CELEX: 62011CJ0277
Prejudiciële verwijzing
Gemeenschappelijk Europees asielstelsel
Richtlijn 2004/83/EG
Minimumnormen voor toekenning van vluchtelingenstatus of subsidiairebeschermingsstatus
Artikel 4, lid 1, tweede zin
Samenwerking van lidstaat met verzoeker om relevante elementen van zijn verzoek te beoordelen
Strekking
Rechtmatigheid van nationale procedure voor behandeling van verzoek om subsidiaire bescherming na afwijzing van verzoek om erkenning van vluchtelingenstatus
Eerbiediging van grondrechten
Recht om te worden gehoord

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming (
PB L 304, blz. 12
, met rectificatie in
PB 2005, L 204, blz. 24
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen M. en de Minister for Justice, Equality and Law Reform (hierna: „Minister”), Ierland en de Attorney General over de rechtmatigheid van de procedure voor behandeling van een verzoek om subsidiaire bescherming dat hij na de afwijzing van zijn verzoek om toekenning van de vluchtelingenstatus had ingediend.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
Artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), met als opschrift „Recht op behoorlijk bestuur”, bepaalt in de leden 1 en 2 ervan:
„1.   Eenieder heeft er recht op dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door de instellingen en organen van de Unie worden behandeld.
2.   Dit recht behelst met name:
a)
het recht van eenieder te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen,
b)
het recht van eenieder om toegang te krijgen tot het dossier hem betreffende, met inachtneming van het gerechtvaardigde belang van de vertrouwelijkheid en het beroeps- en het zakengeheim,
c)
de plicht van de betrokken instanties om hun beslissingen met redenen te omkleden.”
Artikel 47, tweede alinea, van het Handvest betreft het recht van eenieder op een doeltreffende voorziening in rechte voor een onafhankelijk en onpartijdig gerecht, dat vooraf bij wet is ingesteld. Dit artikel bepaalt dat eenieder de mogelijkheid heeft zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen. Volgens artikel 48, lid 2, van het Handvest wordt aan eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, de eerbiediging van de rechten van de verdediging gegarandeerd.
Ingevolge artikel 51, lid 1, van het Handvest zijn de bepalingen ervan gericht tot de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen.
Gemeenschappelijk Europees asielstelsel
De Europese Raad van Straatsburg van 8 en 9 december 1989 heeft de doelstelling vastgesteld het asielbeleid van de lidstaten te harmoniseren.
In de conclusies van de Europese Raad van Tampere van 15 en 16 oktober 1999 was met name voorzien in de invoering van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel dat is gebaseerd op de volledige en niet-restrictieve toepassing van het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, dat op 28 juli 1951 te Genève is ondertekend [
Recueil des traités des Nations Unies
, deel 189, blz. 150, nr. 2545 (1954)] en in werking is getreden op 22 april 1954 (hierna: „Verdrag van Genève”). Dit Verdrag is aangevuld door het Protocol betreffende de status van vluchtelingen, dat op 31 januari 1967 te New York is ondertekend en in werking is getreden op 4 oktober 1967 (hierna: „Protocol van 1967”).
Alle lidstaten zijn partij bij het Verdrag van Genève en bij het Protocol van 1967. De Europese Unie is geen partij bij het Verdrag van Genève en het Protocol van 1967, maar artikel 78, lid 1, VWEU en artikel 18 van het Handvest bepalen dat het recht op asiel wordt gegarandeerd met inachtneming van met name dit Verdrag en van het Protocol van 1967.
Het op 2 oktober 1997 ondertekende Verdrag van Amsterdam heeft in het EG-Verdrag artikel 63 ingevoegd, waarbij de Raad van de Europese Unie de bevoegdheid werd verleend om, na raadpleging van het Europees Parlement, de door de Europese Raad van Tampere gesuggereerde maatregelen vast te stellen.
Op basis van die rechtsgrondslag zijn richtlijn 2004/83 en richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (
PB L 326, blz. 13
, met rectificatie in
PB 2006, L 236, blz. 36
) vastgesteld.
Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon voorziet artikel 78 VWEU in de ontwikkeling van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel.
Richtlijnen 2004/83 en 2005/85 verwijzen in punt 1 van de considerans ervan naar het feit dat een gemeenschappelijk asielbeleid, dat een gemeenschappelijk Europees asielstelsel omvat, een wezenlijk aspect is van de doelstelling van de Unie om geleidelijk een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid tot stand te brengen, die openstaat voor diegenen die onder druk van de omstandigheden op wettige wijze in de Europese Gemeenschap bescherming zoeken. Zij verwijzen voorts in punt 2 van de considerans naar de conclusies van de Europese Raad van Tampere.
Richtlijnen 2004/83 en 2005/85 bepalen in de punten 10, respectievelijk 8 van de considerans ervan dat zij de grondrechten eerbiedigen en de beginselen in acht nemen die met name zijn erkend in het Handvest.
Richtlijn 2004/83
Volgens artikel 1 van richtlijn 2004/83 is het doel van deze richtlijn minimumnormen vast te stellen enerzijds voor de voorwaarden waaraan onderdanen van derde landen en staatlozen moeten voldoen om voor internationale bescherming in aanmerking te komen, en anderzijds voor de inhoud van de verleende bescherming.
