CELEX: 62008TJ0265
EFRR
Snížení finanční podpory
Operační program cíle 1 (1994
1999) týkající se spolkové země Durynsko (Německo)

Skutečnosti předcházející sporu
Dne 3. září 1993 předložila německá vláda Komisi Evropských společenství žádost o příspěvek Společenství na financování operačního programu v regionu spolkové země Durynsko (Německo) spadající pod cíl 1 (1994–1999), jímž jsou podporovány produktivní investice malých a středních podniků (MSP).
Dne 29. července 1994 přijala Komise rozhodnutí 94/628/ES o zavedení rámce podpory Společenství pro strukturální pomoc německým regionům spadajícím pod cíl 1, jimiž jsou Meklenbursko – Přední Pomořansko, Brandenbursko, Sasko-Anhaltsko, Sasko, Durynsko a východní část Berlína (
Úř. věst. L 250, s. 18
). Toto rozhodnutí umožnilo zavedení operačního programu v nových spolkových zemích.
Rozhodnutím C(94) 1939/5 ze dne 5. srpna 1994 schválila Komise operační program pro spolkovou zemi Durynsko spadající pod cíl č. 1 v Německu (Arinco č. 94.DE.16.005) (dále jen „předmětná pomoc“) upravující příspěvek strukturálních fondů ve výši 1021771000 ECU, který v návaznosti na rozhodnutí C(99) 5087 ze dne 29. prosince 1999 činil 1086827000 eur a byl spolufinancován Evropským fondem pro regionální rozvoj (EFRR) v maximální výši 1020719000 eur. Za řídicí orgán bylo označeno Ministerstvo hospodářství a dopravy spolkové země Durynsko.
Pro opatření 2.1 týkající se podpory výrobních činností MSP stanovilo rozhodnutí C(99) 5087 celkovou částku výdajů na 674104000 eur a příspěvek z EFRR na 337052000 eur.
V průběhu roku 2001 prováděla Komise systematické kontroly řídicích a kontrolních systémů ve spolkové zemi Durynsko na základě čl. 23 odst. 2 nařízení Rady (EHS) č. 4253/88 ze dne 19. prosince 1988, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (EHS) č. 2052/88, pokud jde o koordinaci mezi činnostmi jednotlivých strukturálních fondů navzájem a mezi těmito činnostmi a operacemi Evropské investiční banky a jinými dostupnými finančními nástroji (
Úř. věst. L 374, s. 1
), ve znění nařízení Rady (EHS) č. 2082/93 ze dne 20. července 1993 (
Úř. věst. L 193, s. 20
), a článku 14 nařízení Komise (ES) č. 2064/97 ze dne 15. října 1997, kterým se stanoví podrobný mechanismus provádění nařízení Rady č. 4253/88, pokud jde o finanční kontrolu operací spolufinancovaných ze strukturálních fondů prováděnou členskými státy (
Úř. věst. L 290, s. 1
).
Dne 30. ledna 2002 předložila Komise konečnou zprávu k operačním programům spolkových zemí Durynsko a Sasko-Anhaltsko, která obsahovala určitá doporučení.
Dne 24. června 2002 vypracovala auditorská společnost prohlášení v souladu s článkem 8 nařízení č. 2064/97, které bylo předáno Komisi.
Dopisem ze dne 18. července 2002 podaly německé orgány žádost o konečnou platbu předmětné pomoci. Dne 27. června 2003 Komise uzavřela předmětnou pomoc a vyplatila požadovanou výši konečné platby.
Po uzavření pomoci, především od 27. do 31. října, od 10. do 21. listopadu a od 1. do 5. prosince a 11. prosince 2003 provedl Účetní dvůr Evropských společenství několik kontrolních návštěv. V průběhu roku 2004 vypracoval analýzu nedostatků předmětné pomoci v rámci zkoumání prohlášení o věrohodnosti za rok 2003. V rámci opatření 2.1 bylo zkoumáno 28 projektů.
Dne 22. června 2004 předal Účetní dvůr německým orgánům předběžnou zprávu o kontrole. Dopisy ze dne 31. srpna a 13. října 2004 předaly německé orgány Účetnímu dvoru doplňující informace.
Dopisem ze dne 17. ledna 2005 předal Účetní dvůr vnitrostátním orgánům zprávu o kontrole (dále jen „zpráva o kontrole ze dne 17. ledna 2005“). Tato zpráva odhalila jednotlivé a systémové nesrovnalosti u konkrétních operací, jako například financování podniků, které neodpovídají definici MSP, vykázání nezpůsobilých výdajů (budoucí nájmy, DPH, slevy), chyby při výpočtu maximální částky příspěvku a nepředložení dokladů u některých druhů výdajů, jako jsou obecné náklady nebo vlastní kapitál. Zpráva dospěla k závěru, že řídicí a kontrolní systémy předmětné pomoci trpí nedostatky. Míra pochybení u 28 projektů v rámci opatření 2.1 činila 31,36 %.
Dopisem ze dne 19. října 2006 zaslala Komise německým orgánům první výsledky svého zkoumání zprávy o kontrole ze dne 17. ledna 2005 a požádala uvedené orgány o připomínky.
Na základě analýzy nedostatků vypracované Účetním dvorem oznámila Komise spolkové zemi Durynsko provedení finančních oprav ve výši 135 milionů eur. Po dvoustranných jednáních se spolkovou zemí Durynsko však byly některé výtky staženy.
Dopisem ze dne 5. ledna 2007 odpověděly německé orgány na dopis Komise ze dne 19. října 2006, v němž uvedly námitky proti použití extrapolovaných finančních oprav a poskytly dodatečné doklady prokazující způsobilost k proplacení některých výdajů.
Rozhodnutím C(2008) 1690 final ze dne 30. dubna 2008 (dále jen „napadené rozhodnutí“) Komise snížila podle článku 24 nařízení č. 4253/88 finanční příspěvek EFRR pro předmětnou pomoc o 81 425 825,67 eura, a to z důvodu individuálních a systémových nesrovnalostí, které byly zjištěny v rámci opatření 2.1. Komise provedla extrapolaci míry pochybení na celé opatření 2.1, přičemž za základ vzala míru pochybení ve výši 23,88 %. U individuálních nesrovnalostí vypočítala částku 1232012,70 eura a u systémových nesrovnalostí dospěla k částce 80193812,97 eura.
Podle napadeného rozhodnutí byly zjištěny následující systémové chyby:
—
finanční podpora podniku, který není MSP (projekty Maxit Baustoffwerke GmbH, arcon II Flachglasveredelung, Gothaer Fahrzeugwerk a CeWe Color AG);
—
konečný příjemce, který nesplnil vnitrostátní kritéria použitelná na MSP pro dodatečné financování ve výši 15 % (projekt Tralag Landmaschinen GmbH);
—
nepřípustné vykázané výdaje související s nájemními smlouvami (projekty TelePassport Service GmbH a Schuster Kunstofftechnik GmbH).
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
Spolková republika Německo podala tuto žalobu návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 4. července 2008.
Spolková republika Německo navrhuje, aby Tribunál:
—
zrušil napadené rozhodnutí;
—
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Na podporu návrhových žádání Spolkové republiky Německo bylo v tomto řízení povoleno vedlejší účastenství Francouzské republiky, Nizozemského království a Španělského království, jimž bylo umožněno se v souladu s čl. 116 odst. 6 jednacího řádu Tribunálu vyjádřit během ústní části řízení.
Komise navrhuje, aby Tribunál:
—
zamítl žalobu;
—
uložil Spolkové republice Německo náhradu nákladů řízení.
Na základě zprávy soudce zpravodaje rozhodl Tribunál (třetí senát) o zahájení ústní části řízení.
V dopise zaevidovaném v kanceláři Tribunálu dne 6. září 2011 vznesla Spolková republika Německo několik připomínek ke zprávě k jednání týkajících se statusu interních pokynů Komise ze dne 15. října 1997 o čistých finančních opravách v rámci použití článku 24 nařízení č. 4253/88 (dále jen „interní pokyny“) a výkladu některých bodů zprávy o kontrole ze dne 17. ledna 2005.
Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na otázky Tribunálu byly vyslechnuty na jednání konaném dne 27. září 2011.
Právní otázky
Na podporu své žaloby vznáší Spolková republika Německo pět žalobních důvodů, z nichž první a druhý se týkají porušení čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88, třetí vychází z výtky, že Komise neprovedla kontrolu na místě, čtvrtý žalobní důvod se týká porušení zásad legitimního očekávání, právní jistoty a spolupráce, a pátý porušení zásady proporcionality.
1.
K prvnímu žalobnímu důvodu, který vychází z porušení čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88 z důvodu, že nebyly splněny nutné podmínky pro provedení snížení
K první části prvního žalobního důvodu, která vychází z výtky, že administrativní chyby přičitatelné vnitrostátním orgánům nelze kvalifikovat jako nesrovnalosti ve smyslu čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88
Argumenty účastníků řízení
Spolková republika Německo tvrdí, že výtky formulované Komisí – za předpokladu, že jsou věcně správné – nemohou být kvalifikovány jako nesrovnalosti, neboť jsou pouhými administrativními chybami, které spadají do působnosti čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88; pouze pokud vyvolávají významnou změnu dotčené akce nebo dotčeného opatření, která nebyla oznámena Komisi.
Spolková republika Německo uvádí, že na základě čl. 1 odst. 2 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (
Úř. věst. L 312, s. 1
