CELEX: 62012CJ0474
Řízení o předběžné otázce
Svoboda usazování
Volný pohyb pracovníků
Zákaz diskriminace
Článek 346 odst. 1 písm. b) SFEU
Ochrana podstatných zájmů bezpečnosti členského státu
Právní úprava členského státu, která stanoví, že statutární orgány společnosti, která v tomto členském státě provozuje obchod se zbraněmi, střelivem a válečným materiálem, musí mít státní příslušnost tohoto státu

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 18 SFEU, 45 SFEU a 49 SFEU, jakož i čl. 346 odst. 1 písm. b) SFEU.
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností Schiebel Aircraft GmbH (dále jen „Schiebel Aircraft“) a Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend (spolkovým ministrem pro hospodářství, rodinu a mládež, dále jen „Bundesminister“) týkajícího se skutečnosti, že Bundesminister odmítl udělit společnosti Schiebel Aircraft koncesi pro provozování živnosti v odvětví zbrojního průmyslu.
Právní rámec
Rakouský živnostenský zákon z roku 1994 (Gewerbeordnung 1994), ve znění účinném v době rozhodné z hlediska sporu v původním řízení (BGBl. I, 111/2010, dále jen „GewO 1994“), v § 94 bodě 80 stanoví:
„Regulovanými činnostmi jsou tyto živnosti
[…]
80.
zbrojíř (včetně obchodu se zbraněmi).“
Ustanovení § 95 GewO 1994 stanoví:
„(1)   U živností uvedených v § 94 bodech 5, 10, 16, 18, 25, 32, 36, 56, 62, 65, 75, 80 a 82 musí úřad ověřit, zda žadatel nebo v případě, že o koncesi žádá právnická osoba nebo registrovaná osobní společnost, osoby uvedené v § 13 odst. 7 mají spolehlivost nezbytnou pro provozování živnosti (§ 87 odst. 1 bod 3). S provozováním živnosti může žadatel začít až od doby, kdy rozhodnutí nabude právní moci podle § 340.
(2)   U živností uvedených v odstavci 1 podléhá jmenování jednatele nebo jednatele pobočky pro účely provozování živnosti povolení. Povolení je možno udělit na žádost držitele živnosti, pokud jsou splněny podmínky uvedené v § 39 odst. 2 respektive § 47 odst. 2.“
Ustanovení § 139 GewO 1994 stanoví:
„(1)   Koncese pro živnost ‚zbrojíř‘ (§ 94 bod 80) se vyžaduje pro tyto činnosti:
1.
ohledně nevojenských zbraní a nevojenského střeliva:
a)
výroba, zpracování a oprava (včetně činnosti zbrojíře),
b)
obchod,
c)
pronájem,
d)
zprostředkování koupě a prodeje;
2.
ohledně vojenských zbraní a vojenského střeliva:
a)
výroba, zpracování a oprava,
b)
obchod,
c)
zprostředkování koupě a prodeje;
[…]
(4)   Pronájem a oprava střelných zbraní, jakož i prodej příslušného střeliva na úředně schválených střelnicích se povolí živnostníkům oprávněným podle odstavce 1 bodu 1 písm. a), b) nebo c) nebo bodu 2 písm. a) nebo b). Jinak je pronájem vojenských zbraní nepřípustný.“
Ustanovení § 141 GewO 1994 zní:
„(1)   Udělení koncese pro živnost ‚zbrojíř‘ uvedenou v § 139 odst. 1 vyžaduje vedle ověření spolehlivosti (§ 95) splnění následujících podmínek:
1.
u fyzických osob rakouskou státní příslušnost a jejich bydliště v tuzemsku a
2.
u právnických osob a registrovaných osobních společností:
a)
jejich sídlo nebo hlavní provozovnu v tuzemsku a
b)
rakouskou státní příslušnost členů statutárních orgánů nebo společníků s oprávněním řídit společnost a zastupovat ji a jejich bydliště v tuzemsku, jakož i
3.
