CELEX: 62012TJ0017
Zaštita potrošača
Uredba (EZ) br. 1924/2006
Zdravstvene tvrdnje koje se nalaze na hrani
Odbijanje odobrenja tvrdnje o smanjenju rizika od neke bolesti
Navođenje faktora rizika
Zakonitost postupka odobrenja tvrdnji o smanjenju rizika od neke bolesti
Tužba za poništenje
Pravni interes
Izravni i osobni utjecaj
Dopuštenost
Proporcionalnost
Obveza obrazlaganja

Okolnosti spora
Tužitelji u ovom postupku su Moritz Hagenmeyer i Andreas Hahn; prvi je odvjetnik i predavač prehrambenog prava na Sveučilištu Leibniz u Hannoveru (Njemačka), a drugi profesor znanosti o prehrani i ljudskoj ishrani na istom sveučilištu.
U skladu s člankom 14. stavkom 1. točkom (a) i člankom 15. Uredbe (EZ) br. 1924/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. prosinca 2006. o prehrambenim i zdravstvenim tvrdnjama koje se navode na hrani (
SL L 404, str. 9
.), posljednji put izmijenjene Uredbom Komisije (EU) br. 116/2010 od 9. veljače 2010. (
SL L 37, str. 16
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 1., str. 299.; u daljnjem tekstu: Uredba br. 1924/2006), tužitelji su 11. veljače 2008. zatražili od nadležnog njemačkog tijela Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (Njemački savezni ured za zaštitu potrošača i sigurnost hrane; u daljnjem tekstu: Bundesamt) da odobri sljedeću tvrdnju, koja se odnosi na smanjenje rizika od bolesti: „Redovita konzumacija znatne količine vode može smanjiti rizik od pojave dehidratacije i popratnog smanjenja kondicije“ (u daljnjem tekstu: predmetna tvrdnja). Zahtjev je obuhvaćao i svaku tvrdnju za koju je vjerojatno da ima isto značenje za potrošača.
Tužitelji su Bundesamtu ponovno poslali zahtjev za odobrenje 10. ožujka 2008., nakon što ih je on u odgovoru na upit o stanju predmeta 29. veljače 2008. obavijestio da zahtjev koji je poslan 11. veljače 2008. nije bilo moguće pronaći u nadležnoj službi Bundesamta.
Bundesamt je dopisom od 8. svibnja 2008. potvrdio primitak zahtjeva poslanoga 11. veljače 2008.
U dopisu od 21. srpnja 2008. Bundesamt je prvotužitelju svratio pozornost na činjenicu da je Komisija Europskih zajednica 18. travnja 2008. usvojila Uredbu (EZ) br. 353/2008 o utvrđivanju provedbenih pravila za zahtjeve za odobrenje zdravstvenih tvrdnji, kako je predviđeno člankom 15. Uredbe (EZ) br. 1924/2006 (
SL L 109, str. 11
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 44.) te je od njega zatražio da podnese novi zahtjev za odobrenje predmetne tvrdnje koristeći obrasce koje je u tu svrhu izdala Europska agencija za sigurnost hrane (EFSA).
Tužitelji su u dopisu upućenome Bundesamtu 21. kolovoza 2008. odbili iznova podnijeti zahtjev koristeći obrasce koje je izdala EFSA te su zatražili da se njihov zahtjev bez odgađanja proslijedi EFSA‑i.
Bundesamt je dopisom od 15. rujna 2008. EFSA‑i proslijedio zahtjev za odobrenje predmetne tvrdnje kako bi ona iznijela svoje mišljenje u vezi s njime sukladno članku 16. Uredbe br. 1924/2006.
U odgovoru na dopis tužitelja od 20. listopada 2008. u vezi s vremenom koje je proteklo od podnošenja predmetnog zahtjeva do njegovog prosljeđivanja EFSA‑i, Bundesamt je u dopisu prvotužitelju od 11. studenoga 2008. istaknuo da je on bio dužan EFSA‑i proslijediti samo potpune i važeće zahtjeve te da su formalnopravne obveze, a u međuvremenu i usvajanje provedbenih mjera, doveli do produljenja vremena potrebnoga za provjeru zahtjeva.
U dopisu od 10. studenoga 2008. Bundesamt je prvotužitelju pojasnio da mu je EFSA izrazila sumnju glede pitanja primjenjuje li se članak 14. Uredbe br. 1924/2006 na zahtjev za odobrenje predmetne tvrdnje s obzirom na to da ona nije ni izravno ni neizravno vezana uz bolest. Osim toga Bundesamt je naveo da je u svrhu pravilnog ispitivanja predmetnog zahtjeva od strane EFSA‑e u ispravama koje se prilažu tom zahtjevu bilo potrebno navesti koja je znanstvena veza između faktora rizika i jedne ili više bolesti.
Nakon što su tužitelji u dopisu Bundesamtu od 28. studenoga 2008. naveli da se zahtjev za odobrenje tvrdnje odnosio na bolest, to jest na „dehidrataciju i popratno smanjenje kondicije“, Bundesamt je u dopisu od 18. prosinca 2008. odgovorio da je potrebno još navesti faktor rizika kako bi se predmetni zahtjev mogao dalje proslijediti.
Tužitelji su u dopisu Bundesamtu od 10. veljače 2009. istaknuli da nema potrebe navoditi faktor rizika, ali da se smanjenje obujma vode sadržane u tkivima može smatrati faktorom rizika prema ispravnom tumačenju predmetne tvrdnje. Podsjećajući na to da je zahtjev za odobrenje predmetne tvrdnje obuhvaćao i svaku tvrdnju za koju je vjerojatno da za potrošača ima isto značenje, tužitelji su predložili drugi tekst predmetne tvrdnje, u kojem je gubitak vode u tkivima bio naveden kao faktor rizika.
Dopisom od 20. ožujka 2009. Bundesamt je EFSA‑i proslijedio dopise tužitelja od 28. studenoga 2008. i 10. veljače 2009.
Odgovarajući na upit o stanju predmeta i na dopise tužitelja od 15. lipnja, 27. srpnja, 15. listopada 2009. i 15. siječnja 2010., EFSA je u dopisima od 21. srpnja, 23. rujna, 23. studenoga 2009. i 27. siječnja 2010. istaknula da prije provođenja znanstvene procjene predmetne tvrdnje Komisija i države članice trebaju razjasniti pitanja tumačenja mjerodavnih odredbi.
U dopisu od 9. srpnja 2010. Komisija je obavijestila prvotužitelja da iz rasprava neformalne radne skupine o prehrambenim i zdravstvenim tvrdnjama, koje su vođene 12. travnja 2010., proizlazi da zahtjev za odobrenje predmetne tvrdnje nije udovoljavao pretpostavkama iz Uredbe br. 1924/2006 jer nije sadržavao naznaku o faktoru rizika.
Odgovarajući na dopis EFSA‑e od 1. listopada 2010. kojim su tužitelji pozvani da pojasne faktor rizika čije se djelovanje predlaže kako bi se smanjio rizik od bolesti, tužitelji su u dopisu od 25. listopada 2010. ostali pri svojim navodima koje su istaknuli u dopisu od 10. veljače 2009.
EFSA je 28. siječnja 2011. usvojila znanstveno mišljenje o osnovanosti predmetne tvrdnje sukladno članku 16. Uredbe br. 1924/2006. U tom mišljenju EFSA je zaključila da su faktori rizika koje su predložili tužitelji pokazatelji deplecije vode, a time i pokazatelji bolesti. Slijedom navedenoga predmetna tvrdnja prema mišljenju EFSA‑e ne ispunjava zahtjeve propisane za tvrdnje o smanjenom riziku od bolesti sukladno članku 14. Uredbe br. 1924/2006.
Znanstveno mišljenje EFSA‑e javno je objavljeno 16. veljače 2011., u skladu s člankom 16. stavkom 6. prvim podstavkom Uredbe br. 1924/2006. U razdoblju od trideset dana od te objave tužitelji i zainteresirane treće osobe Komisiji su podnijeli primjedbe na mišljenje EFSA‑e sukladno stavku 6. drugom podstavku navedenog članka.
Komisija je 28. travnja 2011. podnijela Stalnom odboru za prehrambeni lanac i zdravlje životinja (u daljnjem tekstu: Odbor), predviđenom člankom 58. stavkom 1. Uredbe (EZ) br. 178/2002 Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2002. o utvrđivanju općih načela i uvjeta zakona o hrani, osnivanju Europske agencije za sigurnost hrane te utvrđivanju postupaka u područjima sigurnosti hrane (
SL L 31, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 91.), prijedlog uredbe o odbijanju odobrenja za određene zdravstvene tvrdnje navedene na hrani koje se odnose na smanjenje rizika od pojave bolesti, te konkretno i predmetne tvrdnje.
EFSA je na zahtjev Komisije 30. lipnja 2011. dostavila tehnički izvještaj u kojem je odgovorila na određene primjedbe koje su podnijele zainteresirane treće osobe na temelju članka 16. stavka 6. drugog podstavka Uredbe br. 1924/2006.
U skladu s postupkom donošenja propisa s nadzorom predviđenim u članku 17. stavku 3. i članku 25. stavku 3. Uredbe br. 1924/2006, Odbor se 11. srpnja 2011. jednoglasno izjasnio za usvajanje Komisijinog prijedloga uredbe te je taj prijedlog 26. srpnja 2011. podnesen Europskom parlamentu i Vijeću Europske unije radi nadzora, ali oni nisu stavili nikakav prigovor.
Komisija je 16. studenoga 2011. usvojila Uredbu (EU) br. 1170/2011 o odbijanju odobrenja za određene zdravstvene tvrdnje navedene na hrani koje se odnose na smanjenje rizika od pojave bolesti (
SL L 299, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 162.; u daljnjem tekstu: pobijana uredba). Sukladno članku 1. u vezi s Prilogom toj uredbi, predmetna tvrdnja nije uvrštena na popis dopuštenih tvrdnji Europske unije kako je predviđeno u članku 14. stavku 1. Uredbe br. 1924/2006. Obrazlažući navedeno odbijanje odobrenja Komisija je u uvodnoj izjavi 6. pobijane uredbe, pozivajući se na članak 2. stavak 2. točku 6. Uredbe br. 1924/2006 i znanstveno mišljenje EFSA‑e osobito zaključila da, s obzirom na to da nije dokazano da se faktor rizika za razvoj bolesti smanjuje, predmetna tvrdnja ne ispunjava zahtjeve Uredbe br. 1924/2006 te se stoga ne može odobriti.
U dopisu od 28. studenoga 2011. Komisija je obavijestila tužitelje o konačnoj odluci o zahtjevu za odobrenje predmetne tvrdnje, koja je sadržana u pobijanoj uredbi.
Postupak i zahtjevi stranaka
Podnošenjem tužbe tajništvu Općeg suda 16. siječnja 2012. tužitelji su pokrenuli ovaj postupak.
Komisija je zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 30. ožujka 2012. istaknula prigovor nedopuštenosti na temelju članka 114. stavka 1. Poslovnika Općeg suda. Tužitelji su 14. svibnja 2012. podnijeli svoje očitovanje na prigovor nedopuštenosti.
Dopisom koji je tajništvo Općeg suda zaprimilo 16. travnja 2012. Vijeće je zatražilo da intervenira na strani Komisije. Predsjednik sedmog vijeća Općeg suda 16. svibnja 2012. odlučio je odgoditi postupanje po zahtjevu za intervenciju do donošenja odluke o prigovoru nedopuštenosti.
Opći sud (sedmo vijeće) je rješenjem od 23. studenoga 2012. spojio razmatranje o prigovoru nedopuštenosti i ono o meritumu uz naknadno odlučivanje o troškovima.
Nakon što je saslušao stranke u glavnom postupku, predsjednik sedmog vijeća Općeg suda rješenjem od 4. veljače 2013. prihvatio je zahtjev za intervenciju Vijeća. Vijeće je 15. ožujka 2013. podnijelo podnesak u svojstvu intervenijenta. Tužitelji su aktom koji je u tajništvu Općeg suda zaprimljen 17. svibnja 2013. iznijeli svoja očitovanja na taj podnesak. Komisija nije iznijela očitovanje na taj podnesak.
Budući da se sastav vijeća Općeg suda promijenio, sudac izvjestitelj imenovan je u peto vijeće te mu je stoga dodijeljen ovaj predmet.
Na temelju izvještaja suca izvjestitelja Opći sud (peto vijeće) odlučio je otvoriti usmeni postupak.
Saslušana su izlaganja stranaka i odgovori stranaka na pitanja koja je postavio Opći sud na raspravi održanoj 15. siječnja 2014. Komisija je na toj raspravi povukla svoj zahtjev za obustavu postupka, što je i uneseno u zapisnik.
Tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da:
—
poništi pobijanu uredbu u dijelu u kojem se odnosi na predmetnu tvrdnju;
—
Komisiji naloži snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
—
odbaci tužbu kao nedopuštenu ili, podredno, da je odbije jer je pravno neutemeljena;
—
tužiteljima naloži snošenje troškova.
Vijeće od Općeg suda zahtijeva da:
—
odbije tužbu;
—
slijedom toga odluči o troškovima.
Pravo
Prije nego što se razmotre tužbeni razlozi i argumenti stranaka o meritumu, valja razmotriti prigovor nedopuštenosti koji je istaknula Komisija.
O dopuštenosti
U prilog prigovoru nedopuštenosti Komisija ističe dva razloga. Prvi se temelji na nepostojanju pravnog interesa, a drugi se tiče nedostatka procesne legitimacije tužitelja s obzirom na to da se pobijana uredba na njih ne odnosi ni izravno ni osobno.
Prvi razlog nedopuštenosti koji se temelji na nepostojanju pravnog interesa
Komisija tvrdi da tužitelji nemaju pravni interes jer je predmetna tvrdnja temelji samo na teoretskom interesu za Uredbu br. 1924/2006. To s jedne strane proizlazi iz činjenice da su tužitelji pokrenuli administrativni postupak u pogledu predmetne tvrdnje pozivajući se na svoje potencijalno svojstvo subjekta u poslovanju s hranom ili potencijalnog zastupnika tih subjekata te, s druge strane, iz činjenice da su tužitelji prilikom javnog predstavljanja tog postupka u jednom specijaliziranom časopisu tvrdili da Uredba br. 1924/2006 daje mogućnost za traženje odobrenja u interesu cijelog čovječanstva. Komisija smatra da, bez obzira na to što svaka osoba može pokrenuti postupak za odobrenje tvrdnje u smislu članka 14. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1924/2006, to ne znači da svaka osoba ima i interes za ishođenje poništenja uredbe kojom se odbija zahtjev za uvrštenje tvrdnje na popis odobrenih tvrdnji sukladno toj odredbi. Pravni interes ne proizlazi ni iz činjenice da su tužitelji tražili odobrenje za korištenje predmetne tvrdnje i da je administrativni postupak okončan usvajanjem pobijane uredbe.
