CELEX: 62014CJ0052
Rinvio pregiudiziale
Tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea
Regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95
Articolo 3, paragrafo 1
Termine di prescrizione
Dies a quo
Irregolarità ripetute
Interruzione della prescrizione
Condizioni
Autorità competente
Persona interessata
Atto avente natura istruttoria o volto a perseguire l’irregolarità
Termine pari al doppio del termine di prescrizione

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (
GU L 312, pag. 1
).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Pfeifer & Langen GmbH & Co. KG (in prosieguo: la «Pfeifer & Langen») e la Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (Ufficio federale per l’agricoltura e l’alimentazione; in prosieguo: la «BLE»), avente ad oggetto la restituzione dei rimborsi delle spese di magazzinaggio che sarebbero state indebitamente percepite dalla Pfeifer & Langen a danno degli interessi finanziari dell’Unione europea.
Il contesto normativo
Il regolamento (CEE) n. 1998/78
L’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 1998/78 della Commissione, del 18 agosto 1978, che stabilisce le modalità d’applicazione del sistema di compenso delle spese di magazzinaggio nel settore dello zucchero (
GU L 231, pag. 5
), quale modificato dal regolamento (CEE) n. 1714/88 della Commissione, del 13 giugno 1988 (
GU L 152, pag. 23
; in prosieguo: il «regolamento n. 1998/78») così dispone:
«Ogni avente diritto al rimborso comunica allo Stato membro interessato al più tardi il 15 di ogni mese:
a)
la totalità delle quantità a peso netto di zucchero e di sciroppi che beneficiano del rimborso giacenti nei suoi magazzini alle ore 24 dell’ultimo giorno del mese precedente quello della comunicazione;
(...)».
Il regolamento n. 2988/95
I considerando dal terzo al quinto del regolamento n. 2988/95 enunciano quanto segue:
«(...) occorre (…) combattere in tutti i settori contro le lesioni agli interessi finanziari [dell’Unione];
(...) l’efficacia di tale lotta contro gli atti lesivi degli interessi finanziari [dell’Unione] richiede la predisposizione di un contesto giuridico comune a tutti i settori contemplati dalle politiche [dell’Unione];
(...) le condotte che danno luogo a irregolarità nonché le misure e sanzioni amministrative relative sono previste in normative settoriali conformi al presente regolamento».
L’articolo 1 di tale regolamento è così formulato:
«1.   Ai fini della tutela degli interessi finanziari [dell’Unione] è adottata una normativa generale relativa a dei controlli omogenei e a delle misure e sanzioni amministrative riguardanti irregolarità relative al diritto [dell’Unione].
2.   Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto [dell’Unione] derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale [di quest’ultima] o ai bilanci da queste gestite, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto [dell’Unione], ovvero una spesa indebita».
Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, del predetto regolamento:
«Il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie è di quattro anni a decorrere dall’esecuzione dell’irregolarità di cui all’articolo 1, paragrafo 1. Tuttavia, le normative settoriali possono prevedere un termine inferiore e comunque non inferiore a tre anni.
Per le irregolarità permanenti o ripetute, il termine di prescrizione decorre dal giorno in cui cessa l’irregolarità. (...)
La prescrizione delle azioni giudiziarie è interrotta per effetto di qualsiasi atto dell’autorità competente, portato a conoscenza della persona interessata, che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità. Il termine di prescrizione decorre nuovamente dal momento di ciascuna interruzione.
Tuttavia, la prescrizione è acquisita al più tardi il giorno in cui sia giunto a scadenza un termine pari al doppio del termine di prescrizione senza che l’autorità competente abbia irrogato una sanzione, fatti salvi i casi in cui la procedura amministrativa sia stata sospesa a norma dell’articolo 6, paragrafo 1».
A termini dell’articolo 4, paragrafi 1 e 4, del medesimo regolamento:
«1.   Ogni irregolarità comporta, in linea generale, la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto:
—
mediante l’obbligo di versare o rimborsare gli importi dovuti o indebitamente percetti;
(...)
4.   Le misure previste dal presente articolo non sono considerate sanzioni».
L’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 dispone come segue:
«Fatte salve le misure e sanzioni amministrative comunitarie adottate sulla base dei regolamenti settoriali esistenti all’entrata in vigore del presente regolamento, l’imposizione delle sanzioni pecuniarie, quali le sanzioni amministrative, può essere sospesa con decisione dell’autorità competente qualora sia stato avviato, per gli stessi fatti, un procedimento penale contro la persona interessata. La sospensione del procedimento amministrativo sospende il termine di prescrizione di cui all’articolo 3».
Controversia nella causa principale e questioni pregiudiziali
Dalla decisione di rinvio risulta che la Pfeifer & Langen, un’impresa di trasformazione dello zucchero, ha beneficiato del rimborso delle spese di magazzinaggio dello zucchero bianco, nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero, relativamente alla campagne di commercializzazione tra il 1987/1988 e il 1996/1997.
