CELEX: 62012TJ0017
Forbrugerbeskyttelse
forordning (EF) nr. 1924/2006
sundhedsanprisninger af fødevarer
afvisning af godkendelse af anprisning af reduceret risiko for sygdom
angivelse af risikofaktor
lovligheden af proceduren for godkendelse af anprisninger af en reduceret risiko for sygdom
annullationssøgsmål
søgsmålsinteresse
umiddelbart og individuelt berørt
formaliteten
proportionalitet
begrundelsespligt

Sagens baggrund
Sagsøgerne i den foreliggende sag er Moritz Hagenmeyer, der er advokat og lektor i fødevareret ved Leibniz Universität i Hannover (Tyskland), og Andreas Hahn, der er professor i fødevare- og ernæringsvidenskab ved samme universitet.
Den 11. februar 2008 ansøgte sagsøgerne i henhold til artikel 14, stk. 1, litra a), og artikel 15 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1924/2006 af 20. december 2006 om ernærings- og sundhedsanprisninger af fødevarer (
EUT L 404, s. 9
), som senest ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 116/2010 af 9. februar 2010 (
EUT L 37, s. 16
) (herefter »forordning nr. 1924/2006«), den kompetente tyske myndighed, dvs. Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (det tyske forbundskontor for forbrugerbeskyttelse og fødevaresikkerhed, herefter »Bundesamt«), om godkendelse af følgende anprisning af en reduceret risiko for sygdom: »Regelmæssig indtagelse af betydelige mængder vand kan reducere risikoen for udvikling af dehydrering og for deraf følgende nedsat ydeevne« (herefter »den omhandlede anprisning«). Ansøgningen omfattede enhver anden anprisning, som forbrugeren efter al sandsynlighed ville tillægge samme betydning.
Den 10. marts 2008 genfremsendte sagsøgerne deres ansøgning om godkendelse til Bundesamt, efter at Bundesamt den 29. februar 2008 som svar på et spørgsmål om sagens status havde underrettet dem om, at det ikke var muligt at finde deres ansøgning af 11. februar 2008 hos den relevante afdeling ved Bundesamt.
Ved skrivelse af 8. maj 2008 bekræftede Bundesamt, at myndigheden havde modtaget ansøgningen af 11. februar 2008.
Ved skrivelse af 21. juli 2008 gjorde Bundesamt Moritz Hagenmeyer opmærksom på, at Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber den 18. april 2008 havde vedtaget forordning (EF) nr. 353/2008 af 18. april 2008 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende ansøgninger om godkendelse af sundhedsanprisninger; jf. artikel 15 i forordning (EF) nr. 1924/2006 (
EUT L 109, s. 11
), og opfordrede ham til på ny at indgive ansøgningen om godkendelse af den omhandlede anprisning og i den forbindelse anvende de blanketter, som Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) havde udfærdiget til formålet.
Ved skrivelse af 21. august 2008 til Bundesamt meddelte sagsøgerne, at de ikke agtede at indgive deres ansøgning på ny og i den forbindelse anvende de af EFSA udfærdigede blanketter, og anmodede om, at deres ansøgning straks blev videresendt til EFSA.
Ved skrivelse af 15. december 2008 fremsendte Bundesamt ansøgningen om godkendelse af den omhandlede anprisning til EFSA med henblik på at give EFSA mulighed for at udtale sig om ansøgningen i henhold til artikel 16 i forordning nr. 1924/2006.
Som svar på en skrivelse fra sagsøgerne af 20. oktober 2008, hvorved disse ønskede at få oplyst, hvorfor der var forløbet så lang tid fra tidspunktet for indgivelsen af den omhandlede ansøgning til det tidspunkt, hvor ansøgningen blev videresendt til EFSA, oplyste Bundesamt over for Moritz Hagenmeyer ved skrivelse af 11. november 2008, at Bundesamt var forpligtet til kun at videresende fuldstændige og gyldige ansøgninger til EFSA, og at formelle krav og den mellemkommende vedtagelse af gennemførelsesbestemmelser havde gjort det mere tidskrævende at kontrollere ansøgningerne.
Ved skrivelse af 10. november 2008 underrettede Bundesamt Moritz Hagenmeyer om, at EFSA havde oplyst, at det var tvivlsomt, om ansøgningen om godkendelse af den omhandlede anprisning var omfattet af artikel 14 i forordning nr. 1924/2006, idet anprisningen hverken havde en direkte eller indirekte sammenhæng med en sygdom. Bundesamt oplyste endvidere, at det var nødvendigt i de dokumenter, der var vedlagt ansøgningen, at angive den videnskabelige sammenhæng mellem en risikofaktor og en eller flere sygdomme, for at EFSA kunne foretage en korrekt vurdering af ansøgningen.
Efter at ansøgerne ved skrivelse af 28. november 2008 havde meddelt Bundesamt, at ansøgningen om godkendelse af den omhandlede anprisning vedrørte en sygdom, nemlig »dehydrering og […] deraf følgende nedsat ydeevne«, svarede Bundesamt ved skrivelse af 18. december 2008, at ansøgningen ikke kunne videresendes, før der var angivet en risikofaktor.
Ved skrivelse af 10. februar 2009 oplyste sagsøgerne Bundesamt om, at det ikke var nødvendigt at angive en risikofaktor, men at reduceret vandindhold i vævene kunne anses for en risikofaktor, såfremt der blev anlagt en korrekt forståelse af den omhandlede anprisning. Sagsøgerne henviste endvidere til, at ansøgningen om godkendelse af den omhandlede anprisning omfattede enhver anden mulig anprisning, som forbrugeren efter al sandsynlighed ville tillægge samme betydning, og foreslog andre formuleringer af den omhandlede anprisning, i hvilken forbindelse tab af vand i vævene blev nævnt som en risikofaktor.
Ved skrivelse af 20. marts 2009 videresendte Bundesamt sagsøgernes skrivelser af 28. november 2008 og 10. februar 2009 til EFSA.
Som svar på sagsøgernes spørgsmål om sagens status og deres skrivelser af 15. juni, 27. juli, 15. oktober 2009 og 15. januar 2010 oplyste EFSA ved skrivelser af 21. juli, 23. september, 23. november 2009 og 27. januar 2010, at Kommissionen og medlemsstaterne måtte præcisere, hvorledes de anvendelige bestemmelser skulle fortolkes, inden der kunne foretages en videnskabelig vurdering af den omhandlede anprisning.
Ved skrivelse af 9. juli 2010 meddelte Kommissionen Moritz Hagenmeyer, at det fremgik af de drøftelser i den uformelle arbejdsgruppe om ernærings- og sundhedsmæssige anprisninger, der fandt sted den 12. april 2010, at ansøgningen om godkendelse af den omhandlede anprisning ikke opfyldte betingelserne i forordning nr. 1924/2006, da der ikke deri var angivet en risikofaktor.
Ved skrivelse af 25. oktober 2010 oplyste sagsøgerne som svar på EFSA’s skrivelse af 1. oktober 2010, hvorved sagsøgerne blev opfordret til at angive den risikofaktor, som de ønskede at modvirke med henblik på at mindske sygdomsrisikoen, at de fastholdt det standpunkt, som de havde tilkendegivet i deres skrivelse af 10. februar 2009.
Den 28. januar 2011 udfærdigede EFSA en videnskabelig udtalelse på grundlag af den omhandlede anprisning i henhold til artikel 16 i forordning nr. 1924/2006. EFSA konkluderede i denne udtalelse, at den af sagsøgerne angivne risikofaktor var indikator for vandmangel og dermed for sygdommen. Den omhandlede anprisning opfyldte derfor ifølge EFSA ikke kravene til en anprisning af en reduceret risiko for sygdom i henhold til artikel 14 i forordning nr. 1924/2006.
Den 16. februar 2011 blev EFSA’s videnskabelige udtalelse offentliggjort i overensstemmelse med artikel 16, stk. 6, første afsnit, i forordning nr. 1924/2006. Sagsøgerne fremsatte inden 30 dage efter offentliggørelsen bemærkninger om EFSA’s udtalelse til Kommissionen i henhold til den nævnte artikels stk. 6, andet afsnit.
Den 28. april 2011 forlagde Kommissionen et forslag til forordning om afvisning af visse sundhedsanprisninger af fødevarer, der henviser til en reduceret risiko for sygdom og navnlig til den omhandlede anprisning, for Den Stående Komité for Fødevarekæden og Dyresundhed (herefter »komitéen«), der er oprettet i medfør af artikel 58, stk. 1, Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 178/2002 af 28. januar 2002 om generelle principper og krav i fødevarelovgivningen, om oprettelse af Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet og om procedurer vedrørende fødevaresikkerhed (
EFT L 31, s. 1
).
Den 30. juni 2011 udfærdigede Kommissionen på anmodning fra EFSA en teknisk rapport, som tog stilling til visse af de bemærkninger, som interesserede tredjemænd havde fremsat i henhold til artikel 16, stk. 6, andet afsnit, i forordning nr. 1924/2006.
Den 11. juli 2011 udtalte komitéen sig i henhold til den forskriftsprocedure med kontrol, der er fastsat i artikel 17, stk. 3, og artikel 25, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006, enstemmigt til fordel for vedtagelse af Kommissionens forslag til forordning, og den 26. juli 2011 blev forslaget forelagt Europa-Parlamentet og Det Europæiske Råd til kontrol, idet disse ikke fremsatte nogen indvendinger.
Den 16. november 2011 vedtog Kommissionen forordning (EF) nr. 1170/2011 om afvisning af visse sundhedsanprisninger af fødevarer, der henviser til en reduceret risiko for sygdom (
EUT L 299, s. 1
, herefter »den anfægtede forordning«). Det fremgår af artikel 1, sammenholdt med bilaget til denne forordning, at den omhandlede anprisning ikke er opført på den EU-liste over tilladte anprisninger, der er nævnt i artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006. Som begrundelse for ikke at godkende anprisningen anførte Kommissionen bl.a. i sjette betragtning til den anfægtede forordning under henvisning til artikel 2, stk. 2, nr. 6), i forordning nr. 1924/2006 og EFSA’s videnskabelige udtalelse, at eftersom det ikke var dokumenteret, at en risikofaktor for udvikling af en sygdom kunne reduceres, opfyldte anprisningen ikke kravene i forordning (EF) nr. 1924/2006 og kunne derfor ikke godkendes.
Ved skrivelse af 28. november 2011 gav Kommissionen sagsøgerne meddelelse om den endelige beslutning vedrørende ansøgningen om godkendelse af den omhandlede anprisning i den anfægtede forordning.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Sagsøgerne har anlagt nærværende sag ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 16. januar 2012.
I et særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 30. marts 2012 rejste Kommissionen en formalitetsindsigelse i henhold til artikel 114, stk. 1, i Rettens procesreglement. Den 14. maj 2012 indgav sagsøgerne bemærkninger vedrørende formalitetsindsigelsen.
Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 16. april 2012 har Rådet anmodet om tilladelse til at intervenere til støtte for Kommissionens påstande. Den 16. maj 2012 besluttede formanden for Rettens Syvende Afdeling at udsætte behandlingen af anmodningen om intervention, indtil der træffes afgørelse om formalitetsindsigelsen.
Ved Rettens kendelse (Syvende Afdeling) af 23. november 2012 blev formalitetsindsigelsen henskudt til afgørelsen af sagens realitet, ligesom afgørelsen vedrørende sagens omkostninger blev udsat.
Ved kendelse af 4. februar 2013 tog formanden for Rettens Syvende Afdeling Rådets anmodning om intervention til følge, efter at sagens parter var blevet hørt. Rådet afgav interventionsindlæg den 15. marts 2013. Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 17. maj 2013 fremsatte sagsøgerne deres bemærkninger til dette indlæg. Kommissionen fremsatte ingen bemærkninger til indlægget.
Da sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret, er den refererende dommer blevet tilknyttet Rettens Femte Afdeling, hvortil denne sag følgelig er blevet henvist.
På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Femte Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling.
Parterne afgav indlæg og besvarede Rettens mundtlige spørgsmål under retsmødet den 15. januar 2014. Kommissionen tilbagekaldte under retsmødet sin påstand om, at det var ufornødent at træffe afgørelse i sagen, hvilket blev tilført retsbogen.
Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
—
Den anfægtede forordning annulleres, for så vidt som den vedrører den omhandlede anprisning.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Afvisning, subsidiært frifindelse.
—
Sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Rådet har nedlagt følgende påstande:
—
Kommissionen frifindes.
—
Der træffes afgørelse om sagens omkostninger i overensstemmelse hermed.
Retlige bemærkninger
Inden der tages stilling til parternes anbringender og argumenter vedrørende sagens realitet, skal Kommissionens formalitetsindsigelse behandles.
Formaliteten
Kommissionen har til støtte for sin afvisningspåstand fremsat to formalitetsindsigelser. Den første vedrører sagsøgernes manglende søgsmålsinteresse, og den anden vedrører den omstændighed, at sagsøgerne ikke har søgsmålskompetence, idet de hverken umiddelbart eller individuelt er berørt af den anfægtede forordning.
Den første formalitetsindsigelse om manglende søgsmålsinteresse
Kommissionen har anført, at sagsøgerne ikke har søgsmålsinteresse, idet den omhandlede anprisning blev udfærdiget på grundlag af en rent teoretisk interesse i forordning nr. 1924/2006. Dette følger dels af den omstændighed, at sagsøgerne indledte den administrative procedure vedrørende den omhandlede anprisning under henvisning til deres potentielle aktiviteter som leder af en fødevarevirksomhed eller som potentielle repræsentanter for sådanne virksomheder, dels den omstændighed, at sagsøgerne i forbindelse med en offentlig omtale af den administrative procedure i et specialtidsskrift havde anført, at det ifølge forordning nr. 1924/2006 var muligt at ansøge om tilladelse i hele menneskehedens interesse. Selv om enhver har mulighed for at indlede en procedure med henblik på godkendelse af en anprisning som omhandlet i artikel 14, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1924/2006, indebærer dette ifølge Kommissionen ikke, at enhver også har interesse i at opnå annullation af en forordning, hvorved det afslås at optage en anprisning på den liste over anprisninger, der er tilladt i henhold til denne bestemmelse. Søgsmålsinteressen kan navnlig ikke begrundes i den omstændighed, at sagsøgerne har ansøgt om tilladelse til at anvende den omhandlede anprisning, eller i, at den administrative procedure blev afsluttet med vedtagelsen af den anfægtede forordning.
