CELEX: 62010CJ0309
Sukker
midlertidig ordning for omstrukturering af sukkerindustrien i Fællesskabet
forordning (EF) nr. 320/2006
artikel 11
indtægtsoverskud i omstruktureringsfonden
tilgår EGFL
principperne om tildeling af kompetence og proportionalitet
begrundelsespligt
ugrundet berigelse

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen og gyldigheden af artikel 11 i Rådets forordning (EF) nr. 320/2006
af 20. februar 2006 om en midlertidig ordning for omstrukturering af sukkerindustrien i Fællesskabet og om ændring af forordning
(EF) nr. 1290/2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EUT L 58, s. 42).
Anmodningen er blevet fremsat i en sag anlagt af Agrana Zucker GmbH (herefter »Agrana Zucker«) til prøvelse af en afgørelse
truffet den 10. december 2009 af Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (forbundsministeren
for landbrug, skovbrug, miljø og vandforvaltning), vedrørende opkrævning af anden rate af den midlertidige omstruktureringsafgift
(herefter »den midlertidige omstruktureringsafgift«) for produktionsåret 2008/09.

Retsforskrifter
Følgende anføres bl.a. i første, anden og fjerde betragtning til forordning nr. 320/2006:
»(1)      [...] Hvis EF’s ordning for sukkerproduktion og -handel skal bringes i overensstemmelse med internationale krav og sukkerindustriens
konkurrenceevne sikres på langt sigt, er det nødvendigt med en gennemgribende omstrukturering, således at den urentable produktionskapacitet
i EF reduceres betydeligt. Med henblik herpå bør der, som en forudsætning for indførelsen af en ny velfungerende fælles markedsordning
for sukker, oprettes en særskilt og selvstændig midlertidig ordning for omstrukturering af sukkerindustrien i EF […]
(2)      Der bør oprettes en midlertidig omstruktureringsfond til finansiering af foranstaltningerne til omstrukturering af EF’s sukkerindustri.
Af hensyn til princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning bør fonden indgå i EUGFL, Garantisektionen, og således være omfattet
af procedurerne og mekanismerne i Rådets forordning (EF) nr. 1258/1999 af 17. maj 1999 om finansiering af den fælles landbrugspolitik
[EFT L 160, s. 103] og fra den 1. januar 2007 i Den Europæiske Garantifond for Landbruget, der er oprettet ved Rådets forordning
(EF) nr. 1290/2005 af 21. juni 2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik [EUT L 248, s. 1] […].
[...]
(4)      De omstruktureringsforanstaltninger, der indføres ved denne forordning, bør finansieres gennem opkrævning af midlertidige
afgifter hos de sukker-, isoglucose- og inulinsirupsproducenter, der i sidste ende vil få gavn af omstruktureringen. Eftersom
denne afgift adskiller sig fra de afgifter, der traditionelt har været anvendt inden for rammerne af den fælles markedsordning
for sukker, skal indtægterne fra opkrævningen heraf betragtes som »formålsbestemte indtægter«, jf. Rådets forordning (EF,
Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget [EFT
L 248, s. 1] [...]«
I artikel 1 i forordning nr. 320/2006 bestemmes følgende:
»1.      Ved denne forordning oprettes der en midlertidig fond for omstrukturering af sukkerindustrien i Fællesskabet (i det følgende
benævnt »omstruktureringsfonden«). […]
Omstruktureringsfonden indgår i Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen. Fra den 1. januar
2007 vil den indgå i Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL).
2.      Omstruktureringsfonden skal finansiere udgifterne til de foranstaltninger, der er fastsat i artikel 3, 6, 7, 8 og 9.
3.      Den midlertidige omstruktureringsafgift, der er omhandlet i artikel 11, er formålsbestemt til omstruktureringsfonden, jf.
artikel 18, stk. 2, i forordning […] nr. 1605/2002.
Eventuelle midler, der er tilovers efter finansieringen af de i stk. 2 nævnte udgifter, tilgår EGFL.
