CELEX: 62007TJ0341(01)
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik
restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder med henblik på bekæmpelse af terrorisme
fælles holdning 2001/931/FUSP og forordning (EF) nr. 2580/2001
annullation af en foranstaltning i form af indefrysning af midler ved en dom afsagt af Retten
ansvar uden for kontraktforhold
tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en bestemmelse, som tillægger borgerne rettigheder

Sagens baggrund
Men hensyn til en fremstilling af sagens baggrund henvises der dels til Rettens dom af 11. juli 2007 i sagen Sison mod Rådet
(sag T-47/03, ikke trykt i Samling af Afgørelser, herefter »Sison I-dommen«), dels til Rettens mellemdom af 30. september
2009 i sagen Sison mod Rådet (sag T-341/07, Sml. II, s. 3625, herefter »Sison II-dommen«).

Retsforhandlinger
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 10. september 2007 anlagde sagsøgeren, Jose Maria Sison, denne sag.
Sagsøgeren nedlagde oprindeligt påstand om delvis annullation af Rådets afgørelse 2007/445/EF af 28. juni 2007 om gennemførelse
af artikel 2, stk. 3, i forordning (EF) nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder
med henblik på at bekæmpe terrorisme og om ophævelse af afgørelse 2006/379/EF og 2006/1008/EF (EUT L 169, s. 58) i medfør
af artikel 230 EF, henholdsvis erstatning i medfør af artikel 235 EF og 288 EF.
Den 13. november 2007 besluttede Retten (Syvende Afdeling) at træffe afgørelse efter en fremskyndet procedure med hensyn til
annullationssøgsmålet i medfør af artikel 230 EF. På parternes begæring udsatte formanden for Rettens Syvende Afdeling ved
kendelse af samme dag sagen for så vidt angår erstatningspåstanden i medfør af artikel 235 EF og 288 EF på afsigelsen af dommen
vedrørende annullationssøgsmålet i medfør af artikel 230 EF.
Ved Sison II-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, annullerede Retten alle specifikke restriktive foranstaltninger (indefrysning
af midler), som var blevet vedtaget over for sagsøgeren siden sagens anlæg, dvs. afgørelse 2007/445, Rådets afgørelse 2007/868/EF
af 20. december 2007 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af afgørelse 2007/445
(EUT L 340, s. 100), Rådets afgørelse 2008/343/EF af 29. april 2008 om ændring af afgørelse 2007/868 (EUT L 116, s. 25), Rådets
afgørelse 2008/583/EF af 15. juli 2008 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af
afgørelse 2007/868 (EUT L 188, s. 21), Rådets afgørelse 2009/62/EF af 26. januar 2009 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3,
i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af afgørelse 2008/583 (EUT L 23, s. 25) og Rådets forordning (EF) nr. 501/2009
af 15. juni 2009 om gennemførelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og om ophævelse af afgørelse 2009/62 (EUT
L 151, s. 14), for så vidt som disse retsakter vedrørte sagsøgeren. Da sagens behandling ikke afsluttedes ved denne dom, udsattes
afgørelsen om sagens omkostninger.
Efter afsigelsen af Sison II-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, blev sagen genoptaget for så vidt angår påstanden om erstatning
i medfør af artikel 235 EF og 288 EF.
Da Rådet for Den Europæiske Union ikke indgav svarskrift inden for den fastsatte frist, anmodede Retten (Syvende Afdeling)
sagsøgeren om at fremsætte sine bemærkninger vedrørende sagens videre forløb under hensyn til artikel 122, stk. 1, i Rettens
procesreglement.
Ved skrivelse indgået til Justitskontoret den 8. februar 2010 anmodede sagsøgeren Retten om at admittere Rådets svarskrift
på trods af, at det var blevet indgivet for sent, således at sagen kunne fortsætte med et sædvanligt kontradiktorisk forløb.
Denne anmodning blev efterkommet ved afgørelse truffet af Retten (Syvende Afdeling) samme dag, og herefter fortsatte sagen
forskriftsmæssigt.
Da sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret, er den refererende dommer blevet tilknyttet Anden Afdeling, som
sagen derfor er blevet henvist til.
I henhold til procesreglementets artikel 14, stk. 1, og artikel 51, stk. 1, og på forslag af Anden Afdeling har Rettens plenum
besluttet at henvise sagen til Anden Udvidede Afdeling.
På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Anden Udvidede Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling
og har som en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 64 stillet et
spørgsmål til parterne og anmodet dem om at besvare det skriftligt. Med undtagelse af Det Forenede Kongerige Storbritannien
og Nordirland har parterne efterkommet denne anmodning inden for de fastsatte frister.
Med undtagelse af Det Forenede Kongerige, som ikke var repræsenteret, har parterne afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål
fra Retten under retsmødet den 30. marts 2011.

Parternes påstande
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–        Det Europæiske Fællesskab tilpligtes i medfør af artikel 235 EF og 288 EF som erstatning at betale sagsøgeren et beløb på
291 427,97 EUR med tillæg af 200,87 EUR pr. måned, indtil der er afsagt dom i sagen, samt renter fra oktober 2002 indtil betaling
sker.
–        Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Rådet har – støttet af intervenienterne – nedlagt følgende påstande:
–        Frifindelse for påstanden om erstatning.
–        Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.

Retlige bemærkninger

Formaliteten
Sagsøgeren har i sine skriftlige indlæg gjort gældende, at han har ret til at kræve erstatning for det tab, som han hævder
er forårsaget af de samlede foranstaltninger i form af indefrysning af hans midler, som Rådet har vedtaget siden oktober 2002,
uden hensyn til, om tabet knytter sig til de retsakter, som var omhandlet i den sag, der gav anledning til Sison I-dommen,
nævnt i præmis 1 ovenfor, eller de retsakter, som er omhandlet i den foreliggende sag.
Hvad nærmere bestemt angår de retsakter, som blev anfægtet i den sag, der gav anledning til Sison I-dommen, nævnt i præmis
1 ovenfor, har sagsøgeren således i sine skriftlige indlæg gjort gældende, at eftersom denne dom havde tilbagevirkende kraft,
burde han være blevet genindsat i den samme retsstilling, som han befandt sig i forud for deres vedtagelse. I øvrigt er det
klart fastslået, at den materielle ulovlighed, som de retsakter, der blev annulleret ved Sison II-dommen, nævnt i præmis 1
ovenfor, var behæftet med, allerede og på samme måde gjorde sig gældende med hensyn til de retsakter, som blev anfægtet i
den sag, der gav anledning til Sison I-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, selv om Retten i sidstnævnte sag kun kunne foretage
en prøvelse af, om de processuelle garantier var blevet overholdt, og derfor ikke havde mulighed for at kunne sanktionere
denne materielle ulovlighed (jf. Sison I-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 225).
Rådet har i sine skriftlige indlæg ikke anfægtet denne fortolkning af rækkevidden af det foreliggende erstatningssøgsmål.
For så vidt angår kravet om erstatning for det tab, der hævdes at være forårsaget af de retsakter, som blev anfægtet i den
sag, der gav anledning til Sison I-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, har Retten ex officio rejst spørgsmålet, om det kan antages
til realitetsbehandling. Som et led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse anmodede Retten således den
21. februar 2011 parterne om at fremsætte skriftlige bemærkninger vedrørende spørgsmålet, om den materielle retskraft, der
knyttede sig til Sison I-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, ikke var til hinder for, at sagsøgeren på ny, i medfør af artikel
235 EF og 288 EF, kunne kræve erstatning for et tab, der svarede til det tab, med hensyn til hvilket et erstatningskrav fremsat
i medfør af de samme bestemmelser ved nævnte dom ikke blev taget til følge (præmis 243).
