CELEX: 62011CJ0671
Landbouw
Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw
Begrip ‚gecontroleerde periode’
Mogelijkheid tot verlenging en situering in tijd van gecontroleerde periode
Doelstelling van doeltreffendheid van controles
Rechtszekerheid

Overwegingen van het arrest
1. De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van artikel 2, lid 4, van verordening (EEG) nr. 4045/89 van de Raad van 21 december 1989 inzake de door de lidstaten uit te voeren controles op de verrichtingen in het kader van de financieringsregeling van de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw en houdende intrekking van richtlijn 77/435/EEG (PB L 388, blz. 18), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 3094/94 van de Raad van 12 december 1994 (PB L 328, blz. 1; hierna: „verordening nr. 4045/89”).
2. Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van zes gedingen tussen het Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), rechtsopvolger van het Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), en respectievelijk de Société anonyme d’intérêt collectif agricole Unanimes, de Organisation de producteurs Les Cimes, de Société Agroprovence, Regalp SA en de Coopérative des producteurs d’asperges de Montcalm (COPAM) (hierna tezamen: „marktdeelnemers van het hoofdgeding”) over de rechtmatigheid van de terugvordering van communautaire steun uit de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL).
Toepasselijke bepalingen
3. Artikel 8, lid 1, van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13) bepaalt:
„De lidstaten treffen, overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de nodige maatregelen om:
– zich ervan te vergewissen dat de door het [EOGFL] gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd,
– onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen,
– de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.
[...]”
4. De eerste tot en met de vierde en de tiende overweging van de considerans van verordening nr. 4045/89 luiden:
„[...] naar luid van artikel 8 van verordening [...] nr. 729/70 [...] [treffen] de lidstaten de nodige maatregelen [...] om zich ervan te vergewissen dat de door het [EOGFL] gefinancierde verrichtingen daadwerkelijk en op regelmatige wijze hebben plaatsgevonden, om onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen en om de als gevolg van onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen;
[...] deze verordening [laat] voorts de nationale controlevoorschriften die verder gaan dan de in deze verordening opgenomen bepalingen onverlet [...];
[...] de lidstaten moeten worden aangespoord om de door hen op grond van richtlijn 77/435/EEG verrichte controles van de handelsdocumenten van ondernemingen die bedragen ontvangen of verschuldigd zijn, aan te scherpen;
[...] bij de tenuitvoerlegging door de lidstaten van de wettelijke voorschriften die naar aanleiding van richtlijn 77/435/EEG zijn vastgesteld, is gebleken dat het huidige systeem in het licht van de opgedane ervaring moet worden gewijzigd [en] dat wijzigingen dienen te worden opgenomen in een verordening gezien de aard van de betrokken bepalingen;
[...]
[...] de controleprogramma’s[, ook al moeten zij] in de eerste plaats door de lidstaten worden vastgesteld, [moeten] [...] aan de Commissie [...] worden voorgelegd, zodat deze haar toezichthoudende coördinerende rol kan vervullen en bij de vaststelling van deze programma’s passende criteria worden gehanteerd; [...] op die manier kunnen [de controles] worden toegespitst op sectoren of ondernemingen met een hoog frauderisico.”
5. Artikel 1, lid 2, van verordening nr. 4045/89 bepaalt:
„In de zin van deze verordening wordt onder ‚handelsdocumenten’ verstaan alle boeken, registers, nota’s en bewijsstukken, de boekhouding, de productie- en kwaliteitsadministraties en de briefwisseling met betrekking tot de handelsactiviteiten van de onderneming, alsmede de commerciële gegevens, in welke vorm dan ook, inclusief computergegevens, voor zover deze documenten of gegevens direct of indirect betrekking hebben op de in lid 1 bedoelde verrichtingen.”
6. Artikel 2 van deze verordening bepaalt:
„1. De lidstaten verrichten controles op de handelsdocumenten van de ondernemingen, waarbij rekening wordt gehouden met de aard van de te controleren verrichtingen. De lidstaten zien erop toe dat de te controleren ondernemingen zo worden gekozen dat de doeltreffendheid van de preventieve maatregelen en de maatregelen voor de opsporing van onregelmatigheden in het kader van de financieringsregeling van de afdeling Garantie van het EOGFL maximaal gewaarborgd is. Bij de keuze wordt met name rekening gehouden met de financiële betekenis van de ondernemingen op dit gebied en andere risicofactoren.
