CELEX: 62010CJ0368
Неизпълнение на задължения от държава членка
Директива 2004/18/ЕО
Процедури за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги
Обществени поръчки за доставка, монтиране и поддръжка на автомати за топли напитки и за доставка на чай, кафе и други съставки
Член 23, параграфи 6 и 8
Технически спецификации
Член 26
Условия за изпълнение на поръчката
Член 53, параграф 1
Критерии за възлагане на поръчките
Икономически най-изгодна оферта
Произведени по биологичен начин стоки и стоки, обект на справедлива търговия
Използване на етикети при оформянето на технически спецификации и на критерии за възлагане на поръчки
Член 39, параграф 2
Понятието „допълнителна информация“
Член 2
Принципи при възлагане на обществени поръчки
Принцип на прозрачност
Член 44, параграф 2 и член 48
Проверка на годността на кандидатите и избор на участници
Минимални изисквания към техническите възможности или професионалната квалификация
Спазване на „критериите относно устойчивост на покупките и за социално отговорното поведение на предприятията

С подадения от нея иск Европейската комисия иска Съдът да установи, че доколкото при възлагането на обществена поръчка за доставка и поддръжка на автомати за кафе, във връзка с публикувано в
Официален вестник на Европейския съюз
от 16 август 2008 г. обявление, провинция Северна Холандия:
—
е предвидила в техническите спецификации да се използват етикетите „MAX HAVELAAR“ и „EKO“ или други етикети, които при всички положения са основани на сходни или идентични критерии,
—
за проверката на възможностите на стопанските субекти е използвала критерии и доказателства относно устойчивостта на покупките и за социално отговорното поведение на предприятията, и
—
при формулирането на някои критерии за възлагане на обществената поръчка е взела предвид етикетите „MAX HAVELAAR“ и/или „EKO“, или при всички положения други етикети, основани на същите критерии,
Кралство Нидерландия не е изпълнило задълженията си съответно по член 23, параграфи 6 и 8, член 2, член 44, параграф 2 и член 48, параграфи 1 и 2 и член 53, параграф 1 от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, услуги и доставки (
ОВ L 134, стр. 114
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116; поправка в
OB L 182, 2008 г., стр. 282
), изменена с Регламент (ЕО) № 1422/2007 на Комисията от 4 декември 2007 г. (
ОВ L 317, стр. 34
, наричана по-нататък „Директива 2004/18“).
I –

Правна уредба
Директива 2004/18 съдържа в частност следните съображения:
„2)
Възлагането на поръчки, които са сключени в държавите членки за сметка на държавата, регионалните или местните органи и други публичноправни организации, се извършва при съблюдаване на принципите на Договора, и по-специално на принципите на свободно движение на стоки, свобода на установяване и свободно предоставяне на услуги, както и на принципите, произтичащи от тях, като принципа на равнопоставеност, принципа на недискриминация, принципа на взаимно признаване, принципа на пропорционалност и принципа на прозрачност. Въпреки това при обществени поръчки над определена стойност се препоръчва да се изготвят разпоредби за координиране в Общността на националните процедури за възлагане на такива поръчки, които да се основават на тези принципи така, че да гарантират последиците от тях и поставянето на обществените поръчки на конкурентна основа. Тези координиращи разпоредби следва да бъдат тълкувани както в съответствие с посочените правила и принципи, така и в съответствие с другите правила от Договора.
[…]
5)
Съгласно член 6 от Договора [ЕО, на който съответства член 11 ДФЕС,] изискванията за опазване на околната среда следва да бъдат включени при формулирането и прилагането на общностните политики и дейности, посочени в член 3 от Договора [ЕО, на който съответстват по същество членове 3—6 ДФЕС и член 8 ДФЕС], по-специално с оглед насърчаването на устойчивото развитие. Ето защо настоящата директива разяснява по какъв начин възлагащите органи могат да допринесат за опазването на околната среда и насърчаването на устойчиво развитие, като същевременно осигурят най-добро съотношение качество—цена за своите поръчки.
[…]
29)
Техническите спецификации, съставени от обществените купувачи, би трябвало да насърчават конкуренцията в сферата на обществените поръчки. За тази цел трябва да се даде възможност да се представят оферти с различни технически решения. Следователно трябва да е възможно техническите спецификации да се изготвят съгласно изискванията за работни характеристики и функционалните изисквания, а когато има позоваване на европейски стандарт или, при отсъствие на такъв, на национален стандарт, офертите, изготвени на базата на еквивалентни договорености, трябва да бъдат разгледани от възлагащите органи. За да се докаже еквивалентност, на оферентите следва да бъде разрешено да използват всякакъв вид доказателства. Възлагащите органи трябва да могат да обосноват всяко свое решение за това, че в даден случай липсва еквивалентност. Възлагащите органи, които желаят да включат в техническите спецификации на дадена поръчка изисквания, свързани с опазване на околната среда, могат да предвидят такива [изисквания] като определен метод на производство и/или специфично въздействие върху околната среда на група стоки или услуги. Те могат, но не са длъжни, да използват съответните спецификации, определени в екоетикетите, като европейския екоетикет, (мулти)национални екоетикети или който и да е друг екоетикет, при условие че изискванията за екоетикета са формулирани и приети на базата на научна информация съгласно процедура, в която могат да участват заинтересовани страни като държавни органи, потребители, производители, дистрибутори и екологични организации, и при условие че етикетът е достъпен и на разположение на всички заинтересовани лица. […] Техническите спецификации следва да бъдат ясно формулирани, така че всички оференти да разберат изискванията на възлагащия орган.
[…]
33)
Условията за изпълнение на поръчката са съвместими с настоящата директива, при условие че не са пряко или непряко дискриминационни и са посочени в обявлението за поръчката или в документацията за поръчката. Те могат, по-специално, да бъдат насочени в подкрепа на професионалното обучение на място, наемането на работа на лица, за които представлява трудност да се интегрират в обществото, борбата срещу безработицата или опазване на околната среда. Например наред с останалите изисквания, приложими при изпълнение на поръчката, могат да бъдат включени и такива за наемане на работа на лица, които са безработни от дълго време, или за обучение на безработни и младежи, както и за спазване по същество на разпоредбите на основните конвенции на Международната организация на труда (МОТ), в случай че подобни разпоредби не са приети в националното законодателство, както и за наемане на по-голям брой лица с увреждания от изисквания по националното законодателство.
[…]
39)
Проверката на годността на оферентите […] и подборът след това следва да се провеждат при прозрачни условия. За тази цел следва да бъдат посочени недискриминационни критерии, които възлагащите органи могат да използват при подбора на конкурентите, както и средства, с които икономическите оператори могат да докажат, че са удовлетворили тези критерии. В същия дух на прозрачност, от възлагащия орган следва да се изисква когато открива процедура за възлагане на поръчка, да посочи критериите за подбор, които ще използва, и нивото на специфична компетентност, което евентуално се изисква от икономическите оператори, за да ги допусне до участие в процедура за възлагане на поръчка.
[…]
46)
Поръчките следва да се възлагат на основата на обективни критерии, които гарантират съобразяване с принципите на прозрачност, недискриминация и равнопоставеност, както и че офертите са оценени в условия на ефективна конкуренция. Следователно уместно е да се допусне прилагането само на два критерия за възлагане на поръчка: „най-ниска цена“ и „икономически най-изгодна оферта“.
За да се гарантира спазване на принципа на равнопоставеност при възлагането на поръчките, е уместно да се предвиди задължението, установено от съдебната практика, да се гарантира необходимата прозрачност, която да осигури на всички оференти достатъчно информация за критериите и правилата, които ще се прилагат при определяне на икономически най-изгодната оферта. Ето защо задължение на възлагащите органи е да посочат критериите за възлагането на поръчката, както и относителната тежест, която се придава на всеки един от тези критерии, така че оферентите да разполагат с достатъчно време да се запознаят с тях при подготовката на офертите си. […]
Когато възлагащите органи вземат решение да възложат поръчка на икономически най-изгодната оферта, те оценяват офертите, за да определят коя от тях предлага най-добро съотношение качество—цена. За тази цел възлагащите органи определят икономическите и качествените критерии, които, взети като цяло, трябва да дадат възможност да се избере икономически най-изгодната оферта за възлагащия орган. Определянето на тези критерии зависи от обекта на поръчката, тъй като те трябва да дадат възможност нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта, да бъде оценено от гледна точка на обекта на поръчката, така както е определен в техническите спецификации, както и съотношението качество—цена за всяка оферта да бъде измерено.
За да се гарантира равнопоставеност, критериите за възлагането на поръчка следва да предоставят възможност на оферентите да бъдат сравнени и оценени обективно. Ако тези условия са изпълнени, икономическите и качествените критерии за възлагане на поръчката, като удовлетворяване изискванията за опазване на околната среда, могат да дадат възможност на възлагащия орган да удовлетвори потребностите на съответната част от обществото, както тези потребности са описани в спецификациите на поръчката. Съгласно същите условия възлагащият орган може да използва критерии, които имат за цел да отговорят на социални изисквания, по-специално в отговор на потребностите, определени в спецификациите на поръчката, на групи лица в особено неравностойно положение, за които са предназначени строителството, доставките или услугите обект на поръчката“.
