CELEX: 62013TJ0527
Κρατικές ενισχύσεις
Εισφορά επί του γάλακτος
Ενισχύσεις χορηγηθείσες από την Ιταλία στους παραγωγούς γάλακτος
Καθεστώς ενισχύσεων συνδεόμενο με την αποπληρωμή της εισφοράς επί του γάλακτος
Υπό όρους απόφαση
Μη τήρηση όρου βάσει του οποίου αναγνωρίστηκε το συμβατό της ενισχύσεως προς την εσωτερική αγορά
Ενίσχυση ήσσονος σημασίας
Υφιστάμενη ενίσχυση
Νέα ενίσχυση
Τροποποίηση υφιστάμενης ενισχύσεως
Διαδικασία ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων
Υποχρέωση αιτιολογήσεως
Βάρος αποδείξεως

Ιστορικό της διαφοράς
Προκειμένου να παράσχει τη δυνατότητα στους Ιταλούς παραγωγούς γάλακτος να καταβάλουν την πρόσθετη εισφορά ύψους 1386475000 ευρώ που οφειλόταν στην Ευρωπαϊκή Ένωση λόγω της υπερβάσεως της γαλακτοκομικής ποσοστώσεως που είχε χορηγηθεί στην Ιταλική Δημοκρατία κατά τις περιόδους 1995/1996 έως 2001/2002, το κράτος μέλος αυτό ζήτησε από το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης να του επιτρέψει να θεσπίσει ένα καθεστώς κρατικών ενισχύσεων κατ’ εφαρμογή του άρθρου 88, παράγραφος 2, τρίτο εδάφιο, ΕΚ.
Με την απόφαση 2003/530/EK, της 16ης Ιουλίου 2003, για τη συμβατότητα με την κοινή αγορά μιας ενίσχυσης την οποία προτίθεται να χορηγήσει η Ιταλική Δημοκρατία στους παραγωγούς γάλακτος (
ΕΕ L 184, σ. 15
, στο εξής: απόφαση του Συμβουλίου), το Συμβούλιο επέτρεψε στο κράτος μέλος αυτό να «[αναλάβει το ίδιο] να καταβάλει στην [Ένωση] το ποσό που οφείλουν οι εν λόγω παραγωγοί στην [Ένωση] δυνάμει της πρόσθετης εισφοράς επί του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων για την περίοδο 1995/96 έως 2001/02» (άρθρο 1 της αποφάσεως του Συμβουλίου). Του επέτρεψε επίσης να «[επιτρέψει] στους παραγωγούς αυτούς να αποπληρώσουν το χρέος τους [έναντι της Ιταλικής Δημοκρατίας] με αναβολή της πληρωμής χωρίς τόκο στη διάρκεια ορισμένων ετών» (άρθρο 1 της αποφάσεως του Συμβουλίου).
Η δήλωση αυτή συμβατότητας συνοδεύθηκε από δύο σειρές όρων. Πρώτον, το Συμβούλιο επέβαλε στις ιταλικές αρχές να δηλώσουν το ποσό που αντιστοιχεί στη συνολική πρόσθετη εισφορά που οφείλουν οι παραγωγοί γάλακτος στο Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ), αφενός, και να αφαιρέσει το εκκρεμούν χρέος τους έναντι της Ένωσης και τους αναλογούντες τόκους από τις χρηματοδοτούμενες από το ΕΓΤΠΕ δαπάνες, αφετέρου (άρθρο 2 της αποφάσεως του Συμβουλίου). Δεύτερον, απαίτησε να αποπληρώσουν οι παραγωγοί γάλακτος το χρέος τους έναντι της Ιταλικής Δημοκρατίας με ίσες ετήσιες δόσεις, αφενός, και κατά τη διάρκεια περιόδου η οποία δεν θα υπερβαίνει τα δεκατέσσερα έτη από 1ης Ιανουαρίου 2004, αφετέρου (άρθρο 1 της αποφάσεως του Συμβουλίου).
Στο πλαίσιο αυτό, οι ιταλικές αρχές εξέδωσαν το decreto-legge n. 49, riforma della normativa in tema di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (νομοθετικό διάταγμα 49, περί τροποποιήσεως της κανονιστικής ρυθμίσεως που αφορά την εφαρμογή της πρόσθετης εισφοράς στον τομέα του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων), της 28ης Μαρτίου 2003 (
GURI
αριθ. 75, της 31ης Μαρτίου 2003, σ. 4), καθώς και την decreto ministeriale del 30 luglio 2003, disposizioni per il versamento del prelievo supplementare, dovuto e non versato per i periodi dal 1995/1996 al 2001/2002 di cui all’art. 10, comma 34, della legge n. 119/2003 (υπουργική απόφαση της 30ής Ιουλίου 2003 περί ρυθμίσεως της καταβολής της πρόσθετης εισφοράς, που οφείλεται και δεν έχει καταβληθεί για την περίοδο 1995/1996 έως 2001/2002 που διαλαμβάνεται στο άρθρο 10, εδάφιο 34, του νόμου 119/2003) (
GURI
αριθ. 183, της 8ης Αυγούστου 2003, σ. 33). Οι συνδυασμένες διατάξεις των δύο αυτών πράξεων προέβλεψαν, κατ’ ουσίαν, ότι το ποσό της πρόσθετης εισφοράς του οποίου το βάρος ανέλαβε η Ιταλική Δημοκρατία θα της αποπληρωνόταν ολοσχερώς από τους παραγωγούς γάλακτος, ατόκως, με ίσες ετήσιες δόσεις επί μια περίοδο μη υπερβαίνουσα τα δεκατέσσερα έτη (στο εξής: σύστημα σταδιακής καταβολής).
Κατόπιν επανειλημμένων τροποποιήσεων των διατάξεων αυτών, ιδίως για να παρασχεθεί η δυνατότητα στους ενδιαφερομένους να ζητήσουν τη σταδιακή αποπληρωμή του χρέους τους σε μια περίοδο μέχρι και τριάντα ετών, και αφού ανέβαλαν κατά έξι μήνες την καταβολή της ετήσιας δόσης που έληγε στις 30 Ιουνίου 2010, οι ιταλικές αρχές εξέδωσαν τον legge n. 10, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie (νόμος 10, περί μετατροπής σε νόμο, με τροποποιήσεις, του νομοθετικού διατάγματος 225, της 29ης Δεκεμβρίου 2010, περί παρατάσεως των προθεσμιών που προβλέπονται από τις νομοθετικές διατάξεις και των επειγουσών φορολογικών παρεμβάσεων και της παροχής στηρίξεως στις επιχειρήσεις και στις οικογένειες), της 26ης Φεβρουαρίου 2011 (
GURI
αριθ. 47, της 26ης Φεβρουαρίου 2011, τακτικό συμπλήρωμα αριθ. 53), που τέθηκε σε ισχύ την επομένη. Ο νόμος αυτός εισήγαγε, μεταξύ άλλων, μια παράγραφο 12 duodecies στο άρθρο 1 του decreto-legge n. 225, η οποία προέβλεπε ότι, «προκειμένου να αντιμετωπιστεί η σοβαρή κρίση του τομέα του γάλακτος, παρατάθηκαν μέχρι τις 30 Ιουνίου 2011 οι προθεσμίες για την καταβολή των ποσών που έπρεπε να καταβληθούν στις 31 Δεκεμβρίου 2010 σύμφωνα με τα προγράμματα σταδιακής καταβολής που προβλέπονται στο νομοθετικό διάταγμα 49» και στη συνακόλουθη νομοθεσία (στο εξής: αναβολή της καταβολής).
Οι ιταλικές αρχές ενημέρωσαν την Ευρωπαϊκή Επιτροπή για το ότι το «ισοδύναμο επιχορήγησης» του μέτρου αυτού είχε καταλογιστεί στην ενίσχυση ήσσονος σημασίας που προέβλεπε για το κράτος μέλος αυτό το παράρτημα του κανονισμού (ΕΚ) 1535/2007 της Επιτροπής, της 20ής Δεκεμβρίου 2007, για την εφαρμογή των άρθρων [107 ΣΛΕΕ] και [108 ΣΛΕΕ] στις ενισχύσεις ήσσονος σημασίας (de minimis) στον τομέα της παραγωγής γεωργικών προϊόντων (
ΕΕ L 337, σ. 35
). Κατά τις ιταλικές αρχές, από τον μηχανισμό αυτό επωφελήθηκαν 1291 παραγωγοί γάλακτος επί συνόλου 11271 δικαιούχων του συστήματος σταδιακής καταβολής, ήτοι ένα ποσοστό 11,45 %. Επιπλέον, η ατομική ενίσχυση που λαμβάνεται κατ’ αυτόν τον τρόπο κυμαίνεται από 0,08 έως 694,19 ευρώ. Τέλος, η ενίσχυση παρέμεινε κατώτερη των 100 ευρώ για 1187 από τους 1291 εμπλεκόμενους παραγωγούς γάλακτος και κατώτερη των 12 ευρώ για 559 από αυτούς.
Με την απόφαση C(2011) 10055 τελικό, της 11ης Ιανουαρίου 2012, για την κρατική ενίσχυση SA.33726 (11/C) [πρώην SA.33726 (11/NN)] — Αναβολή της καταβολής της εισφοράς γάλακτος στην Ιταλία, περίληψη της οποίας δημοσιεύθηκε στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
στις 10 Φεβρουαρίου 2012 (
ΕΕ C 37, σ. 30
), η Επιτροπή κίνησε τη διαδικασία του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Πρώτον, ανέφερε κατ’ ουσίαν ότι είχε αμφιβολίες όσον αφορά τον χαρακτηρισμό της αναβολής της καταβολής σε σχέση με το άρθρο 107 ΣΛΕΕ, καθώς και όσον αφορά τη συμβατότητα του μέτρου αυτού προς την εσωτερική αγορά. Δεύτερον, εξέθεσε ότι αυτή η αναβολή της καταβολής συνεπαγόταν παράβαση ενός από τους όρους που προέβλεψε η απόφαση του Συμβουλίου, ότι η παράβαση αυτή μετέτρεπε ολόκληρο το σύστημα σταδιακής καταβολής που θέσπισαν οι ιταλικές αρχές σε μια νέα ενίσχυση, καθόσον αφορούσε τους παραγωγούς γάλακτος που είχαν τύχει της αναβολής της καταβολής, και ότι ομοίως δεν είχε αποδειχθεί η συμβατότητα της νέας αυτής ενισχύσεως προς την εσωτερική αγορά.
Με την απόφαση 2013/665/ΕΕ της 17ης Ιουλίου 2013, για την κρατική ενίσχυση SA.33726 (11/C) [πρώην SA.33726 (11/NN)] την οποία χορήγησε η Ιταλία (Αναβολή της καταβολής της εισφοράς επί του γάλακτος στην Ιταλία) (
ΕΕ L 309, σ. 40
, στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση), η Επιτροπή εκτίμησε, κατόπιν της ανταλλαγής απόψεων με τις ιταλικές αρχές κατά τη διοικητική διαδικασία, ότι έκαστο των δύο επίμαχων μέτρων, ήτοι, η αναβολή της καταβολής, αφενός, και το σύστημα σταδιακής καταβολής, αφετέρου, συνιστούσε νέα ενίσχυση, η οποία ήταν παράνομη και ασύμβατη προς την εσωτερική αγορά (άρθρο 1 της προσβαλλομένης αποφάσεως). Διέταξε κατά συνέπεια την Ιταλική Δημοκρατία να προβεί στην άμεση και πραγματική ανάκτηση των ποσών που χορηγήθηκαν στους παραγωγούς γάλακτος που έτυχαν της αναβολής της καταβολής, πλέον τόκων (άρθρα 2 και 3 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 30 Σεπτεμβρίου 2013, η Ιταλική Δημοκρατία άσκησε την υπό κρίση προσφυγή.
