CELEX: 62012CJ0417
Pritožba
EKUJS
Površine v prahi
Kontrole z daljinskim zaznavanjem
Travna ruša na parcelah v prahi
Pavšalni popravki

Kraljevina Danska s pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije Danska/Komisija (T‑212/09,
EU:T:2012:335
, v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je to zavrnilo njeno tožbo za razglasitev delne ničnosti Odločbe Komisije 2009/253/ES z dne 19. marca 2009 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Jamstvenega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) ter Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) iz financiranja Skupnosti (
UL L 75, str. 15
, v nadaljevanju: sporna odločba) v delu, v katerem so s to odločbo iz financiranja Skupnosti izključeni nekateri odhodki Kraljevine Danske od površin v prahi.
Pravni okvir
Uredba (ES) št. 1258/1999
Uredba Sveta (ES) št. 1258/1999 z dne 17. maja 1999 o financiranju skupne kmetijske politike (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 25, str. 414), ki se je uporabljala v času dejanskega stanja v postopku v glavni stvari, je v členu 7(4), prvi pododstavek, določala:
„Komisija odloči, kateri odhodki se izločijo iz financiranja Skupnosti iz členov 2 in 3, če ugotovi, da odhodki niso bili izvedeni skladno s predpisi Skupnosti.“
Uredba (ES) št. 2316/1999
Uredba Komisije (ES) št. 2316/1999 z dne 22. oktobra 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo Uredbe Sveta (ES) št. 1251/1999 o uvedbi sistema podpor za pridelovalce določenih poljščin (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 26, str. 362), ki se je uporabljala v času dejanskega stanja v postopku v glavni stvari, je v členu 19 določala:
„1.   Površine v prahi, v skladu s tem poglavjem, morajo zajemati strnjeno površino velikosti vsaj 0,3 ha in širine vsaj 20 m.
Države članice lahko sprejmejo:
(a)
manjše površine, ki predstavljajo enotne parcele s stalnimi mejami, kot so zidovi, žive meje ali vodni tokovi;
[…]
4.   Države članice izvajajo ustrezne ukrepe, združljive s specifičnim položajem površin, ki so v prahi, da zagotovijo njihovo ohranjanje in varstvo okolja. Takšni ukrepi lahko vključujejo tudi travne ruše; v tem primeru morajo ukrepi zagotoviti, da travnih ruš ni mogoče uporabiti za pridelavo semena in v nobenem primeru za kmetijske namene pred 31. avgustom ali pred 15. januarjem naslednjega leta za pridelavo pridelkov za trženje.
[…]“
Uredba (ES) št. 2419/2001
Uredba Komisije (ES) št. 2419/2001 z dne 11. decembra 2001 o podrobnih pravilih za uporabo integriranega upravnega in kontrolnega sistema za nekatere programe pomoči Skupnosti, vzpostavljenega z Uredbo Sveta (EGS) št. 3508/9 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 34, str. 308), je v členu 15 določala:
„Upravne kontrole in kontrole na kraju samem se izvajajo na takšen način, da se lahko zanesljivo preveri, ali so bili upoštevani pogoji, pod katerimi se pomoč odobri.“
Člen 22(1) navedene uredbe, ki se nanaša na ugotovitev površine enot rabe ali polj, je določal:
„Površine enot rabe ali polj se ugotovijo s katerim koli primernim načinom, ki ga je predvidel pristojni organ, in ki zagotavlja meritve vsaj z enakovredno natančnostjo, kakor se zahteva za uradne meritve skladno z nacionalnimi določbami. Pristojni organ določi tolerančno mejo, upoštevajoč uporabljeno metodo merjenja, natančnost razpoložljivih uradnih dokumentov, lokalne dejavnike kot so nagib in oblika enote rabe ali poljine ter določbe odstavka 2.“
V členu 23 te uredbe so bili opredeljeni načini kontrole z daljinskim zaznavanjem.
Uredba (ES) št. 1290/2005
Člen 31 Uredbe Sveta (ES) št. 1290/2005 z dne 21. junija 2005 o financiranju skupne kmetijske politike (
UL L 209, str. 1
), naslovljen „Potrditev skladnosti“, v odstavkih od 1 do 3 določa:
„1.   Če Komisija ugotovi, da odhodki iz člena 3(1) in člena 4 niso nastali skladno s pravili Skupnosti, se v skladu s postopkom iz člena 41(3) odloči, kateri zneski se izločijo iz financiranja Skupnosti.
2.   Komisija oceni zneske, ki se izločijo iz financiranja, zlasti na podlagi teže ugotovljene neskladnosti. Komisija upošteva vrsto in težo kršitve ter finančno škodo, povzročeno Skupnosti.
3.   Pred vsako odločitvijo o zavrnitvi financiranja se ugotovitve preverjanj, ki jih izvede Komisija, in odgovori zadevne države članice pisno sporočijo obema stranema, te pa nato na podlagi teh sporočil skušata skleniti dogovor o ukrepih, ki jih je treba sprejeti.
