CELEX: 62013TJ0527
Staatliche Beihilfen
Milchabgabe
Den Milcherzeugern von Italien gewährte Beihilfen
Mit der Rückzahlung der Milchabgabe verbundene Beihilferegelung
Mit Bedingungen und Auflagen verbundene Entscheidung
Nichteinhaltung einer Bedingung für die Anerkennung der Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar
De‑minimis‑Beihilfe
Bestehende Beihilfe
Neue Beihilfe
Änderung einer bestehenden Beihilfe
Verfahren zur Kontrolle staatlicher Beihilfen
Begründungspflicht
Beweislast

Vorgeschichte des Rechtsstreits
Um den italienischen Milcherzeugern zu ermöglichen, die der Europäischen Union aufgrund der Überschreitung der der Italienischen Republik für den Zeitraum 1995/1996 bis 2001/2002 zugeteilten Milchquote geschuldete Zusatzabgabe von 1386475000 Euro zu zahlen, beantragte dieser Mitgliedstaat beim Rat der Europäischen Union, ihn zu ermächtigen, eine staatliche Beihilferegelung nach Art. 88 Abs. 2 Unterabs. 3 EG einzuführen.
Mit Entscheidung 2003/530/EG vom 16. Juli 2003 über die Vereinbarkeit einer von der Italienischen Republik zugunsten ihrer Milcherzeuger geplanten Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt (
ABl. L 184, S. 15
, im Folgenden: Entscheidung des Rates), ermächtigte der Rat diesen Mitgliedstaat „selbst in die Verpflichtung zur Zahlung der von diesen [Milcherzeugern] aufgrund der Zusatzabgabe auf Milch und Milcherzeugnisse für den Zeitraum 1995/96 bis 2001/2002 der [Union] geschuldeten Beträge ein[zutreten]“ (Art. 1 der Entscheidung des Rates). Er ermächtigte ihn auch, „den betreffenden Erzeugern [zu] gestatte[n], ihre Schulden [gegenüber der Italienischen Republik] im Wege eines zinslosen Zahlungsaufschubs über mehrere Jahre hinweg ratenweise zu begleichen“ (Art. 1 der Entscheidung des Rates).
Diese Feststellung der Vereinbarkeit war mit zwei Gruppen von Bedingungen verbunden. Erstens verpflichtete der Rat die italienischen Behörden zum einen, den Betrag, der der Gesamthöhe der von den Milcherzeugern geschuldeten Zusatzabgabe entsprach, dem Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) zu melden, und zum anderen, ihre gegenüber der Union noch unbeglichene Schuld und die entsprechenden Zinsen von den vom EAGFL finanzierten Ausgaben abzuziehen (Art. 2 der Entscheidung des Rates). Zweitens verlangte er, dass die Milcherzeuger zum einen ihre Schuld gegenüber der Italienischen Republik in voller Höhe in gleich bleibenden Jahresraten zurückzahlen und zum anderen der Rückzahlungszeitraum 14 Jahre, beginnend am 1. Januar 2004, nicht überschreitet (Art. 1 der Entscheidung des Rates).
Vor diesem Hintergrund erließen die italienischen Behörden das Decreto-legge n. 49, riforma della normativa in tema di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (Decreto-legge Nr. 49 zur Reform der Regelung betreffend die Anwendung der Zusatzabgabe im Milchsektor) vom 28. März 2003 (GURI Nr. 75 vom 31. März 2003, S. 4), sowie das Decreto ministeriale del 30 luglio 2003, disposizioni per il versamento del prelievo supplementare, dovuto e non versato per i periodi dal 1995/1996 al 2001/2002 di cui all’art. 10, comma 34, della legge n. 119/2003 (Decreto Ministeriale vom 30. Juli 2003 mit Bestimmungen für die Zahlung der für den Zeitraum 1995/1996 bis 2001/2002 geschuldeten und nicht gezahlten Zusatzabgabe nach Art. 10 Abs. 34 des Gesetzes Nr. 119/2003) (GURI Nr. 183 vom 8. August 2003, S. 33). Die Bestimmungen dieser beiden Rechtsakte sahen im Wesentlichen vor, dass der von der Italienischen Republik übernommene Betrag der Zusatzabgabe ihr von den Milcherzeugern in voller Höhe zinslos in Form von gleich bleibenden jährlichen Raten, gestaffelt über einen 14 Jahre nicht übersteigenden Zeitraum, zurückgezahlt würde (im Folgenden: Ratenzahlungsprogramm).
Nachdem die italienischen Behörden diese Bestimmungen mehrfach geändert hatten, insbesondere um den Betroffenen zu erlauben, die Ratenzahlung ihrer Schuld über einen Zeitraum von bis zu 30 Jahren zu beantragen, und sodann die Zahlung der zum 30. Juni 2010 fälligen jährlichen Rate um sechs Monate aufzuschieben, erließen sie die Legge n. 10, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie (Gesetz Nr. 10 über die Änderung und Umwandlung des Decreto-legge Nr. 225 vom 29. Dezember 2010 über die Verlängerung der vom Gesetzgeber vorgesehenen Fristen und der dringenden steuerlichen Maßnahmen und der Maßnahmen zur Unterstützung von Unternehmen und Familien) vom26. Februar 2011 (GURI Nr. 47 vom 26. Februar 2011, Supplemento ordinario Nr. 53), die am darauffolgenden Tag in Kraft trat. Mit ihr wurde u. a. in Art. 1 des Decreto-legge Nr. 225 ein Abs. 12k eingefügt, nach dem, „[u]m der schweren Krise im Milchsektor Rechnung zu tragen, … die Fristen für die Zahlung der am 31. Dezember 2010 gemäß den Ratenzahlungsplänen nach dem Decreto-legge Nr. 49 [und der daran anschließenden Regelung] fälligen Beträge auf den 30. Juni 2011 aufgeschoben wurden“ (im Folgenden: Zahlungsaufschub).
Die italienischen Behörden teilten der Europäischen Kommission mit, dass das „Subventionsäquivalent“ dieser Maßnahme auf die gemäß dem Anhang der Verordnung (EG) Nr. 1535/2007 der Kommission vom 20. Dezember 2007 über die Anwendung der Artikel [107 AEUV] und [108 AEUV] auf De-minimis-Beihilfen im Agrarerzeugnissektor (
ABl. L 337, S. 35
) für diesen Mitgliedstaat vorgesehene
De-minimis
-Beihilfe angerechnet worden sei. Den italienischen Behörden zufolge nahmen 1291 von den 11271 Milcherzeugern, die vom System der Ratenzahlung profitierten, d. h. ein Anteil von 11,45 %, diesen Aufschub in Anspruch. Außerdem habe sich die in diesem Zusammenhang erhaltene Einzelbeihilfe zwischen 0,08 und 694,19 Euro bewegt. Schließlich habe sie für 1187 der 1291 betroffenen Milcherzeuger weniger als 100 Euro und für 559 von ihnen weniger als 12 Euro betragen.
Mit Beschluss C(2011) 10055 endg. vom 11. Januar 2012 über die staatliche Beihilfe SA.33726 (11/C) (ex SA.33726 [11/NN]) – Zahlungsaufschub für die Milchabgabe in Italien, von dem eine Zusammenfassung im
Amtsblatt der Europäischen Union
vom 10. Februar 2012 (
ABl. C 37, S. 30
) veröffentlicht wurde, leitete die Kommission das Verfahren gemäß Art. 108 Abs. 2 AEUV ein. Erstens wies sie im Wesentlichen darauf hin, dass sie Zweifel an der Einstufung des Zahlungsaufschubs im Hinblick auf Art. 107 AEUV sowie an der Vereinbarkeit dieser Maßnahme mit dem Binnenmarkt habe. Zweitens verstoße dieser Zahlungsaufschub gegen eine der Bedingungen in der Entscheidung des Rates, das gesamte von den italienischen Behörden eingeführte Ratenzahlungsprogramm werde durch diesen Verstoß zu einer neuen Beihilfe, soweit es die Milcherzeuger, denen ein Zahlungsaufschub gewährt worden sei, betreffe, und auch die Vereinbarkeit dieser neuen Beihilfe mit dem Binnenmarkt stehe nicht fest.
Mit dem Beschluss 2013/665/EU vom 17. Juli 2013 über die staatliche Beihilfe SA.33726 (11/C) [ex SA.33726 (11/NN)] – Italiens (Zahlungsaufschub für die Milchabgabe in Italien) (
ABl. L 309, S. 40
, im Folgenden: angefochtener Beschluss) stellte die Kommission nach dem Austausch mit den italienischen Behörden im Verwaltungsverfahren fest, dass beide in Rede stehenden Maßnahmen, nämlich der Zahlungsaufschub zum einen und das Ratenzahlungsprogramm zum anderen, jeweils eine rechtswidrige und mit dem Binnenmarkt unvereinbare neue Beihilfe darstellten (Art. 1 des angefochtenen Beschlusses). Folglich ordnete sie gegenüber der Italienischen Republik an, die Beträge, die den Milcherzeugern gewährt worden seien, denen ein Zahlungsaufschub zugutegekommen sei, zuzüglich Zinsen sofort und tatsächlich zurückzufordern (Art. 2 und 3 des angefochtenen Beschlusses).