Съгласно член 1, параграф 2, буква в) от Директива 2004/18 „обществени поръчки за доставки“ са обществените поръчки, различни от тези по буква б), които имат за предмет покупката, наемането, финансовия лизинг или лизинга, със или без правото на закупуване, на стоки, при което обществена поръчка с обект доставка на стоки, която включва също така като съпътстващи дейности разполагане на място и монтажни работи, се счита за „обществена поръчка за доставки“. Съгласно член 7 от Директивата тя е приложима спрямо подобна обществена поръчка, когато поръчката не е възложена в областта на отбраната или от център за търговия на едро, стойността ѝ без данък върху добавената стойност възлиза на 206000 EUR или на по-висока от нея сума и поръчката е възложена от непосочен в приложение IV към същата директива възлагащ орган. Що се отнася до Кралство Нидерландия, то в приложението неговите провинции не са упоменати.
Член 2 от Директива 2004/18 предвижда:
„Принципи на възлагане на поръчките
Възлагащите органи третират икономическите оператори равнопоставено, недискриминационно и действат по прозрачен начин“.
Точка 1, буква б) от приложение VI към Директива 2004/18 определя понятието „техническа спецификация“ при обществените поръчки за доставки като „спецификация в документ, с която се определят изискваните характеристики на стока […], като: ниво на качество, нива на опазване на околната среда, проектиране, което да отговаря на всички изисквания […] и оценка на съответствието, работни характеристики, употреба, безопасност, размери, включително изисквания за стоката по отношение на наименованието, под което тя се продава, терминология, символи, изпитване и методи на изпитване, опаковане, маркиране, етикетиране, инструкции за експлоатация, производствени процеси и методи и процедури за оценяване на съответствието“.
Член 23 от Директивата предвижда:
„1.   Техническите спецификации, така както са определени в точка 1 от приложение VI, се съдържат в документацията за поръчката […]
2.   Техническите спецификации предоставят равен достъп на оферентите и не създават неоснователни пречки пред отварянето на обществените поръчки за конкуренция.
3.   […] техническите спецификации се определят:
[…]
б)
или чрез посочване на работни характеристики или функционални изисквания; последните могат да включват изисквания за опазване на околната среда. Въпреки това тези параметри трябва да бъдат достатъчно точни, за да позволят на оферентите да определят обекта на поръчката и на възлагащите органи — да възложат поръчката;
[…]
6.   Когато възлагащите органи предписват [изисквания] за опазване на околната среда като работни характеристики или функционални изисквания, както са определени в параграф 3, буква б), те могат да използват подробни спецификации или, ако е необходимо, части от тях, както са определени в европейските или (мулти) национални екоетикети, или всеки друг екоетикет, при условие че:
—
тези спецификации са подходящи за определяне характеристиките на доставките или услугите, които са обект на поръчката,
—
изискванията за етикета са изготвени на базата на научна информация,
—
екоетикетите са приети съгласно процедура, в която могат да участват всички заинтересовани страни, като държавни органи, потребители, производители, дистрибутори и екологични организации, и
—
те са достъпни за всички заинтересовани страни.
Възлагащите органи могат да посочат, че за стоките и услугите с екоетикет се приема, че съответстват на техническите спецификации, определени в документацията за поръчката; те трябва да приемат всяко подходящо доказателство, като техническо досие на производителя или протокол за изпитване, издаден от призната организация.
[…]
8.   Освен ако е оправдано поради обекта на поръчката, техническите спецификации не трябва да се позовават на конкретен модел, източник, процес, търговска марка, патент, тип, конкретен произход или производство, което би довело до облагодетелстването или елиминирането на определени предприятия или стоки. Подобно позоваване се разрешава в изключителни случаи, когато е невъзможно обектът на поръчката да се опише достатъчно точно и разбираемо съгласно параграфи 3 и 4; към това позоваване се добавят думите „или еквивалентно“.
Член 26 от Директива 2004/18 има следния текст:
„Условия за изпълнение на поръчките
Възлагащите органи могат да предвидят специални условия, свързани с изпълнението на поръчката, при условие че те са съвместими с общностното право и са посочени в обявлението за поръчката или в спецификациите. Условията за изпълнение на поръчката могат, по-специално, да са насочени към социалната сфера и опазването на околната среда“.
Член 39, параграф 2 от Директивата определя:
„При условие че е поискана своевременно, допълнителната информация, отнасяща се до спецификациите и всички допълнителни документи, се осигурява от възлагащите органи или компетентните органи не по-късно от шест дни преди крайния срок, определен за получаване на офертите“.
Член 44 от Директива 2004/18, озаглавен „Проверка на годността на кандидатите, избор на участници и възлагане на поръчки“, предвижда в параграф 1 възлагащите органи, след като проверят годността на икономическите оператори, които не са изключени, в съответствие с предвидените в член 48 от Директивата изисквания, по-конкретно за професионална квалификация и технически възможности, да възлагат поръчките на основата на предвидените преди всичко в член 53 от Директивата критерии. Съгласно разпоредбата на член 44, параграф 2 от посочената директива:
„Възлагащите органи могат да предявят изискване кандидатите и оферентите да изпълнят минималните изисквания съгласно членове 47 и 48.
Обхватът на информацията, посочена в членове 47 и 48, и минималните изисквания, които се изискват за определена поръчка, трябва да съответстват и да бъдат пропорционални на обекта на поръчката.
[…]“.
Член 48 от Директива 2004/18, озаглавен „Технически възможности и/или професионална квалификация“, предвижда в параграф 1:
„Техническите възможности и/или професионалната квалификация на икономическите оператори се оценява и проучва съгласно параграфи 2 и 3“.
Съгласно параграф 2 от същия член техническите възможности на икономическите оператори могат да бъдат доказани по един или няколко от изброените в тази разпоредба начини в зависимост от характера, количеството или значимостта и предназначението на строителството, доставките или услугите. По отношение на обществените поръчки за доставки буква a), подточка ii), букви б)—г) и й) от указаната разпоредба посочват следните доказателства:
—
списък на основните осъществени доставки през последните три години,
—
списък на техническите лица или техническите организации, които участват, независимо дали са свързани с предприятието, и особено на тези, които отговарят за контрола на качеството,
—
описание на техническото оборудване и мерките, предприети от изпълнителя на доставки за осигуряване на качеството и оборудването за изпитване и изследване на предприятието му,
—
когато стоките или услугите, които трябва да бъдат предоставени, са сложни или по изключение имат специално предназначение, проверка, извършена от възлагащите органи или от тяхно име, която има за предмет производствените възможности на изпълнителя на доставки и ако е необходимо, средствата за изпитване и изследване, с които той разполага, както и мерките за контрол на качеството, които той прилага, и
—
по отношение на стоките, които ще се доставят, образци, описания или фотографски снимки, или сертификати, удостоверяващи съответствието на стоките с определени спецификации или стандарти.
Съгласно член 48, параграф 6 възлагащият орган посочва в обявлението за поръчка или в поканата за представяне на оферти кои от документите по параграф 2 желае да получи.
Член 53 от Директива 2004/18 предвижда:
„Критерии за възлагане на поръчката
1.   […] [К]ритериите, по които възлагащите органи възлагат обществените поръчки, са следните:
а)
при възлагане на икономически най-изгодната оферта от гледна точка на възлагащия орган, различни критерии, свързани с обекта на конкретната обществена поръчка, например качество, цена, технически предимства, естетически и функционални характеристики, характеристики, свързани с опазване на околната среда, текущи разходи, рентабилност, сервизно обслужване и техническа помощ, дата на доставка и период на доставка или срок на изпълнение, или
[…]“.
II –

Обстоятелства, предхождащи иска
А–
Обявлението за поръчка
По искане на нидерландската провинция Северна Холандия на 16 август 2008 г. в
Официален вестник на Европейския съюз
е публикувано обявление за обществена поръчка за доставка и поддръжка на автомати за кафе, считано от 1 януари 2009 г. (наричана по-нататък „обявлението за обществена поръчка“).
Раздел II, точка 1.5 от обявлението описва поръчката по следния начин:
„Провинция Северна Холандия е сключила договор за поддръжката на автомати за кафе. Срокът на действие на договора изтича на 1 януари 2009 г. Провинцията възнамерява да сключи нов договор, считано от 1 януари 2009 г., като проведе европейска процедура за възлагане на обществена поръчка. Важна особеност е, че провинция Северна Холандия се стреми да увеличи използването в автоматите за кафе на повече биологични продукти и стоки, обект на справедлива търговия“.
Раздел III, точка 1 от посоченото обявление се отнася до условията на поръчката. С оглед на уточненията, които се отнасят до обезпеченията и гаранциите, до финансовите условия и условията за плащане, както и до изискванията относно правната форма при наемането на подизпълнители, в точка 1.4 от този раздел е отбелязано „не“ по отношение на подраздела „Други специални условия, свързани с изпълнението на поръчката“.
Раздел IV, точка 2.1 от обявлението предвижда поръчката да бъде възложена на икономически най-изгодната оферта. Съгласно точка 3.4 от този раздел крайният момент за получаване на офертите е 12 часа на 26 септември 2008 г.
Б–
Тръжната спецификация
Обявлението за поръчката препраща към тръжна спецификация от 11 август 2008 г., озаглавена „покана за представяне на оферти“ (наричана по-нататък „тръжната спецификация“).