[...]«
I artikel 3 i forordning nr. 320/2006 bestemmes følgende:
»1.      En virksomhed, der producerer sukker […], og som har fået tildelt en kvote inden den 1. juli 2006 […], er berettiget til omstruktureringsstøtte
pr. ton kvote, den har givet afkald på, forudsat at den i et af produktionsårene 2006/07, 2007/08, 2008/09 eller 2009/10:
a)      giver afkald på den kvote, som den har fordelt på en eller flere af sine fabrikker, og fuldstændig nedlægger produktionsfaciliteterne
på de pågældende fabrikker
eller
b)      giver afkald på den kvote, som den har fordelt på en eller flere af sine fabrikker, delvis nedlægger produktionsfaciliteterne
på de pågældende fabrikker og ikke benytter produktionsstedet og de tilbageblevne produktionsfaciliteter til produktion af
produkter, der er omfattet af den fælles markedsordning for sukker
eller
c)      giver afkald på en del af den kvote, som den har fordelt på en eller flere af sine fabrikker, og ikke benytter produktionsfaciliteterne
på de pågældende fabrikker til raffinering af råsukker.
[...]«
Artikel 6-9 i forordning nr. 320/2006 foreskriver forskellige former for diversificeringsstøtte og overgangsstøtte, der som
det fremgår af nævnte forordnings artikel 10, stk. 1 og 3, er uafhængig af støtten i artikel 3, og kan som sidstnævnte udbetales
i produktionsårene 2006/07-2009/10 inden for rammerne af de bevillinger, der er til rådighed i omstruktureringsfonden.
Artikel 11 i forordning nr. 320/2006 bestemmer:
»1.      De virksomheder, der har fået tildelt en kvote, betaler en midlertidig […] afgift pr. produktionsår pr. ton kvote.
For kvoter, som en virksomhed har givet afkald på i et givet produktionsår, jf. artikel 3, stk. 1, betales der ingen midlertidig
omstruktureringsafgift for det pågældende og efterfølgende produktionsår.
2.      Den midlertidige […] afgift for sukker […] fastsættes til:
–        126,40 EUR pr. ton kvote for produktionsåret 2006/07
–        173,8 EUR pr. ton kvote for produktionsåret 2007/08
–        113,3 EUR pr. ton kvote for produktionsåret 2008/09.
[...]«
I Rådets forordning (EF) nr. 1261/2007 af 9. oktober 2007 om ændring af forordning (EF) nr. 320/2006 (EUT L 283, s. 8), hvorved
der blev vedtaget visse foranstaltninger, der skal forbedre omstruktureringsordningen, anføres det i første betragtning:
»Rådets forordning […] nr. 320/2006 […] blev vedtaget for at give de mindst konkurrencedygtige sukkerproducenter mulighed
for at opgive deres kvoteproduktion. Forordningen har dog ikke resulteret i, at der er blevet givet afkald på kvoter i det
oprindeligt forventede omfang.«

Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Ved afgørelse truffet af Agrarmarkt Austria (et markedsstøtteorgan) den 28. september 2009, berigtiget ved afgørelse af 13.
oktober 2009, blev Agrana Zucker pålagt at betale den anden rate af den midlertidige afgift for produktionsåret 2008/09 med
et beløb på 15 908 561,77 EUR.
Agrana Zucker indgav en klage over denne afgørelse, som blev forkastet af forbundsministeren for landbrug, skovbrug, miljø
og vandforvaltning ved afgørelse af 10. december 2009, som er genstand for det søgsmål, der er anlagt ved den forelæggende
ret.
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Agrana Zucker anfægter denne afgørelses lovlighed, idet selskabet især henviser
til Domstolens dom af 11. juni 2009, sag C-33/08, Agrana Zucker (Sml. I, s. 5035), der, som det følger af artikel 1, stk. 3,
første afsnit, i forordning nr. 320/2006 og fjerde betragtning til sidstnævnte forordning, bekræfter, at indtægterne fra den
midlertidige omstruktureringsafgift er formålsbestemte indtægter, jf. forordning nr. 1605/2002, og at de skal sikre selvfinansiering
af de i forordning nr. 320/2006 fastsatte omstruktureringsforanstaltninger. Agrana Zucker udleder heraf, at den midlertidige
afgift ifølge en formålsbestemt fortolkning af forordningens artikel 11 ikke må opkræves, såfremt dette åbenbart ikke længere
er nødvendigt med henblik på at finansiere foranstaltningerne. Dette er tilfældet for så vidt angår den anden rate af den
midlertidige afgift for produktionsåret 2008/09, hvilket førte til et klart overskud i omstruktureringsfonden.
