CELEX: 62012TJ0307
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa
Środki ograniczające przyjęte wobec Syrii
Zamrożenie funduszy
Funkcje prezesa banku centralnego Syrii
Skarga o stwierdzenie nieważności
Powiadomienie o akcie dotyczącym środków ograniczających
Termin do wniesienia skargi
Dopuszczalność
Prawo do obrony
Rzetelny proces
Obowiązek uzasadnienia
Ciężar dowodu
Prawo do skutecznej ochrony sądowej
Proporcjonalność
Prawo własności
Prawo do życia prywatnego i rodzinnego
Stosowanie ograniczeń w zakresie wjazdu wobec obywatela państwa członkowskiego
Swobodne przemieszczanie się obywateli Unii

Okoliczności powstania sporu
Skarżący, Adib Mayaleh, obywatel syryjski naturalizowany we Francji, jest prezesem banku centralnego Syrii. W chwili naturalizacji jego imię i nazwisko przyswojono w języku francuskim w postaci imienia i nazwiska André Mayard. To ostatnie nazwisko jest jedynym, które zawarto we francuskim paszporcie skarżącego.
W dniu 9 maja 2011 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła na podstawie art. 29 TUE decyzję 2011/273/WPZiB w sprawie środków ograniczających wobec Syrii (
Dz.U. L 121, s. 11
).
Artykuł 3 ust. 1 decyzji 2011/273 stanowi, że państwa członkowskie przyjmują niezbędne środki, aby uniemożliwić wjazd na swoje terytoria lub przejazd przez nie wymienionym w załączniku do tej decyzji osobom odpowiedzialnym za brutalne represje wobec ludności cywilnej w Syrii i osobom z nimi powiązanym.
Artykuł 4 ust. 1 decyzji 2011/273 stanowi, że wszystkie środki finansowe i zasoby gospodarcze należące do wymienionych w załączniku osób odpowiedzialnych za brutalne represje wobec ludności cywilnej w Syrii oraz osób fizycznych lub prawnych i podmiotów z nimi powiązanych, będące w ich posiadaniu, dyspozycji lub pod ich kontrolą zostają zamrożone. Szczegółowe warunki tego zamrożenia określono w pozostałych ustępach tego artykułu.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 decyzji 2011/273 Rada sporządza wykaz osób objętych tą decyzją.
W tym samym dniu na podstawie art. 215 ust. 2 TFUE Rada przyjęła rozporządzenie (UE) nr 442/2011 w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii (
Dz.U. L 121, s. 1
). Artykuł 4 ust. 1 tego rozporządzenia przewiduje zamrożenie wszystkich środków finansowych i zasobów gospodarczych należących do osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów wymienionych w załączniku II do wspomnianego rozporządzenia, lub będących w ich posiadaniu, dyspozycji lub pod ich kontrolą.
Decyzja 2011/273 została zastąpiona przez decyzję Rady 2011/782/WPZiB z dnia 1 grudnia 2011 r. w sprawie środków ograniczających wobec Syrii i uchylenia decyzji 2011/273 (
Dz.U. L 319, s. 56
).
Artykuł 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 decyzji 2011/782 odpowiadają odpowiednio art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 decyzji 2011/273 z dopiskiem, zgodnie z którym środki ograniczające, które w niej wymieniono, stosuje się także do osób czerpiących korzyści z reżimu lub wspierających go.
Rozporządzenie nr 442/2011 zostało zastąpione rozporządzeniem Rady (UE) nr 36/2012 z dnia 18 stycznia 2012 r. w sprawie środków ograniczających w związku z sytuacją w Syrii oraz uchylającym rozporządzenie (UE) nr 442/2011 (
Dz.U. L 16, s. 1
).
Decyzją wykonawczą Rady 2012/256/WPZiB z dnia 14 maja 2012 r. dotyczącą wykonania decyzji Rady 2011/782 (
Dz.U. L 126, s. 9
) nazwisko skarżącego zostało dodane do wykazu ujętego w załączniku I do wspomnianej decyzji z następującym uzasadnieniem w języku postępowania:
„Adib Mayaleh apporte un soutien économique et financier au régime syrien dans le cadre de ses fonctions de gouverneur de la Banque centrale de Syrie. [Adib Mayaleh udziela wsparcia gospodarczego i finansowego reżimowi syryjskiemu w ramach swoich funkcji prezesa banku centralnego Syrii]”.
Rozporządzeniem wykonawczym Rady (UE) nr 410/2012 z dnia 14 maja 2012 r. dotyczącym wykonania art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 36/2012 (
Dz.U. L 126, s. 3
) nazwisko skarżącego zostało dodane do wykazu ujętego w załączniku II do wspomnianego rozporządzenia z takim samym uzasadnieniem jak to przywołane w pkt 10 powyżej.
Artykuł 21 ust. 2 i 3 decyzji 2011/782 stanowi:
„2.   Rada przekazuje swoją decyzję dotyczącą umieszczenia w wykazie, wraz z uzasadnieniem, danej osobie lub podmiotowi bezpośrednio – gdy adres jest znany – albo w drodze opublikowania ogłoszenia, umożliwiając tej osobie lub podmiotowi przedstawienie uwag.
3.   W przypadku gdy zostaną zgłoszone uwagi lub przedstawione istotne nowe dowody, Rada dokonuje weryfikacji swojej decyzji i odpowiednio informuje daną osobę lub podmiot”.
Artykuł 32 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 36/2012 zawiera podobny przepis.
W dniu 15 maja 2012 r. Rada opublikowała w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
informację skierowaną do osób i podmiotów, do których mają zastosowanie środki ograniczające przewidziane w decyzji 2011/782, wykonywanej decyzją wykonawczą 2012/256, oraz w rozporządzeniu nr 36/2012 r., wykonywanym rozporządzeniem wykonawczym nr 410/2012 (
Dz.U. C 139, s. 19
).
Zgodnie z tą informacją zainteresowane osoby i podmioty mogą złożyć do Rady wniosek – wraz z dokumentami uzupełniającymi – o ponowne rozpatrzenie decyzji o wpisaniu ich do wykazów załączonych do aktów wymienionych w pkt 14 powyżej.
Skarżący nie zwrócił się do Rady w następstwie umieszczenia jego nazwiska w spornych wykazach. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 11 lipca 2012 r. skarżący wniósł jednak skargę mającą na celu stwierdzenie nieważności rozporządzenia wykonawczego nr 410/2012 i decyzji wykonawczej 2012/256 w zakresie, w jakim akty te go dotyczą.
Decyzją Rady 2012/739/WPZiB z dnia 29 listopada 2012 r. dotyczącą środków ograniczających skierowanych przeciwko Syrii i uchylającą decyzję 2011/782 (
Dz.U. L 330, s. 21
) środki ograniczające stosowane w odniesieniu do skarżącego zostały utrzymane, a jego nazwisko ujęto w załączniku I.A do decyzji 2012/739 z następującym uzasadnieniem:
„Odpowiedzialny za ekonomiczne i finansowe wspieranie reżimu syryjskiego przy wykorzystaniu pełnionej przez niego funkcji prezesa Banku Centralnego Syrii”.
W dniu 30 listopada 2012 r. Rada opublikowała w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
ogłoszenie skierowane do osób i podmiotów, wobec których mają zastosowanie środki ograniczające przewidziane w decyzji 2012/739 i w rozporządzeniu nr 36/2012 (
Dz.U. C 370, s. 6
), którego brzmienie odpowiada w istocie brzmieniu informacji przywołanej w pkt 14 i 15 powyżej.
Rozporządzeniem wykonawczym Rady (UE) nr 363/2013 z dnia 22 kwietnia 2013 r. w sprawie wykonania rozporządzenia nr 36/2012 (
Dz.U. L 111, s. 1
; sprostowanie
Dz.U. L 127, s. 27
) Rada zastąpiła załącznik II do rozporządzenia nr 36/2012, przy czym pozostawiła nazwisko skarżącego w nowym załączniku, z takim samym uzasadnieniem jak to wskazane w pkt 17 powyżej.
W dniu 23 kwietnia 2013 r. Rada opublikowała w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
informację skierowaną do osób i podmiotów, do których mają zastosowanie środki ograniczające przewidziane w decyzji 2012/739, wykonywanej decyzją wykonawczą Rady 2013/185/WPZiB, oraz w rozporządzeniu nr 36/2012, wykonywanym rozporządzeniem wykonawczym nr 363/2013 (
Dz.U. C 115, s. 5
), której brzmienie odpowiada w istocie brzmieniu informacji przywołanej w pkt 14 i 15 powyżej.
Decyzją Rady 2013/255/WPZiB z dnia 31 maja 2013 r. dotyczącą środków ograniczających skierowanych przeciwko Syrii (
Dz.U. L 147, s. 14
) środki ograniczające stosowane w odniesieniu do skarżącego zostały utrzymane, a jego nazwisko ujęto w załączniku I.A do tej decyzji, z takim samym uzasadnieniem jak to wskazane w pkt 17 powyżej.
W dniu 1 czerwca 2013 r. Rada opublikowała w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
informację skierowaną do osób i podmiotów, do których mają zastosowanie środki ograniczające przewidziane w decyzji 2013/255 i w rozporządzeniu nr 36/2012 (
Dz.U. C 155, s. 1
), której brzmienie odpowiada w istocie brzmieniu informacji przywołanej w pkt 14 i 15 powyżej.
Przebieg postępowania i żądania stron
Jak wspomniano w pkt 16 powyżej, pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 11 lipca 2012 r. skarżący wniósł skargę mającą na celu stwierdzenie nieważności rozporządzenia wykonawczego nr 410/2012 i decyzji wykonawczej 2012/256 w zakresie, w jakim akty te go dotyczą. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą T‑307/12.
Pismem procesowym złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 30 stycznia 2013 r. skarżący przedstawił wniosek o zezwolenie na dostosowanie jego żądań w sprawie T‑307/12, tak aby jego żądanie stwierdzenia nieważności objęło swoim zakresem także decyzję 2012/739 w zakresie, w jakim ona go dotyczy (zwany dalej „wnioskiem o objęcie skargą decyzji 2012/739”).
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 27 lutego 2013 r. Rada poinformowała o braku uwag w przedmiocie wniosku o objęcie skargą decyzji 2012/739.
Pismem procesowym złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 30 lipca 2013 r. skarżący przedstawił wnioski o zezwolenie na dostosowanie jego żądań w sprawie T‑307/12, tak aby jego żądanie stwierdzenia nieważności objęło swoim zakresem także rozporządzenie wykonawcze nr 363/2013 oraz decyzję 2013/255 w zakresie, w jakim akty te go dotyczą (zwane dalej odpowiednio „wnioskiem o objęcie skargą rozporządzenia wykonawczego nr 363/2013” oraz „wnioskiem o objęcie skargą decyzji 2013/255”). W tym samym dniu skarżący wniósł także drugą skargę, która została zarejestrowana pod sygnaturą T‑408/13 i w której wniósł o stwierdzenie nieważności rozporządzenia wykonawczego nr 363/2013 oraz decyzji 2013/255 w zakresie, w jakim akty te go dotyczą.
W sprawie T‑307/12 pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 6 września 2013 r. Rada poinformowała, że nie ma uwag ani w przedmiocie wniosku o objęcie skargą rozporządzenia wykonawczego nr 363/2013 r., ani w przedmiocie wniosku o objęcie skargą decyzji 2013/255.
W sprawie T‑408/13 Sąd (dziewiąta izba), tytułem środków organizacji postępowania określonych w art. 64 regulaminu postępowania, zażądał od Rady, aby uściśliła, czy skarżący został bezpośrednio powiadomiony o rozporządzeniu wykonawczym nr 363/2013 i o decyzji 2013/255.
Przy piśmie złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 15 października 2013 r. Rada przedstawiła dwa pisma, odpowiednio z dnia 13 maja 2013 r. i z dnia 3 czerwca 2013 r., którymi powiadomiła jednego z przedstawicieli skarżącego w sprawie T‑307/12, G. Karouniego, najpierw o rozporządzeniu wykonawczym nr 363/2013 r., a następnie o decyzji 2013/255.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 30 października 2013 r. skarżący potwierdził, że jego przedstawiciel otrzymał powyższe powiadomienia, odpowiednio w dniu 17 maja 2013 r. i w dniu 6 czerwca 2013 r. Skarżący podkreślił jednak, że ani rozporządzenie wykonawcze nr 363/2013 r., ani decyzja 2013/255 nie zostały mu przesłane bezpośrednio na jego adres.
Na podstawie art. 50 regulaminu postępowania, po wysłuchaniu stron, postanowieniem prezesa dziewiątej izby Sądu z dnia 6 listopada 2013 r. sprawy T‑307/12 i T‑408/13 zostały połączone do łącznego rozpoznania w procedurze pisemnej, w procedurze ustnej i do wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie.
W dniu 18 grudnia 2013 r. Rada złożyła odpowiedź na skargę w sprawie T‑408/13.
Postanowieniem z dnia 6 stycznia 2014 r. Sąd (dziewiąta izba) na podstawie art. 47 § 1 regulaminu postępowania rozstrzygnął, że druga wymiana pism procesowych nie jest konieczna.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 21 stycznia 2014 r. skarżący wniósł o zezwolenie na przedstawienie repliki w sprawie T‑408/13, aby móc przedstawić swoje stanowisko w przedmiocie przeszkód procesowych wskazanych przez Radę w odpowiedzi na skargę wspomnianej w pkt 32 powyżej.
W dniu 22 stycznia 2014 r. na podstawie art. 14 regulaminu postępowania i na wniosek dziewiątej izby Sąd postanowił przekazać niniejsze sprawy dziewiątej izbie w składzie powiększonym.
Pismem procesowym złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 22 stycznia 2014 r. skarżący przedstawił wnioski o zezwolenie na dostosowanie jego żądań, tak aby jego żądania stwierdzenia nieważności objęły swoim zakresem także decyzję Rady 2013/760/WPZiB z dnia 13 grudnia 2013 r. zmieniającą decyzję 2013/255 (
Dz.U. L 335, s. 50
) oraz rozporządzenie Rady (UE) nr 1332/2013 z dnia 13 grudnia 2013 r. zmieniające rozporządzenie nr 36/2012 (
Dz.U. L 335, s. 3
) w zakresie, w jakim akty te go dotyczą.
Postanowieniem z dnia 13 lutego 2014 r. Sąd (dziewiąta izba w składzie powiększonym) oddalił wniosek skarżącego wspomniany w pkt 34 powyżej.
Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (dziewiąta izba w składzie powiększonym) postanowił otworzyć procedurę ustną i w ramach środków organizacji postępowania określonych w art. 64 regulaminu postępowania wezwał strony do udzielenia odpowiedzi na określone pytania. Na podstawie art. 24 akapit drugi statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zażądano także informacji od Republiki Francuskiej.
