CELEX: 62010CJ0130
Közös kül‑ és biztonságpolitika
881/2002/EK rendelet
1286/2009/EU rendelet
Korlátozó intézkedések az Oszáma bin Ládennel, az al‑Kaida hálózattal és a Tálibánnal összeköttetésben álló személyekkel és szervezetekkel szemben
Pénzeszközök és gazdasági erőforrások befagyasztása
A jogalap megválasztása
EUMSZ 75. cikk és EUMSZ 215. cikk
A Lisszaboni Szerződés hatálybalépése
Átmeneti rendelkezések
KKBP közös álláspontok és határozatok
Az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének és a Bizottságnak a közös javaslata

Keresetével az Európai Parlament azt kéri, hogy a Bíróság semmisítse meg az Oszáma bin Ládennel, az Al-Qaida [helyesen: al-Kaida] hálózattal és a Tálibánnal összeköttetésben álló egyes személyekkel és szervezetekkel szemben meghatározott szigorító intézkedések [helyesen: korlátozó intézkedések] bevezetéséről szóló 881/2002/EK tanácsi rendelet módosításáról szóló, 2009. december 22-i 1286/2009/EU tanácsi rendeletet (
HL L 346., 42. o.
; a továbbiakban: megtámadott rendelet).
Jogi háttér
Az Egyesült Nemzetek Szervezetének Biztonsági Tanácsa (a továbbiakban: Biztonsági Tanács) 2002. január 16-án elfogadta az 1390. (2002) számú határozatot, amely meghatározza az Oszáma bin Ládennel, az al-Kaida szervezet tagjaival és a Tálibánnal, valamint a hozzájuk kapcsolódó személyekkel, csoportokkal, vállalkozásokkal és szervezetekkel szemben alkalmazandó intézkedéseket. E határozat 1. és 2. pontja lényegében előírja többek között a Biztonsági Tanács 1267. (1999) számú határozatának 4. b) pontjában és az említett Tanács 1333. (2000) számú határozatának 8. c) pontjában elrendelt, a pénzeszközök befagyasztására vonatkozó intézkedések fenntartását. Az 1390. (2002) számú határozat 3. pontja értelmében ezeket az intézkedéseket a Biztonsági Tanács az elfogadásukat követő tizenkét hónapon belül felülvizsgálja, mely határidő elteltével vagy fenntartja, vagy pedig módosítja azokat.
Az Európai Unió Tanácsa – mivel úgy ítélte meg, hogy ez utóbbi határozat végrehajtásához az Európai Közösség fellépésére van szükség, az EU 15. cikk alapján 2002. május 27-én elfogadta az Oszáma Bin Ládennel, az Al-Qaida [helyesen: Al-Kaida] szervezet tagjaival és a Tálibánnal, valamint a velük összeköttetésben álló személyekkel, csoportokkal, vállalkozásokkal és szervezetekkel szembeni korlátozó intézkedésekről, továbbá a 96/746/KKBP, 1999/727/KKBP, 2001/154/KKBP és 2001/771/KKBP közös álláspont hatályon kívül helyezéséről szóló 2002/402/KKBP közös álláspontot (
HL L 139., 4. o.
; magyar nyelvű különkiadás 18. fejezet, 1. kötet, 292. o.). A 2002/402 közös álláspont 3. cikke előírja különösen az 1267. (1999) és az 1333. (2000) számú határozatnak megfelelően összeállított listán említett személyek, csoportok, vállalkozások és szervezetek pénzkészletei és egyéb pénzügyi eszközei vagy gazdasági erőforrásai befagyasztásának további fenntartását.
Ugyanezen a napon, az EK 60., EK 301. és EK 308. cikk alapján elfogadásra került az Oszáma bin Ládennel, az Al-Qaida [helyesen: Al-Kaida] hálózattal és a Tálibánnal összeköttetésben álló egyes személyekkel és szervezetekkel szemben meghatározott szigorító intézkedések bevezetéséről, valamint az egyes termékek és szolgáltatások Afganisztánba történő kivitelének tilalmáról, a repülési tilalom megerősítéséről és az afganisztáni Tálibánt illető pénzkészletek és egyéb pénzügyi források befagyasztásáról szóló 467/2001/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2002. május 27-i 881/2002/EK tanácsi rendelet (
HL L 139., 9. o.
; magyar nyelvű különkiadás 18. fejezet, 1. kötet, 294. o.). E rendelet I. melléklete tartalmazza a pénzeszközök 2. cikkben elrendelt befagyasztása által érintett személyek, szervezetek és csoportok listáját (a továbbiakban: lista).
2009. december 22-én a Tanács elfogadta a megtámadott rendeletet. E rendelet az EUMSZ 215. cikk (2) bekezdésén alapul, és az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője (a továbbiakban: főképviselő), valamint az Európai Bizottság közös javaslatára hivatkozik. A rendelet a 881/2002 rendeletet módosítja a C-402/05. P. és
C-415/05. P. sz., Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság egyesített ügyekben 2008. szeptember 3-án hozott ítéletet (EBHT 2008., I-6351. o.)
követően bevezetve a listára történő felvételre vonatkozó olyan eljárást, amely biztosítja a védelemhez való alapvető jog és különösen a meghallgatáshoz való jog tiszteletben tartását. A felülvizsgált eljárás értelmében a listán szereplő személyt, szervezetet, testületet vagy csoportot tájékoztatni kell a listára való felvételének a Biztonsági Tanácsnak a 1267. (1999) számú határozat által létrehozott bizottsága (a továbbiakban: szankcióbizottság) által közölt indokairól annak érdekében, hogy az érintett személy, szervezet, testület vagy csoport kifejthesse álláspontját ezen indokokkal kapcsolatosan.
A felek kérelmei
A Parlament azt kéri, hogy a Bíróság:
—
semmisítse meg a megtámadott rendeletet;
—
új rendelet elfogadásáig rendelje el a rendelet joghatásainak fenntartását, és
—
a Tanácsot kötelezze a költségek viselésére.
A Tanács azt kéri, hogy a Bíróság:
—
a keresetet mint megalapozatlant utasítsa el, és
—
a Parlamentet kötelezze a költségek viselésére.
A Bíróság előtti eljárás
A Bíróság elnöke 2010. augusztus 10-i végzésével megengedte a Cseh Köztársaság, a Dán Királyság, a Francia Köztársaság, a Svéd Királyság és a Bizottság beavatkozását a Tanács kérelmeinek támogatása végett.
A Bíróság elnöke 2010. december 2-i végzésével törölte a Dán Királyságot a beavatkozók közül, mivel az visszavonta beavatkozási kérelmét.
A keresetről
Megsemmisítés iránti keresetének alátámasztására a Parlament két jogalapra hivatkozik. Elsődlegesen előterjesztett első jogalapjával azzal érvel, hogy a megtámadott rendelet tévesen alapul az EUMSZ 215. cikkre, mivel a megfelelő jogalap az EUMSZ 75. cikk. Másodlagosan előterjesztett második jogalapjával előadja, hogy nem tartották tiszteletben az EUMSZ 215. cikk alkalmazására vonatkozó feltételeket.
A jogalap téves megválasztására alapított első jogalapról
A felek érvei
Első jogalapjával a Parlament azt állítja, hogy a megtámadott rendeletet nem lehetett érvényesen elfogadni az EUMSZ 215. cikk alapján. E jogalap két részre oszlik, melyek közül az első e rendelet céljára és tartalmára, a második pedig a Szerződések általános rendszerére vonatkozik.
– A megtámadott rendelet céljáról és tartalmáról
A Parlament emlékeztet arra, hogy az Európai Unió valamely jogi aktusa jogalapja megválasztásának olyan objektív elemeken kell alapulnia, amelyek alkalmasak a bírósági felülvizsgálatra, ilyen elemnek számít többek között a jogi aktus célja és tartalma. A megtámadott rendelet jogalapja, tekintettel annak tartalmára és tárgyára, ugyanaz kellene, hogy legyen, mint a 881/2002 rendelet jogalapja, amelyet az EK 60., EK 301. és EK 308. cikk alapján fogadtak el. Mivel azonban ezek a cikkek hatályukat vesztették, vagy a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése következtében 2009. december 1-jén alkalmazhatatlanná váltak, a megfelelő jogalap az EUMSZ 75. cikk, amely a terrorizmus és az ahhoz kapcsolódó tevékenységek megelőzésére vonatkozik.
