CELEX: 62010CJ0385
Swobodny przepływ towarów
Ograniczenia ilościowe i środki o skutku równoważnym
Wewnętrzne wykładziny kominów i przewodów kominowych
Brak oznakowania zgodności CE
Wyłączenie wprowadzenia do obrotu

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni dyrektywy Rady 89/106/EWG z dnia 21 grudnia 1988 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich odnoszących się do wyrobów budowlanych (
Dz.U. 1989, L 40, s. 12
), zmienionej rozporządzeniem (WE) nr 1882/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 września 2003 r. (
Dz.U. L 284, s. 1
), (zwanej dalej „dyrektywą 89/106”), a także wykładni postanowień traktatu FUE dotyczących swobodnego przepływu towarów.
Wniosek ten został złożony w ramach sporu toczącego się pomiędzy Elenca Srl (zwaną dalej „Elencą”), która prowadzi sprzedaż nadmuchiwanych rur do kominów i przewodów kominowych a Ministero dell’Interno, dotyczącego przepisów krajowych w zakresie wprowadzenia na rynek we Włoszech tych rur.
Ramy prawne
Uregulowania Unii
Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy 89/106 stanowi:
„Państwa członkowskie podejmą wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia, aby wyroby, określone w art. 1, przeznaczone do wykorzystania w obiektach mogły być wprowadzane na rynek tylko wówczas, gdy są użyteczne, to znaczy, że wykazują takie cechy, że obiekty, w których mają być wbudowane, wmontowane, wykorzystane lub instalowane, zakładając, że obiekty te są prawidłowo zaprojektowane i wykonane, mogą spełniać zasadnicze wymogi, określone w art. 3, w tych przypadkach i tam gdzie dla określonych obiektów obowiązują przepisy zawierające takie wymagania”.
Artykuł 4 ust. 2 tej dyrektywy stanowi:
„Państwa członkowskie uznają, że wyroby nadają się do wykorzystania, jeżeli umożliwiają one działania, do których zostały przeznaczone, pod warunkiem że są odpowiednio zaprojektowane i wykonane, tak by spełnić wymogi zasadnicze określone w art. 3, w przypadku gdy wyroby te mają oznakowanie CE wskazujące, że spełniają wszystkie przepisy niniejszej dyrektywy, łącznie z procedurami oceny zgodności ustanowionymi w rozdziale V i procedurą ustanowioną w rozdziale III. Oznakowanie CE wskazuje, [że]:
a)
są one zgodne ze stosowanymi normami krajowymi stanowiącymi transpozycję norm zharmonizowanych, których wykaz opublikowano w
Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich
; państwa członkowskie powinny publikować wykazy tych norm krajowych;
b)
są one zgodne z Europejskim Zatwierdzeniem Technicznym [europejską aprobatą techniczną], wydanym [wydaną] zgodnie z procedurą, o której mowa w rozdziale III;
lub
c)
są one zgodne z krajowymi specyfikacjami technicznymi, określonymi w ust. 3, w przypadku gdy brak jest ustaleń zharmonizowanych; wykaz tych ustaleń krajowych jest sporządzany zgodnie z procedurą wymienioną w art. 5 ust. 2”.
Artykuł 6 wskazanej dyrektywy stanowi:
„1.   Państwa członkowskie nie będą utrudniać swobodnego przepływu, wprowadzania do obrotu lub wykorzystania na swoim terytorium wyrobów, które spełniają przepisy niniejszej dyrektywy.
Państwa członkowskie zapewnią, aby wykorzystanie takich wyrobów zgodnie z ich przeznaczeniem nie było hamowane przez reguły lub warunki narzucane z pozycji monopolisty przez instytucje publiczne lub przez organizacje prywatne działające jako przedsiębiorstwa publiczne lub jako organy publiczne.
2.   Państwa członkowskie zezwolą jednakże na wprowadzanie na rynek na swoim terytorium wyrobów, które nie są objęte art. 4 ust. 2, o ile spełniają one przepisy krajowe zgodne z traktatem, do czasu, gdy europejskie specyfikacje techniczne, określone w rozdziałach II i III, będą stanowić inaczej. Komisja i komitet, określony w art. 19, rejestrują i dokonują regularnie oceny postępu w wydawaniu europejskich specyfikacji technicznych.
[…]”.
