CELEX: 62011CJ0671
Agricultura
Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola
Conceito de ‘período controlado’
Possibilidade de prolongamento e posicionamento no tempo do período controlado
Objetivo de eficácia dos controlos
Segurança jurídica

Os pedidos de decisão prejudicial têm por objeto a interpretação do artigo 2.
o
, n.
o
4, do Regulamento (CEE) n.
o
4045/89 do Conselho, de 21 de dezembro de 1989, relativo aos controlos, pelos Estados-Membros, das operações que fazem parte do sistema de financiamento pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção «Garantia», e que revoga a Diretiva 77/435/CEE (
JO L 388, p. 18
), conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.
o
3094/94 do Conselho, de 12 de dezembro de 1994 (
JO L 328, p. 1
, a seguir «Regulamento n.
o
4045/89»).
Estes pedidos foram apresentados no âmbito de seis litígios que opõem o Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), que sucedeu ao Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), respetivamente, à Société anonyme d’intérêt collectif agricole Unanimes, à Organisation de producteurs Les Cimes, à Société Agroprovence, à Regalp SA e à Coopérative des producteurs d’asperges de Montcalm (COPAM) (a seguir, em conjunto, «operadores em causa nos processos principais»), relativamente à legalidade da recuperação de ajudas comunitárias provenientes do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia».
Quadro jurídico
O artigo 8.
o
, n.
o
1, do Regulamento (CEE) n.
o
729/70 do Conselho, de 21 de abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (
JO L 94, p. 13
; EE 03 F3 p. 220), dispõe:
«Os Estados-Membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para:
—
se assegurar da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo [FEOGA],
—
evitar e proceder judicialmente relativamente às irregularidades,
—
recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências.
[...]»
O primeiro a quarto e décimo considerandos do Regulamento n.
o
4045/89 enunciam:
«[…] nos termos do artigo 8.
o
do Regulamento […] n.
o
729/70, os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para assegurar a realidade e da regularidade das operações financiadas pelo [FEOGA], para prevenir e perseguir as irregularidades e recuperar as somas perdidas devido a irregularidades ou a negligência;
[…] o presente regulamento não afeta as disposições nacionais em matéria de controlo que sejam mais extensas que as previstas no presente regulamento;
[…] os Estados-Membros devem ser encorajados a reforçar os controlos dos documentos comerciais das empresas beneficiárias ou devedoras que tenham efetuado em aplicação da Diretiva 77/435/CEE […];
[…] a aplicação, pelos Estados-Membros, da regulamentação decorrente da Diretiva 77/435/CEE permitiu verificar a necessidade de alterar o sistema existente, em função da experiência adquirida; que é conveniente incorporar essas alterações num regulamento, tendo em conta o carácter das disposições implicadas;
[...]
[…] embora incumba em primeiro lugar aos Estados-Membros a adoção dos respetivos programas de controlo, é necessário que esses programas sejam comunicados pela Comissão, a fim de que esta possa assumir o seu papel de supervisão e de coordenação e que esses programas sejam adotados com base em critérios apropriados; que os controlos podem, deste modo, ser concentrados em sectores ou em empresas em que se verifica um elevado risco de fraude».
O artigo 1.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4045/89 dispõe:
«Para efeitos do presente regulamento, entende-se por ‘documentos comerciais’ todos os livros, registos, notas e documentos comprovativos, a contabilidade e registos de produção e da qualidade, bem como a correspondência, relativos à atividade profissional da empresa, assim como os dados comerciais, qualquer que seja a sua forma, incluindo dados armazenados eletronicamente, desde que estes documentos ou dados estejam direta ou indiretamente relacionados com as operações previstas no n.
o
1.»
O artigo 2.
o
do referido regulamento prevê:
«1.   Os Estados-Membros procederão a controlos dos documentos comerciais das empresas, tendo em conta o carácter das operações a controlar. Os Estados-Membros zelarão por que a escolha das empresas a controlar permita garantir, nas melhores condições possíveis, a eficácia das medidas de prevenção e de deteção das irregularidades no âmbito do sistema de financiamento do FEOGA, [s]ecção ‘Garantia’. A seleção tomará nomeadamente em conta a importância financeira das empresas nesse domínio e outros fatores de risco.
[...]
4.   O período de controlo decorre entre 1 de julho e 30 de junho do ano seguinte.
O controlo incidirá sobre um período de, pelo menos, doze meses que expira durante o período de controlo anterior; pode ser prolongado por períodos a determinar pelo Estado-Membro anteriores ou posteriores a esse período de doze meses.
[...]»
Nos termos do artigo 4.
o
do mesmo regulamento:
«As empresas conservarão os documentos comerciais referidos no n.
o
2 do artigo 1.
o
e no artigo 3.
o
durante pelo menos três anos a contar do final do ano da sua emissão.
