CELEX: 62012CJ0562
Reenvio prejudicial
Fundos estruturais
Regulamentos (CE) n.os 1083/2006 e 1080/2006
Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER)
Programa operacional destinado a promover a cooperação territorial europeia entre a República da Estónia e a República da Letónia
Decisão de indeferimento de uma subvenção, tomada pelo comité de acompanhamento
Disposição que prevê que as decisões desse comité não podem ser impugnadas
Artigo 267.° TFUE
Ato adotado por uma instituição, um órgão ou um organismo da União
Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
Execução do direito da União
Artigo 47.°
Direito a uma tutela jurisdicional efetiva
Direito de acesso à justiça
Determinação do Estado‑Membro cujos tribunais são competentes para julgar uma ação

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 256.°, n.
o
1, TFUE, 263.°, primeiro parágrafo, segundo período, TFUE, 267.°, primeiro parágrafo, alínea b), TFUE e 274.° TFUE, bem como dos artigos 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») e 63.°, n.
o
2, do Regulamento (CE) n.
o
1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.
o
1260/1999 (
JO L 210, p. 25
).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Liivimaa Lihaveis MTÜ (a seguir «Liivimaa Lihaveis»), uma cooperativa de criadores de bovinos, ao Eesti‑Läti programmi 2007‑2013 Seirekomitee (Comité de acompanhamento do programa entre a Estónia e a Letónia para o período de 2007‑2013, a seguir «Seirekomitee»), a propósito do indeferimento, por este último, de um pedido de subvenção apresentado por essa cooperativa no âmbito da execução desse programa.
Quadro jurídico
Direito da União
Regulamento n.
o
1083/2006
O Regulamento n.
o
1083/2006 estabelece, no seu artigo 1.
o
, primeiro e segundo parágrafos:
«O presente regulamento estabelece as regras gerais que regem o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Social Europeu (FSE) (a seguir designados ‘fundos estruturais’) e o Fundo de Coesão, sem prejuízo das disposições específicas estabelecidas nos Regulamentos (CE) n.
o
1080/2006 [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de julho de 2006, relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e que revoga o Regulamento (CE) n.
o
1783/1999 (
JO L 210, p. 1
)] (CE) n.
o
1081/2006 e (CE) n.
o
1084/2006.
O presente regulamento define os objetivos para os quais os fundos estruturais e o Fundo de Coesão […] devem contribuir, os critérios de elegibilidade para os Estados‑Membros e as regiões, os recursos financeiros disponíveis e os respetivos critérios de afetação.»
O artigo 2.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1083/2006 contém a seguinte definição:
«‘Programa operacional’, um documento apresentado por um Estado‑Membro e aprovado pela Comissão, que define uma estratégia de desenvolvimento com um conjunto coerente de prioridades a realizar com o apoio de um fundo ou, no caso do Objetivo da Convergência, com o apoio do Fundo de Coesão e do FEDER».
O artigo 32.
o
do referido regulamento, sob a epígrafe «Preparação e aprovação dos programas operacionais», dispõe, nos seus n.
os
1 e 5:
«1.   A ação dos fundos [estruturais e do Fundo de Coesão] nos Estados‑Membros assume a forma de programas operacionais no âmbito do quadro de referência estratégico nacional. Cada programa operacional abrange um período compreendido entre 1 de janeiro de 2007 e 31 de dezembro de 2013. Um programa operacional abrange apenas um dos três objetivos referidos no artigo 3.
o
, salvo acordo em contrário entre a Comissão e o Estado‑Membro.
[...]
5.   A Comissão adota cada programa operacional logo que possível e o mais tardar quatro meses após a sua apresentação formal pelo Estado‑Membro, mas não antes de 1 de janeiro de 2007.»
O artigo 59.
o
do mesmo regulamento, sob a epígrafe «Designação das autoridades», prevê:
«1.   Em relação a cada programa operacional, o Estado‑Membro designa:
a)
Uma autoridade de gestão: uma autoridade pública nacional, regional ou local ou um organismo público ou privado designado pelo Estado‑Membro para gerir o programa operacional;
[…]
3.   O Estado‑Membro estabelece as regras que regem as suas relações com as autoridades referidas no n.
o
1, bem como as relações destas com a Comissão.
Sem prejuízo do disposto no presente regulamento, o Estado‑Membro estabelece as relações mútuas entre as autoridades referidas no n.
o
1, as quais devem atuar, no desempenho das suas atribuições, em plena conformidade com os sistemas institucionais, jurídicos e financeiros do Estado‑Membro em causa.
[...]
5.   O Regulamento (CE) n.
o
1080/2006 fixa as regras específicas de gestão e controlo para os programas operacionais no âmbito do Objetivo da Cooperação Territorial Europeia.
[...]»
O artigo 60.
o
do Regulamento n.
o
1083/2006, sob a epígrafe «Funções da autoridade de gestão», tem a seguinte redação:
«A autoridade de gestão é responsável pela gestão e execução do programa operacional de acordo com o princípio da boa gestão financeira, em especial:
a)
Assegura que as operações sejam selecionadas para financiamento em conformidade com os critérios aplicáveis ao programa operacional e que cumpram as regras comunitárias e nacionais aplicáveis, durante todo o período da sua execução;
[...]
h)
Orienta os trabalhos do comité de acompanhamento e fornece‑lhe os documentos necessários para assegurar um acompanhamento, sob o ponto de vista qualitativo, da execução do programa operacional em função dos seus objetivos específicos.»
