CELEX: 62009CJ0383
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Dyrektywa siedliskowa
Niewystarczający charakter środków przyjętych w celu ochrony gatunku Cricetus cricetus (chomik europejski)
Pogorszenie się stanu siedlisk

W swej skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że nie ustanawiając programu środków umożliwiających
ścisłą ochronę gatunku
Cricetus cricetus
(chomik europejski), Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 12 ust. 1 lit. d) dyrektywy
Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. L 206, s. 7)
po zmianach wprowadzonych dyrektywą Rady 2006/105/WE z dnia 20 listopada 2006 r. (Dz.U. L 363, s. 368) (zwanej dalej „dyrektywą
siedliskową”).

Ramy prawne
Cel dyrektywy siedliskowej, jak wynika z jej motywu trzeciego, polega przede wszystkim na wspieraniu zachowania różnorodności
biologicznej.
Artykuł 1 lit. a)–i) tej dyrektywy stanowi:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
a)      ochrona oznacza zespół środków wymaganych do zachowania lub odtworzenia siedlisk przyrodniczych oraz populacji gatunków dzikiej
fauny i flory we właściwym stanie ochrony, określonym w lit. e) oraz i);
[…]
g)      gatunki ważne dla Wspólnoty oznaczają te gatunki, które w obrębie terytorium określonego w art. 2 są:
i)      zagrożone, z wyjątkiem tych gatunków, których naturalny zasięg na tym terytorium jest znikomy i które nie są zagrożone lub
podatne na zagrożenie w zachodnim regionie palearktycznym;
lub
ii)      podatne na zagrożenie, to znaczy takie, o których sądzi się, że mogą w najbliższej przyszłości przejść do kategorii gatunków
zagrożonych, jeśli czynniki będące przyczyną zagrożenia będą na nie nadal oddziaływać; lub
lub
iii)      rzadkie, to znaczy o niewielkich populacjach, które nie są obecnie ani zagrożone, ani podatne na zagrożenie, ale podlegają
ryzyku zagrożenia. Gatunki występują w obrębie ograniczonych obszarów geograficznych lub są znacznie rozproszone na większym
obszarze,
lub
iv)      endemiczne i wymagające specjalnej uwagi ze względu na szczególny charakter ich siedliska i/lub potencjalne oddziaływanie
ich eksploatacji na te siedliska i/lub potencjalne oddziaływanie ich eksploatacji na stan ich ochrony.
Gatunki te są wymienione lub mogą być wymienione w załączniku II i/lub w załączniku IV albo V;
[…]
i)      stan ochrony gatunków oznacza sumę oddziaływań na te gatunki, mogących mieć wpływ na ich długofalowe rozmieszczenie i obfitość
ich populacji w obrębie terytorium, o którym mowa w art. 2;
Stan ochrony gatunków zostanie uznany za »właściwy« jeśli:
–        dane o dynamice liczebności populacji rozpatrywanych gatunków wskazują, że same utrzymują się w skali długoterminowej jako
trwały składnik swoich siedlisk przyrodniczych;
–        naturalny zasięg gatunków nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości;
oraz
–        istnieje i prawdopodobnie będzie istnieć siedlisko wystarczająco duże, aby utrzymać swoje populacje przez dłuższy czas”.
W art. 2 ust. 2 dyrektywy siedliskowej wyjaśniono, że środki podejmowane zgodnie z tą dyrektywą mają na celu zachowanie lub
odtworzenie, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory ważnych dla Wspólnoty.
Jednym z gatunków, które zamieszczono w załączniku IV lit. a) dyrektywy siedliskowej, jest chomik europejski (
Cricetus cricetus
). Załącznik ten dotyczy w szczególności gatunków „zwierząt będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, które wymagają
ścisłej ochrony”.