Volgens artikel 2 van richtlijn 2004/83 wordt voor de toepassing van de richtlijn verstaan onder:
„a)
‚internationale bescherming’: de vluchtelingenstatus en de subsidiaire bescherming zoals omschreven in de punten d en f;
[...]
c)
‚vluchteling’: een onderdaan van een derde land die zich wegens een gegronde vrees voor vervolging om redenen van ras, godsdienst, nationaliteit, politieke overtuiging of het behoren tot een bepaalde sociale groep, buiten het land bevindt waarvan hij de nationaliteit bezit en de bescherming van dat land niet kan of, wegens deze vrees, niet wil inroepen [...];
d)
‚vluchtelingenstatus’: de erkenning door een lidstaat van een onderdaan van een derde land of een staatloze als vluchteling;
e)
‚persoon die voor de subsidiairebeschermingsstatus in aanmerking komt’: een onderdaan van een derde land of een staatloze die niet voor de vluchtelingenstatus in aanmerking komt, doch ten aanzien van wie er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat, wanneer hij naar zijn land van herkomst, of in het geval van een staatloze, naar het land waar hij vroeger gewoonlijk verbleef, terugkeert, een reëel risico zou lopen op ernstige schade als omschreven in artikel 15, [...] en die zich niet onder de bescherming van dat land kan of, wegens dat risico, wil stellen;
f)
‚subsidiairebeschermingsstatus’, de erkenning door een lidstaat van een onderdaan van een derde land of een staatloze als een persoon die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt;
g)
‚verzoek om internationale bescherming’: een verzoek van een onderdaan van een derde land of een staatloze om bescherming van een lidstaat die kennelijk de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus wenst [...];
[...]”
Artikel 4 van richtlijn 2004/83, met als opschrift „Beoordeling van feiten en omstandigheden”, dat in hoofdstuk II ervan is opgenomen, met als opschrift „Beoordeling van verzoeken om internationale bescherming”, luidt:
„1.   De lidstaten mogen van de verzoeker verlangen dat hij alle elementen ter staving van het verzoek om internationale bescherming zo spoedig mogelijk indient. De lidstaat heeft tot taak om de relevante elementen van het verzoek in samenwerking met de verzoeker te beoordelen.
2.   De in lid 1 bedoelde elementen bestaan in de verklaringen van de verzoeker en alle documentatie in het bezit van de verzoeker over zijn leeftijd, achtergrond, ook die van relevante familieleden, identiteit, nationaliteit(en), land(en) en plaats(en) van eerder verblijf, eerdere asielverzoeken, reisroutes, identiteits- en reisdocumenten en de redenen waarom hij een verzoek om internationale bescherming indient.
3.   De beoordeling van een verzoek om internationale bescherming moet plaatsvinden op individuele basis en houdt onder meer rekening met:
a)
alle relevante feiten in verband met het land van herkomst op het tijdstip waarop een beslissing inzake het verzoek wordt genomen met inbegrip van wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van het land van herkomst en de wijze waarop deze worden toegepast;
b)
de door de verzoeker afgelegde verklaring en overgelegde documenten, samen met informatie over de vraag of de verzoeker aan vervolging of andere ernstige schade is blootgesteld dan wel blootgesteld zou kunnen worden;
c)
de individuele situatie en persoonlijke omstandigheden van de verzoeker, waartoe factoren behoren zoals achtergrond, geslacht en leeftijd, teneinde te beoordelen of op basis van de persoonlijke omstandigheden van de verzoeker, de daden waaraan hij blootgesteld is of blootgesteld zou kunnen worden, met vervolging of ernstige schade overeenkomen;
d)
de vraag of zijn activiteiten, sedert hij zijn land heeft verlaten, uitsluitend ten doel hadden de nodige voorwaarden te scheppen om een verzoek om internationale bescherming te kunnen indienen, teneinde na te gaan of de betrokkene, in geval van terugkeer naar dat land, door die activiteiten aan vervolging of ernstige schade zal worden blootgesteld;
e)
de vraag of in redelijkheid kan worden verwacht dat de verzoeker zich onder de bescherming kan stellen van een ander land waar hij zich op zijn staatsburgerschap kan beroepen.
4.   Het feit dat de verzoeker in het verleden reeds is blootgesteld aan vervolging of aan ernstige schade of dat hij rechtstreeks is bedreigd met dergelijke vervolging of dergelijke schade, is een duidelijke aanwijzing dat de vrees van de verzoeker voor vervolging gegrond is en het risico op het lijden van ernstige schade reëel is, tenzij er goede redenen zijn om aan te nemen dat die vervolging of ernstige schade zich niet opnieuw zal voordoen.
5.   Wanneer lidstaten het beginsel toepassen, volgens welk het de taak van de verzoeker is zijn verzoek om internationale bescherming te staven, wordt de verzoeker ondanks het eventuele ontbreken van bewijsmateriaal voor een aantal van de verklaringen van de verzoeker, geloofwaardig geacht en wordt hem het voordeel van de twijfel gegund, wanneer aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a)
de verzoeker heeft een oprechte inspanning geleverd om zijn verzoek te staven;
b)
alle relevante elementen waarover de verzoeker beschikt, zijn overgelegd, of er is een bevredigende verklaring gegeven omtrent het ontbreken van andere relevante elementen;
c)
de verklaringen van de verzoeker zijn samenhangend en aannemelijk bevonden en zijn niet in strijd met beschikbare algemene en specifieke informatie die relevant is voor zijn verzoek;
d)
de verzoeker heeft zijn verzoek om internationale bescherming zo spoedig mogelijk ingediend, tenzij hij goede redenen kan aanvoeren waarom hij dit heeft nagelaten, en
e)
vast is komen te staan dat de verzoeker in grote lijnen als geloofwaardig kan worden beschouwd.”
Richtlijn 2005/85
Richtlijn 2005/85 stelt minimumnormen vast voor de procedures voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus. Voorts preciseert deze richtlijn de rechten van asielzoekers.
Volgens artikel 3, lid 1, van richtlijn 2005/85 is deze richtlijn van toepassing op alle asielverzoeken die op het grondgebied van de lidstaten worden ingediend.
Artikel 3, lid 3, luidt:
„Wanneer de lidstaten een procedure volgen of invoeren waarbij asielverzoeken tegelijkertijd worden behandeld als verzoeken op basis van het Verdrag van Genève en als verzoeken om andere vormen van internationale bescherming verleend overeenkomstig de in artikel 15 van richtlijn 2004/83 [...] bepaalde omstandigheden, passen zij de richtlijn gedurende de gehele procedure toe.”
