CELEX: 62011CJ0254
Ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid
Klein grensverkeer aan de landbuitengrenzen van de lidstaten
Verordening (EG) nr. 1931/2006
Verordening (EG) nr. 562/2006
Maximumduur van verblijf
Berekeningsregels

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 2, sub a, 3, punt 3, en 5 van verordening (EG) nr. 1931/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 tot vaststelling van regels inzake klein grensverkeer aan de landbuitengrenzen van de lidstaten en tot wijziging van de bepalingen van de Schengenuitvoeringsovereenkomst (
PB 2000, L 405, blz. 1
, met rectificatie in
PB 2007, L 29, blz. 3
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége (regionale directie van de politie van Szabolcs-Szatmár-Bereg – commissariaat van de grenspolitie te Záhony) en O. Shomodi, Oekraïens onderdaan, over de weigering hem toegang tot het Hongaarse grondgebied te verlenen omdat hij de maximaal toegestane verblijfsduur op het Hongaarse grondgebied in het kader van het klein grensverkeer heeft overschreden.
Toepasselijke bepalingen
Recht van de Unie
Algemene bepalingen betreffende onderdanen van derde landen die niet aan de visumplicht zijn onderworpen
Artikel 20, lid 1, van de op 19 juni 1990 te Schengen (Luxemburg) ondertekende Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten Akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen (
PB L 239, blz. 19
, hierna: „Schengenuitvoeringsovereenkomst”), bepaalt:
„Vreemdelingen die niet aan de visumplicht zijn onderworpen, mogen zich voor de duur van ten hoogste drie maanden binnen een periode van zes maanden, gerekend vanaf de datum van eerste binnenkomst, op het grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen vrij verplaatsen [...].”
Punt 3 van de considerans van verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) (
PB L 105, blz. 1
), luidt als volgt:
„Bij de goedkeuring van gemeenschappelijke maatregelen inzake de overschrijding van de binnengrenzen door personen en het grenstoezicht aan de buitengrenzen moet rekening worden gehouden met het Schengenacquis, dat in het kader van de Europese Unie is opgenomen, en met name met de desbetreffende bepalingen van de Overeenkomst ter uitvoering van het [...] te Schengen gesloten Akkoord [...] en het Gemeenschappelijk Handboek [(
PB 2002, C 313, blz. 97
)].”
Artikel 5, lid 1, van deze verordening vermeldt de voorwaarden voor binnenkomst voor onderdanen van derde landen voor verblijven „van ten hoogste drie maanden per periode van zes maanden”.
Artikel 35 van diezelfde verordening preciseert dat deze tekst „de communautaire voorschriften inzake klein grensverkeer en de bestaande bilaterale overeenkomsten op het gebied van klein grensverkeer onverlet [laat].”
Bijzondere bepalingen betreffende het klein grensverkeer
De punten 2 en 3 van de considerans van verordening nr. 1931/2006 luiden als volgt:
„(2)
Het is in het belang van de uitgebreide Gemeenschap dat erop wordt toegezien dat haar grenzen met haar buren geen belemmering vormen voor het handelsverkeer, de sociale en culturele uitwisseling of de regionale samenwerking. Daarom moet voor het klein grensverkeer een doeltreffende regeling worden ingevoerd.
(3)
De regeling inzake klein grensverkeer houdt een afwijking in van de algemene regels inzake personencontrole bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, zoals die zijn vastgelegd in verordening [...] nr. 562/2006 [...].”
Punt 4 van de considerans van verordening nr. 1931/2006 legt onder meer het beginsel vast van „het vergemakkelijken van de grensoverschrijding door bonafide grensbewoners die gegronde redenen hebben om een landbuitengrens frequent te overschrijden”.
Artikel 3 van deze verordening bevat de volgende definities:
„[...]
2.   ‚grensgebied’: een gebied dat niet verder gaat dan 30 kilometer vanaf de grenslijn. De plaatselijke administratieve districten die moeten worden beschouwd als grensgebied, worden door de betrokken staten in hun bilaterale overeenkomsten, als bedoeld in artikel 13, gespecificeerd. Indien een deel van een dergelijk district zich verder dan 30, maar niet meer dan 50 kilometer van de grenslijn bevindt, wordt het niettemin beschouwd als een deel van het grensgebied;
3.   ‚klein grensverkeer’: de regelmatige overschrijding van een landbuitengrens door grensbewoners voor een verblijf in een grensgebied bijvoorbeeld omwille van sociale, culturele of aangetoonde economische redenen of wegens familiale omstandigheden, en voor een periode die de bij deze verordening vastgestelde termijn niet overschrijdt;
[...]”