) se nesrovnalostí rozumí porušení právního předpisu Společenství vyplývající z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu. Tento stát poznamenává, že v nizozemském znění se vyžaduje zavinění hospodářského subjektu. Spolková republika Německo má za to, že se tato definice vzhledem k terminologické identitě pojmu „nesrovnalost“ ve všech jazykových verzích čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88 a čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2988/95, může použít na veškerá sektorová nařízení, včetně nařízení č. 4253/88. Podle jejího názoru by byl odlišný výklad pojmu nesrovnalost v obou nařízeních v rozporu se zásadou uniformity práva Společenství.
Kromě toho názor Komise, že pojem nesrovnalost musí v nařízení č. 2988/95 vykládat jinak než v nařízení č. 4253/88, se v napadeném rozhodnutí, které podle tvrzení Spolkové republiky v bodech 26 a 27 napadeného rozhodnutí uvádí, že nesrovnalosti vyplývají z jednání nebo opomenutí konečných příjemců, nevyskytuje.
Spolková republika Německo má za to, že s ohledem na nařízení č. 2988/95 a čl. 23 odst. 1 nařízení č. 4253/88 nelze k orgánu veřejné správy přistupovat stejně jako k hospodářským subjektům, které jsou veřejnoprávními či soukromými podniky, jež se nacházejí ohledně výrobků nebo služeb v konkurenčním postavení. Výtky Komise přitom podle názoru tohoto státu spočívají jen na pouhých administrativních chybách, jako je oficiální zařazení podniků, které nejsou MSP, pod opatření 2.1 operačního programu spolkové země Durynsko nebo poskytnutí údajně příliš vysoké státní podpory dvěma hospodářským subjektům v souvislosti s koupí na splátky, přičemž poskytnutí těchto podpor představuje individuální správní akty, které se opírají o ustanovení správní povahy.
Spolková republika Německo dodává, že z prohlášení k protokolu Rady Evropské unie a bodu 10 prováděcích pravidel Komise ze dne 11. dubna 2002 o povinnosti oznamovat nesrovnalosti vyplývá, že jednání a opomenutí orgánů státní správy nemohou představovat nesrovnalosti, neboť nejsou přičitatelné hospodářským subjektům.
Spolková republika Německo rovněž napadá relevanci odkazu v bodě 28 napadeného rozhodnutí na rozsudek Soudního dvora ze dne 15. září 2005, Irsko v. Komise (
C-199/03, Sb. rozh. s. I-8027
), jelikož nesrovnalosti, jichž se dopustily hospodářské subjekty, nebyly irskou vládou zpochybňovány.
Podle Spolkové republiky Německo není relevantní ani paralela napadeného rozhodnutí s právním základem Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF), kterou Komise provedla v bodech 25 a 28, jelikož u EZOZF je oprávnění provádět finanční opravy z důvodu administrativních chyb nebo nedostatků v systémech řízení a kontroly výslovně uznáno zákonodárcem Společenství, zatímco u EFRR se vyžaduje podstatná změna operačního programu. Jediným právním základem umožňujícím snížení podpory Společenství v projednávaném případě Komisí je podle Spolkové republiky Německo nařízení Rady (ES) č. 1260/1999 ze dne 21. června 1999 o obecných ustanoveních o strukturálních fondech (
Úř. věst. L 161, s. 1
), které platí pouze pro pozdější období financování.
Spolková republika Německo odmítá na základě zásady omezené pravomoci, odvozené z článku 5 ES, připustit, že se lze k odůvodnění oprávněnosti navrácení podpory podle nařízení č. 4253/88 dovolávat judikatury týkající se použití článku 8 nařízení Rady (EHS) č. 729/70 ze dne 21. dubna 1970 o financování společné zemědělské politiky (
Úř. věst. L 94, s. 13
).
Spolková republika Německo rovněž uvádí, že žádné ustanovení práva Společenství neopravňuje Komisi k provedení finančních oprav čistě vnitrostátních administrativních chyb, jelikož čl. 1 odst. 1 nařízení č. 2988/95 výslovně vyžaduje porušení práva Společenství. Obecná zásada loajality založená na článku 10 ES nemůže odůvodnit odchylku od tohoto základního rozdělení pravomocí, nýbrž vychází z institucionální a procesní autonomie členských států.
Komise s těmito argumenty nesouhlasí.
Závěry Tribunálu
Článek 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88 opravňuje Komisi snížit nebo pozastavit finanční příspěvek na předmětnou pomoc, jestliže je na základě kontroly provedené podle prvního odstavce tohoto článku potvrzena nesrovnalost. Tento článek se však nezabývá tím, kdo je odpovědným subjektem za nesrovnalost, k níž došlo při realizaci akce nebo opatření financovaných z fondů.
Pokud jde o argument Spolkové republiky Německo, podle něhož existuje mezi čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88 a čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2988/95 paralela, která by znamenala, že nesrovnalost je výlučně porušením ustanovení práva Evropské unie pramenícím z jednání či opomenutí hospodářského subjektu, je třeba uvést, že tato ustanovení musí být vykládána autonomně, neboť sledují rozdílné účely a nemají stejnou oblast působnosti. Nařízení č. 2988/95 zavádí obecný právní rámec určený k potírání podvodů, jichž se z povahy věci nemůže dopustit vnitrostátní orgán, zatímco nařízení č. 4253/88 se týká vztahů mezi Unií a členskými státy (viz obdobně rozsudek Tribunálu ze dne 22. listopadu 2006, Itálie v. Komise, T-282/04, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 83).
Je třeba rovněž konstatovat, že za správné využívání finančních prostředků Společenství odpovídají vnitrostátní orgány a právě těmto orgánům přísluší, aby v souladu s vnitrostátními právními a správními předpisy přijaly opatření, která jsou mimo jiné nezbytná k zajištění toho, že operace financované fondy budou řádně provedeny. Komise totiž vykonává pouze doplňkovou funkci (obdobně viz rozsudek Soudního dvora ze dne 9. října 1990, Francie v. Komise,
C-366/88, Recueil, s. I-3571
, body 19 a 20).
Je rovněž nesporné, že článek 24 nařízení č. 4253/88 nečiní žádný kvantitativní nebo kvalitativní rozdíl mezi nesrovnalostmi, které mohou vést ke snížení pomoci. Soudní dvůr uznal, že i nesrovnalosti, které nemají konkrétní finanční dopad, mohou vážně ohrozit finanční zájmy Unie, jakož i dodržování unijního práva, a odůvodnit tak provedení finančních oprav ze strany Komise (výše uvedený rozsudek Irsko v. Komise, body 29 a následující).
Administrativní chyba související s rozdíly mezi částkami stanovenými ve finančním plánu a částkami v žádosti o platbu může například představovat nesrovnalost, která může odůvodnit snížení pomoci (rozsudek Tribunálu ze dne 28. ledna 2009, Německo v. Komise,
T-74/07, Sb. rozh. s. II-107
, body 34 a následující).
Kromě toho skutečnost, že vnitrostátní orgány vykonávají rozhodující úlohu při implementaci strukturálních fondů, hovoří ve prospěch širokého výkladu pojmu „nesrovnalost“. Pochybení, jehož se tyto orgány dopustí, musí být proto považováno za „nesrovnalost“ ve smyslu čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88 s ohledem na zásadu řádné finanční správy, obsaženou v článku 274 ES, a zásadu loajální spolupráce zakotvenou v článku 10 ES, které nepřiznávají členským státům imunitu, a vzhledem ke skutečnosti, že článek 24 nařízení č. 4253/88 je jediným ustanovením, které umožňuje snížení částky podpory v případě, že operace neproběhla podle původního plánu (rozsudek Soudního dvora ze dne 24. ledna 2002, Conserve Italia v. Komise,
C-500/99 P, Recueil, s. I-867
, bod 88).
Pokud jde konečně o argument Spolkové republiky Německo, že žádné ustanovení unijního práva neopravňuje Komisi k provedení finančních oprav u čistě vnitrostátních administrativních chyb v rámci systému subvencí Společenství, je třeba připomenout, že příjemce musí splnit řadu povinností, které musí vnitrostátní orgány v široké míře vymezit a kontrolovat. Odlišný výklad by byl ztěží slučitelný se zásadami řádné finanční správy a loajality. Navíc je nutno poznamenat, že i když Komise vytýká Spolkové republice Německo vnitrostátní administrativní chyby, týkají se tyto chyby poskytnutí finanční podpory od Unie.
Proto je nutno konstatovat, že takový výklad čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88, který z pojmu „nesrovnalost“ vylučuje pochybení, jichž se dopustily vnitrostátní správní orgány, by narušil užitečný účinek pravidla obsaženého v uvedeném ustanovení.
Z toho tedy vyplývá, že porušení unijního práva přičitatelná vnitrostátním správním orgánům spadají pod čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88. Vzhledem k tomu, že vnitrostátní orgány vykonávají rozhodující úlohu při implementaci strukturálních fondů, musí být porušení, jehož se tyto orgány dopustily, považováno za „nesrovnalost“ ve smyslu čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88.
Tato část prvního žalobního důvodu musí být proto zamítnuta.
Ke druhé, podpůrně uplatňované, části prvního žalobního důvodu, která vychází ze zpochybnění nesrovnalostí zjištěných Komisí v napadeném rozhodnutí
Podstatou tvrzení Spolkové republiky Německo je to, že se příslušné správní orgány nedopustily žádných nesrovnalostí a že výtka Komise ohledně účinnosti řídících a kontrolních systémů je neopodstatněná.
K chybné kvalifikaci, kterou Komise provedla, pokud jde o nezpůsobilost výdajů na projekty podniků, které nejsou MSP
– Argumenty účastníků řízení