Hoofdstuk II van richtlijn 2005/85, met als opschrift „Uitgangspunten en waarborgen”, stelt de minimumvoorschriften vast inzake de te volgen procedures en de aan asielzoekers verleende waarborgen. Dit artikel bevat de artikelen 6 tot en met 22.
Artikel 8 stelt de bijzondere vereisten voor de behandeling van asielverzoeken vast.
Artikel 9 betreft de vereisten voor een beslissing van de autoriteit die bevoegd is om over de asielverzoeken te beslissen.
In artikel 10 worden de waarborgen voor asielzoekers opgesomd.
Artikel 12 voorziet in het recht van de asielzoeker op een persoonlijk onderhoud alvorens een beslissing wordt genomen en artikel 13 preciseert de vereisten voor dit onderhoud.
Volgens artikel 14 moet van elk persoonlijk onderhoud een schriftelijk verslag worden opgesteld waartoe de asielzoeker tijdig toegang moet hebben.
Hoofdstuk III van richtlijn 2005/85 stelt de voorschriften voor de procedures in eerste aanleg vast.
Hoofdstuk V van richtlijn 2005/85, met als opschrift „Beroepsprocedures”, bevat één artikel, te weten artikel 39, dat in lid 1 ervan bepaalt dat asielzoekers recht hebben op een daadwerkelijk rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie, met name tegen beslissingen die inzake hun asielverzoek zijn is gegeven.
Nationaal recht
In Ierland bestaan er twee soorten verzoeken om internationale bescherming, te weten:
—
ten eerste het asielverzoek, en, in geval van een negatief antwoord op dit verzoek,
—
ten tweede het verzoek om subsidiaire bescherming.
Voor elk van die verzoeken bestaat er in die lidstaat een specifieke procedure die de ene na de andere wordt gevoerd.
Blijkens de verwijzingsbeslissing worden de nationale bepalingen houdende de behandeling van asielverzoeken hoofdzakelijk geregeld in de wet van 1996 betreffende asielzoekers (Refugee Act 1996), in de versie die gold ten tijde van de feiten van het hoofdgeding (hierna: „wet van 1996”).
Wat asielverzoeken betreft, verloopt de procedure in verschillende fasen, te weten:
—
betrokkene dient het verzoek in bij het Office of the Refugee Applications Commissionner (hierna: „ORAC”);
—
de verzoeker moet een vragenlijst invullen;
—
een ambtenaar van het ORAC heeft een persoonlijk onderhoud met de verzoeker;
—
het ORAC stelt een verslag op ter attentie van de Minister met een advies over het al dan niet erkennen van verzoeker als vluchteling;
—
indien dit verslag dienaangaande een negatief advies bevat, kan bij het Refugee Appeals Tribunal beroep worden ingesteld. Deze rechterlijke instantie oordeelt in de regel met een alleenzetelend lid en geeft een beslissing waarbij het advies van het ORAC wordt bevestigd of verworpen;
—
de Minister beslist als volgt:
—
indien het advies van het ORAC of de uitspraak van het Refugee Appeals Tribunal gunstig is, moet hij de vluchtelingenstatus verlenen;
—
indien het advies negatief is, mag hij dit volgen, maar hij beschikt wel over de discretionaire bevoegdheid om bedoelde status te verlenen;
—
wanneer de Minister het asielverzoek heeft afgewezen, moet de kennisgeving waarmee verzoeker in kennis wordt gesteld van het voornemen van de Minister om verzoeker uit te wijzen, hem in kennis stellen van zijn recht om binnen een termijn van 15 dagen een verzoek tot subsidiaire bescherming in te dienen.
Tegen de beslissing van weigering om hem de vluchtelingenstatus te verlenen, kan bij de rechter beroep tot nietigverklaring worden ingesteld.
De procedure voor de behandeling van verzoeken om subsidiaire bescherming is opgenomen in de European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 (regeling van 2006 inzake de voorwaarden om in het kader van de Europese Gemeenschappen voor bescherming in aanmerking te komen), die op 9 oktober 2006 door de Minister is vastgesteld en die met name de omzetting van richtlijn 2004/83 beoogt (hierna: „regeling van 2006”).
Het verzoek om toekenning van de subsidiaire bescherming wordt door betrokkene ingediend met gebruikmaking van een formulier waarvan het model in bijlage bij de regeling van 2006 is opgenomen.
In die regeling is niet bepaald dat de persoon die om subsidiaire bescherming verzoekt, in het kader van de behandeling van zijn verzoek wordt gehoord.
De regeling van 2006 bevat evenmin procedurevoorschriften die kunnen worden aangemerkt als een uitvoering van het in artikel 4, lid 1, tweede zin, van richtlijn 2004/83 neergelegde vereiste.
De Minister beslist bij een met redenen omklede beslissing op het verzoek om subsidiaire bescherming, dat wordt toegewezen of afgewezen.
Tegen een afwijzing kan bij de rechter beroep tot nietigverklaring worden ingesteld.
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
M. is een Rwandees staatsburger, van de Tutsistam, die op 1 mei 2008 in Ierland om asiel heeft verzocht.
Tot staving van dit verzoek stelt M. dat hij in geval van terugkeer naar zijn thuisland zou kunnen worden vervolgd voor een militaire rechterlijke instantie voor het openlijk uiten van kritiek op de manier waarop het onderzoek naar de genocide van 1994 werd gevoerd. Naar eigen zeggen is hij zwaar getroffen door die genocide, aangezien zijn ouders, drie van zijn broers en een van zijn zussen zijn vermoord.