Под заглавие „Контекст на поръчката“ подглава 1.3, първа алинея от тръжната спецификация възпроизвежда съдържанието на точка 1.5 от раздел II от обявлението за поръчката. В края на втора алинея от тази подглава е посочено:
„За оценката на офертите е от значение не само цената, но и спазването на критериите, свързани с качеството и с опазването на околната среда“.
Под формата на резюме подглава 1.4 от тръжната спецификация описва съдържанието на поръчката по следния начин:
„Провинция Северна Холандия прави поръчка за доставката, монтирането и поддръжката на полуавтоматични устройства (full-operational) за топли и студени напитки на основата на наемане. Провинция Северна Холандия прави поръчка също така за доставката на съставки за автоматите […] съгласно посочените в обявлението изисквания и предпочитания. […] От значение са аспектите устойчивост и функционалност“.
Съгласно подглава 1.5 от тръжната спецификация поръчката се отнася до сключването на договор за три години, с възможност за подновяване за една година.
Съгласно подглава 3.4 от тръжната спецификация, която се отнася до условията за регистрация, не се допуска представянето на алтернативи. Заинтересованите лица и оферентите следва да проучат всички относими условия на поръчката, в частност като задават на възлагащия орган въпроси, на които следва да се отговори чрез информационното съобщение.
В подглава 2.3, раздел 5 от тръжната спецификация е предвидено това съобщение да бъде документ, който възпроизвежда отговорите на поставените от заинтересованите лица въпроси, извън евентуалните изменения на тръжната спецификация или на другите документи, свързани с поръчката, които са част от тръжната спецификация и имат предимство пред останалите нейни части и приложения. В раздели 3 и 5 от посочената подглава се уточнява също така, че информационното съобщение трябва да бъде публикувано на уебсайта, посветен на възлагането на поръчки в провинция Северна Холандия, при което всяко заинтересовано лице ще получи по пощата уведомление веднага след публикуването на отговорите в този сайт.
Подглава 4.4 от тръжната спецификация е озаглавена „Изисквания относно годността/минимални изисквания“. Тези изисквания са определени в уводната част на тръжната спецификация като изисквания, с които всеки оферент трябва да се съобрази, за да бъде взета предвид неговата оферта, при което те следва да се изразят било под формата на елиминаторни клаузи, било като минимални изисквания.
Раздели 1—5 от тази подглава 4.4 са посветени съответно на оборота, на покритието на професионалните рискове, на опитността на оферента, на изискванията за качество и на оценката на одобрението на клиентите.
Раздел 4 от посочената подглава 4.4, озаглавен „Изисквания за качество“, съдържа точка 2 със следното съдържание:
„В рамките на устойчивостта на покупките и на социално отговорното поведение на предприятията провинция Северна Холандия изисква доставчикът да отговаря на критериите относно устойчивост на покупките и за социално отговорното поведение на предприятията. По какъв начин отговаряте на критериите относно устойчивостта на покупките и за социално отговорното поведение на предприятията[?] Освен това трябва да се посочи доколко доставчикът допринася за повишаването на устойчивостта на пазара на кафе и за екологосъобразното, социално и икономически отговорно производство на кафе. […]“.
Това изискване е припомнено в раздел 6, последният от същата подглава 4.4, в частност съдържащ изразеното по следния начин обобщение на „Правилата за качество“:
„11.
Устойчивост на покупките и [социално отговорно поведение на предприятията: критерият „knock out“]“.
Раздел 1 в подглава 5.2 от тръжната спецификация, озаглавен „Минимални изисквания 1: Профил на изискванията“, препраща към отделно приложение с уточнението, че оферентите следва да се съобразят с профила на изискванията, така както той е определен в него.
Приложение A от тръжната спецификация, озаглавено „Профил на изискванията“, съдържа по-специално следните точки:
„31
Провинция Северна Холандия използва етикетите „MAX HAVELAAR“ и „ЕКО“ във връзка с потреблението на кафе и чай. […] [Оценка:] изискване[.]
[…]
Съставките трябва да съответстват във възможно най-голяма степен на етикетите „ЕКО“ и/или „MAX HAVELAAR“. […] [Максимум] 15 [точки. Оценка:] предпочитание[.]“.
От приложенията и от общата структура на тръжната спецификация следва, че посочената точка 35 се отнася до някои съставки, като мляко, захар и какао, които се използват за приготвяне на напитките, с изключение на чая и кафето (наричани по-нататък „съставките“).
В–
Информационното съобщение
На 9 септември 2008 г. провинция Северна Холандия публикува точки 11 и 12 от информационното съобщение, предвидено в подглава 2.3 от тръжната спецификация. Тези точки се отнасят до въпрос, който е свързан с точки 31 и 35 от приложение A към тръжната спецификация и който гласи: „Можем ли да предположим, че за посочените етикети е приложимо следното: или нещо подобно [?]“. Възлагащият орган отговаря:
„00011 […] [точка] 31 […]
[…]
Доколкото критериите са сходни или идентични.
00012 […] [точка] 35 […]
[…]
Съставките могат да носят етикет, който се основава на същите критерии“.
От публикуваното в
Официален вестник на Европейския съюз
от 24 декември 2008 г. обявление е видно, че поръчката е възложена на нидерландското дружество Maas International.
Г–
Етикетите „EKO“ и „MAX HAVELAAR“
Според твърденията на Комисията, които в това отношение не са оспорени от Кралство Нидерландия, характеристиките на етикетите „EKO“ и „MAX HAVELAAR“ могат да се опишат по следния начин.
1. Етикетът „EKO“
Етикет „EKO“, който се урежда от нидерландското частно право, се предоставя за продукти, които съдържат най-малко 95 % биологични съставки. Предоставянето му се осъществява от фондация по нидерландското гражданско право, имаща за цел да благоприятства биологичното земеделско производство съгласно действащата към момента на фактите по делото правна уредба в Регламент (ЕИО) № 2092/91 на Съвета от 24 юни 1991 година относно биологичното производство на земеделски продукти и неговото означаване върху земеделските продукти и храни (
ОВ L 198, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 56), изменен с Регламент (ЕО) № 392/2004 на Съвета от 24 февруари 2004 г. (
ОВ L 65, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15 том 10, стр. 237, наричан по-нататък „Регламент № 2092/91“), както и да се бори с измамите. Тази фондация е определена за компетентен орган, осъществяващ контрол за спазване на въведените от посочения регламент задължения.
„EKO“ е марка, регистрирана в Службата за хармонизация във вътрешния пазар (марки, дизайни и модели) (СХВП).
2. Етикетът „MAX HAVELAAR“
Етикетът „MAX HAVELAAR“ също се урежда от частното право и се предоставя от фондация по нидерландското право в съответствие с нормите, приети от меродавна в тази област международна организация — Fairtraide Labelling Organisation (наричана по-нататък „FLO“). Етикетът се използва в редица страни, в частност в Нидерландия.
Тъй като този етикет има за цел да благоприятства търговията с продукти, обект на справедлива търговия, той удостоверява, че продуктите, за които е издаден, са закупени от организации, състоящи се от дребни производители от развиващи се страни, на справедлива цена и при справедливи условия. С оглед на това етикетът се предоставя при спазването на четири критерия: платената цена трябва да покрива всички разходи, тази цена следва да включва надбавка спрямо пазарната цена, производството следва да бъде предмет на предварително финансиране и вносителят следва да поддържа дългосрочни търговски отношения с производителите. Извършването на контрол, както и удостоверяването, се осъществяват от FLO.
„MAX HAVELAAR“ е също марка, регистрирана в СХВП.
III –

Досъдебна процедура и производство пред Съда
На 15 май 2009 г. Комисията изпраща на Кралство Нидерландия официално уведомително писмо. Съгласно писмото съставената от провинция Северна Холандия тръжна спецификация във връзка със спорната обществена поръчка не е съобразена с Директива 2004/18, тъй като налага етикетите „MAX HAVELAAR“ и „EKO“ или основани на сходни или идентични критерии етикети по отношение на чая и кафето, които следва да бъдат доставени, при което определя тези етикети като критерий за възлагане на поръчката за съставките и преценява техническите възможности и професионалната квалификация на оферентите въз основа на критерии за качествен подбор, които не са свързани със закритата система, предвидена във връзка с това в Директивата.
С писмо от 17 август 2009 г. Кралство Нидерландия признава, че по отношение на посочената директива спорната обществена поръчка съдържа пропуски, които обаче не се отразявали неблагоприятно на определени потенциално заинтересовани икономически оператори, макар при това да оспорва много от твърденията за нарушение на Комисията.
На 3 ноември 2009 г. последната отправя до държавата членка мотивирано становище, в което потвърждава твърденията за нарушение, отправени от нея преди това, като я приканва да предприеме всички необходими мерки, за да се съобрази с това становище в срок от два месеца от неговото получаване.
С писмо от 31 декември 2009 г. посочената държава членка оспорва обосноваността на изразеното от Комисията становище.
Вследствие на това последната решава да заведе настоящия иск.
С определение на председателя на Съда от 11 февруари 2001 г. Кралство Дания е допуснато да встъпи в производството в подкрепа на становището на Кралство Нидерландия. Отказът от това встъпване е отбелязан с определение на председателя на трети състав на Съда от 14 ноември 2011 г.
