CELEX: 62012TJ0307
Política externa e de segurança comum
Medidas restritivas adotadas contra a Síria
Congelamento de fundos
Funções de Governador do Banco Central da Síria
Recurso de anulação
Comunicação de um ato que tem por objeto medidas restritivas
Prazo de recurso
Admissibilidade
Direitos de defesa
Processo equitativo
Dever de fundamentação
Ónus da prova
Direito a uma proteção jurisdicional efetiva
Proporcionalidade
Direito de propriedade
Direito à vida privada e familiar
Aplicação de restrições em matéria de admissão a um nacional de um Estado‑Membro
Livre circulação dos cidadãos da União

Antecedentes dos litígios
O recorrente, Adib Mayaleh, um nacional sírio, naturalizado francês, é o governador do Banco Central da Síria. No momento da naturalização, o seu nome foi adaptado para André Mayard. Este último nome é o único que consta do seu passaporte francês.
Em 9 de maio de 2011, o Conselho da União Europeia adotou, com fundamento no artigo 29.
o
TUE, a Decisão 2011/273/PESC, que impõe medidas restritivas contra a Síria (
JO L 121, p. 11
).
O artigo 3.
o
, n.
o
1, da Decisão 2011/273 prevê que os Estados‑Membros tomem as medidas necessárias para impedir a entrada ou o trânsito pelo respetivo território dos responsáveis pela repressão violenta exercida contra a população civil na Síria e das pessoas a eles associadas, incluídas na lista em anexo à referida decisão.
O artigo 4.
o
, n.
o
1, da Decisão 2011/273 dispõe que são congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes aos responsáveis pela repressão violenta da população civil na Síria e às pessoas singulares ou coletivas, e às entidades a eles associadas, ou que estejam na posse ou se encontrem à disposição ou sob controlo dessas pessoas ou entidades. As modalidades desse congelamento são definidas nos demais números do mesmo artigo.
Nos termos do artigo 5.
o
, n.
o
1, da Decisão 2011/273, o Conselho elabora a lista das pessoas em causa.
Na mesma data, o Conselho adotou, com base no artigo 215.
o
, n.
o
2, TFUE, o Regulamento (UE) n.
o
442/2011, que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria (
JO L 121, p. 1
). O artigo 4.
o
, n.
o
1, do mesmo prevê o congelamento de todos os fundos e recursos económicos que sejam propriedade das pessoas singulares ou coletivas, entidades e organismos enumerados no Anexo II do referido regulamento, ou que estejam na posse ou se encontrem à disposição ou sob controlo dessas pessoas, entidades e organismos.
A Decisão 2011/273 foi substituída pela Decisão 2011/782/PESC do Conselho, de 1 de dezembro de 2011, que impõe medidas restritivas contra a Síria e que revoga a Decisão 2011/273/PESC (
JO L 319, p. 56
).
O artigo 18.
o
, n.
o
1, e o artigo 19.
o
, n.
o
1, da Decisão 2011/782 correspondem, respetivamente, ao artigo 3.
o
, n.
o
1, e ao artigo 4.
o
, n.
o
1, da Decisão 2011/273, acrescentando que as medidas restritivas aí enunciadas se aplicam igualmente às pessoas que beneficiem do regime ou o apoiem e às pessoas a elas associadas.
O Regulamento n.
o
442/2011 foi revogado pelo Regulamento (UE) n.
o
36/2012 do Conselho, de 18 de janeiro de 2012, que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria e que revoga o Regulamento n.
o
442/2011 (
JO L 16, p. 1
).
Com a Decisão de Execução 2012/256/PESC do Conselho, de 14 de maio de 2012, que dá execução à Decisão 2011/782/PESC do Conselho, que impõe medidas restritivas contra a Síria (
JO L 126, p. 9
), o nome do recorrente foi acrescentado à lista que consta do anexo I da referida decisão, com, na língua do processo, a seguinte fundamentação:
«Adib Mayaleh é responsável por prestar apoio económico e financeiro ao regime sírio no exercício das suas funções de [g]overnador do Banco Central da Síria.»
Com o Regulamento de Execução (UE) n.
o
410/2012 do Conselho, de 14 de maio de 2012, que dá execução ao artigo 32.
o
, n.
o
1, do Regulamento (UE) n.
o
36/2012, que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria (
JO L 126, p. 3
), o nome do recorrente foi aditado à lista constante do Anexo II do referido regulamento, com a mesma fundamentação que a acima reproduzida no n.
o
10.
O artigo 21.
o
, n.
os
2 e 3, da Decisão 2011/782 prevê:
«2.   O Conselho comunica a sua decisão em matéria de listas, incluindo os motivos que a fundamentam, à pessoa ou entidade em causa, quer diretamente, se o seu endereço for conhecido, quer através da publicação de um anúncio, dando‑lhe a oportunidade de apresentar as suas observações.
3.   Caso sejam apresentadas observações ou novos elementos de prova substanciais, o Conselho procede à reapreciação da sua decisão e informa em conformidade a pessoa ou entidade em causa.»
O artigo 32.
o
, n.
os
2 e 3, do Regulamento n.
o
36/2012 contem uma disposição semelhante.
Em 15 de maio de 2012, o Conselho publicou no
Jornal Oficial da União Europeia
o Aviso à atenção das pessoas e entidades a que se aplicam as medidas restritivas previstas na Decisão 2011/782/PESC do Conselho, executada pela Decisão de Execução 2012/256/PESC do Conselho, e no Regulamento (UE) n.
o
36/2012 do Conselho, executado pelo Regulamento de Execução (UE) n.
o
410/2012 do Conselho, que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria (
JO C 139, p. 19
).
Segundo este aviso, as pessoas e entidades em causa podem enviar ao Conselho um requerimento acompanhado de documentação justificativa, para que seja reapreciada a decisão de as incluir nas listas anexas aos atos acima mencionados no n.
o
14.
O recorrente não se dirigiu ao Conselho na sequência da sua inclusão nas listas em causa. No entanto, por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 11 de julho de 2012, o recorrente interpôs um recurso de anulação do Regulamento de Execução n.
o
410/2012 e da Decisão de Execução 2012/256, na parte em que estes atos lhe dizem respeito.
Com a Decisão 2012/739/PESC do Conselho, de 29 de novembro de 2012, que impõe medidas restritivas contra a Síria e revoga a Decisão 2011/782 (
JO L 330, p. 21
), as medidas restritivas aplicadas ao recorrente foram mantidas, constando o seu nome do anexo I.A da Decisão 2012/739, com a seguinte fundamentação:
«Adib Mayaleh é responsável pelo fornecimento de apoio económico e financeiro ao regime sírio através das suas funções de [g]overnador do Banco Central da Síria.»
Em 30 de novembro de 2012, o Conselho publicou no
Jornal Oficial da União Europeia
o Aviso à atenção das pessoas e entidades a que se aplicam as medidas restritivas previstas na Decisão 2012/739 e no Regulamento n.
o
36/2012 (
JO C 370, p. 6
), cujo conteúdo coincide em substância com o do aviso supramencionado nos n.
os
14 e 15.
Com o Regulamento de Execução (UE) n.
o
363/2013 do Conselho, de 22 de abril de 2013, que dá execução ao Regulamento (UE) n.
o
36/2012, que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria (
JO L 111, p. 1
, e retificação no
JO L 127, p. 27
), o Conselho substituiu o Anexo II do Regulamento n.
o
36/2012, mas manteve o nome do recorrente no novo anexo, com a mesma fundamentação que a do n.
o
17,
supra
.
Em 23 de abril de 2013, o Conselho publicou no
Jornal Oficial da União Europeia
o Aviso à atenção das pessoas e entidades a que se aplicam as medidas restritivas previstas na Decisão 2012/739/PESC do Conselho, executada pela Decisão de Execução 2013/185/PESC do Conselho, e no Regulamento (UE) n.
o
36/2012 do Conselho, executado pelo Regulamento de Execução (UE) n.
o
363/2013 do Conselho, que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria (
JO C 115, p. 5
), cujo conteúdo coincide em substância com o do aviso supramencionado nos n.
os
14 e 15.
Com a Decisão 2013/255/PESC do Conselho, de 31 de maio de 2013, que impõe medidas restritivas contra a Síria (
JO L 147, p. 14
), as medidas restritivas aplicadas ao recorrente foram mantidas, constando o seu nome do anexo I.A desta decisão, com a mesma fundamentação que a reproduzida no n.
o
17,
supra
.
Em 1 de junho de 2013, o Conselho publicou no
Jornal Oficial da União Europeia
o Aviso à atenção das pessoas e entidades a que se aplicam as medidas restritivas previstas na Decisão 2013/255 do Conselho e no Regulamento n.
o
36/2012 (
JO C 155, p. 1
), cujo conteúdo coincide em substância com o do aviso supramencionado nos n.
os
14 e 15.
Tramitação processual e pedidos das partes
Como foi acima recordado no n.
o
16, por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 11 de julho de 2012, o recorrente interpôs recurso de anulação do Regulamento de Execução n.
o
410/2012 e da Decisão de Execução 2012/256, na parte em que esses atos lhe dizem respeito. Esse recurso foi registado sob o número T‑307/12.
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 30 de janeiro de 2013, o recorrente pediu para adaptar os seus pedidos no processo T‑307/2012, a fim de o seu pedido de anulação abranger igualmente a Decisão 2012/739, na parte em que lhe diz respeito (a seguir «pedido para que o recurso abranja a Decisão 2012/739»).
Por carta apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 27 de fevereiro de 2013, o Conselho alegou que não tinha observações quanto ao pedido para que o recurso abranja a Decisão 2012/739.
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 30 de julho de 2013, o recorrente pediu para adaptar os seus pedidos no processo T‑307/12, a fim de o seu pedido de anulação abranger igualmente o Regulamento de Execução n.
o
363/2013 e a Decisão 2013/255, na parte em que esses atos lhe dizem respeito (a seguir, respetivamente, «pedido para que o recurso abranja o Regulamento de Execução n.
o
363/2013» e «pedido para que o recurso abranja a Decisão 2013/255»). Nesta mesma data, o recorrente interpôs igualmente um segundo recurso, que foi registado sob o número T‑408/13, no qual pediu a anulação do Regulamento de Execução n.
o
363/2013 e da Decisão 2013/255, na parte em que estes atos lhe dizem respeito.
No processo T‑307/12, por carta apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 6 de setembro de 2013, o Conselho informou não ter observações quanto ao pedido para que o recurso abranja o Regulamento de Execução n.
o
363/2013 nem quanto ao pedido para que o recurso abranja a Decisão 2013/255.
No processo T‑408/13, o Tribunal Geral (Nona Secção), no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.
o
do seu Regulamento de Processo, pediu ao Conselho que precisasse se o Regulamento de Execução n.
o
363/2013 e a Decisão 2013/255 tinham sido comunicadas diretamente ao recorrente.
Por carta apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 15 de outubro de 2013, o Conselho apresentou duas cartas, datadas de 13 de maio e 3 de junho de 2013, respetivamente, mediante as quais tinha comunicado a um dos representantes do recorrente no processo T‑307/2012, G. Karouni, primeiro, o Regulamento de Execução n.
o
363/2013, e, em seguida, a Decisão 2013/255.
Por carta apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 30 de outubro de 2013, o recorrente confirmou que o seu representante tinha recebido as comunicações supramencionadas, respetivamente, em 17 de maio e 6 de junho de 2013. O recorrente sublinhou, contudo, que nem o Regulamento de Execução n.
o
363/2013 nem a Decisão 2013/255 lhe tinham sido comunicados diretamente para o seu endereço.
Com base no artigo 50.
o
do Regulamento de Processo, ouvidas as partes, os processos T‑307/12 e T‑408/13 foram apensados para efeitos da fase escrita, da fase oral e da decisão que põe termo à instância, por despacho do presidente da Nona Secção do Tribunal Geral, de 6 de novembro de 2013.
Em 18 de dezembro de 2013, o Conselho apresentou a contestação no processo T‑408/13.
Por decisão de 6 de janeiro de 2014, o Tribunal Geral (Nona Secção) decidiu que não era necessária uma segunda troca de articulados, com fundamento no artigo 47.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo.
Por carta que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 21 de janeiro de 2014, o recorrente pediu autorização para apresentar uma réplica no processo T‑408/13, a fim de poder tomar posição relativamente às exceções de inadmissibilidade suscitadas pelo Conselho na contestação supramencionada no n.
o
32.
Em 22 de janeiro de 2014, em aplicação do disposto no artigo 14.
o
do Regulamento de Processo e sob proposta da Nona Secção, o Tribunal decidiu remeter os presentes processos à Nona Secção alargada.
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 22 de janeiro de 2014, o recorrente pediu para adaptar os seus pedidos de anulação de modo a abrangerem igualmente a Decisão 2013/760/PESC do Conselho, de 13 de dezembro de 2013, que altera a Decisão 2013/255 (
JO L 335, p. 50
), e o Regulamento (UE) n.
o
1332/2013 do Conselho, de 13 de dezembro de 2013, que altera o Regulamento n.
o
36/2012 (
JO L 335, p. 3
), na parte em que estes atos lhe dizem respeito.
Por decisão de 13 de fevereiro de 2014, o Tribunal Geral (Nona Secção alargada) indeferiu o pedido do recorrente supramencionado no n.
o
34.
Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Nona Secção alargada) deu início à fase oral e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.
o
do Regulamento de Processo, convidou as partes a responderem a determinadas questões. Foram igualmente pedidas informações à República Francesa, com fundamento no artigo 24.
o
, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia.
As partes deram cumprimento a estas medidas no prazo fixado. De igual modo, a República Francesa forneceu as informações pedidas.
Na audiência de 3 de abril de 2014, foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal. Nessa ocasião, o recorrente declarou, designadamente, por um lado, que o recurso no processo T‑408/13 tinha sido apresentado a título subsidiário, para ter em conta a hipótese de o Tribunal declarar a inadmissibilidade dos seus pedidos no processo T‑307/12, conforme adaptados pelos pedidos acima referidos nos n.
os
24 e 26, e, por outro, que tinha renunciado ao requerimento de adaptação dos pedidos supramencionado no n.
o
36. O Conselho, por seu turno, alegou que o Regulamento de Execução n.
o
363/2013 tinha sido impugnado intempestivamente. A título subsidiário, na hipótese de o Tribunal Geral considerar que a retificação desse regulamento de execução publicada no Jornal Oficial de 9 de maio de 2013 (a seguir «retificação de 9 de maio de 2013») devia ter sido comunicada ao recorrente, o Conselho pediu que o recurso seja declarado inadmissível na parte em que visa o referido regulamento de execução e deixou à consideração do Tribunal a questão da retificação. Estas declarações constam da ata da audiência.
No processo T‑307/12, o recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
anular a Decisão de Execução 2012/256, na parte em que lhe diz respeito;
—
anular o Regulamento de Execução n.
o
410/2012, na parte em que lhe diz respeito;
—
anular a Decisão 2012/379, na parte em que lhe diz respeito;
—
anular o Regulamento de Execução n.
o
363/2013, na parte em que lhe diz respeito;
—
anular a Decisão 2013/255, na parte em que lhe diz respeito;
—
condenar o Conselho nas despesas.
No processo T‑408/13, o recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
anular o Regulamento de Execução n.
o
363/2013, na parte em que este lhe diz respeito;
—
anular a Decisão 2013/255, na parte em que esta lhe diz respeito;
—
condenar o Conselho nas despesas.
No processo T‑307/12, o Conselho conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
negar provimento ao recurso;
—
condenar o recorrente nas despesas.
No processo T‑408/13, o Conselho conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
julgar o recurso inadmissível;
—
a título subsidiário, declarar o recurso inadmissível na parte em que abrange o Regulamento de Execução n.
o
363/2013;
—
ainda mais subsidiariamente, negar provimento ao recurso;
—
condenar o recorrente nas despesas.
Questão de direito
A –
Quanto ao recurso no processo T‑307/12
1.
Quanto à admissibilidade dos requerimentos de adaptação dos pedidos
O recorrente pediu para alargar o objeto do seu recurso no processo T‑307/12 a fim de que este abranja igualmente a Decisão 2012/739, o Regulamento de Execução n.
o
363/2013 e a Decisão 2013/255.
a) Quanto ao pedido para que o recurso abranja a Decisão 2012/379 e a Decisão 2013/255
Há que recordar que, como resulta dos n.
os
17 e 20,
supra
, após a apresentação da petição no processo T‑307/12, por um lado, a Decisão 2011/782, conforme alterada pela Decisão de Execução 2012/256, foi revogada e substituída pela Decisão 2012/379 e, por outro, já não sendo aplicável a Decisão 2012/379, foi adotada a Decisão 2013/255. O nome do recorrente consta das listas que constituem o anexo I da Decisão 2012/379 e da Decisão 2013/255, com a fundamentação acima reproduzida no n.
o
17.
A este respeito, cumpre observar que, quando, no decurso do processo, o ato impugnado é substituído por outro com o mesmo objeto, este deve ser considerado um elemento novo suscetível de permitir ao recorrente adaptar os seus pedidos e fundamentos. Com efeito, não se pode admitir que uma instituição ou um órgão da União Europeia possa, para fazer face às críticas contidas numa petição dirigida contra um dos seus atos, adaptar esse ato ou substituí‑lo e, no decurso da instância, invocar essa alteração ou substituição para privar a outra parte da possibilidade de alargar os seus pedidos e os seus fundamentos iniciais ao ato posterior ou de apresentar pedidos e fundamentos complementares contra si (acórdãos do Tribunal de Justiça de 3 de março de 1982, Alpha Steel/Comissão,
14/81, Recueil, p. 749
, n.
o
8; e do Tribunal Geral de 6 de setembro de 2013, Bank Melli Iran/Conselho, T‑35/10 e T‑7/11, n.
o
53).
Por outro lado, para ser admissível, um requerimento de adaptação dos pedidos deve ser apresentado no prazo de recurso de dois meses previsto no artigo 263.
o
, sexto parágrafo, TFUE, acrescido de um prazo de dilação fixo, em razão da distância, de dez dias, previsto no artigo 102.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo e, se for caso disso, dos catorze dias suplementares referidos no artigo 102.
o
, n.
o
1, desse regulamento (v. n.
o
65,
infra
). Este prazo de recurso é de ordem pública e deve ser aplicado pelo juiz da União de modo a garantir a segurança jurídica e a igualdade dos sujeitos de direito perante a lei. Assim, cabe ao juiz verificar, se for caso disso oficiosamente, se esse prazo foi respeitado (v. acórdão Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.
o
47,
supra
, n.
o
55 e jurisprudência referida).
Há que considerar admissível o pedido para que o recurso abranja a Decisão 2012/739 e o pedido para que o recurso abranja a Decisão 2013/255. Com efeito, uma vez que essas decisões, por força das quais o recorrente continua a estar abrangido pelas medidas restritivas contra a Síria, foram adotadas, respetivamente, em 29 de novembro de 2012 e 31 de maio de 2013, é forçoso concluir que os referidos pedidos, que deram entrada na Secretaria do Tribunal Geral, respetivamente, em 30 de janeiro de 2013 e em 30 de julho de 2013, foram necessariamente apresentados no prazo de recurso aplicável a cada uma das decisões em causa.
b) Quanto ao pedido para que o recurso abranja igualmente o Regulamento de Execução n.
o
363/2013
Ainda que, nas suas observações apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral em 6 de setembro de 2013 (v. n.
o
27,
supra
), o Conselho não tenha invocado a extemporaneidade do pedido para que o recurso abranja o Regulamento de Execução n.
o
363/2013, na audiência que era comum aos dois processos apensados, alegou que o recorrente tinha impugnado esse ato fora de prazo. Em substância, como já observou na contestação no processo T‑408/13, o Conselho sustentou que o recorrente devia ter recorrido ao Tribunal o mais tardar em 29 de julho de 2013, tendo em conta, por um lado, o facto de, em 17 de maio de 2013, um dos advogados que já representavam o recorrente no processo T‑307/12 ter acusado a receção da comunicação do referido regulamento de execução efetuada pelo Conselho para o endereço do seu escritório e, por outro, o disposto quanto aos prazos de recurso no artigo 263.
o
, sexto parágrafo, TFUE, no artigo 102.
o
, n.
o
2, e no artigo 101.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo.
Na audiência, o recorrente alegou que essa comunicação não era válida e que, por conseguinte, o pedido para que o recurso abranja o Regulamento de Execução n.
o
363/2013 não era intempestivo.
Importa examinar a questão de saber se o Conselho estava obrigado a comunicar ao recorrente o Regulamento de Execução n.
o
363/2013 e, em caso afirmativo, que modalidades essa comunicação devia seguir.
Quanto à obrigação de comunicar o Regulamento de Execução n.
o
363/2013 ao recorrente
A título liminar, importa observar que os princípios acima recordados nos n.
os
47 e 48 se aplicam igualmente quando se trata de um requerimento de adaptação dos pedidos que visa um ato, como o Regulamento de Execução n.
o
363/2013, que, sem revogar um ato anterior, mantem a inclusão de uma pessoa nas listas das pessoas abrangidas por medidas restritivas, na sequência de um processo de reexame expressamente imposto pela regulamentação aplicável (v., neste sentido, acórdão Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.
o
47,
supra
, n.
o
54).
Por outro lado, cumpre salientar que, segundo a jurisprudência, o princípio da proteção jurisdicional efetiva implica que a autoridade da União que adota ou mantém medidas restritivas individuais contra uma pessoa ou uma entidade, como no caso em apreço, comunique os motivos em que essas medidas se baseiam, no momento em que são adotadas ou, pelo menos, o mais rapidamente possível após a sua adoção, a fim de permitir a essas pessoas ou entidades o exercício do direito de recurso que lhes assiste (v., neste sentido, acórdão Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.
o
47,
supra
, n.
o
56 e jurisprudência referida).
No presente processo, aplica‑se este princípio ao artigo 32.
o
, n.
os
1 e 2, do Regulamento n.
o
36/2012, nos termos do qual:
«1.   Caso o Conselho decida aplicar a uma pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo as medidas referidas no artigo 14.
o
, deve alterar o Anexo II ou o Anexo II‑A em conformidade.
2.   O Conselho deve dar a conhecer a sua decisão e a respetiva fundamentação à pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo a que se refere o n.
o
1, quer diretamente, se o seu endereço for conhecido, quer através da publicação de um aviso, dando‑lhe a oportunidade de apresentar as suas observações.»
Daqui decorre que o prazo de interposição de um recurso de anulação de um ato que imponha medidas restritivas contra uma pessoa ou uma entidade começa a correr unicamente a partir da data de comunicação desse ato ao interessado, e não da data de publicação desse ato, tendo em conta o facto de este, relativamente às pessoas atingidas por essas medidas, ser equivalente a um feixe de decisões individuais. De igual modo, o prazo para a apresentação de um requerimento destinado a alargar os pedidos e os fundamentos a um ato que mantém essas medidas começa a correr unicamente a partir da data da comunicação desse novo ato à pessoa ou à entidade em causa (v., neste sentido, acórdão Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.
o
47,
supra
, n.
o
57; v. igualmente, nesse sentido e por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 23 de abril de 2013, Gbagbo e o./Conselho, C‑478/11 P a C‑482/11 P, n.
os
56 a 58).
No caso em apreço, o Regulamento de Execução n.
o
363/2013 é um ato pelo qual o Conselho manteve o nome do recorrente na lista anexa ao Regulamento n.
o
36/2012. Por conseguinte, o Conselho estava obrigado a comunicar esse ato ao recorrente, e isso independentemente da questão de saber se, para decidir essa manutenção, o Conselho se baseou em elementos novos. Com efeito, ao contrário do que o Conselho alegou na audiência, não resulta minimamente do acórdão de Tribunal Geral de 4 de fevereiro de 2014, Syrian Lebanese Commercial Bank/Conselho (T‑174/12 e T‑80/13, n.
o
149), que a obrigação de comunicar ao interessado um ato que mantenha medidas restritivas a seu respeito só é válida quando esse ato se baseia em elementos novos relativamente aos que tinham inicialmente justificado a adoção dessas medidas. Na realidade, a jurisprudência invocada pelo Conselho respeita à questão de saber se o respeito pelos direitos de defesa de uma pessoa abrangida por medidas restritivas exige que essa pessoa seja ouvida previamente à adoção de um ato que mantém tais medidas contra si. Foi neste contexto que a jurisprudência estabeleceu que o direito de ser ouvido previamente à adoção de atos que mantêm medidas restritivas contra pessoas que já são objeto das mesmas pressupõe que o Conselho tenha considerado existirem elementos novos contra essas pessoas (v. acórdão Syrian Lebanese Commercial Bank/Conselho, já referido, n.
o
149 e jurisprudência referida).
Daqui decorre que, no caso em apreço, o Conselho estava obrigado a comunicar o Regulamento de Execução n.
o
363/2013 ao recorrente.
Quanto à alternativa entre a comunicação direta aos interessados do Regulamento de Execução n.
o
363/2013 e a publicação, no Jornal Oficial, de um aviso relativo a esse ato
Para estabelecer que acontecimento desencadeava o prazo que o recorrente devia respeitar para impugnar o Regulamento de Execução n.
o
363/2013 no Tribunal Geral, há que definir as modalidades segundo as quais o Conselho estava obrigado a comunicar‑lhe esse ato.
Decorre da jurisprudência que o artigo 32.
o
, n.
os
1 e 2, do Regulamento n.
o
36/2012 deve ser interpretado no sentido de que, quando o Conselho dispõe do endereço de uma pessoa abrangida pelas medidas restritivas, na falta de comunicação direta dos atos que incluem essas medidas, o prazo de recurso que essa pessoa deve respeitar para impugnar esses atos no Tribunal Geral não começa a correr. Assim, só quando for impossível comunicar individualmente ao interessado o ato pelo qual são tomadas ou mantidas medidas restritivas contra ele é que a publicação de um aviso no
Jornal Oficial da União Europeia
dá início ao prazo de recurso (v., neste sentido, acórdãos Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.
o
47,
supra
, n.
o
59; e Syrian Lebanese Commercial Bank/Conselho, referido no n.
o
57,
supra
, n.
os
59 e 60; v. igualmente, neste sentido e por analogia, acórdão Gbagbo e o./Conselho, referido no n.
o
56,
supra
, n.
os
61 e 62).
