CELEX: 62010CJ0130
Κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας
Κανονισμός (ΕΚ) 881/2002
Κανονισμός (ΕΕ) 1286/2009
Περιοριστικά μέτρα κατά προσώπων και οντοτήτων που συνδέονται με τον Οσάμα Μπιν Λάντεν, το δίκτυο της Αλ Κάιντα και τους Ταλιμπάν
Δέσμευση κεφαλαίων και οικονομικών πόρων
Επιλογή της νομικής βάσεως
Άρθρα 75 ΣΛΕΕ και 215 ΣΛΕΕ
Έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας
Μεταβατικές διατάξεις
Κοινές θέσεις και αποφάσεις ΚΕΠΠΑ
Κοινή πρόταση του Ύπατου Εκπροσώπου της Ένωσης για θέματα εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφαλείας και της Επιτροπής

Με την προσφυγή του, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει τον κανονισμό (ΕΕ) 1286/2009 του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 2009, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΚ) 881/2002, για την επιβολή συγκεκριμένων περιοριστικών μέτρων κατά ορισμένων προσώπων και οντοτήτων που συνδέονται με τον Οσάμα Μπιν Λάντεν, το δίκτυο της Αλ Κάιντα και τους Ταλιμπάν (
ΕΕ L 346, σ. 42
, στο εξής: προσβαλλόμενος κανονισμός).
Το νομικό πλαίσιο
Το Συμβούλιο Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών (στο εξής: Συμβούλιο Ασφαλείας) εξέδωσε στις 16 Ιανουαρίου 2002 το ψήφισμα 1390 (2002), το οποίο καθορίζει τα μέτρα που πρέπει να ληφθούν κατά του Οσάμα Μπιν Λάντεν, των μελών της οργανώσεως Αλ Κάιντα και των Ταλιμπάν, καθώς και των λοιπών προσώπων, ομάδων, επιχειρήσεων και φορέων που συνδέονται με αυτούς. Κατ’ ουσίαν, το ψήφισμα αυτό προβλέπει, μεταξύ άλλων, στις παραγράφους 1 και 2, τη διατήρηση των μέτρων δεσμεύσεως των κεφαλαίων που είχαν επιβληθεί με τις παραγράφους 4, στοιχείο b, του ψηφίσματος 1267 (1999) και 8, στοιχείο c, του ψηφίσματος 1333 (2000) του Συμβουλίου Ασφαλείας. Σύμφωνα με την παράγραφο 3 του ψηφίσματος 1390 (2002), το Συμβούλιο Ασφαλείας επρόκειτο να επανεξετάσει τα μέτρα αυτά δώδεκα μήνες μετά τη θέσπισή τους και να αποφασίσει, μετά την παρέλευση της προθεσμίας αυτής, είτε τη διατήρηση είτε τη βελτίωσή τους.
Κρίνοντας αναγκαία τη λήψη μέτρων, εκ μέρους της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, για την εφαρμογή του ψηφίσματος αυτού, το Συμβούλιο υιοθέτησε στις 27 Μαΐου 2002, βάσει του άρθρου 15 ΕΕ, την κοινή θέση 2002/402/ΚΕΠΠΑ, περί περιοριστικών μέτρων κατά του Οσάμα Μπιν Λάντεν, των μελών της οργάνωσης Αλ Κάιντα και των Ταλιμπάν και των λοιπών προσώπων, ομάδων, επιχειρήσεων και άλλων φορέων που συνδέονται μαζί τους, και περί καταργήσεως των κοινών θέσεων 96/746/ΚΕΠΠΑ, 1999/727/ΚΕΠΠΑ, 2001/154/ΚΕΠΠΑ και 2001/771/ΚΕΠΠΑ (
ΕΕ L 139, σ. 4
). Το άρθρο 3 της κοινής θέσεως 2002/402 προβλέπει, μεταξύ άλλων, τη συνέχιση της δεσμεύσεως των κεφαλαίων και των λοιπών περιουσιακών στοιχείων και χρηματοοικονομικών πόρων των προσώπων, ομάδων, επιχειρήσεων και άλλων φορέων που περιλαμβάνονται στον κατάλογο που καταρτίστηκε σύμφωνα με τα ψηφίσματα 1267 (1999) και 1333 (2000).
Την ίδια ημέρα εκδόθηκε, βάσει των άρθρων 60 ΕΚ, 301 ΕΚ και 308 ΕΚ, ο κανονισμός (ΕΚ) 881/2002 του Συμβουλίου, για την επιβολή συγκεκριμένων περιοριστικών μέτρων κατά ορισμένων προσώπων και οντοτήτων που συνδέονται με τον Οσάμα Μπιν Λάντεν, το δίκτυο της Αλ Κάιντα και τους Ταλιμπάν, και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) 467/2001 του Συμβουλίου, για την απαγόρευση της εξαγωγής ορισμένων αγαθών και υπηρεσιών στο Αφγανιστάν, την ενίσχυση της απαγόρευσης πτήσεων και την παράταση της δέσμευσης κεφαλαίων και άλλων οικονομικών πόρων όσον αφορά τους Ταλιμπάν του Αφγανιστάν (
ΕΕ L 139, σ. 9
). Το παράρτημα I του κανονισμού αυτού περιλαμβάνει τον πίνακα των προσώπων, οντοτήτων και ομάδων τις οποίες αφορά η κατά το άρθρο 2 δέσμευση κεφαλαίων (στο εξής: κατάλογος).
Ο προσβαλλόμενος κανονισμός εκδόθηκε από το Συμβούλιο στις 22 Δεκεμβρίου 2009. Ο κανονισμός αυτός στηρίχθηκε στο άρθρο 215, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ και είναι απόρροια κοινής προτάσεως του Ύπατου Εκπροσώπου της Ένωσης για θέματα εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφαλείας (στο εξής: Ύπατος Εκπρόσωπος) και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Τροποποιεί τον κανονισμό 881/2002 κατόπιν της αποφάσεως της 3ης Σεπτεμβρίου 2008,
C-402/05 P και C-415/05 P, Kadi και Al Barakaat International Foundation κατά Συμβουλίου και Επιτροπής (Συλλογή 2008, σ. I-6351)
, θεσπίζοντας διαδικασία εγγραφής στον κατάλογο, η οποία διασφαλίζει τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων άμυνας και, ιδίως, του δικαιώματος ακροάσεως. Η αναθεωρημένη διαδικασία προβλέπει την κοινοποίηση στο πρόσωπο, τον φορέα, τον οργανισμό ή την ομάδα που έχει εγγραφεί στον κατάλογο τους λόγους εγγραφής του/της σύμφωνα με τις οδηγίες της επιτροπής του Συμβουλίου Ασφαλείας, η οποία συνεστήθη με το ψήφισμα 1267 (1999) του Συμβουλίου Ασφαλείας (στο εξής: επιτροπή κυρώσεων), ούτως ώστε να του/της παρέχεται η δυνατότητα να διατυπώσει τις απόψεις του/της επί των λόγων αυτών.
Αιτήματα των διαδίκων
Το Κοινοβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να ακυρώσει τον προσβαλλόμενο κανονισμό,
—
να διατάξει τη διατήρηση σε ισχύ των εννόμων αποτελεσμάτων του προσβαλλόμενου κανονισμού έως την αντικατάστασή του και
—
να καταδικάσει το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα.
Το Συμβούλιο ζητεί από το Δικαστήριο:
—
να απορρίψει την προσφυγή ως αβάσιμη,
—
να καταδικάσει το Κοινοβούλιο στα δικαστικά έξοδα.
Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 10ης Αυγούστου 2010 επετράπη στην Τσεχική Δημοκρατία, στο Βασίλειο της Δανίας, στη Γαλλική Δημοκρατία, στο Βασίλειο της Σουηδίας και στην Επιτροπή να παρέμβουν προς στήριξη των αιτημάτων του Συμβουλίου.
Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 2ας Δεκεμβρίου 2010 το Βασίλειο της Δανίας διεγράφη από τους παρεμβαίνοντες, καθόσον ανακάλεσε την παρέμβασή του.
Επί της προσφυγής
Προς στήριξη της προσφυγής του, το Κοινοβούλιο προβάλλει δύο λόγους ακυρώσεως. Με τον πρώτο και κύριο λόγο προβάλλει ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός κακώς στηρίχθηκε στο άρθρο 215 ΣΛΕΕ, διότι η ενδεδειγμένη νομική βάση είναι το άρθρο 75 ΣΛΕΕ. Με τον δεύτερο, επικουρικώς προβαλλόμενο, λόγο ακυρώσεως υποστηρίζει ότι δεν συνέτρεχαν οι προϋποθέσεις προσφυγής στο άρθρο 215 ΣΛΕΕ.
Επί του πρώτου και κύριου λόγου ακυρώσεως, σχετικά με εσφαλμένη επιλογή νομικής βάσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
Με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως το Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν μπορούσε εγκύρως να στηριχθεί στο άρθρο 215 ΣΛΕΕ. Ο λόγος αυτός διαιρείται σε δύο σκέλη, το πρώτο από τα οποία αφορά τον σκοπό και το περιεχόμενο του κανονισμού αυτού και το δεύτερο τη γενική οικονομία των Συνθηκών.
– Επί του σκοπού και του περιεχομένου του προσβαλλόμενου κανονισμού
Το Κοινοβούλιο προβάλλει ότι η επιλογή της νομικής βάσεως μιας πράξεως της Ένωσης πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία επιδεχόμενα δικαστικό έλεγχο, στα οποία περιλαμβάνονται, ιδίως, ο σκοπός και το περιεχόμενο της πράξεως. Η νομική βάση του προσβαλλόμενου κανονισμού, δεδομένου του σκοπού και του αντικειμένου του, θα έπρεπε να είναι η ίδια με εκείνη του κανονισμού 881/2002, ο οποίος εκδόθηκε βάσει των άρθρων 60 ΕΚ, 301 ΕΚ και 308 ΕΚ. Επειδή, όμως, τα άρθρα αυτά καταργήθηκαν ή έπαυσαν να εφαρμόζονται αφότου τέθηκε σε ισχύ η Συνθήκη της Λισσαβώνας, την 1η Δεκεμβρίου 2009, η ενδεδειγμένη νομική βάση είναι το άρθρο 75 ΣΛΕΕ σχετικά με την πρόληψη της τρομοκρατίας και των συναφών δραστηριοτήτων.
Όσον αφορά το περιεχόμενό του, ο προσβαλλόμενος κανονισμός περιορίζεται ως επί το πλείστον σε αναδιατύπωση ή διευκρίνιση διατάξεων του κανονισμού 881/2002 ή στη διευκόλυνση της εφαρμογής τους, χωρίς να τροποποιεί το περιεχόμενο του τροποποιηθέντος κανονισμού. Οι μόνες, πράγματι νέες, ουσιαστικές διατάξεις είναι εκείνες που αφορούν τη διαδικασία εγγραφής στον κατάλογο. Ο προσβαλλόμενος κανονισμός έχει χαρακτήρα «πλαισίου διοικητικών μέτρων», κατά την έννοια του άρθρου 75 ΣΛΕΕ, στον βαθμό που τροποποιεί ή συμπληρώνει το νομοθετικό πλαίσιο για τη θέσπιση και την εφαρμογή των διοικητικών μέτρων που σκοπούν στη δέσμευση των πόρων των προσώπων τα οποία αφορά.