Verfahren und Anträge der Parteien
Mit Klageschrift, die am 30. September 2013 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Italienische Republik die vorliegende Klage erhoben.
Die Italienische Republik beantragt im Wesentlichen,
—
den angefochtenen Beschluss in seiner Gesamtheit für nichtig zu erklären;
—
hilfsweise, den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären, soweit ihr darin aufgegeben werde, die Einzelbeihilfen zurückzufordern, die den italienischen Milcherzeugern, denen ein Zahlungsaufschub zugutegekommen sei, in Anwendung der durch die Entscheidung des Rates vorab genehmigten Beihilferegelung gewährt worden seien;
—
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Die Kommission beantragt,
—
die Klage abzuweisen;
—
der Italienischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
Die Italienische Republik stützt ihre Anträge auf zwei Klagegründe. Der erste Klagegrund betrifft einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 7 der Verordnung Nr. 1535/2007. Der zweite Klagegrund betrifft einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 dieser Verordnung, einen Verstoß gegen Art. 1 Buchst. c der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel [108 AEUV] (
ABl. L 83, S. 1
), einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 der Kommission vom 21. April 2004 zur Durchführung der Verordnung Nr. 659/1999 (
ABl. L 140, S. 1
) und eine unzureichende Begründung.
Zum ersten Klagegrund
Die Italienische Republik macht geltend, der angefochtene Beschluss verstoße gegen Art. 3 Abs. 7 der Verordnung Nr. 1535/2007, nach dem „[d]ie De-minimis-Beihilfen … nicht mit staatlichen Beihilfen für dieselben förderbaren Aufwendungen kumuliert werden [dürfen], wenn die aus der Kumulierung resultierende Förderintensität diejenige Förderintensität übersteigen würde, die in der [Unions]regelung hinsichtlich der besonderen Merkmale eines jeden Falles festgelegt wurde“. Die Kommission sei nämlich zu dem Ergebnis gelangt, dass die Gewährung des Zahlungsaufschubs gegen diese Bestimmung verstoße, wobei sie von der Annahme ausgegangen sei, dass das vorab vom Rat genehmigte Ratenzahlungsprogramm den Höchstbetrag der Beihilfe darstelle, der den Milcherzeugern gewährt werden könne. Die Entscheidung des Rates habe jedoch den italienischen Behörden keinesfalls verboten, soweit erforderlich neue Stützungsmaßnahmen zu deren Gunsten einzuführen. Daher habe die Kommission zu Unrecht angenommen, dass die in Rede stehende Bestimmung der Gewährung einer neuen Beihilfe an diese entgegenstehe. Außerdem habe sie selbst anerkannt, dass diese Beihilfe als
De-minimis
-Beihilfe anzusehen sei.
Die Kommission hält dieses Vorbringen für unbegründet.
Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1535/2007 bestimmt: „Beihilfen, die die Voraussetzungen der Absätze 2 bis 7 dieses Artikels erfüllen, gelten als Maßnahmen, die nicht alle Tatbestandsmerkmale von Artikel [107 Abs. 1 AEUV] erfüllen, und unterliegen daher nicht der Anmeldepflicht nach Artikel [108 Abs. 3 AEUV].“
Dazu ist darauf hinzuweisen, dass es zwar Sache der Kommission ist, nachzuweisen, dass eine Maßnahme die Voraussetzungen für eine Einstufung als staatliche Beihilfe erfüllt, es obliegt jedoch sodann dem Mitgliedstaat, der diese Beihilfe gewährt hat oder der beabsichtigt, sie zu gewähren, nachzuweisen, dass diese Maßnahme nicht so einzustufen ist oder dass sie mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
Nach ständiger Rechtsprechung hat er insoweit insbesondere gegenüber der Kommission alle Angaben zu machen, die diesem Organ die Prüfung erlauben, ob die Voraussetzungen für die beantragte Ausnahmeermächtigung vorliegen (Urteile vom 28. April 1993, Italien/Kommission, C‑364/90, Slg,
EU:C:1993:157
, Rn. 20, und vom 29. April 2004, Italien/Kommission, C‑372/97, Slg,
EU:C:2004:234
, Rn. 81), indem er nachweist, dass entweder die in Rede stehende Maßnahme nach Art. 107 Abs. 3 AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann (Urteile vom 15. Dezember 1999, Freistaat Sachsen u. a./Kommission, T‑132/96 und T‑143/96, Slg,
EU:T:1999:326
, Rn. 140, und vom 15. Juni 2005, Regione Autonoma della Sardegna/Kommission, T‑171/02, Slg,
EU:T:2005:219
, Rn. 129), oder dass sie nicht als staatliche Beihilfe nach Art. 107 Abs. 1 AEUV zu qualifizieren ist (Urteile vom 29. April 2004, Niederlande/Kommission, C‑159/01, Slg,
EU:C:2004:246
, Rn. 43, und vom 15. November 2011, Kommission und Spanien/Government of Gibraltar und Vereinigtes Königreich, C‑106/09 P und C‑107/09 P, Slg,
EU:C:2011:732
, Rn. 143 bis 152).
Wenn der betreffende Mitgliedstaat den entsprechenden Nachweis für die Begründetheit der beantragten Ausnahmeermächtigung nicht erbracht hat, und erst recht, wenn er gegen seine Pflicht verstoßen hat, die einschlägigen Informationen vorzulegen, die nach Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1535/2007 insbesondere in dem Fall gilt, dass die Mitgliedstaaten geltend machen, es handele sich bei an im Agrarsektor tätige Unternehmen gewährten Beihilfen um
De-minimis
-Beihilfen, kann die Kommission rechtmäßig feststellen, dass die Gewährung dieser Ausnahmeermächtigung nicht gerechtfertigt scheint (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 13. Juni 2002, Niederlande/Kommission, C‑382/99, Slg,
EU:C:2002:363
, Rn. 77 bis 80).
Im vorliegenden Fall stellt der angefochtene Beschluss entgegen der von den italienischen Behörden vertretenen Auffassung fest (Erwägungsgründe 14 bis 20), dass der Zahlungsaufschub eine staatliche Beihilfe darstelle (Erwägungsgründe 28 bis 32) und es sich nicht um eine
De-minimis
-Beihilfe handele (Erwägungsgründe 33 bis 42).
Dieser Schluss beruht auf drei Erwägungen.
Erstens ist die Kommission der Auffassung, dass, obwohl die mit dem Zahlungsaufschub verbundenen Einzelbeihilfen für sich genommen als
De-minimis
-Beihilfen angesehen werden könnten, die Italienische Republik ihr keine Beweise für die Begründetheit ihres Vorbringens vorgelegt habe, wonach die Milcherzeuger, die aus diesem Aufschub Vorteile gezogen hätten, keine anderen
De-minimis
-Beihilfen erhalten hätten, so dass ihnen ein Gesamtbeihilfebetrag gewährt worden sei, der den Höchstbetrag nach Art. 3 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1535/2007 überschreite (Erwägungsgründe 34 und 35 erster bis dritter Satz des angefochtenen Beschlusses), dessen Unterabs. 2 bestimme, dass, wenn „der Beihilfegesamtbetrag einer Beihilfemaßnahme den in Unterabsatz 1 genannten Höchstbetrag [von 7500 EUR in einem Zeitraum von drei Steuerjahren übersteigt], … der Rechtsvorteil dieser Verordnung auch nicht für einen Bruchteil der Beihilfe in Anspruch genommen werden [kann], der diesen Höchstbetrag nicht überschreitet“.
Zweitens vertritt die Kommission ergänzend, wie die Verwendung des Ausdrucks „auch“ zeigt (35. Erwägungsgrund dritter Satz des angefochtenen Beschlusses), die Ansicht, dass diese Beihilfen nicht die einzigen Maßnahmen seien, die bei der Prüfung der Einhaltung des fraglichen Höchstbetrags zu berücksichtigen seien. Der Zahlungsaufschub stelle nämlich einen Verstoß gegen die Entscheidung des Rates dar, dieser Verstoß mache einen Teil der den Milcherzeugern aufgrund des vom Rat genehmigten Ratenzahlungsprogramms gewährten Einzelbeihilfen rechtswidrig und Letztere seien im Rahmen dieser Prüfung zu berücksichtigen (35. Erwägungsgrund dritter Satz am Ende bis fünfter Satz und 50. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses).