Nos termos do artigo 63.
o
do referido regulamento, intitulado «Comité de acompanhamento»:
«1.   Cada Estado‑Membro cria um comité de acompanhamento para cada programa operacional, de acordo com a autoridade de gestão, no prazo de três meses a contar da data de notificação ao Estado‑Membro da decisão que aprova o programa operacional. Pode ser criado um único comité de acompanhamento para vários programas operacionais.
2   Cada comité de acompanhamento elabora o seu regulamento interno no âmbito do sistema institucional, jurídico e financeiro do Estado‑Membro em questão e aprova‑o com o acordo da autoridade de gestão, a fim de desempenhar as suas atribuições em conformidade com o presente regulamento.»
O artigo 65.
o
do referido regulamento prevê:
«O comité de acompanhamento assegura a eficácia e a qualidade de execução do programa operacional. Para o efeito:
a)
Examina e aprova os critérios de seleção das operações financiadas, no prazo de seis meses a contar da aprovação do programa operacional, e aprova qualquer revisão desses critérios em função das necessidades de programação;
[...]»
Regulamento n.
o
1080/2006
O Regulamento n.
o
1080/2006 estabelece, no seu artigo 1.
o
:
«1.   O presente regulamento estabelece as atribuições do [FEDER], o âmbito da sua intervenção em relação aos Objetivos da Convergência, da Competitividade Regional e do Emprego e da Cooperação Territorial Europeia, tal como definidos no n.
o
2 do artigo 3.
o
do Regulamento […] n.
o
1083/2006, e as regras de elegibilidade para a intervenção.
2.   O FEDER rege‑se pelo disposto no Regulamento […] n.
o
1083/2006 e no presente regulamento.»
O artigo 14.
o
, n.
os
1 e 3, do Regulamento n.
o
1080/2006 dispõe:
«1.   Os Estados‑Membros que participem num programa operacional designam uma autoridade de gestão única, uma autoridade de certificação única e uma autoridade de auditoria única, ficando esta última situada no Estado‑Membro da autoridade de gestão. A autoridade de certificação recebe os pagamentos efetuados pela Comissão e, em regra geral, efetua os pagamentos ao beneficiário principal.
A autoridade de gestão, após consulta dos Estados‑Membros representados na zona abrangida pelo programa, estabelece um secretariado técnico conjunto. O secretariado presta assistência à autoridade de gestão e ao comité de acompanhamento e, se necessário, à autoridade de auditoria, no desempenho das respetivas funções.
[...]
3.   Cada Estado‑Membro que participe no programa operacional nomeia representantes para o comité de acompanhamento previsto no artigo 62.
o
do Regulamento […] n.
o
1083/2006.»
O artigo 19.
o
do Regulamento n.
o
1080/2006, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação material», prevê, nos seus n.
os
1 e 3:
«1.   As operações selecionadas para programas operacionais destinados ao desenvolvimento de atividades transfronteiriças a que se refere o ponto 1 do artigo 6.
o
e ao estabelecimento e desenvolvimento da cooperação transnacional a que se refere o ponto 2 do artigo 6.
o
devem incluir beneficiários de pelo menos dois países, dos quais pelo menos um deve ser um Estado‑Membro, que cooperem, no que respeita a cada ação, em pelo menos dois dos seguintes aspetos: conceção conjunta, execução conjunta, pessoal conjunto e financiamento conjunto.
[…]
3.   Para além das atribuições a que se refere o artigo 65.
o
do Regulamento […] n.
o
1083/2006, o comité de acompanhamento, ou um comité diretor que trabalhe sob a sua orientação, é responsável pela seleção das operações.»
Programa operacional entre a República da Estónia e a República da Letónia para o período de 2007‑2013
O programa operacional entre a República da Estónia e a República da Letónia para o período de 2007‑2013 (a seguir «programa operacional Estónia‑Letónia») destina‑se a promover a cooperação territorial europeia.
Em aplicação do artigo 32.
o
, n.
o
5, do Regulamento n.
o
1083/2006, o referido programa foi aprovado pelo artigo 1.
o
da Decisão C(2007) 6603 final da Comissão Europeia, de 21 de dezembro de 2007.
O programa operacional Estónia‑Letónia foi objeto do documento «Eesti‑Läti programm 2007‑2013» (programa entre a Estónia e a Letónia para o período de 2007‑2013, a seguir «documento do programa»), com a referência CCI n.
o
2007 CB 163 PO 050, elaborado conjuntamente pelas autoridades da República da Estónia e da República da Letónia.
Em aplicação dos Regulamentos n.
os
1083/2006 e 1080/2006, o documento do programa especificou, nomeadamente, as regras para a designação e o funcionamento da autoridade de gestão, da autoridade de certificação e da autoridade de auditoria.
O ponto 7.1 do documento do programa, sob a epígrafe «Gestão do programa», estabelece, no segundo, quinto, sétimo e nono parágrafos:
«Em consonância com o artigo 63.
o
do Regulamento [n.
o
1083/2006], a Estónia e a Letónia instituem um comité de acompanhamento conjunto que assegura a eficácia e a qualidade da execução do programa operacional.