Tužitelji tvrde da imaju pravni interes temeljem svojeg prava da traže odobrenje predmetne tvrdnje koje je predviđeno u članku 14. stavku 1. točki (a) Uredbe br. 1924/2006. Osim toga imaju samostalni izravni pravni interes koji se može koristiti i za ostvarivanje ekonomskih ciljeva. Tužitelji smatraju da nemaju nikakvo drugo pravno sredstvo za ishođenje poništenja pobijane uredbe kojom je Komisija nakon ispitivanja osnovanosti odbila zahtjev za odobrenje koji su podnijeli tužitelji. Pitanje jesu li tužitelji subjekti u poslovanju s hranom odnosno predstavljaju li takve subjekte nije relevantno. Tužitelji smatraju da će, nakon što dobiju odobrenje za svoju zdravstvenu tvrdnju, moći u svakom trenutku postati takvi subjekti ili s njima surađivati radi korištenja te tvrdnje u komercijalne svrhe. Ističu da se njihov interes temelji na činjenici da žele ishoditi predmetnu tvrdnju, sami je koristiti i tim putem omogućiti da je i drugi koriste.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, kada je riječ o predmetu tužbe, pravni interes tužitelja mora postojati u trenutku njezinog podnošenja te je u suprotnome nedopuštena. Taj predmet spora, kao i pravni interes, treba nastaviti postojati sve do donošenja sudske odluke, pod prijetnjom obustave postupka, a to znači da mora postojati mogućnost da tužba rezultira time da stranci koja ju je podnijela donese korist (vidjeti presudu Suda od 17. travnja 2008., Flaherty i dr. / Komisija,
C-373/06 P, C-379/06 P i C-382/06 P, Zb., str. I-2649.
, t. 25. i navedenu sudsku praksu) te da ona mora opravdati trenutačni i postojeći interes za poništenje pobijanog akta (vidjeti presudu Općeg suda od 19. lipnja 2009., Socratec/Komisija, T‑269/03, još neobjavljenu u Zborniku, t. 36. i navedenu sudsku praksu). Tim se uvjetom u procesnom smislu zapravo osigurava da se pred sudovima Europske unije ne pokreću postupci putem zahtjeva za mišljenja ili pitanja strogo teoretske naravi (gore navedena presuda Socratec/Komisija, t. 38.).
Iz sudske prakse proizlazi i da je na tužitelju teret dokazivanja svojeg pravnog interesa, što predstavlja prvi i osnovni uvjet kod pokretanja sudskog postupka (rješenje predsjednika drugog vijeća Suda od 31. srpnja 1989., S./Komisija,
206/89 R, Zb, str. 2841.
, t. 8.; presuda Općeg suda od 14. travnja 2005., Sniace/Komisija,
T-141/03, Zb., str. II-1197.
, t. 31.). Osim toga, ako se interes na koji se poziva tužitelj tiče neke buduće pravne situacije, on mora dokazati da je šteta u slučaju te situacije već sigurna. On se stoga ne može pozivati na buduće i neizvjesne situacije kako bi opravdao svoj interes za zahtijevanje poništenja pobijanog akta (presuda Općeg suda od 17. rujna 1992., NBV i NVB / Komisija,
T-138/89, Zb., str. II-2181.
, t. 33. i gore navedena presuda Sniace/Komisija, t. 26.).
Kako to navode i tužitelji, potrebno je istaknuti da je pobijana uredba mješovite naravi. Navedena uredba naime istodobno ima svojstvo normativnog akta u odnosu na sve subjekte u poslovanju s hranom i svojstvo odluke u odnosu na podnositelje zahtjeva za odobrenje.
S jedne strane, određujući da predmetna tvrdnja nije uvrštena na popis odobrenih tvrdnji Europske unije iz članka 14. stavka 1. Uredbe br. 1924/2006, pobijana uredba ima za cilj svim subjektima u poslovanju s hranom zabraniti da koriste tu tvrdnju. Naime, kako to proizlazi iz članka 1. stavka 2. prve alineje Uredbe br. 1924/2006, ta se uredba primjenjuje na prehrambene i zdravstvene tvrdnje u komercijalnoj komunikaciji. Osim toga, članak 6. stavak 2. te uredbe odnosi se na subjekte u poslovanju s hranom koji u slučaju navođenja zdravstvene tvrdnje moraju opravdati njezino korištenje. Također, prema članku 17. stavku 5. navedene uredbe, zdravstvene tvrdnje koje su navedene na popisu predviđenome člankom 14. iste uredbe u pravilu mogu koristiti svi subjekti u poslovanju s hranom.
S druge strane, treba istaknuti da se u ovom sporu radi o postupku za odobrenje tvrdnje koja se odnosi na smanjenje rizika od bolesti, a navodi se u članku 14. stavku 1. točki (a) Uredbe br. 1924/2006. Konačnu odluku o zahtjevu za odobrenje, koji su tužitelji podnijeli sukladno članku 15. te uredbe, Komisija je donijela usvajanjem pobijane uredbe temeljem članka 17. stavka 3. Uredbe br. 1924/2006, kao što je vidljivo iz članka 1. i Priloga pobijanoj uredbi. Pobijanom uredbom, koja predstavlja završnu točku postupka odobrenja predviđenoga u člancima 14. do 17. Uredbe br. 1924/2006, taj je zahtjev dakle odbijen, što je i potvrđeno u dopisu koji je Komisija 28. studenoga 2011. uputila tužiteljima.
Navedeno također slijedi iz uvodnih izjava 5., 6. i 9. pobijane uredbe, koje se izričito referiraju na zahtjev tužitelja. S tim u vezi u uvodnoj izjavi 5. navedene uredbe navodi se da je nastavno na taj zahtjev EFSA pozvana na davanje mišljenja o zdravstvenoj tvrdnji vezanoj uz učinke koje ima voda i o smanjenju rizika od pojave dehidratacije i popratnog smanjenja kondicije. U toj je uvodnoj izjavi naveden i tekst predmetne tvrdnje. U uvodnoj izjavi 6. pobijane uredbe rezimira se postupak odobrenja koji se odnosi na predmetnu tvrdnju. Prema uvodnoj izjavi 9. te uredbe pri određivanju mjera predviđenih pobijanom uredbom Komisija je uzela u obzir komentare koje su joj dostavili podnositelji zahtjeva i druge osobe u skladu s člankom 16. stavkom 6. Uredbe br. 1924/2006.
Iz članka 15. Uredbe br. 1924/2006 proizlazi da je namjera zakonodavca bila svim fizičkim i pravnim osobama dopustiti podnošenje zahtjeva za odobrenje te da on nije ograničio krug osoba koje mogu podnijeti zahtjev za odobrenje, što je Komisija na raspravi i izričito priznala. Naime, procesne norme predviđene u člancima 15. do 17. i 19. Uredbe br. 1924/2006, za razliku od procesnih normi predviđenih u članku 18. te uredbe, nisu predviđale da subjekti u poslovanju s hranom mogu tražiti ishođenje odobrenja takve tvrdnje. One su se samo na općenit način referirale na podnositelje zahtjeva. Osim toga valja ustvrditi da Komisija nije odbila zahtjev tužitelja zato što oni nisu bili ovlašteni tražiti odobrenje predmetne tvrdnje.
Uzevši u obzir navedeno, osoba koja je sukladno pravilima mjerodavnima za to pitanje podnijela zahtjev za odobrenje tvrdnje o smanjenju rizika od bolesti očito ima interes za traženje poništenja odluke kojom se odbija odgovarajuće odobrenje. Naime, posljedica poništenja odluke kojom Komisija odbija dati zatraženo odobrenje, za sve osobe čiji su zahtjevi odbijeni, jest to da izdavanje odobrenja postaje moguće prilikom novog razmatranja tih zahtjeva po kojima je Komisija dužna postupati (u tom smislu vidjeti presudu Flaherty i dr. / Komisija, t. 38. gore, t. 32. i 33. te presudu Općeg suda od 3. prosinca 2009., Iranian Tobacco / OHIM – AD Bulgartabac (TIR 20 FILTER CIGARETTES), T‑245/08, t. 17. do 22.).
Argumentacija Komisije prema kojoj tužitelji imaju samo teoretski interes u odnosu na Uredbu br. 1924/2006 ne dovodi u pitanje navedeni zaključak. Iako je točno da se pred sudovima Europske unije ne mogu voditi postupci o strogo teoretskim pitanjima, ostaje činjenica da se u konkretnom slučaju ne radi o takvim pitanjima. Naime, predmetna tužba tiče se odluke o odbijanju pojedinačnog zahtjeva za odobrenje koji su tužitelji podnijeli u skladu s postupkom predviđenim u člancima 14. do 17. Uredbe br. 1924/2006.
Slijedom navedenoga, prvi razlog nedopuštenosti valja odbiti.
Drugi razlog nedopuštenosti vezan uz nepostojanje procesne legitimacije
Komisija tvrdi da tužitelji nemaju procesnu legitimaciju jer se pobijana uredba na njih ne odnosi ni izravno ni osobno.
– Izravni utjecaj na tužitelje
Komisija ističe da se pobijana uredba ne odnosi izravno na tužitelje jer se kvalifikacija tvrdnje u pobijanoj uredbi izravno odnosila samo na subjekte u poslovanju s hranom u smislu Uredbe br. 1924/2006 kojima je pobijana uredba zabranjivala uporabu te tvrdnje u okviru njihovih poslovnih aktivnosti. Ni sami tužitelji nisu tvrdili da su u vrijeme podnošenja tužbe obavljali djelatnost subjekta u poslovanju s hranom niti su naveli jesu li, kako, u kojem kontekstu ili za koje proizvode kao zainteresirane osobe sami koristili predmetnu tvrdnju. Strogo teoretski interes za Uredbu br. 1924/2006 i predmetnu tvrdnju nije dovoljan da bi se moglo govoriti o izravnom utjecaju.
Sukladno članku 263. stavku 4. UFEU‑a svaka fizička ili pravna osoba može pod uvjetima utvrđenima u prvom i drugom stavku toga članka pokrenuti postupke protiv akta koji je upućen toj osobi ili koji se izravno i osobno odnosi na nju te protiv regulatornog akta koji se izravno odnosi na nju, a ne podrazumijeva provedbene mjere.
U konkretnom slučaju pobijana uredba nije bila upućena tužiteljima pa stoga oni nisu adresati tog akta. Iako je točno da je Komisija u dopisu od 28. studenoga 2011., sukladno članku 17. stavku 4. Uredbe br. 1924/2006, obavijestila tužitelje o svojoj konačnoj odluci o zahtjevu za odobrenje koja je dio pobijane uredbe, ostaje činjenica da se iz te informacije ne može zaključiti da je pobijana uredba bila upućena tužiteljima. Naime, s obzirom na to da uredbe sukladno članku 288. stavku 2. UFEU‑a imaju opću primjenu, obvezujuće su u cijelosti i neposredno se primjenjuju u svim državama članicama, one nisu upućene pojedinačnom adresatu, već se objavljuju u
Službenom listu Europske unije
sukladno članku 297. stavku 2. drugom podstavku UFEU‑a. Pobijana uredba je tako sukladno svojem članku 2. objavljena u Službenom listu od 17. studenoga 2011.
Uzevši u obzir navedeno, tužitelji su sukladno članku 263. stavku 4. UFEU‑a protiv pobijane uredbe mogli podnijeti tužbu za poništenje samo pod uvjetom da se ona na njih izravno odnosi.
Kada je riječ o izravnom utjecaju, ustaljena je sudska praksa da taj uvjet zahtijeva, prvo, da sporna mjera izravno proizvodi učinke na pravni položaj pojedinca i, drugo, da adresatima te mjere odgovornima za njezinu provedbu ne ostavlja nikakva diskrecijska prava, pri čemu je provedba čisto automatske naravi i proizlazi iz samog propisa Europske unije, bez primjene drugih posrednih normi (presuda Suda od 5. svibnja 1998., Dreyfus/Komisija,
C-386/96 P, Zb., str. I-2309.
, t. 43.; presuda od 29. lipnja 2004., Front national / Parlament,
C-486/01 P, Zb., str. I-6289.
, t. 34. i presuda od 10. rujna 2009., Komisija / Ente per le Ville vesuviane i Ente per le Ville vesuviane / Komisija,
C-445/07 P i C-455/07 P, Zb., str. I-7993.
, t. 45.).
Stoga potrebno je ispitati proizvodi li pobijana uredba izravno učinke na pravni položaj tužitelja.
U tom pogledu valja podsjetiti na to da je pobijana uredba mješovite naravi (vidjeti gornje t. 40. do 43.).
S jedne strane, s obzirom na to da je namjera zakonodavca bila da podnošenje zahtjeva za odobrenje sukladno članku 15. Uredbe br. 1924/2006 dopusti svim fizičkim i pravnim osobama te na to da je konačna odluka o odbijanju zahtjeva za odobrenje koji su podnijeli tužitelji dio pobijane uredbe koja predstavlja završni akt u postupku odobrenja predviđenom u člancima 14. do 17. Uredbe br. 1924/2006, treba zaključiti da pobijana uredba izravno proizvodi učinke na pravni položaj tužitelja. S druge strane, potrebno je istaknuti da je navedena odluka čisto automatske naravi i da proizlazi samo iz pobijane uredbe, bez primjene drugih posrednih normi.
Slijedom navedenoga, pobijana uredba izravno se odnosi na tužitelje u smislu članka 263. stavka 4. UFEU‑a.
– Osobni utjecaj na tužitelje
Komisija tvrdi da se pobijana uredba osobno ne odnosi na tužitelje s obzirom na to da se njome, kao uredbom usredotočenom na materijalnopravne norme, a ne na osobe, korištenje predmetne tvrdnje zabranjuje svim osobama. Usto samo podnošenje zahtjeva za odobrenje određene tvrdnje te potom i eventualna prepiska s tijelima koja vode postupak ne mogu biti dovoljni da bi tužitelju dali procesnu legitimaciju.
Sukladno članku 263. stavku 4. UFEU‑a predmetna tužba za poništenje dopuštena je samo ako se pobijana uredba osobno odnosi na tužitelje ili ako ona predstavlja regulatorni akt koji ne podrazumijeva provedbene mjere.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi subjekti koji nisu adresati određenog akta mogu isticati da se on na njih osobno odnosi samo ako ih taj akt dotiče zbog nekih njihovih posebnih svojstava ili stvarnog položaja koji ih razlikuje od svih drugih osoba te ih stoga individualizira na način sličan onome kad se radi o adresatu akta (vidjeti presudu Suda od 15. srpnja 1963., Plaumann/Komisija,
25/62, Zb., str. 197., 223.
i presudu Suda Flaherty i dr. / Komisija, t. 38. gore, t. 36. i navedenu sudsku praksu).