Drittens führt die Kommission weiterhin ergänzend, wie die Verwendung des Ausdrucks „[d]arüber hinaus“ zeigt, aus (36. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses), dass der Zahlungsaufschub aufgrund seiner Kumulierung mit dem Ratenzahlungsprogramm dazu führe, den Milcherzeugern Beihilfen in einer „Förderintensität“ zu gewähren, die diejenige Förderintensität übersteige, die hinsichtlich der besonderen Merkmale des vorliegenden Falls anwendbar sei (Erwägungsgründe 36 bis 42 des angefochtenen Beschlusses), was gegen Art. 3 Abs. 7 der Verordnung Nr. 1535/2007 verstoße.
Die Italienische Republik rügt zwar diese dritte, auf Art. 3 Abs. 7 der Verordnung Nr. 1535/2007 gestützte Erwägung, bringt jedoch zur Entkräftung der dazu parallelen Prüfung der Kommission im Hinblick auf Abs. 2 dieses Artikels nichts vor (siehe oben, Rn. 21).
Sie beschränkt sich im Rahmen des vorliegenden Klagegrundes nämlich auf das Vorbringen, die Kommission habe im angefochtenen Beschluss anerkannt, dass die mit dem Zahlungsaufschub verbundenen Einzelbeihilfen als
De-minimis
-Beihilfen angesehen werden könnten, wenn sie jeweils einzeln geprüft würden (Rn. 46 der Klageschrift). Nach der Kommission sind diese Beihilfen jedoch in Verbindung mit den anderen
De-minimis
-Beihilfen, die den Milcherzeugern zugutegekommen sein konnten, und nicht jeweils einzeln zu betrachten (siehe oben, Rn. 21).
Sodann räumt die Italienische Republik im Rahmen ihres zweiten Klagegrundes selbst ein, dass Art. 3 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1535/2007 verbietet, verschiedene Beihilfen, bei denen es sich jeweils einzeln um eine
De-minimis
-Beihilfe handelt, insgesamt als
De-minimis
-Beihilfe einzustufen, wenn sie zusammenzurechnen sind und ihr Gesamtbetrag den vorgesehenen Höchstbetrag überschreitet (Rn. 53 der Klageschrift).
Schließlich bringt die Italienische Republik mit ihrem zweiten Klagegrund vor, dass, „wie im Rahmen des ersten Klagegrundes nachgewiesen, die Voraussetzungen nach [Art. 3 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1535/2007] nicht erfüllt sind“, dass „[d]er Beweis nicht erbracht wurde, dass die beanstandete Maßnahme zu einem Gesamtbetrag der gewährten Beihilfe geführt habe, der den Höchstbetrag nach [diesem Artikel] überschreitet“, und dass „[v]ielmehr Daten vorliegen, die genau das Gegenteil zeigen“ (Rn. 52 der Klageschrift). Hingegen trägt sie weder im Rahmen der vorliegenden Klage Argumente oder Beweise vor, aufgrund deren angenommen oder auch nur überprüft werden könnte, dass sie keine anderen
De-minimis
-Beihilfen gewährt hat, die zu einer Überschreitung des von dieser Bestimmung festgesetzten Höchstbetrags führen, und sie weist auch nicht nach, diese im Rahmen des Verwaltungsverfahrens geltend gemacht zu haben, worauf die Kommission zu Recht hinweist. Vielmehr macht sie in Beantwortung der als prozessleitende Maßnahmen und sodann in der mündlichen Verhandlung gestellten Fragen des Gerichts im Wesentlichen nur geltend, dass die sich aus dem Zahlungsaufschub ergebenden Beihilfen von so geringer Bedeutung seien, dass anzunehmen sei, dass der fragliche Höchstbetrag nicht überschritten worden sei. Ein solches Vorbringen ist jedoch, da keine Informationen über andere Beihilfen vorliegen, die den betreffenden Milcherzeugern zugutegekommen sein konnten, und unter Berücksichtigung der sich aus der Rechtsprechung ergebenden Beweiserfordernisse (siehe oben, Rn. 17 und 18) sowie von Art. 3 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 6 der Verordnung Nr. 1535/2007 nicht stichhaltig.
Da die Kommission im Rahmen der oben in Rn. 21 angeführten Prüfung davon ausgehen konnte, dass die Gewährung der mit dem Zahlungsaufschub verbundenen Beihilfen als nicht im Einklang mit Art. 3 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1535/2007 stehend anzusehen ist, weil die italienischen Behörden die Beachtung dieser Bestimmung nicht rechtlich hinreichend dargetan haben, ist es unerheblich, ob die Kommission im Rahmen der oben in Rn. 23 angeführten Prüfung zu Unrecht oder zu Recht der Ansicht war, dass die Gewährung dieser Beihilfen außerdem gegen Art. 3 Abs. 7 dieser Verordnung verstößt.
Folglich ist der vorliegende Klagegrund als ins Leere gehend zurückzuweisen.
Zum zweiten Klagegrund
Die Italienische Republik bringt im Rahmen des zweiten Klagegrundes zwei Gruppen von Rügen vor.
Erstens macht sie geltend, der angefochtene Beschluss verstoße gegen Art. 3 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1535/2007. Zunächst sei nicht nachgewiesen, dass die Milcherzeuger, denen ein Zahlungsaufschub gewährt worden sei, aufgrund der Kumulierung dieser Maßnahme mit anderen Maßnahmen einen Gesamtbeihilfebetrag erhalten hätten, der den Höchstbetrag nach diesem Artikel überschreite. Sodann sei Letzterer ausschließlich auf Fälle anwendbar, in denen die Kumulierung verschiedener Maßnahmen, die jede eine
De-minimis
-Beihilfe darstelle, zu einem Gesamtbeihilfebetrag führe, der den von ihm genannten Höchstbetrag überschreite. Schließlich stelle Art. 3 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1535/2007, selbst wenn man annähme, er sei auf jede Beihilfekumulierung anwendbar, unabhängig davon, ob es sich um
De-minimis
-Beihilfen handele oder nicht, keine Rechtsgrundlage dar, die der Kommission erlaubte, einem Mitgliedstaat, der eine
De-minimis
-Beihilfe gewährt habe, aufzugeben, nicht nur diese Beihilfe zurückzufordern, wenn sie rechtswidrig gewährt worden sei, sondern auch den Betrag einer früheren Beihilfe, die Gegenstand einer Genehmigungsentscheidung gewesen sei.
Zweitens weise der angefochtene Beschluss einen Rechtsfehler und zumindest eine unzureichende Begründung auf, soweit die Kommission der Italienischen Republik aufgebe, nicht nur die mit dem Zahlungsaufschub verbundenen Einzelbeihilfen, sondern auch einen Teil der früher aufgrund des Ratenzahlungsprogramms gewährten Beihilfen zurückzufordern. Im Hinblick auf die beschränkte Tragweite dieses Aufschubs hätte ihn die Kommission nämlich getrennt als neue Beihilfe im Sinne von Art. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 659/1999 prüfen müssen, statt davon auszugehen, dass er die vorab vom Rat genehmigte Beihilferegelung in ihrem Kern betreffe, und folglich zu entscheiden, dass die gesamte bestehende Beihilferegelung als neue Beihilfe einzustufen sei, die gegenüber den Milcherzeugern, denen ein Zahlungsaufschub gewährt worden sei, rechtswidrig sei. Außerdem hätte die Kommission zu dem Ergebnis kommen müssen, dass diese neue Beihilfe nach Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 794/2004 von der vom AEU-Vertrag vorgesehenen Verpflichtung zur Anmeldung freigestellt sei.
In ihrer Erwiderung ergänzt die Italienische Republik im Wesentlichen, dass das Verteidigungsvorbringen der Kommission die Begründetheit ihrer Rügen bestätige.
Die Kommission macht im Wesentlichen geltend, diese zwei Gruppen von Rügen seien teilweise unbegründet und gingen teilweise ins Leere.
Erstens hätten die italienischen Behörden während des gesamten Verwaltungsverfahrens die Begründetheit ihres Vorbringens nicht bewiesen, wonach die mit dem Zahlungsaufschub verbundenen Beihilfen nicht zu einer Überschreitung des von Art. 3 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1535/2007 festgesetzten Höchstbetrags geführt hätten, so dass die Kommission durch die Anwendung dieser Bestimmung keinen Fehler begangen habe.
Zweitens lege die Italienische Republik den angefochtenen Beschluss fehlerhaft aus. Es gehe nämlich klar aus der Begründung und dem verfügenden Teil dieses Rechtsakts – sowie aus der ihm vorangegangenen Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens nach Art. 108 Abs. 2 AEUV – hervor, dass die Kommission zwei getrennte Maßnahmen geprüft und sodann jede von ihnen als rechtswidrige und mit dem Binnenmarkt unvereinbare neue Beihilfe eingestuft habe. Die erste von ihnen sei die „mit dem Zahlungsaufschub verbundene Beihilfe“ (13. Erwägungsgrund erster und zweiter Gedankenstrich, 45. Erwägungsgrund und 57. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses). Die zweite sei die „neue Beihilferegelung, die sich aus dem Verstoß gegen die Entscheidung [des Rates] ergibt“ (13. Erwägungsgrund dritter Gedankenstrich und 57. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses).