[…]
A Estónia e a Letónia decidiram sediar na Estónia a estrutura para execução conjunta do programa [operacional Estónia‑Letónia]. O Ministério do Interior foi designado para atuar como autoridade de gestão, autoridade de certificação e autoridade de auditoria do programa […].
[…]
Em consonância com o artigo 59.
o
, n.
o
3, do Regulamento [n.
o
1083/2006], as autoridades acima referidas atuam, no desempenho das suas atribuições, em plena conformidade com os sistemas institucionais, jurídicos e financeiros da República da Estónia.
[…]
Disposições mais detalhadas sobre a execução do programa [operacional Estónia‑Letónia], que completarão as regras constantes dos capítulos seguintes do programa, serão integradas no manual do programa. O manual do programa deverá ser aprovado pelo comité de acompanhamento na sua primeira reunião. As disposições desse manual vincularão as autoridades encarregadas de executar o programa, bem como os beneficiários principais e os outros beneficiários do programa.»
O ponto 7.2.2 do documento do programa, sob a epígrafe «Funções da autoridade de gestão», prevê:
«Em consonância com o artigo 60.
o
do Regulamento [n.
o
1083/2006] e com o artigo 14.
o
, n.
o
1, e com o artigo 15.
o
do Regulamento [n.
o
1080/2006], a autoridade de gestão é responsável pela gestão e execução do programa operacional [Estónia‑Letónia] de acordo com o princípio da boa gestão financeira, em especial:
a)
Assegura que as operações sejam selecionadas para financiamento em conformidade com os critérios aplicáveis ao programa operacional e que cumpram as regras comunitárias e nacionais aplicáveis, durante todo o período da sua execução. […]
[…]
Além disso, a autoridade de gestão deverá:
[…]
Quando o comité de acompanhamento tiver tomado a decisão sobre o financiamento (artigo 19.
o
, n.
o
3, do Regulamento [n.
o
1080/2006]), fixar as regras de execução de cada operação (acordo de subvenção), com o acordo do beneficiário principal (Regulamento [n.
o
1080/2006], artigo 15.
o
, n.
o
2);
[...]»
O ponto 7.6.1 do documento do programa, relativo às atribuições do comité de acompanhamento, tem a seguinte redação:
«Em consonância com o artigo 65.
o
do Regulamento [n.
o
1083/2006], O comité de acompanhamento assegura a eficácia e a qualidade de execução do programa operacional [Estónia‑Letónia]. Para o efeito:
a)
Examina e aprova os critérios de seleção das operações financiadas, no prazo de seis meses a contar da aprovação do programa operacional, e aprova qualquer revisão desses critérios em função das necessidades de programação;
[…]
Além disso, o comité de acompanhamento deverá:
[…]
Selecionar as operações a financiar (artigo 19.
o
, n.
o
3, do Regulamento [n.
o
1080/2006]);
[…]»
O ponto 7.6.2, quarto parágrafo, do documento do programa especifica, a este respeito, que o comité de acompanhamento deve ser composto por, no máximo, sete membros, oriundos da Estónia e da Letónia.
Nos termos do ponto 7.7.1 do documento do programa, o secretariado técnico conjunto, criado pela autoridade de gestão e responsável pela gestão do programa [operacional Estónia‑Letónia], situa‑se em Tartu (Estónia), enquanto o serviço de informação desse secretariado se encontra em Riga (Letónia).
O ponto 9.4, primeiro parágrafo, do documento do programa dispõe:
«O comité de acompanhamento, composto por membros oriundos da Estónia e da Letónia, e os representantes da Comissão, da autoridade de gestão e do secretariado técnico conjunto, no seu papel consultivo, efetuam a seleção das operações financiadas.»
O ponto 9.5 do documento do programa tem a seguinte redação:
«Após a aprovação do pedido de financiamento pelo comité de acompanhamento, a autoridade de gestão redige o acordo de subvenção a celebrar com o beneficiário principal para a operação aprovada.»
O Seirekomitee adotou um manual de programa para o programa [operacional Estónia‑Letónia], de 1 de dezembro de 2009 (a seguir «manual do programa»), que, nomeadamente, dá instruções para a preparação dos pedidos de subvenção e para a execução, fiscalização, relatório e acabamento dos projetos. O ponto 1 do manual do programa refere,
in fine
, que «[o] texto deste manual é o principal guia para os requerentes».
O ponto 6.6, primeiro e segundo parágrafos, do manual do programa, na sua versão aplicável ao processo principal, estabelece:
«As decisões sobre os projetos a financiar são tomadas pelo comité de acompanhamento [...] com base nos resultados da avaliação. As decisões do [comité de acompanhamento] não podem ser impugnadas.
Após as decisões de financiamento terem sido tomadas pelo [comité de acompanhamento], os responsáveis pelos projetos não selecionados recebem um ofício do secretariado técnico conjunto em que são expostos os fundamentos para o indeferimento do pedido. O [secretariado técnico conjunto] remete esse ofício nos dez dias úteis seguintes à reunião do comité de acompanhamento.»
Por outro lado, o Seirekomitee adotou, em 29 de maio de 2009, regras de procedimento para a execução do programa [operacional Estónia‑Letónia]. Segundo a regra 1, ponto 2, das mesmas, a sede oficial do comité de acompanhamento é a mesma que a do secretariado técnico conjunto, pelo que se situa em Tartu.