Tartalmát illetően a megtámadott rendelet nagyrészt a 881/2002 rendelet rendelkezéseinek újrafogalmazására vagy megvilágítására, vagy alkalmazásuk megkönnyítésére szorítkozik, anélkül hogy bármiben is módosítaná ez utóbbi tartalmának a jellegét. Ténylegesen új érdemi rendelkezések mindössze azok, amelyek a listára történő felvételi eljárásra vonatkoznak. A megtámadott rendelet az EUMSZ 75. cikk értelmében vett „közigazgatási intézkedések keretébe” tartozik, mivel módosítja vagy kiegészíti az érintett személyek pénzeszközeinek befagyasztását célzó közigazgatási intézkedések elfogadásának és alkalmazásának jogszabályi keretét.
A megtámadott rendelet célja, a 881/2002 rendelethez hasonlóan a terrorizmus és annak finanszírozása elleni küzdelem, ami megfelel az EUMSZ 75. cikk céljának. E megállapítás megerősítést nyer a fent hivatkozott Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 169. pontjában, amely szerint ez utóbbi rendelet lényegi célja és tárgya a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelem, különösen a pénzügyi forrásainak megszüntetése a nemzetközi terrorizmushoz kapcsolódó tevékenységekben való részvétellel gyanúsított személyek vagy szervezetek pénzeszközeinek és gazdasági erőforrásainak befagyasztása által. A Bíróság továbbá az említett ítélet 199. pontjában azt is megállapította, hogy az Európai Közösségek Elsőfokú Bíróságának álláspontja, mely szerint az említett rendelet az EU-Szerződés Lisszaboni Szerződést megelőző változata külkapcsolatok területén – köztük a közös kül- és biztonságpolitika (a továbbiakban: KKBP) területén – megfogalmazott céljainak egyikére vonatkozik, sérti az EK 308. cikket.
Mivel a 881/2002 rendelet nem a KKBP céljainak megvalósítására irányul, nehezen volna megérthető, ezt hogyan valósíthatná meg az említett rendelet végrehajtásának biztosítása céljából elfogadott megtámadott rendelet. A Parlament kiemeli, hogy a Tanács csak a KKBP céljainak megvalósítását célzó intézkedések meghozatala végett alkalmazhatja az EUMSZ 215. cikket, még pontosabban, ha e politika céljainak elérésére irányuló valamely határozat előírja azt.
A Parlament szerint a Tanács álláspontja nem felel meg a tényeknek, vagy a valóságos helyzetnek, mivel az egyrészről a nemzetközi, vagy „külső” terrorizmus, másrészről pedig a „belső” terrorizmus közötti különbségtételen alapul. Ahhoz, hogy hatékony legyen, a terrorizmus elleni küzdelemnek nemzetközi jelleget kell öltenie. Az egyetlen különbségtétel, amely e vonatkozásban tehető, az egyrészről a terrorizmussal szembeni nemzeti, másrészről pedig az e jelenséggel szembeni nemzetközi intézkedések megkülönböztetése. Nem mindig lehet bizonyossággal meghatározni, hogy az Unión belül folytatott terrorista tevékenységek és az ahhoz kapcsolódó cselekmények az Unió területén belül vagy azon kívül fognak-e fenyegetettséget teremteni.
A Tanács állítása szerint viszont a megtámadott rendelet, annak céljaira és tartalmára tekintettel, a Szerződéseknek az Unió külső tevékenységére vonatkozó rendelkezései alkalmazási körébe, még pontosabban a KKBP területére tartozik. Ezen intézkedés vonatkozásában az EUMSZ 215. cikk a megfelelő jogalap.
Az említett rendelet célja a 881/2002 rendelethez hasonlóan a nemzetközi terrorizmus és annak finanszírozása elleni küzdelem, a nemzetközi béke és biztonság fenntartása érdekében. A Tanács e vonatkozásban emlékeztet az 1390. (2002) számú határozat és a megtámadott rendelet szövegére, valamint a fent hivatkozott Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság egyesített ügyekben hozott ítéletre.
A megtámadott rendelet tartalma megfelel e célkitűzésnek. A Tanács által a 881/2002 rendeletbe beillesztett 7a. és 7c. cikk megerősíti, hogy e rendeletek a szankcióbizottságnak a listára történő felvételre vonatkozó határozatait hajtják közvetlenül végre, és e bizottság, az Unió, valamint az e listán szereplő személyek és szervezetek közötti együttműködés rendszerét vezetik be.
A 881/2002 rendelet és a megtámadott rendelet semmiképpen sem tartozik a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségnek az Unión belüli létrehozására irányuló rendelkezések körébe. Nem szabályoznak a határokra vagy a belbiztonságra, vagy bírósági, illetve bíróságon kívüli határozatok elismerésére vonatkozó kérdéseket.
A Tanács arra hivatkozik, hogy a Szerződések, a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtti változatukban, nem tartalmaztak egyetlen különleges jogalapot sem, amelynek alapján lehetőség lett volna a tagállamok közbiztonságának fenyegetését jelentő, azaz „belső” terroristák pénzeszközeinek befagyasztását lehetővé tévő intézkedések elfogadására. Ilyen korlátozó intézkedések elfogadását lehetővé tévő jogalap kizárólag az EK 60., EK 301. és EK 308. cikk volt, amelyet csak „külső” terroristákra, az Unió külső tevékenységének keretében lehetett alkalmazni.
A Szerződések Lisszaboni Szerződés által módosított változata szerinti rendszeréből és megfogalmazásából az következik, hogy a korlátozó intézkedések jogalapjának meghatározása céljából figyelembe kell venni a feltételezett fenyegetés helyét, valamint a listán szereplő valamely személy vagy csoport politikai céljait. Az EUMSZ 75. cikk már jogalapot jelent a „belső” terroristák, azaz olyan személyek és csoportok pénzeszközeinek befagyasztására vonatkozó intézkedések elfogadásához, akiknek, illetve amelyeknek a neve csillaggal van megjelölve, és szerepel a terrorizmus leküzdésére vonatkozó különös intézkedések alkalmazásáról szóló, 2001. december 27-i 2001/931/KKBP tanácsi közös állásponthoz (
HL L 344., 93. o.
; magyar nyelvű különkiadás 18. fejezet, 1. kötet, 217. o.) csatolt listán. Megfordítva, ha a fenyegetés elsősorban valamely harmadik államra vagy harmadik államokra, vagy általában véve a nemzetközi közösségre irányulna, az EUMSZ 215. cikk volna a megfelelő jogalap. Jogellenes lenne, ha az Unió az Európai Unió működéséről szóló szerződésnek a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térséget szabályozó harmadik része V. címének rendelkezései alapján határozna pénzügyi eszközök olyan befagyasztásáról, amely valamely harmadik ország biztonságához járulna hozzá, és amely nem a belbiztonság biztosítására irányulna.
A lényegében a Svéd Királyság által támogatott Tanács ezenkívül úgy véli, hogy a Parlament álláspontja nem veszi figyelembe azt az esetet, amikor az Unió, a terrorizmus elleni küzdelem keretében a pénzügyi eszközök befagyasztásától eltérő korlátozó intézkedéseket szándékozna elfogadni vagy elrendelni, mint például a „külső” terrorizmussal összeköttetésben álló személyekkel vagy szervezetekkel szembeni utazási tilalmat.
A Svéd Királyság rámutat, hogy a Parlament álláspontja oda vezetne, hogy a terroristákkal szemben az Egyesült Nemzetek keretében hozott szankciók végrehajtása ugyanazon szankciórendszeren belül különböző intézkedések esetében különböző jogalapokon alapulna. Ez nem lehetett az uniós jogalkotó szándéka, különösen azért nem, mert egy ilyen szabályozás a KKBP, illetve az Unió belpolitikája terén különböző döntéshozatali eljárások alkalmazásával járna.
A Bizottság kifejti, hogy amikor módosító aktusra tesz javaslatot, abból a rendelkezésből vagy azokból a rendelkezésekből indul ki, amelyek az eredeti aktus elfogadásának jogalapjául szolgáltak. Így a 881/2002 rendelet módosításáról szóló tanácsi rendeletre irányuló javaslat (COM(2009) 187 végleges javaslat), amelyet a Bizottság 2009. április 22-én terjesztett elő, jogalapként az EK 60., EK 301. és EK 308. cikket említette. Mivel ez a javaslat 2009. december 1-jén került a Tanács elé, a Bizottságnak kizárólag a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésének ezen aktus vonatkozásában fennálló tisztán jogi és technikai következményeit kellett vizsgálnia. A főképviselő által támogatva, a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy az EUMSZ 215. cikk (2) bekezdése az EK 60., EK 301. és EK 308. cikk valamennyi érintett aspektusát lefedi. Ez a megközelítés összhangban van a Bíróság által a fent hivatkozott Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság egyesített ügyekben hozott ítéletben tett megállapításokkal.
