CELEX: 62011CJ0630
Impugnazione
Aiuti di Stato a finalità regionale
Aiuti a favore dell’industria alberghiera in Sardegna
Aiuti nuovi
Modifica di un regime di aiuti esistente
Decisione di rettifica
Possibilità di adottare una siffatta decisione
Regolamento (CE) n. 659/1999
Articoli 4, paragrafo 5, 7, paragrafo 6, 10, paragrafo 1, 13, paragrafo 2, 16 e 20, paragrafo 1
Effetto incentivante dell’aiuto
Tutela del legittimo affidamento

Con le loro impugnazioni, la HGA Srl, la Gimar Srl, la Coghene Costruzioni Srl, la Camping Pini e Mare di Cogoni Franco & C. Sas, la Immobiliare 92 Srl, la Gardena Srl, la Hotel Stella 2000 Srl, la Vadis Srl, la Macpep Srl, la San Marco Srl, la Due lune SpA, la Hotel Mistral di Bruno Madeddu & C. Sas, L’Esagono di Mario Azara & C. Snc, Le Buganville Srl, Le Dune Srl (in prosieguo, congiuntamente, la «HGA»), la Regione autonoma della Sardegna, la Timsas Srl (in prosieguo: la «Timsas») e la Grand Hotel Abi d’Oru SpA (in prosieguo: la «Grand Hotel Abi d’Oru») chiedono l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 20 settembre 2011, Regione autonoma della Sardegna e a./Commissione (
T-394/08, T-408/08, T-453/08 e T-454/08, Racc. pag. II-6255
; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con la quale quest’ultimo ha respinto il loro ricorso diretto all’annullamento della decisione 2008/854/CE della Commissione, del 2 luglio 2008, relativa al regime di aiuto «Legge regionale n. 9 del 1998 – applicazione abusiva dell’aiuto N 272/98» C 1/04 (ex NN 158/03 e CP 15/2003) (
GU L 302, pag. 9
), che dichiarava incompatibili con il mercato comune gli aiuti illegittimamente concessi dalla Regione autonoma della Sardegna a favore di investimenti iniziali nell’industria alberghiera in Sardegna e che ordinava il recupero di tali aiuti presso i loro beneficiari (in prosieguo: la «decisione controversa»).
Contesto normativo
Il regolamento (CE) n. 659/1999
Ai sensi dell’articolo 1, lettera c), del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE] (
GU L 83, pag. 1
), per «nuovi aiuti» si intendono «tutti gli aiuti, ossia regimi di aiuti e aiuti individuali, che non siano aiuti esistenti, comprese le modifiche degli aiuti esistenti».
Conformemente all’articolo 1, lettera g), di tale regolamento, per «aiuti attuati in modo abusivo» si intendono «gli aiuti utilizzati dal beneficiario in violazione [della] decisione [di approvazione]».
L’articolo 4, paragrafo 5, riportato al capo II, intitolato «Procedura relativa agli aiuti notificati», del suddetto regolamento recita:
«Le decisioni di cui ai paragrafi 2, 3 e 4 [che vengono prese dopo un esame preliminare della misura notificata] devono essere adottate entro due mesi. Tale termine inizia a decorrere dal giorno successivo a quello di ricezione di una notifica completa (...)».
L’articolo 7, intitolato «Decisioni della Commissione che concludono il procedimento d’indagine formale», riportato nello stesso capo II, precisa, al suo paragrafo 6, che, «[p]er quanto possibile, la Commissione si adopera per adottare una decisione entro 18 mesi dall’avvio della procedura».
L’articolo 10, riportato nel capo III, intitolato «Procedura relativa agli aiuti illegali», del regolamento n. 659/1999, dispone, al suo paragrafo 1, che, qualora la Commissione sia in possesso di informazioni relative a presunti aiuti illegali, da qualsiasi fonte esse provengano, essa «esamina senza indugio [tali] informazioni».
Conformemente all’articolo 13, paragrafo 2, di tale regolamento, nel caso di presunti aiuti illegali, la Commissione non è vincolata al rispetto del termine stabilito, segnatamente, agli articoli 4, paragrafo 5, e 7, paragrafo 6, del suddetto regolamento.