IV –

По иска
Комисията изтъква три правни основания в подкрепа на своя иск.
Първото и третото правно основание се отнасят до използването на етикетите „EKO“ и „MAX HAVELAAR“ в рамките, от една страна, на техническите спецификации на спорната обществена поръчка относно кафето и чая, които следва да се доставят, и от друга страна — до критериите за възлагане на поръчката относно съставките, които следва да бъдат доставени. Първото правно основание се състои от две части, изведени съответно, първата част, от нарушението на член 23, параграф 6 от Директива 2004/18 по отношение на използването на етикета „EKO“, и втората част, от нарушението на параграф 8 от същия член по отношение на използването на етикета „MAX HAVELAAR“. Третото правно основание е изведено от нарушението на член 53, параграф 1 от посочената директива и се основава на две твърдения на Комисията, според която тази разпоредба не допуска използването на етикети, както и че посочените по-горе етикети не са свързани с предмета на разглежданата обществена поръчка.
Второто правно основание се отнася до изискването за спазване от страна на оферентите на „критериите за устойчивост на покупките и на социално отговорното поведение на предприятията“. То се състои от три части, изведени от нарушението съответно на член 44, параграф 2, първа алинея и на член 48 от Директива 2004/18, доколкото това изискване не съответствало на едно от тези, които посочените разпоредби допускат, на член 44, параграф 2, втора алинея от тази директива, доколкото посоченото изискване не било свързано с предмета на поръчката, и на предвиденото в член 2 от същата директива задължение за прозрачност, доколкото понятията „устойчивост на покупките“ и „социално отговорно поведение на предприятията“ не били ясни в достатъчна степен.
А–
Предварителни бележки
1. Относно приложимостта на Директива 2004/18
Следва да се посочи, че от една страна, спорната обществена поръчка, която се състои в предоставянето на разположение в рамките на наемно правоотношение и в поддръжката на автомати за напитки, както и в доставката на необходимите за тяхното функциониране продукти, представлява обществена поръчка за доставки по смисъла на член 1, параграф 2, буква в), от Директива 2004/18.
От друга страна, изразената от Комисията преценка за предполагаемата стойност на тази поръчка, а именно 760000 EUR, не се оспорва от Кралство Нидерландия. Следователно с оглед на предвидените в член 7 от Директивата прагове трябва да се приеме, че последната е приложима към посочената поръчка.
2. Относно обхвата на изискването и предпочитанието, които се разглеждат в първото и третото правно основание
Страните имат различно виждане относно обхвата на изискването и предпочитанието, изразени съответно в точки 31 и 35 от приложение A към тръжната спецификация. Като се позовава на тези точки, Комисията твърди, че ако бъдат взети предвид точки 11 и 12 от информационното съобщение, изискването и предпочитанието се отнасят до това разглежданите продукти да се обозначават с етикетите „MAX HAVELAAR“ и „EKO“ или с други етикети, които при всички положения са основани на сходни или идентични критерии. Напротив, според Кралство Нидерландия от раздел II, точка 1.5 от обявлението за обществената поръчка и от подглава 1.3 от тръжната спецификация следвало, че възлагащият орган е поискал или е предпочел да бъдат доставяни произведени по биологичен начин стоки и стоки, обект на справедлива търговия, при което споменаването на тези или на други, идентични на тях етикети само пояснявало критериите, които трябва да се прилагат.
На първо място, следва да се приеме, че по отношение на тръжната спецификация не може да се потвърди тълкуването, което прави Кралство Нидерландия.
В това отношение трябва да се напомни, че обхватът на тръжната спецификация следва да се определи от гледна точка на потенциалните оференти, тъй като целта на предвидените в Директива 2004/18 процедури за възлагане на обществени поръчки е именно да се гарантира достъпът на установените в Европейския съюз потенциални оференти до обществените поръчки, които представляват интерес за тях (вж. в този смисъл Решение от 18 януари 2007 г. по дело Auroux и др.,
C-220/05, Сборник, стр. I-385
, точка 53). В случая обаче тръжната спецификация не е можело да бъде разбрана от потенциалните оференти по друг начин, освен че предвижда притежаване на посочените етикети във връзка с разглежданото изискване или предпочитание.
Всъщност това изискване и предпочитание са били посочени в приложението към тръжната спецификация, съдържащо „Профил на изискванията“, с който съгласно подглава 5.2, раздел 1 от тази спецификация оферентите е трябвало да се съобразят по начина, по който той е формулиран. Точки 31 и 35 от този профил обаче изрично и без уговорки препращат към етикетите „EKO“ и „MAX HAVELAAR“, като изключват представянето на всякаква алтернатива, каквато впрочем не се допуска от подглава 3.4 от тръжната спецификация. При тези условия не може да се приеме, че не съвсем точното споменаване на обхвата, съгласно което „[в]ажна особеност е, че провинция Северна Холандия се стреми да увеличи използването в автоматите за кафе на повече биологични продукти и стоки, обект на справедлива търговия“, посочено в раздел II, точка 1.5 от обявлението за обществена поръчка и в подглава 1.3 от тръжната спецификация, тоест извън тези части от тръжната документация, които се отнасят до изискванията или предпочитанията на възлагащия орган, е могло според естеството си да укаже, че разглежданите изискване и предпочитание се отнасят най-общо до необходимостта разглежданите продукти да представляват произведени по биологичен начин стоки и стоки, обект на справедлива търговия.
На второ място, не могат да бъдат приети на основание член 39, параграф 2 от Директива 2004/18 предоставените впоследствие в точки 11 и 12 от информационното съобщение уточнения, че препращането към етикетите „EKO“ и „MAX HAVELAAR“ във връзка с това изискване и предпочитание се отнася и до еквивалентни на тях етикети, тоест които се основават на идентични или сходни критерии за предоставяне.
В действителност, както посочва генералният адвокат в точка 71 от своето заключение, посочените в тази разпоредба допълнителна информация относно тръжната спецификация и допълнителни документи могат да пояснят някои положения или да дадат известни данни, но не и да променят, дори посредством нанасянето на поправки, обхвата на съществените условия на поръчката, сред които техническите спецификации и критериите за възлагане на поръчката, така както тези условия са били посочени в тръжната спецификация и въз основа на тях заинтересованите икономически оператори правомерно са взели решение да подготвят подаването на оферта, или обратно — да се откажат от участие в процедурата за възлагане на дадената поръчка. Това следва едновременно от самото използване в посочения член 39, параграф 2 на понятието „допълнителна информация“ и от краткия шестдневен срок, който съгласно тази разпоредба може да дели съобщаването на подобна информация от крайната дата за получаване на офертите.
В това отношение както принципът на равно третиране, така и задължението за прозрачност, което следва от него, изискват предметът и критериите за възлагане на обществените поръчки да бъдат ясно определени още от самото начало на процедурата за възлагане (вж. в този смисъл Решение от 10 декември 2009 г. по дело Комисия/Франция,
C-299/08, Сборник, стр. I-11587
, точки 41 и 43).
Следователно трябва да се приеме, че определящата предмета и критериите за възлагане на поръчката документация, от една страна, е наложила изискването кафето и чаят, които следва да бъдат доставени, да бъдат снабдени с етикетите „EKO“ и „MAX HAVELAAR“, и от друга страна, е съдържала предпочитанието съставките, които следва да бъдат доставени, да бъдат снабдени със същите етикети.
Б–
По първото правно основание, изведено от нарушението на член 23, параграфи 6 и 8 от Директива 2004/18 относно техническите спецификации, свързани с кафето и чая, които следва да бъдат доставени
Първото правно основание, посочено от Комисията, се отнася до споменатото в точка 31 от приложение A към тръжната спецификация изискване, съгласно което „[п]ровинция Северна Холандия използва етикетите „MAX HAVELAAR“ и „ЕКО“ във връзка с потреблението на кафе и чай“.
1. По първата част от първото правно основание, изведено от нарушението на член 23, параграф 6 от Директива 2004/18, която е свързана с използването на етикета „EKO“ в рамките на техническите спецификации относно кафето и чая, които следва да се доставят
а) Доводи на страните
С първата част от първото правно основание Комисията твърди по същество, че изискването кафето и чаят, които следва да се доставят, да са снабдени с етикета „EKO“ или с друг еквивалентен етикет, който да удостоверява, че те са произведени по биологичен начин, представлява описание на изискуеми за дадените продукти характеристики и следователно техническа спецификация по член 23 от Директива 2004/18. Параграф 6 от същия член, който с оглед на определянето на изисквания за опазване на околната среда допуска при определени условия да се прибегне до използване на екоетикет, какъвто е етикетът „EKO“, не допускал обаче да бъде изисквано използването на екоетикет сам по себе си.
За Кралство Нидерландия етикетът „EKO“, с оглед на неговата известност сред икономическите оператори от разглеждания сектор на дейност, препращал по недвусмислен за техните възприятия начин към произведените по биологичен начин стоки, което към момента на съставяне на документацията за поръчката е означавало позоваване на Регламент № 2092/91. Във всеки случай даден обичайно добросъвестен и заинтересован икономически оператор щял да открие без затруднение в интернет описание на съответстващите на този етикет критерии или да отправи запитване във връзка с това до възлагащия орган. Поради това било нереалистично да се счита, че посочването на етикета „EKO“ предполагало наличие на опасност от засягане на принципа на равно третиране, тъй като даден потенциален оферент можел да изгуби интерес от спорната обществена поръчка или да закъснее значително поради неразбиране на това посочване.
