CELEX: 62011CJ0254
Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti
Malý pohraničný styk na vonkajších pozemných hraniciach členských štátov
Nariadenie (ES) č. 1931/2006
Nariadenie (ES) č. 562/2006
Maximálna dĺžka pobytu
Pravidlá výpočtu

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 2 písm. a), článku 3 bodu 3 a článku 5 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1931/2006 z 20. decembra 2006, ktorým sa ustanovujú pravidlá malého pohraničného styku na vonkajších pozemných hraniciach členských štátov a ktorým sa menia a dopĺňajú ustanovenia Schengenského dohovoru (
Ú. v. EÚ L 405, s. 1
).
Tento návrh bol predložený v rámci sporu medzi Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége (župné policajné riaditeľstvo Szabolcs-Szatmár-Bereg – komisariát pohraničnej polície v meste Záhony) a pánom Shomodim, ukrajinským štátnym príslušníkom, vo veci zamietnutia jeho vstupu na maďarské územie, ku ktorému došlo z dôvodu prekročenia maximálnej dĺžky povoleného pobytu na maďarskom území v rámci malého pohraničného styku.
Právny rámec
Právo Únie
Všeobecné ustanovenia týkajúce sa štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí nepodliehajú vízovej povinnosti
Článok 20 ods. 1 Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda zo 14. júna 1985 uzatvorená medzi vládami štátov Hospodárskej únie Beneluxu, Spolkovej republiky Nemecko a Francúzskej republiky o postupnom zrušení kontrol na ich spoločných hraniciach, podpísaného 19. júna 1990 v Schengene (
Ú. v. ES L 239, 2000, s. 19
; Mim. vyd. 19/002, s. 9, ďalej len „DVSD“), stanovuje:
„Cudzinci, ktorí nepodliehajú vízovej povinnosti sa môžu voľne pohybovať na území zmluvných strán, najviac však 3 mesiace počas doby 6 mesiacov odo dňa prvého vstupu…“
Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 z 15. marca 2006, ktorým sa stanovuje kódex Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc) (
Ú. v. EÚ L 105, s. 1
), vo svojom odôvodnení 3 stanovuje:
„Prijatie spoločných opatrení o prekračovaní vnútorných hraníc osobami a o kontrole hraníc na vonkajších hraniciach by malo odrážať schengenské acquis zahrnuté do rámca Európskej únie, a najmä príslušné ustanovenia Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda… a spoločnej príručky [(
Ú. v. ES C 313, 2002, s. 97
)].“
Článok 5 ods. 1 tohto nariadenia stanovuje podmienky pre vstup štátnych príslušníkov tretej krajiny na pobyt „ktorý nepresiahne tri mesiace v rámci obdobia šiestich mesiacov“.
Článok 35 toho istého nariadenia sa „uplatňuje bez toho, aby boli dotknuté pravidlá Spoločenstva o malom pohraničnom styku a existujúce dvojstranné dohody o malom pohraničnom styku“.
Osobitné ustanovenia o malom pohraničnom styku
Odôvodnenia 2 a 3 nariadenia č. 1931/2006 stanovujú:
„(2)
Je v záujme rozšíreného Spoločenstva, aby sa zabezpečilo, že hranice s jeho susedmi nebránia obchodnej, sociálnej a kultúrnej výmene alebo regionálnej spolupráci. Z tohto dôvodu by sa mal vyvinúť účinný systém malého pohraničného styku.
(3)
Režim malého pohraničného styku predstavuje odchýlku od všeobecných pravidiel, ktorými sa riadi hraničná kontrola osôb, prekračujúcich vonkajšie hranice členských štátov Európskej únie, ktoré sú ustanovené v nariadení… č. 562/2006…“
Odôvodnenie 4 nariadenia č. 1931/2006 stanovuje najmä zásadu „uľahčenia prekračovania hraníc v dobrej viere obyvateľom pohraničnej oblasti, ktorí majú oprávnené dôvody na časté prekračovanie vonkajšej pozemnej hranice“.