Azzal kapcsolatban, hogy ez az ítélet hogyan hat ki a jogalap kérdésére, a Bizottság vitatja a Parlament állítását, mely szerint az említett ítélet fényében az EK 308. cikkre alapított aktus nem irányulhat a KKBP hatálya alá tartozó célra. A Bíróság ugyanebben az ítéletben nem vitatta azt, hogy az EK 60. és EK 301. cikk olyan jogalapot jelentenek, amelynek alapján lehetőség van a KKBP valamely céljának elérésére irányuló közösségi intézkedések elfogadására. Ami a 881/2002 rendeletet illeti, az megfogalmazott egy második, a közös piac működésével kapcsolatos mögöttes közösségi célkitűzést is, az EK 308. cikk harmadik jogalapkénti bevonásának igazolása végett. Továbbá megerősítette, hogy korlátozó intézkedések természetes vagy jogi személyekkel szembeni elrendelésekor harmadik ország politikai rendszerével fennálló bármiféle kapcsolat hiánya esetén az EK-Szerződés megköveteli az e rendelkezésre történő hivatkozást.
A Bizottság úgy véli, hogy az EUMSZ 215. cikk és az EUMSZ 75. cikk nem szolgálhat együttesen a megtámadott rendelet jogalapjául. Nem lehetséges valamely aktust egyszerre e két cikkre alapítani, mivel azok az eljárás és a döntés tekintetében különböző feltételeket írnak elő, ideértve az Egyesült Királyságnak és Írországnak a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térséggel kapcsolatos álláspontjára vonatkozó, az EU-Szerződéshez és az Európai Unió működéséről szóló szerződéshez csatolt (21.) jegyzőkönyvet, és a Dánia álláspontjáról szóló, ugyanezen Szerződésekhez csatolt, (22.) jegyzőkönyvet is. Kiemeli, hogy az EUMSZ 215. cikk és az EUMSZ 75. cikk közötti egyik alapvető különbséget az EU-Szerződés V. címe második fejezetének megfelelően elfogadott, a nemzetközi szintű béke és biztonság fenntartása érdekében hozott KKBP-határozatokhoz való kapcsolódás szükségessége jelenti, függetlenül a pontos földrajzi helytől, és attól, hogy a szóban forgó terrorista fenyegetés mire irányul. Amikor a terrorizmusra vonatkozó korlátozó intézkedéseket az Európai Unió működéséről szóló szerződés alapján kell elfogadni egy, a KKBP hatálya alá tartozó döntést követően valamely biztonsági tanácsi határozat nyomán, az egyetlen lehetséges jogalap az EUMSZ 215. cikk.
– A Szerződések általános rendszeréről
A Parlament szerint a Szerződések rendelkezéseinek értelmezése céljából figyelembe lehet venni azok általános rendszerét és szellemiségét. A jelen esetben ezek igazolják az EUMSZ 75. cikknek a megtámadott rendelet jogalapjaként történő megválasztását.
Először is a megtámadott rendelet személyek és csoportok védelmével kapcsolatos. Márpedig a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta az Unió alapvető jogokat érintő intézkedéseket csak a rendes jogalkotási eljárás keretében vagy a Parlament jóváhagyásával fogadhat el. Az EUMSZ 215. cikk (2) bekezdése csak olyan intézkedéseket illetően alkalmazható, amelyek nem vetnek fel ilyen intenzitással az alapvető jogokkal kapcsolatos kérdéseket.
Másodszor az EUMSZ 75. cikk felhatalmazza az Uniót a tőkemozgásokat és fizetési műveleteket érintő intézkedések elfogadására, így elismerve, hogy az ilyen intézkedések befolyásolhatják a belső tőkepiac megfelelő működését és a szolgáltatások nyújtását. A Bíróság a fent hivatkozott Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 229. pontjában elismerte, hogy a gazdasági jellegű korlátozó intézkedések jellegüknél fogva kapcsolódnak a közös piac működéséhez. Ezenkívül a 881/2002 rendelet (4) preambulumbekezdésében maga is utal különösen a piaci verseny torzulása elkerülésének szükségességére.
Harmadszor a megtámadott rendelet a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség létrehozásával kapcsolatos. Hozzájárul a bűnözés, különösen a terrorizmus és annak finanszírozása elleni küzdelemhez, amely e térség egyik célkitűzését jelenti, ahogyan az többek között az EUSZ 3. cikk (2) bekezdéséből következik.
Végül a Parlament arra hivatkozik, hogy a megtámadott rendelet és a KKBP között nincs kapcsolat. Az EUSZ 24. cikk (1) bekezdése értelmében a KKBP-ra különleges szabályok és eljárások vonatkoznak. E szabályoknak és eljárásoknak azok alkalmazási körén kívül történő alkalmazása ellentétes az EUSZ 1. cikk második bekezdésében felsorolt célokkal, és annak következtében a nemzeti parlamentek nem tudják alkalmazni az Európai Unióban betöltött szerepükről szóló és a szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról szóló jegyzőkönyveket, valamint ez a Parlamentet a rendes jogalkotási eljárás alkalmazásának lehetőségétől is megfosztja.
Álláspontjának alátámasztása érdekében a Parlament a fent hivatkozott Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 235. pontjára is hivatkozik, amelyben a Bíróság megállapította, hogy igazolt volt az EK 308. cikk felvétele a 881/2002 rendelet jogalapjai közé, mivel az lehetővé tette a Parlamentnek, hogy részt vegyen a szóban forgó intézkedésekkel kapcsolatos döntéshozatali eljárásban, amely intézkedések kifejezetten magánszemélyeket érintenek, noha az EK 60. cikk és EK 301. cikk keretében ezen intézmény semmilyen szerepet nem játszik.
A Parlament arra a következtetésre jut, hogy ellentétes lenne az uniós joggal, ha magánszemélyek és csoportok alapvető jogaira, a belső piacra és a bűnözés elleni küzdelemre közvetlen hatással lévő intézkedéseket olyan eljárás útján lehetne elfogadni, amely kizárja a Parlament részvételét, noha az e területekre tartozó intézkedések elfogadására a rendes jogalkotási eljárás alkalmazandó. A Lisszaboni Szerződés a tagállamoknak az Unió demokratikus jellegének erősítésére irányuló akaratát tükrözi. Arra a sürgető szükségletre adott választ jelent, hogy parlamenti kontrollt kell előírni a listára történő felvétel gyakorlataira vonatkozóan. Az EUMSZ 215. cikk (2) bekezdésének megfelelő jogalapként történő elismerése olyan intézkedések esetében, mint a megtámadott rendelet, a gyakorlatban nagymértékben megakadályozná az EUMSZ 75. cikk hatékony érvényesülését. A Parlament azt is megjegyzi, hogy ez utóbbi cikk speciálisabb jogalapot jelent, mint az EUMSZ 215. cikk.
A Tanács álláspontja szerint a Parlament által a Szerződések általános rendszerére vonatkozóan előadott érvek nem jelentenek releváns szempontokat a megtámadott rendelet megfelelő jogalapjának meghatározása céljából.
Az intézmények hatásköreit a Szerződések rögzítik, és e hatáskörök különbözőek aszerint, hogy az Unió tevékenységének milyen területéről van szó. A Parlament álláspontja azt jelentené, hogy az eljárások határoznák meg a jogalap megválasztását, nem pedig fordítva. Az a változó tényező, amely a Parlament által az eljárás során betöltött szerephez kapcsolódik, csak kivételes körülmények között releváns. Így olyan intézkedés esetében releváns, amely egyszerre több olyan cél megvalósítására irányul, amelyek egymáshoz elválaszthatatlanul kapcsolódnak, anélkül hogy egyik a másikhoz képest járulékos jellegű volna. Ilyen körülmények között lehetséges a különböző megfelelő jogalapokra való hivatkozás, feltéve hogy azok nem összeegyeztethetetlenek. Összeegyeztethetőségük megállapítása céljából annak értékelésére van szükség, hogy az említett jogalapok együttes alkalmazása sérthetné-e a Parlament jogait. E vonatkozásban a Tanács különösen a
C-155/07. sz., Parlament kontra Tanács ügyben 2008. november 6-án hozott ítéletre (EBHT 2008., I-8103. o.)
hivatkozik.