I sine skriftlige indlæg, indgivet til Justitskontoret den 8. marts 2011, gjorde sagsøgeren gældende, at den materielle retskraft,
der knyttede sig til Sison I-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, ikke forhindrede ham i at nedlægge en erstatningspåstand som
den, der var formuleret i hans processkrifter. Han anførte i det væsentlige, at der ikke rent faktisk eller nødvendigvis var
blevet taget stilling til de faktiske og retlige spørgsmål, som denne erstatningspåstand vedrører, ved Sison I-dommen, nævnt
i præmis 1 ovenfor. Nærmere bestemt havde Retten i den nævnte dom hverken behandlet det tab, der var en følge af Rådets adfærd
efter den 29. maj 2006, eller det tab, der var en følge af den materielle ulovlighed af Rådets adfærd. I øvrigt ville en afvisning
af nærværende erstatningspåstand på grundlag af en indsigelse om materiel retskraft ifølge sagsøgeren tilsidesætte hans adgang
til effektive retsmidler for en upartisk domstol i overensstemmelse med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende
rettigheder, proklameret i Nice den 7. december 2000 (EFT C 364, s. 1).
I deres skriftlige indlæg, som blev indleveret til Rettens Justitskontor den 8. og den 7. marts 2011, besvarede Rådet og Kongeriget
Nederlandene, henholdsvis Europa-Kommissionen det af Retten stillede spørgsmål bekræftende.
I denne henseende skal der henvises til, at en indsigelse om materiel retskraft, hvorefter et søgsmål mellem de samme parter
med samme genstand og samme søgsmålsgrunde som et søgsmål, der allerede er afgjort, ikke kan antages til realitetsbehandling,
vedrører en ufravigelig procesforudsætning (jf. Rettens dom af 26.2.2003, sag T-164/01, Lucaccioni mod Kommissionen, Sml.
Pers. I-A, s. 67, og II, s. 367, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis), som retsinstansen kan eller endog skal behandle
af egen drift. Ifølge fast retspraksis vedrører retskraften kun de faktiske og retlige omstændigheder, som den pågældende
retsafgørelse rent faktisk eller nødvendigvis har taget stilling til (jf. Domstolens dom af 15.10.2002, forenede sager C-238/99 P,
C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P – C-252/99 P og C-254/99 P, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl. mod Kommissionen,
Sml. I, s. 8375, præmis 44, og af 12.6.2008, sag C-462/05, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 4183, præmis 23 og den deri
nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde fremgår det af en sammenligning mellem de forskellige tab, som krævedes erstattet på grundlag
af Fællesskabets erstatningsansvar uden for kontraktforhold inden for rammerne af den sag, som gav anledning til Sison I-dommen,
nævnt i præmis 1 ovenfor (jf. præmis 228 i den nævnte dom), og visse af de tab, som kræves erstattet i henhold til samme ansvar
inden for rammerne af den foreliggende sag (jf. retsmøderapporten, punkt 38, 41 og 49), at de delvist overlapper hinanden
tidsmæssigt, for så vidt som de knytter sig til tidsrummet mellem oktober 2002 og datoen for afsigelsen af Sison I-dommen,
nævnt i præmis 1 ovenfor. I øvrigt har sagsøgeren selv i sine skriftlige indlæg anført, at alle disse tab var blevet forårsaget
af den samme materielle ulovlighed, som Rådets adfærd var behæftet med (jf. præmis 15 ovenfor).
Der skal imidlertid henvises til, at Retten i Sison I-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, ganske vist ikke anså sig for at være
i stand til at bedømme, om betingelsen vedrørende ulovligheden af den adfærd, som Rådet kritiseredes for, var opfyldt, navnlig
om Rådet havde udøvet et åbenbart urigtigt skøn ved at beslutte at indefryse sagsøgerens midler på grundlag af de oplysninger,
som det havde til rådighed, eller om det åbenbart og groft havde overskredet grænserne for sin skønsbeføjelse (Sison I-dommen,
nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 242), men ikke desto mindre fandt, at erstatningspåstanden under alle omstændigheder ikke
kunne tages til følge, eftersom hverken den faktiske eksistens og omfanget af de hævdede tab, som opregnet i nævnte doms præmis
228, eller årsagsforbindelsen mellem disse tab og den materielle ulovlighed, som var påberåbt til støtte for dette krav, var
tilstrækkeligt godtgjort (Sison I-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 243 og 251).
I modsætning til det af sagsøgeren anførte, kan disse betragtninger vedrørende manglende bevis for den faktiske eksistens
og omfanget af de hævdede tab samt årsagsforbindelsen mellem disse tab og den materielle ulovlighed ikke kvalificeres som
»underordnede« eller »ikke nødvendige« for Rettens bedømmelse. I øvrigt savnes der støtte for sagsøgerens argument om, at
han ikke havde haft adgang til at iværksætte appel af frifindelsen af Rådet for erstatningspåstanden, som var støttet på de
samme betragtninger. Endelig udgør princippet om materiel retskraft en almindelig retsgrundsætning, der er fælles for medlemsstaternes
retsordener, og hvis anvendelse i det foreliggende tilfælde på ingen måde kan kvalificeres som værende i modstrid med bestemmelserne
i artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
Heraf følger, at for perioden fra oktober 2002 til datoen for afsigelsen af Sison I-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, den
11. juli 2007, er denne doms materielle retskraft til hinder for, at sagsøgeren på ny kan kræve erstatning i henhold til artikel
235 EF og 288 EF for et tab svarende til det, der var omfattet af den erstatningspåstand i henhold til de samme bestemmelser,
som allerede ved nævnte dom ikke blev taget til følge (jf. i denne retning Domstolens kendelse af 28.11.1996, sag C-277/95 P,
Lenz mod Kommissionen, Sml. I, s. 6109, præmis 52-54, og af 9.6.2010, sag C-440/07 P, Kommissionen mod Schneider Electric,
ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 52 og 53, samt Rettens dom af 8.12.2005, sag T-237/00, Reynolds mod Parlamentet,
Sml. Pers. I-A, s. 385, og II, s. 1731, præmis 193, og af 15.10.2008, forenede sager T-457/04 og T-223/05, Camar mod Kommissionen,
ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 79).
Nærværende erstatningssøgmål må herefter afvises, for så vidt som det vedrører erstatning for det tab, som hævdes at være
forårsaget af de retsakter, som blev anfægtet i den sag, som gav anledning til Sison I-dommen, nævnt ovenfor i præmis 1.

Realiteten
Indledende bemærkninger om betingelserne for Fællesskabets erstatningsansvar uden for kontraktforhold og om rækkevidden af
Sison II-dommen
Sagsøgeren mener, at de tre betingelser for, at Fællesskabet ifalder erstatningsansvar uden for kontraktforhold, som er fastsat
i artikel 235 EF og 288, stk. 2, EF, er opfyldt i det foreliggende tilfælde. Ifølge sagsøgeren består den retsstridighed,
som de i det foreliggende tilfælde anfægtede retsakter er behæftet med, i en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af
en bestemmelse, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder, og som på tilstrækkeligt direkte måde har forårsaget,
at han har lidt et betydeligt tab, som han har inddelt i fire kategorier af skader, bortset fra renter.
Rådet har gjort gældende, at ingen af de tre betingelser for, at Fællesskabet ifalder ansvar, er opfyldt i det foreliggende
tilfælde.
Som det fremgår af fast retspraksis, er Fællesskabets erstatningsansvar uden for kontraktforhold i henhold til artikel 288,
stk. 2, EF på grund af retsstridig adfærd udvist af dets organer undergivet en række betingelser, nemlig at den adfærd, der
lægges institutionerne til last, er retsstridig, at der foreligger et reelt tab, og at der er årsagssammenhæng mellem denne
adfærd og det påståede tab (jf. Domstolens dom af 9.9.2008, forenede sager C-120/06 P og C-121/06 P, FIAMM og FIAMM Technologies
mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 6513, præmis 106 og den deri nævnte retspraksis, og Rettens dom af 11.7.2007, sag T-351/03,
Schneider Electric mod Kommissionen, Sml. II, s. 2237, præmis 113, samt Sison I-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 232).
