CELEX: 62011CJ0630
Recurso de decisão do Tribunal Geral
Auxílios de Estado com finalidade regional
Auxílios a favor da indústria hoteleira na Sardenha
Auxílios novos
Alteração do regime de auxílios existente
Decisão de retificação
Possibilidade de adotar tal decisão
Regulamento (CE) n.° 659/1999
Artigos 4.°, n.° 5, 7.°, n.° 6, 10.°, n.° 1, 13.°, n.° 2, 16.° e 20.°, n.° 1
Efeito de incentivo do auxílio
Proteção da confiança legítima

Através dos seus recursos, a HGA srl, a Gimar srl, a Coghene Costruzioni srl, a Camping Pini e Mare di Cogoni Franco & C. Sas, a Immobiliare 92 srl, a Gardena srl, a Hotel Stella 2000 srl, a Vadis srl, a Macpep srl, a San Marco srl, a Due lune SpA, a Hotel Mistral di Bruno Madeddu & C. Sas, a L’Esagono di Mario Azara & C. Snc, a Le Buganville srl, a Le Dene srl (a seguir, em conjunto, «HGA»), a Regione autonoma della Sardegna, a Timsas srl (a seguir «Timsas») e a Grand Hotel Abi d’Oru SpA (a seguir «Grand Hotel Abi d’Oru») pedem a anulação do acórdão de Tribunal Geral da União Europeia de 20 de setembro de 2011, Regione autonoma della Sardegna e o./Comissão (
T-394/08, T-408/08, T-453/08 e T-454/08, Colet., p. I-6255
, a seguir «acórdão recorrido»), pelo qual este negou provimento aos recursos em que pedem a anulação da Decisão 2008/854/CE da Comissão, de 2 de julho de 2008, relativa ao regime de auxílios estatais [C 1/04 (ex NN 158/03 e CP 15/2003)] — Aplicação abusiva do auxílio N 272/98, Lei Regional n.
o
9 de 1998 (
JO L 302, p. 9
), que declarou incompatíveis com o mercado comum os auxílios ilegalmente concedidos pela Regione autonoma della Sardegna a favor de investimentos iniciais na indústria hoteleira na Sardenha e que ordenou que esses auxílios fossem recuperados aos respetivos beneficiários (a seguir «decisão controvertida»).
Quadro jurídico
Regulamento (CE) n.
o
659/1999
Nos termos de artigo 1.
o
, alínea c), do Regulamento (CE) n.
o
659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.° TFUE] (
JO L 83, p. 1
), entende-se por «novo auxílio», «quaisquer auxílios, isto é, regimes de auxílio e auxílios individuais, que não sejam considerados auxílios existentes, incluindo as alterações a um auxílio existente».
Em conformidade com o artigo 1.
o
, alínea g), deste regulamento, entende-se por «[a]uxílio utilizado de forma abusiva», «um auxílio utilizado pelo beneficiário em violação [da] decisão [de aprovação]».
Sob o capítulo II do referido regulamento, epigrafado «Processo aplicável aos auxílios notificados», o artigo 4.
o
, n.
o
5, prevê:
«As decisões previstas nos n.
os
2, 3 e 4 [que sejam tomadas após a análise preliminar da medida notificada] devem ser tomadas no prazo de dois meses. Esse prazo começa a correr no dia seguinte ao da receção de uma notificação completa [...].»
O artigo 7.
o
, sob a epígrafe «Decisão da Comissão de encerramento do procedimento formal de investigação», que figura no mesmo capítulo II, especifica no seu n.
o
6 que a Comissão «esforçar-se-á por adotar uma decisão no prazo de 18 meses a contar da data de início do procedimento».
Sob o capítulo III do Regulamento n.
o
659/1999, epigrafado «Processo aplicável aos auxílios ilegais», o artigo 10.
o
prevê, no seu n.
o
1, que, quando a Comissão dispuser de informações relativas a um auxílio alegadamente ilegal, seja qual for a fonte, «examiná-las-á imediatamente».
Nos termos do artigo 13.
o
, n.
o
2, deste regulamento, em caso de um auxílio eventualmente ilegal, a Comissão não está vinculada pelo prazo estabelecido, nomeadamente, no n.
o
5 do artigo 4.
o
, e no n.
o
6 do artigo 7.
o
do referido regulamento.
O artigo 16.
o
desse mesmo regulamento prevê, designadamente, que os artigos 7.°, 10.° e 13.° são aplicáveis
mutatis mutandis
no quadro de um procedimento formal de investigação em caso de utilização abusiva de um auxílio.
O artigo 20.
o
do Regulamento n.
o
659/1999 tem a seguinte redação:
«1.   Qualquer parte interessada pode apresentar observações nos termos do artigo 6.
o
na sequência da decisão da Comissão de iniciar o procedimento formal de investigação. Todas as partes interessadas que tenham apresentado observações e todos os beneficiários de um auxílio individual receberão cópia da decisão da Comissão nos termos do artigo 7.
o
[...]
3.   A seu pedido, qualquer parte interessada obterá cópia de qualquer decisão nos termos dos artigos 4.° e 7.°, do n.
o
3 do artigo 10.
o
e do artigo 11.
o
»
Regulamento (CE) n.
o
794/2004
O artigo 4.
o
, n.
o
1, do Regulamento (CE) n.
o
794/2004 da Comissão, de 21 de abril 2004, relativo à aplicação do Regulamento n.
o
659/1999 (
JO L 140, p. 1
) prevê que constitui uma alteração de um auxílio existente, para efeitos da alínea c) do artigo 1.
o
do Regulamento n.
o
659/1999, qualquer modificação que não seja de natureza puramente formal ou administrativa destinada a não afetar a apreciação da compatibilidade da medida de auxílio com o mercado comum.
Orientações de 1998
O ponto 4.2. da Comunicação da Comissão intitulada «Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (98/C 74/06)» (
JO C 74, p. 9
, a seguir «Orientações de 1998») prevê, designadamente, que «os regimes de auxílios devem prever que o pedido do auxílio seja apresentado antes do início da execução dos projetos».
Nos termos do ponto 6.1. destas orientações, com exceção das disposições transitórias estabelecidas nos pontos 6.2. e 6.3. das mesmas, a Comissão apreciará a compatibilidade dos auxílios com finalidade regional com o mercado comum com base nas referidas orientações desde a sua adoção.
Antecedentes do litígio e decisão controvertida
Os factos que deram origem ao presente litígio, conforme expostos nos n.
os
1 a 23 do acórdão recorrido, podem resumir-se do seguinte modo.
Em 11 de março de 1998, a Regione autonoma della Sardegna adotou a Lei Regional n.
o
9 relativa a medidas de incentivo à renovação e à adaptação das estruturas hoteleiras e disposições que alteram e completam a Lei Regional n.
o
40 de 14 de setembro de 1993 (legge regionale n
o
9, incentivi per la riqualificazione e l’adeguamento delle strutture alberghiere e norme modificative e integrative della legge regionale 14 settembre 1993, n.
o
40,
Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna n.
o
9, de 21 de março de 1998, a seguir «Lei n.
o
9/1998»), que entrou em vigor em 5 de abril de 1998.
O artigo 2.
o
desta lei instituía, em benefício das empresas do setor hoteleiro estabelecidas na Sardenha, auxílios aos investimentos iniciais sob a forma de subvenções e de empréstimos bonificados, bem como auxílios ao funcionamento a título da regra de
minimis
(a seguir «regime de auxílios inicial»).
Por carta de 6 de maio de 1998, as autoridades italianas notificaram a Lei n.
o
9/1998 à Comissão comprometendo-se, no entanto, a não a aplicar antes da sua eventual aprovação por esta.
Por carta de 22 de junho de 1998, as referidas autoridades, em resposta a um pedido de informações complementares da Comissão, informaram esta de que as disposições de aplicação do regime de auxílios inicial só seriam adotadas após a eventual aprovação, pela Comissão, do referido regime.
Por carta de 28 de setembro de 1998, as autoridades italianas informaram igualmente a Comissão de que a concessão dos auxílios previstos pela Lei n.
o
9/1998 só poderia dizer respeito a projetos que devessem ser realizados «posteriormente» e que esta condição seria confirmada nas disposições de aplicação da referida lei.
Pela decisão SG(98) D/9547, de 12 de novembro de 1998, a Comissão concluiu que o regime de auxílios «N 272/98 — Itália — Auxílio a favor da indústria hoteleira», introduzido pela Lei n.
o
9/1998, era compatível com o mercado comum ao abrigo do artigo 92.
o
, n.
o
3, alínea a), CE (a seguir «decisão de aprovação»).
Em 29 de abril de 1999, o Assessore del Turismo, Artigianato e Commercio (conselheiro para o turismo, artesanato e comércio) da Regione autonoma della Sardegna adotou o Decreto n.
o
285 relativo à aplicação da Lei n.
o
9/1998 (
Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna n.
o
15, de 8 de maio de 1999, a seguir «Decreto n.
o
285/1999»).