Wat zijn persoonlijke situatie betreft, verduidelijkt verzoeker dat hij, na het behalen van zijn rechtendiploma aan de nationale universiteit van Rwanda in 2003, op zoek ging naar een baan als ambtenaar van de Republiek Rwanda, maar dat hij de enige van zijn jaar was die geen baan kreeg, ondanks zijn kwalificaties. In plaats daarvan werd hij gedwongen een ondergeschikte baan bij de militaire openbare aanklager te aanvaarden. Hem onderwerpen aan de onbuigzaamheid van het militaire recht was een poging om hem het zwijgen op te leggen en om te voorkomen dat hij informatie aangaande de genocide zou onthullen waarmee de autoriteiten in verlegenheid zouden kunnen worden gebracht. Overigens werd hem met aandrang aangeraden geen bezwaar te maken en een militaire officier werd om het leven gebracht toen hij lastige vragen over het voeren van het onderzoek naar de genoemde genocide begon te stellen.
In juni 2006 kreeg M. toelating om een postacademische opleiding (LLM) aan te vatten aan de rechtenfaculteit van een Ierse universiteit. Te dien einde is hem in september 2006 een studentenvisum verleend en, na in november 2007 zijn diploma te hebben behaald, heeft hij in de ontvangende lidstaat onderzoek verricht rond oorlogsmisdaden en genocide.
Kort na het verstrijken van zijn visum heeft M. in Ierland een asielverzoek ingediend. Dit verzoek is afgewezen op grond dat zijn verklaringen betreffende zijn vervolging in Rwanda niet geloofwaardig waren. Het ORAC stelde op 30 augustus 2008 een negatief advies vast dat op 28 oktober 2008 door het Refugee Appeals Tribunal is bevestigd. Betrokkene is in december 2008 in kennis gesteld van de beslissing van de Minister waarbij zijn asielverzoek is afgewezen.
Op 31 december 2008 heeft M. dan een verzoek om subsidiaire bescherming ingediend door een daartoe in de Ierse regeling voorziene vragenlijst in te vullen.
Dit verzoek is bij beslissing van de Minister van 24 september 2010 afgewezen. De Minister heeft zich in zijn beslissing overwegend gebaseerd op zijn vroegere beslissing van 2008 tot afwijzing van het asielverzoek van betrokkene voor zijn conclusie dat verzoeker niet had aangetoond dat er voldoende redenen waren om aan te nemen dat er voor hem een dreiging van ernstige schending van zijn rechten was in zijn land van herkomst, aangezien er ernstige twijfel bestond aangaande de geloofwaardigheid van zijn verklaringen.
M. heeft op 6 januari 2011 bij de High Court beroep ingesteld tot nietigverklaring van deze beslissing van de Minister. In het kader van dit beroep betwist hij de wettigheid van de afwijzing van zijn verzoek om subsidiaire bescherming met het argument dat de procedure voor de behandeling van dit verzoek in strijd met het Unierecht is.
Ierland heeft namelijk niet alleen richtlijn 2004/83 onvolledig omgezet, met name artikel 4, leden 1, tweede zin, en 2, alsmede het begin van lid 3 van dit artikel, maar de Minister heeft daarenboven in de onderhavige zaak een aantal Unierechtelijke bepalingen geschonden bij de behandeling van het verzoek om subsidiaire bescherming van M.
Het fundamentele billijkheidsvereiste bij de tenuitvoerlegging van administratieve procedures houdt namelijk meer in het bijzonder de eerbiediging van de rechten van verdediging in.
Het is dan ook vaste rechtspraak dat in iedere procedure die tot een bezwarend besluit kan leiden, het recht om te worden gehoord als algemeen beginsel van Unierecht inhoudt dat betrokkene, zelfs bij ontbreken van enig specifiek voorschrift dienaangaande, in staat wordt gesteld naar behoren zijn standpunt kenbaar te maken over de elementen waarop de administratie haar besluit wil baseren. Dit beginsel is voortaan ook in het Handvest neergelegd.
In het licht van deze beginselen, houdt de in artikel 4, lid 1, tweede zin, van richtlijn 2004/83 neergelegde samenwerkingsplicht in dat de Minister de asielzoeker de resultaten van zijn beoordeling moet meedelen alvorens een definitieve beslissing te nemen, zodat laatstgenoemde de mogelijkheid heeft te antwoorden op de elementen welke een negatief antwoord in het vooruitzicht stellen, elk op dat ogenblik beschikbaar document kan overleggen of elk argument kan aanvoeren dat de bevoegde autoriteit van mening kan doen veranderen, en de aandacht van deze autoriteit kan vestigen op alle relevante vragen die niet naar behoren in aanmerking zijn genomen.
In casu staat vast dat M. in het kader van de behandeling van zijn verzoek om subsidiaire bescherming nooit is gehoord. Voorts is hij tijdens de gehele duur van de behandeling van dit verzoek niet in kennis gesteld van de elementen die de Minister als relevant beschouwde voor het nemen van de beslissing waarbij hem de subsidiaire bescherming werd geweigerd en evenmin van de datum waarop deze beslissing zou worden genomen. Bovendien heeft de Minister ter rechtvaardiging van deze beslissing vrijwel uitsluitend verwezen naar de redenen die al eerder waren aangevoerd om het asielverzoek van M. af te wijzen. In het kader van het beroep dat verzoeker tegen de beslissing tot weigering van zijn asielverzoek had ingesteld, is hem overigens de mondelinge behandeling geweigerd op grond dat hij dat verzoek niet zo snel mogelijk na zijn aankomst in Ierland had ingediend en dat hij ter rechtvaardiging van deze omstandigheid geen overtuigende reden had kunnen aanvoeren.