Όσον αφορά τον σκοπό του προσβαλλόμενου κανονισμού, αυτός, όπως και στην περίπτωση του κανονισμού 881/2002, έγκειται στην καταπολέμηση της τρομοκρατίας και της χρηματοδότησής της, όπερ ανταποκρίνεται στους σκοπούς του άρθρου 75 ΣΛΕΕ. Η διαπίστωση αυτή επιβεβαιώνεται από τη σκέψη 169 της προπαρατεθείσας αποφάσεως Kadi και Al Barakaat International Foundation κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, με την οποία αναγνωρίστηκε ότι κύριος σκοπός και αντικείμενο του κανονισμού αυτού είναι η καταστολή της διεθνούς τρομοκρατίας, ιδίως η αποκοπή των πηγών χρηματοδότησής της, με τη δέσμευση των κεφαλαίων και των οικονομικών πόρων εκείνων των προσώπων ή οντοτήτων ως προς τα οποία υπάρχουν υπόνοιες ότι εμπλέκονται σε σχετικές δραστηριότητες. Επιπλέον, το Δικαστήριο, με τη σκέψη 199 της αποφάσεως εκείνης, έκρινε ότι η θέση του Γενικού Δικαστηρίου ότι ο κανονισμός 881/2002 αφορούσε έναν από τους σκοπούς της Συνθήκης ΕΕ στον τομέα των εξωτερικών σχέσεων, στους οποίους περιλαμβάνεται η κοινή εξωτερική πολιτική και η πολιτική άμυνας (στο εξής: ΚΕΠΠΑ), έρχεται σε αντίθεση με το ίδιο το γράμμα του άρθρου 308 ΕΚ.
Δεδομένου ότι ο κανονισμός 881/2002 δεν αποσκοπούσε στην υλοποίηση σκοπών της ΚΕΠΠΑ, δεν γίνεται ευχερώς κατανοητό πώς μπορεί να έχει τέτοιους σκοπούς ο προσβαλλόμενος κανονισμός, ο οποίος εκδόθηκε ακριβώς για να εξασφαλίσει την εφαρμογή του πρώτου κανονισμού. Το Κοινοβούλιο επισημαίνει ότι το Συμβούλιο μπορεί να προσφύγει στο άρθρο 215 ΣΛΕΕ μόνο στην περίπτωση μέτρων που υλοποιούν τους σκοπούς της ΚΕΠΠΑ και, ειδικότερα, όταν το προβλέπει απόφαση που έχει ως αντικείμενο την επίτευξη των σκοπών της εν λόγω πολιτικής.
Κατά το Κοινοβούλιο, η θέση του Συμβουλίου δεν ανταποκρίνεται στα πραγματικά περιστατικά ή στην πραγματική κατάσταση, στον βαθμό που στηρίζεται σε διάκριση μεταξύ, αφενός, της διεθνούς ή «εξωτερικής» τρομοκρατίας και, αφετέρου, της «εσωτερικής» τρομοκρατίας. Για να είναι αποτελεσματική, η καταπολέμηση της τρομοκρατίας πρέπει να έχει διεθνή χαρακτήρα. Η μόνη δυνατή διάκριση στο πλαίσιο αυτό θα ήταν μεταξύ, αφενός, των εθνικών μέτρων κατά της τρομοκρατίας και, αφετέρου, των διεθνών μέτρων κατά του ίδιου φαινομένου. Δεν είναι πάντοτε εφικτό να προσδιορίζεται με βεβαιότητα αν τρομοκρατικές και άλλες συναφείς δραστηριότητες που ασκούνται εντός της Ένωσης συνιστούν απειλή εντός ή εκτός αυτής.
Αντιθέτως, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι, από την άποψη των σκοπών και του περιεχομένου του, ο προσβαλλόμενος κανονισμός εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των περί εξωτερικής δράσεως της Ένωσης διατάξεων των Συνθηκών και, ειδικότερα, στον τομέα της ΚΕΠΠΑ. Το άρθρο 215 ΣΛΕΕ αποτελεί την ενδεδειγμένη νομική βάση για το μέτρο αυτό.
Όπως και ο κανονισμός 881/2002, ο ως άνω κανονισμός αφορά την καταπολέμηση της διεθνούς τρομοκρατίας και της χρηματοδότησής της, προκειμένου να διατηρηθούν η διεθνής ειρήνη και ασφάλεια. Το Συμβούλιο υπενθυμίζει, συναφώς, τη διατύπωση του ψηφίσματος 1390 (2002) και του προσβαλλόμενου κανονισμού, καθώς και την προπαρατεθείσα απόφαση Kadi και Al Barakaat International Foundation κατά Συμβουλίου και Επιτροπής.
Το περιεχόμενο του προσβαλλόμενου κανονισμού ανταποκρίνεται στον σκοπό αυτόν. Τα άρθρα 7α και 7γ που εισάγει στον κανονισμό 881/2002 επιβεβαιώνουν ότι οι εν λόγω κανονισμοί θέτουν απευθείας σε εφαρμογή τις αποφάσεις περί εγγραφής στον κατάλογο που έλαβε η επιτροπή κυρώσεων και ότι εγκαθιδρύουν σύστημα αλληλεπιδράσεως μεταξύ της επιτροπής αυτής, της Ένωσης, καθώς και των προσώπων και οντοτήτων που έχουν εγγραφεί στον ως άνω κατάλογο.
Ο κανονισμός 881/2002 και ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν εμπίπτουν στις διατάξεις που σκοπούν στη δημιουργία χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης εντός της Ένωσης. Τα ζητήματα που ρυθμίζουν δεν αφορούν ούτε τους συνοριακούς ελέγχους, ούτε την εσωτερική ασφάλεια, ούτε την αναγνώριση των δικαστικών ή εξώδικων αποφάσεων.
Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι οι Συνθήκες, ως είχαν προτού τεθεί σε ισχύ η Συνθήκη της Λισσαβώνας, δεν προέβλεπαν συγκεκριμένη νομική βάση για τη λήψη μέτρων όσον αφορά τη δέσμευση των κεφαλαίων των τρομοκρατών που αποτελούν απειλή για τη δημόσια ασφάλεια στο εσωτερικό των κρατών μελών, δηλαδή των «εσωτερικών» τρομοκρατών. Οι μόνες νομικές βάσεις για τη λήψη τέτοιων περιοριστικών μέτρων ήταν τα άρθρα 60 ΕΚ, 301 ΕΚ και 308 ΕΚ, τα οποία εφαρμόζονταν μόνο στους «εξωτερικούς» τρομοκράτες στο πλαίσιο της εξωτερικής δράσεως της Ένωσης.
Από τη δομή και τη διατύπωση των Συνθηκών, όπως έχουν τροποποιηθεί από τη Συνθήκη της Λισσαβώνας, προκύπτει ότι, για την επιλογή της νομικής βάσεως ενός περιοριστικού μέτρου, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη ο εντοπισμός μιας υποτιθέμενης απειλής, καθώς και οι πολιτικοί σκοποί προσώπου ή ομάδας που περιλαμβάνεται στον κατάλογο. Το άρθρο 75 ΣΛΕΕ παρέχει πλέον νομική βάση για τη λήψη μέτρων που επιβάλλουν δέσμευση των κεφαλαίων «εσωτερικών» τρομοκρατών, όπως είναι τα πρόσωπα και οι ομάδες των οποίων το όνομα εμφανίζεται σημειωμένο με αστερίσκο στον κατάλογο που επισυνάπτεται στην κοινή πρόταση 2001/931/ΚΕΠΠΑ του Συμβουλίου, της 27ης Δεκεμβρίου 2001, για την εφαρμογή ειδικών μέτρων για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας (
ΕΕ L 344, σ. 93
). Αντιστρόφως, αν η απειλή σχετίζεται κυρίως με μία ή περισσότερες τρίτες χώρες ή με τη διεθνή κοινότητα εν γένει, η ενδεδειγμένη νομική βάση είναι το άρθρο 215 ΣΛΕΕ. Θα ήταν αθέμιτο να αποφασίζει η Ένωση, βάσει των διατάξεων του τίτλου V του τρίτου μέρους της Συνθήκης ΛΕΕ, που ρυθμίζουν τα του χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, δέσμευση περιουσιακών στοιχείων συμβάλλουσα στην ασφάλεια τρίτης χώρας, χωρίς να στοχεύει στην προάσπιση της εσωτερικής της ασφάλειας.
Επιπλέον, κατά το Συμβούλιο, το οποίο υποστηρίζεται κατ’ ουσίαν από το Βασίλειο της Σουηδίας, το Κοινοβούλιο δεν λαμβάνει υπόψη τις περιπτώσεις στις οποίες η Ένωση επιδιώκει να θεσπίσει ή να επιβάλει, στο πλαίσιο της καταπολεμήσεως της τρομοκρατίας, περιοριστικά μέτρα πέραν της δεσμεύσεως των περιουσιακών στοιχείων, όπως η ταξιδιωτική απαγόρευση, εις βάρος προσώπων ή οντοτήτων που συνδέονται με την «εξωτερική» τρομοκρατία.
Το Βασίλειο της Σουηδίας διευκρινίζει ότι, αν γινόταν δεκτή η θέση του Κοινοβουλίου, η εφαρμογή των κυρώσεων που επιβάλλονται στο πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών εις βάρος των τρομοκρατών θα έπρεπε να στηρίζεται σε διαφορετικές νομικές βάσεις για διαφορετικά μέτρα κυρώσεων, τα οποία προβλέπονται από ένα και μόνο καθεστώς κυρώσεων. Δεν μπορεί να ήταν αυτή η πρόθεση του νομοθέτη της Ένωσης, ιδίως για τον λόγο ότι ένα τέτοιο καθεστώς θα συνεπαγόταν την εφαρμογή διαφορετικών διαδικασιών λήψεως αποφάσεων, στο πλαίσιο, αντίστοιχα, του τομέα της ΚΕΠΠΑ και της εσωτερικής πολιτικής της Ένωσης.
Η Επιτροπή εξηγεί ότι, όταν προτείνει μία τροποποιητική πράξη, στηρίζεται στη διάταξη ή στις διατάξεις εκείνες που χρησίμευσαν ως βάση για την έκδοση της αρχικής πράξεως. Ειδικότερα, η πρόταση κανονισμού του Συμβουλίου για την τροποποίηση του κανονισμού 881/2002, την οποία παρουσίασε η Επιτροπή στις 22 Απριλίου 2009 [COM(2009) 187 τελικό], ανέφερε ως νομικές της βάσεις τα άρθρα 60 ΕΚ, 301 ΕΚ και 308 ΕΚ. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι, επειδή την 1η Δεκεμβρίου 2009 η εν λόγω πρόταση εκκρεμούσε ακόμη ενώπιον του Συμβουλίου, χρειάστηκε να εξετάσει τις αμιγώς νομικές και τεχνικές συνέπειες που θα είχε η επικείμενη έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας σε σχέση με την πράξη αυτή. Κατέληξε δε στο συμπέρασμα, το οποίο επιβεβαίωσε και ο Ύπατος Εκπρόσωπος, ότι το άρθρο 215, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ καλύπτει όλες τις σχετικές πτυχές των άρθρων 60 ΕΚ, 301 ΕΚ και 308 ΕΚ. Η προσέγγιση αυτή είναι σύμφωνη με τις διαπιστώσεις του Δικαστηρίου στην προπαρατεθείσα απόφαση Kadi και Al Barakaat International Foundation κατά Συμβουλίου και Επιτροπής.