Článok 3 tohto nariadenia definuje, čo je potrebné chápať pod pojmom:
„…
2.   ‚pohraničná oblasť‘ je oblasť, ktorá nepresahuje 30 kilometrov od hranice. Dotknuté štáty určia vo svojich dvojstranných dohodách, uvedených v článku 13, miestne administratívne jednotky, ktoré sa považujú za pohraničnú oblasť. Ak sa nachádza časť takejto administratívnej jednotky vo vzdialenosti viac ako 30 kilometrov, ale menej ako 50 kilometrov od hraničnej čiary, považuje sa napriek tomu za súčasť pohraničnej oblasti;
3.   ‚malý pohraničný styk‘ je pravidelné prekračovanie vonkajšej pozemnej hranice obyvateľmi pohraničnej oblasti s cieľom pobytu v pohraničnej oblasti napríklad zo sociálnych, kultúrnych alebo opodstatnených hospodárskych dôvodov, alebo z rodinných dôvodov, a to na dobu, ktorá nepresahuje dobu, ustanovenú v tomto nariadení;
…“
Vykonávanie režimu malého pohraničného styku je v zmysle článku 13 nariadenia č. 1931/2006 zverené členským štátom formou dvojstranných dohôd uzatvorených so susednými tretími krajinami pod kontrolou Európskej komisie. Tieto dohody podľa článku 5 tohto nariadenia určia „maximálnu povolenú dĺžku každého neprerušeného pobytu v režime malého pohraničného styku, ktorá neprekročí tri mesiace“.
Povolenie na malý pohraničný styk zaviedol článok 7 nariadenia č. 1931/2006, ktorý spresňuje vlastnosti a informácie, ktoré musí obsahovať toto povolenie, najmä stanovuje, že „držiteľ nie je oprávnený pohybovať sa mimo pohraničnej oblasti a že každé zneužitie podlieha sankciám podľa ustanovení článku 17“. Tento článok upravuje zásadu „účinn[ých], primeran[ých] a odrádzajúc[ich]“ sankcií, ktoré „umožňujú zrušenie a odňatie povolení na malý pohraničný styk“.
Okrem toho odôvodnenie 5 tohto nariadenia stanovuje:
„S cieľom zabrániť zneužívaniu by sa malo povolenie na malý pohraničný styk vo všeobecnosti vydávať len osobám, ktoré majú oprávnený pobyt v pohraničnej oblasti po dobu minimálne jedného roka. V dvojstranných dohodách uzatvorených medzi členskými štátmi a susednými tretími krajinami sa môže ustanoviť dlhšia doba pobytu…“
Nakoniec v zmysle článku 9 nariadenia č. 1931/2006 môže byť povolenie na malý pohraničný styk vydané iba v prípade, že obyvateľ pohraničnej oblasti predloží doklady preukazujúce najmä oprávnené dôvody, ktoré ho vedú k častému prekračovaniu vonkajšej pozemnej hranice.
Maďarské právo
Pokiaľ ide o všeobecné podmienky vstupu a pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín, § 40 ods. 1 zákona č. II z roku 2007 o vstupe a pobyte štátnych príslušníkov tretích krajín (2007. évi II. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról) stanovuje:
„Príslušný orgán, ktorý kontroluje hranice, na základe ustanovení [nariadenia č. 562/2006] zamietne vstup na územie štátu štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sa chcú zdržiavať na jeho území po dobu najviac tri mesiace, a po posúdení ich záujmov rozhodne o ich návrate…“.
Pokiaľ ide o malý pohraničný styk, dohoda uzatvorená medzi maďarskou vládou a kabinetom ministrov Ukrajiny o malom pohraničnom styku vo svojom článku 1 ods. 5 stanovuje, že povolením na malý pohraničný styk „vzniká jeho držiteľovi právo na opakovaný vstup do pohraničnej oblasti druhej zmluvnej strany a na neprerušený pobyt v uvedenej oblasti v dĺžke najviac tri mesiace v rámci obdobia šiestich mesiacov, a to najmä zo sociálnych, kultúrnych, rodinných alebo opodstatnených hospodárskych dôvodov, ktoré v zmysle vnútroštátnej právnej úpravy nie sú výkonom zárobkovej činnosti“. Článok 3 ods. 2 tejto dohody upravuje, že „v prípade zneužitia povolenia zmluvné strany uložia sankcie stanovené vo vnútroštátnom práve“.
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
Pán Shomodi, ukrajinský štátny príslušník, je držiteľom platného povolenia na malý pohraničný styk, vydaného v rámci malého pohraničného styku, ktorý mu povoľuje vstup do pohraničnej oblasti Maďarska. Dňa 2. februára 2010 sa dostavil na hraničný priechod Záhony. Maďarská polícia konštatovala, že od 3. septembra 2009 a do 2. februára 2010 sa 105 dní zdržiaval na maďarskom území, kam chodil takmer denne na niekoľko hodín. Pretože sa pán Shomodi zdržiaval v schengenskom priestore viac než tri mesiace počas obdobia šiestich mesiacov, Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége mu rozhodnutím z 2. februára 2010 zamietol vstup na maďarské územie uplatnením § 40 ods. 1 zákona č. II z roku 2007.