Hinsichtlich dieser zweiten Maßnahme habe die Kommission zu Recht die Ansicht vertreten, die italienischen Behörden hätten gegen eine der in der Entscheidung des Rates genannten Bedingungen verstoßen, indem sie den Milcherzeugern einen Zahlungsaufschub gewährt hätten, diese Bedingung habe eine
conditio sine qua non
der Genehmigung durch den Rat dargestellt und ihre Verletzung habe das gesamte Ratenzahlungsprogramm unvereinbar mit dieser Entscheidung gemacht, soweit es auf die Milcherzeuger anzuwenden gewesen sei, denen der Aufschub zugutegekommen sei. Sie habe daraus zu Recht den Schluss gezogen, dass dieses Programm insoweit als rechtswidrige und mit dem Binnenmarkt unvereinbare neue Beihilferegelung einzustufen gewesen sei und dass die aus diesem Grund gewährten Einzelbeihilfen parallel mit den mit dem Zahlungsaufschub verbundenen hätten zurückgefordert werden müssen. Die Prüfung, ob der Zahlungsaufschub das Wesen des Ratenzahlungsprogramms berühre oder nicht, oder ob es von der vom AEU-Vertrag vorgesehenen Verpflichtung zur Anmeldung freigestellt gewesen sei, da es sich um
De-minimis
-Beihilfen handele, sei im Rahmen dieser Würdigung nicht erforderlich gewesen. Die Kommission habe schließlich ihren Beschluss in allen diesen Punkten hinreichend begründet.
Unter Berücksichtigung des Vorbringens der Parteien während des Verfahrens ist es erforderlich, die Tragweite des vorliegenden Klagegrundes klarzustellen, bevor die Rüge betreffend die Begründung des angefochtenen Beschlusses und sodann diejenige betreffend seine Begründetheit geprüft werden.
Zur Tragweite des Klagegrundes
Erstens ist festzustellen, dass die von der Italienischen Republik im Rahmen des vorliegenden Klagegrundes geltend gemachten Rügen, obwohl sie sich jeweils auf die Verletzung einer anderen Bestimmung gründen, gemeinsam haben, dass mit ihnen im Wesentlichen auch beanstandet wird, dass der angefochtene Beschluss auf keiner gültigen Rechtsgrundlage beruhe, soweit er das Ratenzahlungsprogramm als neue und rechtswidrige Beihilfe einstufe (Art. 1 Abs. 2 des angefochtenen Beschlusses) und soweit der Italienischen Republik aufgegeben werde, diese Beihilfe zurückzufordern (Art. 2 Abs. 1 und Abs. 4 Buchst. a bis d des angefochtenen Beschlusses).
Zweitens wird diese Rüge bereits in der Klageschrift erhoben, auch wenn die Ausdrücke „rechtliche Bezugnahmen“ und „positive Grundlage, auf die sich der Beschluss [der Kommission] grundsätzlich hätte stützen können“ selbst erst in der Erwiderung auf das Verteidigungsvorbringen der Kommission enthalten sind.
So führt die Italienische Republik im Rahmen ihrer ersten Gruppe von Rügen aus, dass „die Nichtanwendung der beanstandeten Maßnahme durch die zuständigen Behörden, mit anderen Worten [der] Zinsbelastung, die dem Zeitraum des Zahlungsverzugs entspricht, … für sich genommen der vom Vertrag für die nicht genehmigten Beihilfen vorgesehenen Höchstfolge, nämlich der Streichung der gewährten Beihilfe,“ entspreche, dass „die Streichung der
De-minimis
-Beihilfe nicht auch zur Streichung der rechtmäßig gewährten Beihilfe führen“ dürfe und dass „keine Anhaltspunkte dafür [bestünden], dass die Empfänger der bestehenden Beihilfe, die die beanstandete Maßnahme in Anspruch nahmen, verpflichtet wären, nicht nur den der beanstandeten Maßnahme entsprechenden Betrag, sondern auch den aufgrund der bestehenden Beihilfe erhaltenen zurückzuzahlen“ (Rn. 54 bis 56 der Klageschrift).
Ebenso macht sie mit ihrer zweiten Gruppe von Rügen geltend, dass „[m]an … ebenso wenig davon ausgehen [kann], dass sich die Erstreckung der Rückforderungsentscheidung auch auf die bestehende Beihilfe zu Recht aus dem Vorliegen einer wesentlichen Änderung dieser Beihilfe ergeben kann, aufgrund derer die beiden Maßnahmen als eine einzige neue, bei der Kommission nicht angemeldete und daher rechtswidrige neue Beihilfe angesehen werden könnten“, dass „[e]in solcher Schluss … das offensichtliche Ergebnis einer Verfälschung des Begriffs der ‚Änderung der bestehenden Beihilfe‘ [wäre]“ und dass „[j]edenfalls … die Kommission die Tatsache, dass die Tatbestandsvoraussetzungen für die Anwendung diese Begriffs erfüllt seien, bei Weitem nicht hinreichend begründet“ habe (Rn. 57 und 58 der Klageschrift).
Drittens schließlich ist nach ständiger Rechtsprechung jedenfalls ein Angriffsmittel oder ein Vorbringen, das eine Erweiterung eines bereits vorher – unmittelbar oder implizit – vorgetragenen Angriffsmittels darstellt und einen engen Zusammenhang mit diesem aufweist, für zulässig zu erklären (Urteile vom 30. September 1982, Amylum/Rat, 108/81, Slg,
EU:C:1982:322
, Rn. 25, und vom 14. März 2007, Aluminium Silicon Mill Products/Rat, T‑107/04, Slg,
EU:T:2007:85
, Rn. 60).
Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass das Vorbringen der Italienischen Republik, wonach zum einen die Verteidigung der Kommission bestätige, dass „[ihrem] Beschluss die rechtlichen Bezugnahmen fehlen, die ihn rechtfertigen könnten“, da „Art. 3 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1535/2007 alles in allem die einzige positive Grundlage darstellt, auf die sich der Beschluss grundsätzlich hätte stützen können“, und zum anderen „[der Zahlungsaufschub] nicht als Bestandteil einer neuen Beihilfe angesehen werden kann, durch die die Empfänger auch das Recht auf die vom Rat genehmigten Beihilfen verlieren“, weil die Kommission nicht „nachgewiesen hat, dass die Kriterien für den Begriff der Änderung bestehender Beihilfen erfüllt waren“ (Rn. 16, 17, 21 und 23 der Erwiderung), eine im Licht der Klagebeantwortung vorgenommene Erweiterung eines bereits in der Klageschrift enthaltenen Vorbringens darstellt.
Zur die Begründung des angefochtenen Beschlusses betreffenden Rüge
Nach ständiger Rechtsprechung muss die nach Art. 296 AEUV vorgeschriebene Begründung der Natur des betreffenden Rechtsakts angepasst sein und die Überlegungen des Organs, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und das Gericht dessen Begründetheit nachprüfen kann. Das Begründungserfordernis ist nach den Umständen des Einzelfalls, und insbesondere nach dem Inhalt des fraglichen Rechtsakts, der Art der angeführten Gründe und dem Interesse zu beurteilen, das die Adressaten oder andere von dem Rechtsakt betroffene Personen an Erläuterungen haben können. Allerdings brauchen in der Begründung nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung Art. 296 AEUV genügt, unter Berücksichtigung sowohl des Wortlauts des Rechtsakts als auch seines rechtlichen und tatsächlichen Kontexts zu beurteilen ist (Urteile vom 13. März 1985, Niederlande und Leeuwarder Papierwarenfabriek/Kommission, 296/82 und 318/82,
EU:C:1985:113
, Rn. 19, und vom 21. Juli 2011, Alcoa Trasformazioni/Kommission, C‑194/09 P, Slg,
EU:C:2011:497
, Rn. 96). Es reicht daher aus, wenn das Organ, das den Rechtsakt erlassen hat, die Tatsachen und rechtlichen Erwägungen anführt, denen in der Systematik seiner Entscheidung eine wesentliche Bedeutung zukommt (Urteile vom 14. Juli 1972, Cassella Farbwerke Mainkur/Kommission, 55/69, Slg,
EU:C:1972:76
, Rn. 22 und 23, und vom 6. März 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale und Land Nordrhein-Westfalen/Kommission, T‑228/99 und T‑233/99, Slg,
EU:T:2003:57
, Rn. 280).