Če dogovor ni sklenjen, lahko država članica v roku štirih mesecev zahteva pričetek postopka za uskladitev medsebojnih stališč. Poročilo o izidu postopka se pošlje Komisiji, ki ga preuči pred odločitvijo o morebitni zavrnitvi financiranja.“
Smernice
Dokument Komisije št. VI/5330/97 z dne 23. decembra 1997, naslovljen „Smernice v zvezi z izračunom finančnih posledic ob pripravi odločbe o potrditvi obračuna Jamstvenega oddelka EKUJS“ (v nadaljevanju: Smernice), opisuje način uporabe pavšalnih finančnih popravkov. Med drugim določa:
„Pavšalne popravke je treba določiti, ko Komisija ugotovi, da ukrep nadzora, ki se z uredbo izrecno zahteva, ali ki se posredno zahteva zato, da bi bilo spoštovano izrecno pravilo (na primer omejitev pomoči proizvodu določene kakovosti), ni bil ustrezno izveden.
Ko je opravljen nadzor, vendar pa pomanjkljivo, je treba opraviti presojo teže pomanjkljivosti. Dejansko je vse postopke nadzora mogoče izpopolniti in ena od nalog nadzornikov Komisije je priprava priporočil za izboljšanje postopkov in izvedba dodatnih nadzorov, ki kljub temu da jih zakonodajalec ni predvidel, zagotavljajo dodatno jamstvo za pravilnost izdatkov v okviru pogojev za zadevno državo članico. Toda če je neki nadzorni postopek mogoče izpopolniti, to samo po sebi še ne more upravičiti finančnega popravka. Potrebna je neuporaba izrecnih pravil Skupnosti, ki za [Evropski kmetijski usmerjevalni in jamstveni sklad (EKUJS)] povzroči dejansko nevarnost izgub ali pomembne nepravilnosti.“
V Smernicah so opredeljeni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za uporabo pavšalnega finančnega popravka v višini 2 %, 5 %, 10 % ali 25 % prijavljenih izdatkov.
Dejansko stanje in sporna odločba
Evropska komisija je najprej oktobra in decembra 2004 opravila preiskavo zemljišča v zvezi s pogoji, pod katerimi so danski organi v poslovnih letih od 2002 do 2004 uporabili integrirani administrativni in kontrolni sistem poljščin, nato pa Kraljevino Dansko obvestila, da njeni organi niso upoštevali določb Uredbe Sveta (ES) št. 1251/1999 z dne 17. maja 1999 o uvedbi sistema podpore za pridelovalce določenih poljščin (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 25, str. 322) in Uredbe Sveta (EGS) št. 3508/92 z dne 27. novembra 1992 o vzpostavitvi integriranega upravnega in nadzornega sistema za nekatere programe pomoči Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 13, str. 223).
Komisija je z dopisom z dne 27. junija 2006 v skladu s členom 8(1) Uredbe Komisije (ES) št. 1663/95 z dne 7. julija 1995 o določitvi podrobnih pravil za uporabo Uredbe Sveta (EGS) št. 729/70 v zvezi s postopkom za potrditev obračuna Jamstvenega oddelka EKUJS (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 18, str. 31), kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 2245/1999 z dne 22. oktobra 1999 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 26, str. 335), Kraljevino Dansko obvestila o ugotovitvah, po izmenjavi dopisov pa je v dopisu, ki ga je 21. februarja 2008 naslovila na to državo članico, navedla, da bi bilo treba za nekatere odhodke, izvedene v poslovnih letih od 2002 do 2004, uporabiti finančne popravke v višini 5 % in 10 %. Ti popravki so znašali 750 milijonov danskih kron (DKK).
Ker je Kraljevina Danska menila, da je ta popravek neupravičen, je zadevo predložila spravnemu organu.
Slednji je v poročilu z dne 9. septembra 2008 ugotovil, da stališč navedenih strank ni mogoče uskladiti, in Komisijo pozval, naj ponovno preuči predlog o uporabi popravkov v višini 5 % ter 10 % za vse zadevne odhodke.
Kot je Komisija navedla v zbirnem poročilu generalnega direktorata (GD) „Kmetijstvo in razvoj podeželja“ z dne 6. januarja 2009 v zvezi z rezultati nadzorov, ki jih je Komisija v skladu s členom 7(4) Uredbe št. 1258/1999 in členom 31 Uredbe št. 1290/2005 opravila v okviru postopka za potrditev obračuna Jamstvenega oddelka EKUJS (v nadaljevanju: zbirno poročilo), je v sporni odločbi uporabila pavšalne finančne popravke, ki so, odvisno od primera, znašali 2 %, 5 % ali 10 % odhodkov, ki jih je Kraljevina Danska plačala zaradi pomanjkljivosti, ugotovljenih glede kontrol z daljinskim zaznavanjem zemljišč in kontrol glede spoštovanja predpisanih zahtev za površine v prahi.
Komisija je, prvič, za pomoči, plačane med poslovnima letoma 2003 in 2004, uporabila pavšalni popravek v višini 2 % zaradi finančne škode, povzročene EKUJS, ker Kraljevina Danska v okviru kontrol z daljinskim zaznavanjem ni sprejela popravnih ukrepov, s katerimi so bile parcele izmerjene na podlagi slik visoke ločljivosti (v nadaljevanju: slike VL).