A este propósito, cumpre observar que se pode considerar que é impossível ao Conselho comunicar individualmente a uma pessoa singular ou coletiva ou a uma entidade um ato que inclui medidas restritivas que lhe dizem respeito quando o endereço dessa pessoa ou entidade não é público e não lhe foi fornecida, ou caso falhe a comunicação enviada para o endereço de que o Conselho dispõe, apesar da diligência exigida, para efetuar tal comunicação.
No caso em apreço, é pacífico que, em 23 de abril de 2013, data da adoção do Regulamento de Execução n.
o
363/2013, o Conselho dispunha do endereço do recorrente. Com efeito, a petição inicial no processo T‑307/12, apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 11 de julho de 2012 e notificada ao Conselho em 13 de julho de 2012, continha o domicílio do recorrente, em conformidade com o artigo 44.
o
, n.
o
1, alínea a), do Regulamento de Processo, e precisava que aquele estava domiciliado no Banco Central da Síria, cujo endereço era igualmente indicado.
Por conseguinte, em princípio, há que excluir que a publicação, no Jornal Oficial, do aviso relativo, designadamente, ao Regulamento de Execução n.
o
363/2013, acima mencionado no n.
o
20, possa ser considerada o acontecimento que desencadeou o prazo que o recorrente devia respeitar para impugnar esse ato no Tribunal Geral.
No caso em apreço, uma vez que o Conselho nem sequer alegou ser‑lhe impossível comunicar diretamente ao recorrente o Regulamento de Execução n.
o
363/2013 (v., neste sentido, acórdão Syrian Lebanese Commercial Bank/Conselho, referido no n.
o
57,
supra
, n.
o
61), a data de publicação desse aviso não pode constituir o início do prazo de recurso na hipótese em que se revele que falhou tal comunicação direta (v. n.
o
61,
supra
). Ora, não é o que sucede no presente caso.
Por outro lado, importa observar que, quando o Conselho dispõe do endereço em que está domiciliado uma pessoa abrangida por medidas restritivas e comunica validamente para esse endereço os atos que incluem essas medidas, não pode ser atribuída importância ao facto de o prazo de recurso desses atos poder ser mais favorável à referida pessoa se fosse calculado a contar da data de publicação, no Jornal Oficial, do aviso relativo aos atos em causa, tendo em conta, designadamente, a aplicação do artigo 102.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, que prevê catorze dias suplementares para o cálculo do prazo de recurso a partir da publicação de um ato no Jornal Oficial (v., neste sentido, acórdão Syrian Lebanese Commercial Bank/Conselho, referido no n.
o
57,
supra
, n.
o
65). Com efeito, uma comunicação direta recebida pelo destinatário permite a este último tomar conhecimento do conteúdo dos atos que lhe dizem respeito e dos motivos em que estes assentam. Assim, a data de receção de tal comunicação desencadeia o prazo de recurso desses atos (v., neste sentido e por analogia, despachos do Tribunal Geral de 4 de junho de 2012, ICO Satellite/Comissão, T‑350/09, n.
os
29 e 33; e de 18 de dezembro de 2012, Hungria/Comissão, T‑320/11, n.
os
19 e 23). De resto, cumpre recordar que o objetivo do prazo suplementar de catorze dias previsto no artigo 102.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo consiste em garantir aos interessados um lapso de tempo suficiente para interpor recurso de atos publicados e de atos que foram comunicados aos interessados mediante a publicação de um aviso (v., neste sentido, acórdão Syrian Lebanese Commercial Bank/Conselho, referido no n.
o
57,
supra
, n.
os
64 e 65). Em contrapartida, quando um ato é objeto de uma comunicação direta ao interessado, não há nenhuma razão para lhe conceder tal prazo.
Uma vez que resulta do exposto que, por um lado, o Conselho estava obrigado a comunicar diretamente ao recorrente o Regulamento de Execução n.
o
363/2013 e, por outro, na hipótese de tal comunicação não ter sido validamente efetuada, o prazo que o recorrente devia respeitar para impugnar esse ato no Tribunal Geral nunca tinha começado a correr, há que apurar se o Conselho se desonerou dessa obrigação.
Quanto às modalidades da comunicação do Regulamento de Execução n.
o
363/2013 ao recorrente
É pacífico, por um lado, que o Conselho não comunicou o Regulamento de Execução n.
o
363/2013 para o endereço do recorrente no Banco Central da Síria e, por outro, que um dos advogados que representam o recorrente no processo T‑307/12 recebeu, em 17 de maio de 2013, uma carta do Conselho datada de 13 de maio de 2013, à qual estava anexado o Regulamento de Execução n.
o
363/2013 (a seguir «carta recebida em 17 de maio de 2013»).
O recorrente alega que a carta recebida em 17 de maio de 2013 não é uma comunicação válida já que o Conselho, em primeiro lugar, não lhe comunicou a retificação de 9 de maio de 2013 (v. n.
o
40,
supra
); em segundo lugar, inseriu a referida carta num envelope único, que continha igualmente comunicações relativas a outros clientes do gabinete de representantes; e, em terceiro lugar, não utilizou o endereço do recorrente no Banco Central da Síria.
Quanto ao primeiro argumento do recorrente, há que observar que, na verdade, o Regulamento de Execução n.
o
363/2013 foi objeto da retificação de 9 de maio de 2013 e que não resulta dos autos que esta retificação estava anexada à carta recebida em 17 de maio de 2013. No entanto, é pacífico entre as partes que a retificação de 9 de maio de 2013 visava unicamente corrigir a forma como os nomes das pessoas que figuram nas listas anexadas ao regulamento de execução em causa tinham sido escritos em árabe.
A este respeito, importa referir, desde logo, que o Regulamento de Execução n.
o
363/2013, tanto na versão original como na que resulta da retificação de 9 de maio de 2013, indica os nomes das pessoas mantidas nas listas em anexo em caracteres latinos, figurando a referência em árabe apenas entre parêntesis. Em seguida, os atos que incluem medidas restritivas contra a Síria adotados antes desse regulamento de execução só contêm a versão em caracteres latinos dos nomes das pessoas visadas, o que não impediu o recorrente de tomar conhecimento dos mesmos e de os impugnar no Tribunal Geral. Por último, o árabe não é uma língua oficial da União.
Nestas circunstâncias, há que considerar que a retificação de 9 de maio de 2013 não tem incidência nos efeitos que o Regulamento de Execução n.
o
363/2013 produz na esfera do recorrente (v., neste sentido e por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 2 de junho de 1994, AC‑ATEL Electronics,
C-30/93, Colet., p. I-2305
, n.
o
24). Por conseguinte, o facto de o Regulamento de Execução n.
o
363/2003 estar anexado à carta recebida em 17 de maio de 2013, mas não a retificação de 9 de maio de 2013, não permite considerar que não se tratava de uma comunicação válida, pelo que o primeiro argumento do recorrente deve ser afastado.
O segundo argumento do recorrente também não tem fundamento. Com efeito, basta observar que, na carta recebida em 17 de maio de 2013, foi claramente precisado, na sua rubrica «objeto», que dizia respeito ao recorrente. Também é evidente que a expressão «seu cliente» que figura no texto, claramente estandardizado, da referida carta não se refere a qualquer cliente do escritório dos representantes do recorrente, mas a este último. Por outro lado, a referida carta tem um número de registo do Secretariado‑Geral do Conselho, que permite, em princípio, distingui‑la das outras cartas incluídas no envelope único recebido pelo representante do recorrente.
No que respeita ao terceiro argumento do recorrente, importa recordar que o artigo 263.
o
, sexto parágrafo, TFUE se refere à «notificação [do ato] ao recorrente», e não à notificação do ato ao seu representante.
Daqui decorre que, quando um ato deva ser objeto de uma notificação para que o prazo de recurso comece a correr, esta deve, em princípio, dirigir‑se ao destinatário desse ato, e não aos advogados que o representam. Com efeito, segundo a jurisprudência, a notificação ao representante de um recorrente só equivale a notificação ao destinatário quando essa forma de notificação estiver expressamente prevista por uma regulamentação ou por um acordo entre as partes (v., neste sentido, despacho do Tribunal Geral de 8 de julho de 2009, Thoss/Tribunal de Contas, T‑545/08, não publicado na Coletânea, n.
os
41 e 42; e acórdão do Tribunal Geral de 11 de julho de 2013, BVGD/Comissão, T‑104/07 e T‑339/08, n.
o
146).
No caso em apreço, importa também ter em conta a regulamentação aplicável, a saber, o artigo 32.
o
, n.
os
1 e 2, do Regulamento n.
o
36/2012 (v. n.
o
55,
supra
), e concluir que não fez nenhuma referência explícita à possibilidade de a notificação visada pela jurisprudência recordada no número anterior assumir a forma da comunicação de um ato a um advogado que representa a pessoa visada pelo mesmo.
Daqui decorre que, com a comunicação do Regulamento de Execução n.
o
363/2013 a um dos advogados que representavam o recorrente no processo T‑307/12, o Conselho não deu cumprimento ao disposto na referida regulamentação, que tinha imposto a si próprio.
De resto, cumpre salientar que nenhum elemento dos autos permite considerar que tenha havido um acordo entre as partes, na aceção da jurisprudência acima recordada no n.
o
74 que permita ao Conselho comunicar o Regulamento de Execução n.
o
363/2013 ao referido representante. A este respeito, deve observar‑se que o recorrente nunca se dirigiu ao Conselho, diretamente ou através dos seus advogados, embora a existência de tal acordo apenas resultasse de documentos trocados perante o Tribunal Geral no âmbito dos presentes recursos. Ora, esses documentos não permitem considerar que tenha sido celebrado tal acordo.
Nestas circunstâncias, há que concluir que, não tendo o Conselho validamente comunicado o Regulamento de Execução n.
o
363/2013 ao recorrente, este não estava impedido, em 30 de julho de 2013, de apresentar o pedido para que o recurso abranja esse ato. Assim, a exceção de inadmissibilidade suscitada pelo Conselho relativamente a esse pedido só pode ser julgada improcedente.
Por conseguinte, no exame do mérito do recurso no processo T‑307/12, deve considerar‑se que o recorrente tem legitimidade para pedir a anulação da Decisão 2011/782, conforme alterada pela Decisão de Execução 2012/256, do Regulamento n.
o
36/2012, conforme alterado pelo Regulamento de Execução n.
o
410/2012, da Decisão 2012/739, do Regulamento n.
o
363/2013 e da Decisão 2013/255 (a seguir, em conjunto, «atos impugnados»), na parte em tais atos lhe dizem respeito.
2.
Quanto ao mérito
O recorrente invoca, no essencial, quatro fundamentos de recurso, relativos:
—
o primeiro, à violação dos direitos de defesa, do direito a um processo equitativo e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva;
—
o segundo, à violação do dever de fundamentação;
—
o terceiro, à falta de prova de uma ligação suficiente entre si e a situação na origem da adoção de medidas restritivas contra a Síria, e à violação do princípio da proporcionalidade;
—
o quarto, à violação do princípio da proporcionalidade, do direito de propriedade, do direito à vida privada e familiar e do direito à liberdade de circulação, e à violação das normas nacionais e da União reservadas aos cidadãos dos Estados‑Membros e da União.
Importa analisar, em primeiro lugar, o segundo fundamento, em seguida o primeiro fundamento, e, por último, os outros fundamentos.
a) Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação
O recorrente alega que os atos impugnados não precisam as razões específicas e concretas pelas quais o Conselho, no exercício do seu poder de apreciação, entendeu que devia ser visado pelas medidas restritivas contra a Síria. A fundamentação fornecida nos referidos atos é vaga e genérica e limita‑se a indicar as funções profissionais do recorrente, em vez de apresentar elementos objetivos que permitam concluir que participa, através de um comportamento efetivo da sua parte, em ilícitos imputados ao Banco Central da Síria e ligados à repressão contra a população civil.
Por outro lado, não lhe foi comunicada nenhuma fundamentação adicional na sequência da adoção dos atos impugnados.
O Conselho contesta os argumentos do recorrente.
Há que recordar que o dever de fundamentar um ato lesivo, tal como previsto no artigo 296.
o
, segundo parágrafo, TFUE, tem por fim, por um lado, fornecer ao interessado uma indicação suficiente para saber se o ato foi devidamente fundamentado ou se enferma eventualmente de um vício que permita impugnar a sua validade em juízo e, por outro, permitir ao Tribunal exercer a sua fiscalização da legalidade desse ato. O dever de fundamentação assim instituído constitui um princípio essencial do direito da União, que apenas admite derrogações com base em considerações imperativas. Assim, a fundamentação deve, em princípio, ser comunicada ao interessado ao mesmo tempo que o ato que lhe é lesivo, não podendo a sua falta ser sanada pelo facto de o interessado tomar conhecimento dos fundamentos do ato no decurso do processo perante o juiz da União (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba, C‑417/11 P, n.
o
49; e acórdão do Tribunal Geral de 14 de outubro de 2009, Bank Melli Irão/Conselho,
T-390/08, Colet., p. II-3967
, n.
o
80).