A Tanács hangsúlyozza, hogy valamely uniós jogi aktus jogalapja megválasztásának objektív elemeken kell alapulnia, többek között a szóban forgó aktus célján és tartalmán. Ezt az elvet megerősítette a fent hivatkozott Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet. A Bíróság ezen ítélet 235. pontjában megjegyezte, hogy az EK 308. cikk igénybevétele lehetővé tette a Parlamentnek, hogy részt vegyen a szóban forgó intézkedésekkel kapcsolatos döntéshozatali eljárásban, e megjegyzést azonban csak az ítéletnek az EK-Szerződés célkitűzéseire alapított fő indokolásának kiegészítéseképpen tette a Bíróság.
A Parlament azon érvét továbbá, miszerint az Unió csak akkor fogadhat el az emberi jogok tiszteletben tartását érintő intézkedéseket, ha azok elfogadásában a Parlament is részt vesz, az EUMSZ 215. cikk (3) bekezdése cáfolja, mely szerint „[a]z ebben a cikkben említett jogi aktusokban rendelkezni kell a szükséges jogi biztosítékokról”. E rendelkezésből egyértelműen kitűnik, hogy az említett cikk alapján elfogadott jogi aktusok érinthetik az alapvető jogokat.
A Tanács arra is hivatkozik, hogy az EUMSZ 215. cikk célja, hogy lehetővé tegye a Tanács számára a gazdasági szereplőkre közvetlenül alkalmazandó intézkedések elfogadását. E rendelkezés hozzájárul a közös piac megfelelő működésének biztosításához.
A megtámadott rendelet és a KKBP közötti kapcsolatot illetően a Tanács az al-Kaida által képviselt különleges fenyegetésre utal. E rendelet jelenti azt a keretet, amelyben az Unió teljesíti az Egyesült Nemzetek chartájából eredő kötelezettségeit. A megfelelő jogalap megállapítása céljából nem ésszerűtlen figyelembe venni a Biztonsági Tanács által elfogadott határozatok célját.
Végül a Tanács hangsúlyozza, hogy a Lisszaboni Szerződés nem befolyásolta kedvezőtlenül a KKBP és a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség elhatárolását. Épp ellenkezőleg, az EUSZ 40. cikk második bekezdésben hangsúlyozottan megjelenik a két terület közötti egyértelmű határvonal fontossága. Következésképpen, ha a Bíróság úgy tekintené, hogy a megtámadott rendelet a KKBP hatálya alá tartozó célra irányul, elfogadásának egyetlen lehetséges jogalapja az EUMSZ 215. cikk (2) bekezdése volna.
A Bíróság álláspontja
– Előzetes észrevételek
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely uniós jogi aktus jogalapja megválasztásának olyan objektív elemeken kell alapulnia, amelyek alkalmasak a bírósági felülvizsgálatra; ilyen elemnek számít többek között a jogi aktus célja és tartalma (lásd többek között a fent hivatkozott Parlament kontra Tanács ügyben hozott ítélet 34. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
Ha valamely intézkedés vizsgálatából az derül ki, hogy az két cél elérésére irányul, vagy két összetevőt foglal magában, és ezen célok vagy összetevők egyike elsődlegesnek mutatkozik, míg a másik csak járulékos jellegű, az aktust csak egy jogalapra kell alapítani, mégpedig arra, amelyet az elsődleges vagy döntő cél vagy összetevő megkövetel (lásd többek között a fent hivatkozott Parlament kontra Tanács ügyben hozott ítélet 35. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
Valamely, egyidejűleg több, egymáshoz viszonyítva nem járulékos jellegű cél elérésére irányuló vagy elválaszthatatlan összetevőt magában foglaló intézkedést illetően a Bíróság – arra az esetre, ha így a Szerződés különböző rendelkezései alkalmazhatók – úgy határozott, hogy az ilyen intézkedést kivételesen a különböző, vonatkozó jogalapokra kell alapítani (lásd többek között a fent hivatkozott Parlament kontra Tanács ügyben hozott ítélet 36. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
Mindazonáltal a Bíróság különösen a C-300/89. sz., Bizottság kontra Tanács, ún. „titán-dioxid”-ügyben 1991. június 11-én hozott ítéletének 17–21. pontjában azt is megállapította, hogy a két jogalap alkalmazása kizárt, amennyiben az azokra külön-külön előírt eljárások egymással összeegyeztethetetlenek (lásd többek között a fent hivatkozott Parlament kontra Tanács ügyben hozott ítélet 37. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
Jóllehet a Bíróság a fent hivatkozott „titán-dioxid”-ügyben az együttműködési eljárással összefüggésben állapította meg, hogy az említett ítéletben szóban forgó két jogalap egyikében előírt ezen eljárás és a másik jogalapban előírt, a Parlamenttel folytatott egyszerű konzultáció utáni egyhangú szavazás összeegyeztethetetlen, későbbi ítélkezési gyakorlatában hasonló megközelítést alkalmazott az EK 251. cikk szerinti, ún. „együttdöntési” eljárással összefüggésben is (lásd ebben az értelemben a
C-178/03. sz., Bizottság kontra Parlament és Tanács ügyben 2006. január 10-én hozott ítélet [EBHT 2006., I-107. o.]
58. és 59. pontját, valamint a fent hivatkozott Parlament kontra Tanács ügyben hozott ítélet 76–79. pontját). Egy ehhez hasonló megközelítés – a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését követően – a rendes jogalkotási eljárással összefüggésben is érvényes.
A jelen esetben, noha az EUMSZ 75. cikk a Tanácsban minősített többséggel történő szavazással és a Parlamentnek az eljárásban való teljes körű részvételével járó rendes jogalkotási eljárás alkalmazását írja elő, maga az EUMSZ 215. cikk (2) bekezdése csupán a Parlament tájékoztatását vonja maga után. Ezen túlmenően – az EUMSZ 75. cikk alkalmazásával ellentétben – az EUMSZ 215. cikk (2) bekezdésének alkalmazása szükségessé teszi a KKBP hatálya alá tartozó határozatok, azaz az EU-Szerződés V. címe 2. fejezetének megfelelően elfogadott, az ebben a rendelkezésben szereplőkhöz hasonló korlátozó intézkedések elfogadását előíró határozat meglétét. Az ilyen határozatok elfogadása – főszabály szerint – az egyedül eljáró Tanácsban egyhangú szavazást von maga után.
Az ilyen különbségek az említett eljárásokat összeegyeztethetetlenekké teszik.
A fentiekből következik, hogy – még annak feltételezése esetén is, hogy a megtámadott rendelet egyszerre több cél elérésére irányul, vagy több, egymáshoz elválaszthatatlanul kapcsolódó összetevőt foglal magában, anélkül hogy az egyik cél vagy összetevő a másikhoz képest járulékos jellegű volna – az EUMSZ 75. cikk és az EUMSZ 215. cikk (2) bekezdése alapján alkalmazandó eljárások közötti különbségek megakadályozzák, hogy e két rendelkezést azzal a céllal lehessen együttesen alkalmazni, hogy a megtámadott rendelethez hasonló jogi aktus kettős jogalapjaként szolgálhassanak.
– Az EK 60., EK 301. és EK 308. cikk, valamint az EUMSZ 75. cikk és EUMSZ 215. cikk közötti kapcsolatról
A felek egyetértenek abban, hogy a megtámadott rendelet jogalapjának – főszabály szerint – meg kell felelnie az EK 60., EK 301. és EK 308. cikk alapján elfogadott 881/2002 rendelet jogalapjának.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy a Lisszaboni Szerződés 2009. december 1-jei hatálybalépése után az elsődleges jogban végbement változásokat követően a tőkemozgásokra és a fizetési műveletekre vonatkozó korlátozó intézkedésekkel kapcsolatos EK 60. cikk és az egy vagy több harmadik országgal fennálló gazdasági kapcsolatok részbeni vagy teljes megszakításával vagy korlátozásával kapcsolatos EK 301. cikk tartalmát az EUMSZ 215. cikk tükrözi.
