CELEX: 62013CJ0065
Annullationssøgsmål
forordning (EU) nr. 492/2011
gennemførelsesafgørelse 2012/733/EU
Eures-nettet
Europa-Kommissionens gennemførelsesbeføjelser
rækkevidde
artikel 291, stk. 2, TEUF

Med sin stævning har Europa-Parlamentet nedlagt påstand om annullation af Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2012/733/EU af 26. november 2012 om gennemførelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 492/2011 med hensyn til formidling og udligning af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse og genetablering af Eures (
EUT L 328, s. 21
, herefter »den anfægtede afgørelse«).
Retsforskrifter
Forordning nr. 492/2011
Ottende og niende betragtning til forordning nr. 492/2011 har følgende ordlyd:
»(8)
Fremgangsmåderne ved formidling og udligning, især ved hjælp af direkte samarbejde mellem arbejdsmarkedsmyndighedernes centrale kontorer og også mellem regionale kontorer samt ved en koordineret information, sikrer i almindelighed et bedre overblik over arbejdsmarkedet. Arbejdstagere, der måtte ønske at flytte, bør regelmæssigt informeres om leve- og arbejdsvilkår.
(9)
Der er snæver sammenhæng mellem arbejdskraftens frie bevægelighed, beskæftigelsen og den faglige uddannelse, navnlig for så vidt sidstnævnte tilsigter at sætte arbejdstagerne i stand til at modtage konkrete tilbud om beskæftigelse fra andre områder inden for Unionen. En sådan sammenhæng gør det nødvendigt, at problemer, der opstår i forbindelse hermed, ikke længere undersøges isoleret, men i indbyrdes sammenhæng, herunder samtidig under hensyn til arbejdsmarkedsproblemer på regionalt plan. Det er derfor nødvendigt, at medlemsstaterne bestræber sig på at koordinere deres beskæftigelsespolitik.«
Forordningens artikel 11 har følgende ordlyd:
»1.   [...]
Arbejdsmarkedsmyndighedernes centrale kontorer i medlemsstaterne arbejder snævert sammen såvel indbyrdes som med Kommissionen med henblik på en fælles indsats ved udligning af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse inden for Unionen og ved den hertil knyttede anvisning af beskæftigelse til arbejdstagere.
2.   Med henblik herpå opretter medlemsstaterne særlige kontorer, som har til opgave at organisere arbejdet inden for de i stk. 1, andet afsnit, nævnte områder og at samarbejde såvel indbyrdes som med Kommissionens tjenestegrene.
[...]«
Forordningens artikel 12 bestemmer:
»1.   Medlemsstaterne tilsender Kommissionen alle oplysninger, der vedrører arbejdskraftens frie bevægelighed og arbejdstagernes beskæftigelse, samt oplysninger om beskæftigelsessituationen og beskæftigelsesudviklingen.
2.   Kommissionen fastsætter under størst mulig hensyntagen til udtalelsen fra det faglige udvalg, som omhandlet i artikel 29 (herefter »det faglige udvalg«), hvorledes de i stk. 1 i nærværende artikel nævnte oplysninger skal udformes.
3.   Hver medlemsstats særlige kontor sender i overensstemmelse med de fremgangsmåder, Kommissionen har fastsat under størst mulig hensyntagen til det faglige udvalgs udtalelse, de øvrige medlemsstaters særlige kontorer og Det Europæiske Koordineringsbureau [for udligning af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse (herefter »Det Europæiske Koordineringsbureau«)], som omhandlet i artikel 18, oplysninger om leve- og arbejdsvilkår og arbejdsmarkedssituationen med henblik på orientering af arbejdstagere i de øvrige medlemsstater. Disse oplysninger skal ajourføres regelmæssigt.
[...]«
Artikel 13 i forordning nr. 492/2011 bestemmer:
»1.   Hver medlemsstats særlige kontor sender regelmæssigt de øvrige medlemsstaters særlige kontorer og Det Europæiske Koordineringsbureau som omhandlet i artikel 18:
a)
de beskæftigelsestilbud, der eventuelt kan udnyttes af andre medlemsstaters statsborgere
b)
de tilbud om beskæftigelse, der henvender sig til tredjelande
c)
de ansøgninger om beskæftigelse, der er indgivet af personer, der udtrykkeligt har erklæret, at de ønsker at arbejde i en anden medlemsstat
d)
oplysninger opdelt på geografiske områder og fag om de beskæftigelsessøgende, der har erklæret, at de faktisk er villige til at tage arbejde i en anden medlemsstat.
Hver medlemsstats særlige kontor videresender snarest muligt disse oplysninger til de relevante kontorer under arbejdsmarkedsmyndighederne.
2.   De tilbud og ansøgninger om beskæftigelse, der er nævnt i stk. 1, formidles efter et ensartet system, der er udarbejdet af Det Europæiske Koordineringsbureau, som omhandlet i artikel 18, i samarbejde med det faglige udvalg.
Dette system kan tilpasses om nødvendigt.«
Artikel 17 i forordning nr. 492/2011, som udgør den eneste bestemmelse i forordningens afsnit 3 med overskriften »Regulerende foranstaltninger til fremme af ligevægten på arbejdsmarkedet«, har følgende ordlyd:
»1.   På grundlag af en beretning fra Kommissionen udarbejdet ved hjælp af de oplysninger, der er indsendt af medlemsstaterne, analyserer disse mindst en gang årligt sammen med Kommissionen resultaterne af Unionens ordninger vedrørende tilbud og ansøgninger om beskæftigelse.
2.   Medlemsstaterne og Kommissionen undersøger alle muligheder for at give medlemsstaternes statsborgere fortrinsstilling ved besættelse af ledige stillinger for at opnå ligevægt mellem tilbud og ansøgninger om beskæftigelse i Unionen. De træffer alle hertil nødvendige foranstaltninger.