Det forhold, at disse tre betingelser for at ifalde ansvar skal være opfyldt samtidigt, indebærer, at så snart en af disse
betingelser ikke er opfyldt, må sagsøgte frifindes i det hele for erstatningssøgsmålet, uden at det er nødvendigt at undersøge,
om de øvrige betingelser er opfyldt (Domstolens dom af 8.5.2003, sag C-122/01 P, T. Port mod Kommissionen, Sml. I, s. 4261,
præmis 30, samt dommen i sagen Schneider Electric mod Kommissionen, nævnt i præmis 28 ovenfor, præmis 120, og Sison I-dommen,
nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 233).
I det foreliggende tilfælde finder Retten det mest hensigtsmæssigt først at undersøge, om betingelsen vedrørende retsstridigheden
af Rådets adfærd er opfyldt.
I denne henseende skal der henvises til, at det følger af fast retspraksis, at konstateringen af en retsakts retsstridighed
– såsom retsstridigheden af de i den foreliggende sag anfægtede retsakter i henhold til artikel 2, stk. 3, i Rådets forordning
nr. 2580/2001 af 27. december 2001 (EFT L 344, s. 70) og artikel 1, stk. 4, i Rådet fælles holdning 2001/931/FUSP af 27. december
2001 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme (EFT L 44, s. 93) – ikke er tilstrækkelig,
hvor beklagelig denne retsstridighed end er, til at anse betingelsen for Fællesskabets erstatningsansvar om, at den adfærd,
der er lagt fællesskabsinstitutionerne til last, skal være retsstridig, for at være opfyldt (jf. i denne retning Domstolens
dom af 19.4.2007, sag C-282/05 P, Holcim (Deutschland) mod Kommissionen, Sml. I, s. 2941, præmis 47, samt Rettens dom af 6.3.2003,
sag T-56/00, Dole Fresh Fruit International mod Rådet og Kommissionen, Sml. II, s. 577, præmis 72-75, og af 9.9.2008, sag
T-212/03, MyTravel mod Kommissionen, Sml. II, s. 1967, præmis 43 og 85).
Erstatningssøgsmålet er nemlig ifølge fast retspraksis indført som et selvstændigt retsmiddel, der har sin særlige funktion
blandt de forskellige søgsmålstyper og er underlagt betingelser, der er afpasset efter dets særlige formål (Domstolens dom
af 17.12.1981, forenede sager 197/80-200/80, 243/80, 245/80 og 247/80, Ludwigshafener Walzmühle Erling m.fl. mod Rådet og
Kommissionen, Sml. s. 3211, præmis 4; jf. ligeledes i denne retning Domstolens dom af 26.2.1986, sag 175/86, Krohn Import-Export
mod Kommissionen, Sml. s. 753, præmis 32). Mens formålet med annullations- og passivitetssøgsmål er henholdsvis at få kendt
en bindende retsakt retsstridig eller at få fastslået, at det er retsstridigt, at en sådan retsakt ikke er vedtaget, er genstanden
for et erstatningssøgsmål et krav om erstatning for et tab, der er en følge af en retsakt eller en retsstridig adfærd, som
kan tilregnes en institution (Rettens dom af 27.11.2007, forenede sager T-3/00 og T-337/04, Pitsiorlas mod Rådet og ECB, Sml.
II, s. 4779, præmis 283). Et erstatningssøgsmål har således ikke til formål at erstatte et tab, der er forvoldt af en hvilken
som helst retsstridighed (Rettens dom af 3.3.2010, sag T-429/05, Artegodan mod Kommissionen, Sml. II, s. 491, præmis 51).
For at godtage, at betingelsen for Fællesskabets ansvar uden for kontraktforhold om, at adfærden, der er lagt institutionerne
til last, skal være retsstridig, er opfyldt, er det i retspraksis et krav, at der er godtgjort at være sket en tilstrækkeligt
kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, der har til formål at tillægge borgerne rettigheder (Domstolens dom af 4.7.2000,
sag C-352/98 P, Bergaderm og Goupil mod Kommissionen, Sml. I, s. 5291, præmis 42, dommen i sagen Holcim (Deutschland) mod
Kommissionen, nævnt i præmis 31 ovenfor, præmis 47, og Sison I-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 234) eller med en
ældre formulering en retsregel »til beskyttelse af private« (Domstolens dom af 13.3.1992, sag C-282/90, Vreugdenhil mod Kommissionen,
Sml. I, s. 1937, præmis 19, og af 11.2.1999, sag C-390/95, Antillean Rice Mills mod Kommissionen, Sml. I, s. 769, præmis 58
og 59) eller en retsregel, »der har til formål at beskytte borgerne« (Rettens dom af 14.11.2002, forenede sager T-332/00 og
T-350/00, Rica Foods mod Kommissionen, Sml. II, s. 4755, præmis 222, og af 25.2.2003, sag T-4/01, Renco mod Rådet, Sml. II,
s. 171, præmis 60). Retten anser disse tre udtryk for blot at være varianter af et og samme retlige begreb, som i denne dom
herefter vil blive udtrykt ved formuleringen »har til formål at tillægge borgerne rettigheder«.
Dette krav om, at tilsidesættelsen af fællesskabsretten skal være tilstrækkeligt kvalificeret, som omhandlet i dommen i sagen
Bergaderm og Goupil mod Kommissionen, nævnt i præmis 33 ovenfor, uanset hvilken slags retsstridig handling, der er tale om,
har til formål at forhindre, at risikoen for at skulle bære de tab, de berørte virksomheder påberåber sig, hæmmer den omhandlede
institutions evne til at udøve sine kompetencer fuldt ud i den almene interesse, både inden for rammerne af sin retsanordnende
virksomhed eller sin virksomhed, der indebærer økonomiske afgørelser, og i forbindelse med institutionens administrative kompetence,
uden at lade andre bære konsekvenserne af åbenbare og uundskyldelige tilsidesættelser (jf. i denne retning dommen i sagen
Schneider Electric mod Kommissionen, nævnt i præmis 28 ovenfor, præmis 125, i sagen MyTravel mod Kommissionen, nævnt i præmis
31 ovenfor, præmis 42, og i sagen Artegodan mod Kommissionen, nævnt i præmis 32 ovenfor, præmis 55).
Det kriterium, der er afgørende for, om denne betingelse er overholdt, består i, at den pågældende institution åbenbart og
groft har overskredet grænserne for sine skønsbeføjelser (dommen i sagen Bergaderm og Goupil mod Kommissionen, nævnt i præmis
33 ovenfor, præmis 43, i sagen Holcim (Deutschland) mod Kommissionen, nævnt i præmis 31 ovenfor, præmis 47, og Sison I-dommen,
nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 235). Det, der herefter er afgørende for, om der foreligger en sådan krænkelse, er det skøn,
som vedkommende institution råder over (jf. Domstolens dom af 12.7.2005, sag C-198/03 P, Kommissionen mod CEVA og Pfizer,
Sml. I, s. 6357, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis). Det følger således af de i henhold til retspraksis fastsatte kriterier,
at såfremt den omhandlede institution alene råder over et stærkt begrænset eller intet skøn, kan selve den omstændighed, at
der er begået en overtrædelse af fællesskabsretten, være tilstrækkelig til at bevise, at der foreligger en tilstrækkeligt
kvalificeret tilsidesættelse (dommen i sagen Bergaderm og Goupil mod Kommissionen, nævnt i præmis 33 ovenfor, præmis 44, Domstolens
dom af 10.12.2002, sag C-312/00 P, Kommissionen mod Camar og Tico, Sml. I, s. 11355, præmis 54, og af 16.7.2009, sag C-440/07 P,
Kommissionen mod Schneider Electric, Sml. I, s. 6413, præmis 160, samt Rettens dom af 12.7.2001, forenede sager T-198/95,
T-171/96, T-230/97, T-174/98 og T-225/99, Comafrica og Dole Fresh Fruit Europa mod Kommissionen, Sml. II, s. 1975, præmis
134).
