CELEX: 62012CJ0129
Régimen de ayudas de finalidad regional
Inversiones en la transformación y la comercialización de productos agrícolas
Decisión de la Comisión
Incompatibilidad con el mercado interior
Supresión de las ayudas incompatibles
Momento en el que se concede una ayuda
Principio de protección de la confianza legítima

La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación del artículo 2 de la Decisión 1999/183/CE de la Comisión, de 20 de mayo de 1998, relativa a las ayudas estatales para la transformación y comercialización de productos agrícolas que podrían concederse por Alemania con base en los regímenes de ayudas regionales existentes (
DO 1999, L 60, p. 61
).
Dicha petición fue presentada en el marco de un litigio entre Magdeburger Mühlenwerke GmbH (en lo sucesivo, «Magdeburger Mühlenwerke») y el Finanzamt Magdeburg (en lo sucesivo, «Finanzamt») en relación con la negativa de éste a tener en cuenta, al calcular una ayuda a las inversiones, determinadas inversiones en la molienda.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
La Decisión 94/173/CE de la Comisión, de 22 de marzo de 1994, por la que se establecen los criterios de selección aplicables para las inversiones destinadas a la mejora de las condiciones de transformación y comercialización de los productos agrarios y silvícolas y por la que se deroga la Decisión 90/342/CEE (
DO L 79, p. 29
), dispone, en el punto 2.1, primer guión, de su anexo:
«2.1.
En los sectores de los
cereales
y el
arroz (excepto las semillas)
se excluirán las siguientes inversiones:
—
las relativas [...] [a] la molinería [...]»
En 1995, la Comisión de las Comunidades Europeas adoptó una normativa relativa a las ayudas estatales a la inversión en el sector de la transformación y comercialización de productos agrícolas (
DO 1996, C 29, p. 4
; en lo sucesivo, «normativa agrícola»). Mediante escrito n
o
SG(95) D/13086, de 20 de octubre de 1995, comunicó dicha normativa a los Estados miembros.
En el apartado 3, letra b), de la referida normativa agrícola, la Comisión precisó, en particular, que «no podrán considerarse compatibles con el mercado común las ayudas estatales que se concedan para las inversiones [...] o que se hallen excluidas de forma incondicional en el punto 2 [del anexo de la Decisión 94/173]». De este mismo apartado, letra b), se desprende que se refiere especialmente a las ayudas concedidas en el marco de un régimen de ayudas regionales.
La parte dispositiva de la Decisión 1999/183 dispone, en particular:
«
Artículo 1
Los regímenes nacionales de ayuda regional de Alemania son incompatibles con el mercado común [...] ya que no respetan las Directrices y medidas apropiadas en relación con las ayudas estatales relativas a las inversiones de la transformación y comercialización de productos agrícolas, que fueron comunicadas a [la República Federal de Alemania] mediante carta [SG(95) D/13086] de 20 de octubre de 1995.
Artículo 2
En un plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, [la República Federal de Alemania] modificará, o en caso necesario derogará las ayudas y los regímenes de ayudas existentes con el fin de garantizar que sean compatibles con el mercado común. En particular, de acuerdo con lo dispuesto en la letra b) del punto 3 de las Directrices a que se refiere el artículo 1, [la República Federal de Alemania] velará por que:
1)
no se concedan ayudas estatales para las inversiones en el sector de la transformación y comercialización de productos agrícolas en relación con ninguna de las inversiones [...] excluidas incondicionalmente por el punto 2 [del anexo de la Decisión 94/173];
[...]
Artículo 3
[La República Federal de Alemania] informará a la Comisión en un plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma.
[...]»
Derecho alemán
La Investitionszulagengesetz (Ley de subvenciones a la inversión), de 22 de enero de 1996, cuyo objetivo era acelerar e intensificar la actividad inversora de las empresas privadas en la región objeto de la ayuda, a saber, el Land de Berlín y los nuevos Länder, preveía el pago de una subvención a la inversión, en forma de subvención del Estado, a favor de los sujetos que hubieran realizado determinadas inversiones en su empresa.