L’articolo 16 dello stesso regolamento prevede, in particolare, che i suoi articoli 7, 10 e 13 si applichino, per quanto compatibili, nell’ambito di un procedimento d’indagine formale in caso di attuazione abusiva di un aiuto.
L’articolo 20 del regolamento n. 659/1999 ha il seguente tenore letterale:
«1.   Ogni parte interessata può presentare osservazioni, a norma dell’articolo 6 in seguito ad una decisione della Commissione di dare inizio al procedimento d’indagine formale. A ogni parte interessata che abbia presentato osservazioni e a ogni beneficiario di aiuti individuali viene trasmessa copia della decisione adottata dalla Commissione a norma dell’articolo 7.
(...)
3.   A sua richiesta, ogni parte interessata ottiene copia di qualsiasi decisione adottata a norma degli articoli 4, 7, 10, paragrafo 3, e 11».
Il regolamento (CE) n. 794/2004
A norma dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento n. 659/1999 (
GU L 140, pag. 1
), si intende per modifica di un aiuto esistente, ai fini dell’articolo 1, lettera c), del regolamento n. 659/1999, qualsiasi cambiamento diverso dalle modifiche di carattere puramente formale e amministrativo che non possono alterare la valutazione della compatibilità della misura di aiuto con il mercato comune.
Gli orientamenti del 1998
Il punto 4.2 della comunicazione della Commissione intitolata «Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale (98/C 74/06)» (
GU C 74, pag. 9
; in prosieguo: gli «orientamenti del 1998») dispone, segnatamente, che «[i] regimi di aiuto (...) devono stabilire che la domanda di aiuto sia presentata prima che inizi l’esecuzione dei progetti».
Ai sensi del punto 6.1 di tali orientamenti, fatta eccezione per le disposizioni transitorie di cui ai punti 6.2 e 6.3 di questi ultimi, la Commissione valuterà la compatibilità degli aiuti a finalità regionale con il mercato comune sulla base dei suddetti orientamenti, a decorrere dalla loro adozione.
Fatti e decisione controversa
I fatti all’origine della controversia, come esposti ai punti da 1 a 23 della sentenza impugnata, possono essere così riassunti.
L’11 marzo 1998 la Regione autonoma della Sardegna adottava la legge regionale n. 9, «Incentivi per la riqualificazione e l’adeguamento delle strutture alberghiere e norme modificative e integrative della legge regionale 14 settembre 1993, n. 40» (
Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna
n. 9, del 21 marzo 1998; in prosieguo: la «legge n. 9/1998»), che entrava in vigore il 5 aprile 1998.
L’articolo 2 di tale legge introduceva, a beneficio delle imprese del settore alberghiero aventi sede in Sardegna, aiuti agli investimenti iniziali, sotto forma di sovvenzioni e prestiti agevolati, nonché aiuti al funzionamento a titolo della regola de minimis (in prosieguo: il «regime di aiuti iniziale»).
Con lettera del 6 maggio 1998, le autorità italiane notificavano la legge n. 9/1998 alla Commissione, con l’impegno di non darvi attuazione prima dell’eventuale approvazione da parte sua.
Con lettera del 22 giugno 1998, le stesse autorità, rispondendo a una domanda d’informazioni integrative della Commissione, informavano quest’ultima che le disposizioni di attuazione del regime di aiuti sarebbero state adottate solo dopo l’approvazione di tale regime da parte della Commissione.
Con lettera del 28 settembre 1998, le autorità italiane comunicavano inoltre alla Commissione che la concessione degli aiuti previsti dalla legge n. 9/1998 avrebbe potuto riguardare soltanto progetti da realizzarsi «successivamente» e che tale condizione sarebbe stata ribadita nelle disposizioni di attuazione di detta legge.
Con decisione SG(98) D/9547, del 12 novembre 1998, la Commissione concludeva che il regime di aiuti «N 272/98 – Italia – aiuto in favore dell’industria alberghiera», introdotto con la legge n. 9/1998, era compatibile con il mercato comune sulla base dell’articolo 92, paragrafo 3, lettera a), CE (in prosieguo: la «decisione di approvazione»).
