CELEX: 62013CJ0206
Ennakkoratkaisupyyntö
Euroopan unionin perusoikeuskirja
Unionin oikeuden yleiset periaatteet
Unionin oikeuden soveltaminen
Unionin oikeuden soveltamisala
Riittävää liittymää ei ole
Unionin tuomioistuimen toimivallan puuttuminen

Ennakkoratkaisupyyntö koskee Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 17 artiklan ja suhteellisuusperiaatteen tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty riita-asiassa, jossa kantajana on Cruciano Siragusa ja vastaajana Regione Sicilia – Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo (Sisilian alue – Palermon kulttuurisesta ja ympäristöllisestä omaisuudesta vastaava viranomainen) ja joka koskee Siragusalle annettua määräystä rakennuspaikan alkuperäiseen kuntoon palauttamisesta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin esittää, että henkilö, joka omistaa maata alueella, johon sovelletaan maisemansuojelusta johtuvia rajoituksia, ei voi toteuttaa maallaan mitään toimenpiteitä ilman toimivaltaisen viranomaisen lupaa.
22.1.2004 annetun asetuksen (decreto legislativo) N:o 42 (kulttuuriomaisuus- ja maisemakoodeksi, Codice dei beni culturali e del paesaggio, jäljempänä asetus N:o 42/04), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa, 146 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään, että lailla suojellun kiinteistön omistaja ei voi tuhota kiinteistöä eikä tehdä siihen muutoksia, jotka vaarantavat suojelun kohteena olevat maisemalliset arvot. Omistajan on haettava lupaa ennen muutosten tekemistä. Jos omistaja tekee muutoksia hakematta lupaa, viranomaiset voivat hyväksyä nämä muutokset jälkikäteen tämän asetuksen 167 §:n 4 ja 5 momentin mukaisesti, jos toteutettu työ on sopusoinnussa suojelun kohteena olevien arvojen kanssa.
Asetuksen N:o 42/04 167 §:ssä säädetään tässä asetuksessa asetettujen velvoitteiden noudattamatta jättämisen seurauksista. Sen 167 §:n 4 momentissa säädetään, että toimivaltainen hallintoviranomainen varmistaa kyseisten töiden maisemansuojelullisen yhteensopivuuden, kun kyse on
”a)
töistä, jotka on toteutettu ilman maisemansuojelun kannalta tarvittavaa lupaa tai siitä poiketen ja joilla ei ole luotu hyödynnettävää pinta-alaa tai tilavuutta tai laajennettu niitä lain mukaisesti toteutetun pinta-alan tai tilavuuden lisäksi”.
Kun ei ole kyse töistä, joilla on luotu hyödynnettävää pinta-alaa tai tilavuutta tai laajennettu niitä lain mukaisesti toteutetun pinta-alan tai tilavuuden lisäksi, ja jos maisemansuojelullinen yhteensopivuus vahvistetaan, lain rikkojalle voidaan määrätä rahamääräinen seuraamus.
Pääasian tosiseikat ja ennakkoratkaisukysymys
Kantaja omistaa kiinteistön alueella, johon sovelletaan maisemansuojelusta johtuvia rajoituksia. Hän on ilman ennakkoon haettua lupaa tehnyt tällä kiinteistöllä muutostöitä, joille hän on hakenut rakennuslupaa jälkikäteen Comune di Trabialta, kunhan Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo antaa niille ensin hyväksyntänsä.
Viimeksi mainittu antoi 4.4.2011 kieltomääräyksen, jolla kantaja velvoitettiin palauttamaan rakennuspaikka alkuperäiseen kuntoon purkamalla kaikki luvattomasti tehdyt rakennelmat 120 päivän kuluessa tämän määräyksen vastaanottamisesta. Määräystä perusteltiin sillä, ettei kyseisiä rakennelmia voida asetuksen N:o 42/04 167 ja 181 §:n perusteella tutkia siltä kannalta, ovatko ne maisemansuojelullisesti hyväksyttäviä, koska niillä on lisätty tilavuutta.
Pääasian kantaja nosti ennakkoratkaisua pyytävässä tuomioistuimessa kanteen kyseisestä kieltomääräyksestä.
Ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen mukaan unionin oikeudessa maisemansuojelu ei ole ympäristön suojeluun nähden itsenäinen ja käsitteellisesti erillinen alue, vaan osa sitä. Se viittaa tältä osin seuraaviin sääntöihin:
—
tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan yleissopimuksen, joka on hyväksytty Euroopan yhteisön puolesta 17.2.2005 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2005/370/EY (
EUVL L 124, s. 1
; jäljempänä Århusin yleissopimus), 2 artiklan 3 kohdan a alakohta
—
tiedon saatavuutta, yleisön osallistumista päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin 6.9.2006 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1367/2006 (
EUVL L 264, s. 13
)
—
ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta ja neuvoston direktiivin 90/313/ETY kumoamisesta 28.1.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/4/EY (
EUVL L 41, s. 26
) 2 artiklan 1 kohdan a alakohta ja
—
tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/92/EU (
EUVL 2012, L 26, s. 1
) 1 ja 3 artikla.
Ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin muistuttaa lisäksi, että ympäristönsuojelu kuuluu Euroopan unionin toimivaltaan SEU 3 artiklan 3 kohdan ja SEU 21 artiklan 2 kohdan f alakohdan nojalla sekä SEUT 4 artiklan 2 kohdan e alakohdan, SEUT 11 artiklan, SEUT 114 artiklan ja SEUT 191 artiklan nojalla.
Ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen mukaan maisemansuojelun järjestelmässä yksityisten toimille asetetut rajoitukset eivät ole välttämättä kaiken rakentamisen ehdottomasti kieltäviä rajoituksia. Tästä seuraa, että kaikki rakennustoiminta, vaikka se tarkoittaisi jopa tilavuuden lisäystä, ei ole välttämättä aina kyseisessä lainsäädännössä suojeltujen arvojen vastaista.
Yhteensopivuuden selvittäminen ja siitä seuraava mahdollinen hyväksyntä rahamääräisen seuraamuksen maksamista vastaan voitaisiin toteuttaa käytännössä, jos asetuksessa N:o 42/04 ei säädettäisi jäykästä, abstraktista ja olettamana olevasta sellaisten töiden poissulkemisesta, joilla on ”luotu hyödynnettävää pinta-alaa tai tilavuutta tai laajennettu niitä lain mukaisesti toteutetun pinta-alan tai tilavuuden lisäksi”. Myös tässä tapauksessa maisemansuojelu voi nimittäin konkreettisesti arvioituna sallia rakennustöiden säilyttämisen.
Ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin kysyy näin ollen, voiko asetuksen N:o 42/04 167 §, sikäli kuin siinä suljetaan olettamana yksi toimenpideluokka maisemansuojelullisen yhteensoveltuvuuden selvittämisen ulkopuolelle ja määrätään purkamisesta, loukata perusteettomasti ja suhteettomasti Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artiklassa vahvistettua omaisuudensuojaa, jos tätä sääntöä tulkitaan siten, että omaisuudensuoja voidaan sivuuttaa vain, jos on selvitetty, että on olemassa tosiasiallisesti – eikä pelkästään abstraktilla tasolla – vastakkainen intressi. Se viittaa myös suhteellisuusperiaatteeseen unionin oikeuden yleisenä periaatteena.
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia on näin ollen päättänyt lykätä asian ratkaisua ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Ovatko perusoikeuskirjan 17 artikla ja suhteellisuusperiaate unionin oikeuden yleisenä periaatteena esteenä sellaisen kansallisen lainsäädännön soveltamiselle, jolla asetuksen N:o 42/04 167 §:n 4 momentin a kohdan tavoin suljetaan pois mahdollisuus myöntää maisemansuojelun kannalta tarvittava lupa jälkikäteen kaikkien sellaisten ihmisten suorittamien töiden osalta, joilla on lisätty pinta-alaa tai tilavuutta, ilman, että olisi käytännössä selvitettävä, ovatko tällaiset toimenpiteet yhteensopivia kyseisen paikan maisemansuojelullisten arvojen kanssa?”
Unionin tuomioistuimen toimivalta
Ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin tiedustelee, onko perusoikeuskirjan 17 artiklaa ja suhteellisuusperiaatetta tulkittava siten, että ne ovat esteenä asetuksen N:o 42/04 167 §:n 4 momentin a kohdan kaltaiselle kansalliselle säännökselle.