Os artigos 4.° e 5.° deste decreto previam, respetivamente, que os auxílios concedidos deviam dizer respeito a projetos a realizar após a apresentação dos pedidos de auxílios e que as despesas elegíveis deviam ser posteriores aos referidos pedidos. Todavia, nos termos do artigo 17.
o
do referido decreto, intitulado «Disposição transitória», eram elegíveis, na fase da primeira aplicação do decreto, as despesas e as intervenções efetuadas ou suportadas após 5 de abril de 1998, data da entrada em vigor da Lei n.
o
9/1998.
Em 27 de julho de 2000, a Regione autonoma della Sardegna adotou a Deliberação n.
o
33/3, que revogou o Decreto n.
o
285/1999 por vícios de forma de que este último padecia, e a Deliberação n.
o
33/4, que estabelece novas disposições de aplicação do regime de auxílios.
No mesmo dia, a Regione autonoma della Sardegna adotou igualmente a Deliberação n.
o
33/6 que previa que, na medida em que a publicação do Decreto n.
o
285/1999, que continha disposições não conformes com o direito da União, podia ter criado, nos potenciais beneficiários de um auxílio, a expectativa de que todos os trabalhos efetuados após 5 de abril de 1998 fossem considerados elegíveis para o regime de auxílios, havia que tomar em consideração, quando da primeira aplicação da Lei n.
o
9/1998, os trabalhos efetuados após essa data, contanto que tivessem sido objeto de um pedido de auxílio no quadro do primeiro convite anual à apresentação de pedidos.
Por carta de 2 de novembro de 2000, as autoridades italianas informaram a Comissão das disposições de aplicação da Lei n.
o
9/1998 remetendo-lhe uma cópia da Deliberação n.
o
33/4 sem, todavia, mencionar a Deliberação n.
o
33/6.
Em resposta a um pedido de informações, as autoridades italianas, por carta de 25 de abril de 2001, à qual foi novamente junta a Deliberação n.
o
33/4, confirmaram que o regime de auxílios, tal como era aplicado, era conforme com as Orientações de 1998.
Na sequência de uma denúncia de uma aplicação abusiva do regime de auxílios inicial, a Comissão pediu, em 26 de fevereiro de 2003, informações complementares às autoridades italianas.
Na sua resposta de 22 de abril de 2003, as autoridades italianas mencionaram pela primeira vez a Deliberação n.
o
33/6.
Por carta de 3 de fevereiro de 2004, a Comissão notificou à República Italiana a sua decisão intitulada «Auxílio C 1/04 (ex NN 158/03) — Aplicação abusiva do auxílio N 272/98 — Regione Sardegna Convite para apresentação de observações, nos termos do n.
o
2 do artigo 88.
o
do Tratado CE» (
JO C 79, p. 4
, a seguir «decisão de dar início ao procedimento»), relativa à aplicação abusiva do regime de auxílios inicial. Nessa decisão, a Comissão especificou que, ao autorizar a atribuição de auxílios a projetos de investimento iniciados antes da data do pedido de auxílios, as autoridades italianas não tinham respeitado a obrigação contida na decisão de aprovação, nem os requisitos enunciados nas Orientações de 1998. A Comissão concluiu daí que podia haver aplicação abusiva do regime de auxílios inicial, na aceção do artigo 16.
o
do Regulamento n.
o
659/1999, e manifestou dúvidas quanto à compatibilidade dos auxílios concedidos a projetos de investimento iniciados antes da data de pedido de auxílios.
Após ter obtido as observações das autoridades italianas e as da Grand Hotel Abi d’Oru, a Comissão adotou, em 22 de novembro de 2006, uma decisão intitulada «Auxílio estatal C 1/2004 — Lei Regional n.
o
9/98 — Correção e alargamento do âmbito do processo C 1/2004 nos termos do n.
o
2 do artigo 88.
o
do Tratado CE — Convite para apresentação de observações, nos termos do n.
o
2 do artigo 88.
o
do Tratado CE» (
JO 2007, C 32, p. 2
, a seguir «decisão de retificação»), relativa à correção e ao alargamento do procedimento pendente em conformidade com a decisão de dar início ao procedimento. Nesta decisão de retificação, sob o título «Motivos para corrigir e alargar o âmbito do processo», a Comissão indicou, nomeadamente, que a Deliberação n.
o
33/6 não era mencionada na decisão de dar início ao procedimento, quando foi com base nesse instrumento que terá sido concedido, em 28 casos, um auxílio a projetos de investimento iniciados antes da data do pedido dos auxílios e não com base na Deliberação n.
o
33/4, como foi erradamente indicado na decisão de dar início ao procedimento. Além disso, a Comissão salientou que o conceito de «utilização abusiva de um auxílio», na aceção do artigo 16.
o
do Regulamento n.
o
659/1999, ao qual a decisão de dar início ao procedimento faz referência, visava situações em que o beneficiário de um auxílio autorizado aplica esse auxílio de forma contrária às condições fixadas na decisão de concessão e não as situações em que um Estado-Membro, alterando um regime de auxílios existente, institui um novo auxílio ilegal.
Em 2 de julho de 2008, a Comissão adotou a decisão controvertida. Nesta decisão, esta instituição salientou, nomeadamente, que a Deliberação n.
o
33/6 introduziu à medida notificada alterações incompatíveis com os termos da decisão de aprovação. Ora, esta deliberação não foi notificada à Comissão, em violação do artigo 88.
o
, n.
o
3, CE e do dever de cooperação que incumbe à República Italiana por força do artigo 10.
o
CE. Por conseguinte, segundo a Comissão, o regime de auxílios tal como foi efetivamente aplicado não respeitava a decisão de aprovação e os projetos de auxílio cuja execução tinha começado antes da apresentação de qualquer pedido de auxílio deviam, por isso, ser considerados ilegais.
No que respeita à compatibilidade com o mercado comum dos auxílios em questão, a Comissão considerou, nos termos da decisão controvertida, que os auxílios estatais concedidos ao abrigo da Lei n.
o
9/1998, ilegalmente aplicada pela Republica Italiana através da Deliberação n.
o
33/6, eram incompatíveis com o referido mercado, salvo se o beneficiário do auxílio tivesse apresentado um pedido de auxílio com base nesse regime antes da execução dos trabalhos relativos a um projeto de investimento inicial. Em conformidade com os artigos 2.° e 3.° desta decisão, a República Italiana devia proceder imediatamente à recuperação efetiva junto dos beneficiários dos auxílios incompatíveis concedidos ao abrigo desse regime, uma vez que execução da decisão devia estar terminada no prazo de quatro meses a contar da data da sua notificação.
Acórdão recorrido
As recorrentes interpuseram no Tribunal Geral recursos de anulação da decisão controvertida. Em apoio dos seus recursos invocaram treze fundamentos, três dos quais incidiam sobre vícios processuais e eram relativos, em primeiro lugar, à violação do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE e do Regulamento n.
o
659/1999, em segundo lugar, à violação do artigo 297.
o
, n.
o
2, terceiro parágrafo, TFUE e do artigo 20.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999 e, em terceiro lugar, a faltas de fundamentação da decisão controvertida. Os dez outros fundamentos incidiam sobre vícios materiais e eram relativos, em primeiro lugar, à falta de base legal da decisão de retificação, em segundo lugar, a um desvio de poder na adoção dessa decisão, em terceiro lugar, ao facto de a decisão de aprovação não mencionar a condição do pedido prévio, em quarto lugar, à qualificação errada dos auxílios em causa de ilegais, em quinto lugar, à inaplicabilidade das Orientações de 1998, em sexto lugar, a um erro manifesto de apreciação quanto à existência de um efeito de incentivo, em sétimo lugar, à violação do artigo 107.
o
, n.
o
3, TFUE, em oitavo lugar, à violação dos princípios da imparcialidade e da proteção da concorrência, em nono lugar, à violação do princípio da proteção da confiança legítima e, em décimo lugar, à violação das disposições relativas aos auxílios
de minimis
.
O Tribunal Geral julgou estes fundamentos improcedentes na sua totalidade.
O Tribunal Geral apreciou, em primeiro lugar, a natureza jurídica da decisão de retificação. Após ter constatado, no n.
o
69 do acórdão recorrido, que os textos que regem o procedimento em matéria de auxílios estatais não preveem expressamente uma decisão de retificação e de alargamento de um procedimento pendente, nos n.
os
71 a 73 do acórdão recorrido, declarou o seguinte:
«71
[É] lógico e, além disso, do interesse dos potenciais beneficiários de um regime de auxílios, que, na hipótese de a Comissão se aperceber, após a adoção de uma decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, que esta se baseia ou em factos incompletos ou numa qualificação jurídica errada desses factos, ela deve ter a possibilidade de adaptar a sua posição, adotando uma decisão de retificação. Com efeito, essa decisão de retificação, acompanhada de um novo convite às partes interessadas para apresentarem as suas observações, permitir-lhes-ia reagir à alteração ocorrida na apreciação provisória, pela Comissão, da medida em causa e dar a conhecer o seu ponto de vista a esse respeito.