Strony zastosowały się do tych środków w wyznaczonym terminie. Podobnie Republika Francuska udzieliła żądanych informacji.
Na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. wysłuchano wystąpień stron i ich odpowiedzi na ustne pytania Sądu. Przy tej okazji skarżący w szczególności oświadczył, po pierwsze, że skarga w sprawie T‑408/13 została przedstawiona tytułem ewentualnym, aby uwzględnić sytuację, w której Sąd stwierdziłby niedopuszczalność jego żądań w sprawie T‑307/12, dostosowanych we wnioskach wskazanych w pkt 24 i 26 powyżej, oraz po drugie, że cofnął on wniosek o zezwolenie na dostosowanie żądań wspomniany w pkt 36 powyżej. Rada ze swej strony podniosła, że rozporządzenie wykonawcze nr 363/2013 zostało zaskarżone po upływie terminu. Tytułem ewentualnym, w sytuacji gdyby Sąd uznał, że skarżący musiał zostać powiadomiony o sprostowaniu do tego rozporządzenia wykonawczego, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym w dniu 9 maja 2013 r. (zwanym dalej „sprostowaniem z dnia 9 maja 2013 r.”), Rada wniosła o uznanie skargi za niedopuszczalną w zakresie, w jakim dotyczy ona wspomnianego rozporządzenia wykonawczego i pozostawiła kwestię tego sprostowania uznaniu Sądu. Oświadczenia te odnotowano w protokole rozprawy.
W sprawie T‑307/12 skarżący wnosi do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności decyzji wykonawczej 2012/256 w zakresie, w jakim ona go dotyczy;
—
stwierdzenie nieważności rozporządzenia wykonawczego nr 410/2012 w zakresie, w jakim ono go dotyczy;
—
stwierdzenie nieważności decyzji 2012/739 w zakresie, w jakim ona go dotyczy;
—
stwierdzenie nieważności rozporządzenia wykonawczego nr 363/2013 w zakresie, w jakim ono go dotyczy;
—
stwierdzenie nieważności decyzji 2013/255 w zakresie, w jakim ona go dotyczy;
—
obciążenie Rady kosztami postępowania.
W sprawie T‑408/13 skarżący wnosi do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności rozporządzenia wykonawczego nr 363/2013 w zakresie, w jakim ono go dotyczy;
—
stwierdzenie nieważności decyzji 2013/255 w zakresie, w jakim ona go dotyczy;
—
obciążenie Rady kosztami postępowania.
W sprawie T‑307/12 Rada wnosi do Sądu o:
—
oddalenie skargi;
—
obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
W sprawie T‑408/13 Rada wnosi do Sądu o:
—
uznanie skargi za niedopuszczalną;
—
tytułem żądania ewentualnego – uznanie skargi za niedopuszczalną w zakresie, w jakim dotyczy ona rozporządzenia wykonawczego nr 363/2013;
—
tytułem dalszego żądania ewentualnego – uznanie skargi za bezzasadną;
—
obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
Co do prawa
A –
W przedmiocie skargi w sprawie T‑307/12
1.
W przedmiocie dopuszczalności wniosków o zezwolenie na dostosowanie żądań
Skarżący wniósł o rozszerzenie zakresu skargi w sprawie T‑307/12, tak aby objęła ona także decyzję 2012/739, rozporządzenie wykonawcze nr 363/2013 i decyzję 2013/255.
a) W przedmiocie wniosku o objęcie skargą decyzji 2012/739 i decyzji 2013/255
Należy przypomnieć, że – jak wynika to z pkt 17 i 20 powyżej – po wniesieniu skargi w sprawie T‑307/12, po pierwsze, decyzja 2011/782, zmieniona decyzją wykonawczą 2012/256, została uchylona i zastąpiona decyzją 2012/739, oraz po drugie, ponieważ nie stosuje się już decyzji 2012/739, przyjęto decyzję 2013/255. Nazwisko skarżącego umieszczono w wykazach stanowiących załącznik I do decyzji 2012/739 i do decyzji 2013/255, z uzasadnieniem wskazanym w pkt 17 powyżej.
W tym względzie należy wskazać, że w przypadku gdy pierwotnie zaskarżony akt zostaje w toku postępowania zastąpiony przez inny akt mający ten sam przedmiot, należy to uważać za nową okoliczność umożliwiającą skarżącemu dostosowanie przedstawionych żądań i zarzutów. Nie można bowiem przyjąć, że instytucja lub organ Unii Europejskiej mogą dokonać zmiany w zaskarżonym akcie lub zastąpić go innym w celu ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze na jeden z ich aktów ani powoływać się w toku postępowania na tę zmianę lub ten akt zastępujący w celu pozbawienia drugiej strony postępowania możliwości rozszerzenia początkowych żądań i zarzutów wobec tego późniejszego aktu lub przedstawienia uzupełniających żądań i zarzutów wobec niego (wydany przez Trybunał wyrok z dnia 3 marca 1982 r., Alphasteel/Komisja, 14/81, Rec,
EU:C:1982:76
, pkt 8; wydany przez Sąd wyrok z dnia 6 września 2013 r., Bank Melli Iran/Rada, T‑35/10 i T‑7/11, Zb.Orz.,
EU:T:2013:397
, pkt 53).
Ponadto, aby był dopuszczalny, wniosek o zezwolenie na dostosowanie żądań musi zostać przedstawiony w dwumiesięcznym terminie do wniesienia skargi określonym w art. 263 akapit szósty TFUE, przedłużonym o dziesięciodniowy termin uwzględniający odległość określony w art. 102 § 2 regulaminu postępowania oraz w danym wypadku o dodatkowych czternaście dni wskazanych w art. 102 § 1 tego regulaminu (zob. pkt 65 poniżej). Ten termin do wniesienia skargi ma charakter bezwzględny i jest stosowany przez sąd Unii w celu zagwarantowania pewności prawa oraz równości podmiotów wobec prawa. Ustalenie, czy ten termin został dochowany, należy do sądu, który powinien to czynić również z urzędu (zob. ww. w pkt 47 wyrok Bank Melli Iran/Rada, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy uznać dopuszczalność wniosku o objęcie skargą decyzji 2012/739 oraz wniosku o objęcie skargą decyzji 2013/255. Skoro bowiem decyzje te, na podstawie których skarżący nadal jest objęty środkami ograniczającymi wobec Syrii, zostały przyjęte odpowiednio w dniu 29 listopada 2012 r. i w dniu 31 maja 2013 r., należy stwierdzić, że wspomniane wnioski – które zostały złożone w sekretariacie Sądu odpowiednio w dniu 30 stycznia 2013 r. i w dniu 30 lipca 2013 r. – z pewnością zostały przedstawione w terminach do wniesienia skargi odnoszących się do każdej z rozpatrywanych decyzji.
b) W przedmiocie wniosku o objęcie skargą rozporządzenia wykonawczego nr 363/2013
Mimo że w swoich uwagach złożonych w sekretariacie Sądu w dniu 6 września 2013 r. (zob. pkt 27 powyżej) Rada nie zarzuciła przedstawienia wniosku o objęcie skargą rozporządzenia wykonawczego nr 363/2013 r. po terminie, na rozprawie wspólnej dla obydwu połączonych spraw podniosła ona, iż skarżący zaskarżył ten akt po jego upływie. Jak wskazała to już w odpowiedzi na skargę dotyczącej sprawy T‑408/13, Rada podnosi w istocie, że skarżący powinien był zwrócić się do Sądu najpóźniej w dniu 29 lipca 2013 r., po pierwsze, mając na względzie fakt, że w dniu 17 maja 2013 r. jeden z adwokatów reprezentujących już skarżącego w sprawie T‑307/12 potwierdził odbiór powiadomienia o wspomnianym rozporządzeniu wykonawczym przesłanego przez Radę na adres jego kancelarii, oraz po drugie, mając na względzie przepisy dotyczące terminów do wniesienia skargi zawarte w art. 263 akapit szósty TFUE, w art. 102 § 2 i art. 101 § 2 akapit pierwszy regulaminu postępowania.
Na rozprawie skarżący podniósł, że owo powiadomienie jest bezskuteczne i że w konsekwencji wniosek o objęcie skargą rozporządzenia wykonawczego nr 363/2013 nie jest spóźniony.
Należy rozpatrzyć kwestię, czy Rada była zobowiązana do powiadomienia skarżącego o rozporządzeniu wykonawczym nr 363/2013 i, w wypadku odpowiedzi twierdzącej, jakie szczegółowe zasady należy stosować do tego powiadomienia.
W przedmiocie obowiązku powiadomienia skarżącego o rozporządzeniu wykonawczym nr 363/2013
Na wstępie należy wskazać, że zasady przywołane w pkt 47 i 48 powyżej stosuje się także, w wypadku gdy chodzi o wniosek o zezwolenie na dostosowanie żądań dotyczący aktu – takiego jak rozporządzenie wykonawcze nr 363/2013 – który, nie uchylając wcześniejszego aktu, w wyniku procedury przeglądu wyraźnie narzuconej właściwymi przepisami utrzymuje umieszczenie osoby w wykazach osób objętych środkami ograniczającymi (zob. podobnie ww. w pkt 47 wyrok Bank Melli Iran/Rada, pkt 54).
Ponadto należy wskazać, że zgodnie z orzecznictwem zasada skutecznej ochrony sądowej oznacza, że organ Unii, który wydał akt powodujący nałożenie indywidualnych środków ograniczających na osobę lub podmiot lub który utrzymuje w mocy taki akt – tak jak ma to miejsce w niniejszym wypadku – informuje o powodach uzasadniających ten akt bądź w chwili przyjmowania aktu, bądź przynajmniej najszybciej, jak to jest możliwe, po jego przyjęciu, w celu umożliwienia tym osobom lub podmiotom skorzystania w terminie z prawa do wniesienia skargi (zob. ww. w pkt 47 wyrok Bank Melli Iran/Rada, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym wypadku zastosowano ową zasadę w art. 32 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 36/2012 r., zgodnie z którym:
„1.   W przypadku gdy Rada podejmie decyzję o objęciu osoby fizycznej lub prawnej, podmiotu lub organu środkami [ograniczającymi], wprowadza stosowne zmiany w załącznikach II lub IIa.
2.   Rada przekazuje swoją decyzję, wraz z uzasadnieniem umieszczenia w wykazie, osobie fizycznej lub prawnej, podmiotowi lub organowi, o których mowa w ust. 1, bezpośrednio – gdy adres jest znany – albo w drodze opublikowania ogłoszenia, umożliwiając takiej osobie fizycznej lub prawnej, podmiotowi lub organowi przedstawienie uwag”.
Z powyższego wynika, że termin na wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności aktu nakładającego środki ograniczające na daną osobę lub na dany podmiot zaczyna bieg dopiero od dnia doręczenia tego aktu zainteresowanemu, a nie od dnia publikacji tego aktu, uwzględniając fakt, że akt ten, w odniesieniu do osób nim objętych, jest zbliżony do zbioru indywidualnych decyzji. Podobnie termin złożenia wniosku mającego na celu rozszerzenie żądań i zarzutów na akt, który utrzymuje te środki, zaczyna bieg dopiero z dniem doręczenia tego nowego aktu danej osobie lub danemu podmiotowi (zob. podobnie ww. w pkt 47 wyrok Bank Melli Iran/Rada, pkt 57; zob. także podobnie i analogicznie wydany przez Trybunał wyrok z dnia 23 kwietnia 2013 r., Gbagbo/Rada, od C‑478/11 P do C‑482/11 P, Zb.Orz.,
EU:C:2013:258
, pkt 56–58).
W niniejszym wypadku rozporządzenie wykonawcze nr 363/2013 jest aktem, w którym Rada utrzymała nazwisko skarżącego w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia nr 36/2012. W konsekwencji Rada miała obowiązek powiadomienia o tym akcie skarżącego i to niezależnie od kwestii, czy Rada oparła się na nowych okolicznościach, aby przyjąć decyzję o tym pozostawieniu w wykazie. Odmiennie bowiem od tego, co twierdziła Rada na rozprawie, z wyroku Sądu z dnia 4 lutego 2014 r., Syrian Lebanese Commercial Bank/Rada (T‑174/12 i T‑80/13, pkt 149) nie wynika w żaden sposób, że obowiązek powiadomienia zainteresowanego o akcie utrzymującym środki ograniczające w odniesieniu do niego istnieje wyłącznie, gdy ów akt jest oparty na nowych okolicznościach w stosunku do tych, które pierwotnie uzasadniały przyjęcie takich środków. W rzeczywistości orzecznictwo powoływane przez Radę dotyczy kwestii, czy poszanowanie prawa do obrony osoby objętej środkami ograniczającymi wymaga, aby ta osoba została wysłuchana przed przyjęciem aktu, który utrzymuje takie środki w odniesieniu do niej. To w tym kontekście orzecznictwo ustaliło, że prawo do bycia wysłuchanym przed przyjęciem aktów utrzymujących w mocy środki ograniczające w odniesieniu do osób już nimi objętych zakłada ustalenie przez Radę nowych okoliczności niekorzystnych dla tych osób (zob. ww. wyrok Syrian Lebanese Commercial Bank/Rada, pkt 149 i przytoczone tam orzecznictwo).
Z powyższego wynika, że w niniejszym wypadku Rada miała obowiązek powiadomienia skarżącego o rozporządzeniu wykonawczym nr 363/2013.
W przedmiocie wyboru między bezpośrednim powiadomieniem zainteresowanych o rozporządzeniu wykonawczym nr 363/2013 a opublikowaniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym dotyczącym tego aktu
Aby ustalić, jakie zdarzenie skutkowało rozpoczęciem biegu terminu, który musiał zachować skarżący w celu zaskarżenia przed Sądem rozporządzenia wykonawczego nr 363/2013 r., należy określić, jakie są szczegółowe zasady, zgodnie z którymi Rada musiała powiadomić skarżącego o tym akcie.
Z orzecznictwa wynika, że art. 32 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 36/2012 należy interpretować w ten sposób, że gdy Rada dysponuje adresem osoby objętej środkami ograniczającymi, w wypadku braku bezpośredniego powiadomienia o aktach dotyczących tych środków, termin do wniesienia skargi, który musi zachować ta osoba, aby zaskarżyć owe akty przed Sądem, nie rozpoczyna biegu. A zatem wyłącznie w wypadku, gdy niemożliwe jest indywidualne powiadomienie zainteresowanego o treści aktu, w którym przyjęto lub utrzymano w mocy dotyczące go środki ograniczające, opublikowanie ogłoszenia w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
skutkuje rozpoczęciem biegu tego terminu (zob. podobnie: ww. w pkt 47 wyrok Bank Melli Iran/Rada, pkt 59; ww. w pkt 57 wyrok Syrian Lebanese Commercial Bank/Rada, pkt 59, 60; zob. także podobnie i analogicznie ww. w pkt 56 wyrok Gbagbo/Rada, pkt 61, 62).