Η Ιταλική Δημοκρατία ζητεί, κατ’ ουσίαν, από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να ακυρώσει την προσβαλλομένη απόφαση στο σύνολό της·
—
επικουρικώς, να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση, καθόσον τη διατάσσει να ανακτήσει τις ατομικές ενισχύσεις που χορηγήθηκαν, κατ’ εφαρμογή του καθεστώτος ενισχύσεων που εγκρίθηκε προηγουμένως με την απόφαση του Συμβουλίου, στους Ιταλούς παραγωγούς γάλακτος που έτυχαν της αναβολής της καταβολής·
—
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
Η Επιτροπή ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να απορρίψει την προσφυγή·
—
να καταδικάσει την Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
Σκεπτικό
Προς στήριξη των αιτημάτων της, η Ιταλική Δημοκρατία προβάλλει δύο λόγους. Ο πρώτος λόγος αντλείται από παράβαση του άρθρου 3, παράγραφος 7, του κανονισμού 1535/2007. Ο δεύτερος λόγος αντλείται από παράβαση του άρθρου 3, παράγραφος 2, του ίδιου κανονισμού, από παράβαση του άρθρου 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού (ΕΚ) 659/1999 του Συμβουλίου, της 22ας Μαρτίου 1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου [108 ΣΛΕΕ] (
ΕΕ L 83, σ. 1
), από παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) 794/2004 της Επιτροπής, της 21ης Απριλίου 2004, σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού 659/1999 (
ΕΕ L 140, σ. 1
), και από ανεπαρκή αιτιολογία.
Επί του πρώτου λόγου
Η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι πλημμελής λόγω παραβάσεως του άρθρου 3, παράγραφος 7, του κανονισμού 1535/2007, κατά το οποίο «[α]παγορεύεται η σώρευση ενισχύσεων ήσσονος σημασίας με άλλες κρατικές ενισχύσεις για τις ίδιες επιλέξιμες δαπάνες αν από τη σώρευση αυτή προκύπτει ένταση ενίσχυσης μεγαλύτερη από αυτήν που καθορίζεται από τη νομοθεσία [της Ένωσης] με βάση τα συγκεκριμένα δεδομένα κάθε περίπτωσης». Συγκεκριμένα, η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η χορήγηση της αναβολής της καταβολής παραβαίνει τη διάταξη αυτή λαμβάνοντας ως δεδομένο ότι το σύστημα σταδιακής καταβολής που είχε εγκρίνει προηγουμένως το Συμβούλιο συνιστούσε το ανώτατο επίπεδο ενισχύσεως που μπορούσε να χορηγηθεί στους παραγωγούς γάλακτος. Η απόφαση όμως του Συμβουλίου ουδόλως απαγόρευσε στις ιταλικές αρχές να θεσπίζουν εν ανάγκη νέα μέτρα στήριξης υπέρ αυτών. Επομένως, η Επιτροπή κακώς εκτίμησε ότι η επίμαχη διάταξη ήταν αντίθετη προς τη χορήγηση νέας ενισχύσεως σε αυτούς. Περαιτέρω, και η ίδια η Επιτροπή αναγνώρισε ότι η ενίσχυση αυτή έπρεπε να θεωρηθεί ήσσονος σημασίας.
Η Επιτροπή αμφισβητεί το βάσιμο της επιχειρηματολογίας αυτής.
Το άρθρο 3 του κανονισμού 1535/2007 προβλέπει, στην παράγραφό του 1, ότι «[θ]εωρείται ότι δεν πληρούν όλα τα κριτήρια του άρθρου [107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ] και κατά συνέπεια ότι δεν υπόκεινται στην υποχρέωση κοινοποίησης που προβλέπεται στο άρθρο [108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ] οι ενισχύσεις οι οποίες πληρούν τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στις παραγράφους 2 έως 7 του παρόντος άρθρου».
Συναφώς, πρέπει να τονιστεί ότι, καίτοι εναπόκειται στην Επιτροπή να αποδείξει ότι ένα μέτρο πληροί τις απαιτούμενες προϋποθέσεις για να χαρακτηριστεί ως κρατική ενίσχυση, εναπόκειται εν συνεχεία στο κράτος μέλος που χορήγησε ή που προτίθεται να χορηγήσει την ενίσχυση αυτή να αποδείξει ότι το μέτρο αυτό δεν εμπίπτει στον χαρακτηρισμό αυτό ή ότι είναι συμβατό προς την εσωτερική αγορά.
Στο πλαίσιο αυτό, από πάγια νομολογία προκύπτει ότι εναπόκειται στο κράτος μέλος αυτό, μεταξύ άλλων, να παράσχει στην Επιτροπή όλα τα στοιχεία που θα δώσουν τη δυνατότητα στο όργανο αυτό να ελέγξει αν πληρούνται οι προϋποθέσεις της παρεκκλίσεως που αυτό ζητεί (αποφάσεις της 28ης Απριλίου 1993, Ιταλία κατά Επιτροπής, C‑364/90, Συλλογή,
EU:C:1993:157
, σκέψη 20, και της 29ης Απριλίου 2004, Ιταλία κατά Επιτροπής, C‑372/97, Συλλογή,
EU:C:2004:234
, σκέψη 81), αποδεικνύοντας είτε ότι το επίμαχο μέτρο μπορεί να θεωρηθεί συμβατό προς την εσωτερική αγορά κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ (αποφάσεις της 15ης Δεκεμβρίου 1999, Freistaat Sachsen κ.λπ. κατά Επιτροπής, T‑132/96 και T‑143/96, Συλλογή,
EU:T:1999:326
, σκέψη 140, και της 15ης Ιουνίου 2005, Regione Autonoma della Sardegna κατά Επιτροπής, T‑171/02, Συλλογή,
EU:T:2005:219
, σκέψη 129), είτε ακόμη ότι δεν εμπίπτει στον χαρακτηρισμό της κρατικής ενισχύσεως που διαλαμβάνεται στο άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ (αποφάσεις της 29ης Απριλίου 2004, Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής, C‑159/01, Συλλογή,
EU:C:2004:246
, σκέψη 43, και της 15ης Νοεμβρίου 2011, Επιτροπή και Ισπανία κατά Government of Gibraltar και Ηνωμένου Βασιλείου, C‑106/09 P και C‑107/09 P, Συλλογή,
EU:C:2011:732
, σκέψεις 143 έως 152).
Όταν το οικείο κράτος μέλος παραλείπει να προσκομίσει την απόδειξη του βασίμου της παρεκκλίσεως την οποία ζητεί, κατά μείζονα δε λόγο όταν παραβαίνει την υποχρέωσή του να παράσχει τις κατάλληλες συναφώς πληροφορίες, σε σχέση με την οποία το άρθρο 4, παράγραφος 6, του κανονισμού 1535/2007 υπενθυμίζει ότι ισχύει ειδικότερα στην περίπτωση που τα κράτη μέλη ισχυρίζονται ότι οι ενισχύσεις που χορηγήθηκαν σε επιχειρήσεις του τομέα της αγροτικής παραγωγής είναι ήσσονος σημασίας, η Επιτροπή δικαιούται να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η χορήγηση της παρεκκλίσεως αυτής δεν δικαιολογείται (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση της 13ης Ιουνίου 2002, Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής, C‑382/99, Συλλογή,
EU:C:2002:363
, σκέψεις 77 έως 80).
Εν προκειμένω, η προσβαλλόμενη απόφαση αναφέρει ότι η αναβολή της καταβολής συνιστά κρατική ενίσχυση (αιτιολογικές σκέψεις 28 έως 32) και δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι ήσσονος σημασίας (αιτιολογικές σκέψεις 33 έως 42), αντίθετα προς τα όσα ισχυρίζονταν οι ιταλικές αρχές (αιτιολογικές σκέψεις 14 έως 20).
Το συμπέρασμα αυτό στηρίζεται σε τρεις σειρές εκτιμήσεων.
Πρώτον, η Επιτροπή εκτίμησε ότι, μολονότι οι ατομικές ενισχύσεις που συνδέονται με την αναβολή της καταβολής μπορούν, αναλυόμενες μεμονωμένα, να θεωρηθούν ότι είναι ήσσονος σημασίας, η Ιταλική Δημοκρατία δεν της είχε υποβάλει στοιχεία βάσει των οποίων να μπορεί να αποδειχθεί το βάσιμο του ισχυρισμού της ότι οι παραγωγοί γάλακτος που είχαν επωφεληθεί από την αναβολή αυτή δεν είχαν λάβει άλλες ενισχύσεις ήσσονος σημασίας με αποτέλεσμα να τους έχει χορηγηθεί συνολικό ποσό ενισχύσεως μεγαλύτερο από το ανώτατο όριο που προβλέπεται στο άρθρο 3, παράγραφος 2, του κανονισμού 1535/2007 (αιτιολογικές σκέψεις 34 και 35, πρώτη έως τρίτη φράση, της προσβαλλομένης αποφάσεως), του οποίου το δεύτερο εδάφιο ορίζει ότι, «[ε]άν το συνολικό ποσό της ενίσχυσης που χορηγείται για μέτρο ενίσχυσης υπερβαίνει το ανώτατο όριο [των 7500 ευρώ ανά περίοδο τριών οικονομικών ετών] που προβλέπεται στο πρώτο εδάφιο, το εν λόγω ποσό δεν μπορεί να υπαχθεί στο ευεργέτημα του παρόντος κανονισμού, ούτε ως προς το μέρος που δεν υπερβαίνει το ανώτατο όριο».
Δεύτερον, η Επιτροπή εκτίμησε, συμπληρωματικά όπως καταδεικνύει η χρήση της λέξης «επίσης» (αιτιολογική σκέψη 35, τρίτη φράση, της προσβαλλομένης αποφάσεως), ότι οι ενισχύσεις αυτές δεν ήταν τα μόνα μέτρα που έπρεπε να ληφθούν υπόψη για την εξακρίβωση της τηρήσεως του εν λόγω ανωτάτου ορίου. Συγκεκριμένα, θεώρησε ότι η αναβολή της καταβολής χορηγήθηκε κατά παράβαση της αποφάσεως του Συμβουλίου, ότι η παράβαση αυτή καθιστούσε παράνομες ορισμένες από τις ατομικές ενισχύσεις που χορηγήθηκαν στους παραγωγούς γάλακτος δυνάμει του συστήματος σταδιακής καταβολής που ενέκρινε το Συμβούλιο και ότι έπρεπε επίσης να ληφθούν υπόψη οι τελευταίες αυτές στο πλαίσιο της εν λόγω εξακριβώσεως (αιτιολογική σκέψη 35, τρίτη φράση στο τέλος έως πέμπτη φράση, και αιτιολογική σκέψη 50 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Τρίτον, και πάντοτε συμπληρωματικά όπως καταδεικνύει η χρήση της έκφρασης «[ε]πιπλέον» (αιτιολογική σκέψη 36 της προσβαλλομένης αποφάσεως), η Επιτροπή εξήγησε ότι η αναβολή της καταβολής οδηγούσε, συνεπεία της σωρεύσεως με το σύστημα σταδιακής καταβολής, στη χορήγηση στους παραγωγούς γάλακτος ενισχύσεων «εντάσεως» υπερβαίνουσας το ισχύον επίπεδο με βάση τα δεδομένα της συγκεκριμένης περιπτώσεως (αιτιολογικές σκέψεις 36 έως 42 της προσβαλλομένης αποφάσεως), κατά παράβαση του άρθρου 3, παράγραφος 7, του κανονισμού 1535/2007.