Il 29 aprile 1999 l’Assessore del Turismo, Artigianato e Commercio della Regione autonoma della Sardegna adottava il decreto n. 285, recante attuazione della legge n. 9/1998 (
Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna
n. 15, dell’8 maggio 1999; in prosieguo: il «decreto n. 285/1999»).
Gli articoli 4 e 5 di tale decreto prevedevano, rispettivamente, che gli aiuti concessi dovessero riguardare progetti da realizzare dopo la presentazione delle domande di aiuti e che le spese ammissibili dovessero essere effettuate successivamente a dette domande. Tuttavia, ai sensi dell’articolo 17 dello stesso decreto, intitolato «Disposizione transitoria», in sede di prima applicazione del decreto, erano ammissibili le spese e gli interventi effettuati o sostenuti dopo il 5 aprile 1998, data di entrata in vigore della legge n. 9/1998.
Il 27 luglio 2000 la Regione autonoma della Sardegna adottava la deliberazione n. 33/3, che abrogava il decreto n. 285/1999 per vizi di forma, e la deliberazione n. 33/4, che stabiliva le nuove norme attuative del regime di aiuti.
Lo stesso giorno la Regione autonoma della Sardegna adottava anche la deliberazione n. 33/6, la quale prevedeva che, poiché la pubblicazione del decreto n. 285/1999, che conteneva disposizioni non conformi al diritto dell’Unione, poteva aver suscitato l’aspettativa, nei potenziali beneficiari dell’aiuto, che tutti i lavori effettuati dopo il 5 aprile 1998 fossero considerati ammissibili al regime di aiuti, occorresse prendere in considerazione, in sede di prima applicazione della legge n. 9/1998, i lavori effettuati successivamente a tale data, purché essi avessero costituito oggetto di una domanda di aiuto nell’ambito della partecipazione al primo bando annuale.
Con lettera del 2 novembre 2000, le autorità italiane informavano la Commissione delle misure di attuazione della legge n. 9/1998, trasmettendole una copia della deliberazione n. 33/4, senza tuttavia menzionare la deliberazione n. 33/6.
In risposta ad una richiesta di informazioni, con lettera del 25 aprile 2001, cui veniva nuovamente allegata la deliberazione n. 33/4, le autorità italiane confermavano che il regime di aiuti, così come applicato, era conforme agli orientamenti del 1998.
A seguito di una denuncia relativa all’applicazione abusiva del regime di aiuti iniziale, la Commissione chiedeva, il 26 febbraio 2003, ulteriori chiarimenti alle autorità italiane.
Nella loro risposta del 22 aprile 2003, le autorità italiane menzionavano per la prima volta la deliberazione n. 33/6.
Con lettera del 3 febbraio 2004, la Commissione comunicava alla Repubblica italiana la propria decisione intitolata «Aiuto C 1/04 (ex NN 158/03) – Applicazione abusiva dell’aiuto N 272/98 – Regione Sardegna – Invito a presentare osservazioni a norma dell’articolo 88, paragrafo 2, del Trattato CE» (
GU C 79, pag. 4
; in prosieguo: la «decisione di avvio»), riguardante l’applicazione abusiva del regime di aiuti iniziale. In tale decisione la Commissione precisava che, autorizzando la concessione di sovvenzioni a progetti di investimento avviati prima della data di domanda degli aiuti, le autorità italiane non avevano adempiuto l’obbligo previsto nella decisione di approvazione, né avevano soddisfatto i requisiti fissati dagli orientamenti del 1998. La Commissione ne traeva la conclusione che questo poteva costituire un caso di applicazione abusiva del regime di aiuti iniziale, a norma dell’articolo 16 del regolamento n. 659/1999, ed esprimeva dubbi sulla compatibilità degli aiuti concessi ai progetti di investimento avviati prima della data di domanda degli aiuti.