Sagsøgerne har anført, at de har søgsmålsinteresse, idet de har ret til at ansøge om godkendelse af den omhandlede anprisning i henhold til artikel 14, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1924/2006. De har en umiddelbar retlig interesse, der også kan anvendes i økonomisk øjemed. Det er sagsøgernes opfattelse, at de ikke råder over andre retsmidler med henblik på at opnå annullation af den anfægtede forordning, hvorved deres ansøgning om godkendelse blev afslået, efter at Kommissionen havde taget stilling til ansøgningen. Spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgerne kan anses for leder af en fødevarevirksomhed, eller om de repræsenterer sådanne virksomheder, er ikke relevant. Ifølge sagsøgerne har de nemlig, når deres sundsanprisning først er godkendt, til enhver tid mulighed for at blive en sådan virksomhed eller indlede et samarbejde med sådanne virksomheder med henblik på at udnytte anprisningen kommercielt. Sagsøgerne har anført, at deres interesse består i at opnå en godkendelse af den omhandlede anprisning, selv at anvende anprisningen og samtidig gøre det muligt for andre at anvende anprisningen.
Ifølge fast retspraksis skal en sagsøgers søgsmålsinteresse for så vidt angår sagens genstand foreligge på tidspunktet for sagens anlæggelse, idet sagen i modsat fald afvises. Sagens genstand skal, ligesom søgsmålsinteressen, bestå indtil retsafgørelsen, idet det i modsat fald findes ufornødent at træffe afgørelse, hvilket forudsætter, at søgsmålet med sit resultat kan bibringe parten en fordel (jf. Domstolens dom af 17.4.2008, forenede sager
C-373/06 P, C-379/06 P og C-382/06 P, Flaherty m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 2649
, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis), og at parten godtgør, at han har en eksisterende og aktuel interesse i en annullation af den anfægtede beslutning (jf. Rettens dom af 19.6.2009, sag T-269/03, Socratec mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis). Dette krav garanterer nemlig processuelt, at Unionens retsinstanser ikke skal tage stilling til anmodninger om udtalelser eller rent teoretiske spørgsmål (dommen i sagen Socratec mod Kommissionen, præmis 38).
Det følger endvidere af retspraksis, at det påhviler sagsøgeren at føre bevis for sin retlige interesse, hvilket er den afgørende og grundlæggende betingelse for al rettergang (kendelse afsagt af formanden for Domstolens Anden Afdeling den 31.7.1989, sag
C-206/89 R, S. mod Kommissionen, Sml. s. 2841
, præmis 8, og Rettens dom af 14.4.2005, sag
T-141/03, Sniace mod Kommissionen, Sml. II, s. 1197
, præmis 31). Når den interesse, som en sagsøger påstår at have, vedrører en fremtidig retsstilling, skal det endvidere være godtgjort, at indgrebet i retsstillingen allerede aktuelt er sikkert. En sagsøger kan således ikke påberåbe sig fremtidige og uvisse situationer med henblik på at godtgøre sin interesse i at kræve annullation af den anfægtede retsakt (Rettens dom af 17.9.1992, sag
T-138/89, NBV og NVB mod Kommissionen, Sml. II, s. 2181
, præmis 33, og dommen i sagen Sniace mod Kommissionen, præmis 26).
Det bemærkes, som anført af sagsøgerne, at den anfægtede forordning har en dobbeltsidet karakter. Den nævnte forordning har nemlig både normativ karakter i forhold til samtlige fødevarevirksomheder og karakter af en beslutning i forhold til dem, der ansøger om godkendelse.
Ved at foreskrive, at den omhandlede anprisning ikke er optaget på den EU-liste over tilladte anprisninger, som er nævnt i artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006, tilsigter den anfægtede forordning at forbyde samtlige ledere af fødevarevirksomheder at anvende denne anprisning. Som det fremgår af artikel 1, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 1924/2006, finder forordningen nemlig anvendelse på anprisninger i kommercielle meddelelser. Det fremgår endvidere af forordningens artikel 6, stk. 2, at ledere af fødevarevirksomheder, der anvender en sundhedsanprisning, skal retfærdiggøre anvendelsen af anprisningen. Det fremgår videre af den nævnte forordnings artikel 17, stk. 5, at de sundhedsanprisninger, der er opført på den i samme forordnings artikel 14 omhandlede liste, i princippet kan anvendes af enhver leder af en fødevarevirksomhed.
Det bemærkes endvidere, at genstanden for den foreliggende tvist er en procedure for godkendelse af en anprisning om reduceret risiko for sygdom som omhandlet i artikel 14, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1924/2006. Den endelige beslutning vedrørende den ansøgning om godkendelse, som sagsøgerne indgav i henhold til forordningens artikel 15, blev truffet af Kommissionen i den anfægtede forordning i medfør af artikel 17, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006, som det fremgår af artikel 1 og bilaget til den anfægtede forordning. Ansøgningen blev således afvist ved forordningen, der udgør det sidste led i den godkendelsesprocedure, der er nævnt i artikel 14-17 i forordning nr. 1924/2006, hvilket Kommissionen bekræftede i skrivelsen af 28. november 2011 til sagsøgerne.
Dette følger endvidere af femte, sjette og niende betragtning til den anfægtede forordning, der indeholder en udtrykkelig henvisning til sagsøgernes ansøgning. Det anføres i denne henseende i femte betragtning til den nævnte forordning, at EFSA som opfølgning på denne ansøgning blev opfordret til at afgive udtalelse om en sundhedsanprisning vedrørende virkninger af vand på nedbringelse af risikoen for udvikling af dehydrering og for deraf følgende nedsat ydeevne. Ordlyden af den omhandlede anprisning fremgår desuden af denne betragtning. I sjette betragtning til den anfægtede forordning gives endvidere en sammenfatning af godkendelsesproceduren vedrørende den omhandlede anprisning. Det anføres i niende betragtning til forordningen, at de bemærkninger fra ansøgerne og medlemmer af offentligheden, som Kommissionen har modtaget i overensstemmelse med artikel 16, stk. 6, i forordning nr. 1924/2006, er taget i betragtning ved fastsættelsen af foranstaltningerne i den anfægtede forordning.
Det følger af artikel 15 i forordning nr. 1924/2006, at lovgiver ønskede, at enhver fysisk og juridisk person skulle have mulighed for at indgive en ansøgning om godkendelse, og at lovgiver ikke begrænsede den gruppe af personer, som kan ansøge om godkendelse, hvilket Kommissionen i øvrigt udtrykkeligt har anerkendt under retsmødet. De processuelle bestemmelser i artikel 15-17 og 19 i forordning nr. 1924/2006 foreskriver i modsætning til de processuelle bestemmelser i forordningens artikel 18 ikke, at ledere af fødevarevirksomheder kan ansøge om godkendelse af en sådan anprisning. Disse bestemmelser indeholder ganske enkelt blot en generel henvisning til ansøgere. Det må endvidere konstateres, at Kommissionen ikke afviste sagsøgernes ansøgning med den begrundelse, at de ikke var berettigede til at ansøge om godkendelse af den omhandlede anprisning.
Under disse omstændigheder er det åbenbart, at en person, der under iagttagelse af de anvendelige bestemmelser har ansøgt om godkendelse af en anprisning om reduceret risiko for sygdom, har en interesse i at opnå annullation af en beslutning om ikke at godkendelse den nævnte anprisning. En annullation af en beslutning fra Kommissionen om afslag på meddelelse af den tilladelse, hvorom der er ansøgt, indebærer for alle de personer, hvis anmodninger er blevet afvist, at meddelelse af en tilladelse atter bliver mulig i henhold til den fornyede prøvelse, som Kommissionen er forpligtet til at foretage med hensyn til disse anmodninger (jf. i denne retning dommen i sagen Flaherty m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 38 ovenfor, præmis 32 og 33, og Rettens dom af 3.12.2009, sag T-245/08, Iranian Tobacco mod KHIM – AD Bulgartabac (TIR 20 FILTER CIGARETTES), ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 17-22).
Kommissionens argument om, at sagsøgerne alene har en teoretisk interesse i forordning nr. 1924/2006, ændrer ikke denne konklusion. Selv om det er korrekt, at Unionens retsinstanser ikke kan forelægges rent teoretiske spørgsmål, forholder det sig ikke desto mindre således, at der i det foreliggende tilfælde ikke er tale om et sådant spørgsmål. Den foreliggende sag vedrører nemlig afvisningen af den individuelle ansøgning om godkendelse, som sagsøgerne indgav i henhold til den procedure, der er nævnt i artikel 14-17 i forordning nr. 1924/2006.
Den første formalitetsindsigelse kan derfor ikke tages til følge.
Den anden formalitetsindsigelse om manglende søgsmålskompetence
Kommissionen har anført, at sagsøgerne ikke har søgsmålskompetence, idet de hverken er umiddelbart eller individuelt berørt af den anfægtede forordning.
– Om sagsøgerne er umiddelbart berørt
Kommissionen har anført, at sagsøgerne ikke er umiddelbart berørt af den anfægtede forordning, idet kvalificeringen af anprisningen i den anfægtede forordning kun umiddelbart berører ledere af fødevarevirksomheder i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i forordning nr. 1924/2006, som i medfør af den anfægtede forordning forbydes at anvende denne anprisning inden for rammerne af deres økonomiske virksomhed. Sagsøgerne har hverken godtgjort, at de selv udøvede aktiviteter som leder af en fødevarevirksomhed på det tidspunkt, hvor de anlagde sag, eller oplyst, hvorledes, i hvilken sammenhæng eller for hvilke varer de i egenskab af berørte personer selv anvendte den omhandlede anprisning. En rent akademisk interesse for systematikken i forordning nr. 1924/2006 og for den omhandlede anprisning er ikke tilstrækkelig til, at de kan anses for umiddelbart berørte.
I henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF kan enhver fysisk eller juridisk person på det grundlag, der er omhandlet i den nævnte artikels stk. 1 og 2, indbringe klage med henblik på prøvelse af retsakter, der er rettet til vedkommende, eller som berører denne umiddelbart og individuelt, samt af regelfastsættende retsakter, der berører vedkommende umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger.
I det foreliggende tilfælde er den anfægtede forordning ikke rettet til sagsøgerne, der således ikke er adressater for retsakten. Selv om det er korrekt, at Kommissionen ved skrivelse af 28. november 2011 i henhold til artikel 17, stk. 4, i forordning nr. 1924/2006 gav sagsøgerne meddelelse om den endelige beslutning vedrørende ansøgningen om godkendelse i den anfægtede forordning, forholder det sig ikke desto mindre således, at denne oplysning ikke gør det muligt at konkludere, at den anfægtede forordning var rettet til sagsøgerne. Da en forordning er almengyldig og bindende i alle enkeltheder samt gælder umiddelbart i hver medlemsstat, jf. artikel 288, stk. 2, TEUF, er den nemlig ikke rettet til en bestemt adressat, men offentliggøres i
Den Europæiske Unions Tidende
i henhold til artikel 297, stk. 2, andet afsnit, TEUF. Den anfægtede forordning blev således offentliggjort i
Den Europæiske Unions Tidende
den 17. november 2011 i overensstemmelse med forordningens artikel 2.
I denne situation kan sagsøgerne i henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF alene anlægge et annullationssøgsmål til prøvelse af den anfægtede forordning, såfremt de er umiddelbart berørt af denne forordning.
Hvad angår betingelsen om, at en sagsøger skal være umiddelbart berørt, følger det af fast retspraksis, at denne betingelse for det første er, at den anfægtede foranstaltning umiddelbart har indvirkning på den pågældendes retsstilling, og for det andet, at foranstaltningen ikke overlader et skøn til adressaterne, der skal gennemføre den, men gennemførelsen skal ske helt automatisk, udelukkende i medfør af de EU-retlige regler og uden anvendelse af andre mellemkommende regler (Domstolens dom af 5.5.1998, sag
C-386/96 P, Dreyfus mod Kommissionen, Sml. I, s. 2309
, præmis 43, af 29.6.2004, sag
C-486/01 P, Front National mod Parlamentet, Sml. I, s. 6289
, præmis 34, og af 10.9.2009, forenede sager
C-445/07 P og C-455/07 P, Kommissionen mod Ente per le Ville vesuviane og Ente per le Ville vesuviane mod Kommissionen, Sml. I, s. 7993
, præmis 45).
Det skal derfor undersøges, om den anfægtede forordning har umiddelbar indvirkning på sagsøgernes retsstilling.
Det bemærkes i denne henseende, at den anfægtede forordning har en dobbeltsidet karakter (jf. præmis 40-43 ovenfor).
Når der henses til, at lovgiver har ønsket, at enhver fysisk og juridisk person skal have mulighed for at indgive en ansøgning om godkendelse i henhold til artikel 15 i forordning nr. 1924/2006, og at den endelige beslutning om at afslå sagsøgernes ansøgning om godkendelse fremgår af den anfægtede forordning, der udgør det sidste led i den godkendelsesprocedure, der er nævnt i artikel 14-17 i forordning nr. 1924/2006, konstaterer Retten for det første, at den anfægtede forordning har umiddelbar indvirkning på sagsøgernes retsstilling. Det bemærkes for det andet, at beslutningen om afvisning har automatisk karakter og udelukkende følger af den anfægtede forordning, uden anvendelsen af andre mellemkommende bestemmelser.
Den anfægtede forordning berører derfor umiddelbart sagsøgerne i den forstand, hvori dette udtrykt er anvendt i artikel 263, stk. 4, TEUF.
– Om sagsøgerne er individuelt berørt
Kommissionen har anført, at sagsøgerne ikke er individuelt berørt af den anfægtede forordning, idet denne forordning i sin egenskab af retsakt, der fokuserer på de materielle regler og ikke på personer, forbyder enhver at anvende den omhandlede anprisning. Den omstændighed, at der er indgivet en ansøgning om godkendelse med henblik på at anvende en anprisning, og at der har fundet en skriftveksling sted med de relevante myndigheder, er endvidere ikke tilstrækkelig til, at en ansøger kan anses for at have søgsmålskompetence.
I henhold til artikel 263, stk. 4, TEUF kan det foreliggende annullationssøgsmål kun antages til realitetsbehandling, såfremt sagsøgerne er individuelt berørt af den anfægtede forordning, eller såfremt den anfægtede forordning udgør en regelfastsættende retsakt, der ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger.
Det følger af fast retspraksis, at andre personer end en retsakts adressat kun kan gøre gældende, at de berøres individuelt, hvis retsakten rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressaten (jf. Domstolens dom af 15.7.1963, sag
25/62, Plaumann mod Kommissionen, Sml. 1954-1964, s. 39
, org.ref.: Rec. s. 197, og dommen i sagen Flaherty m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 38 ovenfor, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).
Af de samme grunde som anført i præmis 38-45 ovenfor vedrørende søgsmålsinteressen må det fastslås, at sagsøgerne er individuelt berørt af den anfægtede forordning. Da de har indgivet en individuel ansøgning om godkendelse af den omhandlede anprisning, er det tilstrækkeligt at bemærke, at dette udgør en omstændighed, som ifølge den i præmis 60 ovenfor nævnte retspraksis er egnet til at adskille dem fra alle andre og derfor individualisere dem på lignende måde som adressaten for en retsakt (jf. i denne retning dommen i sagen Flaherty m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 38 ovenfor, præmis 41, og Domstolens dom af 13.10.2011, forenede sager
C-463/10 P og C-475/10 P, Deutsche Post og Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 9639
, præmis 74).
