CELEX: 62012CJ0101
Преюдициално запитване
Селско стопанство
Регламент (ЕО) № 21/2004
Система за идентификация и регистрация на животни от рода на овцете и козите
Задължение за индивидуална електронна идентификация
Задължение за поддържане на регистър на стопанството
Валидност
Харта на основните права на Европейския съюз
Свобода на стопанската инициатива
Пропорционалност
Равно третиране

Преюдициалното запитване се отнася до валидността на член 3, параграф 1, член 4, параграф 2, член 5, параграф 1, както и на член 9, параграф 3, първа алинея от Регламент (ЕО) № 21/2004 на Съвета от 17 декември 2003 година за създаване на система за идентификация и регистрация на животни от рода на овцете и козите и за изменение на Регламент (EO) № 1782/2003 и на Директиви 92/102/ЕИО и 64/432/ЕИО (
OB L 5, 2004 г., стр. 8
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 52, стр. 146), изменен с Регламент (ЕО) № 933/2008 на Комисията от 23 септември 2008 година (
ОВ L 256, стр. 5
, наричан по-нататък „Регламент № 21/2004“).
Запитването е отправено в рамките на спор между г-н Schaible и Land Baden-Württemberg относно съвместимостта на посочените разпоредби с първичното право на Съюза.
Правна уредба
Правото на Съюза
Съгласно член 1 и член 3, параграф 1, буква в) от Директива 90/425/ЕИО на Съвета от 26 юни 1990 година относно ветеринарните и зоотехническите проверки, приложими при търговията в Общността с определени видове живи животни и продукти с оглед завършване изграждането на вътрешния пазар (
ОВ L 224, стр. 29
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 8, стр. 53) вследствие на премахването на посочените проверки на границите между държавите членки е необходимо животните да бъдат идентифицирани в съответствие с изискванията на законодателството на Общността и да бъдат регистрирани по такъв начин, че да е възможно да бъдат проследени до стопанството, центъра или организацията по произход или по преминаване.
Съображения 1, 3, 7 и 11 от Регламент № 21/2004 гласят:
„(1)
Съгласно член 3, параграф 1, буква в) от Директива 90/425/ЕИО […] животните за вътрешнообщностна търговия трябва да бъдат идентифицирани в съответствие с изискванията на правилата на Общността и да бъдат регистрирани по такъв начин, че първоначалното или транзитното стопанство, център или организация да могат да бъдат проследени. […]
[…]
(3)
Правилата относно идентификацията и регистрацията на животни от рода на овцете и козите бяха установени в Директива 92/102/ЕИО [на Съвета от 27 ноември 1992 година относно идентификацията и регистрацията на животните (
ОВ L 355, стр. 32
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 11, стр. 210)]. По отношение на животните от рода на овцете и козите, опитът, и по-специално кризата с болестта шап, показа, че прилагането на Директива 92/102/ЕИО не е довело до задоволителни резултати и се нуждае от подобрение. Ето защо е необходимо да се установят по-строги и точни правила, както бе направено за животни от рода на едрия рогат добитък (ЕРД) с Регламент (ЕО) № 1760/2000 на Европейския парламент и на Съвета от 17 юли 2000 г. за създаване на система за идентификация и регистрация на животни от рода на едрия рогат добитък (ЕРД) [и относно етикетирането на говеждо месо и продукти от говеждо месо и за отмяна на Регламент (ЕО) № 820/97 на Съвета (
ОВ L 204, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 34, стр. 186)].
[…]
(7)
През 1998 г. Комисията предприе широкомащабен проект за електронна идентификация на животни (IDEA) и окончателният доклад бе завършен на 30 април 2002 г. Този проект показа, че би могло да се постигне значително подобрение в системите за идентификация на животни от рода на овцете и козите чрез използването на електронни идентификатори за такива животни, при условие че бъдат изпълнени определени условия, засягащи съпътстващите мерки.
[…]
(11)
В държавите членки със сравнително малък брой животни от рода на овцете и козите въвеждането на система за електронна идентификация може и да не е оправдано; следователно, препоръчително е да се разреши тези държави членки да въвеждат системата по избор. Трябва да бъде приета и разпоредба за бърза процедура, която да коригира демографските прагове, под които електронната идентификация може да бъде по избор“.
Член 1, параграф 1 от Регламент № 21/2004 предвижда:
„Всяка държава членка създава система за идентификация и регистрация на животни от рода на овцете и козите в съответствие с разпоредбите на настоящия регламент“.
Съгласно член 3, параграф 1 от посочения регламент:
„Системата за идентификация и регистрация на животни включва следните елементи:
а)
средства за идентификация с цел идентифициране на всяко животно;
б)
актуални регистри, които да се поддържат във всяко стопанство;
в)
документи за движение на животните;
г)
централен регистър или компютърна база данни“.
Член 4 от същия регламент гласи следното:
„1.   Всички животни в дадено стопанство, родени след 9 юли 2005 г. […], се идентифицират в съответствие с параграф 2 в рамките на период, определен от държавата членка, считано от раждането на животното и при всички положения преди животното да е напуснало стопанството, в което е родено. […]
Чрез дерогация държавите членки могат да удължават периода, който, обаче, не може да надхвърля девет месеца за животни, отглеждани при екстензивно или пасищно животновъдство. Съответните държави членки информират Комисията за предоставената дерогация. Ако е необходимо, могат да бъдат приети правила за прилагане в съответствие с процедурата, посочена в член 13, параграф 2.
а)
Животните се идентифицират първо чрез средствата за идентификация, които отговарят на изискванията от раздел А.1 до А.3 от приложението към настоящия регламент, и
б)
второ, чрез средствата за идентификация, одобрени от компетентния орган и отговарящи на техническите характеристики, изброени в раздел А.4 от приложението към настоящия регламент.
в)
Въпреки това, до датата, посочена в член 9, параграф 3, второто средство за идентификация може да бъде заменено от системата, посочена в раздел А.5 на приложението към настоящия регламент, освен в случаите на животни, включени във вътрешнообщностната търговия.