[...]«
Artikel 18 i forordning nr. 492/2011 bestemmer:
»Det Europæiske Koordineringsbureau [...], der er oprettet inden for Kommissionens rammer, har som almindelig opgave at fremme formidlingen og udligningen af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse på EU-plan. Det er i særdeleshed pålagt at varetage alle de faglige opgaver, som i henhold til denne forordning hører under Kommissionens område og navnlig at bistå medlemsstaternes arbejdsmarkedsmyndigheder.
Det Europæiske Koordineringsbureau udarbejder en oversigt over de i artikel 12 og 13 nævnte oplysninger samt over resultaterne af gennemførte undersøgelser og forskning i henhold til artikel 11 med angivelse af formålstjenlige oplysninger om den forventede udvikling i arbejdsmarkedssituationen i Unionen. [...]«
Forordningens artikel 19, stk. 1, bestemmer:
»Det Europæiske Koordineringsbureau har navnlig til opgave:
a)
at koordinere de praktiske foranstaltninger, der er nødvendige i Unionen til formidling og udligning af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse og at undersøge arbejdstagernes deraf følgende vandringer
[...]«
Samme forordnings artikel 20 fastsætter:
»Kommissionen kan, efter aftale med den kompetente myndighed i hver medlemsstat og ifølge de bestemmelser, som den på baggrund af udtalelsen fra det faglige udvalg har fastsat, foranstalte besøg og tjenesterejser for tjenestemænd fra de øvrige medlemsstater samt udarbejde programmer for videreuddannelse af specialuddannet personale.«
Ved artikel 21 i forordning nr. 492/2011 blev indført et rådgivende udvalg, der har til opgave at bistå Kommissionen i undersøgelse af spørgsmål, der rejses i forbindelse med gennemførelsen af EUF-traktaten og foranstaltninger, som træffes i forbindelse med dens anvendelse med hensyn til arbejdskraftens frie bevægelighed og beskæftigelse.
Forordningens artikel 29 indførte et fagligt udvalg, som har til opgave at bistå Kommissionen med at forberede, fremme og løbende følge resultaterne af alle faglige arbejder og foranstaltninger til den pågældende forordnings og eventuelle supplerende bestemmelsers gennemførelse.
Forordningens artikel 38 har følgende ordlyd:
»Kommissionen vedtager de foranstaltninger, der er nødvendige til gennemførelsen af denne forordning. Med henblik herpå handler den i snævert samarbejde med medlemsstaternes centrale myndigheder.«
Den anfægtede afgørelse
Fjerde og syvende betragtning til den anfægtede afgørelse har følgende ordlyd:
»(4)
Eures bør forbedre arbejdsmarkedernes funktionsevne og i højere grad sikre, at de økonomiske behov opfyldes, ved at bane vej for tværnational og grænseoverskridende geografisk arbejdstagermobilitet under rimelige forhold, hvor de gældende arbejdsstandarder overholdes. Eures bør skabe større gennemsigtighed på arbejdsmarkederne, sikre udveksling og formidling af ledige job og ansøgninger om beskæftigelse (dvs. »formidling« og »udligning« som omhandlet i forordningen) og støtte aktiviteter inden for områderne ansættelse, rådgivning og vejledning på nationalt og tværnationalt plan og derved medvirke til at nå målene i strategien Europa 2020.
[…]
(7)
Ophævelsen af monopoler har sammen med andre tendenser medført, at der på arbejdsmarkedet er kommet en lang række forskellige udbydere af arbejdsformidling. For at udnytte hele sit potentiale er det nødvendigt, at Eures giver disse operatører mulighed for at deltage med en forpligtelse til fuldt ud at overholde gældende arbejdsstandarder og lovkrav og andre Eures-kvalitetsstandarder.«
Den anfægtede afgørelses artikel 1 bestemmer:
»For at opfylde de forpligtelser, der er fastlagt i kapitel II i forordning (EU) nr. 492/2011, opretter og driver Kommissionen sammen med medlemsstaterne et europæisk arbejdsformidlingsnet, Eures.«
Den anfægtede afgørelses artikel 2 bestemmer:
»Til gavn for arbejdssøgende, arbejdstagere og arbejdsgivere fremmer Eures i samarbejde med andre europæiske tjenester eller net, når det er hensigtsmæssigt:
[...]
b)
udligning og formidling på tværnationalt, tværregionalt og grænseoverskridende niveau gennem udveksling af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse og gennem deltagelse i målrettede mobilitetsaktiviteter på EU-niveau
[...]
d)
udarbejdelse af foranstaltninger, der tilskynder til og letter unge arbejdstageres mobilitet
[...]«
I henhold til den anfægtede afgørelses artikel 3 omfatter Eures ud over Det Europæiske Koordineringsbureau og Eures-medlemmerne (de særlige kontorer nedsat af medlemsstaterne, dvs. de nationale koordineringsbureauer) ligeledes:
»[...]
c)
Eures-partnerne i henhold til artikel 15, stk. 1, i forordning (EU) nr. 492/2011. Eures-partnerne udpeges af de respektive Eures-medlemmerne og kan omfatte offentlige eller private tjenesteydere, som er aktive inden for det relevante område i forbindelse med formidling og ansættelser, samt fagforeninger og arbejdsgiverorganisationer. For at kunne komme i betragtning skal en Eures-partner forpligte sig til at påtage sig den rolle og det ansvar, som er fastlagt i artikel 7.
d)
[D]e associerede Eures-partnere, som jf. artikel 6 yder begrænsede tjenester under en Eures-partners eller Det Europæiske Koordineringsbureaus overvågning og ansvar.«
I henhold til den anfægtede afgørelses artikel 4, stk. 3, omfatter Det Europæiske Koordineringsbureaus opgaver:
»[...]
b)
analyse af den geografiske og erhvervsmæssige mobilitet med henblik på en udligning mellem udbud og efterspørgsel på arbejdsmarkedet og udvikling af en generel tilgang til mobilitet i overensstemmelse med den europæiske beskæftigelsesstrategi
[...]«
Den anfægtede afgørelses artikel 7 bestemmer:
»1.   Den samlede vifte af Eures-tjenester omfatter ansættelse, jobmatching og formidling og dækker alle formidlingsfaserne fra forberedelsen inden ansættelsen til støtten efter ansættelsen og information og rådgivning i forbindelse hermed.