Det følger af det ovenstående, at Kommissionens argumentation vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgerne er individuelt berørt, ikke kan tages til følge.
Det følger heraf, at den anden formalitetsindsigelse, og dermed Kommissionens afvisningspåstand, må forkastes.
Realiteten
Til støtte for søgsmålet har sagsøgerne fremsat ni anbringender. De fire første anbringender vedrører den omstændighed, at Kommissionen tilsidesatte EU-retten, idet den fejlagtigt krævede angivelsen af en risikofaktor (første anbringende), idet den ikke tog hensyn til den faktiske angivelse af en risikofaktor (andet anbringende), idet den anfægtede forordning ikke er forholdsmæssig (tredje anbringende), og idet den anfægtede forordning mangler et tilstrækkeligt retsgrundlag (fjerde anbringende). De fire følgende anbringender vedrører tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, idet Kommissionen vedtog en forordning i stedet for en beslutning (femte anbringende), ikke tog hensyn til kompetencefordelingen (sjette anbringende), ikke vedtog beslutningen inden for den fastsatte frist (syvende anbringende) og ikke fuldt ud tog hensyn til sagsøgernes og interesserede tredjemænds bemærkninger (ottende anbringende). Det niende anbringende vedrører tilsidesættelse af begrundelsespligten.
Det første anbringende om en retlig fejl som følge af, at det ikke var nødvendigt at angive en risikofaktor
Sagsøgerne har anført, at Kommissionen tilsidesatte EU-retten, idet den anså det for obligatorisk at angive en risikofaktor i ansøgningen om godkendelse, selv om en sådan forpligtelse ikke følger af forordning nr. 1924/2006.
Det anføres i sjette betragtning til den anfægtede forordning, at Kommissionen afviste at godkende den omhandlede anprisning med den begrundelse, at den nævnte anprisning ikke opfyldte kravene i forordning nr. 1924/2006, da det ikke var dokumenteret, at en risikofaktor for udvikling af sygdommen kunne reduceres. Efter Kommissionens opfattelse følger det heraf, at godkendelsen af den omhandlede anprisning var afhængig af, at ansøgeren havde angivet en risikofaktor for udviklingen af en sygdom. Kommissionen har anført, at det havde været muligt at angive en risikofaktor enten i den foreslåede formulering af den omhandlede anprisning eller i de dokumenter, der var vedlagt ansøgningen om godkendelse.
Det skal derfor undersøges, om sagsøgerne i forbindelse med ansøgningen om godkendelse af den omhandlede anprisning var forpligtet til at angive en risikofaktor for udvikling af en sygdom i den foreslåede formulering af den omhandlede anprisning eller i de dokumenter, der var vedlagt ansøgningen om godkendelse.
Det fremgår af artikel 14, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1924/2006, at der kan anvendes anprisninger af en reduceret risiko for sygdom, forudsat at de er godkendt efter proceduren i forordningens artikel 15-17 og 19 med henblik på opførelse på en EU-liste over sådanne tilladte anprisninger, sammen med alle nødvendige betingelser for anvendelsen af sådanne anprisninger. I artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006 nævnes de oplysninger, som ansøgeren skal angive i ansøgningen.
Selv om det, som hævdet af sagsøgerne, er korrekt, at udtrykket »risikofaktor« ikke nævnes i artikel 14, stk. 1, litra a), og artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 1924/2006, forholder det sig ikke desto mindre således, at begrebet »anprisning af en reduceret risiko for sygdom« defineres i forordningens artikel 2, stk. 2, nr. 6). Ifølge denne definition omfatter begrebet enhver sundhedsanprisning, der angiver, indikerer eller antyder, at indtag af en fødevarekategori, en fødevare eller en af dens bestanddele i betydelig grad reducerer en risikofaktor for udvikling af en sygdom hos mennesker.
Sagsøgerne har i denne henseende anført, at begrebet »anprisning af en reduceret risiko for sygdom« som omhandlet i artikel 2, stk. 2, nr. 6), i forordning nr. 1924/2006 skal fortolkes vidt og omfatter enhver reduceret risiko for sygdom, der indikeres eller antydes, idet lovgiver ikke har foretaget en sondring mellem dette begreb og begrebet »risiko for sygdom« som omhandlet i forordningens artikel 14, stk. 1, litra a). Dette fremgår endvidere af en pressemeddelelse fra Kommissionen samt af Domstolens dom af 18. juli 2013 i Green Swan-sagen (sag C-299/12, præmis 25). Sagsøgerne har endvidere anført, at der ud fra de almindelige regler for sproglig forståelse og praktisk sprogbrug ikke består en væsentlig forskel mellem en risiko og en risikofaktor.
Dette argument kan ikke tages til følge. Unionens retsinstanser har nemlig allerede fastslået, at en vis del af begrebet sundhedsanprisning som omhandlet i artikel 2, stk. 2, nr. 5), i forordning nr. 1924/2006, nemlig den »sammenhæng«, der skal foreligge mellem en fødevare eller en af dens bestanddele på den ene side, og sundheden på den anden side, skal forstås vidt (Domstolens dom af 6.9.2012, sag C-544/10, Deutsches Weintor, præmis 34). Det skal imidlertid bemærkes, at selv om det antages, at det var lovgivers ønske, at begrebet anprisning af en reduceret risiko for sygdom som omhandlet i artikel 2, stk. 2, nr. 6), i forordning nr. 1924/2006, skal fortolkes vidt, indebærer dette ikke, at man kan undlade at tage hensyn til bestanddelen »risikofaktor«. Dertil kommer, at hvis enhver reduceret risiko for sygdom skulle vurderes, uden at der blev taget hensyn til en risikofaktor, ville det ikke have været nødvendigt for lovgiver at definere dette begreb, der indeholder et udtrykkeligt krav om en risikofaktor for udvikling af en sygdom. For så vidt som sagsøgerne i denne sammenhæng har henvist til en pressemeddelelse fra Kommissionen, bemærkes endvidere, at en sådan pressemeddelelse ikke er retligt bindende inden for rammerne af prøvelsen i den foreliggende sag.
Hvad angår argumentet vedrørende dommen i Green Swan-sagen, nævnt i præmis 70 ovenfor, bemærkes, at Domstolen i den del af denne dom, som sagsøgerne har henvist til, fortolkede artikel 2, stk. 2, nr. 6), i forordning nr. 1924/2006 således, at en sundhedsanprisning for at kunne kvalificeres som en »anprisning af en reduceret risiko for sygdom« ikke nødvendigvis udtrykkeligt skulle indikere, at indtag af en fødevarekategori eller en af dens bestanddele i »betydelig« grad reducerer en risikofaktor for udvikling af en sygdom hos mennesker. Da dette spørgsmål ikke er relevant i den foreliggende sag, kan sagsøgernes argument ikke tages til følge.
For at opnå godkendelse af en anprisning af en reduceret risiko for sygdom som omhandlet i artikel 2, stk. 2, nr. 6), i forordning nr. 1924/2006, kræves det for det første ud over angivelsen af en sygdom, at der angives en risikofaktor for udvikling af en sygdom, og for det andet at det kan konstateres, at indtag af en fødevarekategori, en fødevare eller en af dens bestanddele i betydelig grad reducerer denne risikofaktor.
Det følger heraf, at det for at Kommissionen kunne foretage en vurdering af ansøgningen om godkendelse af den omhandlede anprisning var nødvendigt, at sagsøgerne ud over at angive en sygdom også angav en risikofaktor for udvikling af denne sygdom.
Selv om det var tilstrækkeligt, at den nævnte angivelse i det mindste indirekte fremgik af den foreslåede formulering af anprisningen eller de dokumenter, der var vedlagt ansøgningen, forholder det sig ikke desto mindre således, at sagsøgerne også skulle angive en sygdom og en konkret risikofaktor for udvikling af denne sygdom, der ifølge sagsøgerne ville blive reduceret i betydelig grad. Lovgiver har nemlig i artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 1924/2006 anerkendt, at en sygdom kan være forbundet med en række risikofaktorer. Ifølge denne bestemmelse skal mærkning eller i mangel af en sådan mærkning præsentation eller reklame også indeholde en angivelse af, at den sygdom, som anprisningen vedrører, er forbundet med en række risikofaktorer, og at en ændring af disse risikofaktorer kan have, men har ikke nødvendigvis, en positiv virkning. Da sagsøgerne ikke havde angivet en sygdom eller en konkret risikofaktor, havde Kommissionen ikke mulighed for at vurdere, hvilken risikofaktor for udviklingen af hvilken sygdom der ville blive reduceret i betydelig grad ved regelmæssig indtag af store mængder vand.
Det bemærkes i øvrigt, som anført af Kommissionen, at en sådan fortolkning af begrebet anprisning af en reduceret risiko for sygdom sikrer overholdelsen af det princip, der er nævnt i artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006 og artikel 2, stk. 1, litra b), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/13/EF af 20. marts 2000 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om mærkning af og præsentationsmåder for levnedsmidler samt om reklame for sådanne levnedsmidler (
EUT L 109, s. 29
), hvorefter mærkningen og dennes nærmere udformning ikke må tillægge et levnedsmiddel egenskaber til forebyggelse.
Sagsøgernes argument om, at Kommissionen fejlagtigt anså det obligatorisk at angive en risikofaktor for udvikling af en sygdom, kan derfor ikke tages til følge.
Sagsøgernes øvrige argumenter rejser ikke tvivl om denne konklusion.
Sagsøgerne har for det første anført, at det ikke var muligt at afslå deres ansøgning om godkendelse med den begrundelse, at den ikke opfyldte kravene i forordning nr. 1924/2006, fordi det i medfør af artikel 17, stk. 1, artikel 16, stk. 3, og artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006 påhvilede Kommissionen på grundlag af ansøgningen og EFSA’s udtalelse at undersøge, om den omhandlede anprisning var støttet på videnskabelige beviser, eller om ordlyden af den omhandlede anprisning opfyldte de i forordningen nævnte kriterier. Kommissionen og EFSA undersøgte imidlertid ikke de videnskabelige beviser, som sagsøgerne fremlagde under godkendelsesproceduren. Kommissionen baserede endvidere ikke sin beslutning på de relevante EU-retlige bestemmelser eller på andre berettigede eller relevante forhold, hvilket er i strid med artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006.
Det er i denne henseende tilstrækkeligt at bemærke, at det for at Kommissionen på grundlag af ansøgningen og EFSA’s udtalelse kunne undersøge de af sagsøgerne fremlagte videnskabelige beviser og derefter vedtage en endelig beslutning under hensyn til samtlige relevante EU-retlige bestemmelser samt andre berettigede og relevante forhold, var nødvendigt, at der til Kommissionen var indgivet en ansøgning om godkendelse af en anprisning af en reduceret risiko for sygdom som omhandlet i artikel 2, stk. 2, nr. 6), og artikel 14, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1924/2006. Som allerede konstateret (jf. præmis 75 ovenfor) forudsætter en sådan ansøgning imidlertid, at sagsøgerne ud over at angive den pågældende sygdom også angiver en konkret risikofaktor for udvikling af denne sygdom, der ifølge sagsøgerne ville blive reduceret i betydelig grad.
For så vidt som sagsøgerne i denne henseende har anført, at den omhandlede anprisning ikke er vildledende, idet der hersker videnskabelig enighed om denne anprisning, og at videnskabelige beviser derfor ikke var nødvendige, samt at Kommissionen for at beskytte forbrugerne ikke burde have vedtaget den i forordningen foreskrevne begrænsning, bemærkes, at Kommissionen ikke afviste ansøgningen om godkendelsen af den omhandlede anprisning med den begrundelse, at der ikke forelå videnskabelige beviser for sammenhængen mellem dehydrering og den deraf følgende nedsatte ydeevne. Kommissionen afslog ansøgningen, fordi det ikke var godtgjort, at en risikofaktor for udvikling af en sygdom var blevet reduceret, hvilket er et krav ifølge den ordning, der er indført ved forordning nr. 1924/2006. Som det fremgår af artikel 13 i forordning nr. 1924/2006, er det ifølge den med forordningen indførte ordning muligt at anvende andre sundhedsanprisninger end dem, der henviser til en reduceret risiko for sygdom, uden at det er nødvendigt at angive en risikofaktor. Dette er imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag. Sagsøgernes argument kan derfor ikke tiltrædes.
Sagsøgerne har for det andet anført, at punkt 2.2.3 i de retningslinjer for anvendelse af ernærings- og sundhedsanprisninger, der blev vedtaget i 1997 af Codex Alimentarius-kommissionen under FN’s Levnedsmiddel- og Landbrugsorganisation (FAO) og Verdenssundhedsorganisationen (WHO) og revideret i 2004 og senest ændret i 2008 (CAC/GL 23-1997), indeholder to eksempler på anprisninger af en reduceret risiko for sygdom, i hvilken forbindelse der ikke udtrykkeligt nævnes specifikke risikofaktorer.
Det må i denne henseende konstateres, at det ganske vist følger af syvende betragtning til forordning nr. 1924/2006, at lovgiver har taget behørigt hensyn til de definitioner og betingelser, der fremgår af de nævnte retningslinjer. Lovgiver har imidlertid med henblik på at definere begrebet anprisninger af en reduceret risiko for sygdom ikke blot henvist til definitionen i de nævnte retningslinjer, men har tilføjet sin egen definition i forordningens artikel 2, stk. 2, nr. 6). Det bemærkes videre, at forekomsten af en risikofaktor udtrykkeligt nævnes i de nævnte retningslinjers punkt 2.2.3, der definerer udtrykket anprisninger af en reduceret risiko for sygdom. Ifølge denne definition reduceres en risiko, når en eller flere væsentlige risikofaktorer for udvikling af en sygdom eller en bestemt tilstand ændres betydeligt. Den nævnte definition viser, at sygdomme er forbundet med en række risikofaktorer, og at en ændring af en eller flere af sådanne faktorer kan have en positiv virkning. Sagsøgernes argument må følgelig forkastes.
