CELEX: 62012CJ0301
Vorabentscheidungsersuchen
Umwelt
Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen
Richtlinie 92/43/EWG
Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung
Neufestlegung des Status eines solchen Gebiets bei Auftreten von Umweltverschmutzungen oder ‑schädigungen
Nationale Rechtsvorschriften, die für die Betroffenen keine Möglichkeit zur Beantragung einer solchen Neufestlegung vorsehen
Übertragung einer Ermessensbefugnis, von Amts wegen ein Verfahren zur Neufestlegung des genannten Status einzuleiten, auf die zuständigen innerstaatlichen Behörden

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Art. 9 und 11 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (
ABl. L 206, S. 7
) in der durch die Akte über die Bedingungen des Beitritts der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge (
ABl. 2003, L 236, S. 33
) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 92/43).
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Cascina Tre Pini Ss (im Folgenden: Cascina), einer Gesellschaft italienischen Rechts, einerseits und dem Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Ministerium für Umwelt, Landschafts- und Meeresschutz, im Folgenden: Ministero), der Regione Lombardia (im Folgenden: Region Lombardei), der Presidenza del Consiglio dei Ministri (Vorsitz des Ministerrats), dem Consorzio Parco Lombardo della Valle del Ticino (Konsortium Parco Lombardo della Valle del Ticino) und der Comune di Somma Lombardo (im Folgenden: Gemeinde Somma Lombardo) andererseits über das Verfahren zur Neufestlegung des Status eines Gebiets, das ein im Eigentum von Cascina stehendes Grundstück einschließt, als Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung (im Folgenden: GGB).
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Art. 2 der Richtlinie 92/43, in dem ihre Ziele definiert werden, bestimmt:
„(1)   Diese Richtlinie hat zum Ziel, zur Sicherung der Artenvielfalt durch die Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten, für das der [EG-]Vertrag Geltung hat, beizutragen.
(2)   Die aufgrund dieser Richtlinie getroffenen Maßnahmen zielen darauf ab, einen günstigen Erhaltungszustand der natürlichen Lebensräume und wildlebenden Tier- und Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse zu bewahren oder wiederherzustellen.
(3)   Die aufgrund dieser Richtlinie getroffenen Maßnahmen tragen den Anforderungen von Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur sowie den regionalen und örtlichen Besonderheiten Rechnung.“
Art. 3 dieser Richtlinie, der die Schaffung des Netzes Natura 2000 vorsieht, lautet:
„(1)   Es wird ein kohärentes europäisches ökologisches Netz besonderer Schutzgebiete [im Folgenden: BSG] mit der Bezeichnung ‚Natura 2000‘ errichtet. Dieses Netz besteht aus Gebieten, die die natürlichen Lebensraumtypen des Anhangs I sowie die Habitate der Arten des Anhang II umfassen, und muss den Fortbestand oder gegebenenfalls die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes dieser natürlichen Lebensraumtypen und Habitate der Arten in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet gewährleisten.
Das Netz ‚Natura 2000‘ umfasst auch die von den Mitgliedstaaten aufgrund der Richtlinie 79/409/EWG [des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (
ABl. L 103, S. 1
)] ausgewiesenen besonderen Schutzgebiete.
(2)   Jeder Staat trägt im Verhältnis der in seinem Hoheitsgebiet vorhandenen in Absatz 1 genannten natürlichen Lebensraumtypen und Habitate der Arten zur Errichtung von Natura 2000 bei. Zu diesem Zweck weist er nach den Bestimmungen des Artikels 4 Gebiete als [BSG] aus, wobei er den in Absatz 1 genannten Zielen Rechnung trägt.
(3)   Die Mitgliedstaaten werden sich, wo sie dies für erforderlich halten, bemühen, die ökologische Kohärenz von Natura 2000 durch die Erhaltung und gegebenenfalls die Schaffung der in Artikel 10 genannten Landschaftselemente, die von ausschlaggebender Bedeutung für wildlebende Tiere und Pflanzen sind, zu verbessern.“
In Art. 4 der Richtlinie 92/43 wird das Verfahren zur Erstellung der Liste der GGB wie folgt beschrieben:
„(1)   Anhand der in Anhang III (Phase 1) festgelegten Kriterien und einschlägiger wissenschaftlicher Informationen legt jeder Mitgliedstaat eine Liste von Gebieten vor, in der die in diesen Gebieten vorkommenden natürlichen Lebensraumtypen des Anhangs I und einheimischen Arten des Anhangs II aufgeführt sind. ... Die Mitgliedstaaten schlagen gegebenenfalls die Anpassung dieser Liste im Lichte der Ergebnisse der in Artikel 11 genannten Überwachung vor.
Binnen drei Jahren nach der Bekanntgabe dieser Richtlinie wird der Kommission diese Liste gleichzeitig mit den Informationen über die einzelnen Gebiete zugeleitet. …
(2)   Auf der Grundlage der in Anhang III (Phase 2) festgelegten Kriterien und im Rahmen der sieben in Artikel 1 Buchstabe c) Ziffer iii) erwähnten biogeographischen Regionen sowie des in Artikel 2 Absatz 1 genannten Gesamtgebietes erstellt die Kommission jeweils im Einvernehmen mit den Mitgliedstaaten aus den Listen der Mitgliedstaaten den Entwurf einer Liste der [GGB], in der die Gebiete mit einem oder mehreren prioritären natürlichen Lebensraumtyp(en) oder einer oder mehreren prioritären Art(en) ausgewiesen sind.