Όσον αφορά τη σημασία της δικαστικής αυτής αποφάσεως για το ζήτημα της νομικής βάσεως, η Επιτροπή αμφισβητεί το επιχείρημα του Κοινοβουλίου ότι, υπό το πρίσμα της εν λόγω αποφάσεως, μία πράξη στηριζόμενη στο άρθρο 308 ΕΚ δεν μπορεί να επιδιώκει σκοπό εμπίπτοντα στην ΚΕΠΠΑ. Κατά την Επιτροπή, το Δικαστήριο δεν αμφισβήτησε, με την απόφαση αυτή, ότι τα άρθρα 60 ΕΚ και 301 ΕΚ αποτελούν νομικές βάσεις πρόσφορες για τη λήψη κοινοτικών μέτρων που επιδιώκουν σκοπό της ΚΕΠΠΑ. Όσον αφορά τον κανονισμό 881/2002, το Δικαστήριο εντόπισε έναν δεύτερο, υποκείμενο σκοπό, συνδεόμενο με τη λειτουργία της κοινής αγοράς, προκειμένου να δικαιολογήσει τη μνεία του άρθρου 308 ΕΚ ως τρίτης νομικής βάσεως. Επιπλέον, επιβεβαίωσε ότι εκ της Συνθήκης ΕΚ επιβάλλεται να στηρίζονται στην εν λόγω διάταξη τα περιοριστικά μέτρα που λαμβάνονται εις βάρος φυσικών ή νομικών προσώπων, στις περιπτώσεις στις οποίες δεν υφίσταται σύνδεσμος με το κυβερνών καθεστώς τρίτης χώρας.
Η Επιτροπή φρονεί ότι τα άρθρα 215 ΣΛΕΕ και 75 ΣΛΕΕ δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν από κοινού ως νομικές βάσεις για τον προσβαλλόμενο κανονισμό. Εκτιμά ότι είναι αδύνατον μία πράξη να στηριχθεί και στα δύο αυτά άρθρα ταυτόχρονα, αφ’ ης στιγμής προβλέπουν διαφορετικές προϋποθέσεις ως προς τη διαδικασία και τη λήψη αποφάσεως, συμπεριλαμβανομένης της εφαρμογής του πρωτοκόλλου (αριθ. 21) επί της θέσεως του Ηνωμένου Βασιλείου και της Ιρλανδίας όσον αφορά τον χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, το οποίο προσαρτάται στη Συνθήκη ΕΕ και στη Συνθήκη ΛΕΕ, καθώς και εκείνης του προσαρτημένου στις ίδιες Συνθήκες πρωτοκόλλου (αριθ. 22) επί της θέσεως της Δανίας. Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι μία από τις βασικές διαφορές μεταξύ των άρθρων 215 ΣΛΕΕ και 75 ΣΛΕΕ έγκειται στην ανάγκη συνδέσεως με τις αποφάσεις που λαμβάνονται στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ, προς το συμφέρον της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας, ανεξαρτήτως του ακριβούς γεωγραφικού σημείου και της εκτάσεως της επίμαχης τρομοκρατικής απειλής. Όταν πρέπει να ληφθούν περιοριστικά μέτρα σχετικά με την τρομοκρατία δυνάμει της Συνθήκης ΛΕΕ, τα οποία παρατείνουν την ισχύ μιας αποφάσεως ΚΕΠΠΑ που ελήφθη κατόπιν ψηφίσματος του Συμβουλίου Ασφαλείας, το άρθρο 215 ΣΛΕΕ αποτελεί τη μόνη δυνατή νομική βάση.
– Επί της γενικής οικονομίας των Συνθηκών
Κατά το Κοινοβούλιο, η γενική οικονομία και το πνεύμα των Συνθηκών μπορούν να ληφθούν υπόψη για την ερμηνεία των διατάξεών τους. Εν προκειμένω, δε, δικαιολογούν την επιλογή του άρθρου 75 ΣΛΕΕ ως νομικής βάσεως του προσβαλλόμενου κανονισμού.
Πρώτον, ο προσβαλλόμενος κανονισμός σχετίζεται με την προστασία των προσώπων και των ομάδων. Ωστόσο, από τότε που τέθηκε σε ισχύ η Συνθήκη της Λισσαβώνας, η Ένωση μπορεί να λαμβάνει μέτρα σχετικά με τα θεμελιώδη δικαιώματα μόνο στο πλαίσιο της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας ή μετά από έγκριση του Κοινοβουλίου. Το άρθρο 215, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ έχει εφαρμογή μόνον όσον αφορά μέτρα που δεν εγείρουν στον ίδιο βαθμό ζητήματα θεμελιωδών δικαιωμάτων.
Δεύτερον, το άρθρο 75 ΣΛΕΕ εξουσιοδοτεί την Ένωση να λαμβάνει μέτρα σχετικά με τις κινήσεις κεφαλαίων και τις πληρωμές, αναγνωρίζοντας, έτσι, ότι τέτοια μέτρα ενδέχεται να έχουν επιπτώσεις στην εύρυθμη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς των κεφαλαίων και την παροχή χρηματοοικονομικών υπηρεσιών. Το Δικαστήριο δέχθηκε, με τη σκέψη 229 της προπαρατεθείσας αποφάσεως Kadi και Al Barakaat International Foundation κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, ότι τα περιοριστικά μέτρα οικονομικής φύσεως, ως εκ της φύσεώς τους, συνδέονται με την κοινή αγορά. Εξάλλου, ο ίδιος ο κανονισμός 881/2002 αναφέρεται, στην τέταρτη αιτιολογική του σκέψη, στην ανάγκη να αποφευχθούν κυρίως στρεβλώσεις του ανταγωνισμού.
Τρίτον, ο προσβαλλόμενος κανονισμός σχετίζεται με την εγκαθίδρυση χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης. Συμβάλλει στην καταπολέμηση της εγκληματικότητας, ιδίως της τρομοκρατίας και της χρηματοδότησής της, η οποία και συνιστά έναν από τους σκοπούς του εν λόγω χώρου, όπως αυτοί προκύπτουν ιδίως από το άρθρο 3, παράγραφος 2, ΣΕΕ.
Τέλος, το Κοινοβούλιο διατείνεται ότι δεν υφίσταται σχέση μεταξύ του προσβαλλόμενου κανονισμού και της ΚΕΠΠΑ. Κατά το άρθρο 24, παράγραφος 1, ΣΕΕ, η ΚΕΠΠΑ υπόκειται σε συγκεκριμένους κανόνες και διαδικασίες. Η εφαρμογή των εν λόγω κανόνων και διαδικασιών εκτός του πεδίου εφαρμογής τους θα ήταν αντίθετη προς τους σκοπούς που διακηρύσσονται στο άρθρο 1, δεύτερο εδάφιο, ΣΕΕ, στερώντας από τα εθνικά κοινοβούλια τη δυνατότητα να επωφεληθούν από τις ευεργετικές διατάξεις των πρωτοκόλλων σχετικά με τον ρόλο τους και σχετικά με την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας, και εμποδίζοντας, σε βάρος του Κοινοβουλίου, την εφαρμογή της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας.
Προς στήριξη της θέσεώς του, το Κοινοβούλιο επικαλείται και τη σκέψη 235 της προπαρατεθείσας αποφάσεως Kadi και Al Barakaat International Foundation κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, με την οποία το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι η συμπερίληψη του άρθρου 308 ΕΚ στη νομική βάση του κανονισμού 881/2002 ήταν δικαιολογημένη, διότι παρέσχε στο Κοινοβούλιο τη δυνατότητα να μετάσχει στη διαδικασία διαμορφώσεως της αποφάσεως της σχετικής με τα συγκεκριμένα αυτά μέτρα, τα οποία στρέφονται ειδικώς κατά ιδιωτών, ενώ στο πλαίσιο των άρθρων 60 ΕΚ και 301 ΕΚ δεν προβλέπεται σύμπραξη του εν λόγω οργάνου.
Το Κοινοβούλιο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι θα ήταν αντίθετο προς το δίκαιο της Ένωσης να μπορούν να λαμβάνονται μέτρα που έχουν άμεσες επιπτώσεις στα θεμελιώδη δικαιώματα των προσώπων και των ομάδων, στην εσωτερική αγορά και στην καταπολέμηση της εγκληματικότητας χωρίς τη συμμετοχή του Κοινοβουλίου και ότι για τη λήψη μέτρων στους τομείς αυτούς θα έπρεπε να εφαρμόζεται η συνήθης νομοθετική διαδικασία. Η Συνθήκη της Λισσαβώνας εκφράζει τη βούληση των κρατών μελών να ενισχύσουν τον δημοκρατικό χαρακτήρα της Ένωσης. Συνιστά απάντηση στην επείγουσα ανάγκη κοινοβουλευτικού ελέγχου επί των πρακτικών που ακολουθούνται για την εγγραφή στον κατάλογο. Η αναγνώριση του άρθρου 215, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ ως της ενδεδειγμένης νομικής βάσεως μέτρων όπως ο προσβαλλόμενος κανονισμός αφαιρεί, στην πράξη, από το άρθρο 75 ΣΛΕΕ μεγάλο μέρος της πρακτικής αποτελεσματικότητάς του. Το Κοινοβούλιο επισημαίνει επίσης ότι το άρθρο αυτό συνιστά ειδικότερη νομική βάση σε σχέση με το άρθρο 215 ΣΛΕΕ.
Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι τα επιχειρήματα που προβάλλει το Κοινοβούλιο όσον αφορά τη γενική οικονομία των Συνθηκών δεν συνιστούν λυσιτελή κριτήρια για τον καθορισμό της ενδεδειγμένης νομικής βάσεως του προσβαλλόμενου κανονισμού.
Οι αρμοδιότητες των θεσμικών οργάνων καθορίζονται από τις Συνθήκες και ποικίλλουν αναλόγως των διαφόρων τομέων δράσεως της Ένωσης. Αν γινόταν δεκτή η θέση του Κοινοβουλίου, οι διαδικασίες θα καθόριζαν την επιλογή της νομικής βάσεως και όχι το αντίστροφο. Η μεταβλητή που συνδέεται με τον ρόλο του Κοινοβουλίου στη διαδικασία ασκεί επιρροή σε εξαιρετικές μόνον περιστάσεις. Τέτοια θα ήταν η περίπτωση μέτρου που επιδιώκει ταυτοχρόνως διάφορους σκοπούς συνδεδεμένους αναπόσπαστα μεταξύ τους, χωρίς ο ένας να είναι παρεπόμενος του άλλου. Σε τέτοιες περιστάσεις, θα ήταν όντως δυνατόν η πράξη να στηριχθεί στις αντίστοιχες διαφορετικές νομικές βάσεις, υπό την προϋπόθεση ότι αυτές δεν είναι ασύμβατες μεταξύ τους. Προκειμένου να διαπιστωθεί η συμβατότητά τους, πρέπει να εκτιμηθεί αν ο συνδυασμός των εν λόγω νομικών βάσεων θα μπορούσε να θίξει τα δικαιώματα του Κοινοβουλίου. Το Συμβούλιο παραπέμπει συναφώς, μεταξύ άλλων, στην απόφαση της 6ης Νοεμβρίου 2008,
C-155/07, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (Συλλογή 2008, σ. I-8103)
.