Dotknutá osoba podala žalobu proti tomuto rozhodnutiu na Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság (Župný súd Szabolcs-Szatmár-Bereg), ktorý ho zrušil rozsudkom z 26. mája 2010. Tento súd najskôr vylúčil uplatnenie nariadenia č. 562/2006 a § 40 ods. 1 zákona č. II z roku 2007, ktorý zabezpečuje jeho prebratie. Potom uplatnil osobitné pravidlá o malom pohraničnom styku a určil, že držiteľ povolenia na malý pohraničný styk má na jednej strane právo na neobmedzený počet vstupov a na druhej strane, že hranica troch mesiacov stanovená dohodou uvedenou v bode 15 tohto rozsudku sa uplatňuje iba na neprerušené pobyty. Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei bíróság z toho vyvodil, že dôvody uvedené Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Rendőrkapitányság Záhony Határrendészeti Kirendeltsége nemohli odôvodniť zákaz návratu pána Shomodiho.
Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Najvyšší súd Maďarska), ktorý rozhoduje o kasačnom opravnom prostriedku podanom proti tomuto rozsudku uvedeným správnym orgánom, zastáva názor, že rozhodnutie sporu, ktorý tento súd prejednáva, závisí od výkladu ustanovení nariadenia č. 1931/2006, a preto rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Má sa ustanovenie článku 5 nariadenia… č. 1931/2006…, ktoré stanovuje, že maximálna povolená dĺžka každého neprerušeného pobytu neprekročí tri mesiace – najmä vzhľadom na článok 2 písm. a) a článok 3 bod 3 uvedeného nariadenia – vykladať v tom zmysle, že toto nariadenie umožňuje opakované vstupy a výstupy a stanovuje maximálnu dĺžku neprerušeného pobytu tri mesiace, a to na základe dvojstranných dohôd medzi členskými štátmi a susednými tretími krajinami uzatvorených podľa článku 13 nariadenia, pričom pred uplynutím trojmesačného pobytu obyvateľ pohraničnej oblasti, ktorý je držiteľom povolenia na malý pohraničný styk, môže prerušiť plynutie neprerušeného pobytu, a keď znovu prekročí hranicu, môže opätovne získať právo na trojmesačný neprerušený pobyt?
2.
Možno sa v prípade kladnej odpovede na prvú otázku domnievať, že neprerušený pobyt v zmysle článku 5 nariadenia č. 1931/2006 sa preruší, keď sa vstup i výstup uskutoční v ten istý deň, resp. v dvoch po sebe idúcich dňoch?
3.
Aký časový interval je v prípade kladnej odpovede na prvú otázku a zápornej odpovede na druhú otázku potrebný alebo aké ďalšie určujúce kritérium treba vziať do úvahy, aby bolo možné konštatovať, že v zmysle článku 5 nariadenia č. 1931/2006 došlo k prerušeniu plynutia neprerušeného pobytu?
4.
Možno v prípade zápornej odpovede na prvú otázku ustanovenie uvedené v článku 5 nariadenia č. 1931/2006, ktoré povoľuje dĺžku neprerušeného pobytu najviac tri mesiace, vykladať v tom zmysle, že treba sčítať jednotlivé pobyty počas opakovaných vstupov a výstupov, a ak podľa článku 20 ods. 1 Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda… a podľa všetkých ostatných právnych predpisov týkajúcich sa schengenského priestoru bude súčet vyšší než 93 dní (tri mesiace), na základe povolenia na malý pohraničný styk nevzniká právo na ďalší pobyt v rámci obdobia šiestich mesiacov, ktoré začalo plynúť dňom prvého vstupu?
5.
Majú sa v prípade kladnej odpovede na štvrtú otázku v rámci celkového súčtu zohľadniť opakované vstupy a výstupy v rámci jedného dňa alebo jeden vstup a výstup v rámci toho istého dňa a akú metódu treba pri výpočte uplatniť?“
O prejudiciálnych otázkach
O prvej a štvrtej otázke
Vnútroštátny súd sa v podstate domáha určenia presného rozsahu obmedzenia každého „neprerušeného pobytu“, na ktorý má právo držiteľ povolenia na malý pohraničný styk vydaného na základe nariadenia č. 1931/2006, na tri mesiace z hľadiska obmedzenia pobytu na tri mesiace v rámci celkového obdobia šiestich mesiacov upraveného pre štátnych príslušníkov tretích krajín, na ktorých sa nevzťahuje vízová povinnosť podľa dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda a nariadenie č. 562/2006.
