CELEX: 62011CJ0671
Agricoltura
Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia
Nozione di “periodo controllato”
Possibilità di estensione e di collocazione nel tempo del periodo controllato
Obiettivo di efficacia dei controlli
Certezza del diritto

Motivazione della sentenza
1. Le domande di pronuncia pregiudiziale vertono sull’interpretazione dell’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento (CEE) n. 4045/89 del Consiglio, del 21 dicembre 1989, relativo ai controlli, da parte degli Stati membri, delle operazioni che rientrano nel sistema di finanziamento del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione garanzia, e che abroga la direttiva 77/435/CEE (GU L 388, pag. 18), come modificato dal regolamento (CE) n. 3094/94 del Consiglio, del 12 dicembre 1994 (GU L 328, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento n. 4045/89»).
2. Tali domande sono state presentate nell’ambito di sei controversie tra l’Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), succeduto all’Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), e, rispettivamente, la Société anonyme d’intérêt collectif agricole Unanimes, l’Organisation de producteurs Les Cimes, la Société Agroprovence, Regalp SA e la Coopérative des producteurs d’asperges de Montcalm (COPAM) (in prosieguo, congiuntamente, gli «operatori di cui trattasi nel procedimento principale») in merito alla legittimità del recupero di aiuti comunitari provenienti dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «Garanzia».
Contesto normativo
3. L’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 729/70 del Consiglio, del 21 aprile 1970, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), dispone quanto segue:
«Gli Stati membri adottano, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per:
– accertare se le operazioni del [FEAOG] siano reali e regolari;
– prevenire e perseguire le irregolarità;
– recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze.
(...)».
4. I considerando da 1 a 4 e 10 del regolamento n. 4045/89 enunciano quanto segue:
«(…) ai sensi dell’articolo 8 del regolamento (…) n. 729/70 (…), gli Stati membri adottano le misure necessarie per accertare se le operazioni del FEAOG siano reali e regolari, per prevenire e perseguire le irregolarità e per recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze.
(…) il presente regolamento non incide sulle disposizioni nazionali in materia di controllo che siano di portata più ampia di quelle delle disposizioni previste dal presente regolamento;
(...) gli Stati membri devono essere incoraggiati a rafforzare i controlli dei documenti commerciali delle imprese beneficiarie o debitrici, effettuati in applicazione della direttiva 77/435/CEE (…);
(…) l’applicazione da parte degli Stati membri della normativa risultante dalla direttiva 77/435/CEE ha consentito di constatare la necessità di modificare il sistema esistente in funzione dell’esperienza acquisita; che è opportuno inserire dette modifiche in un regolamento, in considerazione del carattere delle disposizioni in questione;
(...)
(…) se l’adozione dei loro programmi di controllo spetta innanzi tutto agli Stati membri, è necessario che tali programmi siano comunicati alla Commissione, affinché essa possa svolgere la propria funzione di supervisione e di coordinamento, e che tali programmi siano adottati sulla base di criteri appropriati; (...) che i controlli possono così essere concentrati su settori o imprese ad alto rischio di frode».
5. L’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 4045/89 così dispone:
«Ai fini del presente regolamento, per “documenti commerciali” si intende il complesso dei libri, registri, note e documenti giustificativi, la contabilità, le informazioni relative alla produzione e alla qualità e la corrispondenza, relativi all’attività professionale dell’impresa nonché i dati commerciali, in qualsiasi forma, compresi i dati immagazzinati elettronicamente, sempreché questi documenti o dati siano in relazione diretta o indiretta con le operazioni di cui al paragrafo 1».
6. L’articolo 2 di detto regolamento prevede quanto segue:
«1. Gli Stati membri procedono a dei controlli dei documenti commerciali delle imprese, tenendo conto del carattere delle operazioni da sottoporre a controllo. Gli Stati membri vigilano affinché la scelta delle imprese da controllare consenta la massima efficacia delle misure di prevenzione e di rivelazione delle irregolarità nel quadro del sistema di finanziamento del FEAOG, sezione “garanzia”. La selezione tiene conto in particolare dell’importanza finanziaria delle imprese in questo settore e di altri fattori di rischio.
(...)