[…]
3.   Въпреки това, за животни, предназначени за клане преди навършване на 12-месечна възраст и които не са предназначени нито за вътрешнообщностна търговия, нито за износ за трети държави, идентификационният метод, описан в раздел А.7 от приложението към настоящия регламент, може да бъде разрешен от компетентния орган като алтернатива на средствата за идентификация, посочени в параграф 2.
[…]“.
Съгласно член 5, параграф 1 от Регламент № 21/2004 всеки животновъд, с изключение на превозвача, трябва да поддържа актуален регистър, съдържащ най-малко информацията, посочена в раздел Б от приложението към този регламент.
Член 9, параграф 3 от посочения регламент предвижда:
„Считано от 31 декември 2009 г., електронната идентификация съгласно насоките, посочени в параграф 1, и в съответствие със съответните разпоредби на раздел А от приложението, става задължителна за всички животни.
Въпреки това, държавите членки, в които общият брой на животни от рода на овцете и козите е 600000 или по-малко, могат да направят тази електронна идентификация незадължителна за животни, които не са обект на вътрешнообщностна търговия.
Държавите членки, в които общият брой на животни от рода на козите е 160000 или по-малко, също могат да направят тази електронна идентификация незадължителна за животни от рода на козите, които не са обект на вътрешнообщностната търговия“.
В раздел А от приложението към Регламент № 21/2004, към който препраща член 4 от регламента във връзка с индивидуалната идентификация, се определят средствата за идентификация и се предвижда по-специално, че те трябва да бъдат направени така, че да осигуряват поне един ясно отчетлив и един електронночетим знак; уреждат се също характеристиките, данните, предоставяни с показваните от тези средства за идентификация кодове, критериите, на които трябва да отговарят първото и второто средство за идентификация, и техническите критерии за електронните идентификатори.
В раздел Б от приложението към Регламент № 21/2004, към който препраща член 5 от регламента във връзка с регистъра на стопанството, е уредено минималното съдържание на този регистър.
Германското право
Видно от акта за преюдициално запитване, съгласно националната правна уредба, приета в съответствие с Регламент № 21/2004, всяко животно следва да се идентифицира индивидуално с две средства за идентификация и посредством дванадесетцифрен код. Тези две средства за идентификация са, от една страна, ушна марка с черен шрифт на жълт фон, а от друга — електронен идентификатор под формата на ушна марка или болус за преживяне.
Освен това индивидуалните средства за идентификация на животните трябва да се въвеждат в регистър на стопанството, който съдържа по-специално идентификационния код на стопанството, в случай че животните напускат стопанството — идентификационния код на стопанството по местоназначение, в случай че животните пристигат в стопанството — идентификационния код на стопанството, от което те идват, както и идентификационния код на животното, годината на раждане и датата на идентификация, месеца и годината на смъртта на животното в стопанството, както и породата и ако е известен, генотипа на животното.
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
Г-н Schaible, който е овцевъд, притежаващ 450 овце майки, предявява иск пред запитващата юрисдикция, с който моли да бъде установено, че той няма задължение за индивидуална идентификация и за индивидуална електронна идентификация на тези животни, както и задължение за поддържане на регистър на стопанството съгласно Регламент № 21/2004.
Land Baden-Württemberg моли да бъде отхвърлен искът.
Тъй като има съмнения относно валидността на няколко разпоредби от Регламент № 21/2004, Verwaltungsgericht Stuttgart решава да спре производството по делото и да отправи следните преюдициални въпроси до Съда:
„1)
[З]адължението […] за идентификация на всяко животно съгласно член 3, параграф 1 и член 4, параграф 2 от Регламент […] № 21/2004,
2)
задължението […] за електронна идентификация на всяко животно съгласно член 9, параграф 3, първа алинея от Регламент […] № 21/2004 […],
3)
задължението […] да [се] поддържа регистър […] съгласно член 5, параграф 1 във връзка с раздел Б, точка 2 от приложението към Регламент […] № 21/2004
съвместими ли са с нормите от по-висок ранг на правото на Съюза и следователно валидни ли са?“.
По молбата за възобновяване на устната фаза на производството
На 8 юли 2013 г. г-н Schaible подава в секретариата на Съда молба за възобновяване на устната фаза на производството, като изтъква вероятността делото да не е напълно изяснено по два пункта от доводите на Съвета на Европейския съюз и Комисията, които могат да бъдат от решаващо значение за постановяване на съдебно решение.
От една страна, според г-н Schaible, противно на поддържаното от тези институции в хода на съдебното заседание и както следва от Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно здравеопазването на животните [COM (2013) 260 окончателен], не е предвидена законодателна реформа, за да се разшири обхватът на задължението за индивидуална електронна идентификация по отношение на свинете. От друга страна, според него от посоченото предложение за регламент може да се направи извод, че Комисията вече не намира електронната и индивидуалната идентификация за необходими с оглед на ефективната борба с епизоотичните болести и — тъй като е запозната с произтичащите от електронната идентификация на животните технически затруднения, които предстои да бъдат преодолени — тя предвижда извършване на анализ на осъществимостта и преценка на последиците, преди да пристъпи към развитие на интегрираните електронни системи, улесняващи проследяването на животните.
Съгласно член 83 от Процедурния правилник на Съда след изслушване на генералния адвокат Съдът може да постанови възобновяване на устната фаза на производството, по-специално когато счита, че делото не е напълно изяснено, когато след закриване на тази фаза някоя от страните посочи нов факт от решаващо значение за решението на Съда или когато делото трябва да се реши въз основа на довод, който не е бил обсъден от страните или заинтересованите субекти по член 23 от Статута на Съда на Европейския съюз.
В случая, след като е изслушал генералния адвокат, Съдът счита, че разполага с всички необходими сведения, за да се произнесе по делото, и че в молбата на г-н Schaible не е посочен нито нов факт от решаващо значение за съдебното решение, нито довод, който не е бил обсъден от страните и въз основа на който трябва да се реши делото.
При тези обстоятелства молбата на г-н Schaible за възобновяване на устната фаза на производството следва да бъде отхвърлена.