A tenor del artículo 2, primera frase, de dicha Ley:
«Tendrán el carácter de inversiones subvencionables la adquisición y la producción de bienes muebles consumibles nuevos destinados al activo fijo que, al menos tres años después de su adquisición o de su fabricación,
1)
formen parte del activo fijo de una empresa o de un establecimiento en la región subvencionable,
2)
permanezcan en un establecimiento en la región subvencionable, y
3)
se utilicen cada año para fines privados, al menos en un 10 % como máximo.»
La segunda frase de la misma disposición especifica las inversiones que no pueden ser objeto de la subvención a la inversión. Según su punto 4, introducido por la Steuerentlastungsgesetz de 1999 (Ley de 1999 sobre las desgravaciones fiscales), de 19 de diciembre de 1998, que entró en vigor el 24 de diciembre de 1998, no son subvencionables, en particular:
«4)
los bienes que el interesado haya adquirido [...] con posterioridad al 2 de septiembre de 1998 y que se mencionan [...] en el punto 2 del anexo de la [Decisión 94/173] [...]»
El artículo 3, punto 4, de la misma Ley dispone:
«[...] serán subvencionables las inversiones cuando el beneficiario:
4.   las haya iniciado con posterioridad al 30 de junio de 1994 y finalizado antes del 1 de enero de 1999 y que consistan en inversiones en empresas de transformación [...]»
Las frases cuarta y quinta de la misma disposición establecen:
«Se considerarán finalizadas las inversiones en el momento en que se adquieran los bienes [...]. Se considerará que se han iniciado las inversiones en el momento en que se pidan los bienes [...]»
El artículo 4, primera frase, de dicha Ley establece lo siguiente:
«La base para calcular la subvención a la inversión estará constituida por la suma de los costes de adquisición [...] de las inversiones objeto de ayudas terminadas durante el ejercicio contable.»
Según el artículo 6, apartado 1, de la referida Ley, la «solicitud de subvención a la inversión deberá presentarse antes del 30 de septiembre del año natural siguiente al ejercicio contable durante el cual se hubieran terminado las inversiones».
El artículo 9a del Einkommensteuer-Durchführungsverordnung (Reglamento de aplicación de la Ley del impuesto sobre la renta) define el año de la adquisición como «el año de la entrega».
Según el Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt, de la jurisprudencia del Bundesfinanzhof (Tribunal supremo federal en materia tributaria) se desprende que debe considerarse que la fecha de entrega es el momento en que el bien está dispuesto para su funcionamiento en la empresa del adquirente.
Antecedentes del litigio y cuestión prejudicial
La Investitionszulagengesetz de 22 de enero de 1996 no establecía inicialmente ninguna restricción respecto a las inversiones en el sector agrícola, en la medida en que el Gobierno federal alemán había considerado que la normativa agrícola era una recomendación que no le vinculaba.
De los autos se desprende que la República Federal de Alemania notificó a la Comisión la Investitionszulagengesetz de 22 de enero de 1996 el 31 de mayo de 1995, con arreglo al artículo 88 CE, apartado 3. Dicha institución la examinó en el marco de los expedientes N494/A/95 y N710/C/95 y dio su autorización mediante decisión de 29 de noviembre de 1995, la cual precisaba que la aplicación del referido régimen de ayudas debía cumplir las disposiciones de Derecho comunitario aplicables, en particular, a la agricultura.
Mediante la normativa agrícola la Comisión requirió a los Estados miembros para que confirmaran, en un plazo de dos meses, que se atendrían a dicha normativa, a más tardar el 1 de enero de 1996, modificando sus ayudas existentes. A falta de tal confirmación la Comisión se reservaba el derecho a iniciar el procedimiento formal de examen previsto en el artículo 88 CE, apartado 2. La República Federal de Alemania no se atuvo a tal requerimiento.
