CELEX: 62012CJ0129
Sistem regionalne pomoči
Naložbe za predelavo in trženje kmetijskih proizvodov
Odločba Komisije
Nezdružljivost z notranjim trgom
Odprava nezdružljivih pomoči
Trenutek dodelitve pomoči
Načelo varstva legitimnega pričakovanja

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 2 Odločbe Komisije 1999/183/ES z dne 20. maja 1998 o državnih pomočeh v sektorju predelave in trženja kmetijskih proizvodov, ki se lahko v Nemčiji dodelijo na podlagi obstoječih sistemov regionalne pomoči (
UL 1999, L 60, str. 61
).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Magdeburger Mühlenwerke GmbH (v nadaljevanju: Magdeburger Mühlenwerke) in Finanzamt Magdeburg (v nadaljevanju: Finanzamt), ker ta pri izračunu pomoči za naložbe ni upošteval nekaterih naložb za mletje žita.
Pravni okvir
Pravo Unije
Točka 2.1, prva alinea, Priloge k Odločbi Komisije 94/173/ES z dne 22. marca 1994 o merilih izbora za naložbe za izboljšanje pogojev predelave in trženja kmetijskih in gozdnih proizvodov in o razveljavitvi Odločbe 90/342/EGS (
UL L 79, str. 29
) določa:
„2.1.
V sektorjih žitaric in riža (razen semen) so izključene te naložbe:
—
Naložbe v zvezi […] z mletjem žita […]“.
Komisija Evropskih skupnosti je leta 1995 sprejela smernice o državnih pomočeh za naložbe v sektorju predelave in trženja kmetijskih proizvodov (
UL 1996, C 29, str. 4
, v nadaljevanju: kmetijske smernice). Komisija je z dopisom št. SG (95) D/13086 z dne 20. oktobra 1995 države članice obvestila o teh smernicah.
Komisija je v točki 3(b) navedenih kmetijskih smernic med drugim pojasnila, da se „državna pomoč, ki je dodeljena za naložbe […], ki so brezpogojno izključene v točki 2 [priloge k Odločbi 94/173], ne more šteti za združljivo s skupnim trgom“. Iz iste točke pod (b) je razvidno, da se nanaša zlasti na pomoči, dodeljene v okviru sistema regionalne pomoči.
V izreku Odločbe 1999/183 je med drugim določeno:
„
Člen 1
Nemški sistemi regionalne pomoči niso združljivi s skupnim trgom […], ker ne spoštujejo smernic in ustreznih ukrepov glede državnih pomoči za naložbe v sektorju predelave in trženja kmetijskih proizvodov, o katerih je bila Zvezna republika Nemčija obveščena z dopisom [SG (95) D/13086] z dne 20. oktobra 1995.
Člen 2
[Zvezna republika Nemčija] mora v dveh mesecih od prejema te odločbe spremeniti ali po potrebi odpraviti obstoječe pomoči in sisteme pomoči, da se zagotovi njihova združljivost z notranjim trgom. Zvezna republika Nemčija v skladu s točko 3(b) smernic iz člena 1 zagotovi zlasti, da:
1.
se nobena državna pomoč za naložbe v sektorju predelave in trženja kmetijskih proizvodov ne dodeli za naložbe […], ki so brezpogojno izključene s točko 2 [priloge k odločbi 94/173]
[…]
Člen 3
[Zvezna republika Nemčija] v dveh mesecih od prejema te odločbe Komisijo obvesti o ukrepih, ki jih je sprejela za uskladitev z njo.
[…]“
Nemško pravo
Zakon o davčnih ugodnostih za investiranje (Investitionszulagengesetz) z dne 22. januarja 1996, katerega cilj je bil pospešiti in povečati naložbe zasebnih družb regije, v kateri je bila odobrena pomoč, in sicer dežele Berlin in novih dežel, je določal priznanje davčne ugodnosti za investiranje v obliki državne subvencije za upravičence, ki so v svojem podjetju opravili nekatere naložbe.