Deve, aliás, salientar-se que a Comissão poderia ter igualmente escolhido adotar, em primeiro lugar, uma decisão que pusesse termo ao procedimento e, em seguida, uma nova decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, baseada na sua apreciação jurídica alterada, que teria, em substância, o mesmo conteúdo que a decisão de retificação. Nestas condições, considerações de economia processual e o princípio da boa administração deixam transparecer que é preferível a adoção de uma decisão de retificação em comparação com o encerramento do procedimento e a decisão de dar início a um novo procedimento. Deve salientar-se, neste contexto, que a retificação do objeto do procedimento permitiu à Comissão ter em conta, para efeitos da decisão impugnada, as observações apresentadas pela Grande Hotel Abi d’Oru na sequência da decisão de dar início ao procedimento, o que não teria acontecido se tivesse posto termo ao procedimento formal de investigação para dar início a um novo procedimento.
Quanto à qualificação jurídica dessa decisão de retificação, dado que ela se vem juntar à decisão de dar início ao procedimento para formar com esta uma decisão de dar início ao procedimento alterada, há que considerar que a mesma compartilha da sua qualidade jurídica. Deve recordar-se, a este respeito, que a comunicação sobre o início ao procedimento formal de investigação visa exclusivamente obter, da parte dos interessados, todas as informações destinadas a esclarecer a Comissão na sua ação futura (acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de julho de 1973, Comissão/Alemanha,
70/72, Colet., p. 309
, n.
o
19; acórdão do Tribunal [de Primeira Instância] de 22 de outubro de 1996, Skibsværftsforeningen e o./Comissão,
T-266/94, Colet., p. II-1399
, n.
o
256).»
Em segundo lugar, o Tribunal Geral apreciou as alegações baseadas na inobservância dos prazos previstos no Regulamento n.
o
659/99. Assim, declarou, antes de mais, no n.
o
96 de acórdão recorrido, que o artigo 4.
o
, n.
o
5, deste regulamento, que prevê o prazo de dois meses para o encerramento da fase preliminar de análise que começa a correr a contar do dia seguinte ao da receção de uma notificação completa, não era aplicável ao caso concreto, porque o auxílio em causa não tinha sido notificado à Comissão. Em seguida, no que diz respeito ao artigo 10.
o
do referido regulamento, segundo o qual, quando a Comissão dispuser de informações relativas a um auxílio pretensamente ilegal, seja qual for a fonte das mesmas, examiná-las-á imediatamente, o Tribunal Geral considerou, nos n.
os
97 a 100 do acórdão recorrido, que esta disposição devia ser entendida não como fazendo referência ao encerramento da fase preliminar de análise, mas antes como reportando-se ao início da análise preliminar e que, no caso em apreço, o prazo de pouco mais de onze meses que decorreu entre a receção da denúncia e a adoção da decisão de dar início ao procedimento não pode ser qualificado de excessivo. Por último, o Tribunal Geral declarou, no n.
o
101 do acórdão recorrido, que, por força do artigo 13.
o
, n.
o
2, e do artigo 16.
o
do Regulamento n.
o
659/1999, no caso de um auxílio alegadamente ilegal, bem como no caso de um auxílio que se presume ter sido aplicado de forma abusiva, a Comissão não está vinculada, nomeadamente, pelo prazo fixado no artigo 7.
o
, n.
o
6, desse regulamento.
Em terceiro lugar, o Tribunal Geral julgou improcedente o fundamento baseado na violação do artigo 254.
o
, n.
o
3, terceiro parágrafo, CE (atual artigo 297.
o
, n.
o
2, terceiro parágrafo, TFUE) e do artigo 20.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, salientando, nos n.
os
106 e 107 do acórdão recorrido, que as decisões adotadas pela Comissão no domínio dos auxílios estatais têm sempre por destinatários os Estados-Membros em causa, que a decisão de retificação se dirigia exclusivamente à República Italiana e não aos beneficiários do regime controvertido e que, por conseguinte, o artigo 297.
o
, n.
o
3, TFUE não obrigava a Comissão a notificar a decisão de retificação à Grand Hotel Abi d’Oru.
Em quarto lugar, o Tribunal Geral apreciou os fundamentos relativos à qualificação errada dos auxílios de ilegais, em vez de auxílios aplicados de forma abusiva. A este propósito, o Tribunal Geral considerou, nos n.
os
175 e 180 do acórdão recorrido, que os auxílios concedidos ao abrigo de uma base jurídica substancialmente diferente do regime aprovado pela decisão de aprovação deviam ser considerados auxílios novos, na aceção do 1.°, alínea c), do Regulamento n.
o
659/1999. Ora, a alteração resultante da Deliberação n.
o
33/6 não pode ser qualificada de menor ou de anódina, na medida em que, como resulta do ponto 4.2. das Orientações de 1998, a Comissão subordina regularmente a sua aprovação dos regimes de auxílios com finalidade regional à condição de o pedido de auxílio preceder o início da execução dos projetos. Esses novos auxílios deveriam, além disso, ser qualificados de ilegais, na aceção do artigo 1.
o
, alínea f), do Regulamento n.
o
659/1999, pois a alteração do regime aprovado, a que procedeu a Regione autonoma della Sardegna ao adotar a Deliberação n.
o
33/6, não foi notificada à Comissão.
Em quinto lugar, o Tribunal Geral apreciou o fundamento relativo ao erro manifesto de apreciação quanto à existência de um efeito de incentivo. Após ter sublinhado, no n.
o
215 do acórdão recorrido, que o critério de anterioridade do pedido de auxílio em relação ao início da execução do projeto de investimento constitui um critério simples, pertinente e adequado que permite à Comissão presumir que um regime de auxílios tem um efeito de incentivo, o Tribunal Geral acrescentou, no n.
o
226 do acórdão recorrido, que importava examinar se as recorrentes em primeira instância tinham demonstrado a aptidão do regime para assegurar o efeito de incentivo mesmo na falta de apresentação do pedido antes do início da execução do projeto de investimento. Consequentemente, o Tribunal Geral, no n.
o
227 do acórdão recorrido, julgou os argumentos das recorrentes em primeira instância ligados à situação particular ou ao comportamento dos beneficiários irrelevantes, uma vez que a decisão controvertida tinha por objeto um regime de auxílios e não auxílios individuais. Nos n.
os
231 a 237 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral julgou o argumento das recorrentes em primeira instância segundo o qual a simples entrada em vigor da Lei n.
o
9/1998 conferia às empresas a certeza de poder beneficiar do auxílio improcedente. Em especial, o Tribunal Geral salientou, nos n.
os
232 e 233 do acórdão recorrido, que, na falta de uma decisão da Comissão que se pronunciasse sobre a compatibilidade de um auxílio notificado, o simples facto de as autoridades nacionais terem adotado disposições legais que previssem a introdução de um regime de auxílios não era suscetível de conferir aos potenciais beneficiários desse regime a certeza de poderem beneficiar dos auxílios nele previstos.
Em sexto lugar, o Tribunal Geral julgou improcedente o fundamento baseado no princípio da imparcialidade e no princípio da proteção da concorrência ao salientar, no n.
o
255 do acórdão recorrido, que as dez empresas, visadas pelas recorrentes em primeira instância e que tinham apresentado um pedido de auxílio no quadro do processo previsto pelo Decreto n.
o
285/1999, revogado posteriormente, não se encontravam numa situação comparável à das recorrentes em primeira instância, porque estas não tinham apresentado nenhum pedido de auxílio antes do início dos trabalhos relativos aos seus projetos de investimento, ao passo que as dez empresas em causa tinham efetivamente apresentado esses pedidos, embora com fundamento num decreto de aplicação revogado posteriormente.
Por fim, o Tribunal Geral apreciou o fundamento baseado na violação do princípio da proteção da confiança legítima. A este propósito, recordou, antes de mais, no n.
o
274 do acórdão recorrido, que a confiança legítima na regularidade de um auxílio estatal só pode ser invocada, em princípio e salvo circunstâncias excecionais, se esse auxílio tiver sido concedido em observância do procedimento previsto no artigo 88.
o
CE (atual artigo 108.
o
TFUE). Com efeito, um operador económico diligente deve normalmente poder assegurar-se de que esse procedimento foi respeitado. O Tribunal Geral salientou, em seguida, no n.
o
275 do acórdão recorrido, que, no caso presente, os beneficiários dos auxílios controvertidos não podem, em princípio, invocar a confiança legítima na regularidade dos referidos auxílios, uma vez que a decisão de aprovação indicava claramente que a aprovação da Comissão só dizia respeito a auxílios para projetos iniciados após a apresentação do pedido de auxílio. Por fim, o Tribunal Geral considerou que nenhuma das circunstâncias adiantadas no caso presente pelos recorrentes e intervenientes em primeira instância pode ser considerada suscetível de justificar a anulação da decisão controvertida. No que respeita, em especial, às garantias e diferentes comportamentos das autoridades nacionais, o Tribunal Geral concluiu, no n.
o
281 do acórdão recorrido, que os interessados só podem basear a sua confiança legítima nas garantias dadas pelas autoridades competentes da União.