Il 9 ottobre 1997, da un controllo effettuato dalle autorità doganali tedesche presso la Pfeifer & Langen è emerso che quest’ultima aveva omesso di indicare, nelle proprie richieste di rimborso delle spese di magazzinaggio per le suddette campagne di commercializzazione, talune quantità di zucchero prodotte in eccedenza delle quote di produzione, segnatamente di zucchero C, e perciò aveva chiesto e ottenuto un certo numero di rimborsi indebiti. A seguito di tale controllo, il pubblico ministero tedesco ha avviato nei confronti dei responsabili della Pfeifer & Langen un’indagine penale per frode fiscale e frode in materia di sovvenzioni per il magazzinaggio di zucchero.
Nel corso di tale indagine, è stata istituita una commissione speciale del Servizio ispettivo doganale, che riunisce rappresentanti delle varie amministrazioni interessate, tra cui la BLE. Nel mese di ottobre 1999, tale commissione speciale ha sottoposto a sequestro alcuni documenti appartenenti alla Pfeifer & Langen relativi alle campagne di commercializzazione tra il 1987/1988 e il 1996/1997, ai fini del loro esame. Nel corso del 2000, la suddetta commissione ha inoltre sentito come testimoni numerosi impiegati di tale società.
Nel febbraio 2002, la BLE ha redatto una relazione conclusiva riguardante la frode in materia di sovvenzioni (in prosieguo: la «relazione conclusiva»). Detta relazione ha concluso, in particolare, che i fatti accertati dalla commissione speciale attestano che talune somme di denaro sono state indebitamente richieste ed ottenute dalla Pfeifer & Langen a titolo di rimborso delle spese di magazzinaggio dello zucchero bianco relativamente alle campagne saccarifere tra il 1987/1988 e il 1996/1997.
Con decisione del 30 gennaio 2003, la BLE, sulla base della relazione conclusiva, ha parzialmente revocato le decisioni riguardanti la liquidazione dei rimborsi delle spese di magazzinaggio per i mesi compresi tra il luglio 1988 e il giugno 1989 e ha intimato alla Pfeifer & Langen di restituire gli importi indebitamente percepiti. Quest’ultima ha quindi introdotto un reclamo dinanzi alla BLE, facendo valere, segnatamente, la prescrizione delle irregolarità che le erano state addebitate relativamente alla campagna 1988/1989.
Nel corso del 2004, le autorità doganali hanno posto fine alle azioni giudiziarie relative alla frode fiscale a seguito di una transazione con la Pfeifer & Langen.
Con decisione del 4 ottobre 2006, la BLE ha parzialmente accolto il reclamo della Pfeifer & Langen e, per l’effetto, ha ridotto le somme da restituire. Tale ufficio ha tuttavia considerato che le irregolarità relative alla campagna 1988/1989 non erano prescritte, poiché il termine di quattro anni di cui all’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 era stato interrotto dai vari atti istruttori o volti a perseguire l’irregolarità, quali adottati dalla commissione speciale delle autorità doganali e dal pubblico ministero. Inoltre, la BLE ha considerato che l’operato della Pfeifer & Langen configurava necessariamente un caso di irregolarità ripetute, così che il termine di prescrizione avrebbe iniziato a decorrere soltanto a partire dalla data dell’ultima irregolarità constatata, nel corso del 1997.
Il 7 novembre 2006, la Pfeifer & Langen ha esperito ricorso avverso la suddetta decisione della BLE dinanzi al Verwaltungsgericht Köln (tribunale amministrativo di Colonia). Nel suo ricorso, la società ha fatto valere, in particolare, che, per quanto riguarda le irregolarità ad essa ascritte per la campagna 1988/1989, il termine di prescrizione di otto anni di cui all’articolo 3, paragrafo 1, quarto comma, del regolamento n. 2988/95 era trascorso nel mese di luglio 1997, senza che fosse stata adottata alcuna sanzione nei suoi confronti prima di tale scadenza.
Dato che il Verwaltungsgericht Köln ha respinto il ricorso della Pfeifer & Langen nella parte riguardante la prescrizione delle azioni giudiziarie, tale società ha interposto appello dinanzi al giudice del rinvio.
Secondo quest’ultimo giudice, l’esito dell’appello della Pfeifer & Langen dipende dall’interpretazione delle norme relative al termine di prescrizione previste all’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95.
Pertanto, l’Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (tribunale amministrativo di secondo grado del Land Nordreno Vestfalia) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
a)
Se, in relazione all’interruzione della prescrizione, l’autorità competente ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95 sia quella competente per gli atti aventi natura istruttoria o volti a perseguire l’irregolarità, a prescindere dal fatto che essa abbia erogato le risorse finanziarie.
b)
Se l’atto avente natura istruttoria o volto a perseguire l’irregolarità debba essere diretto all’adozione di una misura o di una sanzione amministrativa.
2)
Se la “persona interessata” ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95 possa essere anche un impiegato di un’impresa che è stato sentito come testimone.
3)
a)
Se, con riferimento a “qualsiasi atto (...) portato a conoscenza della persona interessata (...) che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità” (articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95), tali atti debbano avere per oggetto specifici errori nel rilevamento della produzione di zucchero (fattispecie) da parte del fabbricante di zucchero, che di norma vengono ipotizzati o accertati soltanto nell’ambito di un’indagine regolarmente condotta riguardante l’organizzazione del mercato.
b)
Se anche una relazione conclusiva dell’indagine o una relazione di valutazione dei risultati dell’indagine, in cui non siano sollevati ulteriori quesiti su determinate fattispecie, possa integrare un “atto di natura istruttoria” portato a conoscenza della persona interessata.