Denne retspraksis indfører imidlertid ikke en automatisk forbindelse mellem manglende skønsbeføjelse hos den berørte institution
på den ene side og kvalificering af overtrædelsen som en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af fællesskabsretten
på den anden side (dommen i sagen Artegodan mod Kommissionen, nævnt i præmis 32 ovenfor, præmis 59).
Selv om omfanget af den kompetente institutions skønsbeføjelse efter sin karakter er af afgørende betydning, udgør den nemlig
ikke det eneste kriterium. Domstolen har i den forbindelse til stadighed fastholdt, at den ordning, den har udviklet i medfør
af artikel 288, stk. 2, EF, bl.a. tager hensyn til kompleksiteten af de forhold, der skal reguleres, og de vanskeligheder,
der er forbundet med anvendelsen eller fortolkningen af bestemmelserne (dommen i sagen Bergaderm og Goupil mod Kommissionen,
nævnt i præmis 33 ovenfor, præmis 40, i sagen Kommissionen mod Camar og Tico, nævnt i præmis 35 ovenfor, præmis 52, i sagen
Kommissionen mod CEVA og Pfizer, nævnt i præmis 35 ovenfor, præmis 62, i sagen Holcim (Deutschland) mod Kommissionen, nævnt
i præmis 31 ovenfor, præmis 50, i sagen Kommissionen mod Schneider Electric, nævnt i præmis 35 ovenfor, præmis 161, og i sagen
MyTravel mod Kommissionen, nævnt i præmis 31 ovenfor, præmis 38).
Navnlig i tilfælde, hvor Kommissionens skønsmargen er begrænset (Rettens dom af 21.4.2005 i sagen Holcim (Deutschland) mod
Kommissionen, T-28/03, Sml. II, s. 1357, præmis 100) eller er stærkt begrænset, eller der ikke er et skøn (dommen i sagen
Kommissionen mod Schneider Electric, nævnt i præmis 35 ovenfor, præmis 166), har Domstolen bekræftet, at Rettens undersøgelse
af kompleksiteten af de forhold, der skulle reguleres, med henblik på bedømmelsen af, om den påståede tilsidesættelse af fællesskabsretten
var tilstrækkeligt kvalificeret, var korrekt (dom af 19.4.2007 i sagen Holcim (Deutschland) mod Kommissionen, nævnt i præmis
31 ovenfor, præmis 51, og dommen i sagen Kommissionen mod Schneider Electric, nævnt i præmis 35 ovenfor, præmis 160).
Det følger heraf, at det alene er konstateringen af en uregelmæssighed, som under tilsvarende omstændigheder ikke ville være
blevet begået af en normalt forsigtig og påpasselig administration, der kan indebære, at Fællesskabet ifalder ansvar (dommen
i sagen Artegodan mod Kommissionen, nævnt i præmis 32, præmis 62).
Det påhviler herefter Unionens retsinstanser, efter først at have fastlagt, om den berørte institution rådede over en skønsbeføjelse,
at tage hensyn til kompleksiteten af de forhold, der skal reguleres, de vanskeligheder, der er forbundet med anvendelsen eller
fortolkningen af bestemmelserne, hvor klar og præcis den tilsidesatte bestemmelse er, og om overtrædelsen er begået forsætligt
eller uagtsomt (jf. i denne retning Rettens dom i sagen Comafrica og Dole Fresh Fruit Europe mod Kommissionen, nævnt i præmis
35 ovenfor, præmis 138 og 149, og dom af 26.1.2006, sag T-364/03, Medici Grimm mod Rådet, Sml. II, s. 79, præmis 79 og 87;
jf. endvidere analogt for så vidt angår en medlemsstats ansvar uden for kontraktforhold for tilsidesættelse af fællesskabsretten,
Domstolens dom af 4.7.2000, sag C-424/97, Haim, Sml. I, s. 5123, præmis 41-43). En overtrædelse af fællesskabsretten er under
alle omstændigheder åbenbart kvalificeret, når den har varet ved til trods for, at der er afsagt en dom, der fastslår traktatbruddet,
eller en dom i en præjudiciel sag, eller der foreligger en fast retspraksis på det pågældende område, hvoraf det fremgår,
at den omtvistede adfærd har karakter af en overtrædelse (jf. analogt Domstolens dom af 13.3.2007, sag C-524/04, Test Claimants
in the Thin Cap Group Litigation, Sml. I, s. 2107, præmis 120 og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde har sagsøgeren dels påberåbt sig tilsidesættelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001,
sammenholdt med artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, dels tilsidesættelse af hans grundlæggende rettigheder, herunder
retten til respekt for sit privatliv og respekt for sin ejendom.
Rådet har dels gjort gældende, at artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931
ikke er retsregler, der tillægger borgerne rettigheder, og at tilsidesættelsen af disse bestemmelser under alle omstændigheder
ikke er tilstrækkeligt kvalificeret under de i denne sag foreliggende omstændigheder. Dels har det gjort gældende, at det
ikke er tilstrækkeligt godtgjort, at der er sket en tilsidesættelse af sagsøgerens grundlæggende rettigheder.
Det skal i denne henseende bemærkes, at anbringendet om tilsidesættelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og
af artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 blev tiltrådt af Retten i Sison II-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor (præmis
122 og 138). Denne tilsidesættelse skal derfor anses for at være fastslået, således som parterne har medgivet. Derimod forkastede
Retten anbringenderne om tilsidesættelse af begrundelsespligten (Sison II-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 71) og
et åbenbart urigtigt skøn med hensyn til de faktiske omstændigheder (Sison II-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 89
og 122). I øvrigt tog Retten i Sison II-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, ikke stilling til anbringenderne om tilsidesættelse
af proportionalitetsprincippet og om tilsidesættelse af fællesskabsrettens almindelige principper og af de grundlæggende rettigheder
(Sison II-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 123 og 138).
Det skal derfor først i lyset af de kriterier fra retspraksis, der er redegjort for ovenfor, undersøges, om Rådet ved sin
tilsidesættelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og af artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 har gjort
sig skyldig i en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af retsregler, som har til formål at tillægge borgerne rettigheder.
Dernæst skal det undersøges, om den hævdede tilsidesættelse af sagsøgerens grundlæggende rettigheder er godtgjort og, i bekræftende
fald, om denne tilsidesættelse er tilstrækkeligt kvalificeret.
Fællesskabets erstatningsansvar som følge af tilsidesættelse af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og af artikel
1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931
Henset til Rådets argumentation skal det først undersøges, om disse bestemmelser faktisk har til formål at tillægge borgerne
rettigheder som omhandlet i den faste retspraksis, der er nævnt i præmis 33 ovenfor, således som sagsøgeren har gjort gældende.
I denne henseende indeholder Domstolens dom af 18. januar 2007 i sagen PKK og KNK mod Rådet (sag C-229/05 P, Sml. I, s. 439,
præmis 110 og 111) ingen oplysninger af relevans for den foreliggende sag. Denne dom vedrørte et annullationssøgsmål, og Domstolen
udtalte sig heri på ingen måde om spørgsmålet, om de omhandlede bestemmelser i sagen havde til formål at tillægge borgerne
rettigheder.