2.   Der gives yderligere oplysninger i kataloget over Eures-tjenester, der udgør en del af Eures-chartret som fastlagt i artikel 10 og omfatter generelle tjenester tilbudt af alle Eures-partnere og supplerende tjenester.
3.   Generelle tjenester er sådanne, som er fastlagt i kapitel II i forordning (EU) nr. 492/2011, særlig artikel 12, stk. 3, og artikel 13. Supplerende tjenester er ikke obligatoriske, jf. kapitel II i forordning (EU) nr. 492/2011, men opfylder vigtige arbejdsmarkedsbehov.
[...]«
Den anfægtede afgørelses artikel 8 bestemmer:
»1.   Eures-styrelsesrådet støtter Kommissionen, Kommissionens europæiske koordineringsbureau og de nationale koordineringskontorer i indsatsen for at støtte og føre opsyn med udviklingen af Eures.
[...]
7.   Kommissionen hører Eures-styrelsesrådet om spørgsmål vedrørende strategisk planlægning, udvikling, gennemførelse, overvågning og evaluering af de tjenester og aktiviteter, der er omhandlet i nærværende afgørelse, herunder:
a)
Eures-chartret, jf. artikel 10
b)
strategier, operationelle mål og arbejdsprogrammer for Eures-nettet
c)
Kommissionens rapporter som krævet i artikel 17 i forordning (EU) nr. 492/2011.«
Den anfægtede afgørelses artikel 10 bestemmer:
»1.   Kommissionen vedtager Eures-chartret i overensstemmelse med procedurerne i artikel 12, stk. 2, artikel 13, stk. 2, artikel 19, stk. 1, og artikel 20 i forordning (EU) nr. 492/2011 efter høring af Eures-styrelsesrådet, som er oprettet i henhold til artikel 8 i nærværende afgørelse.
2.   Ud fra princippet om, at alle tilbud og ansøgninger om beskæftigelse, der offentliggøres af et Eures-medlem, skal være tilgængelige i hele EU, er følgende fastlagt i Eures-chartret:
a)
kataloget over Eures-tjenester, der beskriver de generelle og supplerende tjenester, som Eures-medlemmer og ‑partnere tilbyder, herunder jobmatchingtjenester, f.eks. personlig rådgivning og vejledning til klienterne, uanset om de er arbejdssøgende, arbejdstagere eller arbejdsgivere
[...]
d)
de operationelle målsætninger for Eures-nettet, de kvalitetsstandarder, der skal benyttes, samt de forpligtelser, der påhviler Eures-medlemmerne og ‑partnerne, herunder:
[...]
ii)
den type oplysninger, såsom arbejdsmarkedsoplysninger, oplysninger om leve- og arbejdsvilkår, information om beskæftigelsestilbud og jobansøgninger, oplysninger om praktikophold og lærlingeuddannelser, foranstaltninger til fremme af ungdomsmobilitet, erhvervelse af kvalifikationer og hindringer for mobilitet, som de skal tilbyde deres klienter og det øvrige net i samarbejde med andre relevante europæiske tjenester eller net
iii)
opgavebeskrivelser og kriterier for udpegning af nationale koordinatorer, Eures-rådgivere og andre ansatte i nøglestillinger på nationalt niveau
iv)
den uddannelse og de kvalifikationer, der kræves for Eures-personalet, og betingelserne og procedurerne for tilrettelæggelse af de ansvarliges og specialisters besøg og opgaver
[...]«
Parternes påstande
Parlamentet har nedlagt følgende påstande:
—
Den anfægtede beslutning annulleres.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse.
—
Parlamentet tilpligtes at betales sagens omkostninger.
Kommissionen har subsidiært, i tilfælde af at Domstolen giver Parlamentet helt eller delvist medhold, nedlagt påstand om, at virkningerne af den anfægtede afgørelse eller de annullerede bestemmelser heri opretholdes, indtil en ny afgørelse inden for en rimelig frist træder i kraft til erstatning af den anfægtede afgørelse.
Om søgsmålet
Parternes argumenter
Til støtte for søgsmålet har Parlamentet gjort et enkelt anbringende gældende om tilsidesættelse af artikel 38 i forordning nr. 492/2011 og misbrug af de gennemførelsesbeføjelser, som EU-lovgiver har tillagt Kommissionen i henhold til denne bestemmelse.
Parlamentet har indledningsvis gjort gældende, at artikel 38 i forordning nr. 492/2011 giver Kommissionen beføjelse til at vedtage de foranstaltninger, »der er nødvendige til gennemførelsen« af denne forordning. EU-lovgiver tilsigtede således at begrænse gennemførelsesbeføjelsen til et absolut minimum. Det tilkommer således ikke Kommissionen gennem gennemførelsesforanstaltninger at søge at forbedre den ramme, der er fastlagt i forordningen. I traktatens normative fundament vil en gennemførelsesforanstaltning henhørende under artikel 291 TEUF således alene skulle give de eksisterende bestemmelser i basisretsakten virkning uden imidlertid at supplere denne.
Parlamentet har herefter henvist til seks bestemmelser i den anfægtede afgørelse, der efter dets opfattelse supplerer visse forhold i forordning nr. 492/2011 og således overskrider de gennemførelsesbeføjelser, Kommissionen er tillagt ved artikel 38 i forordning nr. 492/2011.
For det første har Parlamentet gjort gældende, at de formål, der er opregnet i den anfægtede afgørelses artikel 2, litra b) og d), afspejler politiske valg i den forstand, at de gør det muligt at koncentrere Eures’ virksomhed ved at give visse kategorier af arbejdstagere prioritet i forbindelse med den udligningsordning, der er indført ved forordning nr. 492/2011. Fremme af målrettede mobilitetsaktiviteter og udarbejdelse af foranstaltninger, der tilskynder til og letter unge arbejdstageres mobilitet, følger ikke af den pågældende forordning, som ikke gav prioritet til nogen særlige grupper.
