθεί καθόσον η Επιτροπή επέβαλε στην Πορτογαλική Δημοκρατία δημοσιονομική διόρθωση σχετικά με το μέτρο POSEI για τα δημοσιονομικά έτη 2006 και 2007 και ότι η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί κατά τα λοιπά.
Επί των δικαστικών εξόδων
154. Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας, το Γενικό Δικαστήριο μπορεί να κατανείμει τα έξοδα ή να αποφασίσει ότι κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά έξοδά του σε περίπτωση μερικής ήττας των διαδίκων επί ενός ή περισσοτέρων αιτημάτων τους. Υπό τις περιστάσεις της υπό κρίση υποθέσεως, πρέπει να γίνει δεκτό ότι κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά έξοδά του.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (όγδοο τμήμα)
αποφασίζει:
1) Ακυρώνει την απόφαση 2010/668/ΕΕ της Επιτροπής, της 4ης Νοεμβρίου 2010, περί εξαιρέσεως από τη χρηματοδότηση της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορισμένων δαπανών που πραγματοποιήθηκαν από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ), τμήμα Εγγυήσεων, στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) και στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (ΕΕ L 288, σ. 24), καθόσον επιβάλλει στην Πορτογαλική Δημοκρατία δημοσιονομική διόρθωση σχετικά με το μέτρο POSEI για τα δημοσιονομικά έτη 2006 και 2007.
2) Απορρίπτει κατά τα λοιπά την προσφυγή.
3) Κάθε διάδικος φέρει τα δικαστικά έξοδά του.