Direito estónio
O § 2, n.
o
1, da Lei do Procedimento Administrativo (haldusmenetluse seadus, RT I 2001, 58, 354), adotada em 6 de junho de 2001, na sua versão aplicável à data dos factos do litígio no processo principal (a seguir «Lei do Procedimento Administrativo»), estabelece:
«O procedimento administrativo é a ação de um órgão administrativo (§ 8) para a aprovação de um regulamento (§ 88), de um ato administrativo (§§ 51 e 52), a execução de um ato (§ 106) ou a celebração de um contrato administrativo (§ 95).»
O § 8, n.
o
1, da mesma lei prevê:
«O órgão administrativo é um organismo, associação ou pessoa com poderes para exercer funções de administração pública conferidos por lei, por regulamento aprovado nos termos da lei ou por contrato administrativo.»
O § 51, n.
o
1, da Lei do Procedimento Administrativo dispõe:
«Um ato administrativo é um despacho, uma decisão, um edital, uma circular ou outro ato, aprovado por um órgão administrativo no exercício de funções de administração pública, numa relação de direito público, para regular um caso concreto e que cria, altera ou extingue direitos ou deveres para um particular.»
O § 1, n.
os
1 a 3 e 5, da Lei dos auxílios estruturais para o período de 2007‑2013 (Perioodi 2007 2013 struktuuritoetuse seadus, R TI 2006, 59, 440), adotada em 7 de dezembro de 2006, na sua versão aplicável à data dos factos do litígio no processo principal, estabelece:
«1.   A presente lei estabelece as bases e o procedimento aplicáveis à concessão, utilização, reembolso e restituição de auxílios estruturais e os princípios da fiscalização da concessão e utilização de auxílios estruturais e as regras do procedimento de oposição.
2.   A presente lei é aplicada à concessão e utilização de meios disponibilizados para os auxílios estruturais com base num programa operacional aprovado pela Comissão Europeia, nos termos do artigo 32.
o
, n.
o
5, do Regulamento […] n.
o
1083/2006 [...].
3.   À concessão e utilização de auxílios estruturais com base em programas operacionais que cumprem o objetivo da cooperação territorial europeia […] referido no artigo 3.
o
, n.
o
2, alínea c), do Regulamento […] n.
o
1083/2006 […] aplica‑se o disposto no capítulo 8 e no § 2, § 3, n.
o
4, § 5, § 14, § 21, n.
o
1, § 22, § 25, n.
os
1, 2, 4, 5, 7 e 8, nos §§ 26, 27 e 28, no § 30, n.
os
2 e 3, e nos §§ 31, 31 e 33 desta lei.
[...]
5.   Ao procedimento previsto na presente lei aplicam‑se as disposições da Lei do Procedimento Administrativo, sob reserva das particularidades resultantes da presente lei.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
Resulta da decisão de reenvio e das observações apresentadas ao Tribunal de Justiça que, em 19 de fevereiro de 2010, a Liivima Lihaveis apresentou um pedido de subvenção, no âmbito do programa operacional Estónia‑Letónia, para um projeto de «criação de um novo produto com uma nova marca, feito de bovinos de qualidade, criados nos pastos mais diversificados da Estónia e da Letónia».
Por ofício de 19 de abril de 2010, o secretariado técnico conjunto informou a Liivima Lihaveis de que o seu pedido tinha passado, com sucesso, a primeira fase do procedimento de seleção e que o seu projeto tinha sido declarado tecnicamente elegível para a ajuda. Nesse mesmo ofício, o secretariado técnico conjunto indicou que iria proceder à avaliação qualitativa desse pedido e que a decisão final seria tomada pelo Seirekomitee em 29 de junho de 2010.
Por ofício de 7 de julho de 2010, o secretariado técnico conjunto informou a Liivima Lihaveis de que o Seirekomitee tinha indeferido o seu pedido de subvenção. Nesse ofício eram indicados os fundamentos para o indeferimento do pedido.
A Liivimaa Lihaveis remeteu ao secretariado técnico conjunto e ao Ministério do Interior da República da Estónia uma carta, de 23 de julho de 2010, em que chamava a atenção dessas entidades para o facto de ter sido informada do indeferimento do seu pedido por um simples ofício, e não por um ato administrativo. A Liivimaa Lihaveis solicitou que lhe fosse transmitido o ato administrativo em que era formalizada a decisão do Seirekomitee de indeferir o seu pedido.
Numa troca de mensagens de correio eletrónico que se seguiu à remessa da referida carta, a autoridade de gestão indicou ao Ministério do Interior da República da Estónia que, no âmbito do programa operacional Estónia‑Letónia, não é tomada nenhuma decisão administrativa formal de deferimento ou de indeferimento dos pedidos de financiamento de projetos, constituindo documentos oficiais a ata da reunião do Seirekomitee e o ofício do secretariado técnico conjunto sobre o financiamento ou não de um projeto para o qual foi pedida uma subvenção. A este respeito, a autoridade de gestão fez referência ao ponto 6.6 do manual do programa, segundo o qual as decisões de financiamento dos projetos são tomadas pelo Seirekomitee, cujas decisões não são suscetíveis de serem impugnadas, e os responsáveis pelos projetos recusados recebem somente um ofício em que lhes são explicados os motivos para a recusa.