Assim, salvo considerações imperativas relativas à segurança da União ou dos seus Estados‑Membros ou à condução das suas relações internacionais se oponham à comunicação de certos elementos, o Conselho é obrigado a comunicar à pessoa ou à entidade visada por medidas restritivas as razões específicas e concretas pelas quais considera que essas medidas deviam ser adotadas. Assim, o Conselho deve mencionar os elementos de facto e de direito de que depende a justificação legal das medidas em causa e as considerações que o levaram a tomá‑las (v., neste sentido, acórdão de 14 de outubro de 2009, Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.
o
85,
supra
, n.
o
81).
Por outro lado, a fundamentação deve ser adaptada à natureza do ato em causa e ao contexto em que o mesmo foi adotado. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo do ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas direta e individualmente afetadas pelo ato possam ter em obter explicações. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que o caráter suficiente de uma fundamentação deve ser apreciado à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa. Em especial, um ato lesivo está suficientemente fundamentado quando tiver sido adotado num contexto conhecido do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida adotada a seu respeito (acórdãos Conselho/Bamba, referido no n.
o
85,
supra
, n.
os
53 e 54; e de 14 outubro de 2009, Bank Melli Irão/Conselho, referido no n.
o
85,
supra
, n.
o
82).
No caso em apreço, a fundamentação apresentada pelo Conselho desde a inclusão do recorrente nas listas das medidas restritivas contra a Síria sempre foi, em substância, o facto de este exercer as funções de governador do Banco Central da Síria.
A este respeito, importa notar que, ao contrário do que o recorrente invocou em resposta a uma questão do Tribunal Geral, as ligeiras diferenças redaccionais, na língua do processo, entre a fundamentação da Decisão de Execução 2012/256 e do Regulamento de Execução n.
o
410/2012 (v. n.
os
10 e 11,
supra
), por um lado, e a da Decisão 2012/739, do Regulamento de Execução n.
o
363/2013 e da Decisão 2013/255 (v. n.
os
17 e 21,
supra
), por outro, não têm nenhuma influência na substância da fundamentação apresentada pelo Conselho.
Com efeito, o facto de considerar que o recorrente presta apoio económico e financeiro ao regime sírio no âmbito das suas funções de governador equivale a afirmar que é responsável pelo fornecimento desse apoio através das referidas funções. Tanto num caso como no outro, são as funções do recorrente que, na opinião do Conselho, têm uma natureza tal que implicam um papel de apoio económico e financeiro do regime sírio.
Como o Conselho observa, as alterações avançadas pelo recorrente não se explicam pela alteração do sentido da fundamentação inicialmente invocada contra si, mas pela intenção de tornar mais coerentes entre si, do ponto de vista simplesmente literal, as diferentes versões linguísticas dos atos impugnados.
Por outro lado, recorde‑se que, segundo jurisprudência constante, a necessidade de uma interpretação uniforme dos atos da União exclui que, em caso de dúvida, o texto de uma disposição seja considerado isoladamente, mas exige, pelo contrário, que seja interpretado e aplicado à luz das versões redigidas nas outras línguas oficiais (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de novembro de 2011, Homawoo,
C-412/10, Colet., p. I-11603
, n.
o
28 e jurisprudência referida). Ora, em várias versões linguísticas dos atos impugnados, designadamente na versão inglesa, a fundamentação invocada contra o recorrente não foi objeto de alteração. Esta circunstância confirma, se dúvidas houvesse, que a substância dessa fundamentação continuou a mesma.
Precisado este ponto, há que salientar que a leitura da fundamentação dos atos impugnados permitiu ao recorrente compreender que tinha sido incluído nas listas de pessoas abrangidas pelas medidas restritivas contra a Síria em razão das suas funções profissionais.
A confirmação do facto de que o recorrente compreendeu que o Conselho se tinha baseado nas suas funções profissionais reside na circunstância de que, no âmbito dos presentes recursos, invocou um fundamento, o terceiro, impugnando precisamente a possibilidade de o Conselho adotar medidas restritivas contra si com base apenas nessas funções.
Por outro lado, estando as razões da escolha do Conselho claramente indicadas nos atos impugnados, o Tribunal Geral está em condições de avaliar o mérito das mesmas.
A este propósito, cabe recordar que o dever de fundamentação constitui uma formalidade essencial que se distingue do mérito da fundamentação, uma vez que este tem a ver com a validade material do ato controvertido. Com efeito, a fundamentação de um ato consiste em exprimir formalmente as razões em que assenta esse ato. Se essas razões estiverem feridas de erros, estes inquinam a validade material do referido ato, mas não a sua fundamentação, que pode ser suficiente, contendo embora motivos errados (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça de 10 de julho de 2008, Bertelsmann e Sony Corporation of America/Impala,
C-413/06 P, Colet., p. I-4951
, n.
o
181; e Conselho/Bamba, referido no n.
o
85,
supra
, n.
o
60).
Face às considerações anteriores, há que julgar improcedente o fundamento relativo à violação do dever de fundamentação, devendo o mérito dos motivos invocados pelo Conselho contra o recorrente ser apreciado no âmbito do terceiro fundamento.
b) Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação dos direitos de defesa, do direito a um processo equitativo e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva
O recorrente alega que foi incluído na lista de pessoas visadas por medidas restritivas contra a Síria, que teriam natureza penal, sem ter sido previamente informado das razões dessa inclusão e sem ter sido ouvido a esse respeito. A necessidade de essas medidas produzirem um efeito de surpresa não seria um obstáculo à realização de uma audiência prévia à respetiva adoção.
Além disso, segundo o recorrente, o Conselho não cumpriu a sua obrigação de lhe comunicar os atos impugnados, incluindo os motivos da sua inclusão, apesar de o seu endereço não poder ser ignorado. A publicação de um aviso no Jornal Oficial não lhe deu a «possibilidade concreta» de apresentar observações. Com efeito, o procedimento de reexame mencionado nesses avisos não lhe permitiu invocar de forma útil o seu ponto de vista nem apresentar garantias suficientes. Assim, pouco importa que não tenha apresentado um pedido para esse efeito.
Por último, o recorrente alega que não pôde exercer o seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva, uma vez que o Conselho não lhe comunicou os motivos pelos quais foi visado por medidas restritivas contra a Síria.
O Conselho contesta os argumentos do recorrente.
Cumpre recordar que o direito fundamental ao respeito dos direitos de defesa durante um processo que precede a adoção de uma medida restritiva está expressamente consagrado no artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea a), da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, à qual o artigo 6.
o
, n.
o
1, TUE reconhece o mesmo valor jurídico que os Tratados (acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de dezembro de 2011, França/People’s Mojahedin Organization of Iran,
C-27/09 P, Colet., p. I-13427
, n.
o
66).
Importa igualmente recordar que, segundo jurisprudência constante, o princípio da tutela jurisdicional efetiva constitui um princípio geral do direito da União, que decorre das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros e que foi consagrado pelos artigos 6.° e 13.° da Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950, tendo este princípio, aliás, sido reafirmado no artigo 47.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais (acórdãos do Tribunal de Justiça de 13 de março de 2007, Unibet,
C-432/05, Colet., p. I-2271
, n.
o
37; e de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão,
C-402/05 P e C-415/05 P, Colet., p. I-6351
, n.
o
335, a seguir «acórdão Kadi», n.
o
335).
Além disso, segundo jurisprudência constante, a eficácia da fiscalização jurisdicional, que deve nomeadamente incidir sobre a legalidade das razões em que uma autoridade da União se baseou para incluir o nome de uma pessoa ou entidade nas listas dos destinatários das medidas restritivas adotadas pela referida autoridade, implica que esta está obrigada a comunicar essas razões à pessoa ou entidade em causa, na medida do possível, no momento em que essa inclusão é decidida ou, pelo menos, tão rapidamente quanto possível depois de ter sido decidida, a fim de permitir a esses destinatários o exercício, dentro do prazo, do direito de recurso que lhes assiste (v., neste sentido, acórdão Kadi, referido no n.
o
103,
supra
, n.
o
336).
A observância dessa obrigação de comunicar as referidas razões é, com efeito, necessária tanto para permitir aos destinatários das medidas restritivas defenderem os seus direitos nas melhores condições possíveis e decidirem com pleno conhecimento de causa se é útil recorrer ao juiz da União (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de outubro de 1987, Heylens e o.,
222/86, Colet., p. 4097
, n.
o
15) como para dar a este todas as condições para exercer a fiscalização da legalidade do ato comunitário em causa, que lhe incumbe por força do Tratado (acórdão Kadi, referido no n.
o
103,
supra
, n.
o
337).
Ora, em conformidade com as exigências submetidas por essa jurisprudência, o artigo 21.
o
, n.
os
2 e 3, da Decisão 2011/782, o artigo 32.
o
, n.
os
2 e 3, do Regulamento n.
o
36/2012, o artigo 27.
o
, n.
os
2 e 3, da Decisão 2012/739 e o artigo 30.
o
, n.
os
2 e 3, da Decisão 2013/255 preveem que o Conselho comunique a sua decisão à pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo em causa, incluindo as razões da sua inclusão na lista, quer diretamente, se o seu endereço for conhecido, quer através da publicação de um aviso, dando‑lhe a oportunidade de apresentar observações. Sendo apresentadas observações ou novos elementos de prova substanciais, o Conselho procede à avaliação da sua decisão e informa em conformidade a pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo em causa.
Importa ainda recordar, por um lado, que resulta do artigo 25.
o
da Decisão 2011/782, do artigo 31.
o
da Decisão 2012/739 e do artigo 34.
o
da Decisão 2013/255, que estas estão sujeitas a reapreciação permanente e que, por outro, segundo o artigo 32.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
36/2012, as listas anexas ao mesmo devem ser reapreciadas em intervalos regulares.
No caso em apreço, na sequência da adoção do Regulamento de Execução n.
o
410/2012 e da Decisão de Execução 2012/256, foi publicado o aviso acima mencionado nos n.
os
14 e 15, dando assim ao recorrente a possibilidade de submeter observações ao Conselho.
O facto de essa comunicação ter ocorrido após a primeira inclusão do recorrente na lista de pessoas visadas pelas medidas restritivas em causa não pode ser considerado, em si mesmo, uma violação dos direitos de defesa.
A este propósito, há que recordar que, segundo a jurisprudência, o respeito dos direitos de defesa e, em especial, do direito de audição, quando estão em causa medidas restritivas, não exige às autoridades da União que comuniquem as referidas razões antes da inclusão inicial de uma pessoa ou de uma entidade na referida lista (v., neste sentido, acórdão Kadi, referido no n.
o
103,
supra
, n.
o
338).
Com efeito, essa comunicação prévia seria suscetível de comprometer a eficácia das medidas de congelamento de fundos e de recursos económicos impostas por essas autoridades (v., neste sentido, acórdão Kadi, referido no n.
o
103,
supra
, n.
o
339).
Para alcançar o seu objetivo, essas medidas devem, pela sua própria natureza, beneficiar de um efeito de surpresa e aplicar‑se com efeito imediato (v., neste sentido, referido no acórdão Kadi, n.
o
103,
supra
, n.
o
340).
Assim, o Conselho não estava obrigado a ouvir o recorrente previamente à sua primeira inclusão nas listas das pessoas visadas pelas medidas restritivas contra a Síria.
No entanto, no âmbito da adoção da Decisão 2012/379, do Regulamento de Execução n.
o
363/2013 e da Decisão 2013/255, que são atos subsequentes que mantiveram o nome do recorrente nas listas que contêm os nomes de pessoas alvo de medidas restritivas, o argumento do efeito de surpresa das referidas medidas não pode, em princípio, ser validamente invocado (acórdãos do Tribunal Geral de 13 de setembro de 2013, Makhlouf/Conselho, T‑383/11, n.
o
42; e Syrian Lebanese Commercial Bank/Conselho, referido no n.
o
57,
supra
, n.
o
148; v. igualmente, neste sentido e por analogia, acórdão França/People’s Mojahedin Organization of Iran, referido no n.
o
102,
supra
, n.
o
62).
Todavia, decorre da jurisprudência que o direito de ser ouvido previamente à adoção de atos que mantêm medidas restritivas contra pessoas já visadas pelas mesmas pressupõe que o Conselho admitiu novos elementos contra essas pessoas (acórdãos Makhlouf/Conselho, referido no n.
o
114,
supra
, n.
o
43; e Syrian Lebanese Commercial Bank/Conselho, referido no n.
o
57,
supra
, n.
o
149; v. igualmente, neste sentido e por analogia, acórdão França/People’s Mojahedin Organization of Iran, referido no n.
o
102,
supra
, n.
o