4)
a)
Se la fattispecie delle “irregolarità ripetute” ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 2988/95 presupponga che le azioni o le omissioni qualificate come irregolarità siano tra loro temporalmente vicine per poter continuare a essere valutate come “ripetizione”.
b)
In caso di risposta affermativa: se tale prossimità temporale venga meno per il fatto che l’irregolarità, in sede di rilevamento dei quantitativi di zucchero, è compiuta soltanto una volta nell’arco di una campagna di commercializzazione e non si ripete fino alla campagna di commercializzazione successiva o a una delle seguenti.
5)
Se la fattispecie della ripetizione ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 2988/95 possa cessare per il fatto che l’autorità competente, a conoscenza della complessità della fattispecie, non abbia controllato l’impresa o, eventualmente, non l’abbia controllata con regolarità o accuratezza.
6)
Da quando decorra il termine di prescrizione doppio di otto anni previsto dall’articolo 3, paragrafo 1, quarto comma, del regolamento n. 2988/95 nel caso di irregolarità permanenti o ripetute. Se dalla cessazione di ciascuna azione qualificabile come irregolarità (articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento) o dalla cessazione dell’ultima azione ripetuta (articolo 3, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento).
7)
Se il termine di prescrizione doppio di otto anni di cui all’articolo 3, paragrafo 1, quarto comma, del regolamento n. 2988/95 possa essere interrotto da un atto della competente autorità che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità.
8)
Se, in presenza di insiemi di fatti diversi atti ad incidere sulla valutazione delle sovvenzioni, i termini di prescrizione da calcolare in base alla disposizione di cui all’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 debbano essere stabiliti separatamente per ciascun insieme di fatti (irregolarità).
9)
Se, ai fini del decorso del termine di prescrizione doppio di cui all’articolo 3, paragrafo 1, quarto comma, del regolamento n. 2988/95, rilevi il fatto che l’irregolarità in questione non fosse nota all’autorità».
Sulle questioni pregiudiziali
Osservazioni preliminari
In primo luogo, occorre ricordare che il regolamento n. 2988/95 introduce, ai sensi del suo articolo 1, una «normativa generale relativa a dei controlli omogenei e a delle misure e sanzioni amministrative riguardanti irregolarità relative al diritto [dell’Unione]» e ciò, come risulta dal terzo considerando dello stesso regolamento, al fine di «combattere in tutti i settori contro le lesioni agli interessi finanziari [dell’Unione]» (v. sentenze Handlbauer, C‑278/02,
EU:C:2004:388
, punto 31; Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e a., da C‑278/07 a C‑280/07,
EU:C:2009:38
, punto 20, nonché Pfeifer & Langen, C‑564/10,
EU:C:2012:190
, punto 36).
In tale contesto, l’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 istituisce un termine di prescrizione delle azioni giudiziarie di quattro anni a decorrere dal compimento dell’irregolarità o, in caso di irregolarità permanenti o ripetute, a decorrere dal giorno in cui cessa l’irregolarità. Tuttavia, ai sensi della medesima disposizione, le normative settoriali possono prevedere un termine inferiore, comunque non inferiore a tre anni.
Posto che la normativa settoriale pertinente nel procedimento principale, costituita dalle norme dell’Unione relative alla compensazione delle spese di magazzinaggio nel settore dello zucchero e, in particolare, dal regolamento n. 1998/78, non recano disposizioni particolari in materia di prescrizione, si deve applicare il termine di quattro anni di cui all’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95.
Tale termine è applicabile sia alle irregolarità che sfociano nell’adozione di una sanzione amministrativa ai sensi dell’articolo 5 di quest’ultimo, sia alle irregolarità, come quelle oggetto del procedimento principale, passibili di una misura amministrativa consistente nella revoca del vantaggio indebitamente ottenuto, ai sensi dell’articolo 4 del medesimo regolamento (v., in tal senso, sentenze Handlbauer, C‑278/02,
EU:C:2004:388
, punti 33 e 34; Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb e a., da C‑278/07 a C‑280/07,
EU:C:2009:38
, punto 22, nonché Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, punto 45).
In secondo luogo, va ricordato che il termine di cui all’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 mira a garantire la certezza del diritto per gli operatori economici (v., in tal senso, sentenze Handlbauer, C‑278/02,
EU:C:2004:388
, punto 40, nonché SGS Belgium e a., C‑367/09,
EU:C:2010:648
, punto 68). Infatti, questi ultimi devono essere in grado di determinare, fra le loro operazioni, quelle che sono definitivamente consolidate e quelle ancora assoggettabili ad azioni giudiziarie.
Alla luce di tali considerazioni occorre rispondere alle questioni sollevate dal giudice del rinvio.
Sulla prima questione, lettera a)
Con la prima questione, lettera a), il giudice del rinvio chiede in sostanza se l’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95 debba essere interpretato nel senso che – ai sensi di tale disposizione – la nozione di «autorità competente» dev’esser intesa come l’autorità cui, in base al diritto nazionale, competano l’attribuzione o il recupero degli importi indebitamente percepiti a danno degli interessi finanziari dell’Unione.