Det følger af retspraksis, at denne betingelse er opfyldt, når den tilsidesatte bestemmelse – selv om den i det væsentlige
har til formål at beskytte interesser af almen karakter – ligeledes sikrer beskyttelsen af de berørte personers individuelle
interesser (jf. i denne retning Domstolens dom af 14.7.1967, forenede sager 5/66, 7/66 og 13/66-24/66, Kampffmeyer m.fl. mod
Kommissionen, Sml. 1965-1968, s. 381, org.ref.: Rec. s. 317, på s. 340, Rettens dom af 10.4.2002, sag T-209/00, Lamberts mod
Den Europæiske Ombudsmand, Sml. II, s. 2203, præmis 87, og dommen i sagen Artegodan mod Kommissionen, nævnt i præmis 32 ovenfor,
præmis 72).
I modsætning til, hvad der er blevet gjort gældende af Rådet, som bl.a. har henvist til Rettens dom af 23. oktober 2008 i
sagen People’s Mojahedin Organization of Iran mod Rådet, »PMOI I-dommen« (sag T-256/07, Sml. II, s. 3019), har de bestemmelser,
der er omhandlet i den foreliggende sag ikke til formål at afgrænse Fællesskabets og medlemsstaternes respektive kompetenceområder
inden for rammerne af den mekanisme for samarbejde på to plan, der blev fastsat ved den procedure for indefrysning af midler,
som blev indført ved fælles holdning 2001/931, ved at fastlægge, hvilke nationale afgørelser der kan give anledning til vedtagelsen
af en fællesskabsforanstaltning (jf. i denne henseende PMOI I-dommen, præmis 133).
I det system, som blev indført ved forordning nr. 2580/2001, som har til formål på fællesskabsplan at iværksætte de specifikke
restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme, som er beskrevet i fælles
holdning 2001/931, angiver nævnte forordnings artikel 2, stk. 3, sammenholdt med nævnte fælles holdnings artikel 1, stk. 4,
snarere de lovmæssige betingelser for, at sådanne foranstaltninger kan træffes af Fællesskabet, hvis kompetence i denne henseende
må anses for at være fastslået (Sison II-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 91 ff.). Der er altså ikke blot tale om
regler vedrørende tildeling af kompetence eller hjemmel som dem, der var omhandlet i de sager, som Rådet har henvist til,
eller i sagen Artegodan mod Kommissionen, nævnt i præmis 32 ovenfor. Den retspraksis, der følger af disse sager, er derfor
ikke relevant i det foreliggende tilfælde.
Det bemærkes i øvrigt, at disse restriktive foranstaltninger, der består i indefrysning af alle de berørtes aktiver, som anført
af sagsøgeren, ganske åbenbart udgør et indgreb fra myndighedernes side i de grundlæggende rettigheder for de personer, som
foranstaltningerne er rettet mod. Spørgsmålet, om dette indgreb var lovligt i det foreliggende tilfælde, er ganske vist et
særskilt spørgsmål, som i givet fald skal efterprøves i forbindelse med undersøgelsen af den hævdede tilsidesættelse af disse
rettigheder, men den omstændighed i sig selv, at et sådant indgreb kun kan tillades på visse betingelser, som er fastsat i
de retlige instrumenter vedrørende beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder (jf. eksempelvis artikel 8, stk. 2, i konventionen
til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter
»EMRK«), for så vidt angår retten til respekt for sit privatliv) indebærer visse konsekvenser for den status, som tilkommer
de regler, der gennemfører disse betingelser.
Forordning nr. 2580/2001, sammenholdt med fælles holdning 2001/931, har ganske vist i det væsentlige til formål at gøre det
muligt for Rådet at pålægge visse restriktioner af borgernes rettigheder, med henblik på og under henvisning til bekæmpelse
af international terrorisme, men de bestemmelser i denne forordning og i denne fælles holdning, som udtømmende opregner, på
hvilke betingelser sådanne restriktioner kan tillades, såsom bestemmelserne i nævnte forordnings artikel 2, stk. 3, sammenholdt
med nævnte fælles holdnings artikel 1, stk. 4, har derimod i det væsentlige til formål at beskytte de berørte borgeres individuelle
interesser ved at begrænse de tilfælde, hvor de restriktive foranstaltninger, som de lovligt kan pålægges, kan finde anvendelse,
samt disses omfang og intensitet.
Sådanne bestemmelser sikrer således beskyttelsen af de eventuelt berørte personers individuelle interesser, og de skal derfor
anses for retsregler, som har til formål at tillægge borgerne rettigheder som omhandlet i den i præmis 33 ovenfor nævnte faste
retspraksis. Hvis de materielle betingelser, der er fastsat i nævnte forordnings artikel 2, stk. 3, sammenholdt med nævnte
fælles holdnings artikel 1, stk. 4, ikke er opfyldt, har den berørte borger således ret til ikke at blive pålagt de omhandlede
foranstaltninger. Denne ret indebærer nødvendigvis, at en borger, som pålægges restriktive foranstaltninger under betingelser,
som ikke er fastsat i de omhandlede bestemmelser, kan kræve erstatning for de skadevoldende konsekvenser af disse foranstaltninger,
hvis det viser sig, at pålæggelsen af foranstaltningerne beror på en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af de materielle
regler, som Rådet anvender (jf. analogt dommen i sagen MyTravel mod Kommissionen, nævnt i præmis 31 ovenfor, præmis 48).
Hvad for det andet angår betingelsen om, at der skal foreligge en tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse, skal omfanget
af den skønsbeføjelse, som Rådet rådede over i den foreliggende sag, først fastlægges.
I denne henseende bemærkes, at Rådet ganske vist har en vid skønsbeføjelse med hensyn til de forhold, der i overensstemmelse
med en fælles holdning, vedtaget i henhold til den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, kan tages i betragtning med henblik
på at vedtage økonomiske og finansielle sanktioner i medfør af artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF, særligt vedrørende de hensigtsmæssighedsbetragtninger,
som sådanne afgørelser er baseret på (jf. Sison II-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 97 og den deri nævnte retspraksis),
men Rådet er dog bundet af de lovmæssige betingelser for at anvende indefrysning af midler på en person, en gruppe eller en
enhed, således som de er fastsat i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001, sammenholdt med artikel 1, stk. 4, i fælles
holdning 2001/931 (jf. Sison II-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 92 og den deri nævnte retspraksis).
I henhold til artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 udarbejder, reviderer og ændrer Rådet med enstemmighed listen
over personer, grupper og enheder, som denne forordning finder anvendelse på, i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel
1, stk. 4-6, i fælles holdning 2001/931. Den omhandlede liste udarbejdes således, i overensstemmelse med bestemmelserne i
artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, på grundlag af præcise oplysninger eller sagsakter, der viser, at der er truffet
en afgørelse af en kompetent myndighed over for de omhandlede personer, grupper og enheder, hvad enten der er indledt en undersøgelse
eller en retsforfølgelse for en terrorhandling eller forsøg på at begå, deltage i eller lette gennemførelsen af en sådan handling,
baseret på seriøse og troværdige beviser eller indicier, eller der er afsagt dom for sådanne handlinger. Ved »kompetent myndighed«
forstås en judiciel myndighed eller, hvor judicielle myndigheder ikke har kompetence på det område, som dette stykke dækker,
en tilsvarende kompetent myndighed på dette område. Desuden skal navnene på personer og enheder, der er opført på listen i
bilaget, i henhold til bestemmelserne i artikel 1, stk. 6, i fælles holdning 2001/931 med regelmæssige mellemrum og mindst
en gang hvert halve år underkastes en fornyet gennemgang for at sikre, at det stadig er berettiget at bevare deres navne på
listen.