De bevoegde Ierse autoriteiten hebben aangevoerd dat, wanneer het, zoals in casu, gaat om een verzoek om subsidiaire bescherming, dit verzoek niet afzonderlijk wordt behandeld, maar hierover een „intense interactie tussen de verzoeker en de autoriteiten” plaatsvindt, aangezien een dergelijk verzoek noodzakelijkerwijze wordt behandeld na de behandeling – en de afwijzing – van een asielverzoek waarbij de verzoeker daadwerkelijk zijn opmerkingen kenbaar heeft kunnen maken en op een gedetailleerde vragenlijst heeft geantwoord. Na de indiening van het verzoek is de procedure evenwel „inquisitoir en niet op tegenspraak”. De samenwerkingsplicht van artikel 4, lid 1, tweede zin, van richtlijn 2004/83 heeft alleen betrekking op de relevante materiële feiten die tot staving van het verzoek zijn ingediend en heeft helemaal geen betrekking op het besluitvormingsproces. Bovendien zijn in de meeste gevallen de stukken die tot staving van het verzoek om subsidiaire bescherming worden overgelegd, identiek of althans overwegend dezelfde als die welke reeds in het kader van het asielverzoek zijn ingediend, en ieder nieuw gegeven moet hoe dan ook worden beoordeeld.
Wat de grond betreft, is de weigering om M. internationale bescherming te verlenen gerechtvaardigd door het feit dat zijn verklaringen niet voldoende geloofwaardig zijn, wat wordt bevestigd door de omstandigheid dat hij zijn beide verzoeken lang na zijn binnenkomst op het Ierse grondgebied heeft ingediend.
De High Court betwijfelt of de door M. verdedigde stelling kan worden aanvaard. De High Court heeft reeds meermaals geoordeeld dat, gelet op de bewoordingen en op de structuur van richtlijn 2004/83 alsmede op de context ervan, de procedure voor de behandeling van een verzoek om subsidiaire bescherming die is verlopen onder voorwaarden als die van het geding dat bij de verwijzende rechter aanhangig is, niet in strijd is met het vereiste van artikel 4, lid 1, tweede zin, van die richtlijn.
Uit een arrest van de Raad van State (Nederland) van 2007 volgt evenwel dat in het Koninkrijk der Nederlanden, wanneer de bevoegde autoriteit voornemens is een asielverzoek af te wijzen, de verzoeker daarvan vooraf in kennis wordt gesteld, de redenen voor die weigering hem worden meegedeeld en hij over de mogelijkheid beschikt binnen de gestelde termijn schriftelijk zijn standpunt kenbaar te maken.
In die omstandigheden heeft de High Court de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Indien een aanvrager om een subsidiairebeschermingsstatus verzoekt na een weigering om hem de vluchtelingenstatus te verlenen en indien wordt voorgesteld die aanvraag af te wijzen, vereist de bij artikel 4, lid 1, [tweede zin] van richtlijn 2004/83 [...] aan een lidstaat opgelegde plicht tot samenwerking met een verzoeker dan dat de overheidsinstanties van de betrokken lidstaat aan de verzoeker de resultaten van een dergelijke beoordeling meedelen alvorens een definitieve beslissing te nemen zodat hij de mogelijkheid heeft om te antwoorden op die aspecten van de voorgestelde beslissing welke een negatief resultaat in het vooruitzicht stellen?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
Voor de beantwoording van de door de verwijzende rechter gestelde vraag, zij vooraf opgemerkt dat artikel 4, lid 1, van richtlijn 2004/83 zeker van toepassing is op een verzoek als aan de orde in het hoofdgeding, waarbij om de subsidiairebeschermingsstatus wordt verzocht.
Zowel uit de bewoordingen van genoemde bepaling als uit het opschrift van het hoofdstuk waarin zij is opgenomen, blijkt namelijk dat deze betrekking heeft op „verzoeken om internationale bescherming”.
Zoals uit artikel 2, sub a en g, van richtlijn 2004/83 volgt, wordt onder „internationale bescherming” de vluchtelingenstatus en de subsidiaire bescherming verstaan en onder „verzoek om internationale bescherming” het verzoek om de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus.
Wat echter de strekking betreft van de krachtens artikel 4, lid 1, tweede zin, van richtlijn 2004/83 op de betrokken lidstaat rustende plicht tot samenwerking met de verzoeker, kan niet worden ingestemd met de door M. aangevoerde stelling dat dit voorschrift de voor de behandeling van het verzoek om subsidiaire bescherming bevoegde nationale autoriteit verplicht om de verzoeker, alvorens een negatieve beslissing over dit verzoek te nemen en niettegenstaande de vroegere afwijzing van een door diezelfde persoon ingediend asielverzoek, de elementen moet meedelen waarop zij die beslissing wil baseren en betrokkene de gelegenheid moet geven hierbij opmerkingen te maken.
Een dergelijk vereiste kan namelijk niet uit de bewoordingen van de betrokken bepaling worden afgeleid. Indien de Uniewetgever de bedoeling had gehad om de lidstaten verplichtingen op te leggen als die welke M. suggereert, zou hij dit uitdrukkelijk hebben bepaald.
Bovendien is een dergelijke uitlegging van de samenwerkingsplicht niet in overeenstemming met het stelsel dat de Uniewetgever voor de behandeling van verzoeken om internationale bescherming heeft vastgesteld.
Zoals uit het opschrift van artikel 4 van richtlijn 2004/83 blijkt, betreft dit artikel de „beoordeling van feiten en omstandigheden”.
In werkelijkheid verloopt deze „beoordeling” in twee onderscheiden fasen. De eerste fase betreft de vaststelling van de feitelijke omstandigheden die bewijselementen tot staving van het verzoek kunnen vormen, terwijl de tweede fase de beoordeling in rechte van deze gegevens betreft, waarbij wordt beslist of in het licht van de feiten die een zaak kenmerken, is voldaan aan de materiële voorwaarden van de artikelen 9 en 10 of 15 van richtlijn 2004/83 voor de toekenning van internationale bescherming.
Volgens artikel 4, lid 1, van die richtlijn dient normalerwijs de verzoeker alle elementen tot staving van zijn verzoek in te dienen, wat niet wegneemt dat de betrokken lidstaat voor de bepaling van de relevante elementen van dat verzoek met de verzoeker dient samen te werken.