Το Συμβούλιο υπογραμμίζει ότι η επιλογή της νομικής βάσεως πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία, ιδίως στον σκοπό και στο περιεχόμενο της πράξεως. Η αρχή αυτή επιβεβαιώνεται από την προπαρατεθείσα απόφαση Kadi και Al Barakaat International Foundation κατά Συμβουλίου και Επιτροπής. Μολονότι το Δικαστήριο είχε αναφέρει, στη σκέψη 235 της αποφάσεως αυτής, ότι η προσφυγή στο άρθρο 308 ΕΚ παρείχε στο Κοινοβούλιο τη δυνατότητα να συμμετέχει στη διαδικασία διαμορφώσεως της σχετικής αποφάσεως, εντούτοις, η παρατήρηση αυτή έγινε απλώς και μόνο προς συμπλήρωση της βασικής συλλογιστικής του Δικαστηρίου, η οποία στηριζόταν στους σκοπούς της Συνθήκης ΕΚ.
Επιπλέον, το επιχείρημα του Κοινοβουλίου ότι η Ένωση δεν μπορεί να λαμβάνει μέτρα αφορώντα τον σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων χωρίς τη συμμετοχή του έρχεται σε αντίθεση προς το άρθρο 215, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, το οποίο ορίζει ότι «[ο]ι πράξεις που προβλέπονται στο παρόν άρθρο περιέχουν τις αναγκαίες διατάξεις περί νομικών εγγυήσεων». Από τη διάταξη αυτή προκύπτει σαφώς ότι μία πράξη που έχει εκδοθεί σύμφωνα με το εν λόγω άρθρο μπορεί να αφορά τα θεμελιώδη δικαιώματα.
Το Συμβούλιο υποστηρίζει επίσης ότι σκοπός του άρθρου 215 ΣΛΕΕ είναι να παρέχει στο Συμβούλιο τη δυνατότητα να λαμβάνει μέτρα που έχουν απευθείας εφαρμογή στους οικονομικούς φορείς. Η διάταξη αυτή συμβάλλει στη διασφάλιση της εύρυθμης λειτουργίας της κοινής αγοράς.
Όσον αφορά τη σχέση μεταξύ του προσβαλλόμενου κανονισμού και της ΚΕΠΠΑ, το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι η Αλ Κάιντα συνιστά ιδιαίτερη απειλή. Ο κανονισμός αυτός αποτελεί το πλαίσιο εντός του οποίου εφαρμόζει η Ένωση τις υποχρεώσεις που υπέχει από τον Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών. Δεν είναι παράλογο να λαμβάνεται υπόψη, για τον προσδιορισμό της ενδεδειγμένης νομικής βάσεως, ο σκοπός των ψηφισμάτων που έχει υιοθετήσει το Συμβούλιο Ασφαλείας.
Τέλος, το Συμβούλιο υπογραμμίζει ότι η Συνθήκη της Λισσαβώνας δεν επηρέασε την οριοθέτηση μεταξύ της ΚΕΠΠΑ και του χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης. Αντιθέτως, η σημασία της χαράξεως μιας σαφούς διαχωριστικής γραμμής μεταξύ των δύο αυτών τομέων τονίστηκε στο άρθρο 40, δεύτερο εδάφιο, ΣΕΕ. Κατά συνέπεια, αν το Δικαστήριο κρίνει ότι ο σκοπός του προσβαλλόμενου κανονισμού άπτεται της ΚΕΠΠΑ, το άρθρο 215, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ συνιστά τη μόνη δυνατή νομική βάση για την έκδοσή του.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
– Εισαγωγικές παρατηρήσεις
Κατά πάγια νομολογία, η επιλογή της νομικής βάσεως πράξεως της Ένωσης πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία επιδεχόμενα δικαστικό έλεγχο, μεταξύ των οποίων συγκαταλέγονται ο σκοπός και το περιεχόμενο της πράξεως αυτής (βλ., μεταξύ άλλων, προπαρατεθείσα απόφαση Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, σκέψη 35 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Αν από την εξέταση κοινοτικής πράξεως αποδεικνύεται ότι αυτή επιδιώκει διττό σκοπό, ή ότι απαρτίζεται από δύο συνιστώσες, ο ένας δε εκ των σκοπών αυτών μπορεί να χαρακτηριστεί ως κύριος ή πρωτεύον, ενώ ο δεύτερος απλώς ως παρεπόμενος, η πράξη πρέπει να στηρίζεται σε μία και μόνο νομική βάση, ήτοι εκείνη που απαιτείται από τον κύριο ή πρωτεύοντα σκοπό ή συνιστώσα (βλ., μεταξύ άλλων, προπαρατεθείσα απόφαση Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, σκέψη 35 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Όσον αφορά μέτρο το οποίο επιδιώκει συγχρόνως πολλούς σκοπούς, ή απαρτίζεται από συνιστώσες, οι σκοποί αυτοί δε είναι άρρηκτα συνδεδεμένοι μεταξύ τους, χωρίς ο ένας να είναι παρεπόμενος σε σχέση με τον άλλο, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι, εφόσον είναι εφαρμοστέες διάφορες διατάξεις της Συνθήκης, το μέτρο αυτό πρέπει κατ’ εξαίρεση να στηρίζεται στις αντίστοιχες διαφορετικές νομικές βάσεις (βλ., μεταξύ άλλων, προπαρατεθείσα απόφαση Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, σκέψη 36 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία)
Πάντως, το Δικαστήριο έχει επίσης κρίνει, κυρίως με τις σκέψεις 17 έως 21 της αποφάσεως της 11ης Ιουνίου 1991,
C-300/89, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, γνωστή ως «Διοξείδιο του τιτανίου» (Συλλογή 1991, σ. I-2867)
, ότι η χρησιμοποίηση διττής νομικής βάσεως αποκλείεται στην περίπτωση που οι διαδικασίες που προβλέπει καθεμία από τις νομικές αυτές βάσεις είναι ασυμβίβαστες μεταξύ τους (βλ., μεταξύ άλλων, προπαρατεθείσα απόφαση Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, σκέψη 37 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Με την προπαρατεθείσα απόφαση Διοξείδιο του τιτανίου, η οποία αφορούσε τη διαδικασία της συνεργασίας, το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι η διαδικασία αυτή, την οποία προέβλεπε η μία από τις δύο νομικές βάσεις που εξετάστηκαν με τη συγκεκριμένη απόφαση, δεν είναι συμβατή με τη διαδικασία που προέβλεπε η έτερη νομική βάση και στο πλαίσιο της οποίας, για την έκδοση της αποφάσεως, απαιτούνταν ομοφωνία κατόπιν απλής διαβουλεύσεως με το Κοινοβούλιο, πλην όμως, το Δικαστήριο ακολούθησε παρόμοια ερμηνεία, με μεταγενέστερη νομολογία του, και όσον αφορά τη διαδικασία του άρθρου 251 ΕΚ, την αποκαλούμενη «συναπόφαση» (βλ., συναφώς, απόφαση της 10ης Ιανουαρίου 2006,
C-178/03, Επιτροπή κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, Συλλογή 2006, σ. I-107
, σκέψεις 58 και 59, καθώς και την προπαρατεθείσα απόφαση Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, σκέψεις 76 έως 79). Η ερμηνεία αυτή εξακολουθεί να ισχύει μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας, στο πλαίσιο της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας.
Εν προκειμένω, το άρθρο 75 ΣΛΕΕ προβλέπει την εφαρμογή της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας, στο πλαίσιο της οποίας απαιτείται ειδική πλειοψηφία στο Συμβούλιο και πλήρης συμμετοχή του Κοινοβουλίου στη διαδικασία, ενώ το άρθρο 215, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ προβλέπει, αντιθέτως, μόνον ενημέρωση του Κοινοβουλίου. Περαιτέρω, σε αντίθεση με την προσφυγή στο άρθρο 75 ΣΛΕΕ, η προσφυγή στο άρθρο 215, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ προϋποθέτει προηγούμενη απόφαση ΚΕΠΠΑ, δηλαδή απόφαση εκδοθείσα σύμφωνα με το κεφάλαιο 2 του τίτλου V της Συνθήκης ΕΕ, σχετικά με τη λήψη περιοριστικών μέτρων όπως αυτά που προβλέπει η διάταξη αυτή. Για την έκδοση τέτοιας αποφάσεως απαιτείται κατά κανόνα ομόφωνη απόφαση του Συμβουλίου και μόνον.
Τέτοιες διαφορές καθιστούν τις εν λόγω διαδικασίες ασύμβατες μεταξύ τους.
Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι, ακόμη και αν ο προσβαλλόμενος κανονισμός επιδιώκει πλείονες σκοπούς, ή απαρτίζεται από πλείονες συνιστώσες, οι σκοποί δε αυτοί είναι άρρηκτα συνδεδεμένοι μεταξύ τους, χωρίς ο ένας να είναι παρεπόμενος σε σχέση με τον άλλο, οι διαφορές μεταξύ των διαδικασιών που εφαρμόζονται δυνάμει των άρθρων 75 ΣΛΕΕ και 215, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ δεν επιτρέπουν τη σώρευση των διατάξεων αυτών ώστε να αποτελέσουν διττή νομική βάση πράξεως όπως ο προσβαλλόμενος κανονισμός.
— Επί της σχέσεως μεταξύ των άρθρων 60 ΕΚ, 301 ΕΚ και 308 ΕΚ και των άρθρων 75 ΣΛΕΕ και 215 ΣΛΕΕ
Οι διάδικοι συμφωνούν ότι η νομική βάση του προσβαλλόμενου κανονισμού πρέπει, κατ’ αρχήν, να είναι αντίστοιχη του κανονισμού 881/2002, ο οποίος έχει εκδοθεί βάσει των άρθρων 60 ΕΚ, 301 ΕΚ και 308 ΕΚ.
Συναφώς, διαπιστώνεται ότι, μετά τις τροποποιήσεις που επήλθαν στο πρωτογενές δίκαιο μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας την 1η Δεκεμβρίου 2009, το περιεχόμενο των άρθρων 60 ΕΚ, σχετικά με τα περιοριστικά μέτρα στην κίνηση κεφαλαίων και στις πληρωμές, και 301 ΕΚ, σχετικά με τη διακοπή ή τον περιορισμό, εν όλω ή εν μέρει, των οικονομικών σχέσεων με ένα ή περισσότερα τρίτα κράτη, έχει ενσωματωθεί στο άρθρο 215 ΣΛΕΕ.