For det tredje kan sagsøgernes argument om, at Kommissionen i forordning (EF) nr. 1024/2009 af 29. oktober 2009 om henholdsvis godkendelse og afvisning af visse sundhedsanprisninger af fødevarer, der henviser til en reduceret risiko for sygdom og til børns udvikling og sundhed (
EUT L 283, s. 22
), godkendte en anprisning af en reduceret risiko for sygdom vedrørende virkningerne af xylitoltyggegummi/-pastiller på risikoen for karies uden at anse det for nødvendigt at angive en risikofaktor, ikke tages til følge. Det fremgår nemlig klart i forbindelse med den anprisning, som Kommissionen godkendte i forordning nr. 1024/2009, at plak var nævnt som den risikofaktor, der blev taget i betragtning. Begrebet anprisning af en reduceret risiko for sygdom som omhandlet i artikel 2, stk. 2, nr. 6), i forordning nr. 1924/2006 har i øvrigt en retlig karakter, der skal fortolkes på grundlag af objektive elementer og derfor ikke kan afhænge af Kommissionens subjektive vurdering og skal fastsættes uafhængigt af enhver tidligere praksis fra denne institution (jf. i denne retning Domstolens dom af 20.5.2010, sag
C-138/09, Todaro Nunziatina & C., Sml. I, s. 4561
, præmis 21, og Rettens dom af 27.9.2012, sag T-303/10, Wam Industriale mod Kommissionen,
EU:T:2012:505
, præmis 82). Det erindres endvidere, at en gentagelse af en forkert fortolkning af en retsakt ikke kan begrundes under henvisning til ligebehandlingsprincippet (Domstolens dom af 24.3.1993, sag
C-313/90, CIRFS m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 1125
, præmis 45).
Det første anbringende må derfor forkastes.
Det andet anbringende om tilsidesættelse af EU-retten, idet Kommissionen ikke tog hensyn til, at der faktisk var angivet en risikofaktor
Sagsøgerne har anført, at Kommissionen tilsidesatte EU-retten, idet den ikke tog hensyn til, at de faktisk havde angivet en risikofaktor i deres forslag til formulering af den omhandlede anprisning. I skrivelsen af 28. november 2008 havde sagsøgerne nemlig allerede henvist til vandindholdet i vævene, og i overensstemmelse med Bundesamts anbefaling nævnte de i deres skrivelse af 10. februar 2009 tab af vand i vævene som en risikofaktor. Risikofaktoren »dehydrering« fremgik endvidere allerede af den foreslåede formulering af den omhandlede anprisning i sammenhæng med sygdommen »nedsat ydeevne«. Under alle omstændigheder havde EFSA og Kommissionen haft mulighed for at ændre den foreslåede formulering inden for rammerne af deres skønsbeføjelse eller at anlægge en vid fortolkning af dette forslag.
Hvad for det første angår sagsøgernes argument om, at Kommissionen ikke tog hensyn til den omstændighed, at de havde nævnt tab af vand i vævene som en risikofaktor, bemærkes, at EFSA og Kommissionen faktisk tog denne angivelse i betragtning. Dels konstaterede EFSA i sin videnskabelige udtalelse af 28. januar 2011, at de af sagsøgerne nævnte risikofaktorer, dvs. tab af vand i vævene eller reduceret vandindhold i vævene, var indikatorer for vandmangel og dermed for sygdommen »dehydrering«, som sagsøgerne havde henvist til. Dels anføres det i sjette betragtning til den anfægtede forordning, at sagsøgerne som svar på en anmodning om præcisering angav tab af vand i vævene eller et reduceret vandindhold i vævene som risikofaktorer for dehydrering. På grundlag af EFSA’s videnskabelige udtalelse konkluderede Kommissionen derefter, at det ikke var godtgjort, at en risikofaktor for udvikling af en sygdom var blevet reduceret.
Det bemærkes i denne henseende som anført af Kommissionen og som det tillige fremgår af EFSA’s videnskabelige udtalelse af 28. januar 2011, at tab af vand i vævene ikke udgør en risikofaktor for sygdommen »dehydrering«, men snarere beskriver tilstanden dehydrering og forekomsten af denne tilstand, når der er konstateret tab af vand. Det var således med føje, at Kommissionen i sjette betragtning til den anfægtede forordning på grundlag af EFSA’s udtalelse konkluderede, at det ikke var godtgjort, at en risikofaktor for udvikling af en sygdom var blevet reduceret, idet tab af vand vævene udgør en indikator for vandmangel og dermed for sygdommen »dehydrering«.
Hvad angår sagsøgernes argument om, at EFSA og Kommissionen fejlagtigt anså »dehydrering« for en sygdom og ikke anså »dehydrering og […] deraf følgende nedsat ydeevne« for en sygdom, således som sagsøgerne havde anført i skrivelsen af 28. november 2008, bemærkes i lighed med det af Kommissionen anførte, at en nedsat ydeevne ikke i sig selv udgør en sygdom, men derimod virkningerne af eller symptomerne på en sygdom. Sagsøgerne nævnte i øvrigt i skrivelsen af 28. november 2008, at en nedsat ydeevne udgør et klassisk følgesymptom på dehydrering og er en virkning af denne tilstand. Sagsøgerne anførte endvidere i deres skrivelse af 25. oktober 2010, at dehydrering udgør en sygdomstilstand, der fører til nedsat ydeevne, og at regelmæssig indtagelse af betydelige mængder vand kan reducere risikoen for udvikling af dehydrering, uden at nævne den deraf følgende nedsatte ydeevne.
Hvad angår sagsøgernes argument om, at de angav tab af vand i vævene som en risikofaktor, idet de fulgte Bundesamts anbefaling, må det konstateres, at Bundesamt i skrivelsen af 18. december 2008 kun oplyste, at det var muligt, at sagsøgerne med henblik på at angive en risikofaktor kunne tage hensyn til tab af vand i vævene. Bundesamt oplyste således på ingen måde, at tab af vand i vævene udgjorde en risikofaktor for sygdommen »dehydrering«.
Hvad for det andet angår sagsøgernes argument om, at Kommissionen fejlagtigt undlod at tage hensyn til risikofaktoren »dehydrering« for sygdommen »nedsat ydeevne«, der udtrykkeligt fremgik af den foreslåede formulering af den omhandlede anprisning, er det tilstrækkeligt at bemærke, at sagsøgerne på baggrund af en opfordring, som Bundesamt fremsatte i sin skrivelse af 10. november 2008, udtrykkeligt i deres skrivelse af 28. november 2008 anførte, at de henviste til sygdommen »dehydrering og deraf følgende nedsat ydeevne«. Ud over den omstændighed, at nedsat ydeevne ikke kan anses for en sygdom (jf. præmis 89 ovenfor), kunne EFSA og Kommissionen således ikke med føje anse dehydrering for en risikofaktor i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 2, stk. 2, nr. 6), og artikel 14, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1924/2006.
Hvad for det tredje angår sagsøgernes argument om, at EFSA og Kommissionen under udøvelse af deres skønsbeføjelse burde have ændret den foreslåede formulering af den omhandlede anprisning, fortolket ordlyden vidt eller gjort anvendelse af den omhandlede anprisning betinget af andre forhold, er det allerede blevet fastslået (jf. præmis 75 ovenfor), at ansøgeren har pligt til i det mindste indirekte at angive en sygdom og en konkret risikofaktor for udvikling af denne sygdom, der ifølge ansøgeren vil blive reduceret i betydelig grad. Da sagsøgerne ikke havde foretaget en sådan angivelse, var hverken EFSA eller Kommissionen, uanset hvilken konkret formulering den omhandlede anprisning havde, i stand til at vurdere, hvilken risikofaktor for udvikling af hvilken sygdom der ville blive reduceret i betydelig grad ved indtagelse af en bestemt fødevare eller en af dens bestanddele. Som det fremgår af sagen, gjorde EFSA og Kommissionen i øvrigt flere gange sagsøgerne opmærksomme på kravet om, at der skal angives en risikofaktor for udvikling af en sygdom (jf. præmis 9, 10, 14 og 15 ovenfor).
Hvad for det fjerde angår den omstændighed, at sagsøgerne i deres svarskrift har nævnt utilstrækkelig vandindtagelse som en risikofaktor, er det tilstrækkeligt at fastslå, at det følger af sagsøgernes egne betragtninger i det nævnte svarskrift, at den manglende indtagelse ifølge sagsøgerne udgør en supplerende risiko, der ikke var omfattet ansøgningen om godkendelse af den omhandlede anprisning.
Følgelig må det andet anbringende forkastes.
Det tredje anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
Sagsøgerne har anført, at Kommissionen tilsidesatte proportionalitetsprincippet, da den vedtog den anfægtede forordning. Det er sagsøgernes opfattelse, at afslaget på ansøgningen om godkendelse af den omhandlede anprisning hverken var egnet til eller nødvendig for at nå det mål, der forfølges med forordning nr. 1924/2006, nemlig at anvende sundhedsanprisninger, der er tilstrækkelig videnskabeligt funderet. Kommissionen havde nemlig haft mulighed for at ændre den foreslåede formulering af den omhandlede anprisning og samtidig bibeholde formuleringens kerneindhold. Kommissionen havde således haft mulighed for at lade den krævede risikofaktor fremgå af den nævnte formulering. Afslaget er nærmere bestemt ikke egnet til at nå det forfulgte mål, idet forordning nr. 1924/2006 ikke har til formål at forbyde anvendelsen af sundhedsanprisninger, der er tilstrækkelig videnskabeligt funderet. Det var endvidere ikke nødvendigt at afslå ansøgningen, idet den sammenhæng, der var anført til støtte for ansøgningen om godkendelse, ubestrideligt var tilstrækkelig videnskabeligt funderet. Afslaget var endvidere uforholdsmæssigt, idet det forhindrede forbrugerne i at få kendskab til ubestridelige oplysninger. Ifølge sagsøgerne indebærer den anfægtede forordning endvidere et indgreb i deres friheder i henhold til artikel 6 og 16 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Kommissionen tilsidesatte desuden ligebehandlingsprincippet, idet den tidligere har godkendt lignende anprisninger af en reduceret risiko for sygdom i tilfælde, hvor der ikke var angivet en risikofaktor.
Hvad for det første angår sagsøgernes argument om, at Kommissionen tilsidesatte proportionalitetsprincippet, da den vedtog den anfægtede forordning, bemærkes, at Kommissionen afslog ansøgningen om godkendelse af den omhandlede anprisning med den begrundelse, at et obligatorisk krav i den godkendelsesprocedure, der er fastsat i forordning nr. 1924/2006, ikke var opfyldt. Det følger således af sjette betragtning til den anfægtede forordning, at Kommissionen ikke godkendte den omhandlede anprisning, fordi sagsøgerne ikke havde godtgjort, at en risikofaktor for udvikling af en sygdom var blevet reduceret. Som allerede fastslået (jf. præmis 75 ovenfor), skal der i ansøgning om godkendelse af en sådan anprisning ud over angivelsen af den pågældende sygdom også angives en konkret risikofaktor for udvikling af denne sygdom der ifølge sagsøgerne vil blive reduceret i betydelig grad. Det følger endvidere af behandlingen af det andet anbringende, at sagsøgerne ikke havde angivet en sådan risikofaktor. Under disse omstændigheder var Kommissionen derfor ikke i stand til at vurdere, hvilken risikofaktor for udvikling af den pågældende sygdom, der ville blive reduceret i betydelig grad ved regelmæssig indtagelse af betydelige mængder vand. I modsætning til, hvad sagsøgerne har hævdet, var afslaget på at godkende den omhandlede anprisning således ikke begrundet med henvisning til den måde, hvorpå den foreslåede formulering af den omhandlede anprisning konkret var udformet. Eftersom sagsøgerne ikke havde angivet en risikofaktor, ville en eventuel ændring af den nævnte formulering under alle omstændigheder ikke have ført til en godkendelse. Følgelig kan sagsøgernes argument om, at Kommissionen tilsidesatte proportionalitetsprincippet, da den vedtog den anfægtede forordning, ikke tages til følge.
Sagsøgernes argument om, at et absolut reklameforbud ifølge Domstolens dom af 15. juli 2004, Douwe Egberts (sag
C-239/02, Sml. I, s. 7007
), går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet om forbrugerbeskyttelse, ændrer ikke denne konklusion. Den foreliggende sag omhandler nemlig ikke et absolut forbud mod den omhandlede anprisning, men overholdelse af kravene i den godkendelsesprocedure, der er nævnt i artikel 14-17 i forordning nr. 1924/2006.
For så vidt som sagsøgerne har anført, at afslaget på deres ansøgning var uforholdsmæssigt, fordi det forhindrede forbrugerne i at få kendskab til ubestridelige oplysninger, bemærkes, at det ifølge artikel 13 i forordning nr. 1924/2006 endvidere er muligt at godkende andre sundhedsanprisninger end dem, der henviser til en reduceret risiko for sygdom, uden at det er nødvendigt at angive en risikofaktor, og hvorved det er muligt at henlede opmærksomheden på, at indtagelsen af tilstrækkelige mængder vand har positive indvirkning på den menneskelige krop.
Hvad for det andet angår sagsøgernes argument om, at den anfægtede forordning udgør et indgreb i de friheder, der er sikret ved artikel 6 og 16 i chartret om grundlæggende rettigheder om ret til frihed og sikkerhed og om frihed til at oprette og drive egen virksomhed, bemærkes, at sagsøgerne har begrænset sig til blot abstrakt at opregne tilsidesættelsen af de nævnte bestemmelser inden for rammerne af nærværende anbringende. Tilsidesættelse af artikel 6 og 16 i chartret om grundlæggende rettigheder udgør imidlertid et selvstændigt anbringende og er uafhængigt af nærværende anbringende, der vedrører tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet. I henhold til artikel 21, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, der i henhold til artikel 53, stk. 1, i samme statut og procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c), finder anvendelse på rettergangsmåden ved Retten, skal stævningen indeholde en kort fremstilling af søgsmålsgrundene. Den skal derfor indeholde udtrykkelige angivelser af de grunde, som søgsmålet støttes på, mens en rent generel angivelse heraf ikke opfylder kravene i Domstolens statut og procesreglementet (jf. i denne retning Rettens dom af 14.2.2008, sag
T-351/05, Provincia di Imperia mod Kommissionen, Sml. II, s. 241
, præmis 87 og den deri nævnte retspraksis). Det følger heraf, at sagsøgernes argument om tilsidesættelse af artikel 6 og 16 i chartret om grundlæggende rettigheder skal afvises, da det ikke kan realitetsbehandles.
For det tredje kan sagsøgernes argument om, at Kommissionen tilsidesatte proportionalitetsprincippet og ligebehandlingsprincippet, idet den tidligere har godkendt sundhedsanprisninger, selv om der ikke var angivet en risikofaktor, ikke tiltrædes. Det bemærkes nemlig, at sagsøgerne har henvist til andre sundhedsanprisninger end dem, der henviser til en reduceret risiko for sygdom, som Kommissionen har godkendt i medfør af artikel 13 i forordning nr. 1924/2006. Det er imidlertid allerede blevet fastslået (jf. præmis 81 og 98 ovenfor), at det i forbindelse med godkendelse af sådanne anprisninger ikke kræves, at der angives en risikofaktor. Sagsøgerne har endvidere henvist til, at der i forordning nr. 1024/2009 blev givet godkendelse til en anprisning af en reduceret risiko for sygdom vedrørende virkningerne af xylitoltyggegummi/-pastiller på risikoen for karies. Dette argument er allerede blevet forkastet inden for rammerne af det første anbringende (jf. præmis 84 ovenfor).