W tym względzie należy wskazać, że można uznać, iż Rada nie ma możliwości indywidualnego powiadomienia osoby fizycznej lub prawnej lub podmiotu o akcie dotyczącym środków ograniczających, które ich dotyczą, albo w wypadku, gdy adres tej osoby lub podmiotu nie jest publicznie znany i nie został udostępniony Radzie, albo w wypadku, gdy powiadomienie wysłane na adres, którym dysponuje Rada, nie powiodło się pomimo działań, które przedsięwzięła z wszelką należytą starannością, aby dokonać takiego powiadomienia.
W niniejszym wypadku jest bezsporne, że w dniu 23 kwietnia 2013 r. – to jest w dniu przyjęcia rozporządzenia wykonawczego nr 363/2013 – Rada dysponowała adresem skarżącego. W skardze wszczynającej postępowanie w sprawie T‑307/12, złożonej w sekretariacie Sądu w dniu 11 lipca 2012 r. i doręczonej Radzie w dniu 13 lipca 2012 r., zgodnie z art. 44 § 1 lit. a) regulaminu postępowania wskazano bowiem miejsce zamieszkania skarżącego oraz uściślono, że doręczeń należy dokonywać na adres banku centralnego Syrii, który także został wskazany.
W konsekwencji należy w zasadzie wykluczyć możliwość uznania publikacji ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, dotyczącego w szczególności rozporządzenia wykonawczego nr 363/2013 wspomnianego w pkt 20 powyżej, za zdarzenie powodujące rozpoczęcie biegu terminu, który musiał zachować skarżący, aby zaskarżyć ów akt przed Sądem.
W niniejszym wypadku, ponieważ Rada nawet nie twierdziła, że nie ma możliwości bezpośredniego powiadomienia skarżącego o rozporządzeniu wykonawczym nr 363/2013 (zob. podobnie ww. w pkt 57 wyrok Syrian Lebanese Commercial Bank/Rada, pkt 61), data publikacji tego ogłoszenia może stanowić dzień rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi wyłącznie w sytuacji, gdyby okazało się, iż takie bezpośrednie powiadomienie nie powiodło się (zob. pkt 61 powyżej). Taka sytuacja nie ma zaś miejsca w niniejszym wypadku.
Ponadto należy wskazać, że gdy Rada dysponuje adresem zamieszkania osoby objętej środkami ograniczającymi i gdy skutecznie powiadamia ona tę osobę o aktach dotyczących tych środków, nie można przypisywać żadnej istotności faktowi, że termin do wniesienia skargi na te akty mógłby być korzystniejszy dla wspomnianej osoby, jeśli byłby liczony począwszy od daty publikacji ogłoszenia dotyczącego spornych aktów w Dzienniku Urzędowym, uwzględniając w szczególności stosowanie art. 102 § 1 regulaminu postępowania, który w celu obliczenia terminu do wniesienia skargi przewiduje dodatkowe czternaście dni od dnia publikacji aktu w Dzienniku Urzędowym (zob. podobnie ww. w pkt 57 wyrok Syrian Lebanese Commercial Bank/Rada, pkt 65). Otrzymanie przez adresata bezpośredniego powiadomienia pozwala mu bowiem na zapoznanie się z treścią aktów, które go dotyczą, oraz z uzasadniającymi je powodami. W konsekwencji data otrzymania takiego powiadomienia skutkuje rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia skargi przeciwko tym aktom (zob. podobnie i analogicznie wydane przez Sąd postanowienia: z dnia 4 lipca 2012 r., ICO Satellite/Komisja, T‑350/09,
EU:T:2012:341
, pkt 29, 33; z dnia 18 grudnia 2012 r., Węgry/Komisja, T‑320/11,
EU:T:2012:705
, pkt 19, 23). Zresztą należy przypomnieć, że celem czternastodniowego terminu określonego w art. 102 § 1 regulaminu postępowania jest zagwarantowanie zainteresowanym dostatecznie długiego czasu, aby wnieść skargę skierowaną przeciwko aktom opublikowanym i przeciwko aktom, o których zainteresowani zostali powiadomieni poprzez publikację ogłoszenia (zob. podobnie ww. w pkt 57 wyrok Syrian Lebanese Commercial Bank/Rada, pkt 64, 65). Natomiast w wypadku gdy zainteresowany został bezpośrednio powiadomiony o akcie, nie istnieje żaden powód, aby przyznawać mu taki termin.
Ponieważ z powyższego wynika, po pierwsze, że Rada miała obowiązek bezpośredniego powiadomienia skarżącego o rozporządzeniu wykonawczym nr 363/2013 r., oraz po drugie, że w sytuacji gdyby takie powiadomienie nie zostało skutecznie dokonane, termin, który musiał zachować skarżący w celu zaskarżenia aktu przed Sądem, nigdy nie rozpocząłby biegu, należy ustalić, czy Rada wykonała ów obowiązek.
W przedmiocie szczegółowych zasad powiadomienia skarżącego o rozporządzeniu wykonawczym nr 363/2013
Jest bezsporne, po pierwsze, że Rada nie przesłała rozporządzenia wykonawczego nr 363/2013 na adres skarżącego w banku centralnym Syrii, oraz po drugie, że jeden z adwokatów reprezentujących skarżącego w sprawie T‑307/12 w dniu 17 maja 2013 r. otrzymał pismo Rady z dnia 13 maja 2013 r., do którego załączono rozporządzenie wykonawcze nr 363/2013 (zwane dalej „pismem otrzymanym w dniu 17 maja 2013 r.”).
Skarżący podnosi, że pismo otrzymane w dniu 17 maja 2013 r. nie stanowi skutecznego powiadomienia ze względu na to, że Rada, po pierwsze, nie powiadomiła go o sprostowaniu z dnia 9 maja 2013 r. (zob. pkt 40 powyżej), oraz po drugie, umieściła wspomniane pismo w pojedynczej kopercie, która zawierała także powiadomienia dotyczące innych klientów kancelarii należącej do jego przedstawicieli, oraz po trzecie, nie posłużyła się adresem skarżącego w banku centralnym Syrii.
Jeśli chodzi o pierwszy argument skarżącego, należy wskazać, że rzeczywiście rozporządzenie wykonawcze nr 363/2013 zostało sprostowane w dniu 9 maja 2013 r. oraz że z akt sprawy nie wynika, aby to sprostowanie zostało załączone do pisma otrzymanego w dniu 17 maja 2013 r. Jednak między stronami jest bezsporne, że sprostowanie z dnia 9 maja 2013 r. miało na celu wyłącznie korektę sposobu zapisu w języku arabskim nazwisk osób umieszczonych w wykazach załączonych do spornego rozporządzenia wykonawczego.
W tym względzie na wstępie należy wskazać, że rozporządzenie wykonawcze nr 363/2013 – zarówno w wersji oryginalnej, jak i w wersji wynikającej ze sprostowania z dnia 9 maja 2013 r. – wskazuje nazwiska osób umieszczonych w załączonych wykazach za pomocą znaków łacińskich, a wzmiankę w języku arabskim wskazano wyłącznie w nawiasach. Następnie akty dotyczące środków ograniczających wobec Syrii, które zostały przyjęte przed tym rozporządzeniem wykonawczym, zawierały wyłącznie wersje nazwisk osób objętych środkami ograniczającymi zapisane za pomocą znaków łacińskich, co nie stanowiło przeszkody do tego, aby skarżący zapoznał się z nimi i zaskarżył je przed Sądem. Wreszcie język arabski nie jest językiem urzędowym Unii.
W tych okolicznościach należy uznać, że sprostowanie z dnia 9 maja 2013 r. nie ma wpływu na skutki, jakie rozporządzenie wykonawcze nr 363/2013 wywołuje w odniesieniu do skarżącego (zob. podobnie i analogicznie wydany przez Trybunał wyrok z dnia 2 czerwca 1994 r., AC‑ATEL Electronics Vertriebs, C‑30/93, Rec,
EU:C:1994:224
, pkt 24). W konsekwencji fakt, że do pisma otrzymanego w dniu 17 maja 2013 r. zostało załączone rozporządzenie wykonawcze nr 363/2013 r., lecz nie zostało załączone sprostowanie z dnia 9 maja 2013 r., nie pozwala uznać, iż nie chodziło o skuteczne powiadomienie, a zatem pierwszy argument skarżącego należy oddalić.
Drugi argument skarżącego także nie jest zasadny. Wystarczy wskazać, że w piśmie otrzymanym w dniu 17 maja 2013 r., w rubryce zatytułowanej „przedmiot”, jasno uściślono, że dotyczy ono skarżącego. Oczywiste jest zatem, że umieszczone w treści, niewątpliwie standardowej, wspomnianego pisma wyrażenie „wasz klient”, nie odnosi się do jakiegokolwiek klienta kancelarii przedstawicieli skarżącego, lecz do samego skarżącego. Ponadto wspomniane pismo opatrzono numerem rejestru sekretariatu generalnego Rady, co pozwala w zasadzie odróżnić je od innych pism zawartych w pojedynczej kopercie otrzymanej przez przedstawiciela skarżącego.
Jeśli chodzi o trzeci argument skarżącego, należy przypomnieć, że art. 263 akapit szósty TFUE odnosi się do „notyfikowania [aktu] skarżącemu”, a nie do notyfikowania aktu przedstawicielowi skarżącego.
Z powyższego wynika, że w wypadku, gdy akt musi zostać doręczony, aby termin do wniesienia skargi rozpoczął bieg, doręczenie musi w zasadzie zostać dokonane adresatowi tego aktu, a nie adwokatom, którzy go reprezentują. Otóż zgodnie z orzecznictwem doręczenie przedstawicielowi skarżącego stanowi doręczenie adresatowi wyłącznie wtedy, gdy taka forma doręczenia została wyraźnie przewidziana przez przepis lub przez umowę zawartą między stronami (zob. podobnie wydane przez Sąd postanowienie z dnia 8 lipca 2009 r., Thoss/Trybunał Obrachunkowy, T‑545/08,
EU:T:2009:260
, pkt 41, 42; wydany przez Sąd wyrok z dnia 11 lipca 2013 r., BVGD/Komisja, T‑104/07 i T‑339/08,
EU:T:2013:366
, pkt 146).
W niniejszym wypadku należy także uwzględnić przepis znajdujący zastosowanie, to jest art. 32 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 36/2012 (zob. pkt 55 powyżej), i stwierdzić, że nie odnosi się on wyraźnie do możliwości, by doręczenie wskazane w orzecznictwie przywołanym w punkcie poprzedzającym miało formę powiadomienia o akcie skierowanego do adwokata reprezentującego osobę wskazaną w tym akcie.
Z powyższego wynika, że powiadamiając o rozporządzeniu wykonawczym nr 363/2013 jednego z adwokatów reprezentujących skarżącego w sprawie T‑307/12, Rada nie zastosowała się do treści wspomnianego przepisu, który sama ustanowiła.
Zresztą należy wskazać, że żaden z dowodów znajdujących się w aktach sprawy nie pozwala uznać, iż w rozumieniu orzecznictwa przywołanego w pkt 74 powyżej strony zawarły umowę pozwalającą Radzie na powiadomienie wspomnianego przedstawiciela o rozporządzeniu wykonawczym nr 363/2013. W tym względzie należy zauważyć, że skarżący nigdy nie zwrócił się do Rady, czy to bezpośrednio czy też za pośrednictwem swoich adwokatów, tak że istnienie takiej umowy mogłoby wynikać wyłącznie z dokumentów składanych do Sądu w ramach niniejszych skarg. Dokumenty te nie pozwalają zaś uznać, że taka umowa została zawarta.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że w dniu 30 lipca 2013 r. prekluzja nie stanowiła przeszkody do wniesienia przez skarżącego wniosku o objęcie skargą tego aktu, ponieważ Rada nie powiadomiła skutecznie skarżącego o rozporządzeniu wykonawczym nr 363/2013. A zatem zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Radę wobec tego wniosku może jedynie zostać oddalony.
W konsekwencji w toku rozpatrywania istoty skargi w sprawie T‑307/12 należy uznać, że jest dopuszczalne złożenie przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności: decyzji 2011/782, zmienionej decyzją wykonawczą 2012/256; rozporządzenia nr 36/2012 r., zmienionego rozporządzeniem wykonawczym nr 410/2012; decyzji 2012/739; rozporządzenia wykonawczego nr 363/2013 oraz decyzji 2013/255 (zwanych dalej łącznie „zaskarżonymi aktami”) w zakresie, w jakim akty te go dotyczą.
2.
Co do istoty
Na poparcie skargi skarżący podnosi w istocie cztery zarzuty, dotyczące:
—
po pierwsze, naruszenia prawa do obrony, prawa do rzetelnego procesu oraz prawa do skutecznej ochrony sądowej;
—
po drugie, naruszenia obowiązku uzasadnienia;
—
po trzecie, braku dowodu istnienia wystarczającego powiązania między nim a sytuacją leżącą u podstaw przyjęcia środków ograniczających wobec Syrii oraz naruszenia zasady proporcjonalności;
—
po czwarte, naruszenia zasady proporcjonalności, prawa własności, prawa do życia prywatnego i rodzinnego oraz prawa do swobodnego przemieszczania się, a także naruszenia przepisów krajowych i przepisów prawa Unii dotyczących obywateli państw członkowskich i obywateli Unii.
Na wstępie należy rozpatrzyć zarzut drugi, następnie zarzut pierwszy, a w dalszej kolejności pozostałe zarzuty.
a) W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia
Skarżący podnosi, że zaskarżone akty nie wskazują szczególnych i konkretnych powodów, dla których Rada, wykonując swoje uprawnienia dyskrecjonalne, uznała, iż musi on zostać objęty środkami ograniczającymi skierowanymi przeciwko Syrii. Uzasadnienie przedstawione we wspomnianych aktach jest według skarżącego niejasne i ogólne oraz ogranicza się do przedstawienia funkcji zawodowych skarżącego, zamiast przedstawić obiektywne dowody pozwalające stwierdzić, że poprzez swoje rzeczywiste zachowanie uczestniczy on w działaniach zarzucanych bankowi centralnemu Syrii związanych z represjami wobec ludności cywilnej.
Ponadto w następstwie przyjęcia zaskarżonych aktów nie przedstawiono mu żadnego uzupełniającego uzasadnienia.
Rada kwestionuje argumenty skarżącego.
Należy przypomnieć, że obowiązek uzasadnienia niekorzystnego aktu, jaki został przewidziany przez art. 296 akapit drugi TFUE, ma za zadanie, po pierwsze, zapewnić zainteresowanemu wskazówki wystarczające do ustalenia, czy akt jest zasadny lub ewentualnie, czy nie zawiera wady pozwalającej na zakwestionowanie jego ważności przed sądem Unii, a po drugie, zapewnić sądowi Unii możliwość kontroli zgodności z prawem tego aktu. W ten sposób uregulowany obowiązek uzasadnienia stanowi istotną zasadę prawa Unii, od której odstępstwo możliwe jest wyłącznie z nadrzędnych powodów. W związku z powyższym uzasadnienie powinno, co do zasady, być przekazane zainteresowanemu w tym samym czasie co niekorzystny dla niego akt prawny, przy czym jego brak nie może zostać usunięty w ten sposób, że zainteresowany dowie się o uzasadnieniu aktu w trakcie postępowania przed sądem Unii (zob. podobnie wydany przez Trybunał wyrok z dnia 15 listopada 2012 r., Rada/Bamba, C‑417/11 P, Zb.Orz.,