Os Estados-Membros podem prever um período mais longo para a conservação desses documentos.»
Litígios nos processos principais e questões prejudiciais
Durante os anos de 2000 e 2001, os operadores em causa nos processos principais foram objeto de um controlo no local, nos termos do Regulamento n.
o
4045/89. Com base nas conclusões dos controlos efetuados, o Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor), a quem sucedeu a Viniflhor, a quem sucedeu, por sua vez, a FranceAgriMer, pediu aos operadores em causa nos processos principais que devolvessem os montantes recebidos a título de regimes financiados no âmbito do FEOGA, Secção «Garantia», e, seguidamente, emitiu títulos executivos correspondentes aos referidos montantes.
Os operadores em causa nos processos principais interpuseram recurso, consoante o caso, no tribunal administratif de Nîmes ou no de Marseille, dos referidos títulos executivos. As sentenças proferidas por esses dois órgãos jurisdicionais foram objeto de recurso para a cour administrative d’appel de Marseille.
Este último órgão jurisdicional considerou, nos seis processos que lhe foram apresentados, que o conceito de «período controlado» devia interpretar-se como sendo relativo a um período que termina nos doze meses anteriores ao período de controlo e que a duração de doze meses era, salvo disposição legislativa ou regulamentar em contrário, uma duração máxima. Ora, em cada um desses processos, o período controlado terminou antes do período que precede o período de controlo.
Considerando que a cour administrative d’appel de Marseille ignorou, deste modo, o alcance do artigo 2.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
4045/89 no que diz respeito à definição dos períodos controlados, a FranceAgriMer interpôs recursos no Conseil d’État.
Considerando que a resposta a dar ao fundamento apresentado pela FranceAgriMer suscita uma questão de interpretação da referida disposição, o Conseil d’État decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais, que são formuladas em termos idênticos nos processos C-671/11 a C-676/11:
«De que modo a faculdade, conferida pelo n.
o
4 do artigo 2.
o
do Regulamento […] n.
o
4045/89[,] de prolongar o período controlado ‘por períodos [...] anteriores ou posteriores a esse período de doze meses’ que este regulamento define[...] pode ser exercida por um Estado-Membro, tendo em conta, por um lado, as exigências de proteção dos interesses financeiros das Comunidades e, por outro, o princípio da segurança jurídica e a necessidade de não deixar às autoridades de controlo um poder indeterminado?
Em particular:
—
Deve o período controlado, em qualquer hipótese, sob pena de o controlo sofrer de uma irregularidade que o controlado pode invocar contra a decisão que tira as consequências dos resultados desse controlo, terminar durante o período de doze meses anterior ao chamado período ‘de controlo’, durante o qual são efetuadas as operações de controlo?
—
Em caso de resposta afirmativa à questão anterior, em que sentido deve ser entendida a faculdade, expressamente prevista pelo [R]egulamento [n.
o
4045/89], de prolongar o período controlado por períodos ‘posteriores ao período de doze meses’?
—
Em caso de resposta negativa à primeira questão, o período controlado deve, no entanto, sob pena de o controlo sofrer de uma irregularidade que o controlado pode invocar contra a decisão que tira as consequências dos resultados desse controlo, comportar um período de doze meses que termina durante o período de controlo anterior ao período em que o controlo tem lugar, ou se o controlo pode ter por objeto apenas um período que termina antes do início do período de controlo anterior?»
Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 3 de fevereiro de 2012, os processos C-671/11 a C-676/11 foram apensados para efeitos da fase escrita, da fase oral e do acórdão.
Quanto às questões prejudiciais
Com as suas questões, que há que examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 2.
o
, n.
o
4, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
4045/89 deve ser interpretado no sentido de que, em caso de utilização por um Estado-Membro da faculdade de prolongamento que essa disposição prevê, o período controlado deve, todavia, sob pena de irregularidade do controlo, terminar no período de controlo anterior ou, pelo menos, abranger também esse período.
Na verdade, apenas à luz da sua redação, o artigo 2.
o
, n.
o
4, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
4045/89, que, ao prever a faculdade de prolongamento do controlo para os períodos a montante e a jusante, não especifica que o controlo pode, no entanto, abranger períodos que não terminam durante o período de controlo anterior, permite várias interpretações.
Ora, a fim de saber, nestas circunstâncias, qual a interpretação que importa reter, há que ter em conta não apenas a referida redação mas também a economia geral da referida disposição e a sua evolução, bem como os objetivos prosseguidos pelo Regulamento n.
o
4045/89 no seu todo.