По преюдициалните въпроси
С въпросите си запитващата юрисдикция иска по същество от Съда да прецени валидността на член 3, параграф 1, член 4, параграф 2, член 5, параграф 1 и член 9, параграф 3, първа алинея от Регламент № 21/2004, както и на раздел Б, точка 2 от приложението към него с оглед на свободата на стопанската инициатива и на принципа на равно третиране.
Според запитващата юрисдикция задълженията на овцевъдите и козевъдите по силата на посочените разпоредби от Регламент № 21/2004, а именно задълженията за индивидуална идентификация на животните, за индивидуална електронна идентификация и за поддържане на актуален регистър (наричани по-нататък „спорните задължения“), могат, от една страна, като непропорционално посегателство върху правата на споменатите животновъди да бъдат в противоречие с член 16 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), в който е закрепена свободата на стопанската инициатива, и от друга — да бъдат дискриминиращи.
По свободата на стопанската инициатива
Съгласно член 16 от Хартата свободата на стопанската инициатива се признава в съответствие с правото на Съюза.
Закрилата, която посоченият член 16 дава, включва свободата да се упражнява икономическа или търговска дейност, свободата на договаряне и свободната конкуренция, видно от разясненията относно този член, които съгласно член 6, параграф 1, трета алинея ДЕС и член 52, параграф 7 от Хартата трябва да се вземат предвид при нейното тълкуване (вж. Решение от 22 януари 2013 г. по дело Sky Österreich, C-283/11, точка 42).
Разглежданите в главното производство разпоредби на Регламент № 21/2004 предвиждат за овцевъдите и козевъдите задължения за индивидуална електронна идентификация на животните и за поддържане на актуален регистър. Следователно посочените разпоредби могат да ограничат упражняването на свободата на стопанска инициатива от лицата, които отглеждат животни с търговска цел.
В член 52, параграф 1 от Хартата обаче се допуска налагането на ограничения при упражняването на правата и свободите, каквато е свободата на стопанската инициатива, ако ограниченията са предвидени в закон, зачитат основното съдържание на посочените права и свободи и при спазване на принципа на пропорционалност са необходими и действително отговарят на признати от Европейския съюз цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други лица (вж. в този смисъл Решение от 9 ноември 2010 г. по дело Volker und Markus Schecke и Eifert,
C-92/09 и C-93/09, Сборник, стр. I-11063
, точка 65, както и Решение по дело Sky Österreich, посочено по-горе, точка 48).
Съгласно практиката на Съда свободата на стопанската инициатива не е абсолютна. Тя може да бъде предмет на многобройни видове намеса от страна на публичната власт, с които в общ интерес могат да бъдат въведени ограничения за упражняването на стопанската дейност (вж. в този смисъл Решение по дело Sky Österreich, посочено по-горе, точки 45 и 46 и цитираната съдебна практика).
Следва да се припомни, че съгласно практиката на Съда принципът на пропорционалност изисква актовете на институциите на Съюза да не надхвърлят границите на подходящото и необходимото за постигането на легитимните цели, следвани от разглежданата правна уредба, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели (Решение от 8 юли 2010 г. по дело Afton Chemical,
C-343/09, Сборник, стр. I-7027
, точка 45; Решение от 23 октомври 2012 г. по дело Nelson и др., C-581/10 и C-629/10, точка 71, както и Решение по дело Sky Österreich, посочено по-горе, точка 50).
На първо място, що се отнася до целите на Регламент № 21/2004 и въпроса дали те могат да бъдат постигнати с предвидените в него средства, най-напред следва да се припомнят съображения 1 и 3 от посочения регламент, от които е видно, че законодателят на Съюза цели да спре разпространението на инфекциозни болести — по-специално на болестта шап, която през 2001 г. води до критично положение в стопанствата за отглеждане на овце и кози — в контекста на изграждането на вътрешния пазар за търговия с тези животни и с продукти от тях.
Към момента на приемането на Регламент № 21/2004 все още не е била премахната опасността от епизоотични болести по овцете и козите и не е било завършено изграждането на вътрешния пазар в сектора.
За да се гарантира доброто функциониране на пазара на животни и на продукти от тях, с Директива 90/425 се премахват ветеринарните и зоотехническите прегради пред развитието на вътрешнообщностния обмен. Съгласно член 1 и член 3, параграф 1, буква в) от тази директива вследствие на премахването на проверките на границите между държавите членки е необходимо животните да бъдат идентифицирани в съответствие с изискванията на законодателството на Съюза и да бъдат регистрирани по такъв начин, че да е възможно да бъдат проследени до стопанството, центъра или организацията по произход или по преминаване.
Първоначално идентификацията и регистрацията на овцете и козите се уреждат в Директива 92/102. Тази система се основава на идентификацията на животните по стопанства. Член 4, параграф 1, буква б) от тази директива предвижда, че всеки държател на овце и кози трябва да поддържа регистър, включващ общия брой овце и кози в наличност в стопанството всяка година, а в член 5, параграф 3 от посочената директива се изисква овцете и козите да бъдат маркирани с ушна марка или татуировка, за да може да се определи стопанството, от което са дошли.
След сериозната епидемия от шап през 2001 г. обаче се оказва, че двойната цел за предотвратяване на епидемичните заболявания по овцете и козите и за изграждане на функциониращ безпрепятствено вътрешен пазар за търговия с тези животни би могла да бъде осъществена само ако се засили установената с Директива 92/102 система. Именно с тази цел законодателят на Съюза приема Регламент № 21/2004, с който въвежда нова система за идентификация и регистрация на животни от рода на овцете и козите.
Целите за ветеринарно-санитарна защита, борба с епизоотичните болести и хуманно отношение към животните, които се припокриват, представляват легитимни цели от общ интерес на законодателството на Съюза; такава цел е и изграждането на вътрешния пазар на селскостопански продукти в сектора (вж. в този смисъл относно ветеринарно-санитарната защита Решение от 4 април 2000 г. по дело Комисия/Съвет,
C-269/97, Recueil, стр. I-2257
, точка 48, както и Решение от 10 юли 2003 г. по дело Booker Aquaculture и Hydro Seafood,
C-20/00 и C-64/00, Recueil, стр. I-7411
, точка 78, и относно хуманното отношение към животните Решение от 17 януари 2008 г. по дело Viamex Agrar Handel и ZVK,
C-37/06 и C-58/06, Сборник, стр. I-69
, точка 22, както и Решение от 19 юни 2008 г. по дело Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers и Andibel,
C-219/07, Сборник, стр. I-4475
, точка 27).