Az Európai Unió működéséről szóló szerződésnek az Unió külső tevékenységével kapcsolatos részében szereplő ezen utóbbi cikk ugyanis – az EK 301. cikkhez hasonlóan – az egy vagy több harmadik országgal fennálló gazdasági kapcsolatok részbeni vagy teljes megszakítására vagy korlátozására irányul. E tekintetben meg kell jegyezni, hogy az EK 301. cikknek és az EUMSZ 215. cikk (1) bekezdésének hasonló a szövege. Az EK 60. cikket illetően – amelyet az EK 301. cikkben szereplő esetekben kellett alkalmazni, és amely az ugyanezen cikk szerinti eljárás alkalmazását írta elő – az EUMSZ 215. cikk (1) bekezdése tartalmaz egy, a pénzügyi kapcsolatokra való hivatkozást, hogy lefedje a korábban az említett EK 60. cikkben szereplő területeket.
Egyebekben, az EUMSZ 215. cikk (2) bekezdése lehetővé teszi a Tanácsnak, hogy egyes természetes és jogi személyekkel, csoportokkal vagy nem állami, illetve államisággal nem rendelkező entitásokkal szemben korlátozó intézkedéseket, azaz olyan intézkedéseket fogadjon el, amelyek esetében – a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését megelőzően – az EK 308. cikket is fel kell venni jogalapok közé, ha címzettjeik semmiféle kapcsolatban nem álltak harmadik ország politikai rendszerével (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 216. pontját).
Az EUMSZ 75. cikk szövegösszefüggése és tartalma eltér az EK 60. cikkéitől és EK 301. cikkéitől. Az EUMSZ 75. cikk ugyanis nem az egy vagy több harmadik országgal fennálló gazdasági és pénzügyi kapcsolatok részbeni vagy teljes megszakítására vagy korlátozására irányul. Az Európai Unió működéséről szóló szerződésnek az Unió belső politikáival és tevékenységeivel kapcsolatos harmadik részében – pontosabban „A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség” címet viselő V. címében – szereplő e cikk célja kizárólag a terrorizmus és az ahhoz kapcsolódó tevékenységek megelőzése, valamint az azok elleni küzdelem céljából a tőkemozgások és a fizetési műveletek terén meghozott közigazgatási intézkedések keretének meghatározása, amennyiben az EUMSZ 67. cikkben megállapított célkitűzések elérése érdekében ez szükséges.
– Az EUMSZ 215. cikk hatályáról
Annak – a megtámadott rendelet céljára és tartalmára tekintettel történő – meghatározása előtt, hogy az EUMSZ 215. cikk (2) bekezdése képezi-e az említett rendelet megfelelő jogalapját, meg kell vizsgálni az EUMSZ 215. cikk szövegét, amelynek összefüggésébe ez a rendelkezés illeszkedik, meg kell továbbá vizsgálni az e rendelkezés által elérni kívánt célkitűzéseket az EUMSZ 75. cikkel elérni kívántak tükrében.
Az EUMSZ 215. cikk az Európai Unió működéséről szóló szerződés az Unió külső tevékenységével kapcsolatos ötödik részének „A korlátozó intézkedések” címet viselő IV. címében szerepel.
Az említett cikk (1) bekezdése az egy vagy több harmadik országgal fennálló gazdasági és pénzügyi kapcsolatok részbeni vagy teljes megszakításához vagy korlátozásához szükséges intézkedések elfogadására vonatkozik. Ezzel összefüggésben a cikk (2) bekezdése „[korlátozó intézkedéseknek] természetes és jogi személyekkel, csoportokkal vagy nem állami, illetve államisággal nem rendelkező entitásokkal szemben” történő, a Tanács általi elfogadására irányul, anélkül hogy kifejezetten hivatkozna a terrorizmus elleni küzdelemre, továbbá anélkül, hogy az említett intézkedéseket kizárólag a tőkemozgásokra és a fizetési műveletekre vonatkozó intézkedésekre korlátozná.
A jelen ítélet 47. pontjában említetteknek megfelelően egyébként az EUMSZ 215. cikk (2) bekezdése – az EUMSZ 75. cikktől eltérően – akként rendelkezik, hogy az csak akkor alkalmazható, ha a KKBP hatálya alá tartozó valamely határozat természetes és jogi személyekkel, csoportokkal vagy nem állami, illetve államisággal nem rendelkező entitásokkal szemben korlátozó intézkedések elfogadását írja elő. Az EUMSZ 75. cikk a maga részéről jelzi, hogy ezt a cikket akkor lehet alkalmazni, ha az EUMSZ 67. cikkben megállapított célkitűzések elérése érdekében – azaz a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség megvalósításának keretében – ez szükséges.
Ezzel összefüggésben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság a fent hivatkozott Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 197. pontjában megállapította, hogy a Közösségnek az EK 60. cikk és az EK 301. cikk alapján elrendelt gazdasági intézkedésekre vonatkozó tevékenységei, valamint az EU-Szerződés Lisszaboni Szerződést megelőző változatában a külkapcsolatok területén – ideértve a KKBP-t is – megfogalmazott céljai között áthidalás jött létre. Az EUMSZ 215. cikk kifejezetten előír egy ehhez hasonló áthidalást, nem ez a helyzet azonban az EUMSZ 75. cikk esetében, amely cikk nem hoz létre semmiféle kapcsolatot a KKBP hatálya alá tartozó határozatokkal.
A terrorizmus és annak finanszírozása elleni küzdelmet illetően meg kell állapítani, hogy az EUMSZ 215. cikk nem tartalmaz semmiféle jelzést arra vonatkozóan, hogy a természetes és jogi személyekkel, csoportokkal vagy nem állami, illetve államisággal nem rendelkező entitásokkal szemben meghozott, a terrorizmus és annak finanszírozása elleni küzdelemre irányuló intézkedések nem képezhetnek az említett cikk (2) bekezdésében előírt korlátozó intézkedéseket. E tekintetben meg kell jegyezni, hogy jóllehet sem az EK 60. cikk, sem az EK 301. cikk nem tartalmaz a terrorizmus elleni küzdelemre vonatkozó kifejezett hivatkozásokat, mindazonáltal a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését megelőzően e két rendelkezés képezte az ezek elleni küzdelemre irányuló korlátozó intézkedések elfogadásának jogalapját (lásd e tekintetben többek között a fent hivatkozott Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság egyesített ügyekben hozott ítéletben szóban forgó intézkedéseket).
A terrorizmus és annak finanszírozása elleni küzdelem minden bizonnyal alkalmas arra, hogy a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térséggel elérni kívánt célkitűzések közé tartozzon – amint ez többek között az EUSZ 3. cikk (2) bekezdéséből kitűnik – a nemzetközi béke és biztonság fenntartása érdekében a nemzetközi terrorizmus és annak finanszírozása elleni küzdelemre irányuló célkitűzés viszont a Szerződéseknek az Unió külső tevékenységével kapcsolatos rendelkezései célkitűzéseinek felel meg.
Az EU-Szerződés V. címének az Unió külső tevékenységére vonatkozó általános rendelkezésekről szóló 1. fejezetében szereplő EUSZ 21. cikk (2) bekezdésének c) pontja ugyanis akként rendelkezik, hogy „[a]z Unió közös politikákat és tevékenységeket határoz meg és hajt végre, és a nemzetközi kapcsolatok minden területén magas szintű együttműködés kialakításán munkálkodik annak érdekében, hogy [...] összhangban az Egyesült Nemzetek Alapokmányának céljaival és elveivel [...] megőrizze a békét, megelőzze a konfliktusok kialakulását, és erősítse a nemzetközi biztonságot”. Még pontosabban a KKBP-t illetően meg kell jegyezni, hogy az EUSZ 24. cikk (1) bekezdésének első albekezdése értelmében „[a]z Unió [KKBP-ra] vonatkozó hatásköre a külpolitika minden területére és az Unió biztonságát érintő valamennyi kérdésre kiterjed, ideértve egy közös védelempolitika fokozatos kialakítását, amely közös védelemhez vezethet”.
Mivel a terrorizmus fenyegetést jelent a nemzetközi békére és biztonságra, a terrorizmus elleni küzdelem képezheti az Uniónak a KKBP keretében végzett tevékenységei, valamint az e politika alkalmazása céljából az Unió külső tevékenységének keretében megtett intézkedések és különösen az EUMSZ 215. cikk (2) bekezdése szerinti korlátozó intézkedések célját.