Concreet houdt deze op de lidstaat rustende samenwerkingsplicht dus in dat, indien de door de verzoeker om internationale bescherming aangevoerde elementen om welke reden ook niet volledig, actueel of relevant zijn, de betrokken lidstaat in deze fase van de procedure actief met de verzoeker moet samenwerken om alle elementen te verzamelen die het verzoek kunnen staven. Bovendien heeft een lidstaat mogelijkerwijze gemakkelijker toegang tot bepaalde soorten documenten dan de verzoeker.
Voor het overige vindt de in vorig punt gegeven uitlegging steun in artikel 8, lid 2, sub b, van richtlijn 2005/85, volgens hetwelk de lidstaten ervoor zorgen dat er nauwkeurige en actuele informatie wordt verzameld over de algemene situatie in de landen van oorsprong van asielzoekers en, waar nodig, in de landen van doorreis.
Artikel 4, lid 1, van richtlijn 2004/83 heeft dus kennelijk alleen betrekking op de eerste fase, die in punt 64 van het onderhavige arrest is bedoeld en die de vaststelling van de feiten en omstandigheden betreft die als bewijselementen tot staving van het asielverzoek kunnen dienen.
Daarentegen staat vast dat de door M. aangevoerde stelling de tweede fase betreft, die in hetzelfde punt van het onderhavige arrest wordt genoemd en waarin wordt beoordeeld wat de gevolgen zijn van de tot staving van het verzoek ingediende elementen, en dus wordt beslist of die elementen daadwerkelijk kunnen voldoen aan de voorwaarden voor de toekenning van de gevraagde internationale bescherming.
Een dergelijk onderzoek van de gegrondheid van het asielverzoek behoort tot de uitsluitende bevoegdheid van de bevoegde nationale autoriteit zodat in deze fase van de procedure een samenwerkingsplicht van die autoriteit met de verzoeker, als vastgesteld in artikel 4, lid 1, tweede zin, van richtlijn 2004/83, niet aan de orde is.
Daaraan zij toegevoegd dat voor een samenwerkingsplicht met de strekking die M. daaraan geeft, logischerwijze geen plaats is in het kader van richtlijn 2004/83.
Gelet op de inhoud en het doel van richtlijn 2004/83, strekt deze er namelijk uitsluitend toe voor alle lidstaten gemeenschappelijke criteria vast te stellen voor de erkenning van onderdanen van derde landen als personen die internationale bescherming behoeven, alsmede voor de inhoud van deze bescherming.
Deze richtlijn beoogt echter niet procedureregels vast te stellen voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming en dus evenmin procedurele waarborgen in te voeren die daartoe aan de asielzoeker moeten worden verleend.
In die omstandigheden dient de conclusie dienaangaande te luiden dat de in artikel 4, lid 1, tweede zin, van richtlijn 2004/83 neergelegde plicht tot samenwerking van de betrokken lidstaat met de asielzoeker niet aldus kan worden uitgelegd dat, indien een vreemdeling om de subsidiairebeschermingsstatus verzoekt na een weigering om hem de vluchtelingenstatus te verlenen en ingeval de bevoegde nationale autoriteit voornemens is ook dit tweede verzoek af te wijzen, die autoriteit om die reden, alvorens een beslissing te nemen, betrokkene moet meedelen dat zij voornemens is zijn verzoek af te wijzen en hem de redenen moet meedelen waarop zij de weigering van het verzoek wil baseren, zodat die verzoeker de mogelijkheid heeft om zijn standpunt dienaangaande kenbaar te maken.
Uit de door partijen in het hoofdgeding bij het Hof ingediende opmerkingen volgt dat in de onderhavige zaak meer in het algemeen de vraag aan de orde wordt gesteld of de vreemdeling het recht heeft om te worden gehoord in het kader van de behandeling van zijn tweede verzoek, waarmee hij om subsidiaire bescherming verzoekt, wanneer dit verzoek is ingediend na de afwijzing van een eerste verzoek strekkende tot toekenning van de vluchtelingenstatus, in een geval als aan de orde voor de verwijzende rechter, waarin het eerste verzoek is behandeld in een afzonderlijke procedure, gedurende welke betrokkene zijn opmerkingen naar behoren kenbaar heeft kunnen maken.
Om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven, moet dus worden nagegaan of in een situatie als aan de orde in het hoofdgeding, waarin voor de behandeling van het asielverzoek en van het verzoek om subsidiaire bescherming twee onderscheiden en op elkaar volgende procedures bestaan, het Unierecht zich ertegen verzet dat betrokkene niet opnieuw wordt gehoord tijdens de behandeling van het tweede verzoek en vóór de afwijzing ervan, op grond dat hij, zoals aangevoerd door de High Court en door Ierland, reeds is gehoord in het kader van de procedure inzake zijn eerste verzoek strekkende tot toekenning van de vluchtelingenstatus.
Meteen zij opgemerkt dat bij richtlijn 2005/85 de minimumnormen zijn vastgesteld voor de procedures voor de behandeling van de verzoeken en de rechten van asielzoekers zijn gepreciseerd.
In dit verband bepaalt richtlijn 2005/85 met name dat asielverzoeken niet worden afgewezen of van behandeling worden uitgesloten louter op grond dat zij niet zo snel mogelijk zijn ingediend (artikel 8, lid 1), dat het onderzoek naar en de beslissing over asielverzoeken individueel, objectief en onpartijdig wordt verricht, respectievelijk genomen (artikel 8, lid 2, sub a), dat beslissingen waarbij asielverzoeken worden afgewezen, in feite en in rechte worden gemotiveerd (artikel 9, lid 2, eerste alinea), en dat, alvorens de beslissingsautoriteit een beslissing neemt, de asielzoeker in de gelegenheid wordt gesteld persoonlijk te worden gehoord over zijn asielverzoek in zodanige omstandigheden dat een asielzoeker de gronden voor zijn verzoek uitvoerig uiteen kan zetten (artikelen 12 en 13, lid 3).