Η Ιταλική Δημοκρατία όμως επικρίνει την τρίτη αυτή αιτιολογική σκέψη, που στηρίζεται στο άρθρο 3, παράγραφος 7, του κανονισμού 1535/2007, αλλά δεν προβάλλει επιχειρήματα βάσει των οποίων να μπορεί να αναιρεθεί η ανάλυση που διενεργήθηκε εκ παραλλήλου από την Επιτροπή βάσει της παραγράφου 2 του άρθρου αυτού (βλ. σκέψη 21 ανωτέρω).
Συγκεκριμένα, περιορίζεται, στο πλαίσιο του υπό κρίση λόγου ακυρώσεως, στο να τονίσει ότι, στην προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή δέχθηκε ότι οι ατομικές ενισχύσεις που συνδέονται με την αναβολή της καταβολής μπορούσαν να θεωρηθούν ότι είναι ήσσονος σημασίας αν εξετάζονταν μεμονωμένα (σημείο 46 του δικογράφου της προσφυγής). Ωστόσο, η Επιτροπή προσέθεσε ότι οι ενισχύσεις αυτές έπρεπε να εξεταστούν σε συνδυασμό με τις λοιπές ενισχύσεις ήσσονος σημασίας των οποίων έτυχαν οι παραγωγοί γάλακτος, και όχι μεμονωμένα (βλ. σκέψη 21 ανωτέρω).
Εν συνεχεία, η Ιταλική Δημοκρατία δέχεται και η ίδια, στο πλαίσιο του δεύτερου λόγου ακυρώσεως, ότι το άρθρο 3, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1535/2007 απαγορεύει διάφορες ενισχύσεις που είναι εκάστη ήσσονος σημασίας να μπορούν να χαρακτηριστούν συνολικά ως ενίσχυση ήσσονος σημασίας όταν αθροίζονται και το συνολικό τους ποσό υπερβαίνει το ανώτατο όριο που προβλέπει (σημείο 53 του δικογράφου της προσφυγής).
Τέλος, η Ιταλική Δημοκρατία υποστηρίζει, με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως, ότι, «όπως αποδείχθηκε με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως, οι προϋποθέσεις που προβλέπονται στο [άρθρο 3, παράγραφος 2, του κανονισμού 1535/2007] δεν πληρούνται», ότι, «[π]ράγματι, δεν προσκομίστηκε η απόδειξη για το ότι το βαλλόμενο μέτρο οδήγησε σε συνολικό ποσό της χορηγηθείσας ενισχύσεως που υπερβαίνει το ανώτατο όριο που προβλέπεται στο [άρθρο αυτό]» και ότι «[υ]πάρχουν αντιθέτως στοιχεία που καταδεικνύουν ακριβώς το αντίθετο» (σημείο 52 του δικογράφου της προσφυγής). Ωστόσο, δεν προβάλλει, στο πλαίσιο της υπό κρίση προσφυγής, ούτε αποδεικνύει ότι προέβαλε, στο πλαίσιο της διοικητικής διαδικασίας, επιχειρήματα ή αποδεικτικά στοιχεία βάσει των οποίων να μπορεί να θεωρηθεί, ή έστω απλώς να εξακριβωθεί, ότι δεν χορήγησε άλλες ενισχύσεις ήσσονος σημασίας που οδηγούν σε υπέρβαση του ανωτάτου ορίου που καθορίζει η διάταξη αυτή, όπως ορθώς τονίζει η Επιτροπή. Αντιθέτως, απαντώντας στις ερωτήσεις που έθεσε το Γενικό Δικαστήριο στο πλαίσιο των μέτρων οργανώσεως της διαδικασίας, κατόπιν δε κατά τη συζήτηση επ’ ακροατηρίου, η Ιταλική Δημοκρατία περιορίζεται να ισχυριστεί, κατ’ ουσίαν, ότι οι ενισχύσεις που απορρέουν από την αναβολή της καταβολής είναι τόσο ήσσονος σημασίας ώστε πρέπει να τεκμαρθεί ότι δεν υπήρξε υπέρβαση του εν λόγω ανωτάτου ορίου. Ένα τέτοιο επιχείρημα όμως δεν μπορεί να ευδοκιμήσει, ελλείψει κάθε πληροφορίας σχετικά με τις λοιπές ενισχύσεις τις οποίες έλαβαν οι εμπλεκόμενοι παραγωγοί γάλακτος και λαμβανομένων υπόψη των σχετικών με την απόδειξη απαιτήσεων που απορρέουν από τη νομολογία (βλ. σκέψεις 17 και 18 ανωτέρω) και από τον συνδυασμό των διατάξεων του άρθρου 3, παράγραφοι 1 και 2, και του άρθρου 4, παράγραφος 6, του κανονισμού 1535/2007.
Εφόσον η Επιτροπή εκτίμησε, στο πλαίσιο της αναλύσεως που υπενθυμίστηκε στη σκέψη 21 ανωτέρω, ότι οι ενισχύσεις που συνδέονται με την αναβολή της καταβολής δεν μπορούσαν να θεωρηθούν ότι χορηγήθηκαν σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 2, του κανονισμού 1535/2007, καθόσον οι ιταλικές αρχές δεν απέδειξαν επαρκώς κατά νόμο ότι τήρησαν τη διάταξη αυτή, είναι αδιάφορο αν έκρινε σωστά ή λάθος, στο πλαίσιο της αναλύσεως που υπενθυμίστηκε στη σκέψη 23 ανωτέρω, ότι η χορήγηση των ενισχύσεων αυτών ήταν περαιτέρω αντίθετη προς το άρθρο 3, παράγραφος 7, του κανονισμού αυτού.
Κατά συνέπεια, ο υπό κρίση λόγος ακυρώσεως δεν μπορεί παρά να απορριφθεί ως αλυσιτελής.
Επί του δευτέρου λόγου
Η Ιταλική Δημοκρατία προβάλλει δύο σειρές αιτιάσεων στο πλαίσιο του δευτέρου λόγου ακυρώσεως.
Πρώτον, υποστηρίζει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι πλημμελής λόγω παραβάσεως του άρθρου 3, παράγραφος 2, του κανονισμού 1535/2007. Καταρχάς, δεν αποδείχθηκε ότι οι παραγωγοί γάλακτος που έτυχαν της αναβολής της καταβολής έλαβαν, συνεπεία της σωρεύσεως του μέτρου αυτού με άλλα μέτρα, συνολικό ποσό ενισχύσεως μεγαλύτερο από το ανώτατο όριο που προβλέπει το άρθρο αυτό. Εν συνεχεία, το τελευταίο αυτό άρθρο έχει εφαρμογή αποκλειστικά στις περιπτώσεις στις οποίες η σώρευση διαφόρων μέτρων, εκ των οποίων έκαστο συνιστά ενίσχυση ήσσονος σημασίας, καταλήγει σε συνολικό ποσό ενισχύσεως μεγαλύτερο από το ανώτατο όριο που αυτό ορίζει. Τέλος, το άρθρο 3, παράγραφος 2, του κανονισμού 1535/2007, ακόμη και αν υποτεθεί ότι έχει εφαρμογή σε κάθε περίπτωση σωρεύσεως ενισχύσεων, ανεξάρτητα αν αυτές είναι ή όχι ήσσονος σημασίας, δεν συνιστά νομική βάση παρέχουσα τη δυνατότητα στην Επιτροπή να διατάσσει ένα κράτος μέλος που χορήγησε ενίσχυση ήσσονος σημασίας να ανακτήσει όχι μόνο την ενίσχυση αυτή, εφόσον χορηγήθηκε παρανόμως, αλλά και το ποσό προηγούμενης ενισχύσεως για την οποία εκδόθηκε απόφαση εγκρίσεως.
Δεύτερον, η προσβαλλόμενη απόφαση είναι πλημμελής λόγω πλάνης περί το δίκαιο, τουλάχιστον δε λόγω ανεπαρκούς αιτιολογίας, καθόσον η Επιτροπή διατάσσει την Ιταλική Δημοκρατία να ανακτήσει όχι μόνο τις ατομικές ενισχύσεις που συνδέονται με την αναβολή της καταβολής, αλλά και μέρος των ενισχύσεων που χορηγήθηκαν προηγουμένως, δυνάμει του συστήματος σταδιακής καταβολής. Συγκεκριμένα, δεδομένης της περιορισμένης εκτάσεως της αναβολής αυτής, η Επιτροπή θα έπρεπε να την εξετάσει μεμονωμένα, ως νέα ενίσχυση υπό την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 659/1999, αντί να θεωρήσει ότι επηρέαζε την ίδια την ουσία του καθεστώτος ενισχύσεων που είχε προηγουμένως εγκριθεί από το Συμβούλιο και, κατά συνέπεια, να αποφασίσει ότι το σύνολο αυτού του υφιστάμενου καθεστώτος ενισχύσεων έπρεπε να χαρακτηριστεί ως νέα και παράνομη ενίσχυση προς τους παραγωγούς γάλακτος που έτυχαν της αναβολής της καταβολής. Περαιτέρω, η Επιτροπή θα έπρεπε να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η νέα αυτή ενίσχυση απαλλασσόταν της υποχρεώσεως κοινοποιήσεως που προβλέπεται στη Συνθήκη ΛΕΕ, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 794/2004.
Με το υπόμνημα απαντήσεως, η Ιταλική Δημοκρατία προσθέτει, κατ’ ουσίαν, ότι τα επιχειρήματα που προέβαλε με το υπόμνημα αντικρούσεως η Επιτροπή επιβεβαιώνουν το βάσιμο των αιτιάσεων αυτών.
Η Επιτροπή φρονεί, κατ’ ουσίαν, ότι οι δύο αυτές σειρές αιτιάσεων είναι άλλες αβάσιμες και άλλες αλυσιτελείς.
Πρώτον, οι ιταλικές αρχές παρέλειψαν, καθ’ όλη τη διάρκεια της διοικητικής διαδικασίας, να αποδείξουν το βάσιμο του ισχυρισμού τους ότι οι ενισχύσεις που συνδέονται με την αναβολή της καταβολής δεν οδήγησαν σε υπέρβαση του ανωτάτου ορίου που ορίζει το άρθρο 3, παράγραφος 2, του κανονισμού 1535/2007, οπότε η Επιτροπή δεν υπέπεσε σε πλάνη μη εφαρμόζοντας τη διάταξη αυτή.
Δεύτερον, η Ιταλική Δημοκρατία κατανοεί εσφαλμένα την προσβαλλόμενη απόφαση. Συγκεκριμένα, από την αιτιολογία και από το διατακτικό της πράξεως αυτής —καθώς και από την απόφαση περί κινήσεως της διαδικασίας του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ που προηγήθηκε αυτής— προκύπτει σαφώς ότι η Επιτροπή εξέτασε δύο διαφορετικά μέτρα, κατόπιν δε χαρακτήρισε έκαστον αυτών ως νέα ενίσχυση παράνομη και ασύμβατη προς την εσωτερική αγορά. Το πρώτο εξ αυτών είναι η «ενίσχυση που συνδέεται με την αναβολή της καταβολής» (αιτιολογική σκέψη 13, πρώτη και δεύτερη περίπτωση, αιτιολογική σκέψη 45 και αιτιολογική σκέψη 57 της προσβαλλομένης αποφάσεως). Το δεύτερο είναι η «νέα ενίσχυση που δημιουργήθηκε συνεπεία της παραβάσεως της αποφάσεως [του Συμβουλίου]» (αιτιολογική σκέψη 13, τρίτη περίπτωση, και αιτιολογική σκέψη 57 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Όσον αφορά το δεύτερο μέτρο, η Επιτροπή ορθώς εκτίμησε ότι οι ιταλικές αρχές είχαν παραβεί τους όρους που έθεσε η απόφαση του Συμβουλίου χορηγώντας αναβολή της καταβολής στους παραγωγούς γάλακτος, ότι ο όρος αυτός συνιστούσε sine qua non στοιχείο της εγκρίσεως που έδωσε το Συμβούλιο και ότι η παράβασή του καθιστούσε το σύνολο του συστήματος σταδιακής καταβολής μη συμβατό προς την εν λόγω απόφαση, στον βαθμό που αυτό εφαρμοζόταν στους παραγωγούς γάλακτος που είχαν τύχει της αναβολής. Ορθώς εξήγαγε εντεύθεν το συμπέρασμα ότι το σύστημα αυτό έπρεπε να χαρακτηριστεί, στον βαθμό αυτό, ως νέο καθεστώς ενισχύσεων, παράνομο και ασύμβατο προς την εσωτερική αγορά και ότι οι ατομικές ενισχύσεις που χορηγήθηκαν στο πλαίσιο αυτό έπρεπε να ανακτηθούν παράλληλα με εκείνες που συνδέονται με την αναβολή της καταβολής. Δεν ήταν αναγκαίο, στο πλαίσιο της αναλύσεως αυτής, να εξεταστεί αν η αναβολή της καταβολής επηρέαζε ή όχι την ουσία του συστήματος σταδιακής καταβολής ή αν ο χαρακτήρας της ως ήσσονος σημασίας την απάλλασσε της υποχρεώσεως κοινοποιήσεως που προβλέπεται στη Συνθήκη ΛΕΕ. Η Επιτροπή, τέλος, αιτιολόγησε επαρκώς την απόφασή της επί όλων αυτών των σημείων.