След като е направена тази констатация, на второ място следва да се провери дали тези цели могат да бъдат постигнати с предвидените в Регламент № 21/2004 средства.
Въведената с посочения регламент система предвижда идентификацията на всяко животно чрез два идентификатора. С няколко изключения, тези два идентификатора са традиционната ушна марка и електронно устройство под формата на електронна ушна марка, болус за преживяне, поставен чрез инжекция транспондер или електронна марка на надкопитната става, които могат да се четат от специални електронни четящи устройства. Идентификацията на всяко животно трябва да се вписва в регистър на стопанството. Освен това, когато дадено животно напуска стопанството, движенията му следва да се записват в документ, който го придружава. В допълнение от всяка държава членка се изисква да създаде централен регистър или компютърна база данни, в който/които да са вписани всички стопанства, намиращи се на нейна територия, и да прави опис на отглежданите в тях животни на равни интервали.
Г-н Schaible смята, че тази система е неподходяща за постигане на целта за контрол на епизоотичните болести. Освен това според него системата е неефективна, тъй като 5 % от поставяните на животните електронни идентификатори се изгубват с времето или се повреждат.
По отношение на индивидуалната идентификация на животните се налага изводът, че тя способства за система за контрол и проследяване на всяко животно, което е от основно значение в случай на масивни епидемии. Електронните идентификатори допринасят за ефективността на борбата със заразните болести, тъй като гарантират по-голяма надеждност и по-голяма бързина при съобщаване на данните.
Във връзка със задължението за поддържане на регистър за всяко стопанство следва да се отбележи, подобно на френското правителство, че записаните от идентификаторите данни трябва да се въвеждат в документ, който да може да се актуализира бързо, и при поискване на компетентните органи да бъде даден бърз достъп до него. По този начин системата позволява да се установи от къде идва всяко животно и различните места, през които то е минало. В случай на епизоотични болести тези данни са от основно значение за извършване на точни епидемиологични изследвания и установяване на опасните контакти, при които може да се разпространи болестта, а оттам и за да се позволи на компетентните органи да предприемат необходимите мерки за предотвратяване на разпространението на такава заразна болест. Във връзка с епизоотичните болести следва да се добави, че съгласно съображение 4 от Директива 2003/50/ЕО на Съвета от 11 юни 2003 година за изменение на Директива 91/68/ЕИО по отношение засилването на контрола върху движението на овце и кози (
ОВ L 169, стр. 51
; Специално издание на български език, 2007глава 3, том 48, стр. 32) движенията на овце са допринесли в голяма степен за разпространението на болестта шап в някои части на Съюза по време на епидемията през 2001 г.
По отношение на твърденията, свързани с техническите недостатъци на системата за идентификация, дори да се приеме за възможно процентът на поставяните на животните електронни идентификатори, които се изгубват или повреждат, да достигне посочената от г-н Schaible стойност, подобни неизправности сами по себе си не са показателни, че системата е напълно неподходяща.
Ето защо следва да се заключи, че задълженията съгласно установената с Регламент № 21/2004 система са подходящи за постигане на целта за контрол на епизоотичните болести и че не е установено наличието на обстоятелства, които да поставят под съмнение ефективността на тази система в нейната цялост.
На следващо място, във връзка с въпроса дали предвидените в Регламент № 21/2004 средства са необходими за постигане на преследваните с него цели, както и с въпроса за евентуалната липса на пропорционалност на спорните задължения, следва да се разгледат три групи доводи на г-н Schaible.
На първо място, според г-н Schaible вече е доказано на практика, че старата система за идентификация на стопанствата, която позволява ефективно проследяване на движенията на животните и ефективна борба с епизоотичните болести, е подходяща. Той смята, че избухването на епидемията от шап през 2001 г. не поставя под съмнение тази система, тъй като причините за епидемията се коренят не в самата система, а в недостатъчния контрол от страна на органите. Ето защо според него е било ненужно законодателят на Съюза да преработва старата система, тъй като правилното прилагане на не толкова стриктните правила, предвидени в Директива 92/102, е щяло да бъде достатъчно за гарантиране на постигането на поставените цели.
На второ място, г-н Schaible твърди, че спорните задължения са прекомерно скъпи за животновъдите поради необходимостта от закупуване на допълнителни материали, по-специално на транспондери и електронни четящи устройства, и поради значителната трудоемкост при използването на тези материали от самите животновъди и от специалистите, а именно поставяне на транспондера, възпроизвеждане на кодовете в регистъра на стопанството, поддържане на регистъра, поддръжка на електронните четящи устройства, както и разходите за ползване на услугите на специалисти по информационни технологии и ветеринарни лекари.
На трето място, г-н Schaible твърди, че спорните задължения са несъвместими с ръководните принципи за хуманно отношение към животните, тъй като поставянето на транспондери води до голям брой ранени животни. Той припомня, че при предходната система на всяко животно е била поставяна само една идентификационна марка, което позволявало да се намали с 50 % рискът от нараняване, и че ушните марки, които не са електронни, категорично предизвикват по-малко възпаления. Г-н Schaible посочва още, че болусите за преживяне могат да бъдат отхвърлени в процеса на преживяне или храносмилане и че електронните марки, прикрепени с пластмасов обръч за надкопитната става на животните, могат да доведат до съществена опасност от наранявания.
По отношение на съдебния контрол за валидност на разпоредбите на даден регламент следва да се припомни, че при преценка на пропорционалността на предвидените в тези разпоредби средства Съдът е признал, че при упражняване на възложените му правомощия законодателят на Съюза разполага с широко право на преценка в областите, в които той трябва да направи избор от политическо, икономическо или социално естество и в които е призван да извършва комплексни преценки (вж. в този смисъл Решение от 8 юни 2010 г. по дело Vodafon и др.,
C-58/08, Сборник, стр. I-4999
, точки 51 и 52).