Parlamentet har for det andet anfægtet Kommissionens beføjelse til at åbne Eures-nettet for private enheder, således som det fremgår af den anfægtede afgørelses artikel 3, litra c). En sådan åbning ændrer således den ramme, som er fastlagt ved forordning nr. 492/2011. Parlamentet er af den opfattelse, at forordningen alene tager sigte på aktørerne i den offentlige sektor i forbindelse med den udligningsordning, der er indført ved forordningen.
Parlamentet har for det tredje anført, at den opgave, som den anfægtede afgørelses artikel 4, stk. 3, litra b), pålægger Det Europæiske Koordineringsbureau, med at udvikle »en generel tilgang til mobilitet« klart overskrider de gennemførelsesbeføjelser, som Kommissionen er tillagt ved forordning nr. 492/2011. I henhold til artikel 18 og 19 i denne forordning, der sondrer mellem Kommissionen og Det Europæiske Koordineringsbureau indført under Kommissionen, er de opgaver, der påhviler dette kontor, således afgrænsede og af rent teknisk eller administrativ karakter. Forordning nr. 492/2011 fastsætter ingen konkrete planlægningsopgaver for Det Europæiske Koordineringsbureau.
Parlamentet har for det fjerde anført, at Kommissionen har sat sig selv i EU-lovgivers sted ved i den anfægtede afgørelses artikel 7, stk. 2 og 3, at indføre begrebet »supplerende tjenester«. For det første fremgår det modsætningsvist af definitionen på »generelle tjenester« i den anfægtede afgørelses artikel 7, stk. 3, første punktum, at supplerende tjenester ikke er omfattet af forordning nr. 492/2011. Antages det, at disse tjenester er omfattet af forordningen, skal det desuden fastslås, at denne ikke fastsætter nogen sondring mellem de forskellige tjenester i forhold til, om de er obligatoriske eller ej. Parlamentet har endvidere bemærket, at skønt de supplerende ydelser ikke er obligatoriske, er de ikke uden retsvirkninger. Det har i denne forbindelse henvist til den anfægtede afgørelses artikel 6, stk. 5.
Parlamentet har for det femte gjort gældende, at Kommissionen gennem den anfægtede afgørelses artikel 8, stk. 7, hvorefter Kommissionen skal høre Eures-styrelsesrådet om forskellige spørgsmål, har skabt en komitélignende struktur til gennemførelse af forordning nr. 492/2011, skønt forordningens artikel 38 alene bestemmer, at Kommissionen skal handle i snævert samarbejde med medlemsstaternes centrale myndigheder.
Parlamentet har rejst spørgsmålet, om en gennemførelsesretsakt i sig selv overordnet set er egnet til at etablere en sådan institutionel ramme, som betinger den fremgangsmåde, der skal følges for at vedtage efterfølgende retsakter, også selv om der måtte være tale om »gennemførelsesretsakter« i ordets snævrest mulige forstand.
Under alle omstændigheder vedrører en del af de spørgsmål, hvorom Eures-styrelsesrådet skal høres, såsom strategisk planlægning eller vedtagelse af Eures-chartret, aspekter, som hverken er nøjagtige eller rent faglige, men som derimod udbygger forordning nr. 492/2011.
Selv hvis det antages, at Eures-chartret omfatter foranstaltninger, der henhører under gennemførelsesretsakter, som Kommissionen vil kunne vedtage i medfør af artikel 38 i forordning nr. 492/2011 – hvilket ikke er tilfældet – tilføjer den anfægtede afgørelses artikel 10, stk. 1, som bestemmer, at Eures-styrelsesrådet skal høres, en ny processuel betingelse for vedtagelsen af sådanne foranstaltninger, som ikke fremgår af den nævnte forordnings artikel 38.
Ifølge Parlamentet er de nødvendige organer, som skal bistå Kommissionen i gennemførelsen af den politik, der henhører under forordning nr. 492/2011, allerede blevet oprettet af EU-lovgiver. Det rådgivende udvalg og det faglige udvalg, som er nævnt i forordningens artikel 21 og 29, har således denne opgave. Det følger heraf, at der ville opstå et potentielt overlap mellem på den ene side de beføjelser, der er tillagt det rådgivende udvalg og det faglige udvalg, og på den anden side de beføjelser, der er tillagt Eures-styrelsesrådet i henhold til den anfægtede afgørelse. Kommissionen har ikke beføjelse til at udbygge den institutionelle ramme, der er fastlagt i forordning nr. 492/2011, uden EU-lovgivers medvirken.
Hvad for det sjette angår Eures-chartret, hvis vedtagelse følger af den anfægtede afgørelses artikel 10, har Parlamentet for det første gjort gældende, at denne bestemmelses stk. 1 præciserer, at chartret vedtages af Kommissionen i overensstemmelse med procedurerne i artikel 12, 13, 19 og 20 i forordning nr. 492/2011. Kommissionen har således tildelt sig selv gennemførelsesbeføjelser og har fastlagt den fremgangsmåde, der skal anvendes ved vedtagelsen af det pågældende charter, skønt tildelingen af sådanne gennemførelsesbeføjelser og fastlæggelsen af denne fremgangsmåde henhører under EU-lovgivers kompetence. Eftersom den anfægtede afgørelses artikel 10 placerer sig mellem forordning nr. 492/2011 og det fremtidige Eures-charter, mister bestemmelsen enhver karakter af gennemførelse i henhold til artikel 291 TEUF. Ifølge Parlamentet skal Eures-chartret være genstand for en særskilt retsakt, der ligeledes bygger på forordningens artikel 38.
Hvad for det andet angår indholdet af den anfægtede afgørelses artikel 10, omfatter denne elementer, der præciserer rækkeviden af artikel 12, 13, 19 og 20 i forordning nr. 492/2011. Det fremgår af denne artikel 10, stk. 2, litra d), at Eures-chartret indeholder medlemmernes og Eures-partnernes retlige forpligtelser. Mens det følger af artikel 12, stk. 3, i forordning nr. 492/2011, at »oplysninger om leve- og arbejdsvilkår og arbejdsmarkedssituationen med henblik på orientering af arbejdstagere« skal fremsendes »i overensstemmelse med de fremgangsmåder, Kommissionen har fastsat«, specificerer den anfægtede afgørelses artikel 10, stk. 2, litra d), nr. ii), indholdet af denne form for oplysninger videre end den generelle formulering i forordning nr. 492/2011. Denne forordning suppleres på lignende måde i øvrigt ved den anfægtede afgørelses artikel 10, stk. 2, litra d), nr. iii) og iv), vedrørende kriterier for udpegelse eller den uddannelse og de kvalifikationer, der kræves af Eures-personalet.