En consecuencia, el 12 de junio de 1996 la Comisión decidió iniciar el procedimiento formal de examen contra los regímenes de ayudas de finalidad regional en el sector de la transformación y de la comercialización de productos agrícolas existentes en Alemania. Tal decisión fue publicada el 5 de febrero de 1997 en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas
(
DO C 36, p. 13
).
Dicho procedimiento concluyó el 20 de mayo de 1998 mediante la adopción, en esta fecha, de la Decisión 1999/183, que fue notificada a la República Federal de Alemania el 2 de julio de 1998.
Mediante escrito de 18 de septiembre de 1998, publicado el 28 de septiembre de 1998 en el
Bundessteuerblatt
(Diario Oficial de información fiscal; en lo sucesivo, «BStBl»), el Bundesministerium der Finanzen informó a los órganos superiores de los Länder en materia financiera que, desde el 3 de septiembre de 1998, en particular respecto a las inversiones a que se hace referencia en el punto 2 del anexo de la Decisión 94/173, ya no podría concederse ninguna ayuda a la inversión, e indicó que estaba prevista en tal sentido una modificación de la Investitionszulagengesetz de 22 de enero de 1996 (en lo sucesivo, «escrito de 18 de septiembre de 1998»).
Mediante la Steurentlastungsgesetz de 1999, el legislador alemán modificó la Investitionszulagengesetz de 22 de enero de 1996, citada en el apartado 7 de la presente sentencia.
El 10 de septiembre de 1999 Magdeburger Mühlenwerke, que explota en los nuevos Länder una empresa de molienda, solicitó una subvención a la inversión respecto de inversiones relativas al año 1998 por un importe de alrededor de 5.900.000 DEM.
No obstante, el Finanzamt consideró que el valor de las inversiones que podían tomarse en consideración en relación con la percepción de la ayuda sólo era de 1.900.000 DEM. En efecto, no tuvo en cuenta en la base de cálculo de la ayuda, con arreglo al artículo 2, segunda frase, punto 4, de la Investitionszulagengesetz de 22 de enero de 1996, las inversiones respecto a las que se había adoptado una decisión firme de inversión a más tardar el 2 de septiembre de 1998, pero cuya entrega no había tenido lugar hasta después de tal fecha.
El 26 de septiembre de 2001 Magdeburger Mühlenwerke interpuso un recurso contra dicha decisión ante el Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt, alegando que la introducción del artículo 2, segunda frase, punto 4, de la Investitionszulagengesetz de 22 de enero de 1996 violaba el principio constitucional de irretroactividad.
En particular, Magdeburger Mühlenwerke alegó que el efecto retroactivo del artículo 2, segunda frase, punto 4, de la Investitionszulagengesetz de 22 de enero de 1996 había defraudado su confianza legítima ya que, por una parte, desde el momento en que se toma la decisión de invertir, la norma sobre cuya base se otorga la ayuda respalda la confianza legítima del solicitante de la ayuda. Pues bien, su decisión de invertir se tomó antes del 3 de septiembre de 1998 y el legislador alemán no formuló ninguna reserva a esta disposición en virtud del Derecho de la Unión ni estableció ningún régimen transitorio aplicable a las inversiones ya realizadas.
Observó que, por otra parte, no pudo informarse a dicha sociedad de la imposibilidad de percibir una subvención a la inversión antes del 28 de septiembre de 1998, fecha de publicación en el BStBl del escrito de 18 de septiembre de 1998, y una vez transcurrido un tiempo adecuado para tomar conocimiento del mismo.
El Finanzamt sostuvo ante el órgano jurisdiccional remitente que la Decisión 94/173 fue publicada en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas
el 23 de marzo de 1994 y que desde entonces ha estado a disposición del público, por lo que, a partir de la referida fecha, la confianza legítima de los solicitantes de ayudas ya no podía ser objeto de protección.