В областта на селското стопанство законодателят на Съюза разполага по-специално с широко право на преценка, което съответства на политическите отговорности, възложени му от членове 40—43 ДФЕС. Вследствие на това контролът на Съда трябва да се ограничи до проверка дали законодателят явно не е превишил пределите на правото си на преценка (вж. в този смисъл Решение от 17 март 2011 г. по дело AJD Tuna,
C-221/09, Сборник, стр. I-1655
, точка 80, и Решение от 14 март 2013 г. по дело Agrargenossenschaft Neuzelle, C-545/11, точка 43).
Безспорно, дори и при наличието на такова право на преценка, законодателят на Съюза е длъжен да основе своя избор на обективни критерии и при преценката на ограниченията, свързани с различните възможни мерки, той трябва да анализира дали с оглед на преследваните цели възприетата мярка може да оправдае негативните, дори значителни последици за някои икономически оператори (вж. в този смисъл Решение по дело Vodafone и др., посочено по-горе, точка 53).
Следва да се отбележи обаче, че валидността на акт на Съюза трябва да се преценява в съответствие с фактическите и правните обстоятелства, които са съществували към датата на приемане на акта, и не може да зависи от изложени впоследствие съображения във връзка с неговата ефективност. Когато законодателят на Съюза трябва да прецени бъдещите последици от правната уредба, която предстои да бъде приета, и тези последици не могат да бъдат предвидени със сигурност, преценката му може да бъде отхвърлена само ако е явно неправилна с оглед на данните, с които той е разполагал към момента на приемане на въпросната правна уредба (вж. в този смисъл Решение от 12 януари 2006 г. по дело Agrarproduktion Staebelow,
C-504/04, Recueil, стр. I-679
, точка 38, и Решение от 28 юли 2011 г. по дело Agrana Zucker,
C-309/10, Сборник, стр. I-7333
, точка 45).
Следователно Съдът трябва да упражни контрол върху пропорционалността на разглежданите разпоредби на Регламент № 21/2004 в очертаните граници.
Що се отнася до твърдението, че старата система е била подходяща, налага се изводът, че предвид ветеринарно-санитарните, епизоотичните, икономическите и социалните условия през периода на изготвяне и в момента на приемане на Регламент № 21/2004 законодателят на Съюза основателно е приел, че дори и да е възможно правилата по установената с Директива 92/102 система да се прилагат по-прецизно, е необходимо посочените правила и система да бъдат изменени.
Както припомня Съветът, по време на епидемията през 2001 г. се е наложило да бъдат заколени няколко милиона животни поради неидентифицирани овце и липса на проследяване, за да се установи след това, че голяма част от тях не са били заразени. Оказало се е необходимо да се въведат различни ограничения в рамките на Съюза и да се забрани в световен мащаб износът на добитък, месо и животински продукти от Обединеното кралство. Тези мерки са довели до значителни загуби за хранително-вкусовата промишленост и за бюджета на държавите членки и на Съюза.
Видно от точка 9 от Специален доклад № 8/2004 на Сметната палата относно управлението и надзора от страна на Комисията на мерките за контрол на шапа и свързаните с това разходи (заедно с отговорите на Комисията) (
OВ C 54, 2005 г., стр. 1
), само за кризата от 2001 г. общият размер на обявените от държавите членки разходи за обезщетяване на кланетата, унищожаването на животните, дезинфектирането на стопанствата и материалите е достигнал около 2693,4 милиона евро. В точка 36 от този доклад се посочва също, че съгласно нормативните разпоредби на Съюза не се изисква индивидуална идентификация на овцете и че съществуват недостатъци на системата за идентификация на партидите, което възпрепятства проследяването на животните, за които има съмнения, че са заразени, и по този начин забавя клането им.
Освен това още през 1998 г., преди избухването на епидемията през 2001 г., Комисията е лансирала проекта IDEA, който е координиран от Съвместния изследователски център на Съюза и окончателният доклад по който е завършен на 30 април 2002 г. Съгласно една от констатациите в окончателния доклад по IDEA появата на различни огнища на болести по селскостопанските животни в рамките на Европейския съюз показва, че използваните по онова време системи за идентификацията на животните не са достатъчно ефективни и надеждни, за да осигурят правилно проследяване и ветеринарно наблюдение на видовете селскостопански животни. По-строгият контрол на отделните животни и техните движения се счита за критичен въпрос за санитарния контрол и мониторинга на болестите, поради което трябва да се създаде възможност за проследяване на местонахождението на всяко отделно животно във всеки момент. Вследствие от това, за да се повиши ефективността на мониторинга на отделните животни, се предлага една-единствена идентификация за всяко животно през целия му живот чрез поставянето на електронен идентификатор.
Съгласно съображение 7 от Регламент № 21/2004 проектът IDEA показва, че би могло да се постигне значително подобрение в системите за идентификация на животни от рода на овцете и козите чрез използването на електронни идентификатори за такива животни, при условие че бъдат изпълнени определени условия, засягащи съпътстващите мерки. Следва да се посочи още, както основателно отбелязва Съветът, че индивидуалната идентификация все още не гарантира пълното проследяване, тъй като позволява само да бъдат събрани данни за последваща употреба, и централният елемент в системата за проследяване е регистърът.
Както посочва генералният адвокат в точки 72—74 от заключението си, предвид различните проучвания, извършени след епидемичната криза от 2001 г., Специален доклад № 8/2004 на Сметната палата и окончателният доклад по IDEA далеч не са единствените документи, в които се предлага по-задълбочено преразглеждане на регулаторната рамка, свързана с идентификацията на животните.
С оглед на ветеринарно-санитарните, епизоотичните, икономическите и социалните условия при приемане на Регламент № 21/2004 и на посочените доклади законодателят на Съюза е имал основание да приеме, от една страна, че в съответствие със спорните задължения животните трябва да бъдат идентифицирани индивидуално и че компетентните органи трябва да имат достъп до данните, които благодарение на електронните идентификатори и на регистрите на стопанствата позволяват да се предприемат необходимите мерки, за да се предотврати и ограничи разпространението на заразните болести по овцете и козите, и от друга страна, че старата система за идентификация не е толкова ефективно средство за гарантиране на посочените в Регламент № 21/2004 цели.