Kommissionen har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er fuldt ud i overensstemmelse med artikel 291 TEUF og ikke overskrider gennemførelsesbeføjelserne, således som disse er fastlagt og afgrænset ved forordning nr. 492/2011.
Domstolens bemærkninger
Indledende bemærkninger
Det følger af artikel 291, stk. 2, TEUF, at når ensartede betingelser for gennemførelse af Unionens juridisk bindende retsakter er nødvendige, tildeler disse retsakter Kommissionen eller – i specifikke behørigt begrundede tilfælde samt i de tilfælde, der er fastsat i artikel 24 TEU og 26 TEU – Rådet gennemførelsesbeføjelser.
Artikel 38 i forordning nr. 492/2011 tildeler Kommissionen en gennemførelsesbeføjelse i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 291, stk. 2, TEUF. Den pågældende artikel 38 bestemmer således, at Kommissionen vedtager de foranstaltninger, der er nødvendige til gennemførelsen af denne forordning.
Den anfægtede afgørelse hviler på artikel 38 i forordning nr. 492/2011 og omfatter i overensstemmelse med artikel 291, stk. 4, TEUF udtrykket »gennemførelse« i sin titel.
I modsætning til den sag, der har givet anledning til dom Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (C-427/12,
EU:C:2014:170
), vedrører nærværende sag ikke lovligheden af EU-lovgivers valg ved tildeling af gennemførelsesbeføjelserne til Kommissionen i henhold til artikel 291, stk. 2, TEUF i stedet for at tildele Kommissionen en delegationsbeføjelse i henhold til artikel 290, stk. 1, TEUF. Nærværende søgsmål tilsigter lovligheden af gennemførelsesakten, nemlig den anfægtede afgørelse, som er vedtaget med hjemmel i artikel 38 i forordning nr. 492/2011, for så vidt som Kommissionen har overskredet sine gennemførelsesbeføjelser tillagt ved sidstnævnte bestemmelse og artikel 291 TEUF.
Det skal i denne forbindelse først bemærkes, at de gennemførelsesbeføjelser, som Kommissionen er tillagt, både er afgrænsede ved artikel 291, stk. 2, TEUF og ved bestemmelserne i forordning nr. 492/2011. Domstolen har således fastslået, at når EU-lovgiver tildeler Kommissionen en gennemførelsesbeføjelse på grundlag af artikel 291, stk. 2, TEUF, skal Kommissionen præcisere indholdet af den lovgivningsmæssige retsakt for at sikre gennemførelsen heraf under ensartede betingelser i alle medlemsstaterne (dom Kommissionen mod Parlamentet og Rådet,
EU:C:2014:170
, præmis 39).
Det følger videre af fast retspraksis, at Kommissionen inden for rammerne af sine gennemførelsesbeføjelser, hvis grænser hovedsageligt bedømmes på grundlag af de vigtigste generelle mål bag den pågældende retsakt, er beføjet til at træffe samtlige de foranstaltninger, der er nødvendige eller hensigtsmæssige med henblik på at gennemføre den pågældende retsakt, forudsat at de ikke strider mod denne retsakt (dom Nederlandene mod Kommissionen, C-478/93,
EU:C:1995:324
, præmis 30 og 31, Portugal mod Kommissionen, C-159/96,
EU:C:1998:550
, præmis 40 og 41, Parlamentet mod Kommissionen, C-403/05,
EU:C:2007:624
, præmis 51, og Parlamentet og Danmark mod Kommissionen, C-14/06 og C-295/06,
EU:C:2008:176
, præmis 52).
Det fremgår i øvrigt af artikel 290, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 291, stk. 2, TEUF, at Kommissionen ved udøvelsen af sine gennemførelsesbeføjelser hverken kan ændre eller supplere retsakten, end ikke de ikke-væsentlige elementer heri.
Henset til det ovenstående skal det bemærkes, at Kommissionen præciserer indholdet af den lovgivningsmæssige retsakt i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i den i præmis 43 nævnte retspraksis, hvis bestemmelserne i gennemførelsesretsakten, som den vedtager, dels overholder de væsentlige generelle mål, som forfølges med retsakten, dels er nødvendige eller egnede til gennemførelse af denne, uden at de hverken supplerer eller ændrer den.
Det eneste anbringende, som Parlamentet har anført til støtte for søgsmålet, skal behandles i lyset af disse principper.
Spørgsmålet om, hvorvidt de anfægtede bestemmelser overholder de væsentlige generelle mål, der forfølges med forordning nr. 492/2011
I henhold til den anfægtede afgørelses artikel 1 opretter og driver Kommissionen sammen med medlemsstaterne et europæisk arbejdsformidlingsnet kaldet »Eures« for at opfylde de forpligtelser, der er fastlagt i kapitel II i forordning nr. 492/2011.
Det skal således undersøges, om den anfægtede afgørelse overholder de væsentlige generelle mål, som forfølges med forordningens kapitel II med overskriften »Formidling og udligning af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse«.
Som det fremgår af ottende og niende betragtning til forordning nr. 492/2011, er det væsentlige generelle mål, som forfølges med forordningens kapitel II, at »sætte arbejdstagerne i stand til at modtage konkrete tilbud om beskæftigelse fra andre områder inden for Unionen« ved »i almindelighed [at sikre] et bedre overblik over arbejdsmarkedet«. Et sådant overblik skal i henhold til ordlyden af denne ottende betragtning sikres ved »fremgangsmåderne ved formidling og udligning, især ved hjælp af direkte samarbejde mellem arbejdsmarkedsmyndighedernes centrale kontorer og også mellem regionale kontorer samt ved en koordineret information«.