A tal riguardo, dal fascicolo sottoposto alla Corte risulta che, in forza del diritto tedesco, la BLE è competente per il rimborso delle spese di magazzinaggio e per il recupero dei rimborsi indebitamente corrisposti, mentre le autorità doganali dispongono di poteri di indagine in materia di frodi relative ai rimborsi delle spese di magazzinaggio. Queste ultime autorità avrebbero pertanto adottato il nucleo essenziale degli atti di natura istruttoria o volti a perseguire le irregolarità oggetto del procedimento principale.
In tale contesto, la Pfeifer & Langen sostiene che soltanto la BLE debba essere considerata, nella fattispecie, come l’«autorità competente», ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95, essendo l’unica a disporre del potere di concessione e di recupero dei rimborsi delle spese di magazzinaggio. Ne conseguirebbe che gli atti istruttori o volti a perseguire irregolarità adottati dalle autorità doganali non comporterebbero l’effetto dell’interruzione della prescrizione delle azioni giudiziarie nel procedimento principale.
Occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95, la prescrizione delle azioni giudiziarie può essere interrotta per effetto di qualsiasi atto dell’autorità competente, portato a conoscenza della persona interessata, che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità.
In considerazione di tale formulazione, si deve constatare che la nozione di «autorità competente», ai sensi di tale disposizione, designa l’autorità competente per l’adozione degli atti istruttori o volti a perseguire l’irregolarità di cui trattasi.
Per contro, nella formulazione dell’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95 nessun elemento permette di ritenere che tale autorità debba essere la stessa competente per l’attribuzione o il recupero degli importi indebitamente percepiti a danno degli interessi finanziari dell’Unione.
A tal riguardo, si deve sottolineare che, in assenza di norme di diritto dell’Unione, spetta a ciascuno Stato membro designare le autorità competenti, in virtù del diritto nazionale, per l’adozione degli atti istruttori o volti a perseguire irregolarità, ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95. Di conseguenza, gli Stati membri sono liberi di attribuire il potere di perseguire le irregolarità ad un’autorità diversa da quella che concede o recupera, ove occorra, il rimborso delle spese di magazzinaggio, a condizione che gli Stati membri in tale occasione non arrechino pregiudizio all’applicazione effettiva del diritto dell’Unione.
Considerato quanto precede, alla prima questione, lettera a), occorre rispondere che l’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95 deve essere interpretato nel senso che la nozione di «autorità competente» ai sensi di tale disposizione deve essere intesa come l’autorità competente, in base al diritto nazionale, per l’adozione degli atti istruttori o volti a perseguire l’irregolarità di cui trattasi, e che può essere diversa dall’autorità che attribuisce o recupera gli importi indebitamente percepiti a danno degli interessi finanziari dell’Unione.
Sulla seconda questione
Con la seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95 debba essere interpretato nel senso che atti aventi natura istruttoria o volti a perseguire un’irregolarità siano stati portati a conoscenza della «persona interessata», ai sensi di tale disposizione, quando, essendo quest’ultima una persona giuridica, detti atti sono stati comunicati a impiegati di tale persona giuridica durante la loro audizione come testimoni.
A tal riguardo, il giudice del rinvio indica che vari impiegati della Pfeifer & Langen sono stati sentiti come testimoni nel corso del procedimento d’indagine nei confronti di quest’ultima. In tale contesto, detto giudice chiede se, ai fini dell’interruzione della prescrizione delle azioni giudiziarie contro le irregolarità di cui trattasi nel procedimento principale, sia sufficiente che gli atti istruttori o volti a perseguire l’irregolarità siano stati portati a conoscenza di tali persone.
Innanzitutto, occorre rilevare che, dalla formulazione dell’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95 risulta che la nozione di «persona interessata» indica l’operatore economico sospettato di avere commesso le irregolarità che formano oggetto dell’istruttoria o delle azioni giudiziarie, ovverosia, nel caso di specie, la Pfeifer & Langen.
Inoltre, si deve constatare che il regolamento n. 2988/95 non prevede norme particolari riguardanti le modalità con cui un «atto che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità», ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, di tale regolamento, debba essere portato a conoscenza della persona interessata.
Tale condizione deve ritenersi soddisfatta qualora un insieme di elementi di fatto consentano di concludere che gli atti istruttori o volti a perseguire un’irregolarità in argomento sono stati effettivamente portati a conoscenza della persona interessata. Per quanto riguarda una persona giuridica, tale condizione è soddisfatta ove l’atto in questione sia stato effettivamente portato a conoscenza di una persona la cui condotta possa essere ascritta, ai sensi del diritto nazionale, a tale persona giuridica, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.
Considerato quanto precede, alla seconda questione occorre rispondere che l’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95 deve essere interpretato nel senso che atti aventi natura istruttoria o volti a perseguire un’irregolarità sono stati portati a conoscenza della «persona interessata», ai sensi di tale disposizione, quando un insieme di elementi di fatto consenta di concludere che gli atti istruttori o volti a perseguire un’irregolarità sono stati effettivamente portati a conoscenza della persona interessata. Nel caso di una persona giuridica, tale condizione è soddisfatta ove l’atto in questione sia stato effettivamente portato a conoscenza di una persona la cui condotta possa essere ascritta, ai sensi del diritto nazionale, a tale persona giuridica, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.