Ето защо следва да се заключи, че спорните задължения са необходими за постигане на преследваните с посочения регламент цели.
По твърдението, че спорните задължения са непропорционални, следва да се констатира, че законодателят на Съюза е трябвало да претегли разглежданите интереси (вж. в този смисъл Решение по дело Volker und Markus Schecke и Eifert, посочено по-горе, точка 77, както и Решение по дело Sky Österreich, посочено по-горе, точка 59), а именно, от една страна, свободата на стопанска инициатива на овцевъдите и козевъдите и от друга страна, общият интерес от борба с епизоотичните болести по овцете и козите.
Що се отнася до твърдението, че спорните задължения водят до прекомерно високи разходи, чийто размер в изтъкнато от г-н Schaible проучване на сдружението на германските овцевъди (Vereinigung deutscher Landesschafzuchtverbände eV) е определен на 20 EUR на година за всяко животно, следва да се отбележи, че според запитващата юрисдикция в това проучване не се отчитат разходите, които при всички положения произтичат от идентификацията по стопанства. Също така, както посочва Комисията, размерът на разходите за електронни ушни марки може да намалее с времето и вследствие на засилена употреба. Освен това, както поддържа нидерландското правителство, е възможно настоящите разходи да са по-ниски от разходите за неселективни мерки, каквито са забраната на износа или превантивното клане на добитъка в случай на поява на болест.
На следващо място, трябва да се констатира, че в преписката, с която разполага Съдът, няма доказателства, които да опровергават твърдението на Съвета и Комисията, че финансовите аспекти на новата система, въведена с Регламент № 21/2004, са били обширно обсъдени в хода на законодателната процедура и че свързаните с тази система разходи и предимства са били претеглени.
Освен това следва да се отбележи, че в Регламент № 21/2004 са предвидени редица изключения от задължението за електронна идентификация, за да се вземат предвид резултатите от претеглянето на предимствата на спорните задължения и произтичащите от тях разходи.
Така съгласно член 4, параграф 1, втора аления от посочения регламент държавите членки могат да предвидят, че животните, отглеждани при екстензивно или пасищно животновъдство, ще бъдат идентифицирани едва след период от девет вместо от шест месеца. Съгласно параграф 3 от този член компетентните органи могат да позволят разрешение, различно от електронната идентификация, за животните, предназначени за клане преди навършване на дванадесетмесечна възраст и които не са предназначени нито за вътрешнообщностна търговия, нито за износ за трети страни. Член 9, параграф 3, втора и трета алинея от Регламент № 21/2004 предвижда, че електронната идентификация е задължителна само в държавите членки, в които общият брой на животните е над определена долна граница.
Следва да се констатира, че с оглед на разходите за електронни идентификатори, четящи устройства и оборудване за обработка на данните, както и с оглед на изчисленията на Съвместния изследователски център на Съюза и на няколко държави членки, Комисията е предложила постепенното въвеждане на задължението за електронна идентификация, започвайки с електронно маркиране като първа стъпка и свързване на информацията за движението с индивидуалните кодове на животните като втора стъпка, за да се ограничат разходите по време на периода на въвеждане на системата, както следва от точка 2.3 от Доклад от Комисията до Съвета от 16 ноември 2007 година относно прилагането на електронна идентификация при овцете и козите [COM (2007) 711 окончателен], както и от измененията на Регламент № 21/2004, въведени с Регламент № 933/2008.
На последно място, следва да се припомни, че законодателят на Съюза смекчава още повече допълнителните разходи за животновъдите, като разрешава на държавите членки и при необходимост, на регионите да им отпускат финансова помощ от фондовете на Съюза. Регламент (ЕО) № 1257/1999 на Съвета от 17 май 1999 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА) и за изменение и отмяна на някои регламенти (
OВ L 160, стр. 80
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 28, стр. 134) е изменен малко преди приемането на Регламент № 21/2004. Съгласно член 21б, параграф 1 от Регламент № 1257/1999, изменен с Регламент (ЕО) № 1783/2003 на Съвета oт 29 септември 2003 година (
OВ L 270, 2004 г., стр. 70
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 49, стр. 246), може да се предостави временна помощ, предназначена частично да компенсира поетите разходи и загубите на приходи на земеделски производители, прилагащи високите стандарти, базирани на законодателството на Общността и нововъведени в националното законодателство. Тази разпоредба се прилага по-специално за животновъдите, за които се отнасят спорните задължения.
В това отношение Съветът посочва, че тази възможност за селскостопанските производители да получат финансова помощ е важен фактор, който той е отчел при процеса по вземане на решение. Той отбелязва също, че с член 31 от Регламент (EО) № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (
OВ L 277, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 6, стр. 101 и поправка в
ОВ L 206/23
от 2 август 2012 г.), който отменя Регламент № 1257/99 и понастоящем е в сила, се запазва основната част от тази разпоредба.
При тези обстоятелства не би могло да се приеме, че законодателят на Съюза не е отчел надлежно финансовата тежест, произтичаща от допълнителните разходи, които овцевъдите и козевъдите трябва да понесат, за да изпълнят спорните задължения, както и предимствата, които могат да бъдат извлечени вследствие на тези задължения, нито че е допуснал грешка в преценката при претеглянето на различните интереси с оглед на установяване на справедлив баланс.
По отношение на доводите, че поставянето на електронните идентификатори води до увеличаване на нараняванията при животните и до по-сериозни наранявания, следва да се посочи, че някои отрицателни последици, които могат да засегнат здравето и благосъстоянието на овцете и козите, са били анализирани и отчетени в рамките на проучванията, проведени преди приемането на Регламент № 21/2004.
По-конкретно в проекта IDEA са проучени основните причини за наранявания и смърт след поставяне на електронен идентификатор и на вниманието на законодателя е предоставена полезна информация относно начина, по който здравето на животните може да бъде засегнато от различните видове устройства.