Agrana Zucker har ved Verwaltungsgerichtshof navnlig gjort gældende, at den midlertidige afgift ikke kan tilgå en anden udgift,
til trods for artikel 1, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 320/2006, der foreskriver, at saldoen i omstruktureringsfonden
efter finansieringen af omstruktureringsforanstaltningerne tilgår EGFL.
I det tilfælde, hvor tilbagebetaling af den anden rate af den midlertidige afgift for produktionsåret 2008/09 ikke vil være
helt udelukket, eller i det tilfælde, hvor den endelige fastsættelse heraf ikke vil blive berørt på grundlag af den endelige
opgørelse fra omstruktureringsfonden, tilsidesætter artikel 11 i forordning nr. 320/2006 ifølge sagsøgeren proportionalitetsprincippet.
Desuden har Den Europæiske Union ikke kompetence til at opkræve en generel afgift, der ikke skal anvendes til finansiering
af omstruktureringsforanstaltninger på det europæiske marked for sukker.
Agrana Zucker har i øvrigt gjort gældende, at i det tilfælde, hvor den nævnte artikel skal fortolkes som foreslået af den
sagsøgte myndighed i hovedsagen, er den i så fald ulovlig, for så vidt som begrundelsespligten er blevet tilsidesat.
Den forelæggende ret har anført, at Agrana Zucker til forskel fra den situation, der blev undersøgt i den sag, der gav anledning
til Agrana Zucker-dommen, har bevist, at behovene for finansiering af omstruktureringsforanstaltningerne allerede var dækket
fuldt ud. Den forelæggende ret har anført, at den under disse omstændigheder ikke har tilstrækkeligt grundlag for at besvare
de retsspørgsmål, som er rejst i den foreliggende sag, på grundlag af de gældende normer og Domstolens praksis.
Under disse omstændigheder har Verwaltungsgerichtshof besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle
spørgsmål:
»1)      Skal artikel 11 i […] forordning […] nr. 320/2006 […] fortolkes således, at den midlertidige omstruktureringsafgift for sukker
og insulinsirup for produktionsåret 2008/09 på 113,30 EUR pr. ton kvote, der er fastsat i denne artikels stk. 2, skal opkræves
under alle omstændigheder og i fuldt omfang, selv om der ved betaling heraf opstår et (betydeligt) overskud i omstruktureringsfonden,
og en yderligere forøgelse af finansieringsbehovet forekommer udelukket?
2)      Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende:
Er artikel 11 i forordning […] nr. 320/2006 i et sådant tilfælde i strid med princippet om kompetencetildeling, fordi denne
bestemmelse med den midlertidige omstruktureringsafgift kan indføre en generel afgift, der ikke er begrænset til finansieringen
af udgifter, der kommer afgiftens målgruppe til gode?«

Om de præjudicielle spørgsmål

Det første spørgsmål
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om artikel 11 i forordning nr. 320/2006 skal fortolkes således,
at hele den midlertidige afgift skal opkræves, selv i det tilfælde, hvor omstruktureringsfonden medfører et indtægtsoverskud.
Sagsøgeren i hovedsagen og den græske regering har gjort gældende, at det følger af en formålsbestemt fortolkning af artikel
11 i forordning nr. 320/2006, at den midlertidige afgift ikke kan opkræves, hvis den er helt åbenbart unødvendig til at finansiere
de i forordningen omhandlede omstruktureringsforanstaltninger. De sukkerfremstillende virksomheder bør således ikke forpligtes
til at betale den anden rate af den midlertidige afgift for produktionsåret 2008/09, da opkrævningen ville føre til et overskud
hos omstruktureringsfonden. Ifølge sagsøgeren i hovedsagen er denne opkrævning navnlig i strid med princippet om selvfinansiering,
som Domstolen allerede har udtalt sig om i dommen af 11. juni 2009, Agrana Zucker, samt i dommene af 8. maj 2008, Zuckerfabrik
Jülich m.fl. (forenede sager C-5/06 og C-23/06 – C-36/06, Sml. I, s. 3231), og af 20. maj 2010, Agrana Zucker (sag C-365/08,
endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser), hvilket indebærer et budget med balance mellem de afholdte udgifter og de opnåede
indtægter.