El 20 de diciembre de 2007 el Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt acordó suspender el curso de las actuaciones y planteó ante el Bundesverfassungsgericht la cuestión de si el artículo 2, segunda frase, punto 4, de la Investitionszulagengesetz de 22 de enero de 1996 era compatible con el principio constitucional de irretroactividad. A este respecto, precisó que, por cuanto la modificación controvertida de la Investitionszulagengesetz de 22 de enero de 1996 se aplica igualmente a las decisiones firmes de inversión adoptadas por el inversor antes de la entrada en vigor de la nueva normativa, con arreglo a la jurisprudencia y a la doctrina alemanas tal modificación tiene efecto retroactivo.
Según el Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt, debe considerarse que la ayuda se otorga en el momento en que se toma la decisión firme de invertir. Puntualiza que, en efecto, el régimen de la ayuda nacional produjo un efecto de incentivación una vez que llevó a un inversor a adoptar la decisión de invertir. Añade que, además, corrobora esta interpretación el texto de la Decisión 1999/183, que establece un plazo para atenerse a la misma. Señala que, además, debe interpretarse el artículo 2 de la Decisión 1999/183 a la luz del principio de protección de la confianza legítima.
A este respecto, el Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt consideró que, en aras de la protección de la confianza legítima, mediante la Decisión 1999/183 la Comisión había autorizado un régimen transitorio para las decisiones firmes de inversión adoptadas con anterioridad a la publicación de dicha Decisión. Señaló que, así, en la medida en que la República Federal de Alemania había tenido la posibilidad de instaurar un régimen transitorio y optó por modificar la Investitionszulagengesetz de 22 de enero de 1996 con carácter retroactivo, la modificación legislativa controvertida no puede, a juicio de dicho tribunal, estar justificada por el interés general.
Mediante resolución de 4 de octubre de 2011 el Bundesverfassungsgericht declaró la inadmisibilidad de la petición, considerando, en particular, que antes de acudir ante él el Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt debería haber planteado al Tribunal de Justicia la cuestión de si el artículo 2, punto 1, de la Decisión 1999/183 se refería o no a las ayudas a las inversiones para las que se hubiera adoptado la decisión firme de inversión a más tardar el 2 de septiembre de 1998, pero en las que la entrega del bien se hubiera producido después de esa fecha.
En estas circunstancias, el Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt acordó suspender el curso de las actuaciones y plantear al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:
«¿Concede la [Decisión 1999/183] al legislador alemán, en relación con los términos del artículo 2, segunda frase, punto 4, de la [Investitionszulagengesetz de 22 de enero de 1996], un margen de apreciación tal que abarca, en principio, una disposición que favorece las inversiones comprendidas en su ámbito de aplicación, respecto a las cuales se haya tomado la decisión firme de inversión antes de que expirara el plazo de transposición de la Decisión [1999/183] o antes de la publicación en el [BStBl] de las medidas previstas, teniendo lugar, en cambio, con posterioridad la entrega del bien de inversión y la fijación y el pago de la subvención?»
Sobre la cuestión prejudicial
Mediante su cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pide esencialmente que se dilucide si el artículo 2 de la Decisión 1999/183 se opone a que se concedan ayudas a las inversiones destinadas a la molienda respecto a las cuales la decisión firme de inversión se hubiera tomado antes de que expirara el plazo concedido a la República Federal de Alemania para ajustarse a dicha Decisión o antes de la publicación en el BStBl de las medidas adoptadas a tal fin, mientras que la entrega del bien de inversión y la fijación y el pago de la subvención únicamente hubieran tenido lugar después de que expirara dicho plazo o con posterioridad a la referida publicación.
De la decisión de remisión se deriva que, teniendo en cuenta las circunstancias del asunto principal, el Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt alberga dudas, en particular, sobre el momento en que debe considerarse que se ha concedido una ayuda y sobre las exigencias del principio de protección de la confianza legítima.