[...]
4. De controleperiode loopt van 1 juli tot en met 30 juni van het volgende jaar.
De controles bestrijken een periode van ten minste twaalf maanden die ten einde loopt tijdens de voorgaande controleperiode; deze periode van twaalf maanden kan aan begin of einde worden verlengd met door de lidstaat vast te stellen perioden.
[...]”
7. Artikel 4 van deze verordening luidt als volgt:
„De ondernemingen bewaren de in artikel 1, lid 2, en in artikel 3 bedoelde handelsdocumenten gedurende ten minste drie jaren, ingaande na afloop van het jaar waarin zij zijn opgesteld.
De lidstaten kunnen een langere periode van bewaring van deze documenten voorschrijven.”
Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
8. In 2000 en 2001 werden de marktdeelnemers van het hoofdgeding onderworpen aan een controle ter plaatse op grond van verordening nr. 4045/89. Op basis van de bevindingen van de verrichte controles heeft het Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor), dat is opgevolgd door Viniflhor, waarvan FranceAgriMer de rechtsopvolger is, de marktdeelnemers van het hoofdgeding verzocht om terugbetaling van de bedragen die zij hadden ontvangen uit hoofde van de regelingen die in het kader van de afdeling Garantie van het EOGFL werden gefinancierd. Vervolgens heeft het ten belope van die bedragen executoriale titels uitgevaardigd.
9. De marktdeelnemers van het hoofdgeding hebben tegen die executoriale titels beroep ingesteld bij, naargelang het geval, het tribunal administratif de Nîmes of het tribunal administratif de Marseille. Tegen de vonnissen van deze twee rechterlijke instanties is hoger beroep ingesteld bij de cour administrative d’appel de Marseille.
10. Deze laatste rechterlijke instantie heeft in de zes bij haar aanhangige zaken geoordeeld dat het begrip „gecontroleerde periode” moest worden opgevat als een periode die tijdens de twaalf aan de controleperiode voorafgaande maanden verstreek en dat de duur van twaalf maanden, behoudens andersluidende wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling, een maximumduur betrof. In elk van die zaken zou de gecontroleerde periode evenwel zijn verstreken vóór de aan de controleperiode voorafgaande periode.
11. Van mening dat de cour administrative d’appel de Marseille zodoende, wat de definitie van de gecontroleerde periodes betreft, de strekking van artikel 2, lid 4, van verordening nr. 4045/89 heeft miskend, heeft FranceAgriMer hogere voorzieningen ingesteld bij de Conseil d’État.
12. Van oordeel dat het antwoord op het door FranceAgriMer aangevoerde middel een vraag doet rijzen over de uitlegging van die bepaling, heeft de Conseil d’État de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen, die in identieke bewoordingen zijn geformuleerd in de zaken C-671/11 tot en met C-676/11:
„Hoe kan een lidstaat de bij artikel 2, lid 4, van verordening nr. 4045/89 [...] verleende mogelijkheid om de daarin bepaalde gecontroleerde ‚periode van twaalf maanden [...] aan begin of einde [te verlengen] met [...] perioden’ toepassen, gelet enerzijds op de vereisten van bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en anderzijds op het rechtszekerheidsbeginsel en de noodzaak de controleautoriteiten geen onbepaalde bevoegdheid te laten?
In het bijzonder:
– moet de gecontroleerde periode in alle gevallen – op straffe van onregelmatigheid van de controle, waarop de gecontroleerde zich zou kunnen beroepen tegen de beslissing die de gevolgen trekt uit deze controle – verstrijken tijdens de periode van twaalf maanden die voorafgaat aan de periode, de zogenaamde ‚controleperiode’, waarin de controleverrichtingen plaatsvinden?
– indien de vorige vraag bevestigend wordt beantwoord, hoe moet de uitdrukkelijk door verordening [nr. 4045/89] verleende mogelijkheid om de gecontroleerde periode van twaalf maanden [...] ‚aan [het] einde’ te verlengen met perioden, worden begrepen?
– indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, moet de gecontroleerde periode – op straffe van onregelmatigheid van de controle, waarop de gecontroleerde zich zou kunnen beroepen tegen de beslissing die de gevolgen trekt uit deze controle – niettemin een periode van twaalf maanden inhouden die verstrijkt tijdens de controleperiode die voorafgaat aan die waarin de controle plaatsvindt of kan de controle slechts een periode bestrijken die verstrijkt vóór het begin van de vorige controleperiode?”