Sulla prima questione, lettera b), e sulla terza questione
Con la prima questione, lettera b), e la terza questione, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95 debba essere interpretato, da un lato, nel senso che un atto deve riguardare una concreta irregolarità commessa dall’operatore nonché l’adozione di una misura o di una sanzione amministrativa per poter essere qualificato come «atto che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità», ai sensi di tale disposizione, e, dall’altro, se una relazione, quale la relazione conclusiva oggetto del procedimento principale, che valuti i risultati di un’indagine vertente su sospette irregolarità, senza porre alla persona interessata richieste di informazioni complementari riguardanti le operazioni considerate, possa costituire un atto di questo tipo.
Riguardo alla nozione di «atto che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità», ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95, la Corte ha già dichiarato che un termine di prescrizione, come quello previsto da tale disposizione, assolve alla funzione di assicurare la certezza del diritto e che siffatta funzione non sarebbe pienamente assolta se detto termine potesse essere interrotto per effetto di qualsiasi atto di controllo di ordine generale dell’amministrazione nazionale senza alcun rapporto con sospetti di irregolarità relativi ad operazioni delimitate in termini sufficientemente precisi (v. sentenza SGS Belgium e a., C‑367/09,
EU:C:2010:648
, punto 68).
Tuttavia, quando le autorità nazionali trasmettono a un soggetto relazioni dalle quali emerga un’irregolarità a cui esso avrebbe contribuito in collegamento con un’operazione specifica, chiedono a questi informazioni supplementari concernenti tale operazione ovvero applicano ad esso una sanzione connessa a tale operazione, tali autorità adottano atti sufficientemente precisi aventi natura istruttoria o volti a perseguire l’irregolarità ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95 (sentenze SGS Belgium e a., C‑367/09,
EU:C:2010:648
, punto 69, nonché Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, C‑465/10,
EU:C:2011:867
, punto 61).
Ne deriva che, per poter costituire un «atto che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità» ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95, un atto deve delineare con sufficiente precisione le operazioni sulle quali si concentrano i sospetti di irregolarità. Siffatto requisito di precisione non esige, tuttavia, che tale atto menzioni la possibilità dell’imposizione di una sanzione o di una misura amministrativa particolare.
Il giudice del rinvio sottolinea, nondimeno, che le sentenze SGS Belgium e a. (C‑367/09,
EU:C:2010:648
) nonché Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre (C‑465/10,
EU:C:2011:867
) potrebbero essere interpretate nel senso che comportano che una relazione, quale la relazione conclusiva in esame nel procedimento principale, per poter costituire un «atto che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità» ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95, debba necessariamente contenere una richiesta di informazioni complementari indirizzata alla persona interessata.
A tal riguardo, occorre rilevare che, in tali sentenze, la Corte si è limitata ad elencare, a titolo esemplificativo, taluni atti per i quali è possibile ritenere che essi delineino con sufficiente precisione le operazioni sulle quali si concentrano i sospetti di irregolarità.
Ne consegue che una relazione, quale la relazione conclusiva oggetto del procedimento principale, può essere considerata un «atto che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità» qualora essa delinei con sufficiente precisione le operazioni sulle quali si concentrano i sospetti di irregolarità, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare, a prescindere dal fatto che essa contenga richieste di informazioni complementari indirizzate alla persona interessata.
In considerazione di quanto precede, alla prima questione, lettera b), e alla terza questione occorre rispondere che l’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95 deve essere interpretato nel senso che, per poter essere qualificato come un «atto che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità» ai sensi di tale disposizione, un atto deve delineare con sufficiente precisione le operazioni sulle quali si concentrano i sospetti di irregolarità. Siffatto requisito di precisione non esige, tuttavia, che tale atto menzioni la possibilità dell’imposizione di una sanzione o di una misura amministrativa particolare. Spetta al giudice del rinvio verificare se la relazione di cui trattasi nel procedimento principale soddisfi questo requisito.
Sulla quarta e sull’ottava questione
Con la quarta e con l’ottava questione, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 3, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 2988/95 debba essere interpretato nel senso, da un lato, che diverse irregolarità devono essere collegate da un nesso cronologico stretto per poter essere considerate costitutive di un’«irregolarità ripetuta» ai sensi di tale disposizione, e dall’altro, che irregolarità relative al calcolo dei quantitativi di zucchero immagazzinati dal fabbricante, compiute nel corso di campagne di commercializzazioni differenti, comportanti dichiarazioni erronee delle suddette quantità da parte del medesimo fabbricante e, per tale ragione, il versamento di importi indebiti a titolo di rimborso delle spese di magazzinaggio, possono costituire un’«irregolarità ripetuta» ai sensi della predetta disposizione.
In via preliminare, si deve ricordare che, conformemente alla giurisprudenza della Corte, un’irregolarità è considerata «permanente o ripetuta», ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 2988/95, quando è commessa da un operatore che ricava vantaggi economici da un insieme di operazioni simili che violano la stessa disposizione del diritto dell’Unione (v. sentenza Vonk Dairy Products, C‑279/05,
EU:C:2007:18
, punto 41).