I præmis 93 i Sison II-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, henviste Retten til, at den i tidligere domme havde udledt af disse
bestemmelser, at efterprøvelsen af, om der foreligger en afgørelse fra en national myndighed, der modsvarer definitionen i
artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, er en afgørende forudsætning for, at Rådet kan vedtage en første oprindelig
afgørelse om indefrysning af midler, mens efterprøvelsen af afgørelsens følger på nationalt plan er uomgængelig i forbindelse
med vedtagelsen af en efterfølgende afgørelse om indefrysning af midler.
Det fremgår af denne faste retspraksis fra Retten, at Rådet ikke råder over nogen skønsmargen ved bedømmelsen af, om der i
et konkret tilfælde foreligger sådanne faktiske og retlige omstændigheder, der kan påvirke anvendelsen af indefrysning af
midler over for en person, en gruppe eller en enhed som defineret i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001, sammenholdt
med artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931. Dette gælder ganske særligt med hensyn til efterprøvelsen af, om der foreligger
præcise oplysninger eller forhold, der viser, at der er truffet en afgørelse af en national myndighed, der modsvarer definitionen
i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, over for den pågældende, og senere med hensyn til efterprøvelsen af denne
afgørelses følger på nationalt plan (jf. herved Sison II-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 96, og den nævnte retspraksis
vedrørende sagerne om indefrysning af midler tilhørende Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/People’s Mojahedin
Organization of Iran).
I modsætning til det af sagsøgeren hævdede er denne omstændighed imidlertid ikke i sig selv tilstrækkelig til at fastslå,
at tilsidesættelsen af disse bestemmelser er tilstrækkeligt kvalificeret i det foreliggende tilfælde til, at Fællesskabet
ifalder et ansvar. Som det allerede er bemærket (jf. ovenfor i præmis 37-39), påhviler det Fællesskabets retsinstanser bl.a.
også at tage hensyn til den retlige og faktiske kompleksitet af de forhold, der skal reguleres, og de vanskeligheder, der
er forbundet med anvendelsen eller fortolkningen af bestemmelserne.
I det foreliggende tilfælde bemærkes desuden, at de restriktive foranstaltninger, som er fastsat i forordning nr. 2580/2001
og ved fælles holdning 2001/931, har til formål på fællesskabsplan at gennemføre De Forenede Nationers Sikkerhedsråds resolution
1373 (2001) af 28. september 2001, der fastlægger strategier til bekæmpelse af terrorisme og i særdeleshed til bekæmpelse
af finansiering af terrorisme (Sison I-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 4-12).
Som Domstolen allerede har fastslået inden for rammerne af en anden fællesskabsordning med restriktive foranstaltninger af
økonomisk karakter, som ligeledes gennemfører resolutioner vedtaget af Sikkerhedsrådet i medfør af kapitel VII i De Forenede
Nationers pagt, udgør kampen med alle midler, i overensstemmelse med denne pagt, mod de trusler mod international fred og
sikkerhed, som terrorhandlinger indebærer, et formål, som er af grundlæggende almen interesse for det internationale samfund,
og som principielt begrunder vedtagelsen af restriktive foranstaltninger som de i den foreliggende sag omhandlede over for
visse personer (Domstolens dom af 3.9.2008, forenede sager C-402/05 P og C-415/05 P, Kadi og Al Barakaat International Foundation
mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 6351, herefter »Domstolens Kadi-dom«, præmis 361-363). Den grundlæggende betydning af
dette formål af almen interesse og de særlige krav, som forfølgelsen af disse formål »med alle midler«, efter indtrængende
anmodning fra De Forenede Nationers Sikkerhedsråd, stiller til de berørte EU-institutioner, er ligeledes faktorer, som skal
tages i betragtning i overensstemmelse med den i præmis 34 ovenfor nævnte retspraksis.
Det påhviler således Retten i det foreliggende tilfælde at undersøge den retlige og faktiske kompleksitet af de forhold, som
skulle reguleres i sagsøgerens særlige tilfælde, samt de vanskeligheder, der er forbundet med anvendelsen eller fortolkningen
af de relevante bestemmelser i forordning nr. 2580/2001 og fælles holdning 2001/931, under særlig hensyntagen til betydningen
af de forfulgte almene formål, med henblik på at fastslå, om den retlige fejl, som Rådet har begået, udgør en uregelmæssighed,
som ikke ville være blevet begået af en normalt forsigtig og påpasselig administration under tilsvarende omstændigheder (jf.
præmis 39 ovenfor).
Selv om tilsidesættelsen af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001, sammenholdt med artikel 1, stk. 4, i fælles holdning
2001/931, klart er fastslået (Sison II-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 113), skal der i denne sammenhæng tages hensyn
til de særlige vanskeligheder, der i den foreliggende sag er forbundet med fortolkningen og anvendelsen af disse bestemmelser.
I denne henseende finder Retten, at de vanskeligheder, der er forbundet med ordlydsfortolkningen og den systematiske fortolkning
af betingelserne i disse bestemmelser for vedtagelse af en foranstaltning i form af indefrysning af midler, i lyset af den
samlede fællesskabsordning med indefrysning af midler og henset til de forfulgte formål af almen interesse, i mangel af fast
retspraksis på området med rimelighed kan forklare den retlige fejl, som Rådet har begået ved anvendelsen af disse bestemmelser,
idet det med urette støttede sin afgørelse på dommen afsagt af Raad van State (Nederlandenes øverste forvaltningsdomstol)
den 21. februar 1995 (herefter »Raad van States dom«) og afgørelsen truffet af arrondissementsrechtbank te ‘s-Gravenhage (distriktsdomstol
i Haag, herefter »Rechtbank«), Sector Bestuurrecht, Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken (afdeling for forvaltningsret,
ensartet retsanvendelse og udlændingesager) den 11. september 1997 (herefter »Rechtbanks afgørelse«).
Det skal således indledningsvis fastslås, at selve ordlyden af disse bestemmelser er meget uklar. Ifølge ordlyden af artikel
1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 forstås ved »kompetent myndighed« »en judiciel myndighed, eller hvor judicielle myndigheder
ikke har kompetence på det område, som dette stykke dækker, en tilsvarende kompetent myndighed på dette område«. Der er ikke
givet nogen definition af »en tilsvarende kompetent myndighed« i forhold til en kompetent judiciel myndighed »på det område,
som dette stykke dækker«, dvs. området for navnlig indledning af undersøgelser eller retsforfølgelse i forbindelse med terrorvirksomhed.
Det er i øvrigt vanskeligt at forestille sig, at retslige myndigheder i en af Unionens medlemsstater, der er oprettet som
en retsstat og er medlem af en retsunion, »ikke har kompetence« på dette område. På tilsvarende måde er det heller ikke let
at forstå hverken begrebet afgørelse, hvorved der er indledt »en undersøgelse eller en retsforfølgelse« for en terrorhandling,
eller begrebet afgørelse, hvorved der er afsagt »dom for sådanne handlinger«. I øvrigt er det ikke præciseret, om fortolkningen
af disse bestemmelser skal foretages under henvisning til national ret, eller om de har et selvstændigt EU-retligt indhold,
som det dermed udelukkende tilkommer Unionens retsinstanser at klarlægge. I begge tilfælde er det ikke åbenbart, at de forskellige
sprogversioner af disse bestemmelser dækker de samme underliggende nationale faktiske forhold. I nogle sprogversioner kan
de anvendte termer således være strafferetlige termer i snæver forstand, mens fortolkningen heraf i andre sprogversioner kan
gå ud over en sådan rent strafferetlig afgrænsning.
Det bemærkes i øvrigt, at den foreliggende sag ikke drejer sig om Rådets ansvar i dets egenskab af lovgivende myndighed, der
har udstedt de omhandlede bestemmelser, men i dets egenskab af administrativ myndighed med ansvar for gennemførelsen af disse
bestemmelser.