Kaikki huomautuksia esittäneet osapuolet katsovat, ettei unionin tuomioistuin ole toimivaltainen vastaamaan ennakkoratkaisukysymykseen, koska riittävä liittymä unionin oikeuteen puuttuu. Ne muistuttavat lisäksi, että ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen on esitettävä, mikä on niiden unionin oikeuden säännösten, joiden tulkintaa on pyydetty, ja asetuksen N:o 42/04 167 §:n 4 momentin a kohdan välinen yhteys.
Euroopan komissio kuitenkin tarkastelee ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen nimeämiä eri asiakirjoja ja väittää kunkin osalta seuraavaa:
—
päätöksessä 2005/370 rajoitutaan saattamaan Århusin sopimus osaksi unionin oikeusjärjestystä ja se on unionin toimenpide, joka ei edellytä jäsenvaltioiden täytäntöönpanotoimia
—
asetusta N:o 1367/2006 ei ole osoitettu jäsenvaltioille vaan unionin toimielimille, eikä sillä ole mitään yhteyttä pääasian tosiseikkoihin eikä sitä suuremmalla syyllä asetukseen N:o 42/04
—
sama koskee ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta annettua direktiiviä 2003/4
—
asiakirjoista ei ilmene, että direktiivi 2011/92 olisi merkityksellinen pääasiassa, koska Siragusan tekemät rakennelmat eivät ilmeisesti aiheuta kysymystä tämän direktiivin noudattamisesta rakennelmien ympäristövaikutusten arvioinnin puuttumisen vuoksi
—
SEU 3 artiklan 3 kohta ja SEU 21 artiklan 2 kohdan f alakohta on osoitettu unionille eikä jäsenvaltioille
—
SEUT 4 artiklan 2 kohdan e alakohta koskee jäsenvaltioiden ja unionin välistä toimivallan jakoa ja se sisältyy periaatteille varattuun osaan
—
myös SEUT 11 artikla on osoitettu unionille
—
SEUT 114 artikla on osoitettu unionin toimielimille eikä jäsenvaltioille, ja
—
vaikka oletetaan, että pääasiassa kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan SEUT 191 artiklassa tehdyn viittauksen nojalla, unionin tuomioistuimella on jo ollut tilaisuus tarkentaa, että koska SEUT 191 artikla kohdistuu unionin toimiin, yksityiset eivät voi vedota tähän määräykseen sellaisenaan estääkseen kansallisen lainsäädännön soveltamisen ympäristöpolitiikkaan kuuluvalla alalla silloin, kun kyseessä olevassa tilanteessa ei voida soveltaa mitään SEUT 192 artiklan nojalla annettua unionin lainsäädäntöä (asia
C-378/08, ERG ym., tuomio 9.3.2010, Kok., s. I-1919
, 46 kohta).
Tältä osin on muistettava, että unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklan c alakohdan mukaan ennakkoratkaisupyyntöön on sisällytettävä selostus niistä syistä, joiden vuoksi ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin on ryhtynyt tarkastelemaan kysymystä unionin oikeuden tiettyjen säännösten tulkinnasta tai pätevyydestä, sekä ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen toteama yhteys kyseisten säännösten ja pääasian oikeudenkäynnissä sovellettavien kansallisen oikeuden säännösten välillä. Unionin tuomioistuimen on tämän selostuksen samoin kuin mainitun työjärjestyksen 94 artiklan a alakohdassa edellytetyn asiaa koskevien tosiseikkojen yhteenvedon perusteella voitava tarkastaa paitsi ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen myös toimivaltansa vastata esitettyyn kysymykseen.
Perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaan sen määräykset koskevat jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun ne soveltavat unionin lainsäädäntöä. SEU 6 artiklan 1 kohdassa samoin kuin perusoikeuskirjan 51 artiklan 2 kohdassa täsmennetään, etteivät tämän perusoikeuskirjan määräykset laajenna millään tavoin perussopimuksissa määriteltyä unionin toimivaltaa. Unionin tuomioistuimen on siten tulkittava perusoikeuskirjan valossa unionin oikeutta unionille annetun toimivallan rajoissa (asia
C-256/11, Dereci ym., tuomio 15.11.2011, Kok., s. I-11315
, 71 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuin on jo muistuttanut, ettei se voi arvioida perusoikeuskirjan kannalta sellaista kansallista lainsäädäntöä, joka ei kuulu unionin oikeuden soveltamisalaan. Sen sijaan silloin, kun tällainen lainsäädäntö kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan, unionin tuomioistuimen, jolle on esitetty ennakkoratkaisupyyntö, on esitettävä kansalliselle tuomioistuimelle kaikki sellaiset tulkintaan liittyvät seikat, jotka ovat tarpeen, jotta kansallinen tuomioistuin voisi arvioida, onko kansallinen lainsäädäntö yhteensopiva niiden perusoikeuksien kanssa, joiden noudattamista unionin tuomioistuin valvoo (ks. asia C-617/10, Åkerberg Fransson, tuomio 26.2.2013, 19 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Perusoikeuskirjan 51 artiklan selitykset, jotka on SEU 6 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan ja perusoikeuskirjan 52 artiklan 7 kohdan mukaan otettava huomioon perusoikeuskirjan tulkinnassa, tukevat tätä määritelmää unionin perusoikeuksien soveltamisalasta (ks. vastaavasti asia
C-279/09, DEB, tuomio 22.12.2010, Kok., s. I-13849
, 32 kohta). Kyseisten selitysten mukaan velvollisuus noudattaa unionin puitteissa määriteltyjä perusoikeuksia koskee jäsenvaltioita vain silloin, kun ne toimivat unionin oikeuden alalla.
Ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen kuvauksen mukaan pääasian menettely koskee kieltomääräystä, jolla määrätään Siragusa purkamaan kulttuuriomaisuus- ja maisemalakia rikkoen toteutetut työt. Sen mukaan tällaisella menettelyllä on yhteys unionin ympäristöoikeuteen, koska kyseisessä kansallisessa laissa tarkoitettu maisemansuojelu on osa ympäristönsuojelua. Ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin mainitsee tältä osin useita unionin ympäristöoikeuden säännöksiä.
On kuitenkin muistettava, että perusoikeuskirjan 51 artiklassa tarkoitettu käsite ”unionin oikeuden soveltaminen” edellyttää tietynasteisen sellaisen yhteyden olemassaoloa, joka ylittää kyseisten alojen läheisyyden tai niiden väliset epäsuorat vaikutukset (ks. vastaavasti asia
C-299/95, Kremzow, tuomio 29.5.1997, Kok., s. I-2629
, 16 kohta).
Sen määrittämiseksi, onko kansallinen säännöstö perusoikeuskirjan 51 artiklassa tarkoitettua unionin oikeuden soveltamista, on muiden seikkojen ohessa tarkastettava se, onko sen tavoitteena unionin oikeuden säännöksen täytäntöönpano, tämän säännöstön luonne sekä se, tavoitellaanko sillä eri päämääriä kuin niitä, joita unionin oikeus koskee, vaikka se voikin vaikuttaa välillisesti viimeksi mainittuun, sekä se, onko olemassa erityinen alaa koskeva tai siihen mahdollisesti vaikuttava unionin oikeuden säännöstö (ks. asia
C-309/96, Annibaldi, tuomio 18.12.1997, Kok., s. I-7493, 21
–23 kohta; asia C-40/11, Iida, tuomio 8.11.2012, 79 kohta ja asia C-87/12, Ymeraga ym., tuomio 8.5.2013, 41 kohta).
Unionin tuomioistuin on erityisesti todennut, että unionin perusoikeuksia ei sovelleta kansalliseen lainsäädäntöön sen vuoksi, että kyseisen alan unionin säännöksissä ei asetettu jäsenvaltioille minkäänlaista velvoitetta pääasiassa kyseessä olleen tilanteen osalta (ks. asia
C-144/95, Maurin, tuomio 13.6.1996, Kok., s. I-2909, 11
ja 12 kohta).
Kuten huomautuksia esittäneet osapuolet ovat esittäneet, EU- ja EUT-sopimusten määräyksissä, joihin ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin viittaa, Århusin sopimukseen liittyvässä säännöstössä tai direktiiveissä 2003/4 ja 2011/92 ei aseteta jäsenvaltioille sellaisia erityisiä maisemansuojeluvelvoitteita kuin Italian lainsäädännössä.