Pedidos das partes e tramitação no Tribunal de Justiça
Nos seus recursos, as recorrentes pedem que o Tribunal de Justiça se digne:
—
anular o acórdão recorrido;
—
anular a decisão controvertida, e
—
condenar a Comissão nas despesas (processos C-632/11 P e C-633/11 P).
A Comissão pede que o Tribunal de Justiça negue provimento aos recursos e condene as recorrentes nas despesas.
Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 29 de março de 2012, os processos C-630/11 P a C-633/11 P foram apensados para efeitos da fase escrita, da fase oral e do acórdão.
Quanto aos recursos
Em apoio dos seus recursos, as recorrentes invocam sete fundamentos relativos, em primeiro lugar, à ilegalidade da decisão de retificação, em segundo lugar, à violação do artigo 297.
o
TFUE e do artigo 20.
o
, n.
o
1, de Regulamento n.
o
659/1999, em terceiro lugar, à inobservância dos prazos previstos pelo Regulamento n.
o
659/1999, em quarto lugar, à qualificação errada do auxílio de novo e ilegal, em quinto lugar, a um erro manifesto de apreciação quanto à existência de um efeito de incentivo do auxílio em causa, em sexto lugar, à violação dos princípios da imparcialidade e da proteção da concorrência e, em sétimo lugar, à violação do princípio da proteção da confiança legítima.
Quanto ao fundamento relativo à ilegalidade da decisão de retificação
—Argumentos das partes
A HGA acusa o Tribunal Geral por ter declarado, no n.
o
71 do acórdão recorrido, que a Comissão podia legitimamente retificar e alargar o procedimento formal de investigação, quando não existe base legal prevista para o efeito no Regulamento n.
o
659/99. Além disso, o Tribunal Geral omitiu, em violação do artigo 81.
o
do seu Regulamento de Processo, responder ao argumento segundo o qual a Comissão não pode estar autorizada a proceder à retificação da decisão de dar início ao procedimento com base num documento, como a Deliberação n.
o
33/6, que já se encontrava em sua posse no momento do início do referido procedimento. Com efeito, tal retificação, presumindo-a legítima, deve basear-se em elementos obtidos posteriormente à qualificação inicial do auxílio em causa.
A Comissão considera que este fundamento é inadmissível, na medida em que os recorrentes convidam o Tribunal de Justiça a proceder a nova apreciação do mérito dos argumentos suscitados em primeira instância. Este argumento é, de qualquer modo, infundado.
—Apreciação do Tribunal de Justiça
Quando um recorrente contesta a interpretação ou a aplicação do direito da União feita pelo Tribunal Geral, as questões de direito apreciadas em primeira instância podem de novo ser discutidas no âmbito de um recurso. Com efeito, se um recorrente não pudesse basear desse modo o seu recurso em fundamentos e argumentos já utilizados perante o Tribunal Geral, o recurso ficaria privado de uma parte do seu sentido (v., nomeadamente, acórdão de 9 de junho de 2011, Diputación Foral de Vizcaya e o./Comissão, C-465/09 P a C-470/09 P, n.
o
79).
No caso presente, a HGA apresentou argumentos jurídicos criticando especificamente os n.
os
69 a 72 do acórdão recorrido, na medida em que o Tribunal Geral decidiu erradamente que a Comissão podia legalmente adotar uma decisão de retificação.
Consequentemente, não há que examinar o fundamento de inadmissibilidade suscitado pela Comissão.
Quanto ao mérito, em primeiro lugar, é certamente verdade, tal como alega o HGA e como observa o Tribunal Geral no n.
o
69 do acórdão recorrido, que os textos que regem o procedimento em matéria de auxílios estatais não preveem expressamente a possibilidade de adotar uma decisão de retificação e de alargamento de um procedimento pendente.
Esta conclusão não pode, no entanto, ter como consequência proibir a Comissão de proceder à retificação ou, se for caso disso, ao alargamento do procedimento formal de investigação, se se aperceber de que a decisão de dar início ao procedimento se baseia em factos incompletos ou numa qualificação jurídica errada dos mesmos. A este propósito, foi corretamente que o Tribunal Geral entendeu, no n.
o
72 do acórdão recorrido, que considerações de economia processual e o princípio da boa administração deixam transparecer que era preferível a adoção de uma decisão de retificação em comparação com o encerramento do procedimento e, em seguida, o início de um novo procedimento, que, em substância, teria conduzido à adoção de uma decisão com o mesmo conteúdo que a decisão de retificação.
Tal retificação ou alargamento não deve, no entanto, violar os direitos processuais das partes interessadas.
No caso presente, o Tribunal Geral declarou, no n.
o
74 do acórdão recorrido, que a decisão de retificação era acompanhada por um novo convite às partes interessadas para apresentarem as suas observações, permitindo-lhes reagir às alterações assim introduzidas.
Nestas condições, o argumento relativo à falta de base legal expressa para adoção de uma decisão de retificação não procede.
A HGA acusa, em segundo lugar, o Tribunal Geral de não ter respondido ao argumento segundo o qual a Comissão não pode estar autorizada a proceder à retificação da decisão de dar início ao procedimento com base num documento, como a Deliberação n.
o
33/6, que já se encontrava na sua posse no momento do início do referido procedimento.
A este propósito, recorde-se que, segundo jurisprudência assente, o dever de fundamentação, que incumbe ao Tribunal Geral nos termos do artigo 36.
o
do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, aplicável ao Tribunal Geral por força do artigo 53.
o
, primeiro parágrafo, do mesmo Estatuto, e com o artigo 81.
o
do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, não impõe que este forneça uma exposição que siga, exaustivamente e um por um, todos os raciocínios articulados pelas partes no litígio. A fundamentação do Tribunal Geral pode, portanto, ser implícita, na condição de permitir aos interessados conhecer as razões pelas quais o Tribunal Geral não acolheu os seus argumentos e ao Tribunal de Justiça dispor de elementos suficientes para exercer a sua fiscalização (v., designadamente, acórdão de 16 de julho de 2009, Comissão/Schneider Electric,
C-440/07 P, Colet., p. I-6413
, n.
o
135).
No caso presente, o Tribunal Geral indicou, no n.
o
71 do acórdão recorrido, que uma decisão de retificação pode ser adotada a fim de sanar quer os factos incompletos inicialmente acolhidos quer a qualificação jurídica errada desses factos. Resulta, além disso, do n.
o
74 do acórdão recorrido, que a decisão de retificação em causa no presente recurso visava corrigir a apreciação jurídica do regime controvertido contida na decisão inicial de dar início ao procedimento, ao precisar que não se tratava da aplicação abusiva de um regime aprovado, mas de um regime ilegal.
Ora, no quadro específico dos procedimentos em matéria de auxílios estatais, é lógico que a apreciação jurídica inicialmente acolhida possa ser corrigida não apenas na sequência da descoberta de um elemento de facto anteriormente desconhecido, como a HGA admite, mas também no termo de um estudo mais aprofundado dos elementos que já se encontravam na posse da Comissão.
Daí resulta que o Tribunal Geral permitiu, implícita mas necessariamente, às recorrentes conhecer as razões pelas quais não julgou procedentes os seus argumentos e pôs, assim, à disposição do Tribunal de Justiça elementos suficientes para lhe permitir exercer a sua fiscalização.
Por conseguinte, as recorrentes não têm fundamento para pedirem a anulação do acórdão recorrido, que está, pelas razões que precedem, suficientemente fundamentado.
Nestas condições, o fundamento relativo à ilegalidade da decisão de retificação é improcedente.
Quanto ao fundamento relativo à violação do artigo 297.
o
TFUE e do artigo 20.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999
—Argumentos das partes
A Grand Hotel Abi d’Oru alega, em substância, que a decisão de retificação lhe deveria ter sido notificada, uma vez que tinha, na sequência do convite constante da decisão de dar início ao procedimento, apresentado observações relativas ao regime controvertido. Além disso, o fundamento do acórdão recorrido enferma de uma contradição, dado que o Tribunal Geral entendeu, nos n.
os
71 e 72 deste acórdão, que a decisão de retificação se justificava pela necessidade de preservar o interesse dos beneficiários em submeter observações, ao mesmo tempo que conclui, nos n.
os
106 e 107 deste mesmo acórdão, que a Grand Hotel Abi d’Oru não devia ser considerada a destinatária da decisão de retificação. Ao entender que basta notificar a decisão de retificação apenas aos Estados-Membros, como acontece com uma decisão de dar início ao procedimento, o Tribunal Geral violou também o artigo 297.
o
, n.
o
2, terceiro parágrafo, TFUE e o artigo 20.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999.