Artykuł 12 ust. 1 dyrektywy siedliskowej stanowi:
„Państwa członkowskie podejmą wymagane środki w celu ustanowienia systemu ścisłej ochrony gatunków zwierząt wymienionych w załączniku
IV lit. a) w ich naturalnym zasięgu, zakazujące:
a)      jakichkolwiek form celowego chwytania lub zabijania okazów tych gatunków dziko występujących;
b)      celowego niepokojenia tych gatunków, w szczególności podczas okresu rozrodu, wychowu młodych, snu zimowego i migracji;
c)      celowego niszczenia lub wybierania jaj;
d)      pogarszania stanu lub niszczenia terenów rozrodu lub odpoczynku”.

Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu
Komisja została zaalarmowana stanem ochrony chomika europejskiego w Alzacji wniesionej do niej skargą, o której instytucja
ta poinformowała władze francuskie na spotkaniu, które odbyło się w dniu 15 stycznia 2007 r.
Władze te przekazały swe uwagi w tym przedmiocie pismami z dnia 15 lutego i 14 września 2007 r., w których poinformowały one
Komisję o środkach przyjętych w ramach planu działania mającego na celu ochronę tego gatunku w latach 2007–2011.
W piśmie z dnia 23 października 2007 r. wzywającym do usunięcia uchybienia Komisja, po pierwsze, wskazała, że z wyników obliczeń
liczebności chomika europejskiego wynika, iż gatunek ten jest zagrożony kompletnym wyginięciem w najbliższej przyszłości,
oraz, po drugie, zwróciła się do Republiki Francuskiej o przedstawienie swych uwag w tym względzie.
W pismach z dnia 24 grudnia 2007 r. i 11 marca 2008 r. władze francuskie przedstawiły przyjęte już środki ochrony tego gatunku,
a także te, które zostały przewidziane w celu jego ochrony w przyszłości.
Pismem z dnia 5 czerwca 2008 r. Komisja skierowała do Republiki Francuskiej uzasadnioną opinię, w której stwierdziła ona,
że nie przyjmując programu środków umożliwiających ścisłą ochronę chomika europejskiego, to państwo członkowskie uchybiło
zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 12 ust. 1 lit. d) dyrektywy siedliskowej. Wobec tego Komisja wezwała Republikę
Francuską do podjęcia odpowiednich środków w celu zastosowania się do uzasadnionej opinii w terminie dwóch miesięcy od podania
jej do wiadomości.
W odpowiedzi na tę uzasadnioną opinię Republika Francuska przypomniała szczególne warunki geograficznie ograniczające możliwości
ochrony chomika europejskiego, wskazując jednocześnie, że w 2008 r. na części terytorium alzackiego zaobserwowano zatrzymanie
się tendencji spadkowej liczebności tego gatunku. To państwo członkowskie poinformowało również Komisję o stadium zaawansowania
środków wprowadzonych w ramach planu działania mającego na celu ochronę tego gatunku w latach 2007–2011.
Stwierdziwszy, że wdrożone przez Republikę Francuską środki ochronne nadal są niezadowalające, Komisja wniosła niniejszą skargę.

W przedmiocie skargi

Argumentacja stron
Zdaniem Komisji gatunek chomika europejskiego jest w Alzacji zagrożony wyginięciem. Z wyniku obliczeń jego liczebności wynika,
że w latach 2001–2007 zanotowano jego znaczny spadek. Przyczyny tego pogorszenia się stanu liczebności wynikają zdaniem Komisji
z procesów urbanizacyjnych oraz ze zmian rodzaju upraw rolnych.
Środki przyjęte przez Republikę Francuską są zaś niewystarczające i nie zakazują pogarszania stanu terenów rozrodu i odpoczynku
tego gatunku. Jedną z podstawowych przyczyn niewystarczającego charakteru tych środków, zarówno tych związanych z procesami
urbanizacyjnymi, jak i tych związanych ze zmianami rodzaju upraw rolnych, jest zbyt ograniczony obszar będący przedmiotem
tych środków: zarówno priorytetowych stref działania (zones d’action prioritaire, zwanych dalej „ZAP”), jak i „obszaru ponownego
zasiedlenia”. Realizacja celu polegającego na wprowadzeniu w ZAP 22% korzystnych dla chomika europejskiego upraw powiodła
się bowiem jedynie w trzech z istniejących ZAP. Ponadto zdaniem Komisji niewystarczający okazuje się plan działania mający
za cel ograniczenie w latach 2008–2010 zanieczyszczenia związkami azotu. Wreszcie nie ograniczono w wystarczającym zakresie
możliwości urbanizacji w „obszarze ponownego zasiedlenia”.