Im vorliegenden Fall legt der angefochtene Beschluss an sieben Stellen klar und eindeutig die Gründe dar, aus denen die Kommission sowohl zum Zeitpunkt der Einleitung des Verfahrens nach Art. 108 Abs. 2 AEUV als auch nach dessen Abschluss der Auffassung war, dass zum einen der Zahlungsaufschub einen Verstoß gegen eine der Bedingungen darstelle, mit denen der Rat seine Entscheidung, mit der das Ratenzahlungsprogramm für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt worden sei, versehen habe, und zum anderen „durch diesen Verstoß“ dieses gesamte Programm bestehender Beihilfen zu einer rechtswidrigen neuen Beihilfe „wird“ oder sich eine solche Beihilfe gegenüber den durch den Zahlungsaufschub begünstigten Unternehmen „ergibt“ (13. Erwägungsgrund dritter Gedankenstrich, 28. Erwägungsgrund, 35. Erwägungsgrund dritter bis fünfter Satz, 42. Erwägungsgrund am Ende, 45. Erwägungsgrund zweiter Satz, 50. Erwägungsgrund und 57. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses).
Diese Gründe legen die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen hinreichend dar, denen in der Systematik des angefochtenen Beschlusses eine wesentliche Bedeutung zukommt. Außerdem haben sie der Italienischen Republik erlaubt, ihm die Gründe zu entnehmen, die die Erwägungen dieses Organs, unter Berücksichtigung des Kontexts dieser Erwägungen und sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet, stützen, und sie sodann sachgerecht vor dem Unionsrichter zu beanstanden, wie der Inhalt der Klageschrift und der Erwiderung bezeugen. Schließlich genügen sie, um dem Gericht die Kontrolle der Begründetheit dieser Erwägungen zu ermöglichen.
Folglich sind die Rügen betreffend die Begründetheit des angefochtenen Beschlusses zu prüfen.
Zu den Rügen betreffend die Begründetheit des angefochtenen Beschlusses
Erstens sind in Anbetracht der Erwägungen, auf die sich der angefochtene Beschluss gründet und auf die die Kommission vor dem Gericht erneut hingewiesen hat, vier Feststellungen zu treffen.
Erstens steht fest, dass, bis die Kommission zu der Auffassung gelangte, dass das Ratenzahlungsprogramm als neue Beihilfe anzusehen sei, diese Maßnahme eine bestehende Beihilferegelung darstellte, selbst wenn auf diese Einstufung im angefochtenen Beschluss nur implizit in den Erwägungsgründen 4 und 13, dritter Gedankenstrich, hingewiesen wird, nach denen „die vom Rat genehmigte“ Beihilfe durch den Zahlungsaufschub „zu einer neuen Beihilfe“„wird“.
Zweitens steht fest, dass die Feststellung der Vereinbarkeit dieser bestehenden Beihilferegelung nicht uneingeschränkt war, da der Rat die Genehmigung von der Einhaltung bestimmter Bedingungen abhängig gemacht hatte.
Drittens ist unstreitig, dass der Zahlungsaufschub unter Verstoß gegen eine dieser Bedingungen erfolgte und für sich genommen eine neue Beihilfe darstellt. Im Rahmen ihres ersten Klagegrundes macht die Italienische Republik nämlich geltend, die Entscheidung des Rates und die
De-minimis
-Regel gestatteten ihr, eine solche neue Beihilfe zu gewähren. Im Rahmen ihres zweiten Klagegrundes rügt sie, hilfsweise, die Rechtsfolgen, die die Kommission der Nichteinhaltung der Entscheidung des Rates beigemessen hat, nämlich die Einstufung des gesamten Ratenzahlungsprogramms als neue Beihilfe, soweit es auf die Erzeuger anzuwenden ist, denen der Zahlungsaufschub zugutegekommen ist, sowie auf die Anordnung gegenüber den italienischen Behörden, die aus diesem Grund gewährten Einzelbeihilfen zurückzufordern. Das Vorliegen dieses Verstoßes stellt sie hingegen nicht in Frage.
Viertens ist es weder streitig noch bestreitbar, dass es Sache der Kommission war, die Durchführung der vom Rat genehmigten Beihilferegelung zu überwachen, indem sie insbesondere die Einhaltung der Bedingungen sicherstellt, aufgrund deren Letzterer sie für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären konnte, und, soweit erforderlich, die Konsequenzen aus ihrer Nichtbeachtung zieht, worauf in der Entscheidung des Rates selbst hingewiesen wird (Erwägungsgründe 8 und 9 sowie Art. 3).
Der Vertrag überträgt nämlich die fortlaufende Überprüfung und Kontrolle der staatlichen Beihilfen in die Verantwortung der Kommission, und die Art. 107 AEUV und 108 AEUV verleihen der Kommission eine zentrale Rolle bei der Feststellung der Vereinbarkeit dieser Maßnahmen mit dem Binnenmarkt in Abweichung von dem von ihnen aufgestellten allgemeinen Grundsatz der Unvereinbarkeit, wobei dem Rat insoweit eine Befugnis übertragen wird, die Ausnahmecharakter hat und daher eng auszulegen ist (Urteile vom 29. Juni 2004, Kommission/Rat, C‑110/02, Slg,
EU:C:2004:395
, Rn. 29 bis 31, und vom 10. Dezember 2013, Kommission/Irland u. a., C‑272/12 P, Slg,
EU:C:2013:812
, Rn. 48). Diese Ausnahme beschränkt sich jedoch darauf, dem Rat die Entscheidung zu gestatten, ob außergewöhnliche Umstände es rechtfertigen, dass eine von einem Mitgliedstaat eingeführte oder einzuführende Beihilfe für mit dem Binnenmarkt vereinbar zu erklären ist. Daher ist es allein Sache der Kommission, über die ordnungsgemäße Durchführung der bestehenden Beihilfen oder Beihilferegelungen zu wachen, unabhängig davon, ob diese von ihr oder vom Rat genehmigt wurden.
Zweitens muss in Anbetracht des Vorbringens der Italienischen Republik festgestellt werden, ob die Kommission im vorliegenden Fall diese Befugnis in der vom Vertrag vorgesehenen Form und nach seinen Durchführungsvorschriften ausgeübt hat oder nicht.
Insoweit geben ihr Art. 108 AEUV und die Verordnung Nr. 659/1999 die Möglichkeit, aus der Nichtbeachtung einer Entscheidung, mit der eine Beihilfe oder eine Beihilferegelung für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt wurde, sofern gewisse Bedingungen eingehalten werden, mehrere Konsequenzen zu ziehen.
Zum einen ergibt sich aus Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV und aus Art. 23 der Verordnung Nr. 659/1999, dass die Kommission, wenn sie der Ansicht ist, dass ein Mitgliedstaat einer solchen Entscheidung nicht nachkommt, in Abweichung von den Art. 258 AEUV und 259 AEUV den Gerichtshof der Europäischen Union unmittelbar anrufen kann (Urteile vom 12. Oktober 1978, Kommission/Belgien, 156/77, Slg,
EU:C:1978:180
, Rn. 22, und vom 4. Februar 1992, British Aerospace und Rover/Kommission, C‑294/90, Slg,
EU:C:1992:55
, Rn. 11).
Zwar sehen diese Bestimmungen eine solche Befugnis nur in dem Fall vor, dass der Beschluss, der nicht beachtet worden sein soll, von der Kommission erlassen wurde. Es ist jedoch davon auszugehen, dass davon auch in dem Fall Gebrauch gemacht werden kann, dass eine Beihilfe oder eine Beihilferegelung vom Rat nach Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 3 AEUV für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt wurde. Es kann nämlich nicht angenommen werden, dass die Kommission in dem Fall, dass der Rat ausnahmsweise von der normalerweise von ihr ausgeübten Befugnis Gebrauch macht, nicht befugt sein sollte, unmittelbar den Gerichtshof der Europäischen Union anzurufen und die Feststellung zu beantragen, dass ein Mitgliedstaat einer Entscheidung im Rahmen der Kontrolle der staatlichen Beihilfen nicht nachgekommen ist. Vielmehr dürfen sich nach dem Geist und der Systematik von Art. 108 AEUV in einem solchen Fall die Aktionsmittel der Kommission nicht in einem Rückgriff auf das umständlichere Verfahren nach Art. 258 AEUV erschöpfen (vgl. entsprechend Urteil vom 2. Juli 1974, Italien/Kommission, 173/73, Slg,
EU:C:1974:71
, Rn. 16 und 17). Folglich muss in einem solchen Fall der Rechtsbehelf nach Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV, der eine Sonderform der Vertragsverletzungsklage darstellt, die auf die besonderen Probleme abgestimmt ist, die staatliche Beihilfen mit sich bringen (Urteile vom 14. Februar 1990, Frankreich/Kommission, C‑301/87, Slg,
EU:C:1990:67
, Rn. 23, und vom 12. Dezember 1996, Air France/Kommission, T‑358/94, Slg,
EU:T:1996:194
, Rn. 60), ergriffen werden können.
Wenn die Kommission so vorgeht, erlegen ihr weder Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV noch Art. 23 der Verordnung Nr. 659/1999 eine andere Verpflichtung auf als rechtlich hinreichend zu belegen, dass der betreffende Mitgliedstaat die Bedingungen, die der Kommission oder dem Rat erlaubt haben, die fragliche Beihilfe oder Beihilferegelung für mit dem Binnenmarkt vereinbar zu erklären, oder einen Teil davon nicht eingehalten hat.