A Comissão considera que não há nenhuma contradição ou erro de direito na fundamentação do acórdão recorrido porque as decisões adotadas pela Comissão no âmbito dos auxílios estatais têm por único destinatário o Estado-Membro interessado. Além disso, o artigo 20.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999 não se pode aplicar no caso presente.
—Apreciação do Tribunal de Justiça
O Tribunal Geral salientou, nos n.
os
105 a 107 do acórdão recorrido, em primeiro lugar, que, em conformidade com o disposto no artigo 254.
o
, n.
o
3, CE (atual artigo 297.
o
, n.
o
2, terceiro parágrafo, TFUE), as decisões são notificadas aos seus destinatários, em segundo lugar, que as decisões da Comissão em matéria de auxílios estatais têm sempre como destinatários os Estados-Membros interessados e, em terceiro, que a decisão de retificação não se dirige aos beneficiários do regime controvertido, mas exclusivamente à República Italiana. Deste modo, o Tribunal Geral pôde concluir, sem cometer nenhum erro de direito, que o artigo 254.
o
, n.
o
3, CE não obrigava a Comissão a notificar a decisão de retificação à Grand Hotel Abi d’Oru.
Além disso, não existe nenhuma contradição entre esta conclusão e a que figura nos n.
os
71 e 72 do acórdão recorrido, segundo a qual a decisão de retificação permitia às partes interessadas reagir às alterações verificadas na apreciação provisória, pela Comissão, do regime controvertido. Com efeito, a falta de notificação da decisão de retificação às partes interessadas não as impediu de apresentar as suas observações, uma vez que está assente que esta decisão, acompanhada do convite dirigido às referidas partes para apresentarem observações, foi publicada no
Jornal Oficial da União Europeia
.
No que se refere ao artigo 20.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, manifestamente, o mesmo não é aplicável ao caso vertente, como o Tribunal Geral observou nos n.
os
110 e 111 do acórdão recorrido. Com efeito, em conformidade com esta disposição, qualquer parte que tenha apresentado observações na sequência de uma decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação receberá cópia da decisão tomada pela Comissão «nos termos do artigo 7.
o
» deste regulamento. Ora, o referido artigo 7.
o
visa exclusivamente as decisões da Comissão que encerram o procedimento formal de investigação.
Daqui resulta que a decisão de retificação não pode ser qualificada de «decisão tomada nos termos do artigo 7.
o
do Regulamento n.
o
659/1999».
Assim, há que julgar improcedente o fundamento relativo a uma violação do artigo 297.
o
TFUE e do artigo 20.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999.
Quanto ao fundamento relativo à inobservância dos prazos previstos no Regulamento n.
o
659/1999
—Argumentos das partes
A HGA acusa o Tribunal Geral, em primeiro lugar, de ter considerado erradamente, nos n.
os
99 a 101 do acórdão recorrido, que o prazo de dois meses previsto no artigo 4.
o
, n.
o
5, do Regulamento n.
o
659/99 se aplica unicamente aos auxílios notificados. A
ratio legis
desta disposição é garantir o caráter certo do calendário processual, devendo este prazo aplicar-se também na hipótese de o processo ter sido desencadeado na sequência de uma denúncia.
Em segundo lugar, o Tribunal Geral não teve em conta o alcance do artigo 10.
o
, n.
o
1, desse regulamento, segundo o qual incumbe à Comissão examinar imediatamente as informações de que dispõe. Esta disposição deve, segundo a HGA, ser interpretada por analogia com as disposições dos artigos 263.° TFUE e 265.° TFUE, no sentido de que a Comissão, no caso de um auxílio não notificado, tem de dar início ao procedimento formal de investigação no prazo de dois meses a contar das informações pertinentes. Ora, no caso presente, a Comissão, após a receção da Deliberação n.
o
33/6, demorou nove meses a dar início ao procedimento formal de investigação, em violação do artigo 10.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/99.
Em terceiro lugar, o artigo 7.
o
, n.
o
6, do Regulamento n.
o
659/99 também não foi tido em conta devido ao facto de o processo formal de investigação não estar concluído ao fim de 18 meses, contrariamente ao que prevê este artigo. Com efeito, dado que o procedimento tinha sido inicialmente desencadeado por aplicação abusiva de um auxílio, é aplicável o artigo 16.
o
deste regulamento, o qual remete para o referido artigo 7.
o
De qualquer modo, uma vez que o procedimento durou quatro anos e meio, foi ultrapassado qualquer prazo razoável.
A Comissão alega que a acusação de violação do artigo 7.
o
, n.
o
6, do Regulamento n.
o
659/99 é inadmissível, pois a HGA não especificou os números do acórdão recorrido por esta criticados. De qualquer modo, nem esta disposição do Regulamento n.
o
659/1999 nem o seu artigo 4.
o
, n.
o
5, se aplicam no caso de um auxílio ilegal. Além disso, a interpretação feita pelo Tribunal Geral do artigo 10.
o
, n.
o
1, deste regulamento não padece de nenhum erro de direito.
—Apreciação do Tribunal de Justiça
Há que rejeitar a exceção de inadmissibilidade suscitada pela Comissão contra a acusação baseada na violação pelo Tribunal Geral do artigo 7.
o
, n.
o
6, do Regulamento n.
o
659/1999. Com efeito, os argumentos jurídicos que sustentam de modo específico esta acusação permitem identificar os elementos do acórdão recorrido visados pela HGA no seu recurso.
Quanto ao mérito, há que declarar, em primeiro lugar, que resulta inequivocamente da redação dos artigos 4.°, n.
o
5, e 7.°, n.
o
6, do Regulamento n.
o
659/1999 que os mesmos se aplicam apenas no caso de um auxílio notificado. Além disso, o artigo 13.
o
, n.
o
2, deste regulamento prevê expressamente que, no caso de um auxílio eventualmente ilegal, a Comissão não está vinculada pelos prazos fixados, designadamente, nos artigos 4.°, n.
o
5, e 7.°, n.
o
6, do referido regulamento.
Esta conclusão resulta também da jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual, na falta de notificação do regime controvertido, a Comissão não está sujeita à regra do prazo de apreciação de dois meses previsto no artigo 4.
o
, n.
o
5, do Regulamento n.
o
659/1999 (acórdão de 28 de julho de 2011, Diputación Foral de Vizcaya e o./Comissão, C-471/09 P a C-473/09 P, n.
o
129).
Portanto, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao decidir, nos n.
os
96 e 101 do acórdão recorrido, que a Comissão não estava vinculada pelos prazos estabelecidos nos artigos 4.°, n.
o
5, e 7.°, n.
o
6, do Regulamento n.
o
659/1999, uma vez que o regime controvertido não tinha sido notificado.
Também não cometeu nenhum erro de direito ao decidir, no n.
o
101 do acórdão recorrido, que, em caso de aplicação abusiva de um auxílio, é aplicável o artigo 13.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
659/1999,
mutatis mutandis
, como resulta do artigo 16.
o
deste regulamento.
No que respeita, em segundo lugar, à acusação relativa à violação do artigo 10.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999, importa recordar que, nos termos desta disposição, quando a Comissão dispuser de informações relativas a um auxílio alegadamente ilegal, qualquer que seja a fonte, examiná-las-á imediatamente.
Ora, tal exigência não pode ser interpretada, como sugere a HGA baseando-se numa alegada analogia com as disposições dos artigos 263.° TFUE e 265.° TFUE, no sentido de que impõe à Comissão uma obrigação de concluir a sua análise de um auxílio alegadamente ilegal no prazo de dois meses. Basta remeter a este propósito para os n.
os
74 a 76 do presente acórdão.
Quanto ao argumento segundo o qual o artigo 10.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/1999 foi violado pelo facto de a Comissão ter deixado decorrer nove meses entre o envio pela Regione autonoma della Sardegna da Deliberação n.
o
33/6 e a decisão de dar início ao procedimento, quando o referido artigo 10.
o
, n.
o
1, impõe à Comissão que examine imediatamente as informações de que dispõe, sublinhe-se que o Tribunal Geral considerou, no n.
o
97 do acórdão recorrido, que o artigo 10.
o
, n.
o
1, deste regulamento deve ser entendido não como fazendo referência ao encerramento da fase preliminar de análise, mas sim como reportando-se ao início da análise preliminar. Assim, o decurso do referido prazo não implica, na falta de indicação contrária, que a Comissão tivesse violado a sua obrigação de iniciar imediatamente a análise do
dossier
, como exige o referido artigo 10.
o
, n.
o
1.
Importa, no entanto, recordar que a Comissão é obrigada a agir num prazo razoável no âmbito de um procedimento formal de investigação no quadro de auxílios estatais e que não está autorizada a perpetuar um estado de inação durante a fase preliminar de análise (v. acórdão de 28 de julho de 2011, Diputación Foral de Vizcaya e o./Comissão, já referido, n.
o
129 e jurisprudência referida).
