CELEX: 62010CJ0482
Kansallinen hallinnollinen menettely
Hallintotoimet
Perusteluvelvollisuus
Mahdollisuus korjata perustelujen puuttuminen hallintotoimea vastaan vireille pannussa oikeudenkäynnissä
SEUT 296 artiklan toisen kohdan ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan c alakohdan tulkinta
Unionin tuomioistuimen toimivallan puuttuminen

Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 296 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetun hallintotoimien perustelemisen periaatteen ja
Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 41 artiklan 2 kohdan c alakohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat Teresa Cicala ja Regione Siciliana ja joka koskee päätöstä, jolla pienennettiin
Cicalan eläkkeen määrää ja määrättiin kuluneilta kausilta maksettujen määrien takaisin perimisestä.

Asiaa koskevat oikeussäännöt
Hallintomenettelyä ja oikeutta tutustua hallinnollisiin asiakirjoihin koskevista uusista säännöistä 7.8.1990 annetun lain
nro 241 (legge n. 241, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi; GURI nro 192, 18.8.1990, s. 7), sellaisena kuin se on muutettuna 11.2.2005 annetulla lailla nro 15 (GURI nro
42, 21.2.2005, s. 4; jäljempänä laki nro 241/1990), 1 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Hallintotoiminnassa on noudatettava laissa asetettuja tavoitteita sekä taloudellisuutta, tehokkuutta, puolueettomuutta, julkisuutta
ja avoimuutta koskevia perusteita siten kuin tässä laissa ja muissa erityisiä menettelyjä koskevissa säännöksissä ja yhteisön
oikeusjärjestyksen periaatteissa säädetään.”
Lain nro 241/1990 3 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään perusteluvelvollisuudesta seuraavaa:
”1.      Hallinnolliset päätökset – – on perusteltava 2 momentissa tarkoitettuja tapauksia lukuun ottamatta. Perusteluissa on ilmoitettava
tosiseikat ja oikeudelliset perustelut, joiden pohjalta hallinto on asiakirjojen alustavan tutkinnan jälkeen tehnyt ratkaisunsa.
2.      Perusteluvelvollisuus ei koske lainsäädäntötoimia eikä yleisesti sovellettavia toimia.”
Lain nro 241/1990 21 octies §:n 2 momentin 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kun kyseessä on sidottuun harkintaan perustuva hallintotoimi, toimia koskevien menettely- tai muotosäännösten vastaisesti
tehtyä toimea ei voida kumota, jos voidaan pitää ilmeisenä, että hallintotoimen päätösosan sisältö ei olisi voinut olla muu
kuin se, joka konkreettisesti omaksuttiin.”
Hallinnollisia päätöksiä, oikeutta tutustua hallinnollisiin asiakirjoihin ja hallintotoiminnan parantamista koskevista säännöksistä
30.4.1991 annetun Sisilian aluelain nro 10 (legge regionale della Sicilia n. 10, recante disposizioni per i procedimenti amministrativi,
il diritto di accesso ai documenti amministrativi e la migliore funzionalità dell’attività amministrativa, jäljempänä Sisilian
aluelaki nro 10/1991) 3 §:ssä toistetaan sanatarkasti lain nro 241/1990 3 §.
Sisilian aluelain nro 10/1991 37 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Mikäli joistakin asioista ei ole säädetty tässä laissa, sovelletaan soveltuvin osin lain nro 241/1990 säännöksiä, mukaan
luettuina myöhemmät muutokset ja täydennykset sekä näihin liittyvät täytäntöönpanotoimet.”

Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Regione Sicilianan entinen virkamies Cicala saa kyseiseltä hallinnolta eläkettä. Regione Siciliana ilmoitti asianomaiselle
vuonna 1997 kirjeitse, että hänen eläkkeensä määrä, joka oli vahvistettu aikaisemmalla alueviranomaisen päätöksellä, oli suurempi
kuin se, mikä hänelle tosiasiassa kuului, ja että eläkkeen määrää pienennettäisiin ja perusteettomasti maksetut määrät perittäisiin
samalla takaisin. Cicala vaati kirjeen kumoamista Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Sicilianalle tekemässään
valituksessa, jossa hän vetosi siihen, että toimea ei ollut perusteltu millään tavalla, minkä vuoksi ei ollut mahdollista
etenkään määrittää niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia perusteita, joiden nojalla olisi perusteltua pienentää hänen eläkettään
ja periä takaisin perusteettomasti maksetut määrät.