63).
No caso em apreço, há que salientar que o Conselho, quando manteve o nome do recorrente nas listas de pessoas visadas pelas medidas restritivas contra a Síria, não admitiu nenhum elemento novo, que não tivesse já sido levado ao conhecimento do recorrente na sequência da adoção de atos relativos à sua primeira inclusão nas listas em causa. Com efeito, como acima se constatou nos n.
os
88 a 92, a inclusão e a manutenção do recorrente nas referidas listas baseiam‑se nas suas funções de governador do Banco Central da Síria.
De resto, importa recordar que, tendo em conta as disposições acima recordadas nos n.
os
106 e 107, o recorrente tinha a possibilidade, por sua própria iniciativa, de submeter as suas observações ao Conselho sem que fosse formulado um novo convite expresso previamente à adoção de cada ato subsequente, não havendo elementos novos contra si.
Ora, o recorrente não fez uso desta possibilidade.
Nestas circunstâncias, deve considerar‑se que o recorrente teve a oportunidade, durante vários meses, de submeter ao Conselho as suas observações e de contestar o mérito dos motivos, tal como indicados de forma suficientemente clara nos atos impugnados (v. n.
os
93 e 95,
supra
), que conduziu à sua inclusão e à sua manutenção nas listas das pessoas visadas por medidas restritivas.
No que diz respeito ao facto de o Conselho não ter concedido uma audição ao recorrente, verifica‑se que nem a regulamentação em causa nem o princípio geral do respeito dos direitos de defesa lhe conferem o direito a essa audição (v. acórdão de 6 de setembro de 2013, Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.
o
47,
supra
, n.
o
105 e jurisprudência referida), quer se trate da primeira inclusão ou da manutenção do seu nome nas listas em causa.
Quanto ao argumento do recorrente relativo à falta de comunicação individual dos atos impugnados, pode considerar‑se, é certo, que o Conselho dispunha do endereço profissional do recorrente no Banco Central da Síria, pelo menos, desde 13 de julho de 2012, data em que lhe foi notificada a petição inicial no processo T‑307/12, onde figura a informação segundo a qual o recorrente está domiciliado nesse banco, cujo endereço é especificado (v. n.
o
61,
supra
).
No entanto, importa notar que a ausência de comunicação individual dos atos impugnados, embora tenha influência no momento em que o prazo de recurso começa a correr, não justifica, por si só, a anulação desses atos. A este respeito, o recorrente não invoca argumentos que demonstrem que, no caso em apreço, a falta de comunicação individual desses atos para o seu endereço na Síria teve por consequência uma violação dos seus direitos que implique a anulação daqueles na parte em que lhe dizem respeito (v., neste sentido, acórdão de 6 de setembro de 2013, Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.
o
47,
supra
, n.
os
112 e 113).
Face às considerações anteriores, importa concluir que os direitos de defesa do recorrente e o seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva não foram violados no momento da sua inclusão nem da sua manutenção nas listas das pessoas visadas pelas medidas restritivas contra a Síria, pelo que o presente fundamento deve ser julgado improcedente.
c) Quanto ao terceiro fundamento, relativo à falta de prova de uma ligação suficiente entre o recorrente e a situação na origem da adoção de medidas restritivas contra a Síria, e à violação do princípio da proporcionalidade
O exame do terceiro fundamento do recorrente, relativo à falta de prova de uma ligação suficiente entre si e a situação na origem da adoção de medidas restritivas contra a Síria, e à violação do princípio da proporcionalidade, carece que o Tribunal Geral se pronuncie, em primeiro lugar, sobre a intensidade da fiscalização que deve exercer, em seguida, sobre a questão de saber se o Conselho se podia basear exclusivamente nas funções profissionais do recorrente e, por último, sobre os demais argumentos invocados por este último nesse contexto.
Quanto à intensidade da fiscalização exercida pelo Tribunal Geral
O recorrente alega que o Tribunal Geral não se pode limitar a verificar a verosimilhança abstrata dos motivos admitidos pelo Conselho, mas deve assegurar‑se de que este se baseou em informações e provas precisas e concretas, o que não se passou no caso em apreço. O Tribunal Geral deve efetuar o mesmo tipo de fiscalização que a exercida relativamente às medidas restritivas que visam alegadas atividades terroristas.
O Conselho alega que, face ao amplo poder de apreciação de que dispõe no que respeita à adoção de medidas restritivas que visam um país terceiro, o Tribunal não podia pôr em causa a oportunidade de submeter o recorrente a essas medidas, em razão das suas funções de governador do Banco Central da Síria, salvo em caso de erro manifesto. A fiscalização do Tribunal devia incidir sobre a exatidão material dos factos considerados pelo Conselho relativamente às funções exercidas pelo recorrente.
Cumpre recordar que, segundo a jurisprudência, no que respeita às regras gerais que definem as modalidades das medidas restritivas, o Conselho dispõe de um amplo poder de apreciação quanto aos elementos a tomar em consideração com vista à adoção de sanções económicas e financeiras com base no artigo 215.
o
TFUE, em conformidade com uma decisão adotada ao abrigo do capítulo 2 do título V do Tratado UE, em especial do artigo 29.
o
TUE. Uma vez que o juiz da União não pode substituir a apreciação do Conselho pela sua apreciação das provas, factos e circunstâncias que justificam a adoção de tais medidas, a fiscalização exercida pelo Tribunal deve limitar‑se à verificação do respeito pelas regras processuais e de fundamentação, da exatidão material dos factos, bem como da inexistência de erro manifesto na apreciação dos factos e de desvio de poder. Esta fiscalização aplica‑se, em especial, à apreciação dos juízos de oportunidade em que essas medidas se basearam (acórdãos do Tribunal Geral de 14 de outubro de 2009, Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.
o
85,
supra
, n.
o
36; e de 25 de abril de 2013, Gossio/Conselho, T‑130/11, n.
o
57).
Quanto à fiscalização da legalidade da decisão de incluir o nome de uma pessoa ou de uma entidade nas listas anexas aos atos que admitem a adoção de medidas restritivas, o juiz da União deve assegurar‑se de que esta decisão, que reveste um alcance individual para essa pessoa, assenta numa base factual suficientemente sólida. Isso implica uma verificação dos factos alegados na exposição de motivos em que se baseia essa decisão, pelo que a fiscalização jurisdicional não se limita à apreciação da probabilidade abstrata dos motivos invocados, tendo antes por objeto a questão de saber se estes motivos, ou pelo menos um deles é considerado, por si só, suficiente para basear esta mesma decisão, têm fundamento. Em caso de contestação, cabe ao Conselho demonstrar que os motivos invocados contra a pessoa em causa têm fundamento, e não a esta última apresentar a prova negativa de que os referidos motivos não têm fundamento (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal Geral de 14 de outubro de 2009, Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.
o
85,
supra
, n.
o
37; e de 5 de dezembro de 2012, Qualitest/Conselho, T‑421/11, n.
o
55; v. igualmente, nesse sentido e por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de julho de 2013, Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, n.
os
119 e 121).
Por outro lado, a questão da prova do comportamento alegado, que se prende com a legalidade substantiva do ato em causa, implica verificar a veracidade dos factos mencionados nesse ato e a qualificação desses factos como elementos que justificam a aplicação de medidas restritivas contra a pessoa em causa (acórdão Conselho/Bamba, referido no n.
o
85,
supra
, n.
o
60).
É à luz destas considerações gerais que se devem examinar os argumentos invocados pela recorrente no âmbito do presente fundamento.
Quanto à possibilidade de o Conselho se basear exclusivamente nas funções profissionais do recorrente
O recorrente queixa‑se do facto de os atos impugnados não conterem provas que demonstrem a existência de uma ligação entre, por um lado, a sua pessoa, o seu comportamento e as suas atividades e, por outro, os objetivos das medidas restritivas contra a Síria. Na falta de qualquer elemento de prova do seu envolvimento na repressão da população civil e de qualquer nexo de causalidade entre o seu comportamento e essa repressão, o mero facto de o recorrente ser o governador do Banco Central da Síria não justifica a adoção de medidas restritivas contra si, que violam, por isso, o princípio da proporcionalidade. Os artigos de imprensa apresentados pelo Conselho no Tribunal não são elementos de prova suficientes para demonstrar a existência de um apoio da sua parte ao regime sírio na referida repressão.
Em especial, segundo o recorrente, com a sua inclusão nas listas em causa, o Conselho desejava, na realidade, atingir mais o Banco Central da Síria, já visado por medidas restritivas. A este respeito, observa que o Conselho previu derrogações à aplicação de medidas restritivas ao referido banco, o que equivale a um reconhecimento do papel fundamental dessa instituição para o financiamento de todos os setores da economia do país. Seria incoerente e desproporcionado o Conselho adotar medidas restritivas contra o governador do Banco Central da Síria embora admitindo a necessidade de este poder funcionar de forma normal. Com efeito, esse funcionamento pressupunha a existência de um governador na chefia da instituição.
Por outro lado, o facto de sancionar pessoalmente o recorrente não tem impacto nas atividades do Banco Central da Síria nem nas do regime sírio, tendo em conta nomeadamente o funcionamento dessa instituição, que não é comparável à de uma empresa privada.
O Conselho contesta os argumentos do recorrente.
Em primeiro lugar, cumpre recordar que, uma vez que as medidas restritivas adotadas na Decisão 2011/273 não permitiram pôr termo à repressão do regime sírio contra a população civil, o Conselho considerou que havia que aplicar essas medidas não apenas às pessoas responsáveis pela referida repressão, mas igualmente às pessoas que beneficiam do regime ou que o apoiam e às pessoas que a elas estão associadas. Essas disposições encontram‑se, respetivamente, no artigo 18.
o
, n.
o
1, e no artigo 19.
o
, n.
o
1, da Decisão 2011/782, no artigo 24.
o
, n.
o
1, e no artigo 25.
o
, n.
o
1, da Decisão 2012/739, bem como no artigo 27.
o
, n.
o
1, e no artigo 28.
o
, n.
o
1, da Decisão 2013/255.
Em segundo lugar, deve observar‑se que, embora o conceito de «apoio ao regime» não se encontre definido nessas disposições, nada permite concluir que apenas possam ser visadas por medidas restritivas as pessoas que apoiam o regime sírio com a finalidade específica de lhe permitir prosseguir as suas atividades de repressão contra a população civil. Com efeito, face à impossibilidade de o Conselho fiscalizar para que fins são utilizados os recursos fornecidos a esse regime, era necessário adotar medidas que atingissem qualquer forma de apoio.
Em terceiro lugar, face ao excerto do sítio Internet do Banco Central da Síria apresentado pelo Conselho, cujo conteúdo nunca foi posto em causa pelo recorrente, é pacífico que o referido banco tem designadamente por missão servir de banqueiro ao governo desse país. Por conseguinte, não se pode negar que este apoia financeiramente o regime sírio.
Em quarto lugar, verifica‑se que, sendo verdade que, segundo a jurisprudência, cabe à autoridade competente da União, em caso de contestação, demonstrar que os motivos invocados contra a pessoa em causa têm fundamento, e não a esta última apresentar a prova negativa de que os referidos motivos não têm fundamento (acórdão Comissão e o./Kadi, referido no n.
o
103,
supra
, n.
o
121), no caso concreto, o recorrente nunca contestou o facto, admitido pelo Conselho como motivo da sua inclusão, de que é o governador do Banco Central da Síria.
A este respeito, por um lado, mesmo quando teve a possibilidade de se dirigir ao Conselho em aplicação das disposições acima mencionadas no n.
o
106, o recorrente não alegou perante este último que, embora sendo governador do Banco Central da Síria, não apoiava o regime sírio.
Por outro lado, no Tribunal Geral, o recorrente limitou‑se a meras afirmações segundo as quais apenas exercia funções de natureza administrativa ou técnica e não tinha uma verdadeira influência na direção do Banco Central da Síria, que é um organismo do Estado.
Em resposta a esses argumentos, o Conselho, em anexo à contestação, juntou dois artigos de imprensa dos quais resulta designadamente que o recorrente estava em condições de tomar decisões importantes relativas à política monetária da Síria.
Ora, importa verificar que estes artigos confirmam que o recorrente, enquanto governador, exerce funções fundamentais no Banco Central da Síria, que não se podem qualificar de meramente administrativas ou técnicas.
Por outro lado, há que observar que se pode considerar que uma pessoa que exerce funções que lhe conferem um poder de direção sobre uma entidade visada por medidas restritivas pode, regra geral, ela própria estar implicada nas atividades que justificaram a adoção de medidas restritivas que visem a entidade em questão (v., neste sentido, acórdão do Tribunal Geral de 12 de dezembro de 2013, Nabipour e o./Conselho, T‑58/12, n.