Agrana Zucker har subsidiært gjort gældende, at der skal udarbejdes en endelig opgørelse for omstruktureringsfonden efter
afslutningen af omstruktureringsforanstaltningerne, og at overskuddet skal tilbagebetales til de producenter, der skal betale
den midlertidige afgift. Sagsøgeren er mere subsidiært af den opfattelse, at overskuddet, efter at det er blevet overført
til EFGL, kun skal anvendes til finansiering af udgifter under den fælles markedsordning for sukker.
Hertil bemærkes alene, dels at artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 320/2006 foreskriver, at de virksomheder, der har fået
tildelt en kvote, betaler en midlertidig omstruktureringsafgift pr. produktionsår, hvis størrelse er fastsat i artikel 11,
stk. 2, for produktionsårene 2006/07, 2007/08, og 2008/09, dels at EU-lovgiver overvejede muligheden for et indtægtsoverskud
fra den midlertidige omstruktureringsafgift i forhold til udgifterne til finansiering af omstruktureringsforanstaltninger,
som den er bestemt til, ved at fastsætte i forordningens artikel 1, stk. 3, andet afsnit, at eventuelle midler, der er tilovers
efter finansieringen af de nævnte udgifter, tilgår EGFL.
I modsætning til hvad Agrana Zucker og den græske regering således i det væsentlige har anført ved at foretage en formålsbestemt
fortolkning af bestemmelserne i forordning nr. 320/2006, fremgår det klart af ordlyden af forordningens artikel 11 og af sidstnævntes
opbygning, at den midlertidige afgift skal betales af de berørte virksomheder i alle de omhandlede produktionsår og fuldt
ud, også selv om det betyder et indtægtsoverskud for omstruktureringsfonden efter gennemførelsen af den midlertidige ordning
for omstrukturering af sukkerindustrien i Fællesskabet, der er indført ved forordningen.
Følgelig skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 11 i forordning nr. 320/2006 skal fortolkes således, at hele den
midlertidige afgift skal opkræves, selv i det tilfælde, hvor omstruktureringsfonden medfører et indtægtsoverskud.

Det andet spørgsmål
Det andet stillede spørgsmål vedrører gyldigheden af artikel 11 i forordning nr. 320/2006 fortolket på denne måde. Selv om
dette spørgsmål formelt kun omfatter princippet om kompetencetildeling, skal der, henset til forelæggelsesafgørelsen og de
indlæg, der er indgivet til Domstolen, også foretages en undersøgelse af gyldigheden af den nævnte artikel i forhold til begrundelsespligten,
proportionalitetsprincippet og EU’s påståede ugrundede berigelse.
Gyldigheden af artikel 11 i forordning nr. 320/2006 i forhold til princippet om kompetencetildeling
Den forelæggende ret ønsker oplyst, om artikel 11 i forordning nr. 320/2006 er i strid med princippet om kompetencetildeling,
for så vidt som den tillader, at der indføres en generel afgift, der ikke er begrænset til finansieringen af udgifter, for
hvilken den midlertidige afgift er beregnet.
Agrana Zucker og den græske regering har gjort gældende, at opkrævning af en afgift, der skal anvendes til finansiering af
foranstaltninger, der finder sted uden for den fælles markedsordning for sukker, gør denne afgift til en generel afgift, hvis
indførelse ikke falder ind under EU’s kompetenceområde.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, således som det fremgår af første betragtning til forordning nr. 320/2006, at Rådet
for Den Europæiske Union fandt, at hvis Fællesskabets ordning for sukkerproduktion og -handel skulle bringes i overensstemmelse
med internationale krav, og sukkerindustriens konkurrenceevne sikres på langt sigt, var det nødvendigt med en gennemgribende
omstrukturering, således at den urentable produktionskapacitet i EF reduceres betydeligt. Med henblik herpå oprettede Rådet
ved den nævnte forordning en særskilt og selvstændig midlertidig ordning for omstrukturering af sukkerindustrien i Fællesskabet
(dommen af 11.6.2009 i Agrana Zucker-sagen, præmis 34).