Spolková republika Německo tvrdí, že nedošlo k významnému administrativnímu pochybení vzhledem k tomu, že dotyčné projekty mohly být financovány a zahrnuty podle stejných kritérií jako prioritní osa 1.1 operačního programu a dále že nedošlo ke škodě na úkor rozpočtu Společenství, přestože je tato podmínka vyžadována podle čl. 23 odst. 1 nařízení č. 4253/88.
Spolková republika Německo má za to, že zaúčtování a správa finanční podpory pro podniky, které nejsou MSP, v rámci prioritní osy 2.1 nevedla, a to ani potenciálně, k neoprávněným výdajům. Spolková republika Německo se totiž domnívá, že všech pět podniků uvedených v rámci prioritní osy 2.1 splnilo podmínku meziregionálních prodejů požadovanou v rámci osy 1.1, která výslovně stanoví, že produktivní investice se mohly uskutečnit „bez ohledu na velikost podniku“. V této souvislosti se výtky Účetního dvora netýkaly nelegální finanční podpory pro některé podniky, ale pouze zaúčtování podpory v operačním programu.
Komise s těmito argumenty nesouhlasí.
– Závěry Tribunálu
Výtky Spolkové republiky Německo vůči napadenému rozhodnutí se týkají několika projektů.
V případě projektu Tralag Landmaschinen, jak je uvedeno v bodě 46 tabulky připojené k napadenému rozhodnutí, nedošlo k porušení definice MSP obsažené v podpůrném rámci Společenství, který je zakotven v rozhodnutí 94/628, ale k porušení definice obsažené ve 24. rámcovém programu společného zájmu nazvaném „Zlepšení regionální hospodářské struktury“ pro období let 1995–1999 přijatém plánovacím výborem Bundestagu (Spolkový parlament, Německo) dne 27. dubna 1995, který je nutno dodržovat z důvodu obecné zásady loajální spolupráce obsažené v článku 10 ES. Toto ustanovení totiž upravuje dodatečné financování ve výši 15 % pro podniky, které nezaměstnávají více než 250 osob, což není případ podniku Tralag Landmaschinen, který z něj přesto čerpal. Tento podnik tedy nebyl oprávněný k získání dodatečného finančního příspěvku ve výši 15 %.
Pokud jde o projekt týkající se posledně uvedené společnosti, jakož i čtyři další projekty týkající se Maxit Baustoffwerke GmbH, arcon II Flachglasveredelung, Gothaer Fahrzeugwerk a CeWe Color AG, je třeba připomenout, že z čl. 52 odst. 5 druhého pododstavce nařízení č. 1260/1999 vyplývá, že žádost o konečnou platbu pomoci za programové období 1994–1999 musela být podána Komisi nejpozději do 31. března 2003, bez možnosti pozdějších změn. Pět dotčených projektů bylo zahrnuto do opatření 2.1. Jak bylo uvedeno výše v bodě 8, byla žádost o konečnou platbu podána Komisi dne 18. července 2002 a Komise této žádosti vyhověla dne 27. června 2003, takže německé orgány nemohou s úspěchem tvrdit, že uvedené projekty byly způsobilé k podpoře z titulu opatření 1.1. Chybná zařazení představují za těchto podmínek vykázání výdajů nezpůsobilých pro předmětnou pomoc z titulu opatření 2.1, které nelze po 31. březnu 2003 pozměnit.
Jak již ale uvedl Soudní dvůr, je existence těchto nesrovnalostí dostatečná k provedení finanční opravy, aniž by rozpočtu Společenství musela vzniknout konkrétní finanční újma (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Irsko v. Komise, body 25 až 27, 31, 58 a 59).
Konečně, Účetní dvůr se neomezil na výtku financování podniků, které nejsou MSP v rámci opatření 2.1, ale konstatoval, že dotčené operace jsou ze 100 % nezpůsobilé pro podporu Společenství.
Tento argument žalobkyně musí být proto zamítnut.
K rozlišování mezi kupní smlouvou na splátky a leasingem a k nepoužitelnosti pracovních návodných dokumentů a mezinárodního účetního standardu 17
– Argumenty účastníků řízení
Pokud jde o výdaje na operace č. 38 TelePassport Service GmbH a č. 44 Schuster Kunststofftechnik GmbH, u nichž byla konstatována nezpůsobilost pro podporu, zpochybňuje Spolková republika Německo rozlišování, které učinila Komise mezi kupní smlouvou na splátky a leasingem na jedné straně a použitelností pracovního výkazu č. 20 připojeného k rozhodnutí Komise 97/321/ES ze dne 23. dubna 1997 o změně rozhodnutí týkajících se schválení rámců podpory Společenství, jednotných programových dokumentů a programů v rámci iniciativ Společenství přijatých pro Německo (
Úř. věst. L 146, s. 9
) (dále jen „pracovní návodný dokument č. 20“) a mezinárodním účetním standardem 17 na straně druhé.
Spolková republika Německo tvrdí, že koupě na splátky není „zvláštní formou leasingu“, jak to tvrdí Komise. Hlavní účel smlouvy o koupi na splátky spočívá v nabytí hospodářského majetku, které z účetního hlediska nabývá účinnosti od uzavření smlouvy. Účel leasingu je naopak omezen na pouhé poskytnutí věci k užívání a nájemné představuje odměnu za jeho poskytnutí Omezení finančního příspěvku Společenství na 60 splátek v případě koupě na splátky proto není podle Spolkové republiky Německo odůvodněné. Kromě toho cena účtovaná za koupi na splátky neodpovídá poskytnutí věci k užívání, ale splátce kupní ceny, takže přístup Komise by vedl k tomu, že nebude rozlišováno mezi tím, zda je pronajímatel bankou, nebo prodávajícím určitého stroje.
Komise s těmito argumenty nesouhlasí a trvá na tom, aby výrazy práva Společenství byly vykládány autonomně, jakož i na skutečnosti, že nabytí věci prostřednictvím koupě na splátky nelze považovat za kupní smlouvu vzhledem k tomu, že koneční příjemci získávají celé vlastnictví k věci až po uplynutí 60 měsíců poté, co uhradili všechny splátky, k čemuž u dotčených projektů došlo až po ukončení pomoci Společenství.
– Závěry Tribunálu
Podle ustálené judikatury platí, že výrazy použité v ustanovení unijního práva neobsahující výslovný odkaz na právo členských států musí být za účelem vymezení svého smyslu a dosahu vykládány autonomním a jednotným způsobem, a to s přihlédnutím k souvislostem a k cíli sledovanému dotčenou právní úpravou (rozsudky Soudního dvora ze dne 19. září 2000, Linster,
C-287/98, Recueil, s. I-6917
, bod 43 a ze dne 18. ledna 1984, Ekro,
327/82, Recueil, s. 107
, bod 11). Jak navíc Komise správně uvádí, skutečnost, že rozhodnutí 97/321 týkající se způsobilosti výdajů uvádí jako svého adresáta Spolkovou republiku Německo, neodůvodňuje absenci autonomního a jednotného výkladu jeho výrazů, vzhledem k tomu, že toto rozhodnutí je součástí všech patnácti podobných rozhodnutí ze stejného dne určených tehdejším patnácti členským státům, která byla zveřejněna současně.
Pokud jde o jádro argumentu Spolkové republiky Německo, nabytí věci v rámci koupě na splátky nelze považovat za kupní smlouvu, která je zcela způsobilá pro podporu vzhledem k tomu, že koneční příjemci nezaplatili v průběhu období způsobilosti pro podporu celou kupní cenu. Koneční příjemci tedy nabyli celé vlastnictví až za 60 měsíců poté, co uskutečnili všechny platby, k čemuž u dotyčných projektů došlo až po ukončení pomoci Společenství.
Pokud jde o mezinárodní účetní standard 17, je třeba konstatovat, že odkaz na něj v bodě 30 odůvodnění napadeného rozhodnutí není vůbec rozhodující, jelikož na něj uvedené rozhodnutí odkazuje zcela podpůrně jako na všeobecně uznávané účetní pravidlo za účelem výkladu výrazu finanční leasing.
Co se týče použitelnosti pracovních návodných dokumentů, které vstoupily v platnost dne 1. května 1997 (v části, v níž ustanovení těchto dokumentů, které jsou součástí přílohy rozhodnutí 97/321, ukládají členským státům nebo příjemcům nová nebo další břemena), je třeba konstatovat, že pojem nezpůsobilosti nebyl zaveden tímto rozhodnutím a že návodné dokumenty připojené k uvedenému rozhodnutí pouze kodifikují stávající praxi tím, že u výdajů na leasing podrobně upravují již existující pravidlo, podle něhož nejsou budoucí výdaje způsobilé. Nedochází tedy k použití návodného dokumentu č. 20 se zpětnou účinností.
Toto tvrzení Spolkové republiky Německo musí být proto zamítnuto.
K chybné kvalifikaci Komise, která považovala některé nesrovnalosti za systémové
– Argumenty účastníků řízení
Spolková republika Německo tvrdí, že Komise vychází z nesprávného předpokladu, podle kterého Účetní dvůr kvalifikoval podporu podnikům, které nejsou MSP, v rámci prioritní osy 2.1 operačního programu jako systémovou vadu. V této souvislosti Komisi vytýká, že extrapolovala procentní míru pochybení ve výši 23,88 % na všechny výdaje učiněné podle prioritní osy 2.1 operačního programu z důvodu systémového charakteru chyb, přestože Účetní dvůr nekritizoval žádný z výše uvedených pěti projektů z důvodu systémových pochybení. Kdyby nedošlo k této věcné chybě, byl by podle názoru tohoto státu základ pro výpočet zcela odlišný. Z napadeného rozhodnutí nelze také vyvodit, že se Komise odchýlila od posouzení Účetního dvora, jak to Komise tvrdí.
Komise těmto argumentům odporuje.
– Závěry Tribunálu