…
Die Liste der Gebiete, die als [GGB] ausgewählt wurden und in der die Gebiete mit einem oder mehreren prioritären natürlichen Lebensraumtyp(en) oder einer oder mehreren prioritären Art(en) ausgewiesen sind, wird von der Kommission nach dem Verfahren des Artikels 21 festgelegt.
(3)   Die in Absatz 2 erwähnte Liste wird binnen sechs Jahren nach Bekanntgabe dieser Richtlinie erstellt.
(4)   Ist ein Gebiet aufgrund des in Absatz 2 genannten Verfahrens als [GGB] bezeichnet worden, so weist der betreffende Mitgliedstaat dieses Gebiet so schnell wie möglich ‐ spätestens aber binnen sechs Jahren ‐ als [BSG] aus und legt dabei die Prioritäten nach Maßgabe der Wichtigkeit dieser Gebiete für die Wahrung oder die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes eines natürlichen Lebensraumtyps des Anhangs I oder einer Art des Anhangs II und für die Kohärenz des Netzes Natura 2000 sowie danach fest, inwieweit diese Gebiete von Schädigung oder Zerstörung bedroht sind.
(5)   Sobald ein Gebiet in die Liste des Absatzes 2 Unterabsatz 3 aufgenommen ist, unterliegt es den Bestimmungen des Artikels 6 Absätze 2, 3 und 4.“
Art. 6 der Richtlinie, der für BSG gilt, sieht in den Abs. 2 bis 4 vor:
„(2)   Die Mitgliedstaaten treffen die geeigneten Maßnahmen, um in den [BSG] die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten.
(3)   Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebietes in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die ein solches Gebiet jedoch einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten, erfordern eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen. Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung und vorbehaltlich des Absatzes 4 stimmen die zuständigen einzelstaatlichen Behörden dem Plan bzw. Projekt nur zu, wenn sie festgestellt haben, dass das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird, und nachdem sie gegebenenfalls die Öffentlichkeit angehört haben.
(4)   Ist trotz negativer Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art ein Plan oder Projekt durchzuführen und ist eine Alternativlösung nicht vorhanden, so ergreift der Mitgliedstaat alle notwendigen Ausgleichsmaßnahmen, um sicherzustellen, dass die globale Kohärenz von Natura 2000 geschützt ist. Der Mitgliedstaat unterrichtet die Kommission über die von ihm ergriffenen Ausgleichsmaßnahmen.
…“
Art. 9 der Richtlinie bestimmt:
„Die Kommission beurteilt im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 21 in regelmäßigen Zeitabständen den Beitrag von Natura 2000 zur Verwirklichung der in den Artikeln 2 und 3 genannten Ziele. In diesem Zusammenhang kann die Aufhebung der Klassifizierung als [BSG] in den Fällen erwogen werden, in denen die gemäß Artikel 11 beobachtete natürliche Entwicklung dies rechtfertigt.“
Art. 11 der Richtlinie 92/43 sieht vor:
„Die Mitgliedstaaten überwachen den Erhaltungszustand der in Artikel 2 genannten Arten und Lebensräume, wobei sie die prioritären natürlichen Lebensraumtypen und die prioritären Arten besonders berücksichtigen.“
Italienisches Recht
Art. 1 des Dekrets Nr. 357 des Präsidenten der Republik zur Umsetzung der Richtlinie 92/43/EWG zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (decreto del Presidente della Repubblica n. 357 – Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche) vom 8. September 1997 (GURI Nr. 248 vom 23. Oktober 1997, Supplemento Ordinario) in seiner für den Ausgangsrechtsstreit geltenden Fassung (im Folgenden: DPR Nr. 357/97) definiert den Anwendungsbereich des DPR Nr. 357/97 folgendermaßen:
„1.   Diese Verordnung regelt die Verfahren zum Erlass der Maßnahmen nach der Richtlinie [92/43] zur Erhaltung der natürlichen und naturnahen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, um die Artenvielfalt durch die Erhaltung der natürlichen Lebensräume des Anhangs A sowie der in den Anhängen B, D und E dieser Verordnung aufgeführten Pflanzen- und Tierarten zu sichern.
2.   Durch die in dieser Verordnung geregelten Verfahren soll ein günstiger Erhaltungszustand der natürlichen Lebensräume und wildlebenden Tier- und Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse bewahrt oder wiederhergestellt werden.
3.   Die in dieser Verordnung geregelten Verfahren tragen den Anforderungen von Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur sowie den regionalen und örtlichen Besonderheiten Rechnung.
…“
In Art. 3 des DPR Nr. 357/97 heißt es:
„1.   Die Regionen und die Autonomen Provinzen Trient und Bozen bestimmen die Gebiete, in denen Lebensraumtypen des Anhangs A und Lebensräume von in Anhang B aufgeführten Arten vorkommen und teilen sie dem Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio (Ministerium für Umwelt und Landschaftsschutz) mit, damit dieses die Liste der vorgeschlagenen [GGB] … der … Kommission zur Errichtung des kohärenten europäischen ökologischen Netzes [von BSG] mit der Bezeichnung ‚Natura 2000‘ übermittelt.