Krachtens artikel 13 van verordening nr. 1931/2006 zijn de lidstaten bevoegd om, onder toezicht van de Europese Commissie, de regeling inzake klein grensverkeer via bilaterale overeenkomsten met aangrenzende derde landen uit te voeren. Volgens artikel 5 van diezelfde verordening wordt in deze overeenkomsten „de maximale toelaatbare duur van elk ononderbroken verblijf in het kader van de regeling inzake klein grensverkeer aangegeven; deze duur mag niet meer dan drie maanden bedragen”.
Artikel 7 van verordening nr. 1931/2006 stelt een vergunning voor klein grensverkeer in, preciseert de kenmerken ervan en bepaalt welke vermeldingen deze vergunning moet dragen, in het bijzonder die welke vermeldt „dat de houder zich niet buiten het grensgebied mag begeven en dat misbruik wordt bestraft overeenkomstig het bepaalde in artikel 17”. Dat laatste artikel voorziet in het beginsel van „doeltreffend[e], evenredig[e] en afschrikkend[e]” sancties, daaronder begrepen „de mogelijkheid [...] tot het opheffen en intrekken van de vergunningen voor klein grensverkeer”.
Voorts bepaalt punt 5 van de considerans van dezelfde verordening:
„Ter voorkoming van misbruik geldt als algemene regel dat een vergunning voor klein grensverkeer alleen mag worden afgegeven aan personen die sinds ten minste één jaar legaal in het grensgebied verblijven. Bij bilaterale overeenkomst gesloten tussen lidstaten en aangrenzende derde landen kan in een langere periode van verblijf worden voorzien. [...]”
Ten slotte kan volgens artikel 9 van verordening nr. 1931/2006 de vergunning voor klein grensverkeer slechts worden verstrekt indien de grensbewoner documenten overlegt die met name aantonen dat hij gegronde redenen heeft om de landbuitengrens frequent te overschrijden.
Hongaars recht
Aangaande de algemene regels betreffende de binnenkomst en het verblijf van onderdanen van derde landen bepaalt § 40, lid 1, van 2007. évi II. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról (wet nr. II van 2007 betreffende de binnenkomst en het verblijf van onderdanen van derde landen) het volgende:
„Op grond van de bepalingen van [verordening nr. 562/2006] weigert de bevoegde autoriteit inzake de controle van het grensverkeer een onderdaan van een derde land die gedurende drie maanden of minder op zijn grondgebied wil verblijven, de toegang tot dat grondgebied en stuurt hem, na zijn belangen in aanmerking te hebben genomen, terug. [...]”
Aangaande het klein grensverkeer bepaalt artikel 1, lid 5, van de Overeenkomst tussen de regering van de Republiek Hongarije en de ministerraad van Oekraïne tot regeling van het klein grensverkeer dat de vergunning voor klein grensverkeer „de houder ervan het recht [geeft] om het grensgebied van de andere overeenkomstsluitende partij veelvuldig in te reizen en aldaar binnen een periode van zes maanden gedurende maximaal drie maanden ononderbroken te verblijven, in het bijzonder om sociale, culturele of familiale redenen of gerechtvaardigde economische redenen, waarbij het volgens het nationale recht niet om het verrichten van betaalde arbeid mag gaan”. Artikel 3, lid 2, van deze overeenkomst bepaalt dat „[b]ij misbruik van de vergunning [...] de overeenkomstsluitende partijen de in hun nationale recht voorziene sancties toe[passen].”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Shomodi, Oekraïens onderdaan, is houder van een in het kader van het klein grensverkeer verstrekte vergunning voor klein grensverkeer, op grond waarvan hij zich in de grenszone van Hongarije mag begeven. Op 2 februari 2010 heeft hij zich bij de grenspost te Záhony gemeld. De Hongaarse politie heeft toen vastgesteld dat hij tussen 3 september 2009 en 2 februari 2010 105 dagen op het Hongaarse grondgebied had verbleven, waarbij hij zich daar bijna dagelijks voor enkele uren had opgehouden. Aangezien Shomodi dus in een periode van zes maanden meer dan drie maanden in de Schengenruimte had verbleven, heeft de Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége hem op basis van § 40, lid 1, van wet nr. II van 2007 bij besluit van 2 februari 2010 de toegang tot het Hongaarse grondgebied geweigerd.
De betrokkene heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság (regionale rechter te Szabolcs-Szatmár-Bereg, Hongarije), die dit besluit bij beslissing van 26 mei 2010 heeft nietig verklaard. Deze rechter heeft eerst geoordeeld dat verordening nr. 562/2006 en § 40, lid 1, van wet nr. II van 2007, die eerstgenoemde verordening heeft uitgevoerd, niet toepasselijk zijn. Vervolgens heeft hij de bijzondere regels betreffende het klein grensverkeer toegepast en geoordeeld dat de houder van een vergunning klein grensverkeer recht heeft op een onbeperkt aantal binnenkomsten en dat het maximum van drie maanden dat is vastgelegd in de in punt 15 van het onderhavige arrest vermelde overeenkomst slechts ononderbroken verblijven betrof. De Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság heeft daaruit afgeleid dat refoulement van Shomodi niet zijn rechtvaardiging kon vinden in door de Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége aangevoerde redenen.
De Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (hoogste gerechtshof van Hongarije), waar deze instantie beroep tot cassatie van deze beslissing heeft ingesteld, heeft geoordeeld dat voor de afdoening van het bij hem aanhangige geding de uitlegging van de bepalingen van verordening nr. 1931/2006 noodzakelijk is en heeft de behandeling van de zaak geschorst en het Hof om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen verzocht:
„1)
Moet artikel 5 van verordening [nr. 1931/2006], dat bepaalt dat de toelaatbare maximumduur van elk ononderbroken verblijf drie maanden bedraagt – in het bijzonder gelet op het bepaalde in de artikelen 2, sub a, en 3, punt 3, van deze verordening – aldus worden uitgelegd dat volgens deze verordening in het kader van bilaterale overeenkomsten tussen lidstaten en aangrenzende derde landen als bedoeld in artikel 13 van deze verordening de herhaalde in- en uitreis alsmede een ononderbroken verblijf tot drie maanden zijn toegestaan, zodat een grensbewoner die over een vergunning voor klein grensverkeer beschikt, vóór het verstrijken van de verblijfsduur van drie maanden een ononderbroken verblijf kan onderbreken en, na weer de grens te zijn overgestoken, opnieuw recht heeft op een ononderbroken verblijf van drie maanden?
2)
Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, kan het ononderbroken verblijf in de zin van artikel 5 van verordening nr. 1931/2006 dan worden geacht te zijn onderbroken wanneer de in- en uitreis plaatsvinden op dezelfde dag of op twee opeenvolgende dagen?
3)
Indien de eerste vraag bevestigend maar de tweede vraag ontkennend wordt beantwoord, welk tijdsverloop of welk ander beoordelingscriterium moet dan in aanmerking worden genomen om een onderbreking van het ononderbroken verblijf vast te stellen voor de toepassing van artikel 5 van verordening nr. 1931/2006?
4)
Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, kan het bepaalde in artikel 5 van verordening nr. 1931/2006 op grond waarvan een ononderbroken verblijf tot drie maanden is toegestaan, dan aldus worden uitgelegd dat de perioden van verblijf tussen veelvuldige in- en uitreizen moeten worden samengeteld en dat de vergunning voor klein grensverkeer, gelet op artikel 20, lid 1, van de [Schengenuitvoeringsovereenkomst] – en andere bepalingen inzake de Schengenruimte –, indien de aldus samengetelde perioden van verblijf 93 dagen, namelijk drie maanden, bedragen, geen recht geeft op een verder verblijf binnen de periode van zes maanden vanaf de datum van eerste binnenkomst?
5)
Indien de vierde vraag bevestigend wordt beantwoord, moet bij die samentelling dan ook rekening worden gehouden met de herhaalde in- en uitreizen die op eenzelfde dag plaatsvinden, of met slechts één enkele in- en uitreis op dezelfde dag, en welke berekeningsmethode dient daarbij te worden gebruikt?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste en vierde vraag
De verwijzende rechter wenst in wezen te vernemen wat de exacte draagwijdte is van de beperking tot drie maanden van elk „ononderbroken verblijf” waarop de houder van een vergunning voor klein grensverkeer op basis van verordening nr. 1931/2006 recht heeft, gelet op de beperking van het verblijf tot drie maanden op een totaal van zes maanden voor onderdanen van derde landen die door de Schengenuitvoeringsovereenkomst en verordening nr. 562/2006 van de visumplicht zijn vrijgesteld.
De verwijzende rechter wenst met andere woorden te vernemen of verordening nr. 1931/2006 in het licht van het Schengenacquis of daarentegen autonoom moet worden uitgelegd.
Bij het eerste alternatief, dat de voorkeur wegdraagt van de Hongaarse en de Poolse regering, wordt verordening nr. 1931/2006 beschouwd als onderdeel van het Schengenacquis. In dat geval moet de tot dit acquis behorende regel, die voor van de visumplicht vrijgestelde onderdanen van derde landen het verblijf van korte duur beperkt tot in totaal drie maanden per periode van zes maanden, voorrang hebben boven iedere andere bepaling. De houders van een vergunning voor klein grensverkeer, die op grond van verordening nr. 1931/2006 van de visumplicht zijn vrijgesteld, zijn dus niet uitgezonderd. De voorstanders van deze zienswijze voeren aan dat zonder een dergelijke bovengrens deze vergunninghouders de facto over een potentieel onbeperkt verblijfsrecht beschikken, aangezien het zou volstaan dat zij na drie maanden het grondgebied van de betrokken lidstaat verlaten en de volgende dag daarnaar terugkeren om recht te hebben op een nieuw verblijf van drie maanden.
Deze benadering is echter noch met de letter, noch met de geest van verordening nr. 1931/2006 verenigbaar.
Volgens artikel 5 van deze verordening moet de maximaal toegestane duur „van elk ononderbroken verblijf”, die niet meer dan drie maanden mag bedragen, in bilaterale overeenkomsten worden vastgesteld. In de bewoordingen waarin zij is uitgedrukt maakt deze precisering een duidelijk onderscheid tussen de beperking in de tijd van het klein grensverkeer en die van de „Schengenbeperking”, die niet naar ononderbroken verblijven verwijst. Deze uitlegging vindt steun in de voorbereidende werkzaamheden van verordening nr. 1931/2006, waaruit blijkt dat ofschoon de Commissie aanvankelijk een afstemming op de door het Schengenacquis voorziene maximale verblijfsduur van drie maanden per semester had voorgesteld, de Uniewetgever voor ononderbroken verblijven voor een bijzondere beperking heeft gekozen. De omstandigheid dat deze beperking, zoals in het Schengenacquis, tot drie maanden is beperkt, doet niet af aan haar bijzondere aard ten opzichte van het gemene recht dat geldt voor onderdanen van derde landen die niet aan de visumplicht zijn onderworpen, aangezien uit geen enkele bepaling van verordening nr. 1931/2006 blijkt dat deze drie maanden binnen eenzelfde periode van zes maanden moeten vallen.
Overigens pleit de geest van verordening nr. 1931/2006, voor zover nodig, voor een autonome uitlegging. Zowel haar doelstellingen als haar bepalingen wijzen op de wil van de Uniewetgever om voor het klein grensverkeer regels vast te stellen die afwijken van verordening nr. 562/2006. Zoals de advocaat-generaal in punt 52 van zijn conclusie heeft opgemerkt, beogen deze regels de bewoners van de betrokken grensgebieden, teneinde rekening te houden met de lokale, huidige en historische omstandigheden, in staat te stellen gemakkelijk, dat wil zeggen zonder overdreven administratieve hinderpalen, frequent maar eveneens regelmatig de landbuitengrenzen van de Unie te overschrijden om economische, sociale, culturele of familieredenen.