13. Bij beschikking van de president van het Hof van 3 februari 2012 zijn de zaken C-671/11 tot en met C-676/11 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
14. Met zijn vragen, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2, lid 4, tweede alinea, van verordening nr. 4045/89 aldus moet worden uitgelegd dat wanneer een lidstaat gebruikmaakt van de door die bepaling geboden verlengingsmogelijkheid, de gecontroleerde periode niettemin, op straffe van onregelmatigheid van de controle, moet verstrijken tijdens de voorafgaande controleperiode of althans eveneens die periode dient te bestrijken.
15. Het is juist dat, wanneer enkel naar de bewoordingen ervan wordt gezien, artikel 2, lid 4, tweede linea, van verordening nr. 4045/89 – dat weliswaar voorziet in de mogelijkheid om de controle uit te breiden tot daaraan voorafgaande en daaropvolgende periodes, doch niet preciseert dat de controle evenwel periodes kan bestrijken die niet tijdens de voorgaande controleperiode verstrijken – voor meerdere interpretaties vatbaar is.
16. Om in deze omstandigheden na te gaan welke uitlegging moet worden gevolgd, moet echter niet enkel rekening worden gehouden met de bewoordingen, maar eveneens met de algemene opzet en de ontwikkeling van die bepaling en de door verordening nr. 4045/89 als geheel nagestreefde doelstellingen.
17. Wat in de eerste plaats de doelstellingen van verordening nr. 4045/89 betreft, zij opgemerkt dat zij blijkens de eerste, de derde en de vierde overweging van de considerans ervan, in onderlinge samenhang gelezen, de doeltreffendheid van de aan de lidstaten opgedragen controles beoogt te versterken, teneinde onregelmatigheden die zich kunnen voordoen op het vlak van het EOGFL te voorkomen en op te heffen.
18. Om te waarborgen dat de nationale controles daadwerkelijk en doeltreffend worden verricht en dus dat het vereiste van bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie in acht wordt genomen, onderwerpt verordening nr. 4045/89, zoals blijkt uit de tiende overweging van de considerans ervan, deze controles aan het toezicht en de coördinatie door de Commissie. Juist artikel 2 van deze verordening strekt tot organisatie van het uniforme controlestelsel, waarop door de Commissie toezicht wordt uitgeoefend. Lid 4 van dit artikel verzekert met name dat de controle met een zekere systematiek en regelmaat plaatsvindt.
19. Aangezien artikel 2 van verordening nr. 4045/89 aldus beoogt de controleactiviteit van de lids taten te reguleren met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Unie, moeten de duur en de situering in de tijd van de gecontroleerde periodes tegen de achtergrond van de door dat artikel nagestreefde doelstelling van doeltreffendheid van de controles worden beoordeeld.
20. Dienaangaande zij erop gewezen, zoals de Commissie met name heeft aangevoerd, dat die doeltreffendheid baat zou hebben bij de mogelijkheid voor de lidstaten om de gecontroleerde periode tot na de voorgaande controleperiode te verlengen, voor zover hierdoor onregelmatigheden kunnen worden ontdekt die de financiële belangen van de Unie kunnen schaden.
21. Zoals de Franse en de Poolse regering alsook de Commissie op goede gronden in hun bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen hebben opgemerkt, pleit het feit dat operationele programma’s vaak deel uitmaken van meerjarenkaders eveneens ervoor om niet dwingend voor te schrijven dat het einde van de gecontroleerde periode tijdens de voorgaande controleperiode moet vallen. Anders zou de controle van de nakoming van de overeenkomsten die betrekking hebben op meerdere jaren over verschillende controleperioden worden verdeeld, hetgeen zou afdoen aan de doeltreffendheid ervan.
22. In elk geval hangt het gebruik van de mogelijkheid om de gecontroleerde periode te verlengen aan het begin of het einde van die welke tijdens de voorgaande controleperiode is verstreken, af van het nut dat een dergelijke verlenging vertoont voor de doeltreffendheid van de controle. Wanneer zij twijfels heeft over de regelmatigheid van de gecontroleerde verrichtingen, heeft de controle-instantie krachtens verordening nr. 4045/89 zelf het recht om de gecontroleerde periode zowel aan het begin als aan het einde te verlengen zonder dat zij zich daartoe hoeft te beroepen op nationale wetgeving die in een dergelijke mogelijkheid voorziet.