Przepisy włoskie
Dekret ustawodawczy nr 152/2006 z dnia 4 kwietnia 2006 r. przewiduje w art. 285 ust. 1, zatytułowanym „Właściwości techniczne”:
„Instalacje grzewcze gospodarstw domowych o nominalnej mocy termicznej przekraczającej wartość progową powinny posiadać właściwości techniczne przewidziane w części II załącznika IX do części V niniejszego dekretu w zależności od stosowanego paliwa”.
Załącznik IX do rzeczonego dekretu zatytułowany „Instalacje grzewcze gospodarstw domowych” w części II noszącej tytuł „Warunki techniczne i budowlane” stanowi:
„2.
Właściwości kominów:
[…]
2.7.
Instalacje […] posiadają kominy wykonane z produktów posiadających oznakowanie CE. Kominy te w szczególności:

są wykonane z niepalnych materiałów;
[…]”.
Okólnik nr 4853/2009 Ministero dell’Interno [ministerstwa spraw wewnętrznych] – wydział straży pożarnej, ratownictwa i obrony cywilnej – główna dyrekcja ds. zapobiegania zagrożeniom i bezpieczeństwa technicznego (zwany dalej „zaskarżonym okólnikiem”) ma następujące brzmienie:
„[…] Systemy wewnętrznych wykładzin przewodów kominowych wykonane z tworzywa sztucznego […] objęte są zakresem zastosowania dyrektywy 89/106/EWG. W chwili obecnej brak jest, jak się wydaje, szczególnych przepisów harmonizacyjnych. Jedyną normą ustanowioną przez CEN znajdującą zastosowanie do przewodów kominowych wykonanych z tworzywa sztucznego […] jest NE 1447: 2005, która w rzeczywistości wyraźnie wyklucza wykorzystania prowadzące do zmiany właściwości powierzchni i wykorzystania pozostające w kontakcie z produktami spalania. Oznakowanie CE tych systemów jest zatem możliwe wyłącznie poprzez odniesienie do europejskiej aprobaty technicznej przyznanej przez instytucję będącą członkiem EOTA:
—
wykorzystanie odnośnych wyrobów jest wykluczone w prywatnych elektrociepłowniach o nominalnej mocy powyżej 35 kW;
—
w elektrociepłowniach o mocy nieprzekraczającej 35 kW […] organ administracji, który wydał niniejszy okólnik, jest w każdym razie zdania, że ewentualne wykorzystanie tych wyrobów powinno być ograniczone wyłącznie do wyrobów, które posiadają oznakowanie CE na podstawie europejskiej aprobaty technicznej i zostały zamontowane zgodnie z wykorzystaniem założonym przez producenta”.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
Elenca prowadzi działalność na włoskim rynku w zakresie przywozu i dystrybucji nadmuchiwanych termoutwardzalnych przewodów przeznaczonych do kominów i przewodów kominowych produkowanych na Węgrzech. Te przewody umożliwiają renowację starych kominów i przewodów kominowych bez konieczności wykonywania robót murarskich. Technologia ta została wprowadzona na wielu rynkach europejskich, w szczególności na rynku włoskim zastępując tradycyjne systemy stosowane poprzednio, polegające na instalacji zewnętrznych przewodów kominowych, zasadniczo ze stali nierdzewnej lub ceramiki czy też sztywnych rur wewnątrz budynków.
Zdaniem Elenki, zaskarżony okólnik, którego podstawą jest dekret ustawodawczy nr 152/2006, narusza w szczególności art. 34–37 TFUE w zakresie, w jakim uzależnienie możliwości wprowadzenia do obrotu wyrobu pochodzącego z innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej (w niniejszym przypadku z Węgier) od warunku technicznego – czyli umieszczenia oznakowania CE – który nie jest możliwy do spełnienia, ponieważ w obecnym stanie rzeczy brak jest normy zharmonizowanej, uniemożliwia w praktyce przywóz i dystrybucję takiego wyrobu.
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny w Lacjum) uznał za niedopuszczalny wniosek Elenki o stwierdzenie nieważności zaskarżonego okólnika z uwagi na fakt, że okólnik ten nie jest aktem normatywnym i nie może być przedmiotem skargi.
Elenca wniosła od tego orzeczenia odwołanie do Consiglio di Stato. Sąd krajowy uwzględnił skargę Elenki, uznając, iż zaskarżony okólnik wpływa na sytuację prawną tej spółki. Sąd ten podziela również wątpliwości Elenki co do zgodności z prawem przepisów krajowych w świetle prawa Unii.