Det tredje anbringende må derfor forkastes.
Det fjerde anbringende om et manglende tilstrækkeligt retsgrundlag
Sagsøgerne har anført, at den anfægtede forordning skal annulleres, da den ikke har et tilstrækkeligt retsgrundlag. Forordningen er baseret på artikel 17, stk. 1, sammenholdt med artikel 14, stk. 1, litra a), og artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006. Disse bestemmelser er efter sagsøgernes opfattelse i strid med EU-retten, idet de tilsidesætter proportionalitetsprincippet i artikel 5, stk. 4, TEU. Sagsøgerne har således med det foreliggende anbringende fremsat en formalitetsindsigelse vedrørende artikel 17, stk. 1, sammenholdt med artikel 14, stk. 1, litra a), og artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006.
Det bemærkes, at proportionalitetsprincippet indebærer, at EU-institutionernes retsakter ikke må gå videre, end hvad der er nødvendigt og passende for gennemførelsen af det med den pågældende ordning lovligt tilsigtede formål, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (jf. Domstolens dom af 9.3.2006, sag
C-174/05, Zuid-Hollandse Milieufederatie og Natuur en Milieu, Sml. I, s. 2443
, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
Hvad angår domstolskontrollen med de betingelser, der er nævnt i foregående præmis, bemærkes, at retsgrundlaget for forordning nr. 1924/2006 er artikel 95 EF, hvorefter lovgiver vedtager de foranstaltninger med henblik på indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser, der vedrører det indre markeds oprettelse og funktion. Det fremgår af denne artikels stk. 3, at lovgiver bl.a. inden for sundhed og forbrugerbeskyttelse skal bygge på et højt beskyttelsesniveau under hensyntagen til navnlig enhver ny udvikling baseret på videnskabelige kendsgerninger. I denne sammenhæng bør der med henblik på en effektiv opfyldelse af det formål, der skal opfyldes, indrømmes EU-lovgiver et vidt skøn inden for et område som det i det foreliggende tilfælde omhandlede, der for lovgiver involverer valg af politisk, økonomisk og social karakter, og hvor lovgiver skal foretage komplekse vurderinger. Kun såfremt en foranstaltning på dette område er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institutioner forfølger, vil en sådan foranstaltning kunne kendes ulovlig (jf. i denne retning Domstolens dom af 10.12.2002, sag
C-491/01, British American Tobacco (Investments) og Imperial Tobacco, Sml. I, s. 11453
, præmis 123, af 14.12.2004, sag
C-210/03, Swedish Match, Sml. I, s. 11893
, præmis 48, og af 6.12.2005, forenede sager
C-453/03, C-11/04, C-12/04 og C-194/04, ABNA m.fl., Sml. I, s. 10423
, præmis 69, og af 12.12.2006, sag
C-380/03, Tyskland mod Parlamentet og Rådet, Sml. I, s. 11573
, præmis 145, og Rettens dom af 9.9.2011, sag
T-475/07, Dow AgroSciences m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 5937
, præmis 150).
Hvad angår det mål, der forfølges med forordning nr. 1924/2006, bemærkes, at det fremgår af artikel 1, stk. 1, og anføres i første og 36. betragtning til denne forordning, at målet for den nævnte forordning er at sikre, at det indre marked fungerer efter hensigten for så vidt angår ernærings- og sundhedsanprisninger, samtidig med at der sikres et højt niveau af forbrugerbeskyttelse. Som det følger af 1. og 18. betragtning til forordning nr. 1924/2006, er sundhedsbeskyttelse et af hovedformålene med forordningen (dommen i sagen Deutsches Weintor, nævnt i præmis 71 ovenfor, præmis 45). Det anføres i første betragtning til den nævnte forordning i denne henseende, at de markedsførte produkter, herunder importerede produkter, skal være sikre og forsynet med fyldestgørende mærkning. Det anføres i niende betragtning til den nævnte forordning, at de ved forordningen fastsatte principper skal sikre et højt forbrugerbeskyttelsesniveau, give forbrugeren de fornødne oplysninger til at kunne foretage et valg med fuldt kendskab til oplysninger om produktet samt skabe lige konkurrencevilkår for fødevarebranchen. Det anføres i denne henseende i 23. betragtning til forordning nr. 1924/2006, at sundhedsanprisninger kun bør godkendes til anvendelse i Unionen, når der er gennemført en videnskabelig vurdering af den højst mulige standard, og at EFSA bør forestå sådanne vurderinger for at sikre en harmoniseret videnskabelig vurdering af sådanne anprisninger.
Sagsøgerne har for det første anført, at den procedure for godkendelse af en anprisning af en reduceret risiko for sygdom, der er nævnt i artikel 10, stk. 1, artikel 14, stk. 1, litra a), og artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006, ikke er egnet til at nå målet om at harmonisere anvendelsen af sundhedsanprisninger samtidig med, at der sikres et højt niveau af forbrugerbeskyttelse. Efter sagsøgernes opfattelse er EFSA’s videnskabelige evalueringsprocedure uigennemsigtig og fører til usammenhængende resultater.
Sagsøgerne har for det første til støtte for denne påstand anført, at anprisninger som den i sagen foreliggende ikke må anvendes i meddelelser, der er rettet til forbrugere, selv om EFSA i en særskilt videnskabelig udtalelse allerede har udtalt, at den videnskabelige sammenhæng, der ligger til grund for den omhandlede anprisning, kan anses for tilstrækkelig videnskabeligt funderet. EFSA krævede endvidere, at der skulle angives en risikofaktor i det foreliggende tilfælde, selv om EFSA i en anden sag vedrørende virkningerne af xylitoltyggegummi/-pastiller på risikoen for karies havde fundet, at det ikke var nødvendigt at angive en sådan faktor, hvilket Kommissionen var enig i.
Det bemærkes i denne henseende, at den af sagsøgerne fremsatte kritik i det væsentlige vedrører den måde, hvorpå EFSA gennemførte den omhandlede godkendelsesprocedure. Sådanne forhold kan imidlertid ikke som sådan påvirke procedurens lovlighed (jf. i denne retning Domstolens dom af 12.7.2005, forenede sager
C-154/04 og C-155/04, Alliance for Natural Health m.fl., Sml. I, s. 6451
, præmis 87 og 88). Det bemærkes endvidere, at den af sagsøgerne påberåbte videnskabelige udtalelse omhandler ernæringsreferenceværdien for vand og dermed ikke angår spørgsmålet om, hvilken indvirkning den regelmæssige indtagelse af betydelige mængder vand har på en risikofaktor for udvikling af en sygdom. Argumentet om, at sagen angiveligt ikke blev behandlet på samme måde som sagen vedrørende virkningerne af xylitoltyggegummi/-pastiller på risikoen for karies, er allerede blevet forkastet (jf. præmis 84 ovenfor).
For så vidt som sagsøgerne uden at præcisere dette yderligere har anført, at den retlige ramme for den omhandlede godkendelsesprocedure ikke er egnet til at nå målet, idet der ikke findes specifikke bestemmelser, der regulerer den videnskabelige vurdering, som EFSA foretager, er det for det andet tilstrækkeligt at bemærke, at EFSA’s arbejdsmetode er udførligt reguleret i kapitel III i forordning nr. 178/2002. Artikel 16 i forordning nr. 1924/2006 indeholder endvidere bestemmelser om EFSA’s udtalelser, og Kommissionen har med vedtagelsen af forordning nr. 353/2008 indført gennemførelsesbestemmelser til artikel 15 i forordning nr. 1924/2006, herunder bestemmelser om forberedelse og indgivelse af en ansøgning om godkendelse af en anprisning af reduceret risiko for en sygdom. Argumentet kan derfor ikke tiltrædes.
Når der henses til sagsøgernes argumentation, kan den procedure for godkendelse af en anprisning af en reduceret risiko for sygdom, der er nævnt i artikel 10, stk. 1, artikel 14, stk. 1, litra a), og artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006, derfor ikke anses for uegnet til at nå det med forordningen forfulgte formål.
Sagsøgerne har for det andet anført, at den omhandlede godkendelsesprocedure ikke var nødvendig for at nå det mål, der forfølges med forordning nr. 1924/2006. Den nævnte procedure foreskriver et absolut reklameforbud med mulighed for at udstede en godkendelse. De berørtes mulighed for at gøre reklame og kommunikere ville imidlertid have været begrænset i mindre omfang, såfremt princippet om forbud mod misbrug i artikel 2 i direktiv 2000/13, der gjaldt indtil vedtagelsen af forordning nr. 1924/2006, var blevet opretholdt. Ifølge sagsøgerne havde lovgiver kunnet anvende artikel 2, stk. 2, i direktiv 2000/13, hvorefter forbuddet mod reklamer i form af anprisninger, der har sammenhæng med en sygdom, kan begrænses. Bestemmelserne i dette direktiv, som gør det muligt fra sag til sag på nationalt niveau at foretage en efterfølgende kontrol af anvendelsen af sundhedsanprisninger, havde været tilstrækkeligt. Da det videnskabelige kriterium ville have været det samme, er det heller ikke åbenbart, hvorfor målet med forordning nr. 1924/2006 bedre kunne nås gennem den undersøgelse, som EFSA gennemførte, end den undersøgelse, som de nationale myndigheder gennemførte.
Det bemærkes i denne henseende, at lovgiver har begrundet behovet for forordning nr. 1924/2006 og nærmere bestemt proceduren for godkendelse af anprisning af en reduceret risiko for sygdom ud fra følgende betragtninger. Lovgiver har således i anden betragtning til forordning nr. 1924/2006 anført, at forskelle mellem nationale bestemmelser om sådanne anprisninger, der kan hindre den frie bevægelighed for fødevarer og skabe ulige konkurrencevilkår, har direkte betydning for, hvordan det indre marked fungerer. Det anføres i tiende betragtning til den nævnte forordning, at anvendelsen af kriterier på nationalt plan med henblik på at fastlægge, om et produkt kan ledsages af anprisninger, kan føre til hindringer for handelen inden for Unionen og derfor bør harmoniseres. Dette præciseres i 14. betragtning til forordningen, hvoraf fremgår, at der i nogle medlemsstater i øjeblikket anvendes en lang række forskellige anprisninger i mærkningen af og reklamerne for fødevarer vedrørende stoffer, hvis gavnlige virkning ikke er dokumenteret, eller som der i øjeblikket ikke er tilstrækkelig videnskabelig enighed om. Det anføres i denne henseende i 17. betragtning til forordning nr. 1924/2006, dels at det primært er videnskabelig dokumentation, der bør tages i betragtning ved anvendelsen af ernærings- og sundhedsanprisninger, dels at de ledere af fødevarevirksomheder, der anvender anprisninger, bør retfærdiggøre dem. Det anføres endvidere i samme betragtning, at anprisninger bør dokumenteres videnskabeligt under hensyntagen til alle tilgængelige videnskabelige oplysninger og med afvejning af den samlede evidens. Det anføres endvidere i 28. betragtning til forordning nr. 1924/2006, at da kosten er én af mange faktorer, der kan udløse visse sygdomme hos mennesker, og da andre faktorer kan være med til at udløse sygdomme hos mennesker, bør der gælde særlige mærkningsbestemmelser for anprisninger af en reduceret risiko for sygdom.
Hvad angår det af sagsøgerne fremsatte argument må de nævnte betragtninger anses for egnede til at begrunde nødvendigheden af de omhandlede bestemmelser om proceduren for godkendelse af anprisninger af en reduceret risiko for sygdom i forhold til at nå det med forordning nr. 1924/2006 forfulgte mål. Det er ganske vist korrekt, at de berørtes mulighed for at gøre reklame og kommunikere ville have været begrænset i mindre omfang, såfremt den ordning, der var indført med direktiv 2000/13, og som gjaldt indtil vedtagelsen af forordning nr. 1924/2006, var blevet opretholdt. Når der henses til den begrundelse, der er anført i de betragtninger, der er nævnt i præmis 112 ovenfor, kan de bestemmelser, der er vedtaget på grundlag af den ordning, der er foreskrevet i direktiv 2000/13 på området for anprisning af en reduceret risiko for en sygdom, imidlertid ikke i lyset af de i præmis 112 ovenfor nævnte mål anses for at være lige så egnede som de omhandlede bestemmelser i forordning nr. 1924/2006. Dette skyldes navnlig den omstændighed, at disse sundhedsanprisninger skal kontrolleres på forhånd som følge af, at der med forordning nr. 1924/2006 er indført et principielt forbud mod sådanne anprisning med mulighed for at udstede en godkendelse.
Hvad angår den omstændighed, at de nationale myndigheder har overladt undersøgelsen af de omhandlede sundhedsanprisninger til EFSA, må det bemærkes, at de overvejelser, der kommer til udtryk i 23. betragtning til forordning nr. 1924/2006, hvoraf fremgår, at EFSA for at sikre en harmoniseret videnskabelig vurdering af de omhandlede sundhedsanprisninger bør forestå sådanne vurderinger, ikke er fejlagtige. Selv om de nationale myndigheder har pligt til at anvende de samme kriterier ved vurderingen af disse anprisninger, udgør den omstændighed, at de videnskabelige vurderinger foretages af en enkelt enhed, en yderligere omstændighed, der kan sikre harmonisering. Som det fremgår af artikel 22, stk. 2, 3 og 6, i forordning nr. 178/2002, har EFSA endvidere navnlig til opgave at udfærdige videnskabelige vurderinger, der skal danne det videnskabelige grundlag for udformningen og vedtagelsen af EU-foranstaltninger på de områder, som har direkte eller indirekte indflydelse på fødevaresikkerheden, og myndigheden skal bidrage til at sikre et højt niveau for beskyttelsen af sundhed.
Sagsøgernes argument om, at det ikke var nødvendigt at gennemføre proceduren for godkendelse af anprisningen af en sygdom, kan derfor ikke tages til følge.
Sagsøgerne har for det tredje anført, at den omhandlede godkendelsesprocedure, der er indført ved forordning nr. 1924/2006, ikke er egnet, idet den indebærer, at de berørte pålægges at følge en lang, omkostningstung og uigennemsigtig procedure. Spørgsmålet om, hvorvidt de nationale kompetente myndigheder burde have anlagt en anden fortolkning af kriteriet om tilstrækkeligt videnskabeligt grundlag inden for rammerne af den ordning, der er foreskrevet i direktiv 2000/13, kunne ifølge sagsøgerne have været forelagt Domstolen ved en anmodning om præjudiciel afgørelse.