aby provozování živnosti nevzbuzovalo žádné pochybnosti z pohledu zachování veřejného klidu, veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti. […]
[…]
(3)   Podmínka rakouské státní příslušnosti stanovená v odstavci 1 ve vztahu ke státním příslušníkům smluvních stran Dohody o [Evropském hospodářském prostoru (EHP)] neplatí ohledně činností uvedených v § 139 odst. 1 bodě 1.“
Ustanovení § 340 GewO 1994 stanoví:
„(1)   Na základě ohlášení živnosti (§ 339 odst. 1) úřad ověří, zda jsou v dotčeném místě splněny zákonné podmínky pro provozování ohlašovatelem ohlášené živnosti. […]
[…]
(3)   Nejsou-li podmínky uvedené v odstavci 1 splněny, úřad – aniž je dotčeno řízení podle § 366 odst. 1 bodu 1 – konstatuje tuto skutečnost rozhodnutím a zakáže provozování živnosti.“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
Podáním ze dne 27. září 2010 požádala Schiebel Aircraft u Bundesminister mimo jiné o koncesi pro provozování živnosti v odvětví zbrojního průmyslu, zejména obchodu s vojenskými zbraněmi a vojenským střelivem a zprostředkování jejich koupě a prodeje, neboť tyto činnosti patří mezi regulované činnosti podle § 94 bodu 80 GewO 1994.
Rozhodnutím ze dne 16. února 2011, které bylo napadeno žalobou k předkládajícímu soudu, konstatoval Bundesminister, že Schiebel Aircraft nesplňuje zákonné podmínky pro provozování těchto živností a zakázal jí jejich provozování.
V odůvodnění svého rozhodnutí Bundesminister v podstatě uvedl, že v obchodním rejstříku je jako jednatel („handelsrechtlicher Geschäftsführer“) společnosti Schiebel Aircraft zapsán vedle dalších dvou osob i N. H., který je britským státním příslušníkem a nemá rakouskou státní příslušnost. Jelikož jedna z osob oprávněných jednat za Schiebel Aircraft nemá rakouskou státní příslušnost, nejsou splněny podmínky stanovené v § 141 odst. 1 bodě 2 písm. b) a odst. 3 GewO 1994 pro provozování živností uvedených v § 139 odst. 1 bodě 2 písm. b) a c) GewO 1994.
V žalobě podané proti tomuto rozhodnutí k předkládajícímu soudu namítá Schiebel Aircraft, že podle článku 18 SFEU je zakázána jakákoli diskriminace na základě státní příslušnosti. V každém případě N. H., který je britským státním příslušníkem a vykonává funkci jednatele, požívá vzhledem k tomu, že hodlá vykonávat přeshraniční činnost za úplatu, ochrany svobody usazování zaručené podle článku 49 SFEU. Schiebel Aircraft tvrdí, že na skutkové okolnosti věci v původním řízení se vztahuje unijní právo, takže se uplatní i zásada zákazu diskriminace podle článku 18 SFEU. Podle ní představuje podmínka rakouské státní příslušnosti stanovená v § 141 odst. 1 bodě 2 písm. b) a odst. 3 GewO 1994 (dále jen „podmínka státní příslušnosti“) přímou diskriminaci, která je v rozporu s unijním právem.
Schiebel Aircraft mimoto uznává, že v rámci ustanovení primárního práva umožňuje článek 346 SFEU členským státům odchýlit se od veškerých ustanovení Smluv. Avšak vzhledem k tomu, že jde o ustanovení stanovící odchylku, musí být tento článek vykládán restriktivně. Odchylky od zásady volného pohybu a od zásady rovného zacházení navíc nemohou mít dosah, jenž překračuje účel, pro který byly tyto odchylky stanoveny.
Schiebel Aircraft se domnívá, že s ohledem na slovní spojení „která považuje“ – použité v článku 346 SFEU – sice členským státům náleží, aby posoudily, zda došlo k ohrožení podstatných zájmů jejich bezpečnosti, avšak Soudní dvůr rozhodl, že opatření přijatá podle tohoto ustanovení musí být v souladu se zásadou proporcionality. Podmínku státní příslušnosti tudíž nelze nijak odůvodnit. Tuto podmínku, která doplňuje jiná již existující přísná opatření, nelze považovat za nezbytnou k ochraně podstatných zájmů bezpečnosti Rakouské republiky určených rozhodujícím způsobem její neutralitou.