W tych okolicznościach Consiglio di Stato postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy okólnik zaskarżony w postępowaniu w pierwszej instancji oraz przytoczone w nim przepisy wewnętrzne są zgodne z prawem wspólnotowym oraz z ww. przepisami? W szczególności czy naruszają one zasady i reguły ustanowione w dyrektywie [89/106] odnoszącej się do wyrobów budowlanych, która nie nakłada obowiązku stosowania oznakowania CE i stanowi (w art. 6 ust. 1 i 2 [dyrektywy 89/106]), że »państwa członkowskie nie będą utrudniać swobodnego przepływu, wprowadzania do obrotu lub wykorzystania na swoim terytorium wyrobów, które spełniają przepisy«, zapewniając, by »wykorzystanie takich wyrobów zgodnie z ich przeznaczeniem nie było hamowane przez reguły lub warunki narzucane z pozycji monopolisty przez instytucje publiczne lub przez organizacje prywatne działające jako przedsiębiorstwa publiczne lub jako organy publiczne«, i zezwalając »na wprowadzanie na rynek na swoim terytorium wyrobów, które nie są objęte art. 4 ust. 2 [dyrektywy 89/106], o ile spełniają one przepisy krajowe zgodne z traktatem, do czasu, gdy europejskie specyfikacje techniczne, określone w rozdziałach II i III [tej dyrektywy], będą stanowić inaczej«?
2)
Czy zaskarżony okólnik i przytoczone w nim przepisy krajowe naruszają w szczególności art. 34–37 TFUE, które zakazują ograniczeń w przywozie i środków o skutku równoważnym w zakresie, w jakim uzależniają wprowadzanie do obrotu produktu pochodzącego z innego państwa [Unii], jak w niniejszym przypadku, od wymogu technicznego, a mianowicie umieszczenia oznakowania CE – które byłoby możliwe i zgodne z prawem tylko wtedy, gdyby istniała odpowiednia zharmonizowana norma – i w rzeczywistości uniemożliwiają przywóz i dystrybucję danego produktu we Włoszech, z naruszeniem zasad określonych w przytoczonych przepisach traktatu i prawa wspólnotowego, które gwarantują swobodę i konkurencję, ustanawiając reguły gwarantujące równe i niedyskryminacyjne traktowanie, a także przejrzystość, proporcjonalność i poszanowanie praw poszczególnych przedsiębiorstw?
3)
Czy ogół zasad wynikających z prawa wspólnotowego mających zapewnić efektywną konkurencję również w sektorze, którego dotyczy badany spór, nie powinien wymusić na ustawodawcy krajowym i krajowej administracji odstąpienia od przyjęcia przepisów wskazanych w ww. [zaskarżonym] okólniku i dekrecie ustawodawczym nr 152/2006?
4)
Czy wreszcie gwarantowana prawem europejskim ochrona pluralizmu i konkurencji jest zapewniona przez ustawodawstwo krajowe, takie jak dekret ustawodawczy nr 152/2006 (w szczególności art. 285 i część II załącznika IX, pkt 2.7 i 3.4), które przewiduje i ustanawia ww. ograniczenia?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
Sąd krajowy w swym pytaniu pierwszym dąży w istocie do ustalenia, czy wykładni dyrektywy 89/106 należy dokonywać w ten sposób, że sprzeciwia się ona przepisom krajowym, które uzależniają z mocy prawa wprowadzenie do obrotu wyrobów budowlanych, takich jak będące przedmiotem postępowania przed tym sądem, pochodzących z innego państwa członkowskiego od umieszczenia oznakowania CE.
W tym względzie należy przypomnieć, że głównym celem dyrektywy 89/106 jest usunięcie przeszkód w handlu poprzez stworzenie warunków umożliwiających swobodne wprowadzenie do obrotu wyrobów budowlanych na terytorium Unii. W tym celu w dyrektywie określono zasadnicze wymogi, które muszą spełniać wyroby budowlane, wdrażane poprzez normy zharmonizowane i transponujące je normy krajowe, poprzez europejskie aprobaty techniczne i krajowe specyfikacje techniczne uznane na szczeblu Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 13 marca 2008 r. w sprawie C-227/06 Komisja przeciwko Belgii, pkt 31).
Nie ulega wątpliwości, że sporne nadmuchiwane rury do kominów i przewodów kominowych stanowią „wyroby budowlane” w rozumieniu dyrektywy 89/106.
