CELEX: 62014CJ0052
Procedimiento prejudicial
Protección de los intereses financieros de la Unión Europea
Reglamento (CE, Euratom) nº 2988/95
Artículo 3, apartado 1
Plazo de prescripción
Dies a quo
Irregularidades reiteradas
Interrupción de la prescripción
Requisitos
Autoridad competente
Persona en cuestión
Acto destinado a instruir la irregularidad o a ejecutar la acción contra la misma
Plazo de tiempo igual al doble del plazo de prescripción

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 3, apartado 1, del Reglamento (CE, Euratom) n
o
2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (
DO L 312, p. 1
).
Dicha petición fue presentada en el marco de un litigio entre Pfeifer & Langen GmbH & Co. KG (en lo sucesivo, «Pfeifer & Langen») y la Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (Oficina Federal de Agricultura y Alimentación; en lo sucesivo, «BLE»), en relación con la restitución de los reembolsos de gastos de almacenamiento que se habrían percibido indebidamente por Pfeifer & Langen en detrimento de los intereses financieros de la Unión Europea.
Marco jurídico
Reglamento (CEE) n
o
1998/78
El artículo 13, apartado 1, del Reglamento (CEE) n
o
1998/78 de la Comisión, de 18 de agosto de 1978, por el que se establecen las modalidades de aplicación del sistema de compensación de los gastos de almacenamiento en el sector del azúcar (
DO L 231, p. 5
; EE 03/14, p. 261), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) n
o
1714/88 de la Comisión, de 13 de junio de 1988 (
DO L 152, p. 23
) (en lo sucesivo, «Reglamento n
o
1998/78»), establece lo siguiente:
«Cualquier persona que tenga derecho al reembolso comunicará al Estado miembro de que se trate, a más tardar el 15 de cada mes:
a)
la totalidad de las cantidades, en peso neto de azúcar y de jarabe, que se benefician del reembolso y que se encuentren entre sus existencias a las 24 horas del último día del mes anterior al de su comunicación;
[...]»
Reglamento n
o
2988/95
Los considerandos tercero a quinto del Reglamento n
o
2988/95 declaran lo siguiente:
«[...] es importante combatir en todos los ámbitos los perjuicios a los intereses financieros de [la Unión];
[...] la eficacia de la lucha contra el fraude que afecte a los intereses financieros de [la Unión] exige el establecimiento de un marco jurídico común a todos los ámbitos cubiertos por políticas [de la Unión];
[...] los comportamientos que constituyen irregularidades, así como las medidas y sanciones administrativas correspondientes, están previstos en normativas sectoriales de conformidad con el presente Reglamento.»
El artículo 1 de este Reglamento es del siguiente tenor:
«1.   Con el fin de asegurar la protección de los intereses financieros de [la Unión], se adopta una normativa general relativa a controles homogéneos y a medidas y sanciones administrativas aplicables a las irregularidades respecto del Derecho [de la Unión].
2.   Constituirá irregularidad toda infracción de una disposición del Derecho [de la Unión] correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de [la Unión] o a los presupuestos administrados por [ésta], bien sea mediante la disminución o la supresión de ingresos procedentes de recursos propios percibidos directamente por cuenta de [la Unión], bien mediante un gasto indebido.»
El artículo 3, apartado 1, del propio Reglamento preceptúa lo siguiente:
«El plazo de prescripción de las diligencias será de cuatro años a partir de la realización de la irregularidad prevista en el apartado 1 del artículo 1. No obstante, las normativas sectoriales podrán establecer un plazo inferior que no podrá ser menor de tres años.
Para las irregularidades continuas o reiteradas, el plazo de prescripción se contará a partir del día en que se haya puesto fin a la irregularidad. [...]
La prescripción de las diligencias quedará interrumpida por cualquier acto, puesto en conocimiento de la persona en cuestión, que emane de la autoridad competente y destinado a instruir la irregularidad o a ejecutar la acción contra la misma. El plazo de prescripción se contará de nuevo a partir de cada interrupción.
No obstante, la prescripción se obtendrá como máximo el día en que expire un plazo de tiempo igual al doble del plazo de prescripción sin que la autoridad competente haya pronunciado sanción alguna, menos en aquellos casos en que el procedimiento administrativo se haya suspendido de acuerdo con el apartado 1 del artículo 6.»
A tenor del artículo 4, apartados 1 y 4, del mismo Reglamento:
«1.   Como norma general, toda irregularidad dará lugar a la retirada de la ventaja obtenida indebidamente, lo que supondrá:
—
la obligación de abonar las cantidades debidas o de reembolsar las cantidades indebidamente percibidas,
[...]
4.   Las medidas previstas en el presente artículo no serán consideradas como sanciones.»
El artículo 6, apartado 1, del Reglamento n
o
2988/95 presenta la siguiente redacción:
«Sin perjuicio de las medidas y de las sanciones administrativas comunitarias adoptadas sobre la base de los reglamentos sectoriales existentes en el momento de la entrada en vigor del presente Reglamento, la imposición de sanciones pecuniarias, como las multas administrativas, podrá suspenderse por decisión de la autoridad competente si se hubiera iniciado un procedimiento penal contra la persona de que se trate en relación con los mismos hechos. La suspensión del procedimiento administrativo suspenderá el plazo de prescripción previsto en el artículo 3.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
De la resolución de remisión se desprende que Pfeifer & Langen, una empresa de transformación de azúcar, obtuvo el reembolso de los gastos de almacenamiento de azúcar blanco, en el marco de la organización común de mercados en el sector del azúcar, con respecto a las campañas de comercialización 1987/88 a 1996/97.