EU:C:2012:718
, pkt 49; wydany przez Sąd wyrok z dnia 14 października 2009 r., Bank Melli Iran/Rada, T‑390/08, Zb.Orz.,
EU:T:2009:401
, pkt 80).
W związku z powyższym, o ile względy nadrzędne dotyczące bezpieczeństwa lub utrzymywania stosunków międzynarodowych Unii lub jej państw członkowskich nie stoją na przeszkodzie informowaniu zainteresowanych o niektórych okolicznościach, Rada jest zobowiązana podać do wiadomości osoby lub podmiotu objętych środkami ograniczającymi szczególne i konkretne powody, dla których uważa, że konieczne było ich przyjęcie. Powinna zatem wskazać okoliczności faktyczne i prawne, od których zależy prawne uzasadnienie danych środków, oraz względy, jakie doprowadziły ją do ich przyjęcia (zob. podobnie ww. w pkt 85 wyrok z dnia 14 października 2009 r., Bank Melli Iran/Rada, pkt 81).
Ponadto uzasadnienie powinno być dostosowane do charakteru danego aktu i kontekstu, w jakim został on wydany. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w szczególności do treści aktu, charakteru powołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu jest wystarczające, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę. W szczególności akt niekorzystny jest wystarczająco uzasadniony, jeżeli został wydany w okolicznościach znanych zainteresowanemu, pozwalając mu na zrozumienie treści przyjętego względem niego środka (ww. w pkt 85 wyrok Rada/Bamba, pkt 53, 54; ww. w pkt 85 wyrok z dnia 14 października 2009 r., Bank Melli Iran/Rada, pkt 82).
W niniejszym wypadku uzasadnienie przedstawiane przez Radę począwszy od umieszczenia nazwiska skarżącego w wykazach środków ograniczających wobec Syrii w istocie zawsze było oparte na sprawowaniu przez niego funkcji prezesa banku centralnego Syrii.
W tym względzie należy zauważyć, że odmiennie od tego, co twierdził skarżący w odpowiedzi na pytanie Sądu, nieznaczne różnice redakcyjne w języku postępowania między uzasadnieniem decyzji wykonawczej 2012/256 i rozporządzenia wykonawczego nr 410/2012 (zob. pkt 10 i 11 powyżej), z jednej strony, a uzasadnieniem decyzji 2012/739, rozporządzenia wykonawczego nr 363/2013 i decyzji 2013/255 (zob. pkt 17 i 21 powyżej), z drugiej strony, nie mają żadnego wpływu na istotę uzasadnienia przedstawionego przez Radę.
Fakt uznania, że skarżący w ramach swoich funkcji prezesa udziela wsparcia gospodarczego i finansowego reżimowi syryjskiemu, jest bowiem równoważny ze stwierdzeniem, iż jest on odpowiedzialny za udzielanie takiego wsparcia za pomocą wspomnianych funkcji. W takim lub w innym wypadku to z charakteru funkcji skarżącego zdaniem Rady wynika rola związana z gospodarczym i finansowym wspieraniem reżimu syryjskiego.
Jak wskazuje Rada, zmiany redakcyjne wskazane przez skarżącego nie są uzasadnione zmianą znaczenia uzasadnienia przyjętego początkowo w odniesieniu do niego, lecz dążeniem do uczynienia spójniejszymi między sobą, z dosłownego tylko punktu widzenia, różnych wersji językowych zaskarżonych aktów.
Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem konieczność jednolitej wykładni aktów prawa Unii wyklucza, by w razie wątpliwości brzmienie przepisu było analizowane w sposób wyizolowany, wymagając, wręcz przeciwnie, by dokonywać jego wykładni i stosować go przy uwzględnieniu poszczególnych wersji w innych językach urzędowych (zob. wydany przez Trybunał wyrok z dnia 17 listopada 2011 r., Homawoo, C‑412/10, Zb.Orz.,
EU:C:2011:747
, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo). Otóż w kilku wersjach językowych zaskarżonych aktów, w tym w szczególności w angielskiej wersji językowej, uzasadnienie przyjęte w odniesieniu do skarżącego nie zostało zmienione. Okoliczność ta potwierdza, gdyby istniała taka potrzeba, że istota tego uzasadnienia pozostała identyczna.
Uściśliwszy powyższe, należy wskazać, że zapoznanie się z treścią uzasadnienia zaskarżonych aktów pozwoliło skarżącemu zrozumieć, iż jego nazwisko zostało umieszczone w wykazach osób objętych środkami ograniczającymi wobec Syrii ze względu na jego funkcje zawodowe.
Potwierdzeniem faktu, że skarżący dobrze zrozumiał, iż Rada oparła się na jego funkcjach zawodowych, jest okoliczność, że w ramach niniejszych skarg podniósł on zarzut – trzeci – kwestionując właśnie możliwość, by Rada przyjęła w odniesieniu do niego środki ograniczające wyłącznie na podstawie jego funkcji.
Ponadto, ponieważ powody decyzji Rady zostały jasno wskazane w zaskarżonym akcie, Sąd może ocenić ich zasadność.
W tym względzie należy przypomnieć, że obowiązek uzasadnienia aktu stanowi istotny wymóg formalny, który należy odróżnić od kwestii zasadności uzasadnienia, która odnosi się do materialnej zgodności z prawem spornego aktu. Uzasadnienie aktu polega bowiem na formalnym przedstawieniu podstaw, na jakich opiera się ten akt. W przypadku gdy te podstawy są dotknięte błędami, błędy te stanowią wadę naruszającą materialną legalność wspomnianego aktu, ale nie jego uzasadnienie, które może być wystarczające, nawet jeśli przedstawia niewłaściwe podstawy (zob. podobnie wydany przez Trybunał wyrok z dnia 10 lipca 2008 r., Bertelsmann i Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, Zb.Orz.,
EU:C:2008:392
, pkt 181; ww. w pkt 85 wyrok Rada/Bamba, pkt 60).
W świetle powyższych rozważań należy oddalić zarzut wywiedziony z naruszenia obowiązku uzasadnienia i dokonać oceny zasadności uzasadnienia przyjętego w odniesieniu do skarżącego przez Radę w ramach zarzutu trzeciego.
b) W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia prawa do obrony, prawa do rzetelnego procesu i prawa do skutecznej ochrony sądowej
Skarżący podnosi, że umieszczono jego nazwisko w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi wobec Syrii, które mają charakter karny, bez uprzedniego poinformowania go o powodach tego umieszczenia i bez wysłuchania go w tym względzie. Konieczność wywołania przez owe środki efektu zaskoczenia nie stanowi przeszkody do przeprowadzenia wcześniejszego przesłuchania przed ich przyjęciem.
Ponadto według skarżącego Rada uchybiła swojemu obowiązkowi powiadomienia go o zaskarżonych aktach, w tym o powodach umieszczenia jego nazwiska, mimo że jego adres jest znany. Ze względu na publikację ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nie miał on „rzeczywistej możliwości” przedstawienia uwag. Procedura przeglądu wspomniana w tych ogłoszeniach nie pozwala mu na skuteczne przedstawienie jego punktu widzenia i nie określa dostatecznych gwarancji. W konsekwencji jest nieistotne, że nie przedstawił on wniosku w tym celu.
Wreszcie skarżący twierdzi, że nie mógł skorzystać z przysługującego mu prawa do skutecznej ochrony sądowej, ponieważ Rada nie powiadomiła go o powodach, dla których jest objęty środkami ograniczającymi skierowanymi przeciwko Syrii.
Rada odpiera argumenty skarżącego.
Należy przypomnieć, że prawo podstawowe do przestrzegania prawa do obrony w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie środka ograniczającego jest wyraźnie przewidziane w art. 41 ust. 2 lit. a) Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, której art. 6 ust. 1 TUE przyznaje taką samą moc prawną, jaką mają traktaty (wydany przez Trybunał wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Francja/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Zb.Orz.,
EU:C:2011:853
, pkt 66).
Należy także przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada skutecznej ochrony sądowej jest ogólną zasadą prawa Unii wynikającą ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, która została ustanowiona na mocy art. 6 i 13 europejskiej Konwencji praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., i potwierdzona zresztą także w art. 47 karty praw podstawowych (wydane przez Trybunał wyroki: z dnia 13 marca 2007 r., Unibet, C‑432/05, Zb.Orz.,
EU:C:2007:163
, pkt 37; z dnia 3 września 2008 r., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja, C‑402/05 P i C‑415/05 P, Zb.Orz.,
EU:C:2008:461
, zwany dalej „wyrokiem Kadi”, pkt 335).
Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skuteczność kontroli sądowej, która powinna w szczególności dotyczyć zgodności z prawem powołanych przez organ Unii podstaw umieszczenia nazwiska danej osoby lub nazwy podmiotu w wykazach adresatów środków ograniczających przyjętych przez wspomniany organ, oznacza, że organ ten jest zobowiązany do powiadomienia o tych podstawach zainteresowanej osoby lub podmiotu w miarę możliwości albo w chwili podejmowania decyzji o tym umieszczeniu, albo przynajmniej najszybciej, jak to możliwe, po podjęciu tej decyzji w celu umożliwienia tym adresatom skorzystania w terminie z uprawnienia do wniesienia skargi (zob. podobnie ww. w pkt 103 wyrok Kadi, pkt 336).
Przestrzeganie owego obowiązku powiadomienia o wspomnianych podstawach jest w istocie konieczne, zarówno aby umożliwić adresatom środków ograniczających obronę ich praw w najlepszych możliwych warunkach i podjęcie w pełni świadomej decyzji, czy celowe jest wniesienie sprawy do sądu Unii (zob. podobnie wydany przez Trybunał wyrok z dnia 15 października 1987 r., Heylens i in., 222/86, Rec,
EU:C:1987:442
, pkt 15), jak i aby w pełni umożliwić sądowi Unii sprawowanie kontroli zgodności z prawem rozpatrywanego aktu Unii, do której przeprowadzenia sąd Unii jest zobowiązany na mocy traktatu (ww. w pkt 103 wyrok Kadi, pkt 337).
Zgodnie zaś z wymogami ustanowionymi przez powyższe orzecznictwo art. 21 ust. 2 i 3 decyzji 2011/782, art. 32 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 36/2012, art. 27 ust. 2 i 3 decyzji 2012/739 oraz art. 30 ust. 2 i 3 decyzji 2013/255 stanowią, że Rada przekazuje swoją decyzję, wraz z uzasadnieniem umieszczenia w wykazie, zainteresowanej osobie fizycznej lub prawnej, podmiotowi lub organowi albo bezpośrednio, jeżeli ich adres jest znany, albo w drodze opublikowania ogłoszenia, umożliwiając im przedstawienie uwag. W przypadku gdy zostaną zgłoszone uwagi lub przedstawione istotne nowe dowody, Rada dokonuje przeglądu swojej decyzji i informuje odpowiednio daną osobę fizyczną lub prawną, podmiot lub organ.
Dodatkowo należy przypomnieć, po pierwsze, że z art. 25 decyzji 2011/782, z art. 31 decyzji 2012/739 i z art. 34 decyzji 2013/255 wynika, iż stanowią one przedmiot stałej weryfikacji, oraz po drugie, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 rozporządzenia nr 36/2012 załączone do niego wykazy są poddawane regularnemu przeglądowi.
W niniejszym wypadku w następstwie przyjęcia rozporządzenia wykonawczego nr 410/2012 i decyzji wykonawczej 2012/256 opublikowano wyżej wymienioną w pkt 14 i 15 informację, umożliwiając w ten sposób skarżącemu przedstawienie uwag Radzie.
Fakt, że owo powiadomienie nastąpiło po pierwszym umieszczeniu nazwiska skarżącego w wykazie osób objętych spornymi środkami ograniczającymi, nie może sam w sobie zostać uznany za naruszenie prawa do obrony.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem poszanowanie prawa do obrony, a w szczególności prawa do bycia wysłuchanym, jeśli chodzi o środki ograniczające, nie wymaga od organów Unii, by przed pierwotnym umieszczeniem osoby lub podmiotu w wykazie określającym środki ograniczające informowały daną osobę lub dany podmiot o powodach tego umieszczenia (zob. podobnie ww. w pkt 103 wyrok Kadi, pkt 338).
Takie wcześniejsze poinformowanie mogłoby bowiem zagrozić skuteczności środków w postaci zamrożenia funduszy i zasobów gospodarczych, które nałożyły wspomniane organy (zob. podobnie ww. w pkt 103 wyrok Kadi, pkt 339).
Takie środki, aby osiągnąć swój cel, powinny ze swej istoty stanowić zaskoczenie i być stosowane ze skutkiem natychmiastowym (zob. podobnie ww. w pkt 103 wyrok Kadi, pkt 340).
A zatem Rada nie musiała wysłuchać skarżącego przed pierwszym umieszczeniem jego nazwiska w wykazach osób objętych środkami ograniczającymi wobec Syrii.
Jednakże przy przyjmowaniu decyzji 2012/739, rozporządzenia wykonawczego nr 363/2013 i decyzji 2013/255, stanowiących kolejne akty, na podstawie których nazwisko skarżącego pozostawia się w wykazach zawierających nazwiska osób, wobec których zastosowano środki ograniczające, nie można w zasadzie skutecznie powołać się na efekt zaskoczenia wywołany przez rzeczone środki (wydany przez Sąd wyrok z dnia 13 września 2013 r., Makhlouf/Rada, T‑383/11, Zb.Orz.,
EU:T:2013:431
, pkt 42; ww. w pkt 57 wyrok Syrian Lebanese Commercial Bank/Rada, pkt 148; zob. także podobnie i analogicznie ww. w pkt 102 wyrok Francja/People’s Mojahedin Organization of Iran, pkt 62).