23. Wat in de tweede plaats de ontwikkeling van artikel 2, lid 4, tweede alinea, van verordening nr. 4045/89 betreft, zij erop gewezen dat in de oorspronkelijke versie van deze verordening de controle overeenkomstig deze bepaling in beginsel betrekking had op het aan de controleperiode voorafgaande kalenderjaar, waarbij evenwel de mogelijkheid werd geboden om de gecontroleerde periode aan het begin en het einde van dat kalenderjaar te verlengen. Door voortaan voor te schrijven dat de gecontroleerde periode in beginsel in de loop van de voorgaande controleperiode verstrijkt, lijkt de wetgever van de Unie de op de lidstaten rustende verplichtingen inzake de bepaling van de gecontroleerde periode te hebben versoepeld. Een uitlegging van artikel 2, lid 4, tweede alinea, van verordening nr. 4045/89 in die zin dat de gecontroleerde periode voortaan tijdens de voorgaande controleperiode moet verstrijken, zelfs wanneer van de verlengingsmogelijkheid wordt gebruikgemaakt, zou voorbijgaan aan die wil tot versoepeling.
24. Wat in de derde plaats de algemene opzet van artikel 2, lid 4, tweede alinea, van verordening nr. 4045/89 betreft, zij geconstateerd dat deze bepaling duidelijk en ondubbelzinnig preciseert dat de controle die een periode van ten minste twaalf maanden bestrijkt, kan worden verlengd, hetgeen uiteraard betekent dat deze controle, wanneer van die verlengingsmogelijkheid wordt gebruikgemaakt, noodzakelijkerwijs een periode van meer dan twaalf maanden moet bestrijken.
25. Daaruit blijkt eveneens dat een uitlegging van artikel 2, lid 4, tweede alinea, van verordening nr. 4045/89 in die zin dat de gecontroleerde periode noodzakelijkerwijs tijdens de voorgaande controleperiode moet verstrijken, onverenigbaar is met de bewoordingen van die bepaling, aangezien telkens wanneer de oorspronkelijk gecontroleerde periode zich tot 30 juni – het einde van de voorgaande controleperiode – zou uitstrekken, er geen enkele verlenging meer mogelijk zou zijn.
26. Bovendien staan de bewoordingen van artikel 2, lid 4, tweede alinea, van verordening nr. 4045/89 in de weg aan een uitlegging dat een lidstaat zou kunnen volstaan met de controle van een periode die vóór het begin van de voorgaande controleperiode verstrijkt, aangezien dit niet verenigbaar zou zijn met het vereiste dat de oorspronkelijk gecontroleerde periode tijdens de voorgaande controleperiode verstrijkt, en evenmin een verlenging in de zin van die bepaling zou opleveren. In dit verband zij eraan herinnerd dat de uitlegging van een bepaling van het Unierecht niet ertoe mag leiden dat aan de duidelijke en precieze bewoordingen van deze bepaling elk nuttig effect wordt ontnomen (zie laatstelijk arrest van 6 september 2012, Czop en Punakova, C-147/11 en C-148/11, punt 32), hetgeen evenwel het gevolg zou zijn van de hierboven bedoelde uitlegging.
27. Met het oog op de beantwoording van de door de verwijzende rechter voorgelegde vragen moet nog worden gepreciseerd dat ten aanzien van de gecontroleerde marktdeelnemers de regelmatigheid van de verrichte controles niet afhangt van de vraag in hoeverre die controles in overeenstemming met artikel 2, lid 4, tweede alinea, van verordening nr. 4045/89 zijn uitgevoerd.
28. Anders dan de marktdeelnemers van het hoofdgeding hebben aangevoerd, voorziet genoemde bepaling immers enkel in organisatorische voorschriften teneinde de doeltreffendheid van de controles te waarborgen en beheerst zij blijkens punt 18 van dit arrest enkel de verhoudingen tussen de lidstaten en de Unie met het oog op de bescherming van de financiële belangen van laatstgenoemde. Deze bepaling ziet daarentegen niet op de verhoudingen tussen de controle-instanties en de gecontroleerde marktdeelnemers.
29. Bijgevolg mag artikel 2, lid 4, van verordening nr. 4045/89 met name niet aldus worden uitgelegd dat het de betrokken marktdeelnemers een recht verleent op grond waarvan zij zich kunnen verzetten tegen andere of uitgebreidere controles dan die welke in deze bepaling zijn bedoeld. Een dergelijk recht zou overigens afbreuk kunnen doen aan de bescherming van de financiële belangen van de Unie, aangezien het de terugvordering van onregelmatig ontvangen of gebruikte steun zou kunnen verhinderen.