Táto otázka sa týka toho, či je potrebné vykladať nariadenie č. 1931/2006 vo svetle schengenského acquis, alebo je potrebné naopak uplatniť od neho nezávislý výklad.
Pri uplatnení prvej možnosti, ktorú uprednostňuje poľská a maďarská vláda, sa nariadenie č. 1931/2006 považuje za integrálnu súčasť schengenského acquis. V tomto prípade musí mať pravidlo patriace k tomuto acquis, ktoré obmedzuje krátkodobý pobyt štátnych príslušníkov tretích krajín, na ktorých sa nevzťahuje vízová povinnosť, na maximálne tri mesiace z celkového obdobia šiestich mesiacov, prioritu pred akýmikoľvek inými ustanoveniami. Držitelia povolenia na malý pohraničný styk, na ktorých sa nevzťahuje vízová povinnosť podľa nariadenia č. 1931/2006, by teda nemali byť výnimkou. Zástancovia tejto tézy tvrdia, že vzhľadom na neexistenciu takéhoto celkového obmedzenia všetkých po sebe nasledujúcich povolených pobytov, by títo držitelia
de facto
mali mať právo na potenciálne neobmedzený pobyt, keďže im stačí opustiť územie dotknutého členského štátu pred dosiahnutím troch mesiacov a vrátiť sa na ďalší deň, aby mali znovu právo na trojmesačný pobyt.
Takýto prístup však nie je ani v súlade so znením a ani s duchom nariadenia č. 1931/2006.
Článok 5 tohto nariadenia odkazuje na účely stanovenia maximálnej dĺžky povoleného pobytu, ktorá neprekročí tri mesiace pri „každom neprerušenom pobyte“, na dvojstranné dohody. Toto spresnenie, ako aj pojmy, ktorými je formulovaný, rozlišuje jasne medzi časovým obmedzením malého pohraničného styku a „schengenským obmedzením“, ktoré sa v žiadnom prípade nevzťahuje na neprerušený pobyt. Takýto výklad potvrdili prípravné legislatívne práce k nariadeniu č. 1931/2006, z ktorých vyplýva, že hoci Komisia pôvodne navrhovala rovnakú maximálnu dobu pobytu, aká je upravená v schengenskom acquis, teda tri mesiace za obdobie pol roka, normotvorca Únie zvolil osobitné obmedzenie v prípade neprerušeného pobytu. V tejto súvislosti okolnosť, že táto maximálna doba je ako v schengenskom acquis ohraničená tromi mesiacmi, nemôže spochybniť jeho osobitnú povahu vo vzťahu k všeobecnému právu štátnych príslušníkov tretích krajín, na ktorých sa nevzťahuje vízová povinnosť, keďže zo žiadneho ustanovenia nariadenia č. 1931/2006 nevyplýva, že by tieto tri mesiace boli začlenené do doby šiestich mesiacov.
Okrem toho duch nariadenia č. 1931/2006 motivuje k tomu, aby sa nariadeniu dal podľa potreby nezávislý výklad. Tak jeho ciele, ako aj jeho ustanovenia poukazujú na zámer normotvorcu Únie zaviesť pre malý pohraničný styk pravidlá, ktoré sú výnimkou z nariadenia č. 562/2006. Ako uviedol generálny advokát v bode 52 svojich návrhov, predmetom týchto pravidiel je umožniť obyvateľom dotknutých pohraničných oblastí na účely zohľadnenia miestnych aktuálnych alebo historicky zdedených daností prekračovať vonkajšie pozemné hranice Únie z legitímnych hospodárskych, sociálnych, kultúrnych alebo rodinných dôvodov a to jednoducho, teda bez nadmernej administratívnej záťaže, často, ale aj pravidelne.