Ezt a megállapítást megerősíti többek között az EUSZ 43. cikk (1) bekezdésének tartalma, amelyből kitűnik, hogy a közös biztonság- és védelmi politika körébe tartozó missziók mindegyike „hozzájárulhat a terrorizmus elleni küzdelemhez, ideértve a terrorizmus ellen saját területükön küzdő harmadik országok támogatását is”.
A fentiekből az következik, hogy az EUMSZ 215. cikk (2) bekezdésének kell a korlátozó intézkedések – köztük a természetes és jogi személyekkel, csoportokkal vagy nem állami, illetve államisággal nem rendelkező entitásokkal szemben az Unió által meghozott, a terrorizmus elleni küzdelemre irányuló intézkedések – jogalapját képeznie akkor, amikor az említett intézkedések elfogadására irányuló határozat az Uniónak a KKBP területén végzett tevékenységébe tartozik.
Egyebekben – amint arra a főtanácsnok indítványának 69. pontjában rámutatott – mivel az EUMSZ 75. cikk és az EUMSZ 215. cikk az Unió különböző politikáinak körébe tartozik, amelyek egymást kiegészítő célokat követnek, de amelyek alkalmazási köre eltérő, nem tűnik lehetségesnek úgy tekinteni, mintha az EUMSZ 75. cikk specifikusabb jogalap lenne az EUMSZ 215. cikk (2) bekezdésénél.
– A megtámadott rendelet céljáról és tartalmáról
Amint az a jelen ítélet 3–5. pontjából kitűnik, a 881/2002 rendelet – amelyet a megtámadott rendelet módosít – egyike azon eszközöknek, amelyekkel az Unió végrehajtott egy, a Biztonsági Tanácson belül elhatározott – a nemzetközi béke és biztonság fenntartására irányuló (lásd ebben az értelemben az 1390. (2002) számú határozat preambulumának utolsó előtti mondatát) – fellépést, azaz a szankcióbizottság által megjelölt személyek és szervezetek pénzeszközeinek és gazdasági forrásainak befagyasztására vonatkozó intézkedések elfogadását, amely szankcióbizottság listáját az Unió mindössze átveszi. E tekintetben nem vitatott, hogy az Oszáma bin Ládennel, az al-Kaida hálózattal és a Tálibánnal összeköttetésben álló személyek és szervezetek közreműködésével folytatott terrorizmus nemzetközi dimenzióval bíró jelenség.
Amint azt a Bíróság a fent hivatkozott Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 169. és 184. pontjában megállapította, a 881/2002 rendelet lényegi célja és tárgya a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelem. A 881/2002 rendelet e céljára emlékeztet a megtámadott rendelet (11) preambulumbekezdése, amely kijelenti, hogy „a […] 881/2002 rendelet célja a terrorcselekmények megelőzése – ideértve a terrorizmus finanszírozását – a nemzetközi béke és biztonság fenntartása érdekében”.
Amint azt maga a Parlament is hangsúlyozta, a megtámadott rendelet nagyrészt a 881/2002 rendelet rendelkezéseinek újrafogalmazására vagy egyértelművé tételére, vagy alkalmazásuk megkönnyítésére szorítkozik, anélkül hogy bármiben is módosítaná a rendelet tartalmának jellegét.
A megtámadott rendelet (4)–(9) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a rendelet a 881/2002 rendelettel azonos megközelítésbe illeszkedik, és azt akként egészíti ki, hogy konkrétabban – a fent hivatkozott Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság egyesített ügyekben hozott ítéletnek megfelelően – a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelemnek az alapvető jogok tiszteletben tartásával való összhangba hozatalára irányul.
E célból a megtámadott rendelet a listára történő felvételre vonatkozó olyan eljárást vezet be, amely biztosítja a védelemhez való alapvető jog és különösen a meghallgatáshoz való jog tiszteletben tartását. A 2002/402 közös állásponttal együtt a 881/2002 rendelet és a megtámadott rendelet ily módon a szankcióbizottság és az Unió közötti együttműködés rendszerét vezeti be.
A fentiekből következik, hogy a megtámadott rendelet – célkitűzéseire és tartalmára tekintettel – az Unió által a KKBP keretében hozott egyik határozattal függ össze.
A Parlament állításával ellentétben az EK 308. cikknek a 881/2002 rendelet jogalapjába történő felvétele nem vonja kétségbe ezt a megállapítást. Jóllehet igaz az, hogy a KKBP hatálya alá tartozó valamely jogi aktus jogalapját nem képezhette kizárólag az EK 308. cikk, ettől még az is igaz, hogy ez a cikk – a jelen ítélet 53. pontjában megállapítottaknak megfelelően – kiegészíthette az EK 60. cikk és EK 301. cikk alapján elfogadott valamely aktus jogalapját azzal a céllal, hogy lefedje az olyan korlátozó intézkedések elfogadását, amelyek címzettjei harmadik ország politikai rendszerével semmiféle kapcsolatban nem álló természetes vagy jogi személyek, csoportok vagy nem állami, illetve államisággal nem rendelkező entitások. Márpedig egy ilyen kiegészítő jogalap nem szükséges azóta, hogy az EUMSZ 215. cikk (2) bekezdése kifejezetten előírja az ilyen címzettekre irányuló intézkedések e bekezdésen alapuló elfogadásának lehetőségét.
Egyebekben úgy tűnik, nem kérdőjelezheti meg az EUMSZ 215. cikk (2) bekezdésének a megtámadott rendelet jogalapjaként történő megválasztását a Parlament azon érve, amely szerint nem lehet különbséget tenni egyrészről a „belső” terrorizmus elleni, másrészről pedig a „külső” terrorizmus elleni küzdelem között.
Az EUMSZ 215. cikk (2) bekezdése ugyanis – amint az a jelen ítélet 65. pontjából kitűnik – megfelelő jogalapként szolgál a KKBP keretében hozott valamely határozatot követően e politikának a terrorcselekményekben részt vevő természetes vagy jogi személyek, csoportok vagy nem állami, illetve államisággal nem rendelkező entitások tekintetében történő alkalmazása céljából hozott korlátozó intézkedések elfogadására.
A jelen esetben hangsúlyozni kell, hogy a megtámadott rendelet a 881/2002 rendeletet módosítja, amely – a jelen ítélet 67. pontjában megállapítottaknak megfelelően – egyike azon eszközöknek, amelyekkel az Unió végrehajtott egy, a Biztonsági Tanácson belül elhatározott fellépést, amelynek célja a nemzetközi béke és biztonság fenntartása. Ezen túlmenően – amint arra a jelen ítélet 72. pontja emlékeztet – a megtámadott rendelet, célkitűzéseire és tartalmára tekintettel, az Unió által a KKBP keretében hozott egyik határozattal függ össze.
Ezen túlmenően a Parlament a második jogalapjában vitatja, hogy a 2002/402 közös álláspont az EUMSZ 215. cikk (2) bekezdése szerinti, a KKBP hatálya alá tartozó határozatot képezhet, nem kérdőjelezte azonban meg azt, hogy ez a – 881/2002 rendelet elfogadását az EK 60. és EK 301. cikknek megfelelően lehetővé tevő – közös álláspont érvényesen alapulhatott az EU-Szerződés Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtti változatának V. címén, azaz az említett Szerződés KKBP-nek szentelt címén.
E tényezőkre tekintettel elegendő megállapítani, hogy az EUMSZ 215. cikk (2) bekezdése képezi a jelen ügyben szóban forgókhoz hasonló intézkedések megfelelő jogalapját, amely intézkedések címzettjei olyan terrorcselekményekben vesznek részt, amelyek – globális léptékű tevékenységeikre és az általuk képviselt fenyegetés nemzetközi dimenziójára tekintettel – alapvetően érintik az Unió külső tevékenységét.
– Az EUMSZ 75. cikk és az EUMSZ 215. cikk közötti választásnak a Parlament előjogaira gyakorolt hatásáról
Igaz az, hogy a megtámadott rendelet jogalapjaként az EUMSZ 75. cikk és az EUMSZ 215. cikk közötti választás kihat a Parlament előjogaira, mivel az első a rendes jogalkotási eljárás alkalmazását írja elő, míg a második alapján a Parlamentet pusztán tájékoztatni kell, ez a körülmény nem határozhatja meg a jogalap megválasztását.
Amint azt ugyanis a Tanács hangsúlyozza, nem az eljárások határozzák meg valamely jogi aktus jogalapját, hanem a jogi aktus jogalapja határozza meg az annak elfogadása céljából követendő eljárásokat.
Természetesen a Parlament jogalkotási eljárásban való részvétele azon alapvető demokratikus elvet tükrözi uniós szinten, amely szerint a nép képviselői testületen keresztül vesz részt a hatalomgyakorlásban (lásd ebben az értelemben a
138/79. sz., Roquette Frères kontra Tanács ügyben 1980. október 29-én hozott ítélet [EBHT 1980., 3333. o.]
33. pontját, valamint a fent hivatkozott „titán-dioxid”-ügyben hozott ítélet 20. pontját).
Az EUMSZ 75. cikk és EUMSZ 215. cikk között a Parlament részvétele tekintetében meglévő különbség mindazonáltal a Lisszaboni Szerződés megalkotóinak arra vonatkozó választásából ered, hogy az Unió KKBP-vel összefüggő fellépései tekintetében a Parlament számára korlátozottabb szerepet biztosítsanak.
A Parlament azon érvét illetően, amely szerint ellentétes lenne az uniós joggal, ha magánszemélyek és csoportok alapvető jogaira közvetlen hatással lévő intézkedéseket olyan eljárás útján lehetne elfogadni, amely kizárja a Parlament részvételét, meg kell jegyezni, hogy az alapvető jogok tiszteletben tartására irányuló kötelezettség – az Európai Unió Alapjogi Chartája 51. cikkének (1) bekezdése értelmében – az Unió valamennyi intézményére, szervére és hivatalára vonatkozik. Ezen túlmenően mind az EUMSZ 75. cikk, mind pedig a 215. cikk (3) bekezdése értelmében az e két cikk szerinti jogi aktusokban rendelkezni kell a szükséges jogi biztosítékokról.
Következésképpen a megtámadott rendelethez hasonló, a listán szereplő személyek alapvető jogainak tiszteletben tartását illetően garanciákat tartalmazó jogi aktust el lehet fogadni az EUMSZ 215. cikk (2) bekezdése alapján. Az ezzel ellentétes álláspont – amely szerint egy ilyen jogi aktust kizárólag az EUMSZ 75. cikk alapján lehet elfogadni – ráadásul nagymértékben megakadályozná az EUMSZ 215. cikk hatékony érvényesülését, míg az alapvető jogokkal való összeegyeztethetőség kötelezettsége ugyanúgy vonatkozik a Biztonsági Tanács határozatait végrehajtó uniós aktusokra (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 285., 299. és 326. pontját).
E körülmények között – és tekintettel a fenti megfontolások összességére – meg kell állapítani, hogy a megtámadott rendelet jogszerűen alapult az EUMSZ 215. cikk (2) bekezdésén.
Következésképpen az első jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
Az EUMSZ 215. cikk alkalmazására vonatkozó feltételek tiszteletben tartásának elmulasztására alapított második jogalapról
A tekintetben, hogy a megtámadott rendelet érvényesen alapulhatott-e az EUMSZ 215. cikken, értékelni kell az e cikk alkalmazására vonatkozó feltételek tiszteletben tartásának elmulasztására alapított második jogalapjának keretében a Parlament által előadott érveket.
A felek érvei
A második jogalap két részre oszlik. Az első rész a főképviselő és a Bizottság közös javaslatára vonatkozó feltétel be nem tartásán, a második rész pedig a megtámadott rendeletet megelőzően hozott KKBP-határozat hiányán alapul.
– A Szerződéseknek megfelelő javaslat hiányáról
A Parlament szerint a megtámadott rendelet elfogadásakor, 2009. december 22-én nem volt olyan Bizottság, amely jogszerűen előterjeszthetett volna egy, a főképviselővel közös javaslatot, tekintettel arra, hogy a 2004 novemberében kinevezett Bizottság hivatali ideje 2009. október 31-én lejárt, az új Bizottság pedig csak 2010. február 10-én lépett hivatalba. Még ha ezen intézmény munkájának folytonossága érdekében elfogadható volt is, hogy a 2004. november 22-én kinevezett Bizottság továbbra is ellátott bizonyos feladatokat, hatásköre a folyamatban lévő ügyek ellátására korlátozódott. Nem volt jogosult arra, hogy olyan lényegi politikai kezdeményezéssel éljen, ami egy jogi aktus jogalapját úgy módosítja, hogy az emiatt elveszti jogalkotási jellegét, miáltal elvész a Parlament és a nemzeti parlamentek befolyása.
A Parlament álláspontja szerint nem lehet arra hivatkozni, hogy a Bizottság és a főképviselő által közösen előterjesztett javaslat egyszerű folytatása annak a javaslatnak, amelyet a Bizottság egyedül eljárva, 2009. április 22-én terjesztett elő. A javaslat előterjesztésének módja ezenkívül nem volt összhangban a főképviselőnek a Lisszaboni Szerződésben előírt szerepével és feladataival. Elképzelhetetlen volna, hogy az EUMSZ 215. cikk (2) bekezdése által megkövetelt közös javaslat helyettesíthető legyen egy meglévő bizottsági javaslatnak a főképviselő általi puszta jóváhagyásával, amely javaslatot a Bizottság a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését megelőzően fogadott el. Továbbá a KKBP-ért felelős főképviselő, e minőségénél fogva, köteles az előterjesztett közös javaslatot megfelelően megindokolni.
A Tanács előadja, hogy amikor a 2004 novemberében kinevezett Bizottság hivatali ideje 2009. október 31-én lejárt, az hivatalban maradt az új Bizottság kinevezéséig, hogy biztosítsa az intézmény munkájának szükséges folytonosságát, amint azt az Európai Bizottság kinevezéséről szóló, 2010. február 9-i 2010/80/EU európai tanácsi határozat (
HL L 38., 7. o.
) (1) preambulumbekezdése előírja. A Parlament a 2009. november 1-je és 2010. február 10. közötti átmeneti időszakban változatlanul úgy dolgozott együtt a Bizottsággal, mintha az továbbra is érvényesen létezne.
A Tanács rámutat, hogy a megtámadott rendeletet az arra vonatkozó 2009. április 22-i, a főképviselő által 2009. december 14-én jóváhagyott javaslat alapján fogadták el. Ez a javaslat a Bizottság hivatali idejének 2009. október 31-i lejártát követően is érvényes maradt. A Lisszaboni Szerződés hatálybalépésének egyetlen hatása az volt, hogy a megtámadott rendelet elfogadására irányuló eljárást módosította.
A Tanács emlékeztet arra, hogy a Bizottság 2009. december 2-án a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésének a folyamatban lévő intézményközi döntéshozatali eljárásokra gyakorolt hatásairól szóló közleményt (COM (2009) 665 végleges) terjesztett a Parlament és a Tanács elé, amely tartalmazta a Bizottság által a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtt előterjesztett, folyamatban lévő javaslatok felsorolását, és mindegyik javaslat esetében megjelölte az e hatálybalépésből eredő következményeket. A Bizottság által 2009. április 22-én a Tanács elé terjesztett javaslat szerepelt e listán, azzal a megjegyzéssel kísérve, hogy annak jogalapja a korábbi EK 60., EK 301. és EK 308. cikkről az EUMSZ 215. cikkre változott.
Még annak elismerésével is, hogy a Bizottság akkori helyzete megfelelt az EUMSZ 246. cikk – a Bizottság összes tagjának hivataláról történő lemondására vonatkozó – hatodik bekezdésében foglalt helyzetnek, az Unió bíróságainak ítélkezési gyakorlata szerint nem állítható, hogy a Bizottság túllépte volna a folyamatban lévő ügyek ellátásának kereteit. A
T-228/99 és T-233/99. sz., Westdeutsche Landesbank Girozentrale és Land Nordrhein-Westfalen kontra Bizottság egyesített ügyekben 2003. március 6-án hozott ítéletének (EBHT 2003., II-435. o.)
96. pontjában az Elsőfokú Bíróság azt állapította meg, hogy állami támogatásokra vonatkozó, a Bizottság által a tagjainak 1999. márciusi kollektív lemondását követően elfogadott határozat nem jelent olyan új politikai kezdeményezést, amely túllépné a folyamatban lévő ügyek ellátására korlátozott bizottsági hatáskör kereteit. Ha e megállapítás érvényes a Bizottság által a szóban forgó időszak folyamán elfogadott új határozatra, akkor
a fortiori
alkalmazható kell, hogy legyen olyan körülmények között, amikor egy már meglévő javaslat maradt függőben. Az a kérdés is felmerül továbbá, hogy alkalmazni kell-e a folyamatban lévő ügyek ellátására vonatkozó, az EK 201. cikk második bekezdésében előírt korlátozást, tekintettel arra, hogy a Parlament nem terjesztett elő bizalmatlansági indítványt a Bizottság tevékenysége miatt.