Som det fremgår af femte betragtning til forordningen, indførte forordning nr. 320/2006 inden for rammerne af denne midlertidige
ordning et økonomisk incitament i form af tilstrækkelig omstruktureringsstøtte for at få de mindst produktive sukkervirksomheder
til at ophøre med kvoteproduktion. I dette øjemed fastsætter forordningen i artikel 3 en omstruktureringsstøtte, der vil kunne
udbetales i fire produktionsår, dvs. produktionsårene 2006/07-2009/10, således at produktionen reduceres så meget, at der
opnås ligevægt på Fællesskabets sukkermarked (dommen af 11.6. 2009 i Agrana Zucker-sagen, præmis 35).
For at finansiere denne omstruktureringsstøtte samt den i artikel 6-9 i forordning nr. 320/2006 fastsatte diversificeringsstøtte
og overgangsstøtte oprettede Rådet en midlertidig omstruktureringsfond og bestemte navnlig, som det fremgår af fjerde betragtning
til forordningen, at finansieringen sikres gennem opkrævning af midlertidige afgifter hos de sukker-, isoglucose- og inulinsirupsproducenter,
der i sidste ende vil få gavn af omstruktureringen. Indtægterne fra opkrævningerne blev betragtet som »formålsbestemte indtægter«,
jf. Rådets forordning nr. 1605/2002 (dommen af 11.6.2009 i Agrana Zucker-sagen, præmis 36).
Da formålet således er at bidrage til omstruktureringen af sukkerindustrien i Fællesskabet, udgør opkrævningen af den midlertidige
afgift en foranstaltning, der indgik som led i den fælles landbrugspolitik, vedtaget forskriftsmæssigt på grundlag af artikel
37 EF (jf. analogt dom af 11.7.1989, sag 265/87, Schräder HS Kraftfutter, Sml. s. 2237, præmis 9, og af 26.6.1990, sag C-8/89,
Zardi, Sml. I, s. 2515, præmis 9).
Den omstændighed, at der registreres et indtægtsoverskud ved udløbet af en sådan flerårig midlertidig omstruktureringsordning,
navnlig som følge af en i sidste ende mindre anvendelse af omstruktureringsstøtten end producenterne havde forventet efter
et afkald på produktionskvoter, og at dette overskud tilgår EGFL i medfør af artikel 1, stk. 3, andet afsnit, i forordning
nr. 320/2006, sætter ikke spørgsmålstegn ved den europæiske lovgivers kompetence til at vedtage denne foranstaltning, og fratager
ikke denne dens karakter af landbrugsforanstaltning.
Dels bemærkes det, at lovligheden af en unionsretsakt skal bedømmes på grundlag af de faktiske og retlige omstændigheder,
der forelå på det tidspunkt, da retsakten blev vedtaget (jf. dom af 7.2.1979, forenede sager 15/76 og 16/76, Frankrig mod
Kommissionen, Sml. s. 321, præmis 7), og navnlig ikke kan afhænge af efterfølgende betragtninger vedrørende dens effektivitet
(dom af 17.5.2001, sag C-449/98 P, IECC mod Kommissionen, Sml. I, s. 3875, præmis 87 og den deri nævnte retspraksis).
Dels bemærkes det, at det eventuelle overskud, som omstruktureringsfonden eventuelt medfører – ved at tilgå EGFL, som fonden
er en del af – fortsat er beregnet til udelukkende at finansiere foranstaltninger, der henhører under den fælles landbrugspolitik.
Følgelig er artikel 11 i forordning nr. 320/2006 ikke i strid med princippet om kompetencetildeling.
Gyldigheden af artikel 11 i forordning nr. 320/2006 i forhold til begrundelsespligten
Agrana Zucker og den græske regering har i det væsentlige gjort gældende, at den midlertidige afgift ifølge præamblen til
forordning nr. 320/2006 er indført for at finansiere foranstaltningerne til omstrukturering af sukkerindustrien. Begrundelsen
for den nævnte forordning er derfor forkert eller mangelfuld, hvis indtægterne herfra kunne tilgå finansieringen af andre
foranstaltninger og således miste deres midlertidige karakter.