Hvad angår påstanden om, at den omhandlede godkendelsesprocedure er lang og uigennemsigtig, er det tilstrækkeligt at bemærke, at der for denne procedure er fastsat frister og nærmere bestemmelser i artikel 14-17 i forordning nr. 1924/2006. Det fremgår navnlig af forordningens artikel 15, stk. 2, at en ansøgning skal stiles til den nationale kompetente myndighed i en medlemsstat, som skal bekræfte, at den har modtaget ansøgningen senest 14 dage efter modtagelsen, og straks underrette EFSA. Det fremgår af den nævnte forordnings artikel 16, stk. 1, at EFSA skal afgive udtalelse inden fem måneder efter modtagelsen af en gyldig ansøgning, og at denne frist kan forlænges med op til to måneder, hvis EFSA anmoder om supplerende oplysninger fra ansøgeren. Endelig fremgår det af artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006, at Kommissionen senest to måneder efter modtagelsen af EFSA’s udtalelse skal forelægge komitéen et udkast til beslutning vedrørende listerne over tilladte sundhedsanprisninger. Det fremgår af forordningens artikel 17, stk. 3, at beslutningen vedrørende ansøgningen vedtages i henhold til forskriftsproceduren med kontrol.
Hvad angår sagsøgernes argument om, at den omhandlede procedure er omkostningstung, må det konstateres, at hverken EFSA eller Kommissionen modtager et gebyr for de med proceduren forbundne omkostninger. Sagsøgerne har endvidere ikke godtgjort, at den omhandlede procedure er urimeligt omkostningstung i forhold til målene med forordning nr. 1924/2006.
På baggrund af det ovenstående kan sagsøgernes argument om, at der kunne opnås harmonisering ved at forelægge Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse, ikke tages til følge.
Henset til sagsøgernes argumentation kan proceduren for godkendelse af en anprisning af en reduceret risiko for sygdom ikke anses for uegnet i forhold til de mål, der forfølges med forordning nr. 1924/2006.
Det følger af ovenstående betragtninger, at artikel 10, stk. 1, artikel 14, stk. 1, litra a), og artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006 ikke er åbenbart uhensigtsmæssige i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i den præmis 104 ovenfor nævnte retspraksis, i forhold til de mål, som institutioner forfølger, og at disse bestemmelser derfor ikke er ulovlige som følge af en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
For så vidt som sagsøgerne uden yderligere præciseringer i replikken har anført, at artikel 14, stk. 1, artikel 15, stk. 1, og artikel 16 i chartret om grundlæggende rettigheder, der omhandler retten til uddannelse, erhvervsfrihed og friheden til at oprette og drive egen virksomhed, er blevet tilsidesat, kan dette argument ikke antages til realitetsbehandling. For det første opfylder en ren abstrakt opregning nemlig ikke kravene i statutten for Domstolen og procesreglementet (jf. præmis 99 ovenfor). For det andet følger det af procesreglements artikel 48, stk. 2, første afsnit, at nye anbringender ikke må fremsættes under sagens behandling, medmindre de støttes på retlige eller faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne, hvilket åbenbart ikke er tilfældet i den foreliggende sag. En påstand om, at bestemmelser i chartret om grundlæggende rettigheder er blevet tilsidesat, udgør ikke en uddybning af et anbringende, der tidligere er fremsat direkte eller indirekte i stævningen. Under alle omstændigheder må det bemærkes, at et forbud mod en anprisning om en reduceret risiko for sygdom, der meddeles efter afslutningen af proceduren i artikel 14-17 i forordning nr. 1924/2006, ikke tilsidesætter erhvervsfriheden eller friheden til at oprette og drive egen virksomhed (jf. i denne retning Deutsches Weintor-dommen, nævnt i præmis 71 ovenfor, præmis 42-59).
Det fjerde anbringende må herefter forkastes.
Det femte anbringende om tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter som følge af vedtagelsen af en forordning
Sagsøgerne har anført, at Kommissionen tilsidesatte væsentlige formforskrifter, idet den vedtog en forordning i stedet for en beslutning med henblik på at afslå den omhandlede anprisning. Det følger af artikel 17, stk. 1-4, i forordning nr. 1924/2006, at det påhviler Kommissionen at godkende eller ikke at godkende sundhedsanprisninger ved beslutninger i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 288, stk. 1, TEUF. Ifølge sagsøgerne er vedtagelsen af en forordning i strid med opbygningen af den procedure, der er foreskrevet i artikel 15 ff. i forordning nr. 1924/2006, idet lovgiver har udformet proceduren som en procedure for individuelle ansøgninger.
Kommissionen har bestridt sagsøgernes argumenter. Hvad angår spørgsmålet, om anbringendet kan antages til realitetsbehandling, har Kommissionen anført, at dette ikke er tilfældet, idet sagsøgerne ikke har lidt skade som følge af valget af den retlige form af den retsakt, hvorved deres ansøgning blev afslået. Sagsøgerne har nemlig også hævdet, at de berøres umiddelbart af en forordning.
Kommissionens argumentation er selvmodsigende. Kommissionen kan nemlig ikke på den ene side hævde, at søgsmålet ikke kan antages til realitetsbehandling, og på den anden side støtte sig på de argumenter, som sagsøgerne har anført som begrundelse for, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling.
Det foreliggende anbringende er imidlertid ikke begrundet, som anført af Kommissionen. Det følger ikke af artikel 17, stk. 1-4, i forordning nr. 1924/2006, at Kommissionen havde pligt til at vedtage en beslutning i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 288 TEUF, for at afslå godkendelsen af den omhandlede anprisning. Anvendelsen af udtrykket »beslutning« i forordning nr. 1924/2006 indebærer kun, at Kommissionen skal afslå eller imødekomme den pågældende ansøgning.
Ifølge fast retspraksis er det nødvendigt ved fortolkningen af en EU-retlig regel både at tage hensyn til dens ordlyd, den sammenhæng, hvori den indgår, og formålet med den (Domstolens dom af 18.11.1999, sag
C-151/98 P, Pharos mod Kommissionen, Sml. I, s. 8157
, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis). Selv om det i det foreliggende tilfælde er korrekt, at artikel 17, stk. 1-4, i forordning nr. 1924/2006 har samme ordlyd som artikel 288 TEUF, forholder det sig ikke desto mindre således, at udtrykket »beslutning« i artikel 17 i forordning nr. 1924/2006 skal fortolkes under hensyn til den sammenhæng, hvori dette udtryk anvendes, samt til bestemmelsens formål.
Det bemærkes i denne henseende, at artikel 17 i forordning nr. 1924/2006 indeholder bestemmelser om, hvorledes den procedure for godkendelse af sundhedsanprisninger, der er nævnt i forordningens artikel 14, skal afsluttes, når EFSA har afgivet sin videnskabelige udtalelse i henhold til den nævnte forordnings artikel 16. Det fremgår således af artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006, at senest to måneder efter modtagelsen af EFSA’s udtalelse forelægger Kommissionen komitéen et »udkast til beslutning« vedrørende listerne over tilladte sundhedsanprisninger, og at Kommissionen udarbejder en redegørelse, hvori afvigelsen begrundes, såfremt »udkastet til beslutning« ikke er i overensstemmelse med udtalelsen. I artikel 17, stk. 2, nævnes de oplysninger, som »udkast til beslutning« skal indeholde. I artikel 17, stk. 3, fastlægges den procedure, der skal følges for at vedtage den »endelige beslutning«, herunder »beslutningen« om at godkende eller ikke at godkende anprisningen, når Kommissionen efter anmodning fra ansøgeren om beskyttelse af data, som er omfattet af ejendomsrettigheder, agter at begrænse anvendelsen af anprisningen til fordel for ansøgeren. Artikel 17, stk. 4, i forordning nr. 1924/2006 pålægger Kommissionen en pligt til at give ansøgeren meddelelse om den »trufne beslutning« og en pligt til at offentliggøre »beslutningen« i
Den Europæiske Unions Tidende
.
Det følger af anvendelsen af udtrykket »beslutning« og navnlig anvendelsen af udtrykkende »udkast«, »endelig« og »trufne« i forbindelse med begrebet »beslutning«, at artikel 17 i forordning nr. 1924/2006 beskriver de forskellige faser i proceduren, som Kommissionen skal følge for at træffe en endelig beslutning vedrørende en ansøgning i henhold til forordningens artikel 14. Det angives derimod ikke, hvilken retlig form en sådan beslutning skal have. Lovgiver har overladt det til Kommissionen at vælge, hvilken retlig form den retsakt, som skal vedtages, skal have. Selv om det er korrekt, at det ikke følger af artikel 17 i forordning nr. 1924/2006, at lovgiver tilsigtede, at Kommissionen skulle vedtage en forordning, er der intet, der giver grundlag for at antage, at bestemmelsen udelukker muligheden for, at en sådan retsakt kan vedtages.
Endelig kan sagsøgernes argument om, at vedtagelsen af en forordning er i strid med opbygningen af den procedure, der er foreskrevet i artikel 15 ff. i forordning nr. 1924/2006, fordi lovgiver har udformet proceduren som en procedure for individuelle ansøgninger, ikke tages til følge. Selv om det er korrekt, at den omhandlede godkendelsesprocedure vedrører en individuel ansøgning, forholder det sig ikke desto mindre således, at samtlige sundhedsanprisninger, der er godkendt af Kommissionen, ifølge forordningens artikel 17, stk. 5 kan anvendes af enhver leder af en fødevarevirksomhed. Da denne bestemmelse således foreskriver virkninger erga omnes, har den omhandlede godkendelsesprocedure en dobbelt karakter, nemlig en individuel og generel karakter. Det følger heraf, at vedtagelsen af en forordning, der har en generel rækkevidde, ikke er i strid med opbygningen af den omhandlede procedure.
For så vidt som sagsøgerne i denne henseende har anført, at det var med urette, at Kommissionen undlod at nævne sagsøgernes adresse i den anfægtede forordning, bemærkes endvidere, at en sådan forpligtelse ifølge artikel 17, stk. 2, sammenholdt med artikel 16, stk. 4, litra a), i forordning nr. 1924/2006, kun eksisterer, når der træffes beslutning om at ændre listerne over tilladte sundhedsanprisninger i henhold til forordningens artikel 19. Dette er imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag.
Det femte anbringende må følgelig forkastes.
Det sjette anbringende om manglende hensyntagen til kompetencefordelingen
Sagsøgerne har anført, at Kommissionen tilsidesatte væsentlige formforskrifter, idet den ikke tog hensyn til kompetencefordelingen mellem Kommissionen, EFSA og Bundesamt under den administrative procedure. Ifølge sagsøgerne tilkommer det udelukkende Kommissionen i henhold til forordning nr. 1924/2006 at tage stilling til retlige fortolkningsspørgsmål vedrørende forordningens anvendelsesområde, idet Bundesamt kun er en »postkassemyndighed«, der modtager ansøgninger, og EFSA’s eneste opgaver er at foretage en videnskabelig undersøgelse af de indgivne oplysninger og af den foreslåede ordlyd på baggrund af de kriterier, der er fastsat i den nævnte forordning. EFSA og Bundesamt udtalte sig imidlertid under den administrative procedure om to retlige spørgsmål, nemlig spørgsmålet om kravet om angivelse af en risikofaktor og spørgsmålet om, hvorvidt det kun er fødevarevirksomheder, der kan indgive en ansøgning om godkendelse af en anprisning af en reduceret risiko for sygdom, hvilket indebar, at den administrative procedure blev væsentligt forsinket.
Hvad for det første angår argumentet om, at Bundesamt overskred sine beføjelser, bemærkes, at den nationale kompetente myndigheds rolle i modsætning til, hvad sagsøgerne har hævdet, ikke blot er at være en »postkassemyndighed«, der modtager ansøgninger. Det er korrekt, at ansøgning om godkendelse af en anprisning af en reduceret risiko for sygdom skal indgives til den nationale kompetente myndighed i henhold til artikel 15, stk. 2, litra a), i forordning nr. 1924/2006, der foreskriver, at ansøgningen stiles til den nationale kompetente myndighed i en medlemsstat, som bekræfter, at den har modtaget ansøgningen ved senest 14 dage efter modtagelsen afsende en skriftlig bekræftelse, straks underretter EFSA og stiller ansøgningen og eventuelle supplerende oplysninger, som ansøgeren har afgivet, til rådighed for EFSA.
Det følger af artikel 16, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 1924/2006, at den nationale kompetente myndighed i det mindste skal påse, at der foreligger en gyldig ansøgning. Ifølge denne bestemmelse skal EFSA afgive udtalelse inden fem måneder efter modtagelsen af en gyldig ansøgning. Dette forudsætter, at den ansøgning, som den nationale kompetente myndighed sender til EFSA, kan overgå til den næste fase i proceduren, nemlig den fase, hvor EFSA udarbejder en videnskabelig udtalelse. Ansøgningen skal således opfylde de formelle og materielle krav, der stilles i forordning nr. 1924/2006, herunder kravet om at angive en risikofaktor. Hvis en sådan risikofaktor ikke er angivet, kan EFSA ikke afgive sin udtalelse (jf. det første anbringende i denne henseende).
I modsætning til, hvad sagsøgerne har hævdet, er det netop anførte ikke i strid med artikel 16, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 1924/2006, hvorefter den nævnte frist forlænges med op til to måneder efter modtagelsen af de ønskede oplysninger fra ansøgeren, hvis EFSA anmoder om supplerende oplysninger fra ansøgeren, jf. bestemmelsens stk. 2. Denne bestemmelse ændrer nemlig ikke ved kravet om, at den nationale kompetente myndighed skal videresende en gyldig ansøgning, som er det tidspunkt, hvorfra den frist på fem måneder, som EFSA har til at afgive en udtalelse, begynder at løbe.
Den omstændighed, at Bundesamt under den administrative procedure udtalte sig om kravet om, at der skulle foreligge en gyldig ansøgning om godkendelse af den omhandlede anprisning, indebærer ikke, at der sket en procedurefejl.
Hvad for det andet angår argumentet om, at EFSA overskred sine beføjelser ved at udtale sig om den retlige fortolkning af bestemmelserne i forordning nr. 1924/2006, bemærkes, at EFSA i sine skrivelser af 23. november 2009 og 27. januar 2010 til Moritz Hagenmeyer klart tilkendegav, at EFSA ikke var kompetent til at fortolke bestemmelser i EU-retten. EFSA henviste i denne henseende til Kommissionen og medlemsstaterne. Hvad angår den omstændighed, at EFSA i den videnskabelige udtalelse antog, at det var nødvendigt, at sagsøgerne angav en risikofaktor, bemærkes, at det allerede fremgik af de drøftelser i den uformelle arbejdsgruppe om ernærings- og sundhedsmæssige anprisninger, der fandt sted den 12. april 2010, at ansøgningen om godkendelse af den omhandlede anprisning ikke opfyldte kravene i forordning nr. 1924/2006, da der ikke deri var angivet en risikofaktor (jf. præmis 14 ovenfor). Sagsøgernes argumentation kan derfor ikke tiltrædes.