o
110).
Ora, o próprio recorrente admite que o governador do Banco Central da Síria está na chefia deste último.
A este respeito, a circunstância, invocada pelo recorrente na audiência de que o Banco Central da Síria está sujeito à tutela política do ministro responsável pelos assuntos económicos e financeiros não é um indício de que o recorrente, enquanto mais alta autoridade no referido banco, não está implicado na disponibilização dos recursos financeiros ao regime sírio. Pelo contrário, tende a demonstrar a existência de ligações estreitas entre a gestão dos recursos financeiros do referido regime e as funções profissionais exercidas pelo recorrente.
Em quinto lugar, há que apurar se o Conselho respeitou o princípio da proporcionalidade, que, segundo jurisprudência constante, faz parte dos princípios gerais do direito da União e exige que os meios postos em prática por uma disposição do direito da União permitam realizar os objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa e não vão além do que é necessário para os alcançar (v. acórdãos do Tribunal de Justiça de 12 de maio de 2011, Luxemburgo/Parlamento e Conselho,
C-176/09, Colet., p. I-3727
, n.
o
61; e de 15 de novembro de 2012, Al‑Aqsa/Conselho e Países Baixos/Al‑Aqsa, C‑539/10 P e C‑550/10 P, n.
o
122).
A este respeito, em primeiro lugar, há que recordar que, como resulta dos considerandos da decisão 2011/273, o Conselho instituiu medidas restritivas contra um país terceiro, neste caso, a Síria, em reação à repressão violenta exercida pelas autoridades desse país contra a população civil. A mesma preocupação está subjacente aos atos impugnados, que se inserem na linha da Decisão 2011/272. Em seguida, há que concluir que, embora as medidas restritivas visem apenas os dirigentes do regime sírio, e não igualmente as pessoas que apoiam esse regime, a realização dos objetivos prosseguidos pelo Conselho podia ter sido posta em causa, podendo tais dirigentes obter facilmente o apoio, designadamente financeiro, de que necessitam para prosseguir a referida repressão, através de outras pessoas que ocupam altos cargos de direção nas principais instituições do Estado sírio. Por último, deve ser tida em conta a importância, para a União, do objetivo de manutenção da paz e da segurança internacional, bem como de proteção da população civil.
Daqui decorre que o Conselho podia, sem violar o princípio da proporcionalidade, basear‑se nas funções do recorrente para considerar que estava numa posição de poder e de influência no que respeita ao apoio financeiro do regime sírio prestado pelo Banco Central da Síria. Por conseguinte, o Conselho podia também legitimamente considerar que a adoção de medidas restritivas contra o recorrente podia contribuir para exercer uma pressão sobre esse regime suscetível de pôr fim, ou de atenuar, a repressão contra a população civil. A questão de saber se os atos impugnados implicam, para o recorrente, limitações dos seus direitos compatíveis com o referido princípio será examinada no âmbito do quarto fundamento.
Em sexto lugar, importa observar que não pode ser atribuída relevância ao facto de o Conselho, quando decidiu adotar medidas restritivas contra o Banco Central da Síria, ter inserido disposições especiais nos atos em vigor na altura pela Decisão 2012/122/PESC do Conselho, de 27 de fevereiro de 2012, que altera a Decisão 2011/782 (
JO L 54, p. 14
), e pelo Regulamento (UE) n.
o
168/2012 do Conselho, de 27 de fevereiro de 2012, que altera o Regulamento n.
o
36/2012 (
JO L 54, p. 1
), a fim de prever derrogações.
A este respeito, cumpre referir que, como o Conselho pertinentemente assinala, essas derrogações dizem respeito, no essencial, às transferências de fundos para instituições financeiras sujeitas à autoridade dos Estados‑Membros e destinadas a financiar trocas comerciais autorizadas por estes, designadamente por ter sido possível demonstrar que os fundos em causa não eram recebidos por uma pessoa ou uma entidade visada pelas medidas restritivas contra a Síria.
Por outro lado, com o Regulamento (UE) n.
o
867/2012 do Conselho, de 24 de setembro de 2012, que altera o Regulamento n.
o
36/2012 (
JO L 257, p. 1
), as condições exigidas para a aplicação das referidas derrogações passaram a ser mais restritivas.
Há que observar, à semelhança do Conselho e ao contrário do que o recorrente alega, que essas derrogações não têm por finalidade permitir ao Banco Central da Síria funcionar de forma normal, mas apenas não penalizar as pessoas e entidades não abrangidas pelas medidas restritivas e as trocas comerciais não proibidas entre os Estados‑Membros e a Síria.
Uma vez que as medidas restritivas que atingem pessoalmente o recorrente não são, enquanto tais, suscetíveis de prejudicar as pessoas e entidades não abrangidas ou as trocas não proibidas, a existência dessas derrogações supramencionadas relativamente ao Banco Central da Síria não gera contradições que ponham em causa a adoção de medidas restritivas contra o recorrente ou que permitam concluir pela violação do princípio da proporcionalidade.
Face às considerações anteriores, há que concluir que o Conselho não cometeu erros ao adotar medidas restritivas contra o recorrente, pelo mero facto de este ser o governador do Banco Central da Síria.
Quanto aos demais argumentos do recorrente
– Quanto à alegada necessidade de dar início a um inquérito ou a um processo penal contra o recorrente antes de o incluir nas listas de pessoas abrangidas por medidas restritivas
O recorrente alega que não foi aberto nenhum inquérito ou processo penal relativo a si antes de o seu nome ter sido incluído e mantido nas listas em causa.
O Conselho contesta a tese do recorrente.
Cumpre observar que o recorrente se baseia no acórdão do Tribunal Geral de 9 de setembro de 2010, Al‑Aqsa/Conselho (
T-348/07, Colet., p. II-4575
), que, por um lado, foi anulado pelo acórdão Al‑Aqsa/Conselho e Países Baixos/Al‑Aqsa, referido no n.
o
146,
supra
, e, por outro, se referia a medidas restritivas adotadas ao abrigo da Posição Comum 2001/931/PESC do Conselho, de 27 de dezembro de 2001, relativa à aplicação de medidas específicas de combate ao terrorismo (
JO L 344, p. 93
), que estabelece condições diferentes das que constam dos atos impugnados, para que uma pessoa possa ser abrangida por medidas restritivas.
Com efeito, o artigo 1.
o
, n.
o
4, da referida posição comum prevê que a lista de pessoas abrangidas «deve ser elaborada com base em informações precisas ou em elementos do processo que demonstrem que foi tomada uma decisão por uma autoridade competente sobre as pessoas, grupos e entidades visados, quer se trate da abertura de um inquérito ou de um processo relativo a um ato terrorista, a uma tentativa, à participação ou à facilitação de tal ato, com base em provas e indícios sérios, ou de uma condenação por esses factos».
Ora, há que referir que, no caso em apreço, os atos impugnados não incluem nenhuma disposição comparável à acima citada no n.
o
158.
Daqui decorre que o presente fundamento deve ser julgado improcedente.
– Quanto ao nível de recursos financeiros pessoais do recorrente e ao seu alegado não envolvimento na política e na repressão contra a população civil
O recorrente alega, por um lado, que os seus recursos financeiros pessoais são modestos e, por outro, que não existe nenhuma prova de atividades políticas ou militares da sua parte e ainda menos do seu envolvimento na repressão contra a população.
O Conselho contesta os argumentos do recorrente.
Importa salientar que resulta claramente dos atos impugnados, e o Conselho confirmou‑o nos documentos que apresentou no Tribunal Geral, que o recorrente foi objeto das medidas restritivas em causa apenas devido ao apoio que presta ao regime sírio no exercício das suas funções de governador do Banco Central da Síria. A análise acima efetuada nos n.
os
125 a 160 demonstra que esse motivo procede e é suficiente.
Por conseguinte, os presentes argumentos do recorrente devem ser rejeitados, pois são ineficazes.
Seja como for, refira‑se que nada nos atos impugnados permite considerar que a adoção de medidas restritivas contra uma pessoa está condicionada à importância dos recursos de que esta dispõe.
Face a todas as considerações efetuadas no que diz respeito ao terceiro fundamento, este deve ser julgado improcedente na totalidade.
d) Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade, do direito de propriedade, do direito à vida privada e familiar e do direito à liberdade de circulação, e à violação das normas nacionais e da União reservadas aos cidadãos dos Estados‑Membros e da União
Segundo o recorrente, o congelamento dos seus fundos que resulta dos atos impugnados constitui uma violação desproporcionada ao seu direito de propriedade, protegido designadamente pelo artigo 17.
o
, n.
o
1, da Carta dos Direitos Fundamentais, uma vez que o impede de fruir livremente dos seus bens, e tal sem ter sido ouvido e sem que essa limitação do seu direito seja necessária ou adequada para alcançar os objetivos prosseguidos pelo Conselho. Apesar da sua natureza cautelar e da sua aplicabilidade apenas aos recursos económicos situados na União, as medidas restritivas que o atingem privam‑no do seu direito de propriedade, uma vez que não pode dispor dos mesmos.
Por razões análogas, as restrições impostas pelas medidas em causa à sua liberdade de circulação constituem uma violação desproporcionada do seu direito à vida privada e familiar, reconhecido designadamente no artigo 7.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais.
Em seguida, o recorrente alega que tem a dupla nacionalidade síria e francesa e que, por isso, deve beneficiar dos direitos conferidos aos cidadãos da União. A ligação do recorrente a França é confirmada pelo facto de a sua família aí residir. Embora o recorrente admita que o artigo 18.
o
, n.
o
2, da Decisão 2011/782 não obriga os Estados‑Membros a recusar o acesso ao seu território aos próprios nacionais, sustenta que essa disposição dá lugar a uma situação ambígua, que não está em conformidade com as disposições de direito internacional e de direito francês que proíbem de forma imperativa essa recusa de acesso. Além disso, o recorrente recorda que várias disposições do direito da União garantem a qualquer cidadão da União o direito de circular e residir livremente no território dos Estados‑Membros.
Por último, o recorrente observa que as possibilidades, previstas nos atos impugnados, de derrogar as restrições dos seus direitos não são suficientes, uma vez que implicam um pedido adicional que intervém
a posteriori
, quando tenha sido atingida a própria substância dos direitos em causa, e a concessão dessas derrogações depende de escolhas discricionárias do Conselho e dos Estados‑Membros.
O Conselho contesta os argumentos do recorrente.
Observações preliminares
Importa recordar que o direito de propriedade faz parte dos princípios gerais do direito da União e se encontra consagrado pelo artigo 17.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais. Quanto ao direito ao respeito pela vida privada e familiar, este está consagrado no artigo 7.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 6 de dezembro de 2012, O. e o., C‑356/11 e C‑357/11, n.
o
76).
Ora, segundo jurisprudência constante, esses direitos fundamentais não gozam, no direito da União, de uma proteção absoluta, mas devem ser tomados em consideração relativamente à sua função na sociedade (v., nesse sentido, acórdão Kadi, referido no n.
o
103,
supra
, n.
o
355). Por conseguinte, podem ser impostas restrições ao exercício desses direitos, desde que tais restrições correspondam efetivamente a objetivos de interesse geral prosseguidos pela União e não constituam, atendendo ao fim prosseguido, uma intervenção excessiva e intolerável que atente contra a própria substância dos direitos assim garantidos (v., nomeadamente, acórdãos do Tribunal de Justiça de 30 de julho de 1996, Bosphorus,
C-84/95, Colet., p. I-3953
, n.
o
21; e Al‑Aqsa/Conselho e Países Baixos/Al‑Aqsa, referido no n.
o
146,
supra
, n.
o
121).
No que respeita ao princípio da proporcionalidade, importa, por um lado, remeter para a jurisprudência acima recordada no n.
o
146 e, por outro, recordar que, segundo o artigo 52.
o
, n.
o
1, da Carta dos Direitos Fundamentais, qualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades reconhecidos por esta deve ser prevista por lei e respeitar o conteúdo essencial desses direitos e liberdades. Na observância do princípio da proporcionalidade, essas restrições só podem ser introduzidas se forem necessárias e corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União, ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros. (acórdão do Tribunal de Justiça de 31 de janeiro de 2013, McDonagh, C‑12/11, n.
o
61).
Quanto à violação do direito de propriedade
Cumpre observar que medidas de congelamento de fundos, de ativos financeiros e de outros recursos económicos de pessoas identificadas como apoiantes do regime sírio, impostas pelos atos impugnados, têm natureza cautelar e não devem ter por finalidade privar as referidas pessoas da sua propriedade (v., neste sentido e por analogia, acórdão Kadi, referido no n.