A Tanács szerint a főképviselő és a Bizottság közös javaslata megfelelően került előterjesztésre. A főképviselő 2009. december 14-én jóváhagyta a 2009. április 22-i bizottsági javaslatot. Sem szükséges, sem lehetséges nem volt, hogy külön indokolást terjesszen elő. Arra sem volt lehetősége, hogy e javaslat preambulumbekezdéseiben található indokolást egyoldalúan kiegészítse.
– A KKBP hatálya alá tartozó határozat hiányáról
A Parlament szerint a megtámadott rendelet nem tartalmaz semmilyen hivatkozást az EU-Szerződés V. címe 2. fejezetének megfelelően elfogadott határozatra, noha az EUMSZ 215. cikk előírja azt. Az említett rendelet preambuluma a 2002/402 közös álláspontra utal, az azonban nem képez az e rendelkezés értelmében vett határozatot. A Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtt elfogadott közös álláspont egy ilyen határozatnak nem feleltethető meg.
A Tanácsnak az említett közös álláspont joghatásainak fennmaradására vonatkozóan az átmeneti rendelkezésekről szóló, az Európai Unió működéséről szóló szerződéshez, az EU-Szerződéshez és az Európai Atomenergia-közösséget létrehozó szerződéshez csatolt (36.) jegyzőkönyvvel összhangban, és azzal összhangban kifejtett érvelése, amit ezen intézmény az „aktusok folytonossága elvének” nevez, nem releváns. E jegyzőkönyvnek egyetlen olyan eleme, az uniós jognak pedig egy olyan elve sincsen, amelyből az következne, hogy egy közös álláspont átvehetné az EU-Szerződés V. címe 2. fejezetének megfelelően elfogadott határozat helyét. A Tanács azt is figyelmen kívül hagyja, hogy valamely, az eljáráshoz fűződő érdekkel rendelkező fél egy ilyen határozatot önmagában bírósági felülvizsgálat alá vonhat, valamint hogy a Bíróság meg is tilthatja a Tanácsnak, hogy az EUMSZ 215. cikk alapján fogadjon el intézkedéseket.
A Tanács kiemeli, hogy a 881/2002 rendelet, amelyet megelőzött a 2002/402 közös álláspont elfogadása, meghatározza a pénzeszközök befagyasztása végrehajtásának biztosításához szükséges különleges rendelkezéseket és eljárásokat. Bár a fent hivatkozott Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság egyesített ügyekben hozott ítéletet követően döntés született az említett rendelet akképpen történő módosításáról, hogy abba eljárási biztosítékokra vonatkozó rendelkezések kerültek bele, sem a 2002/402 közös álláspont módosítása, sem pedig új KKBP-határozat elfogadása nem volt szükséges e vonatkozásban. Amikor ugyanis már létezik valamely, a KKBP hatálya alá tartozó olyan aktus, amely korlátozó intézkedések elfogadását teszi szükségessé, és ezt az aktust nem helyezték hatályon kívül, nem semmisítették meg vagy nem módosították, akkor nem követelhető meg új KKBP-határozat elfogadása az EU-Szerződés V. címe 2. fejezetének megfelelően. Az ilyen megközelítés sértené az aktusok folytonosságának a (36.) jegyzőkönyv 9. cikkében foglalt elvét.
A Tanács arra is hivatkozik, hogy abból, hogy jelenleg a listán szereplő személyek és szervezetek megsemmisítés iránti keresetet indíthatnak a velük szemben korlátozó intézkedéseket elrendelő KKBP-határozatok ellen, nem következik, hogy valamely létező rendelet bármilyen módosítását szükségszerűen meg kellene, hogy előzze egy új KKBP-határozat elfogadása.
A Bíróság álláspontja
Elsősorban a Szerződéseknek megfelelő javaslat hiányát illetően igaz az, hogy a Bizottság hivatali ideje 2009. október 31-én lejárt, és hogy – a Lisszaboni Szerződés rendelkezéseinek megfelelően – az új Bizottság kinevezési eljárása befejezésének végéig, 2010. február 10-ig maradt hivatalban. Márpedig a megtámadott rendeletet e két időpont között – azaz 2009. december 22-én – fogadták el.
Mindemellett még annak feltételezése esetén is, hogy a Bizottság hatáskörei – hivatali idejének 2009. október 31-én történő lejártát követően – a folyamatban lévő ügyek ellátására korlátozódtak, az említett intézmény a javaslat jogalapját illetően elvégezhette a rendeletre irányuló 2009. április 22-i javaslatának formai módosítását.
Amint azt a Bizottság hangsúlyozza, egy ilyen lépés azért volt szükséges az uniós jogalkotó számára, hogy a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése után folytatni tudja a folyamatban lévő eljárást.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bizottság azon jogalkotási javaslatait illetően, amelyek esetében – ezen aktusok jellege és hatálya miatt – nem volt lehetséges a jogalapot egyszerűen az új jogalappal helyettesíteni, az említett javaslatokat – a jelen ítélet 93. pontjában említett, 2009. december 2-i közlemény értelmében – visszavonták, és azok helyébe új javaslatoknak kellett lépniük.
A Parlamentnek a főképviselő és a Bizottság közös javaslatának szükségességével kapcsolatos érvét illetően meg kell állapítani, hogy a főképviselő 2009. december 14-én hivatalosan jóváhagyta a Bizottságnak a rendeletre vonatkozó 2009. április 22-i javaslatát.
Az EUMSZ 215. cikk márpedig csupán a Bizottság és a főképviselő közös javaslatát írja elő, anélkül hogy megkövetelné azt, hogy a főképviselő külön indokolást adjon elő, vagy a Bizottság javaslatának indokolását kiegészítse.
Másodsorban a KKBP hatálya alá tartozó határozat hiányát illetően, azt kell megvizsgálni, hogy – a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésére figyelemmel – a megtámadott rendeletet el lehetett-e fogadni a 881/2002 rendelet alapjául szolgáló 2002/402 közös álláspont alapján.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a (36.) jegyzőkönyv 9. cikke értelmében uniós intézmények, szervek és hivatalok által az EU-Szerződés alapján a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtt elfogadott jogi aktusok joghatása mindaddig fennmarad, amíg azokat a Szerződések alapján hatályon kívül nem helyezik, semmisnek nem nyilvánítják vagy nem módosítják.
A 2002/402 közös álláspont joghatása tehát a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése után is mindaddig fennmarad, amíg a közös álláspontot hatályon kívül nem helyezik, semmisnek nem nyilvánítják vagy nem módosítják.
Amint azt a főtanácsnok indítványának 102. pontjában megjegyezte, annak következtében, hogy az EU-Szerződés a KKBP körében már nem közös álláspontok, hanem határozatok elfogadását írja elő, nem vesztik hatályukat a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtt elfogadott közös álláspontok, ellenkező esetben a (36.) jegyzőkönyv 9. cikke nagymértékben elvesztené hatékony érvényesülését.
E feltételek mellett, jóllehet a jogi aktusok e két kategóriájának jogi környezete nem azonos, azok a közös álláspontok, amelyeket a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését követően nem helyeztek hatályon kívül, nem nyilvánítottak semmisnek vagy nem módosítottak, az EUMSZ 215. cikk végrehajtása céljából az EU-Szerződés V. címe 2. fejezetének megfelelően elfogadott, az említett cikk által hivatkozott határozatoknak megfelelő határozatoknak tekinthetők.
Ebből következik, hogy a második jogalapot, mint megalapozatlant, el kell utasítani.
Mivel a Parlament által keresetének alátámasztására felhozott egyik jogalap sem megalapozott, a keresetet el kell utasítani.
A költségekről
Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §-a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Parlamentet, mivel pervesztes lett, a Tanács kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére. Ugyanezen cikk 4. §-ának első bekezdése alapján a jelen eljárás beavatkozói maguk viselik saját költségeket.

A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:

1)
A Bíróság a keresetet elutasítja.

2)
A Bíróság az Európai Parlamentet kötelezi a költségek viselésére.

3)
A Cseh Köztársaság, a Francia Köztársaság, a Svéd Királyság és az Európai Bizottság maguk viselik saját költségeiket.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: angol.