Jednakże z orzecznictwa wynika, że prawo do bycia wysłuchanym przed przyjęciem aktów utrzymujących środki ograniczające w odniesieniu do osób już nimi objętych zakłada ustalenie przez Radę nowych okoliczności dotyczących tych osób (ww. w pkt 114 wyrok Makhlouf/Rada, pkt 43; ww. w pkt 57 wyrok Syrian Lebanese Commercial Bank/Rada, pkt 149; zob. także podobnie i analogicznie ww. w pkt 102 wyrok Francja/People’s Mojahedin Organization of Iran, pkt 63).
W niniejszym wypadku należy wskazać, że Rada, gdy pozostawiła nazwisko skarżącego w wykazach osób objętych środkami ograniczającymi wobec Syrii, nie ustaliła nowych okoliczności, o których skarżący nie został powiadomiony w następstwie przyjęcia aktów dotyczących pierwszego umieszczenia jego nazwiska w spornych wykazach. Jak stwierdzono to w pkt 88–92 powyżej, umieszczenie i pozostawienie nazwiska skarżącego we wspomnianych wykazach są bowiem oparte na jego funkcjach prezesa banku centralnego Syrii.
Zresztą, uwzględniając przepisy wspomniane w pkt 106 i 107 powyżej, należy przypomnieć, że skarżący miał możliwość przedstawienia Radzie swoich uwag z własnej inicjatywy, bez konieczności przekazywania mu wyraźnego nowego powiadomienia przy przyjmowaniu każdego kolejnego aktu, ponieważ nie ustalono w odniesieniu do niego nowych okoliczności.
Skarżący nie skorzystał zaś z tej możliwości.
W tych okolicznościach należy uznać, że skarżący przez okres kilku miesięcy miał możliwość przedstawienia Radzie swoich uwag oraz kwestionowania zasadności powodów wskazanych w sposób wystarczająco jasny w zaskarżonych aktach (zob. pkt 93–95 powyżej) skutkujących umieszczeniem i pozostawieniem jego nazwiska w wykazach osób objętych środkami ograniczającymi.
Jeśli chodzi o fakt, że Rada nie przystąpiła do wysłuchania skarżącego, należy stwierdzić, iż ani sporne przepisy, ani ogólna zasada poszanowania prawa do obrony nie przyznają zainteresowanym prawa do takiego wysłuchania (zob. ww. w pkt 47 wyrok z dnia 6 września 2013 r., Bank Melli Iran/Rada, pkt 105 i przytoczone tam orzecznictwo), czy to w odniesieniu do pierwszego umieszczenia czy też w odniesieniu do pozostawienia ich nazwisk w spornych wykazach.
Jeśli chodzi o argument skarżącego dotyczący braku indywidualnego powiadomienia o zaskarżonych aktach, można wprawdzie uznać, że Rada dysponowała adresem służbowym skarżącego w banku centralnym Syrii, przynajmniej począwszy od dnia 13 lipca 2012 r., to jest dnia, w którym doręczono mu skargę wszczynającą postępowanie w sprawie T‑307/12, w której zawarto informację, że skarżący ma adres do doręczeń we wspomnianym banku, którego adres wskazano (zob. pkt 61 powyżej).
Mimo to należy zauważyć, że brak indywidualnego powiadomienia o zaskarżonych aktach, o ile ma on wpływ na chwilę, w której rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi, o tyle nie uzasadnia on sam w sobie stwierdzenia nieważności spornych aktów. W tym względzie skarżący nie podniósł argumentów, które miałyby wykazać, że w niniejszej sprawie brak indywidualnego powiadomienia o tych aktach na jego adres w Syrii skutkował naruszeniem jego praw, które to naruszenie uzasadniałoby stwierdzenie nieważności tych aktów w zakresie, w jakim one go dotyczą (zob. podobnie ww. w pkt 47 wyrok z dnia 6 września 2013 r., Bank Melli Iran/Rada, pkt 112, 113).
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że prawo do obrony skarżącego i jego prawo do skutecznej ochrony sądowej nie zostały naruszone ani w chwili umieszczenia jego nazwiska, ani w chwili pozostawienia tego nazwiska w wykazach osób objętych środkami ograniczającymi skierowanymi przeciwko Syrii, tak że należy oddalić niniejszy zarzut.
c) W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na braku dowodu istnienia wystarczającego powiązania między skarżącym a sytuacją leżącą u podstaw przyjęcia środków ograniczających wobec Syrii, a także na naruszeniu zasady proporcjonalności
Rozpatrzenie zarzutu trzeciego skarżącego, opartego na braku dowodu istnienia wystarczającego powiązania między nim a sytuacją leżącą u podstaw przyjęcia środków ograniczających wobec Syrii, a także na naruszeniu zasady proporcjonalności, wymaga, by na wstępie Sąd orzekł w przedmiocie dogłębności kontroli, którą musi przeprowadzić, a następnie w przedmiocie kwestii, czy Rada mogła oprzeć się wyłącznie na funkcjach zawodowych skarżącego, a także na koniec w przedmiocie pozostałych argumentów podniesionych w tym kontekście przez skarżącego.
W przedmiocie dogłębności kontroli dokonywanej przez Sąd
Skarżący podnosi, że Sąd nie może ograniczyć się do zbadania abstrakcyjnego prawdopodobieństwa powodów przyjętych przez Radę, lecz musi upewnić się, iż Rada oparła się na precyzyjnych i konkretnych informacjach oraz dowodach, co nie miało miejsca w niniejszym wypadku. Sąd powinien przeprowadzić taki sam rodzaj kontroli, jakiej dokonuje w odniesieniu do środków ograniczających stosowanych w przypadku zarzutu działalności terrorystycznej.
Rada podnosi, że mając na względzie szeroki zakres uprawnień dyskrecjonalnych, którymi ona dysponuje, jeśli chodzi o przyjęcie środków ograniczających dotyczących państwa trzeciego, Sąd nie może podawać w wątpliwość celowości objęcia skarżącego tymi środkami ze względu na jego funkcje prezesa banku centralnego Syrii, z wyjątkiem wypadku oczywistego błędu. Kontrola Sądu powinna dotyczyć prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez Radę w odniesieniu do funkcji wykonywanych przez skarżącego.
Należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem, jeśli chodzi o przepisy ogólne określające zasady dla środków ograniczających, Rada dysponuje szerokim marginesem uznania w odniesieniu do okoliczności podlegających uwzględnieniu w celu podjęcia środków w postaci sankcji gospodarczych i finansowych na podstawie art. 215 TFUE, zgodnie z decyzją przyjętą na podstawie rozdziału 2 tytuł V traktatu UE, a w szczególności na podstawie art. 29 TUE. W związku z tym, że sąd Unii nie może zastąpić oceny Rady własną oceną dowodów, faktów i okoliczności uzasadniających przyjęcie takich środków, sprawowana przez wspomniany sąd kontrola musi być ograniczona do badania zgodności z wymogami proceduralnymi i obowiązkiem uzasadnienia, prawidłowości ustaleń faktycznych oraz tego, czy nie zachodzi oczywisty błąd w ocenie okoliczności faktycznych lub nadużycie władzy. Ograniczona kontrola znajduje zastosowanie w szczególności do oceny względów związanych ze stosownością przyjęcia takich środków (ww. w pkt 85 wyrok Sądu z dnia 14 października 2009 r., Bank Melli Iran/Rada, pkt 36; wydany przez Sąd wyrok z dnia 25 kwietnia 2013 r., Gossio/Rada, T‑130/11,
EU:T:2013:217
, pkt 57).
Co się tyczy kontroli zgodności z prawem decyzji o umieszczeniu nazwiska osoby lub podmiotu w wykazach załączonych do aktów dotyczących przyjęcia środków ograniczających, sąd Unii powinien upewnić się, że decyzja ta, która ma dla tej osoby skutek indywidualny, opiera się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej. Oznacza to sprawdzenie okoliczności faktycznych podnoszonych w uzasadnieniu, które leży u podstaw tej decyzji, tak aby kontrola sądowa nie była ograniczona do oceny abstrakcyjnego prawdopodobieństwa przywołanych powodów, ale dotyczyła tego, czy powody te – lub co najmniej jeden z nich, uważany za sam w sobie wystarczający do wsparcia tegoż umieszczenia – są wykazane. To do Rady należy – w razie zakwestionowania – wykazanie zasadności powodów wysuniętych przeciwko konkretnej osobie, a nie do tej osoby przedstawienie zaprzeczającego dowodu braku zasadności wspomnianych powodów (zob. podobnie ww. w pkt 85 wyrok Sądu z dnia 14 października 2009 r., Bank Melli Iran/Rada, pkt 37; wydany przez Sąd wyrok z dnia 5 grudnia 2012 r., Qualitest/Rada, T‑421/11,
EU:T:2012:646
, pkt 55; zob. także podobnie i analogicznie wydany przez Trybunał wyrok z dnia 18 lipca 2013 r., Komisja/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P, Zb.Orz.,
EU:C:2013:518
, pkt 119, 121).
Ponadto kwestia dowiedzenia zarzucanego zachowania, która mieści się w sferze materialnej zgodności z prawem danego aktu, wymaga kontroli prawdziwości okoliczności faktycznych przywołanych w tym akcie, a także możliwości ich kwalifikacji jako okoliczności uzasadniających zastosowanie środków ograniczających wobec danej osoby (ww. w pkt 85 wyrok Rada/Bamba, pkt 60).
W świetle powyższych rozważań należy rozpatrzyć zasadność argumentów podniesionych przez skarżącego w ramach niniejszego zarzutu.
W przedmiocie możliwości oparcia się przez Radę wyłącznie na funkcjach zawodowych skarżącego
Skarżący wskazuje na fakt, że zaskarżone akty nie zawierają dowodów wykazujących istnienie powiązania między, po pierwsze, jego osobą, zachowaniem i działalnością, a po drugie, celami środków ograniczających wobec Syrii. W braku jakiegokolwiek dowodu jego udziału w represjach wobec ludności cywilnej oraz jakiegokolwiek związku przyczynowego między jego zachowaniem a owymi represjami, zwykły fakt, iż skarżący jest prezesem banku centralnego Syrii, nie uzasadnia przyjęcia w odniesieniu do niego środków ograniczających, które naruszają zatem zasadę proporcjonalności. Artykuły prasowe przedstawione przez Radę przed Sądem nie stanowią wystarczających dowodów, aby wykazać istnienie wsparcia udzielanego przez niego reżimowi syryjskiemu w przeprowadzaniu wspomnianych represji.
W szczególności według skarżącego poprzez umieszczenie jego nazwiska w spornych wykazach Rada zamierzała w rzeczywistości wywrzeć większy wpływ na bank centralny Syrii, już objęty środkami ograniczającymi. W tym względzie wskazuje on, że Rada przewidziała odstępstwa od stosowania środków ograniczających w odniesieniu do wspomnianego banku, co jest równoważne z uznaniem podstawowej roli tej instytucji w finansowaniu wszystkich sektorów gospodarki państwa. Przyjmowanie przez Radę środków ograniczających wobec prezesa banku centralnego Syrii jest niespójne z potwierdzaniem przez Radę konieczności funkcjonowania tego banku w zwykły sposób oraz jest nieproporcjonalne. Takie funkcjonowanie zakłada bowiem istnienie prezesa kierującego instytucją.
Ponadto fakt osobistego sankcjonowania skarżącego nie ma żadnego wpływu na działalność banku centralnego Syrii ani na działalność reżimu syryjskiego, w szczególności przy uwzględnieniu modelu funkcjonowania tej instytucji, którego nie można porównać z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa prywatnego.
Rada kwestionuje argumenty skarżącego.
Po pierwsze, należy przypomnieć, że ponieważ środki ograniczające przyjęte w decyzji 2011/273 nie pozwoliły na zakończenie represji reżimu syryjskiego wobec ludności cywilnej, Rada uznała, iż należy zastosować te środki nie tylko w odniesieniu do osób odpowiedzialnych za wspomniane represje, lecz także w odniesieniu do osób czerpiących korzyści z polityki prowadzonej przez reżim lub wspierających go oraz w odniesieniu do osób z nimi powiązanych. Przepisy te zawarto odpowiednio w art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 decyzji 2011/782, w art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 decyzji 2012/739, a także w art. 27 ust. 1 i art. 28 ust. 1 decyzji 2013/255.
Po drugie, należy wskazać, że o ile pojęcie „wsparcia dla reżimu” nie zostało zdefiniowane w tych przepisach, nic nie pozwala stwierdzić, iż środkami ograniczającymi mogą być objęte wyłącznie osoby wspierające reżim syryjski w konkretnym celu umożliwienia mu kontynuowania działalności represyjnej przeciwko ludności cywilnej. Uwzględniając bowiem niemożność kontrolowania przez Radę celów, w jakich są używane zasoby przekazywane temu reżimowi, konieczne było przyjęcie środków obejmujących każdą formę wsparcia.
Po trzecie, uwzględniając treść wydruku z witryny internetowej banku centralnego Syrii przedstawionego przez Radę, która nie została podana w wątpliwość przez skarżącego, jest bezsporne, że wspomniany bank ma w szczególności za zadanie wykonywanie funkcji banku rządu tego państwa. W konsekwencji nie można twierdzić, że ów bank nie wspiera finansowo reżimu syryjskiego.
Po czwarte, należy stwierdzić, że o ile prawdą jest, iż zgodnie z orzecznictwem to do właściwego organu Unii należy – w razie zakwestionowania – wykazanie zasadności powodów wysuniętych przeciwko konkretnej osobie, a nie do tej osoby przedstawienie zaprzeczającego dowodu braku zasadności wspomnianych powodów (ww. w pkt 128 wyrok Komisja/Kadi, pkt 121), w niniejszym wypadku skarżący nigdy nie kwestionował faktu – ustalonego przez Radę jako powód umieszczenia jego nazwiska w wykazach – że jest on prezesem banku centralnego Syrii.
W tym względzie, po pierwsze, mimo że miał on możliwość zwrócenia się do Rady na podstawie przepisu wspomnianego w pkt 106 powyżej, skarżący nie wskazał Radzie, iż nie wspiera reżimu syryjskiego pomimo sprawowania funkcji prezesa banku centralnego Syrii.
Po drugie, przed Sądem skarżący ograniczył się do zwykłych twierdzeń, zgodnie z którymi wykonywał on wyłącznie funkcje o charakterze administracyjnym lub technicznym i nie miał rzeczywistego wpływu na kierowanie bankiem centralnym Syrii, który jest organem państwowym.
W odpowiedzi na te argumenty Rada w załączniku do odpowiedzi na skargę przedstawiła dwa artykuły prasowe, z których wynikało w szczególności, że skarżący mógł podejmować ważne decyzje dotyczące polityki monetarnej Syrii.