Em 16 de setembro de 2010, o diretor da autoridade de gestão remeteu à Liivima Lihaveis um ofício a que estava anexo um extrato da ata da reunião do Seirekomitee de 28 e 29 junho de 2010, a qual menciona a decisão de indeferimento do seu pedido de subvenção.
A Liivimaa Lihaveis propôs uma ação no Tartu halduskohus (Tribunal Administrativo de Tartu), em que pedia a anulação da decisão do Seirekomitee de indeferimento do seu pedido de subvenção e que o tribunal ordenasse ao Seirekomitte que reapreciasse esse pedido e tomasse uma decisão administrativa nos termos da lei. Por despacho de 21 de setembro de 2011, esse tribunal julgou a ação improcedente.
Em 3 de outubro de 2011, a Liivimaa Lihaveis interpôs recurso desse despacho no Tartu ringkonnakohus (Tribunal de Segunda Instância de Tartu).
O tribunal de reenvio começa por salientar que o Seirekomitee é um órgão criado por comum acordo entre a República da Estónia e a República da Letónia, com fundamento no artigo 63.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1083/2006 e no documento do programa. Por conseguinte, a Carta é aplicável num processo como o processo principal, em consonância com o seu artigo 51.
o
, n.
o
1. Ora, no caso do indeferimento de um pedido de subvenção, o facto de a decisão do Seirekomitee não poder ser impugnada em nenhum tribunal, em aplicação do ponto 6.6 do manual do programa, é contrário ao artigo 63.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1083/2006, conjugado com o artigo 47.
o
da Carta.
Seguidamente, o Seirekomitee não é um órgão administrativo na aceção da Lei do Procedimento Administrativo, nem uma entidade de direito privado, nem tão‑pouco uma organização internacional criada por um tratado. Esse comité, previsto pelo documento do programa, constitui um órgão da União, uma vez que foi instituído com base numa decisão da Comissão. Deste modo, o manual do programa, adotado pelo Seirekomitee, é um ato de execução do direito derivado da União e tem natureza vinculativa para as pessoas que pretendem obter uma subvenção no âmbito do programa operacional Estónia‑Letónia.
Por último, o tribunal de reenvio considera que o ponto 6.6 do manual do programa se destina a produzir efeitos jurídicos contra terceiros. O Tribunal da União Europeia é, pois, competente para julgar uma ação de impugnação de uma decisão de indeferimento tomada pelo Seirekomitee. Admitindo que o manual do programa não produz esses efeitos jurídicos, o litígio deve ser dirimido pelo tribunal nacional competente, em consonância com o artigo 274.
o
TFUE. Contudo, uma vez que o referido programa operacional envolve a República da Estónia e a República da Letónia, podem ser propostas ações paralelas nos tribunais de cada um desses Estados‑Membros, com o risco de poderem ser proferidos acórdãos contraditórios.
Nestas condições, o Tartu ringkonnakohus decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
O regulamento interno de um comité de acompanhamento nomeado em conjunto por dois Estados‑Membros — (como o [manual] do programa [adotado pelo Seirekomitee]) —, segundo o qual [a]s decisões do comité de acompanhamento não [podem ser impugnadas em nenhum tribunal] ([ponto 6.6, quarto parágrafo] do [manual] do programa: ‘The decisions of the Monitoring Committee are not appealable at any place of jurisdiction’), é compatível com o artigo 63.
o
, n.
o
2, do Regulamento [n.
o
1083/2006], em conjugação com o artigo 47.
o
da [Carta]?
2)
Em caso de resposta negativa à [primeira] questão […]: deve o artigo 267.
o
, primeiro parágrafo, alínea b), [TFUE] ser interpretado no sentido de que o [ponto 6.6, quarto parágrafo] do [manual] do programa […] é um ato de um órgão, de uma instituição ou de outro organismo da União que deve ser declarado inválido?
3)
Em caso de resposta negativa à [primeira] questão […]: deve o artigo 263.
o
, primeiro parágrafo, segundo período, [TFUE], em conjugação com os artigos 256.°, n.
o
1, [TFUE] e 274.° [TFUE], ser interpretado no sentido de que o Tribunal [Geral] da União Europeia ou o órgão jurisdicional competente nos termos do direito nacional são competentes para decidir [as ações em que são impugnadas] as decisões do [Seirekomitee]?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à terceira questão
Com a sua terceira questão, que importa examinar em primeiro lugar, o tribunal de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 263.
o
TFUE deve ser interpretado no sentido de que, no âmbito do programa operacional abrangido pelos Regulamentos n.
os
1083/2006 e 1080/2006, destinado a promover a cooperação territorial europeia, uma ação de impugnação de uma decisão de um comité de acompanhamento de indeferimento de um pedido de subvenção é da competência do Tribunal Geral da União Europeia.
Nos termos do artigo 263.
o
, primeiro parágrafo, primeiro período, TFUE, o Tribunal de Justiça da União Europeia fiscaliza a legalidade dos atos legislativos, dos atos do Conselho, da Comissão e do Banco Central Europeu, que não sejam recomendações ou pareceres, e dos atos do Parlamento Europeu e do Conselho Europeu destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros.
Por outro lado, segundo o artigo 263.
o
, primeiro parágrafo, segundo período, TFUE, o Tribunal fiscaliza também a legalidade dos atos dos órgãos ou organismos da União destinados a produzir efeitos jurídicos em relação a terceiros.
Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o mecanismo de fiscalização jurisdicional previsto no artigo 263.
o
TFUE aplica‑se aos órgãos e aos organismos instituídos pelo legislador da União que foram dotados de poderes para adotar atos juridicamente vinculativos relativamente a pessoas singulares ou coletivas em domínios específicos, como a Agência Europeia para a Segurança da Aviação (AESA), a Agência Europeia de Medicamentos (EMA), a Agência Europeia dos Produtos Químicos (ECHA) e o Instituto Comunitário das Variedades Vegetais e o Instituto de Harmonização do Mercado Interno (marcas, desenhos e modelos) (IHMI) (v., neste sentido, acórdão Reino Unido/Conselho e Parlamento, C‑270/12,
EU:C:2014:18
, n.
o
81).
Um comité de acompanhamento instituído no âmbito de um programa operacional destinado a promover a cooperação territorial europeia não constitui nenhuma dessas instituições nem nenhum desses órgãos ou organismos da União.
No âmbito de um recurso interposto ao abrigo do artigo 263.
o
TFUE, o juiz da União não é competente para decidir quanto à legalidade de um ato adotado por uma autoridade nacional (v., neste sentido, acórdãos Oleificio Borelli/Comissão, C‑97/91,
EU:C:1992:491
, n.
o
9, e Suécia/Comissão, C‑64/05 P,
EU:C:2007:802
, n.
o
91).
No caso vertente, nos termos do artigo 63.
o
, n.
os
1 e 2, do Regulamento n.
o
1083/2006, «cada Estado‑Membro» cria um comité de acompanhamento para cada programa operacional, e cada comité de acompanhamento elabora o seu regulamento interno no âmbito do sistema institucional, jurídico e financeiro do Estado‑Membro em questão.
Uma vez que os Regulamentos n.
os
1083/2006 e 1080/2006 preveem a possibilidade de elaborar programas operacionais destinados a promover a cooperação territorial europeia, o Seirekomitee foi instituído conjuntamente pela República da Estónia e pela República da Letónia, como o ponto 7.1, segundo parágrafo, do documento do programa refere expressamente.
Por conseguinte, o Tribunal Geral da União não é competente para conhecer, nos termos do artigo 256.
o
TFUE, de uma ação para impugnação de uma decisão de um comité de acompanhamento, como o Seirekomitee, de indeferimento de um pedido de subvenção.
Pelo exposto, há que responder à terceira questão que o artigo 263.
o
TFUE deve ser interpretado no sentido de que, no âmbito de um programa operacional abrangido pelos Regulamentos n.
os
1083/2006 e 1080/2006 e destinado a promover a cooperação territorial europeia, uma ação para impugnação de uma decisão de um comité de acompanhamento de indeferimento de um pedido de subvenção não é da competência do Tribunal Geral da União Europeia.
Quanto à segunda questão
Com a sua segunda questão, o tribunal de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 267.
o
, primeiro parágrafo, alínea b), TFUE deve ser interpretado no sentido de que um manual do programa, adotado por um comité de acompanhamento no âmbito de um programa operacional abrangido pelos Regulamentos n.
os
1083/2006 e 1080/2006 e destinado a promover a cooperação territorial europeia entre dois Estados‑Membros, como o em causa no processo principal, constitui um ato adotado por uma instituição, um órgão ou um organismo da União.
Como resulta da resposta dada à terceira questão, o Seirekomitee não é uma instituição, um órgão ou um organismo da União.
Por conseguinte, o Tribunal de Justiça não tem competência para fiscalizar a validade de um manual do programa como o que está em causa no processo principal.
Pelo exposto, há que responder à segunda questão que o artigo 267.
o
, primeiro parágrafo, alínea b), TFUE deve ser interpretado no sentido de que um manual do programa, adotado por um comité de acompanhamento no âmbito de um programa operacional abrangido pelos Regulamentos n.
os
1083/2006 e 1080/2006 e destinado a promover a cooperação territorial europeia entre dois Estados‑Membros, como o em causa no processo principal, não constitui um ato adotado por uma instituição, um órgão ou um organismo da União e, consequentemente, o Tribunal de Justiça não tem competência para fiscalizar a validade das disposições desse manual.
Quanto à primeira questão
Com a sua primeira questão, o tribunal de reenvio pergunta, no essencial, se o Regulamento n.
o
1083/2006, conjugado com o artigo 47.
o
da Carta, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma disposição do manual do programa adotado por um comité de acompanhamento no âmbito de um programa operacional celebrado entre dois Estados‑Membros e destinado a promover a cooperação territorial europeia, na medida em que essa disposição prevê que uma decisão de um comité de acompanhamento de indeferimento de um pedido de subvenção não pode ser impugnada.
No caso vertente, o programa operacional Estónia‑Letónia foi preparado conjuntamente pelas autoridades estónias e letãs com fundamento, nomeadamente, nos Regulamentos n.
os
1083/2006 e 1080/2006, e subsequentemente adotado pela Comissão.
O ponto 7.1, nono parágrafo, do documento do programa estabelece que disposições mais detalhadas sobre a execução do programa operacional serão integradas no manual do programa. Com fundamento nesta disposição, o Seirekomitee adotou o manual do programa, de que consta a disposição controvertida, a saber, o segundo período do primeiro parágrafo do seu ponto 6.6.