4. Il periodo di controllo si situa entro il 1º luglio e il 30 giugno dell’anno seguente.
Il controllo si riferisce ad un periodo di almeno dodici mesi con termine durante il periodo di controllo precedente; esso può essere esteso per periodi, che lo Stato membro determinerà, che precedono o seguono il periodo di dodici mesi.
(...)».
7. Ai sensi dell’articolo 4 dello stesso regolamento:
«Le imprese conservano i documenti commerciali di cui all’articolo 1, paragrafo 2 e all’articolo 3 per un periodo di almeno tre anni, a decorrere dalla fine dell’anno in cui sono stati redatti.
Gli Stati membri possono prevedere un periodo più lungo per l’obbligo di conservare detti documenti».
Procedimenti principali e questioni pregiudiziali
8. Nel corso degli anni 2000 e 2001 gli operatori di cui trattasi nel procedimento principale sono stati sottoposti a un controllo in loco in applicazione del regolamento n. 4045/89. In base ai risultati dei controlli effettuati, l’Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor), al quale è succeduto Viniflhor, cui è succeduta FranceAgriMer, ha chiesto agli operatori di cui trattasi nel procedimento principale di restituire somme percepite in base a regimi finanziati nell’ambito del FEAOG, sezione «Garanzia», e, successivamente, ha emesso titoli esecutivi corrispondenti a tali somme.
9. Gli operatori di cui trattasi nel procedimento principale hanno, secondo i casi, adito il tribunal administratif de Nîmes (Tribunale amministrativo di Nîmes, Francia) o quello di Marseille (Marsiglia, Francia) presentando ricorsi contro tali titoli esecutivi. Le sentenze emesse dai due suddetti organi giurisdizionali sono state impugnate dinanzi alla cour administrative d’appel de Marseille (Corte amministrativa d’appello di Marsiglia).
10. Detta Corte, nelle sei controversie che era chiamata a dirimere, ha dichiarato che la nozione di «periodo controllato» doveva essere interpretata nel senso che si riferiva ad un periodo che scadeva nel corso dei dodici mesi che precedono il periodo di controllo e che la durata di dodici mesi era, salvo contraria disposizione legislativa o regolamentare, improrogabile. Orbene, in ciascuna di tali controversie, il periodo controllato avrebbe avuto termine prima del periodo precedente il periodo di controllo.
11. Ritenendo che la cour administrative d’appel de Marseille avesse, con tale pronuncia, travisato la portata dell’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 4045/89, con riferimento alla definizione dei periodi controllati, FranceAgriMer ha proposto talune impugnazioni dinanzi al Conseil d’État (Consiglio di Stato).
12. Il Conseil d’État, considerando che la soluzione da fornire al motivo di ricorso presentato da FranceAgriMer sollevasse una questione di interpretazione di detta disposizione, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali, che sono formulate in termini identici nelle cause da C-671/11 a C-676/11:
«In che modo la facoltà, conferita dal paragrafo 4 dell’articolo 2 del regolamento n. 4045/89, di estendere il periodo controllato “per periodi (…) che precedono o seguono il periodo di dodici mesi”, determinati dallo Stato membro, possa essere esercitata da tale Stato, tenuto conto, da un lato, delle esigenze di tutela degli interessi finanziari delle Comunità e, dall’altro, del principio della certezza del diritto e della necessità di non lasciare alle autorità di controllo un potere indeterminato.
In particolare:
– se il periodo sottoposto a controllo debba concludersi, in ogni caso, pena l’irregolarità del controllo di cui il controllato potrebbe avvalersi contro la decisione in cui sono tratte le conseguenze degli esiti di tale controllo, durante il periodo di dodici mesi che precede il periodo, cosiddetto “di controllo”, nel corso del quale sono effettuate le operazioni di controllo;
– in caso di risposta affermativa alla questione precedente, come debba essere intesa la facoltà, espressamente prevista dal regolamento [n. 4045/89], di estendere il periodo controllato per periodi “che seguono il periodo di dodici mesi”;
– in caso di risposta negativa alla prima questione, se il periodo controllato debba tuttavia comportare, pena l’irregolarità del controllo di cui il controllato potrebbe avvalersi contro la decisione in cui sono tratte le conseguenze degli esiti di tale controllo, un periodo di dodici mesi che si conclude durante il periodo di controllo che precede quello in cui ha luogo il controllo, ovvero se il controllo possa riferirsi soltanto a un periodo che si conclude prima dell’inizio del periodo di controllo precedente».