Λαμβανομένων υπόψη των επιχειρημάτων που αντάλλαξαν οι διάδικοι κατά τη διαδικασία, είναι αναγκαίο να διευκρινιστεί το περιεχόμενο του υπό κρίση λόγου ακυρώσεως προτού εξεταστεί η αιτίαση που αφορά την αιτιολογία της προσβαλλομένης αποφάσεως, κατόπιν δε εκείνη που αφορά το βάσιμο της αποφάσεως αυτής.
Επί του περιεχομένου του λόγου ακυρώσεως
Πρώτον, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, μολονότι εκάστη των αιτιάσεων που προέβαλε η Ιταλική Δημοκρατία στο πλαίσιο του υπό κρίση λόγου ακυρώσεως στηρίζεται στην παράβαση διαφορετικής διατάξεως, οι αιτιάσεις αυτές έχουν ως κοινό στοιχείο το ότι προσάπτουν επίσης, κατ’ ουσίαν, στην προσβαλλόμενη απόφαση ότι δεν στηρίζεται σε καμία έγκυρη νομική βάση, καθόσον χαρακτηρίζει το σύστημα σταδιακής καταβολής ως νέα και παράνομη ενίσχυση (άρθρο 1, παράγραφος 2, της προσβαλλομένης αποφάσεως), και καθόσον διατάσσει την Ιταλική Δημοκρατία να ανακτήσει την ενίσχυση αυτή (άρθρο 2, παράγραφος 1 και παράγραφος 4, στοιχεία αʹ και δʹ, της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Δεύτερον, η επίκριση αυτή διατυπώθηκε ήδη με το δικόγραφο της προσφυγής, μολονότι οι εκφράσεις «κανονιστικές αναφορές» και «θετικό σημείο στήριξης στο οποίο η απόφαση [της Επιτροπής] θα μπορούσε καταρχήν να βασιστεί» εμφανίζονται μόνο στο υπόμνημα απαντήσεως, ως απάντηση στα επιχειρήματα που προέβαλε η Επιτροπή με το υπόμνημα αντικρούσεως.
Έτσι, η Ιταλική Δημοκρατία εκθέτει, προβάλλοντας την πρώτη της σειρά αιτιάσεων, ότι «η μη εφαρμογή του αμφισβητούμενου μέτρου από την αρμόδια διοίκηση, δηλαδή [αυτού] της επιβολής των τόκων που αντιστοιχούν στην περίοδο της καθυστερήσεως των καταβολών […], θα αντιστοιχούσε, αυτή και μόνο, στην μέγιστη συνέπεια που προβλέπει η Συνθήκη για τις μη επιτρεπόμενες ενισχύσεις, ήτοι στην κατάργηση της χορηγηθείσας ενισχύσεως», ότι «η κατάργηση της ενισχύσεως ήσσονος σημασίας δεν θα έπρεπε επίσης να συνεπάγεται την ακύρωση της νομίμως χορηγηθείσας ενισχύσεως» και ότι «δεν υπάρχουν στοιχεία από τα οποία να μπορεί να αποδειχθεί ότι οι δικαιούχοι της υφιστάμενης ενισχύσεως που έτυχαν του αμφισβητούμενου μέτρου οφείλουν να επιστρέψουν όχι μόνο το αντίστοιχο ποσό του αμφισβητούμενου μέτρου, αλλά και αυτό που έλαβαν στο πλαίσιο της υφιστάμενης ενισχύσεως» (σημεία 54 έως 56 του δικογράφου της προσφυγής).
Ομοίως, υποστηρίζει, με τη δεύτερη σειρά των αιτιάσεών της, ότι «[δ]εν μπορεί να θεωρηθεί ούτε ότι η επέκταση της αποφάσεως περί ανακτήσεως και στην υφιστάμενη ενίσχυση μπορεί νομίμως να απορρέει από την ύπαρξη ουσιώδους τροποποιήσεως της ενισχύσεως αυτής, λόγω της οποίας να μπορούν να θεωρηθούν τα δύο μέτρα ως νέα ενιαία ενίσχυση, η οποία δεν κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή και είναι συνεπώς παράνομη», ότι «[έ]να τέτοιο συμπέρασμα θα ήταν το πρόδηλο αποτέλεσμα αλλοιώσεως της εννοίας της “τροποποιήσεως υφισταμένης ενισχύσεως”» και ότι, «[ε]ν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή απέχει πολύ από το να έχει διατυπώσει επαρκή αιτιολογία όσον αφορά το ότι πληρούνται οι πραγματικές προϋποθέσεις για την εφαρμογή της εννοίας αυτής» (σημεία 57 και 58 του δικογράφου της προσφυγής).
Τρίτον και τελευταίο, και εν πάση περιπτώσει, κατά πάγια νομολογία, ισχυρισμός ή επιχείρημα που αποτελεί ανάπτυξη, είτε ευθέως είτε εμμέσως, ισχυρισμού που προβλήθηκε προηγουμένως και συνδέεται στενά με τον ισχυρισμό αυτόν πρέπει να κρίνεται παραδεκτός (αποφάσεις της 30ής Σεπτεμβρίου 1982, Amylum κατά Συμβουλίου, 108/81, Συλλογή,
EU:C:1982:322
, σκέψη 25, και της 14ης Μαρτίου 2007, Aluminium Silicon Mill Products κατά Συμβουλίου, T‑107/04, Συλλογή,
EU:T:2007:85
, σκέψη 60).
Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να θεωρηθεί ότι τα επιχειρήματα της Ιταλικής Δημοκρατίας κατά τα οποία η άμυνα της Επιτροπής επιβεβαιώνει ότι «η απόφασή [της] αποδεικνύεται ότι στερείται κανονιστικών αναφορών που θα μπορούσαν να τη δικαιολογήσουν», εφόσον «το άρθρο 3, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1535/2007 […] συνιστούσε, σε τελική ανάλυση, το μοναδικό θετικό σημείο στήριξης στο οποίο η απόφαση θα μπορούσε καταρχήν να βασιστεί», αφενός, και ότι «είναι αδύνατον να θεωρηθεί [η αναβολή της καταβολής] στοιχείο νέας ενισχύσεως, λόγω του οποίου οι δικαιούχοι χάνουν επίσης το δικαίωμα στην ενίσχυση που ενέκρινε το Συμβούλιο», καθόσον η Επιτροπή δεν «απέδειξε ότι τα κριτήρια που αντιστοιχούν στην έννοια της τροποποιήσεως υφισταμένης ενισχύσεως είχαν τηρηθεί», αφετέρου (σημεία 16, 17, 21 και 23 του υπομνήματος απαντήσεως), συνιστούν την ανάπτυξη, υπό το φως του υπομνήματος αντικρούσεως, της επιχειρηματολογίας που προέβαλε στο στάδιο του δικογράφου της προσφυγής.
Επί της αιτιάσεως σχετικά με την αιτιολογία της προσβαλλομένης αποφάσεως
Κατά πάγια νομολογία, η επιβαλλόμενη από το άρθρο 296 ΣΛΕΕ αιτιολογία πρέπει να είναι προσαρμοσμένη στη φύση της σχετικής πράξεως και να εκθέτει κατά τρόπο σαφή και μη διφορούμενο τη συλλογιστική του οργάνου που εξέδωσε την πράξη, ώστε να παρέχεται η δυνατότητα, αφενός, στους ενδιαφερόμενους να λάβουν γνώση της δικαιολογητικής βάσεως του μέτρου και, αφετέρου, στο αρμόδιο δικαιοδοτικό όργανο να ασκήσει τον έλεγχό του. Η απαίτηση αιτιολογήσεως πρέπει να εκτιμάται αναλόγως των περιστάσεων της συγκεκριμένης υποθέσεως, και ιδίως του περιεχομένου της πράξεως, της φύσεως των προβαλλόμενων λόγων και του συμφέροντος για παροχή εξηγήσεων που ενδέχεται να έχουν οι αποδέκτες της πράξεως ή άλλα πρόσωπα τα οποία η πράξη αφορά άμεσα και ατομικά. Η αιτιολογία δεν απαιτείται ωστόσο να διασαφηνίζει όλα τα ουσιώδη πραγματικά και νομικά στοιχεία, καθόσον το ζήτημα αν η αιτιολογία μιας πράξεως ικανοποιεί τις απαιτήσεις του άρθρου 296 ΣΛΕΕ πρέπει να εκτιμάται όχι μόνο βάσει του περιεχομένου της, αλλά και του νομικού και πραγματικού πλαισίου στο οποίο εντάσσεται (αποφάσεις της 13ης Μαρτίου 1985, Κάτω Χώρες και Leeuwarder Papierwarenfabriek κατά Επιτροπής, 296/82 και 318/82,
EU:C:1985:113
, σκέψη 19, και της 21ης Ιουλίου 2011, Alcoa Trasformazioni κατά Επιτροπής, C‑194/09 P, Συλλογή,
EU:C:2011:497
, σκέψη 96). Αρκεί συνεπώς το οικείο όργανο που εξέδωσε την πράξη να εκθέτει τα πραγματικά περιστατικά και τις νομικές εκτιμήσεις που έχουν αποφασιστική σημασία για την όλη οικονομία της αποφάσεως (αποφάσεις της 14ης Ιουλίου 1972, Cassella Farbwerke Mainkur κατά Επιτροπής, 55/69, Συλλογή,
EU:C:1972:76
, σκέψεις 22 και 23, και της 6ης Μαρτίου 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale και Land Nordrhein-Westfalen κατά Επιτροπής, T‑228/99 και T‑233/99, Συλλογή,
EU:T:2003:57
, σκέψη 280).