Συγκεκριμένα, το άρθρο αυτό, το οποίο περιλαμβάνεται στο σχετικό με την εξωτερική δράση της Ένωσης μέρος της Συνθήκης ΛΕΕ, προβλέπει, όπως και το άρθρο 301 ΕΚ, διακοπή ή περιορισμό, εν όλω ή εν μέρει, των οικονομικών και χρηματοοικονομικών σχέσεων με μία ή περισσότερες τρίτες χώρες. Επισημαίνεται, συναφώς, ότι το άρθρο 301 ΕΚ και το άρθρο 215, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ έχουν όμοια διατύπωση. Όσον αφορά το άρθρο 60 ΕΚ, το οποίο είχε εφαρμογή στις προβλεπόμενες από το άρθρο 301 ΕΚ περιπτώσεις και επέβαλλε την εφαρμογή της προβλεπόμενης από το άρθρο αυτό διαδικασίας, το άρθρο 215, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ περιέχει αναφορά στις οικονομικές σχέσεις, καλύπτοντας τους τομείς που παλαιότερα ενέπιπταν στο εν λόγω άρθρο 60.
Εξάλλου, το άρθρο 215, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ παρέχει στο Συμβούλιο τη δυνατότητα να λαμβάνει περιοριστικά μέτρα έναντι φυσικών ή νομικών προσώπων, ομάδων ή μη κρατικών οντοτήτων, δηλαδή μέτρα τα οποία, πριν την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας, ήταν απαραίτητο να έχουν ως νομική βάση και το άρθρο 308 ΕΚ, σε περίπτωση που οι αποδέκτες τους δεν συνδέονταν με το κυβερνών καθεστώς τρίτης χώρας (βλ., συναφώς, προπαρατεθείσα απόφαση Kadi και Al Barakaat International Foundation κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, σκέψη 216).
Όσον αφορά το άρθρο 75 ΣΛΕΕ, το πλαίσιο και το περιεχόμενό του διαφέρουν από τα αντίστοιχα των άρθρων 60 ΕΚ και 301 ΕΚ. Συγκεκριμένα, το άρθρο 75 ΣΛΕΕ δεν προβλέπει διακοπή ή περιορισμό, εν όλω ή εν μέρει, των οικονομικών και χρηματοοικονομικών σχέσεων με μία ή περισσότερες τρίτες χώρες. Ενσωματωμένο στο τρίτο μέρος της Συνθήκης ΛΕΕ, σχετικά με τις εσωτερικές πολιτικές και δράσεις της Ένωσης, και, ειδικότερα, στον τίτλο V αυτής, που τιτλοφορείται «Χώρος ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης», το άρθρο αυτό προβλέπει μόνον τον καθορισμό πλαισίου διοικητικών μέτρων για τις κινήσεις κεφαλαίων και πληρωμών, με σκοπό την πρόληψη της τρομοκρατίας και των συναφών δραστηριοτήτων, καθώς και την καταπολέμησή τους, εφόσον τούτο απαιτείται προς επίτευξη των στόχων του άρθρου 67 ΣΛΕΕ.
– Επί του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 215 ΣΛΕΕ
Πρέπει να εξεταστεί το γράμμα του άρθρου 215 ΣΛΕΕ, το πλαίσιο της διατάξεως αυτής, καθώς και οι σκοποί στους οποίους κατατείνει σε σχέση με τους επιδιωκόμενους από το άρθρο 75 ΣΛΕΕ, προκειμένου να διαπιστωθεί, βάσει του σκοπού και του περιεχομένου του προσβαλλόμενου κανονισμού, αν το άρθρο 215, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ αποτελεί την ενδεδειγμένη νομική βάση του εν λόγω κανονισμού.
Το άρθρο 215 ΣΛΕΕ περιλαμβάνεται στον τίτλο IV, που επιγράφεται «Τα περιοριστικά μέτρα», του σχετικού με την εξωτερική δράση της Ένωσης πέμπτου μέρους της Συνθήκης ΛΕΕ.
Η παράγραφος 1 του εν λόγω άρθρου αφορά τη θέσπιση των μέτρων που είναι απαραίτητα για τη διακοπή ή τον περιορισμό, εν όλω ή εν μέρει, των οικονομικών και χρηματοοικονομικών σχέσεων με μία ή περισσότερες τρίτες χώρες. Στο πλαίσιο αυτό, η παράγραφος 2 του άρθρου αυτού προβλέπει ότι το Συμβούλιο μπορεί να λαμβάνει «περιοριστικά μέτρα έναντι φυσικών ή νομικών προσώπων, ομάδων ή μη κρατικών οντοτήτων», χωρίς ειδική αναφορά στην καταπολέμηση της τρομοκρατίας και χωρίς τον περιορισμό ότι τα μέτρα αυτά πρέπει να αφορούν μόνον τις κινήσεις κεφαλαίων και τις πληρωμές.
Εξάλλου, κατ’ αντίθεση προς το άρθρο 75 ΣΛΕΕ, η εφαρμογή του άρθρου 215, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, προϋποθέτει, όπως προαναφέρθηκε στη σκέψη 47 της παρούσας αποφάσεως, προηγούμενη απόφαση ΚΕΠΠΑ σχετικά με τη λήψη περιοριστικών μέτρων έναντι φυσικών ή νομικών προσώπων, ομάδων ή μη κρατικών οντοτήτων. Αντιθέτως, το άρθρο 75 ΣΛΕΕ εφαρμόζεται οσάκις είναι απαραίτητο προς επίτευξη των σκοπών του άρθρου 67 ΣΛΕΕ, δηλαδή στο πλαίσιο της συγκροτήσεως χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης.
Στο πλαίσιο αυτό, υπενθυμίζεται ότι το Δικαστήριο δέχθηκε, με τη σκέψη 197 της προπαρατεθείσας αποφάσεως Kadi και Al Barakaat International Foundation κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, ότι υφίσταται δίοδος επικοινωνίας μεταξύ των δράσεων της Κοινότητας που συνίστανται στην επιβολή οικονομικών μέτρων δυνάμει των άρθρων 60 ΕΚ και 301 ΕΚ, και των σκοπών της Συνθήκης ΕΕ, ως ίσχυε πριν τη Συνθήκη της Λισσαβώνας, στον τομέα των εξωτερικών σχέσεων, δηλαδή της ΚΕΠΠΑ. Το άρθρο 215 ΣΛΕΕ προβλέπει ρητώς μια τέτοια δίοδο, πράγμα που δεν συμβαίνει με το άρθρο 75 ΣΛΕΕ, το οποίο δεν προβλέπει κανένα συσχετισμό με τις αποφάσεις ΚΕΠΠΑ.
Όσον αφορά την καταπολέμηση της τρομοκρατίας και της χρηματοδότησής της, διαπιστώνεται ότι το άρθρο 215 ΣΛΕΕ δεν περιέχει καμία ένδειξη από την οποία να προκύπτει ότι τα μέτρα καταπολεμήσεως της τρομοκρατίας, τα οποία λαμβάνονται έναντι φυσικών ή νομικών προσώπων, ομάδων ή μη κρατικών οντοτήτων, δεν αποτελούν περιοριστικά μέτρα κατά την έννοια της παραγράφου 2 του εν λόγω άρθρου. Επισημαίνεται, συναφώς, ότι το άρθρο 60 ΕΚ και το άρθρο 301 ΕΚ, μολονότι δεν περιέχουν ρητή αναφορά στην καταπολέμηση της τρομοκρατίας, εντούτοις αποτελούσαν αμφότερα, πριν την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας, τη νομική βάση περιοριστικών μέτρων καταπολεμήσεως του εν λόγω φαινομένου (βλ., συναφώς, μεταξύ άλλων, τα επίμαχα μέτρα στο πλαίσιο της υποθέσεως επί της οποίας εκδόθηκε η προπαρατεθείσα απόφαση Kadi και Al Barakaat International Foundation κατά Συμβουλίου και Επιτροπής,).
Η καταπολέμηση της τρομοκρατίας και της χρηματοδότησής της μπορεί, βεβαίως, να εμπίπτει στους σκοπούς που επιδιώκει ο χώρος ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, όπως αυτοί προκύπτουν ιδίως από το άρθρο 3, παράγραφος 2, ΣΕΕ, ωστόσο η καταπολέμηση της διεθνούς τρομοκρατίας και της χρηματοδότησής της, προκειμένου να διατηρηθούν η διεθνής ειρήνη και ασφάλεια, αντιστοιχεί στις σχετικές με την εξωτερική δράση της Ένωσης διατάξεις των Συνθηκών.
Συγκεκριμένα, το άρθρο 21, παράγραφος 2, στοιχείο γʹ, ΣΕΕ, το οποίο περιλαμβάνεται στο κεφάλαιο 1, που τιτλοφορείται «Γενικές διατάξεις για την εξωτερική δράση της Ένωσης και ειδικές διατάξεις σχετικά με την κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας», ορίζει ότι η «Ένωση καθορίζει και εφαρμόζει κοινές πολιτικές και δράσεις και εργάζεται για την επίτευξη υψηλού βαθμού συνεργασίας σε όλους τους τομείς των διεθνών σχέσεων, με στόχο [...] τη διατήρηση της ειρήνης, την πρόληψη των συγκρούσεων και την ενίσχυση της διεθνούς ασφάλειας, σύμφωνα με τους στόχους και τις αρχές του Καταστατικού Χάρτη των Ηνωμένων Εθνών». Όσον αφορά, ειδικότερα, την ΚΕΠΠΑ, τονίζεται ότι, κατά το άρθρο 24, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, ΣΕΕ, η «αρμοδιότητα της Ένωσης στο πεδίο της [ΚΕΠΠΑ] καλύπτει όλους τους τομείς της εξωτερικής πολιτικής και το σύνολο των ζητημάτων που αφορούν την ασφάλεια της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένου του προοδευτικού καθορισμού κοινής αμυντικής πολιτικής, η οποία μπορεί να οδηγήσει σε κοινή άμυνα».
Εφόσον η τρομοκρατία αποτελεί απειλή για την ειρήνη και τη διεθνή ασφάλεια, οι δράσεις της Ένωσης στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ, καθώς και τα μέτρα που λαμβάνονται για την υλοποίηση της πολιτικής αυτής στο πλαίσιο της εξωτερικής δράσης της Ένωσης, και ιδίως τα περιοριστικά μέτρα κατά την έννοια του άρθρου 215, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, μπορούν να έχουν ως σκοπό την καταπολέμησή της.
Η διαπίστωση αυτή επιβεβαιώνεται, μεταξύ άλλων, από το περιεχόμενο του άρθρου 43, παράγραφος 1, ΣΕΕ, κατά το οποίο όλες οι αποστολές στο πλαίσιο της κοινής πολιτικής ασφάλειας και άμυνας «μπορούν να συμβάλλουν στην καταπολέμηση της τρομοκρατίας, μεταξύ άλλων με τη στήριξη τρίτων χωρών για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας στο έδαφός τους».
Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι το άρθρο 215, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ αποτελεί επαρκή νομική βάση των περιοριστικών μέτρων που λαμβάνει η Ένωση, όπως αυτών που αποσκοπούν στην καταπολέμηση της τρομοκρατίας, έναντι φυσικών ή νομικών προσώπων, ομάδων ή μη κρατικών οντοτήτων, εφόσον η σχετική απόφαση εντάσσεται στο πλαίσιο δράσεως σχετικής με την ΚΕΠΠΑ.
Εξάλλου, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 69 των προτάσεών του, στο μέτρο που τα άρθρα 75 ΣΛΕΕ και 215, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ αφορούν διαφορετικές πολιτικές της Ένωσης, οι οποίες επιδιώκουν σκοπούς συμπληρωματικούς, αλλά δεν έχουν το ίδιο πεδίο εφαρμογής, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι το άρθρο 75 ΣΛΕΕ αποτελεί νομική βάση ειδικότερη σε σχέση με το άρθρο 215, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
– Επί του σκοπού και του περιεχομένου του προσβαλλόμενου κανονισμού
Ο τροποποιηθείς με τον προσβαλλόμενο κανονισμό κανονισμός 881/2002 αποτελεί, όπως προκύπτει από τις σκέψεις 3 έως 5 της παρούσας αποφάσεως, ένα από τα εργαλεία με τα οποία η Ένωση έθεσε σε εφαρμογή δράση η οποία αποφασίστηκε από το Συμβούλιο Ασφαλείας και έχει ως σκοπό τη διατήρηση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας [βλ., συναφώς, προτελευταία περίοδο του προοιμίου του ψηφίσματος 1390 (2002)], ήτοι τη λήψη μέτρων για τη δέσμευση των οικονομικών πόρων των προσώπων και των οντοτήτων που περιλαμβάνονται στον κατάλογο τον οποίον έχει καταρτίσει η επιτροπή κυρώσεων και τον οποίον η Ένωση απλώς επαναλαμβάνει. Δεν αμφισβητείται, συναφώς, ότι η τρομοκρατία, στην οποία εμπλέκονται τα πρόσωπα και οι οντότητες που συνδέονται με τον Οσάμα Μπιν Λάντεν, το δίκτυο της Αλ Κάιντα και τους Ταλιμπάν, αποτελεί διεθνές φαινόμενο.
Όπως επισήμανε το Δικαστήριο με τις σκέψεις 169 και 184 της προπαρατεθείσας αποφάσεως Kadi και Al Barakaat International Foundation κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, κύριος σκοπός και αντικείμενο του κανονισμού 881/2002 είναι η καταπολέμηση της διεθνούς τρομοκρατίας. Ο σκοπός αυτός του κανονισμού 881/2002 υπενθυμίζεται στην ενδέκατη αιτιολογική σκέψη του προσβαλλόμενου κανονισμού, όπου αναφέρεται ότι «σκοπός του κανονισμού […] 881/2002 είναι να αποτραπούν τρομοκρατικά εγκλήματα, συμπεριλαμβανομένης της χρηματοδότησης τρομοκρατικών δραστηριοτήτων, προκειμένου να διατηρηθούν η διεθνής ειρήνη και ασφάλεια».
Όπως τόνισε το ίδιο το Κοινοβούλιο, ο προσβαλλόμενος κανονισμός περιορίζεται ως επί το πλείστον σε αναδιατύπωση ή διευκρίνιση διατάξεων του κανονισμού 881/2002 ή στη διευκόλυνση της εφαρμογής τους, χωρίς να τροποποιεί τη φύση του περιεχομένου του τροποποιηθέντος κανονισμού.
Από την τέταρτη έως την ένατη αιτιολογική σκέψη του προσβαλλόμενου κανονισμού προκύπτει ότι αυτός είναι ενταγμένος στο ίδιο πλαίσιο δράσεως, όπως ο κανονισμός 881/2002, και συμπληρώνει τον εν λόγω κανονισμό, καθώς αποσκοπεί, ειδικότερα, στο να συμβιβαστεί η καταπολέμηση της διεθνούς τρομοκρατίας με τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων, όπως επιτάσσει η προπαρατεθείσα απόφαση Kadi και Al Barakaat International Foundation κατά Συμβουλίου και Επιτροπής.
Προς τούτο, ο προσβαλλόμενος κανονισμός θεσπίζει διαδικασία εγγραφής στον κατάλογο, με σκοπό να διασφαλιστεί ο σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων άμυνας και, ιδίως, του δικαιώματος ακροάσεως. Σε συνδυασμό με την κοινή θέση 2002/402, ο κανονισμός 881/2002 και ο προσβαλλόμενος κανονισμός εγκαθιδρύουν έτσι ένα σύστημα αλληλεπιδράσεως μεταξύ της επιτροπής κυρώσεων και της Ένωσης.
Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι, βάσει των σκοπών του και του περιεχομένου του, ο προσβαλλόμενος κανονισμός σχετίζεται με απόφαση της Ένωσης στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ.
Αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζει το Κοινοβούλιο, η αναγνώριση του άρθρου 308 ΕΚ ως νομικής βάσεως του κανονισμού 881/2002 δεν αναιρεί τη διαπίστωση αυτή. Είναι αληθές ότι μια πράξη στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ δεν θα μπορούσε να στηριχθεί μόνο στο άρθρο 308 ΕΚ, πλην όμως δεν αμφισβητείται ότι το άρθρο αυτό μπορεί, όπως διαπιστώθηκε με τη σκέψη 53 της παρούσας αποφάσεως, να συμπληρώσει τη νομική βάση πράξεως στηριζόμενης στα άρθρα 60 ΕΚ και 301 ΕΚ, ώστε να καλυφθούν περιοριστικά μέτρα έναντι φυσικών ή νομικών προσώπων, ομάδων ή μη κρατικών οντοτήτων, που δεν έχουν κανένα σύνδεσμο με το κυβερνών καθεστώς τρίτης χώρας. Πάντως, το εν λόγω συμπλήρωμα της νομικής βάσεως δεν είναι πλέον απαραίτητο, διότι το άρθρο 215, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ προβλέπει πλέον ρητώς τη δυνατότητα λήψεως μέτρων έναντι των προαναφερθέντων αποδεκτών.
Εξάλλου, το επιχείρημα του Κοινοβουλίου, ότι δεν είναι δυνατόν να διαχωριστεί η καταπολέμηση της «εσωτερικής» τρομοκρατίας» από την καταπολέμηση της «εξωτερικής», δεν θέτει εν αμφιβόλω την επιλογή του άρθρου 215, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ ως νομικής βάσεως του προσβαλλόμενου κανονισμού.
Συγκεκριμένα, το άρθρο 215, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ αποτελεί, όπως προκύπτει από σκέψη 65 της παρούσας αποφάσεως, επαρκή νομική βάση για τη λήψη, κατόπιν αποφάσεως στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ, περιοριστικών μέτρων προς εφαρμογή της πολιτικής αυτής, έναντι φυσικών ή νομικών προσώπων, ομάδων ή μη κρατικών οντοτήτων, που εμπλέκονται σε τρομοκρατικές ενέργειες.
Εν προκειμένω, επισημαίνεται ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός τροποποιεί τον κανονισμό 881/2002, ο οποίος αποτελεί, όπως διαπιστώθηκε με τη σκέψη 67 της παρούσας αποφάσεως, ένα από τα εργαλεία με τα οποία η Ένωση έθεσε σε εφαρμογή δράση η οποία αποφασίστηκε από το Συμβούλιο Ασφαλείας και έχει ως σκοπό τη διατήρηση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας. Εξάλλου, όπως υπενθυμίζεται με τη σκέψη 72 της παρούσας αποφάσεως, ο προσβαλλόμενος κανονισμός, βάσει των σκοπών του και του περιεχομένου του, σχετίζεται με απόφαση της Ένωσης στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ.
Επιπλέον, το Κοινοβούλιο, καίτοι αμφισβητεί, στο πλαίσιο του δεύτερου λόγου ακυρώσεως, ότι η κοινή θέση 2002/402 αντιστοιχεί σε απόφαση ΚΕΠΠΑ, κατά την έννοια του άρθρου 215, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, εντούτοις δεν αμφισβήτησε ότι η εν λόγω κοινή θέση, βάσει της οποίας εκδόθηκε ο κανονισμός 881/2002 σύμφωνα με τα άρθρα 60 ΕΚ και 301 ΕΚ, μπορούσε να στηριχθεί στον τίτλο V της Συνθήκης ΕΕ, ως ίσχυε πριν τη Συνθήκη της Λισσαβώνας, δηλαδή στον σχετικό με την ΚΕΠΠΑ τίτλο της Συνθήκης ΕΕ.
Βάσει των στοιχείων αυτών, διαπιστώνεται ότι το άρθρο 215, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ αποτελεί την ενδεδειγμένη νομική βάση μέτρων, όπως τα επίμαχα εν προκειμένω, τα οποία απευθύνονται σε αποδέκτες εμπλεκόμενους σε τρομοκρατικές πράξεις, οι οποίοι, λόγω της δράσεώς τους σε παγκόσμιο επίπεδο και της διεθνούς διαστάσεως της απειλής την οποία αντιπροσωπεύουν, επηρεάζουν ουσιαστικά την εξωτερική δράση της Ένωσης.
– Επί των συνεπειών της επιλογής μεταξύ των άρθρων 75 ΣΛΕΕ και 215 ΣΛΕΕ όσον αφορά τα προνόμια του Κοινοβουλίου
Μολονότι η επιλογή μεταξύ των άρθρων 75 ΣΛΕΕ και 215 ΣΛΕΕ ως νομικής βάσεως του προσβαλλόμενου κανονισμού έχει συνέπειες για τα προνόμια του Κοινοβουλίου, στον βαθμό που το πρώτο προβλέπει προσφυγή στη συνήθη νομοθετική διαδικασία, ενώ, κατ’ εφαρμογήν του δεύτερου, το Κοινοβούλιο απλώς ενημερώνεται, το γεγονός αυτό δεν αποτελεί, εντούτοις, καθοριστικό στοιχείο για την επιλογή της νομικής βάσεως.
Συγκεκριμένα, όπως τονίζει το Συμβούλιο, δεν καθορίζουν οι διαδικασίες τη νομική βάση μιας πράξεως, αλλ’ αντιστρόφως, η νομική βάση καθορίζει τις διαδικασίες εκδόσεως της πράξεως.
Βεβαίως, η συμμετοχή του Κοινοβουλίου στη νομοθετική διαδικασία αποτελεί αντανάκλαση, στο επίπεδο της Κοινότητας, της θεμελιώδους δημοκρατικής αρχής ότι οι λαοί μετέχουν στην άσκηση της εξουσίας μέσω αντιπροσωπευτικής συνελεύσεως (βλ., συναφώς, απόφαση της 29ης Οκτωβρίου 1980, 138/79, Roquette Frères κατά Συμβουλίου, Συλλογή τόμος 1980/ΙΙΙ, σ. 313, σκέψη 33, και προπαρατεθείσα απόφαση Διοξείδιο του τιτανίου, σκέψη 20).