Ponadto na rozprawie zostało ustalone, że rzeczone wyroby budowlane nie są przedmiotem normy zharmonizowanej ani europejskiej aprobaty technicznej, ani też krajowej specyfikacji technicznej uznanej na szczeblu Unii w rozumieniu art. 4 ust. 2 dyrektywy 89/106.
Tymczasem w odniesieniu do wyrobu budowlanego nieobjętego art. 4 ust. 2 dyrektywy 89/106 – art. 6 ust. 2 tej dyrektywy stanowi, że państwa członkowskie zezwalają na wprowadzanie na rynek na swoim terytorium tego wyrobu, o ile spełnia on przepisy krajowe zgodne z traktatem, do czasu gdy europejskie specyfikacje techniczne nie będą stanowić inaczej (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Belgii, pkt 33; a także wyrok z dnia 1 marca 2012 r. w sprawie C-484/10 Ascafor i Asidac, pkt 40).
Wynika stąd, że państwo członkowskie nie może wymagać z mocy prawa umieszczenia oznakowania CE na wyrobie budowlanym nieobjętym art. 4 ust. 2 dyrektywy 89/106, pochodzącym z innego państwa członkowskiego w celu umożliwienia wprowadzenia do obrotu tego wyrobu na jego terytorium. Rzeczone państwo członkowskie może objąć takie wprowadzenie do obrotu tylko takimi przepisami krajowymi, które są zgodne z zobowiązaniami ciążącymi na nim na mocy traktatu, a w szczególności z zasadą swobodnego przepływu towarów, ustanowioną w art. 34 TFUE i 36 TFUE (zob. ww. wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Belgii, pkt 34; a także w sprawie Ascafor i Asidac, pkt 50).
W rezultacie na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi, iż wykładni dyrektywy 89/106 należy dokonywać w ten sposób, że sprzeciwia się ona przepisom krajowym, które uzależniają z mocy prawa wprowadzenie do obrotu wyrobów budowlanych, takich jak będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, pochodzących z innego państwa członkowskiego od umieszczenia oznakowania CE.
W przedmiocie pytania drugiego
Sąd krajowy w swym pytaniu drugim dąży w istocie do ustalenia, czy wykładni art. 34–37 TFUE należy dokonywać w ten sposób, że sprzeciwiają się one przepisom krajowym, które uzależniają z mocy prawa wprowadzenie do obrotu wyrobów budowlanych, takich jak będące przedmiotem postępowania przed tym sądem, pochodzących z innego państwa członkowskiego od umieszczenia oznakowania CE.
W przedmiocie istnienia przeszkody w swobodnym przepływie towarów
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wszelkie uregulowania państw członkowskich dotyczące handlu, mogące, bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie, utrudnić handel wewnątrz Unii należy uznać za środki o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi w rozumieniu art. 34 TFUE (zob. w szczególności wyroki: z dnia 11 lipca 1974 r. w sprawie
8/74 Dassonville, Rec. s. 837
, pkt 5; z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawie
C-108/09 Ker-Optika, Zb.Orz. s. I-12213
, pkt 47). Zatem już sama okoliczność zniechęcania importera do dokonywania przywozu omawianych wyrobów do danego państwa członkowskiego lub wprowadzenia ich tam do obrotu stanowi dla niego przeszkodę w swobodnym przepływie towarów (wyrok z dnia 12 lipca 2012 r. w sprawie C-171/11 Fra.bo, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo).
Z równie utrwalonego orzecznictwa wynika, że art. 34 TFUE stanowi odzwierciedlenie obowiązku poszanowania zasady niedyskryminacji i wzajemnego uznawania towarów wytworzonych i wprowadzonych na rynek w innych państwach członkowskich w sposób zgodny z prawem, a także obowiązku zapewnienia towarom unijnym swobodnego dostępu do rynków krajowych (zob. wyrok z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie
C-110/05 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I-519
, pkt 34; ww. wyrok w sprawie Ker-Optika, pkt 48).
W niniejszym przypadku warunek dotyczący oznakowania CE przewidziany w odpowiednich przepisach krajowych, chociaż stosowany jest bez rozróżnienia, zakazuje wprowadzenia do obrotu we Włoszech spornych wyrobów budowlanych, wprowadzonych do obrotu zgodnie z prawem w innych państwach członkowskich.
W tej sytuacji należy uznać, że obowiązek posiadania oznakowania CE posiada skutek równoważny z ograniczeniem ilościowym w przywozie w rozumieniu art. 34 TFUE i stanowi zatem przeszkodę w swobodnym przepływie towarów.