Det bemærkes, at selv om det af den begrundelse, der kræves efter artikel 296 TEUF, klart og utvetydigt skal fremgå, hvilke
betragtninger den EU-myndighed, som har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte kan gøre
sig bekendt med baggrunden for den trufne foranstaltning, og Domstolen kan udøve sin kontrol, kræves det ikke, at en retsakts
begrundelse angiver alle de forskellige relevante retlige og faktiske forhold. Spørgsmålet om, hvorvidt begrundelsespligten
er overholdt, skal ikke blot vurderes i forhold til den anfægtede retsakts ordlyd, men ligeledes i forhold til den sammenhæng,
hvori den indgår, samt alle de retsregler, som gælder på det pågældende område. Heraf følger, at når det mål, der forfølges
af institutionen, i det væsentlige fremgår af den anfægtede retsakt, vil det være overflødigt at kræve en særlig begrundelse
for de enkelte afgørelser af teknisk art, som institutionen har truffet (jf. bl.a. dom af 12.7.2005, forenede sager C-154/04
og C-155/04, Alliance for Natural Health m.fl., Sml. I, s. 6451, præmis 133 og 134).
I det foreliggende tilfælde er formålet med den midlertidige ordning for omstrukturering af sukkerindustrien, som er indført
ved forordning nr. 320/2006, og de midler, der er iværksat for at nå dette formål, nemlig indførelsen af et økonomisk incitament
til at give afkald på kvoter og finansieringen af omstruktureringsforanstaltningerne gennem opkrævning af den midlertidige
afgift, navnlig genstand, i præamblen til forordning nr. 320/2006, for den i denne doms præmis 26-28 nævnte begrundelse.
Med hensyn til den nævnte ordnings finansielle regler fremgår det af anden betragtning til forordning nr. 320/2006, at der
bør oprettes en midlertidig omstruktureringsfond til finansiering af foranstaltningerne til omstrukturering af EF’s sukkerindustri,
og at fonden af hensyn til princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning bør indgå i Den Europæiske Udviklings- og Garantifond,
»Garantisektionen«, og, fra den 1. januar 2007, i Den Europæiske Garantifond for Landbruget, der er oprettet med forordning
nr. 1290/2005.
Denne anden betragtning angiver ganske vist ikke, hvorfor – som fastsat i artikel 1, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 320/2006
– eventuelle midler, der er tilovers efter finansieringen af udgifterne, skal tilgå EGFL. Det skal imidlertid først og fremmest
bemærkes, at det her fremhæves, at det er af hensyn til princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning, at den nævnte fond
er en del af EGFL, der blev oprettet for at sikre finansieringen af de forskellige foranstaltninger, der indgår som led i
den fælles landbrugspolitik, herunder dem, der henhører under den fælles markedsordning for sukker. Endvidere bemærkes, at
forordningen på et finansielt plan navnlig skal sikre dækningen af samtlige de omstruktureringsudgifter, som den forudser
den faktiske gennemførelse af, med henblik på at reducere den urentable produktionskapacitet ved at tilskynde producenterne
til at ophøre med kvoteproduktion. På det for bedømmelsen af lovligheden af denne retsakt relevante tidspunkt, dvs. tidspunktet
for dens vedtagelse, som anført i denne doms præmis 31, var tilstedeværelsen af eventuelle midler, der er tilovers hos omstruktureringsfonden
efter finansieringen af disse udgifter, derfor den eneste mulighed. Det må derfor fastslås, at beslutningen om at lade dette
overskud tilgå EGFL, som omstruktureringsfonden er en del af, hidrører fra et teknisk valg, for hvilket der ikke kan kræves
en særlig begrundelse.
Det følger af de ovenstående bemærkninger, at artikel 11 i forordning nr. 320/2006 ikke er behæftet med nogen uregelmæssighed
i forhold til begrundelsespligten.
Gyldigheden af artikel 11 i forordning nr. 320/2006 i forhold til proportionalitetsprincippet
Agrana Zucker har gjort gældende, at artikel 11 i forordning nr. 320/2006 er i strid med proportionalitetsprincippet, hvis
det beløb, der opnås med den anden rate af den midlertidige afgift for produktionsåret 2008/09, ikke har nogen anvendelse
og kan tildeles finansieringen af udgifter, der finder sted uden for den fælles markedsordning for sukker. Det følger således
af fjerde betragtning til forordningen, at formålet med den midlertidige afgift er at pålægge producenterne at bære udgifterne
ved omstruktureringsforanstaltningerne ifølge princippet om selvfinansiering. Idet den anden rate ifølge selskabet ikke er
nødvendig til at finansiere disse foranstaltninger, er opkrævningen heraf, der skaber et betydeligt overskud, åbenbart uegnet
for at nå de tilsigtede mål. Desuden ville der opstå en uforholdsmæssig byrde for de europæiske sukkerproducerende virksomheder.