30. In ieder geval betreffen de door verordening nr. 4045/89 opgelegde controles marktdeelnemers die vrijwillig hebben gebruikgemaakt van de door de afdeling Garantie van het EOGFL vastgestelde steunregeling en die, om steun te kunnen ontvangen, hebben aanvaard dat controles worden verricht om de regelmatigheid van de besteding van de Uniemiddelen te verifiëren. Deze marktdeelnemers kunnen niet rechtsgeldig de regelmatigheid van een dergelijke controle betwisten op de enkele grond dat bij deze controle de organisatorische voorschriften inzake de verhoudingen tussen de lidstaten en de Commissie niet in acht zijn genomen.
31. Dit neemt niet weg dat de rechtszekerheid van de gecontroleerde marktdeelnemers jegens de overheidsinstanties die deze controles verrichten en in voorkomend geval beslissen om vervolgingen in te stellen, wordt gewaarborgd door de verjaringstermijn voor de vervolgingen, die in artikel 3 van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB L 312, blz. 1) is vastgesteld op in beginsel vier jaar vanaf de inbreuk op een Unierechtelijke bepaling ten gevolge van een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de begroting van de Unie wordt of zou worden geschaad. Zoals het Hof reeds heeft overwogen, dienen verjaringstermijnen in het algemeen ter bevordering van de rechtszekerheid (zie arrest van 24 juni 2004, Handlbauer, C-278/02, Jurispr. blz. I-6171, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32. De verplichting voor degene die steun ontvangt in het kader van de door het EOGFL vastgestelde steunregeling, om bij een controle die specifieke periodes bestrijkt, de vereiste documenten over te leggen om de geldigheid en regelmatigheid van de uitgekeerde subsidies aan te tonen, terwijl de bewaartermijn, die overeenkomstig artikel 4 van verordening nr. 4045/89 ten minste drie jaar bedraagt, wettelijk nog niet is verstreken, kan dus niet worden beschouwd als een inbreuk op het rechtszekerheidsbeginsel.
33. Uit een en ander volgt dat artikel 2, lid 4, tweede alinea, van verordening nr. 4045/89 aldus moet worden uitgelegd dat wanneer een lidstaat gebruikmaakt van de mogelijkheid om de gecontroleerde periode te verlengen, deze periode niet noodzakelijkerwijs tijdens de voorgaande controleperiode hoeft te verstrijken, maar eveneens na deze periode kan verstrijken. Deze bepaling moet evenwel eveneens aldus worden uitgelegd dat zij de marktdeelnemers geen recht verleent op grond waarvan zij zich kunnen verzetten tegen andere of uitgebreidere controles dan die welke daarin zijn bedoeld. Dat een controle uitsluitend een periode bestrijkt die vóór het begin van de voorgaande controleperiode verstrijkt, kan er op zich dan ook niet toe leiden dat deze controle ten aanzien van de gecontroleerde marktdeelnemers onregelmatig wordt.
Kosten
34. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Dictum
Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:
Artikel 2, lid 4, tweede alinea, van verordening (EEG) nr. 4045/89 van de Raad van 21 december 1989 inzake de door de lidstaten uit te voeren controles op de verrichtingen in het kader van de financieringsregeling van de afdeling Garantie van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw en houdende intrekking van richtlijn 77/435/EEG, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 3094/94 van de Raad van 12 december 1994, moet aldus worden uitgelegd dat wanneer een lidstaat gebruikmaakt van de mogelijkheid om de gecontroleerde periode te verlengen, deze periode niet noodzakelijkerwijs tijdens de voorgaande controleperiode hoeft te verstrijken, maar eveneens na deze periode kan verstrijken. Deze bepaling moet evenwel eveneens aldus worden uitgelegd dat zij de marktdeelnemers geen recht verleent op grond waarvan zij zich kunnen verzetten tegen andere of uitgebreidere controles dan die welke daarin zijn bedoeld. Dat een controle uitsluitend een periode bestrijkt die vóór het begin van de voorgaande controleperiode verstrijkt, kan er op zich dan ook niet toe leiden dat deze controle ten aanzien van de gecontroleerde marktdeelnemers onregelmatig wordt.