Ωστόσο, η διαφορά μεταξύ των άρθρων 75 ΣΛΕΕ και 215 ΣΛΕΕ, ως προς τη συμμετοχή του Κοινοβουλίου, είναι απόρροια της επιλογής των συντακτών της Συνθήκης ΛΕΕ να περιορίσουν τον ρόλο του Κοινοβουλίου όσον αφορά τη δράση της Ένωσης στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ.
Σχετικά με το επιχείρημα του Κοινοβουλίου, ότι θα ήταν αντίθετο προς το δίκαιο της Ένωσης να μπορούν να λαμβάνονται μέτρα που θίγουν ευθέως θεμελιώδη δικαιώματα προσώπων και ομάδων με διαδικασία χωρίς τη συμμετοχή του Κοινοβουλίου, επισημαίνεται ότι υποχρέωση σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων υπέχουν, κατά το άρθρο 51, παράγραφος 1, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όλα τα όργανα και οι οργανισμοί της Ένωσης. Εξάλλου, τόσο το άρθρο 75 ΣΛΕΕ όσο και το άρθρο 215, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ επιτάσσουν οι πράξεις που εκδίδονται βάσει αυτών να περιέχουν τις αναγκαίες διατάξεις περί νομικών εγγυήσεων.
Επομένως, μια πράξη, όπως ο προσβαλλόμενος κανονισμός, η οποία περιλαμβάνει εγγυήσεις όσον αφορά τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων των περιλαμβανόμενων στον κατάλογο προσώπων, μπορεί να έχει ως νομική βάση το άρθρο 215, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Η αντίθετη θέση, ότι μια τέτοια πράξη μπορεί να στηριχθεί μόνο στο άρθρο 75 ΣΛΕΕ, θα περιόριζε άλλωστε κατά πολύ την πρακτική αποτελεσματικότητα του άρθρου 215 ΣΛΕΕ, παρά το γεγονός ότι η υποχρέωση σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων ισχύει και για τις πράξεις της Ένωσης με τις οποίες τίθενται σε εφαρμογή τα ψηφίσματα του Συμβουλίου Ασφαλείας (βλ., συναφώς, προπαρατεθείσα απόφαση Kadi και Al Barakaat International Foundation κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, σκέψεις 285, 299 και 326).
Υπό τις συνθήκες αυτές και κατόπιν των προεκτεθέντων διαπιστώνεται ότι το άρθρο 215, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ ορθώς αποτέλεσε τη νομική βάση του προσβαλλόμενου κανονισμού.
Επομένως, ο πρώτος λόγος ακυρώσεως είναι απορριπτέος ως αβάσιμος.
Επί του δεύτερου λόγου, σχετικά με μη τήρηση των προϋποθέσεων προσφυγής στο άρθρο 215 ΣΛΕΕ
Δεδομένου ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός μπορούσε εγκύρως να στηριχθεί στο άρθρο 215 ΣΛΕΕ, πρέπει να εξεταστούν τα επιχειρήματα που προβάλλει το Κοινοβούλιο στο πλαίσιο του δεύτερου λόγου ακυρώσεως, σχετικά με μη τήρηση των προϋποθέσεων προσφυγής στο άρθρο αυτό.
Επιχειρήματα των διαδίκων
Ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως διαιρείται σε δύο σκέλη. Το πρώτο αφορά τη μη τήρηση της προϋποθέσεως σχετικά με την κοινή πρόταση του Ύπατου Εκπροσώπου και της Επιτροπής και το δεύτερο σκέλος αφορά την έλλειψη αποφάσεως ΚΕΠΠΑ προηγηθείσας της εκδόσεως του προσβαλλόμενου κανονισμού.
– Επί της μη υποβολής προτάσεως σύμφωνης με τις Συνθήκες
Το Κοινοβούλιο υποστηρίζει ότι, κατά την έκδοση του προσβαλλόμενου κανονισμού, στις 22 Δεκεμβρίου 2009, δεν υφίστατο Επιτροπή νομιμοποιούμενη να υποβάλει κοινή με τον Ύπατο Εκπρόσωπο πρόταση, καθώς η θητεία της Επιτροπής που διορίστηκε στις 22 Νοεμβρίου 2004 είχε λήξει στις 31 Οκτωβρίου 2009 και η νέα Επιτροπή ανέλαβε τα καθήκοντά της μόλις στις 10 Φεβρουαρίου 2010. Ακόμη και αν γινόταν δεκτό, προς το συμφέρον της συνέχειας του έργου του εν λόγω θεσμικού οργάνου, ότι η Επιτροπή που διορίστηκε τον Νοέμβριο του 2004 συνέχισε να ασκεί ορισμένα καθήκοντα, η εξουσία της περιοριζόταν στη διαχείριση των τρεχουσών υποθέσεων. Δεν είχε την εξουσία να αναλάβει μείζονα πολιτική πρωτοβουλία μεταβάλλοντας τη νομική βάση μιας πράξεως, με αποτέλεσμα την απώλεια του νομοθετικού χαρακτήρα της πράξεως αυτής και την απώλεια οποιασδήποτε επιρροής εκ μέρους του Κοινοβουλίου και των εθνικών κοινοβουλίων.
Το Κοινοβούλιο ισχυρίζεται ότι η πρόταση που υπέβαλαν η Επιτροπή και ο Ύπατος Εκπρόσωπος δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι αποτελούσε απλώς τη συνέχεια της προτάσεως που είχε υποβάλει η Επιτροπή ενεργώντας κατά μόνας στις 22 Απριλίου 2009. Επιπλέον, ο τρόπος υποβολής της προτάσεως δεν ήταν σύμφωνος με τον ρόλο και τις αρμοδιότητες του Ύπατου Εκπροσώπου, όπως προβλέπει η Συνθήκη της Λισσαβώνας. Δεν μπορεί η κοινή πρόταση που απαιτεί το άρθρο 215, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ να υποκατασταθεί με απλή έγκριση, από τον Ύπατο Εκπρόσωπο, ήδη υφιστάμενης προτάσεως της Επιτροπής, η οποία ήταν προγενέστερη της ενάρξεως ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας. Εξάλλου, ως υπεύθυνος για την ΚΕΠΠΑ, ο Ύπατος Εκπρόσωπος υποχρεούται να αιτιολογεί επαρκώς την υποβαλλόμενη κοινή πρόταση.
Το Συμβούλιο υποστηρίζει ότι, ενώ η θητεία της Επιτροπής που διορίστηκε τον Νοέμβριο του 2004 έληξε στις 31 Οκτωβρίου 2009, αυτή εξακολούθησε να ασκεί τα καθήκοντά της εν αναμονή του διορισμού νέας Επιτροπής, προκειμένου να διασφαλιστεί η αναγκαία συνέχεια του έργου του εν λόγω οργάνου, όπως προβλέπει η πρώτη αιτιολογική σκέψη της αποφάσεως 2010/80/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, της 9ης Φεβρουαρίου 2010, για τον διορισμό της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (
ΕΕ L 38, σ. 7
). Κατά τη μεταβατική περίοδο από την 1η Νοεμβρίου 2009 έως τις 10 Φεβρουαρίου 2010, το Κοινοβούλιο συνέχισε να συνεργάζεται με την Επιτροπή ως εάν αυτή να εξακολουθούσε να υφίσταται εγκύρως.
Το Συμβούλιο υπογραμμίζει ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός εκδόθηκε βάσει της προτάσεως κανονισμού της 22ας Απριλίου 2009, η οποία εγκρίθηκε από τον Ύπατο Εκπρόσωπο στις 14 Δεκεμβρίου 2009. Η πρόταση αυτή παρέμεινε σε ισχύ μετά τη λήξη της θητείας της Επιτροπής στις 31 Οκτωβρίου 2009. Η έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας είχε ως μόνο αποτέλεσμα την τροποποίηση της διαδικασίας που διέπει την έκδοση του προσβαλλόμενου κανονισμού.
Το Συμβούλιο υπενθυμίζει ότι η Επιτροπή υπέβαλε στις 2 Δεκεμβρίου 2009 στο Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο ανακοίνωση σχετικά με τις συνέπειες της ενάρξεως ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας στις τρέχουσες διοργανικές διαδικασίες λήψεως αποφάσεων, η οποία περιελάμβανε ενδεικτικό κατάλογο των εκκρεμών προτάσεων που είχε υποβάλει πριν την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας και ανέφερε, για καθεμιά από τις προτάσεις αυτές, τις συνέπειες που συνδέονταν με την εν λόγω έναρξη ισχύος. Η πρόταση κανονισμού της 22ας Απριλίου 2009 περιελήφθη στον κατάλογο αυτόν, συνοδευόμενη από αναφορά στη μεταβολή της νομικής της βάσεως, η οποία, αντί των πρώην άρθρων 60 ΕΚ, 301 ΕΚ και 308 ΕΚ, ήταν πλέον το άρθρο 215 ΣΛΕΕ.
Ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι η κατάσταση στην οποία βρισκόταν η Επιτροπή ήταν ανάλογη με εκείνη που προβλέπεται από το άρθρο 246, έκτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, σχετικά με την παραίτηση των μελών της Επιτροπής, η νομολογία των δικαστηρίων της Ένωσης δεν οδηγεί στο συμπέρασμα ότι η Επιτροπή υπερέβη το πλαίσιο της διαχειρίσεως των τρεχουσών υποθέσεων. Στη σκέψη 96 της αποφάσεως του Πρωτοδικείου της 6ης Μαρτίου 2003,
T-228/99 και T-233/99, Westdeutsche Landesbank Girozentrale και Land Nordrhein-Westfalen κατά Επιτροπής (Συλλογή 2003, σ. II-435)
, το Πρωτοδικείο έκρινε ότι απόφαση σχετική με κρατικές ενισχύσεις, την οποία έλαβε η Επιτροπή μετά από τη συλλογική παραίτηση των μελών της, δεν αποτελεί νέα πολιτικής φύσεως πρωτοβουλία, που υπερβαίνει τις εξουσίες μιας Επιτροπής, οι οποίες περιορίζονται στη διαχείριση των τρεχουσών υποθέσεων. Αν το συμπέρασμα αυτό ισχύει για μία νέα απόφαση την οποία έλαβε η Επιτροπή κατά το εν λόγω διάστημα, ισχύει κατά μείζονα λόγο σε περιπτώσεις στις οποίες προϋφίστατο εκκρεμής πρόταση. Επιπλέον, τίθεται το ζήτημα αν είχε καν εφαρμογή ο περιορισμός στη διαχείριση των τρεχουσών υποθέσεων, ο οποίος προβλέπεται από το άρθρο 201, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, δεδομένου ότι το Κοινοβούλιο δεν είχε υποβάλει πρόταση δυσπιστίας όσον αφορά τη διαχείριση της Επιτροπής.
Κατά το Συμβούλιο, η κοινή πρόταση του Ύπατου Εκπροσώπου και της Επιτροπής υποβλήθηκε δεόντως. Ο Ύπατος Εκπρόσωπος ενέκρινε στις 14 Δεκεμβρίου 2009 την πρόταση κανονισμού της 22ας Απριλίου 2009. Δεν κατέστη ούτε αναγκαίο, αλλ’ ούτε και δυνατόν να υποβάλει χωριστή αιτιολογική έκθεση. Επίσης, δεν κατέστη δυνατόν να προβεί μονομερώς σε προσθήκες στην αιτιολογική έκθεση που περιέχεται στις αιτιολογικές σκέψεις της προτάσεως αυτής.