Ifølge den græske regering er opkrævningen af den midlertidige afgift i strid med proportionalitetsprincippet, hvis den er
absolut uegnet til at nå de tilstræbte formål, hvilket f.eks. ville være tilfældet, hvis der er et indtægtsoverskud i forhold
til de udgifter, der er forbundet med omstruktureringsforanstaltningerne. Overførslen af dette overskud til EFGL udgør en
kvalificeret overtrædelse af dette princip, da der ifølge den græske regering er tale om en foranstaltning, der vejer uforholdsmæssigt
tungt for producenterne og anvendes til at forfølge formål, der intet har at gøre med omstrukturering af sukkerindustrien.
Det bemærkes, at proportionalitetsprincippet, der hører til EU-rettens almindelige grundsætninger, indebærer, at EU-institutionernes
retsakter ikke må gå videre end nødvendigt og passende for gennemførelsen af det med de pågældende retsforskrifter lovligt
tilsigtede formål, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den
mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål
(dommen af 11.6.2009 i Agrana Zucker-sagen, præmis 31 og den deri nævnte retspraksis).
For så vidt angår domstolskontrollen med betingelserne for anvendelsen af et sådant princip i forhold til det vide skøn, som
EU-lovgiver har inden for den fælles landbrugspolitik, gælder det, at kun såfremt en foranstaltning på dette område er åbenbart
uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institution forfølger, vil en sådan foranstaltning kunne kendes ulovlig
(dommen af 11.6.2009 i Agrana Zucker-sagen, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis).
Det drejer sig således ikke om at undersøge, om den foranstaltning, som lovgiver har vedtaget, var den eneste eller bedst
mulige, men om den var åbenbart uhensigtsmæssig (dommen af 11.6.2009 i Agrana Zucker-sagen, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis).
Det bemærkes endvidere, som nævnt i denne doms præmis 31, at lovligheden af en unionsretsakt skal bedømmes på grundlag af
de faktiske og retlige omstændigheder, der forelå på det tidspunkt, da retsakten blev udstedt, og navnlig ikke kan afhænge
af efterfølgende betragtninger vedrørende dens effektivitet. Når EU-lovgiver ved fastlæggelsen af en ordning må vurdere dennes
fremtidige virkninger, og disse ikke kan forudses med nøjagtighed, kan det af EU-lovgiver udøvede skøn kun tilsidesættes,
såfremt det er åbenbart fejlagtigt, når henses til de oplysninger, som EU-lovgiver rådede over på tidspunktet for vedtagelsen
af den pågældende ordning (dom af 21.2.1990, forenede sager C-267/88 – C-285/88, Wuidart m.fl., Sml. I, s. 435, præmis 14,
af 5.10.1994, forenede sager C-133/93, C-300/93 og C-362/93, Crispoltoni m.fl., Sml. I, s. 4863, præmis 43, og af 12.7.2001,
sag C-189/01, Jippes m.fl., Sml. I, s. 5689, præmis 84).
I det foreliggende tilfælde følger det af, hvad der er anført i denne doms præmis 28-28, at den midlertidige afgift, der er
fastsat i artikel 11 i forordning nr. 320/2006, har til formål at sikre finansieringen af den midlertidige ordning for omstrukturering
af sukkerindustrien i Unionen gennem producenterne, hvilket indebærer et budget med balance mellem de afholdte udgifter og
de opnåede indtægter i løbet af de fire relevante produktionsår (jf. dommen af 11.6.2009 i Agrana Zucker-sagen, præmis 37).
Med henblik herpå er de nødvendige indtægter til at finansiere den omstruktureringsstøtte, som ydes de virksomheder, som i
et af disse år vælger at give afkald på deres kvote, blevet fastsat på grundlag af en foreløbig vurdering af de udgifter,
der er forbundet med denne støtte, og som ifølge Rådet og Europa-Kommissionen navnlig foretages i forhold til et kvantitativt
mål for ophævelsen af kvoteproduktion. Den faktiske gennemførelse af disse udgifter afhang dog af virksomhedernes valg, idet
forordning nr. 320/2006 kun indfører et økonomisk incitament til at give afkald på kvoter.