Člen 2, prvi stavek, tega zakona določa:
„Naložbe, ki so upravičene do subvencije, so pridobitev in proizvodnja novih potrošnih premičnin, ki se uporabljajo kot osnovna sredstva, ki vsaj 3 leta po njihovi pridobitvi ali proizvodnji
1.
predstavljajo del osnovnih sredstev podjetja ali ustanove v regiji, ki izpolnjuje pogoje,
2.
ostanejo v ustanovi v regiji, ki je upravičena, in
3.
se letno največ v 10 % uporabijo za zasebne namene.“
V drugem stavku iste določbe so opredeljene naložbe, ki niso upravičene do subvencije. V skladu s točko 4, ki je bil vstavljena z zakonom iz leta 1999 o davčnih olajšavah (Steuerentlastungsgesetz 1999) z dne 19. decembra 1998, ki je začel veljati 24. decembra 1998, med drugim do subvencije ni upravičeno:
„4.
blago, ki ga je zadevna oseba pridobila […] po 2. septembru 1998 in ki je navedeno […] v točki 2 Priloge k [odločbi 94/173] […]“.
Člen 3, točka 4, tega zakona določa:
„[…] naložbe so upravičene do subvencije, če jih je prejemnik subvencije:
4.   začel po 30. juniju 1994 in opravil pred 1. januarjem 1999 ter gre za naložbe v predelovalnih podjetjih […].“
V četrtem in petem stavku te določbe je določeno:
„Naložbe se štejejo za opravljene, ko je blago pridobljeno […]. Naložbe se štejejo za začete, ko je blago naročeno […].“
Člen 4, prvi stavek, navedenega zakona določa:
„Osnova za izračun subvencije za naložbo je vsota stroškov pridobitve […] naložb, za katere je bila odobrena pomoč in ki so bile opravljene v obračunskem letu.“
Člen 6(1) tega zakona določa, da „mora biti vloga za subvencijo za naložbe vložena pred 30. septembrom koledarskega leta, ki sledi obračunskemu letu, v katerem so bile naložbe opravljene“.
Člen 9a uredbe za izvajanje zakona o dohodnini (Einkommensteuer-Durchführungsverordnung) leto pridobitve določa kot „leto dobave […]“.
Po navedbah Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt iz sodne prakse Bundesfinanzhof (zvezno finančno sodišče) izhaja, da je za dan dostave treba šteti dan, ko je blago v podjetju prejemnika pripravljeno za uporabo.
Dejansko stanje in vprašanje za predhodno odločanje
Zakon z dne 22. januarja 1996 o davčnih ugodnostih za investiranje sprva ni vključeval omejitve za naložbe v kmetijskem sektorju, saj je nemška zvezna vlada kmetijske smernice štela za nezavezujoče priporočilo.
Iz spisa je razvidno, da je Zvezna republika Nemčija na podlagi člena 88(3) ES 31. maja 1995 Komisijo obvestila o zakonu z dne 22. januarja 1996 o davčnih ugodnostih za investiranje. Komisija ga je preučila v okviru spisov N494/A/95 in N710/C/95 ter ga odobrila z odločbo z dne 29. novembra 1995, ki je določala, da je treba ta sistem pomoči uporabljati ob upoštevanju določb Skupnosti, zlasti določb v zvezi s kmetijstvom.
Komisija je v kmetijskih smernicah države članice pozvala, naj v dveh mesecih potrdijo, da bodo najpozneje 1. januarja 1996 obstoječe pomoči uskladile z navedenimi smernicami. Komisija si je pridržala pravico, da v primeru nepotrditve uvede formalni postopek preiskave, ki ga določa člen 88(2) ES. Zvezna republika Nemčija tega poziva ni upoštevala.