б) Съображения на Съда
В началото трябва да се посочи, от една страна, че съгласно член 23, параграф 3, буква б) от Директива 2004/18 техническите спецификации могат да се определят чрез посочване на работни характеристики или функционални изисквания, които могат да включват изисквания за опазване на околната среда. Съгласно съображение 29 от Директивата определен метод на производство може да представлява подобно изискване за опазване на околната среда. Следователно, тъй като няма спор за това между страните, етикетът „EKO“, доколкото се основава на изисквания за опазване на околната среда и обединява изброените в член 23, параграф 6 от Директива 2004/18 условия, представлява „екоетикет“ по смисъла на тази разпоредба. От друга страна, чрез предявяването с оглед на този етикет на изискване по отношение на характеристика на кафето и чая, които следва да се доставят, провинция Северна Холандия е установила по този начин техническа спецификация. Поради това настоящата част от първото правно основание следва да бъде разгледана в светлината именно на тази разпоредба.
Трябва да се напомни, че съгласно член 2 от Директива 2004/18, в който са посочени принципите на възлагане на обществените поръчки, възлагащите органи третират икономическите оператори равнопоставено, недискриминационно и действат по прозрачен начин. Тези принципи имат решаващо значение по отношение на техническите спецификации предвид опасностите от допускане на дискриминация било при техния подбор, било с начина на тяхното формулиране. Поради това член 23, параграф 2, параграф 3, буква б) и съображение 29, последно изречение от Директива 2004/18 подчертават, че техническите спецификации трябва да предоставят равен достъп на оферентите и да не създават неоснователни пречки пред отварянето на обществените поръчки за конкуренция, че трябва да бъдат достатъчно точни, за да позволят на оферентите да определят обекта на поръчката, а на възлагащите органи — да възложат поръчката, както и че следва да бъдат ясно формулирани, така че всички оференти да разберат изискванията на възлагащия орган. Именно с оглед на тези съображения трябва да се тълкува член 23, параграф 6 от Директива 2004/18.
От текста на първа алинея от тази разпоредба следва, че относно изискванията, които са свързани с характеристики, отнасящи се до опазване на околната среда, същият текст предоставя на възлагащите органи възможността да се позоват на подробни спецификации на екоетикет, но не и на екоетикет сам по себе си. Предвиденото в член 23, параграф 3, буква б) от Директива 2004/18 изискване за точност, на което се позовава параграф 6 от същия член и което е пояснено в последното изречение от съображение 29 от Директивата, не допуска разширително тълкуване на тази разпоредба.
Наистина, с цел по-лесната проверка на спазването на подобно изискване член 23, параграф 6, втора алинея допуска освен това възлагащите органи да посочат, че за стоките с екоетикет, чиито подробни спецификации те са използвали, се приема, че отговарят на съответните спецификации. При все това втора алинея не разширява обхвата на първа алинея от посочения член 23, параграф 6, тъй като допуска даден екоетикет да се използва сам по себе си само вторично, тоест като доказателство за съответствие с „техническите спецификации, определени в документацията за поръчката“.
Всъщност съгласно същия член 23, параграф 6, втора алинея от Директива 2004/18 възлагащите органи трябва да допуснат всяко друго подходящо доказателство, като техническо досие на производителя или протокол от изпитване, издаден от призната организация.
Освен това трябва да се напомни, както посочва Кралство Нидерландия, че възлагащият орган има право да очаква заинтересованите икономически оператори да бъдат разумно информирани и да полагат обичайна грижа, каквото правомерно очакване все пак предполага самият възлагащ орган да е формулирал ясно своите изисквания (вж. в този смисъл Решение от 22 април 2010 г. по дело Комисия/Испания,
C-423/07, Сборник, стр. I-3429
, точка 58). A fortiori не би могло да се прави позоваване на това очакване, за да се освободят възлагащите органи от задълженията, които Директива 2004/18 им възлага.
Наред с това, без изобщо да представлява краен формализъм, задължението възлагащият орган изрично да упомене подробните изисквания за опазване на околната среда, които възнамерява да наложи дори когато прибягва до посочени в екоетикет изисквания, е необходима възможност, дадена на потенциалните оференти, да се позовават само на един, издаден от самия възлагащ орган официален документ, който поради това не зависи от случайното търсене на информация и от възможните изменения във времето на критериите, свързани с който и да било екоетикет.
Освен това следва да се посочи, че не е основателно повдигнатото от Кралство Нидерландия възражение, че след като етикетът EKO уведомява за получаването по биологичен начин на снабдените с него продукти, то посочването на подробни изисквания предполагало да се изброят всички предвидени в Регламент № 2092/91 указания, което щяло да бъде много по-неясно, отколкото ако се направи препращане към този етикет. В действителност Директива 2004/18 по принцип не препятства възможността обявлението за поръчка или тръжната спецификация да прави препращане към законови или подзаконови разпоредби по отношение на някои технически спецификации, когато такова препращане е практически неизбежно, стига то да бъде придружено с всички евентуално изискуеми от тази директива допълнителни указания (вж. по аналогия Решение Комисия/Испания, посочено по-горе, точки 64 и 65). По този начин, след като търгуването в Съюза на земеделски продукти, произведени по биологичен начин и представени като такива, трябва да спазва действащата в тази област правна уредба на Съюза, възлагащият орган има право — евентуално без да нарушава нито понятието „техническа спецификация“ по смисъла на точка 1, буква б) от приложение VI от Директива 2004/18, нито член 23, параграф 3 от нея — да указва в тръжната спецификация, че продуктът, който следва да се достави, трябва да съответства на Регламент № 2092/91 или на всеки заменящ го впоследствие регламент.
Що се отнася до по-късно добавеното уточнение в точка 11 от информационното съобщение, че препращането към етикета „EKO“ се отнасяло и до еквивалентен на него етикет, то следва да се подчертае, извън посоченото в точки 54—56 от настоящото решение, че във всеки случай подобно уточнение не може да запълни липсата на идентификация на подробните технически спецификации, които съответстват на дадения етикет.
От изложените по-горе съображения следва, че с включеното в тръжната спецификация изискване някои продукти, които следва да се доставят, да бъдат снабдени с определен екоетикет, а не да се използват определените от този екоетикет подробни спецификации, провинция Северна Холандия е въвела техническа спецификация, която е несъвместима с член 23, параграф 6 от Директива 2004/18. Следователно първата част от първото правно основание е основателна.
2. По втората част от изведеното от нарушението на член 23, параграф 8 от Директива 2004/18 първо правно основание, която е свързана с използването на етикета „MAX HAVELAAR“ в рамките на техническите спецификации относно кафето и чая, които следва да се доставят
а) Доводи на страните
С втората част от първото правно основание Комисията твърди по същество, че изискването кафето и чаят, които следва да се доставят, да са снабдени с етикета „MAX HAVELAAR“ или с друг еквивалентен етикет, който да удостоверява, че те са обект на справедлива търговия, представлява описание на изискуеми за дадените продукти характеристики и следователно техническа спецификация по член 23 от Директива 2004/18. Това изискване обаче не било съвместимо с параграф 8 от този член, който забранява по принцип техническите спецификации да „се позовават на конкретен […] източник, процес, [или на] търговска марка, […] конкретен произход или производство, което би довело до облагодетелстването или елиминирането на определени предприятия или стоки“, доколкото посоченият етикет, който съответства на определена регистрирана марка, попада във всяка от тези категории.
Чрез своя основен довод Кралство Нидерландия оспорва твърдението, че критериите за предоставяне на етикета „MAX HAVELAAR“ могат да бъдат изисквания, свързани с процеса или метода на производство, и счита, че става дума за социални условия, приложими към придобиването на продуктите, които следва да се доставят при осъществяването на спорната обществена поръчка, и попадащи в понятието „условия за изпълнение на поръчките“ по смисъла на член 26 от Директива 2004/18. Ако се предположи при условията на евентуалност, че изискването по отношение на този етикет представлява техническа спецификация, то Нидерландия оспорва твърдението за приложимост на член 23, параграф 8 от тази директива.
б) Съображения на Съда
Както бе посочено в точка 37 от настоящото решение, етикетът „MAX HAVELAAR“ обозначава продукти, обект на справедлива търговия, закупени от организации, състоящи се от дребни производители от развиващи се страни, на справедлива цена и при условия, по-благоприятни от пазарните. От материалите по делото е видно, че този етикет се основава на четири критерия, а именно платената цена да покрива всички разходи и да включва допълнителна надбавка спрямо пазарната цена, производството да бъде предмет на предварително финансиране и вносителят да поддържа дългосрочни търговски отношения с производителите.
Следва да се приеме, че подобни критерии не съответстват на определението на понятието за техническа спецификация в точка 1, буква б) от приложение VI към Директива 2004/18, като се има предвид, че това определение се отнася изключително до характеристиките на самите продукти, тяхното производство, опаковка или използване, а не до условията, при които доставчикът ги е придобил от производителя.