Bundesminister v řízení před předkládajícím soudem uvedl, že je vázán zněním daného ustanovení vnitrostátního práva a že není oprávněn předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce.
Předkládající soud upřesňuje, že při stanovování podmínky státní příslušnosti se rakouský zákonodárce bez dalšího odůvodnění odvolával na ustanovení o odchylce obsažené v čl. 223 odst. 1 písm. b) Smlouvy o EHS a převzaté do čl. 346 odst. 1 písm. b) SFEU.
Předkládající soud má za to, že posledně citované ustanovení opravňuje členské státy k tomu, aby za účelem řádného zohlednění podstatných zájmů své bezpečnosti přijaly jednostranná ochranná opatření odchylující se od povinností, které pro ně plynou ze Smluv. Tyto zájmy zahrnují vnitřní i vnější bezpečnost. Prostor pro uvážení přiznaný členským státům je omezen zásadou proporcionality zakotvenou unijním právem a obecnými právními zásadami.
Předkládající soud uvádí, že neshledává žádné „podstatné zájmy bezpečnosti“ Rakouské republiky ve smyslu čl. 346 odst. 1 písm. b) SFEU, které by mohly odůvodnit podmínku státní příslušnosti, potažmo nedodržení zásady zákazu diskriminace stanovené v článcích 18 SFEU, 45 SFEU a 49 SFEU.
Za těchto podmínek se Verwaltungsgerichtshof rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Brání unijní právo, zejména články 18 SFEU, 45 SFEU a 49 SFEU ve spojení s čl. 346 odst. 1 písm. b) SFEU takovému ustanovení vnitrostátního práva členského státu, jako je právní úprava použitelná v původním řízení, podle které členové statutárních orgánů nebo společníci s oprávněním řídit a zastupovat společnost v případě obchodních společností, které hodlají provozovat živnost obchodování s vojenskými zbraněmi a vojenským střelivem a zprostředkování koupě a prodeje vojenských zbraní a vojenského střeliva, musí mít rakouskou státní příslušnost a státní příslušnost jiného členského státu EHP nepostačuje?“
K předběžné otázce
Úvodní poznámky
Je nutno předeslat, že otázka položená předkládajícím soudem odkazuje zároveň na článek 18 SFEU, v němž je zakotvena obecná zásada zákazu diskriminace z důvodu státní příslušnosti, i na články 45 SFEU, týkající se volného pohybu pracovníků, a 49 SFEU, týkající se svobody usazování.
V této souvislosti je třeba připomenout, že se článek 18 ES, který stanoví obecnou zásadu zákazu diskriminace z důvodu státní příslušnosti, použije samostatně pouze v situacích upravených unijním právem, pro něž Smlouva nestanoví zvláštní pravidla o zákazu diskriminace (viz rozsudky Attanasio Group, C‑384/08,
EU:C:2010:133
, bod 37, a Hervis Sport- és Divatkereskedelmi, C‑385/12,
EU:C:2014:47
, bod 25).
Zásada zákazu diskriminace byla přitom provedena v oblasti volného pohybu pracovníků článkem 45 odst. 2 SFEU a v oblasti práva na usazování článkem 49 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudky Cassa di Risparmio di Firenze a další, C‑222/04,
EU:C:2006:8
, bod 99; Lyyski, C‑40/05,
EU:C:2007:10
, bod 34; UTECA, C‑222/07,
EU:C:2009:124
, bod 38, a Hervis Sport- és Divatkereskedelmi,
EU:C:2014:47
, bod 25).
Není tedy důvodné, aby Soudní dvůr rozhodoval s ohledem na článek 18 SFEU.