Richtlijn 2005/85 geldt echter niet voor verzoeken om subsidiaire bescherming, tenzij wanneer een lidstaat één enkele procedure invoert waarbij verzoeken worden behandeld in het licht van de twee vormen van internationale bescherming, namelijk de vluchtelingenstatus en de subsidiaire bescherming. In een dergelijk geval moeten de voorschriften van die richtlijn namelijk gedurende de gehele procedure worden toegepast, dus ook wanneer de bevoegde nationale autoriteit het verzoek om subsidiaire bescherming behandelt.
Dit is evenwel niet het geval in Ierland, aangezien deze lidstaat heeft gekozen voor de invoering van twee onderscheiden procedures voor de behandeling van het asielverzoek, respectievelijk het verzoek om subsidiaire bescherming, en dit tweede verzoek slechts na de afwijzing van het eerste kan worden ingediend. In dit verband vereist het Ierse recht uitsluitend voor de behandeling van verzoeken om toekenning van de vluchtelingenstatus dat de waarborgen en beginselen van richtlijn 2005/85 worden nageleefd. Wat meer bepaald het recht van de verzoeker betreft om te worden gehoord alvorens een beslissing wordt genomen, heeft de High Court in zijn verwijzingsbeslissing gepreciseerd dat dit vormvoorschrift volgens de nationale rechtspraak niet behoeft te worden nageleefd in het kader van de behandeling van een verzoek om subsidiaire bescherming dat na de afwijzing van een asielverzoek is ingediend, aangezien de betrokkene reeds in het kader van de behandeling van zijn asielverzoek is gehoord en beide procedures nauw met elkaar verbonden zijn.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de eerbiediging van de rechten van de verdediging een algemeen beginsel van het recht van de Unie vormt (zie met name arresten van 28 maart 2000, Krombach,
C-7/98, Jurispr. blz. I-1935
, punt 42, en 18 december 2008, Sopropé,
C-349/07, Jurispr. blz. I-10369
, punt 36).
De onderhavige zaak betreft meer in het bijzonder het recht om in elke procedure te worden gehoord, dat integraal deel uitmaakt van genoemd grondrecht (zie in die zin met name arresten van 9 november 1983, Nederlandsche Banden-Industrie-Michelin/Commissie,
322/81, Jurispr. blz. 3461
, punt 7, en 18 oktober 1989, Orkem/Commissie,
374/87, Jurispr. blz. 3283
, punt 32). Dit recht is thans niet alleen neergelegd in de artikelen 47 en 48 van het Handvest, die de eerbiediging van de rechten van de verdediging garanderen alsmede het recht op een eerlijk proces in het kader van elke procedure in rechte, maar ook in artikel 41 ervan, dat het recht op behoorlijk bestuur waarborgt.
Artikel 41, lid 2, bepaalt dat dit recht op behoorlijk bestuur met name het recht van eenieder omvat te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen, het recht van eenieder om inzage te krijgen in het hem betreffende dossier, met inachtneming van het gerechtvaardigde belang van de vertrouwelijkheid en het beroeps- en zakengeheim alsmede de plicht van de betrokken diensten om hun beslissingen met redenen te omkleden.
Vaststaat dat deze bepaling van algemene toepassing is, zoals uit de bewoordingen ervan blijkt.
Het Hof heeft dus steeds gewezen op het belang van het recht om te worden gehoord en op de zeer ruime strekking ervan in de rechtsorde van de Unie, waar het heeft geoordeeld dat dit recht van toepassing is in iedere procedure die tot een bezwarend besluit kan leiden (zie met name arresten van 23 oktober 1974, Transocean Marine Paint/Commissie,
17/74, Jurispr. blz. 1063
, punt 15; Krombach, reeds aangehaald, punt 42, en Sopropé, reeds aangehaald, punt 36).
Volgens de rechtspraak van het Hof moet dit recht worden geëerbiedigd, ook al voorziet de toepasselijke wetgeving niet uitdrukkelijk in een dergelijke formaliteit (zie arrest Sopropé, reeds aangehaald, punt 38).
Het recht om te worden gehoord waarborgt dat eenieder in staat wordt gesteld naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt kenbaar te maken in het kader van een administratieve procedure en alvorens een besluit wordt genomen dat zijn belangen aanmerkelijk kan beïnvloeden (zie met name arresten van 9 juni 2005, Spanje/Commissie,
C-287/02, Jurispr. blz. I-5093
, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak; Sopropé, reeds aangehaald, punt 37; van 1 oktober 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Raad,
C-141/08 P, Jurispr. blz. I-9147
, punt 83, en 21 december 2011, Frankrijk/People’s Mojahedin Organization of Iran,
C-27/09 P, Jurispr. blz. I-13427
, punten 64 en 65).
Bedoeld recht impliceert tevens dat de administratie met de nodige aandacht kennis neemt van de opmerkingen van de betrokkene door alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken en de beschikking toereikend te motiveren (zie arresten van 21 november 1991, Technische Universität München,
C-269/90, Jurispr. blz. I-5469
, punt 14, en Sopropé, reeds aangehaald, punt 50). De verplichting om een besluit op voldoende specifieke en concrete wijze te motiveren zodat betrokkene in staat is te begrijpen waarom zijn verzoek is geweigerd, vormt dus het uitvloeisel van het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging.
Uit een en ander volgt dat het aldus opgevatte recht van de asielzoeker om te worden gehoord ten volle moet worden toegepast op de procedure voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming door de bevoegde nationale autoriteit overeenkomstig de in het kader van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel vastgestelde voorschriften.