Otóż należy stwierdzić, że te artykuły potwierdzają, iż jako prezes skarżący wykonuje podstawowe funkcje w banku centralnym Syrii, które nie mogą zostać zakwalifikowane jako zwykłe funkcje administracyjne lub techniczne.
Ponadto należy stwierdzić, że osoba sprawująca funkcje, które przyznają jej uprawnienie do kierowania podmiotem objętym środkami ograniczającymi, może zasadniczo sama zostać uznana za biorącą udział w działalności uzasadniającej przyjęcie środków ograniczających dotyczących danego podmiotu (zob. podobnie wydany przez Sąd wyrok z dnia 12 grudnia 2013 r., Nabipour i in./Rada, T‑58/12,
EU:T:2013:640
, pkt 110).
Skarżący sam zaś przyznaje, że prezes banku centralnego Syrii kieruje tym bankiem.
W tym względzie podniesiona przez skarżącego na rozprawie okoliczność, iż bank centralny Syrii jest objęty polityczną opieką ministra ds. gospodarczych i finansowych, nie stanowi wskazówki, co do tego, że skarżący – jako najwyższy organ wspomnianego banku – nie bierze udziału w przekazywaniu zasobów finansowych reżimowi syryjskiemu. Przeciwnie, okoliczność ta wskazuje na istnienie ścisłych powiązań między zarządzaniem zasobami finansowymi wspomnianego reżimu a funkcjami zawodowymi wykonywanymi przez skarżącego.
Po piąte, należy ustalić, czy Rada przestrzegała zasady proporcjonalności, która zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zalicza się do ogólnych zasad prawa Unii i wymaga, by środki wdrażane na podstawie przepisu prawa Unii były odpowiednie do realizacji prawnie uzasadnionych celów danej regulacji i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia (wydane przez Trybunał wyroki: z dnia 12 maja 2011 r., Luksemburg/Parlament i Rada, C‑176/09, Zb.Orz.,
EU:C:2011:290
, pkt 61; wyrok z dnia 15 listopada 2012 r., Al‑Aqsa/Rada i Niderlandy/Al‑Aqsa, C‑539/10 P i C‑550/10 P, Zb.Orz.,
EU:C:2012:711
, pkt 122).
W tym względzie na wstępie należy przypomnieć, jak wynika to z motywów decyzji 2011/273, że Rada wdrożyła środki ograniczające przeciwko państwu trzeciemu, to jest przeciwko Syrii, w reakcji na brutalne represje ludności cywilnej przeprowadzone przez władze tego państwa. Ta sama troska leży u podstaw zaskarżonych aktów, które są zgodne z decyzją 2011/273. Następnie należy stwierdzić, że jeśli sporne środki ograniczające dotyczyłyby wyłącznie przywódców reżimu syryjskiego, a nie także osób wspierających ten reżim, osiągnięcie celów zamierzonych przez Radę mogłoby zostać udaremnione, ponieważ owi przywódcy mogliby łatwo uzyskać wsparcie, w szczególności finansowe, którego potrzebują, aby kontynuować wspomniane represje, za pośrednictwem innych osób zajmujących wysokie stanowiska kierownicze w głównych instytucjach państwa syryjskiego. Wreszcie należy uwzględnić znaczenie, jakie mają dla Unii cele polegające na utrzymaniu pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego oraz na ochronie ludności cywilnej.
Z powyższego wynika, że Rada mogła, nie naruszając zasady proporcjonalności, oprzeć się na funkcjach skarżącego, aby uznać, że zajmuje on kierownicze i wpływowe stanowisko, jeśli chodzi o finansowe wsparcie reżimu syryjskiego udzielane przez bank centralny Syrii. W konsekwencji Rada mogła także zgodnie z prawem uznać, że przyjęcie środków ograniczających przeciwko skarżącemu mogło przyczynić się do wywarcia presji na ten reżim mogącej zakończyć lub złagodzić represje wobec ludności cywilnej. Kwestia, czy zaskarżone akty ograniczają prawa skarżącego w sposób zgodny ze wspomnianą zasadą, będzie rozpatrywana w ramach zarzutu czwartego.
Po szóste, należy wskazać, że nie można uznać żadnej istotności faktu, iż Rada – gdy zdecydowała o przyjęciu środków ograniczających wobec banku centralnego Syrii – zawarła przepisy szczególne w obowiązujących wówczas aktach na podstawie decyzji Rady 2012/122/WPZiB z dnia 27 lutego 2012 r., zmieniającej decyzję 2011/782 (
Dz.U. L 54, s. 14
), oraz na podstawie rozporządzenia Rady (UE) nr 168/2012 z dnia 27 lutego 2012 r., zmieniającego rozporządzenie nr 36/2012 (
Dz.U. L 54, s. 1
), aby określić odstępstwa.
W tym względzie należy wskazać, jak słusznie podnosi to Rada, że owe odstępstwa dotyczą w istocie transferów funduszy na rzecz instytucji finansowych podlegających jurysdykcji państw członkowskich i przeznaczonych do finansowania wymiany handlowej, w odniesieniu do której owe państwa członkowskie udzieliły zezwoleń, w szczególności ze względu na to, iż mogły one ustalić, że dane fundusze nie zostaną przekazane osobie lub podmiotowi objętym środkami ograniczającymi wobec Syrii.
Ponadto rozporządzeniem Rady (UE) nr 867/2012 z dnia 24 września 2012 r. zmieniającym rozporządzenie nr 36/2012 (
Dz.U. L 257, s. 1
), zaostrzono warunki wymagane do stosowania wspomnianych odstępstw.
Należy wskazać, podobnie jak Rada i odmiennie, niż podnosi skarżący, że owe odstępstwa nie mają na celu umożliwienia bankowi centralnemu Syrii normalnego funkcjonowania, lecz mają wyłącznie na celu niesankcjonowanie osób i podmiotów nieobjętych środkami ograniczającymi i wymiany handlowej między państwami członkowskimi a Syrią, która nie jest zabroniona.
Ponieważ środki ograniczające dotyczące skarżącego osobiście, jako takie, nie są szkodliwe dla osób i podmiotów nimi nieobjętych ani dla niezabronionej wymiany handlowej, istnienie wyżej wymienionych odstępstw w odniesieniu do banku centralnego Syrii nie skutkuje sprzecznościami podającymi w wątpliwość przyjęcie środków ograniczających w odniesieniu do skarżącego lub pozwalającymi stwierdzić naruszenie zasady proporcjonalności.
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że Rada nie popełniła błędów, przyjmując środki ograniczające w odniesieniu do skarżącego wyłącznie ze względu na to, iż jest on prezesem banku centralnego Syrii.
W przedmiocie innych argumentów skarżącego
– W przedmiocie podnoszonej konieczności wszczęcia dochodzenia lub ścigania w odniesieniu do skarżącego przed umieszczeniem jego nazwiska w wykazach osób objętych środkami ograniczającymi
Skarżący podnosi, że nie wszczęto w odniesieniu do niego żadnego dochodzenia ani żadnego ścigania przed umieszczeniem ani przed pozostawieniem jego nazwiska w spornych wykazach.
Rada kwestionuje tezę skarżącego.
Należy wskazać, że skarżący opiera się na wydanym przez Sąd wyroku z dnia 9 września 2010 r., Al‑Aqsa/Rada (T‑348/07, Zb.Orz.,
EU:T:2010:373
), który, po pierwsze, został uchylony ww. w pkt 146 wyrokiem Al‑Aqsa/Rada i Niderlandy/Al‑Aqsa, oraz po drugie, odnosił się do środków ograniczających przyjętych na podstawie wspólnego stanowiska Rady 2001/931/WPZiB z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu (
Dz.U. L 344, s. 93
), które ustanawia przesłanki odmienne od tych zawartych w zaskarżonych aktach, aby osoba mogła zostać objęta środkami ograniczającymi.
Artykuł 1 ust. 4 wspomnianego wspólnego stanowiska stanowi bowiem, że lista osób objętych środkami jest „sporządzana na podstawie dokładnych informacji lub materiałów zawartych w odpowiednich aktach, które wskazują, że decyzja została podjęta przez właściwą władzę w odniesieniu do osób, grup i podmiotów, których to dotyczy, bez względu na to, czy dotyczy to wszczęcia dochodzenia lub postępowania w sprawie o akt terrorystyczny, usiłowani[a] popełnienia takiego aktu, uczestniczenia w nim lub ułatwienia dokonania takiego aktu, opartego na poważnych i wiarygodnych dowodach lub poszlakach, lub skazania za takie czyny”.
Otóż należy wskazać, że w niniejszym wypadku zaskarżone akty nie zawierają żadnego przepisu porównywalnego z tym przywołanym w pkt 158 powyżej.
Z powyższego wynika, że należy oddalić rozpatrywany argument.
– W przedmiocie poziomu osobistych zasobów finansowych skarżącego oraz w przedmiocie podnoszonego braku jego udziału w polityce i w represjach wobec ludności cywilnej
Skarżący podnosi, po pierwsze, że jego osobiste zasoby finansowe są skromne, oraz po drugie, że nie istnieje żaden dowód wykazujący jego działalność polityczną lub wojskową, a tym bardziej jego udział w represjach wobec ludności cywilnej.
Rada kwestionuje argumenty skarżącego.
Należy wskazać, że z zaskarżonych aktów jasno wynika – a Rada potwierdziła to w swoich pismach przedstawionych Sądowi – iż skarżący został objęty spornymi środkami ograniczającymi wyłącznie ze względu na wsparcie, jakiego udziela reżimowi syryjskiemu przy wykonywaniu swojej funkcji prezesa banku centralnego Syrii. Badanie przeprowadzone w pkt 125–160 powyżej wykazuje, że ten powód jest uzasadniony i wystarczający.
W konsekwencji należy oddalić niniejsze argumenty skarżącego jako nieistotne dla sprawy.
W każdym razie należy wskazać, że żaden element zaskarżonych aktów nie pozwala uznać, że przyjęcie środków ograniczających w odniesieniu do osoby jest uzależnione od wysokości zasobów, którymi ta osoba dysponuje.
W świetle wszystkich przedstawionych rozważań, jeśli chodzi o zarzut trzeci, należy go oddalić w całości.
d) W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności, prawa własności, prawa do życia prywatnego i rodzinnego oraz prawa do swobodnego przemieszczania się, a także naruszenia przepisów krajowych i przepisów prawa Unii dotyczących obywateli państw członkowskich i obywateli Unii
Według skarżącego zamrożenie jego funduszy, które wynika z zaskarżonych aktów, stanowi nieproporcjonalne naruszenie jego prawa własności chronionego w szczególności przez art. 17 ust. 1 karty praw podstawowych, ponieważ stanowi dla niego przeszkodę w swobodnym korzystaniu z jego majątku i to bez wysłuchania go, oraz w sytuacji, gdy to ograniczenie jego prawa nie jest niezbędne ani właściwe, aby osiągnąć cele zamierzone przez Radę. Pomimo ich charakteru zabezpieczającego i stosowania ich wyłącznie do zasobów gospodarczych znajdujących się na terytorium Unii, środki ograniczające, które go dotyczą, pozbawiają go prawa własności, ponieważ nie może on nim rozporządzić.
Z analogicznych powodów ograniczenia nałożone spornymi środkami na jego swobodę przemieszczania się stanowią nieproporcjonalne naruszenie jego prawa do życia prywatnego i rodzinnego, uznanego w szczególności w art. 7 karty praw podstawowych.
Następnie skarżący podnosi, że ma podwójne obywatelstwo, syryjskie i francuskie, i że powinien on zatem korzystać z praw przyznanych obywatelom Unii. Więź skarżącego z Francją jest potwierdzona faktem, iż członkowie jego rodziny mają tam miejsce zamieszkania. O ile skarżący przyznaje, że art. 18 ust. 2 decyzji 2011/782 nie zobowiązuje państw członkowskich do odmawiania ich własnym obywatelom wjazdu na swoje terytorium, o tyle podnosi on, że ów przepis prowadzi do niejasnej sytuacji, która jest niezgodna z normami prawa międzynarodowego i z przepisami prawa francuskiego zabraniającymi w sposób bezwzględny takiego zakazu wjazdu. Ponadto skarżący przypomina, że wiele przepisów prawa Unii gwarantuje każdemu obywatelowi Unii prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich.
Wreszcie skarżący wskazuje, że określone w zaskarżonych aktach możliwości odstąpienia od stosowania ograniczeń tych praw nie są wystarczające, ponieważ wymagają one dodatkowego wniosku składanego a posteriori, gdy naruszono już samą istotę danych praw, oraz ponieważ przyznanie tych odstępstw zależy od dyskrecjonalnych decyzji podejmowanych przez Radę i państwa członkowskie.
Rada odpiera argumenty skarżącego.
Uwagi wstępne
Należy przypomnieć, że prawo własności stanowi część ogólnych zasad prawa Unii i jest określone w art. 17 karty praw podstawowych. Jeśli chodzi o prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, to zostało ono uznane w art. 7 karty praw podstawowych (zob. podobnie wydany przez Trybunał wyrok z dnia 6 grudnia 2012 r., O. i in., C‑356/11 i C‑357/11, Zb.Orz.,
EU:C:2012:776
, pkt 76).
Otóż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem owe prawa podstawowe nie korzystają w prawie Unii z bezwzględnej ochrony, lecz muszą być widziane w perspektywie ich funkcji społecznej (zob. podobnie ww. w pkt 103 wyrok Kadi, pkt 355). W konsekwencji wykonywanie tych praw może zostać poddane ograniczeniom, pod warunkiem że ograniczenia te rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego realizowanym przez Unię i nie stanowią w stosunku do zamierzonego celu ingerencji nieproporcjonalnej i niemożliwej do przyjęcia, która naruszałaby istotę praw w ten sposób gwarantowanych (zob. podobnie wydany przez Trybunał wyrok z dnia 30 lipca 1996 r., Bosphorus, C‑84/95, Rec,
EU:C:1996:312
, pkt 21; ww. w pkt 146 wyrok Al-Aqsa/Rada i Niderlandy/Al-Aqsa, pkt 121).
Jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności należy, po pierwsze, odesłać do orzecznictwa wspomnianego w pkt 146 powyżej, oraz po drugie, przypomnieć, że zgodnie z art. 52 ust. 1 karty praw podstawowych wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności w niej uznanych muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności. Z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób (wydany przez Trybunał wyrok z dnia 31 stycznia 2013 r., McDonagh, C‑12/11, Zb.Orz.,