Há também que recordar que o carácter razoável do prazo do procedimento deve ser apreciado em função das circunstâncias próprias de cada processo, como seja a complexidade deste e o comportamento das partes (v., neste sentido, acórdão de 25 de janeiro de 2007, Sumitomo Metal Industries e Nippon Steel/Comissão,
C-403/04 P e C-405/04 P, Colet., p. I-729
, n.
o
116 e jurisprudência referida).
Ora, o prazo de pouco mais de onze meses que decorreu entre a receção da denúncia e a adoção da decisão de dar início ao procedimento não pode ser considerado excessivo em circunstâncias como as do caso presente, que, além do mais, eram caracterizadas pelo lapso de tempo necessário para fornecer as informações complementares, como tinha decidido corretamente o Tribunal Geral no n.
o
100 do acórdão recorrido.
No que diz respeito, em terceiro e último lugar, à duração alegadamente despropositada do procedimento administrativo, considerada no seu todo, ou seja, mais de quatro anos e meio a contar da decisão de início do procedimento, o Tribunal Geral salientou, no n.
o
162 do acórdão recorrido, que, embora pudesse parecer que a duração do procedimento formal de investigação foi longa no caso concreto, a Comissão não estava de forma alguma vinculada ao prazo de dezoito meses fixado pelo artigo 7.
o
, n.
o
6, do Regulamento n.
o
659/1999.
Face ao conjunto das considerações que precedem, há que julgar o argumento relativo à inobservância dos prazos previstos no Regulamento n.
o
659/1999 improcedente.
Quanto ao fundamento relativo à qualificação errada do auxílio de novo e, por conseguinte, ilegal
—Argumentos das partes
A HGA acusa o Tribunal Geral de ter qualificado, nos n.
os
175 a 180 do acórdão recorrido, o regime controvertido de um auxílio novo e ilegal, em vez de um auxílio existente. Com efeito, dado que a Lei n.
o
9/1998 não obstava à atribuição de um auxílio às empresas que tivessem iniciado os seus trabalhos antes da apresentação do pedido de auxílio, a Deliberação n.
o
33/6 não alterou este auxílio e,
a fortiori
, não de modo substancial.
No entender da Comissão, este fundamento é inadmissível na medida em que a HGA convida o Tribunal de Justiça a proceder a uma nova apreciação do contexto factual, o que não lhe é permitido no quadro de um recurso de um acórdão do Tribunal Geral. No mínimo, o referido fundamento é inoperante, na medida em que o Tribunal Geral expôs, no n.
o
186 do acórdão recorrido, que a disposição que torna o regime controvertido ilegal e incompatível com o mercado comum não figura na Lei n.
o
9/1998. De qualquer modo, este fundamento é improcedente, uma vez que a Deliberação n.
o
33/6 introduziu uma alteração substancial a um regime de auxílios existentes, instituindo assim um novo regime de auxílios ilegal.
—Apreciação do Tribunal de Justiça
Segundo jurisprudência assente, quando o Tribunal Geral apurou ou apreciou os factos, o Tribunal de Justiça tem competência, por força do artigo 256.
o
CE, para fiscalizar a qualificação jurídica desses factos e as consequências jurídicas daí retiradas pelo Tribunal Geral (v. acórdãos de 6 de abril de 2006, General Motors/Comissão,
C-551/03 P, Colet., p. I-3173
, n.
o
51, e de 22 de maio de 2008, Evonik Degussa/Comissão, C-266/06 P, n.
o
72).
A HGA critica, em substância, a qualificação jurídica dada pelo Tribunal Geral ao apreciar o regime controvertido como um auxílio novo e ilegal. Este fundamento é, portanto, admissível.
Nos termos do artigo 1.
o
, alínea c), do Regulamento n.
o
659/1999, constituem novos auxílios «quaisquer auxílios, isto é, regimes de auxílio e auxílios individuais, que não sejam considerados auxílios existentes, incluindo as alterações a um auxílio existente». A este propósito, o artigo 4.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
794/2004 qualifica de alteração de um auxílio existente, para efeitos da alínea c) do artigo 1.
o
do Regulamento n.
o
659/1999, qualquer modificação que não seja de natureza puramente formal ou administrativa destinada a não afetar a apreciação da compatibilidade da medida de auxílio com o mercado comum.
No caso presente, o Tribunal Geral concluiu, nos n.
os
178 e 179 do acórdão recorrido, que a alteração do regime de auxílios introduzida pela Deliberação n.
o
33/6 não era menor ou anódina e que, por conseguinte, o regime controvertido devia ser qualificado de novo auxílio, na aceção do artigo 1.
o
, alínea c), do Regulamento n.
o
659/1999, e não de auxílio existente.
O argumento segundo o qual a Deliberação n.
o
33/6 não introduzia nenhuma alteração no regime instituído pela Lei n.
o
9/1998 ou, de qualquer modo, essa alteração não era substancial e não podia, por conseguinte, bastar para qualificar o auxílio controvertido como novo auxílio, não procede.
Com efeito, em primeiro lugar, a HGA não pode afirmar que a adoção da Deliberação n.
o
33/6, que autoriza a tomada em conta de certos projetos iniciados antes da apresentação do pedido, não alterou o regime instituído pela Lei n.
o
9/1998. Efetivamente, por um lado, esta lei não se pronuncia quanto à relação temporal entre a apresentação do pedido de auxílio e o início dos trabalhos, como expôs o Tribunal Geral no n.
o
186 do acórdão recorrido. Por outro lado, como foi salientado no n.
o
5 do acórdão recorrido, as autoridades italianas informaram a Comissão de que a concessão de auxílios previstos por esta lei só poderia dizer respeito a projetos que devessem ser realizados «posteriormente» e que esta condição seria confirmada nas disposições de aplicação da referida lei.
Em segundo lugar, esta alteração não pode ser qualificada de puramente formal ou administrativa, na aceção do artigo 4.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
794/2004, uma vez que a mesma era suscetível de influir na avaliação da compatibilidade da medida de auxílio com o mercado interno. O Tribunal Geral declarou a este propósito, no n.
o
178 do acórdão recorrido, que a decisão de aprovação mencionou expressamente a condição de o pedido de auxílio preceder obrigatoriamente o início da execução dos projetos de investimento, condição à qual a Comissão subordina regularmente a sua aprovação dos regimes de auxílios com finalidade regional, como resulta do ponto 4.2 das Orientações de 1998.
Por conseguinte, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao qualificar o auxílio controvertido de novo e ilegal. O presente fundamento deve, por conseguinte, ser julgado improcedente.
Quanto ao fundamento relativo a um erro manifesto de apreciação quanto à existência de um efeito de incentivo
—Argumentos das partes
A HGA e a Regione autonoma della Sardegna acusam o Tribunal Geral, em primeiro lugar, de ter cometido um erro de direito ao considerar que o critério relativo à apresentação do pedido de auxílio antes do início dos trabalhos constituía uma presunção inilidível do efeito de incentivo do auxílio. Ora, este critério, que privilegia uma abordagem meramente formalista, decorre de um ato de «soft law», sem efeitos jurídicos vinculativos. O Tribunal Geral negou, assim, no n.
o
226 do acórdão recorrido, o efeito de incentivo do auxílio sem ter em conta outras circunstâncias do caso vertente.
A HGA e a Regione autonoma della Sardegna criticam, em segundo lugar, os n.
os
232 e 233 do acórdão recorrido, segundo os quais apenas um regime de auxílios declarado compatível pela Comissão poderia ter um efeito de incentivo. Segundo estas recorrentes, resulta do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 14 de maio de 2002, Graphischer Maschinenbau/Comissão (
T-126/99, Colet., p. II-2427
) que um regime de auxílios não notificado pode igualmente ter um efeito de incentivo.
Em terceiro lugar, todas as recorrentes entendem que foi erradamente que o Tribunal Geral julgou irrelevante uma série de circunstâncias que demonstram que as recorrentes tinham sido encorajadas a iniciar os trabalhos em questão, a saber:
—
a certeza de obter o auxílio em causa, atendendo ao facto de que preenchiam todos os requisitos previstos na Lei n.
o
9/1998;
—
o facto de a Regione autonoma della Sardegna fazer parte das regiões previstas no artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea a), TFUE;
—
o facto de ter beneficiado de um regime de auxílios anterior, equiparável ao regime controvertido, e
—
o facto de ter renunciado a pedir outros auxílios a fim de poder beneficiar do auxílio em causa.
Em quarto lugar, a Regione autonoma della Sardegna acusa o Tribunal Geral de não se ter pronunciado sobre o argumento segundo o qual teria sido impossível, cronologicamente, atender à exigência de que os trabalhos se iniciassem após a apresentação do pedido, uma vez que esta exigência foi introduzida pela primeira vez nas Orientações de 1998.
Em quinto lugar, a Grand Hotel Abi d’Oru e a Timsas criticam os n.
os
226 a 228 do acórdão recorrido, que consideram não fundamentados ou, no mínimo, estão-no insuficientemente, ou de maneira contraditória. Com efeito, as circunstâncias particulares do caso presente, designadamente o facto de ter beneficiado de um regime de auxílios anterior, equiparável ao regime controvertido, tendem a demonstrar, que o auxílio não teve sobre esses recorrentes um efeito de incentivo, mas que o regime de auxílio na sua totalidade tinha esse efeito.