Republika Francuska odpiera, że przyjęte przez nią środki tworzą spójną całość, proporcjonalną i dostosowaną do wymogów ustanowionych
w dyrektywie siedliskowej. Zdaniem tego państwa członkowskiego, w szczególności plan działania na lata 2007–2011 miał umożliwić
dokładne określenie szczególnego środowiska [występowania] tego gatunku, a także trzech odrębnych rodzajów obszarów działań,
a mianowicie trzech ZAP, w których zaprzestano wszelkich zmian użytkowania gruntów na cele inne niż rolnicze, „obszaru ponownego
zasiedlenia”, w odniesieniu do którego, w przypadku przedsięwzięć dotyczących powierzchni przekraczającej jeden hektar, należy
w drodze badania naukowego wykazać, że nie będą one szkodliwe dla chronionego gatunku, a także historycznego obszaru występowania,
na którym wszystkie gminy zmieniające swoje plany zagospodarowania przestrzennego muszą zlecić przeprowadzenie specjalistycznego
badania dotyczącego chomika europejskiego.
Republika Francuska wskazuje, że od rozpoczęcia realizacji tego planu działania tendencja wskaźnika liczebności tego gatunku
przestała być spadkowa, a wręcz można mówić o pewnym wzroście tej liczebności. Należy jednak poczekać kilka lat na to, aby
móc przeprowadzić wystarczająco pewną ocenę wpływu, jakie mają podjęte przez władze francuskie środki na stan ochrony rozpatrywanego
gatunku. Komisja w każdym razie nie wykazała, że po 2007 r. siedlisko chomika europejskiego ulegało w ZAP dalszemu pogorszeniu,
a także tego, że stan tego siedliska ulega pogorszeniu wskutek zanieczyszczenia związkami azotu. Republika Francuska podnosi
wreszcie, że obowiązującemu w „obszarze ponownego zasiedlenia” wymogowi sprawdzenia wszelkich przedsięwzięć pod kątem wpływu
wywieranego przez nie na liczebność populacji, a także na stan terenów rozrodu lub odpoczynku chomika europejskiego towarzyszy
konieczność przeprowadzenia, w przypadku przedsięwzięć dotyczących powierzchni przekraczającej jeden hektar, specjalistycznego
badania mającego na celu sprawdzenie ewentualnej szkodliwości takiego przedsięwzięcia dla ww. gatunku.

Ocena Trybunału
Należy przypomnieć, że art. 12 ust. 1 lit. d) dyrektywy siedliskowej nakłada na państwa członkowskie obowiązek podjęcia koniecznych
środków mających na celu ustanowienie systemu ścisłej ochrony gatunków zwierząt wymienionych w załączniku IV lit. a) tej dyrektywy
w ich naturalnym zasięgu, zakazujących pogarszania stanu lub niszczenia terenów rozrodu lub odpoczynku.
Dokonanie transpozycji tego przepisu nakłada na państwa członkowskie nie tylko obowiązek ustanowienia kompletnych ram legislacyjnych,
ale również podjęcia konkretnych i szczególnych działań w zakresie ochrony (zob. podobnie wyrok z dnia 11 stycznia 2007 r.
w sprawie C‑183/05 Komisja przeciwko Irlandii, Zb.Orz. s. I‑137, pkt 29).
Tym samym system ścisłej ochrony zakłada podjęcie spójnych i wzajemnie powiązanych działań o charakterze prewencyjnym (wyrok
z dnia 16 marca 2006 r. w sprawie C‑518/04 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. s. I‑42, pkt 16; ww. wyrok w sprawie Komisja
przeciwko Irlandii, pkt 30).