Представените от г-н Schaible доказателства не опровергават изводите и избора, които законодателят на Съюза е направил въз основа на посочените проучвания при приемането на Регламент № 21/2004.
С обстоятелствата, че на животните трябва да бъдат поставени не един, а два идентификатора, и че от статистическа гледна точка новите идентификатори предизвикват повече наранявания и усложнения отколкото традиционните средства предвид намесата, мястото на поставяне на новите средства и тяхната тежест, не може да се докаже, че преценката на законодателя на Съюза относно предимствата от въвеждането на задължението за електронна идентификация на овцете и козите е погрешна поради несъобразяване с изискването за хуманно отношение към животните.
Освен това следва да се отбележи, че установената с Регламент № 21/2004 нова система, която позволява по-прецизна идентификация на животните, влезли в контакт с други животни при възникване на епидемии, може да доведе до ограничаване на разпространението на заразните болести и вследствие от това да способства за избягване на страданието у заразените животни. Следователно от тази гледна точка спорните задължения допринасят в положителен смисъл за запазване на хуманното отношение към животните.
Ето защо не могат да бъдат приети твърденията, че Регламент № 21/2004 не е валиден поради значителните отрицателни последици, които предвиденото в него задължение за електронна идентификация на овцете и козите поражда за хуманното отношение към животните.
При тези обстоятелства следва да се заключи, че законодателят на Съюза е имал основание да предвиди спорните задължения и да приеме свързаните с тях затруднения за съразмерни спрямо целите на Регламент № 21/2004 и че той не е допуснал грешка при анализа на предимствата и недостатъците на тези задължения с оглед на засегнатите интереси и следователно не е нарушил свободата на стопанската инициатива на овцевъдите и козевъдите.
По равното третиране
Равенството пред закона, закрепено в член 20 от Хартата, е общ принцип на правото на Съюза, който изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако разграничаването им не е обективно обосновано (вж. в този смисъл Решение от 11 юли 2006 г. по дело Franz Egenberger,
C-313/04, Recueil, стр. I-6331
, точка 33).
Съгласно практиката на Съда разликата в третирането е обоснована, когато се основава на обективен и разумен критерий, т.е. когато е свързана с допустима от закона цел на разглежданото законодателство и когато е съразмерна на целта на съответното третиране (Решение от 16 декември 2008 г. по дело Arcelor Atlantique et Lorraine и др.,
C-127/07, Сборник, стр. I-9895
, точка 47).
Като се има предвид, че става въпрос за законодателен акт на Съюза, законодателят на Съюза следва да докаже съществуването на обективните критерии, изтъкнати като обосновка, и да предостави на Съда необходимите данни, въз основа на които последният да провери дали посочените критерии са налице (вж. Решение по дело Arcelor Atlantique et Lorraine и др., посочено по-горе, точка 48).
В главното производство се оспорва в няколко отношения валидността на някои разпоредби от Регламент № 21/2004, тъй като те били дискриминиращи. От една страна, се поддържа, че дерогацията, предвидена в член 9, параграф 3 от Регламент № 21/2004 (наричана по-нататък „спорната дерогация“), поражда необоснована разлика в третирането. От друга страна, предвидените в регламента спорни задължения пораждали дискриминация за овцевъдите и козевъдите спрямо говедовъдите и свиневъдите.
Относно спорната дерогация
Според г-н Schaible спорната дерогация, която позволява системата за електронна идентификация да бъде незадължителна в държавите членки с малък брой животни от рода на овцете и козите, поражда дискриминация и предоставя на животновъдите от държавите членки, които не са въвели тази система, конкурентно предимство спрямо останалите установени в Съюза животновъди. Той смята, че в двете категории държави членки разходите за животновъдите, както и опасността от епизоотични болести, са едни и същи.
Във връзка с доводите на г-н Schaible следва да се отбележи, че в случая е безспорно, че посочената дерогация води до различно правно третиране на животновъдите в зависимост от категорията на държавата членка, в която са установени.
Налага се изводът обаче, че залегналият в основата на спорната дерогация критерий е обективен и разумен.
Всъщност, на първо място, установените в член 9, параграф 3 от Регламент № 21/2004 граници са свързани със съвсем обективни критерии. Така държавите членки, които отговарят на тези критерии, независимо от абсолютния размер на територията им, и решат да се възползват от спорната дерогация, могат в бъдеще да въведат електронната идентификация, ако съответните обстоятелства се променят, и дори са длъжни да го направят, ако популацията на животните надхвърли съответните граници.
На следващо място, предвидените в спорната дерогация граници изглеждат разумни и пропорционални на преследваните с Регламент № 21/2004 цели, тъй като, както подчертава Комисията, в случай на малък брой животни, които не са предназначени за вътрешнообщностна търговия, не е възможно да се реализират икономии от мащаба на национално равнище, позволяващи ограничаване на свързаните с електронната система разходи.
По отношение на разходите Съветът основателно припомня, че в държавите членки с малък брой животни финансовата тежест за ликвидиране и премахване на болестта в случай на сериозни епидемии може да се окаже по-малка от разходите за въвеждане на система за електронна идентификация. Така, дори да се предположи, че съществува повишен риск от зараза, последният по принцип се ограничава до териториите на държавите членки, които, като са решили да се възползват от спорната дерогация, са приели, че може да се наложи да понесат такава финансова тежест в случай на възникване на огнище на епидемия.
Тъй като спорната дерогация позволява на държавите членки да направят индивидуалната електронна идентификация незадължителна само за животните, които не са обект на вътрешнообщностна търговия, следва да се констатира, подобно на френското правителство, че задължението за идентификация и спорната дерогация заедно не пораждат отрицателни икономически последици за животновъдите, установени в държава членка, в която е предвидено посоченото задължение. Всъщност на всяко животно, предназначено за тази държава членка, също ще трябва задължително да бъде поставен електронен идентификатор, макар то да идва от държава членка, в която по силата на посочената дерогация индивидуалната електронна идентификация не е задължителна за животните, които не са обект на вътрешнообщностна търговия.