Debe señalarse al respecto que el artículo 2, punto 1, de la Decisión 1999/183 obliga a la República Federal de Alemania a velar por que, desde la expiración del plazo de dos meses a partir de la notificación de dicha Decisión, en el presente caso a partir del 3 de septiembre de 1998, no se conceda ninguna ayuda destinada a inversiones relativas, en particular, a la molienda.
Pues bien, procede recordar que, con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo primero, si la Comisión comprueba que una ayuda otorgada por un Estado o mediante fondos estatales no es compatible con el mercado interior debe decidir que el Estado interesado la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine. Por lo tanto, el plazo mencionado en el apartado 36 de la presente sentencia sólo se concedió a la República Federal de Alemania para modificar o, si fuera procedente, suprimir las ayudas controvertidas en el asunto principal.
Además, la Decisión 1999/183 no establece ningún régimen transitorio. Por lo tanto, debe señalarse que la prohibición de conceder ayudas destinadas a inversiones relativas a la molienda después del 2 de septiembre de 1998 es incondicional.
De ello se deduce que el artículo 2, punto 1, de la Decisión 1999/183 no permite que con posterioridad al 2 de septiembre de 1998 se conceda ninguna ayuda destinada a inversiones relativas a la molienda.
Por lo que respecta a la cuestión relativa al momento en que se ha concedido la subvención a la inversión controvertida en el asunto principal, debe considerarse que las ayudas se conceden en el momento en que se confiere al beneficiario el derecho de recibirlas en virtud de la normativa nacional aplicable.
Por consiguiente, corresponde al órgano jurisdiccional remitente determinar, sobre la base del Derecho nacional aplicable, el momento en que debe considerarse que se ha concedido dicha ayuda. A tal fin, debe tener en cuenta todos los requisitos establecidos por el Derecho nacional para la obtención de la ayuda de que se trate.
En consecuencia, si se cumplían todos los referidos requisitos a más tardar el 2 de septiembre de 1998, la prohibición establecida en el artículo 2, punto 1, de la Decisión 1999/183 no afecta al pago de la parte correspondiente de la ayuda por cuanto dicha Decisión no exige la recuperación de las ayudas ya concedidas. En cambio, si todos los requisitos se cumplieron únicamente con posterioridad a la referida fecha, dicha prohibición se aplicaría sin reservas.
Así las cosas, debe señalarse que corresponde al órgano jurisdiccional remitente velar por que no se burle la prohibición establecida en el artículo 2, punto 1, de la Decisión 1999/183. Ahora bien, como indica lo expuesto en los apartados 8 a 15 de la presente sentencia, entre los requisitos previstos en Derecho alemán para adquirir el derecho a una subvención a la inversión, figura, en todo caso, la exigencia de que la inversión haya finalizado. Por lo tanto, con posterioridad a la Decisión 1999/183, el órgano jurisdiccional nacional no puede considerar que se adquiriera el derecho a la referida ayuda en el momento en que el solicitante de ésta tomó la decisión firme de inversión.
En efecto, teniendo en cuenta, en particular, el carácter incondicional de la prohibición establecida en el artículo 2, punto 1, de dicha Decisión y la circunstancia de que se concedió el plazo previsto a la República Federal de Alemania sólo para modificar o, en su caso, suprimir las ayudas y derogar los regímenes de ayuda existentes para garantizar su compatibilidad con el mercado interior, toda interpretación por las autoridades nacionales de los requisitos para la concesión de la ayuda controvertida en el asunto principal que anticipe el momento en que se considera que se ha concedido esa ayuda supondría burlar tal prohibición.
Por lo demás, el efecto de incentivación de una medida de ayuda está comprendido en el examen de su compatibilidad con el mercado interior (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de septiembre de 2011, Alemania/Comisión, C-544/09 P, apartado 68). Por lo tanto, debe añadirse que la circunstancia de que la Investitionszulagengesetz de 22 de enero de 1996 haya podido producir un efecto de incentivación para las inversiones de que se trata no es pertinente a efectos de determinar el momento en que debe considerarse concedida una ayuda.