Na temelju razloga koji su već navedeni u gornjim točkama 38. do 45. vezano uz pravni interes, valja ustvrditi da se pobijana uredba osobno odnosi na tužitelje. Naime, s obzirom na to da su podnijeli pojedinačni zahtjev za odobrenje predmetne tvrdnje, treba istaknuti da je to okolnost koja, sukladno sudskoj praksi spomenutoj gore u točki 60., omogućuje da ih se okarakterizira u odnosu na bilo koju drugu osobu i da ih se individualizira na način sličan onome kad se radi o adresatu akta (u tom smislu vidjeti presudu Flaherty i dr. / Komisija, t. 38. gore, t. 41. i presudu Suda od 13. listopada 2011., Deutsche Post i Njemačka / Komisija,
C-463/10 P i C-475/10 P, Zb., str. I-9639.
, t. 74.).
Iz svega navedenoga slijedi da se argumentacija Komisije u pogledu osobnog utjecaja na tužitelje ne može prihvatiti.
Slijedom toga, drugi razlog nedopuštenosti, a time i prigovor nedopuštenosti Komisije valja odbaciti.
Meritum
U prilog svojoj tužbi tužitelji ističu devet tužbenih razloga. Prva četiri tužbena razloga tiču se povrede prava Europske unije, prvo, zbog nepostojanja potrebe navođenja faktora rizika, drugo, zbog činjenice da Komisija nije uzela u obzir stvarno navođenje faktora rizika, treće, zbog činjenice da je pobijana uredba neproporcionalna i četvrto, zbog neodgovarajuće pravne osnove. Sljedeća četiri tužbena razloga tiču se bitne povrede postupka zbog toga što je Komisija usvojila uredbu umjesto odluke (peti tužbeni razlog), zbog nepoštovanja podjele nadležnosti (šesti tužbeni razlog), zbog nedonošenja odluke u propisanom roku (sedmi tužbeni razlog) i zbog toga što u potpunosti nisu uzete u obzir primjedbe tužitelja i zainteresiranih trećih osoba (osmi tužbeni razlog). Konačno, deveti tužbeni razlog tiče se povrede obveze obrazlaganja.
Prvi tužbeni razlog vezan uz pogrešnu primjenu materijalnog prava zbog nepostojanja potrebe navođenja faktora rizika
Tužitelji tvrde da je Komisija povrijedila pravo Europske unije time što je smatrala da je u zahtjevu za odobrenje obvezno navesti faktor rizika iako takva obveza ne proizlazi iz Uredbe br. 1924/2006.
Iz uvodne izjave 6. pobijane uredbe razvidno je da je Komisija odbila odobriti predmetnu tvrdnju zbog toga što nije ispunjavala zahtjeve iz Uredbe br. 1924/2006 s obzirom na to da nije dokazano da se faktor rizika za razvoj bolesti smanjuje. Komisija smatra da iz toga slijedi da je za odobrenje predmetne tvrdnje bilo nužno da podnositelj zahtjeva navede faktor rizika za razvoj bolesti. Komisija smatra da se to moglo navesti u prijedlogu teksta predmetne tvrdnje ili u ispravama koje su priložene zahtjevu za odobrenje.
Stoga treba ispitati jesu li tužitelji prilikom podnošenja zahtjeva za odobrenje predmetne tvrdnje trebali u prijedlogu teksta te tvrdnje ili u ispravama priloženima zahtjevu za odobrenje navesti faktor rizika za razvoj bolesti.
Sukladno članku 14. stavku 1. točki (a) Uredbe br. 1924/2006, tvrdnje o smanjenju rizika od neke bolesti mogu se stavljati onda kada je u skladu s postupkom utvrđenim u člancima 15. do 17. i 19. ove uredbe odobreno njihovo uvrštavanje na popis dopuštenih tvrdnji Unije, uza sve potrebne uvjete za uporabu tih tvrdnji. U članku 15. stavku 3. Uredbe br. 1924/2006 navedeni su elementi koje podnositelj treba uključiti u svoj zahtjev.
Iako je točno, kao što navode i tužitelji, da se u tekstu odredbe članka 14. stavka 1. točke (a) i članka 15. stavka 3. Uredbe br. 1924/2006 ne spominje izraz „faktor rizika“, činjenica je da je pojam tvrdnje o smanjenom riziku od neke bolesti definiran u članku 2. stavku 2. točki 6. navedene uredbe. Prema toj definiciji taj pojam podrazumijeva svaku zdravstvenu tvrdnju kojom se izjavljuje, sugerira ili naznačuje [implicira] da konzumacija određene kategorije hrane, određene hrane ili jedne od njezinih sastavnica značajno smanjuje faktor rizika za razvoj neke bolesti ljudi.
U tom pogledu tužitelji tvrde da pojam „tvrdnja o smanjenom riziku od neke bolesti“ u smislu članka 2. stavka 2. točke 6. Uredbe br. 1924/2006 treba široko tumačiti te da obuhvaća svako smanjenje rizika od bolesti koje bi se sugeriralo ili naznačilo [impliciralo], s obzirom na to da zakonodavac nije razlikovao taj pojam i pojam „rizika od neke bolesti“ u smislu članka 14. stavka 1. točke (a) te uredbe, a to proizlazi i iz priopćenja za medije Komisije i iz presude Suda od 18. srpnja 2013., Green Swan (C‑299/12, t. 25.). Usto tužitelji naglašavaju da prema općim pravilima jezičnog razumijevanja i korištenja u praksi ne postoji bitna razlika između rizika i faktora rizika.
Ta se argumentacija mora odbaciti. Naime, sudovi Europske unije su zaista već smatrali da jedan određeni element pojma zdravstvene tvrdnje u smislu članka 2. stavka 2. točke 5. Uredbe br. 1924/2006, odnosno izraz „odnos“ koji mora postojati između neke kategorije hrane, određene hrane ili jedne od njezinih sastavnica, s jedne strane, i zdravlja, s druge strane, treba shvatiti u širokom smislu (presuda Suda od 6. rujna 2012., Deutsches Weintor, C‑544/10, t. 34.). Međutim, treba istaknuti da, čak i ako se pretpostavi da je zakonodavac imao u vidu široko tumačenje pojma tvrdnje o smanjenom riziku od neke bolesti u smislu članka 2. stavka 2. točke 6. Uredbe br. 1924/2006, to ne bi dopuštalo da se ne vodi računa o njegovom elementu „faktor rizika“. Također, predviđajući svako smanjenje rizika od bolesti, ne bazirajući se na nužnosti postojanja faktora rizika, on nije ni imao potrebu definirati taj pojam koji izričito spominje zahtjev faktora rizika za razvoj neke bolesti. Također, budući da se tužitelji u tom kontekstu pozivaju na priopćenje za medije Komisije, treba reći da takvo priopćenje u okviru razmatranja predmetnog slučaja nema nikakvu pravnu težinu.
Kada je riječ o argumentaciji vezanoj uz presudu Green Swan, točka 70. gore, treba istaknuti da je Sud u dijelu te presude na koji se pozivaju tužitelji dao tumačenje članka 2. stavka 2. točke 6. Uredbe br. 1924/2006 u smislu da zdravstvena tvrdnja, da bi se kvalificirala kao „tvrdnja o smanjenom riziku od neke bolesti“ u smislu navedene odredbe, ne mora nužno izričito navoditi da konzumacija određene kategorije hrane, određene hrane ili jedne od njezinih sastavnica „značajno“ smanjuje faktor rizika za razvoj neke bolesti ljudi. No kako to pitanje nije relevantno za konkretan slučaj, argumentaciju tužitelja valja odbiti.
Za odobrenje tvrdnje o smanjenom riziku od neke bolesti u smislu članka 2. stavka 2. točke 6. Uredbe br. 1924/2006 stoga se traži, prvo, uz naznaku bolesti naznaka faktora rizika za razvoj te bolesti i, drugo, navod da konzumacija određene kategorije hrane, određene hrane ili jedne od njezinih sastavnica značajno smanjuje taj faktor.
Iz toga slijedi da je bilo potrebno da tužitelji osim bolesti navedu i faktor rizika za razvoj te bolesti kako bi Komisija mogla pristupiti razmatranju zahtjeva za odobrenje predmetne tvrdnje.
Iako je bilo dovoljno da takva naznaka proizlazi, barem implicitno, iz predloženog teksta te odredbe ili iz isprava priloženih zahtjevu za odobrenje, ostaje činjenica da su tužitelji trebali navesti i bolest i konkretan faktor rizika za njezin razvoj koji se prema njihovim tvrdnjama značajno smanjuje. Naime, zakonodavac je u članku 14. stavku 2. Uredbe br. 1924/2006 priznao da bolest ima višestruke čimbenike rizika. Prema toj odredbi oznake tvrdnji o smanjenju rizika od neke bolesti ili, ako ne postoje takve oznake, prezentiranje ili oglašavanje, također sadržavaju izjavu kojom se naznačuje da bolest na koju se odnosi ta tvrdnja ima višestruke čimbenike rizika te da izmjena jednog od tih čimbenika rizika može, ali i ne mora imati blagotvoran učinak. Stoga, kako tužitelji nisu naveli bolest i konkretan faktor rizika, Komisija nije bila u stanju procijeniti koji bi se faktor rizika za razvoju koje bolesti značajno smanjio redovitom konzumacijom znatne količine vode.
Osim toga treba istaknuti, kao što navodi i Komisija, da se takvim tumačenjem pojma tvrdnje o smanjenju rizika od neke bolesti osigurava poštovanje načela iz članka 14. stavka 1. Uredbe br. 1924/2006 i članka 2. stavka 1. točke (b) Direktive 2000/13/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. ožujka 2000. o usklađivanju zakonodavstava država članica o označivanju, prezentiranju i oglašavanju hrane (
SL L 109, str. 29
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 77.), prema kojem označivanje i načini na koje se ono obavlja ne moraju hrani pridavati preventivna svojstva.
Argumentacija tužitelja prema kojoj je Komisija pogrešno smatrala obveznim navođenje faktora rizika za razvoj neke bolesti stoga se ne može prihvatiti.
Argumenti koje su istaknuli tužitelji ne dovode u pitanje navedeni zaključak.
Prvo, tužitelji tvrde da se njihov zahtjev za odobrenje nije mogao odbiti zato što nije zadovoljavao zahtjeve iz Uredbe br. 1924/2006 jer je temeljem odredbe članka 17. stavka 1. u vezi s člankom 16. stavkom 3. i člankom 14. stavkom 1. Uredbe br. 1924/2006 na Komisiji bilo da na osnovi spisa zahtjeva i mišljenja EFSA‑e provjeri je li se predmetna tvrdnja temeljila na znanstvenim dokazima i je li tekst predmetne tvrdnje odgovarao kriterijima navedenima u toj uredbi. No Komisija i EFSA su se suzdržale od provođenja ispitivanja znanstvenih dokaza koje su podnijeli tužitelji tijekom postupka odobrenja. Također, suprotno odredbi članka 17. stavka 1. Uredbe br. 1924/2006, Komisija svoju odluku nije temeljila ni na mjerodavnim propisima zakonodavstva Europske unije ni na drugim legitimnim i relevantnim čimbenicima.
S tim u vezi treba reći da, kako bi pristupila razmatranju znanstvenih dokaza koje su podnijeli tužitelji na osnovi spisa zahtjeva i mišljenja EFSA‑e, a potom i donošenju konačne odluke o tom zahtjevu, vodeći računa o mjerodavnim propisima zakonodavstva Europske unije i o drugim legitimnim i relevantnim čimbenicima za pitanje o kojem je riječ, Komisija je trebala imati zahtjev za odobrenje tvrdnje o smanjenju rizika od neke bolesti u smislu članka 2. stavka 2. točke 6. i članka 14. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1924/2006. No, kako je već i ustvrđeno (vidjeti gore t. 75.), tužitelji su u tom zahtjevu uz bolest o kojoj je riječ bili dužni navesti i konkretan faktor rizika za njezin razvoj koji se prema njihovim tvrdnjama značajno smanjuje.
U pogledu navoda tužitelja vezanih uz to da predmetna tvrdnja nije zavaravajuća, da o toj tvrdnji postoji znanstveni konsenzus tako da znanstveni dokaz nije ni potreban i da Komisija radi zaštite potrošača nije trebala usvojiti ograničenje predviđeno pobijanom uredbom, valja podsjetiti na to da Komisija nije odbila odobriti predmetnu tvrdnju bazirajući se na nepostojanju znanstvenog dokaza o odnosu između dehidratacije i popratnog smanjenja kondicije. Odobrenje je odbijeno jer nije dokazano da postoji smanjenje faktora rizika za razvoj neke bolesti, što je potrebno prema sustavu uspostavljenome Uredbom br. 1924/2006. Također, iz članka 13. Uredbe br. 1924/2006 proizlazi da sustav uspostavljen tom uredbom dopušta odobrenje zdravstvenih tvrdnji koje se ne odnose na smanjenje rizika od neke bolesti, kod kojih se ne traži navođenje faktora rizika. Međutim, u predmetnom zahtjevu se ne radi o takvom slučaju. Argumentacija tužitelja se stoga ne može prihvatiti.
Drugo, tužitelji tvrde da članak 2.2.3. Smjernica o uporabi prehrambenih i zdravstvenih tvrdnji koje je 1997. usvojila Komisija Codex alimentarius, tijelo Organizacije za prehranu i poljoprivredu Ujedinjenih naroda (FAO) i Svjetske zdravstvene organizacije (WHO), kako su revidirane 2004., a dopunjene posljednji put 2008. godine (CAC/GL 23‑1997), sadrži dva primjera tvrdnji o smanjenju rizika od neke bolesti, a u kojima se ne spominje izričito specifični faktor rizika.
S tim u vezi, s jedne strane treba ustvrditi da iz uvodne izjave 7. Uredbe br. 1924/2006 doista proizlazi da je zakonodavac pravilno uzeo u obzir definicije i uvjete navedene u tim smjernicama. Međutim, kako bi definirao pojam tvrdnje o smanjenju rizika od neke bolesti, zakonodavac se nije samo pozvao na definiciju navedenu u tim smjernicama, nego je u članak 2. stavak 2. točku 6. navedene uredbe uključio vlastitu definiciju. S druge strane, treba reći da se u članku 2.2.3. tih smjernica, pri definiranju tvrdnje o smanjenju rizika od neke bolesti, spominje postojanje faktora rizika. Naime, prema toj definiciji smanjenje rizika znači bitnu izmjenu jednog ili više faktora rizika koji su važni za razvoj nekog specifičnog stanja ili bolesti. U navedenoj definiciji navodi se da bolesti imaju višestruke faktore rizika i da izmjena jednog od tih faktora može, ali i ne mora imati blagotvorni učinak. Stoga se argumentacija tužitelja ne može prihvatiti.