Artikel 11, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 492/2011 definerer dette samarbejde ved at bestemme, at »[a]rbejdsmarkedsmyndighedernes centrale kontorer i medlemsstaterne arbejder snævert sammen såvel indbyrdes som med Kommissionen med henblik på en fælles indsats ved udligning af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse inden for Unionen og ved den hertil knyttede anvisning af beskæftigelse til arbejdstagere«.
Det fremgår imidlertid af fjerde betragtning til og artikel 2 i den anfægtede afgørelse, at sidstnævnte i lighed med forordning nr. 492/2011 tilsigter at bane vej for grænseoverskridende geografisk arbejdstagermobilitet ved gennem en fælles indsats, nemlig Eures, at skabe større gennemsigtighed og sikre udveksling af oplysninger på de europæiske arbejdsmarkeder. Det formål, der forfølges med den anfægtede afgørelse, stemmer således overens med det væsentlige generelle mål, som forfølges med forordning nr. 492/2011 som præciseret i denne doms præmis 50.
Ganske vist nævner den anfægtede afgørelses artikel 2, litra b) og d), henholdsvis »deltagelse i målrettede mobilitetsaktiviteter« og »udarbejdelse af foranstaltninger, der tilskynder til og letter unge arbejdstageres mobilitet« blandt de tiltag, der skal fremmes af Eures, mens sådanne tiltag ikke udtrykkeligt er nævnt i forordning nr. 492/2011. Sådanne tiltag henhører imidlertid ubestrideligt under det væsentlige generelle mål, som forfølges med denne forordning, som består i at fremme den grænseoverskridende geografiske arbejdstagermobilitet.
Der er i øvrigt ingen af de bestemmelser i den anfægtede afgørelse, som Parlamentet har identificeret i stævningen, og som vedrører sammensætningen af Eures og dettes funktion, som gør det muligt at fastslå, at den pågældende afgørelse, henset til det væsentlige generelle mål, som forfølges med denne forordning, er i strid med forordning nr. 492/2011.
Muligheden for private enheder til at blive udpeget som Eures-partnere, som fremgår af den anfægtede afgørelses artikel 3, litra c), er, som det fremgår af syvende betragtning til denne forordning, således forbundet med den omstændighed, »at der på arbejdsmarkedet er kommet en lang række forskellige udbydere af arbejdsformidling« som følge af ophævelsen af monopoler for offentlige arbejdsformidlinger, og tager sigte på, at Eures skal kunne udnytte »hele sit potentiale«. Denne bestemmelse indgår i det formål, der forfølges med den anfægtede afgørelse, således som det er præciseret i denne doms præmis 52, hvilket er i overensstemmelse med det væsentlige generelle mål, som forfølges med forordning nr. 492/2011.
Det samme gør sig gældende dels for den opgave, der er tillagt Det Europæiske Koordineringsbureau ved den anfægtede afgørelses artikel 4, stk. 3, litra b), om »udvikling af en generel tilgang til mobilitet«, dels de »supplerende tjenester«, som varetages af Eures i henhold til afgørelsens artikel 7, stk. 2 og 3, der, som det fremgår af det pågældende stk. 3, opfylder »vigtige arbejdsmarkedsbehov«.
Endelig tilsigter oprettelsen af Eures-styrelsesrådet i henhold til den anfægtede afgørelses artikel 8 og dennes tildeling af en rådgivende rolle ved bestemmelsens stk. 7 samt Kommissionens vedtagelse af Eures-chartret i henhold til denne afgørelses artikel 10 at forbedre Eures’ funktion og fremmer således udligningen af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse i Unionen.
Henset til de ovenstående bemærkninger skal det fastslås, at den anfægtede afgørelse overholder de væsentlige generelle mål, som forfølges med kapitel II i forordning nr. 492/2011.
Spørgsmålet om, hvorvidt de anfægtede bestemmelser er nødvendige eller egnede til gennemførelse af forordning nr. 492/2011, uden at de hverken supplerer eller ændrer den
Parlamentet har gjort generelt gældende, at EU-lovgiver har villet begrænse Kommissionens gennemførelsesbeføjelser til et absolut minimum ved i artikel 38 i forordning nr. 492/2011 at henvise til de foranstaltninger, »der er nødvendige til gennemførelsen« af denne forordning.
En sådan argumentation kan ikke tiltrædes. Artikel 38 i forordning nr. 492/2011 skal således fortolkes i lyset af artikel 291 TEUF. Under disse omstændigheder vedrører henvisningen til de nødvendige foranstaltninger i artikel 38 i forordning nr. 492/2011 kravet om at sikre gennemførelsen af denne forordning under ensartede betingelser i alle medlemsstaterne (jf. dom Kommissionen mod Parlamentet og Rådet,
EU:C:2014:170
, præmis 39) uden dog at berøre rækkevidden af Kommissionens gennemførelsesbeføjelser i henhold til den ramme, der er fastlagt ved forordningens kapitel II.
Eftersom de anfægtede bestemmelsers egnethed til gennemførelse af kapitel II i forordning nr. 492/2011 ikke er anfægtet, skal det med henblik på vurderingen af, om disse overholder grænserne for Kommissionens gennemførelsesbeføjelser, blot undersøges, om de hverken supplerer eller ændrer den pågældende retsakt.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at artikel 11, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 492/2011, som findes i forordningens kapitel II, fastsætter et tæt samarbejde mellem medlemsstaternes arbejdsmarkedsmyndigheder og Kommissionen »med henblik på en fælles indsats ved udligning af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse inden for Unionen og ved den hertil knyttede anvisning af beskæftigelse til arbejdstagere«. En sådan fælles indsats, der – som det fremgår af niende betragtning til forordning nr. 492/2011 – indebærer en vis koordination mellem medlemsstaternes beskæftigelsespolitik, er karakteriseret ved en udveksling af oplysninger, der vedrører problemer og oplysninger om arbejdskraftens frie bevægelighed og arbejdstagernes beskæftigelse således som fastsat i forordningens artikel 12, og ved gennemførelsen af en ordning med udligning af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse således som fastsat i forordningens artikel 13-16, idet denne ordning ligeledes indebærer en udveksling af oplysninger mellem medlemsstaternes særlige kontorer og mellem disse og Kommissionen.