EU:C:2013:43
, pkt 61).
W przedmiocie naruszenia prawa własności
Należy wskazać, że środki w postaci zamrożenia funduszy, aktywów finansowych i innych zasobów gospodarczych osób wskazanych jako wspierające reżim syryjski, ustanowione na podstawie zaskarżonych aktów, mają charakter zachowawczy i nie uważa się, by miały one pozbawiać te osoby ich własności (zob. podobnie i analogicznie ww. w pkt 103 wyrok Kadi, pkt 358). Jednak sporne środki niezaprzeczalnie powodują ograniczenie korzystania z prawa własności (zob. podobnie i analogicznie ww. w pkt 146 wyrok Al-Aqsa/Rada i Niderlandy/Al-Aqsa, pkt 120).
Owe środki zostały „przewidziane ustawą” (zob. analogicznie wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 28 listopada 2002 r. w sprawie Lavents przeciwko Łotwie, nr 58442/00, § 135) ze względu na fakt, że wymieniono je w aktach mających w szczególności charakter ogólny (zob. podobnie ww. w pkt 56 wyrok Gbagbo/Rada, pkt 56; zob. także analogicznie wydany przez Trybunał wyrok z dnia 9 listopada 2010 r., Volker und Markus Schecke i Eifert, C‑92/09 i C‑93/09, Zb.Orz.,
EU:C:2010:662
, pkt 66) i posiadających jasną podstawę prawną w prawie Unii oraz ze względu na fakt, że zostały one sformułowane w sposób wystarczająco precyzyjny, zarówno jeśli chodzi o ich zakres, jak i o powody uzasadniające ich stosowanie w odniesieniu do skarżącego (zob. pkt 88–94 powyżej).
Jeśli chodzi o właściwy charakter spornych środków, w świetle celu interesu ogólnego o znaczeniu tak podstawowym dla wspólnoty międzynarodowej jak ochrona ludności cywilnej oraz utrzymanie pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego nie mogą one, jako takie, uchodzić za niewłaściwe (zob. podobnie ww. w pkt 103 wyrok Kadi, pkt 363; ww. w pkt 146 wyrok Al-Aqsa/Rada i Niderlandy/Al-Aqsa, pkt 123).
Jeśli chodzi o konieczność przyjęcia tych środków, należy stwierdzić, że alternatywne i mniej dolegliwe środki, takie jak system udzielania uprzedniego zezwolenia lub obowiązek uzasadnienia a posteriori sposobu wykorzystania przekazanych funduszy, nie pozwalają na równie skuteczne osiągnięcie zamierzonego celu, jakim jest wywarcie presji na zwolennikach reżimu syryjskiego, w szczególności przy uwzględnieniu możliwości obejścia nałożonych ograniczeń (zob. analogicznie ww. w pkt 146 wyrok Al-Aqsa/Rada i Niderlandy/Al-Aqsa, pkt 125).
Dodatkowo należy przypomnieć, że art. 19 ust. 3–7 decyzji 2011/782, art. 25 ust. 3–11 decyzji 2012/739, art. 28 ust. 3–11 decyzji 2013/255 oraz art. 16–18 rozporządzenia nr 36/2012 przewidują możliwości, po pierwsze, zezwolenia na korzystanie z zamrożonych funduszy w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb lub wywiązania się z pewnych zobowiązań, oraz po drugie, wydania szczególnych zezwoleń na odblokowanie funduszy, innych aktywów finansowych lub innych zasobów gospodarczych.
Wreszcie należy wskazać, że pozostawienie nazwiska skarżącego w wykazach załączonych do zaskarżonych aktów podlega okresowej kontroli w celu zapewnienia, by osoby i podmioty niekwalifikujące się już do tego, aby figurować w omawianym wykazie, zostały z niego wykreślone (zob. analogicznie ww. w pkt 103 wyrok Kadi, pkt 365; ww. w pkt 146 wyrok Al-Aqsa/Rada i Niderlandy/Al-Aqsa, pkt 129).
A zatem należy stwierdzić, że środki w postaci zamrożenia funduszy, aktywów finansowych i innych zasobów gospodarczych skarżącego uwzględniają zasadę proporcjonalności oraz nie naruszają zatem jego prawa własności.
W przedmiocie naruszenia prawa do życia prywatnego i rodzinnego, swobody przemieszczania się oraz przepisów krajowych i przepisów prawa Unii dotyczących obywateli państw członkowskich i obywateli Unii
Należy rozpatrzyć argumenty podniesione przez skarżącego przeciwko środkom ograniczającym dotyczącym ograniczeń wjazdu na terytorium państw członkowskich, rozróżniając wypadek terytorium Republiki Francuskiej, której obywatelem jest skarżący, oraz wypadek terytoriów pozostałych państw członkowskich.
– W przedmiocie ograniczenia wjazdu na terytorium Francji
Należy przypomnieć, że Rada w art. 18 ust. 1 decyzji 2011/782, w art. 24 ust. 1 decyzji 2012/739 oraz w art. 27 ust. 1 decyzji 2013/255 (zwanych dalej „przepisami dotyczącymi ograniczeń w zakresie wjazdu”) określiła, co następuje:
„Państwa członkowskie przyjmują niezbędne środki, aby uniemożliwić wjazd na swoje terytoria lub przejazd przez nie wymienionym w załączniku I osobom odpowiedzialnym za brutalne represje wobec ludności cywilnej w Syrii, osobom czerpiącym korzyści z reżimu lub wspierającym go, oraz osobom z nimi powiązanym”.
W decyzjach wspomnianych w punkcie poprzedzającym umieszczono jednak specjalny przepis w odniesieniu do obywateli państw członkowskich.
Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 decyzji 2011/782, art. 24 ust. 2 decyzji 2012/739 oraz z art. 27 ust. 2 decyzji 2013/255 (zwanych dalej „przepisami dotyczącymi własnych obywateli”):
„Ust[ęp] 1 nie zobowiązuje państw członkowskich do odmowy wjazdu na swoje terytorium własnym obywatelom”.
Przepis ten uznaje zatem wyłączną jurysdykcję państw członkowskich, jeśli chodzi o stosowanie spornych ograniczeń w odniesieniu do ich własnych obywateli. Z powyższego wynika, że jeśli chodzi o osobę, która – podobnie jak skarżący – oprócz obywatelstwa syryjskiego ma obywatelstwo francuskie, prawo Unii nie zobowiązuje organów francuskich do zakazania tej osobie wjazdu na terytorium Republiki Francuskiej.
W odpowiedzi na żądanie informacji, z którym zwrócił się do niej Sąd (zob. pkt 38 i 39 powyżej), Republika Francuska uściśliła, że uznaje ona przepisy dotyczące własnych obywateli za klauzulę ochronną, która pozwala jej na zagwarantowanie swoim obywatelom prawa wjazdu na terytorium kraju, to jest prawa wynikającego według niej w szczególności z konstytucyjnej rangi swobody przemieszczania się oraz z art. 3 protokołu nr 4 do Konwencji praw człowieka i podstawowych wolności. Republika Francuska wyjaśniła także, że skarżący – wyłącznie z uwagi na fakt, iż posiada francuski paszport identyfikujący go jako obywatela francuskiego o imieniu i nazwisku André Mayard – mógł udać się do Francji i to nawet wtedy, gdy termin ważności tego paszportu już upłynął.
Podobnie w pisemnej odpowiedzi na pytanie Sądu Rada potwierdziła, że stosowanie przepisów dotyczących własnych obywateli należy do kompetencji państw członkowskich, które nie są nawet zobowiązane do informowania Rady o stosowaniu tych przepisów.
W tych okolicznościach oraz z uwagi na to, że skarżący nie podał w wątpliwość ani informacji przedstawionych przez Republikę Francuską, ani odpowiedzi Rady, należy stwierdzić, że jego zarzut dotyczący rzekomej niemożliwości udania się do Francji, gdzie zamieszkuje jego rodzina, nie znajduje oparcia w okolicznościach faktycznych i musi zatem zostać oddalony. To samo odnosi się do rzekomego naruszenia życia prywatnego i rodzinnego skarżącego, ponieważ z powyższego wynika, że zaskarżone akty nie pozbawiają go możliwości udania się z wizytą do rodziny we Francji.
– W przedmiocie ograniczenia swobodnego przemieszczania się na terytorium Unii
Należy wskazać, że pomimo ustanowienia przepisów dotyczących własnych obywateli obywatel państwa członkowskiego, a zatem także Unii, którego nazwisko umieszczono w wykazach osób objętych przepisami dotyczącymi ograniczeń w zakresie wjazdu, jest objęty zakresem zastosowania przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie wjazdu w odniesieniu do państw członkowskich innych niż państwo, którego obywatelstwo posiada.
Powyższe wynika z faktu, że przepisy dotyczące ograniczeń w zakresie wjazdu nie są objęte żadnym specjalnym odstępstwem w odniesieniu do obywateli Unii, w wypadku gdy są one skierowane do państw członkowskich innych niż państwo, którego obywatelem jest osoba objęta spornymi środkami ograniczającymi. W konsekwencji wspomniane państwa członkowskie muszą stosować sporne ograniczenia w odniesieniu do ich odpowiednich terytoriów, nawet jeśli chodzi o owych obywateli Unii. Przepisy dotyczące własnych obywateli stosuje się bowiem wyłącznie do terytorium państwa członkowskiego, którego obywatelem jest taka osoba.
Należy rozpatrzyć kwestię, czy sytuacja ustanowiona przez przepisy dotyczące ograniczeń w zakresie wjazdu w odniesieniu do obywateli Unii jest zgodna z prawami, które przysługują tym obywatelom.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 21 ust. 1 TFUE:
„Każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktatach i w środkach przyjętych w celu ich wykonania”.
Ponadto zgodnie z orzecznictwem prawo do swobodnego przemieszczania się obywateli Unii nie jest bezwarunkowe (wydane przez Trybunał wyroki: z dnia 10 lipca 2008 r., Jipa, C‑33/07, Zb.Orz.,
EU:C:2008:396
, pkt 21; z dnia 17 listopada 2011 r., Aładżow, C‑434/10, Zb.Orz.,
EU:C:2011:750
, pkt 28).
Należy zauważyć, że zastrzeżenie sformułowane w art. 21 ust. 1 TFUE w drugiej części zdania (zob. pkt 193 powyżej) odnosi się do traktatów w liczbie mnogiej, co obejmuje także traktat UE. Ograniczenia w zakresie wjazdu zawarte w decyzjach przyjętych na podstawie art. 29 TUE stanowią zaś w sposób oczywisty przepisy przyjęte na podstawie traktatu UE.
W konsekwencji należy stwierdzić, że poprzez przyjęcie aktów z zakresu wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Rada mogła w zasadzie ograniczyć prawo do swobodnego przemieszczania się na terytorium Unii, które skarżący wywodzi ze swojego statusu obywatela Unii. Jednak należy zbadać, czy Rada działała z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w orzecznictwie wspomnianym w pkt 146 i 174 powyżej.
W tym względzie, po pierwsze, należy wskazać, że rozważania przedstawione w pkt 177, 178 i 180 powyżej w odniesieniu do właściwego, niezbędnego i ograniczonego w czasie charakteru środków dotyczących zamrożenia funduszy skarżącego stosuje się w drodze analogii do przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie wjazdu. Po drugie, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 18 ust. 6 decyzji 2011/782, art. 24 ust. 6 decyzji 2012/739 oraz z art. 27 ust. 6 decyzji 2013/255 właściwy organ państwa członkowskiego może zezwolić na wjazd na terytorium tego państwa członkowskiego, w szczególności w wypadku uzasadnionym pilną potrzebą humanitarną.
Jeśli chodzi o argument, który skarżący wywodzi z dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (
Dz.U. L 158, s. 77
), należy wskazać, iż przepisy dotyczące ograniczeń w zakresie wjazdu – w zakresie, w jakim stosuje się je do obywateli Unii – należy uważać za lex specialis w stosunku do wspomnianej dyrektywy, tak że przepisy te mają pierwszeństwo przed tą dyrektywą w sytuacjach, które są przez nie regulowane w sposób szczegółowy (zob. podobnie i analogicznie wydany przez Trybunał wyrok z dnia 19 czerwca 2003 r., Mayer Parry Recycling, C‑444/00, Rec,
EU:C:2003:356
, pkt 57; wydany przez Sąd wyrok z dnia 14 lipca 2005 r., Le Voci/Rada, T‑371/03, Zb.Orz.SP,
EU:T:2005:290
, pkt 122).
Zresztą owo lex specialis wyłącznie odzwierciedla, na wspólnej płaszczyźnie i w szczególnym kontekście, ograniczenia swobody przemieszczania się, które zgodnie z art. 27 dyrektywy 2004/38 państwa członkowskie mogą zastosować uti singuli w odniesieniu do niektórych osób. Dyrektywa ta nie przyznaje bowiem obywatelom Unii bezwarunkowego prawa do swobodnego przemieszczania się na terytorium Unii, lecz zezwala państwom członkowskim na ograniczenie tej swobody, w szczególności ze względu na porządek publiczny lub bezpieczeństwo publiczne oraz z poszanowaniem zasady proporcjonalności (zob. podobnie ww. w pkt 194 wyrok Jipa, pkt 22, 29).
W świetle wszystkich powyższych rozważań należy oddalić także zarzut czwarty i w konsekwencji oddalić w całości skargę w sprawie T‑307/12.
B –
W przedmiocie skargi w sprawie T‑408/13
Jak wskazano w pkt 40 powyżej, na rozprawie skarżący uściślił w istocie, że skargę w sprawie T‑408/13 należy uważać za wniesioną tytułem ewentualnym, aby uwzględnić sytuację, w której Sąd stwierdziłby, iż skarga w sprawie T‑307/12 jest przynajmniej częściowo niedopuszczalna.
Ponieważ z pkt 45–79 powyżej wynika zaś, że skarga w sprawie T‑307/12 jest dopuszczalna w całości, nie istnieje konieczność orzekania w przedmiocie skargi w sprawie T‑408/13.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponadto, zgodnie z art. 87 § 6 regulaminu postępowania, w przypadku umorzenia postępowania rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów zależy od uznania Sądu.
Ponieważ skarżący przegrał sprawę T‑307/12, należy zgodnie z żądaniem Rady obciążyć go kosztami postępowania.
W sprawie T‑408/13 zostanie dokonana sprawiedliwa ocena okoliczności niniejszego wypadku także poprzez uznanie, że skarżący zostaje obciążony kosztami postępowania. Sąd nie musiał bowiem orzekać w przedmiocie skargi we wspomnianej sprawie ze względu na to, że przedstawiono ją tytułem ewentualnym, aby uwzględnić ewentualną niedopuszczalność skargi w sprawie T‑307/12, która jednak w chwili wniesienia skargi w sprawie T‑408/13 nie została wcale podniesiona przez Radę.