Treće, ne može se prihvatiti ni argumentacija tužitelja prema kojoj je Komisija u svojoj Uredbi (EZ) od 29. listopada 2009. o odobrenju i uskraćivanju odobrenja za određene zdravstvene tvrdnje navedene na hrani koje se odnose na smanjenje rizika od bolesti te na razvoj i zdravlje djece (
SL L 283, str. 22
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 1., str. 288.) odobrila tvrdnju o smanjenju rizika od bolesti povezane s učincima ksilitol žvakaće gume/pastila na rizik od kvarenja zubi, pritom ne smatrajući da je nužno uzeti u obzir naznaku faktora rizika. Naime tvrdnja koju je Komisija odobrila u Uredbi br. 1024/2009 jasno upućuje na to da je zubni plak bio faktor rizika uzet u obzir. Osim toga, s obzirom na to da pojam tvrdnje o smanjenju rizika od neke bolesti u smislu članka 2. stavka 2. točke 6. Uredbe br. 1924/2006 ima pravni karakter i da se treba tumačiti na temelju objektivnih elemenata, on ne može ovisiti o subjektivnoj ocjeni Komisije, nego treba biti određen neovisno o bilo kakvoj ranijoj praksi te institucije (u tom smislu vidjeti presudu Suda od 20. svibnja 2010., Todaro Nunziatina & C.,
C-138/09, Zb., str. I-4561.
, t. 21. i presudu Općeg suda od 27. rujna 2012., Wam Industriale / Komisija, T‑303/10, t. 82.). Također treba podsjetiti na to da nije moguće pozivati se na načelo jednakog postupanja kako bi se opravdalo ponavljanje pogrešnog tumačenja nekog akta (presuda Suda od 24. ožujka 1993., CIRFS i dr. / Komisija,
C-313/90, Zb., str. I-1125
, t. 45.).
Prvi tužbeni razlog stoga valja odbiti.
Drugi tužbeni razlog vezan uz povredu materijalnog prava zbog činjenice da Komisija nije uzela u obzir stvarno navođenje faktora rizika
Tužitelji tvrde da je Komisija povrijedila pravo Europske unije time što nije uzela u obzir stvarno navođenje faktora rizika u njihovim prijedlozima teksta u pogledu predmetne tvrdnje. Naime, oni su se u dopisu od 28. studenoga 2008. već referirali na sadržaj vode u tkivima te su, slijedeći savjet Bundesamta iz dopisa od 18. prosinca 2008., u dopisu od 10. veljače 2009. spomenuli gubitak vode u tkivima kao faktor rizika. Također, faktor rizika „dehidratacija“ već je bio dio predloženog teksta predmetne tvrdnje u kontekstu bolesti „smanjenja kondicije“. EFSA i Komisija su u svakom slučaju mogle izmijeniti tekst prijedloga predmetne tvrdnje u okviru svojih diskrecijskih ovlasti ili široko tumačiti taj prijedlog.
Prvo, kada je riječ o argumentaciji tužitelja da Komisija nije uzela u obzir činjenicu da su naveli gubitak vode u tkivima kao faktor rizika, treba reći da su EFSA i Komisija uzele u obzir tu naznaku. Naime, EFSA je s jedne strane u svojem znanstvenom mišljenju od 28. siječnja 2011. zaključila da su faktori rizika koje su tužitelji predložili, to jest gubitak vode u tkivima ili smanjenje obujma vode sadržane u tkivima, bili pokazatelji deplecije vode, a time i pokazatelji bolesti „dehidratacije“ na koju ciljaju tužitelji. S druge strane, prema uvodnoj izjavi 6. pobijane odluke, tužitelji su nakon zahtjeva za pojašnjenje prikazali gubitak vode u tkivima ili smanjenje obujma vode sadržane u tkivima kao faktore rizika dehidratacije. Komisija je potom na temelju znanstvenog mišljenja EFSA‑e zaključila da nije dokazano smanjenje faktora rizika za razvoj bolesti.
Kako je navela i Komisija te kao što proizlazi iz znanstvenog mišljenja EFSA‑e od 28. siječnja 2011., u tom pogledu treba istaknuti da gubitak vode u tkivima ne predstavlja faktor rizika za bolest „dehidrataciju“, nego da opisuje stanje dehidratacije i postojanje tog stanja prema utvrđenom gubitku vode. Komisija je stoga imala pravo kada je na temelju znanstvenog mišljenja EFSA‑e u uvodnoj izjavi 6. pobijane odluke zaključila da nije dokazano smanjenje faktora rizika za razvoj bolesti zbog toga što je gubitak vode u tkivima pokazatelj deplacije vode, a time i pokazatelj bolesti „dehidratacije“.
Kada je u tom kontekstu riječ o argumentu tužitelja da su EFSA i Komisija pogrešno kao bolest razmatrale „dehidrataciju“, a nisu kao bolest razmotrile „dehidrataciju i popratno smanjenje kondicije“, kako je navedeno u njihovom dopisu od 28. studenoga 2008., treba istaknuti, kako to čini i Komisija, da popratno smanjenje kondicije ne predstavlja sam po sebi bolest nego posljedicu ili simptom neke bolesti. Štoviše, tužitelji su u svojem dopisu od 28. studenoga 2008. priznali da je smanjenje kondicije klasičan popratni simptom dehidratacije te njezina posljedica. Također, tužitelji su u dopisu od 25. listopada 2010. smatrali da je dehidratacija patološko stanje koje je popraćeno smanjenjem kondicije i da redovita konzumacija znatne količine vode smanjuje rizik od pojave dehidratacije, ne spominjući popratno smanjenje kondicije.
Kada je riječ o argumentaciji tužitelja da su gubitak vode u tkivima naveli kao faktor rizika slijedeći savjet Bundesamta, treba istaknuti da je Bundesamt u dopisu od 18. prosinca 2008. samo uputio na mogućnost da tužitelji pri navođenju faktora rizika uzmu u obzir gubitak vode u tkivima. Dakle, Bundesamt nigdje nije naznačio gubitak vode u tkivima kao faktor rizika bolesti „dehidratacije“.
Drugo, vezano uz argumentaciju tužitelja da Komisija nije pogrešno uzela u obzir faktor rizika „dehidratacija“ za bolest „smanjenje kondicije“, koja je izričito navedena u predloženom tekstu predmetne tvrdnje, dovoljno je ustvrditi da su tužitelji na zahtjev Bundesamta iz dopisa od 10. studenoga 2008., u svojem dopisu od 28. studenoga 2008. izričito naveli da se referiraju na bolest „dehidratacija i popratno smanjenje kondicije“. Dakle, i uz činjenicu da se smanjenje kondicije ne može smatrati bolešću (vidjeti gore t. 89.), EFSA i Komisija nisu mogle dehidrataciju razmatrati kao faktor rizika u smislu članka 2. stavka 2. točke 6. i članka 14. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1924/2006.
Treće, kada je riječ o argumentaciji tužitelja da su EFSA i Komisija temeljem svojih diskrecijskih ovlasti trebale preformulirati tekst prijedloga predmetne tvrdnje, taj tekst široko tumačiti ili uvjetovati uporabu predmetne tvrdnje navođenjem drugih faktora, već je zaključeno (vidjeti gore t. 75.) da je podnositelj zahtjeva bio dužan navesti, barem implicitno, bolest i konkretan faktor rizika za njezin razvoj koji se prema njihovim tvrdnjama značajno smanjuje. Bez takve naznake, neovisno o konkretnom tekstu predmetne tvrdnje, ni EFSA ni Komisija nisu bile u mogućnosti procijeniti koji bi se faktor rizika za razvoj koje bolesti značajno smanjio konzumacijom određene hrane ili jedne od njezinih sastavnica. Osim toga, kao što je vidljivo iz spisa, Bundesamt, EFSA i Komisija tužiteljima su nekoliko puta svraćali pozornost na obvezu navođenja faktora rizika za razvoj bolesti (vidjeti gore t. 9., 10., 14. i 15.).
Četvrto, budući da tužitelji u replici spominju nedovoljan unos vode kao faktor rizika, valja zaključiti da iz tvrdnje tužitelja u tom podnesku proizlazi da taj nedovoljni unos prema njihovom mišljenju ne predstavlja dodatni faktor rizika koji nije bio uključen u zahtjev za odobrenje predmetne tvrdnje.
Slijedom navedenoga drugi tužbeni razlog valja odbiti.
Treći tužbeni razlog vezan uz povredu načela proporcionalnosti
Tužitelji tvrde da je usvajajući pobijanu odluku Komisija povrijedila načelo proporcionalnosti. Tužitelji smatraju da odbijanje zahtjeva za odobrenje predmetne tvrdnje nije bilo ni primjereno ni neophodno za postizanje cilja postavljenoga u Uredbi br. 1924/2006, odnosno za osiguravanje uporabe zdravstvenih tvrdnji koje su dovoljno utemeljene sa znanstvenoga gledišta. Naime, Komisija je predloženi tekst predmetne tvrdnje mogla izmijeniti poštujući njezin bitni sadržaj. Komisija je tako iz navedenog teksta mogla dovoljno jasno izvući faktor rizika koji je tražila. Preciznije rečeno, odluka o odbijanju nije primjerena jer predmet Uredbe br. 1924/2006 nije zabrana komuniciranja korištenjem zdravstvenih tvrdnji koje su sa znanstvenoga gledišta dostatno utemeljene. Osim toga, odluka o odbijanju nije bila nužna jer opisana veza u prilog zahtjevu za odobrenje neosporno ima dostatan znanstveni temelj. Osim toga, odluka o odbijanju je neproporcionalna jer sprječava da se potrošače upozna s nespornom informacijom o meritumu. Tužitelji također smatraju da pobijana uredba vrijeđa slobode koje im daju odredbe članka 6. i 16. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Usto Komisija je povrijedila načelo jednakog postupanja zato što je u prošlosti odobravala slične tvrdnje o smanjenu rizika od neke bolesti u slučajevima kad nije bio naveden nikakav faktor rizika.
Prije svega, kada je riječ o argumentaciji tužitelja da je Komisija usvajajući pobijanu uredbu povrijedila načelo proporcionalnosti, treba istaknuti da je Komisija odbila odobriti predmetnu tvrdnju zbog toga što nije bio poštovan obvezni zahtjev postupka za odobrenje predviđen Uredbom br. 1924/2006. Naime, prema uvodnoj izjavi 6. pobijane uredbe Komisija nije odobrila predmetnu tvrdnju zato što tužitelji nisu dokazali smanjenje faktora rizika za razvoj neke bolesti s obzirom na to da su predloženi faktori rizika za njih bili pokazatelji bolesti. Kao što je već zaključeno (vidjeti gore t. 75.), od zahtjeva za odobrenje takve tvrdnje traži se da uz bolest o kojoj je riječ sadrži i naznaku konkretnog faktora rizika za njezin razvoj koji se prema tvrdnjama tužitelja značajno smanjuje. Osim toga iz razmatranja drugog tužbenog razloga slijedi da tužitelji nisu naveli takav faktor rizika. U toj situaciji Komisija nije bila u stanju procijeniti koji bi se faktor rizika za razvoj konkretne bolesti značajno smanjio redovitom konzumacijom znatne količine vode. Suprotno navodima tužitelja, odbijanje odobrenja predmetne tvrdnje stoga nije bilo vezano uz konkretnu formulaciju predloženog teksta predmetne tvrdnje. Bez navođenja faktora rizika od strane tužitelja eventualna izmjena tog teksta u svakom slučaju ne bi dovela do traženog odobrenja. Stoga se ne može prihvatiti argumentacija tužitelja da je Komisija usvajajući pobijanu uredbu povrijedila načelo proporcionalnosti.
Navedeni zaključak ne dovodi u pitanje ni navod tužitelja da sukladno presudi Suda od 15. srpnja 2004., Douwe Egberts (
C-239/02, Zb., str. I-7007.
), apsolutna zabrana oglašavanja nadilazi ono što je potrebno za postizanje cilja zaštite potrošača od prijevare. Naime, u konkretnom slučaju uopće se ne radi o apsolutnoj zabrani predmetne tvrdnje, nego o poštovanju zahtjeva postupka odobrenja iz članaka 14. do 17. Uredbe br. 1924/2006.
Uz navedeno, u odnosu na navod tužitelja da je odluka o odbijanju zahtjeva neproporcionalna jer sprječava da se potrošače upozna s nespornom informacijom o meritumu, valja podsjetiti na to da Uredba br. 1924/2006 u članku 13. također predviđa odobrenje zdravstvenih tvrdnji različitih od onih koje se odnose na smanjenje rizika od neke bolesti, kod kojih se ne traži navođenje faktora rizika i kojima je moguće svratiti pozornost na pozitivan učinak dovoljne konzumacije vode na ljudsko tijelo i njegove funkcije.
Drugo, kada je riječ o argumentaciji tužitelja da pobijana uredba vrijeđa slobode koje im daju odredbe članka 6. i 16. Povelje Europske unije o temeljnim pravima u pogledu prava na slobodu i sigurnost te slobode poduzetništva, potrebno je istaknuti da se tužitelji u okviru tog tužbenog razloga ograničavaju na apstraktno nabrajanje povreda navedenih odredaba. No povreda članaka 6. i 16. Povelje Europske unije o temeljnim pravima čini poseban razlog koji je neovisan o tom tužbenom razlogu koji se zasniva na povredi načela proporcionalnosti. Sukladno članku 21. stavku 1. Statuta Suda Europske unije, koji se primjenjuje na postupak pred Općim sudom u skladu s člankom 53. stavkom 1. istog statuta i člankom 44. stavkom 1. točkom (c) Poslovnika, tužba među ostalim mora sadržavati kratak opis razloga na kojima se temelji. U njoj se izričito mora navesti u čemu se sastoji razlog na kojem se temelji tužba, pri čemu apstraktno nabrajanje ne odgovara zahtjevima Statuta Suda i Poslovnika (u tom smislu vidjeti presudu Općeg suda od 14. veljače 2008., Provincia di Imperia / Komisija,
T-351/05, Zb., str. II-241.
, t. 87. i navedenu sudsku praksu). Iz toga slijedi da argumentaciju tužitelja u pogledu povrede odredaba članaka 6. i 16. Povelje Europske unije o temeljnim pravima valja odbiti kao nedopuštenu.
Treće, valja odbiti i argumentaciju tužitelja da je Komisija povrijedila načelo proporcionalnosti i jednakosti postupanja zbog toga što je u prošlosti odobravala zdravstvene tvrdnje iako nije bio naveden nikakav faktor rizika. Naime, potrebno je s jedne strane istaknuti da se tužitelji pozivaju na zdravstvene tvrdnje koje su različite od onih koje se odnose na smanjenje rizika od neke bolesti, a koje Komisija odobrava na osnovi članka 13. Uredbe br. 1924/2006. Međutim, već je zaključeno (vidjeti gore t. 81. i 98.) da se za odobrenje tih tvrdnji ne zahtijeva navođenje faktora rizika. S druge strane, tužitelji se pozivaju na odobrenje koje je u Uredbi br. 1024/2009 izdano za tvrdnju o smanjenju rizika od bolesti povezanom s učincima ksilitol žvakaće gume/pastila na rizik od kvarenja zubi. Ta je argumentacija već odbijena u okviru prvog tužbenog razloga (vidjeti gore t. 84.).