Εν προκειμένω, η προσβαλλόμενη απόφαση εκθέτει επτά φορές, κατά τρόπο σαφή και μη διφορούμενο, τους λόγους για τους οποίους η Επιτροπή εκτίμησε, τόσο κατά την κίνηση της διαδικασίας του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ όσο και κατά την περάτωσή της, αφενός, ότι η αναβολή της καταβολής είχε χορηγηθεί κατά παράβαση ενός εκ των όρων με τους οποίους το Συμβούλιο είχε συνοδεύσει την απόφασή του με την οποία κρίθηκε το σύστημα σταδιακής καταβολής συμβατό προς την εσωτερική αγορά και, αφετέρου, ότι μια τέτοια παράβαση «μετέτρεπε» το σύνολο αυτού του υφιστάμενου καθεστώτος ενισχύσεων σε νέα παράνομη ενίσχυση ή «δημιουργούσε» μια τέτοια ενίσχυση, προς τις επιχειρήσεις που είχαν τύχει της εν λόγω αναβολής (αιτιολογική σκέψη 13, τρίτη περίπτωση, αιτιολογική σκέψη 28, αιτιολογική σκέψη 35, τρίτη έως πέμπτη φράση, αιτιολογική σκέψη 42 in fine, αιτιολογική σκέψη 45, δεύτερη φράση, αιτιολογική σκέψη 50 και αιτιολογική σκέψη 57 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Η αιτιολογία αυτή εκθέτει επαρκώς τις πραγματικές και νομικές εκτιμήσεις που έχουν ουσιώδη σημασία για την όλη οικονομία της προσβαλλομένης αποφάσεως. Επιπλέον, παρέσχε τη δυνατότητα στην Ιταλική Δημοκρατία να κατανοήσει τους λόγους στους οποίους στηρίζεται η συλλογιστική του θεσμικού αυτού οργάνου, λαμβανομένου υπόψη του πλαισίου εντός του οποίου διατυπώθηκε η συλλογιστική αυτή και των νομικών κανόνων που διέπουν το σχετικό θέμα, κατόπιν δε να τους αμφισβητήσει λυσιτελώς ενώπιον του δικαστή της Ένωσης, όπως προκύπτει από το περιεχόμενο του δικογράφου της προσφυγής και του υπομνήματος απαντήσεως. Τέλος, αρκεί για να παράσχει τη δυνατότητα στο Γενικό Δικαστήριο να ελέγξει το βάσιμο της συλλογιστικής αυτής.
Συνεπώς, πρέπει να εξεταστούν οι αιτιάσεις που αφορούν το βάσιμο της προσβαλλομένης αποφάσεως.
Επί των αιτιάσεων που αφορούν το βάσιμο της προσβαλλομένης αποφάσεως
Καταρχάς, λαμβανομένης υπόψη της συλλογιστικής στην οποία στηρίζεται η προσβαλλόμενη απόφαση και την οποία υπενθύμισε η Επιτροπή ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, επιβάλλεται να γίνουν τρεις διαπιστώσεις.
Πρώτον, δεν αμφισβητείται ότι, έως ότου η Επιτροπή εκτιμήσει ότι το σύστημα σταδιακής καταβολής έπρεπε να θεωρηθεί νέα ενίσχυση, το μέτρο αυτό συνιστούσε υφιστάμενο καθεστώς ενισχύσεων, έστω και αν ο χαρακτηρισμός αυτός υπενθυμίζεται μόνον εμμέσως στην προσβαλλόμενη απόφαση, στην αιτιολογική σκέψη 4 και στην αιτιολογική σκέψη 13, τρίτη περίπτωση, κατά τις οποίες η ενίσχυση που «εγκρίθηκε από το Συμβούλιο»«μετατράπηκε» σε «νέα ενίσχυση» λόγω της αναβολής της καταβολής.
Δεύτερον, δεν αμφισβητείται ότι η δήλωση περί συμβατότητας της οποίας ετύγχανε το υφιστάμενο καθεστώς ενισχύσεων δεν ήταν απόλυτη, εφόσον το Συμβούλιο είχε εξαρτήσει την έγκριση από την τήρηση ορισμένων όρων.
Τρίτον, δεν αμφισβητείται ότι η αναβολή της καταβολής χορηγήθηκε κατά παράβαση ενός εκ των όρων αυτών και ότι συνιστά, μεμονωμένα θεωρούμενη, νέα ενίσχυση. Συγκεκριμένα, στο πλαίσιο του πρώτου λόγου ακυρώσεως, η Ιταλική Δημοκρατία ισχυρίζεται ότι η απόφαση του Συμβουλίου και ο κανόνας de minimis της παρείχαν τη δυνατότητα να χορηγήσει μια τέτοια νέα ενίσχυση. Στο πλαίσιο του δευτέρου λόγου ακυρώσεως, αμφισβητεί, επικουρικώς, τις έννομες συνέπειες που η Επιτροπή θεώρησε ότι έχει η μη τήρηση της αποφάσεως του Συμβουλίου, ήτοι την εφαρμογή του χαρακτηρισμού ως νέας ενισχύσεως στο σύνολο του συστήματος σταδιακής καταβολής, καθόσον εφαρμόζεται στους παραγωγούς που έτυχαν της αναβολής της καταβολής, καθώς και τη διαταγή προς τις ιταλικές αρχές να ανακτήσουν τις νέες ατομικές ενισχύσεις που χορηγήθηκαν στο πλαίσιο αυτό. Αντιθέτως, δεν θέτει εν αμφιβόλω την ύπαρξη της παραβάσεως αυτής.
Τέταρτον, δεν αμφισβητείται, ούτε μπορεί να αμφισβητηθεί, ότι εναπέκειτο στην Επιτροπή να εποπτεύει την εφαρμογή του καθεστώτος ενισχύσεων που είχε εγκρίνει το Συμβούλιο, βεβαιωνόμενη, μεταξύ άλλων, ότι τηρούνται οι όροι που επέτρεψαν στο τελευταίο αυτό να κηρύξει το εν λόγω καθεστώς συμβατό προς την εσωτερική αγορά και, εν ανάγκη, αντλώντας τις συνέπειες της μη τηρήσεώς τους, όπως είχε υπενθυμίσει η ίδια η απόφαση του Συμβουλίου (αιτιολογικές σκέψεις 8 και 9, και άρθρο 3).
Συγκεκριμένα, η Συνθήκη οργανώνει τη διαρκή εξέταση και τον έλεγχο των κρατικών ενισχύσεων υπό την ευθύνη της Επιτροπής και τα άρθρα 107 ΣΛΕΕ και 108 ΣΛΕΕ αναθέτουν στο θεσμικό αυτό όργανο τον κεντρικό ρόλο να αποφαίνεται επί του συμβατού των μέτρων αυτών προς την εσωτερική αγορά, κατά παρέκκλιση από τη γενική αρχή περί ασυμβάτου που προβλέπουν, απονέμοντας ταυτοχρόνως στο Συμβούλιο μια εξουσία εξαιρετικού χαρακτήρα η οποία πρέπει, αυτή καθαυτήν, να ερμηνεύεται αυστηρά (αποφάσεις της 29ης Ιουνίου 2004, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, C‑110/02, Συλλογή,
EU:C:2004:395
, σκέψεις 29 έως 31, και της 10ης Δεκεμβρίου 2013, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας κ.λπ., C‑272/12 P, Συλλογή,
EU:C:2013:812
, σκέψη 48). Η εξαίρεση αυτή όμως απλώς επιτρέπει στο Συμβούλιο να αποφασίζει, αν εξαιρετικές περιστάσεις το δικαιολογούν, ότι μια ενίσχυση που έχει θεσπιστεί ή πρόκειται να θεσπιστεί από κράτος μέλος πρέπει να κηρυχθεί συμβατή προς την εσωτερική αγορά. Επομένως, στην Επιτροπή, και μόνο σ’ αυτήν, εναπόκειται να μεριμνά για την καλή εφαρμογή των ενισχύσεων ή των υφισταμένων καθεστώτων ενισχύσεων, ανεξάρτητα αν αυτά έχουν εγκριθεί από αυτήν ή από το Συμβούλιο.
Δεύτερον, λαμβανομένων υπόψη των επιχειρημάτων που προέβαλε η Ιταλική Δημοκρατία, πρέπει να καθοριστεί αν, εν προκειμένω, η Επιτροπή άσκησε ή όχι την αρμοδιότητα αυτή υπό τη μορφή που προβλέπεται στη Συνθήκη και βάσει των κανόνων περί εφαρμογής της τελευταίας αυτής.
Συναφώς, το άρθρο 108 ΣΛΕΕ και ο κανονισμός 659/1999 της δίδουν τη δυνατότητα να αντλήσει πολλές συνέπειες από τη μη τήρηση αποφάσεως με την οποία μια ενίσχυση ή ένα καθεστώς ενισχύσεων κηρύχθηκαν συμβατά προς την εσωτερική αγορά υπό την επιφύλαξη της τηρήσεως ορισμένων όρων.
Αφενός, από το άρθρο 108, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, και το άρθρο 23 του κανονισμού 659/1999 προκύπτει ότι, αν η Επιτροπή εκτιμά ότι ένα κράτος μέλος δεν συμμορφώνεται προς μια τέτοια απόφαση, μπορεί να προσφύγει ευθέως στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, κατά παρέκκλιση από τα άρθρα 258 ΣΛΕΕ και 259 ΣΛΕΕ (αποφάσεις της 12ης Οκτωβρίου 1978, Επιτροπή κατά Βελγίου, 156/77, Συλλογή,
EU:C:1978:180
, σκέψη 22, και της 4ης Φεβρουαρίου 1992, British Aerospace και Rover κατά Επιτροπής, C‑294/90, Συλλογή,
EU:C:1992:55
, σκέψη 11).
Βεβαίως, οι διατάξεις αυτές προβλέπουν ρητώς την ευχέρεια αυτή μόνο στην περίπτωση όπου η απόφαση που δεν τηρήθηκε έχει εκδοθεί από την Επιτροπή. Ωστόσο, πρέπει να θεωρηθεί ότι χρήση της ευχέρειας αυτής μπορεί επίσης να γίνει στην περίπτωση όπου το Συμβούλιο έχει κηρύξει μια ενίσχυση ή ένα καθεστώς ενισχύσεων συμβατά προς την εσωτερική αγορά, δυνάμει του άρθρου 108, παράγραφος 2, τρίτο εδάφιο, ΣΛΕΕ. Συγκεκριμένα, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η Επιτροπή δεν δικαιούται να προσφύγει ευθέως στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης προκειμένου αυτό να διαπιστώσει ότι ένα κράτος μέλος δεν συμμορφώθηκε προς απόφαση ληφθείσα στο πλαίσιο του ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων στην περίπτωση που το Συμβούλιο κάνει εξαιρετικώς χρήση της αρμοδιότητας που αυτή ασκεί κανονικά. Αντιθέτως, το πνεύμα και η όλη οικονομία του άρθρου 108 ΣΛΕΕ συνεπάγονται ότι, σε μια τέτοια περίπτωση, τα μέσα δράσης της Επιτροπής δεν πρέπει να περιορίζονται στην πιο περίπλοκη διαδικασία που προβλέπει το άρθρο 258 ΣΛΕΕ (βλ., κατ’ αναλογία, απόφαση της 2ας Ιουλίου 1974, Ιταλία κατά Επιτροπής, 173/73, Συλλογή,
EU:C:1974:71
, σκέψεις 16 και 17). Συνεπώς, το ένδικο βοήθημα που παρέχει το άρθρο 108, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ και το οποίο συνιστά μια παραλλαγή της προσφυγής λόγω παραβάσεως, προσαρμοσμένη ειδικώς στα ιδιαίτερα προβλήματα που παρουσιάζουν οι κρατικές ενισχύσεις (αποφάσεις της 14ης Φεβρουαρίου 1990, Γαλλία κατά Επιτροπής, C‑301/87, Συλλογή,
EU:C:1990:67
, σκέψη 23, και της 12ης Δεκεμβρίου 1996, Air France κατά Επιτροπής, T‑358/94, Συλλογή,
EU:T:1996:194
, σκέψη 60), πρέπει να μπορεί να ασκείται σε μια τέτοια περίπτωση.