Drugič, ker je Komisija ugotovila več nepravilnosti v zvezi s površinami v prahi, ki bi lahko upravičevale izključitev financiranja nekaterih odhodkov iz EKUJS, je na podlagi tega ugotovila, da ključne kontrole teh zemljišč niso bile opravljene ali pa so bile opravljene tako slabo, da so bile povsem neučinkovite. Zato je za pomoči, izplačane med poslovnima letoma od 2002 do 2004, uporabila pavšalni popravek, ki je bil določen, odvisno od primera, na 5 % ali 10 % za odpravo finančne škode, povzročene EKUJS.
Izpodbijana sodba
Prvič, glede pravil, ki se nanašajo na kontrole z daljinskim upravljanjem, je Splošno sodišče v točkah od 48 do 50 izpodbijane sodbe ugotovilo, da bi Kraljevina Danska morala uporabiti drugo metodo za to, da bi se prepričala o pravilnosti meritev parcel, ki so bile opravljene na podlagi slik VL, in to toliko bolj, ker so bili organi te države članice vsaj od decembra 2002 obveščeni, da je Komisija tak način meritev odsvetovala.
Splošno sodišče je poleg tega v točki 52 izpodbijane sodbe Komisiji na podlagi člena 22(1) Uredb št. 2419/2001 priznalo prosto izbiro uporabe katerega koli ustreznega sredstva za to, da se prepriča o površini zemljišč, v zvezi s katerimi je bila opravljena kontrola.
Drugič, glede pravil, ki se nanašajo na kontrole površin v prahi, je Splošno sodišče v točkah od 69 do 85 izpodbijane sodbe najprej podalo razlago člena 19(4) Uredbe št. 2316/1999, s tem da je v nasprotju s stališčem Komisije presodilo, da je vzdrževanje travne ruše na parceli v prahi ustrezen ukrep za njeno ohranitev ter za varstvo okolja. Splošno sodišče pa je v točki 106 izpodbijane sodbe menilo, da kadar se Komisija za utemeljitev resnega in razumnega dvoma opira na več medsebojno neodvisnih dokazov, zadostuje, da je za ugotovitev nezadostnosti načinov izvajanja kontrol potrjen zgolj eden od teh dokazov. Zato je preučilo druge dokaze, ki jih je predložila Komisija.
Splošno sodišče je najprej opozorilo na obveznost ohranjanja parcel v prahi, ki je naložena državam članicam, nato pa v točkah 93 in 94 izpodbijane sodbe presodilo, da bi se morala v skladu z navedeno določbo travna ruša, ki se vzdržuje na teh parcelah, vzdrževati z namenom ohranitve kmetijskih pogojev teh parcel.
Dalje, Splošno sodišče je v zvezi s pojmom „stalne meje“ v smislu člena 19(1), drugi pododstavek, (a), Uredbe št. 2316/1999 v točki 101 izpodbijane sodbe presodilo, da je za parcele, na katere se nanaša ta določba, upravičeno plačilo po površini le, če so fizično razmejene. Zato je zavrnilo razlago Kraljevine Danske, da katastrske meje ustrezajo zahtevam navedene določbe.
Splošno sodišče je glede zatrjevane nezakonitosti pogojev, v zvezi s katerimi je Komisija ugotovila nekatere nepravilnosti, ki so vplivale na površine v prahi, v točki 122 izpodbijane sodbe ugotovilo, da Kraljevina Danska prosilcu pomoči ne bi smela priznati domneve nedolžnosti, ker je bilo na podlagi kontrol na zemljiščih, ki so bile opravljene po koncu obdobja v prahi, mogoče ugotoviti, da so na zadevnih parcelah bale sena in gradbeni odpadki.
Splošno sodišče je v točki 123 izpodbijane sodbe presodilo, da je Komisija pravilno ugotovila obstoj resnih in razumnih dvomov o zadostnosti kontrol, ki jih je opravila Kraljevina Danska glede parcel, v zvezi s katerimi so bile ugotovljene nekatere nepravilnosti, ne da bi ta država članica navedla trditve, ki bi te dvome lahko odpravile.
Tretjič, Splošno sodišče je glede zatrjevane bistvene kršitve postopka zavrnilo vse trditve navedene države članice.
Četrtič, glede pravil, ki se nanašajo na finančne popravke, je Splošno sodišče v točki 168 izpodbijane sodbe presodilo, da je Komisija lahko razumno sklepala, da je bila nevarnost izgub za EKUJS velika in je upravičevala pavšalni popravek v višini 5 % ali 10 %.
Splošno sodišče je zato zavrnilo ničnostno tožbo, ki jo je vložila Kraljevina Danska.
Predlogi strank
Kraljevina Danska s pritožbo Sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo razveljavi ter ugodi njenim predlogom, podanim na prvi stopnji, ali, podredno, zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču.
Evropska komisija predlaga zavrnitev pritožbe in naložitev stroškov Kraljevini Danski.
Pritožba
V utemeljitev svoje pritožbe Kraljevina Danska navaja štiri razloge, ki se nanašajo na napačno razlago člena 15 Uredbe št. 2419/2001, na napačno razlago člena 19(4) Uredbe št. 2316/1999 ter na napačno uporabo prava pri uporabi pravil v zvezi z dokaznim bremenom ter določb v zvezi s pavšalnimi popravki.
Po mnenju Komisije je treba vse pritožbene razloge zavreči kot nedopustne oziroma jih vsekakor zavrniti kot neutemeljene.
Najprej je treba torej preučiti splošni ugovor nedopustnosti, ki ga uveljavlja Komisija.
Splošni ugovor nedopustnosti
Čeprav je Komisija odgovorila na vsakega od pritožbenih razlogov, ki jih je navedla Kraljevina Danska, se primarno sklicuje na nedopustnost celotne pritožbe, ker naj bi bil njen namen ponovni preizkus dejstev obravnavanega primera in ker naj bi se v bistvu omejevala na ponovitev trditev, predstavljenih na prvi stopnji.
V zvezi s tem je treba spomniti, da je iz člena 256(1) PDEU in člena 58, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije razvidno, da je pritožba omejena na pravna vprašanja.
Poleg tega iz ustaljene sodne prakse izhaja, da če stranka izpodbija način, kako je Splošno sodišče razlagalo ali uporabilo pravo Unije, se pravna vprašanja, obravnavana v postopku na prvi stopnji, lahko ponovno obravnavajo v pritožbenem postopku. Če stranka svoje pritožbe ne bi mogla utemeljiti z razlogi in trditvami, ki jih je navajala že pred Splošnim sodiščem, bi pritožbeni postopek deloma izgubil pomen (sodba Francija/Komisija, C‑601/11 P,
EU:C:2013:465
, točka 71).
Glede te pritožbe zadošča ugotovitev, da – kot izhaja zlasti iz točke 29 te sodbe in v nasprotju s trditvijo Komisije – Kraljevina Danska ne skuša presoje dejanskega stanja, ki jo je opravilo Splošno sodišče, na splošno omajati s ponavljanjem tožbenih razlogov in trditev, ki jih je navajala pred slednjim sodiščem. Pritožnica nasprotno navaja pravna vprašanja, ki so lahko predmet pritožbe.
Zato je treba zavrniti splošni ugovor nedopustnosti, ki ga uveljavlja Komisija.
Ker Komisija tako podrobneje uveljavlja nedopustnost nekaterih posebnih pritožbenih razlogov, bodo ti ugovori nedopustnosti obravnavani v okviru zadevnih pritožbenih razlogov.
Prvi pritožbeni razlog
Trditve strank
Kraljevina Danska kot prvi pritožbeni razlog navaja napako, ki naj bi jo Splošno sodišče storilo pri razlagi člena 15 Uredbe št. 2419/2001 v povezavi s členom 23 te uredbe, ker naj podatkov, pridobljenih s pomočjo naprave globalnega določanja lege (GPS), ne bi bilo mogoče uporabiti za presojo meritev, pridobljenih z daljinskim zaznavanjem, saj dve metodi nujno vodita do različnih rezultatov.
Splošno sodišče naj poleg tega ne bi natančno predstavilo dejanskega stanja niti naj ne bi zavzelo stališča glede podrobne dokumentacije, s katero se dokazuje, da so danski organi opravili dodatni popravni nadzor.
Francoska republika trdi, da mora Splošno sodišče preveriti, ali meritev z daljinskim zaznavanjem zagotavlja vsaj enakovredno stopnjo natančnosti, kakor se zahteva za uradne meritve, skladno z nacionalnimi določbami. Nacionalne ukrepe bi bilo vsekakor treba presojati z neko mero tolerance.
Komisija trdi, da je Splošno sodišče v točki 120 izpodbijane sodbe ugotovilo pomanjkljivosti danskega nadzornega sistema. Vendar naj bi se z uveljavljanim razlogom le izpodbijala ta dejanska presoja.
Presoja Sodišča
Kot je pravilno opozorilo Splošno sodišče v točkah od 37 do 41 izpodbijane sodbe, morajo v skladu s členoma 15 in 22(1) Uredbe št. 2419/2001 države članice sprejeti ukrepe, za katere presodijo, da bodo lahko zagotovili učinkovitost nadzora in s tem natančnost meritev, opravljenih z daljinskim zaznavanjem.
Toda čeprav iz teh določb izhaja, da lahko države članice prosto izbirajo načine za izmero površine enot rabe ali poljine, morajo ti načini izpolnjevati zahtevo po natančnosti.
Splošnemu sodišču v teh okoliščinah ni mogoče očitati presoje, da bi se Komisija v okviru preizkusa meritev parcel, upravičenih do ureditve površin v prahi, ki so jih opravili danski organi, lahko oprla na drugo metodo od tiste, ki so jo uporabili ti organi.
Komisija namreč po eni strani v okviru nadzora spoštovanja zahteve po natančnosti, ki je naložena državam članicam, ne more biti zavezana k izključni uporabi metode, ki jo je uporabila ta država, in to še toliko manj, če meni, da druga metoda zagotavlja večjo natančnost.
Po drugi strani bi naložitev Komisiji, da v tem okviru uporablja merilno metodo, ki so jo uporabili organi zadevne države članice, lahko oslabilo dvostopenjski nadzorni sistem, ki je bil uveden z Uredbo št. 2419/2001.
Zato lahko Komisija opravi učinkovit preizkus zanesljivosti nacionalnih nadzornih sistemov le, če ima možnost proste izbire metode za nadzor meritev, ki so jih opravili nacionalni organi, ki se ji zdi z vidika natančnosti najustreznejša.
Glede drugih očitkov je treba spomniti, da presoja dejstev s strani Splošnega sodišča – razen v primeru izkrivljanja dokazov – ni pravno vprašanje, ki je kot tako predmet nadzora Sodišča v pritožbenem postopku.
Toda z izpodbijanjem dejanske presoje Splošnega sodišča, kot izhaja iz točk 50 in 120 izpodbijane sodbe, Kraljevina Danska Sodišču predlaga, naj opravi ponovno presojo dejstev, ne da bi posebej izpostavljala kateri koli dokaz, na podlagi katerega bi se lahko sklepalo na tako izkrivljanje.
Zato je treba prvi pritožbeni razlog zavrniti kot delno neutemeljen in kot delno nedopusten.
Drugi pritožbeni razlog
Trditve strank
V utemeljitev drugega pritožbenega razloga v zvezi z napako, ki naj bi jo Splošno sodišče storilo pri razlagi člena 19(4) Uredbe št. 2316/1999, Kraljevina Danska trdi, da ne obstaja nobena obveznost košnje travne ruše na zemljišču v prahi, da se obveznost ohranjanja, določena s to določbo, ne nanaša na travno rušo, in da Splošno sodišče ni pojasnilo pojma „ohranjanje pogojev za kmetijstvo“ na površinah v prahi.
Kraljevina Danska dodaja, da ne tako pomembna nepravilnost, ki jo je v sporni odločbi upoštevala Komisija, ne more biti temelj za uporabljene finančne popravke.
Poleg tega naj Splošno sodišče ne bi odločalo o drugih nepravilnostih, ki jih je ugotovila Komisija in na katerih naj bi temeljila sporna odločba. Toda ta napaka v obrazložitvi izpodbijane sodbe naj bi pritožnici preprečevala pravilno presojo zakonitosti sporne odločbe.
Splošno sodišče naj poleg tega ne bi odločalo o tožbenih razlogih in dokazih, ki jih je predložila Kraljevina Danska in s katerimi bi bilo mogoče utemeljiti zanesljivost danskega nadzornega sistema.
Francoska republika trdi, prvič, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da sporne odločbe ni razglasilo za nično, kljub temu da je ugotovilo njeno nezakonitost, in drugič, da se obveznost ohranjanja ne nanaša na travno rušo, temveč na površine v prahi.
Republika Finska dodaja, da iz besedila člena 19(4) Uredbe št. 2316/1999, ki jo je sprejelo Splošno sodišče, ni mogoče izpeljati razlage.
Komisija poudarja, da je Splošno sodišče ugotovilo nepravilnosti, katerih obstoja – v zvezi s pogoji upravičenosti do sheme pomoči za nekatere parcele – Kraljevina Danska ni izpodbijala. Ker naj bi bile pomanjkljivosti danskega nadzornega sistema posledica nepravilne razlage ureditve Unije s strani Kraljevine Danske, naj Splošno sodišče ne bi napačno uporabilo prava.
Komisija glede pomena nepravilnosti trdi, da je bilo na podlagi pregledov na kraju samem mogoče šteti, da te niso bile niti majhne niti nepomembne.
Presoja Sodišča
Kraljevina Danska s prvim očitkom Splošnemu sodišču očita, da je člen 19(4), prvi stavek, Uredbe št. 2316/1999 razlagalo tako, da zajema tudi obveznost košnje travne ruše.
Vendar je treba ugotoviti, da tak očitek temelji na napačnem razumevanju izpodbijane sodbe.
Splošno sodišče je namreč najprej, v točki 88 izpodbijane sodbe, opozorilo, da morajo države članice, čeprav lahko se lahko odločijo za ohranjanje travne ruše na površinah v prahi, v skladu z besedilom člena 19(4) Uredbe št. 2316/1999 uporabiti ukrepe, ki so primerni za zagotovitev ohranjanja teh površin, pri čemer morajo travno rušo, če se zanjo odločijo, ohranjati.
Nato je v točki 93 navedene sodbe pravilno dodalo, da je namen ohranjanja travne ruše na površinah v prahi ohranitev njihovih agronomskih pogojev.
Splošno sodišče je v zvezi s tem v točki 92 iste sodbe ugotovilo, da je Kraljevina Danska sama trdila, da je bilo odločilno merilo vprašanje, ali so bile površine v prahi še vedno obdelovalne površine med obdobjem, ko se zemlja ne obdeluje.
Splošno sodišče je nazadnje v točki 94 izpodbijane sodbe menilo, da kar zadeva površine v prahi, ohranjanje travne ruše ni pomenilo izjeme glede na ustrezne ukrepe, ki so jih uporabile države članice v skladu z določbami člena 19(4) Uredbe št. 2316/1999.
Zato se Splošno sodišče, ki je le opozorilo na nujnost ohranjanja površin v prahi, kot je določena v členu 19(4), prvi stavek, navedene uredbe, ni sklicevalo na obveznost košnje travne ruše, kar je v nasprotju s tem, kar trdi Kraljevina Danska.
Toda obstoj travne ruše kot ustreznega ukrepa za zagotovitev ohranjanja površine v prahi zadevne države članice ne more razbremeniti obveznosti nadzora, da se ohranja tudi travna ruša. Uresničitev cilja ohranjanja površine v prahi bi bila namreč ogrožena, če se ne bi ohranjala travna ruša.
Kraljevina Danska z drugim očitkom Splošnemu sodišču očita, da sporne odločbe ni razglasilo za nično in da so po njegovem mnenju, kljub temu da Komisija ohranjanje travne ruše ni opredelila za ustrezen ukrep in je s tem napačno uporabila pravo, druge nepravilnosti, ki niso to ohranjanje in ki jih je ugotovila Komisija, zadostovale za utemeljitev finančnih popravkov, določenih v tej odločbi.
Nepravilnosti, ki jih je ugotovilo Splošno sodišče, namreč niso bile tako pomembne, da bi lahko upravičile uporabljene popravke.
Prvič, spomniti je treba, da mora v skladu s sodno prakso Sodišča Komisija, da upraviči finančni popravek, predložiti dokaz o resnem in razumnem dvomu, ki ga ima glede učinkovitosti nadzora, ki ga opravijo nacionalni upravni organi (glej v tem smislu sodbo Grčija/Komisija, C‑300/02,
EU:C:2005:103
, točka 34).
Ker je torej Komisija v zvezi s Kraljevino Dansko predložila dokaze, ki niso tisti, ki jih je Splošno sodišče zavrnilo, slednje ni napačno uporabilo prava s tem, da je sporno odločbo potrdilo, ker ti dokazi niso bili izpodbijani.
Splošno sodišče je v zvezi s tem v točki 112 izpodbijane sodbe ugotovilo, da Kraljevina Danska ni izpodbijala resničnosti dejanskih ugotovitev Komisije glede nepravilnosti, na katere se nanašajo ti drugi dokazi, in je izpodbijala zgolj obdobje, med katerim so bile te nepravilnosti ugotovljene.
Drugič, opozoriti je treba, da Kraljevina Danska s tem, da graja Splošno sodišče, ker je to pripisalo prevelik pomen nepravilnostim, za katere se je štelo, da upravičujejo resne in razumne dvome Komisije, Sodišču predlaga ponovno preučitev dejstev, ki jih je Splošno sodišče že presojalo. Toda kakor je bilo poudarjeno v točki 48 te sodbe, tak predlog na stopnji pritožbe ni dopusten.
Kar zadeva tretji očitek, da naj Splošno sodišče ne bi odločalo o nekaterih dokazih, ki jih je predložila Kraljevina Danska, se je Splošno sodišče s presojo, da je Komisija predložila dokaze, ki izkazujejo njene resne in razumne dvome o učinkovitosti danskega nadzornega sistema, in ker Kraljevina Danska teh dvomov ni odpravila, smelo upravičeno – v točki 125 izpodbijane sodbe – odločiti, da ne preizkusi trditev te države članice v zvezi z drugimi dokazi o nepravilnostih, ki jih je navedla Komisija.
Poleg tega je iz ustaljene sodne prakse Sodišča razvidno, da obveznost obrazložitve, ki jo ima Splošno sodišče, temu ne nalaga, da zagotovi razlago, ki bi izčrpno in posamično sledila ugotovitvam, ki jih navajajo stranke v sporu; obrazložitev Splošnega sodišča je torej lahko implicitna, če zadevnim osebam omogoča, da se seznanijo s tem, zakaj Splošno sodišče ni sprejelo njihovih argumentov, Sodišču pa omogoča, da razpolaga z dovolj elementi za izvajanje nadzora (sodba Edwin/UUNT, C‑263/09 P,
EU:C:2011:452
, točka 64 in navedena sodna praksa).
Zato je treba drugi pritožbeni razlog delno zavrniti kot neutemeljen in delno zavreči kot nedopusten.
Tretji pritožbeni razlog
Trditve strank
Kraljevina Danska, ne da bi oporekala načelom glede dokaznega bremena na področju finančnih popravkov, uporabljenih v okviru potrditve obračuna EKUJS, izpodbija uporabo teh načel s strani Splošnega sodišča. Prvič, nepravilnosti, ki jih je ugotovila Komisija med preiskavami zemljišča z zbiranjem vzorcev po koncu obdobja za praho, naj ne bi imele več dokazne moči. Drugič, Splošno sodišče naj bi napačno uporabilo pravo s tem, da je od te države članice zahtevalo dokaz, da nepravilnosti niso bile povezane z nobeno od parcel, na katere se je nanašal ukrep površin v prahi.
Francoska republika, Kraljevina Nizozemska in Kraljevina Švedska v zvezi s tem trdijo, da naloga Kraljevine Danske ni bila dokazati, da v zvezi z nobeno od parcel v prahi ni bila storjena nobena nepravilnost, temveč predložiti dokaz, da ugotovitve Komisije niso bile reprezentativne glede kakovosti nacionalnih kontrol.
Komisija poudarja, da ji je v skladu s sodno prakso Sodišča priznano zmanjšano dokazno breme. Tako ji zlasti ne bi bilo treba dokazovati obstoja večjih pomanjkljivosti pri uporabi pravil Unije.
Presoja Sodišča
Najprej je treba opozoriti, da imajo države članice v okviru potrditve obračuna EKUJS osrednjo vlogo, saj morajo omogočiti, da se zagotovi, da EKUJS financira le intervencije, izvedene v skladu s predpisi prava Unije v okviru skupne ureditve kmetijskih trgov.
Država članica je namreč v najboljšem položaju za zbiranje in preverjanje podatkov, potrebnih za potrditev obračuna EKUJS (sodba Grčija/Komisija,
EU:C:2005:103
, točka 36).
Kot je Splošno sodišče opozorilo v točki 57 izpodbijane sodbe, Komisiji za dokaz obstoja kršitve pravil skupne ureditve kmetijskih trgov ni treba izčrpno dokazati pomanjkljivosti nadzora, ki ga opravijo nacionalni upravni organi, ali nepravilnosti zneskov, ki jih ti sporočijo, temveč mora predložiti dokaz o resnem in utemeljenem dvomu, ki ga ima glede tega nadzora ali zneskov (glej sodbi Nemčija/Komisija, C‑54/95,
EU:C:1999:11
, točka 35, in Grčija/Komisija,
EU:C:2005:103
, točka 34).
Zadevna država članica ne more ovreči ugotovitev Komisije, ne da bi svoje trditve podprla z dokazi, ki izkazujejo obstoj zanesljivega in operativnega nadzornega sistema. Če ji ne uspe dokazati, da so ugotovitve Komisije netočne, te pomenijo elemente, ki lahko povzročijo resne dvome o vzpostavitvi primerne in učinkovite celote ukrepov preverjanja in nadzora (sodbi Italija/Komisija, C‑253/97,
EU:C:1999:527
, točka 7, in Grčija/Komisija,
EU:C:2005:103
, točka 35).
Država članica je zato dolžna predložiti čim podrobnejši in čim popolnejši dokaz o resničnosti svojega nadzora in zneskov ter, odvisno od okoliščin primera, o nepravilnosti trditev Komisije (sodba Grčija/Komisija,
EU:C:2005:103
, točka 36).
Splošno sodišče je v tem okviru v točki 107 izpodbijane sodbe ugotovilo, da je Komisija upoštevala, kot je to razvidno iz njenega zbirnega poročila, več nepravilnosti glede pogojev izvajanja nadzora nad parcelami v prahi, ki so upravičevale resen in razumljiv dvom o nacionalnem nadzornem sistemu.
Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava s tem, ko je za zavrnitev trditev Kraljevine Danske ugotovilo, da je slednja predložila zgolj dokaze v zvezi z natančnimi ugotovitvami Komisije med pregledom vzorcev obravnavanih zemljišč, ki je bil povod za njeno zbirno poročilo, ne da bi predložila dokaze v zvezi z vsemi zemljišči v prahi.
Namreč, prvič, glede na bistveno vlogo držav članic pri potrditvi obračuna EKUJS in na dejansko nezmožnost Komisije, da opravi nadzor vseh zemljišč v prahi v vsaki od držav članic, nadzorni sistem, uveden v okviru te potrditve, Komisiji dopušča, da presojo opre na dokaz resnega in razumnega dvoma, ki ga ima v zvezi z zanesljivostjo nadzora nacionalnih organov na podlagi pregledov zemljišča z zbiranjem vzorcev.
Drugič, okoliščina, da so bile v obravnavanem primeru nekatere nepravilnosti, kot je obstoj bal sena ali gradbenih odpadkov na površinah v prahi, ugotovljene po koncu obdobja v prahi, ne more omajati dokazne vrednosti teh nepravilnosti, ker ni mogoče izključiti, da te nepravilnosti niso obstajale že v obdobju, ko so bile te površine v prahi. Vsekakor izpodbijanje trenutka, v katerem so bile posamezne nepravilnosti dokumentirane, ne more nadomestiti dokaza o zanesljivosti danskega nadzornega sistema.
Splošno sodišče je torej pravilno, brez izkrivljanja predloženih dokazov menilo, da je Komisija na podlagi teh nepravilnosti lahko razumno in resno dvomila o zanesljivosti sistema nadziranja zemljišč v prahi, ki so ga izvedli danski organi.
V teh okoliščinah bi morala Kraljevina Danska predložiti dokaze, ki bi omogočili odpravo takega dvoma in bi dokazovali dejanski neobstoj nepravilnosti ali da so bile ugotovljene nepravilnosti zgolj osamljeni primer, ki ni omajal zanesljivosti navedenega sistema kot celote.
Toda, prvič, Splošno sodišče je v točkah 119 in 120 izpodbijane sodbe ugotovilo, da Kraljevina Danska ni izvedla popravljalnih ukrepov v primeru, če so bile uporabljene le slike VL, kot na primer okrepljen nadzor na zemljišču pred koncem obdobja v prahi. V tem okviru je Splošno sodišče v točki 164 izpodbijane sodbe ugotovilo, da Kraljevina Danska sama priznava pomanjkanje natančnosti nadzora z daljinskim zaznavanjem, ki ga je opravila.
Drugič, Splošno sodišče je v točkah 121 in 122 izpodbijane sodbe presodilo, da metoda, ki so jo uporabili danski organi in v skladu s katero za prosilca pomoči velja domneva nedolžnosti, pri čemer se šteje, da se nepravilnosti, ki so bile ugotovljene pri kontrolah, ki so jih ti organi opravili na zemljišču po koncu obdobja v prahi, niso nanašale na zadnjenavedeno obdobje, ni bila v skladu s pravili kontrole, ki zagotavljajo zanesljivost sistema.
Splošno sodišče v teh okoliščinah ni napačno uporabilo prava s presojo, da je Komisija imela možnost sklicevati se na resne in razumne dvome, ki jih je imela o zanesljivosti danskega nadzornega sistema glede na dokaze, ki jih je predložila, in glede na to, da Kraljevina Danska ni izvedla dokaza o stvarnosti njenega nadzora ali njenih podatkov, s predložitvijo dovolj podrobno navedenih in popolnih dokazov.
Zato je treba tretji pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
Četrti pritožbeni razlog
Trditve strank
S četrtim pritožbenim razlogom, ki se nanaša na pogoje uporabe pavšalnih finančnih popravkov, Kraljevina Danska najprej trdi, da pravo Unije izrecno ne določa obveznosti košnje zemljišč v prahi. Drugič, ker so nepravilnosti, navedene v sporni odločbi, neznatne, EKUJS ni podvržen dejanski nevarnosti izgub.
Kraljevina Danska glede zneska pavšalnih finančnih popravkov dodaja, da je Splošno sodišče nenatančno predstavilo svoje trditve in je napačno potrdilo popravke, ki so bili določeni v sporni odločbi na podlagi neznatnih nepravilnosti.
Francoska republika in Kraljevina Švedska navajata, da bi Splošno sodišče moralo ugotoviti, da pavšalni popravek, uporabljen za nepravilnosti v zvezi z obveznostjo ohranjanja površin v prahi, ni bil utemeljen. Splošno sodišče bi poleg tega moralo odločati o dodatnih nepravilnostih, ki so omenjene v sporni odločbi. V nobenem primeru pa naj po mnenju Republike Finske uporabljeni finančni popravki ne bi bili v sorazmerju z ugotovljenimi nepravilnostmi.
Komisija trdi, da je Splošno sodišče pravilno ugotovilo, da Kraljevina Danska ni izpolnila obveznosti zaščite finančnih interesov Evropske unije, ter tako utemeljilo uporabo pavšalnih finančnih popravkov.
Presoja Sodišča
Prvič, Splošno sodišče je pravilno presodilo, da je imela Komisija upravičeno resne in razumne dvome glede zanesljivosti danskega nadzornega sistema glede na ugotovljene nepravilnosti in nezmožnost Kraljevine Danske, da te dvome odpravi.
Kot pa je razvidno iz točke 79 te sodbe, morajo države članice zagotoviti, da EKUJS financira le intervencije, izvedene v skladu s predpisi prava Unije v okviru skupne ureditve kmetijskih trgov. V tem okviru morajo države članice izvajati ključni nadzor, ki poteka na zemljišču.
V obravnavanem primeru je Komisija na podlagi nepravilnosti, navedenih v točki 87 te sodbe, štela, da pogoji glede površin v prahi še vedno niso bili upoštevani in da je bil nadzor, ki so ga opravili danski organi, pomanjkljiv.
Drugič, kot je razvidno iz točke 82 te sodbe, Komisiji ni treba izvajati nadzora vseh zemljišč v prahi.
Zato se je upravičeno oprla na podatke, zbrane po pregledih z zbiranjem vzorcev.
Toda, Kraljevina Danska na podlagi podatkov, pridobljenih s to metodo, ne more sklepati o velikosti izgube, ki jo je utrpel EKUJS, da bi lahko izpodbijala pavšalne popravke iz sporne odločbe.
Na eni strani so nepravilnosti, ki jih je ugotovila Komisija, namreč kljub njihovemu neznatnemu pomenu lahko bile temelj za resne in razumne dvome, ki jih je Komisija imela glede zanesljivosti celotnega danskega nadzornega sistema, in so lahko na podlagi Smernic upravičile pavšalne finančne popravke, ki so določeni v sporni odločbi.
Na drugi strani je treba ob upoštevanju Smernic opozoriti, da lahko Komisija, če ne more natančno oceniti izgub, ki jih je utrpela Unija, določi pavšalni popravek (sodba Belgija/Komisija, C‑418/06 P,
EU:C:2008:247
, točka 136).
Ker torej Kraljevina Danska ni predložila dokaza o tem, da so se nepravilnosti, ki jih je ugotovila Komisija, nanašale le na posamične primere, ki niso omajali zanesljivosti danskega nadzornega sistema kot celote, ta država članica ne more trditi, da so uporabljeni pavšalni popravki nesorazmerni glede na ugotovljene nepravilnosti.
Zato je treba četrti pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
Iz vseh zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da je treba pritožbo zavrniti v celoti kot delno nedopustno in kot delno neutemeljeno.
Stroški
V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča, ki se uporablja za pritožbeni postopek na podlagi člena 184(1) tega poslovnika, se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Komisija je predlagala, naj se Kraljevini Danski naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov. V skladu s členom 140(1) Poslovnika, v skladu s katerim države članice in institucije, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške, Francoska republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Finska in Kraljevina Švedska nosijo vsaka svoje stroške.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:

1.
Pritožba se zavrne.

2.
Kraljevini Danski se naloži plačilo stroškov.

3.
Francoska republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Finska in Kraljevina Švedska nosijo svoje stroške.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: danščina.