Komisija je tako 12. junija 1996 odločila, da zoper v Nemčiji obstoječe sisteme regionalne pomoči v sektorju predelave in trženja kmetijskih proizvodov začne formalni postopek preiskave. Ta odločba je bila 5. februarja 1997 objavljena v
Uradnem listu Evropskih skupnosti
(
UL C 36, str. 13
).
Ta postopek je bil končan 20. maja 1998 s sprejetjem odločbe 1999/183 z istega dne, ki je bila Zvezni republiki Nemčiji vročena 2. julija 1998.
Nemško zvezno finančno ministrstvo je z dopisom z dne 18. septembra 1998, ki je bil 28. septembra 1998 objavljen v
Bundessteuerblatt
(uradni list o davčnih informacijah, v nadaljevanju: BStBl), višje deželne finančne organe obvestilo, da od 3. septembra 1998 med drugim za naložbe iz točke 2 priloge k odločbi 94/173 ne bo več mogoče dodeliti pomoči za naložbe, ter navedlo, da je v zvezi s tem predvidena sprememba zakona z dne 22. januarja 1996 (v nadaljevanju: dopis z dne 18. septembra 1998).
Nemški zakonodajalec je z zakonom iz leta 1999 o davčnih olajšavah spremenil zakon z dne 22. januarja 1996 o davčnih ugodnostih za investiranje, naveden v točki 9 te sodbe.
Družba Magdeburger Mühlenwerke, ki v novih zveznih deželah vodi podjetje za mletje žita, je 10. septembra 1999 zaprosila za subvencijo za naložbe v letu 1998 v višini približno 5,9 milijona DEM.
Vendar je Finanzamt menil, da so do prejetja pomoči upravičene le naložbe do višine 1,9 milijona DEM. S sklicevanjem na člen 2, drugi stavek, točka 4, zakona iz leta 1996 o davčnih ugodnostih za investiranje v osnovi za izračun pomoči namreč ni upošteval naložb, v zvezi s katerimi je bila najpozneje 2. septembra 1998 sprejeta zavezujoča investicijska odločitev, dobava pa je bila opravljena šele po tem datumu.
Družba Magdeburger Mühlenwerke je 26. septembra 2001 zoper to odločbo vložila tožbo pri Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt, v kateri je trdila, da vključitev člena 2, drugi stavek, točka 4, zakona z dne 22. januarja 1996 o davčnih ugodnostih za investiranje krši ustavno načelo prepovedi retroaktivnosti.
Družba Magdeburger Mühlenwerke je trdila zlasti, da je retroaktivni učinek člena 2, drugi stavek, točka 4, zakona z dne 22. januarja 1996 o davčnih ugodnostih za investiranje posegel v njeno legitimno pričakovanje, saj po eni strani določba, na podlagi katere je pomoč dodeljena, od trenutka sprejetja investicijske odločitve pomeni legitimno pričakovanje prosilca za pomoč. Vendar naj bi bila njena investicijska odločitev sprejeta pred 3. septembrom 1998, nemški zakonodajalec pa naj za to določbo ne bi določil nobenih pridržkov iz naslova prava Unije, niti prehodne ureditve, ki bi se uporabljala za že opravljene investicije.
Po drugi strani naj ta družba o nemožnosti pridobitve subvencije za naložbe ne bi mogla biti obveščena pred 28. septembrom 1998, to je na dan objave dopisa z dne 18. septembra 1998 v BStBl in po preteku ustreznega roka za seznanitev z njim.
Finanzamt je pred predložitvenim sodiščem trdil, da je bila odločba 94/173 v
Uradnem listu Evropskih skupnosti
objavljena 23. maja 1994 in je bila od takrat vsakomur dostopna, tako da od takrat naprej legitimno pričakovanje prosilcev za pomoč ni več moglo biti predmet varstva.
Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt je 20. decembra 2007 prekinilo odločanje in Bundesverfassungsgericht predložilo vprašanje, ali je člen 2, drugi stavek, točka 4, zakona z dne 22. januarja 1996 o davčnih ugodnostih za investiranje združljiv z ustavnim načelom prepovedi retroaktivnosti. V zvezi s tem je pojasnilo, da ker se sporna sprememba zakona z dne 22. januarja 1996 o davčnih ugodnostih za investiranje nanaša tudi na zavezujoče investicijske odločitve, ki so jih investitorji sprejeli pred začetkom veljave nove zakonodaje, ima ta sprememba v skladu z nemško sodno prakso in doktrino retroaktivni učinek.
Po mnenju Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt je pomoč treba šteti za dodeljeno takrat, ko je sprejeta zavezujoča investicijska odločitev. Nacionalni sistem pomoči naj bi namreč imel, potem ko je investitorja vodil k sprejetju investicijske odločitve, spodbujevalni učinek. To razlago naj bi potrjevala tudi vsebina odločbe 1999/183, ki določa rok za uskladitev s to odločbo. Poleg tega bi bilo treba člen 2 odločbe 1999/183 razlagati ob upoštevanju načela varstva legitimnega pričakovanja.
Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt je v zvezi s tem menilo, da je Komisija zaradi varstva legitimnega pričakovanja z odločbo 1999/183 odobrila prehodno ureditev za investicijske odločitve, sprejete pred objavo navedene odločbe. Ker je torej Zvezna republika Nemčija imela možnost uvedbe prehodne ureditve in ker se je odločila retroaktivno spremeniti zakon z dne 22. januarja 1996 o davčnih ugodnostih za investiranje, naj sporne zakonske spremembe ne bi bilo mogoče upravičiti s splošnim interesom.
Bundesverfassungsgericht je s sklepom z dne 4. oktobra 2011 predlog zavrglo kot nedopusten in med drugim navedlo, da bi Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt pred prekinitvijo postopka moralo Sodišču predložiti vprašanje, ali se člen 2, točka 1, odločbe 1999/183 nanaša na pomoči za investicije, v zvezi s katerimi je bila zavezujoča investicijska odločitev sprejeta najpozneje 2. septembra 1998, dobava blaga pa je bila opravljena po tem dnevu.
V teh okoliščinah je Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je v skladu z [o]dločbo [1999/183] nemški zakonodajalec imel pri določitvi člena 2, drugi stavek, točka 4, zakona [z dne 22. januarja 1996] o davčnih ugodnostih za investiranje […] prosto presojo, kar zadeva ureditev iz tega člena, ki predvideva ugodnosti za zadevne investicije, pri katerih je bila zavezujoča investicijska odločitev sprejeta pred potekom roka za prenos [o]dločbe [1999/183] oziroma pred objavo načrtovanih ukrepov v [BStBl], dobava investicijskega blaga, določitev in izplačilo davčne ugodnosti pa so se izvedli po tem roku?“
Vprašanje za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali člen 2 odločbe 1999/183 nasprotuje temu, da se pomoč dodeli za naložbe za mletje žita, za katere je bila zavezujoča investicijska odločitev sprejeta pred potekom roka, ki je bil Zvezni republiki Nemčiji dan za uskladitev s to odločbo, in pred objavo ukrepov, sprejetih v zvezi s tem, v BStBl, dobava investicijskega blaga, določitev in izplačilo subvencije pa so bili opravljeni po poteku navedenega roka oziroma po navedeni objavi.
Iz predložitvene odločbe je razvidno, da se Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt glede na okoliščine v postopku v glavni stvari sprašuje zlasti, kdaj je pomoč treba šteti za dodeljeno in katere so zahteve načela varstva legitimnega pričakovanja.
V zvezi s tem je treba navesti, da člen 2, točka 1, odločbe 1999/183 Zvezni republiki Nemčiji nalaga, da mora zagotoviti, da se po poteku dvomesečnega roka od obvestila o tej odločbi, v tem primeru od 3. septembra 1998, za zadevne naložbe, med drugim za mletje žita, ne dodeli nobena pomoč.