– Επί της μη λήψεως αποφάσεως ΚΕΠΠΑ
Κατά το Κοινοβούλιο, ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν περιέχει καμιά αναφορά σε απόφαση ληφθείσα σύμφωνα με το κεφάλαιο 2 του τίτλου V της Συνθήκης ΕΕ, παρά την αντίθετη πρόβλεψη του άρθρου 215 ΣΛΕΕ. Το προοίμιο του εν λόγω κανονισμού αναφέρεται στην κοινή θέση 2002/402, η οποία, όμως, δεν αποτελεί απόφαση κατά την έννοια της εν λόγω διατάξεως. Κοινή θέση που υιοθετήθηκε πριν την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας δεν μπορεί να εξομοιωθεί με τέτοια απόφαση.
Τα επιχειρήματα του Συμβουλίου σχετικά με τη διατήρηση των εννόμων αποτελεσμάτων της εν λόγω κοινής θέσεως, σύμφωνα με το πρωτόκολλο (αριθ. 36) για τις μεταβατικές διατάξεις, το οποίο προσαρτάται στη Συνθήκη ΕΕ, στη Συνθήκη ΛΕΕ και στη Συνθήκη ΕΚΑΕ [στο εξής: πρωτόκολλο αριθ. 36], καθώς και με αυτό που το εν λόγω όργανο ονομάζει «αρχή της συνέχειας των πράξεων», είναι αλυσιτελή. Κανένα στοιχείο του εν λόγω πρωτοκόλλου και καμιά αρχή του δικαίου της Ένωσης δεν προβλέπει ότι μια κοινή θέση μπορεί να υποκαταστήσει μία απόφαση ΚΕΠΠΑ. Το Συμβούλιο δεν λαμβάνει επίσης υπόψη το γεγονός ότι μία τέτοια απόφαση μπορεί να υποβληθεί και η ίδια σε δικαστικό έλεγχο από πρόσωπο που διαθέτει ενεργητική νομιμοποίηση και ότι το Δικαστήριο θα μπορούσε ακόμη και να απαγορεύσει στο Συμβούλιο να λάβει μέτρα δυνάμει του άρθρου 215 ΣΛΕΕ.
Το Συμβούλιο τονίζει ότι ο κανονισμός 881/2002, της εκδόσεως του οποίου προηγήθηκε η κοινή θέση 2002/402, ορίζει τις συγκεκριμένες διατάξεις και διαδικασίες που απαιτούνται για να εξασφαλιστεί η εφαρμογή της δεσμεύσεως κεφαλαίων. Μολονότι είχε αποφασιστεί η τροποποίηση του κανονισμού αυτού κατόπιν της προπαρατεθείσας αποφάσεως Kadi και Al Barakaat International Foundation κατά Συμβουλίου, και η προσθήκη σε αυτόν διατάξεων σχετικών με τις διαδικαστικές εγγυήσεις, δεν ήταν απαραίτητη η τροποποίηση της κοινής θέσεως 2002/402 ούτε η έκδοση νέας αποφάσεως ΚΕΠΠΑ προς τον σκοπό αυτόν. Πράγματι, όταν υφίσταται ήδη πράξη που άπτεται της ΚΕΠΠΑ και επιβάλλει τη λήψη περιοριστικών μέτρων (και η οποία δεν έχει καταργηθεί, ακυρωθεί ή τροποποιηθεί), δεν μπορεί να απαιτηθεί η έκδοση νέας αποφάσεως ΚΕΠΠΑ σύμφωνα με το κεφάλαιο 2 του τίτλου V της Συνθήκης ΕΕ. Μια τέτοια προσέγγιση θα αποτελούσε άρνηση της αρχής της συνέχειας των πράξεων, την οποία κατοχυρώνει το άρθρο 9 του πρωτοκόλλου αριθ. 36.
Το Συμβούλιο υποστηρίζει επίσης ότι το γεγονός ότι τα πρόσωπα και οι φορείς που έχουν συμπεριληφθεί στον κατάλογο μπορούν πλέον να ασκούν προσφυγή ακυρώσεως κατά των αποφάσεων ΚΕΠΠΑ που προβλέπουν περιοριστικά μέτρα εις βάρος τους δεν σημαίνει ότι για κάθε τροποποίηση ήδη υφιστάμενου κανονισμού πρέπει κατ’ ανάγκη να έχει προηγηθεί η έκδοση νέας αποφάσεως ΚΕΠΠΑ.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Όσον αφορά, πρώτον, τη μη υποβολή προτάσεως σύμφωνης με τις Συνθήκες, είναι αληθές ότι η εντολή της Επιτροπής έληξε στις 31 Οκτωβρίου 2009 και ότι αυτή εξακολούθησε να ασκεί τα καθήκοντά της έως τις 10 Φεβρουαρίου 2010, εν αναμονή της ολοκληρώσεως της διαδικασίας διορισμού της νέας Επιτροπής, σύμφωνα με τις διατάξεις της Συνθήκης της Λισσαβώνας. Πάντως, ο προσβαλλόμενος κανονισμός θεσπίστηκε στο μεσοδιάστημα μεταξύ των δύο αυτών ημερομηνιών, ήτοι στις 22 Δεκεμβρίου 2009.
Ωστόσο, ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι οι αρμοδιότητες της Επιτροπής, μετά τη λήξη της εντολής της στις 31 Οκτωβρίου 2009, περιορίζονταν στη διαχείριση των τρεχουσών υποθέσεων, το εν λόγω όργανο μπορούσε πάντως να προβεί σε τροποποίηση της προτάσεώς του κανονισμού της 22ας Απριλίου 2009, όσον αφορά τη νομική βάση αυτής.
Όπως τονίζει η Επιτροπή, η ρύθμιση αυτή ήταν απαραίτητη ώστε ο νομοθέτης της Ένωσης να συνεχίσει, μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας, την εκκρεμή διαδικασία.
Επισημαίνεται, συναφώς, ότι, όσον αφορά τις νομοθετικές προτάσεις της Επιτροπής στις οποίες, λόγω της φύσεως και του πεδίου εφαρμογής τους, δεν ήταν δυνατή η απλή υποκατάσταση της προηγούμενης νομικής βάσεως από τη νέα, οι εν λόγω προτάσεις αποσύρθηκαν, όπως αναφέρεται στην ανακοίνωση της 2ας Δεκεμβρίου 2009 που παρατίθεται στη σκέψη 93 της παρούσας αποφάσεως, και επρόκειτο να αντικατασταθούν από νέες προτάσεις.
Όσον αφορά το επιχείρημα του Κοινοβουλίου, σχετικά με την ανάγκη κοινής προτάσεως του Ύπατου Εκπροσώπου και της Επιτροπής, διαπιστώνεται ότι στις 14 Δεκεμβρίου 2009 ο Ύπατος Εκπρόσωπος συμφώνησε επισήμως με την πρόταση κανονισμού της Επιτροπής της 22ας Απριλίου 2009.
Πάντως, το άρθρο 215 ΣΛΕΕ απαιτεί απλώς κοινή πρόταση του Ύπατου Εκπροσώπου και της Επιτροπής και όχι την εκ μέρους του Ύπατου Εκπροσώπου υποβολή χωριστής αιτιολογικής εκθέσεως ή τη συμπλήρωση της αιτιολογικής εκθέσεως της προτάσεως της Επιτροπής.
Όσον αφορά, δεύτερον, τη μη έκδοση αποφάσεως ΚΕΠΠΑ, πρέπει να εξεταστεί αν, δεδομένης της ενάρξεως ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας, ο προσβαλλόμενος κανονισμός μπορούσε να εκδοθεί βάσει της κοινής θέσεως 2002/402, η οποία είχε αποτελέσει τη βάση του κανονισμού 881/2002.
Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, κατά το άρθρο 9 του πρωτοκόλλου αριθ. 36, τα έννομα αποτελέσματα των πράξεων των θεσμικών οργάνων, αρχών και οργανισμών της Ένωσης, οι οποίες εκδόθηκαν βάσει της Συνθήκης ΕΚ πριν τεθεί σε ισχύ η Συνθήκη της Λισσαβώνας, διατηρούνται καθόσον οι πράξεις αυτές δεν έχουν καταργηθεί, ακυρωθεί ή τροποποιηθεί κατ’ εφαρμογήν των Συνθηκών.
Επομένως, η κοινή θέση 2002/402 διατηρεί τα έννομα αποτελέσματά της μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας, καθόσον δεν έχει καταργηθεί, ακυρωθεί ή τροποποιηθεί κατ’ εφαρμογήν των Συνθηκών.
Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 102 των προτάσεών του, το γεγονός ότι η Συνθήκη ΕΕ δεν προβλέπει πλέον κοινές θέσεις, αλλά αποφάσεις ΚΕΠΠΑ, δεν συνεπάγεται ότι οι κοινές θέσεις που εκδόθηκαν υπό το καθεστώς της Συνθήκης ΕΕ, ως είχε πριν τη Συνθήκη της Λισσαβώνας, καθίστανται ανυπόστατες, καθώς, σε διαφορετική περίπτωση, το άρθρο 9 του πρωτοκόλλου αριθ. 36 θα καθίστατο σε μεγάλο βαθμό άνευ πρακτικής αποτελεσματικότητας.
Υπό τις συνθήκες αυτές, παρά το γεγονός ότι έχει μεταβληθεί το νομικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται πλέον οι δύο αυτές κατηγορίες νομικών πράξεων, οι κοινές θέσεις που δεν έχουν καταργηθεί, ακυρωθεί ή τροποποιηθεί μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας θεωρείται ότι αντιστοιχούν, προς τον σκοπό της εφαρμογής του άρθρου 215 ΣΛΕΕ, σε αποφάσεις που εκδίδονται σύμφωνα με το κεφάλαιο 2 του τίτλου V της Συνθήκης ΕΕ, στις οποίες παραπέμπει το άρθρο αυτό.
Επομένως, ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως είναι απορριπτέος ως αβάσιμος.
Δεδομένου ότι οι λόγοι που προέβαλε το Κοινοβούλιο προς στήριξη της προσφυγής του κρίθηκαν αβάσιμοι, η προσφυγή είναι απορριπτέα.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι το Συμβούλιο υπέβαλε σχετικό αίτημα και το Κοινοβούλιο ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί αυτό στα δικαστικά έξοδα. Κατ’ εφαρμογή της παραγράφου 4, πρώτο εδάφιο, του ίδιου άρθρου, οι παρεμβαίνοντες στην υπό κρίση διαφορά φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τμήμα μείζονος συνθέσεως) αποφασίζει:

1)
Απορρίπτει την προσφυγή.

2)
Καταδικάζει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο στα δικαστικά έξοδα.

3)
Η Τσεχική Δημοκρατία, η Γαλλική Δημοκρατία, το Βασίλειο της Σουηδίας και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η αγγλική.