Regione Siciliana totesi tästä, että valituksenalainen kirje oli sidottuun harkintaan perustuva hallintotoimi eikä sen päätösosan
sisältö olisi voinut olla muu kuin se, joka omaksuttiin. Se toimitti oikeudenkäynnin kuluessa tietoja kirjeen perusteluista
ja totesi, että lain nro 241/1990 21 octies §:n mukaan sitä ei voitu kumota.
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana esittää ennakkoratkaisupyynnössä näkemyksiä unionin tuomioistuimen
toimivallasta vastata esitettyihin kysymyksiin. Se toteaa ensinnäkin käyttävänsä käsiteltävänään olevassa asiassa tuomiovaltaa.
Sillä on yksinomainen toimivalta tehdä asiaratkaisuja eläkkeiden alalla sekä toimivalta kumota hallintotoimia. Näin ollen
– toisin kuin asiassa C-192/98, ANAS, (Kok., s. I-8583) ja asiassa C-440/98, RAI, (Kok., s. I-8597) 26.11.1999 annetuissa
määräyksissä, joissa yhteisöjen tuomioistuin totesi, ettei sillä ollut toimivaltaa vastata Corte dei contin esittämiin kysymyksiin
– nyt käsiteltävässä asiassa on katsottava, ettei Corte dei conti ole hallintoviranomainen vaan SEUT 267 artiklassa tarkoitettu
tuomioistuin.
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana huomauttaa myös, että esitetyt kysymykset voidaan ottaa
tutkittaviksi. Lain nro 241/1990 1 §:n 1 momenttiin sisältyy suora ja ehdoton viittaus unionin oikeusjärjestyksen periaatteisiin.
Consiglio di Stato on katsonut hiljattain antamassaan ratkaisussa (sez. V 4035/2009), että unionin oikeusperiaatteita sovelletaan
suoraan kansallisessa oikeusjärjestyksessä ja niiden on ohjattava hallinnon toimintaa. Näin ollen on katsottava, että SEUT
296 artiklan toisessa kohdassa ja perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitettua perusteluvelvollisuutta
sovelletaan kaikkiin Italian hallintoviranomaisten toimiin, siitä riippumatta, ovatko kyseessä unionin oikeuden täytäntöönpanon
yhteydessä toteutetut toimet vai kyseisen hallinnon omaa toimivaltaansa käyttäessään toteuttamat toimet.
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana toteaa näin ollen, että vaikka pääasian riita koskee täysin
jäsenvaltion sisäistä tilannetta, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön nojalla on katsottava, että nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö
voidaan ottaa tutkittavaksi. Koska se katsoi, että asian ratkaisu riippuu unionin oikeuden määräysten tulkinnasta, se päätti
lykätä sitä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko Euroopan unionin oikeuden mukaista tulkita ja soveltaa lain nro 241/1990 3 §:ää ja Sisilian aluelain nro 10/1991 3 §:ää
yhdessä lain nro 241/1990 1 §:n, jossa Italian viranomaiset velvoitetaan soveltamaan Euroopan unionin oikeusjärjestyksen periaatteita
SEUT 296 artiklan toisessa kohdassa ja – – perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitetun hallintotoimien
perustelemista koskevan velvoitteen mukaisesti, kanssa siten, että eläkeasioita koskevat hallintopäätökset, joita ei näiden
kansallisten säännösten mukaan tehdä julkista valtaa käytettäessä eli jotka koskevat subjektiivisia oikeuksia mutta kuuluvat
sidotun harkintavallan piiriin, voidaan jättää perusteluvelvollisuuden ulkopuolelle, ja voidaanko tätä pitää hallintopäätöksen
tekemisessä noudatettavan olennaisen menettelymääräyksen rikkomisena?