Zum anderen ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass die Kommission, wenn sie der Ansicht ist, dass ein Mitgliedstaat, dem die Durchführung einer Beihilfe oder einer Beihilferegelung genehmigt wurde, später gegen seine Verpflichtung verstoßen hat, die mit dieser Genehmigung verbundenen Bedingungen einzuhalten, gleichwohl nicht in jedem Fall verpflichtet ist, den Gerichtshof der Europäischen Union unmittelbar anzurufen.
Insbesondere wenn, wie im vorliegenden Fall, die nach Ansicht der Kommission begangene Vertragsverletzung im Zusammenhang mit der Gewährung einer neuen Beihilfe steht, hat der Gerichtshof entschieden, dass sie die ihr von Art. 108 AEUV eingeräumten Befugnisse ausüben durfte, um die Vereinbarkeit dieser Beihilfe mit dem Binnenmarkt zu kontrollieren. In diesem Rahmen muss die Kommission alle einschlägigen Umstände, gegebenenfalls einschließlich des bereits in einer vorhergehenden Entscheidung beurteilten Kontexts, sowie die Bedingungen prüfen, die dem betreffenden Mitgliedstaat durch diese Entscheidung auferlegt wurden. Außerdem kann sie jede neue Tatsache berücksichtigen, die geeignet ist, etwas an der zuvor vorgenommenen Würdigung zu ändern. Liegen keine solchen Tatsachen vor, ist sie berechtigt, ihre neue Entscheidung auf die Beurteilungen in der vorhergehenden Entscheidung und auf die Nichteinhaltung der mit dieser vorgeschriebenen Bedingungen zu stützen (Urteile vom 3. Oktober 1991, Italien/Kommission, C‑261/89, Slg,
EU:C:1991:367
, Rn. 2 bis 4, 17 und 20 bis 23, sowie British Aerospace und Rover/Kommission, oben in Rn. 57 angeführt,
EU:C:1992:55
, Rn. 11 bis 14; vgl. auch in diesem Sinne Urteil vom 13. September 1995, TWD/Kommission, T‑244/93 und T‑486/93, Slg,
EU:T:1995:160
, Rn. 51, 52, 56 und 59 bis 60, sowie, im Rechtsmittelverfahren, Urteil vom 15. Mai 1997, TWD/Kommission, C‑355/95 P, Slg,
EU:C:1997:241
, Rn. 25 bis 27).
Wenn die Kommission ihre Kontrollbefugnisse ausübt, muss sie jedoch zum einen die im Vertrag vorgesehenen Verfahren und die hierzu ergangenen Durchführungsvorschriften (Urteile British Aerospace und Rover/Kommission, oben in Rn. 57 angeführt,
EU:C:1992:55
, Rn. 14, und TWD/Kommission, oben in Rn. 61 angeführt,
EU:T:1995:160
, Rn. 57 und 58) sowie zum anderen die materiellen Anforderungen, von denen die Ausübung dieser Befugnisse abhängig ist, einhalten.
Im vorliegenden Fall hatte die Kommission unter Berücksichtigung der Feststellungen oben in den Rn. 49 bis 53 und der Systematik der Verordnung Nr. 659/1999 im Licht der Rechtsprechung die Möglichkeit, mehrere Verfahrensweisen zu wählen.
Erstens war die Kommission, da zum einen das Ratenzahlungsprogramm mit der Entscheidung des Rates vorab genehmigt worden war und daher eine bestehende Beihilferegelung im Sinne von Art. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 659/1999 darstellte und zum anderen der Zahlungsaufschub unter Verstoß gegen eine der Bedingungen, an die diese Genehmigung gebunden war, erfolgte, berechtigt, im Rahmen der fortlaufenden Überprüfung der bestehenden Beihilferegelungen nach Art. 108 Abs. 1 AEUV zu untersuchen, ob diese Regelung aufgrund eines solchen Verstoßes noch mit dem Binnenmarkt vereinbar war oder nicht und gegebenenfalls seine Unvereinbarkeit festzustellen. Da die Italienische Republik im vorliegenden Fall die Verhältnismäßigkeit des angefochtenen Beschlusses nicht gerügt hat und diese Frage daher nicht zu prüfen ist, ist rein vorsorglich darauf hinzuweisen, dass der nach Abschluss dieses Verfahrens erlassene Beschluss die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts und insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten muss, der auf alle Handlungen der Unionsorgane anwendbar ist (Urteile vom 29. Juni 2010, Kommission/Alrosa, C‑441/07 P, Slg,
EU:C:2010:377
, Rn. 36 und 37, und vom 17. Juli 2014, Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Kommission, T‑457/09, Slg,
EU:T:2014:683
, Rn. 346 und 347).
Folglich konnte die Kommission das „Verfahren bei bestehenden Beihilferegelungen“ nach Kapitel V der Verordnung Nr. 659/1999 anwenden. Es steht jedoch fest, dass der angefochtene Beschluss auf der Grundlage von Art. 108 Abs. 2 AEUV erlassen wurde, wie sich sowohl aus seinen Bezugsvermerken als auch aus den Begründungserwägungen ergibt (Erwägungsgründe 4, 8, 13, 28, 33, 35, 37, 45 und 57 des angefochtenen Beschlusses) und wie die Kommission in Beantwortung einer schriftlichen Frage des Gerichts bestätigt hat.
Zweitens war die Kommission, da der Zahlungsaufschub einen Verstoß gegen die Entscheidung des Rates darstellte, nach Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 1 AEUV berechtigt, festzustellen, ob davon auszugehen war, dass das vom Rat genehmigte Ratenzahlungsprogramm aufgrund eines solchen Verstoßes missbräuchlich angewandt worden war oder nicht. Zu diesem Zweck konnte sie das „Verfahren bei missbräuchlicher Anwendung von Beihilfen“ nach Kapitel IV der Verordnung Nr. 659/1999 anwenden.
Obwohl sich nämlich Art. 1 Buchst. g der Verordnung Nr. 659/1999 darauf beschränkt, als „missbräuchliche Anwendung von Beihilfen“„[i]m Sinne dieser Verordnung“„Beihilfen“ einzustufen, „die [ihr] Empfänger“ unter Verstoß u. a. gegen eine „mit Bedingungen und Auflagen verbundene Entscheidung“ nach Art. 7 Abs. 4 dieser Verordnung „verwendet [hat]“, und der Kommission zu gestatten, die Aufhebung oder Umgestaltung dieser Beihilfe anzuordnen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. Mai 2005, Saxonia Edelmetalle und ZEMAG/Kommission, T‑111/01 und T‑133/01, Slg,
EU:T:2005:166
, Rn. 84 bis 86 und 95 bis 97), muss nach der Rechtsprechung der Begriff der „missbräuchlich angewandten Beihilfe“ nach Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 1 AEUV eine Bedeutung erhalten, die über die Definition in Art. 1 Buchst. g der Verordnung Nr. 659/1999 hinausgeht, da die Nichteinhaltung der Bedingungen, unter denen eine Beihilfe genehmigt wurde, durch einen Mitgliedstaat auch eine Form der missbräuchlichen Anwendung darstellt (Urteil vom 15. März 2012, Ellinika Nafpigeia/Kommission, T‑391/08,
EU:T:2012:126
, Rn. 165, in diesem Punkt im Rechtsmittelverfahren, in dem das Urteil vom 28. Februar 2013, Ellinika Nafpigeia/Kommission, C‑246/12 P,
EU:C:2013:133
, ergangen ist, unangefochten).
Es steht jedoch fest, dass die Kommission ihren Beschluss nicht auf diese Bestimmungen stützte, wie sie in Beantwortung einer schriftlichen Frage des Gerichts bestätigt hat, sondern dass sie der Ansicht war, das Ratenzahlungsprogramm sei aufgrund des Zahlungsaufschubs und soweit es auf die Milcherzeuger anzuwenden gewesen sei, denen dieser Aufschub zugutegekommen sei, eine neue Beihilfe geworden. Diese Einstufung und diejenige als missbräuchlich angewandte Beihilfe schließen einander jedoch gegenseitig aus, weil nur eine bereits bestehende Beihilfe missbräuchlich angewandt werden kann, worauf im 15. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 659/1999 hingewiesen wird.
Drittens war die Kommission, da der der Italienischen Republik vorgeworfene Verstoß in der Gewährung einer Maßnahme bestand, die als neue Beihilfe eingestuft werden konnte, berechtigt, das „Verfahren bei rechtswidrigen Beihilfen“ nach Kapitel III der Verordnung Nr. 659/1999 anzuwenden, um diese Maßnahme zu prüfen, wie sie es im vorliegenden Fall beschloss.