Opozoriti pa je treba, da člen 108(2), prvi pododstavek, PDEU določa, da če Komisija ugotovi, da pomoč, ki jo je dodelila država članica, ali pomoč iz državnih sredstev ni združljiva s skupnim trgom, odloči, da mora zadevna država takšno pomoč odpraviti ali spremeniti v roku, ki ji ga določi. Rok, naveden v točki 36 te sodbe, je bil torej Zvezni republiki Nemčiji dan le za spremembo ali po potrebi odpravo pomoči iz postopka v glavni stvari.
Poleg tega v odločbi 1999/183 ni določena prehodna ureditev. Zato je treba ugotoviti, da je prepoved, da se po 2. septembru 1998 dodelijo pomoči za naložbe za mletje žita, brezpogojna.
Iz navedenega sledi, da člen 2, točka 1, odločbe 1999/183 ne dopušča, da se pomoči za naložbe za mletje žita dodelijo po 2. septembru 1998.
Glede vprašanja, kdaj je bila subvencija za naložbe iz postopka v glavni stvari dodeljena, je treba navesti, da je pomoči treba šteti za dodeljene takrat, ko je na podlagi veljavne nacionalne ureditve upravičencu podeljena pravica za njihovo pridobitev.
Zato mora predložitveno sodišče na podlagi veljavnega nacionalnega prava določiti, kdaj je navedeno pomoč treba šteti za dodeljeno. Pri tem mora upoštevati vse pogoje, ki jih nacionalno pravo določa za pridobitev zadevne pomoči.
Če so bili torej vsi navedeni pogoji izpolnjeni najpozneje 2. septembra 1998, prepoved iz člena 2, točka 1, odločbe 1999/183 ne vpliva na izplačilo ustreznega deleža pomoči, saj se s to odločbo ne zahteva vračilo že dodeljenih pomoči. Če pa so bili vsi pogoji izpolnjeni šele po tem dnevu, se navedena prepoved upošteva brez zadržkov.
Zato je treba poudariti, da mora predložitveno sodišče zagotoviti, da se prepoved iz člena 2, točka 1, odločbe 1999/183 ne obide. Kot pa je razvidno iz zakonodaje, predstavljene v točkah od 8 do 15 te sodbe, je med pogoji, ki morajo biti po nemškem pravu izpolnjeni za pridobitev pravice do subvencije za naložbe, vsekakor pogoj, da mora biti naložba opravljena. Zato nacionalno sodišče po objavi odločbe 1999/183 ne more šteti, da je pravica do te pomoči pridobljena takrat, ko je prosilec za pomoč sprejel zavezujočo investicijsko odločitev.
Zlasti ob upoštevanju brezpogojnosti prepovedi iz člena 2, točka 1, navedene odločbe in tega, da je bil rok za spremembo ali po potrebi odpravo obstoječih pomoči in sistemov pomoči Zvezni republiki Nemčiji dan le, da bi se zagotovila njihova združljivost z notranjim trgom, namreč vsaka razlaga nacionalnih organov v zvezi s pogoji za dodelitev pomoči iz postopka v glavni stvari, ki bi premaknila trenutek, ko se je ta pomoč štela za dodeljeno, obide to prepoved.
Zato spodbujevalni učinek ukrepa pomoči spada v okvir preizkusa njegove združljivosti z notranjim trgom (glej v tem smislu sodbo z dne 15. septembra 2011 v zadevi Nemčija proti Komisiji, C-544/09 P, točka 68). Zato je treba dodati, da to, da je zakon z dne 22. januarja 1996 o davčnih ugodnostih za investiranje lahko imel spodbujevalni učinek za zadevne naložbe, ni upoštevno za določitev tega, kdaj je pomoč treba šteti za dodeljeno.