Alla luce di tale definizione, il giudice del rinvio si interroga, innanzitutto, sulla necessità di un nesso cronologico stretto tra due o più irregolarità affinché esse costituiscano un’«irregolarità ripetuta», ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 2988/95. Nel caso di specie, secondo detto giudice, alcune delle operazioni addebitate alla ricorrente nel procedimento principale avrebbero avuto luogo solo nel corso di campagne di commercializzazione differenti.
A tal riguardo, occorre ricordare che, come indicato al punto 24 della presente sentenza, il termine di prescrizione previsto all’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 mira a garantire la certezza del diritto per gli operatori, i quali devono essere in grado di determinare, fra le loro operazioni, quelle che sono definitivamente consolidate e quelle ancora assoggettabili ad azioni giudiziarie.
Orbene, occorre constatare che delle irregolarità non possono costituire un’«irregolarità ripetuta», ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 2988/95, qualora siano commesse a distanza di un tempo superiore al termine di prescrizione di quattro anni di cui al primo comma del medesimo paragrafo. Infatti, in questo caso, tali irregolarità distinte non presentano un nesso cronologico sufficientemente stretto. In assenza di atti istruttori o volti a perseguire l’irregolarità, un operatore potrebbe quindi legittimamente considerare prescritta la prima di tali irregolarità. Per contro, un tale nesso cronologico sussiste qualora la durata che separa ciascuna irregolarità dalla precedente resti inferiore al suddetto termine di prescrizione.
Per quanto riguarda, poi, la qualificazione delle irregolarità oggetto del procedimento principale, spetta al giudice del rinvio verificare, alla luce delle norme nazionali in materia di prova e senza pregiudicare l’efficacia del diritto dell’Unione, se sussistano gli elementi costitutivi di un’irregolarità permanente o ripetuta, richiamati al punto 49 della presente sentenza (v., in tal senso, sentenza Vonk Dairy Products, C‑279/05,
EU:C:2007:18
, punto 43). Nondimeno, la Corte può fornire a tale giudice, sulla scorta degli elementi contenuti nella decisione di rinvio, gli elementi di interpretazione idonei a consentire al giudice del rinvio di statuire.
A tal riguardo, in particolare, risulta che le irregolarità contestate alla Pfeifer & Langen contribuiscono tutte al carattere erroneo delle dichiarazioni fornite da tale società in merito alla qualificazione attribuita ad una parte della sua produzione di zucchero bianco per il quale essa ha chiesto il rimborso delle spese di magazzinaggio (quote A e/o B piuttosto che zucchero C). Pertanto, siffatte irregolarità sono tali da costituire una violazione reiterata dell’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento n. 1998/78, che impone al fabbricante di zucchero un obbligo di dichiarazione delle scorte che possono beneficiare del rimborso delle spese di magazzinaggio.
Non si può dunque escludere che le irregolarità addebitate alla Pfeifer & Langen nel procedimento principale costituiscano nel loro insieme un’«irregolarità ripetuta», ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 2988/95, circostanza che spetta tuttavia al giudice del rinvio verificare.
In considerazione di quanto precede, alla quarta e all’ottava questione occorre rispondere che l’articolo 3, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 2988/95 deve essere interpretato nel senso che, per quanto concerne il nesso cronologico da cui tali irregolarità dovrebbero essere collegate per poter costituire un’«irregolarità ripetuta», ai sensi di tale disposizione, è sufficiente che la durata che separa ciascuna irregolarità dalla precedente resti inferiore al termine di prescrizione di cui al primo comma del medesimo paragrafo. Irregolarità come quelle oggetto del procedimento principale, relative al calcolo dei quantitativi di zucchero immagazzinati dal fabbricante, compiute nel corso di campagne di commercializzazioni differenti e che comportano dichiarazioni erronee delle suddette quantità da parte del medesimo fabbricante nonché, per tale ragione, il versamento di importi indebiti a titolo di rimborso delle spese di magazzinaggio, costituiscono, in linea di principio, un’«irregolarità ripetuta», ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 2988/95, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.
Sulla quinta questione
Con la quinta questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 3, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 2988/95 debba essere interpretato nel senso che la qualificazione di un insieme di irregolarità come «irregolarità permanente o ripetuta», ai sensi di tale disposizione, sia esclusa nel caso in cui le autorità competenti non abbiano assoggettato la persona interessata a controlli regolari ed accurati.
Secondo la Pfeifer & Langen, la BLE è venuta meno al suo obbligo di diligenza quando ha omesso di sottoporla a controlli regolari ed accurati durante le campagne di commercializzazione oggetto del procedimento principale. Essa sostiene che detto ufficio non può, per tale ragione, far valere il carattere permanente o ripetuto delle irregolarità al fine di prolungare la prescrizione delle azioni giudiziarie.
Come è stato ricordato al punto 49 della presente sentenza, un’«irregolarità permanente o ripetuta», ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 2988/95, si caratterizza unicamente per il fatto che un operatore ricava vantaggi economici da un insieme di operazioni simili che violano la stessa disposizione del diritto dell’Unione.
Ne consegue che tale nozione si fonda su criteri oggettivi, caratteristici di questo tipo di irregolarità, e indipendenti dal comportamento dell’amministrazione nazionale nei confronti dell’operatore in questione. In particolare, la qualificazione di un insieme di irregolarità come un’«irregolarità permanente o ripetuta», ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 2988/95, non può dipendere dal fatto che le autorità competenti abbiano o meno assoggettato la persona interessata a controlli regolari ed accurati.