W przedmiocie uzasadnienia przeszkody w swobodnym przepływie towarów
Bezsporne jest, że przeszkoda w swobodnym przepływie towarów może zostać uzasadniona względami interesu ogólnego wymienionymi w art. 36 TFUE lub nadrzędnymi wymogami. W obydwu przypadkach ograniczenie to musi być odpowiednie do zapewnienia realizacji zamierzonego celu i nie wykraczać poza to co niezbędne do jego osiągnięcia (zob. ww. wyroki: w sprawie Ker-Optika, pkt 57; a także w sprawie Ascafor i Asidac, pkt 58).
W niniejszym przypadku rząd włoski podkreśla, że sporne przepisy krajowe są uzasadnione celem w postaci ochrony bezpieczeństwa publicznego, zdrowia i życia ludzi, gdyż mają one zagwarantować, iż wyroby danego typu spełniają nałożone wymogi bezpieczeństwa.
O ile w tym względzie bezsporna jest okoliczność, że w braku przepisów harmonizacyjnych to do państw członkowskich należy decyzja co do poziomu ochrony zdrowia i życia ludzi, jaki zamierzają zapewnić, oraz co do konieczności kontrolowania stosownych wyrobów podczas ich użytkowania (zob. podobnie wyroki: z dnia 27 czerwca 1996 r. w sprawie
C-293/94 Brandsma, Rec. s. I-3159
, pkt 11; z dnia 10 listopada 2005 r. w sprawie
C-432/03 Komisja przeciwko Portugalii, Zb.Orz. s. I-9665
, pkt 44), to należy jednak stwierdzić, że przepisy zakazujące w sposób automatyczny i bezwzględny wprowadzenia do obrotu na terytorium krajowym wyrobów wprowadzonych do obrotu zgodnie z prawem w innych państwach członkowskich, jeżeli wyroby te nie posiadają oznakowania CE, nie są zgodne z wymogiem proporcjonalności ustanowionym w prawie Unii.
Jak podkreślają w szczególności rząd węgierski i Komisja, ten ścisły wymóg posiadania oznakowania CE, który uniemożliwia od razu samo stosowanie zasady wzajemnego uznawania wyrobów, w stosunku do których prawodawca europejski nie dokonał pełnej harmonizacji lub nie ustanowił europejskich aprobat technicznych, zakazując kontroli spełniania w przypadku spornych wyrobów wymogów bezpieczeństwa ustanowionych na podstawie procedur oceny zgodności i certyfikacji przeprowadzonych w państwie członkowskim pochodzenia, wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia założonego celu dotyczącego bezpieczeństwa.
W świetle powyższych uwag na pytanie drugie należy odpowiedzieć, iż wykładni art. 34–37 TFUE należy dokonywać w ten sposób, że sprzeciwiają się one przepisom krajowym, które uzależniają z mocy prawa wprowadzenie do obrotu wyrobów budowlanych, takich jak będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, pochodzących z innego państwa członkowskiego od umieszczenia oznakowania CE.
W przedmiocie pytań trzeciego i czwartego
Co się tyczy pytań trzeciego i czwartego, należy stwierdzić na wstępie, że przepisy prawa Unii w dziedzinie konkurencji, o których wykładnię zwrócił się sąd krajowy, w oczywisty sposób nie znajdują zastosowania w kontekście takim jak okoliczności sprawy zawisłej przed tym sądem.
W rezultacie należy uznać, że pytania trzecie i czwarte przedłożone przez sąd krajowy są niedopuszczalne (zob. podobnie wyrok z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie C-393/08 Sbarigia, s. I-6337, pkt 29, 38).
W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:

1)
Wykładni dyrektywy Rady 89/106/EWG z dnia 21 grudnia 1988 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich odnoszących się do wyrobów budowlanych, zmienionej rozporządzeniem (WE) nr 1882/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 września 2003 r. należy dokonywać w ten sposób, że sprzeciwia się ona przepisom krajowym, które uzależniają z mocy prawa wprowadzenie do obrotu wyrobów budowlanych, takich jak będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, pochodzących z innego państwa członkowskiego od umieszczenia oznakowania CE.

2)
Wykładni art. 34–37 TFUE należy dokonywać w ten sposób, że sprzeciwiają się one przepisom krajowym, które uzależniają z mocy prawa wprowadzenie do obrotu wyrobów budowlanych, takich jak będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, pochodzących z innego państwa członkowskiego od umieszczenia oznakowania CE.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.