Selv om det antages, at Bundesamt og EFSA overskred deres beføjelser ved at udtale sig om den retlige fortolkning af forordning nr. 1924/2006, skal der erindres om, at en procedurefejl kun kan medføre annullation helt eller delvis af en retsakt, hvis det bevises, at den nævnte retsakt ville have fået et andet indhold, hvis procedurefejlen ikke havde foreligget (jf. i denne retning Domstolens dom af 29.10.1980, forenede sager
209/78-215/78 og 218/78, van Landewyck m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 3125
, præmis 47, af 21.3.1990, sag
C-142/87, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 959
, præmis 48, og af 25.10.2005, forenede sager
C-465/02 og C-466/02, Tyskland og Danmark mod Kommissionen, Sml. I, s. 9115
, præmis 37).
Efter sagsøgernes opfattelse undlod Kommissionen at udøve sin beføjelse til at foretage en retlig fortolkning af kravet om angivelse af en risikofaktor, idet den i stedet valgte at gentage den fortolkning, der fremgik af EFSA’s videnskabelige udtalelse. Det er sandsynligt, at Kommissionen ville have imødekommet deres ansøgning, hvis EFSA havde begrænset sig til kun at udøve sine beføjelser.
Det bemærkes, at det allerede fremgår af Kommissionens skrivelse af 9. juli 2010, at det ifølge de drøftelser, der fandt sted i den uformelle arbejdsgruppe om ernærings- og sundhedsmæssige anprisninger den 12. april 2010, var nødvendigt at angive en risikofaktor (jf. præmis 14 ovenfor). Det fremgår endvidere på ingen måde af oplysningerne i sagen, at Kommissionen blot gentog EFSA’s videnskabelige udtalelse og derved undlod selv at fortolke de krav, der foreskrives i artikel 14-17 i forordning nr. 1924/2006. Proceduren for godkendelse af anprisningen af en reduceret risiko for sygdom vedrørende virkningerne af xylitoltyggegummi/-pastiller på risikoen for karies, som sagsøgerne har henvist til som eksempel på Kommissionens praksis, viser derimod snarere, at Kommissionen ikke i alle tilfælde gentager EFSA’s videnskabelige udtalelse. Det følger nemlig af syvende og ottende betragtning til forordning nr. 1024/2009, hvorved Kommissionen godkendte denne anprisning, at Kommissionen ændrede ordlyden af denne anprisning, efter at EFSA havde afgivet sin udtalelse.
Sagsøgerne har følgelig ikke godtgjort, at den anfægtede forordning ville have haft et andet indhold, såfremt Bundesamt og EFSA ikke havde overskredet deres beføjelser på den af sagsøgerne anførte måde.
Det sjette anbringende må derfor forkastes.
Det syvende anbringende om manglende overholdelse af de fastsatte frister
Sagsøgerne har anført, at Kommissionen tilsidesatte væsentlige formforskrifter ved ikke at overholde de frister, der er fastsat i forordning nr. 1924/2006, for at videresende deres ansøgning, udarbejde den videnskabelige udtalelse og træffe beslutning om deres ansøgning om godkendelse.
Sagsøgerne har for det første anført, at Bundesamt i strid med artikel 15, stk. 2, litra a), nr. i) og ii), i forordning nr. 1924/2006 undlod at bekræfte, at myndigheden havde modtaget deres ansøgning, ved senest 14 dage efter modtagelsen at sende en skriftlig bekræftelse, samt efter anvisning fra Kommissionen, hvorefter det påhvilede Bundesamt at undersøge ethvert retligt spørgsmål om fortolkningen af den nævnte forordnings anvendelsesområde, undlod straks at videresende ansøgningen til EFSA.
Det bemærkes for det første i denne henseende, at det fremgår af sagen, at Bundesamt ved skrivelse af 8. maj 2008 bekræftede, at myndigheden havde modtaget sagsøgernes ansøgning af 11. februar 2008 (jf. præmis 4 ovenfor). Selv om den omhandlede frist regnes fra det tidspunkt, hvor sagsøgerne fremsendte deres ansøgning for anden gang ved skrivelse af 10. marts 2008 som følge af, at Bundesamt ikke kunne finde den første skrivelse, må det konstateres, at Bundesamt ikke overholdt den frist på 14 dage efter modtagelsen af ansøgningen, inden for hvilken myndigheden skal bekræfte modtagelsen af ansøgningen i henhold til artikel 15, stk. 2, litra a), nr. 1), i forordning nr. 1924/2006.
Hvad for det andet angår Bundesamts pligt til at videresende sagsøgernes ansøgning til EFSA bemærkes, at Bundesamt i henhold til artikel 15, stk. 2, litra a), nr. ii) og iii), i forordning nr. 1924/2006 straks skal underrette EFSA samt stille ansøgning og eventulle supplerende oplysninger, som ansøgeren har afgivet, til rådighed for EFSA. Det må i denne henseende konstateres, at artikel 15, stk. 2, litra a), nr. iii), i forordning nr. 1924/2006 i modsætning til den underretningspligt, der er foreskrevet i samme forordnings artikel 15, stk. 2, litra a), nr. ii), ikke indeholder en frist for, hvornår ansøgningen og de supplerende oplysninger skal videresendes til EFSA.
Når dette er sagt, skal det erindres, at der ifølge et almindeligt EU-retligt princip skal handles inden for en rimelig frist i forbindelse med administrative procedurer (jf. i denne retning Rettens dom af 22.10.1997, forenede sager
T-213/95 og T-18/96, SCK og FNK mod Kommissionen, Sml. II, s. 1729
, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis). Det må vurderes ud fra hver enkelt sag, om en frist kan anses for rimelig, herunder navnlig sagens betydning for den berørte, sagens kompleksitet og parternes adfærd (jf. i denne retning analogt Domstolens dom af 25.1.2007, forenede sager
C-403/04 P og C-405/04 P, Sumitomo Metal Industries og Nippon Steel mod Kommissionen, Sml. I, s. 729
, præmis 116 og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde forløb der ca. syv måneder fra det tidspunkt, hvor sagsøgernes ansøgning om godkendelse af den omhandlede anprisning blev sendt den 11. februar 2008, til det tidspunkt, hvor den samme ansøgning blev videresendt til EFSA den 15. september 2008. Som det fremgår af sagen, herunder bl.a. af Bundesamts skrivelse af 11. november 2008, skyldtes denne periodes længde dels den omstændighed, at det ikke var muligt at finde sagsøgernes ansøgning hos den relevante afdeling ved Bundesamt, dels at Bundesamt efter anmodning fra Kommissionen havde undersøgt, om den omhandlede ansøgning var gyldig, inden Bundesamt sendte ansøgningen videre til EFSA.
Denne periode forekommer under omstændighederne i den foreliggende sag ikke urimelig. Selv om det ikke fremgår af sagen, at sagen havde stor betydning for sagsøgerne, der ikke er en fødevarevirksomhed (jf. præmis 1 ovenfor), forholder det sig ikke desto mindre således, at efter at sagsøgerne den 29. februar 2008 havde spurgt til status vedrørende deres ansøgning, og efter at Bundesamt ved skrivelse af 8. maj 2008 bekræftede at have modtaget ansøgningen, gjorde Bundesamt ved skrivelse af 21. juli 2008 kun sagsøgerne opmærksomme på, at forordning nr. 353/2008 var blevet vedtaget, og opfordrede dem til på ny at indgive en ansøgning på de af EFSA udfærdigede blanketter (jf. præmis 3-7 ovenfor). Selv om der tages hensyn til den omstændighed, at Kommissionen anmodede Bundesamt om kun at fremsende gyldige ansøgninger, og at Bundesamt ifølge forordning nr. 1924/2006 i det mindste skal påse, at der foreligger en gyldig ansøgning som allerede konstateret (jf. præmis 136 ovenfor), må det endvidere erindres, at forordningens artikel 15, stk. 2, litra a), nr. i) og ii), artikel 16, stk. 1, og artikel 17, stk. 1, foreskriver frister for de forskellige faser i den omhandlede godkendelsesprocedure. Den nationale myndighed skal således skriftligt bekræfte, at den har modtaget ansøgningen, senest 14 dage efter modtagelsen, samt straks skal underrette EFSA. EFSA skal i princippet afgive sin udtalelse inden for en frist på fem måneder. Kommissionen skal senest to måneder efter modtagelsen af EFSA’s udtalelse forelægge komitéen et udkast til beslutning vedrørende listerne over tilladte sundhedsanprisninger. Det følger af opbygningen af disse bestemmelser, at den nationale myndigheds kontrol af, om en ansøgning er gyldig, på ingen måde bør vare syv måneder. Varigheden af den periode, der forløb før Bundesamt videresendte sagsøgernes ansøgning til EFSA, var således ikke rimelig.
På baggrund af det ovenstående må sagsøgernes argument om, at Bundesamt ikke overholdt fristen for skriftligt at bekræfte, at myndigheden havde modtaget deres ansøgning, eller fristen for at videresende deres ansøgning til EFSA, tages til følge.
Sagsøgerne har for det andet anført, at EFSA i strid med artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006 ikke overholdt fristen på fem måneder til at afgive udtalelse, idet den var 29 måneder om dette.
Det bemærkes i denne henseende, at det fremgår af artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006, at EFSA skal afgive udtalelse inden fem måneder efter modtagelsen af en gyldig ansøgning. For at en ansøgning kan anses for gyldig, skal den opfylde de formelle og materielle krav i forordning nr. 1924/ 2006, herunder kravet om at angive en risikofaktor. Hvis en sådan risikofaktor ikke er angivet, kan EFSA ikke afgive sin udtalelse (jf. det første anbringende i denne henseende og præmis 136 ovenfor).
Det fremgår i det foreliggende tilfælde af sagsakterne, at Bundesamt efter at have videresendt ansøgningen til EFSA den 15. september 2008 ved skrivelser af 10. november og 18. december 2008 opfordrede sagsøgerne til at angive en risikofaktor. Ved skrivelse af 10. februar 2009 meddelte sagsøgerne Bundesamt, at det ikke var nødvendigt at angive en risikofaktor, men at reduceret vandindhold i vævene kunne anses for en risikofaktor. Sagsøgerne foreslog endvidere andre formuleringer af den omhandlede anprisning, i hvilken forbindelse tab af vand i vævene blev nævnt som en risikofaktor (jf. præmis 11 ovenfor). Det følger heraf, at sagsøgerne i skrivelsen af 10. februar 2009 angav reduceret vandindhold i vævene samt tab af vand i vævene som risikofaktorer, hvilket i øvrigt også er anført i sjette betragtning til den anfægtede forordning. Da den foreliggende sag ikke vedrører andre formelle eller materielle krav om gyldigheden af sagsøgernes ansøgning, må det bemærkes, at sagsøgernes ansøgning blev gyldig med angivelsen af en risikofaktor i skrivelsen af 10. februar 2009.
Kommissionens argument om, at ansøgningen først var gyldig og fuldstændig, efter at sagsøgerne ved skrivelse af 25. oktober 2010 havde besvaret EFSA’s skrivelse af 1. oktober 2010, kan ikke rejse tvivl om denne betragtning. Det følger nemlig af sagsakterne, at de spørgsmål, der i perioden fra marts 2009 til september 2010 forhindrede EFSA i at afgive udtalelse, vedrørte den retlige fortolkning af bestemmelserne i forordning nr. 1924/2006, og navnlig af kravet om angivelse af en risikofaktor (jf. præmis 13 og 14 ovenfor). Det må endvidere konstateres, at sagsøgerne i deres svar af 1. oktober 2010 på EFSA’s anmodning om at angive en risikofaktor begrænsede sig til at fastholde det standpunkt, som de havde givet udtryk for i skrivelsen af 10. februar 2009, hvilket imidlertid ikke forhindrede EFSA i at afgive sin videnskabelige udtalelse.
Som det fremgår af sagsakterne, videresendte Bundesamt sagsøgernes skrivelse af 10. februar 2009 til EFSA ved skrivelse af 20. marts 2009 (jf. præmis 12 ovenfor). Det frist på fem måneder, der er fastsat i artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006, begyndte derfor at løbe fra tidspunktet for modtagelsen af Bundesamts skrivelse af 20. marts 2009. EFSA afgav sin videnskabelige udtalelse af 28. januar 2011 og overholdt således ikke fristen på fem måneder.
Sagsøgernes argument om manglende overholdelse af fristen på fem måneder i artikel 16, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006 må derfor tages til følge.
Sagsøgerne har for det tredje anført, at Kommissionen ikke overholdt fristen i artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006 for at træffe beslutning vedrørende ansøgningen om godkendelse. Det bemærkes i denne henseende, at det fremgår af denne bestemmelse, at Kommissionen senest to måneder efter modtagelsen af EFSA’s udtalelse skal forelægge komitéen et udkast til beslutning vedrørende listerne over tilladte sundhedsanprisninger. I det forelæggende tilfælde afgav EFSA sin udtalelse den 28. januar 2011, og denne udtalelse blev offentliggjort den 16. februar 2011. Udkastet til beslutning blev således forelagt komitéen den 28. april 2011, hvilket således var efter udløbet af fristen i artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006. Følgelig må sagsøgernes argument tages til følge.
Hvad for det fjerde angår de retlige konsekvenser af den manglende overholdelse af fristerne i artikel 15, stk. 2, litra a), nr. i), artikel 16, stk. 1, og artikel 17, stk. 1, i forordning nr. 1924/2006 må det konstateres, at der i forordningen ikke er foreskrevet en sanktion i tilfælde af, at de nævnte frister ikke overholdes. I et sådant tilfælde følger det af retspraksis, at i mangel af en bestemmelse, som enten udtrykkeligt eller indirekte fastsætter konsekvenserne for overskridelsen af processuelle frister såsom fristerne i den foreliggende sag, kan den pågældende overskridelse kun medføre hel eller delvis annullation af den retsakt, hvis vedtagelsesprocedure indeholder den omhandlede frist, hvis det godtgøres, at den kunne have fået et andet indhold, hvis fejlen ikke var begået (jf. dommen i sagen Dow AgroSciences m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 104 ovenfor, præmis 203 og den deri nævnte retspraksis).
Sagsøgerne har imidlertid ikke bevist, at Kommissionen ville have vedtaget en forordning med et andet indhold, såfremt de omhandlede frister ikke var blevet overskredet. Sagsøgerne har nemlig alene anført, at den manglende overholdelse af de omhandlede frister i det væsentlige skyldtes den uklare kompetencefordeling mellem Kommissionen, EFSA og Bundesamt. Hvis proceduren var blevet gennemført korrekt, ville der ifølge sagsøgerne have været tilstrækkelige ressourcer til at foretage den nødvendige undersøgelse af begrundelsen i deres ansøgning, og Kommissionen ville således have godkendt den omhandlede anprisning. Det må i denne henseende konstateres, at de spørgsmål, der i perioden fra marts 2009 til september 2010 forhindrede EFSA i at afgive udtalelse, vedrørte den retlige fortolkning af bestemmelserne i forordning nr. 1924/2006, og navnlig kravet om angivelse af en risikofaktor. Det blev imidlertid allerede inden EFSA afgav sin videnskabelige udtalelse anset for nødvendigt at angive en risikofaktor (jf. præmis 155 ovenfor).