Pokud jde o údajný rozpor mezi napadeným rozhodnutím a závěry Účetního dvora, je třeba konstatovat, že ze znění článku 24 nařízení č. 4253/88 nevyplývá, že Komise je při výkonu svých výsad svěřených tímto článkem vázána připomínkami kontrolního orgánu. Komisi naopak přísluší poskytnout vlastní hodnocení konstatovaných nesrovnalostí. Napadené rozhodnutí tedy odráží posouzení Komise, a nikoli posouzení Účetního dvora.
Kromě toho jsou chybná zaúčtování související s podniky, které nejsou MSP, systémové povahy, jelikož odrážejí nedostatky v řízení, kontrole či auditu, které se projevily vícekrát a které se s velkou pravděpodobností vyskytují v každé sérii podobných případů. Komise tedy správně kvalifikovala chybná zaúčtování související s podniky, které nejsou MSP, jako zaúčtování stižená systémovými nesrovnalostmi.
Tento argument Spolkové republiky Německo je proto třeba zamítnout.
K nesprávné kvalifikaci kontrol 5 % nedostatků ze strany Komise a k vyvození nedostatků v systémech řízení a kontroly
– Argumenty účastníků řízení
Spolková republika Německo zpochybňuje výtku Komise, podle níž došlo k nedostatkům při provádění kontrol 5 % celkových způsobilých výdajů v souladu s nařízením č. 2064/97 a má za to, že tato výtka nemůže odůvodnit existenci nesrovnalosti.
Spolková republika Německo zaprvé tvrdí, že z externího konečného osvědčení vydaného na základě článku 8 nařízení č. 2064/97 vyplývá, že „kontroly 5 %“ byly v zásadě spolehlivé a odpovídaly požadavkům článku 3 tohoto nařízení. Přitom ani Účetní dvůr, ani externí účetní experti nekritizovali skutečnost, že by orgány spolkové země Durynsko nesplnily požadavky definované Komisí pro její kontrolu systému.
Spolková republika Německo zadruhé vznáší námitky proti výtce Komise, podle níž „check-lists“ použité pro kontroly 5 % nepřevzaly pokyny obsažené v pracovních výkazech. Tento stát má za to, že pokyny, i když nebyly výslovně převzaty do check-lists, se staly přirozenou a nezpochybnitelnou součástí kontrol 5 %.
Zatřetí se Spolková republika Německo domnívá, že přístup Komise je rozporuplný, protože tuto výtku v protokolu „Ventura“ ze dne 23. července 1998 ani ve zprávě Komise ze dne 30. ledna 2002 již nevyjádřila.
Začtvrté Spolková republika Německo poukazuje na to, že pouhá skutečnost, že kontroly 5 % odhalily nižší míru chyb, než jaká vyplynula ze šetření Účetního dvora, nezpochybňuje sama o sobě systémy řízení a kontroly příslušných orgánů. Rozdíl vyplývá ze skutečnosti, že Účetní dvůr provedl analýzu zjevných nedostatků v systému řízení a kontroly, zatímco kontroly 5 % byly uskutečněny namátkově, jak vyžadovalo nařízení. Zatímco namátková kontrola je reprezentativní, je účelem analýzy nedostatků provedené Účetním dvorem identifikace rizik.
Komise tyto argumenty napadá a uvádí, že v reakci na nedostatky v systémech řízení a kontroly zjištěné Účetním dvorem nebyla použita žádná finanční oprava.
– Závěry Tribunálu
Z napadeného rozhodnutí vyplývá, že zmínka o nedostatcích zjištěných Účetním dvorem v systémech řízení a kontroly předmětné pomoci, na které Komise poukazuje od bodu 11 odůvodnění uvedeného rozhodnutí, nepředstavuje autonomní důvod pro snížení finanční podpory. Snížení finanční podpory v napadeném rozhodnutí spočívalo na nápravě individuálních nesrovnalostí a na extrapolované finanční opravě pro systémové nesrovnalosti. V reakci na nedostatky v systémech řízení a kontroly zjištěné Účetním dvorem nebyla použita žádná finanční oprava. Tento argument tedy není relevantní.
První žalobní důvod musí být tedy zamítnut v plném rozsahu.
2.
Ke druhému žalobnímu důvodu, který vychází z porušení čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88 z důvodu výpočtu výše snížení podpory pomocí extrapolace
K první části druhého žalobního důvodu, která vychází z protiprávnosti metody extrapolace použité k výpočtu výše snížení na základě čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88
K neexistenci oprávnění provést extrapolaci na základě článku 24 nařízení č. 4253/88
– Argumenty účastníků řízení
Spolková republika Německo tvrdí, že na základě čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88, který musí být vykládán ve světle svého názvu, může Komise dotyčnou akci nebo dotyčné opatření pouze snížit, pozastavit nebo zrušit. První odstavec tohoto ustanovení odkazuje na konkrétní individuální případ a třetí odstavec na vrácení neoprávněně zaplacené částky. Z toho vyplývá, že finanční oprava je výslovně omezena na částky, u nichž je zjevné, že byly vyplaceny neoprávněně.
Tento stát dodává, že nařízení č. 4253/88 se odlišuje od schválení účetní závěrky EZOZF podle nařízení č. 729/70, jehož čl. 5 odst. 2 písm. c) Komisi výslovně opravňuje, aby při výpočtu finanční opravy zohlednila rozsah zjištěných rozdílů, povahu a závažnost porušení, jakož i finanční újmu vzniklou Evropskému společenství.
Spolková republika Německo má v podstatě za to, že před vyhlášením nařízení č. 1260/1999, které platilo pro období financování let 2000–2006, neexistoval podrobný právní rámec jasně definující vzájemná práva a povinnosti, takže provedení extrapolovaných finančních oprav je sporné. Nařízení č. 2064/97 nepředstavuje podle názoru tohoto státu právní základ a neupravuje už vůbec postup extrapolace za účelem provedení finančních oprav.
Spolková republika Německo dodává, že skutečnost, že je často nemožné přesné vyčíslení systémových nesrovnalostí, neopravňuje Komisi k provedení extrapolace na základě nařízení č. 4253/88.
Španělské království připouští, že podle judikatury má Komise určitou posuzovací pravomoc, pokud jde o čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88. Použití metody extrapolace však podle jeho názoru implikuje snížení podpory poskytnuté na projekt na základě domněnky, a nikoli na základě prošetření. Nejen, že taková možnost není předvídána dotyčným článkem, ale je v rozporu s jeho duchem a účelem. Ačkoli Komise uvádí opak, Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 6. dubna 2000, Španělsko v. Komise (
C-443/97, Recueil, s. I-2415
) neodůvodnil použití metody extrapolace. Španělské království navíc připomíná, že extrapolace vyžaduje konstatování systémových nesrovnalostí na základě reprezentativního vzorku, k čemuž v projednávaném případě nedošlo.
Rovněž Nizozemské království tvrdí, že článek 24 nařízení č. 4253/88 není právním základem pro extrapolaci a uvádí, že nenalézá souvislost s tím, jak by zásady řádné finanční správy a loajální spolupráce, o něž se Komise opírá, mohly vést k širokému výkladu výše uvedeného článku. Dále má tento stát za to, že si Komise nemůže přisvojovat nové pravomoci prostřednictvím vnitřních pokynů, které nemohou představovat základ odůvodňující extrapolaci. Komise si nemůže určovat rozsah svých výsad a pravomocí, protože to je výsadou evropského zákonodárce. Opačný závěr nevyplývá ani z výše uvedeného rozsudku Španělsko v. Komise. Konečně pak tento stát uvádí, že extrapolace musí zachovávat procesní záruky, právní úprava platná v rozhodné době však žádné právní pravidlo v tomto ohledu neobsahovala.
Francouzská republika má v první řadě za to, že pro programové období let 1994–1999 nebyla Komise oprávněna použít finanční opravu extrapolací, jelikož pro to neexistoval právní základ. Ze samotného znění článku 24 nařízení č. 4253/88 totiž vyplývá, že Komise může použít pouze individuální finanční opravy. Právě to odlišuje režim použitelný na finanční opravy v rámci EFRR pro programové období let 1994–1999 od režimu použitelného na schválení účetních závěrek v rámci záruční sekce EZOZF. V této souvislosti francouzská vláda připomíná, že v rámci záruční sekce EZOZF Soudní dvůr připustil použití metody extrapolace (rozsudky ze dne 24. ledna 2002 Francie v. Komise,
C-118/99, Recueil, s. I-747
a ze dne 4. března 2004, Německo v. Komise,
C-344/01, Recueil, s. I-2081
). Tento stát je tedy toho názoru, že podle judikatury není použití metody extrapolace v zásadě zakázáno. Naopak článek 24 nařízení č. 4253/88 výslovně stanoví, že Komise je oprávněna provádět u zjištěné nesrovnalosti pouze individuální finanční opravy. Extrapolované opravy je Komise oprávněna provádět až od vstupu nařízení č. 1260/1999 v platnost. Z výše uvedeného podle Francouzské republiky vyplývá, že použití metody extrapolace je nařízením č. 4253/88 v zásadě zakázáno.
Zadruhé má Francouzská republika za to, že Komise nemůže použít finanční opravy prostřednictvím extrapolace v rámci nařízení č. 4253/88, jelikož toto nařízení neupravuje podmínky provádění metody extrapolace ani nezahrnuje tuto metodu přísných procesních záruk. Komise tak smí mít možnost použít opravy extrapolací, pouze pokud používá namátkový a reprezentativní vzorek transakcí vykazujících homogenní charakteristiky. Podmínky a záruky musí být upraveny závazným aktem a nestačí, aby byly upraveny pouhými pokyny Komise, a tato se jich nesmí dovolávat k odůvodnění použití metody extrapolace. Jak přitom uvedl Soudní dvůr ve výše uvedeném rozsudku Španělsko v. Komise, tyto interní pokyny nevyvolávají právní účinky a nemají závaznou sílu. Nemohou proto sloužit jako právní základ extrapolace.