K článkům 45 SFEU a 49 SFEU je třeba poznamenat, že právní úprava dotčená ve věci v původním řízení nečiní rozdíl mezi tím, zda jednatel vykonává svou funkci v zaměstnaneckém poměru, nebo jako osoba samostatně výdělečně činná. Ani z předkládacího rozhodnutí a ze spisu předloženého Soudnímu dvoru nelze zjistit, pod které z uvedených ustanovení spadají skutkové okolnosti nastalé ve sporu v původním řízení. V důsledku toho je třeba dospět k závěru, že taková právní úprava, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, může mít dopad jak na volný pohyb pracovníků, tak na svobodu usazování, a tudíž je nutné ji zkoumat z hlediska článku 45 SFEU i z hlediska článku 49 SFEU.
V důsledku toho je třeba chápat položenou otázku tak, že se táže na to, zda musí být články 45 SFEU a 49 SFEU, jakož i čl. 346 odst. 1 písm. b) SFEU, vykládány v tom smyslu, že brání takové právní úpravě členského státu, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, která společnostem, jež hodlají provozovat živnost v oblasti obchodování s vojenskými zbraněmi a vojenským střelivem a zprostředkování koupě a prodeje vojenských zbraní a vojenského střeliva, ukládá, aby členové jejich statutárních orgánů nebo společníci s oprávněním řídit je a zastupovat měli státní příslušnost tohoto členského státu.
K existenci omezení volného pohybu pracovníků a svobody usazování
Ještě před přezkumem otázky, zda právní úprava dotčená ve věci v původním řízení představuje opatření v rozporu s volným pohybem pracovníků a se svobodou usazování, je třeba připomenout, že pravidlo rovného zacházení v oblasti volného pohybu pracovníků stanovené v článku 45 SFEU může být rovněž dovoláváno zaměstnavatelem za účelem zaměstnávání pracovníků, kteří jsou státními příslušníky jiného členského státu, v členském státě, ve kterém je usazen (rozsudek Clean Car Autoservice, C‑350/96,
EU:C:1998:205
, bod 25).
Tento závěr – vztahující se k situaci, kdy vnitrostátní ustanovení bránilo společnosti usazené v jednom z členských států vykonávat v něm činnost, neboť její jednatel, který byl v onom případě zaměstnancem, neměl bydliště v daném členském státě – platí obdobně i v případě, kdy se sporná podmínka týká jednatele, který má postavení osoby samostatně výdělečně činné. Soudní dvůr totiž konstatoval, že pravidla v oblasti volného pohybu pracovníků by mohla být snadno zmařena, pokud by je členské státy mohly obejít pouhým uložením povinností zaměstnavatelům, které musí být splněny u každého pracovníka, kterého hodlají zaměstnat, a které by, kdyby byly uloženy přímo pracovníkovi, představovaly omezení výkonu práva pracovníka na volný pohyb podle článku 45 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek Clean Car Autoservice,
EU:C:1998:205
, bod 21). Tento závěr je přitom třeba akceptovat i v případě, kdy zaměstnavatel hodlá přijmout pracovníka nikoli do zaměstnaneckého poměru, nýbrž jako osobu samostatně výdělečně činnou, na jejíž postavení se vztahuje článek 49 SFEU (k možnosti zaměstnanců poskytovatele služeb dovolávat se volného pohybu služeb viz též rozsudek Abatay a další, C‑317/01 a C‑369/01,
EU:C:2003:572
, bod 106).
Svoboda usazování, kterou článek 49 SFEU přiznává příslušníkům Evropské unie, přináší těmto příslušníkům přístup k samostatně výdělečným činnostem a jejich výkon, jakož i zřizování a řízení podniků za stejných podmínek, jako jsou podmínky stanovené právními předpisy členského státu usazení pro jeho vlastní státní příslušníky. Podle ustálené judikatury je tak cílem článku 49 SFEU zajistit právo na národní zacházení každému státnímu příslušníkovi členského státu, který se usadí v jiném členském státě, aby zde vykonával samostatnou výdělečnou činnost, a zakazuje jakožto omezení svobody usazování jakoukoli diskriminaci na základě státní příslušnosti vyplývající z vnitrostátních právních předpisů (viz zejména rozsudky Komise v. Francie, 270/83,
EU:C:1986:37
, bod 14, a Komise v. Belgie, C‑47/08,
EU:C:2011:334
, bod 80).