Tego rodzaju system ścisłej ochrony winien więc umożliwiać skuteczne powstrzymywanie procesów pogarszania stanu lub niszczenia
terenów rozrodu lub odpoczynku gatunków zwierząt wymienionych w załączniku IV lit. a) dyrektywy siedliskowej (zob. podobnie
wyrok z dnia 30 stycznia 2002 r. w sprawie C‑103/00 Komisja przeciwko Grecji, Rec. s. I‑1147, pkt 39).
Należy wreszcie przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem istnienie uchybienia powinno być oceniane według stanu
faktycznego w państwie członkowskim w momencie upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii, a zmiany, które nastąpiły
w okresie późniejszym, nie mogą być uwzględniane przez Trybunał (zob. w szczególności ww. wyrok z dnia 30 stycznia 2002 r.
w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 23; wyrok z dnia 19 maja 2009 r. w sprawie C‑531/06 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz.
s. I‑4103, pkt 98).
Nie ma wątpliwości co do tego, że wyznaczony przez Komisję w uzasadnionej opinii dwumiesięczny termin na dostosowanie się
przez Republikę Francuską upłynął w dniu 5 sierpnia 2008 r.
W tym względzie z akt sprawy wynika, że w latach 2001–2007 liczba nor chomika europejskiego na służącym za punkt odniesienia
dla obserwacji populacji tego gatunku głównym obszarze jego występowania zmniejszyła się z ponad 1160 do mniej niż 180 sztuk.
Ponadto ze sporządzonych przez Office National de la Chasse et de la Faune Sauvage (krajowy instytut łowiectwa i zwierzyny)
i niezakwestionowanych przez Republikę Francuską obliczeń liczebności tego gatunku w 2009 r. wynika, że żadna z jego populacji
nie osiąga w Alzacji minimalnego progu dla zdolnej do przeżycia populacji tego gatunku, która powinna liczyć 1500 osobników
rozmieszczonych na korzystnym pod względem wykorzystania gruntów obszarze 600 ha należącym do jednego właściciela.
W skierowanym przez sekretarza stanu ds. ekologii do prefekta regionu Alzacji piśmie z dnia 28 sierpnia 2009 r. (zwanym dalej
„pismem z dnia 28 sierpnia 2009 r.”) wskazano, że „pomimo zastosowania środków przedstawionych w planie odtworzenia [populacji
chomika europejskiego] (2007–2011) oraz podjętych przez zainteresowane strony odpowiednich zobowiązań mających na celu zachowanie
tego gatunku, otrzymane na dzień dzisiejszy wyniki badań biologicznych są niewystarczające do tego, aby gatunek ten został
zachowany we Francji”, i że wobec tego „konieczna jest szybka i znacząca poprawa treści przepisów dotyczących chomika europejskiego
w taki sposób, aby uzyskać w krótkim okresie wyniki świadczące o odtwarzaniu się tego gatunku”.
Republika Francuska przyznaje, że następujący kosztem bioróżnorodności rozwój uprawy kukurydzy wywarł negatywny wpływ na chomika
europejskiego, który jest uzależniony od łąk uprawnych, zwłaszcza tych obsadzonych lucerną; rozwój uprawy kukurydzy stanowi
jeden z istotnych czynników, które spowodowały spadek liczebności populacji tego gatunku. Nie ulega wątpliwości co do tego,
że nawet w ciągu ostatnich lat rozwój ten nie został całkowicie zahamowany w Alzacji, która jest jedynym francuskim regionem,
w której gatunek ten jeszcze występuje.
Jednym ze środków zmierzających do zaradzenia tej sytuacji jest stworzenie trzech ZAP stanowiących strefy, w których zaprzestano
wszelkich zmian użytkowania gruntów na cele inne niż rolnicze oraz w przypadku których ustanowiono cel polegający na wprowadzeniu
22% korzystnych dla chomika europejskiego upraw, czyli 2% lucerny i 20% zbóż wiechlinowatych, co ma docelowo umożliwić osiągnięcie
zdolnej do przeżycia populacji liczącej około 1200–1500 osobników w każdej strefie.