13. Con ordinanza del presidente della Corte del 3 febbraio 2012, le cause da C-671/11 a C-676/11 sono state riunite ai fini delle fasi scritta ed orale del procedimento, nonché della sentenza.
Sulle questioni pregiudiziali
14. Con le sue questioni, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se l’articolo 2, paragrafo 4, secondo comma, del regolamento n. 4045/89 debba essere interpretato nel senso che, qualora uno Stato membro si avvalga della facoltà di estensione che tale disposizione prevede, il periodo controllato deve tuttavia, salvo incorrere in un’irregolarità del controllo, concludersi nel corso del periodo di controllo precedente o, quantomeno, coprire anche tale periodo.
15. È fuor di dubbio che, alla luce della sua formulazione, l’articolo 2, paragrafo 4, secondo comma, del regolamento n. 4045/89, il quale, pur prevedendo la facoltà di estendere il controllo per periodi a monte e a valle, non precisa che il controllo può, per questo, avere ad oggetto periodi che non si concludono nel corso del periodo di controllo precedente, dà adito a diverse interpretazioni.
16. Orbene, per stabilire quale sia in tali circostanze l’interpretazione che si deve accogliere occorre tener conto non soltanto di tale formulazione, ma altresì dell’economia generale di detta disposizione e dell’evoluzione che essa ha conosciuto, nonché degli obiettivi perseguiti dal regolamento n. 4045/89 nel suo insieme.
17. Riguardo, in primo luogo, agli obiettivi del regolamento n. 4045/89, quest’ultimo è diretto, come risulta dal combinato disposto dei suoi considerando 1, 3 e 4, a rafforzare l’efficacia dei controlli posti a carico degli Stati membri allo scopo di prevenire ed eliminare le irregolarità che possono esistere nell’ambito del FEAOG.
18. Per garantire la realtà e l’efficacia dei controlli nazionali e, pertanto, l’esigenza di tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea, il regolamento n. 4045/89 sottopone, come indicato dal suo considerando 10, gli stessi controlli di cui trattasi alla vigilanza e al coordinamento esercitati dalla Commissione. L’articolo 2 di tale regolamento è per l’appunto diretto a organizzare il sistema uniforme di controllo che funziona sotto la vigilanza della Commissione. Con l’intermediazione del suo paragrafo 4, tale articolo garantisce in particolare una certa sistematicità e una certa periodicità del controllo.
19. Poiché l’articolo 2 del regolamento n. 4045/89 è dunque diretto a disciplinare l’attività di controllo degli Stati membri ai fini della tutela degli interessi finanziari dell’Unione, la durata dei periodi controllati e la loro collocazione nel tempo devono essere valutate alla stregua dell’obiettivo di efficacia dei controlli che tale articolo esige.
20. Al riguardo si deve considerare, come ha in particolare affermato la Commissione, che tale efficacia sarebbe corroborata dalla facoltà, per gli Stati membri, di estendere il periodo controllato oltre il periodo di controllo precedente, in quanto ciò consente di evidenziare irregolarità idonee a pregiudicare gli interessi finanziari dell’Unione.
21. Come hanno giustamente osservato i governi francese e polacco, nonché la Commissione, nelle loro osservazioni scritte presentate alla Corte, la frequente iscrizione dei programmi operativi in quadri pluriennali costituisce ulteriore argomento per non fissare imperativamente il termine del periodo controllato nel corso del periodo di controllo precedente. In caso contrario, il controllo dell’esecuzione di contratti riguardante diversi esercizi sarebbe frammentato tra diversi periodi di controllo, il che ne metterebbe in discussione l’efficacia.
22. Comunque, l’uso della facoltà di estendere il periodo controllato a monte o a valle di quello che si conclude nel corso del periodo di controllo precedente è in funzione dell’utilità che siffatta estensione presenta ai fini dell’efficacia del controllo. L’autorità di controllo, qualora nutra dubbi in merito alla regolarità delle operazioni controllate, è autorizzata dallo stesso regolamento n. 4045/89 a estendere il periodo controllato sia a monte sia a valle senza doversi per questo basare su una normativa nazionale che preveda siffatta facoltà.