Dále podle samotného znění čl. 45 odst. 2 SFEU zahrnuje volný pohyb pracovníků odstranění jakékoli diskriminace mezi pracovníky členských států na základě státní příslušnosti, pokud jde o zaměstnávání, odměnu za práci a jiné pracovní podmínky.
V důsledku toho je třeba konstatovat, že taková právní úprava, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, která udělení koncese pro provozování živnosti v oblasti obchodování s vojenskými zbraněmi a vojenským střelivem a zprostředkování koupě a prodeje vojenských zbraní a vojenského střeliva určité společnosti podmiňuje rakouskou státní příslušností členů statutárních orgánů této společnosti nebo jejích společníků s oprávněním řídit ji a zastupovat, zavádí rozdíl v zacházení na základě státní příslušnosti, v zásadě zakázaný článkem 49 SFEU i článkem 45 odst. 2 SFEU.
Je totiž třeba konstatovat, že podmínka státní příslušnosti přímo brání příslušníkům jiných členských států usadit se v Rakousku jako členové statutárních orgánů nebo jako společníci s oprávněním řídit a zastupovat společnost provozující živnost v oblasti obchodování s vojenskými zbraněmi a vojenským střelivem a zprostředkování koupě a prodeje vojenských zbraní a vojenského střeliva, případně vykonávat takové činnosti v tomto členském státě v zaměstnaneckém poměru.
K možnosti odůvodnit omezení svobody usazování a volného pohybu pracovníků na základě čl. 346 odst. 1 písm. b) SFEU
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že při stanovování podmínky státní příslušnosti se rakouský zákonodárce bez dalšího odůvodnění odvolával na ustanovení o odchylce obsažené v čl. 223 odst. 1 písm. b) Smlouvy o EHS a posléze převzaté do čl. 346 odst. 1 písm. b) SFEU.
Je tudíž třeba zjistit, zda čl. 346 odst. 1 písm. b) SFEU, podle něhož ustanovení Smluv nebrání tomu, aby členský stát učinil opatření, která považuje za nezbytná k ochraně podstatných zájmů své bezpečnosti a která jsou spjata s výrobou zbraní, střeliva a válečného materiálu nebo obchodem s nimi, může odůvodnit omezení svobody usazování a volného pohybu pracovníků zavedená takovou právní úpravou, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení.
V tomto ohledu je nutné uvést, že odchylka stanovená v článku 346 SFEU musí být – v souladu s ustálenou judikaturou týkající se odchylek od základních svobod – vykládána restriktivně (v tomto smyslu viz rozsudky Komise v. Finsko, C‑284/05,
EU:C:2009:778
, bod 46, a Insinööritoimisto InsTiimi, C‑615/10,
EU:C:2012:324
, bod 35).
Platí ovšem také, že ačkoli odst. 1 písm. b) tohoto článku uvádí opatření, jež členský stát může považovat za nezbytná k ochraně podstatných zájmů své bezpečnosti, nelze tento článek vykládat tak, že uděluje členským státům pravomoc odchýlit se od ustanovení Smlouvy prostým odkazem na uvedené zájmy (v tomto smyslu viz rozsudky Komise v. Finsko,
EU:C:2009:778
, bod 47, a Insinööritoimisto InsTiimi,
EU:C:2012:324
, bod 35). Členský stát, který chce využít článku 346 odst. 1 písm. b) SFEU, musí totiž prokázat potřebu využít odchylky stanovené v uvedeném ustanovení za účelem ochrany podstatných zájmů své bezpečnosti (v tomto smyslu viz rozsudky Komise v. Finsko,
EU:C:2009:778
, bod 49, a Insinööritoimisto InsTiimi,
EU:C:2012:324
, bod 45).