Όταν η Επιτροπή ενεργεί κατ’ αυτόν τον τρόπο, ούτε το άρθρο 108, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, ούτε το άρθρο 23 του κανονισμού 659/1999 δεν της επιβάλλουν άλλη υποχρέωση από το να αποδείξει επαρκώς κατά νόμο ότι το οικείο κράτος μέλος δεν συμμορφώθηκε προς όλους ή προς ορισμένους από τους όρους βάσει των οποίων κατέστη δυνατό στην Επιτροπή ή στο Συμβούλιο να κηρύξει την επίμαχη ενίσχυση ή το επίμαχο καθεστώς ενισχύσεων συμβατά προς την εσωτερική αγορά.
Αφετέρου, από τη νομολογία προκύπτει ότι, καίτοι η Επιτροπή εκτιμά ότι ένα κράτος μέλος στο οποίο επετράπη να θέσει σε εφαρμογή μια ενίσχυση ή ένα καθεστώς ενισχύσεων παρέβη εν συνεχεία την υποχρέωσή του τηρήσεως των όρων που συνόδευαν την έγκριση αυτή, δεν έχει ωστόσο σε κάθε περίπτωση την υποχρέωση να προσφύγει ευθέως στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Ειδικότερα, όταν, όπως εν προκειμένω, η παράβαση που η Επιτροπή θεωρεί ότι διαπράχθηκε συνδέεται με τη χορήγηση νέας ενισχύσεως, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η Επιτροπή εδικαιούτο να ασκήσει τις εξουσίες που της απονέμει το άρθρο 108 ΣΛΕΕ προκειμένου να ελέγξει το συμβατό της ενισχύσεως αυτής προς την εσωτερική αγορά. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή πρέπει να λαμβάνει υπόψη όλα τα κρίσιμα στοιχεία, συμπεριλαμβανομένων, ενδεχομένως, του πλαισίου που έχει ήδη εκτιμηθεί με προηγούμενη απόφαση και των όρων που η απόφαση αυτή επέβαλε στο οικείο κράτος μέλος. Επιπλέον, μπορεί να λαμβάνει υπόψη κάθε νέο πραγματικό στοιχείο λόγω του οποίου θα μπορούσε να τροποποιηθεί η προηγουμένως διενεργηθείσα ανάλυση. Ελλείψει τέτοιων στοιχείων, η Επιτροπή δικαιούται να στηρίξει τη νέα απόφασή της στις εκτιμήσεις που διατυπώθηκαν στην προηγούμενη απόφαση και στη μη τήρηση των όρων που επιβλήθηκαν με αυτή (αποφάσεις της 3ης Οκτωβρίου 1991, Ιταλία κατά Επιτροπής, C‑261/89, Συλλογή,
EU:C:1991:367
, σκέψεις 2 έως 4, 17 και 20 έως 23, και British Aerospace και Rover κατά Επιτροπής, σκέψη 57 ανωτέρω,
EU:C:1992:55
, σκέψεις 11 έως 14· βλ. επίσης, υπό την έννοια αυτή, απόφαση της 13ης Σεπτεμβρίου 1995, TWD κατά Επιτροπής, T‑244/93 και T‑486/93, Συλλογή,
EU:T:1995:160
, σκέψεις 51, 52, 56, 59 και 60, και, κατόπιν αιτήσεως αναιρέσεως, απόφαση της 15ης Μαΐου 1997, TWD κατά Επιτροπής, C‑355/95 P, Συλλογή,
EU:C:1997:241
, σκέψεις 25 έως 27).
Ωστόσο, αν η Επιτροπή ασκήσει τις ελεγκτικές εξουσίες της, οφείλει να το πράξει τηρώντας, αφενός, τις διαδικασίες που προβλέπει η Συνθήκη και οι κανόνες που θεσπίστηκαν για την εφαρμογή της (αποφάσεις British Aerospace και Rover κατά Επιτροπής, σκέψη 57 ανωτέρω,
EU:C:1992:55
, σκέψη 14, και TWD κατά Επιτροπής, σκέψη 61 ανωτέρω,
EU:T:1995:160
, σκέψεις 57 και 58) και, αφετέρου, τις ουσιαστικές απαιτήσεις από τις οποίες εξαρτάται η άσκηση των εξουσιών αυτών.
Εν προκειμένω, λαμβανομένων υπόψη των διαπιστώσεων που διατυπώθηκαν στις σκέψεις 49 έως 53 ανωτέρω και της όλης οικονομίας του κανονισμού 659/1999, όπως έχει διευκρινισθεί από τη νομολογία, η Επιτροπή είχε τη δυνατότητα να χρησιμοποιήσει διάφορες διαδικαστικές δυνατότητες.
Πρώτον, εφόσον το σύστημα σταδιακής καταβολής είχε εγκριθεί με την απόφαση του Συμβουλίου και συνιστούσε συνεπώς υφιστάμενο καθεστώς ενισχύσεων υπό την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 659/1999, αφενός, και εφόσον η αναβολή της καταβολής χορηγήθηκε κατά παράβαση ενός εκ των όρων που συνόδευαν την έγκριση αυτή, αφετέρου, η Επιτροπή εδικαιούτο, στο πλαίσιο της μόνιμης εξετάσεως των υφισταμένων καθεστώτων ενισχύσεων που προβλέπεται στο άρθρο 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, να εξετάσει αν, λόγω της παραβάσεως αυτής, το εν λόγω καθεστώς εξακολουθούσε να είναι συμβατό προς την εσωτερική αγορά ή όχι και, ενδεχομένως, να διαπιστώσει τη μη συμβατότητά του. Συναφώς, πρέπει να τονιστεί, επαλλήλως, στον βαθμό που η Ιταλική Δημοκρατία δεν αμφισβήτησε εν προκειμένω την αναλογικότητα της προσβαλλομένης αποφάσεως και συνεπώς δεν χρειάζεται να εξεταστεί το ζήτημα αυτό, ότι η απόφαση που εκδόθηκε κατά το πέρας της διαδικασίας αυτής πρέπει να τηρεί τις γενικές αρχές του δικαίου, ειδικότερα δε την αρχή της αναλογικότητας που εφαρμόζεται σε κάθε πράξη των θεσμικών οργάνων της Ένωσης (αποφάσεις της 29ης Ιουνίου 2010, Επιτροπή κατά Alrosa, C‑441/07 P, Συλλογή,
EU:C:2010:377
, σκέψεις 36 και 37, και της 17ης Ιουλίου 2014, Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband κατά Επιτροπής, T‑457/09, Συλλογή,
EU:T:2014:683
, σκέψεις 346 και 347).
Κατά συνέπεια, η Επιτροπή μπορούσε να χρησιμοποιήσει τη «[δ]ιαδικασία σχετικά με τα υφιστάμενα καθεστώτα ενίσχυσης», που προβλέπεται στο κεφάλαιο V του κανονισμού 659/1999. Ωστόσο, δεν αμφισβητείται ότι η προσβαλλόμενη απόφαση ελήφθη βάσει του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, όπως τούτο προκύπτει τόσο από τα υπόψη όσο και από την αιτιολογία της (αιτιολογικές σκέψεις 4, 8, 13, 28, 33, 35, 37, 45 και 57 της προσβαλλομένης αποφάσεως) και όπως η Επιτροπή το επιβεβαίωσε απαντώντας σε γραπτή ερώτηση που έθεσε Γενικό Δικαστήριο.
Δεύτερον, εφόσον η αναβολή της καταβολής χορηγήθηκε κατά παράβαση της αποφάσεως του Συμβουλίου, η Επιτροπή εδικαιούτο, σύμφωνα με το άρθρο 108, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, να καθορίσει αν έπρεπε να θεωρηθεί, ή όχι, ότι το σύστημα σταδιακών καταβολών που είχε εγκρίνει το Συμβούλιο είχε εφαρμοστεί καταχρηστικώς λόγω της παραβάσεως αυτής. Προς τούτο, μπορούσε να χρησιμοποιήσει τη «[δ]ιαδικασία σχετικά με την καταχρηστική εφαρμογή ενισχύσεων», που προβλέπεται στο κεφάλαιο IV του κανονισμού 659/1999.
Συγκεκριμένα, μολονότι το άρθρο 1, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 659/1999 περιορίζεται στο να χαρακτηρίσει «[καταχρηστικώς εφαρμοζόμενη ενίσχυση]», «[γ]ια τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού», την «ενίσχυση η οποία χρησιμοποι[ήθηκε] από τον δικαιούχο [της]» κατά παράβαση, μεταξύ άλλων, μιας «υπό όρους αποφάσεως», στηριζόμενης στο άρθρο 7, παράγραφος 4, του κανονισμού αυτού, και στο να επιτρέψει στην Επιτροπή να διατάξει την κατάργηση ή την τροποποίηση της ενισχύσεως αυτής (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση της 11ης Μαΐου 2005, Saxonia Edelmetalle και ZEMAG κατά Επιτροπής, T‑111/01 και T‑133/01, Συλλογή,
EU:T:2005:166
, σκέψεις 84 έως 86 και 95 έως 97), από τη νομολογία προκύπτει ότι η έννοια της «καταχρηστικώς εφαρμοζόμενης ενισχύσεως», που διαλαμβάνεται στο άρθρο 108, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, πρέπει να λάβει ευρύτερο περιεχόμενο από τον ορισμό που της δίδει το άρθρο 1, στοιχείο ζʹ, του κανονισμού 659/1999, στον βαθμό που η μη τήρηση, εκ μέρους κράτους μέλους, όρων που επιβλήθηκαν κατά την έγκριση ενισχύσεως συνιστά επίσης μορφή καταχρηστικής εφαρμογής (απόφαση της 15ης Μαρτίου 2012, Ελληνικά Ναυπηγεία κατά Επιτροπής, T‑391/08,
EU:T:2012:126
, σκέψη 165, που δεν αμφισβητήθηκε επί του σημείου αυτού στο πλαίσιο της αιτήσεως αναιρέσεως επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση της 28ης Φεβρουαρίου 2013, Ελληνικά Ναυπηγεία κατά Επιτροπής, C‑246/12 P,
EU:C:2013:133
).
Ωστόσο, δεν αμφισβητείται ότι η Επιτροπή δεν στήριξε την απόφασή της στις διατάξεις αυτές, όπως το επιβεβαίωσε απαντώντας σε γραπτή ερώτηση που έθεσε το Γενικό Δικαστήριο, αλλά ότι εκτίμησε ότι το σύστημα σταδιακής καταβολής είχε καταστεί νέα ενίσχυση λόγω της αναβολής της καταβολής και καθόσον εφαρμοζόταν στους παραγωγούς γάλακτος που έτυχαν της αναβολής αυτή. Ο χαρακτηρισμός αυτός όμως και εκείνος της καταχρηστικώς εφαρμοζόμενης ενισχύσεως αλληλοαποκλείονται, καθόσον μόνο μια ήδη υφιστάμενη ενίσχυση μπορεί να εφαρμοσθεί καταχρηστικώς, όπως υπενθυμίζει η αιτιολογική σκέψη 15 του κανονισμού 659/1999.
Τρίτον, εφόσον η παράβαση που προσάπτεται στην Ιταλική Δημοκρατία συνίστατο στη χορήγηση ενός μέτρου δυνάμενου να χαρακτηρισθεί ως νέα ενίσχυση, η Επιτροπή εδικαιούτο να χρησιμοποιήσει τη «[δ]ιαδικασία σχετικά με τις παράνομες ενισχύσεις», που προβλέπεται στο κεφάλαιο III του κανονισμού 659/1999, προκειμένου να εξετάσει το μέτρο αυτό, όπως εν προκειμένω αποφάσισε να το πράξει.
Ωστόσο, έπρεπε να τηρήσει, στο πλαίσιο αυτό, τις ουσιαστικές προϋποθέσεις που της παρέχουν τη δυνατότητα να χαρακτηρίσει όχι μόνο την αναβολή της καταβολής θεωρούμενη μεμονωμένα, αλλά και το σύνολο του προϋφιστάμενου συστήματος σταδιακής καταβολής, ως νέα και παράνομη ενίσχυση ή νέο και παράνομο καθεστώς ενισχύσεων.