Glede vprašanja, ki si ga predložitveno sodišče postavlja, in sicer ali se v skladu z načelom varstva legitimnega pričakovanja zahteva, da se v primeru kot je ta v postopku v glavni stvari za zavezujočo investicijsko odločitev, sprejeto pred 3. septembrom 1998, kljub temu lahko dodeli pomoč, je treba opozoriti, da je Komisija 12. junija 1996 začela formalni postopek preiskave, med drugim zoper pomoči za naložbe za mletje žita, dodeljene na podlagi zakona z dne 22. januarja 1996 o davčnih ugodnostih za investiranje, in da je bila odločba o začetku tega postopka 5. februarja 1997 objavljena v
Uradnem listu Evropskih skupnosti
.
Tudi če bi se skrbni gospodarski subjekt pred navedeno objavo lahko skliceval na legitimno pričakovanje glede dodelitve te pomoči, pa od objave naprej tega pričakovanja ni mogel več imeti. Začetek formalnega postopka preiskave namreč pomeni, da ima Komisija resne dvome o združljivosti zadevne pomoči s pravom Unije. Skrbni gospodarski subjekt se torej od tega trenutka naprej ne more več zanašati na nadaljnji obstoj te pomoči.
Poleg tega je iz razlogov, navedenih v točkah 46 in 47 te sodbe, objava dopisa z dne 18. septembra 1998 v BStBl brezpredmetna za presojo obstoja legitimnega pričakovanja tožeče stranke v postopku v glavni stvari.
Ob upoštevanju vseh predhodnih ugotovitev je na postavljeno vprašanje treba odgovoriti, da je člen 2 odločbe 1999/183 treba razlagati tako, da nasprotuje temu, da se pomoči dodelijo za naložbe za mletje žita, za katere je bila zavezujoča investicijska odločitev sprejeta pred potekom roka, ki je bil Zvezni republiki Nemčiji dan za uskladitev s to odločbo, in pred objavo ukrepov, sprejetih v zvezi s tem, v BStBl, dobava investicijskega blaga, določitev in izplačilo subvencije pa so bili opravljeni šele po poteku navedenega roka oziroma po navedeni objavi, če trenutek, ko se subvencija za naložbe šteje za dodeljeno, ne nastopi šele po poteku navedenega roka. Predložitveno sodišče mora ugotoviti, kdaj je subvencijo za naložbe, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, treba šteti za dodeljeno, in sicer ob upoštevanju vseh pogojev, ki jih nacionalno pravo določa za pridobitev zadevne pomoči, in ob zagotovitvi, da se prepoved iz člena 2, točka 1, odločbe 1999/183 ne obide.
Stroški
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:

Člen 2 Odločbe Komisije 1999/183/ES z dne 20. maja 1998 o državnih pomočeh v sektorju predelave in trženja kmetijskih proizvodov, ki se lahko v Nemčiji dodelijo na podlagi obstoječih sistemov regionalne pomoči je treba razlagati tako, da nasprotuje temu, da se pomoči dodelijo za naložbe za mletje žita, za katere je bila zavezujoča investicijska odločitev sprejeta pred potekom roka, ki je bil Zvezni republiki Nemčiji dan za uskladitev s to odločbo, in pred objavo ukrepov, sprejetih v zvezi s tem, v BStBl, dobava investicijskega blaga, določitev in izplačilo subvencije pa so bili opravljeni šele po poteku navedenega roka oziroma po navedeni objavi, če trenutek, ko se subvencija za naložbe šteje za dodeljeno, ne nastopi šele po poteku navedenega roka. Predložitveno sodišče mora ugotoviti, kdaj je subvencijo za naložbe, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, treba šteti za dodeljeno, in sicer ob upoštevanju vseh pogojev, ki jih nacionalno pravo določa za pridobitev zadevne pomoči, in ob zagotovitvi, da se prepoved iz člena 2, točka 1, odločbe 1999/183 ne obide.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.