От друга страна, съобразяването с тези критерии попада в рамките на понятието „условия за изпълнение на поръчките“ по смисъла на член 26 от тази директива.
Всъщност съгласно този член условията, при които се осъществява поръчката, могат да се отнасят по-специално до съображения от социално естество. Именно такива са съображенията, съгласно които се въвежда задължение кафето и чаят, които следва да се доставят, да бъдат придобивани от дребни производители от развиващи се страни, с които са поддържани дългосрочни търговски отношения. Следователно правомерността на подобно условие трябва да се установи с оглед на посочения член 26.
Трябва обаче да се посочи, че в рамките на досъдебната процедура, както впрочем и в подадения иск, Комисията е оспорила разглежданата клауза от тръжната спецификация изключително на основание член 23, параграф 8 от Директива 2004/18, изтъквайки едва с писмената си реплика, че изложените във връзка с това доводи следва да се приложат mutatis mutandis и спрямо условие за изпълнение на поръчка, уредено от нея в член 26.
Тъй като обаче предметът на заведен по реда на член 258 ДФЕС иск се очертава от предвидената в този член досъдебна процедура, то този иск трябва да се основава на същите мотиви и правни основания, които са изложени в мотивираното становище, така че непосочено в мотивираното становище твърдение за нарушение е недопустимо в производството пред Съда (в този смисъл вж. по-специално Решение от 9 февруари 2006 г. по дело Комисия/Обединено кралство,
C-305/03, Recueil, стp. I-1213
, точка 22 и цитираната съдебна практика).
Вследствие на това втората част от първото правно основание следва да се отхвърли като недопустима.
В–
По третото правно основание, изведено от нарушението на член 53, параграф 1 от Директива 2004/18 във връзка с критериите за възлагане на поръчката относно съставките, които следва да бъдат доставени
Третото правно основание е свързано с първото, доколкото в него Комисията има предвид и използването в тръжната документация на етикетите „EKO“ и „MAX HAVELAAR“, но в качеството на критерий за възлагане на поръчката по смисъла на член 53 от Директива 2004/18.
Най-напред трябва да се напомни, както бе посочено в точки 51—57 от настоящото решение, че с позоваване на документи за поръчката, в които се определят критериите за възлагането на тази поръчка, провинция Северна Холандия е въвела критерий за възлагане на поръчката, който се състои в това съставките, които следва да бъдат доставени, да са снабдени с етикетите „EKO“ и/или „MAX HAVELAAR“.
1. Доводи на страните
Комисията твърди по същество, че подобен критерий за възлагане на поръчката нарушавал двукратно член 53 от Директива 2004/18. От една страна, той не бил свързан с предмета на поръчката, тъй като подразбиращите се от етикетите „EKO“ и „MAX HAVELAAR“ критерии се отнасяли не до самите продукти, които следва да се доставят, а до преследваната от оферентите обща търговска политика, в частност чрез етикета „MAX HAVELAAR“. От друга страна, посоченият критерий за възлагане на поръчката не бил съвместим с изискванията за равен достъп, недискриминация и прозрачност, доколкото имал за последица по-конкретно създаването на неблагоприятно положение за потенциалните оференти, които не са нидерландци или не разполагат с етикетите „EKO“ и/или „MAX HAVELAAR“ за своите продукти.
Според Кралство Нидерландия спорният критерий за възлагане на поръчката е прозрачен, обективен и недискриминационен. Всъщност етикетите били добре известни на икономическите оператори от разглеждания сектор на дейност, те се основавали на подразбиращи се критерии, които са изведени или от правната уредба на Съюза в областта на биологичното производство на земеделски продукти (що се отнася до етикета „EKO“), или са определени от предоставящата етикети организация и са достъпни евентуално за всички заинтересовани икономически оператори (що се отнася до етикета „MAX HAVELAAR“), и при всички случаи обичайно добросъвестният потенциален оферент можел лесно да се информира за тези подразбиращи се критерии. Освен това Директива 2004/18 не налагала по отношение на критериите за възлагане на поръчката същите изисквания както по отношение на техническите спецификации, каквито са предвидените в член 23 от тази директива, което било логично, тъй като не можело да се изисква всички оференти да отговарят на даден критерий за възлагане на поръчката. Накрая, спорният критерий за възлагане на поръчката имал връзка с предмета на обществената поръчка, който се отнасял по-специално до доставката на произведени по биологичен начин стоки и стоки, обект на справедлива търговия, и съобразяването с него би осветлило едно свързано с качеството естество на офертите, което би дало възможност да се прецени тяхното съотношение качество—цена.
2. Съображения на Съда
На първо място, следва да се посочи, че съгласно член 53, параграф 1, буква a) от Директива 2004/18, когато възлагащ орган реши, както е в настоящия случай, да възложи поръчка на оферента, който според него предлага икономически най-изгодната оферта, този орган трябва да се позове на различни критерии, които сам следва да определи при спазване на изискванията на Директивата, доколкото споменатата разпоредба съдържа неизчерпателно изброяване на възможните критерии, видно от използваната дума „например“.
Член 53 от Директива 2004/18 е пояснен от съображение 46, в което трета и четвърта алинея уточняват, че критериите за възлагане на поръчката могат по принцип да бъдат не само икономически, но и по отношение на качеството. По този начин сред споменатите в параграф 1, буква a) от този член примери са посочени в частност характеристики, свързани с опазването на околната среда. Както посочва генералният адвокат в точка 103 от своето заключение, четвърта алинея от посоченото съображение предвижда освен това „възлагащият орган [да] може да използва критерии, които имат за цел да отговорят на социални изисквания, по-специално в отговор на потребностите, определени в спецификациите на поръчката, на групи лица в особено неравностойно положение, за които са предназначени строителството, доставките или услугите обект на поръчката“. Следователно трябва да се приеме, че възлагащите органи имат също право да избират критерии за възлагане на поръчката, основани на съображения от социално естество, които могат да се отнасят до ползвателите или бенефициерите на строителството, доставките или услугите, обект на поръчката, както и до други лица.
На второ място, член 53, параграф 1, буква a) от Директива 2004/18 задължава критериите за възлагане на поръчката да бъдат свързани с предмета на поръчката. В това отношение съображение 46 уточнява в трета алинея, че „[о]пределянето на тези критерии зависи от обекта на поръчката, тъй като те трябва да дадат възможност нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта, да бъде оценено от гледна точка на обекта на поръчката, така както е определен в техническите спецификации, както и съотношението качество—цена за всяка оферта да бъде измерено“, при което „икономически най-изгодната оферта“ е тази, „коя[то] […] предлага най-добро съотношение качество—цена“.
На трето място, видно от първа и четвърта алинея от това съображение, спазването на принципите на равнопоставеност, недискриминация и прозрачност изисква критериите за възлагане на поръчката да бъдат обективни, за да се осигури обективното сравняване и оценяване на офертите, осъществявано поради това в условията на ефективна конкуренция. Не би било така с критерии, които предоставят на възлагащия орган безусловна свобода на избор (вж. по отношение на аналогичните разпоредби от директивите, предшестващи Директива 2004/18, Решение от 17 септември 2002 г. по дело Concordia Bus Finland,
C-513/99, Recueil, стp. I-7213
, точка 61 и цитираната съдебна практика).
На четвърто и последно място, както се подчертава във втора алинея от посоченото съображение, същите принципи задължават възлагащия орган да осигури на всички етапи на дадена процедура за възлагане на обществена поръчка спазването както на принципа на равно третиране на потенциалните оференти, така и на принципа на прозрачност на критериите за възлагане на поръчката, които трябва да бъдат формулирани така, че да позволят на всички разумно информирани и полагащи обичайна грижа оференти да разберат техния точен обхват и съответно да ги тълкуват по еднакъв начин (вж. по-специално по отношение на аналогичните разпоредби от директивите, предшестващи Директива 2004/18, Решение от 4 декември 2003 г. по дело EVN и Wienstrom,
C-448/01, Recueil, стp. I-14527
, точки 56—58).
За да се прецени основателността на твърдението за нарушение, отнасящо се до липсата на достатъчна връзка между спорния критерий за възлагане на поръчката и предмета на поръчката, трябва, от една страна, да се вземат предвид подразбиращите се от етикетите „EKO“ и „MAX HAVELAAR“ критерии. От точки 34 и 37 от настоящото решение следва, че тези подразбиращи се критерии характеризират продуктите, които съответно са произведени по биологичен начин и са обект на справедлива търговия. По отношение на биологичното производство, както то е регламентирано от правната уредба на Съюза, а именно към относимия за дадения случай момент, то второ и девето съображение от Регламент № 2092/91 сочат, че този начин на производство благоприятства опазването на околната среда, по-специално тъй като предполага значителни ограничения по отношение използването на торове и препарати. По отношение на справедливата търговия от посочената точка 37 следва, че критериите, наложени от предоставящата етикета „MAX HAVELAAR“ фондация, целят благоприятстването на дребните производители от развиващите се страни чрез поддържането на търговски отношения с тях, с оглед не само на законите на пазара, а на действителните нужди на тези производители. От тези указания следва, че спорният критерий за възлагане на поръчката се отнася до социалните характеристики и до характеристиките, свързани с опазване на околната среда, попадащи в рамките на член 53, параграф 1, буква a) от Директива 2004/18.