На последно място, следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика забраната за дискриминация не се отнася до евентуални разлики в третирането, съществуващи между държавите членки, които може да се дължат на разлики в законодателствата на различните държави членки, стига тези законодателства да засягат по един и същи начин всички лица, за които се прилагат (Решение от 16 юли 2009 г. по дело Horvath,
C-428/07, Сборник, стр. I-6355
, точка 55 и цитираната съдебна практика). Според Съда, макар този принцип безспорно да е развит във връзка с тълкуването на разпоредбите на правото на Съюза с оглед на преценка на съвместимостта на националното законодателство с принципа на недопускане на дискриминация, положението все пак не би могло да бъде различно при преценка на валидността на разпоредба от правото на Съюза, предоставяща на държавите членки известна свобода на преценка, въз основа на която те приемат посочените различни законодателства (вж. по аналогия Решение от 19 септември 2013 г. по дело Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, C-373/11, точки 35 и 36).
При това положение следва да се констатира, че не се установяват обстоятелства, които могат да засегнат валидността на спорната дерогация поради породена от нея дискриминация.
Относно твърдението за дискриминация на овцевъдите и козевъдите спрямо говедовъдите и свиневъдите
Г-н Schaible отбелязва, че за едрия рогат добитък и свинете не е предвидено задължение за електронна идентификация на всяко животно, въпреки че посочените животни са изложени на същия риск от епизоотични болести както овцете и козите. Според него системата за идентификация по стопанства позволява ефективна борба с епизоотичните болести при свинете. Г-н Schaible твърди, че не е предвидено въвеждането на задължителна система за електронна идентификация на едрия рогат добитък и че видно от Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета от 30 август 2011 година за изменение на Регламент (ЕО) № 1760/2000 по отношение на електронната идентификация на едър рогат добитък и за заличаване на разпоредбите относно доброволното етикетиране на говеждо месо (COM (2011) 525 окончателен), Комисията предлага електронната идентификация на едрия рогат добитък да остане незадължителна по-специално поради проблемите, възникнали при задължителната индивидуална идентификация на овцете и козите. Той смята, че политиките на Съюза в това отношение не са последователни и че Съюзът експериментира все още негодна за прилагане технология в сектор, в който селскостопанските производители нямат голямо влияние.
Френското и нидерландското правителство изтъкват различията в секторите на овцете и козите, от една страна, и на едрия рогат добитък и свинете, от друга. Те подчертават особеностите на тези различни видове животни във връзка с тяхното отглеждане и превозване, търговията с тях, както и свързаните с тях болести и рискови профили. По-специално овцете и козите обикновено били превозвани повече от едрия рогат добитък и свинете и за разлика от тях, по-често били продавани на големи партиди в рамките на търгове с наддаване. Освен това съставът на стадата овце или кози се променял по-често, отколкото този на едрия рогат добитък и свинете. Що се отнася до болестта шап, рискът от зараза бил по-голям при овцете и козите, отколкото при свинете. Тези обстоятелства затруднявали идентификацията и проследяването на всяко животно от рода на овцете и козите.
В това отношение следва да се отбележи, че когато законодателят на Съюза е призван да преустрои или да създаде сложна система, той може да прибегне към поетапен подход и да действа в зависимост от придобития опит, стига изборът на законодателя да се основава на обективни и подходящи критерии с оглед на преследваните с разглежданото законодателство цели (вж. в този смисъл Решение по дело Arcelor Atlantique et Lorraine и др., посочено по-горе, точки 57 и 58 и цитираната съдебна практика).
Във връзка с изложените в точки 89 и 90 от настоящото решение твърдения относно приликите и разликите между овцете и козите, от една страна, и едрия рогат добитък и свинете, от друга страна, следва да се заключи, че въпреки някои сходства между тези различни видове бозайници, съществуват разлики, които оправдават приемането на самостоятелна правна уредба за всеки животински вид. Предвид историческия контекст на кризата с болестта шап от 2001 г. законодателят на Съюза е имал основание да установи с Регламент № 21/2004 специфична правна уредба, предвиждаща електронна идентификация на особено засегнатите от тази криза видове.
Следователно Съветът не е бил длъжен, след представеното от Комисията предложение, да откаже да приеме Регламент № 21/2004 относно въвеждането на електронна идентификация на овцете и козите с мотива, че приложното му поле е прекалено тясно.
Следва да се посочи обаче, че макар законодателят да може легитимно да се основе на такъв поетапен подход за въвеждането на електронната идентификация, с оглед на целите на Регламент № 21/2004 той трябва да вземе предвид необходимостта от преразглеждане на установените мерки, по-специално по отношение на задължителния или незадължителния характер на електронната идентификация (вж. по аналогия Решение по дело Arcelor Atlantique et Lorraine и др., посочено по-горе, точка 62).
Ето защо следва да се констатира, че този регламент не води до дискриминация на овцевъдите и козевъдите спрямо говедовъдите и свиневъдите.
При тези обстоятелства не може да се приеме за установено, че спорната дерогация и спорните задължения, предвидени в Регламент № 21/2004, са в противоречие с принципа на равно третиране.
От всички изложени по-горе съображения следва, че при разглеждането на поставените въпроси не се установяват обстоятелства, които могат да засегнат валидността на член 3, параграф 1, член 4, параграф 2, член 5, параграф 1 и член 9, параграф 3, първа алинея от Регламент № 21/2004, както и на раздел Б, точка 2 от приложението към него.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:

При разглеждането на поставените въпроси не се установяват обстоятелства, които могат да засегнат валидността на член 3, параграф 1, член 4, параграф 2, член 5, параграф 1 и член 9, параграф 3, първа алинея, както и на раздел Б, точка 2 от приложението към Регламент (ЕО) № 21/2004 на Съвета от 17 декември 2003 година за създаване на система за идентификация и регистрация на животни от рода на овцете и козите и за изменение на Регламент (EO) № 1782/2003 и на Директиви 92/102/ЕИО и 64/432/ЕИО, изменен с Регламент (ЕО) № 933/2008 на Комисията от 23 септември 2008 година.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.