A Comissão responde que o Tribunal de Justiça confirmou a aplicabilidade das Orientações de 1998 aos regimes de auxílios que não tinham sido notificados, incluindo quando esses regimes foram aplicados antes da adoção destas orientações. Esta instituição alega, além disso, que as Orientações de 1998 foram publicadas no
Jornal Oficial da União Europeia
de 10 de março de 1998, ou seja, um dia antes da adoção da Lei n.
o
9/98 e quase um mês antes da sua entrada em vigor. Estavam, portanto, perfeitamente acessíveis aos beneficiários do regime controvertido.
Além disso, o facto de preencherem os requisitos de concessão do auxílio, especificados na Lei n.
o
9/1998, não confere nenhuma certeza quanto à concessão desse auxílio enquanto a Comissão o não tiver aprovado. Assim, embora a Regione autonoma della Sardegna seja uma entidade que pode, em regra geral, beneficiar de auxílios com finalidade regional, não deixa de ser verdade que qualquer auxílio concedido em benefício desta região não pode ser automaticamente qualificado de compatível com o mercado interno. De qualquer modo, nos n.
os
232 e 233 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral limitou-se a responder a um argumento das recorrentes segundo o qual a simples entrada em vigor da Lei n.
o
9/1998 confere às empresas a certeza de poder beneficiar do auxílio controvertido.
—Apreciação do Tribunal de Justiça
O artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea a), TFUE prevê que os auxílios destinados a favorecer o desenvolvimento económico das regiões nas quais o nível de vida é anormalmente baixo ou que sejam atingidas por subemprego grave podem ser considerados compatíveis com o mercado interno.
Assim, a Comissão pode recusar a concessão de um auxílio quando este não incita as empresas beneficiárias a adotar um comportamento suscetível de contribuir para a realização de um dos objetivos a que se refere o artigo 107.
o
, n.
o
3, TFUE. Tal auxílio deve assim ser necessário para alcançar os objetivos previstos por esta disposição de modo que, sem o mesmo, o jogo das leis do mercado não permitiria, por si só, que as empresas beneficiárias adotassem um comportamento suscetível de contribuir para a realização desses objetivos (v., neste sentido, acórdão de 17 de setembro de 1980, Philip Morris Holland/Comissão,
730/79, Recueil, p. 2671
, n.
os
16 e 17). Com efeito, um auxílio que conduz a uma melhoria da situação financeira da empresa beneficiária mas que não é necessário para alcançar os objetivos previstos no artigo 107.
o
, n.
o
3, TFUE não pode ser considerado compatível com o mercado interno (v. acórdão de 15 de abril de 2008, Nuova Agricast,
C-390/06, Colet., p. I-2577
, n.
o
68).
Decorre dos elementos que precedem que, no contexto do artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea a), TFUE, o auxílio projetado deve, para ser compatível com o mercado interno, ser necessário para o desenvolvimento das regiões desfavorecidas. Para o efeito, deve provar-se que, na falta do auxílio previsto, o investimento destinado a apoiar o desenvolvimento da região em causa não seria realizado. Em contrapartida, se se afigurasse que este investimento se realizaria mesmo na falta do auxílio previsto, haveria que concluir que este último teria por único efeito melhorar a situação financeira das empresas beneficiárias sem, no entanto, preencher o requisito exigido no artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea a), TFUE, ou seja, ser necessário para promover o desenvolvimento de regiões desfavorecidas.
No que se refere aos critérios à luz dos quais importa apreciar o carácter necessário de um auxílio com finalidade regional, o Tribunal Geral concluiu, no n.
o
215 do acórdão recorrido, que a simples anterioridade do pedido de auxílio em relação ao início de execução do projeto de investimento constitui um critério simples, pertinente e adequado que permite à Comissão presumir o caráter necessário do auxílio projetado.
Esta conclusão não é posta em causa no âmbito do presente recurso.
Além disso, no n.
o
226 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou que havia que apreciar se as recorrentes demonstraram a existência de circunstâncias suscetíveis de comprovar o efeito de incentivo do regime controvertido, mesmo na falta de apresentação do pedido antes do início da execução dos projetos em causa.
Decorre daqui que, em primeiro lugar, a acusação segundo a qual o Tribunal Geral elevou o critério da antiguidade do pedido de auxílio a presunção inilidível para efeitos da apreciação do caráter necessário do auxílio resulta de uma leitura manifestamente errada do acórdão recorrido. Com efeito, o Tribunal Geral admitiu expressamente que o referido caráter necessário podia ser demonstrado com base noutros critérios diferentes do critério acima mencionado.
Por essa mesma razão, as críticas relativas ao caráter formalista do referido critério e à ausência de efeitos jurídicos vinculativos de um ato de «soft law», como as orientações, são inoperantes.
Em segundo lugar, no que respeita às circunstâncias mencionadas no n.
o
98 do presente acórdão, as quais, no entender das recorrentes, são suscetíveis de demonstrar que o regime controvertido teve um papel de incentivo para os projetos por elas executados, importa apreciar, em primeiro lugar, o argumento segundo o qual a Regione autonoma della Sardegna faz parte das regiões previstas no artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea a), TFUE.
Embora esta circunstância seja uma condição indispensável para que a disposição revogatória do artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea a), TFUE possa aplicar-se, não é menos certo que a referida circunstância não implica, como alega a Comissão, que qualquer projeto de auxílio suscetível de ser realizado na referida região seja automaticamente considerado necessário para o desenvolvimento desta. Assim, esta circunstância não pode, por si só, qualificar o regime controvertido de necessário para o desenvolvimento desta região.
Em segundo lugar, no que se refere às circunstâncias adiantadas por todas as recorrentes e relativas ao facto de ter beneficiado de um regime de auxílios anterior, equiparável ao regime controvertido, tal como o facto de ter renunciado a pedir outros auxílios a fim de poder beneficiar do auxílio em causa, importa recordar, como fez o Tribunal Geral no n.
o
227 do acórdão recorrido, que a decisão controvertida tinha por objeto um regime de auxílios e não auxílios individuais. O Tribunal Geral concluiu daí que a Comissão não tinha de apreciar as circunstâncias particulares específicas dos beneficiários individuais do regime controvertido. Consequentemente, considerou os argumentos ligados à situação particular ou aos comportamentos dos beneficiários do auxílio irrelevantes.
Ao fazê-lo, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito. Com efeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, no caso de um regime de auxílios, a Comissão se pode limitar a estudar as características do regime em causa para apreciar, nos fundamentos da decisão, se este regime reveste um caráter necessário para a realização de um dos objetivos visados no 107.°, n.
o
3, TFUE. Assim, a Comissão, numa decisão relativa a um programa desta natureza, não está obrigado a efetuar uma análise do auxílio concedido em cada caso individual com base nesse regime. Apenas na fase da recuperação dos auxílios será necessário verificar a situação individual de cada empresa em causa (v. acórdão de 9 de junho de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere»/Comissão,
C-71/09 P, C-73/09 P e C-76/09 P, Colet., p. I-4727
, n.
o
63 e jurisprudência referida).
Ora, as circunstâncias segundo as quais certos beneficiários teriam, por um lado, tirado proveito de um regime de auxílios anterior, equiparável ao regime controvertido e, por outro, renunciado a pedir outros auxílios a fim de poder beneficiar do auxílio em questão, dizem respeito à situação particular de alguns beneficiários e não às características gerais do regime controvertido. O Tribunal Geral não cometeu, portanto, nenhum erro de direito ao considerar estas circunstâncias como não pertinentes para efeitos da apreciação do caráter necessário de um regime de auxílios.
Em terceiro lugar, quanto ao argumento segundo o qual a entrada em vigor da Lei n.
o
9/1998 incitou, por si só, as recorrentes a realizar os investimentos em causa, uma vez que preenchiam todos os requisitos de base previstos nesta lei para efeitos da obtenção do auxílio, basta salientar que o quadro jurídico que cria o regime controvertido não se resume à Lei n.
o
9/1998, mas foi completado, em primeiro lugar, pelo Decreto n.
o
285/1999 e, em seguida, pelas Deliberações n.
o
33/3, n.
o
33/4 e n.
o
33/6, como resulta do exposto pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido.
Ora, estes aditamentos ao quadro jurídico relativo ao regime controvertido revestem uma importância particular no caso vertente. Com efeito, por um lado, resulta do n.
o
169 do acórdão recorrido que a Regione autonoma della Sardegna nunca negou, na sua correspondência com a Comissão nem perante o Tribunal Geral, ter assumido o compromisso de conceder o auxílio unicamente a projetos iniciados após a apresentação do pedido de auxílio. Além disso, as autoridades italianas garantiram à Comissão, tal como exposto no n.
o
5 do acórdão recorrido, que o regime controvertido apenas dizia respeito a projetos que deviam ser realizados «posteriormente» e que esta condição seria confirmada na disposição de aplicação da Lei n.
o
9/1998.