От друга страна, налага се изводът, че в съответствие с описанието на обществената поръчка в подглава 1.4 от тръжната спецификация тази поръчка се отнася в частност до доставката на кафе, чай и други съставки, необходими за производството на напитки, които са налични в автоматите. Освен това от формулирането на спорния критерий за възлагане на поръчката следва, че той се отнася единствено до съставките, които следва да бъдат доставени в рамките на дадената поръчка, без това да се отразява по никакъв начин на общата търговска политика по отношение на покупките на оферентите. Следователно тези критерии се отнасят до продукти, доставката на които представлява част от предмета на тази поръчка.
Накрая, както това следва от точка 110 от заключението на генералния адвокат, не се изисква даден критерий за възлагане на поръчката да се отнася до определена присъща на продукт характеристика, тоест до елемент, който се вгражда материално в този продукт. Поради това Съдът приема в точка 34 от Решение по дело EVN и Wienstrom, посочено по-горе, че правната уредба на Съюза в областта на обществените поръчки допуска при поръчките за доставка на електричество възлагащият орган да приеме критерий за възлагане на поръчката, който се състои в това електричеството да се произвежда от източници на възобновяема енергия. Поради това по принцип нищо не пречи подобен критерий да се отнася до възможността даден продукт да бъде обект на справедлива търговия.
Следователно трябва да се приеме, че спорният критерий за възлагане на поръчката има спрямо предмета на дадената поръчка изискуемата от член 53, параграф 1, буква a) от Директива 2004/18 връзка, поради което твърдението на Комисията за нарушение в този смисъл не е обосновано.
По отношение на твърдението за нарушение, съгласно което провинция Северна Холандия е издигнала притежаването на определени етикети в критерий за възлагане на поръчката, трябва да се посочи, че съгласно точка 35 от приложение A към тръжната спецификация възлагащият орган е определил, че снабдяването на съставките, които следва да бъдат доставени, с етикети „EKO“ и/или „MAX HAVELAAR“ води до предоставянето на определен брой точки при класирането на конкуриращите се оферти с оглед на възлагането на поръчката. Това условие следва да се разглежда предвид изискванията за яснота и обективност, които в това отношение са обвързващи за възлагащите органи.
По отношение на особения случай на използване на етикети законодателят на Съюза е предоставил някои точни указания относно отражението на тези изисквания в контекста на техническите спецификации. Както следва от точки 62—65 от настоящото решение, след като е подчертал в член 23, параграф 3, буква б) от Директива 2004/18, че тези спецификации трябва да бъдат достатъчно точни, за да позволят на оферентите да определят обекта на поръчката, а на възлагащите органи — да я възложат, в параграф 6 от същия член законодателят позволява на възлагащите органи да използват подразбиращите се критерии на екоетикет с оглед на определянето на някои характеристики на продукта, но не и да въздигат даден екоетикет в техническа спецификация, тъй като той може да се използва само като презумпция, че продуктите, снабдени с него, са съобразени с определените по този начин характеристики, освен ако изрично не е предвидено друго подходящо доказателство.
Противно на твърдението на Кралство Нидерландия, никой довод не дава основание да се счита, че принципите на равнопоставеност, недискриминация и прозрачност водят до различни последици, когато става дума за критериите за възлагане на поръчката, които също са съществени условия на обществената поръчка, тъй като те ще бъдат от решаващо значение при избора на офертата, избрана измежду тези, които отговарят на определените от възлагащия орган в рамките на техническите спецификации изисквания.
По отношение на внесеното впоследствие уточнение в точка 12 от информационното съобщение, съгласно което препращането към етикетите „EKO“ и „MAX HAVELAAR“ се отнася и до еквивалентни на тях етикети, то следва да се подчертае, извън изложеното в точки 54—56 от настоящото решение, че при всички случаи подобно уточнение не може да запълни липсата на точност по отношение на подразбиращите се от тези етикети критерии.
От всички предходни съображения следва, че като е предвидила в тръжната документация снабдяването с определен етикет за някои продукти, които следва да се доставят, да води до предоставянето на определен брой точки при избора на икономически най-изгодната оферта, без да е изброила подразбиращите се от тези етикети критерии, нито е допуснала доказването с всяко подходящо доказателство на съответствието на даден продукт с тези подразбиращи се критерии, провинция Северна Холандия е установила несъвместим с член 53, параграф 1, буква а) от Директива 2004/18 критерий за възлагане на поръчката. Следователно третото правно основание в този смисъл е основателно.
Г–
По второто правно основание, изведено от нарушението на член 2, член 44, параграф 2 и член 48 от Директива 2004/18 във връзка с изискването за спазване на критериите относно „устойчивост на покупките“ и за „социално отговорно поведение на предприятията“
Второто правно основание, което съдържа три части, се отнася до вписаното в подглава 4.4, раздел 4, точка 2 от тръжната документация изискване, което по същество възлага на спечелилия оферент да спазва „критериите относно устойчивост на покупките и за социално отговорно поведение на предприятията“, по-специално като допринася пазарът на кафе да бъде по-устойчив и производството на кафе — екологично, социално и икономически отговорно, при което оферентите са приканени да посочат как се съобразяват с тези критерии.
1. Доводи на страните
С първата част от това правно основание Комисията твърди, че изискването, за което става дума, представлява противоречащо на член 44, параграф 2, първа алинея и член 48 от Директива 2004/18 минимално ниво на технически възможности, доколкото то не е част от критериите, предвидени в член 48, с който се въвежда закрита система. Основният довод на Кралство Нидерландия е, че в действителност това изискване представлявало условие за изпълнение на поръчката, уредено в член 26 от тази директива. При условията на евентуалност то счита, че посоченото изискване се включва във въведената от член 48 система, като се позовава на параграф 2, буква в) от този член, отнасящ се до описанието на техническото оборудване и до мерките, предприети от изпълнителя на доставки или услуги за осигуряване на качеството и оборудването за изпитване и изследване на неговото предприятие. Посредством същото изискване оферентите можели да докажат, че са в състояние да изпълнят поръчката, отговаряйки на високи критерии за качество.
Втората част от това правно основание, изведена от нарушението на член 44, параграф 2, втора алинея от Директива 2004/18, се отнася до липсата на поне достатъчна връзка между спорното изискване и предмета на разглежданата поръчка — нещо, което държавата членка ответник оспорва, тъй като според нея устойчивостта на покупките и социално отговорното поведение на предприятията имат отношение към определен пазар, между другото относим към доставката на кафе и чай, които са произведени по биологичен начин и са обект на справедлива търговия.
С третата част от посоченото правно основание Комисията твърди, че е нарушен член 2 от Директива 2004/18, доколкото понятията „устойчивост на покупките“ и „социално отговорно поведение на предприятията“ нямали достатъчно ясен обхват. Според Кралство Нидерландия това не било вярно, тъй като в частност тези изрази били разбирани от всеки нормално осведомен предприемач и освен това били предмет на богато документиране в интернет.
2. Съображения на Съда
а) Относно квалификацията на разглежданата клауза от тръжната спецификация
Между страните няма съгласие относно квалификацията на спорното изискване, съгласно която оферентите трябва да спазват „критерии относно устойчивостта на покупките и за социално отговорното поведение на предприятията“, по-специално като допринасят за устойчивостта на пазара на кафе и за екологичното, социално и икономически отговорно производство на кафе. Комисията твърди, че това изискване се отнасяло до общата търговска политика на оферентите и поради това до техните технически възможности и професионална квалификация съгласно член 48 от Директива 2004/18. От своя страна Кралство Нидерландия счита, че посоченото изискване е приложимо към спорната поръчка, поради което ставало дума за условие за изпълнение на поръчката по смисъла на член 26 от тази директива.
Това последно становище не може да бъде възприето. Всъщност спорната клауза се намира в подглава 4.4, раздел IV от тръжната спецификация, озаглавена „Изисквания относно годността/минимални изисквания“, което съответства на терминологията, използвана по-специално в заглавието и в член 44, параграф 2 от Директива 2004/18, който препраща към членове 47 и 48 от нея, озаглавени съответно „Икономическо и финансово състояние“ и „Технически възможности и/или професионална квалификация“. Освен това трите първи раздела от същата подглава се отнасят до минималните изискуеми от възлагащия орган нива, свързани с оборота, покритието на професионалните рискове и опитността на оферентите, тоест до елементи, които изрично са предвидени от посочените членове 47 и 48. Освен това „изискванията относно годността“ са определени в уводната част на тръжната спецификация като изисквания, които са изложени било под формата на елиминаторни клаузи, било като минимални изисквания, с които оферентът трябва да се съобрази, за да бъде взета под внимание неговата оферта, така че те изглежда се различават от самата оферта. Накрая, разглежданото изискване е формулирано по общ начин, а не конкретно, във връзка със спорната поръчка.
От тези съображения следва, че потенциалните оференти не са могли да възприемат това изискване по друг начин, освен като отнасящо се до определено минимално ниво на изискуема от възлагащия орган професионална квалификация по смисъла член 44, параграф 2 и на член 48 от Директива 2004/18. Следователно правомерността на посоченото изискване следва да се прецени с оглед на тези разпоредби.