Ačkoli živnost, která je předmětem žádosti Schiebel Aircraft o koncesi, totiž obchodování s vojenskými zbraněmi a vojenským střelivem a zprostředkování koupě a prodeje vojenských zbraní a vojenského střeliva, může spadat do působnosti odchylky stanovené v čl. 346 odst. 1 písm. b) SFEU, z předkládacího rozhodnutí ani ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, přitom neplyne, že by Rakouská republika, jejíž vláda nepředložila Soudnímu dvoru vyjádření, předložila důkaz o tom, že podmínka státní příslušnosti uložená jmenované společnosti je nezbytná k ochraně podstatných zájmů její bezpečnosti, což musí s konečnou platností ověřit předkládající soud.
Soudní dvůr však může předkládajícímu soudu za účelem poskytnutí užitečné odpovědi v duchu spolupráce s vnitrostátními soudy poskytnout všechna vodítka, jež považuje za nezbytná (v tomto smyslu viz zejména rozsudek AES-3C Maritza East 1, C‑124/12,
EU:C:2013:488
, bod 42).
V tomto ohledu platí, že i kdyby bylo prokázáno, že cíl zajistit spolehlivost osob oprávněných k provozování živnosti v oblasti obchodování s vojenskými zbraněmi a vojenským střelivem a zprostředkování koupě a prodeje vojenských zbraní a vojenského střeliva, cíl bezpečnosti dodávek obranného materiálu a cíl zabránit úniku strategických informací – což jsou cíle, které ve svých písemných vyjádřeních uvedly zejména česká a švédská vláda a Evropská komise – představují podstatné zájmy bezpečnosti Rakouské republiky ve smyslu čl. 346 odst. 1 písm. b) SFEU, je ještě nutné, aby podmínka státní příslušnosti v souladu se zásadou proporcionality nepřekračovala meze toho, co je přiměřené a nezbytné pro dosažení sledovaného cíle (v tomto smyslu viz rozsudky Johnston, 222/84,
EU:C:1986:206
, bod 38, a Albore, C‑423/98,
EU:C:2000:401
, bod 19).
Přitom platí, jak podotýká česká vláda a Komise, že i kdyby podmínka státní příslušnosti byla způsobilá dosáhnout cílů uvedených v předchozím bodě, lze přitom v daném případě takových cílů dosáhnout prostřednictvím méně omezujících opatření, jako zejména pravidelnými kontrolami výroby zbraní a obchodu s nimi, uložením správněprávní povinnosti zachovávat mlčenlivost anebo trestněprávní sankcí za únik strategických informací.
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na položenou otázku odpovědět, že články 45 SFEU a 49 SFEU musí být vykládány v tom smyslu, že brání takové právní úpravě členského státu, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, která společnostem, jež hodlají provozovat živnost v oblasti obchodování s vojenskými zbraněmi a vojenským střelivem a zprostředkování koupě a prodeje vojenských zbraní a vojenského střeliva, ukládá, aby členové jejich statutárních orgánů nebo společníci s oprávněním řídit je a zastupovat měli státní příslušnost tohoto členského státu. Předkládající soud však musí ověřit, zda členský stát, který chce k odůvodnění takové právní úpravy využít článku 346 odst. 1 písm. b) SFEU, může prokázat potřebu využít odchylky stanovené v uvedeném ustanovení za účelem ochrany podstatných zájmů své bezpečnosti.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto:

Články 45 SFEU a 49 SFEU musí být vykládány v tom smyslu, že brání takové právní úpravě členského státu, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, která společnostem, jež hodlají provozovat živnost v oblasti obchodování s vojenskými zbraněmi a vojenským střelivem a zprostředkování koupě a prodeje vojenských zbraní a vojenského střeliva, ukládá, aby členové jejich statutárních orgánů nebo společníci s oprávněním řídit je a zastupovat měli státní příslušnost tohoto členského státu. Předkládající soud však musí ověřit, zda členský stát, který chce k odůvodnění takové právní úpravy využít článku 346 odst. 1 písm. b) SFEU, může prokázat potřebu využít odchylky stanovené v uvedeném ustanovení za účelem ochrany podstatných zájmů své bezpečnosti.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.