Näiden säännöstöjen ja asetuksen N:o 42/04 tavoitteet eivät ole samat, vaikka maisema on yksi hankkeen ympäristövaikutusten arvioinnissa direktiivin 2011/92 mukaisesti huomioitava seikka sekä yksi niistä seikoista, jotka otetaan huomioon Århusin sopimuksessa, asetuksessa N:o 1367/2006 ja direktiivissä 2003/4 tarkoitetuissa ympäristötiedoissa.
Unionin tuomioistuin katsoi edellä mainitussa asiassa Annibaldi antamassaan tuomiossa, johon perusoikeuskirjan 51 artiklan selitykset liittyvät, että ainoastaan se seikka, että kansallinen laki saattaa vaikuttaa välillisesti maatalouden yhteisen markkinajärjestelyn toimintaan, ei voi olla riittävä liittymä (em. asia Annibaldi, tuomion 22 kohta; ks. myös em. asiassa Kremzow annetun tuomion 16 kohta).
Tältä osin ei voida millään perusteella katsoa, että pääasiassa merkitykselliset asetuksen N:o 42/04 säännökset kuuluvat unionin oikeuden soveltamisalaan. Näissä säännöksissä ei nimittäin sovelleta unionin oikeuden säännöksiä, mikä erottaa käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä kyseessä olevan pääasian asiasta C-416/10, Križan ym., jossa annettiin tuomio 15.1.2013 ja johon ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin viittaa.
Lisäksi on otettava huomioon unionin oikeuden mukainen perusoikeuksien suojan tavoite, joka on sen valvominen, ettei näitä oikeuksia loukata unionin toiminnan aloilla tai kun jäsenvaltiot soveltavat unionin oikeutta.
Tätä päämäärää tavoitellaan sen välttämiseksi, että kansallisten lakien mukaan mahdollisesti vaihteleva perusoikeuksien suoja loukkaisi unionin oikeuden yhtenäisyyttä, ensisijaisuutta ja tehokkuutta (ks. vastaavasti asia
11/70, Internationale Handelsgesellschaft, tuomio 17.12.1970, Kok., s. 1125
, Kok. Ep. I, s. 501, 3 kohta ja asia C-399/11, Melloni, tuomio 26.2.2013, 60 kohta). Ennakkoratkaisupyynnöstä ei kuitenkaan ilmene, että pääasiassa olisi kyse tällaisesta vaarasta.
Edellä esitetystä ilmenee, että unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa tulkita perusoikeuskirjan 17 artiklaa (ks. vastaavasti asia
C-245/09, Omalet, tuomio 22.12.2010, Kok., s. I-13771
, 18 kohta; asia
C-457/09, Chartry, tuomio 1.3.2011, Kok., s. I-819, 25
ja 26 kohta; asia C-134/12, Corpul Naţional al Poliţiştilor, tuomio 10.5.2012, 15 kohta; asia C-498/12, Pedone, tuomio 7.2.2013, 15 kohta ja asia C-371/13, SC Schuster & Co Ecologic, tuomio 7.11.2013, 18 kohta).
Suhteellisuusperiaate on unionin oikeuden yleinen periaate, jota on noudatettava kansallisessa lainsäädännössä, joka kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan tai jolla unionin oikeutta pannaan täytäntöön (ks. vastaavasti asia
77/81, Zuckerfabrik Franken, tuomio 18.2.1982, Kok., s. 681
, 22 kohta; asia
382/87, Buet ja EBS, tuomio 16.5.1989, Kok., s. 1235
, 11 kohta; asia
C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, tuomio 2.6.1994, Kok., s. I-2283
, 20 kohta sekä yhdistetyt asiat
C-422/09, C-425/09 ja C-426/09, Vandorou ym., tuomio 2.12.2010, Kok., s. I-12411
, 65 kohta).
Koska ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin ei ole osoittanut riittävän yhteyden avulla, että asetuksen N:o 42/04 167 §:n 4 momentin a kohta kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan tai että sillä pannaan täytäntöön unionin oikeutta, myöskään unionin tuomioistuimen toimivaltaa tulkita suhteellisuusperiaatetta käsiteltävässä asiassa ei ole osoitettu.
Näin ollen on todettava, että unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa vastata Tribunale amministrativo regionale per la Sicilian esittämään kysymykseen.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kymmenes jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa vastata Tribunale amministrativo regionale per la Sicilian (Italia) esittämään kysymykseen.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: italia.