Slijedom navedenoga treći tužbeni razlog valja odbiti.
Četvrti tužbeni razlog vezan uz neodgovarajuću pravnu osnovu
Tužitelji ističu da pobijanu uredbu treba poništiti jer nije utemeljena na odgovarajućoj pravnoj osnovi. Ta je uredba utemeljena na članku 17. stavku 1. u vezi s člankom 14. stavkom 1. točkom (a) i člankom 10. stavkom 1. Uredbe br. 1924/2006. Tužitelji smatraju da su te odredbe u suprotnosti s pravom Europske unije s obzirom na to da se njima krši načelo proporcionalnosti određeno u članku 5. stavku 4. UEU‑a. Tim tužbenim razlogom tužitelji stoga ističu prigovor protupravnosti u odnosu na članak 17. stavak 1. u vezi s člankom 14. stavkom 1. točkom (a) i člankom 10. stavkom 1. Uredbe br. 1924/2006.
Valja podsjetiti na to da načelo proporcionalnosti zahtijeva da akti institucija Unije ne prelaze granice koje su prikladne i nužne za ostvarenje opravdanih ciljeva kojima teži predmetna uredba, pri čemu je, kad je moguće odabrati između više podobnih mjera, potrebno odabrati onu koja je najmanje ograničavajuća i čiji nedostaci ne smiju biti nerazmjerni ciljevima kojima se teži (vidjeti presudu Suda od 9. ožujka 2006., Zuid‑Hollandse Milieufederatie i Natuur en Milieu,
C-174/05, Zb., str. I-2443.
, t. 28. i navedenu sudsku praksu).
Kada je riječ o sudskoj kontroli uvjeta spomenutih u prethodnoj točki, valja podsjetiti na to da je pravna osnova za donošenje Uredbe br. 1924/2006 bio članak 95. UEZ‑a, sukladno kojem zakonodavac usvaja mjere za usklađivanje odredaba zakona ili drugih propisa u državama članicama, čiji je cilj uspostava i funkcioniranje unutarnjeg tržišta. Sukladno stavku 3. toga članka, kada je riječ prije svega o zdravlju i zaštiti potrošača, zakonodavac treba polaziti od visoke razine zaštite, posebice vodeći računa o svakom novom razvoju utemeljenome na znanstvenim činjenicama. U tom kontekstu, kako bi mogao učinkovito ostvarivati ciljeve koji su mu postavljeni, potrebno je zakonodavcu Unije priznati široku ovlast prosudbe u području poput onoga u konkretnom slučaju, koja za njega uključuje izbore političke, ekonomske i socijalne naravi i u kojoj je pozvan izvršiti složene procjene. Na zakonitost mjere određene u tom području može utjecati samo očita neprimjerenost takve mjere u odnosu na cilj koji nadležne institucije žele ostvariti (u tom smislu vidjeti presudu Suda od 10. prosinca 2002., British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco,
C-491/01, Zb., str. I-11453.
, t. 123.; presudu Suda od 14. prosinca 2004., Swedish Match,
C-210/03, Zb., str. I-11893.
, t. 48.; presudu Suda od 6. prosinca 2005., ABNA i dr.,
C-453/03, C-11/04, C-12/04 i C-194/04, Zb., str. I-10423.
, t. 69.; presudu Suda od 12. prosinca 2006., Njemačka/Parlament i Vijeće,
C-380/03, Zb., str. I-11573.
, t. 145. i presudu Općeg suda od 9. rujna 2011., Dow AgroSciences i dr./Komisija,
T-475/07, Zb., str. II-5937.
, t. 150.).
Kada je riječ o ciljevima koji se žele ostvariti Uredbom br. 1924/2006, treba podsjetiti na to da iz članka 1. stavka 1. i uvodnih izjava 1. i 36. te uredbe proizlazi da joj je svrha osiguravanje učinkovitog funkcioniranja unutarnjeg tržišta u pogledu prehrambenih i zdravstvenih tvrdnji uz istodobno pružanje visoke razine zaštite potrošača. Kao što proizlazi iz uvodnih izjava 1. i 18. Uredbe br. 1924/2006, zaštita zdravlja jedan je od glavnih ciljeva te uredbe (presuda Deutsches Weintor, t. 71. gore, t. 45.). U uvodnoj izjavi 1. navedene uredbe u tom pogledu pojašnjava se da bi proizvodi stavljeni na tržište, uključujući i uvezene proizvode, trebali biti sigurni i označeni na odgovarajući način. Sukladno uvodnoj izjavi 9. te uredbe, načela koja se njome uspostavljaju trebala bi osigurati visoku razinu zaštite potrošača, potrošaču pružati informacije potrebne za odabir uz potpuno poznavanje činjenica te stvarati jednake uvjete tržišnog natjecanja u prehrambenoj industriji. S tim u vezi se u uvodnoj izjavi 23. Uredbe br. 1924/2006 navodi da bi zdravstvene tvrdnje u Europskoj uniji trebalo odobriti za uporabu tek nakon znanstvene procjene najvišega mogućeg standarda te da bi s ciljem osiguravanja usklađene znanstvene procjene takvih tvrdnji te procjene trebala provoditi EFSA.
Tužitelji na prvom mjestu tvrde da postupak odobrenja tvrdnji o smanjenju rizika od neke bolesti iz članka 10. stavka 1., članka 14. stavka 1. točke (a) i članka 17. stavka 1. Uredbe br. 1924/2006 nije sposoban ostvariti cilj usklađivanja uporabe zdravstvenih tvrdnji uz istodobno osiguravanje visoke razine zaštite potrošača. Tužitelji smatraju da je postupak znanstvene procjene koji obavlja EFSA netransparentan i da vodi ka kontradiktornim rezultatima.
U prilog tom navodu tužitelji prvo naglašavaju da se tvrdnje poput onih o kojima je riječ ne mogu upotrebljavati u komunikaciji namijenjenoj potrošačima, unatoč tome što je EFSA već u jednom drugom znanstvenom mišljenju priznala da su se znanstvene veze na koje se oslanja predmetna tvrdnja mogle smatrati dovoljno utemeljenima sa znanstvenoga gledišta. Također, EFSA je u konkretnom slučaju zahtijevala da se navede faktor rizika, dok navođenje takvog faktora nije smatrala potrebnim u jednom drugom predmetu, koji je bio vezan uz učinke ksilitol žvakaće gume/pastila na rizik od kvarenja zubi, što je Komisija i odobrila.
S tim u vezi treba istaknuti, s jedne strane, da se kritike koje navode tužitelji u osnovi tiču načina na koji je EFSA u predmetnom slučaju provela postupak odobrenja. Međutim, navedeni elementi sami po sebi nisu takve naravi da utječu na zakonitost tog postupka (u tom smislu vidjeti presudu Suda od 12. srpnja 2005., Alliance for Natural Health i dr.,
C-154/04 i C-155/04, Zb., str. I-6451.
, t. 87. i 88.). S druge strane važno je također navesti da se znanstveno mišljenje koje uzimaju u obzir tužitelji općenito tiče referentnih dijetetskih vrijednosti vode i da se u njemu stoga ne govori o učincima redovite konzumacije znatne količine vode na faktor rizika za razvoj neke bolesti. Kada je riječ o argumentu glede navodne kontradikcije u odnosu na predmet koji se tiče učinaka ksilitol žvakaće gume/pastila na rizik od kvarenja zubi, on je već prethodno odbijen (vidjeti gore t. 84.).
Drugo, u odnosu na tvrdnje tužitelja koji bez dodatnih pojašnjenja navode da pravni okvir koji uređuje predmetni postupak za odobrenje nije zadovoljavajući zato što nedostaju specifične odredbe o znanstvenoj procjeni koju provodi EFSA, potrebno je istaknuti da su u poglavlju III. Uredbe br. 178/2002 detaljno uređene metode rada EFSA‑e. Također, članak 16. Uredbe br. 1924/2006 sadrži odredbe vezane uz mišljenje EFSA‑e, a usvajanjem Uredbe br. 353/2008 Komisija je utvrdila pravila za provedbu članka 15. Uredbe br. 1924/2006, uključujući i pravila o pripremi i podnošenju zahtjeva za odobrenje tvrdnji o smanjenju rizika od bolesti. Taj argument se stoga ne može uvažiti.
Slijedom navedenoga, uzevši u obzir argumentaciju tužitelja, nije izgledno da postupak odobrenja tvrdnji o smanjenju rizika od neke bolesti iz članka 10. stavka 1., članka 14. stavka 1. točke (a) i članka 17. stavka 1. Uredbe br. 1924/2006 nije u mogućnosti ostvariti ciljeve te uredbe.
Na drugom mjestu tužitelji ističu da predmetni postupak za odobrenje nije nužan za ostvarivanje ciljeva Uredbe br. 1924/2006. Tim se postupkom predviđa apsolutna zabrana oglašavanja uz mogućnost davanja odobrenja. Međutim, sloboda promidžbe i priopćavanja zainteresiranih osoba bila bi manje ograničena ako se zadrži načelo zabrane zlouporabe predviđeno člankom 2. stavkom 2. Direktive 2000/13, koje je bilo propisano sve do usvajanja Uredbe br. 1924/2006. Tužitelji smatraju da je zakonodavac mogao upotrijebiti članak 2. stavak 2. Direktive 2000/13, prema kojem bi zabrana oglašavanja u vidu tvrdnji vezanih uz neku bolest mogla biti ograničena. Smatraju da su dovoljne odredbe te direktive koje omogućavaju da se kontrola obavlja od slučaja do slučaja na razini država članica nakon što je upotrjebljena zdravstvena tvrdnja. Osim toga, s obzirom na to da je znanstveni kriterij ostao isti, nije jasan razlog zašto bi se ciljevi Uredbe br. 1924/2006 lakše ostvarivali putem ispitivanja koje provodi EFSA nego da ga provode nadležna državna tijela.
S tim u vezi treba reći da je nužnost donošenja Uredbe br. 1924/2006 i konkretno postupka za odobrenje tvrdnji o smanjenju rizika od neke bolesti u odnosu na ciljeve te uredbe zakonodavac obrazložio sljedećim argumentima. U uvodnoj izjavi 2. Uredbe br. 1924/2006 navodi se da razlike između nacionalnih odredbi o takvim tvrdnjama, koje mogu onemogućiti slobodno kretanje hrane te tako stvoriti nejednake uvjete tržišnog natjecanja, imaju izravan učinak na funkcioniranje unutarnjega tržišta. Prema uvodnoj izjavi 10. navedene uredbe, primjena kriterija za određivanje može li neki proizvod biti predmet tvrdnji na nacionalnoj razini moglo bi stvoriti prepreke u trgovini unutar Europske unije te ih stoga treba uskladiti. To je pojašnjeno u uvodnoj izjavi 14. navedene uredbe, u kojoj se navodi da postoji širok raspon tvrdnji koje se trenutačno koriste u označavanju i oglašavanju hrane u nekim državama članicama, a koje su vezane za tvari koje se nisu pokazale blagotvornima ili za koje u tom trenutku ne postoji dostatna suglasnost znanstvenika. U tom pogledu uvodna izjava 17. Uredbe br. 1924/2006 s jedne strane predviđa da znanstveni dokazi trebaju biti glavni aspekt koji se uzima u obzir pri uporabi prehrambenih i zdravstvenih tvrdnji i, s druge strane, da ih gospodarski subjekti iz prehrambene industrije koji stavljaju tvrdnje trebaju opravdati. Sukladno spomenutoj uvodnoj izjavi takva bi tvrdnja trebala biti znanstveno dokazana uzimajući u obzir sveukupnost dostupnih znanstvenih podataka te odvagivanjem postojećih dokaza. Također, u uvodnoj izjavi 28. Uredbe br. 1924/2006 navodi se da bi se, s obzirom na to da je način prehrane samo jedan od mnogobrojnih čimbenika koji utječu na početak razvoja određenih bolesti kod ljudi te da i drugi čimbenici mogu utjecati na početak razvoja bolesti, u pogledu tvrdnji koje se odnose na smanjenje rizika od neke bolesti trebali primjenjivati specifični zahtjevi za označivanje.
Uzevši u obzir argumente koje ističu tužitelji, nije izgledno da ta razmatranja nisu po naravi takva se njima obrazlaže nužnost spomenutih odredbi o postupku odobrenja tvrdnji o smanjenju rizika od neke bolesti u odnosu na ciljeve Uredbe br. 1924/2006. Doista, sloboda promidžbe i priopćavanja zainteresiranih osoba bila bi možda manje ograničena da je zadržan sustav predviđen Direktivom 2000/13, koji je bio na snazi do usvajanja Uredbe br. 1924/2006. Međutim, uzevši u obzir razloge navedene u uvodnim izjavama na koje se upućuje gore u točki 112., nije izgledno da bi mjere usvojene na temelju sustava predviđenog Direktivom 2000/13 u području tvrdnji o smanjenju rizika od neke bolesti u odnosu na ciljeve spomenute gore u točki 105. bile jednako prikladne kao odnosne odredbe Uredbe br. 1924/2006. Razlog za to su posebice prethodne kontrole zdravstvenih tvrdnji koje je potrebno obaviti, i to zbog toga što je Uredba br. 1924/2006 uvela načelnu zabranu zdravstvenih tvrdnji uz mogućnost davanja odobrenja.
Kada je riječ o prenošenju ispitivanja zdravstvenih tvrdnji o kojima je riječ s nadležnih tijela država članica na EFSA‑u, ne čini se pogrešnom tvrdnja iz uvodne izjave 23. Uredbe br. 1924/2006 da je u cilju osiguravanja usklađene znanstvene procjene spomenutih zdravstvenih tvrdnji potrebno da takve procjene provodi EFSA. Naime, iako nadležna državna tijela pri procjeni tih tvrdnji trebaju primjenjivati jednake kriterije, provođenje znanstvenih procjena od strane samo jednog tijela predstavlja dodatni element koji može osigurati usklađivanje. Također, kako proizlazi i članka 22. stavaka 2., 3. i 6. Uredbe br. 178/2002, EFSA‑in je zadatak posebice davati znanstvena mišljenja koja služe kao znanstvena osnova za sastavljanje i usvajanje mjera Europske unije u područjima koja imaju izravan ili neizravan utjecaj na sigurnost hrane te ona doprinosi osiguravanju visoke razine zaštite zdravlja.
Argumentacija tužitelja u pogledu nepostojanja potrebe za postupkom odobrenja tvrdnji o smanjenju rizika od neke bolesti stoga se ne može uvažiti.
Na trećem mjestu tužitelji tvrde da predmetni postupak odobrenja uveden Uredbom br. 1924/2006 nije prikladan jer na teret zainteresiranih osoba stavlja dug, skup i netransparentan postupak. Pitanje mogućeg različitog tumačenja kriterija dostatnog znanstvenog temelja od strane nadležnih državnih tijela, u okviru Direktive 2000/13, moglo se prema njihovom mišljenju razmotriti pred Sudom u postupku povodom zahtjeva za prethodnu odluku.