Por outro lado, como foi declarado pelo Tribunal Geral no n.
o
235 do acórdão recorrido, a admissibilidade dos projetos de investimento em causa não decorre de modo algum do regime previsto pela referida lei.
Assim, foi corretamente que o Tribunal Geral rejeitou, no n.
o
236 do acórdão recorrido, o argumento relativo à entrada em vigor da Lei n.
o
9/1998.
Relativamente, em quarto lugar, ao argumento segundo o qual o Tribunal Geral não examinou a alegada impossibilidade, para as autoridades italianas e para os beneficiários do auxílio, de ter em conta as Orientações de 1998, basta remeter para o n.
o
186 do acórdão recorrido, onde o Tribunal Geral declarou que a disposição que leva a que o regime controvertido seja ilegal e incompatível com o mercado interno não figura na Lei n.
o
9/1998, mas sim na Deliberação n.
o
33/6, uma vez que a adoção desta é claramente posterior à data da plena aplicação das Orientações de 1998.
No que se refere, em quinto lugar, às acusações formuladas pela Grand Hotel Abi d’Oru e pela Timsas e retomadas no n.
o
100 do presente acórdão, importa salientar que a resposta do Tribunal Geral, exposta nos n.
os
226 a 228 do acórdão recorrido e tal como resulta das considerações constantes dos n.
os
113 a 115 do presente acórdão, não padecem de falta de fundamentação nem de fundamentação insuficiente ou contraditória.
Por fim, as alegações da HGA e da Regione autonoma dela Sardegna, segundo as quais os n.
os
232 e 233 do acórdão recorrido padecem de um erro de direito, são inoperantes, uma vez que não podem conduzir à anulação do acórdão recorrido, dado que este se baseou em fundamentos suficientes, retomados nos n.
os
111 a 121 do presente acórdão.
Por conseguinte, há que julgar o presente fundamento parcialmente improcedente e parcialmente inoperante, uma vez que, de qualquer modo, a decisão de aprovação se opunha a que seja concedido um auxílio quando o pedido de auxílio é posterior ao início dos trabalhos.
Quanto ao fundamento relativo à violação dos princípios da imparcialidade e da proteção da concorrência
—Argumentos das partes
A HGA acusa o Tribunal Geral de ter ignorado os princípios da imparcialidade e da proteção da concorrência, ao considerar que as recorrentes deveriam beneficiar do mesmo tratamento que as dez empresas que tinham apresentado os pedidos antes do início dos trabalhos, mas também antes da adoção das Deliberações n.
o
33/4 e n.
o
33/6.
A Comissão opõe a este fundamento uma exceção de inadmissibilidade.
—Apreciação do Tribunal de Justiça
Resulta do artigo 256.
o
TFUE, do artigo 58.
o
, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça e do artigo 168.
o
, n.
o
1, alínea d), do Regulamento de Processo deste, que um recurso deve indicar de modo preciso os elementos criticados do acórdão cuja anulação é pedida e os argumentos jurídicos que sustentam de modo específico este pedido (acórdão de 9 de junho de 2011, Diputación Foral de Vizcaya e o./Comissão, já referido, n.
o
78).
Ora, no caso em apreço, a HGA limita-se a reproduzir os argumentos que tinha apresentado em primeira instância sem identificar de modo preciso os elementos criticados do acórdão recorrido e as razões pelas quais o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao rejeitar os referidos argumentos.
Assim, este fundamento deve ser julgado inadmissível.
Quanto ao fundamento relativo à violação do princípio da proteção da confiança legítima
—Argumentos das partes
A HGA acusa o Tribunal Geral de ter considerado, nos n.
os
274, 275 e 281 do acórdão recorrido, que a confiança legítima dos beneficiários estava excluída pelo facto de a decisão de aprovação exigir expressamente que o pedido de auxílio seja apresentado antes do início dos trabalhos. Ora, a maioria das recorrentes apenas teve conhecimento de que a Lei n.
o
9/1998 tinha sido notificada à Comissão e que esta a tinha aprovado. Com efeito, a Regione autonoma della Sardegna não as informou do requisito de apresentação prévia do pedido de auxílio e forneceu-lhes uma cópia da decisão de aprovação na qual este requisito não figurava. Alem disso, a publicação desta decisão no
Jornal Oficial da União Europeia
não menciona o referido requisito. Nestas circunstâncias, as garantias recebidas por parte das autoridades nacionais foram de molde a fundamentar a confiança legítima das recorrentes.
A Regione autonoma della Sardegna acrescenta que os beneficiários podiam manter uma confiança legítima quanto à compatibilidade da medida com o mercado interno, uma vez que apenas iniciaram os trabalhos após a notificação do auxílio em causa à Comissão. Ora, a sua confiança legítima só estaria excluída na hipótese de esse auxílio não ter sido notificado, o que não é o caso.
A Comissão entende que este fundamento resulta de uma leitura parcial e errada do acórdão recorrido, uma vez que o regime resultante da Lei n.
o
9/1998, conforme alterado pela Deliberação n.
o
33/6, nunca foi notificado. Alem disso, esta instituição não deu a menor garantia quanto à compatibilidade do referido regime com o mercado interno.
—Apreciação do Tribunal de Justiça
O Tribunal Geral salientou acertadamente, no n.
o
273 do acórdão recorrido, que o direito de invocar o princípio da proteção da confiança legítima pressupõe que tenham sido fornecidas ao interessado garantias precisas, incondicionais e concordantes, provenientes de fontes autorizadas e fiáveis, pelas autoridades competentes da União. Com efeito, resulta da jurisprudência assente do Tribunal de Justiça que este direito pertence a qualquer sujeito de direito no qual uma instituição, um órgão, um organismo da União, ao fornecer-lhe garantias precisas, criou esperanças fundadas. Tais garantias constituem, independentemente da forma em que são comunicadas, informações precisas, incondicionais e concordantes (v., designadamente, acórdão de 16 de dezembro de 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Comissão,
C-537/08 P, Colet., p. I-12917
, n.
o
63 e jurisprudência referida).
Ora, no caso em apreço, resulta dos documentos apresentados ao Tribunal Geral que não pôde ser demonstrada nenhuma garantia precisa, incondicional e concordante, que emane de uma instituição, órgão ou organismo da União quanto à compatibilidade do regime controvertido.
Importa realçar também que, como o Tribunal Geral salientou corretamente nos n.
os
274 e 275 do acórdão recorrido, uma confiança legítima na regularidade de um auxílio estatal só pode, em princípio e salvo circunstâncias excecionais, ser invocada se esse auxílio tiver sido concedido com observância do procedimento previsto no artigo 108.
o
TFUE. No caso em apreço, a decisão de aprovação indicava que a aprovação da Comissão dizia apenas respeito a auxílios para projetos iniciados após a apresentação do pedido de auxílio e os auxílios controvertidos, que não respeitavam esse requisito, não tinham sido acordados com observância do procedimento previsto no artigo 108.
o
TFUE. Os beneficiários dos auxílios controvertidos não podem portanto, invocar uma confiança legítima na regularidade dos referidos auxílios.
Em seguida, a circunstância segundo a qual, por um lado, as autoridades nacionais supostamente não comunicaram aos beneficiários do auxílio controvertido uma cópia integral da decisão de aprovação, e, por outro lado, a publicação desta decisão no
Jornal Oficial da União Europeia
não mencionava a existência do requisito relativo à anterioridade do auxílio, não tem pertinência para efeitos da apreciação do presente fundamento. Com efeito, nos termos do artigo 20.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
659/1999, a parte interessada pode obter, a seu pedido, uma cópia de qualquer decisão tomada pela Comissão no âmbito dos artigos 4.°, 7.°, 10.°, n.
o
3, e 11.° deste regulamento.
Por fim, o argumento suscitado pela Regione autonoma della Sardegna, segundo o qual o facto de ter iniciado os trabalhos após a notificação do auxílio bastar para fundar a confiança legítima dos beneficiários quanto à compatibilidade da medida, é, de qualquer modo, inoperante, uma vez que, no caso em apreço, o regime controvertido não foi notificado à Comissão, como salientou o Tribunal Geral no n.
o
188 do acórdão recorrido.
Assim, o fundamento relativo à violação do princípio da proteção da confiança legítima deve ser julgado improcedente.
Face ao conjunto das considerações que precedem, é negado provimento ao recurso na sua totalidade.
Quanto às despesas
Por força do artigo 184.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo, se o recurso for julgado improcedente, o Tribunal de Justiça decidirá sobre as despesas. Por força do disposto no artigo 138.
o
, n.
o
1, desse regulamento, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.
o
, n.
o
1, do mesmo regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão concluído pela condenação das recorrentes e tendo estas sido vencidas, há que condená-las nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:

1)
É negado provimento aos recursos.

2)
As recorrentes são condenadas solidariamente nas despesas.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: italiano.