No que se refere, em primeiro lugar, aos objetivos do Regulamento n.
o
4045/89, este visa, como resulta de uma leitura conjugada do primeiro, terceiro e quarto considerandos do mesmo, reforçar a eficácia dos controlos a cargo dos Estados-Membros a fim de prevenir e eliminar as irregularidades que possam existir no domínio do FEOGA.
Para garantir a realidade e a eficácia dos controlos nacionais e, portanto, a exigência de proteção dos interesses financeiros da União Europeia, o Regulamento n.
o
4045/89 submete os próprios controlos referidos à supervisão e à coordenação exercidas pela Comissão, como indica o seu décimo considerando. É precisamente o artigo 2.
o
deste regulamento que visa organizar o sistema uniforme de controlo que funciona sob a vigilância da Comissão. Através do seu n.
o
4, este artigo assegura nomeadamente uma determinada sistematicidade e uma determinada periodicidade do controlo.
Uma vez que o artigo 2.
o
do Regulamento n.
o
4045/89 visa assim enquadrar a atividade de controlo dos Estados-Membros para fins de proteção dos interesses financeiros da União, a duração dos períodos controlados e o seu posicionamento no tempo devem ser apreciados à luz do objetivo da eficácia dos controlos que este artigo exige.
A este respeito, há que considerar, como alegou nomeadamente a Comissão, que a faculdade, para os Estados-Membros, de prolongar o período controlado para além do período controlado anterior, na medida em que permite detetar as irregularidades suscetíveis de causar prejuízo aos interesses financeiros da União, contribui para a referida eficácia.
Como salientaram com razão os Governos francês e polaco, bem como a Comissão, nas suas observações escritas submetidas ao Tribunal de Justiça, a frequente inscrição dos programas operacionais em quadros plurianuais milita também no sentido da não fixação imperativa do termo do período controlado durante o período de controlo anterior. No caso contrário, o controlo da execução de contratos relativos a vários exercícios seria fragmentado entre diferentes períodos de controlo, o que poria em causa a sua eficácia.
De qualquer modo, a utilização da faculdade de prolongar o período controlado a montante ou a jusante daquele que termina durante o período de controlo anterior depende da utilidade que tal prolongamento apresenta para a eficácia do controlo. Quando tenha dúvidas quanto à regularidade das operações controladas, a autoridade de controlo é habilitada pelo próprio Regulamento n.
o
4045/89 a prolongar o período controlado tanto a montante como a jusante sem ter de se apoiar numa legislação nacional que preveja tal faculdade.
No que respeita, em segundo lugar, à evolução do artigo 2.
o
, n.
o
4, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
4045/89, há que salientar que, na versão inicial deste regulamento, a referida disposição fazia incidir o controlo, em princípio, no ano de calendário anterior ao período de controlo, permitindo prolongar o período controlado a montante e a jusante desse ano de calendário. Ora, ao prever agora que o período controlado termina, em princípio, durante o período de controlo anterior, o legislador da União parece ter flexibilizado as exigências impostas aos Estados-Membros no que diz respeito à determinação do período controlado. Uma interpretação do artigo 2.
o
, n.
o
4, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
4045/89 no sentido de que, futuramente, o período controlado deveria, mesmo em caso de utilização da faculdade de prolongamento, terminar durante o período de controlo anterior ignoraria a referida vontade de flexibilização.
No que se refere, em terceiro lugar, à economia geral do artigo 2.
o
, n.
o
4, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
4045/89, há que constatar que este especifica de forma clara e não ambígua que o controlo relativo ao período de pelo menos doze meses pode ser prolongado, o que significa de modo evidente que, em caso de utilização da faculdade de prolongamento, esse controlo deve necessariamente incidir num período superior a doze meses.
Daqui resulta, também, que uma interpretação do artigo 2.
o
, n.
o
4, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
4045/89 no sentido de que o período controlado deve necessariamente terminar durante o período de controlo anterior é inconciliável com os termos desta disposição na medida em que sempre que o período inicialmente controlado se prolongasse até 30 de junho, fim do período de controlo anterior, nenhum outro prolongamento seria possível.
Além disso, os termos do artigo 2.
o
, n.
o
4, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
4045/89 opõem-se a uma interpretação segundo a qual um Estado-Membro poderia limitar-se a controlar um período que termina antes do início do período de controlo anterior porque esta hipótese não seria conforme com a exigência segundo a qual o período inicialmente controlado termina durante o período de controlo anterior nem constitutiva de um prolongamento nos termos desta disposição. A este respeito, há que recordar que a interpretação de uma disposição do direito da União não pode ter por resultado privar de qualquer efeito útil a letra clara e precisa dessa disposição (v., em último lugar, acórdão de 6 de setembro de 2012, Czop e Punakova, C-147/11 e C-148/11, n.
o
32), que seria, no entanto, a consequência da referida interpretação.