O facto de o Seirekomitee não constituir uma instituição, um órgão ou um organismo da União, como resulta da resposta à terceira questão submetida pelo tribunal de reenvio, não exclui a aplicação do artigo 47.
o
da Carta, se a adoção, por esse comité, do manual do programa for um ato abrangido pelo direito da União.
Consequentemente, há que verificar se a adoção do manual do programa constitui uma aplicação do direito da União, na aceção do artigo 51.
o
, n.
o
1, da Carta.
Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o conceito de «aplicação do direito da União», na aceção da referida disposição da Carta, exige a existência de um elemento de conexão de um determinado grau, que ultrapasse a proximidade das matérias visadas ou as repercussões indiretas de uma das matérias na outra (v., designadamente, acórdão Kremzow, C‑299/95,
EU:C:1997:254
, n.
o
16).
No caso vertente, basta observar que o direito da União impunha aos dois Estados‑Membros interessados no programa operacional Estónia‑Letónia a obrigação de executar esse programa.
Em especial, por um lado, os referidos Estados‑Membros era obrigados a instituir um comité de acompanhamento, em aplicação do artigo 63.
o
, n.
os
1 e 2, do Regulamento n.
o
1083/2006. Por outro, todas as medidas destinadas a aplicar o referido programa operacional, entre as quais se incluía o manual do programa, deviam respeitar o disposto nos Regulamentos n.
os
1083/2006 e 1080/2006.
Verifica‑se, pois, que a adoção do manual do programa pelo Seirekomitee constitui uma aplicação do direito da União, na aceção do artigo 51.
o
, n.
o
1, da Carta.
Por conseguinte, o Seirekomitee tinha de respeitar as disposições da Carta quando adotou o referido manual.
Nesse aspeto, e quanto ao princípio da tutela jurisdicional efetiva, o artigo 47.
o
, primeiro parágrafo, da Carta estabelece que toda a pessoa cujos direitos e liberdades garantidos pelo direito da União tenham sido violados tem direito a uma ação perante um tribunal nos termos previstos nesse artigo.
Para garantir a observância, na União, do referido direito de ação, o artigo 19.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, TUE impõe aos Estados‑Membros que estabeleçam as vias de recurso necessárias para assegurar uma tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União.
Num processo como o principal, o indeferimento de um pedido de subvenção pelo Seirekomitee tem a consequência de o requerente ser definitivamente afastado do procedimento de atribuição de subvenções cofinanciadas pela União, sem que ulteriormente lhe seja transmitida qualquer decisão.
Por outro lado, resulta do ponto 6.6, primeiro parágrafo, segundo período, do manual do programa que as decisões do Seirekomitee não podem ser impugnadas. O requerente cujo pedido de subvenção foi indeferido não tem, pois, nenhuma possibilidade de impugnar essa decisão de indeferimento.
Nestas condições, a inexistência de um meio de impugnação dessa decisão de indeferimento priva o requerente do seu direito de ação, em violação do artigo 47.
o
da Carta.
Acresce que, nos termos do artigo 52.
o
, n.
o
1, da Carta, qualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades reconhecidos pela presente Carta deve ser prevista por lei e respeitar o conteúdo essencial desses direitos e liberdades, e que, na observância do princípio da proporcionalidade, essas restrições só podem ser introduzidas se forem necessárias e corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União, ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros.
Ora, em todo o caso, a inexistência de um meio de impugnação de uma decisão de indeferimento de um pedido de subvenção, como o em causa no processo principal, foi prevista pelo próprio Seirekomitee, e não pela lei.
Por conseguinte, verifica‑se que o manual de programa, na parte em que prevê que uma decisão do Seirekomitee de indeferimento de um pedido de subvenção não pode ser impugnada judicialmente, não respeita o princípio da tutela jurisdicional efetiva previsto no artigo 47.
o
, primeiro parágrafo, da Carta.
Além disso, importa recordar que a exigência de fiscalização jurisdicional de qualquer decisão de uma autoridade nacional constitui um princípio geral do direito da União. Por força deste princípio, compete aos tribunais nacionais decidir da legalidade de um ato que cause prejuízo e julgar admissível a ação proposta para esse efeito, mesmo que as regras de processo internas não o prevejam nesse caso (v., neste sentido, acórdão Oleificio Borelli/Comissão,
EU:C:1992:491
, n.
os
13 e 14).
Pelo exposto, há que responder à primeira questão que o Regulamento n.
o
1083/2006, conjugado com o artigo 47.
o
da Carta, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma disposição do manual do programa adotado por um comité de acompanhamento no âmbito de um programa operacional celebrado entre dois Estados‑Membros e destinado a promover a cooperação territorial europeia, na medida em que essa disposição prevê que uma decisão de um comité de acompanhamento de indeferimento de um pedido de subvenção não pode ser impugnada num tribunal de um Estado‑Membro.
Quanto à limitação dos efeitos do presente acórdão no tempo
No caso de o presente acórdão ter a consequência de uma disposição como a em causa no processo principal não cumprir as exigências do direito da União, o Governo letão, nas suas observações escritas, pediu ao Tribunal que limitasse
ex nunc
os efeitos do seu acórdão, com exceção das ações propostas contra as decisões do Seirekomitee nos tribunais dos Estados‑Membros antes da prolação do referido acórdão.