En la medida en que el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si las exigencias del principio de protección de la confianza legítima exigen que, en un caso como el del asunto principal, una decisión firme de inversión tomada antes del 3 de septiembre de 1998 pueda, no obstante, contar con una ayuda, debe recordarse que la Comisión inició el procedimiento formal de examen, en particular, de las ayudas a las inversiones relativas a la molienda otorgadas en virtud de la Investitionszulagengesetz de 22 de enero de 1996 el 12 de junio de 1996 y que la decisión por la que se entablaba dicho procedimiento se publicó el 5 de febrero de 1997 en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas
.
Aun cuando se suponga que, previamente a dicha publicación, un operador económico diligente habría podido invocar la confianza legítima en la concesión de tal ayuda, ya no podía mantener tal confianza a partir de dicha publicación. En efecto, el inicio del procedimiento formal de examen implica que la Comisión alberga serias dudas en cuanto a la compatibilidad de la ayuda de que se trata con el Derecho de la Unión. Por lo tanto, a partir de ese momento, un operador económico diligente ya no puede confiar en la continuidad de esa ayuda.
Por lo demás, por las razones expuestas en los apartados 46 y 47 de la presente sentencia, la publicación en el BStBl del escrito de 18 de septiembre de 1998 carece de pertinencia para apreciar la existencia de confianza legítima en el demandante en el procedimiento principal.
Teniendo en cuenta todas las consideraciones que preceden, debe responderse a la cuestión planteada que el artículo 2 de la Decisión 1999/183 debe interpretarse en el sentido de que se opone a que se concedan ayudas a las inversiones en la molienda respecto a las cuales se haya tomado la decisión firme de inversión antes de que expirara el plazo concedido a la República Federal de Alemania para ajustarse a dicha Decisión o antes de la publicación en el BStBl de las medidas adoptadas a tal fin, mientras que la entrega del bien de inversión y la fijación y el pago de la subvención sólo se haya producido una vez expirado dicho plazo o la publicación aludida, en el supuesto de que se considere que el momento en que se ha concedido una subvención a la inversión sólo se sitúa después de la expiración de dicho plazo. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente determinar el momento en que debe considerarse concedida una subvención a la inversión como la controvertida en el asunto principal, teniendo en cuenta todos los requisitos establecidos por el Derecho nacional para obtener la ayuda de que se trate y velando por que no se burle la prohibición establecida en el artículo 2, punto 1, de la Decisión 1999/183.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes en el litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:

El artículo 2 de la Decisión 1999/183/CE de la Comisión, de 20 de mayo de 1998, relativa a las ayudas estatales para la transformación y comercialización de productos agrícolas que podrían concederse por Alemania con base en los regímenes de ayudas regionales existentes, debe interpretarse en el sentido de que se opone a que se concedan ayudas a las inversiones en la molienda respecto a las cuales se haya tomado la decisión firme de inversión antes de que expirara el plazo concedido a la República Federal de Alemania para ajustarse a dicha Decisión o antes de la publicación en el
Bundessteuerblatt
de las medidas adoptadas a tal fin, mientras que la entrega del bien de inversión y la fijación y el pago de la subvención sólo se hayan producido una vez expirado dicho plazo o la publicación aludida, en el supuesto de que se considere que el momento en que se ha concedido una subvención a la inversión sólo se sitúa después de la expiración de dicho plazo. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente determinar el momento en que debe considerarse concedida una subvención a la inversión, como la controvertida en el asunto principal, teniendo en cuenta todos los requisitos establecidos por el Derecho nacional para obtener la ayuda de que se trate y velando por que no se burle la prohibición establecida en el artículo 2, punto 1, de la Decisión 1999/183.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.