23. Riguardo, in secondo luogo, alle modifiche dell’articolo 2, paragrafo 4, secondo comma, del regolamento n. 4045/89, va osservato che, nella versione iniziale di tale regolamento, detta disposizione, in linea di principio, concentrava il controllo, in linea di principio, sull’anno di calendario precedente il periodo di controllo, pur permettendo di estendere il periodo controllato a monte e a valle di detto anno di calendario. Orbene, prevedendo ormai che il periodo controllato si concluda, in via di principio, nel corso del periodo di controllo precedente, il legislatore dell’Unione sembra aver reso meno rigidi i criteri che gravano sugli Stati membri riguardo alla determinazione del periodo controllato. Un’interpretazione dell’articolo 2, paragrafo 4, secondo comma, del regolamento n. 4045/89 nel senso che, d’ora in avanti, il periodo controllato debba concludersi, anche nel caso in cui ci si avvalga della facoltà di estensione, nel corso del periodo di controllo precedente traviserebbe tale volontà di disciplina meno rigida.
24. Riguardo, in terzo luogo, all’economia generale dell’articolo 2, paragrafo 4, secondo comma, del regolamento n. 4045/89, è giocoforza constatare che quest’ultimo precisa in modo chiaro e non equivoco che il controllo relativo ad un periodo di almeno dodici mesi può essere esteso, il che significa evidentemente che, in caso di uso della facoltà di estensione, tale controllo deve necessariamente concentrarsi su un periodo superiore a dodici mesi.
25. Ne deriva altresì che un’interpretazione dell’articolo 2, paragrafo 4, secondo comma, del regolamento n. 4045/89 nel senso che il periodo controllato deve concludersi necessariamente nel corso del periodo di controllo precedente è inconciliabile con il dettato di tale disposizione in quanto tutte le volte che il periodo inizialmente controllato dovesse estendersi fino al 30 giugno, termine finale del periodo di controllo precedente, non sarebbe più possibile alcuna estensione.
26. Inoltre, il dettato dell’articolo 2, paragrafo 4, secondo comma, del regolamento n. 4045/89 osta ad un’interpretazione secondo la quale uno Stato membro potrebbe limitarsi a controllare un periodo che si conclude prima dell’inizio del periodo di controllo precedente, poiché tale ipotesi non sarebbe né conforme al criterio secondo cui il periodo inizialmente controllato si conclude nel corso del periodo di controllo precedente, né darebbe luogo ad un’estensione ai sensi di tale disposizione. Al riguardo, occorre ricordare che l’interpretazione di una disposizione del diritto dell’Unione non può produrre il risultato di far venir meno qualsiasi effetto utile al tenore chiaro e preciso della disposizione medesima (v., da ultimo, sentenza del 6 settembre 2012, Czop e Punakova, C-147/11 e C-148/11, punto 32), il che tuttavia conseguirebbe all’interpretazione suddetta.
27. Al fine di soddisfare gli interrogativi espressi dal giudice del rinvio, occorre inoltre precisare che, riguardo agli operatori controllati, la regolarità dei controlli effettuati non dipende dalla questione di stabilire in qual misura l’attuazione di tali controlli corrisponda alle regole stabilite all’articolo 2, paragrafo 4, secondo comma, del regolamento n. 4045/89.
28. Infatti, contrariamente a quanto fatto valere dagli operatori di cui trattasi nel procedimento principale, tale disposizione si limita a stabilire regole di carattere organizzativo al fine di garantire l’efficacia dei controlli, nonché, come risulta dal punto 18 del presente sentenza, a disciplinare i rapporti tra gli Stati membri e l’Unione per tutelare gli interessi finanziari di quest’ultima. Tale disposizione non riguarda, per contro, i rapporti tra le autorità di controllo e gli operatori controllati.