Συναφώς, το άρθρο 1, στοιχεία βʹ και γʹ, του κανονισμού 659/1999 χαρακτηρίζει ως υφιστάμενη ενίσχυση «κάθε εγκεκριμένη ενίσχυση, δηλαδή τα καθεστώτα ενισχύσεων και [τις] ατομικές ενισχύσεις που έχουν εγκριθεί από την Επιτροπή ή από το Συμβούλιο», και ως νέα ενίσχυση «κάθε ενίσχυση, δηλαδή τα καθεστώτα ενισχύσεων και [τις] ατομικές ενισχύσεις, οι οποίες δεν αποτελούν υφιστάμενη ενίσχυση, καθώς και [τις] μεταβολές υφιστάμενων ενισχύσεων».
Σύμφωνα με τη Συνθήκη και τις διατάξεις του κεφαλαίου II του κανονισμού 659/1999 που αφορούν τη «[δ]ιαδικασία σχετικά με τις κοινοποιούμενες ενισχύσεις», οι μεταβολές αυτές πρέπει να κοινοποιούνται στην Επιτροπή πριν από την εφαρμογή τους, υπό την επιφύλαξη των περιπτώσεων απαλλαγής από την κοινοποίηση που προβλέπονται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 794/2004, και δύνανται, μετά το πέρας της τυπικής διαδικασίας εξετάσεως, να κηρυχθούν ασύμβατες ή να αποτελέσουν αντικείμενο «αρνητικής αποφάσεως», στηριζόμενης στο άρθρο 7, παράγραφος 5, του κανονισμού 659/1999.
Ελλείψει κοινοποιήσεως, συνιστούν παράνομες ενισχύσεις και μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο, μετά το πέρας της «[δ]ιαδικασίας σχετικά με τις παράνομες ενισχύσεις», που ρυθμίζεται στο κεφάλαιο III του κανονισμού 659/1999, όχι μόνον «αρνητικής αποφάσεως», όπως προβλέπει το άρθρο 13 του κανονισμού αυτού, αλλά και «αποφάσεως ανακτήσεως», δυνάμει του άρθρου του 14.
Σε όλες τις περιπτώσεις αυτές, ως νέες ενισχύσεις δεν θεωρούνται όλες οι «τροποποιηθείσες υφιστάμενες ενισχύσεις», αλλά, σύμφωνα με το μη διφορούμενο κείμενο του άρθρου 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 659/1999 και όπως υπενθυμίζεται από πάγια νομολογία, μόνον η τροποποίηση αυτή καθαυτήν μπορεί να χαρακτηριστεί ως νέα ενίσχυση (αποφάσεις της 30ής Απριλίου 2002, Government of Gibraltar κατά Επιτροπής, T‑195/01 και T‑207/01, Συλλογή,
EU:T:2002:111
, σκέψεις 109 και 110, και της 16ης Δεκεμβρίου 2010, Κάτω Χώρες και NOS κατά Επιτροπής, T‑231/06 και T‑237/06, Συλλογή,
EU:T:2010:525
, σκέψη 177· βλ. επίσης, υπό την έννοια αυτή, απόφαση της 20ής Μαΐου 2010, Todaro Nunziatina & C., C‑138/09, Συλλογή,
EU:C:2010:291
, σκέψεις 42 έως 49). Όσον αφορά το προγενέστερο μέτρο, το οποίο μπόρεσε να εκτελεστεί κανονικά, το μέτρο αυτό θεωρείται υφιστάμενη ενίσχυση ή υφιστάμενο καθεστώς ενισχύσεων (αποφάσεις της 9ης Αυγούστου 1994, Namur-Les assurances du crédit, C‑44/93, Συλλογή,
EU:C:1994:311
, σκέψη 13, και της 17ης Ιουνίου 1999, Piaggio, C‑295/97, Συλλογή,
EU:C:1999:313
, σκέψη 48).
Κατ’ εξαίρεση, στην περίπτωση όπου η τροποποίηση επηρεάζει την ουσία της υφιστάμενης ενισχύσεως ή του υφιστάμενου καθεστώτος ενισχύσεων, το μέτρο αυτό μετατρέπεται εξ ολοκλήρου σε νέα ενίσχυση ή σε νέο καθεστώς ενισχύσεων. Ωστόσο, δεν μπορεί να γίνει λόγος για μια τέτοια ουσιώδη τροποποίηση όταν το νέο στοιχείο δύναται σαφώς να αποχωριστεί από το προϋφιστάμενο μέτρο (αποφάσεις Government of Gibraltar κατά Επιτροπής, σκέψη 74 ανωτέρω,
EU:T:2002:111
, σκέψεις 111 και 114, και της 25ης Μαρτίου 2009, Alcoa Trasformazioni κατά Επιτροπής, T‑332/06,
EU:T:2009:79
, σκέψη 128· βλ. επίσης, υπό την έννοια αυτή, κατόπιν αιτήσεως αναιρέσεως, απόφαση Alcoa Trasformazioni κατά Επιτροπής, σκέψη 45 ανωτέρω,
EU:C:2011:497
, σκέψεις 111 και 112) ή όταν είναι αμιγώς τυπικής ή διοικητικής φύσεως και δεν δύναται να επηρεάσει την εκτίμηση του συμβατού του μέτρου αυτού προς την εσωτερική αγορά (απόφαση της 20ής Μαρτίου 2014, Rousse Industry κατά Επιτροπής, C‑271/13 P,
EU:C:2014:175
, σκέψεις 31 έως 38).
Επομένως, η δυνατότητα της Επιτροπής να χαρακτηρίζει ως νέα ενίσχυση, και ενδεχομένως παράνομη, όχι μόνο την τροποποίηση υφιστάμενης ενισχύσεως, αλλά και το σύνολο της υφιστάμενης ενισχύσεως την οποία αφορά η τροποποίηση αυτή υπόκειται, από ουσιαστικής απόψεως, στην προϋπόθεση ότι το θεσμικό αυτό όργανο θα αποδείξει ότι η εν λόγω τροποποίηση επηρεάζει την ίδια την ουσία του προϋφιστάμενου μέτρου. Επιπλέον, στην περίπτωση στην οποία το οικείο κράτος μέλος υποστηρίζει, κατά τη διοικητική διαδικασία, είτε ότι η τροποποίηση αυτή δύναται σαφώς να αποχωριστεί από το προϋφιστάμενο μέτρο, είτε ότι έχει αμιγώς τυπικό ή διοικητικό χαρακτήρα και δεν δύναται να επηρεάσει την εκτίμηση του συμβατού του μέτρου αυτού προς την εσωτερική αγορά, η Επιτροπή πρέπει να δικαιολογήσει τους λόγους για τους οποίους τα επιχειρήματα αυτά δεν της φαίνονται βάσιμα.
Εν προκειμένω, τρεις διαπιστώσεις επιβάλλεται να γίνουν συναφώς.
Καταρχάς, οι μόνες αιτιολογικές σκέψεις της προσβαλλομένης αποφάσεως που δύνανται να συσχετισθούν με το ζήτημα αν η αναβολή της καταβολής επηρέαζε ή όχι την ίδια την ουσία του συστήματος σταδιακής καταβολής απλώς αναφέρουν ότι «η Επιτροπή δεν συμμερίζεται την άποψη» των ιταλικών αρχών ότι «η αναβολή της καταβολής πρέπει να αξιολογηθεί ως μεμονωμένο μέτρο», για τον λόγο ότι «συνδέεται απευθείας με» την προηγουμένως εγκριθείσα από το Συμβούλιο ενίσχυση και «δεν μπορεί επομένως να θεωρηθεί εντελώς άσχετη» με αυτήν (αιτιολογικές σκέψεις 38 και 39). Μολονότι όμως η ύπαρξη «απευθείας συνδέσμου» και «σχέσεως» μεταξύ της αναβολής της καταβολής και του συστήματος σταδιακής καταβολής είναι αναμφισβήτητη, δεν συνεπάγεται, αυτή καθαυτήν, ότι το δεύτερο από τα μέτρα αυτά τροποποιεί ουσιωδώς το πρώτο.
Εν συνεχεία, η εκτίμηση αυτή της Επιτροπής διατυπώθηκε στο πλαίσιο της εξετάσεως ενός ξεχωριστού ζητήματος, που αφορά το αν η ενίσχυση που απορρέει από την αναβολή της καταβολής έπρεπε ή όχι να εκτιμηθεί χωριστά από άλλες ενισχύσεις που χορηγήθηκαν στους παραγωγούς γάλακτος προκειμένου να εξακριβωθεί η τήρηση του ανωτάτου ορίου de minimis που προβλέπει το άρθρο 3, παράγραφος 2, του κανονισμού 659/1999.
Τέλος, η ίδια η Επιτροπή επιβεβαιώνει, με το υπόμνημα αντικρούσεως (σημεία 24, 32, 35 και 39) και με το υπόμνημα ανταπαντήσεως (σημείο 10), ότι σε καμία περίπτωση δεν επιχείρησε να εξετάσει αν η αναβολή της καταβολής τροποποιούσε ουσιωδώς το σύστημα σταδιακής καταβολής ή αν αντιθέτως μπορούσε σαφώς να αποχωριστεί από αυτό, εφόσον θεωρούσε ότι το ζήτημα αυτό «στερούνταν σημασίας» και ήταν «αλυσιτελές».
Ενεργώντας κατ’ αυτόν τον τρόπο, η Επιτροπή όχι μόνο παραγνώρισε την έννοια της «νέας ενισχύσεως» επαναχαρακτηρίζοντας ένα υφιστάμενο καθεστώς ενισχύσεων ως νέα παράνομη ενίσχυση χωρίς να τηρήσει τις ουσιαστικές προϋποθέσεις που προβλέπονται στον κανονισμό 659/1999 και στη νομολογία συναφώς, όπως ισχυρίζεται η Ιταλική Δημοκρατία.
Διέταξε επίσης, και κατά συνέπεια, κακώς να ανακτηθούν, από τους παραγωγούς γάλακτος που έτυχαν της αναβολής της καταβολής, όχι μόνον αυτή η νέα και παράνομη ενίσχυση, αλλά και οι ατομικές ενισχύσεις που είχαν χορηγηθεί δυνάμει του εν λόγω υφιστάμενου καθεστώτος ενισχύσεων, όπως επίσης ισχυρίζεται η Ιταλική Δημοκρατία.
Κανένα από τα επιχειρήματα που προέβαλε η Επιτροπή δεν δύναται να αναιρέσει το συμπέρασμα αυτό.
Ειδικότερα, η Επιτροπή δεν δύναται να υποστηρίζει βασίμως ότι η μη τήρηση εκ μέρους των ιταλικών αρχών ενός εκ των όρων που συνόδευαν τη δήλωση περί συμβατότητας στην οποία προέβη το Συμβούλιο συνεπιφέρει, κατ’ ουσίαν, τον «επαναχαρακτηρισμό» του υφιστάμενου καθεστώτος ενισχύσεων, που ετύγχανε μέχρι τούδε αυτής της υπό όρους εγκρίσεως, ως νέας και παράνομης ενισχύσεως.