Det skal imidlertid fastslås, at da Eures ikke er oprettet ved denne forordning, er Kommissionen blevet pålagt ikke alene at etablere en sådan »fælles indsats«, men ligeledes at fastsætte bestemmelser om dette tiltags funktion under overholdelse af de forhold, som er fastsat herom i forordning nr. 492/2011.
Det skal således undersøges, idet der tages hensyn til den generelle ramme, der er fastsat ved forordning nr. 492/2011 vedrørende den fælles indsats, som er fastlagt heri, om Kommissionen ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse og særligt de bestemmelser, der er identificeret i stævningen, har overskredet sine gennemførelsesbeføjelser ved gennemførelsen af denne forordning.
Parlamentet har for det første gjort gældende, at Kommissionen har overskredet sine gennemførelsesbeføjelser ved i henholdsvis litra b) og d) i den anfægtede afgørelses artikel 2 at bestemme, at Eures skal fremme deltagelse i målrettede mobilitetsaktiviteter på EU-plan og udarbejdelse af foranstaltninger, der tilskynder til og letter unge arbejdstageres mobilitet.
Dette argument må forkastes.
De bestemmelser, som Parlamentet har påberåbt sig, indgår således i det samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne, som er fastsat i artikel 11, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 492/2011, uden hverken at supplere eller ændre den ramme, der er fastsat i retsakten i denne henseende. Som generaladvokaten har anført i punkt 51 og 53 i forslaget til afgørelse, præciserer disse bestemmelser den fælles indsats som omhandlet i sidstnævnte bestemmelse ved at fremhæve særlige foranstaltninger, som allerede forfølges af medlemsstaterne på nationalt plan, og hvis koordination den anfægtede afgørelses artikel 2, litra b) og d), alene tilsigter at sikre.
Parlamentet har for det andet anført, at åbningen af Eures for private enheder som fastsat i den anfægtede afgørelses artikel 3, litra c), indebærer en ændring af forordning nr. 492/2011 og går således ud over de gennemførelsesbeføjelser, som Kommissionen er tillagt.
Kommissionen ville ganske vist, som det fremgår af denne doms præmis 45, overskride de gennemførelsesbeføjelser, der er tillagt den ved forordning nr. 492/2011, hvis den ændrer forhold i denne forordning.
Den anfægtede afgørelses artikel 3, litra c), indebærer imidlertid ikke nogen ændring af den ramme, der er fastlagt ved den pågældende forordning.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at i overensstemmelse med artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 492/2011 opretter medlemsstaterne særlige kontorer, som har til opgave at samarbejde såvel indbyrdes som med Kommissionens tjenestegrene på området for udligning af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse inden for Unionen og ved den hertil knyttede anvisning af beskæftigelse til arbejdstagere. Der er ikke nogen bestemmelse i den pågældende forordning, som forbeholder offentlige enheder dette samarbejde. Henvisningen til private tjenesteydere i den anfægtede afgørelse udgør således en præcisering af den ramme, der er fastlagt ved forordning nr. 492/2011, der – som det fremgår af syvende betragtning til den anfægtede afgørelse – tager hensyn til ophævelsen af monopoler for offentlige arbejdsformidlinger i medlemsstaterne.
Parlamentets argument vedrørende den anfægtede afgørelses artikel 3, litra c), skal således ligeledes forkastes.
Parlamentet har for det tredje gjort gældende, at Kommissionen har overskredet de gennemførelsesbeføjelser, der er tillagt den ved forordning nr. 492/2011, ved at bestemme i den anfægtede afgørelses artikel 4, stk. 3, litra b), at Det Europæiske Koordineringsbureaus opgaver omfatter »udvikling af en generel tilgang til mobilitet«.
Dette argument kan heller ikke tiltrædes.
Det skal således bemærkes, at forordning nr. 492/2011 tildeler Det Europæiske Koordineringsbureau en hovedrolle i den ordning med udligning af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse, der er fastsat heri.
I overensstemmelse med artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 492/2011 har Det Europæiske Koordineringsbureau »som almindelig opgave at fremme formidlingen og udligningen af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse på EU-plan«. Selv om denne bestemmelse »i særdeleshed« pålægger kontoret at varetage faglige opgaver, skal det bemærkes, at forordning nr. 492/2011 ligeledes pålægger kontoret væsentlige opgaver til støtte for Kommissionens og medlemsstaternes indsats.
Det bemærkes i denne forbindelse, at i henhold til artikel 18, stk. 2, i forordning nr. 492/2011 udarbejder Det Europæiske Koordineringsbureau en oversigt over de i denne forordnings artikel 12 og 13 nævnte oplysninger samt over resultaterne af gennemførte undersøgelser og forskning i henhold til forordningens artikel 11 med angivelse af formålstjenlige oplysninger om den forventede udvikling i arbejdsmarkedssituationen i Unionen. Det fremgår i øvrigt af samme forordnings artikel 19, stk. 1, litra a), at det pågældende kontor har til opgave at »undersøge arbejdstagernes [...] vandringer«. Det Europæiske Koordineringsbureaus støttefunktioner skal således give medlemsstaterne og Kommissionen mulighed for i lyset af alle de relevante oplysninger at vedtage de nødvendige regulerende foranstaltninger til fremme af ligevægten på arbejdsmarkedet som fastsat i artikel 17 i forordning nr. 492/2011, og disse opgaver indgår i det formål, der er nævnt i niende betragtning til forordningen, om, at »medlemsstaterne [skal bestræbe] sig på at koordinere deres beskæftigelsespolitik«.