Det følger af det anførte, at det syvende anbringende må forkastes.
Det ottende anbringende om, at Kommissionen ikke fuldt ud tog hensyn til sagsøgernes og interesserede tredjemænds bemærkninger
Sagsøgerne har anført, at Kommissionen tilsidesatte væsentlige formforskrifter, idet den i beslutningen vedrørende ansøgningen om godkendelse af den omhandlede anprisning ikke tog hensyn til en væsentlig del af sagsøgernes og tredjemænds bemærkninger, der var fremsat under den administrative procedure i henhold til artikel 16, stk. 6, andet afsnit, i forordning nr. 1924/2006. Ifølge sagsøgerne tog Kommissionen ikke stilling til de argumenter, der var fremsat i disse bemærkninger, og det er ikke muligt at udlede af den anfægtede forordning, om Kommissionen tog hensyn til disse bemærkninger.
Det bemærkes, at sagsøgerne generelt har anført, at Kommissionen ikke tog hensyn til de bemærkninger, der var fremsat i henhold til artikel 16, stk. 6, andet afsnit, i forordning nr. 1924/2006. Sagsøgerne har ikke inden for rammerne af dette anbringende henvist til, hvilke specifikke bemærkninger Kommission undlod at tage hensyn til.
Det fremgår af artikel 16, stk. 6, andet afsnit, i forordning nr. 1924/2006, at ansøgeren eller medlemmer af offentligheden kan fremsætte bemærkninger til Kommissionen senest 30 dage efter offentliggørelse af EFSA’s videnskabelige udtalelse. Denne ret indebærer, at der under den procedure, der fører til vedtagelsen af den endelige beslutning, skal tages hensyn til sådanne bemærkninger, men den indebærer ikke en pligt for Kommissionen til at gennemføre de forslag, der fremgår af de fremsatte bemærkninger (jf. i denne retning Domstolens kendelse af 5.5.2009, sag C-355/08 P, WWF-UK mod Rådet, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 45).
Det fremgår af sagsakterne, at Kommissionen ud over sagsøgernes bemærkninger modtog bemærkninger fra otte interesserede tredjemænd. Som det fremgår af Kommissionens svar til de tredjemænd, der indgav bemærkninger, og hvorved Kommissionen bekræftede at have modtaget bemærkningerne, underrettede Kommissionen disse tredjemænd om, hvorledes deres bemærkninger ville blive behandlet inden for rammerne af godkendelsesproceduren. Ifølge disse skrivelser videresendte Kommissionen de bemærkninger, der vedrørte spørgsmålet om risikohåndtering og EFSA’s videnskabelige udtalelse, til de kompetente myndigheder i medlemsstaterne med henblik på at lette behandlingen af disse spørgsmål inden for rammerne af godkendelsesproceduren i henhold til artikel 17 i forordning nr. 1924/2006. Det fremgår endvidere af en af disse skrivelser, at Kommissionen udtrykkeligt besvarede visse af de spørgsmål, der var stillet af en interesseret tredjemand, og af en anden skrivelse fremgår, at Kommissionen videresendte bemærkninger vedrørende EFSA’s videnskabelige udtalelse til EFSA, der den 30. juni 2011 udarbejdede en teknisk rapport, hvori det blev taget stilling til disse bemærkninger.
Som det fremgår af referatet fra komitéens møde den 11. juli 2011, behandlede komitéen de bemærkninger, der var fremsat i henhold til artikel 16, stk. 6, andet afsnit, i forordning nr. 1924/2006, og godkendte med enstemmighed udkastet til den anfægtede forordning.
På baggrund af det ovenstående må det konstateres, at Kommissionen med føje i niende betragtning til den anfægtede forordning og i skrivelsen af 28. november 2011, hvorved sagsøgerne fik meddelelse om Kommissionens endelige beslutning vedrørende deres ansøgning om godkendelse, kunne anføre, at der blev taget hensyn til sagsøgernes bemærkninger og alle andre bemærkninger, der var indgivet til Kommissionen i henhold til artikel 16, stk. 6, andet afsnit, i forordning nr. 1924/2006, i forbindelse med fastsættelsen af foranstaltningerne i den anfægtede forordning under godkendelsesproceduren.
For så vidt som sagsøgerne har anført, at Kommissionen ikke videresendte deres bemærkninger til EFSA, er det endvidere tilstrækkeligt at konstatere, dels at sagsøgerne ikke har fremlagt oplysninger, der gør det muligt at fastslå, at det var nødvendigt at videresende de nævnte bemærkninger, dels at sagsøgerne ikke i deres bemærkninger foreslog, at bemærkningerne skulle videresendes.
Det følger heraf, at sagsøgernes argument om, at Kommissionen i beslutningen vedrørende ansøgningen om godkendelse af den omhandlede anprisning ikke tog hensyn en stor del af deres bemærkninger og de bemærkninger, der var indgivet af interesserede tredjemænd under proceduren for Kommissionen i henhold til artikel 16, stk. 6, andet afsnit, i forordning nr. 1924/2006, ikke kan tages til følge.
Det ottende anbringende må derfor forkastes.
Det niende anbringende om tilsidesættelse af begrundelsespligten
Sagsøgerne har anført, at Kommissionen tilsidesatte sin begrundelsespligt, idet den i den anfægtede forordning ikke tog stilling til sagsøgernes argument om, at det ikke var nødvendigt at angive en risikofaktor, ikke tog hensyn til andre risikofaktorer end tab af vand i vævene og reduceret vandindhold i vævene samt ikke tog hensyn til de bemærkninger, som sagsøgerne og interesserede tredjemænd havde fremsat i henhold til artikel 16, stk. 6, andet afsnit, i forordning nr. 1924/2006.
Det bemærkes, at den af artikel 296, stk. 2, TEUF påkrævede begrundelse ifølge fast retspraksis skal tilpasses den pågældende retsakt, og den udstedende institutions begrundelse skal fremgå klart og utvetydigt heraf, således at eventuelt interesserede kan få kendskab til begrundelsen for en forholdsregel, og de kompetente domstole kan udøve kontrol hermed. Kravet om begrundelse skal bedømmes i forhold til omstændighederne i sagen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter traktatens artikel 296, stk. 2, TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område. Navnlig er Kommissionen ikke forpligtet til at tage stilling til alle de argumenter, som de interesserede har fremført for den; den behøver kun at redegøre for de faktiske omstændigheder og retlige betragtninger, der har været afgørende med henblik på beslutningens systematik (jf. dommen i sagen Dow AgroSciences m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 104 ovenfor, præmis 246 og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde er begrundelsen for at afslå sagsøgernes ansøgning om godkendelse af den omhandlede anprisning anført i femte og sjette betragtning til den anfægtede forordning. I femte betragtning til den anfægtede forordning nævnes sagsøgernes navne og den foreslåede formulering af den omhandlede anprisning. I sjette betragtning til den anfægtede forordning henvises først til begrebet anprisninger af en reduceret risiko for sygdom i artikel 2, stk. 2, nr. 6), i forordning nr. 1924/2006, og derefter nævnes tab af vand i vævene og er reduceret vandindhold i vævene som risikofaktorer, der er angivet af sagsøgerne. Kommissionen har endvidere i sjette betragtning nævnt EFSA’s videnskabelige udtalelse, hvorefter de nævnte faktorer er indikatorer for vandmangel og dermed for sygdommen, og anført, at den omhandlede anprisning ikke opfyldte kravene i forordning nr. 1924/2006, da det ikke var dokumenteret, at en risikofaktor for udvikling af sygdommen ville blive reduceret.
Denne begrundelse gjorde det muligt for sagsøgerne at få kendskab til den vedtagne foranstaltning, og for Retten at udøve sin kontrol. Den foreslåede formulering af den omhandlede anprisning, den retsregel, som Kommissionen anvendte, og de risikofaktorer, som sagsøgerne havde angivet, fremgår nemlig klart af de nævnte betragtninger. Det fremgår endvidere klart, at der ifølge EFSA’s udtalelse ikke var tale om risikofaktorer i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i forordning nr. 1924/2006, og at den omhandlede anprisning ikke opfyldte kravene i forordning nr. 1924/2006, da der ikke var dokumenteret, at en risikofaktor for udvikling af en sygdom reduceredes, og den kunne derfor ikke godkendes.
Sagsøgernes argumenter ændrer ikke ved denne konklusion.
Hvad for det første angår argumentet om, at begrundelsen ikke omhandler sagsøgernes påstand om, at det ikke var nødvendigt at angive en risikofaktor, er det tilstrækkeligt at bemærke, at Kommissionen angav en tilstrækkelig begrundelse for kravet om, at der i det foreliggende tilfælde skulle angives en risikofaktor, ved i sjette betragtning til den anfægtede forordning at nævne ordlyden af artikel 2, stk. 2, nr. 6), i forordning nr. 1924/2006.
Hvad for det andet angår argumentet om, at begrundelsen ikke omhandlede de andre risikofaktorer, som sagsøgerne havde angivet, er det allerede blevet fastslået, at den eneste anden risikofaktor, der ifølge sagsøgerne også fremgik af den foreslåede formulering af den omhandlede anprisning, var dehydrering, idet sagsøgerne i deres ansøgning om godkendelse af den omhandlede anprisning ikke nævnte utilstrækkelig vandindtagelse som en risikofaktor (jf. præmis 91 og 93 ovenfor). Sagsøgerne havde imidlertid udtrykkeligt angivet, at dehydrering udgjorde den omhandlede sygdom, hvor EFSA og Kommissionen ikke kunne anse denne for en risikofaktor som omhandlet i artikel 2, stk. 2, nr. 6), og artikel 14, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1924/2006 (jf. præmis 91 ovenfor). Det var således ikke nødvendigt særligt at begrunde, hvorfor dehydrering ikke kunne udgøre en risikofaktor. Sagsøgernes argument kan derfor ikke tiltrædes.
For det tredje kan argumentet om, at begrundelsen ikke omhandlede de bemærkninger, som sagsøgerne og interesserede tredjemænd fremsatte i henhold til artikel 16, stk. 6, andet afsnit, i forordning nr. 1924/2006, ikke tages til følge. Det følger nemlig af den i præmis 173 ovenfor nævnte retspraksis, at Kommissionen ikke var forpligtet til at tage stilling til alle de argumenter, som de interesserede havde fremført for den, idet Kommissionen kun behøvede at redegøre for de faktiske omstændigheder og retlige betragtninger, der har været afgørende med henblik på beslutningens systematik. Det var således med rette, at Kommissionen begrænsede sig til i niende betragtning til den anfægtede forordning at anføre, at de bemærkninger fra ansøgerne og medlemmer af offentligheden, som Kommissionen havde modtaget i overensstemmelse med artikel 16, stk. 6, andet afsnit, i forordning nr. 1924/2006, var taget i betragtning ved fastsættelsen af foranstaltningerne i den anfægtede forordning.
Sagsøgernes argment om, at Kommissionen burde have behandlet mindst to af de forhold, der fremgår af de nævnte bemærkninger, nemlig EFSA’s videnskabelige udtalelse om ernæringsreferenceværdien for vand og Kommissionens beslutningspraksis, ændrer ikke ved den ovenfor anførte betragtning. Hvad angår EFSA’s videnskabelige udtalelse er det nemlig allerede blevet fastslået (jf. præmis 108 ovenfor), at denne udtalelse ikke omhandlede spørgsmålet om, hvilken indvirkning den regelmæssige indtagelse af betydelige mængder vand har på en risikofaktor for udvikling af en sygdom. Hvad angår Kommissionens beslutningspraksis har sagsøgerne henvist til godkendelsen af andre sundhedsanprisninger end de sundhedsanprisninger, der henviser til en reduceret risiko for sygdom, og en anprisning af en reduceret risiko for sygdom vedrørende virkningerne af xylitoltyggegummi/-pastiller på risikoen for karies. Som allerede fastslået (jf. præmis 84 og 100 ovenfor) kræves det i forbindelse med andre sundhedsanprisninger end dem, der henviser til en reduceret risiko for sygdom, ikke, at der angives en risikofaktor, og i tilfældet med anprisningen vedrørende virkningerne af xylitoltyggegummi/-pastiller blev plak anset for en risikofaktor. Det var således ikke nødvendigt for Kommissionen at tage hensyn til disse omstændigheder i begrundelsen af den anfægtede forordning.
Sagsøgerne har for det fjerde anført, at det følger af den anfægtede forordnings betragtninger, at Kommissionen ikke behandlede deres bemærkninger og de bemærkninger, der blev fremsat af interesserede tredjemænd, idet den i det væsentlig gentog de betragtninger, der fremgik af EFSA’s udtalelse, uden selv at foretage en vurdering af sagen. Det bemærkes i denne henseende, at spørgsmålet om begrundelsespligten må holdes adskilt fra spørgsmålet om rigtigheden af den anfægtede retsakts begrundelse (jf. dommen i sagen Dow AgroSciences m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 104 ovenfor, præmis 245 og den deri nævnte retspraksis). Argumentet om, at sagsøgernes og de interesserede tredjemænds bemærkninger ikke blev taget i betragtning, angår den anfægtede forordnings materielle lovlighed og kan således ikke begrunde, at Kommissionen tilsidesatte sin begrundelsespligt. Under alle omstændigheder må det bemærkes, at dette argument allerede er blevet forkastet inden for rammerne af det sjette og det ottende anbringende (jf. præmis 141 og 142 samt præmis 163-171 ovenfor).
For så vidt som sagsøgerne har anført, at Kommissionen burde have nævnt deres adresse i henhold til artikel 17, stk. 2, sammenholdt med artikel 16, stk. 4, i forordning nr. 1924/2006, er det allerede blevet fastslået (jf. præmis 132 ovenfor), at der ikke forelå en sådan forpligtelse i det foreliggende tilfælde.
Følgelig må det niende anbringende forkastes og Kommissionen frifindes i det hele.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Det fremgår af procesreglementets artikel 87, stk. 4, at de institutioner, der er indtrådt i en sag, bærer deres egne omkostninger.
Da sagsøgerne har tabt sagen, bør det pålægges dem at bære deres egne omkostninger og at betale Kommissionens omkostninger i overensstemmelse med dennes påstand herom. Rådet bærer sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Femte Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Moritz Hagenmeyer og Andreas Hahn bærer deres egne omkostninger og betaler Kommissionens omkostninger.

3)
Rådet for Den Europæiske Union bærer sine egne omkostninger.

Dittrich
Schwarcz
Tomljenović
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 30. april 2014.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.