Komise s těmito argumenty nesouhlasí.
– Závěry Tribunálu
Ze znění čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88 vyplývá, že Komise může snížit podporu na dotyčnou akci nebo dotyčné opatření, když po kontradiktorním přezkumu upraveném v čl. 24 odst. 1 prokáže nesrovnalost a zejména významnou změnu, která má dopad na povahu nebo podmínky provedení akce nebo opatření. Článek 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88 neprovádí rozlišování kvantitativního či kvalitativního charakteru, pokud jde o nesrovnalosti, které mohou vést ke snížení podpory.
Toto ustanovení tedy Komisi přiznává pravomoc snížit podporu a široký manévrovací prostor bez uvedení omezení, pokud jde o volbu metod, které může Komise použít k určení výše snížení podpory.
Je proto třeba přezkoumat, zda lze použití metody extrapolace odůvodnit v projednávaném případě.
Zaprvé otázka, zda čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88 umožňuje Komisi provést finanční opravy za použití uvedené metody, závisí na výkladu části věty „potvrdí existenci nesrovnalosti“, která je součástí znění tohoto ustanovení.
Při výkonu pravomoci uložit finanční opravy musí být metoda použitá Komisí k určení částky, kterou je třeba vrátit, v souladu s cílem sledovaným čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88.
Tímto cílem je umožnit finanční opravy, když výdaje, o jejichž financování bylo požádáno, nebyly uskutečněny v souladu s unijními pravidly. Vzhledem k tomuto cíli musí být čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88 vykládán takovým způsobem, který Komisi umožní přiměřeně snížit podporu.
Jak Komise správně uvádí v bodě 25 napadeného rozhodnutí, výše opravy závisí na finančních ztrátách vzniklých unijnímu rozpočtu, které byly zjištěny auditem. Opraveny musí být všechny tyto ztráty, protože jakékoli neprovedení opravy by představovalo porušení zásady řádné finanční správy, kterou musí Komise a členské státy dodržovat na základě článku 274 ES. Komise tak musí mít možnost snížit podporu v rozsahu odrážejícím míru nesrovnalosti, kterou prokázala v rámci kontradiktorního řízení na základě čl. 24 odst. 1 nařízení č. 4253/88.
Navíc se Komise podle ustálené judikatury nemůže omezovat na domněnku, že k dotčeným nesrovnalostem došlo, ale musí dostatečně právně prokázat, že tyto nesrovnalosti nebyly omezeny na konkrétní případy, které prošetřila. K prokázání toho, že nesrovnalosti nejsou omezeny na konkrétní případy, které prošetřila, postačí, že předloží důkazy, které potvrdí závažné a důvodné pochybnosti ohledně řádnosti všech kontrol uskutečněných dotyčným členským státem. Komise není povinna vyčerpávajícím způsobem prokázat nedostatečnost všech kontrol (viz obdobně výše uvedený rozsudek ze dne 4. března 2004, Německo v. Komise, bod 58).
Toto ulehčení důkazního břemene je vysvětleno skutečností, že nařízení č. 4253/88 neupravuje systematickou kontrolu ze strany Komise, kterou ani není schopna materiálně zajistit z důvodu, že nemá natolik blízko k hospodářským subjektům, aby od nich získala potřebné informace.
Jestliže Komise předložila dostatek důkazů k odůvodnění závažných a důvodných pochybností o všech vnitrostátních kontrolách, je na dotyčném členském státě, aby prokázal nesprávnost tvrzení Komise, a to předložením podrobnějších důkazů o uskutečnění svých kontrol. Pokud členský stát tyto skutečnosti nepředloží, Komise prokázala, že nesrovnalosti nebyly omezeny na konkrétní případy, které prošetřila.
Rozhodnutí o snížení musí odrážet tento systémový rozměr nesrovnalostí. Komise navíc nedisponuje informacemi o všech kontrolách provedených dotyčným členským státem. V takovém případě představuje použití metody extrapolace nejvhodnější způsob k dosažení cílů sledovaných čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88. Jestliže byl prokázán systémový rozměr nesrovnalostí, nespočívá pak snížení podpory na pouhé domněnce Komise, ale na prokázané skutečnosti.
Komise má však navíc povinnost dodržovat pravidla unijního práva vyplývající především ze zásady proporcionality. Otázka, zda Komise tuto zásadu při přijetí napadeného rozhodnutí dodržela, bude posouzena níže v souvislosti s pátým žalobním důvodem.
Proto je třeba konstatovat, že čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88 Komisi nezakazuje použít k provedení finanční opravy metodu extrapolace.
Navíc lze okolnost, že nařízení č. 2064/97 neupravuje extrapolaci finančních oprav vysvětlit tím, že je toto nařízení prováděcím nařízením, které spočívá na čl. 23 odst. 1 čtvrtém pododstavci nařízení č. 4253/88 stanovujícím minimální požadavky, které musejí splňovat systémy finanční kontroly zavedené členskými státy v oblasti opatření spolufinancovaných strukturálními fondy.
Tento argument Spolkové republiky Německo musí být proto zamítnut.
K chybějícímu oprávnění provést extrapolaci na základě interních pokynů
– Argumenty účastníků řízení
Spolková republika Německo má rovněž za to, že Komise nemůže provést extrapolaci na základě svých interních pokynů, zejména z důvodu jejich čistě interního charakteru a neexistujících právních účinků vůči třetím osobám.
Stejně tak nebyl obsah těchto pokynů akceptován členskými státy, jež proti nim opakovaně vznesly námitky. Komise se přitom nemůže dovolávat znění, které nebylo členskými státy schváleno.
Konečně Spolková republika Německo tvrdí, že na rozdíl od toho, co je tvrzeno v bodě 25 napadeného rozhodnutí, nejsou podmínky a maximální částka paušálních oprav nebo extrapolací v pokynech popsány a není v nich ani uvedena žádná metoda výpočtu.
Komise s těmito argumenty nesouhlasí.
– Závěry Tribunálu
Nejprve je třeba konstatovat, že napadené rozhodnutí je založeno na článku 24 nařízení č. 4253/88. Dále z napadeného rozhodnutí nevyplývá, že Komise použila interní pokyny jako právní základ uvedeného rozhodnutí.
Každopádně je třeba připomenout, že Soudní dvůr již posoudil otázku působnosti interních pokynů v rámci výše uvedeného rozsudku Španělsko v. Komise. Španělské království požadovalo zrušení interních pokynů, jelikož mělo za to, že zatěžují členské státy hrozbou nových sankcí finančního charakteru a že Komise neměla k přijetí tohoto aktu pravomoc.
Komise vznesla námitku nepřípustnosti, v níž uvedla, že interní pokyny neukládají členským státům žádné další povinnosti nad rámec povinností již upravených v článku 24 nařízení č. 4253/88, nemají dopad na jejich stávající právní situaci a že nevytvářejí žádné právní účinky.
Soudní dvůr připomíná, že na základě čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88 je Komise oprávněna snížit nebo pozastavit podporu. Soudní dvůr konstatuje, že nic nebrání tomu, aby Komise přijala interní pokyny týkající se finančních oprav v rámci používání článku 24 nařízení č. 4253/88 a přikázala dotčeným útvarům, aby je používaly. Interní pokyny tak obsahují obecná vodítka, na jejichž základě Komise zamýšlí následně přijmout podle článku 24 nařízení č. 4253/88 individuální rozhodnutí, jejichž legalitu bude moci dotyčný členský stát napadnout u unijního soudu. Podle judikatury nemůže být proto takový akt Komise, který vystihuje pouze její úmysl zastávat při výkonu pravomoci, která jí byla svěřena článkem 24 nařízení č. 4253/88, určitý přístup, považován za akt, který má vytvářet právní účinky (rozsudky Soudního dvora ze dne 27. září 1988, Spojené království v. Komise,
114/86, Recueil, s. 5289
, bod 13 a ze dne 5. května 1998, Spojené království v. Komise,
C-180/96, Recueil, s. I-2265
, bod 28).
Tyto pokyny jsou pouze výrazem úmyslu Komise, že bude jednat určitým způsobem při výkonu pravomoci, která jí je svěřena článkem 24 nařízení č. 4253/88.
Soudní dvůr z toho vyvodil, že interní pokyny nelze považovat za akt, který má vytvářet právní účinky, takže žaloba Španělského království na neplatnost musí být zamítnuta jako nepřípustná.
Svým rozhodnutím o nepřípustnosti žaloby z výše uvedených důvodů provedl Soudní dvůr rozlišení mezi interními pokyny a individuálními rozhodnutími přijatými na jejich základě.
Z výše uvedené judikatury vyplývá, že by Komise mohla odkázat na interní pokyny ke zlepšení transparentnosti individuálních rozhodnutí určených členským státům. Jak již přitom bylo uvedeno výše v bodě 104, je článek 24 nařízení č. 4253/88 jediným právním základem, o který Komise opírala napadené rozhodnutí.
Tento argument Spolkové republiky Německo musí být proto zamítnut jako irelevantní.
První část druhého žalobního důvodu musí být proto v plném rozsahu zamítnuta.
Ke druhé části druhého žalobního důvodu vznesené podpůrně, která vychází z toho, že Komise neměla v projednávaném případě provést extrapolaci
Argumenty účastníků řízení
Spolková republika Německo tvrdí, že extrapolace je založena na nereprezentativním výběru vzorku. Konkrétně má za to, že v napadeném rozhodnutí nic neprokazuje, že kontroly Účetního dvora, o které Komise opírá své extrapolace, byly provedeny v rámci namátkového reprezentativního výběru vzorku, což je postup, k němuž nebyl Účetní dvůr povinen. Zatímco statistické namátkové kontroly slouží k tomu, aby celkové posouzení bylo získáno z běžných reprezentativních případů, předpokládá analýza nedostatků předběžnou volbu kontrolních témat a sledovaných cílů. Tím Komise podle Spolkové republiky Německo jednala v rozporu s postupem, který se má použít podle bodu 6 jejích interních pokynů, jakož i bodu 11 napadeného rozhodnutí.
Pokud jde o paralelu použitou Komisí ve vztahu k záruční sekci EZOZF, Spolková republika Německo tvrdí, že Komise opomenula skutečnost, že pokyny použitelné v této oblasti opravňují k extrapolaci v maximální výši 10 % pouze v případě nebezpečí velmi vysoké a všeobecné ztráty. V projednávaném případě však míra chyb činí 23,88 %, přičemž existence takového nebezpečí není tvrzena.
Komise s těmito argumenty nesouhlasí.
Závěry Tribunálu
Ze spisu vyplývá, že k určení vzorku, na jehož základě provedl kontrolu, postupoval Účetní dvůr v souladu s kontrolním plánem pro prohlášení o věrohodnosti za rok 2003 a s vlastními interními pokyny, a to tak, že namátkově zvolil 30 operací, z nichž 28 spadalo pod opatření 2.1, přičemž velikost vzorku byla zvolena podle druhu fondu.
Z toho vyplývá, že kontroly uskutečněné Účetním dvorem jsou přiměřené, objektivní a reprezentativní a že Účetní dvůr pracoval na základě metody reprezentativního vzorku, takže Komise byla oprávněna provést extrapolaci.
Kromě toho se pokyny týkající se záruční sekce EZOZF nemohou v projednávaném případě použít již proto, že se procentní sazby uvedené Spolkovou republikou Německo vztahují na paušální opravy, nikoli na extrapolace. Účelem extrapolace je přitom zamezit provedení paušální opravy a dát přednost extrapolaci míry chyb reprezentativního výběru vzorku na všechny případy, z nichž byl vzorek vytvořen.
Druhá část druhého žalobního důvodu musí být proto zamítnuta, stejně jako i celý tento žalobní důvod.
3.
Ke třetímu žalobnímu důvodu založenému na skutečnosti, že Komise před snížením podpory neprovedla kontrolu na místě
Argumenty účastníků řízení
Podle Spolkové republiky Německo představuje skutečnost, že se Komise opírala o analýzu nedostatků, podstatnou procesní vadu, k níž došlo v rozporu s čl. 23 odst. 2 nařízení č. 4253/88, což je závazné procesní pravidlo, které vyžaduje, aby byla u opatření financovaných ze strukturálních fondů provedena kontrola na místě a postupem výběru vzorků. Analýza nedostatků provedená Účetním dvorem nemůže nahradit kontrolní postupy metodou reprezentativního výběru vzorků prováděné útvary Komise.
Komise s těmito argumenty nesouhlasí.
Závěry Tribunálu
Pokud jde o výtku Spolkové republiky Německo, že samotná Komise neprovedla žádné kontroly, je třeba připomenout, že čl. 24 odst. 1 nařízení č. 4253/88 stanoví, že jestliže provádění akce nebo opatření odůvodňuje pouze částečné čerpání přiznané finanční podpory, „Komise případ náležitě prošetří“.
Vyvodit z této formulace povinnost Komise provést výlučně sama požadované kontroly, by představovalo příliš rigidní výklad, který by byl v rozporu se zásadou řádné správy, protože by znamenal zdvojení kontrol, a vedl tak ke ztrátám finančních prostředků Společenství.
Navíc je nesporné, že Komise má při výkonu kontroly používání strukturálních fondů oprávnění využívat různé informační zdroje. Tribunál již připustil, že pouhý odkaz na skutečnosti shromážděné vnitrostátními orgány je dostatečný. Jak bylo uvedeno v rozsudku Tribunálu ze dne 26. září 2002, Sgaravatti Mediterranea v. Komise (
T-199/99, Recueil, s. II-3731
, bod 45), jestliže vnitrostátní orgány provedly důkladnou kontrolu dodržování finančních povinností příjemcem subvence Společenství, může se Komise legitimně opírat o skutková zjištění a určit, zda tato zjištění umožňují prokázat existenci nesrovnalostí odůvodňujících uložení sankce podle čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88 ve znění pozdějších předpisů. Tato judikatura byla potvrzena Tribunálem v rozsudku ze dne 17. prosince 2008, Itálie v. Komise (T-154/06, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 42).
Je však naopak nezbytné ujistit se, že členským státům nevznikne na základě volby způsobů kontroly nebo subjektů, které ji mají provést, žádná procesní nevýhoda nebo škoda hmotné povahy. Je tedy nutné ověřit, zda jsou procesní záruky a praktické důsledky kontrol uskutečněných Účetním dvorem a Komisí rovnocenné.
Pokud jde o procesní záruky, je třeba poznamenat, že oba druhy kontrol – ze strany Komise a Účetního dvora – jsou srovnatelné. V obou případech musí být respektována práva na obhajobu, používají se auditorské standardy vysoké úrovně, členský stát musí být před provedením kontroly na místě informován, zaměstnanci vnitrostátních orgánů se mohou účastnit kontroly a dotyčný členský stát musí být vyzván, aby předložil připomínky k výsledkům kontroly.
Naproti tomu nejsou srovnatelné předvídatelné praktické následky obou druhů kontrol, jelikož zpráva Účetního dvora není závazná a finanční opravy nelze na jejím základě provádět přímo.
Účetní dvůr a Komise mají totiž v rozpočtovém řízení Společenství odlišné úlohy. Podle článku 246 ES provádí Účetní dvůr kontrolu účetnictví. Na základě čl. 248 odst. 1 ES přezkoumává účetnictví všech příjmů a výdajů Společenství a předkládá Evropskému parlamentu a Radě prohlášení o věrohodnosti účetnictví a o legalitě a řádnosti podkladových operací. Z toho vyplývá, že Účetní dvůr musí především ověřovat správu finančních prostředků fondů Společenství ze strany Komise. Účetní dvůr zjistí situaci a formuluje zároveň doporučení k optimální správě finančních prostředků. Komise má doplňkovou funkci, která spočívá ve vymáhání finančních prostředků zpět v případě, že byly zjištěny nesrovnalosti při provádění projektů.
Ze systematického pohledu proto nejsou role a funkce obou orgánů identické a Komise si nemůže automaticky přisvojovat závěry Účetního dvora.
Obecně z toho vyplývá, že kontrola vyžadovaná ustanovením čl. 24 odst. 1 nařízení č. 4253/88 nemusí být nutně vykonána úředníky nebo zaměstnanci Komise. Komise má však povinnost ujistit se, že opravy, které uskutečňuje na základě kontrol provedených třetí osobou, nejsou automatické, ale že vycházejí z analýzy údajů a výsledků kontrol, vypracované ve spolupráci s dotčeným členským státem, a dále musí na základě uvedených kontrol a následných konzultací přijmout vlastní rozhodnutí.
Je tedy třeba posoudit, zda Komise ve správním řízení v rámci spolupráce s vnitrostátními orgány poskytla dotyčnému členskému státu skutečnou možnost vyjádřit se ke zjištěním Účetního dvora a k opravám, které zamýšlí provést na základě těchto zjištění.
Jak vyplývá z napadeného rozhodnutí, zabývaly se útvary Komise v návaznosti na audit v souladu s čl. 24 odst. 1 nařízení č. 4253/88 podložeností zjištění Účetního dvora a požádaly německé orgány, aby jim poskytly další informace a údaje. Útvary Komise zaslaly výsledky tohoto přezkoumání německým orgánům dopisem ze dne 19. října 2006. Německé orgány odpověděly dopisem ze dne 5. ledna 2007, v němž podaly námitky proti použití extrapolovaných finančních oprav u operačních programů pro roky 1994–1999. Dopisem ze dne 23. dubna 2007 Komise pozvala německé orgány na bilaterální schůzku, která proběhla dne 8. května 2007 v Bruselu. Při jednání o použití extrapolované finanční opravy nebylo dosaženo shody. Německé orgány se však zavázaly k tomu, že do dvou týdnů po schůzce poskytnou další přesvědčivé důkazy o způsobilosti některých výdajů a transakcí pro podporu. Tyto informace byly předány Komisi dopisem ze dne 22. června 2007.
Z toho vyplývá, že Komise poskytla Spolkové republice Německo dostatečnou příležitost vyjádřit se k závěrům Účetního dvora a že náležitě prošetřila případ v rámci spolupráce ve smyslu čl. 24 odst. 1 nařízení č. 4253/88, přičemž zejména snížila výši původně zamýšlených finančních oprav (viz bod 13 výše).
Po ukončení tohoto řízení tedy Komise skutečně přijala za své výsledky kontroly provedené Účetním dvorem, přičemž procesní záruky byly v každém případě dodrženy.
Proto je třeba tento žalobní důvod zamítnout.
4.
Ke čtvrtému žalobnímu důvodu, který vychází z porušení zásad legitimního očekávání, právní jistoty a spolupráce, jelikož Komise nevyjádřila výhrady proti chybnému zaúčtování souvisejícímu s podniky, které nejsou MSP
Argumenty účastníků řízení
Spolková republika Německo tvrdí, že Komise ve svých rozhodnutích ze dne 5. srpna 1994, 10. října 1996 nebo 20. prosince 1999 nevyjádřila žádnou výhradu proti zahrnutí podniků zaměstnávajících více než 500 zaměstnanců, jako MSP, takže se německé orgány mohly legitimně domnívat, že Komise nevznáší v tomto ohledu žádnou námitku. Tím je Komise částečně odpovědná za body, které kritizuje. Skutečnost, že Komise rozhodla o extrapolaci založené na existenci systémových vad, spočívajících v chybném zaúčtování finanční podpory pro MSP, aniž zohlednila svou odpovědnost, porušuje podle názoru tohoto státu zjevně zásady právní jistoty a loajální spolupráce.
Tento stát má za to, že opomenutí Komise je o to závažnější, že v letech 1997 a 1999 obdržela výroční zprávy k vyhodnocení pomoci od EFRR, které také obsahují zahrnutí podniků, zaměstnávajících nejméně 500 zaměstnanců, do rámce opatření pro MSP, aniž by proti tomu byly vzneseny výhrady. Ani závěrečná zpráva z roku 2002 tento bod nekritizuje.
Komise s těmito argumenty nesouhlasí.
Závěry Tribunálu
Jak bylo připomenuto v rámci posouzení předcházejících žalobních důvodů (viz body 37 a 39 výše), jsou za zajištění řádného provedení finančních operací EFRR odpovědné v první řadě členské státy.
Dále je třeba konstatovat, že nařízení č. 4253/88 nestanoví žádné procesní pravidlo, které by podmiňovalo oprávnění Komise snížit nebo zrušit podporu tím, že budou vzneseny pochybnosti o řádné správě projektu před ukončením pomoci, jak to vyplývá z bodu 79 rozsudku Tribunálu ze dne 8. července 2008, Sviluppo Italia Basilicata v. Komise (T-176/06, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí).
Kromě toho je třeba připomenout, že právo dovolávat se legitimního očekávání předpokládá splnění tří podmínek. Zaprvé musela být zúčastněné osobě unijní správou poskytnuta konkrétní, nepodmíněná a shodující se ujištění z oprávněných a spolehlivých zdrojů. Zadruhé musí být tato ujištění takové povahy, že jsou schopna vyvolat legitimní očekávání u toho, komu jsou určena. Zatřetí musí být poskytnutá ujištění v souladu s platnými právními normami (viz rozsudky Tribunálu ze dne 30. června 2005, Branco v. Komise,
T-347/03, Sb. rozh. s. II-2555
, bod 102, a citovaná judikatura, a ze dne 23. února 2006, Cementbouw Handel & Industrie v. Komise,
T-282/02, Sb. rozh. s. II-319
, bod 77).
Nejprve je však nutno konstatovat, že Spolková republika Německo neprokázala, že jí Komise poskytla ujištění o tom, že podniky zaměstnávající alespoň 500 zaměstnanců budou považovány za MSP a bude jim proto možné poskytnout finanční příspěvek. Zásada právní jistoty proto nebyla porušena.
Dále podle ustálené judikatury platí, že tolerování minulých nesrovnalostí nezakládá podle zásad právní jistoty nebo legitimního očekávání žádné oprávnění dotyčného členského státu dožadovat se stejného přístupu ke stávajícím nesrovnalostem (výše uvedený rozsudek Irsko v. Komise, bod 68).
Čtvrtý žalobní důvod musí být proto zamítnut.
5.
K pátému žalobnímu důvodu, který vychází z porušení zásady proporcionality z důvodu nadměrného snížení příspěvku, o němž rozhodla Komise
Argumenty účastníků řízení
Spolková republika Německo tvrdí, že Komise porušila obecnou zásadu proporcionality tím, že pro celé programové období provedla nadměrné snížení, založené na extrapolaci. Chyby zjištěné Účetním dvorem totiž podle jejího názoru nemohou odůvodnit obecnou výtku spočívající v chybném fungování systémů řízení a kontroly spolkové země Durynsko v letech 1994 až 1999. Toto zjištění je podle tohoto státu v rozporu s posouzeními Komise z let 1998 a 2002, jakož i s konečnou zprávou společnosti účetních expertů, proti níž Komise nevznesla žádnou námitku. Ke konečné platbě ze dne 23. června 2003 došlo podle jejího názoru právě proto, že Komise nevznesla podstatné výhrady vůči systému řízení a kontroly.
Kromě toho poukazuje na to, že i kdyby byl leasing postaven na roveň s koupí na splátky, podřídila Komise podporu na leasing omezující právní úpravě až od 1. května 1997.
Co se týče společnosti Tralag Landmaschinen GmbH, má Spolková republika Německo za to, že extrapolace již není přijatelná, neboť uvedený podnik obdržel dodatečnou podporu ve výši 15 % na základě 24. rámcového plánu, i když byl tento plán naplňován až po 17. březnu 1995.
Komise s těmito argumenty nesouhlasí.
Závěry Tribunálu
Pokud jde o argument, že Komise před přijetím napadeného rozhodnutí nevyjádřila podstatné výhrady k systému řízení a kontroly, je třeba uvést, že se tento argument ve skutečnosti týká zásady legitimního očekávání. Podle ustálené judikatury předpokládá oprávnění dožadovat se ochrany legitimního očekávání současné splnění tří podmínek. Zaprvé je třeba, aby byla zúčastněné osobě správou Unie poskytnuta konkrétní, nepodmíněná a shodující se ujištění vyplývající z oprávněných a spolehlivých zdrojů. Zadruhé musí být tato ujištění schopna vyvolat legitimní očekávání u toho, komu jsou určena. Zatřetí musí být poskytnutá ujištění v souladu s platnými právními normami (viz výše uvedený rozsudek Branco v. Komise, bod 102 a citovaná judikatura a výše uvedený rozsudek Cementbouw Handel & Industrie v. Komise, bod 77).
Ze spisu ve věci nebo argumentů žalobkyně přitom nevyplývá, že ze strany Komise obdržela tato konkrétní, nepodmíněná a shodující se ujištění. Tento argument je tedy třeba zamítnout.
Pokud jde o zásadu proporcionality, je třeba připomenout, že tato zásada vyžaduje, aby akty unijních orgánů nepřekročily meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení sledovaného cíle. Z hlediska této zásady může být porušení povinností, jejichž dodržování má základní význam pro řádné fungování systému Společenství, sankcionováno ztrátou takového nároku přiznaného unijní právní úpravou, jako je nárok na finanční podporu (výše uvedený rozsudek Sgaravatti Mediterranea v. Komise, body 134 a 135).
V této souvislosti vyplývá z ustálené judikatury k otázkám spojeným s EZOZF, která se
mutatis mutandis
použije v projednávaném případě, že Komise může dokonce odmítnout úhradu všech vynaložených výdajů prostřednictvím fondů, jestliže zjistí, že neexistují dostatečné mechanismy kontroly (rozsudek Soudního dvora ze dne 20. září 2001, Belgie v. Komise,
C-263/98, Recueil, s. I-6063
, bod 125). Komise však musí dodržet zásadu proporcionality, která vyžaduje, aby akty unijních orgánů nepřekročily meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení sledovaného cíle (rozsudek Soudního dvora ze dne 17. května 1984, Denkavit Nederland,
15/83, Recueil, s. 2171
, bod 25). Jestliže se Komise v rámci schvalování účetních závěrek pokusí namísto odmítnutí financování všech výdajů stanovit pravidla, jejichž cílem je rozlišovat podle stupně rizika, které představují různé úrovně kontrolních nedostatků, musí členský stát doložit, že jsou tato kritéria svévolná a nespravedlivá (rozsudek Soudního dvora ze dne 4. července 1996, Řecko v. Komise,
C-50/94, Recueil, s. I-3331
, bod 28).
Komise tedy mohla uložit finanční opravy.
Komise navíc prostřednictvím bodu 6 svých interních pokynů uvedla, že v případě, že zamýšlí provést extrapolaci, musí zohlednit specifický charakter administrativní struktury, jíž se nedostatky týkají, pravděpodobný rozsah zneužití, jejich četnost, jakož i jejich účinky.
Jak již bylo dříve konstatováno (viz bod 85 výše), má Komise určitou diskreční pravomoc, která jí je svěřena čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88 a jež jí opravňuje přijímat rozhodnutí, která umožňují zajistit dodržení zásady řádného finančního řízení obsažené v článku 274 ES a také zásady proporcionality.
Jak bylo také poznamenáno výše, Komise analyzovala výsledky kontrol provedených Účetním dvorem a skutečně snížila výši původně zamýšlených oprav.
V projednávaném případě velká část takových nesrovnalostí, které byly nadále konstatovány i po konzultacích s německými orgány, jako je chybné zahrnutí podniků, které nejsou MSP, nebo nepřípustnost deklarovaných výdajů v souvislosti s nájemními smlouvami, odráží nedostatky v systémech řízení, kontroly nebo auditu, pokud jde o opatření 2.1, během celého programového období let 1994–1999. Je dost pravděpodobné, že se tyto nedostatky vyskytují v řadě podobných případů. Komise tedy oprávněně použila metodu extrapolace, a to především vzhledem k významu přiznanému řádnému fungování vnitrostátní správy, které přísluší odpovědnost za zajištění řádného provádění projektů financovaných fondy (viz body 37 a 39 výše) a která, jak je několikrát připomenuto v rámci nařízení č. 4253/88, může jednat ve spolupráci s Komisí.
Pátý žalobní důvod i žalobu je tedy třeba zamítnout v plném rozsahu.
K nákladům řízení
Je třeba připomenout, že podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Spolková republika Německo neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Podle čl. 87 odst. 4 jednacího řádu ponesou vedlejší účastníci řízení vlastní náklady.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (třetí senát)
rozhodl takto:

1)
Žaloba se zamítá.

2)
Spolková republika Německo ponese vlastní náklady řízení, jakož i náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.

3)
Španělské království, Francouzská republika a Nizozemské království ponesou vlastní náklady řízení.

Czúcz
Labucka
Gratsias
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 19. září 2012.
Podpisy.
Obsah

Skutečnosti předcházející sporu

Řízení a návrhová žádání účastníků řízení

Právní otázky

1. K prvnímu žalobnímu důvodu, který vychází z porušení čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88 z důvodu, že nebyly splněny nutné podmínky pro provedení snížení

K první části prvního žalobního důvodu, která vychází z výtky, že administrativní chyby přičitatelné vnitrostátním orgánům nelze kvalifikovat jako nesrovnalosti ve smyslu čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88

Argumenty účastníků řízení

Závěry Tribunálu

Ke druhé, podpůrně uplatňované, části prvního žalobního důvodu, která vychází ze zpochybnění nesrovnalostí zjištěných Komisí v napadeném rozhodnutí

K chybné kvalifikaci, kterou Komise provedla, pokud jde o nezpůsobilost výdajů na projekty podniků, které nejsou MSP

– Argumenty účastníků řízení

– Závěry Tribunálu

K rozlišování mezi kupní smlouvou na splátky a leasingem a k nepoužitelnosti pracovních návodných dokumentů a mezinárodního účetního standardu 17

– Argumenty účastníků řízení

– Závěry Tribunálu

K chybné kvalifikaci Komise, která považovala některé nesrovnalosti za systémové

– Argumenty účastníků řízení

– Závěry Tribunálu

K nesprávné kvalifikaci kontrol 5 % nedostatků ze strany Komise a k vyvození nedostatků v systémech řízení a kontroly

– Argumenty účastníků řízení

– Závěry Tribunálu

2. Ke druhému žalobnímu důvodu, který vychází z porušení čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88 z důvodu výpočtu výše snížení podpory pomocí extrapolace

K první části druhého žalobního důvodu, která vychází z protiprávnosti metody extrapolace použité k výpočtu výše snížení na základě čl. 24 odst. 2 nařízení č. 4253/88

K neexistenci oprávnění provést extrapolaci na základě článku 24 nařízení č. 4253/88

– Argumenty účastníků řízení

– Závěry Tribunálu

K chybějícímu oprávnění provést extrapolaci na základě interních pokynů

– Argumenty účastníků řízení

– Závěry Tribunálu

Ke druhé části druhého žalobního důvodu vznesené podpůrně, která vychází z toho, že Komise neměla v projednávaném případě provést extrapolaci

Argumenty účastníků řízení

Závěry Tribunálu

3. Ke třetímu žalobnímu důvodu založenému na skutečnosti, že Komise před snížením podpory neprovedla kontrolu na místě

Argumenty účastníků řízení

Závěry Tribunálu

4. Ke čtvrtému žalobnímu důvodu, který vychází z porušení zásad legitimního očekávání, právní jistoty a spolupráce, jelikož Komise nevyjádřila výhrady proti chybnému zaúčtování souvisejícímu s podniky, které nejsou MSP

Argumenty účastníků řízení

Závěry Tribunálu

5. K pátému žalobnímu důvodu, který vychází z porušení zásady proporcionality z důvodu nadměrného snížení příspěvku, o němž rozhodla Komise

Argumenty účastníků řízení

Závěry Tribunálu

K nákladům řízení
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.