In dit verband kan de door de verwijzende rechter en door Ierland verdedigde zienswijze niet worden aanvaard waarmee zij stellen dat, wanneer zoals in de betrokken lidstaat voor het verzoek om subsidiaire bescherming een afzonderlijke procedure bestaat, die noodzakelijkerwijze volgt op de afwijzing van een asielverzoek na een onderzoek waarin betrokkene is gehoord, de betrokkene niet opnieuw dient te worden gehoord bij de behandeling van het verzoek om subsidiaire bescherming, omdat dit vormvoorschrift in feite een herhaling zou betekenen van het gesprek dat de vreemdeling in een overwegend gelijkaardige context reeds heeft gehad.
Wanneer een lidstaat heeft gekozen voor de invoering van onderscheiden en opeenvolgende procedures voor de behandeling van het asielverzoek en het verzoek om subsidiaire bescherming, moet het recht van de betrokkene om te worden gehoord, gelet op het wezenlijke karakter ervan, in beide procedures ten volle worden gewaarborgd.
Deze uitlegging is bovendien des te meer gerechtvaardigd in een zaak als aan de orde in het hoofdgeding, nu de bevoegde nationale autoriteit volgens de door de verwijzende rechter verstrekte inlichtingen zich bij de motivering van haar beslissing ertoe heeft beperkt overwegend te verwijzen naar de redenen die deze autoriteit reeds had aangevoerd tot staving van de afwijzing van het asielverzoek, hoewel volgens richtlijn 2004/83 niet aan dezelfde voorwaarden moet zijn voldaan voor de toekenning van de vluchtelingenstatus en van de subsidiairebeschermingsstatus, aangezien de aan elke status ontleende rechten naar hun aard verschillend zijn.
Voorts is het vaste rechtspraak van het Hof dat de lidstaten niet alleen hun nationale recht conform het Unierecht moeten uitleggen, maar er ook op moeten toezien dat zij zich niet baseren op een uitlegging van een tekst van afgeleid recht die in conflict zou komen met de door de rechtsorde van de Unie beschermde grondrechten of met de andere algemene beginselen van Unierecht (zie arrest van 21 december 2011, N. S. e.a.,
C-411/10 en C-493/10, Jurispr. blz. I-13905
, punt 77).
In het licht van deze uitleggingsgegevens van het recht van de Unie dient de verwijzende rechter na te gaan of de procedure die is gevolgd voor de behandeling van het door M. ingediende verzoek om subsidiaire bescherming in overeenstemming is met de in het Unierecht gestelde eisen en, indien hij zou vaststellen dat M.’s recht om te worden gehoord, is geschonden, dient hij daaraan de passende gevolgtrekkingen te verbinden.
Gelet op het voorgaande moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat:
—
de in artikel 4, lid 1, tweede zin, van richtlijn 2004/83 neergelegde plicht tot samenwerking van de betrokken lidstaat met de asielzoeker niet aldus kan worden uitgelegd dat, indien een vreemdeling om de subsidiairebeschermingsstatus verzoekt na een weigering om hem de vluchtelingenstatus te verlenen en indien de bevoegde nationale autoriteit voornemens is ook dit tweede verzoek af te wijzen, die autoriteit om die reden, alvorens een beslissing te nemen, betrokkene dient mee te delen dat zij voornemens is zijn verzoek af te wijzen en op welke gronden, zodat die verzoeker de mogelijkheid heeft om zijn standpunt dienaangaande kenbaar te maken;
—
wanneer het daarentegen een regeling betreft zoals de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling, die wordt gekenmerkt door twee afzonderlijke en opeenvolgende procedures voor de behandeling van het verzoek om toekenning van de vluchtelingenstatus, respectievelijk het verzoek om subsidiaire bescherming, de verwijzende rechter er zorg voor dient te dragen dat in het kader van elk van deze procedures de grondrechten van de verzoeker worden geëerbiedigd en meer bepaald zijn recht om te worden gehoord, dit wil zeggen dat hij in staat moet worden gesteld naar behoren zijn opmerkingen kenbaar te maken alvorens een beslissing wordt genomen waarbij de verlangde bescherming wordt geweigerd. In een dergelijk stelsel houdt de omstandigheid dat de betrokkene reeds naar behoren is gehoord in het kader van de behandeling van zijn verzoek om toekenning van de vluchtelingenstatus, niet in dat dit vormvoorschrift niet meer behoeft te worden nageleefd in het kader van de procedure inzake het verzoek om subsidiaire bescherming.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

De in artikel 4, lid 1, tweede zin, van richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming, neergelegde plicht tot samenwerking van de betrokken lidstaat met de asielzoeker kan niet aldus worden uitgelegd dat, indien een vreemdeling om de subsidiairebeschermingsstatus verzoekt na een weigering om hem de vluchtelingenstatus te verlenen en indien de bevoegde nationale autoriteit voornemens is ook dit tweede verzoek af te wijzen, die autoriteit om die reden, alvorens een beslissing te nemen, betrokkene dient mee te delen dat zij voornemens is zijn verzoek af te wijzen en op welke gronden, zodat die verzoeker de mogelijkheid heeft om zijn standpunt dienaangaande kenbaar te maken.

Wanneer het daarentegen een regeling betreft zoals de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling, die wordt gekenmerkt door twee afzonderlijke en opeenvolgende procedures voor de behandeling van het verzoek om toekenning van de vluchtelingenstatus, respectievelijk het verzoek om subsidiaire bescherming, dient de verwijzende rechter er zorg voor te dragen dat in het kader van elk van deze procedures de grondrechten van de verzoeker worden geëerbiedigd en meer bepaald zijn recht om te worden gehoord, dit wil zeggen dat hij in staat moet worden gesteld naar behoren zijn opmerkingen kenbaar te maken alvorens een beslissing wordt genomen waarbij de verlangde bescherming wordt geweigerd. In een dergelijk stelsel houdt de omstandigheid dat de betrokkene reeds naar behoren is gehoord in het kader van de behandeling van zijn verzoek om toekenning van de vluchtelingenstatus, niet in dat dit vormvoorschrift niet meer behoeft te worden nageleefd in het kader van de procedure inzake het verzoek om subsidiaire bescherming.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.