Kommissionen kan i denne forbindelse ikke anses for at have overskredet grænserne for sine gennemførelsesbeføjelser ved i den anfægtede afgørelses artikel 4, stk. 3, litra b), at tildele Det Europæiske Koordineringsbureau opgaven med udvikling af »en generel tilgang til mobilitet i overensstemmelse med den europæiske beskæftigelsesstrategi«, idet en sådan generel tilgang alene kan tilsigte at forberede vedtagelsen af regulerende foranstaltninger i henhold til artikel 17 i forordning nr. 492/2011 og støtte medlemsstaternes bestræbelser på at koordinere deres beskæftigelsespolitik i overensstemmelse med niende betragtning til denne forordning uden dog at supplere eller ændre arten af det pågældende kontors støttefunktioner fastsat ved denne forordning.
Ifølge Parlamentet har Kommissionen for det fjerde sat sig i EU-lovgivers sted ved i den anfægtede afgørelses artikel 7, stk. 2 og 3, at indføre begrebet »supplerende tjenester«.
Dette argument bør ligeledes forkastes.
Det bemærkes, at den anfægtede afgørelses artikel 7 definerer den samlede vifte af Eures-tjenester. Afgørelsens artikel 7, stk. 3, fastsætter muligheden for Eures for at tilbyde supplerende tjenester. Ifølge denne bestemmelse er disse tjenester ikke obligatoriske, jf. kapitel II i forordning nr. 492/2011, men opfylder ikke desto mindre vigtige arbejdsmarkedsbehov.
Da medlemsstaternes arbejdsformidlingstjenester ikke generelt er begrænset til alene at tilbyde de tjenester, som obligatorisk følger af forordning nr. 492/2011, kunne Kommissionen uden at supplere eller ændre den ramme, der er fastlagt ved den pågældende forordning, fastslå, at eventuelle »supplerende tjenester«, som således blev tilbudt, skulle indgå i den ramme for gennemførelse af samarbejdet mellem Kommissionen og medlemsstaternes arbejdsmarkedsmyndigheder, som er fastsat ved artikel 11, stk. 1, andet afsnit, i forordning nr. 492/2011.
Som generaladvokaten har anført i punkt 89 i forslaget til afgørelse, er det for at opfylde den målsætning om formidling og udligning af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse, som forfølges i bestemmelserne i kapitel II i forordning nr. 492/2011, nødvendigt, at Eures tilføres alle de oplysninger, som de forskellige nationale arbejdsformidlingskontorer råder over, herunder dem, der stammer fra de supplerende tjenester.
Parlamentet har for det femte anført, at den anfægtede afgørelses artikel 8, stk. 7, ligeledes viser, at Kommissionen ikke har holdt sig til sin opgave med gennemførelse af forordning nr. 492/2011.
Det fremgår af den anfægtede afgørelses artikel 8, stk. 1, at Eures-styrelsesrådet støtter Kommissionen, Kommissionens europæiske koordineringsbureau og de nationale koordineringskontorer i indsatsen for at støtte og føre opsyn med udviklingen af Eures. I henhold til afgørelsens artikel 8, stk. 7, hører Kommissionen Eures-styrelsesrådet om spørgsmål vedrørende strategisk planlægning, udvikling, gennemførelse, overvågning og evaluering af de tjenester og aktiviteter, der er omhandlet i afgørelsen.
Kommissionen har imidlertid ikke overskredet sine gennemførelsesbeføjelser ved at oprette et Eures-styrelsesråd og ved at tildele dette en rådgivende rolle.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at henset til den omstændighed, at Eures ikke er oprettet ved forordning nr. 492/2011, tildeler denne og særligt dens artikel 11, stk. 1, andet afsnit, Kommissionen beføjelser til at fastsætte bestemmelser om fælles indsats mellem Kommissionen og medlemsstaterne ved udligning af tilbud og ansøgninger om beskæftigelse inden for Unionen og ved den hertil knyttede anvisning af beskæftigelse til arbejdstagere. Oprettelsen af et Eures-styrelsesråd og dettes tildeling af en rådgivende rolle ved den af Parlamentet anfægtede bestemmelse hverken ændrer eller supplerer den ramme, der er fastlagt ved forordning nr. 492/2011, idet de alene tilsigter at sikre den effektive virkning af den fælles indsats, som er fastsat ved forordningen, uden at det overlapper det faglige udvalgs eller det rådgivende udvalgs funktioner som indført ved henholdsvis forordningens artikel 21 og 29, således som generaladvokaten har anført i punkt 108 i forslaget til afgørelse.
Argumentet vedrørende den anfægtede afgørelses artikel 8, stk. 7, kan derfor heller ikke tages til følge.
Parlamentet har endelig anført, at Kommissionen har overskredet sine gennemførelsesbeføjelser ved at vedtage den anfægtede afgørelses artikel 10.
Dette sidste argument bør også forkastes.
Den anfægtede afgørelses artikel 10 begrænser sig således til at fastslå, at Kommissionen vedtager et Eures-charter. Kommissionens vedtagelse af det pågældende charter udgør imidlertid en gennemførelsesretsakt i henhold til artikel 291, stk. 2, TEUF, hvis lovlighed i givet fald kan vurderes inden for rammerne af et efterfølgende annullationssøgsmål, idet der tages hensyn til grænserne for de gennemførelsesbeføjelser, der er tillagt Kommissionen.
Det kan imidlertid ikke medgives, at Kommissionen blot ved at fastsætte, at den i fremtiden kan vedtage et Eures-charter, har overskredet sine gennemførelsesbeføjelser. Den anfægtede afgørelses artikel 10 hverken supplerer eller ændrer således den ramme, der er fastlagt ved forordning nr. 492/2011, idet den pågældende bestemmelse og den deri fastlagte foranstaltning alene tilsigter at lette udvekslingen af oplysninger inden for Eures som fastsat ved denne forordnings artikel 12 og 13 og at fremme dennes effektive virkning.
Det fremgår af samtlige ovenstående bemærkninger, at Parlamentets eneste anbringende til støtte for søgsmålet skal forkastes.
Kommissionen må derfor frifindes.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Parlamentet tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Parlamentet har tabt sagen, bør det pålægges dette at betale sagens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Anden Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Europa-Parlamentet betaler sagens omkostninger.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.