Z powyższych względów
SĄD (dziewiąta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga w sprawie T‑307/12 zostaje oddalona.

2)
Postępowanie w przedmiocie skargi w sprawie T‑408/13 zostaje umorzone.

3)
Adib Mayaleh zostaje obciążony kosztami postępowania.

Berardis
Czúcz
Pelikánová
Popescu
Buttigieg
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 5 listopada 2014 r.
Podpisy
Spis treści

Okoliczności powstania sporu

Przebieg postępowania i żądania stron

Co do prawa

A – W przedmiocie skargi w sprawie T‑307/12

1. W przedmiocie dopuszczalności wniosków o zezwolenie na dostosowanie żądań

a) W przedmiocie wniosku o objęcie skargą decyzji 2012/739 i decyzji 2013/255

b) W przedmiocie wniosku o objęcie skargą rozporządzenia wykonawczego nr 363/2013

W przedmiocie obowiązku powiadomienia skarżącego o rozporządzeniu wykonawczym nr 363/2013

W przedmiocie wyboru między bezpośrednim powiadomieniem zainteresowanych o rozporządzeniu wykonawczym nr 363/2013 a opublikowaniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym dotyczącym tego aktu

W przedmiocie szczegółowych zasad powiadomienia skarżącego o rozporządzeniu wykonawczym nr 363/2013

2. Co do istoty

a) W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia

b) W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia prawa do obrony, prawa do rzetelnego procesu i prawa do skutecznej ochrony sądowej

c) W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na braku dowodu istnienia wystarczającego powiązania między skarżącym a sytuacją leżącą u podstaw przyjęcia środków ograniczających wobec Syrii, a także na naruszeniu zasady proporcjonalności

W przedmiocie dogłębności kontroli dokonywanej przez Sąd

W przedmiocie możliwości oparcia się przez Radę wyłącznie na funkcjach zawodowych skarżącego

W przedmiocie innych argumentów skarżącego

– W przedmiocie podnoszonej konieczności wszczęcia dochodzenia lub ścigania w odniesieniu do skarżącego przed umieszczeniem jego nazwiska w wykazach osób objętych środkami ograniczającymi

– W przedmiocie poziomu osobistych zasobów finansowych skarżącego oraz w przedmiocie podnoszonego braku jego udziału w polityce i w represjach wobec ludności cywilnej

d) W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności, prawa własności, prawa do życia prywatnego i rodzinnego oraz prawa do swobodnego przemieszczania się, a także naruszenia przepisów krajowych i przepisów prawa Unii dotyczących obywateli państw członkowskich i obywateli Unii

Uwagi wstępne

W przedmiocie naruszenia prawa własności

W przedmiocie naruszenia prawa do życia prywatnego i rodzinnego, swobody przemieszczania się oraz przepisów krajowych i przepisów prawa Unii dotyczących obywateli państw członkowskich i obywateli Unii

– W przedmiocie ograniczenia wjazdu na terytorium Francji

– W przedmiocie ograniczenia swobodnego przemieszczania się na terytorium Unii

B – W przedmiocie skargi w sprawie T‑408/13

W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: francuski.