Sie hatte jedoch in diesem Rahmen die materiellen Voraussetzungen zu beachten, die ihr erlaubten, nicht nur den Zahlungsaufschub für sich genommen, sondern auch das gesamte bereits bestehende Ratenzahlungsprogramm als neue und rechtswidrige Beihilfe oder Beihilferegelung einzustufen.
Insoweit stuft Art. 1 Buchst. b und c der Verordnung Nr. 659/1999 als bestehende Beihilfen „genehmigte Beihilfen, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die von der Kommission oder vom Rat genehmigt wurden“, und als neue Beihilfen „alle Beihilfen, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die keine bestehenden Beihilfen sind, einschließlich Änderungen bestehender Beihilfen“, ein.
Nach dem Vertrag und nach Kapitel II der Verordnung Nr. 659/1999 betreffend das „Verfahren bei angemeldeten Beihilfen“ müssen solche Änderungen vor ihrer Durchführung bei der Kommission angemeldet werden, außer bei einer Befreiung von der Anmeldepflicht nach Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 794/2004, und können nach Abschluss des förmlichen Prüfverfahrens Gegenstand einer Feststellung der Unvereinbarkeit oder einer auf Art. 7 Abs. 5 der Verordnung Nr. 659/1999 gestützten „Negativentscheidung“ werden.
Mangels Anmeldung stellen sie rechtswidrige Beihilfen dar, und können nach Abschluss des „Verfahren[s] bei rechtswidrigen Beihilfen“ nach Kapitel III der Verordnung Nr. 659/1999 nicht nur Gegenstand einer „Negativentscheidung“ nach Art. 13 dieser Verordnung, sondern auch einer „Rückforderungsentscheidung“ nach ihrem Art. 14 sein.
In allen diesen Fällen ist nicht jede „geänderte bestehende Beihilfe“ als neue Beihilfe anzusehen, sondern nur die Änderung als solche kann nach dem eindeutigen Wortlaut von Art. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 659/1999 und nach ständiger Rechtsprechung als neue Beihilfe eingestuft werden (Urteile vom 30. April 2002, Government of Gibraltar/Kommission, T‑195/01 und T‑207/01, Slg,
EU:T:2002:111
, Rn. 109 und 110, und vom 16. Dezember 2010, Niederlande und NOS/Kommission, T‑231/06 und T‑237/06, Slg,
EU:T:2010:525
, Rn. 177; vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 20. Mai 2010, Todaro Nunziatina & C., C‑138/09, Slg,
EU:C:2010:291
, Rn. 42 bis 49). Die frühere Maßnahme, die ordnungsgemäß durchgeführt werden durfte, ist ihrerseits als bestehende Beihilfe oder bestehende Beihilferegelung anzusehen (Urteile vom 9. August 1994, Namur-Les assurances du crédit, C‑44/93, Slg,
EU:C:1994:311
, Rn. 13, und vom 17. Juni 1999, Piaggio, C‑295/97, Slg,
EU:C:1999:313
, Rn. 48).
Ausnahmsweise wird in dem Fall, in dem die Änderung die bestehende Beihilfe oder die bestehende Beihilferegelung in ihrem Kern betrifft, die gesamte ursprüngliche Maßnahme durch die Änderung in eine neue Beihilfe oder eine neue Beihilferegelung umgewandelt. Um eine derartige wesentliche Änderung kann es sich jedoch nicht handeln, wenn sich das neue Element eindeutig von der vorbestehenden Maßnahme trennen lässt (Urteile Government of Gibraltar/Kommission, oben in Rn. 74 angeführt,
EU:T:2002:111
, Rn. 111 und 114, und vom 25. März 2009, Alcoa Trasformazioni/Kommission, T‑332/06,
EU:T:2009:79
, Rn. 128; vgl. in diesem Sinne auch das im Rechtsmittelverfahren ergangene Urteil Alcoa Trasformazioni/Kommission, oben in Rn. 45 angeführt,
EU:C:2011:497
, Rn. 111 und 112) oder wenn es rein formaler oder verwaltungstechnischer Art ist und keinen Einfluss auf die Würdigung der Vereinbarkeit dieser Maßnahme mit dem Binnenmarkt haben kann (Urteil vom 20. März 2014, Rousse Industry/Kommission, C‑271/13 P,
EU:C:2014:175
, Rn. 31 bis 38).
Daraus folgt, dass die Möglichkeit der Kommission, nicht nur die Änderung einer bestehenden Beihilfe, sondern auch die gesamte von dieser Änderung betroffene bestehende Beihilfe als neue, gegebenenfalls rechtswidrige Beihilfe einzustufen, in der Sache von der Voraussetzung abhängt, dass dieses Organ nachweist, dass diese Änderung die vorbestehende Maßnahme in ihrem Kern betrifft. Außerdem muss die Kommission, falls der betreffende Mitgliedstaat im Verwaltungsverfahren vorbringt, dass sich diese Änderung entweder eindeutig von der vorbestehenden Maßnahme trennen lässt oder rein formaler oder verwaltungstechnischer Art ist und keinen Einfluss auf die Würdigung der Vereinbarkeit dieser Maßnahme mit dem Binnenmarkt haben kann, die Gründe nachweisen, aus denen ihr dieses Vorbringen unbegründet erscheint.
Im vorliegenden Fall sind insoweit drei Feststellungen zu treffen.
Zunächst weisen die einzigen Erwägungsgründe des angefochtenen Beschlusses, die mit der Frage zusammenhängen könnten, ob der Zahlungsaufschub das Ratenzahlungsprogramm in seinem Kern betrifft, lediglich darauf hin, dass „[d]ie Kommission … [die] Auffassung [der italienischen Behörden] nicht [teilt]“, wonach „der Zahlungsaufschub … als Einzelmaßnahme zu bewerten [ist]“, da er „direkt an [die zuvor vom Rat genehmigte Beihilfe] gebunden ist“ und „also nicht ganz ohne Bezug [zu dieser] gesehen werden [kann]“ (Erwägungsgründe 38 und 39). Obwohl das Vorliegen einer „direkten Verbindung“ und eines „Bezugs“ zwischen dem Zahlungsaufschub und dem Ratenzahlungsprogramm unstreitig ist, bedeutet es jedoch nicht für sich genommen, dass die zweite dieser Maßnahmen die erste im Kern verändert.
Sodann erfolgte diese Beurteilung der Kommission im Rahmen der Prüfung einer anderen Frage, nämlich der, ob für die Überprüfung der Beachtung des
De-minimis
-Höchstbetrags nach Art. 3 Abs. 2 der Verordnung Nr. 659/1999 die sich aus dem Zahlungsaufschub ergebende Beihilfe getrennt von anderen Beihilfen, die den Milcherzeugern gewährt werden konnten, zu prüfen war oder nicht.
Schließlich bestätigt die Kommission in der Klagebeantwortung (Rn. 24, 32, 35 und 39) und in der Gegenerwiderung (Rn. 10) selbst, dass sie keinesfalls versucht habe, zu prüfen, ob der Zahlungsaufschub das Ratenzahlungsprogramm im Kern verändere oder es sich im Gegenteil von diesem trennen lasse, da sie der Auffassung war, diese Frage sei „unerheblich“ und „gehe ins Leere“.
Dadurch hat die Kommission nicht nur den Begriff der „neuen Beihilfe“ verkannt, indem sie eine bestehende Beihilferegelung neu als rechtswidrige neue Beihilfe eingestuft hat, ohne die materiellen Voraussetzungen nach der Verordnung Nr. 659/1999 und die diesbezügliche Rechtsprechung zu beachten, wie die Italienische Republik geltend macht.
Sie hat folglich auch zu Unrecht angeordnet, dass nicht nur diese neue und rechtswidrige Beihilfe, sondern auch die darüber hinaus aufgrund dieser bestehenden Beihilferegelung gewährten Einzelbeihilfen bei den Milcherzeugern, denen ein Zahlungsaufschub gewährt worden war, zurückzufordern seien, wie die Italienische Republik ferner geltend macht.
Keines der Argumente der Kommission ist geeignet, dieses Ergebnis in Frage zu stellen.
Insbesondere ist ihre Auffassung unbegründet, die Nichteinhaltung einer der Bedingungen, mit denen der Rat die Vereinbarkeitsfeststellung versehen habe, durch die italienischen Behörden führe im Wesentlichen zur „Neueinstufung“ der bestehenden Beihilferegelung, für die bis dahin diese Genehmigung unter Auflagen gegolten habe, als neue und rechtswidrige Beihilfe.