Obavy, ktoré vyslovila maďarská a poľská vláda v súvislosti s údajnými negatívnymi dôsledkami takéhoto výkladu na verejný poriadok v pohraničnej oblasti, nie sú presvedčivé, pretože takto poskytované právo držiteľovi povolenia na malý pohraničný styk nie je bezpodmienečné ani absolútne. Nadobudnutie tohto povolenia podlieha podmienke, že držiteľ má bydlisko v pohraničnej oblasti susednej krajiny minimálne po dobu jedného roka, pričom dvojstranná dohoda môže túto dobu predĺžiť. Navyše nič nebráni tomu, aby takáto dohoda stanovila maximálnu dobu neprerušeného pobytu kratšiu než tri mesiace stanovené v nariadení č. 1931/2006, ktoré sú iba maximálnou dĺžkou. Okrem toho zjednodušenie prekračovania hraníc, ako to vyplýva už zo znenia odôvodnenia 4 a článku 9 písm. b) tohto nariadenia, je určené obyvateľom pohraničnej oblasti, ktorí cestujú v dobrej viere a majú oprávnené a riadne odôvodnené dôvody často prekračovať vonkajšiu pozemnú hranicu. V tomto smere majú príslušné orgány voľnosť pri ukladaní sankcií, na ktoré odkazuje článok 7 nariadenia č. 1931/2006, tým obyvateľom pohraničnej oblasti, ktorí by sa vo vzťahu k svojmu povoleniu na malý pohraničný styk dopustili zneužívajúceho alebo podvodného konania.
Preto je potrebné odpovedať na prvú a štvrtú prejudiciálnu otázku tak, že nariadenie č. 1931/2006 sa má vykladať v tom zmysle, že držiteľ povolenia na malý pohraničný styk, ktoré bolo vydané v osobitnom režime malého pohraničného styku zavedeného týmto nariadením, musí mať v medziach stanovených uvedeným nariadením a dvojstrannou dohodou uzatvorenou na účely vykonania nariadenia medzi treťou krajinou, ktorej je držiteľ povolenia štátnym príslušníkom a ktorá je susedným členským štátom, možnosť pohybovať sa v pohraničnej oblasti po dobu troch mesiacov, pokiaľ jeho pobyt nebol prerušený, a po každom prerušení pobytu mu prináleží nové právo na pobyt v dĺžke troch mesiacov.
O druhej otázke
Svojou druhou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, aká frekvencia je prijateľná pri prerušení pobytu držiteľa povolenia na malý pohraničný styk v zmysle článku 5 nariadenia č. 1931/2006.
V tomto smere je v dôsledku vyššie uvedeného možné dospieť k záveru, že pobyt držiteľa povolenia na malý pohraničný styk vydaného na základe malého pohraničného styku sa musí považovať za prerušený v momente, keď dotknutý subjekt prekročí hranice, aby sa vrátil do štátu svojho bydliska na základe povolenia, ktoré mu bolo vydané, a bez toho, aby musel zohľadniť počet prekročení uskutočnených každý deň.
Je teda potrebné odpovedať na druhú prejudiciálnu otázku tak, že článok 5 nariadenia č. 1931/2006 sa má vykladať v tom zmysle, že pod prerušením pobytu uvedeným v tomto článku sa chápe prekročenie hranice medzi hraničným členským štátom a treťou krajinou, kde má držiteľ povolenia na malý pohraničný styk bydlisko, v súlade s podmienkami stanovenými týmto povolením, a to bez ohľadu na frekvenciu prekračovania hranice, aj keby k nemu dochádzalo niekoľkokrát denne.
O ďalších otázkach
Vzhľadom na odpoveď na prvú otázku nie je potrebné odpovedať na tretiu a piatu prejudiciálnu otázku.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (štvrtá komora) rozhodol takto:

1.
Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1931/2006 z 20. decembra 2006, ktorým sa ustanovujú pravidlá malého pohraničného styku na vonkajších pozemných hraniciach členských štátov a ktorým sa menia a dopĺňajú ustanovenia Schengenského dohovoru, sa má vykladať v tom zmysle, že držiteľ povolenia na malý pohraničný styk, ktoré bolo vydané v osobitnom režime malého pohraničného styku zavedeného týmto nariadením, musí mať v medziach stanovených uvedeným nariadením a dvojstrannou dohodou uzatvorenou na účely vykonania nariadenia medzi treťou krajinou, ktorej je držiteľ povolenia štátnym príslušníkom a ktorá je susedným členským štátom, možnosť pohybovať sa v pohraničnej oblasti po dobu troch mesiacov, pokiaľ jeho pobyt nebol prerušený, a po každom prerušení pobytu mu prináleží nové právo na pobyt v dĺžke troch mesiacov.

2.
Článok 5 nariadenia č. 1931/2006 sa má vykladať v tom zmysle, že pod prerušením pobytu uvedeným v tomto článku sa chápe prekračovanie hranice medzi hraničným členským štátom a treťou krajinou, kde má držiteľ povolenia na malý pohraničný styk bydlisko, v súlade s podmienkami stanovenými týmto povolením, a to bez ohľadu na frekvenciu prekračovania hranice, aj keby k nemu dochádzalo niekoľkokrát denne.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: maďarčina.