Kada je riječ o tvrdnji da je predmetni postupak odobrenja skup i netransparentan, potrebno je istaknuti da taj postupak predviđa rokove i da je detaljno uređen u člancima 14. do 17. Uredbe br. 1924/2006. Konkretno, iz članka 15. stavka 2. te uredbe proizlazi da se zahtjev dostavlja nadležnom državnom tijelu države članice koje primitak zahtjeva potvrđuje u roku od 14 dana od primitka i o tome bez odgode obavješćuje EFSA‑u. Sukladno članku 16. stavku 1. te uredbe EFSA daje svoje mišljenje u roku od pet mjeseci od dana primitka valjanog zahtjeva, a taj se rok može produljiti za najviše dva mjeseca kad god da EFSA od podnositelja zahtjeva zatraži dostavljanje dodatnih informacija. Konačno, sukladno članku 17. stavku 1. Uredbe br. 1924/2006, Komisija u roku od dva mjeseca od primitka mišljenja EFSA‑e Odboru podnosi nacrt odluke o popisima dopuštenih zdravstvenih tvrdnji. U članku 17. stavku 3. te uredbe predviđeno je da se odluka o zahtjevu usvaja u skladu s postupkom donošenja propisa s nadzorom.
Vezano uz argument tužitelja da je postupak o kojem je riječ skup, potrebno je istaknuti da ni EFSA ni Komisija ne uzimaju naknadu za troškove postupka. Usto, tužitelji nisu dokazali da je postupak o kojem je riječ pretjerano skup u odnosu na ciljeve Uredbe br. 1924/2006.
Uzevši u obzir sve prethodno navedeno, ne može se prihvatiti argument tužitelja o usklađivanju putem postupka povodom prethodnog pitanja pred Sudom.
Stoga, kad se sagleda argumentacija tužitelja, ne čini se da postupak odobrenja tvrdnje o smanjenju rizika od neke bolesti ne odgovara ciljevima Uredbe br. 1924/2006.
Iz prethodnih razmatranja slijedi da članak 10. stavak 1., članak 14. stavak 1. točka (a) i članak 17. stavak 1. Uredbe br. 1924/2006 nisu očito neprimjereni, u smislu sudske prakse spomenute gore u točki 104., u odnosu na ciljeve koje institucije žele ostvariti te da slijedom toga navedene odredbe nisu nezakonite zbog povrede načela proporcionalnosti.
Vezano uz navode tužitelja u replici, bez dodatnih pojašnjenja, o povredi članka 14. stavka 1., članka 15. stavka 1. i članka 16. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, koji se tiču prava na obrazovanje, slobode izbora zanimanja i slobode poduzetništva, navedenu argumentaciju treba odbaciti kao nedopuštenu. Naime, s jedne strane, samo apstraktno navođenje povrede ne odgovara zahtjevima Statuta Suda i Poslovnika (vidjeti gore t. 99.). S druge strane, sukladno članku 48. stavku 2. prvom podstavku Poslovnika, tijekom postupka zabranjeno je iznositi nove razloge, osim ako se ne temelje na pravnim ili činjeničnim pitanjima za koja se saznalo tijekom postupka, što ovdje očito nije slučaj. Osim toga, isticanje povrede odredaba Povelje Europske unije o temeljnim pravima ne predstavlja dopunu ranije izravno ili implicitno istaknutog tužbenog razloga u tužbi kojom se pokreće postupak. U svakom slučaju treba istaknuti da zabrana tvrdnje o smanjenju rizika od neke bolesti koja proizlazi iz okončanog postupka predviđenoga člancima 14. do 17. Uredbe br. 1924/2006 ne vrijeđa slobodu izbora zanimanja i slobodu poduzetništva (u tom smislu vidjeti presudu Deutsches Weintor, t. 71. gore, t. 42. do 59.).
Četvrti tužbeni razlog stoga treba odbiti.
Peti tužbeni razlog vezan uz bitnu povredu postupka zbog usvajanja uredbe
Tužitelji ističu da je Komisija počinila bitnu povredu postupka time što je za odbijanje predmetne tvrdnje usvojila uredbu umjesto odluke. Sukladno članku 17. stavcima 1. do 4. Uredbe br. 1924/2006, Komisija se o odobrenju ili o neodobrenju zdravstvenih tvrdnji izjašnjava putem odluke u smislu članka 288. stavka 1. UFEU‑a. Tužitelji smatraju da je usvajanje uredbe u suprotnosti s organizacijom postupka predviđenom u članku 15. i dalje Uredbe br. 1924/2006 zato što ga je zakonodavac predvidio kao postupak povodom pojedinačnog zahtjeva.
Komisija osporava argumentaciju tužitelja. Vezano uz pitanje dopuštenosti tog tužbenog razloga, Komisija ističe da je on nedopušten s obzirom na to da tužitelji nisu bili oštećeni izborom pravnog oblika akta kojim je odbijen njihov zahtjev. Naime, oni su također tvrdili da se uredba na njih izravno odnosi.
Navedena argumentacija Komisije je kontradiktorna. Naime, Komisija ne može s jedne strane tvrditi da je tužba nedopuštena, a s druge strane se za dokazivanje nedopuštenosti tog tužbenog razloga oslanjati na argumentaciju tužitelja prema kojoj je tužba dopuštena.
Međutim, kao što i tvrdi Komisija, taj tužbeni razlog nije osnovan. Iz članka 17. stavaka 1. do 4. Uredbe br. 1924/2006 proizlazi da je Komisija za odbijanje odobrenja predmetne tvrdnje trebala usvojiti odluku u smislu članka 288. UFEU‑a. Upotreba izraza „odluka“ u članku 17. Uredbe br. 1924/2006 znači samo da Komisija o odnosnom zahtjevu treba donijeti pozitivnu ili negativnu odluku.
Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi za tumačenje odredbe prava Unije potrebno je voditi računa o njezinom tekstu, kontekstu i njezinim ciljevima (vidjeti presudu Suda od 18. studenoga 1999., Pharos/Komisija,
C-151/98 P, Zb., str. I-8157.
, t. 19. i navedenu sudsku praksu). U konkretnom slučaju, iako je točno da članak 17. stavci 1. do 4. Uredbe br. 1924/2006 sadrži isti izraz kao i članak 288. UFEU‑a, ostaje činjenica da tumačenje izraza „odluka“ iz članka 17. Uredbe br. 1924/2006 treba dati uzimajući u obzir kontekst u kojem se taj izraz koristi i svrhu te odredbe.
U tom pogledu treba istaknuti da članak 17. Uredbe br. 1924/2006 sadrži odredbe o završetku postupka za odobrenje zdravstvenih tvrdnji iz članka 14. te uredbe nakon što EFSA izda svoje znanstveno mišljenje sukladno članku 16. navede uredbe. Članak 17. stavak 1. Uredbe br. 1924/2006 tako predviđa da Komisija u roku od dva mjeseca od primitka mišljenja EFSA‑e Odboru dostavi „nacrt odluke“ o popisima dopuštenih zdravstvenih tvrdnji te da, u slučaju kada „nacrt odluke“ nije u skladu s mišljenjem, dâ i objašnjenje tih razlika. U stavku 2. tog članka precizira se sadržaj „nacrta odluke“. U stavku 3. se određuje postupak za usvajanje „konačne odluke“, među ostalim i „odluka“ o tome odobrava li se ili ne tvrdnja u slučaju kad na zahtjev za zaštitu vlasničkih podataka Komisija namjerava ograničiti uporabu tvrdnje u korist podnositelja zahtjeva. Članak 17. stavak 4. Uredbe br. 1924/2006 sadrži obvezu obavješćivanja o „donesenoj odluci“ i obvezu objavljivanja „odluke“ u Službenom listu.
Iz korištenja izraza „odluka“ i posebice izraza „nacrt“, „konačna“ i „donesena“ u kontekstu pojma „odluka“ proizlazi da članak 17. Uredbe br. 1924/2006 predviđa različite stadije postupka koje Komisija treba slijediti pri donošenju konačne odluke o zahtjevu temeljem članka 14. te uredbe. Naprotiv, ništa se ne precizira glede pitanja pravnog oblika te odluke. Zakonodavac je izbor pravnog oblika akta koji se usvaja ostavio na procjenu Komisije. Iako je točno da iz članka 17. Uredbe br. 1924/2006 ne slijedi da je zakonodavac smjerao da Komisija usvaja uredbu, ni iz čega se ne može zaključiti da navedena odredba isključuje usvajanje takvog akta.
Konačno, valja odbiti argumentaciju tužitelja da je usvajanje uredbe u suprotnosti s organizacijom postupka predviđenom u članku 15. i dalje Uredbe br. 1924/2006 zato što ga je zakonodavac predvidio kao postupak povodom pojedinačnog zahtjeva. Naime, iako je točno da je predmet postupka za odobrenje o kojem je riječ pojedinačni zahtjev, ostaje činjenica da sukladno članku 17. stavku 5. te uredbe zdravstvene tvrdnje koje je odobrila Komisija mogu koristiti svi subjekti u poslovanju s hranom. S obzirom na to da ta odredba predviđa učinak
erga omnes
, spomenuti postupak za odobrenje ima dvojak značaj, to jest opći i pojedinačni. Iz toga slijedi da usvajanje uredbe, koja ima opće područje primjene, nije u suprotnosti s organizacijom navedenog postupka.
Usto, vezano uz navode tužitelja u tom kontekstu da je Komisija pogriješila kada u pobijanoj uredbi nije spomenula njihovu adresu, treba reći da takva obveza prema članku 17. stavku 2. u vezi s člankom 16. stavkom 4. točkom (a) Uredbe br. 1924/2006 postoji samo u slučaju odluka o izmjeni popisa dopuštenih zdravstvenih tvrdnji sukladno članku 19. te uredbe. Međutim, ovdje se ne radi o takvom slučaju.
Peti tužbeni razlog stoga treba odbiti.
Šesti tužbeni razlog vezan uz nepoštovanje podjele nadležnosti
Tužitelji ističu da je Komisija počinila bitnu povredu postupka time što u administrativnom postupku nije poštovala podjelu nadležnosti između Komisije, EFSA‑e i Bundesamta. Tužitelji smatraju da sukladno Uredbi br. 1924/2006 nadležnost za rješavanje pravnih pitanja tumačenja o području primjene te uredbe pripada isključivo Komisiji, dok je Bundesamt samo „poštanski sandučić“ za podnošenje zahtjeva, a EFSA ima samo ovlast provođenja znanstvene procjene dostavljenih podataka i predlaganja teksta temeljem kriterija predviđenih u toj uredbi. Međutim, EFSA i Bundesamt su se tijekom administrativnog postupka očitovali o dva pravna pitanja, to jest o zahtjevu za navođenje faktora rizika i o svojstvu subjekta u poslovanju s hranom kako bi se mogao podnijeti zahtjev za odobrenje tvrdnje o smanjenju rizika od neke bolesti, što je dovelo do znanog kašnjenja u odvijanju tog postupka.
Na prvom mjestu, kada je riječ o argumentaciji da je Bundesamt izašao iz okvira svojih nadležnosti, treba navesti da, suprotno onome što tvrde tužitelji, uloga nadležnog državnog tijela nije samo da bude puki „poštanski sandučić“ za dostavljanje zahtjeva. Naime, točno je da se zahtjev za odobrenje tvrdnje o smanjenju rizika od neke bolesti treba dostaviti nadležnom državnom tijelu sukladno članku 15. stavku 2. točki (a) Uredbe br. 1924/2006, kojim je predviđeno da se zahtjev šalje nadležnom državnom tijelu države članice koje potvrđuje primitak tog zahtjeva u pisanom obliku u roku od 14 dana od primitka, bez odgode obavješćuje EFSA‑u i stavlja joj na raspolaganje zahtjev i sve dodatne informacije koje je pružio podnositelj zahtjeva.
Međutim, iz članka 16. stavka 1. prve rečenice Uredbe br. 1924/2006 proizlazi da je odgovornost za postojanje valjanog zahtjeva u najmanju ruku također na nadležnom državnom tijelu. Naime, sukladno toj odredbi EFSA svoje mišljenje daje u roku od pet mjeseci od dana primitka valjanog zahtjeva. To podrazumijeva da zahtjev koji je nadležno državno tijelo proslijedilo EFSA‑i mora biti valjan da bi se uopće moglo prijeći na sljedeću fazu postupka, odnosno izradu znanstvenog mišljenja od strane EFSA‑e. Taj zahtjev dakle treba ispunjavati formalnopravne i materijalnopravne pretpostavke predviđene Uredbom br. 1924/2006, pa među ostalim i zahtjev za navođenje faktora rizika, bez kojega EFSA ne može dati svoje mišljenje (u tom pogledu vidjeti prvi tužbeni razlog).
Suprotno onome što tvrde tužitelji, to gledište nije u kontradikciji s člankom 16. stavkom 1. drugom rečenicom Uredbe br. 1924/2006, prema kojem kad god da EFSA od podnositelja zahtjeva zatraži dodatne informacije, na način predviđen stavkom 2. toga članka, spomenuti se rok produljuje za najviše dva mjeseca od dana primitka traženih informacija koje podnosi podnositelj zahtjeva. Naime, ta rečenica ne dovodi u pitanje obvezu nadležnog državnog tijela da proslijedi valjani zahtjev, a od tog trenutka počinje teći rok od pet mjeseci unutar kojega je EFSA zatim dužna dati svoje znanstveno mišljenje.
Stoga, činjenica da se Bundesamt tijekom administrativnog postupka očitovao o pretpostavkama valjanosti zahtjeva za odobrenje predmetne tvrdnje ne predstavlja nepravilnost u postupku.
Na drugom mjestu, kada je riječ o argumentaciji da je EFSA izašla iz okvira svojih nadležnosti time što se očitovala o pitanjima pravnog tumačenja odredbi Uredbe br. 1924/2006, treba navesti da je u dopisima od 23. studenoga 2009. i 27. siječnja 2010. upućenima prvotužitelju EFSA jasno dala do znanja da ona nije nadležna za tumačenje odredbi prava Europske unije. U tom pogledu EFSA ih je uputila na Komisiju i države članice. Također, s obzirom na to da je EFSA u svojem znanstvenom mišljenju krenula od principa da je potrebno da tužitelji navedu faktor rizika, treba istaknuti da je iz rasprava neformalne radne skupine o prehrambenim i zdravstvenim tvrdnjama koje su vođene 12. travnja 2010. proizlazilo da zahtjev za odobrenje predmetne tvrdnje nije udovoljavao pretpostavkama iz Uredbe br. 1924/2006 jer u njemu nije bio naveden faktor rizika (vidjeti gore t. 14.). Stoga argumentaciju tužitelja valja odbiti.