Wie sich nämlich aus der oben in den Rn. 57 bis 62 und 74 bis 75 angeführten Rechtsprechung ergibt, kann die Kommission, wenn sie die Nichtbeachtung einer Entscheidung feststellt, mit der eine Beihilfe oder Beihilferegelung unter bestimmten Bedingungen für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt wurde, entweder unmittelbar die Feststellung dieser Vertragsverletzung durch den Gerichtshof begehren oder, wenn diese in der Gewährung einer neuen Beihilfe besteht, die Befugnisse ausüben, die ihr erlauben, Letztere zu kontrollieren, sofern sie die diesbezüglichen verfahrensmäßigen und materiellen Erfordernisse beachtet. Wenn die Kommission beschließt, ihre Kontrollbefugnisse auszuüben, hat sie sich grundsätzlich auf die Prüfung dieser neuen Beihilfe zu beschränken. Nur wenn die Kommission nachweist, dass Letztere eine bestehende Beihilfe oder eine bestehende Beihilferegelung in ihrem Kern verändert hat, ist sie ausnahmsweise berechtigt, diese vorbestehende, insoweit geänderte Maßnahme als Ganze für mit dem Binnenmarkt unvereinbar zu erklären, festzustellen, dass sie rechtswidrig ist, wenn diese Änderung ihr außerdem vor ihrer Durchführung nicht zur Kenntnis gebracht wurde, und folglich die Aufhebung oder Umgestaltung der insoweit geänderten Beihilfe oder Beihilferegelung anzuordnen.
Die Kommission ist hingegen nicht berechtigt, davon auszugehen, dass die Nichteinhaltung einer bei der Genehmigung einer bestehenden Beihilferegelung auferlegten Bedingung automatisch die „Neueinstufung“ dieser Maßnahme als neue Beihilfe nach sich ziehe, und erst recht nicht dazu, Letztere
ab initio
als rechtswidrig anzusehen und ihre Rückforderung anzuordnen, als ob es sich um eine rechtswidrig durchgeführte Beihilfe und nicht um eine zuvor genehmigte Beihilfe handelte.
Nach der Rechtsprechung ist nämlich jede bestehende Beihilfe von der Genehmigungsentscheidung, deren Gegenstand sie bildet, gedeckt, außer die Kommission stellt fest, dass sie missbräuchlich angewandt wird (vgl. Urteil vom 29. April 2004, Italien/Kommission, C‑298/00 P, Slg,
EU:C:2004:240
, Rn. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung) oder eine neue Beihilfe sie in ihrem Kern verändert hat (siehe oben, Rn. 74 und 75). Eine solche Beihilfe ist daher, vorbehaltlich dieser zwei Fälle, als rechtmäßig anzusehen, solange die Kommission nicht ihre Unvereinbarkeit mit dem Binnenmarkt festgestellt hat (Urteil vom 18. Juli 2013, P, C‑6/12, Slg,
EU:C:2013:525
, Rn. 40 und 41; vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 4. März 2009, Tirrenia di Navigazione u. a./Kommission, T‑265/04, T‑292/04 und T‑504/04,
EU:T:2009:48
, Rn. 75).
Sodann „kann“ die Kommission – oder ausnahmsweise der Rat – „eine Positiventscheidung mit Bedingungen und Auflagen verbinden“, um diesem Organ zu ermöglichen, „[eine] Beihilfe für mit dem [Binnenm]arkt vereinbar zu erklären“, wie sich aus dem Wortlaut von Art. 7 Abs. 4 der Verordnung Nr. 659/1999 sowie aus der Rechtsprechung vor Erlass dieser Verordnung ergibt (Urteile TWD/Kommission, oben in Rn. 61 angeführt,
EU:T:1995:160
, Rn. 55, und TWD/Kommission, oben in Rn. 61 angeführt,
EU:C:1997:241
, Rn. 25). Im vorliegenden Fall hat dieses Organ somit „die von der Italienischen Republik geplante Beihilfe zugunsten [ihrer Milche]rzeuger“„als … vereinbar … betrachte[t]“, „sofern die in [der] Entscheidung [des Rates] niedergelegten Bedingungen“ eingehalten werden (achter Erwägungsgrund der Entscheidung des Rates und zehnter Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses). Im Hinblick auf das mit solchen Bedingungen verfolgte Ziel kann ihre spätere Nichteinhaltung die Kommission nur veranlassen, die Feststellung der Vereinbarkeit der fraglichen Maßnahme mit dem Binnenmarkt in Frage zu stellen, indem sie eine der verschiedenen vom AEU-Vertrag und der Verordnung Nr. 659/1999 vorgesehenen Verfahrensweisen wählt, und nicht, vorbehaltlich der oben in Rn. 85 angeführten Ausnahme, ihre Einstufung als bestehende Beihilfe.
Da außerdem bestehende Beihilfen gemäß Art. 108 Abs. 1 AEUV ordnungsgemäß durchgeführt werden können, solange die Kommission nicht ihre Unvereinbarkeit mit dem Binnenmarkt festgestellt hat (Urteile vom 15. März 1994, Banco Exterior de España, C‑387/92, Slg,
EU:C:1994:100
, Rn. 20, und vom 29. November 2012, Kremikovtzi, C‑262/11, Slg,
EU:C:2012:760
, Rn. 49), kann diese Feststellung der Unvereinbarkeit sich nur auf die Zukunft auswirken (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 15. September 1998, Ryanair/Kommission, T‑140/95, Slg,
EU:T:1998:201
, Rn. 86, betreffend die Nichteinhaltung einer Entscheidung, die eine in aufeinanderfolgenden Tranchen freizugebende Beihilfe bedingt genehmigte, und vom 6. März 2002, Diputación Foral de Álava u. a./Kommission, T‑127/99, T‑129/99 und T‑148/99, Slg,
EU:T:2002:59
, Rn. 172).
Wäre das nicht der Fall, würden eine ordnungsgemäß durchgeführte Beihilferegelung und aufgrund dieser rechtmäßig gewährte Einzelbeihilfen, bevor der betreffende Mitgliedstaat gegen seine Pflichten verstößt, rückwirkend als rechtswidrige und mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfen gelten. Ein solches Ergebnis entspräche einem Widerruf der Entscheidung, mit der die Durchführung dieser Maßnahmen genehmigt wurde. Wie sich aus dem zehnten Erwägungsgrund und aus Art. 9 der Verordnung Nr. 659/1999 ergibt, wurde eine solche Sanktion jedoch vom Gesetzgeber nur für den besonderen Fall vorgesehen, dass eine Entscheidung im Rahmen der Kontrolle staatlicher Beihilfen auf unrichtigen Informationen beruht.
Schließlich ist zum einen darauf hinzuweisen, dass die Verordnung Nr. 659/1999 u. a. erlassen wurde, um die Rechtssicherheit im Bereich des Verfahrens zu gewährleisten, insbesondere betreffend die Behandlung bestehender Beihilfen und rechtswidriger Beihilfen (Erwägungsgründe 3, 4, 11, 14 und 17 der Verordnung Nr. 659/1999). Zum anderen sieht diese Verordnung ein Bündel von Regeln vor, die der Kommission erlauben, die Beachtung der Entscheidungen im Rahmen der Kontrolle staatlicher Beihilfen sicherzustellen, und insbesondere einem Fall, wie dem, der ihr hier vorlag, Rechnung zu tragen sowie daraus alle Rechtsfolgen zu ziehen (siehe oben, Rn. 57, 64, 66 bis 67 und 69 bis 75). Wenn man in diesem Kontext der von der Kommission in der vorliegenden Rechtssache vertretenen Auffassung folgte, liefe das darauf hinaus, ihr zu gestatten, die vom Gesetzgeber geschaffenen Verfahren zur Gewährleistung der Effektivität der Kontrolle staatlicher Beihilfen unter Beachtung des Grundsatzes der Rechtssicherheit zu umgehen.
Nach alledem ist dem vorliegenden Klagegrund stattzugeben.
Folglich ist erstens der Hauptantrag der Italienischen Republik zurückzuweisen und zweitens ihrem Hilfsantrag stattzugeben und Art. 1 Abs. 2 des angefochtenen Beschlusses sowie seine Art. 2 bis 4, soweit sie zum einen die Beihilferegelung nach Art. 1 Abs. 2 und zum anderen die nach ihr gewährten Einzelbeihilfen betreffen, für nichtig zu erklären.
Kosten
Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung des Gerichts ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da im vorliegenden Fall beide Parteien mit einigen ihrer Anträge unterlegen sind, trägt jede ihre eigenen Kosten.

Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Dritte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:

1.
Art. 1 Abs. 2 des Beschlusses 2013/665/EU der Kommission vom 17. Juli 2013 über die staatliche Beihilfe SA.33726 (11/C) (ex SA.33726 [11/NN]) – Italiens (Zahlungsaufschub für die Milchabgabe in Italien) wird für nichtig erklärt.

2.
Die Art. 2 bis 4 dieses Beschlusses werden, soweit sie zum einen die Beihilferegelung nach seinem Art. 1 Abs. 2 und zum anderen die nach dieser Beihilferegelung gewährten Einzelbeihilfen betreffen, für nichtig erklärt.

3.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

4.
Die Italienische Republik und die Europäische Kommission tragen ihre eigenen Kosten.

Papasavvas
Forwood
Bieliūnas
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 24. Juni 2015.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Italienisch.