Συγκεκριμένα, όπως προκύπτει από τη νομολογία που υπενθυμίστηκε στις σκέψεις 57 έως 62 και 74 και 75 ανωτέρω, η Επιτροπή, όταν εντοπίζει τη μη τήρηση αποφάσεως με την οποία κηρύχθηκαν ενίσχυση ή καθεστώς ενισχύσεων συμβατά προς την εσωτερική αγορά υπό την επιφύλαξη ορισμένων όρων, μπορεί, είτε να ζητήσει ευθέως από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει την παράβαση αυτή, είτε, αν αυτή συνίσταται στη χορήγηση νέας ενισχύσεως, να ασκήσει τις εξουσίες που της παρέχουν τη δυνατότητα να ελέγξει την τελευταία αυτή, υπό τον όρο της τηρήσεως των σχετικών διαδικαστικών και ουσιαστικών απαιτήσεων. Αν η Επιτροπή επιλέξει να ασκήσει τις ελεγκτικές της εξουσίες, πρέπει καταρχήν να περιοριστεί στην εξέταση της νέας ενισχύσεως. Μόνον υπό την προϋπόθεση ότι θα αποδείξει ότι η τελευταία αυτή τροποποίησε την ίδια την ουσία υφιστάμενης ενισχύσεως ή υφιστάμενου καθεστώτος ενισχύσεων δικαιούται κατ’ εξαίρεση ηΕπιτροπή να κρίνει ότι το σύνολο αυτού του προϋφιστάμενου μέτρου, που τροποποιήθηκε κατ’ αυτόν τον τρόπο, είναι ασύμβατο προς την εσωτερική αγορά, να διαπιστώσει ότι είναι παράνομο αν περαιτέρω η εν λόγω τροποποίηση δεν της γνωστοποιήθηκε πριν από την εφαρμογή της και να διατάξει κατά συνέπεια την κατάργηση ή την τροποποίηση της τροποποιηθείσας ενισχύσεως ή του τροποποιηθέντος καθεστώτος ενισχύσεων.
Αντιθέτως, η Επιτροπή δεν δικαιούται να εκτιμήσει ότι η μη τήρηση ενός από τους όρους που επιβλήθηκαν κατά την έγκριση υφιστάμενου καθεστώτος ενισχύσεων συνεπάγεται ipso facto τον «επαναχαρακτηρισμό» του μέτρου αυτού ως νέας ενισχύσεως, ακόμη δε λιγότερο να θεωρήσει την τελευταία αυτή παράνομη ab initio και να διατάξει την ανάκτησή της ως εάν επρόκειτο για παρανόμως εφαρμοσθείσα ενίσχυση και όχι για προηγουμένως εγκριθείσα ενίσχυση.
Συγκεκριμένα, όπως το υπενθυμίζει η νομολογία, κάθε υφιστάμενη ενίσχυση καλύπτεται από την απόφαση με την οποία εγκρίθηκε, εκτός αν η Επιτροπή θεωρήσει ότι εφαρμόστηκε καταχρηστικώς (βλ. απόφαση της 29ης Απριλίου 2004, Ιταλία κατά Επιτροπής, C‑298/00 P, Συλλογή,
EU:C:2004:240
, σκέψη 47 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία) ή ότι η ίδια η ουσία της τροποποιήθηκε από νέα ενίσχυση (βλ. σκέψεις 74 και 75 ανωτέρω). Υπό την επιφύλαξη των δύο αυτών περιπτώσεων, μια τέτοια ενίσχυση πρέπει συνεπώς να θεωρείται νόμιμη ενόσω η Επιτροπή δεν έχει διαπιστώσει το ασύμβατό της προς την εσωτερική αγορά (απόφαση της 18ης Ιουλίου 2013, P, C‑6/12, Συλλογή,
EU:C:2013:525
, σκέψεις 40 και 41· βλ. επίσης, υπό την έννοια αυτή, απόφαση της 4ης Μαρτίου 2009, Tirrenia di Navigazione κ.λπ. κατά Επιτροπής, T‑265/04, T‑292/04 και T‑504/04,
EU:T:2009:48
, σκέψη 75).
Εν συνεχεία, προκειμένου να έχει τη δυνατότητα η Επιτροπή —ή κατ’ εξαίρεση το Συμβούλιο— να «θεωρ[ήσει] μια ενίσχυση συμβιβάσιμη με την [εσωτερική] αγορά», το θεσμικό αυτό όργανο «μπορεί να συνοδεύει τη θετική απόφασή της με όρους» και υποχρεώσεις, όπως προκύπτει από το ίδιο το γράμμα του άρθρου 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 659/1999 καθώς και από την προγενέστερη της θεσπίσεως του κανονισμού αυτού νομολογία (αποφάσεις TWD κατά Επιτροπής, σκέψη 61 ανωτέρω,
EU:T:1995:160
, σκέψη 55, και TWD κατά Επιτροπής, σκέψη 61 ανωτέρω,
EU:C:1997:241
, σκέψη 25). Εν προκειμένω, «εφόσον οι όροι που διαλαμβάνονται [στην απόφαση του Συμβουλίου]» τηρήθηκαν το θεσμικό αυτό όργανο «θεώρησε συμβατή»«την ενίσχυση που προ[ετίθετο] να χορηγήσει η Ιταλική Δημοκρατία στους παραγωγούς [της] γάλακτος» (αιτιολογική σκέψη 8 της αποφάσεως του Συμβουλίου και αιτιολογική σκέψη 10 της προσβαλλομένης αποφάσεως). Λαμβανομένου υπόψη του σκοπού που επιδιώκουν οι προϋποθέσεις αυτές, η μετέπειτα μη τήρησή τους μπορεί να οδηγήσει την Επιτροπή μόνο στο να αμφισβητήσει, χρησιμοποιώντας κάποια από τις διάφορες διαδικαστικές δυνατότητες που προβλέπονται στη Συνθήκη ΛΕΕ και στον κανονισμό 659/1999, την κήρυξη της συμβατότητας προς την εσωτερική αγορά που χορηγήθηκε στο επίμαχο μέτρο, και όχι τον χαρακτηρισμό του ως υφιστάμενης ενισχύσεως, υπό την επιφύλαξη της εξαιρέσεως που υπενθυμίστηκε στη σκέψη 85 ανωτέρω.
Επιπλέον, εφόσον οι υφιστάμενες ενισχύσεις μπορούν, σύμφωνα με το άρθρο 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, να εφαρμόζονται κανονικά ενόσω η Επιτροπή δεν έχει διαπιστώσει το ασύμβατό τους (αποφάσεις της 15ης Μαρτίου 1994, Banco Exterior de España, C‑387/92, Συλλογή,
EU:C:1994:100
, σκέψη 20, και της 29ης Νοεμβρίου 2012, Kremikovtzi, C‑262/11, Συλλογή,
EU:C:2012:760
, σκέψη 49), η κήρυξη μιας ενισχύσεως ως ασύμβατης μπορεί να παραγάγει αποτελέσματα μόνο για το μέλλον (βλ. υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις της 15ης Σεπτεμβρίου 1998, Ryanair κατά Επιτροπής, T‑140/95, Συλλογή,
EU:T:1998:201
, σκέψη 86, όσον αφορά τη μη τήρηση αποφάσεως με την οποία εγκρίθηκε υπό προϋποθέσεις μια ενίσχυση η οποία επρόκειτο να χορηγηθεί με διαδοχικές δόσεις, και της 6ης Μαρτίου 2002, Diputación Foral de Álava κ.λπ. κατά Επιτροπής, T‑127/99, T‑129/99 και T‑148/99, Συλλογή,
EU:T:2002:59
, σκέψη 172).
Σε αντίθετη περίπτωση, ένα καθεστώς ενισχύσεων που εκτελείται κανονικά και ατομικές ενισχύσεις που χορηγήθηκαν νομίμως δυνάμει του συστήματος αυτού, προτού το οικείο κράτος μέλος παραβεί τις υποχρεώσεις του, θα θεωρούνταν αναδρομικώς ότι συνιστούν ενισχύσεις παράνομες και ασύμβατες προς την εσωτερική αγορά. Το αποτέλεσμα αυτό θα ισοδυναμούσε με ανάκληση της αποφάσεως με την οποία εγκρίθηκε η εφαρμογή των μέτρων αυτών. Όπως όμως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 10 και το άρθρο 9 του κανονισμού 659/1999, μια τέτοια κύρωση προβλέφθηκε από τον νομοθέτη μόνο για την ειδική περίπτωση όπου μια απόφαση που εκδόθηκε στο πλαίσιο του ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων βασίστηκε σε εσφαλμένες πληροφορίες.
Τέλος, πρέπει να τονιστεί, αφενός, ότι ο κανονισμός 659/1999 εκδόθηκε, μεταξύ άλλων, προκειμένου να διασφαλιστεί η ασφάλεια δικαίου στον τομέα της διαδικασίας, ειδικότερα όσον αφορά τη μεταχείριση των υφιστάμενων και των παράνομων ενισχύσεων (αιτιολογικές σκέψεις 3, 4, 11, 14 και 17 του κανονισμού 659/1999). Αφετέρου, ο κανονισμός αυτός προβλέπει ένα σύνολο κανόνων που παρέχουν τη δυνατότητα στην Επιτροπή να βεβαιώνεται για την τήρηση των αποφάσεων που έχουν ληφθεί στο πλαίσιο του ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων, ιδίως δε να αντιμετωπίζει μια περίπτωση όπως αυτή που παρουσιάστηκε εν προκειμένω, καθώς και να αντλεί συναφώς όλες τις έννομες συνέπειες (βλ. σκέψεις 57, 64, 66, 67 και 69 έως 75 ανωτέρω). Στο πλαίσιο αυτό, αν γινόταν δεκτή η θεωρία που προέβαλε η Επιτροπή στην υπό κρίση υπόθεση, τούτο θα ισοδυναμούσε με παροχή σε αυτήν της δυνατότητας να καταστρατηγεί τις διαδικασίες που έχει θεσπίσει ο νομοθέτης για να διασφαλίσει, τηρουμένης της αρχής της ασφαλείας δικαίου, την αποτελεσματικότητα του ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων.
Κατόπιν των προεκτεθέντων, ο υπό κρίση λόγος ακυρώσεως πρέπει να γίνει δεκτός.
Συνεπώς, πρέπει, πρώτον, να απορριφθεί το κύριο αίτημα της Ιταλικής Δημοκρατίας και, δεύτερον, να γίνει δεκτό το επικουρικό της αίτημα, ακυρώνοντας το άρθρο 1, παράγραφος 2, της προσβαλλομένης αποφάσεως, καθώς και τα άρθρα της 2 έως 4, καθόσον αφορούν, αφενός, το καθεστώς ενισχύσεων που διαλαμβάνεται στο άρθρο 1, παράγραφος 2, και, αφετέρου, τις ατομικές ενισχύσεις που χορηγήθηκαν κατ’ εφαρμογή του καθεστώτος αυτού.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα. Εν προκειμένω, δεδομένου ότι αμφότεροι οι διάδικοι ηττήθηκαν μερικώς, έκαστος αυτών θα φέρει τα δικαστικά του έξοδα.

Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τρίτο τμήμα)
αποφασίζει:

1)
Ακυρώνει το άρθρο 1, παράγραφος 2, της αποφάσεως 2013/665/ΕΕ της Επιτροπής, της 17ης Ιουλίου 2013, για την κρατική ενίσχυση SA.33726 (11/C) [πρώην SA.33726 (11/NN)] την οποία χορήγησε η Ιταλία (Αναβολή της καταβολής της εισφοράς επί του γάλακτος στην Ιταλία).

2)
Ακυρώνει τα άρθρα 2 έως 4 της αποφάσεως αυτής καθόσον αφορούν, αφενός, το καθεστώς ενισχύσεων που διαλαμβάνεται στο άρθρο της 1, παράγραφος 2, και, αφετέρου, τις ατομικές ενισχύσεις που χορηγήθηκαν κατ’ εφαρμογή αυτού του καθεστώτος ενισχύσεων.

3)
Απορρίπτει κατά τα λοιπά την προσφυγή.

4)
Η Ιταλική Δημοκρατία και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.

Παπασάββας
Forwood
Bieliūnas
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 24 Ιουνίου 2015.
(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.