Čak i ako se pretpostavi da su Bundesamt i EFSA izašli iz okvira svojih nadležnosti time što su se očitovali o pitanjima pravnog tumačenja Uredbe br. 1924/2006, valja podsjetiti na to da procesna nepravilnost dovodi do poništenja jednog dijela ili cijelog akta samo ako se utvrdi da je bez nje akt mogao imati drugačiji sadržaj (u tom smislu vidjeti presudu Suda od 29. listopada 1980., van Landewyck i dr. / Komisija,
209/78 do 215/78 i 218/78, Zb., str. 3125.
, t. 47.; presudu Suda od 21. ožujka 1990., Belgija/Komisija,
C-142/87, Zb., str. I-959.
, t. 48. i presudu Suda od 25. listopada 2005., Njemačka i Danska / Komisija,
C-465/02 i C-466/02, Zb., str. I-9115.
, t. 37.).
Tužitelji smatraju da je Komisija propustila postupiti u okviru svoje nadležnosti pravnog tumačenja pretpostavke navođenja faktora rizika i da je samo preuzela tumačenje koje je navedeno u znanstvenom mišljenju EFSA‑e. Da se EFSA ograničila na izvršavanje svojih nadležnosti, vjerojatno je da bi Komisija bila donijela pozitivnu odluku u pogledu njihovog zahtjeva.
S tim u vezi treba s jedne strane istaknuti da već iz dopisa Komisije od 9. srpnja 2010. proizlazi da je prema raspravama neformalne radne skupine o prehrambenim i zdravstvenim tvrdnjama vođenim 12. travnja 2010., navođenje faktora rizika bilo neophodno (vidjeti gore t. 14.). S druge strane, ni iz jednog dijela spisa nije vidljivo da je Komisija samo preuzela znanstveno mišljenje EFSA‑e, propuštajući sama dati tumačenje obveza predviđenih u člancima 14. do 17. Uredbe br. 1924/2006. Naprotiv, postupak odobrenja tvrdnje o smanjenju rizika od bolesti povezanog s učincima ksilitol žvakaće gume/pastila na rizik od kvarenja zubi, koji tužitelji spominju kao primjer prakse Komisije, predstavlja prije indiciju nego činjenicu da Komisija ni u jednom slučaju ne preuzima znanstveno mišljenje EFSA‑e. Naime, iz uvodnih izjava 7. i 8. Uredbe br. 1024/2009, kojom je Komisija odobrila navedene tvrdnje, proizlazi da je Komisija izmijenila tekst te tvrdnje nakon što je EFSA dala svoje mišljenje.
Tužitelji stoga nisu uspjeli dokazati da je bez navodnog prekoračenja vlastitih nadležnosti od strane Bundesamta i EFSA‑e pobijana uredba mogla imati drugačiji sadržaj.
Šesti tužbeni razlog dakle treba odbiti.
Sedmi tužbeni razlog vezan uz nepoštovanje propisanih rokova
Tužitelji ističu da je Komisija počinila bitnu povredu postupka time što se nije pridržavala rokova propisanih Uredbom br. 1924/2006 glede prosljeđivanja njihovog zahtjeva za odobrenje, izrade znanstvenog mišljenja i usvajanja odluke o zahtjevu za odobrenje.
Na prvom mjestu, tužitelji navode da je Bundesamt, protivno odredbi članka 15. stavka 2. točke (a) podtočaka (i) i (ii) Uredbe br. 1924/2006, propustio potvrditi primitak njihovog zahtjeva u pisanom obliku u roku od 14 dana od njegovog primitka te da, nakon upute Komisije da je na Bundesamtu da razmotri sva pitanja pravnog tumačenja o području primjene navedene uredbe, potonji nije EFSA‑i bez odgode proslijedio spomenuti zahtjev.
S tim u vezi treba istaknuti, prvo, da je iz spisa razvidno da je u dopisu od 8. svibnja 2008. Bundesamt potvrdio primitak zahtjeva koji su tužitelji poslali 11. veljače 2008. (vidjeti gore t. 4.). Čak i ako se kao početak roka o kojem je riječ uzme drugo slanje zahtjeva u dopisu od 10. ožujka 2008., do kojeg je došlo zbog toga što prema Bundesamtu nije bilo moguće pronaći prvu pošiljku, mora se ustvrditi da Bundesamt nije poštovao rok od 14 dana od primitka zahtjeva kako bi potvrdio njegov primitak, sukladno članku 15. stavku 2. točki (a) podtočki (i) Uredbe br. 1924/2006.
Drugo, kada je riječ o obvezi Bundesamta da EFSA‑i proslijedi zahtjev tužitelja, treba istaknuti da Bundesamt sukladno članku 15. stavku 2. točki (a) podtočkama (ii) i (iii) Uredbe br. 1924/2006 treba, s jedne strane, bez odgode obavijestiti EFSA‑u te, s druge strane, EFSA‑i staviti na raspolaganje zahtjev i sve dodatne informacije koje je pružio podnositelj zahtjeva. U tom pogledu valja konstatirati da, za razliku od obveze u slučaju obavješćivanja predviđene u članku 15. stavku 2. točki (a) podtočki (ii) Uredbe br. 1924/2006, za prosljeđivanje zahtjeva i svih dodatnih informacija EFSA‑i sukladno članku 15. stavku 2. točki (a) podtočki (ii) te uredbe nije predviđen nikakav poseban rok.
Uzevši u obzir navedeno, valja podsjetiti na to da je prema općem načelu prava Europske unije u okviru administrativnih postupaka Unije potrebno pridržavati se razumnog roka (u tom smislu vidjeti presudu Općeg suda od 22. listopada 1997., SCK i FNK / Komisija,
T-213/95 i T-18/96, Zb., str. II-1739.
, t. 56. i navedenu sudsku praksu). Razumnost nekog roka treba ocjenjivati prema konkretnim okolnostima svakog slučaja i osobito prema riziku za zainteresiranu osobu, složenosti slučaja i ponašanju stranaka (u tom smislu i prema analogiji vidjeti presudu Suda od 25. siječnja 2007., Sumitomo Metal Industries i Nippon Steel / Komisija,
C-403/04 P i C-405/04 P, Zb., str. I-729.
, t. 116. i navedenu sudsku praksu).
U konkretnom slučaju, od slanja zahtjeva za odobrenje predmetne tvrdnje 11. veljače 2008. do njegovog prosljeđivanja EFSA‑i 15. rujna 2008. prošlo je otprilike sedam mjeseci. Iz spisa, a posebice iz dopisa Bundesamta od 11. studenoga 2008., vidljivo je da se toliko trajanje može pripisati, s jedne strane, činjenici da zahtjev tužitelja nije bilo moguće pronaći u nadležnoj službi Bundesamta i, s druge strane, činjenici da je na zahtjev Komisije Bundesamt razmatrao valjanost predmetnog zahtjeva prije nego što ga je proslijedio EFSA‑i.
U okolnostima u predmetnom slučaju taj se rok čini pretjeranim. Naime, iako iz spisa ne proizlazi da su tužitelji, koji nisu subjekti u poslovanju s hranom (vidjeti gore t. 1.), mnogo riskirali, ostaje činjenica da je Bundesamt, nastavno na pitanje tužitelja od 29. veljače 2008. vezano uz stanje njihovog zahtjeva i njegovog ponovnog upućivanja u dopisu od 10. ožujka 2008., nakon što je potvrdio primitak zahtjeva dopisom od 8. svibnja 2008. tužiteljima samo skrenuo pozornost na donošenje Uredbe br. 353/2008 te je od njih u dopisu od 21. srpnja 2008. zatražio da ponovno podnesu taj zahtjev koristeći se obrascima koje je izdala EFSA (vidjeti gore t. 3. do 7.). Također, iako treba uzeti u obzir da je Komisija zatražila od Bundesamta da EFSA‑i proslijedi samo valjane zahtjeve te činjenicu da odgovornost za postojanje valjanog zahtjeva leži u najmanju ruku i na tom tijelu u skladu s Uredbom br. 1924/2006, što je već prije ustvrđeno (vidjeti gore t. 136.), treba podsjetiti na to da su članak 15. stavak 2. točka (a) podtočke (i) i (ii), članak 16. stavak 1. i članak 17. stavak 1. te uredbe predviđali rokove za stadije postupka odobrenja o kojima je riječ. Nadležno državno tijelo tako mora potvrditi primitak zahtjeva u roku od 14 dana od primitka i o tome bez odgode obavijestiti EFSA‑u. EFSA u pravilu mora dati svoje mišljenje u roku od pet mjeseci. Komisija pak treba Odboru podnijeti nacrt odluke o popisima dopuštenih zdravstvenih tvrdnji u roku od dva mjeseca od primitka mišljenja EFSA‑e. Iz strukture tih odredbi proizlazi da kontrola valjanosti zahtjeva od strane nadležnog državnog tijela ni u kojem slučaju ne bi smjela trajati sedam mjeseci. Stoga nije izgledno da je rok koji je bio potreban Bundesamtu da proslijedi zahtjev tužitelja EFSA‑i razuman.
Sagledavši sve navedeno valja prihvatiti argumentaciju tužitelja prema kojoj Bundesamt nije poštovao rok za potvrdu primitka njihovog zahtjeva ni rok za prosljeđivanje zahtjeva EFSA‑i.
Na drugom mjestu tužitelji ističu da protivno članku 16. stavku 1. Uredbe br. 1924/2006 EFSA nije poštovala rok od pet mjeseci za davanje mišljenja, nego joj je za to trebalo 29 mjeseci.
S tim u vezi treba istaknuti da sukladno članku 16. stavku 1. Uredbe br. 1924/2006 EFSA svoje mišljenje daje u roku od pet mjeseci od dana primitka valjanog zahtjeva. Da bi taj zahtjev bio valjan, on treba ispunjavati formalnopravne i materijalnopravne pretpostavke predviđene Uredbom br. 1924/2006, a među ostalim i zahtjev za navođenje faktora rizika, bez kojega EFSA ne može dati svoje mišljenje (s tim u vezi vidjeti gore prvi tužbeni razlog i t. 136.).
U konkretnom slučaju iz spisa je razvidno da je Bundesamt, nakon što je 15. rujna 2008. proslijedio zahtjev EFSA‑i, u dopisima od 10. studenoga i 18. prosinca 2008. zatražio od tužitelja da navedu faktor rizika. U dopisu Bundesamtu od 10. veljače 2009. tužitelji su istakli da nema potrebe navoditi faktor rizika, ali da se smanjenje obujma vode sadržane u tkivima može smatrati faktorom rizika. Tužitelji su također predložili drugi tekst predmetne tvrdnje, u kojem se gubitak vode u tkivima spominje kao faktor rizika (vidjeti gore t. 11.). Iz toga slijedi da su tužitelji u dopisu od 10. veljače 2009. smanjivanje obujma vode sadržane u tkivima ili gubitak vode u tkivima naveli kao faktore rizika, što uostalom proizlazi i iz uvodne izjave 6. pobijane uredbe. Budući da drugi formalnopravni ili materijalnopravni zahtjevi vezani uz valjanost zahtjeva tužitelja u konkretnom slučaju nisu dovedeni u pitanje, mora se zaključiti da je zahtjev tužitelja postao valjan nakon što su u dopisu od 10. veljače 2009. navedeni faktori rizika.
Na taj zaključak ne utječe ni argumentacija Komisije da je zahtjev postao valjan i potpun tek nakon dopisa tužitelja od 25. listopada 2010., kojim su oni odgovorili na dopis EFSA‑e od 1. listopada 2010. Naime, iz spisa je vidljivo da su se pitanja koja su sprečavala EFSA‑u da u razdoblju između ožujka 2009. i rujna 2010. dâ svoje mišljenje ticala pravnog tumačenja odredbi Uredbe br. 1924/2006, a prije svega obveze navođenja faktora rizika (vidjeti gore t. 13. i 14.). Također je važno istaknuti da su tužitelji u odgovoru na zahtjev EFSA‑e iz dopisa od 1. listopada 2010. da se precizira faktor rizika tek ostali pri navodu iz svojeg dopisa od 10. veljače 2009., što EFSA‑u međutim nije spriječilo da donese svoje znanstveno mišljenje.
Iz spisa je razvidno da je Bundesamt dopisom od 20. ožujka 2009. EFSA‑i proslijedio dopis tužitelja od 10. veljače 2009. (vidjeti gore t. 12.). Slijedom toga, rok od pet mjeseci predviđen u članku 16. stavku 1. Uredbe br. 1924/2006 počeo je teći od dana primitka Bundesamtovog pisma od 20. ožujka 2009. EFSA je svoje znanstveno mišljenje dala 28. siječnja 2011. te tako nije poštovala rok od pet mjeseci.
Argumentaciju tužitelja o nepoštovanju roka od pet mjeseci predviđenoga člankom 16. stavkom 1. Uredbe br. 1924/2006 stoga valja prihvatiti.
Na trećem mjestu tužitelji tvrde da Komisija nije poštovala rok predviđen u članku 17. stavku 1. Uredbe br. 1924/2006 za donošenje odluke o zahtjevu za odobrenje. S tim u vezi treba istaknuti da ta odredba predviđa da Komisija u roku od dva mjeseca od primitka mišljenja EFSA‑e Odboru podnosi nacrt odluke o popisima dopuštenih zdravstvenih tvrdnji. U predmetnom slučaju EFSA je svoje mišljenje dala 28. siječnja 2011. te je ono objavljeno 16. veljače 2011. Stoga pri podnošenju nacrta odluke Odboru 28. travnja 2011. nije poštovan rok predviđen u članku 17. stavku 1. Uredbe br. 1924/2006. Slijedom navedenoga valja prihvatiti argumentaciju tužitelja.
Na četvrtom mjestu, kada je riječ o pravnim posljedicama nepridržavanja rokova predviđenih u članku 15. stavku 2. točki (a) podtočki (i), članku 16. stavku 1. i članku 17. stavku 1. Uredbe br. 1924/2006, treba istaknuti da ta uredba ne predviđa nikakvu sankciju u slučaju prekoračenja spomenutih rokova. U tom pogledu treba podsjetiti na sudsku praksu prema kojoj, ako ne postoji odredba koja izričito ili implicitno predviđa posljedice prekoračenja procesnih rokova kao u konkretnom slučaju, navedeno prekoračenje može dovesti do poništenja, djelomičnog ili u cijelosti, akta čiji postupak usvajanja uključuje spomenuti rok, samo ako se dokaže da je bez te nepravilnosti navedeni akt mogao imati drukčiji sadržaj (vidjeti presudu Dow AgroSciences i dr. / Komisija, t. 104. gore, t. 203. i navedenu sudsku praksu).