2)      Onko lain nro 241/1990 21 octies §:n 2 momentin 1 kohta, sellaisena kuin sitä on tulkittu hallinto-oikeudellisessa oikeuskäytännössä,
yhdessä lain nro 241/1990 3 §:ssä ja Sisilian aluelaissa nro 10/1991 tarkoitetun hallintotoimien perustelemista – [SEUT] 296
artiklan toisessa kohdassa ja – – perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitetun hallintotoimien perusteluvelvollisuuden
mukaisesti – koskevan velvollisuuden kanssa yhteensopiva lain nro 241/1990 1 §:n, jossa säädetään viranomaisten velvollisuudesta
soveltaa Euroopan unionin oikeusjärjestyksen periaatteita, kanssa, ja voidaanko näin ollen sen mukaisena ja hyväksyttävänä
pitää tulkintaa ja soveltamista, joiden mukaan viranomainen voi täydentää toteuttamansa hallintotoimen perusteluja oikeudenkäynnissä?”

Unionin tuomioistuimen toimivalta
Ennakkoratkaisupyynnön perustelujen vuoksi on pohdittava, onko unionin tuomioistuimella toimivalta lausua sille esitetyistä
kysymyksistä, kun otetaan huomioon yhtäältä se, onko Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana SEUT
267 artiklassa tarkoitettu ”tuomioistuin”, ja toisaalta esitettyjen kysymysten kohde.
Viimeksi mainitusta seikasta Regione Siciliana, Italian, Tanskan, Saksan ja Kreikan hallitukset sekä Euroopan komissio väittävät
pääasiallisesti, ettei unionin tuomioistuimella ole toimivaltaa vastata esitettyihin kysymyksiin, koska pääasian riita koskee
täysin jäsenvaltion sisäistä tilannetta. Italian ja Kreikan hallitukset sekä komissio katsovat erityisesti, että lain nro
241/1990 1 §:ssä tehty viittaus unionin oikeuteen ei täytä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetettuja edellytyksiä,
joiden nojalla unionin tuomioistuimen voitaisiin katsoa olevan toimivaltainen.
Unionin tuomioistuimella on SEUT 267 artiklan nojalla toimivalta antaa ennakkoratkaisuja perussopimusten ja unionin toimielinten
säädösten tulkinnasta. Tuossa artiklassa perustetun unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisen yhteistyön
yhteydessä yksinomaan kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu
tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta (ks.
vastaavasti asia C-310/10, Agafiţei ym., tuomio 7.7.2011, 24 ja 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei vielä julkaistu
oikeustapauskokoelmassa).
Näin ollen on niin, että silloin, kun kansallisten tuomioistuinten esittämät ennakkoratkaisukysymykset koskevat unionin oikeuden
säännöksen tai määräyksen tulkintaa, unionin tuomioistuimen on lähtökohtaisesti annettava ennakkoratkaisu (ks. asia C-3/04,
Poseidon Chartering, tuomio 16.3.2006, Kok., s. I-2505, 15 kohta; asia C-203/09, Volvo Car Germany, tuomio 28.10.2010, 24
kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa sekä em. asia Agafiţei ym., tuomion 26 kohta).