Det må under disse omstændigheder konstateres, at den midlertidige afgift er blevet fastsat i forhold til de fremtidige virkninger
af den ved forordningen indførte omstrukturering, uden at disse virkninger kan fastslås med sikkerhed.
Med hensyn til de nævnte virkninger er det imidlertid ubestridt – som anført i første betragtning til forordning nr. 1261/2007
– at der ikke er blevet givet afkald på kvoter i det oprindeligt forventede omfang, og at omstruktureringsfonden af denne
grund, på trods af de i forordningen hjemlede foranstaltninger for at forbedre omstruktureringsordningen, med det formål,
at der bliver givet afkald på flere kvoter i henhold til ordningen, medfører et indtægtsoverskud, hvilket ikke var planlagt.
Det fremgår imidlertid ikke af sagens akter, at vurderingen af de udgifter og indtægter, der er nødvendige for at imødegå
disse, var åbenbart fejlagtig på grundlag af de omstændigheder, som EU-lovgiver rådede over på tidspunktet for vedtagelsen
af forordning nr. 320/2006, eftersom betydningen af overskuddet ikke var et tilstrækkeligt element til, at det kan anses for
godtgjort, at der foreligger en sådan fejl.
Det fremgår derfor ikke, at fastsættelsen af den midlertidige afgift var absolut uegnet til at nå det tilstræbte formål. Artikel
11 i forordning nr. 320/2006 og opkrævningen af den midlertidige afgift i henhold hertil kan derfor ikke anses for at være
i strid med proportionalitetsprincippet.
Gyldigheden af artikel 11 i forordning nr. 320/2006 i forhold til EU’s påståede ugrundede berigelse
Ud fra den anfægtelse, at artikel l 11 i forordning nr. 320/2006 ikke er gyldig på grund af manglende kompetence og begrundelse
samt tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, har Agrana Zucker gjort gældende, at opkrævningen af anden rate af den
midlertidige omstruktureringsafgift for produktionsåret 2008/09 udgør en ugrundet berigelse for Unionen, og at de sukkerfremstillende
virksomheder derfor med føje kan anmode om tilbagebetaling af denne anden rate, der er ophævet retsstridigt.
En sag med påstand om tilbagebetaling som følge af en ugrundet berigelse for Unionen kræver – for at kunne blive behandlet
– bevis for en berigelse hos Unionen uden gyldigt retsgrundlag og et tab for sagsøgeren, der er forbundet med nævnte berigelse
(jf. i denne retning dom af 16.12.2008, sag C-47/07 P, Masdar (UK) mod Kommissionen, Sml. I, s. 9761, præmis 46 og 49).
I det foreliggende tilfælde følger det af, hvad der blev fastslået i denne dom, at artikel 11 i forordning nr. 320/2006 er
gyldig, navnlig i forhold til princippet om kompetencetildeling og proportionalitetsprincippet, og at opkrævningen af anden
rate af den midlertidige omstruktureringsafgift for produktionsåret 2008/09, uanset at der opstår et overskud i omstruktureringsfonden,
derfor ikke er uden gyldigt retsgrundlag. Opkrævningen heraf udgør følgelig ikke en ugrundet berigelse for Unionen, der gyldigt
kan begrunde en sag med påstand om tilbagebetaling, og kan under alle omstændigheder ikke påberåbes med henblik på at vurdere
gyldigheden af den nævnte artikel 11 i det omfang, den udgør retsgrundlaget for denne opkrævning.
Henset til det ovenstående, skal det andet spørgsmål besvares med, at gennemgangen af spørgsmålet intet har frembragt, der
kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 11 i forordning nr. 320/2006.

Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer
det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt
i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Ottende Afdeling) for ret:
1)
Artikel 11 i Rådets forordning (EF) nr. 320/2006 af 20. februar 2006 om en midlertidig ordning for omstrukturering af sukkerindustrien
i Fællesskabet og om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005 om finansiering af den fælles landbrugspoliti skal fortolkes
således, at hele den midlertidige afgift skal opkræves, selv i det tilfælde, hvor omstruktureringsfonden medfører et indtægtsoverskud.
2)
Gennemgangen af det andet præjudicielle spørgsmål har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 11 i
forordning nr. 320/2006.
Underskrifter
*
Processprog: tysk.