Para fundamentar o seu pedido, o Governo letão sublinhou, por um lado, que a República da Estónia e a República da Letónia tinham agido de boa‑fé, uma vez que o Regulamento n.
o
1083/2006 não indicava expressamente que era necessário prever um mecanismo de impugnação das decisões do Seirekomitee.
Por outro lado, o referido governo alegou que, se for possível impugnar judicialmente as decisões do Seirekomitee de indeferimento de um pedido de subvenção, daí pode resultar um grande número de ações contra decisões que foram executadas. Ora, o programa operacional Estónia‑Letónia era aplicável até 2013, pelo que já foi atribuído todo o financiamento previsto para a sua execução. Por consequência, essa situação acarretaria um encargo adicional para os orçamentos nacionais.
A este respeito, importa recordar que, conforme jurisprudência constante, a interpretação que o Tribunal de Justiça faz de uma norma de direito da União, no exercício da competência que lhe confere o artigo 267.
o
TFUE, esclarece e precisa o significado e o alcance dessa norma, tal como deve ser ou deveria ter sido entendida e aplicada desde o momento da sua entrada em vigor. Donde se conclui que a norma assim interpretada pode e deve ser aplicada pelo juiz às relações jurídicas nascidas e constituídas antes de ser proferido o acórdão que se pronuncie sobre o pedido de interpretação, se, por outro lado, se encontrarem reunidas as condições que permitam submeter aos órgãos jurisdicionais competentes um litígio relativo à aplicação da referida norma (v., designadamente, acórdãos Blaizot e o., 24/86,
EU:C:1988:43
, n.
o
27, e Vent De Colère e o., C‑262/12,
EU:C:2013:851
, n.
o
39).
Só a título excecional é que o Tribunal de Justiça pode, em aplicação do princípio geral da segurança jurídica inerente à ordem jurídica da União, ser levado a limitar a possibilidade de qualquer interessado invocar uma disposição por ele interpretada para pôr em causa relações jurídicas estabelecidas de boa‑fé. Para que esta limitação possa ser decidida, é necessário que estejam preenchidos dois critérios essenciais, a saber, a boa‑fé dos meios interessados e o risco de perturbações graves (v., designadamente, acórdãos Skov e Bilka, C‑402/03,
EU:C:2006:6
, n.
o
51, e Vent De Colère e o.,
EU:C:2013:851
, n.
o
40).
Quanto ao risco de perturbações graves, há que notar que, no caso vertente, a interpretação do direito da União dada pelo Tribunal no presente acórdão incide sobre o direito dos requerentes de poderem impugnar judicialmente as decisões do Seirekomitee de indeferimento dos respetivos pedidos de subvenção. Cabe ao tribunal nacional competente julgar cada uma das ações que forem propostas, em função das circunstâncias específicas de cada caso concreto.
Nestas condições, as consequências orçamentais que daí puderem decorrer para a República da Letónia não podem ser determinadas unicamente com base na interpretação do direito da União dada pelo Tribunal no âmbito do presente processo (v., por analogia, acórdão RWE Vertrieb, C‑92/11,
EU:C:2013:180
, n.
o
61 e jurisprudência referida).
Por conseguinte, conclui‑se que não se pode considerar provada a existência de um risco de perturbações graves, na aceção da jurisprudência referida no n.
o
81 do presente acórdão, suscetível de justificar uma limitação no tempo dos efeitos do presente acórdão.
Dado que não é cumprido o segundo critério referido no n.
o
81 do presente acórdão, não é necessário verificar se é cumprido o critério relativo à boa‑fé dos meios interessados.
Resulta destas considerações que não há que limitar no tempo os efeitos do presente acórdão.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:

1)
O artigo 263.
o
TFUE deve ser interpretado no sentido de que, no âmbito de um programa operacional abrangido pelo Regulamento (CE) n.
o
1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.
o
1260/1999, e pelo Regulamento (CE) n.
o
1080/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de julho de 2006, relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e que revoga o Regulamento (CE) n.
o
1783/1999, e destinado a promover a cooperação territorial europeia, uma ação para impugnação de uma decisão de um comité de acompanhamento de indeferimento de um pedido de subvenção não é da competência do Tribunal Geral da União Europeia.

2)
O artigo 267.
o
, primeiro parágrafo, alínea b), TFUE deve ser interpretado no sentido de que um manual do programa, adotado por um comité de acompanhamento no âmbito de um programa operacional abrangido pelos Regulamentos n.
os
1083/2006 e 1080/2006 e destinado a promover a cooperação territorial europeia entre dois Estados‑Membros, como o em causa no processo principal, não constitui um ato adotado por uma instituição, um órgão ou um organismo da União e, consequentemente, o Tribunal de Justiça da União Europeia não tem competência para fiscalizar a validade das disposições desse manual.

3)
O Regulamento n.
o
1083/2006, conjugado com o artigo 47.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma disposição do manual do programa adotado por um comité de acompanhamento no âmbito de um programa operacional celebrado entre dois Estados‑Membros e destinado a promover a cooperação territorial europeia, na medida em que essa disposição prevê que uma decisão de um comité de acompanhamento de indeferimento de um pedido de subvenção não pode ser impugnada num tribunal de um Estado‑Membro.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: estónio.