In considerazione di quanto precede, alla quinta questione occorre rispondere che l’articolo 3, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 2988/95 deve essere interpretato nel senso che la qualificazione di un insieme di irregolarità come «irregolarità permanente o ripetuta», ai sensi di tale disposizione, non è esclusa nel caso in cui le autorità competenti non abbiano assoggettato la persona interessata a controlli regolari ed accurati.
Sulla sesta e sulla nona questione
Con la sesta e con la nona questione, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 3, paragrafo 1, quarto comma, del regolamento n. 2988/95 debba essere interpretato nel senso che il termine ivi previsto decorra, in materia di irregolarità permanenti o ripetute, a partire dal giorno della cessazione dell’ultima irregolarità oppure dal giorno in cui ciascuna delle varie irregolarità permanenti o ripetute è stata commessa oppure, ancora, dal giorno in cui le autorità nazionali competenti sono venute a conoscenza di tali irregolarità.
Innanzitutto, tanto dalla formulazione quanto dall’economia dell’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 risulta che tale disposizione impone, al suo quarto comma, un limite assoluto che si applica alla prescrizione delle azioni giudiziarie avverso un’irregolarità, dato che tale prescrizione è acquisita al più tardi il giorno in cui sia giunto a scadenza un termine pari al doppio di quello previsto al primo comma della medesima disposizione senza che l’autorità competente abbia irrogato una sanzione, fatti salvi i casi in cui la procedura amministrativa sia stata sospesa a norma dell’articolo 6, paragrafo 1, di detto regolamento.
Il termine previsto dal quarto comma dell’articolo 3, paragrafo 1, del suddetto regolamento contribuisce dunque a rafforzare la certezza del diritto per gli operatori economici, in linea con la necessità ricordata al punto 24 della presente sentenza, impedendo che la prescrizione delle azioni giudiziarie relative a un’irregolarità possa essere procrastinata all’infinito mediante ripetuti atti di interruzione.
Per quanto riguarda, poi, il dies a quo di tale termine, dall’economia dell’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 e segnatamente dall’assenza di norme particolari in materia, risulta altresì che siffatto punto di partenza deve essere determinato sulla base dei due primi commi dello stesso paragrafo.
Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, secondo comma, di tale regolamento, in caso di irregolarità ripetute, il termine di prescrizione decorre dal giorno in cui cessa l’irregolarità. Orbene, come è stato ricordato al punto 49 della presente sentenza, qualora un operatore commetta, al fine di ricavarne un vantaggio economico, varie operazioni simili che violano la stessa disposizione del diritto dell’Unione, tali operazioni devono essere considerate come costituenti un’unica irregolarità permanente o ripetuta. Di conseguenza, la locuzione «in cui cessa l’irregolarità», di cui alla predetta disposizione, deve essere interpretata come riferita al giorno in cui sia cessata l’ultima operazione costitutiva di un’unica irregolarità.
Pertanto, il giorno in cui le autorità nazionali sono venute a conoscenza di un’irregolarità è irrilevante nella determinazione del dies a quo del suddetto termine. Infatti, oltre alla circostanza che la formulazione dell’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 non contiene elementi tali da evincere un’interpretazione contraria, occorre sottolineare che all’amministrazione nazionale incombe un obbligo generale di diligenza nella verifica della regolarità dei pagamenti da essa stessa effettuati e che gravano sul bilancio dell’Unione, il che implica che quest’ultima deve adottare prontamente i provvedimenti destinati a rimediare alle irregolarità (v., in tal senso, sentenze Ze Fu Fleischhandel e Vion Trading, C‑201/10 e C‑202/10,
EU:C:2011:282
, punto 44, nonché Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, punto 62).
Pertanto, il fatto di riconoscere che il termine previsto all’articolo 3, paragrafo 1, quarto comma, del regolamento n. 2988/95 decorre soltanto dal momento in cui l’amministrazione ha constatato tali irregolarità potrebbe incoraggiare una qualche inerzia delle autorità nazionali nel perseguire tali irregolarità, al tempo stesso esponendo gli operatori, da un lato, ad un lungo periodo di incertezza del diritto e, dall’altro, al rischio di non essere più in grado di fornire la prova della regolarità delle operazioni di cui trattasi al termine di un tale periodo (v., in tal senso, sentenze Ze Fu Fleischhandel e Vion Trading, C‑201/10 e C‑202/10,
EU:C:2011:282
, punto 45, nonché Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, punto 62).
In considerazione di quanto precede, alla sesta e alla nona questione occorre rispondere che l’articolo 3, paragrafo 1, quarto comma, del regolamento n. 2988/95 deve essere interpretato nel senso che il termine ivi previsto decorre, in caso di irregolarità permanente o ripetuta, a partire dal giorno della cessazione dell’irregolarità, a prescindere dal giorno in cui le autorità nazionali competenti sono venute a conoscenza di tale irregolarità.
Sulla settima questione
Con la settima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 debba essere interpretato nel senso che gli atti istruttori o volti a perseguire l’irregolarità adottati dall’autorità competente e portati a conoscenza della persona interessata, conformemente al terzo comma di detto paragrafo, comportano l’effetto di interrompere il termine previsto dal quarto comma del medesimo paragrafo.