Dopo aver ricevuto le osservazioni delle autorità italiane e della Grand Hotel Abi d’Oru, il 22 novembre 2006 la Commissione adottava una decisione intitolata «Aiuto di Stato C 1/2004 – Legge regionale n. 9/98. Rettifica ed estensione nell’ambito del procedimento in corso C 1/2004 ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 2, del Trattato CE – Invito a presentare osservazioni a norma dell’articolo 88, paragrafo 2, del Trattato CE» (
GU 2007, C 32, pag. 2
; in prosieguo: la «decisione di rettifica»), recante rettifica ed estensione del procedimento aperto conformemente alla decisione di avvio. In tale decisione di rettifica, sotto il titolo «Motivi per rettificare ed estendere l’ambito del procedimento», la Commissione chiariva, in particolare, che la deliberazione n. 33/6 non era citata nella decisione di avvio, mentre, in 28 casi, un aiuto sarebbe stato accordato a favore di progetti d’investimento avviati prima della data di domanda degli aiuti sulla base di tale strumento, e non sulla base della deliberazione n. 33/4, come erroneamente indicato nella decisione di avvio. Inoltre, la Commissione rilevava che la nozione di «aiuti attuati in modo abusivo», ai sensi dell’articolo 16 del regolamento n. 659/1999, cui si riferiva la decisione di avvio, riguardava situazioni in cui il beneficiario di un aiuto autorizzato vi desse esecuzione in maniera contraria alle condizioni stabilite nella decisione di concessione e non le situazioni in cui uno Stato membro, nel modificare un regime di aiuti esistente, creasse un nuovo aiuto illegale.
Il 2 luglio 2008 la Commissione adottava la decisione controversa. In tale decisione la suddetta istituzione rilevava, in particolare, che la deliberazione n. 33/6 introduceva modifiche alla misura notificata non compatibili con i termini della decisione di approvazione. Orbene, tale deliberazione non sarebbe mai stata notificata alla Commissione, in violazione dell’articolo 88, paragrafo 3, CE e dell’obbligo di cooperazione che incombe alla Repubblica italiana in forza dell’articolo 10 CE. Pertanto, secondo la Commissione, il regime di aiuti, quale effettivamente applicato, non rispettava la decisione di approvazione e i progetti di aiuto la cui esecuzione era stata avviata prima della presentazione di qualsiasi domanda di aiuto dovevano, di conseguenza, ritenersi illegali.
Quanto alla compatibilità degli aiuti in questione con il mercato comune, la Commissione ha considerato, ai sensi della decisione controversa, che gli aiuti di Stato concessi a titolo della legge n. 9/1998, illegalmente applicata dalla Repubblica italiana con la deliberazione n. 33/6, erano incompatibili con il suddetto mercato, a meno che il beneficiario dell’aiuto non avesse presentato una domanda d’aiuto sulla base di tale regime prima dell’esecuzione dei lavori relativi ad un progetto di investimento iniziale. Conformemente agli articoli 2 e 3 di tale decisione, la Repubblica italiana era tenuta a procedere immediatamente al recupero effettivo degli aiuti incompatibili concessi a titolo di tale regime presso i beneficiari e l’attuazione della decisione doveva essere garantita entro quattro mesi dalla sua notifica.
Sentenza impugnata
Le ricorrenti hanno proposto dinanzi al Tribunale taluni ricorsi di annullamento contro la decisione controversa. A sostegno dei loro ricorsi, esse hanno fatto valere tredici motivi, tre dei quali riguardavano vizi di procedura ed erano attinenti, il primo, alla violazione dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e del regolamento n. 659/1999, il secondo, alla violazione dell’articolo 297, paragrafo 2, terzo comma, TFUE e dell’articolo 20, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 e, il terzo, a difetti di motivazione della decisione controversa. Gli altri dieci motivi riguardavano vizi di merito relativi, il primo, all’assenza di fondamento giuridico della decisione di rettifica, il secondo, allo sviamento di potere nell’adozione di tale decisione, il terzo, alla circostanza che la decisione di approvazione non menzionava il requisito della previa domanda, il quarto, all’erronea qualificazione degli aiuti in causa come illegali, il quinto, all’inapplicabilità degli orientamenti del 1998, il sesto, all’errore manifesto nella valutazione dell’effetto incentivante, il settimo, alla violazione dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, l’ottavo, alla violazione del principio di imparzialità e del principio della tutela della concorrenza, il nono, alla violazione del principio della tutela del legittimo affidamento e, il decimo, alla violazione delle disposizioni relative agli aiuti de minimis.