29. Quindi, l’articolo 2, paragrafo 4, del regolamento n. 4045/89 non può in particolare essere interpretato nel senso che conferirebbe agli operatori di cui trattasi un diritto che consenta loro di opporsi a controlli diversi o più estesi di quelli considerati da detta disposizione. Tale diritto, avendo l’eventuale conseguenza di impedire il recupero di aiuti irregolarmente percepiti o utilizzati, metterebbe peraltro a rischio la tutela degli interessi finanziari dell’Unione.
30. Comunque, i controlli richiesti dal regolamento n. 4045/89 riguardano operatori che hanno volontariamente aderito al regime di sostegno istituito dal FEAOG, sezione «Garanzia», e che, allo scopo di poter beneficiare di un aiuto, hanno accettato l’attuazione di controlli per verificare la regolarità dell’utilizzo delle risorse dell’Unione. Tali operatori non possono validamente mettere in discussione la regolarità di siffatto controllo soltanto perché non è stato effettuato secondo le regole organizzative relative ai rapporti tra gli Stati membri e la Commissione.
31. È pur vero che la certezza del diritto degli operatori controllati rispetto alle pubbliche autorità che effettuano detti controlli e decidono, eventualmente, di avviare procedimenti è garantita dal termine di prescrizione di siffatti procedimenti, fissato, in via di principio, dall’articolo 3 del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (GU L 312, pag. 1), a quattro anni a partire dal compimento della violazione di una disposizione del diritto dell’Unione derivante da un atto o da un’omissione di un operatore economico che ha o avrebbe l’effetto di pregiudicare il bilancio dell’Unione. Orbene, come la Corte ha già osservato, i termini di prescrizione adempiono, sotto un profilo generale, la funzione di garantire la certezza del diritto (v. sentenza del 24 giugno 2004, Handlbauer, C-278/02, Racc. pag. I-6171, punto 40 e giurisprudenza ivi citata).
32. L’obbligo per il beneficiario di un aiuto, concesso nell’ambito del regime di sostegno istituito dal FEAOG, di presentare all’atto di un controllo relativo a periodi specifici i documenti richiesti per dimostrare la validità e la regolarità delle sovvenzioni che sono state versate, allorché, giuridicamente, il termine di conservazione degli stessi, fissato ad almeno tre anni dall’articolo 4 del regolamento n. 4045/89, non è ancora scaduto, non può pertanto essere considerato pregiudizievole del principio della certezza del diritto.
33. Da quanto esposto deriva che l’articolo 2, paragrafo 4, secondo comma, del regolamento n. 4045/89 deve essere interpretato nel senso che, qualora uno Stato membro si avvalga della facoltà di estendere il periodo controllato, tale periodo non deve necessariamente concludersi nel corso del periodo di controllo precedente, ma può anche compiersi successivamente a tale periodo. Tale disposizione deve tuttavia essere interpretata anche nel senso che essa non conferisce agli operatori un diritto che consenta loro di opporsi a controlli diversi o più estesi di quelli considerati nella medesima. Ne consegue che il fatto che un controllo riguardi esclusivamente un periodo che si conclude prima dell’inizio del periodo di controllo precedente non è, di per sé, idoneo a rendere tale controllo irregolare nei confronti degli operatori controllati.
Sulle spese
34. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Dispositivo
Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:
L’articolo 2, paragrafo 4, secondo comma, del regolamento (CEE) n. 4045/89 del Consiglio, del 21 dicembre 1989, relativo ai controlli, da parte degli Stati membri, delle operazioni che rientrano nel sistema di finanziamento del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione garanzia, e che abroga la direttiva 77/435/CEE, come modificato dal regolamento (CE) n. 3094/94 del Consiglio, del 12 dicembre 1994, deve essere interpretato nel senso che, qualora uno Stato membro si avvalga della facoltà di estendere il periodo controllato, tale periodo non deve necessariamente concludersi nel corso del periodo di controllo precedente, ma può anche concludersi successivamente a tale periodo. Tale disposizione deve tuttavia essere interpretata anche nel senso che essa non conferisce agli operatori un diritto che consenta loro di opporsi a controlli diversi o più estesi di quelli in essa considerati. Ne consegue che il fatto che un controllo riguardi esclusivamente un periodo che si conclude prima dell’inizio del periodo di controllo precedente non è, di per sé, idoneo a rendere tale controllo irregolare nei confronti degli operatori controllati.