o
103,
supra
, n.
o
358). Todavia, as medidas em causa implicam incontestavelmente uma restrição ao uso do direito de propriedade (v., neste sentido e por analogia, acórdão Al‑Aqsa/Conselho e Países Baixos/Al‑Aqsa, referido no n.
o
146,
supra
, n.
o
120).
Essas medidas estão «previstas na lei» (v., por analogia, TEDH, acórdão Lavents c. Letónia de 28 de novembro de 2002, n.
o
58442/00, § 135), tendo em conta o facto de que se encontram enunciadas em atos que têm designadamente um alcance geral (v., neste sentido, acórdão Gbagbo e o./Conselho, referido no n.
o
56,
supra
, n.
o
56; v. igualmente, por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de novembro de 2010, Volker und Markus Schecke e Eifert,
C-92/09 e C-93/09, Colet., p. I-11063
, n.
o
66) e que dispõem de uma base jurídica clara no direito da União, além de estarem formuladas em termos suficientemente precisos no que respeita quer ao seu alcance quer às razões que justificam a sua aplicação ao recorrente (v. n.
os
88 e 94,
supra
).
Quanto ao caráter adequado das medidas em causa, tendo em conta um objetivo de interesse geral tão fundamental para a comunidade internacional como a proteção das populações civis e a manutenção da paz e da segurança internacional, estas não podem, enquanto tais, ser consideradas inadequadas (v., neste sentido, acórdãos Kadi, referido no n.
o
103,
supra
, n.
o
363; e Al‑Aqsa/Conselho e Países Baixos/Al‑Aqsa, referido no n.
o
146,
supra
, n.
o
123).
No que diz respeito ao seu caráter necessário, importa reconhecer que as medidas alternativas e menos impositivas, como um sistema de autorização prévia ou um dever de justificação
a posteriori
da utilização dos fundos recebidos, não permitem alcançar tão eficazmente o objetivo prosseguido, ou seja, o exercício de uma pressão sobre os apoios do regime sírio, designadamente face à possibilidade de contornar as restrições impostas (v., por analogia, acórdãos Al‑Aqsa/Conselho e Países Baixos/Al‑Aqsa, referido no n.
o
146,
supra
, n.
o
125).
Além disso, recorde‑se que o artigo 19.
o
, n.
os
3 a 7, da Decisão 2011/782, o artigo 25.
o
, n.
os
3 a 11, da Decisão 2012/739, o artigo 28.
o
, n.
os
3 a 11, da Decisão 2013/255 e os artigos 16.° a 18.° do Regulamento n.
o
36/2012 preveem a possibilidade, por um lado, de autorizar a utilização de fundos congelados para fazer face a necessidades essenciais ou cumprir determinados compromissos e, por outro, de conceder autorizações especiais para descongelar fundos, outros haveres financeiros e outros recursos económicos.
Por último, importa observar que a manutenção do nome do recorrente nas listas anexas aos atos impugnados é objeto de um reexame periódico tendo em vista assegurar que as pessoas e entidades que já não preencham os requisitos para figurar na lista em causa sejam retiradas da mesma (v., por analogia, acórdãos Kadi, referido no n.
o
103,
supra
, n.
o
365; e Al‑Aqsa/Conselho e Países Baixos/Al‑Aqsa, referido no n.
o
146,
supra
, n.
o
129).
Assim, há que concluir que as medidas de congelamento de fundos, haveres financeiros e outros recursos económicos do recorrente respeitam o princípio da proporcionalidade e, por isso, são compatíveis com o seu direito de propriedade.
Quanto à violação do direito à vida privada e familiar, da liberdade de circulação e das normas nacionais e da União reservadas aos nacionais dos Estados‑Membros e da União
Importa examinar os argumentos invocados pelo recorrente contra medidas restritivas que têm por objeto as restrições de acesso aos territórios dos Estados‑Membros\ distinguindo o caso do território da República Francesa, de onde o recorrente é nacional, e o do território dos outros Estados‑Membros.
– Quanto à restrição de acesso ao território francês
Cumpre recordar que o Conselho, no artigo 18, n.
o
1, da Decisão 2011/782, no artigo 24.
o
, n.
o
1, da Decisão 2012/739 e no artigo 27.
o
, n.
o
1, da Decisão 2013/255 (a seguir «disposições relativas às restrições em matéria de admissão»), previu o seguinte:
«Os Estados‑Membros adotam as medidas necessárias para impedir a entrada no seu território ou o trânsito pelo mesmo das pessoas responsáveis pela repressão violenta da população civil na Síria, bem como das pessoas que beneficiem do regime ou o apoiem e das pessoas a elas associadas, enumeradas no [a]nexo I.»
No entanto, foi inserida uma disposição especial nas decisões mencionadas no número anterior, no que diz respeito aos nacionais dos Estados‑Membros.
Com efeito, segundo o artigo 18.
o
, n.
o
2, da Decisão 2011/782, o artigo 24.
o
, n.
o
2, da Decisão 2012/739 e o artigo 27.
o
, n.
o
2, da Decisão 2013/255 (a seguir «disposições relativas aos nacionais»):
«O n.
o
1 não obriga os Estados‑Membros a recusar a entrada dos seus próprios nacionais no seu território.»
Essa disposição reconhece, assim, a competência exclusiva dos Estados‑Membros no que respeita à aplicação das restrições em causa aos seus próprios nacionais. Daqui decorre que, tratando‑se de uma pessoa que, como o recorrente, tem, para além da nacionalidade síria, a nacionalidade francesa, o direito da União não impõe às autoridades francesas que lhe proíbam a entrada no território da República Francesa.
Em resposta a um pedido de informações que o Tribunal Geral lhe dirigiu (v. n.
os
38 e 39,
supra
), a República Francesa precisou que considerava as disposições relativas aos nacionais uma cláusula de salvaguarda que lhe permitia garantir aos seus cidadãos o direito de entrarem no território nacional, direito que, segundo ela, decorre designadamente do valor constitucional da liberdade de circulação e do artigo 3.
o
do Protocolo n.
o
4 da Convenção de Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. A República Francesa explicou igualmente que o recorrente, pelo mero facto de ter um passaporte francês, que o identifica como nacional francês com o nome André Mayard, podia entrar em França, e isso ainda que esse passaporte tenha entretanto expirado.
De igual modo, na sua resposta escrita a uma questão do Tribunal Geral, o Conselho confirmou que a aplicação das disposições relativas aos nacionais decorria da responsabilidade dos Estados‑Membros, que não estavam sequer obrigados a informar o Conselho do facto de aplicarem essas disposições.
Nestas circunstâncias, uma vez que o recorrente não pôs em causa as informações prestadas pela República Francesa nem a resposta do Conselho, há que concluir que a sua acusação relativa à sua alegada impossibilidade de entrar em França, onde a sua família reside, carece de fundamento de facto e de direito e deve, por isso, ser julgada improcedente. O mesmo se diga em relação à alegada violação da vida privada e familiar do recorrente, uma vez que resulta do exposto que os atos impugnados não põem em causa a possibilidade de visitar a sua família em França.
– Quanto à restrição à livre circulação na União
Cabe salientar que, apesar das disposições relativas aos nacionais, um cidadão de um Estado‑Membro, e por isso igualmente da União, cujo nome figura nas listas de pessoas abrangidas pelas disposições relativas às restrições em matéria de admissão decorre do âmbito de aplicação das mesmas no que respeita aos Estados‑Membros diferentes daquele de onde é nacional.
Tal resulta do facto de as disposições relativas às restrições em matéria de entrada, quando dirigidas aos Estados‑Membros diferentes daquele de onde é nacional uma pessoa abrangida pelas medidas restritivas em causa, não estarem sujeitas a nenhuma derrogação específica para os cidadãos da União. Por conseguinte, mesmo relativamente a esses cidadãos, os referidos Estados‑Membros estão obrigados a aplicar as restrições em causa no que respeita aos seus respetivos territórios. Com efeito, as disposições relativas aos nacionais só se aplicam ao território do Estado‑Membro de onde essa pessoa é nacional.
Cumpre examinar a questão de saber se a situação criada pelas disposições relativas às restrições em matéria de admissão relativamente aos cidadãos da União é compatível com os direitos de que estes dispõem.
A este propósito, há que recordar que, segundo o artigo 21.
o
, n.
o
1, TFUE:
«Qualquer cidadão da União goza do direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados‑Membros, sem prejuízo das limitações e condições previstas nos Tratados e nas disposições adotadas em sua aplicação.»
Por outro lado, segundo a jurisprudência, o direito à livre circulação dos cidadãos da União não é incondicional (acórdãos do Tribunal de Justiça de 10 de julho de 2008, Jipa,
C-33/07, Colet., p. I-5157
, n.
o
21; e 17 de novembro de 2011, Aladzhov,
C-434/10, Colet., p. I-11659
, n.
o
28).
Importa notar que a reserva formulada na segunda parte do artigo 21.
o
, n.
o
1, TFUE (v. n.
o
193,
supra
) faz referência aos Tratados, no plural, o que inclui igualmente o Tratado UE. Ora, as restrições em matéria de admissão, que figuram nas decisões adotadas com fundamento no artigo 29.
o
TUE, são evidentemente disposições adotadas em aplicação do Tratado UE.
Por conseguinte, há que concluir que, com a adoção de atos em matéria de política externa e segurança comum, o Conselho podia, em princípio, limitar o direito à livre circulação na União que o recorrente invoca ao abrigo do seu estatuto de cidadão desta. No entanto, importa verificar se o Conselho agiu no respeito pelo princípio da proporcionalidade, conforme definido pela jurisprudência acima recordada nos n.
os
146 e 174.
A este respeito, por um lado, há que observar que as considerações acima efetuadas nos n.
os
177, 178 e 180 quanto à natureza adequada, necessária e limitada no tempo das medidas relativas ao congelamento de fundos do recorrente são aplicáveis por analogia às disposições relativas às restrições em matéria de admissão. Por outro lado, importa recordar que, em conformidade com o artigo 18.
o
, n.
o
6, da Decisão 2011/782, com o artigo 24.
o
, n.
o
6, da Decisão 2012/739 e com o artigo 27.
o
, n.
o
6, da decisão 2013/255, a autoridade competente de um Estado‑Membro pode autorizar a entrada no seu território designadamente por razões urgentes de natureza humanitária.
No que diz respeito ao argumento que o recorrente procura retirar da Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.
o
1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (
JO L 158, p. 77
), importa ter em conta que as disposições relativas às restrições em matéria de admissão, na medida em que se aplicam aos cidadãos da União, devem ser consideradas
lex specialis
relativamente à referida diretiva, de modo que essas disposições prevalecem sobre esta última nas situações que visam especificamente regular (v., neste sentido e por analogia, acórdãos do Tribunal de Justiça de 19 de junho de 2003, Mayer Parry Recycling,
C-444/00, Colet., p. I-6163
, n.
o
57; e do Tribunal Geral de 14 de julho de 2005, Le Voci/Conselho,
T-371/03, ColetFP, pp. I-A-209 e II-957
, n.
o
122).
De resto, essa
lex specialis
apenas reflete, num plano comum e num contexto particular, restrições à livre circulação que os Estados‑Membros podem,
uti singuli
, aplicar a determinadas pessoas, em conformidade com o artigo 27.
o
da Diretiva 2004/38. Com efeito, esta última não concede aos cidadãos da União um direito incondicional à livre circulação na União, mas permite aos Estados‑Membros restringir essa liberdade, nomeadamente por razões de ordem pública ou de segurança pública, no respeito do princípio da proporcionalidade (v., neste sentido, acórdão Jipa, referido no n.
o
194,
supra
, n.
os
22 e 29).
Face a todas as considerações anteriores, há que julgar igualmente improcedente o quarto fundamento e, por conseguinte, negar provimento ao recurso na totalidade.
B –
Quanto ao recurso no processo T‑408/13
Como foi acima observado no n.
o
40, na audiência, o recorrente precisou, no essencial, que o recurso no processo T‑408/13 devia considerar‑se interposto a título subsidiário, de modo a ter em conta a hipótese de o Tribunal Geral concluir que o recurso no processo T‑307/12 é, pelo menos, parcialmente inadmissível.
Ora, uma vez que resulta dos n.
os
45 a 79,
supra
, que o recurso no processo T‑307/12 é inteiramente admissível, não há que apreciar o recurso no processo T‑408/13.
Quanto às despesas
Nos termos do n.
o
2 do artigo 87.
o
do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Por outro lado, ao abrigo do artigo 87.
o
, n.
o
6, do Regulamento de Processo, se não houver lugar a decisão de mérito, o Tribunal decide livremente quanto às despesas.
Tendo o recorrente sido vencido no processo T‑307/12, deve ser condenado nas despesas, em conformidade com os pedidos do Conselho.
No processo T‑408/13, uma apreciação correta das circunstâncias do caso concreto leva a decidir que o recorrente seja igualmente condenado nas despesas. Com efeito, o Tribunal Geral não se pronunciou sobre o recurso no referido processo por o mesmo ter sido apresentado a título subsidiário, de modo a ter em conta a eventual inadmissibilidade do recurso no processo T‑307/12, que, no entanto, não tinha de modo algum sido suscitado pelo Conselho no momento da interposição do recurso no processo T‑408/13.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Nona Secção alargada)
decide:

1)
É negado provimento ao recurso no processo T‑307/12.

2)
Não há lugar a decisão quanto ao recurso no processo T‑408/13.

3)
Adib Mayaleh é condenado nas despesas.

Berardis
Czúcz
Pelikánová
Popescu
Buttigieg
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 5 de novembro de 2014.
Assinaturas
Índice

Antecedentes dos litígios

Tramitação processual e pedidos das partes

Questão de direito

A — Quanto ao recurso no processo T‑307/12

1. Quanto à admissibilidade dos requerimentos de adaptação dos pedidos

a) Quanto ao pedido para que o recurso abranja a Decisão 2012/379 e a Decisão 2013/255

b) Quanto ao pedido para que o recurso abranja igualmente o Regulamento de Execução n.
o
363/2013

Quanto à obrigação de comunicar o Regulamento de Execução n.
o
363/2013 ao recorrente

Quanto à alternativa entre a comunicação direta aos interessados do Regulamento de Execução n.
o
363/2013 e a publicação, no Jornal Oficial, de um aviso relativo a esse ato

Quanto às modalidades da comunicação do Regulamento de Execução n.
o
363/2013 ao recorrente

2. Quanto ao mérito

a) Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do dever de fundamentação

b) Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação dos direitos de defesa, do direito a um processo equitativo e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva

c) Quanto ao terceiro fundamento, relativo à falta de prova de uma ligação suficiente entre o recorrente e a situação na origem da adoção de medidas restritivas contra a Síria, e à violação do princípio da proporcionalidade

Quanto à intensidade da fiscalização exercida pelo Tribunal Geral

Quanto à possibilidade de o Conselho se basear exclusivamente nas funções profissionais do recorrente

Quanto aos demais argumentos do recorrente

— Quanto à alegada necessidade de dar início a um inquérito ou a um processo penal contra o recorrente antes de o incluir nas listas de pessoas abrangidas por medidas restritivas

— Quanto ao nível de recursos financeiros pessoais do recorrente e ao seu alegado não envolvimento na política e na repressão contra a população civil

d) Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade, do direito de propriedade, do direito à vida privada e familiar e do direito à liberdade de circulação, e à violação das normas nacionais e da União reservadas aos cidadãos dos Estados‑Membros e da União

Observações preliminares

Quanto à violação do direito de propriedade

Quanto à violação do direito à vida privada e familiar, da liberdade de circulação e das normas nacionais e da União reservadas aos nacionais dos Estados‑Membros e da União

— Quanto à restrição de acesso ao território francês

— Quanto à restrição à livre circulação na União

B — Quanto ao recurso no processo T‑408/13

Quanto às despesas
(
*1
)	Língua do processo: francês.