Međutim, tužitelji nisu dokazali da bi bez prekoračenja odnosnih rokova Komisija bila usvojila uredbu drukčijeg sadržaja. Naime, oni samo tvrde da je do nepridržavanja spomenutih rokova u osnovi došlo zbog loše raspodjele nadležnosti između Komisije, EFSA‑e i Bundesamta. Prema mišljenju tužitelja, da je postupak vođen ispravno, na raspolaganju bi bila dostatna sredstva da se na zadovoljavajući način ispita utemeljenost njihovog zahtjeva te bi Komisija stoga odobrila predmetnu tvrdnju. S tim u vezi treba navesti da su se pitanja koja su sprečavala EFSA‑u da u razdoblju između ožujka 2009. i rujna 2010. dâ svoje mišljenje ticala pravnog tumačenja odredbi Uredbe br. 1924/2006, a prije svega obveze navođenja faktora rizika. No već je ranije zaključeno da je navođenje spomenutog faktora rizika bilo potrebno prije usvajanja znanstvenog mišljenja od strane EFSA‑e (vidjeti gore t. 155.).
Uzevši u obzir sve navedeno, sedmi tužbeni razlog valja odbiti.
Osmi tužbeni razlog kojim se ističe da nisu u potpunosti uzete u obzir primjedbe tužitelja i zainteresiranih trećih osoba
Tužitelji ističu da je Komisija počinila bitnu povredu postupka time što u svojoj odluci glede odobrenja predmetne tvrdnje nije uzela u obzir značajan dio njihovih primjedbi kao ni primjedbe zainteresiranih trećih osoba koje su intervenirale u postupak pred Komisijom sukladno članku 16. stavku 6. drugom podstavku Uredbe br. 1924/2006. Tužitelji smatraju da Komisija nije odgovorila na argumente iznesene u tim primjedbama, a iz pobijane uredbe nije moguće ustanoviti je li Komisija razmotrila te primjedbe.
Treba reći da tužitelji na općenit način navode da Komisija nije uzela u obzir primjedbe koje su iznijeli sukladno članku 16. stavku 6. drugom podstavku Uredbe br. 1924/2006. Tužitelji u okviru tog tužbenog razloga ne upućuju ni na jednu konkretnu primjedbu koju Komisija navodno nije uzela u obzir.
Prema članku 16. stavku 6. drugom podstavku Uredbe br. 1924/2006, podnositelj zahtjeva ili bilo koja druga zainteresirana osoba mogu podnijeti primjedbe Komisiji u roku od 30 dana od objave znanstvenog mišljenja EFSA‑e. To pravo pretpostavlja da se primjedbe uzimaju u obzir u postupku koji vodi prema usvajanju konačne odluke o zahtjevu o kojem je riječ, no ono ne stvara obvezu provođenja prijedloga sadržanih u tim primjedbama na teret Komisije (u tom smislu vidjeti rješenje Suda od 5. svibnja 2009., WWF‑UK/Vijeće, C‑355/08 P, još neobjavljenu u Zborniku, t. 45.).
Iz spisa je razvidno da je Komisija uz primjedbe tužitelja primila i osam primjedbi trećih zainteresiranih osoba. Kao što je vidljivo iz dopisa u kojima je Komisija odgovorila pošiljateljima tih primjedbi potvrđujući njihov primitak, Komisija je te osobe obavijestila o načinu na koji će njihove primjedbe biti tretirane u okviru postupka za odobrenje. Prema tim dopisima, ona je tako primjedbe koje se tiču pitanja upravljanja rizikom i znanstvenog mišljenja EFSA‑e proslijedila nadležnim tijelima država članica kako bi se olakšalo razmatranje tih pitanja u okviru postupka za odobrenje sukladno članku 17. Uredbe br. 1924/2006. Usto iz jednog od tih dopisa je vidljivo da je Komisija izravno odgovorila na određena pitanja koja je postavila zainteresirana treća osoba, dok je iz drugog dopisa vidljivo da su primjedbe, s obzirom na to da su se ticale znanstvenog mišljenja EFSA‑e, također proslijeđene EFSA‑i, koja je 30. lipnja 2011. sastavila tehničko izvješće odgovarajući na navedene primjedbe.
Iz zapisnika sa sastanka Odbora od 11. srpnja 2011. je razvidno da je Odbor razmotrio primjedbe iznesene temeljem članka 16. stavka 6. drugog podstavka Uredbe br. 1924/2006 te da je jednoglasno odobrio nacrt pobijane uredbe.
Uzevši u obzir gore navedeno, Komisija je s pravom mogla u uvodnoj izjavi 9. pobijane uredbe i u dopisu od 28. studenoga 2011., u kojem tužitelje obavještava o svojoj konačnoj odluci o zahtjevu za odobrenje, navesti da su njihove primjedbe kao i primjedbe svih trećih osoba koje su proslijeđene Komisiji sukladno članku 16. stavku 6. drugom podstavku Uredbe br. 1924/2006 uzete u razmatranje pri određivanju mjera iz pobijane uredbe tijekom postupka za odobrenje.
Također, u pogledu navoda tužitelja da Komisija nije proslijedila njihove primjedbe EFSA‑i, treba s jedne strane istaknuti da tužitelji nisu pružili nikakav dokaz na temelju kojeg bi se moglo zaključiti da je to prosljeđivanje bilo potrebno i, s druge strane, da ni tužitelji u svojim primjedbama nisu sugerirali takvo prosljeđivanje.
Iz navedenoga slijedi da se ne može prihvatiti argumentacija tužitelja prema kojoj Komisija u svojoj odluci glede odobrenja predmetne tvrdnje nije uzela u obzir znatan dio njihovih primjedbi kao ni primjedbe zainteresiranih trećih osoba koje su intervenirale u postupak pred Komisijom sukladno članku 16. stavku 6. drugom podstavku Uredbe br. 1924/2006.
Osmi žalbeni razlog stoga valja odbiti.
Deveti tužbeni razlog vezan uz povredu obveze obrazlaganja
Tužitelji ističu da je Komisija povrijedila svoju obvezu obrazlaganja time što se u pobijanoj uredbi nije dotaknula ni njihovog argumenta da nije bilo potrebno navesti faktor rizika ni navođenja faktora rizika koji nisu gubitak vode u tkivima ili smanjenje obujma vode sadržane u tkivima kao ni njihovih primjedbi i primjedbi trećih zainteresiranih osoba iznesenih temeljem članka 16. stavka 6. drugog podstavka Uredbe br. 1924/2006.
Treba podsjetiti na to da prema ustaljenoj sudskoj praksi obrazloženje koje se zahtjeva u skladu s člankom 296. stavkom 2. UFEU‑a mora biti primjereno prirodi akta o kojem se radi i mora izraziti razmatranja institucije koja je donijela akt, na jasan i nedvosmislen način i to tako da omogući zainteresiranim strankama da saznaju razloge na kojima se temelji donesena mjera te nadležnom sudu da obavlja sudski nadzor. Obvezu obrazlaganja treba prosuđivati ovisno o okolnostima konkretnog slučaja. Nije potrebno da se u obrazloženju navedu svi relevantni činjenični i pravni elementi, budući da se pitanje ispunjava li obrazloženje zahtjeve iz članka 256. stavka 2. UFEU‑a mora ocijeniti ne samo u odnosu na način kako je formulirano, nego i u odnosu na njegov kontekst i sva pravna pravila koja uređuju predmetno područje. Konkretno, Komisija nije bila dužna zauzeti stav o svim argumentima koje su pred njom iznijele zainteresirane osobe, nego je dovoljno iznijeti činjenice i pravna razmatranja koji su od suštinske važnosti za utemeljenost odluke (vidjeti presudu Dow AgroSciences i dr. / Komisija, t. 104. gore, t. 246. i navedenu sudsku praksu).
U konkretnom slučaju, uvodne izjave 5. i 6. pobijane uredbe sadrže razloge za odbijanje zahtjeva tužitelja za odobrenje predmetne tvrdnje. Kada je riječ o uvodnoj izjavi 6. pobijane uredbe, u njoj se kao faktori rizika koje su naveli tužitelji spominju gubitak vode u tkivima i smanjenje obujma vode sadržane u tkivima, nakon upućivanja na pojam tvrdnje o smanjenju rizika od neke bolesti definiranoga u članku 2. stavku 2. točki 6. Uredbe br. 1924/2006. Komisija također spominje znanstveno mišljenje EFSA‑e prema kojem su ti faktori pokazatelji deplecije vode, a time i pokazatelji bolesti, te precizira da, s obzirom na to da nije dokazano smanjenje faktora rizika za razvoj bolesti, predmetna tvrdnja nije ispunjavala pretpostavke iz Uredbe br. 1924/2006 pa nije ni mogla biti odobrena.
Navedeno obrazloženje tužiteljima je omogućilo da se upoznaju s razlozima za tu mjeru, a Općem sudu da provede kontrolu. Naime, iz uvodnih izjava jasno su vidljivi prijedlog teksta predmetne tvrdnje, pravna norma koju je Komisija primijenila kao i faktori rizika koje su istaknuli tužitelji. Osim toga, jasno je navedeno da se prema mišljenju EFSA‑e nije radilo o faktorima rizika u smislu Uredbe br. 1924/2006 i da stoga, u nedostatku dokaza koji potvrđuju smanjenje faktora rizika za razvoj neke bolesti, predmetna tvrdnja nije ispunjavala zahtjeve koje postavlja Uredba br. 1924/2006 pa stoga nije mogla biti odobrena.
Argumenti tužitelja nemaju utjecaja na taj zaključak.
Prvo, u pogledu argumenta da u obrazloženju nije dotaknut argument tužitelja da nije bilo potrebno navesti faktor rizika, treba istaknuti da je time što je u uvodnoj izjavi 6. pobijane uredbe navela tekst odredbe članka 2. stavka 2. točke 6. Uredbe br. 1924/2006, Komisija dovoljno obrazložila zahtjev da se u konkretnom slučaju navede faktor rizika.
Drugo, kada je riječ o argumentu da u obrazloženju nisu sagledani ostali faktori rizika koje su naveli tužitelji, već je ustvrđeno da je dehidratacija bila jedini preostali faktor rizika koji je prema navodima tužitelja također bio naveden u predloženom tekstu predmetne tvrdnje, dok tužitelji u svojem zahtjevu za odobrenje predmetne tvrdnje nisu spomenuli nedovoljan unos vode kao faktor rizika (vidjeti gore t. 91. i 93.). No s obzirom na to da su tužitelji izričito naveli dehidrataciju kao bolest o kojoj je riječ, EFSA i Komisija je nisu mogle smatrati faktorom rizika u smislu članka 2. stavka 2. točke 6. i članka 14. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1924/2006 (vidjeti gore t. 91.). Posebno obrazloženje o nesvrstavanju dehidratacije u faktore rizika stoga nije bilo potrebno. Slijedom navedenoga argument tužitelja valja odbiti.
Treće, valja odbiti argument da u obrazloženju nisu sagledane primjedbe tužitelja i trećih zainteresiranih osoba iznesene temeljem članka 16. stavka 6. drugog podstavka Uredbe br. 1924/2006. Naime, iz sudske prakse spomenute gore u točki 173. proizlazi da Komisija nije bila dužna zauzeti stav o svim argumentima koje su pred njom iznijele zainteresirane osobe, nego je dovoljno iznijeti činjenice i pravna razmatranja koji su od suštinske važnosti za utemeljenost odluke. Komisija se stoga s pravom mogla ograničiti samo na to da u uvodnoj izjavi 9. pobijane uredbe navede da su primjedbe tužitelja i svih drugih zainteresiranih osoba koje su proslijeđene Komisiji sukladno članku 16. stavku 6. drugom podstavku Uredbe br. 1924/2006 uzete u obzir pri određivanju mjera iz pobijane uredbe.
Tvrdnja tužitelja da je Komisija trebala sagledati barem dva elementa iznesena u tim primjedbama, to jest znanstveno mišljenje EFSA‑e o referentnim dijetetskim vrijednostima vode i njezinu praksu odlučivanja, ne dovodi u pitanje gore navedeno stajalište. S jedne strane, kada je riječ o navedenom znanstvenom mišljenju EFSA‑e, već je naime ustvrđeno (vidjeti gore t. 108.) da se u njemu ne govori o učincima redovite konzumacije znatne količine vode na faktor rizika za razvoj neke bolesti. S druge strane, kada je riječ o praksi odlučivanja Komisije, tužitelji se pozivaju na odobrenja zdravstvenih tvrdnji koje se ne odnose na smanjenje rizika od neke bolesti i na tvrdnju o smanjenju rizika od bolesti povezanog s učincima ksilitol žvakaće gume/pastila na rizik od kvarenja zubi. No, kao što je već zaključeno (vidjeti gore t. 84. i 100.), dok se kod zdravstvenih tvrdnji koje se ne odnose na smanjenje rizika od neke bolesti ne traži navođenje faktora rizika, u slučaju tvrdnji o učincima ksilitol žvakaće gume/pastila zubni plak je predstavljao faktor rizika koji se uzima u obzir. Stoga Komisija nije trebala sagledati te elemente u obrazloženju pobijane uredbe.
Četvrto, tužitelji ističu da iz uvodnih izjava pobijane uredbe proizlazi da Komisija nije razmotrila njihove primjedbe i primjedbe koje su podnijele zainteresirane treće osobe, nego je na općenit način bez vlastitog razmatranja preuzela gledišta iz mišljenja EFSA‑e. S tim u vezi treba istaknuti da je pitanje obveze obrazlaganja odvojeno od pitanja osnovanosti razloga za pobijani akt (vidjeti presudu Dow AgroSciences i dr. /Komisija, t. 104. gore, t. 245. i navedenu sudsku praksu). Argument da nisu razmotrene primjedbe koje su istaknuli tužitelji i zainteresirane treće osobe tiče se zakonitosti materijalnopravnih odredbi pobijane uredbe i stoga ne može predstavljati povredu obveze obrazlaganja odluke Komisije. U svakom slučaju, treba podsjetiti na to da je taj argument već odbijen u okviru razmatranja šestog i osmog tužbenog razloga (vidjeti gore t. 141. i 142. te t. 163. do 171.).
Konačno, u pogledu tvrdnje tužitelja da je Komisija sukladno članku 17. stavku 2. u vezi s člankom 16. stavkom 4. Uredbe br. 1924/2006 trebala spomenuti njihovu adresu, već je zaključeno (vidjeti gore t. 132.) da u konkretnom slučaju takva obveza nije postojala.
Deveti tužbeni razlog, a slijedom svega navedenoga i cijeli tužbeni zahtjev stoga valja odbiti.
Troškovi
Sukladno odredbama članka 87. stavka 2. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku snosi troškove ako je takav zahtjev postavljen. U skladu s člankom 87. stavkom 4. Poslovnika, institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove.
Budući da tužitelji nisu uspjeli u postupku, valja im naložiti snošenje, osim vlastitih, i troškova Komisije, sukladno njezinom zahtjevu. Vijeće će snositi vlastite troškove.

Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (peto vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Moritz Hagenmeyer i Andreas Hahn snosit će vlastite troškove kao i troškove Europske komisije.

3.
Vijeće Europske unije snosit će vlastite troškove.

Dittrich
Schwarcz
Tomljenović
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu, 30. travnja 2014.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački