CELEX: 62013CJ0206
Vorlage zur Vorabentscheidung
Charta der Grundrechte der Europäischen Union
Allgemeine Grundsätze des Unionsrechts
Durchführung des Unionsrechts
Anwendungsbereich des Unionsrechts
Hinreichender Zusammenhang
Fehlen
Unzuständigkeit des Gerichtshofs

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 17 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Herrn Siragusa und der Regione Sicilia – Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo (Region Sizilien – Direktion für Kultur- und Naturerbe von Palermo) wegen der Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands des Grundstücks von Herrn Siragusa.
Rechtlicher Rahmen
Das vorlegende Gericht führt aus, dass der Eigentümer von Land, das in einem Landschaftsschutzgebiet liege, dort keinen Eingriff ohne Genehmigung der zuständigen Behörde vornehmen dürfe.
Art. 146 Abs. 1 und 2 des Gesetzesdekrets Nr. 42 vom 22. Januar 2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio [Kodex der Kultur- und Landschaftsgüter], im Folgenden: Gesetzesdekret Nr. 42/04) in der für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Fassung bestimmt, dass der Eigentümer von gesetzlich geschützten Liegenschaften sie nicht zerstören und keine Änderungen durchführen darf, mit denen die geschützten landschaftlichen Werte beeinträchtigt werden. Vor der Durchführung von Änderungen hat er eine Genehmigung zu beantragen. Führt er die Änderungen ohne vorherige Genehmigung durch, kann die Verwaltung die Änderungen gemäß Art. 167 Abs. 4 und 5 nachträglich genehmigen, wenn die durchgeführte Baumaßnahme mit den geschützten landschaftlichen Werten vereinbar ist.
Art. 167 des Gesetzesdekrets Nr. 42/04 bestimmt die Folgen einer Verletzung der in dem Gesetzesdekret festgelegten Verpflichtungen. Nach Art. 167 Abs. 4 des Gesetzesdekrets stellt die zuständige Behörde in folgenden Fällen fest, ob die betreffenden Arbeiten mit den Belangen des Landschaftsschutzes vereinbar sind:
„a)
bei Arbeiten, die ohne Landschaftsschutzgenehmigung oder abweichend von dieser durchgeführt wurden, wenn durch sie weder Nutzflächen oder Volumen neu geschaffen noch ordnungsgemäß geschaffene Nutzflächen oder Volumen vergrößert wurden“.
In Fällen, in denen es sich um keine Arbeiten handelt, durch die Nutzflächen oder Volumen neu geschaffen oder ordnungsgemäß geschaffene Nutzflächen oder Volumen vergrößert wurden und eine Landschaftsverträglichkeit festgestellt wird, hat die zuwiderhandelnde Person ein Bußgeld zu zahlen.
Ausgangsverfahren und Vorlagefrage
Der Kläger im Ausgangsverfahren ist Eigentümer einer Liegenschaft in einem Landschaftsschutzgebiet. An dieser nahm er ohne vorherige Genehmigung Änderungen vor, für die er bei der Gemeinde Trabia – nach Zustimmung der zuständigen Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo – eine nachträgliche Baugenehmigung beantragte.
Die letztgenannte Behörde erließ am 4. April 2011 eine Anordnung, durch die ihm die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands der Örtlichkeiten mittels Entfernung aller unerlaubt ausgeführten Bauten binnen einer Frist von 120 Tagen ab Empfang dieses Schreibens aufgegeben wurde. Dies wurde damit begründet, dass für die in Rede stehenden Bauten eine Feststellung der Landschaftsverträglichkeit gemäß den Art. 167 und 181 des Gesetzesdekrets Nr. 42/04 nicht möglich sei, da es sich um Bauten handle, die eine Vergrößerung des Volumens bewirkt hätten.
Der Kläger im Ausgangsverfahren hat vor dem vorlegenden Gericht Klage gegen die besagte Anordnung erhoben.
Das vorlegende Gericht macht geltend, dass im Unionsrecht der Bereich des Landschaftsschutzes im Verhältnis zum Bereich des Umweltschutzes nicht selbständig und begrifflich getrennt, sondern Teil dieses Bereichs sei. Es verweist insoweit auf:
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Art. 2 Abs. 3 Buchst. a des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten, das im Namen der Europäischen Gemeinschaft durch den Beschluss 2005/370/EG des Rates vom 17. Februar 2005 genehmigt worden ist (
ABl. L 124, S. 1
, im Folgenden: Übereinkommen von Aarhus),
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die Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. September 2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Aarhus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft (
ABl. L 264, S. 13
),
—
Art. 2 Nr. 1 Buchst. a der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates (
ABl. L 41, S. 26
) und
—
die Art. 1 und 3 der Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (
ABl. 2012, L 26, S. 1
).
Das vorlegende Gericht weist außerdem darauf hin, dass der Schutz der Umwelt ein Bereich sei, der nach Art. 3 Abs. 3 und Art. 21 Abs. 2 Buchst. f EUV sowie nach den Art. 4 Abs. 2 Buchst. e, 11, 114 und 191 AEUV in die Zuständigkeit der Europäischen Union falle.
Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts begründen die im System des Landschaftsschutzes vorgesehenen Verpflichtungen für private Tätigkeiten nicht notwendigerweise absolute Bauverbote. Daraus folge, dass nicht jede Bautätigkeit, selbst in Fällen, die eine Zunahme des Volumens mit sich brächten, immer und in jedem Fall die durch das Landschaftsschutzrecht geschützten Werte beeinträchtige.
Die Feststellung, dass eine nachträgliche Genehmigung gegen Zahlung einer Geldbuße erteilt werden könne, ließe sich im konkreten Fall treffen, wenn das Gesetzesdekret Nr. 42/04 keinen starren und abstrakten Ausschluss von Bauten vorsähe, durch die Nutzflächen oder Volumen neu geschaffen oder ordnungsgemäß geschaffene Nutzflächen oder Volumen vergrößert worden seien. Auch in einem solchen Fall könne nämlich der Landschaftsschutz bei einer konkreten Beurteilung mit der Erhaltung des Bauwerks vereinbar sein.
Das vorlegende Gericht wirft deshalb die Frage auf, ob Art. 167 des Gesetzesdekrets Nr. 42/04 dadurch, dass er auf der Grundlage einer Vermutung eine bestimmte Kategorie von Bauten von der Feststellung der Landschaftsverträglichkeit ausschließe und sie der Sanktion einer Abrissanordnung unterwerfe, eine nicht gerechtfertigte und unverhältnismäßige Beeinträchtigung des durch Art. 17 der Charta garantierten Eigentumsrechts darstellen könne, wenn dieser Artikel dahin auszulegen wäre, dass Beschränkungen des Eigentumsrechts nur bei positiver Feststellung eines tatsächlich und nicht nur abstrakt entgegenstehenden Interesses auferlegt werden dürften. Das vorlegende Gericht verweist ferner auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts.
Das Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia hat daher beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Stehen Art. 17 der Charta und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als allgemeiner Grundsatz des Rechts der Europäischen Union der Anwendung einer nationalen Regelung entgegen, die wie Art. 167 Abs. 4 Buchst. a des Gesetzesdekrets Nr. 42/04 die Möglichkeit der nachträglichen Erteilung einer Landschaftsschutzgenehmigung für alle menschlichen Eingriffe ausschließt, die zu einer Vergrößerung von Flächen und Volumen führen, und zwar unabhängig von der konkreten Feststellung der Vereinbarkeit solcher Eingriffe mit den Werten des Landschaftsschutzes des spezifischen betroffenen Orts?
Zur Zuständigkeit des Gerichtshofs
Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 17 der Charta und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung wie Art. 167 Abs. 4 Buchst. a des Gesetzesdekrets Nr. 42/04 entgegenstehen.
Alle Verfahrensbeteiligten, die Erklärungen abgegeben haben, vertreten die Auffassung, dass der Gerichtshof für die Beantwortung der Vorlagefrage mangels eines hinreichenden Zusammenhangs mit dem Unionsrecht nicht zuständig ist. Sie erinnern zudem daran, dass es Aufgabe des vorlegenden Gerichts sei, den Zusammenhang zwischen den Bestimmungen des Unionsrechts, dessen Auslegung begehrt werde, und Art. 167 Abs. 4 Buchst. a des Gesetzesdekrets Nr. 42/04 zu erläutern.
Die Europäische Kommission hat dennoch jeden einzelnen der vom vorlegenden Gericht angeführten Rechtsakte geprüft und trägt insoweit vor:
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Der Beschluss 2005/370 beschränke sich darauf, das Übereinkommen von Aarhus in die Rechtsordnung der Union aufzunehmen, und stelle eine Maßnahme der Union dar, die keine Umsetzungsregelung der Mitgliedstaaten erfordere.
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Die Verordnung Nr. 1367/2006 richte sich nicht an die Mitgliedstaaten, sondern an die Einrichtungen der Union, und weise keinen Zusammenhang zum Sachverhalt im Ausgangsverfahren, erst recht aber nicht zum Gesetzesdekret Nr. 42/04 auf.
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Gleiches gelte für die Richtlinie 2003/4 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen.
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Aus den Unterlagen ergebe sich nicht, dass die Richtlinie 2011/92 für den Ausgangsrechtsstreit relevant sei, da die von Herrn Siragusa durchgeführten Arbeiten offenbar nicht die Frage berührten, ob die Richtlinie möglicherweise wegen des Fehlens einer Umweltverträglichkeitsprüfung nicht eingehalten worden sei.
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Art. 3 Abs. 3 EUV und Art. 21 Abs. 2 Buchst. f EUV richteten sich an die Union und nicht an die Mitgliedstaaten.
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Art. 4 Abs. 2 Buchst. e AEUV betreffe die Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten und der Union und sei in dem Teil enthalten, der den Grundsätzen gewidmet sei.
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Art. 11 AEUV richte sich ebenfalls an die Union.
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Art. 114 AEUV betreffe die Unionsorgane und nicht die Mitgliedstaaten.
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Selbst wenn man davon ausginge, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung wegen des Norminhalts von Art. 191 AEUV in den Anwendungsbereich des Unionsrechts falle, habe doch der Gerichtshof bereits klargestellt, dass Art. 191 AEUV, da er sich auf das Tätigwerden der Union beziehe, als solcher nicht von Einzelnen herangezogen werden könne, um die Anwendung einer nationalen Regelung, die in einem zur Umweltpolitik gehörenden Bereich ergangen sei, zu verhindern, sofern keine auf der Grundlage von Art. 192 AEUV erlassene Unionsregelung anwendbar sei, die speziell den betreffenden Fall abdecke (Urteil vom 9. März 2010, ERG u. a.,
C-378/08, Slg. 2010, I-1919
, Rn. 46).
Insoweit ist daran zu erinnern, dass gemäß Art. 94 Buchst. c der Verfahrensordnung des Gerichtshofs das Vorabentscheidungsersuchen eine Darstellung der Gründe, aus denen sich für das vorlegende Gericht Zweifel bei der Auslegung oder der Gültigkeit bestimmter Vorschriften des Unionsrechts ergeben haben, und den Zusammenhang enthalten muss, den es zwischen diesen Vorschriften und dem auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren nationalen Recht herstellt. Diese Darstellung sowie die nach Art. 94 Buchst. a der Verfahrensordnung erforderliche kurze Darstellung des maßgeblichen Sachverhalts müssen es dem Gerichtshof ermöglichen, außer der Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens seine Zuständigkeit für die Beantwortung der gestellten Frage zu prüfen.
Laut Art. 51 Abs. 1 der Charta gelten deren Bestimmungen für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union. Art. 6 Abs. 1 EUV sowie Art. 51 Abs. 2 der Charta stellen klar, dass die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten der Union durch die Bestimmungen der Charta in keiner Weise erweitert werden. Somit hat der Gerichtshof im Licht der Charta das Unionsrecht in den Grenzen der der Union übertragenen Zuständigkeiten zu prüfen (Urteil vom 15. November 2011, Dereci u. a.,
C-256/11, Slg. 2011, I-11315
, Rn. 71 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Der Gerichtshof hat bereits darauf hingewiesen, dass er eine nationale Regelung, die nicht in den Rahmen des Unionsrechts fällt, nicht im Hinblick auf die Charta beurteilen kann. Fällt eine solche Regelung hingegen in den Anwendungsbereich des Unionsrechts, so hat der Gerichtshof, wenn er im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens angerufen wird, dem vorlegenden Gericht alle Auslegungskriterien an die Hand zu geben, die es benötigt, um die Vereinbarkeit dieser Regelung mit den Grundrechten beurteilen zu können, deren Wahrung der Gerichtshof sichert (vgl. Urteil vom 26. Februar 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, Rn. 19 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Diese Definition des Anwendungsbereichs der Grundrechte der Union wird durch die Erläuterungen zu Art. 51 der Charta bestätigt, die gemäß Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 3 EUV und Art. 52 Abs. 7 der Charta für deren Auslegung zu berücksichtigen sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. Dezember 2010, DEB,
C-279/09, Slg. 2010, I-13849
, Rn. 32). Gemäß diesen Erläuterungen gilt die Verpflichtung zur Einhaltung der im Rahmen der Union definierten Grundrechte für die Mitgliedstaaten nur dann, wenn sie im Anwendungsbereich des Unionsrechts handeln.
Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts betrifft das Ausgangsverfahren eine Anordnung, die Herrn Siragusa die Entfernung aller nach einem Gesetz über den Schutz von Kultur- und Landschaftsgütern unerlaubt ausgeführten Bauten auferlegt. Ein solches Verfahren weise im Umweltbereich einen Zusammenhang mit dem Unionsrecht auf, da der Landschaftsschutz, den das in Rede stehende nationale Gesetz bezwecke, Teil des Umweltschutzes sei. Das vorlegende Gericht nennt diesbezüglich verschiedene Bestimmungen des Unionsrechts im Umweltbereich.
Es ist jedoch auch zu bedenken, dass der Begriff der „Durchführung des Rechts der Union“ im Sinne von Art. 51 der Charta einen hinreichenden Zusammenhang von einem gewissen Grad verlangt, der darüber hinausgeht, dass die fraglichen Sachbereiche benachbart sind oder der eine von ihnen mittelbare Auswirkungen auf den anderen haben kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 29. Mai 1997, Kremzow,
C-299/95, Slg. 1997, I-2629
, Rn. 16).
Um festzustellen, ob eine nationale Regelung die Durchführung des Rechts der Union im Sinne von Art. 51 der Charta betrifft, ist u. a. zu prüfen, ob mit ihr eine Durchführung einer Bestimmung des Unionsrechts bezweckt wird, welchen Charakter diese Regelung hat und ob mit ihr nicht andere als die unter das Unionsrecht fallenden Ziele verfolgt werden, selbst wenn sie das Unionsrecht mittelbar beeinflussen kann, sowie ferner, ob es eine Regelung des Unionsrechts gibt, die für diesen Bereich spezifisch ist oder ihn beeinflussen kann (vgl. Urteile vom 18. Dezember 1997, Annibaldi,
C-309/96, Slg. 1997, I-7493
, Rn. 21 bis 23, vom 8. November 2012, Iida, C‑40/11, Rn. 79, und vom 8. Mai 2013, Ymeraga u. a., C‑87/12, Rn. 41).
Der Gerichtshof hat insbesondere festgestellt, dass die Grundrechte der Union im Verhältnis zu einer nationalen Regelung unanwendbar sind, wenn die unionsrechtlichen Vorschriften in dem betreffenden Sachbereich keine Verpflichtungen der Mitgliedstaaten im Hinblick auf den im Ausgangsverfahren fraglichen Sachverhalt schaffen (vgl. Urteil vom 13. Juni 1996, Maurin,
C-144/95, Slg. 1996, I-2909
, Rn. 11 und 12).
Wie die Verfahrensbeteiligten, die Erklärungen abgegeben haben, geltend gemacht haben, erlegen weder die Bestimmungen des EU-Vertrags noch des AEU-Vertrags, auf die das vorlegende Gericht Bezug nimmt, noch die Regelung über das Übereinkommen von Aarhus, noch die Richtlinien 2003/4 und 2011/92 den Mitgliedstaaten bestimmte Verpflichtungen im Hinblick auf den Landschaftsschutz auf, wie es das italienische Recht tut.