W tym względzie podnieść należy, iż zgodnie z naukowymi danymi wykorzystanymi do tego, aby określić dla ZAP to docelowe 22%
korzystnych upraw, a które to dane Republika Francuska dołączyła do akt sprawy, „podczas przeprowadzonego w 1997 r. przez
[krajowy instytut łowiectwa i zwierzyny] badania 12 przykładowych działek o powierzchni 25 ha znajdujących się w terenie lessowym
[…], zaobserwowano, że populacje chomika europejskiego były najbardziej znaczące na trzech działkach, na których uprawiano
ponad 2–4% lucerny i ponad 20–30% zbóż wiechlinowatych. Odnotowano wzrost ilości nor w okresie wiosenno‑letnim, co pozwala
przypuszczać, że występowało tam środowisko korzystne dla utrzymania i odtworzenia się tego gatunku. Nie miało to natomiast
miejsca w przypadku dziewięciu pozostałych działek, na których udział lucerny w uprawach był nieznaczny lub zerowy, a zboża
wiechlinowate występowały w znacznej mniejszości”.
Choć zaś Komisja nie kwestionuje tego, że mające rolno‑środowiskowy charakter środki przyjęte w celu osiągnięcia docelowych
22% korzystnych dla danego gatunku upraw, a zwłaszcza przyznana rolnikom pomoc finansowa na wsparcie upraw lucerny i zbóż
ozimych, mogą doprowadzić do zmian rodzaju upraw rolnych w kierunku korzystnym dla tego gatunku, z akt sprawy wynika, iż według
stanu na dzień 5 sierpnia 2008 r. to docelowe 22% korzystnych dla tego gatunku upraw zostało osiągnięte tylko w jednej z trzech
ZAP, które stanowiły zresztą jedynie 2% wszystkich korzystnych dla występowania chomika europejskiego terenów.
W tym względzie należy również podnieść, że władze francuskie były świadome niewystarczającego charakteru tych środków, skoro,
po pierwsze, w piśmie z dnia 28 sierpnia 2009 r. sekretarz stanu ds. ekologii zwrócił się do prefekta regionu Alzacji o przygotowanie
do końca września propozycji zmian obwodów ZAP, między innymi w celu objęcia nimi sąsiednich obszarów zamieszkiwanych przez
chomiki.
Po drugie, jeśli chodzi o obszar ponownego zasiedlenia, władze francuskie w pismach skierowanych do Komisji w następstwie
podania do ich wiadomości uzasadnionej opinii wskazały, że dynamika zmian rodzajów upraw rolnych, która przyczyniła się do
pozytywnej stabilizacji liczebności populacji chomika europejskiego w tych gminach, gdzie jego występowanie historyczne było
obfite, miała zostać poszerzona i zintensyfikowana, zwłaszcza poprzez wdrożenie terytorialnych środków o charakterze rolno‑środowiskowym
mających na celu osiągnięcie w 2011 r. 22% korzystnych dla tego gatunku upraw na całym obszarze jego występowania.
Republika Francuska przyznaje również, że innym istotnym czynnikiem powodującym spadek liczebności populacji chomika europejskiego
są postępujące procesy urbanizacyjne i związane z nimi zmiany infrastrukturalne, powodujące zanikanie terenów uprawnych oraz
ich podział na coraz mniejsze działki.
W zakresie dotyczącym środków w dziedzinie urbanistyki przyjętych przez to państwo członkowskie w celu zaprzestania pogarszania
stanu lub niszczenia terenów rozrodu lub odpoczynku ww. gatunku, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że ustanowiony
dla ZAP zakaz nowej zabudowy, jeśli nawet ma on naprawdę wiążący charakter, dotyczy jedynie, jak wskazano w pkt 29 niniejszego
wyroku, 2% wszystkich korzystnych dla występowania chomika europejskiego terenów.