Unionin tuomioistuin on tämän oikeuskäytännön nojalla useaan otteeseen katsonut, että sillä on toimivalta ratkaista unionin
oikeuden säännöksiä tai määräyksiä koskevat ennakkoratkaisupyynnöt sellaisissa tapauksissa, joissa pääasian tosiseikat jäävät
unionin oikeuden soveltamisalan ulkopuolelle mutta joissa unionin oikeuden säännöksiä tai määräyksiä sovelletaan kansallisen
oikeuden nojalla tässä oikeudessa unionin oikeuden säännösten tai määräysten sisältöön tehdyn viittauksen vuoksi. Niillä kansallisilla
säännöksillä, joiden osaksi unionin oikeuden säännökset tai määräykset oli otettu, ei näissä asioissa selvästikään ollut rajoitettu
unionin oikeuden säännösten tai määräysten soveltamista (asia C-130/95, Giloy, tuomio 17.7.1997, Kok., s. I-4291, 23 kohta
ja asia C-28/95, Leur-Bloem, tuomio 17.7.1997, Kok., s. I-4161, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuin on nimittäin korostanut tässä yhteydessä, että kun kansallisessa lainsäädännössä noudatetaan täysin jäsenvaltion
sisäisten tilanteiden ratkaisemiseksi unionin oikeudessa annettuja ratkaisuja, jotta muun muassa vältettäisiin maan omien
kansalaisten syrjintä tai mahdolliset kilpailun vääristymiset tai jotta varmistuttaisiin samanlaisesta menettelystä toisiinsa
rinnastettavissa tilanteissa, on olemassa unionin selvä intressi siihen, että unionin oikeudesta omaksuttuja säännöksiä ja
käsitteitä tulkitaan yhdenmukaisesti, jotta vältettäisiin myöhemmät tulkintaerot, eikä tämä riipu siitä, missä olosuhteissa
näitä säännöksiä ja käsitteitä sovelletaan (ks. em. asia Agafiţei ym., tuomion 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Näin ollen se, että unionin tuomioistuin tulkitsee unionin oikeuden säännöksiä tai määräyksiä täysin jäsenvaltion sisäisissä
tilanteissa, voidaan perustella sillä, että unionin oikeuden säännöksiä tai määräyksiä sovelletaan kansallisen oikeuden nojalla
suoraan ja ehdottomasti (ks. vastaavasti asia C-346/93, Kleinwort Benson, tuomio 28.3.1995, Kok., s. I-615, 16 kohta ja asia
C-280/06, ETI ym., tuomio 11.12.2007, Kok., s. I-10893, 25 kohta), jotta voidaan taata, että jäsenvaltion sisäisiä tilanteita
sekä tilanteita, joihin sovelletaan unionin oikeutta, kohdellaan samalla tavoin (ks. vastaavasti em. asia Poseidon Chartering,
tuomion 17 kohta ja asia C-217/05, Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, tuomio 14.12.2006, Kok.,
s. I-11987, 22 kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa on selvää, että pääasia koskee sellaisia kansallisen oikeuden säännöksiä, joita sovelletaan täysin
jäsenvaltion sisäisessä asiayhteydessä ja joista on riitautettu pääasiassa erityisesti hallintotoimien perustelemista koskevat
säännökset.
Näin ollen on tutkittava, voiko se, että unionin tuomioistuin tulkitsee ennakkoratkaisukysymyksissä mainittuja määräyksiä,
olla perusteltua – kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo – sillä perusteella, että näitä määräyksiä sovelletaan
kansallisen oikeuden nojalla suoraan ja ehdottomasti tämän tuomion 19 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla
tavalla, koska lain nro 241/1990 1 §:ssä viitataan unionin oikeusjärjestyksen periaatteisiin.
Italian hallitus huomauttaa tästä erityisesti, että perusteluvelvollisuudesta säädetään täysin hallintomenettelyä koskevassa
kansallisessa oikeudessa, eikä unionin tuomioistuin näin ollen voi tulkita sitä.
Laissa nro 241/1990 ja Sisilian aluelaissa nro 10/1991 on erityisiä sääntöjä hallintotoimien perusteluvelvollisuudesta. Lisäksi
laissa nro 241/1990 säädetään tämän velvollisuuden rikkomisen seuraamusten osalta erityisiä sääntöjä, joita sovelletaan pääasiaan
kyseisen Sisilian aluelain 37 §:n nojalla.