A fim de dar resposta às interrogações expressas pelo órgão jurisdicional de reenvio, impõe-se ainda precisar que, a respeito dos operadores controlados, a regularidade dos controlos efetuados não depende da questão de saber em que medida a aplicação dos referidos controlos corresponde às regras previstas no artigo 2.
o
, n.
o
4, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
4045/89.
Com efeito, contrariamente ao que alegaram os operadores em causa nos processos principais, a referida disposição limita-se a estabelecer regras organizacionais com o objetivo de garantir a eficácia dos controlos e, como resulta do n.
o
18 do presente acórdão, a reger as relações entre os Estados-Membros e a União para fins de proteção dos interesses financeiros desta última. Essa disposição não visa, em contrapartida, as relações entre as autoridades de controlo e os operadores controlados.
Assim, o artigo 2.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
4045/89 não pode ser interpretado, nomeadamente, no sentido de que confere aos operadores em causa um direito que lhes permite oporem-se a controlos diferentes, ou mais prolongados, do que os referidos nessa disposição. Na medida em que teria como eventual consequência impedir a recuperação de ajudas irregularmente recebidas ou empregues, um tal direito colocaria, além disso, em perigo a proteção dos interesses financeiros da União.
De qualquer modo, os controlos exigidos pelo Regulamento n.
o
4045/89 respeitam aos operadores que aderiram voluntariamente ao regime de apoio estabelecido pelo FEOGA, Secção «Garantia», e que, a fim de poderem beneficiar de uma ajuda, aceitaram a aplicação de controlos para verificar a regularidade da utilização dos recursos da União. Esses operadores não podem, de forma válida, pôr em causa a regularidade de um tal controlo apenas por este não ter observado as regras organizacionais relativas às relações entre os Estados-Membros e a Comissão.
Não é menos certo que a segurança jurídica dos operadores controlados relativamente às autoridades públicas que efetuam esses controlos e decidem, sendo caso disso, dos procedimentos a iniciar é garantida pelo prazo de prescrição dos procedimentos, fixado no artigo 3.
o
do Regulamento (CE, Euratom) n.
o
2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (
JO L 312, p. 1
), em princípio, em quatro anos a contar da data em que foi praticada a violação de uma disposição de direito da União que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento da União. Ora, como o Tribunal de Justiça já salientou, os prazos de prescrição têm, em geral, por função garantir a segurança jurídica (v. acórdão de 24 de junho de 2004, Handlbauer,
C-278/02, Colet., p. I-6171
, n.
o
40 e jurisprudência referida).
Não se pode, portanto, considerar que a obrigação do beneficiário de uma ajuda concedida no âmbito do regime de apoio estabelecido pelo FEOGA de apresentar, quando de um controlo relativo a períodos específicos, os documentos exigidos para demonstrar a validade e a regularidade das subvenções que foram pagas quando, legalmente, o seu prazo de conservação, fixado em pelo menos três anos pelo artigo 4.
o
do Regulamento n.
o
4045/89, ainda não decorreu causa prejuízo ao princípio da segurança jurídica.
Resulta do exposto que o artigo 2.
o
, n.
o
4, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
4045/89 deve ser interpretado no sentido de que, em caso de utilização por um Estado-Membro da faculdade de prolongamento do período controlado, o referido período não deve necessariamente terminar durante o período de controlo anterior, podendo igualmente terminar após esse período. A referida disposição deve, todavia, ser também interpretada no sentido de que não confere aos operadores um direito que lhes permita oporem-se a controlos diferentes, ou mais prolongados, do que os nela referidos. Daqui decorre que o facto de um controlo incidir apenas num período que termina antes do início do período de controlo anterior não é, por si só, suscetível de tornar esse controlo irregular relativamente aos operadores controlados.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes nas causas principais, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:

O artigo 2.
o
, n.
o
4, segundo parágrafo, do Regulamento (CEE) n.
o
4045/89 do Conselho, de 21 de dezembro de 1989, relativo aos controlos, pelos Estados-Membros, das operações que fazem parte do sistema de financiamento pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção «Garantia», e que revoga a Diretiva 77/435/CEE, conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.
o
3094/94 do Conselho, de 12 de dezembro de 1994, deve ser interpretado no sentido de que, em caso de utilização por um Estado-Membro da faculdade de prolongamento do período controlado, o referido período não deve necessariamente terminar durante o período de controlo anterior, podendo igualmente terminar após esse período. A referida disposição deve, todavia, ser também interpretada no sentido de que não confere aos operadores um direito que lhes permita oporem-se a controlos diferentes, ou mais prolongados, do que os nela referidos. Daqui decorre que o facto de um controlo incidir apenas num período que termina antes do início do período de controlo anterior não é, por si só, suscetível de tornar esse controlo irregular relativamente aos operadores controlados.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: francês.