W drugiej kolejności należy stwierdzić, iż choć w obszarze ponownego zasiedlenia, który zdaniem Republiki Francuskiej zajmuje
49% korzystnych dla występowania tego gatunku terenów, w przypadku każdego przedsięwzięcia dotyczącego powierzchni przekraczającej
jeden hektar należy w drodze badania naukowego wykazać, że nie będą one szkodliwe dla tego gatunku, a w przypadku braku takiego
dowodu przedsięwzięcie takie może być realizowane jedynie pod warunkiem uzyskania zwolnienia ministerialnego, akta sprawy
nie umożliwiły obalenia twierdzeń Komisji, zgodnie z którymi, po pierwsze, nie określono dokładnie przesłanek przyznania takiego
zwolnienia, oraz, po drugie, w przypadku jego przyznania nie przewidziano żadnego środka rekompensującego.
W trzeciej kolejności nie ma wątpliwości co do tego, że według stanu na dzień 5 sierpnia 2008 r. przedsięwzięcia przestrzenne
dotyczące powierzchni mniejszej niż 1 ha nie podlegały żadnym wymogom umożliwiającym sprawdzenie tego, czy wywierają one wpływ
na zachowanie ww. gatunku. Z pisma z dnia 28 sierpnia 2009 r. wynika zresztą, że sekretarz stanu ds. ekologii zwrócił się
do prefekta regionu Alzacji o przygotowanie treści przepisów umożliwiających całościowy nadzór i analizę tego rodzaju przedsięwzięć,
mających na celu potwierdzenie braku takiego wpływu. Wezwał on również, aby pamiętać, że występowanie chomików na obszarach,
z którymi związane są takie przedsięwzięcia, „uzasadnia odstąpienie [od nich] lub złożenie wniosku o zwolnienie”, i to niezależnie
od rozmiarów przedsięwzięcia.
W piśmie tym wskazano zresztą, że prace nad uzupełniającym dekretem w sprawie warunków składania wniosków o zwolnienie od
obowiązku ścisłej ochrony chomika europejskiego, mającym takie samo brzmienie jak porozumienie ramowe dotyczące zarządzania
siedliskami tego gatunku, są na ukończeniu, a dekret ten powinien zostać opublikowany we wrześniu 2009 r.
Z powyższego wynika, że środki wdrożone przed upływem wyznaczonego w uzasadnionej opinii terminu są niewystarczające, aby
skutecznie powstrzymać procesy pogarszania stanu lub niszczenia terenów rozrodu lub odpoczynku chomika europejskiego.
Jeśli chodzi natomiast o rzekomo niewystarczający charakter planu działania mającego za cel ograniczenie w latach 2008–2010
zanieczyszczenia związkami azotu, Komisja w każdym razie nie dowiodła w wymagany pod względem prawa sposób istnienia związku
między wykorzystywaniem tych związków przez rolnictwo a pogarszaniem stanu lub niszczeniem terenów rozrodu lub odpoczynku
chomika europejskiego.
Należy wobec tego uwzględnić skargę Komisji z zastrzeżeniem stwierdzenia poczynionego w punkcie poprzednim.
Należy zatem stwierdzić, że nie ustanawiając programu środków umożliwiających ścisłą ochronę gatunku
Cricetus cricetus
(chomik europejski), Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 12 ust. 1 lit. d) dyrektywy
siedliskowej.

W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona
przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Francuskiej kosztami postępowania, a Republika Francuska
przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
1)
Nie ustanawiając programu środków umożliwiających ścisłą ochronę gatunku
Cricetus cricetus
(chomik europejski), Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 12 ust. 1 lit. d) dyrektywy
Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory po zmianach wprowadzonych
dyrektywą Rady 2006/105/WE z dnia 20 listopada 2006 r.
2)
Republika Francuska zostaje obciążona kosztami postępowania.
Podpisy
*
Język postępowania: francuski.