El 9 de octubre de 1997, una inspección efectuada por las autoridades aduaneras alemanas ante Pfeifer & Langen reveló que ésta no había indicado, en sus solicitudes de reembolso de los gastos de almacenamiento con respecto a esas mismas campañas de comercialización, determinadas cantidades de azúcar que había producido excediendo las cuotas de producción, a saber, del azúcar C, de modo que había solicitado y obtenido algunos reembolsos indebidos. A raíz de dicha inspección, el ministerio público alemán inició una instrucción penal que afectaba a los responsables de Pfeifer & Langen por fraude fiscal y fraude a las subvenciones para el almacenamiento de azúcar.
En el marco de la referida instrucción, se constituyó una comisión especial del servicio de vigilancia aduanera, integrando en su seno a representantes de las diferentes Administraciones concernidas, entre ellas la BLE. En octubre de 1999, esa comisión especial se incautó, para su evaluación, de documentos pertenecientes a Pfeifer & Langen relativos a las campañas de comercialización 1987/88 a 1996/97. En el curso del año 2000, dicha comisión, por otro lado, tomó declaración como testigos a muchos empleados de esta sociedad.
En febrero de 2002, la BLE elaboró un informe final sobre el fraude a las subvenciones (en lo sucesivo, «informe final»). En este informe se concluía, en particular, que los hechos constatados por la comisión especial ponían de manifiesto que determinadas cantidades habían sido indebidamente solicitadas y obtenidas por Pfeifer & Langen en virtud del reembolso de los gastos de almacenamiento de azúcar blanco con respecto a las campañas de comercialización 1987/88 a 1996/97.
Mediante resolución de 30 de enero de 2003, la BLE, sobre la base del informe final, anuló parcialmente las resoluciones relativas al cálculo de los reembolsos de los gastos de almacenamiento con respecto a los meses de julio de 1988 a junio de 1989 y exigió a Pfeifer & Langen la restitución de las cantidades indebidamente percibidas. Pfeifer & Langen presentó entonces una reclamación ante la BLE, alegando concretamente la prescripción de las irregularidades que se le reprochaban en la campaña 1988/89.
En el curso del año 2004, las autoridades aduaneras pusieron fin a las diligencias relativas al fraude fiscal a raíz de un acuerdo amistoso con Pfeifer & Langen.
Mediante resolución de 4 de octubre de 2006, la BLE estimó parcialmente la reclamación de Pfeifer & Langen y, en consecuencia, redujo las cantidades que debían restituirse. Dicha agencia consideró sin embargo que las irregularidades relativas a la campaña 1988/89 no habían prescrito, al haberse interrumpido el plazo de cuatro años previsto en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n
o
2988/95 por los diferentes actos de instrucción relativos a esas irregularidades o de ejecución de la acción contra las mismas, tal como los había adoptado la comisión especial de las autoridades aduaneras y el ministerio público. Por otra parte, la BLE consideró que las actuaciones de Pfeifer & Langen debían considerarse irregularidades reiteradas, de modo que el plazo de prescripción sólo había comenzado a contarse a partir de la última irregularidad constatada, en 1997.
El 7 de noviembre de 2006, Pfeifer & Langen interpuso un recurso contra esta resolución de la BLE ante el Verwaltungsgericht Köln (tribunal de lo contencioso-administrativo de Colonia). En su recurso, dicha sociedad alegó concretamente que, en lo atinente a las irregularidades que se le reprochaban con respecto a la campaña 1988/89, el plazo de prescripción de ocho años previsto en el artículo 3, apartado 1, párrafo cuarto, del Reglamento n
o
2988/95 había expirado en julio de 1997, sin que se le impusiera sanción alguna antes de ese momento.
Al desestimar el Verwaltungsgericht Köln el recurso de Pfeifer & Langen por cuanto se refería a la prescripción de las diligencias, dicha sociedad recurrió ante el tribunal remitente.
Según este último tribunal, el resultado del recurso de apelación interpuesto por Pfeifer & Langen depende de la interpretación de las normas relativas al plazo de prescripción previstas en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n
o
2988/95.
En estas circunstancias, el Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen (tribunal superior regional de lo contencioso-administrativo de Renania del Norte y Westfalia) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
a)
¿Es “autoridad competente”, en el sentido del artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n
o
2988/95, a efectos de la interrupción de la prescripción, aquella a la que corresponde instruir la irregularidad o ejecutar la acción contra la misma, independientemente de que fuera ella la que concedió los recursos financieros?
b)
¿Los actos de instrucción o ejecución deben dirigirse a la adopción de una medida o sanción administrativa?
2)
¿Puede ser también la “persona en cuestión” a que se refiere el artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n
o
2988/95 el empleado de una empresa al que se haya tomado declaración como testigo?
3)
a)
¿Debe referirse “cualquier acto, puesto en conocimiento de la persona en cuestión [...] y destinado a instruir la irregularidad o a ejecutar la acción contra la misma” (artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n
o
2988/95) a errores concretos en el registro de la producción de azúcar (conjuntos de hechos) por parte del fabricante de azúcar, que normalmente no se detectan o aprecian hasta la realización de una investigación regular en el marco de una organización de mercados?
b)
¿Puede considerarse como “acto de instrucción” puesto en conocimiento de la persona en cuestión también un informe que ponga fin a la investigación o que valore sus resultados y en el que no se planteen más cuestiones sobre hechos determinados?
4)
a)
¿Requiere el concepto de “irregularidades reiteradas” a que se refiere el artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n
o
2988/95 que los actos u omisiones calificados de irregularidades presenten una relación cronológica estrecha para que pueda seguir considerándose que existe “reiteración”?
b)
En caso de respuesta afirmativa: ¿desaparece esa relación cronológica estrecha, entre otros motivos, cuando la irregularidad en el registro de una cantidad de azúcar sucede una sola vez en una campaña de comercialización y sólo se repite en la siguiente campaña de comercialización o en una posterior?
5)
¿Puede dejar de existir el “elemento de reiteración”, en el sentido del artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n
o
2988/95, si la autoridad competente, a la luz de la complejidad de los hechos, no ha investigado a la empresa o, en su caso, no lo ha hecho de forma regular o en profundidad?
6)
¿Cuándo comienza a contarse el doble plazo de prescripción de ocho años previsto en el artículo 3, apartado 1, párrafo cuarto, del Reglamento n
o
2988/95 en el caso de irregularidades continuas o reiteradas? ¿Al final de cada acto que deba considerarse una irregularidad (artículo 3, apartado 1, párrafo primero, del propio Reglamento) o al final del último acto reiterado (artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del mismo Reglamento)?
7)
¿Puede interrumpir el doble plazo de prescripción de ocho años previsto en el artículo 3, apartado 1, párrafo cuarto, del Reglamento n
o
2988/95 un acto de investigación o de ejecución de la autoridad competente?
8)
Ante diferentes conjuntos de hechos que influyen en la apreciación de las subvenciones, ¿deben determinarse por separado con respecto a cada conjunto de hechos (irregularidades) los plazos de prescripción computados con arreglo al artículo 3, apartado 1, del Reglamento n
o
2988/95?
9)
¿Depende el cómputo del doble plazo de prescripción previsto en el artículo 3, apartado 1, párrafo cuarto, del Reglamento n
o
2988/95 del conocimiento que tengan las autoridades de las irregularidades de que se trate?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Observaciones preliminares
En primer lugar, es preciso recordar que el Reglamento n
o
2988/95 adopta, conforme a su artículo 1, una «normativa general relativa a controles homogéneos y a medidas y sanciones administrativas aplicables a las irregularidades respecto del Derecho [de la Unión]», y ello, según se desprende del tercer considerando de dicho Reglamento, con el fin de «combatir en todos los ámbitos los perjuicios a los intereses financieros de [la Unión]» (véanse las sentencias Handlbauer, C‑278/02,
EU:C:2004:388
, apartado 31; Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb y otros, C‑278/07 a C‑280/07,
EU:C:2009:38
, apartado 20, y Pfeifer & Langen, C‑564/10,
EU:C:2012:190
, apartado 36).
En este marco, el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n
o
2988/95 establece un plazo de prescripción de las diligencias de cuatro años a partir de la realización de la irregularidad o, en caso de irregularidad continua o reiterada, a partir del día en que se haya puesto fin a la irregularidad. No obstante, según esa disposición, las normativas sectoriales podrán establecer un plazo inferior que no podrá ser menor de tres años.
Dado que la normativa sectorial pertinente en el asunto principal, constituida por las normas de la Unión relativas a la compensación de los gastos de almacenamiento en el sector del azúcar y, en concreto, por el Reglamento n
o
1998/78, no prevé disposiciones específicas en materia de prescripción, debe aplicarse el plazo de cuatro años previsto en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n
o
2988/95.
Este plazo es aplicable tanto a las irregularidades que dan lugar a la imposición de una sanción administrativa, en el sentido del artículo 5 de este Reglamento, como a aquellas irregularidades, tales como las controvertidas en el asunto principal, que son objeto de una medida administrativa consistente en la retirada de la ventaja indebidamente obtenida, conforme al artículo 4 de dicho Reglamento (véanse, en este sentido, las sentencias Handlbauer, C‑278/02,
EU:C:2004:388
, apartados 33 y 34; Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb y otros, C‑278/07 a C‑280/07,
EU:C:2009:38
, apartado 22, y Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, apartado 45).
En segundo lugar, cabe recordar que el plazo previsto en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n
o
2988/95 tiene por objeto garantizar la seguridad jurídica de los operadores económicos (véanse, en este sentido, las sentencias Handlbauer, C‑278/02,
EU:C:2004:388
, apartado 40, y SGS Belgium y otros, C‑367/09,
EU:C:2010:648
, apartado 68). En efecto, éstos han de poder determinar, entre sus operaciones, aquellas que son definitivas y aquellas que todavía pueden ser objeto de alguna diligencia o acción.
Procede responder a las cuestiones planteadas por el tribunal remitente a la luz de estas consideraciones.
Sobre la primera cuestión prejudicial, letra a)
Mediante la primera cuestión prejudicial, letra a), el tribunal remitente solicita esencialmente que se dilucide si el artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n
o
2988/95 debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «autoridad competente» a que se refiere dicha disposición ha de entenderse como la autoridad que tiene competencia, en virtud del Derecho nacional, para conceder o recuperar las cantidades indebidamente percibidas en detrimento de los intereses financieros de la Unión.
A este respecto, de la documentación remitida al Tribunal de Justicia se desprende que, en virtud del Derecho alemán, la BLE es competente para el reembolso de los gastos de almacenamiento y para la recuperación de los reembolsos indebidamente percibidos, mientras que las autoridades aduaneras disponen de la facultad de investigación en materia de fraude al reembolso de los gastos de almacenamiento. Estas últimas autoridades habrían adoptado así lo esencial de los actos relativos a la instrucción de las irregularidades controvertidas en el asunto principal y a la ejecución de la acción contra las mismas.
En este contexto, Pfeifer & Langen estima que sólo la BLE debe ser considerada, en este caso, la «autoridad competente» a que se refiere el artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n
o
2988/95, puesto que es la única que dispone de la potestad de conceder y de recuperar los reembolsos de los gastos de almacenamiento. De lo anterior se infiere, a su juicio, que los actos de instrucción o de ejecución de la acción adoptados por las autoridades aduaneras no tuvieron por efecto interrumpir la prescripción de las diligencias en el asunto principal.
Ha de recordarse que, con arreglo al artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n
o
2988/95, la prescripción de las diligencias quedará interrumpida por cualquier acto, puesto en conocimiento de la persona en cuestión, que emane de la autoridad competente y destinado a instruir la irregularidad o a ejecutar la acción contra la misma.
A la luz de ese tenor literal, cabe constatar que el concepto de «autoridad competente» a que se refiere dicha disposición designa a la autoridad que tiene competencia para adoptar los actos de instrucción o de ejecución de la acción de que se trate.
En cambio, nada en el tenor literal del artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n
o
2988/95 da a entender que tal autoridad debe ser la misma que aquella competente para conceder o recuperar las cantidades indebidamente percibidas en detrimento de los intereses financieros de la Unión.
A este respecto, debe subrayarse que, a falta de normas de Derecho de la Unión, corresponde a cada Estado miembro designar a las autoridades competentes, en virtud del Derecho nacional, para adoptar los actos de instrucción de las irregularidades o de ejecución de la acción contra las mismas, en el sentido del artículo 1, apartado 2, del Reglamento n
o
2988/95. Por consiguiente, los Estados miembros pueden atribuir la facultad de practicar diligencias o ejercitar acciones contra las irregularidades a una autoridad diferente de aquella que concede o recupera, en este caso, el reembolso de los gastos de almacenamiento, siempre que tales Estados no menoscaben con ello la aplicación efectiva del Derecho de la Unión.
En atención a las consideraciones anteriores, proceder responder a la primera cuestión prejudicial, letra a), que el artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n
o
2988/95 debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «autoridad competente» a que se refiere dicha disposición ha de entenderse como la autoridad que tiene competencia, en virtud del Derecho nacional, para adoptar los actos de instrucción o de ejecución de la acción de que se trate, autoridad que puede ser distinta de la que concede o recupera las cantidades indebidamente percibidas en detrimento de los intereses financieros de la Unión.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
Mediante la segunda cuestión prejudicial, el tribunal remitente pide sustancialmente que se determine si el artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n
o
2988/95 debe interpretarse en el sentido de que actos destinados a instruir una irregularidad o a ejecutar la acción contra la misma han sido puestos en conocimiento de la «persona en cuestión», a efectos de la citada disposición, cuando, siendo ésta una persona jurídica, tales actos han sido comunicados a empleados de dicha persona en el marco de su audición como testigos.
A este respecto, el tribunal remitente indica que se tomó declaración como testigos a varios empleados de Pfeifer & Langen en el curso del procedimiento de investigación relativo a ésta. En tal contexto, dicho tribunal solicita que se determine si, a efectos de la interrupción de la prescripción de las diligencias o acciones contra las irregularidades controvertidas en el asunto principal, basta con que los actos de instrucción o de ejecución de la acción hayan sido puestos en conocimiento de aquellas personas.
Antes de nada, es necesario destacar que del tenor literal del artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n
o
2988/95 se desprende que el concepto de «persona en cuestión» designa al operador económico del que se sospecha que ha cometido las irregularidades que son objeto de la instrucción o de las acciones, es decir, en este caso, Pfeifer & Langen.
A continuación, debe constatarse que el Reglamento n
o
2988/95 no prevé normas específicas relativas a las modalidades según las cuales un «acto de instrucción o de ejecución de la acción», en el sentido del artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, de dicho Reglamento, debe ser puesto en conocimiento de la persona en cuestión.
Cabe considerar que se cumple este requisito cuando un conjunto de elementos fácticos permite concluir que los actos de instrucción o de ejecución de la acción de que se trate han sido efectivamente puestos en conocimiento de la persona en cuestión. Tratándose de una persona jurídica, este requisito se cumple si el acto de que se trate ha sido efectivamente puesto en conocimiento de una persona cuyo comportamiento puede atribuirse, conforme al Derecho nacional, a esa persona jurídica, extremo que corresponde verificar al tribunal remitente.
A la luz de las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n
o
2988/95 debe interpretarse en el sentido de que actos destinados a instruir una irregularidad o a ejecutar la acción contra la misma han sido puestos en conocimiento de la «persona en cuestión», a efectos de la citada disposición, cuando un conjunto de elementos fácticos permite concluir que los actos de instrucción o de ejecución de la acción de que se trate han sido efectivamente puestos en conocimiento de la persona en cuestión. Tratándose de una persona jurídica, este requisito se cumple si el acto de que se trate ha sido efectivamente puesto en conocimiento de una persona cuyo comportamiento puede atribuirse, conforme al Derecho nacional, a esa persona jurídica, extremo que corresponde verificar al tribunal remitente.
Sobre la primera cuestión prejudicial, letra b), y la tercera cuestión prejudicial
Mediante la primera cuestión prejudicial, letra b), y la tercera cuestión prejudicial, que procede examinar conjuntamente, el tribunal remitente solicita en sustancia que se dilucide, por una parte, si el artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n
o
2988/95 debe interpretarse en el sentido de que un acto ha de tener por objeto una irregularidad concreta cometida por el operador, así como la adopción de una medida o de una sanción administrativa, para poder ser calificado de «acto de instrucción o de ejecución de la acción», en el sentido de dicha disposición, y, por otra parte, si un informe, como el informe final controvertido en el asunto principal, que valora los resultados de una investigación relativa a sospechas de irregularidad, sin que se dirija a la persona en cuestión una solicitud de información adicional sobre las operaciones de que se trate, puede constituir un acto de esa naturaleza.
Por lo que se refiere al concepto de «acto de instrucción o de ejecución de la acción», en el sentido del artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n
o
2988/95, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que un plazo de prescripción, como el previsto en esa disposición, tiene la función de garantizar la seguridad jurídica y que tal función no se cumpliría plenamente si dicho plazo pudiera quedar interrumpido por cualquier acto de carácter general de la Administración nacional sin relación alguna con sospechas de irregularidad que afecten a operaciones delimitadas con la suficiente precisión (véase la sentencia SGS Belgium y otros, C‑367/09,
EU:C:2010:648
, apartado 68).
En cambio, cuando las autoridades nacionales notifican a una persona un informe que pone de relieve una irregularidad en la que ha participado en relación con una operación concreta, le piden información adicional relativa a dicha operación o le imponen una sanción relacionada con esa operación, tales autoridades adoptan actos suficientemente precisos destinados a instruir la irregularidad o a ejecutar la acción contra la misma en el sentido del artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n
o
2988/95 (sentencias SGS Belgium y otros, C‑367/09,
EU:C:2010:648
, apartado 69, y Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, C‑465/10,
EU:C:2011:867
, apartado 61).
De ello se infiere que un acto debe delimitar con la suficiente precisión las operaciones sobre las que recaen las sospechas de irregularidad para poder constituir un «acto de instrucción o de ejecución de la acción», en el sentido del artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n
o
2988/95. Esta exigencia de precisión no requiere, sin embargo, que el acto mencione la posibilidad de imponer una sanción o una medida administrativa particular.
No obstante, el tribunal remitente subraya que las sentencias SGS Belgium y otros (C‑367/09,
EU:C:2010:648
) y Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre (C‑465/10,
EU:C:2011:867
) podrían interpretarse en el sentido de que implican que un informe, como el informe final controvertido en el asunto principal, debería contener necesariamente una solicitud de información adicional dirigida a la persona en cuestión para poder constituir un «acto de instrucción o de ejecución de la acción», en el sentido del artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n
o
2988/95.
A este respecto, debe destacarse que, en esas sentencias, el Tribunal de Justicia se limitó a enumerar, a modo de ejemplo, actos de los que cabe considerar que delimitan con la suficiente precisión las operaciones sobre las que recaen sospechas de irregularidad.
De ello resulta que un informe, como el informe final controvertido en el asunto principal, puede ser considerado un «acto de instrucción o de ejecución de la acción», en el sentido del artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n
o
2988/95, si delimita con la suficiente precisión las operaciones sobre las que recaen las sospechas de irregularidad, extremo que corresponde verificar al tribunal remitente, y ello aun cuando no contenga solicitud alguna de información adicional dirigida a la persona en cuestión.
Habida cuenta de lo que antecede, procede responder a la primera cuestión prejudicial, letra b), y a la tercera cuestión prejudicial que el artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n
o
2988/95 debe interpretarse en el sentido de que un acto tiene que delimitar con la suficiente precisión las operaciones sobre las que recaen las sospechas de irregularidad para poder ser calificado de «acto de instrucción o de ejecución de la acción», en el sentido de dicha disposición. Esta exigencia de precisión no requiere, sin embargo, que el acto mencione la posibilidad de imponer una sanción o una medida administrativa particular. Corresponde al tribunal remitente verificar si el informe controvertido en el asunto principal cumple este requisito.
Sobre las cuestiones prejudiciales cuarta y octava
Mediante las cuestiones prejudiciales cuarta y octava, que procede examinar conjuntamente, el tribunal remitente pide esencialmente que se determine si el artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n
o
2988/95 debe interpretarse en el sentido, por un lado, de que varias irregularidades tienen que estar vinculadas por una relación cronológica estrecha para que se considere que constituyen una «irregularidad reiterada», en el sentido de la citada disposición, y, por otro lado, de que irregularidades relativas al cálculo de las cantidades de azúcar almacenadas por el fabricante, que han tenido lugar en el curso de campañas de comercialización diferentes y que suponen declaraciones erróneas de dichas cantidades por parte de ese mismo fabricante y, por tal motivo, el abono de cantidades indebidas en virtud del reembolso de los gastos de almacenamiento, pueden constituir una «irregularidad reiterada», en el sentido de la referida disposición.
Con carácter liminar, es preciso recordar que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una irregularidad es «continua o reiterada», en el sentido del artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n
o
2988/95, cuando sea cometida por un operador que obtenga beneficios económicos de un conjunto de operaciones similares que infrinjan la misma disposición del Derecho de la Unión (véase la sentencia Vonk Dairy Products, C‑279/05,
EU:C:2007:18
, apartado 41).
A la luz de esta definición, el tribunal remitente se pregunta, antes de nada, sobre la necesidad de una relación cronológica estrecha entre dos o varias irregularidades para que éstas puedan constituir una «irregularidad reiterada», en el sentido del artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n
o
2988/95. En este caso, según dicho tribunal, algunas de las operaciones que se reprochan a la demandante en el asunto principal sólo tuvieron lugar en el curso de campañas de comercialización diferentes.
A este respecto, cabe recordar que, tal como se ha indicado en el apartado 24 de la presente sentencia, el plazo de prescripción previsto en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n
o
2988/95 tiene por objeto garantizar la seguridad jurídica de los operadores, los cuales han de poder determinar, entre sus operaciones, aquellas que son definitivas y aquellas que todavía pueden ser objeto de alguna diligencia o acción.
Pues bien, debe considerarse que irregularidades determinadas no pueden constituir una «irregularidad reiterada», en el sentido del artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n
o
2988/95, si entre ellas media un período superior al plazo de prescripción de cuatro años previsto en el primer párrafo de ese mismo apartado. En efecto, en semejante situación, tales irregularidades distintas no presentan una relación cronológica lo suficientemente estrecha. A falta de acto de instrucción o de ejecución de la acción de la autoridad competente, un operador podría así considerar legítimamente prescrita la primera de esas irregularidades. En cambio, existe una relación cronológica de ese tipo cuando el tiempo transcurrido entre cada irregularidad y la anterior es inferior a dicho plazo de prescripción.
A continuación, en lo que atañe a la calificación de las irregularidades controvertidas en el asunto principal, corresponde al tribunal remitente verificar si, a la luz del Derecho nacional en materia de prueba aplicable en el asunto principal y siempre que no se menoscabe la eficacia del Derecho de la Unión, se reúnen los elementos constitutivos de una irregularidad continua o reiterada, recordados en el apartado 49 de la presente sentencia (véase, en este sentido, la sentencia Vonk Dairy Products, C‑279/05,
EU:C:2007:18
, apartado 43). No obstante, el Tribunal de Justicia puede aportar a aquel tribunal, sobre la base de los elementos que contiene la resolución de remisión, los elementos de interpretación que permitan al tribunal remitente resolver el asunto.
A este respecto, en particular, resulta que las irregularidades reprochadas a Pfeifer & Langen contribuyen todas ellas al carácter erróneo de las declaraciones realizadas por dicha sociedad en cuanto a la calificación dada a una parte de su producción de azúcar blanco con respecto a la cual solicitaba el reembolso de los gastos de almacenamiento (cuotas A y/o B en lugar de azúcar C). Por tanto, tales irregularidades pueden constituir una infracción reiterada del artículo 13, apartado 1, del Reglamento n
o
1998/78, que impone al fabricante de azúcar una obligación de declaración de las existencias con derecho al reembolso de los gastos de almacenamiento.
En consecuencia, no cabe excluir que las irregularidades reprochadas a Pfeifer & Langen en el asunto principal constituyan en su conjunto una «irregularidad reiterada», en el sentido del artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n
o
2988/95, extremo que corresponde verificar no obstante al tribunal remitente.
En atención a las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales cuarta y octava que el artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n
o
2988/95 debe interpretarse en el sentido de que, en cuanto a la relación cronológica por la que han de quedar vinculadas irregularidades determinadas para poder constituir una «irregularidad reiterada», en el sentido de la citada disposición, se requiere únicamente que el tiempo transcurrido entre cada irregularidad y la anterior sea inferior al plazo de prescripción previsto en el primer párrafo de ese mismo apartado. Irregularidades como las controvertidas en el asunto principal, relativas al cálculo de las cantidades de azúcar almacenadas por el fabricante, que han tenido lugar en el curso de campañas de comercialización diferentes y que suponen declaraciones erróneas de dichas cantidades por parte de ese mismo fabricante y, por tal motivo, el abono de cantidades indebidas en virtud del reembolso de los gastos de almacenamiento, constituyen, en principio, una «irregularidad reiterada», en el sentido del artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n
o
2988/95, extremo que corresponde verificar al tribunal remitente.
Sobre la quinta cuestión prejudicial
Mediante la quinta cuestión prejudicial, el tribunal remitente pide sustancialmente que se dilucide si el artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n
o
2988/95 debe interpretarse en el sentido de que la calificación de un conjunto de irregularidades de «irregularidad continua o reiterada», en el sentido de dicha disposición, queda excluida en el supuesto en que las autoridades competentes no han sometido a la persona en cuestión a controles regulares y en profundidad.
Según Pfeifer & Langen, la BLE incumplió su obligación de diligencia al no someterla a controles regulares y en profundidad durante las campañas de comercialización de que se trata en el asunto principal. Sostiene que esa agencia no puede, en tales circunstancias, invocar el carácter continuo o reiterado de irregularidades para retrasar la prescripción de las diligencias o acciones.
Tal como se ha recordado en el apartado 49 de la presente sentencia, una «irregularidad continua o reiterada», en el sentido del artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n
o
2988/95, se caracteriza únicamente por el hecho de que un operador obtiene beneficios económicos de un conjunto de operaciones similares que infringen la misma disposición del Derecho de la Unión.
De ello resulta que este concepto se basa en criterios objetivos, propios de esta categoría de irregularidades e independientes de la conducta de la Administración nacional con respecto al operador de que se trate. En particular, la calificación de un conjunto de irregularidades de «irregularidad continua o reiterada», en el sentido del artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n
o
2988/95, no puede depender del hecho de que las autoridades competentes hayan sometido o no a la persona en cuestión a controles regulares y en profundidad.
A la luz de las consideraciones anteriores, procede responder a la quinta cuestión prejudicial que el artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n
o
2988/95 debe interpretarse en el sentido de que la calificación de un conjunto de irregularidades de «irregularidad continua o reiterada», en el sentido de dicha disposición, no queda excluida en el supuesto en que las autoridades competentes no hayan sometido a la persona en cuestión a controles regulares y en profundidad.
Sobre las cuestiones prejudiciales sexta y novena
Mediante las cuestiones prejudiciales sexta y novena, que procede examinar conjuntamente, el tribunal remitente solicita esencialmente que se determine si el artículo 3, apartado 1, párrafo cuarto, del Reglamento n
o
2988/95 debe interpretarse en el sentido de que el plazo previsto en dicho párrafo se cuenta, en materia de irregularidades continuas o reiteradas, a partir del día en que se haya puesto fin a la última irregularidad, o del día en que se haya cometido cada una de las diferentes irregularidades reiteradas, o bien del día en que las autoridades nacionales competentes hayan tenido conocimiento de tales irregularidades.
De entrada, tanto del tenor literal como del sistema del artículo 3, apartado 1, del Reglamento n
o
2988/95 se desprende que esta disposición impone, en su párrafo cuarto, un límite absoluto aplicable a la prescripción de las diligencias relativas a una irregularidad, prescripción que se obtendrá como máximo el día en que expire un plazo de tiempo igual al doble del plazo previsto en el primer párrafo de esa misma disposición sin que la autoridad competente haya impuesto sanción alguna, salvo en aquellos casos en que se haya suspendido el procedimiento administrativo de acuerdo con el artículo 6, apartado 1, de dicho Reglamento.
El plazo previsto en el artículo 3, apartado 1, párrafo cuarto, del citado Reglamento contribuye así a reforzar la seguridad jurídica de los operadores económicos, conforme al imperativo recordado en el apartado 24 de la presente sentencia, impidiendo que la prescripción de las diligencias correspondientes a una irregularidad pueda verse retrasada indefinidamente por actos reiterados de interrupción.
En lo tocante, seguidamente, al
dies a quo
de dicho plazo, del sistema del artículo 3, apartado 1, del Reglamento n
o
2988/95, y especialmente de la falta de normas específicas en la materia, se desprende asimismo que el inicio del cómputo de ese plazo debe determinarse sobre la base de los dos primeros párrafos del mismo apartado.
Conforme al artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del citado Reglamento, en caso de irregularidades reiteradas, el plazo de prescripción se contará a partir del día en que se haya puesto fin a la irregularidad. Pues bien, tal como se ha recordado en el apartado 49 de la presente sentencia, cuando un operador realiza, para obtener un beneficio económico, varias operaciones similares infringiendo la misma disposición del Derecho de la Unión, debe considerarse que estas operaciones constituyen una sola y misma irregularidad continua o reiterada. Por consiguiente, la noción «se haya puesto fin a la irregularidad» que contempla dicha disposición ha de entenderse que se refiere al día en que se haya puesto fin a la última operación constitutiva de una misma irregularidad reiterada.
Por lo tanto, la fecha en que las autoridades nacionales han tenido conocimiento de una irregularidad no afecta al inicio del cómputo de dicho plazo. En efecto, además del hecho de que nada en el tenor literal del artículo 3, apartado 1, del Reglamento n
o
2988/95 permite inferir una interpretación contraria, debe subrayarse que la Administración nacional tiene una obligación general de diligencia en la verificación de la regularidad de los pagos que realiza con cargo al presupuesto de la Unión, la cual implica que la misma debe adoptar con prontitud medidas destinadas a remediar las irregularidades (véanse, en este sentido, las sentencias Ze Fu Fleischhandel y Vion Trading, C‑201/10 y C‑202/10,
EU:C:2011:282
, apartado 44, y Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, apartado 62).
En estas circunstancias, admitir que el plazo previsto en el artículo 3, apartado 1, párrafo cuarto, del Reglamento n
o
2988/95 sólo comienza a contarse a partir del momento en que la Administración ha constatado tales irregularidades podría potenciar una cierta inercia de las autoridades nacionales en las diligencias contra dichas irregularidades exponiendo a los operadores, por un lado, a un período largo de incertidumbre jurídica y, por otro, al riesgo de no poder probar ya, después de tal período, la regularidad de las operaciones controvertidas (véanse, en este sentido, las sentencias Ze Fu Fleischhandel y Vion Trading, C‑201/10 y C‑202/10,
EU:C:2011:282
, apartado 45, y Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, apartado 62).
Habida cuenta de lo anterior, procede responder a las cuestiones prejudiciales sexta y novena que el artículo 3, apartado 1, párrafo cuarto, del Reglamento n
o
2988/95 debe interpretarse en el sentido de que el plazo previsto en dicho párrafo comienza a contarse, en caso de irregularidad continua o reiterada, a partir del día en que se haya puesto fin a tal irregularidad, al margen de la fecha en que la Administración nacional haya tenido conocimiento de la misma.
Sobre la séptima cuestión prejudicial
Mediante la séptima cuestión prejudicial, el tribunal remitente pide en esencia que se dilucide si el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n
o
2988/95 debe interpretarse en el sentido de que los actos de instrucción o de ejecución de la acción adoptados por la autoridad competente y puestos en conocimiento de la persona en cuestión, conforme al tercer párrafo de ese apartado, tienen por efecto interrumpir el plazo previsto en el cuarto párrafo del mismo apartado.
Tal como se ha declarado en el apartado 63 de la presente sentencia, el artículo 3, apartado 1, párrafo cuarto, del Reglamento n
o
2988/95 establece un límite absoluto aplicable a la prescripción de las diligencias relativas a una irregularidad, prescripción que se obtendrá como máximo el día en que expire un plazo de tiempo igual al doble del plazo previsto en el primer párrafo de ese mismo apartado sin que la autoridad competente haya impuesto sanción alguna, salvo en aquellos casos en que se haya suspendido el procedimiento administrativo de acuerdo con el artículo 6, apartado 1, de dicho Reglamento.
Cabe colegir de ello que, con excepción de este último supuesto, los actos de instrucción o de ejecución de la acción adoptados por la autoridad competente y puestos en conocimiento de la persona en cuestión, conforme al artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, del citado Reglamento, no tienen por efecto interrumpir el plazo previsto en el artículo 3, apartado 1, párrafo cuarto, de ese mismo Reglamento.
Esta conclusión es corroborada por el objetivo de dicho plazo, el cual pretende precisamente, tal como se ha indicado en el apartado 64 de la presente sentencia, impedir que la prescripción de las diligencias correspondientes a una irregularidad pueda verse retrasada indefinidamente por actos reiterados de interrupción.
Habida cuenta de lo que antecede, procede responder a la séptima cuestión prejudicial que el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n
o
2988/95 debe interpretarse en el sentido de que los actos de instrucción o de ejecución de la acción adoptados por la autoridad competente y puestos en conocimiento de la persona en cuestión, conforme al tercer párrafo de ese apartado, no tienen por efecto interrumpir el plazo previsto en el cuarto párrafo de ese mismo apartado.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:

1)
El artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento (CE, Euratom) n
o
2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «autoridad competente» a que se refiere dicha disposición ha de entenderse como la autoridad que tiene competencia, en virtud del Derecho nacional, para adoptar los actos de instrucción o de ejecución de la acción de que se trate, autoridad que puede ser distinta de la que concede o recupera las cantidades indebidamente percibidas en detrimento de los intereses financieros de la Unión Europea.

2)
El artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n
o
2988/95 debe interpretarse en el sentido de que actos destinados a instruir una irregularidad o a ejecutar la acción contra la misma han sido puestos en conocimiento de la «persona en cuestión», a efectos de la citada disposición, cuando un conjunto de elementos fácticos permite concluir que los actos de instrucción o de ejecución de la acción de que se trate han sido efectivamente puestos en conocimiento de la persona en cuestión. Tratándose de una persona jurídica, este requisito se cumple si el acto de que se trate ha sido efectivamente puesto en conocimiento de una persona cuyo comportamiento puede atribuirse, conforme al Derecho nacional, a esa persona jurídica, extremo que corresponde verificar al tribunal remitente.

3)
El artículo 3, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento n
o
2988/95 debe interpretarse en el sentido de que un acto tiene que delimitar con la suficiente precisión las operaciones sobre las que recaen las sospechas de irregularidad para poder ser calificado de «acto de instrucción o de ejecución de la acción», en el sentido de dicha disposición. Esta exigencia de precisión no requiere, sin embargo, que el acto mencione la posibilidad de imponer una sanción o una medida administrativa particular. Corresponde al tribunal remitente verificar si el informe controvertido en el asunto principal cumple este requisito.

4)
El artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n
o
2988/95 debe interpretarse en el sentido de que, en cuanto a la relación cronológica por la que han de quedar vinculadas irregularidades determinadas para poder constituir una «irregularidad reiterada», en el sentido de la citada disposición, se requiere únicamente que el tiempo transcurrido entre cada irregularidad y la anterior sea inferior al plazo de prescripción previsto en el primer párrafo de ese mismo apartado. Irregularidades como las controvertidas en el asunto principal, relativas al cálculo de las cantidades de azúcar almacenadas por el fabricante, que han tenido lugar en el curso de campañas de comercialización diferentes y que suponen declaraciones erróneas de dichas cantidades por parte de ese mismo fabricante y, por tal motivo, el abono de cantidades indebidas en virtud del reembolso de los gastos de almacenamiento, constituyen, en principio, una «irregularidad reiterada», en el sentido del artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n
o
2988/95, extremo que corresponde verificar al tribunal remitente.

5)
El artículo 3, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n
o
2988/95 debe interpretarse en el sentido de que la calificación de un conjunto de irregularidades de «irregularidad continua o reiterada», en el sentido de dicha disposición, no queda excluida en el supuesto en que las autoridades competentes no hayan sometido a la persona en cuestión a controles regulares y en profundidad.

6)
El artículo 3, apartado 1, párrafo cuarto, del Reglamento n
o
2988/95 debe interpretarse en el sentido de que el plazo previsto en dicho párrafo comienza a contarse, en caso de irregularidad continua o reiterada, a partir del día en que se haya puesto fin a tal irregularidad, al margen de la fecha en que la Administración nacional haya tenido conocimiento de la misma.

7)
El artículo 3, apartado 1, del Reglamento n
o
2988/95 debe interpretarse en el sentido de que los actos de instrucción o de ejecución de la acción adoptados por la autoridad competente y puestos en conocimiento de la persona en cuestión, conforme al tercer párrafo de ese apartado, no tienen por efecto interrumpir el plazo previsto en el cuarto párrafo de ese mismo apartado.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.