2.   Das Ministerium für Umwelt und Landschaftsschutz weist durch Dekret im Einvernehmen mit jeder betroffenen Region die in Abs. 1 genannten Gebiete, d. h. die ‚[BSG]‘, binnen höchstens sechs Jahren ab Erstellung der Liste der Gebiete durch die … Kommission aus.
…
4‑
bis
. Um die funktionale Umsetzung der Richtlinie [92/43] und die Aktualisierung der Daten, auch in Bezug auf die Änderungen der in Art. 19 dieser Richtlinie genannten Anhänge, zu gewährleisten, führen die Regionen und die Autonomen Provinzen Trient und Bozen auf der Grundlage der Überwachungsmaßnahmen gemäß Art. 7 in regelmäßigen Zeitabständen eine Prüfung der Geeignetheit der Gebiete zur Verwirklichung der Ziele der Richtlinie durch, die es ihnen ermöglicht, dem Ministerium für Umwelt und Landschaftsschutz eine Aktualisierung der Liste dieser Gebiete, ihrer Umgrenzung und des Inhalts des entsprechenden Informationsblatts vorzuschlagen. Das Ministerium für Umwelt und Landschaftsschutz übermittelt diesen Vorschlag der … Kommission zur Beurteilung nach Art. 9 der genannten Richtlinie.“
Art. 7 des DPR Nr. 357/97, der sich auf das Überwachungsverfahren bezieht, bestimmt:
„1.   Das Ministerium für Umwelt und Landschaftsschutz legt nach Anhörung des Ministero delle politiche agricole e forestali (Ministerium für Land- und Forstwirtschaft) und des Istituto nazionale per la fauna selvatica (Nationales Institut für wildlebende Tiere) im Rahmen ihrer Zuständigkeiten sowie der ständigen Konferenz für die Beziehungen zwischen dem Staat, den Regionen und den Autonomen Provinzen Trient und Bozen durch Dekret die Leitlinien für die Überwachung, Entnahmen und Ausnahmen in Bezug auf die durch diese Verordnung geschützten Tier- und Pflanzenarten fest.
2.   Die Regionen und die Autonomen Provinzen Trient und Bozen ergreifen auf der Grundlage der im vorstehenden Absatz genannten Leitlinien die geeigneten Maßnahmen, um den Schutz und die Überwachung des Erhaltungszustands der Arten und Lebensräume von gemeinschaftlichem Interesse, insbesondere der prioritären, sicherzustellen, und unterrichten die in Abs. 1 genannten Ministerien.“
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
Cascina ist Eigentümerin eines im Gebiet „Brughiera del Dosso“ auf dem Gebiet der Gemeinde Somma Lombardo in der Nähe des Flughafens Mailand-Malpensa gelegenen Grundstücks in der Lombardei. 2002 wurde dieses Gebiet durch ein Gesetz der Region Lombardei in den Naturpark Valle del Ticino einbezogen.
Mit Entscheidung der Giunta regionale (regionales Vollzugsorgan) der Region Lombardei vom 8. August 2003 wurde das Gebiet gemäß Art. 3 des DPR Nr. 357/97 in die Liste der als GGB vorgeschlagenen Gebiete aufgenommen. Später wurde es durch die Entscheidung 2004/798/EG der Kommission vom 7. Dezember 2004 gemäß der Richtlinie 92/43/EWG des Rates zur Verabschiedung der Liste von Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung in der kontinentalen biogeografischen Region (
ABl. L 382, S. 1
) in die Liste der GGB aufgenommen. Das Gebiet Brughiera del Dosso wurde auch durch ein Dekret des Ministero vom 25. März 2005 als GGB eingestuft.
In der Zwischenzeit wurde der Flughafen Malpensa, dessen Vergrößerung in dem durch ein Gesetz der Region Lombardei von 1999 genehmigten Zonenplan Malpensa vorgesehen war, ausgebaut. Dieser Plan sieht nach Ansicht von Cascina vor, dass die Flächen auf dem Gebiet der Gemeinde Somma Lombardo für die gewerbliche und industrielle Erschließung bestimmt sind. Cascina trägt vor, die stetige Zunahme des Luftverkehrs an diesem Flughafen habe zu einer ökologischen Schädigung des Gebiets Brughiera del Dosso geführt.
Da Cascina der Auffassung war, dass die ökologische Qualität des Gebiets Brughiera del Dosso beeinträchtigt sei, verlangte sie 2005 vom Konsortium Parco Lombardo della Valle del Ticino als dem Träger dieses Gebiets, die zur Verhinderung der ökologischen Schädigung des Gebiets notwendigen Maßnahmen zu erlassen.
Da dieser Antrag nicht beschieden wurde, forderte Cascina im Jahr 2006 das Ministero mit einem Antrag nach Art. 9 der Richtlinie 92/43 und Art. 3 Abs. 4‑
bis
des DPR Nr. 357/97 auf, dieses Gebiet neu abzugrenzen oder von der Liste der GGB zu nehmen, da die in den einschlägigen Rechtsvorschriften vorgesehenen tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen und insbesondere die in Anhang III dieser Richtlinie aufgeführten Kriterien zur Auswahl der Gebiete, die als GGB bestimmt werden könnten, nicht länger vorlägen. Das Interesse von Cascina an dieser Neuabgrenzung oder Aufhebung der Klassifizierung ergebe sich aus dem Umstand, dass das Eigentumsrecht an ihrem im Gebiet Brughiera del Dosso gelegenen Grundstück von den zwingenden Rechtsvorschriften über die GGB, denen jede Tätigkeit der Veränderung des Bodens unterliege, betroffen sei. Diese Bindung verbiete es, die Bestimmung der Grundstücke zu ändern, obwohl solche Änderungen im Zonenplan Malpensa vorgesehen seien.
Das Ministero erklärte sich mit Bescheid vom 2. Mai 2006 für unzuständig und verwies Cascina an die Region Lombardei, da nach Art. 3 des DPR Nr. 357/97 die Regionen die betreffenden Gebiete zu bestimmen und ihm die Liste mitzuteilen hätten. Cascina richtete daher einen Antrag an die Region Lombardei, der mit Bescheid vom 26. Juli 2006 zurückgewiesen wurde, da er „nur dann berücksichtigt werden kann, wenn das [Ministero] von den Regionen die Einleitung des in Art. 3 Abs. 4‑
bis
des [DPR Nr. 357/97] vorgesehenen Verfahrens verlangt“.
Da die Verwaltung es ablehnte, über ihren Antrag zu entscheiden, erhob Cascina gegen die beiden Bescheide in erster Instanz Klage beim Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Verwaltungsgericht der Region Lombardei) und rügte die Untätigkeit des Ministero und der Region Lombardei. Außerdem verlangte sie mit dieser Klage Schadensersatz.
Mit Urteil vom 15. Dezember 2009 wies dieses Gericht die Klage in vollem Umfang ab. In diesem Urteil stellte das Gericht fest, dass Art. 3 Abs. 4‑
bis
des DPR Nr. 357/97 den Regionen ein Initiativ- und Vorschlagsrecht zur Bestimmung der GGB übertrage, so dass dem Ministero keine rechtswidrige Untätigkeit vorgeworfen werden könne. Darüber hinaus legte das Gericht den Bescheid der Region Lombardei nicht als eine Weigerung, tätig zu werden, aus, sondern als eine Absichtserklärung, das Gebiet Brughiera del Dosso trotz der Verschmutzungserscheinungen auf der Liste der GGB zu belassen, so dass auch der Antrag auf Feststellung der Untätigkeit in Bezug auf die Region keinen Erfolg haben könne.
Cascina legte gegen dieses Urteil beim Consiglio di Stato (Staatsrat) Berufung ein. Sie rügt u. a. die Auslegung von Art. 3 Abs. 4‑
bis
des DPR Nr. 357/97 und macht geltend, dass eine Auslegung dieser Bestimmung im Licht der Richtlinie 92/43 zu der Feststellung führe, dass das Initiativrecht zur Neufestlegung der Liste der GGB nicht nur den Regionen, sondern auch dem Staat zustehe, was die Rechtswidrigkeit der Weigerung des Ministero, über ihren 2006 eingereichten Antrag zu entscheiden, nach sich ziehe.
Der Consiglio di Stato, der aufgefordert ist, zur Entscheidung des Rechtsstreits die Begründetheit dieses Vorbringens zu prüfen, stellt sich insbesondere die Frage, ob die Vorschriften dieser Richtlinie dem betreffenden Staat ebenso wie den Regionen ein Initiativrecht zur Neufestlegung der Liste übertragen, das der Staat gegebenenfalls an Stelle der Regionen ausüben kann. Darüber hinaus möchte er wissen, ob dieses Recht nicht nur auf eigene Initiative der zuständigen Verwaltungsbehörde, sondern auch auf Antrag eines privaten Eigentümers eines Grundstücks, das in einem in die Liste aufgenommenen Gebiet liegt, ausgeübt werden kann und ob die Mitgliedstaaten im Sinne einer Um- oder sogar Deklassifizierung dieses Gebiets tätig werden müssen, wenn sie eine Veränderung gegenüber der ursprünglichen Situation des Gebiets beobachten. Das Gericht hegt somit Zweifel in Bezug auf die Auslegung der insoweit einschlägigen Vorschriften der Richtlinie.
Unter diesen Umständen hat der Consiglio di Stato beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Verhindert eine nationale Rechtsvorschrift (Art. 3 Abs. 4‑
bis
des DPR Nr. 357/97), die den Regionen und den Autonomen Provinzen die Befugnis überträgt, von Amts wegen eine Neufestlegung der GGB vorzuschlagen, ihnen aber nicht auch eine Handlungspflicht auferlegt, wenn private Eigentümer von Flächen innerhalb der GGB einen begründeten Antrag auf Ausübung dieser Befugnis stellen, jedenfalls zumindest, wenn sie eine in dem Gebiet eingetretene Umweltschädigung geltend machen, die zutreffende Anwendung der Art. 9 und 11 der Richtlinie 92/43?
2.
Verhindert eine nationale Rechtsvorschrift (Art. 3 Abs. 4‑
bis
des DPR Nr. 357/97), die den Regionen und den Autonomen Provinzen die Befugnis überträgt, von Amts wegen im Anschluss an eine in regelmäßigen Zeitabständen vorzunehmende Prüfung eine Neufestlegung der GGB vorzuschlagen, ohne festzulegen, wie oft die Prüfung stattfindet (z. B. alle zwei oder alle drei Jahre), und ohne vorzusehen, dass die den Regionen und Autonomen Provinzen übertragene, in regelmäßigen Zeitabständen vorzunehmende Prüfung öffentlich bekannt zu machen ist, um es den interessierten Kreisen zu ermöglichen, Stellungnahmen oder Anträge einzureichen, die zutreffende Anwendung der Art. 9 und 11 der Richtlinie 92/43?
3.
Verhindert eine nationale Rechtsvorschrift (Art. 3 Abs. 4-
bis
des DPR Nr. 357/97), die die Initiative für die Neufestlegung der GGB den Regionen und Autonomen Provinzen überträgt, ohne ein solches Initiativrecht auch für den Staat, zumindest ersatzweise im Fall der Untätigkeit der Regionen oder Autonomen Provinzen, die zutreffende Anwendung der Art. 9 und 11 der Richtlinie 92/43?
4.
Verhindert eine nationale Rechtsvorschrift (Art. 3 Abs. 4‑
bis
des DPR Nr. 357/97), die den Regionen und den Autonomen Provinzen die Befugnis überträgt, nach freiem Ermessen und ohne dazu verpflichtet zu sein, von Amts wegen eine Neufestlegung der GGB vorzuschlagen, auch wenn Umweltverschmutzungen oder ‑schädigungen eingetreten und förmlich festgestellt worden sind, die zutreffende Anwendung der Art. 9 und 11 der Richtlinie 92/43?
5.
Ist das Verfahren nach Art. 9 der Richtlinie 92/43, das der nationale Gesetzgeber in Art. 3 Abs. 4‑
bis
des DPR Nr. 357/97 geregelt hat, als ein Verfahren anzusehen, das zwingend durch eine Handlung der Verwaltung abzuschließen ist, oder als ein Verfahren mit freigestellter Erledigung? Ist unter einem Verfahren, das zwingend durch eine Handlung der Verwaltung abzuschließen ist, ein Verfahren zu verstehen, das – wenn die Voraussetzungen erfüllt sind – beinhaltet, dass der Minister für Umwelt und Landschaftsschutz den Vorschlag der Region an die Kommission übermittelt, ohne dass Erwägungen erforderlich sind, ob es als ein Verfahren zu verstehen ist, das ausschließlich von Amts wegen oder auch auf Parteiantrag eingeleitet werden kann?
6.
Steht das Unionsrecht, insbesondere die Richtlinie 92/43, Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats entgegen, die die Einleitung eines Verfahrens zur Aufhebung der Klassifizierung anstatt den Erlass weiterer Überwachungs- und Schutzmaßnahmen vorschreiben, wenn eine Privatperson eine Verschlechterung des Gebiets anzeigt?
7.
Steht das Unionsrecht, insbesondere die Richtlinie 92/43, Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats entgegen, die die Einleitung eines Verfahrens zur Aufhebung der Klassifizierung eines in das Netz Natura 2000 einbezogenen Gebiets zum Schutz rein privater Interessen wirtschaftlicher Art vorschreiben?
8.
Steht das Unionsrecht, insbesondere die Richtlinie 92/43, Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats entgegen, die bei Infrastrukturvorhaben von allgemeinem sozialem und wirtschaftlichem Interesse, die auch von der Union anerkannt sind und die zur Schädigung eines nach der Richtlinie anerkannten natürlichen Lebensraums führen können, die Einleitung eines Verfahrens zur Aufhebung der Klassifizierung des Gebiets anstatt den Erlass von Ausgleichsmaßnahmen zur Gewährleistung der globalen Kohärenz des Netzes Natura 2000 vorsehen?
9.
Steht das Unionsrecht, insbesondere die Richtlinie 92/43, Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats entgegen, die im Bereich natürlicher Lebensräume den wirtschaftlichen Interessen der einzelnen Eigentümer Bedeutung beimessen, indem sie diesen ermöglichen, bei einem innerstaatlichen Gericht eine Verfügung zu erwirken, die zur Neuabgrenzung des Gebiets verpflichtet?
10.
Steht das Unionsrecht, insbesondere die Richtlinie 92/43, Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats entgegen, die bei einer auf menschlicher Einwirkung und nicht auf natürlichen Ursachen beruhenden Verschlechterung die Aufhebung der Klassifizierung eines Gebiets vorsehen?
Zu den Vorlagefragen
Zu den Fragen 1, 4 und 5
Mit den Fragen 1, 4 und 5, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 4 Abs. 1, Art. 9 und Art. 11 der Richtlinie 92/43 dahin auszulegen sind, dass die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten verpflichtet sind, der Kommission die Aufhebung der Klassifizierung eines in die Liste der GGB aufgenommenen Gebiets vorzuschlagen, wenn sie mit einem Antrag des Eigentümers eines in diesem Gebiet gelegenen Grundstücks befasst worden sind, mit dem die ökologische Schädigung des Gebiets geltend gemacht wird.
Vor einer Prüfung der Frage, ob die Richtlinie die Aufhebung der Klassifizierung eines in die Liste der GGB aufgenommenen Gebiets vorsieht, ist das in der Richtlinie vorgesehene Verfahren zur Aufnahme eines Gebiets in diese Liste in Erinnerung zu rufen. Über diese Aufnahme entscheidet nach Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie die Kommission auf Vorschlag des betreffenden Mitgliedstaats. Insoweit stellt Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 92/43 klar, dass die Mitgliedstaaten gegebenenfalls die Anpassung der Liste im Licht der Ergebnisse ihrer Überwachung des Erhaltungszustands der betreffenden Arten und natürlichen Lebensräume gemäß Art. 11 dieser Richtlinie vorschlagen. Art. 4 Abs. 4 der Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, alle in der Liste der GGB bezeichneten Gebiete als BSG auszuweisen.
Zwar ist die Aufhebung der Klassifizierung eines in die Liste der GGB aufgenommenen Gebiets in der Richtlinie nicht ausdrücklich vorgesehen, doch kann die Kommission nach Art. 9 der Richtlinie 92/43 die Aufhebung der Klassifizierung eines BSG erwägen, wenn die im Rahmen der Überwachung durch die Mitgliedstaaten gemäß Art. 11 beobachtete natürliche Entwicklung dies rechtfertigt. Eine solche Aufhebung der Klassifizierung bedeutet zwangsläufig die Aufhebung der Klassifizierung eines GGB, da nach Art. 4 Abs. 4 der Richtlinie alle GGB von den Mitgliedstaaten als BSG auszuweisen sind.
Daraus folgt, dass die Anpassung der Liste der GGB, die die Mitgliedstaaten der Kommission gemäß Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie vorschlagen, die Aufhebung der Klassifizierung eines in die Liste der GGB aufgenommenen Gebiets, die in Ermangelung einer besonderen Regelung nach dem gleichen Verfahren durchzuführen ist wie die Aufnahme des Gebiets in die Liste, einschließen kann.
Insoweit ergibt sich zwar aus den in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 92/43 vorgesehenen Vorschriften über das Verfahren zur Bestimmung der Gebiete, die als BSG ausgewiesen werden könnten, dass die Mitgliedstaaten bei Vorschlägen von Gebieten über einen gewissen Spielraum verfügen, doch müssen sie dabei die in der Richtlinie festgelegten Kriterien beachten (vgl. u. a. Urteil Kommission/Irland, C‑67/99,
EU:C:2001:432
, Rn. 33). Die Mitgliedstaaten müssen daher, wenn die Ergebnisse ihrer Überwachung gemäß Art. 11 der Richtlinie zu der Feststellung führen, dass diese Kriterien endgültig nicht mehr eingehalten werden können, nach Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie zwingend einen Vorschlag zur Anpassung der Liste der GGB formulieren, der darauf abzielt, dass sie den genannten Kriterien wieder entspricht.
Wenn ein in die Liste der GGB aufgenommenes Gebiet endgültig nicht mehr zur Verwirklichung der Ziele der Richtlinie 92/43 beitragen kann und es demnach nicht mehr gerechtfertigt ist, dass dieses Gebiet weiterhin den Vorgaben dieser Richtlinie unterliegt, ist der betreffende Mitgliedstaat somit verpflichtet, der Kommission die Aufhebung der Klassifizierung dieses Gebiets vorzuschlagen. Unterließe er es nämlich, die Aufhebung der Klassifizierung vorzuschlagen, könnte es dazu kommen, dass er weiterhin umsonst Ressourcen für die Verwaltung dieses Gebiets einsetzt, die sich für die Erhaltung der natürlichen Lebensräume und Arten als nutzlos erweisen. Darüber hinaus entspräche die Belassung von Gebieten, die endgültig nicht mehr zur Verwirklichung der genannten Ziele beitragen, im Netz Natura 2000 nicht den Qualitätsanforderungen dieses Netzes.
Die den Mitgliedstaaten obliegende Verpflichtung, der Kommission die Aufhebung der Klassifizierung eines in die Liste der GGB aufgenommenen Gebiets, das endgültig nicht mehr zur Erfüllung der Ziele der Richtlinie 92/43 geeignet ist, vorzuschlagen, ist umso mehr geboten, wenn dieses Gebiet ein Grundstück einschließt, dessen Eigentümer aufgrund der Aufnahme in die Liste in der Ausübung seines Eigentumsrechts eingeschränkt ist, obwohl es nicht mehr gerechtfertigt ist, dass dieses Gebiet weiterhin den Vorgaben der Richtlinie unterliegt. Wie die Generalanwältin in Nr. 39 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, sind Beschränkungen des Eigentums nämlich in der Regel durch das in der Richtlinie genannte Ziel des Schutzes der Umwelt gerechtfertigt, solange das betreffende Gebiet durch seine Eigenschaften die Voraussetzungen erfüllt, die seine Klassifizierung zuließen (vgl. in diesem Sinne Urteil Križan u. a., C‑416/10,
EU:C:2013:8
, Rn. 113 bis 115). Entfallen diese Eigenschaften jedoch endgültig, könnte die weitere Beschränkung der Nutzung des Gebiets das Eigentumsrecht verletzen.
Dass der Eigentümer eines in einem GGB gelegenen Grundstücks eine ökologische Schädigung dieses Gebiets geltend macht, genügt allerdings für sich allein nicht, um eine solche Anpassung der Liste der GGB auszulösen. Wesentlich ist, dass das Gebiet aufgrund dieser Schädigung endgültig nicht mehr geeignet ist, die Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen oder die Errichtung des Netzes Natura 2000 sicherzustellen, so dass es definitiv nicht mehr zur Verwirklichung der in den Art. 2 und 3 der Richtlinie genannten Ziele beitragen kann. Wie sich aus Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie ergibt, sind es nämlich die Erfordernisse der Erhaltung und der Errichtung dieses Netzes, die zur Aufnahme eines solchen Gebiets in die Liste geführt haben.
Somit rechtfertigt nicht jede Schädigung eines in die Liste der GGB aufgenommenen Gebiets die Aufhebung seiner Klassifizierung.
Insoweit sind die Mitgliedstaaten nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 92/43, auf den Art. 4 Abs. 5 dieser Richtlinie verweist, verpflichtet, die GGB zu schützen, indem sie die geeigneten Maßnahmen treffen, um die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der in ihnen vorkommenden Arten zu vermeiden. Die Verletzung dieser Schutzpflicht für ein bestimmtes Gebiet durch einen Mitgliedstaat rechtfertigt nicht zwangsläufig die Aufhebung der Klassifizierung dieses Gebiets (vgl. entsprechend Urteil Kommission/Irland, C‑418/04,
EU:C:2007:780
, Rn. 83 bis 86). Vielmehr obliegt es diesem Staat, die zum Schutz des Gebiets erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen.
Es ist außerdem darauf hinzuweisen, dass ein in die Liste der GGB aufgenommenes Gebiet nur dann durch einen mit den Schutzzielen der Richtlinie 92/43 unvereinbaren Plan oder ein solches Projekt erheblich beeinträchtigt werden darf, wenn Art. 6 Abs. 3 und 4 dieser Richtlinie, auf den deren Art. 4 Abs. 5 verweist und der eine Umweltverträglichkeitsprüfung und gegebenenfalls den Erlass aller zum Schutz des Gebiets notwendigen Ausgleichsmaßnahmen vorsieht, beachtet wird.
Darüber hinaus hat der Gerichtshof für die Pläne und Projekte, die bei ihrer Annahme nicht unter Art. 6 Abs. 3 und 4 der Richtlinie 92/43 fallen, entschieden, dass nicht auszuschließen ist, dass ein Mitgliedstaat entsprechend der in Art. 6 Abs. 4 dieser Richtlinie vorgesehenen Ausnahmeregelung in einem nationalrechtlichen Verfahren zur Umweltverträglichkeitsprüfung eines dem Interesse an der Erhaltung eines Gebiets möglicherweise erheblich zuwiderlaufenden Plans oder Projekts einen Grund des öffentlichen Interesses geltend macht und – sofern die nach dieser Bestimmung vorgesehenen Voraussetzungen im Wesentlichen erfüllt sind – eine Tätigkeit genehmigen kann, die anschließend nicht mehr nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie verboten wäre. Um jedoch prüfen zu können, ob die Voraussetzungen nach Art. 6 Abs. 4 der Richtlinie 92/43 erfüllt sind, sind zuvor die Auswirkungen des Plans oder des Projekts nach Art. 6 Abs. 3 dieser Richtlinie zu prüfen. (vgl. Urteil Kommission/Spanien, C‑404/09,
EU:C:2011:768
, Rn. 156 und 157).
Daraus folgt, dass die zuständigen innerstaatlichen Behörden somit nur dann verpflichtet sind, die Aufhebung der Klassifizierung eines Gebiets vorzuschlagen, wenn dieses trotz der Beachtung der genannten Bestimmungen endgültig nicht mehr geeignet ist, die Ziele der Richtlinie 92/43 zu erfüllen, so dass seine Klassifizierung als GGB nicht mehr gerechtfertigt erschiene.
Nach alledem ist auf die Fragen 1, 4 und 5 zu antworten, dass Art. 4 Abs. 1, Art. 9 und Art. 11 der Richtlinie 92/43 dahin auszulegen sind, dass die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten verpflichtet sind, der Kommission die Aufhebung der Klassifizierung eines in die Liste der GGB aufgenommenen Gebiets vorzuschlagen, wenn sie mit einem Antrag des Eigentümers eines in diesem Gebiet gelegenen Grundstücks befasst worden sind, mit dem die ökologische Schädigung des Gebiets geltend gemacht wird, sofern dieser Antrag damit begründet wird, dass das genannte Gebiet trotz der Beachtung von Art. 6 Abs. 2 bis 4 der Richtlinie endgültig nicht mehr zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen oder zur Errichtung des Netzes Natura 2000 beitragen kann.
Zur zweiten Frage
In Anbetracht der Antwort auf die Fragen 1, 4 und 5 ist die zweite Frage nicht zu beantworten, da ihre Beantwortung für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits nicht mehr unbedingt erforderlich ist.
Zur dritten Frage
Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 4 Abs. 1, Art. 9 und Art. 11 der Richtlinie 92/43 dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die die Befugnis, die Anpassung der Liste der GGB vorzuschlagen, allein den Gebietskörperschaften überträgt und nicht – zumindest ersatzweise im Fall ihrer Untätigkeit – dem Staat.
Hierzu ist festzustellen, dass die Richtlinie den Mitgliedstaaten Pflichten auferlegt, ohne auf eine Verteilung der Zuständigkeiten für die Erfüllung dieser Pflichten im innerstaatlichen Recht Bezug zu nehmen. Die Richtlinie regelt somit nicht, wem nach innerstaatlichem Recht die Befugnis zugewiesen wird, die Anpassung der Liste der GGB vorzuschlagen.
In Ermangelung einer solchen Regelung gilt Art. 288 Abs. 3 AEUV, wonach die Richtlinie zwar für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet ist, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich ist, den innerstaatlichen Stellen jedoch die Wahl der Form und der Mittel überlässt. Hierunter fällt die Benennung der zuständigen innerstaatlichen Behörden, die mit der Erfüllung der Verpflichtungen aus der Richtlinie 92/43 betraut sind.
Insoweit verlangt das Unionsrecht nur, dass die Umsetzung der Richtlinie 92/43 – auch bezüglich dieser Benennung – in innerstaatliches Recht tatsächlich die vollständige Anwendung dieser Richtlinie hinreichend klar und bestimmt gewährleistet (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteil Kommission/Österreich, C‑507/04,
EU:C:2007:427
, Rn. 89).
Auch wenn es jedem Mitgliedstaat freisteht, die Kompetenzen innerstaatlich so zu verteilen, wie er es für zweckmäßig hält, und eine Richtlinie mittels Maßnahmen durchzuführen, die von den regionalen oder örtlichen Behörden getroffen werden, kann ihn dies nämlich nicht von der Pflicht befreien, die vollständige Erfüllung der Verpflichtungen aus dieser Richtlinie sicherzustellen.
Das Unionsrecht verlangt deshalb nicht, dass die Gebietskörperschaften übertragene Zuständigkeit für die Erfüllung der Verpflichtungen aus der Richtlinie durch eine subsidiäre Kompetenz des Staats ergänzt wird. Außerdem implizieren die einem Mitgliedstaat nach der Richtlinie obliegenden Pflichten, insbesondere diejenige, die Anpassung der Liste der GGB vorzuschlagen, in Bezug auf die innerstaatliche Kompetenzverteilung nicht, dass der Staat gegebenenfalls bei Untätigkeit der Gebietskörperschaften einzutreten hat. Das Unionsrecht verlangt jedoch, dass die nach den Bedingungen der nationalen Rechtsordnung getroffenen Maßnahmen insgesamt hinreichend wirksam sind, um eine ordnungsgemäße Anwendung der Vorschriften der Richtlinie 92/43 zu ermöglichen (vgl. in diesem Sinne Urteil Deutschland/Kommission, C‑8/88,
EU:C:1990:241
, Rn. 13).
Demnach ist auf die dritte Frage zu antworten, dass Art. 4 Abs. 1, Art. 9 und Art. 11 der Richtlinie 92/43 dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung nicht entgegenstehen, die die Befugnis, die Anpassung der Liste der GGB vorzuschlagen, allein den Gebietskörperschaften überträgt und nicht – zumindest ersatzweise im Fall ihrer Untätigkeit – dem Staat, soweit diese Zuständigkeitsverteilung die ordnungsgemäße Anwendung der Vorschriften der Richtlinie gewährleistet.
Zu den Fragen 6 bis 10
Im Rahmen des Verfahrens nach Art. 267 AEUV hat nur das nationale Gericht, das mit dem Rechtsstreit befasst ist und in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende Entscheidung fällt, im Hinblick auf die Besonderheiten der Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung für den Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof von ihm vorgelegten Fragen zu beurteilen. Daher ist der Gerichtshof grundsätzlich gehalten, über ihm vorgelegte Fragen zu befinden, wenn sie die Auslegung des Unionsrechts betreffen (vgl. u. a. Urteil Åkerberg Fransson, C‑617/10,
EU:C:2013:105
, Rn. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Die Vermutung der Entscheidungserheblichkeit der von den nationalen Gerichten zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen kann nur ausnahmsweise widerlegt werden, wenn die erbetene Auslegung des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind.
Im vorliegenden Fall ist jedoch, wie das vorlegende Gericht selbst in seinem Vorabentscheidungsersuchen bestätigt, unstreitig, dass die von der Region Lombardei vor ihm aufgeworfenen Fragen 6 bis 10 hypothetischer Natur sind. Nach den Angaben dieses Gerichts beziehen sich diese Fragen nämlich auf nationale Rechtsvorschriften, die in der italienischen Rechtsordnung gegenwärtig nicht existieren.
Deshalb sind die Fragen 6 bis 10 für unzulässig zu erklären.
Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt:

1.
Art. 4 Abs. 1, Art. 9 und Art. 11 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen in der durch die Akte über die Bedingungen des Beitritts der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge geänderten Fassung sind dahin auszulegen, dass die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten verpflichtet sind, der Europäischen Kommission die Aufhebung der Klassifizierung eines in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommenen Gebiets vorzuschlagen, wenn sie mit einem Antrag des Eigentümers eines in diesem Gebiet gelegenen Grundstücks befasst worden sind, mit dem die ökologische Schädigung des Gebiets geltend gemacht wird, sofern dieser Antrag damit begründet wird, dass das genannte Gebiet trotz der Beachtung von Art. 6 Abs. 2 bis 4 der Richtlinie endgültig nicht mehr zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen oder zur Errichtung des Netzes Natura 2000 beitragen kann.

2.
Art. 4 Abs. 1, Art. 9 und Art. 11 der Richtlinie 92/43 in der durch die Akte über die Bedingungen des Beitritts der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge geänderten Fassung sind dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung nicht entgegenstehen, die die Befugnis, die Anpassung der Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung vorzuschlagen, allein den Gebietskörperschaften überträgt und nicht – zumindest ersatzweise im Fall ihrer Untätigkeit – dem Staat, soweit diese Zuständigkeitsverteilung die ordnungsgemäße Anwendung der Vorschriften der Richtlinie gewährleistet.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Italienisch.