Näin ollen on todettava, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, Regione Siciliana ja Italian hallitus ovat erityisesti
huomauttaneet, että lain nro 241/1990 3 §:ssä ja Sisilian aluelain nro 10/1991 3 §:ssä vahvistetaan hallintotoimien perusteluvelvollisuuden
periaate ja säädetään erityisesti siitä, mitä tällaisten perustelujen on sisällettävä. Lisäksi lain nro 241/1990 21 octies
§:n 2 momentissa säädetään tämän velvollisuuden rikkomisen seuraamusten osalta, että kun kyseessä on sidottuun harkintaan
perustuva hallintotoimi, toimea ei voida kumota, jos voidaan pitää ilmeisenä, että hallintotoimen päätösosan sisältö ei olisi
voinut olla muu kuin se, joka omaksuttiin. Kansallinen tuomioistuin toteaa lopuksi, että viimeksi mainitussa säännöksessä
annetaan tietyin edellytyksin mahdollisuus täydentää hallintotoimen perusteluja oikeudenkäynnissä.
Sitä vastoin lain nro 241/1990 1 §:ssä viitataan yleisesti ”yhteisön oikeusjärjestyksen periaatteisiin” eikä erityisesti ennakkoratkaisukysymyksissä
mainittuihin SEUT 296 artiklan toiseen kohtaan ja perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan c alakohtaan tai muihin toimien perusteluvelvollisuutta
koskeviin unionin oikeuden sääntöihin.
Näin ollen ei voida katsoa, että ennakkoratkaisukysymyksissä mainittuja määräyksiä sovellettaisiin sellaisinaan suoraan Italian
oikeuden nojalla.
Näissä olosuhteissa ei voida myöskään katsoa, että viittaus unionin oikeuteen täysin jäsenvaltion sisäisten tilanteiden ratkaisemiseksi
olisi nyt käsiteltävässä asiassa ehdoton siten, että ennakkoratkaisukysymyksissä mainittuja määräyksiä sovellettaisiin rajoituksetta
pääasian kohteena olevaan tilanteeseen.
Tästä on todettava, ettei Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana ole millään tavalla katsonut,
että tästä viittauksesta seuraisi se, että olisi jätettävä soveltamatta perusteluvelvollisuutta koskevia kansallisia säännöksiä
ja että ne olisi korvattava SEUT 296 artiklan toisella kohdalla ja perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan c alakohdalla, joita
ei sitä paitsi ole niiden sanamuodon mukaan osoitettu jäsenvaltioille vaan ainoastaan unionin toimielimille ja elimille, tai
perusteluvelvollisuutta koskevilla muilla unionin oikeussäännöillä, silloinkin, kun kyseessä on täysin jäsenvaltion sisäinen
tilanne, jotta täysin jäsenvaltion sisäisiä tilanteita sekä tilanteita, joihin sovelletaan unionin oikeutta, voidaan kohdella
samalla tavoin.
Näin ollen ennakkoratkaisupyyntöön tai lakiin nro 241/1990 ei sisälly riittävän täsmällisiä mainintoja, joista voitaisiin
päätellä, että viitatessaan lain nro 241/1990 1 §:ssä unionin oikeuden periaatteisiin kansallisen lainsäätäjän tarkoituksena
olisi ollut perusteluvelvollisuuden osalta viitata SEUT 296 artiklan toisen kohdan ja perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan
c alakohdan sisältöön tai muihin toimien perusteluvelvollisuutta koskeviin unionin oikeussääntöihin, jotta jäsenvaltion sisäisiä
tilanteita sekä tilanteita, joihin sovelletaan unionin oikeutta, kohdeltaisiin samalla tavoin. Näin ollen ei voida katsoa,
että nyt käsiteltävässä asiassa olisi olemassa unionin selvä intressi kyseisten määräysten yhdenmukaisen tulkinnan suojelemiseen.
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, ettei unionin tuomioistuimella ole toimivaltaa vastata Corte dei conti, sezione giurisdizionale
per la Regione Sicilianan esittämiin kysymyksiin, kun otetaan huomioon niiden kohde.
Näin ollen ei ole tarpeen tutkia, onko Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana pääasian asiayhteydessä
SEUT 267 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin.

Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä
olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle,
ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Euroopan unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa vastata kysymyksiin, jotka Corte dei conti, sezione giurisdizionale per
la Regione Siciliana (Italia), on esittänyt 20.9.2010 tekemällään päätöksellä.
Allekirjoitukset
*
Oikeudenkäyntikieli: italia.