Die Ziele dieser Regelungen und des Gesetzesdekrets Nr. 42/04 sind nicht die gleichen, auch wenn die Landschaft ein Faktor ist, der bei der Umweltverträglichkeitsprüfung gemäß der Richtlinie 2011/92 berücksichtigt wird, und zu den Aspekten gehört, die bei den Umweltinformationen, um die es im Übereinkommen von Aarhus, der Verordnung Nr. 1367/2006 und der Richtlinie 2003/4 geht, berücksichtigt werden.
Der Gerichtshof hat im Urteil Annibaldi, auf das sich die Erläuterungen zu Art. 51 der Charta beziehen, entschieden, dass der alleinige Umstand, dass ein nationales Gesetz das Funktionieren einer gemeinsamen Agrarmarktorganisation mittelbar beeinflussen kann, keinen hinreichenden Zusammenhang zu begründen vermag (Urteil Annibaldi, Rn. 22; siehe auch Urteil Kremzow, Rn. 16).
Insoweit lässt nichts den Schluss zu, dass die maßgeblichen Bestimmungen des Gesetzesdekrets Nr. 42/04 im Ausgangsverfahren in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen. Diese Bestimmungen stellen nämlich keine Durchführung des Rechts der Union dar, was die vom vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen betroffene Sache von derjenigen unterscheidet, die zum Urteil vom 15. Januar 2013, Križan u. a. (C‑416/10), geführt hat, auf das sich das vorlegende Gericht bezieht.
Überdies ist dem Ziel des Grundrechtsschutzes im Unionsrecht Rechnung zu tragen, das darin besteht, sicherzustellen, dass die Grundrechte in den Tätigkeitsbereichen der Union nicht verletzt werden, sei es infolge von Handlungen der Union oder infolge der Durchführung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten.
Die Verfolgung dieses Ziels liegt in der Notwendigkeit begründet, zu verhindern, dass der Grundrechtsschutz, der je nach dem betreffenden nationalen Recht unterschiedlich sein kann, den Vorrang, die Einheit und die Wirksamkeit des Unionsrechts beeinträchtigt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 17. Dezember 1970, Internationale Handelsgesellschaft,
11/70, Slg. 1970, 1125
, Rn. 3, und vom 26. Februar 2013, Melloni, C‑399/11, Rn. 60). Aus der Vorlageentscheidung ergibt sich jedoch nicht, dass ein solches Risiko in der vorliegenden Sache im Ausgangsverfahren besteht.
Aus alledem folgt, dass die Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Auslegung von Art. 17 der Charta nicht dargetan ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. Dezember 2010, Omalet,
C-245/09, Slg. 2010, I-13771
, Rn. 18, sowie Beschlüsse vom 1. März 2011, Chartry,
C-457/09, Slg. 2011, I-819
, Rn. 25 und 26, vom 10. Mai 2012, Corpul Naţional al Poliţiştilor, C‑134/12, Rn. 15, vom 7. Februar 2013, Pedone, C‑498/12, Rn. 15, und vom 7. November 2013, SC Schuster & Co Ecologic, C‑371/13, Rn. 18).
Was den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit anbelangt, so ist dieser Teil der allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts, die durch eine nationale Regelung zu wahren sind, die in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fällt oder dieses durchführt (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 18. Februar 1982, Zuckerfabrik Franken,
77/81, Slg. 1982, 681
, Rn. 22, vom 16. Mai 1989, Buet und EBS,
382/87, Slg. 1989, 1235
, Rn. 11, vom 2. Juni 1994, Exportslachterijen van Oordegem,
C-2/93, Slg. 1994, I-2283
, Rn. 20, und vom 2. Dezember 2010, Vandorou u. a.,
C-422/09, C-425/09 und C-426/09, Slg. 2010, I-12411
, Rn. 65).
Da das vorlegende Gericht nicht durch die Darlegung eines hinreichenden Zusammenhangs aufgezeigt hat, dass Art. 167 Abs. 4 Buchst. a des Gesetzesdekrets Nr. 42/04 in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fällt oder dieses durchführt, ist im vorliegenden Fall auch die Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Auslegung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nicht dargetan.
Daher ist festzustellen, dass der Gerichtshof für die Beantwortung der vom Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia gestellten Frage nicht zuständig ist.
Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zehnte Kammer) für Recht erkannt:

Der Gerichtshof der Europäischen Union ist für die Beantwortung der vom Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Italien) gestellten Frage nicht zuständig.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Italienisch.