б) Относно твърдяното нарушение на член 44, параграф 2 и на член 48 от Директива 2004/18
Видно от член 48, параграфи 1 и 6 от Директива 2004/18, в него се изброяват изчерпателно елементите, въз основа на които възлагащият орган може да прецени и провери техническите възможности и професионалната квалификация на оферентите. Освен това, ако член 44, параграф 2 от същата директива позволява на възлагащия орган да установява минимални нива на квалификация, на които оферентът следва да отговаря, за да бъде взета под внимание неговата оферта с оглед на възлагането на поръчката, то тези нива могат да бъдат определяни по отношение на техническите възможности и професионалната квалификация съгласно първата алинея от тази разпоредба само по отношение на изброените в споменатия член 48 елементи.
Противно на твърдението на Кралство Нидерландия обаче, изискването за спазване на „критериите относно устойчивостта на покупките и за социално отговорното поведение на предприятията“ не е свързано с никой от тези елементи.
В частност, претендираните във връзка с това изискване данни, а именно указанието за това „[по какъв начин оферентът] отговаря на критериите относно устойчивост на покупките и за социално отговорното поведение на предприятията[, и] допринася за повишаването на устойчивостта на пазара на кафе и за екологосъобразното, социално и икономически отговорно производство на кафе“, не могат да бъдат приравнени на посоченото в член 48, параграф 2, буква в) от Директива 2004/18 „описание на техническото оборудване и мерките, предприети от изпълнителя на доставки или услуги за осигуряване на качеството и оборудването за изпитване и изследване на предприятието му“. В действителност, използваното не само в тази разпоредба, но и в букви б), г) и й) от същия параграф понятие „качество“ следва да се разбира в контекста на посочения член 48 като техническо качество на престациите или доставките от вид, подобен на вида на престациите или доставките, който е предмет на разглежданата поръчка, като възлагащият орган е в правото да изисква от оферентите да го уведомяват за начина, по който гарантират и осъществяват контрол за качеството на тези престации или доставки в рамките, предвидени в посочените букви.
От изложените съображения следва, че като е наложила — в качеството на предвидени в тръжната спецификация изисквания за годност и минимални нива на възможности — условието оферентите да спазват критериите относно устойчивостта на покупките и за социално отговорното поведение на предприятията и да указват как спазват тези критерии и как допринасят за повишаването на устойчивостта на пазара на кафе и за екологосъобразното, социално и икономически отговорно производство на кафе, провинция Северна Холандия е въвела недопустимо от член 44, параграф 2 и от член 48 от Директива 2004/18 минимално ниво на технически възможности. Следователно първата част от второто правно основание е основателна.
в) Относно твърдяното нарушение на член 2 от Директива 2004/18
Принципът на прозрачност изисква всички условия и изисквания на процедурата за възлагане да бъдат посочени ясно, точно и недвусмислено в обявлението за поръчката или в документацията за поръчката така, че от една страна, да дадат възможност на всички разумно информирани и полагащи обичайна грижа оференти да разберат техния точен обхват и да ги тълкуват по еднакъв начин, и от друга страна, да се позволи на възлагащия орган ефективно да провери дали офертите на оферентите отговарят на критериите, които уреждат разглежданата поръчка (вж. по-специално Решение от 29 април 2004 г. по дело Комисия/CAS Succhi di Frutta,
C-496/99 P, Recueil, стр. I-3801
).
Както обаче посочва генералният адвокат в точка 146 от своето заключение, трябва да се приеме, че изискванията за спазването на „критерии относно устойчивостта на покупките и за социално отговорното поведение на предприятията“, както и задължението за „допринася[не] за повишаването на устойчивостта на пазара на кафе и за екологосъобразното, социално и икономически отговорно производство на кафе“ не предоставят такава степен на яснота, точност и недвусмисленост, че всеки разумно информиран и полагащ обичайна грижа оферент да може да узнае по сигурен начин и изцяло какви са свързаните с тези изисквания критерии. Същото се отнася a fortiori и до отправеното до оферентите искане да посочат в своите оферти „[к]ак изпълнява[т]“ споменатите критерии или „как допринася[т]“ за определените от възлагащия орган цели по отношение на пазара и производството на кафе, без да бъдат дадени точни указания за поясненията, които следва да предоставят.
Следователно, като е наложила на оферентите чрез тръжната спецификация да спазват „критерии относно устойчивостта на покупките и за социално отговорното поведение на предприятията“, да „допринася[т] за повишаването на устойчивостта на пазара на кафе и за екологосъобразното, социално и икономически отговорно производство на кафе“, и да посочват в своите оферти „[к]ак изпълнява[т]“ тези критерии или „как допринася[т]“ за определените от възлагащия орган цели по отношение на пазара и производството на кафе, провинция Северна Холандия е въвела клауза, която не спазва предвиденото в член 2 от Директива 2004/18 задължение за прозрачност.
Предвид това, от всички изложени по-горе съображения следва, че с оглед на обстоятелството, че при възлагането на обществена поръчка за доставка и поддръжка на автомати за кафе, във връзка с публикувано в
Официален вестник на Европейския съюз
от 16 август 2008 г. обявление, провинция Северна Холандия:
—
е въвела техническа спецификация, която е несъвместима с член 23, параграф 6 от Директива 2004/18, чрез изискването някои продукти, които следва да се доставят, да бъдат снабдени с определен екоетикет, а не да се използват подробни спецификации,
—
е установила несъвместими с член 53, параграф 1, буква а) от тази директива критерии за възлагане на поръчки, като е предвидила снабдяването с определен етикет за някои продукти, които следва да се доставят, да води до предоставянето на определен брой точки при избора на икономически най-изгодната оферта, без да е изброила подразбиращите се от тези етикети критерии, нито е допуснала доказването с всяко подходящо доказателство на съответствието на даден продукт с тези подразбиращи се критерии,
—
е въвела недопустимо от член 44, параграф 2 и член 48 от посочената директива минимално ниво на технически възможности, като е наложила — в качеството на предвидени в тръжната спецификация изисквания за годност и минимални нива на възможности — условието оферентите да спазват „критерии[те] относно устойчивостта на покупките и за социално отговорното поведение на предприятията“ и да указват как спазват тези критерии и как „допринася[т] за повишаването на устойчивостта на пазара на кафе и за екологосъобразното, социално и икономически отговорно производство на кафе“, и
—
е въвела клауза, противоречаща на предвиденото в член 2 от същата директива задължение за прозрачност, съгласно която оферентите следва да спазват „критерии[те] относно устойчивостта на покупките и за социално отговорното поведение на предприятията“, и да указват как спазват тези критерии и как „допринася[т] за повишаването на устойчивостта на пазара на кафе и за екологосъобразното, социално и икономически отговорно производство на кафе“,
Кралство Нидерландия не е изпълнило задълженията си съгласно посочените разпоредби. От същите съображения следва, че искът трябва да се отхвърли в останалата му част.
V –

По съдебните разноски
По силата на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждане на Кралство Нидерландия и последното е загубило делото, то следва да бъде осъдено да заплати съдебните разноски.

По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:

1)
С оглед на обстоятелството, че при възлагането на обществена поръчка за доставка и поддръжка на автомати за кафе, във връзка с публикувано в
Официален вестник на Европейския съюз
от 16 август 2008 г. обявление, провинция Северна Холандия:
—
е въвела техническа спецификация, която е несъвместима с член 23, параграф 6 от Директива 2004/18 на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, услуги и доставки, изменена с Регламент (ЕО) № 1422/2007 на Комисията от 4 декември 2007 година, чрез изискването някои продукти, които следва да се доставят, да бъдат снабдени с определен екоетикет, а не да се използват подробни спецификации,
—
е установила несъвместими с член 53, параграф 1, буква а) от посочената директива критерии за възлагане на поръчки, като е предвидила снабдяването с определен етикет за някои продукти, които следва да се доставят, да води до предоставянето на определен брой точки при избора на икономически най-изгодната оферта, без да е изброила подразбиращите се от тези етикети критерии, нито е допуснала доказването с всяко подходящо доказателство на съответствието на даден продукт с тези подразбиращи се критерии,
—
е въвела недопустимо от член 44, параграф 2 и член 48 от същата директива минимално ниво на технически възможности, като е наложила — в качеството на предвидени в тръжната спецификация по отношение на разглежданата поръчка изисквания за годност и минимални нива на възможности — условието оферентите да спазват „критерии[те] относно устойчивостта на покупките и за социално отговорното поведение на предприятията“, и да указват как спазват тези критерии и как „допринася[т] за повишаването на устойчивостта на пазара на кафе и за екологосъобразното, социално и икономически отговорно производство на кафе“, и
—
е въвела клауза, противоречаща на предвиденото в член 2 от същата директива задължение за прозрачност, съгласно която е въвела условието оферентите да спазват „критерии[те] относно устойчивостта на покупките и за социално отговорното поведение на предприятията“, и да указват как спазват тези критерии и как „допринася[т] за повишаването на устойчивостта на пазара на кафе и за екологосъобразното, социално и икономически отговорно производство на кафе“,
—
Кралство Нидерландия не е изпълнило задълженията си съгласно посочените разпоредби.

2)
Отхвърля иска в останалата му част.

3)
Осъжда Кралство Нидерландия да заплати съдебните разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: нидерландски.