De ovennævnte vanskeligheder forbundet med fortolkningen af de omhandlede bestemmelser har nødvendigvis medført betydelige
vanskeligheder ved deres gennemførelse, hvilket bekræftes af det betydelige antal afgørelser fra Retten i denne type af sager
(jf. ud over Sison I- og Sison II-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, Rettens dom af 12.12.2006, Organisation des Modjahedines
du peuple d’Iran mod Rådet, »OMPI-dommen« (sag T-228/02, Sml. II, s. 4665), af 11.7.2007, Al Aqsa mod Rådet, »Al Aqsa I-dommen«
(sag T-327/03, ikke trykt i Samling af Afgørelser), PMOI I-dommen, nævnt i præmis 48 ovenfor, dom af 4.12.2008, People’s Mojahedin
Organization of Iran mod Rådet, »PMOI II-dommen« (sag T-284/08, Sml. II, s. 3487, under appel i sag C-27/09 P), af 2.9.2009,
El Morabit mod Rådet (forenede sager T-37/07 og T-323/07, ikke trykt i Samling af Afgørelser), af 9.9.2010, Al Aqsa mod Rådet,
»Al Aqsa II-dommen« (sag T-348/07, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser), og af 7.12.2010, Fahas mod Rådet (T-49/07, endnu
ikke trykt i Samling af Afgørelser)). Det er således gennem behandlingen af en halv snes sager over en årrække, at Retten
efterhånden har skabt en rationel og sammenhængende ramme for fortolkningen af de omhandlede bestemmelser. Denne gradvise
udviklingsproces i retspraksis fremgår særlig tydeligt af præmis 91 ff. i Sison II-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, hvor
der foretages en sammenfatning af tidligere retspraksis på området.
Mere specifikt bemærkes for det første, at Retten i Sison I-dommen, nævnt ovenfor i præmis 1, ikke gav nogen anvisninger om,
hvorvidt Raad van States dom og Rechtbanks afgørelse kunne anses for afgørelser truffet af en kompetent national myndighed
i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 og i artikel 1, stk. 4, i fælles
holdning 2001/931 (jf. i denne henseende Sison I-dommen, nævnt ovenfor i præmis 1, præmis 242). Denne dom har dermed ikke
kunne tjene som præjudikat for Rådet som omhandlet i den i præmis 40 ovenfor nævnte retspraksis i forbindelse med vedtagelsen
af de i den foreliggende sag anfægtede retsakter.
I nærværende sag har Retten derimod foretaget en indgående prøvelse af indholdet og rækkevidden af de afgørelser truffet af
de nationale myndigheder, som de anfægtede retsakter var støttet på, dvs. Raad van States dom og Rechtbanks afgørelse, i præmis
46-70 i Sison I-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, og i præmis 88, 90 og 100-106 i Sison II-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor,
hvortil der henvises her.
Med hensyn til den kvalificering af disse nationale afgørelser i forhold til artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001
og artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, som blev foretaget i præmis 107 ff. i Sison II-dommen, nævnt i præmis 1
ovenfor, bemærkes, at Retten i præmis 111 i nævnte Sison II-dom for første gang opstillede en række generelle kriterier for
fortolkningen og anvendelsen af disse bestemmelser. Retten fandt således, at en afgørelse, hvorved der er »indledt en undersøgelse
eller en retsforfølgelse«, henset til såvel de i den foreliggende sag omhandlede bestemmelsers indhold, kontekst og målsætninger,
som den betydelige rolle, som de nationale myndigheder spiller i den proces med henblik på indefrysning af midler, der er
omhandlet i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001, for gyldigt at kunne påberåbes af Rådet skal træffes inden for
rammerne af en national procedure, der direkte og principalt sigter mod at pålægge den berørte en foranstaltning med karakter
af forebyggelse eller sanktion, som et led i terrorbekæmpelse og på grund af dennes involvering i terrorisme. Retten præciserede,
at en afgørelse truffet af en national judiciel myndighed, som kun accessorisk og indirekte udtaler sig om den pågældendes
mulige involvering i sådan virksomhed inden for rammerne af en tvist vedrørende eksempelvis civile rettigheder og pligter,
ikke opfylder dette krav.
I den foreliggende sag udledte Retten, i præmis 113 i Sison II-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, af det kriterium om en snæver
fortolkning, som den således havde opstillet, at sagsøgerens sager for Raad van State og Rechtbank på ingen måde havde haft
til formål at pålægge ham en sanktion for hans eventuelle deltagelse i terrorhandlinger, men udelukkende vedrørte en kontrol
af lovligheden af afslaget fra den nederlandske statssekretær for retlige anliggender på at anerkende hans status af flygtning
og give ham en opholdstilladelse i Nederlandene.
Retten anerkendte ikke desto mindre tillige i præmis 114 i Sison II-dommen, nævnt ovenfor i præmis 1, at Raad van State og
Rechtbank i forbindelse med disse sager havde gjort sig bekendt med sagsakterne fra Nederlandenes interne sikkerhedstjeneste
(BVD) vedrørende sagsøgerens hævdede involvering i visse terroraktiviteter i Filippinerne, skønt de besluttede ikke at indlede
en undersøgelse vedrørende disse faktiske omstændigheder, og så meget desto mindre at indlede retsforfølgelse over for sagsøgeren.
Det skal i øvrigt fremhæves, at afslaget fra den nederlandske statssekretær for retlige anliggender på at anerkende sagsøgerens
status af flygtning og give ham en opholdstilladelse i Nederlandene, som, i modsætning til det af sagsøgeren anførte, i det
væsentlige var begrundet i den omstændighed, at han fra Nederlandene havde ledet eller forsøgt at lede New People’s Army (NPA),
den væbnede gren af det filippinske kommunistparti (CPP), som er ansvarlig for et stort antal terrorangreb i Filippinerne,
i det væsentlige blev godtaget af Rechtbank efter Raad van States dom, og efter at denne ret havde gjort sig bekendt med BVD’s
sagsakter (jf. Sison I-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, præmis 63, 66 og 68-70). Rådet udøvede derfor ikke et urigtigt skøn
ved at henvise til disse faktiske omstændigheder og tilsidesatte heller ikke grænserne for dets skønsbeføjelse.
Der skal endelig henvises til, at Retten i Sison II-dommen, nævnt ovenfor i præmis 1 (præmis 88, 89 og 122), forkastede sagsøgerens
anbringende om en åbenbart fejlagtig bedømmelse af de faktiske omstændigheder. Retten fastslog særligt, at de faktiske anbringender
i den begrundelse, der var vedlagt som bilag til de anfægtede retsakter, var behørigt støttet af de sagsakter, som var fremlagt
for den, og særligt af de faktiske konstateringer, som endeligt og uanfægteligt var blevet foretaget af Raad van State og
Rechtbank. Disse faktiske anbringender vedrører sagsøgerens involvering i terrorhandlinger begået i Filippinerne på grund
af hans ledende rolle i CCP og NPA, samt de kontakter, som han har haft med ledere af andre terrororganisationer (jf. i herved
præmis 46-70 i Sison I-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor, som også er gengivet i præmis 106 i Sison II-dommen, nævnt i præmis
1 ovenfor).
På denne baggrund og i betragtning af for det første kompleksiteten af den retlige og faktiske bedømmelse, der kræves for
at afgøre det foreliggende tilfælde, for det andet de vanskeligheder, der er forbundet med fortolkningen og anvendelsen af
artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001, sammenholdt med artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, under omstændighederne
i det foreliggende tilfælde og i mangel af fast retspraksis på området forud for afsigelsen af Sison II-dommen, nævnt i præmis
1 ovenfor, og for det tredje den grundlæggende betydning af de formål af almen interesse, som er knyttet til bekæmpelsen af
international terrorisme, og som forfølges med nævnte forordning, må det lægges til grund, at Rådets tilsidesættelse af de
nævnte bestemmelser, skønt den klart er fastslået, skyldes de særlige krav og det ansvar, som påhviler denne institution,
og udgør en uregelmæssighed, som kunne være blevet begået af en normalt forsigtig og påpasselig administration under tilsvarende
omstændigheder.