Come osservato al punto 63 della presente sentenza, l’articolo 3, paragrafo 1, quarto comma, del regolamento n. 2988/95 istituisce un limite assoluto che si applica alla prescrizione delle azioni giudiziarie avverso un’irregolarità, dato che tale prescrizione è acquisita al più tardi il giorno in cui sia giunto a scadenza un termine pari al doppio di quello previsto al primo comma del medesimo paragrafo senza che l’autorità competente abbia irrogato una sanzione, fatti salvi i casi in cui la procedura amministrativa sia stata sospesa a norma dell’articolo 6, paragrafo 1, di detto regolamento.
Ne consegue che, fatta salva quest’ultima ipotesi, gli atti istruttori o volti al perseguimento dell’irregolarità adottati dall’autorità competente e portati a conoscenza della persona interessata, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del precitato regolamento, non comportano l’effetto di interrompere il termine previsto dall’articolo 3, paragrafo 1, quarto comma, del medesimo regolamento.
Siffatta conclusione è corroborata dall’obiettivo del suddetto termine, il quale, come osservato al punto 64 della presente sentenza, mira ad impedire che la prescrizione delle azioni giudiziarie relative a un’irregolarità possa essere procrastinata all’infinito mediante ripetuti atti di interruzione.
In considerazione di quanto precede, alla settima questione occorre rispondere che l’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 deve essere interpretato nel senso che gli atti istruttori o volti a perseguire l’irregolarità adottati dall’autorità competente e portati a conoscenza della persona interessata, conformemente al terzo comma di detto paragrafo, non comportano l’effetto di interrompere il termine previsto dal quarto comma del medesimo paragrafo.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:

1)
L’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, deve essere interpretato nel senso che la nozione di «autorità competente», ai sensi di tale disposizione, deve essere intesa come l’autorità competente, in base al diritto nazionale, per l’adozione degli atti istruttori o volti a perseguire l’irregolarità di cui trattasi, e che può essere diversa dall’autorità che attribuisce o recupera gli importi indebitamente percepiti a danno degli interessi finanziari dell’Unione europea.

2)
L’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95 deve essere interpretato nel senso che atti aventi natura istruttoria o volti a perseguire un’irregolarità sono stati portati a conoscenza della «persona interessata», ai sensi di tale disposizione, quando un insieme di elementi di fatto consenta di concludere che gli atti istruttori o volti a perseguire un’irregolarità sono stati effettivamente portati a conoscenza della persona interessata. Nel caso di una persona giuridica, tale condizione è soddisfatta ove l’atto in questione sia stato effettivamente portato a conoscenza di una persona la cui condotta possa essere ascritta, ai sensi del diritto nazionale, a tale persona giuridica, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.

3)
L’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95 deve essere interpretato nel senso che, per poter essere qualificato come un «atto che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità» ai sensi di tale disposizione, un atto deve delineare con sufficiente precisione le operazioni sulle quali si concentrano i sospetti di irregolarità. Siffatto requisito di precisione non esige, tuttavia, che tale atto menzioni la possibilità dell’imposizione di una sanzione o di una misura amministrativa particolare. Spetta al giudice del rinvio verificare se la relazione di cui trattasi nel procedimento principale soddisfi questo requisito.

4)
L’articolo 3, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 2988/95 deve essere interpretato nel senso che, per quanto concerne il nesso cronologico da cui tali irregolarità dovrebbero essere collegate per poter costituire un’«irregolarità ripetuta», ai sensi di tale disposizione, è sufficiente che la durata che separa ciascuna irregolarità dalla precedente resti inferiore al termine di prescrizione di cui al primo comma del medesimo paragrafo. Irregolarità come quelle oggetto del procedimento principale, relative al calcolo dei quantitativi di zucchero immagazzinati dal fabbricante, compiute nel corso di campagne di commercializzazioni differenti e che comportano dichiarazioni erronee delle suddette quantità da parte del medesimo fabbricante nonché, per tale ragione, il versamento di importi indebiti a titolo di rimborso delle spese di magazzinaggio, costituiscono, in linea di principio, un’«irregolarità ripetuta», ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 2988/95, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.

5)
L’articolo 3, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 2988/95 deve essere interpretato nel senso che la qualificazione di un insieme di irregolarità come «irregolarità permanente o ripetuta», ai sensi di tale disposizione, non è esclusa nel caso in cui le autorità competenti non abbiano assoggettato la persona interessata a controlli regolari ed accurati.

6)
L’articolo 3, paragrafo 1, quarto comma, del regolamento n. 2988/95 deve essere interpretato nel senso che il termine ivi previsto decorre, in caso di irregolarità permanente o ripetuta, a partire dal giorno della cessazione dell’irregolarità, a prescindere dal giorno in cui le autorità nazionali competenti sono venute a conoscenza di tale irregolarità.

7)
L’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 deve essere interpretato nel senso che gli atti istruttori o volti a perseguire l’irregolarità adottati dall’autorità competente e portati a conoscenza della persona interessata, conformemente al terzo comma di detto paragrafo, non comportano l’effetto di interrompere il termine previsto dal quarto comma del medesimo paragrafo.

Firme
(
*1
)   Lingua processuale: il tedesco.