De door de Hongaarse en Poolse regering geuite bezorgdheid over de vermeende negatieve gevolgen van deze uitlegging voor de openbare orde aan de grenzen is niet overtuigend, aangezien het aldus aan de houder van een vergunning voor klein grensverkeer toegekende recht noch onvoorwaardelijk, noch absoluut is. Het verkrijgen van deze vergunning is immers onderworpen aan de voorwaarde van minstens één jaar legaal verblijf in het grensgebied van het buurland, waarbij een bilaterale overeenkomst deze periode kan verlengen. Bovendien verhindert niets dat een dergelijke overeenkomst een kortere maximumduur van ononderbroken verblijf vastlegt dan de periode van drie maanden waarin verordening nr. 1931/2006 voorziet, die slechts een maximum vormt. Voorts is, zoals blijkt uit de bewoordingen zelf van punt 4 van de considerans van deze verordening en uit artikel 9, sub b, ervan, het vergemakkelijken van de grensovergang bedoeld voor bonafide grensbewoners die gegronde en voldoende gemotiveerde redenen hebben om een landbuitengrens te overschrijden. In dit verband blijven de bevoegde autoriteiten vrij om aan de grensbewoners die hun vergunning voor klein grensverkeer misbruiken of bedrieglijk gebruiken de sancties op te leggen waarnaar in artikel 7 van verordening nr. 1931/2006 wordt verwezen.
Op de eerste en de vierde vraag dient dus te worden geantwoord dat verordening nr. 1931/2006 aldus moet worden uitgelegd dat de houder van een vergunning voor klein grensverkeer, die is afgegeven in het kader van de bij deze verordening ingestelde specifieke regeling voor klein grensverkeer, zich binnen de grenzen die zijn vastgelegd in deze verordening en in de bilaterale overeenkomst die ter uitvoering van deze verordening tussen het derde land waarvan hij onderdaan is en de aangrenzende lidstaat is gesloten, gedurende drie maanden vrij in de grenszone moet kunnen verplaatsen wanneer zijn verblijf aldaar niet wordt onderbroken, en na elke onderbreking van zijn verblijf aanspraak moet kunnen maken op een nieuw verblijfsrecht voor drie maanden.
Tweede vraag
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen welke frequentie van onderbrekingen in het verblijf van een houder van een vergunning voor klein grensverkeer in de zin van artikel 5 van verordening nr. 1931/2006 aanvaardbaar is.
In dit verband volgt uit het voorgaande dat het verblijf van de houder van een in het kader van het klein grensverkeer verstrekte vergunning voor klein grensverkeer als onderbroken moet worden beschouwd vanaf het ogenblik dat de betrokkene de grens overschrijdt om overeenkomstig de hem verstrekte vergunning naar zijn lidstaat van verblijf terug te keren, zonder dat rekening hoeft te worden gehouden met het aantal grensoverschrijdingen per dag.
Bijgevolg moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 5 van verordening nr. 1931/2006 aldus moet worden uitgelegd dat een onderbreking van het verblijf als bedoeld in dat artikel zich voordoet wanneer de grens tussen de naburige lidstaat en het derde land waar de houder van de vergunning voor klein grensverkeer verblijft in overeenstemming met de in die vergunning vastgestelde voorwaarden wordt overschreden, ongeacht de frequentie van deze overschrijding en zelfs indien zij meerdere keren per dag plaatsvindt.
Overige vragen
Gelet op het antwoord op de eerste, de tweede en de vierde vraag hoeven de derde en de vijfde prejudiciële vraag geen beantwoording.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:

1)
Verordening (EG) nr. 1931/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 tot vaststelling van regels inzake klein grensverkeer aan de landbuitengrenzen van de lidstaten en tot wijziging van de bepalingen van de Schengenuitvoeringsovereenkomst, moet aldus worden uitgelegd dat de houder van een vergunning voor klein grensverkeer, die is afgegeven in het kader van de bij deze verordening ingestelde specifieke regeling voor klein grensverkeer, zich binnen de grenzen die zijn vastgelegd in deze verordening en in de bilaterale overeenkomst die ter uitvoering van deze verordening tussen het derde land waarvan hij onderdaan is en de aangrenzende lidstaat is gesloten, gedurende drie maanden vrij in de grenszone moet kunnen verplaatsen wanneer zijn verblijf aldaar niet wordt onderbroken, en na elke onderbreking van zijn verblijf aanspraak moet kunnen maken op een nieuw verblijfsrecht voor drie maanden.

2)
Artikel 5 van verordening nr. 1931/2006 moet aldus worden uitgelegd dat een onderbreking van het verblijf als bedoeld in dat artikel zich voordoet wanneer de grens tussen de naburige lidstaat en het derde land waar de houder van de vergunning voor klein grensverkeer verblijft in overeenstemming met de in die vergunning vastgestelde voorwaarden wordt overschreden, ongeacht de frequentie van deze overschrijding en zelfs indien zij meerdere keren per dag plaatsvindt.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Hongaars.