Retten finder følgelig, at tilsidesættelsen i det foreliggende tilfælde af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001,
sammenholdt med artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931, skønt den klart er fastslået, ikke kan anses for en tilstrækkeligt
kvalificeret tilsidesættelse af fællesskabsretten, der kan medføre et ansvar uden for kontraktforhold for Fællesskabet over
for sagsøgeren.
Spørgsmålet, om Fællesskabet ifalder ansvar på grund af den hævdede tilsidesættelse af sagsøgerens grundlæggende rettigheder
I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at de grundlæggende rettigheder, som sagsøgeren hævder er blevet tilsidesat,
udgør retsregler, som har til formål at tillægge borgerne rettigheder. Såfremt det godtgøres, at de er blevet tilsidesat,
vil tilsidesættelsen kunne indebære, at Fællesskabet ifalder erstatningsansvar uden for kontraktforhold, hvis den er tilstrækkeligt
kvalificeret.
I denne henseende har sagsøgeren ikke gjort gældende, at den generelle ordning med indefrysning af midler, som er blevet iværksat
ved forordning nr. 2580/2001, som sådan er retsstridig, henset til de grundlæggende rettigheder, men udelukkende, at denne
forordning er blevet anvendt forkert under de særlige omstændigheder i den foreliggende sag, hvilket har ført til nævnte tilsidesættelse.
I øvrigt er den principielle forenelighed af en sådan ordning eller tilsvarende ordninger, der følger af gennemførelsen af
andre resolutioner fra De Forenede Nationers Sikkerhedsråd, med de berørtes grundlæggende rettigheder klart fastslået i Domstolens
og Rettens praksis (jf. for så vidt angår ejendomsretten Domstolens Kadi-dom, nævnt i præmis 60 ovenfor, præmis 361-366, og
Rettens dom af 9.7.2009, forenede sager T-246/08 og T-332/08, Melli Bank mod Rådet, Sml. II, s. 2629, præmis 111 og 112; for
så vidt angår retten til respekt for privatlivet og familielivet Rettens dom af 12.7.2006, sag T-253/02, Ayadi mod Rådet,
Sml. II, s. 2139, præmis 126, som ikke blev omgjort af Domstolen efter appel; for så vidt angår uskyldsformodningen dommen
i sagen El Morabit mod Rådet, nævnt i præmis 65 ovenfor, præmis 40, og dommen i sagen Fahas mod Rådet, nævnt i præmis 65 ovenfor,
præmis 64-68).
Det er således ikke pålæggelsen af restriktive foranstaltninger i henhold til forordning nr. 2580/2001 som sådan, der hævdes
at udgøre en tilsidesættelse af sagsøgerens grundlæggende rettigheder, men alene den omstændighed, at han ved de anfægtede
retsakter er blevet pålagt disse foranstaltninger, under betingelser, som ikke er i overensstemmelse med de betingelser, som
er fastsat – netop med henblik på at begrænse mulighederne for indgreb fra myndighedernes side i disse rettigheder – i artikel
2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001, sammenholdt med artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931.
Det er imidlertid allerede blevet fastslået ovenfor, at de anfægtede retsakters manglende overensstemmelse med betingelserne
i artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 ganske vist er retsstridig, men ikke kan anses for en tilstrækkeligt kvalificeret
tilsidesættelse af fællesskabsretten, der kan medføre et ansvar uden for kontraktforhold for Fællesskabet over for sagsøgeren.
Eftersom den hævdede tilsidesættelse af sagsøgerens grundlæggende rettigheder hænger uadskilleligt sammen med denne ulovlighed
og alene beror på denne, må det derfor konkluderes, at den ikke under de særlige omstændigheder i den foreliggende sag er
tilstrækkeligt kvalificeret til at medføre et ansvar uden for kontraktforhold for Fællesskabet (jf. analogt dommen i sagen
Artegodan mod Kommissionen, nævnt i præmis 32 ovenfor, præmis 131, 132 og 136).
I denne henseende skal det tilføjes, at hverken Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder eller EMRK, som
sikrer retten til en effektiv søgsmålsadgang, er til hinder for, at Fællesskabets erstatningsansvar uden for kontraktforhold
under omstændigheder som i den foreliggende sag afhænger af, at det fastslås, at der foreligger en tilstrækkeligt kvalificeret
tilsidesættelse af de af sagsøgeren påberåbte grundlæggende rettigheder. Hvad nærmere bestemt angår de rettigheder, som er
sikret i protokol nr. 1 til EMRK, har Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i øvrigt taget hensyn til »the various inherent
limitations imposed by the elements of the action to be established« med hensyn til en sag om Fællesskabets erstatningsansvar
uden for kontraktforhold, idet disse elementer ifølge fast retspraksis omfatter betingelsen om, at der foreligger en sådan
tilsidesættelse, for at kunne nå frem til den konklusion, at fællesskabsretten yder en beskyttelse af de grundlæggende rettigheder,
som er ligeværdig med den beskyttelse, som er sikret ved EMRK’s ordning (jf. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom
af 30.6.2005, Bosphorus Hava Yollari Turizm ve Ticaret Anonim Șirketi mod Irland,
Reports of Judgments and Decisions
, 2005-VI, præmis 88, 163 og 165).
Det følger af de ovenstående betragtninger, at den betingelse for Fællesskabets ansvar uden for kontraktforhold, som vedrører
retsstridigheden af den adfærd, som Rådet kritiseres for, ikke er opfyldt i den foreliggende sag.
Rådet bør derfor frifindes, uden at det er fornødent at tage stilling til de øvrige betingelser for Fællesskabets erstatningsansvar
uden for kontraktforhold.

Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 1, træffes afgørelsen om sagens omkostninger ved den dom eller kendelse,
hvorved sagens behandling afsluttes. I overensstemmelse med denne bestemmelse blev afgørelsen om sagens omkostninger udsat
ved Sison II-dommen, nævnt i præmis 1 ovenfor.
I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 3, kan Retten fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal
bære sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter, eller hvor der
foreligger ganske særlige grunde. I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, bærer medlemsstater og institutioner,
der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger.
I den foreliggende sag har Rådet tabt for så vidt angår annullationspåstanden, mens sagsøgeren har tabt for så vidt angår
erstatningspåstanden. Da påstandene om annullation og erstatning under hele sagen er blevet behandlet særskilt, finder Retten,
at det vil være rimeligt i medfør af førnævnte bestemmelser, at Rådet bærer sine egne omkostninger og betaler de af sagsøgeren
afholdte omkostninger vedrørende annullationspåstanden, mens sagsøgeren bærer sine egne omkostninger og betaler de af Rådet
afholdte omkostninger vedrørende erstatningspåstanden. Det bestemmes i øvrigt, at Kongeriget Nederlandene, Det Forenede Kongerige
og Kommissionen bør bære deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer
RETTEN (Anden Udvidede Afdeling):
1)
Rådet for Den Europæiske Union frifindes for erstatningspåstanden.
2)
Rådet bærer for så vidt angår annullationspåstanden sine egne omkostninger og betaler de omkostninger, der er afholdt af Jose
Maria Sison.
3)
Jose Maria Sison bærer for så vidt angår erstatningspåstanden sine egne omkostninger og betaler de omkostninger, der er afholdt
af Rådet.
4)
Kongeriget Nederlandene, Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt Europa-Kommissionen bærer deres egne omkostninger.
Forwood
Dehousse
Prek
Schwarcz

Popescu
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 23. november 2011.
Underskrifter
*
Processprog: engelsk.