Il Tribunale ha respinto tutti questi motivi.
Il Tribunale ha esaminato, in primo luogo, la natura giuridica della decisione di rettifica. Dopo aver constatato, al punto 69 della sentenza impugnata, che i testi che regolano i procedimenti in materia di aiuti di Stato non prevedono espressamente una decisione di rettifica ed estensione di un procedimento pendente, il Tribunale ha dichiarato, ai punti da 71 a 73 della sentenza impugnata, quanto segue:
«71
[È] logico e, soprattutto, è nell’interesse dei beneficiari potenziali di un regime di aiuti, che, nell’ipotesi in cui la Commissione si accorga, successivamente all’adozione di una decisione di avvio del procedimento di indagine formale, che quest’ultima si fonda su circostanze incomplete oppure su una qualificazione giuridica erronea delle medesime circostanze, essa debba avere la possibilità di rivedere la sua posizione, adottando una decisione di rettifica. Invero, una tale decisione di rettifica, accompagnata da un nuovo invito alle parti interessate a presentare le loro osservazioni, consente loro di reagire alla modifica intervenuta nella valutazione provvisoria, effettuata dalla Commissione, della misura in questione e di far valere il loro punto di vista al riguardo.
Occorre peraltro rilevare che la Commissione avrebbe parimenti potuto scegliere di adottare dapprima una decisione di archiviazione del procedimento e in seguito una nuova decisione di apertura del procedimento di indagine formale, basata sulla sua modificata valutazione giuridica e che avrebbe avuto, in sostanza, il medesimo contenuto della decisione di rettifica. Date tali premesse, considerazioni di economia processuale ed il principio di buona amministrazione fanno apparire come più opportuna l’adozione di una decisione di rettifica rispetto all’archiviazione del procedimento ed all’avvio di un nuovo procedimento. Occorre rilevare, in questo contesto, che la rettifica dell’oggetto del procedimento ha consentito alla Commissione di tenere conto, ai fini della decisione impugnata, delle osservazioni presentate dalla Grand Hotel Abi d’Oru in seguito alla decisione di avvio, ciò che non sarebbe avvenuto se essa avesse archiviato il procedimento di indagine formale per avviarne uno nuovo.
Quanto alla qualificazione giuridica di una tale decisione di rettifica, atteso che si affianca alla decisione di avvio per formare unitamente a quest’ultima una decisione di avvio modificata, si deve ritenere che essa ne condivida la qualificazione giuridica. Occorre rammentare, a tale proposito, che la comunicazione di avvio del procedimento di indagine formale mira soltanto a ottenere, da parte degli interessati, tutte le informazioni necessarie alla Commissione per decidere il suo comportamento futuro (sentenze della Corte 12 luglio 1973, causa
70/72, Commissione/Germania, Racc. pag. 813
, punto 19, e del Tribunale 22 ottobre 1996, causa
T-266/94, Skibsværftsforeningen e a./Commissione, Racc. pag. II-1399
, punto 256)».
In secondo luogo, il Tribunale ha esaminato gli addebiti attinenti al mancato rispetto dei termini previsti dal regolamento n. 659/99. Esso ha anzitutto dichiarato, al punto 96 della sentenza impugnata, che l’articolo 4, paragrafo 5, di tale regolamento, il quale prevede un termine di due mesi per la chiusura della fase preliminare di esame, che inizia a decorrere dal giorno successivo a quello di ricezione di una notifica completa, non era applicabile al caso di specie, in quanto l’aiuto in questione non era stato notificato alla Commissione. Per quanto riguarda, poi, l’articolo 10 del suddetto regolamento, secondo il quale, qualora la Commissione sia in possesso di informazioni in merito a un presunto aiuto illegale, da qualsiasi fonte esse provengano, essa le esamina senza indugio, il Tribunale ha considerato, ai punti da 97 a 100 della sentenza impugnata, che tale disposizione doveva essere interpretata non già come un richiamo alla chiusura della fase preliminare di esame, quanto piuttosto come riferita all’inizio dell’esame preliminare, e che, nel caso di specie, il periodo, di poco superiore agli undici mesi, trascorso tra la ricezione della denuncia e l’adozione della decisione di avvio non era eccessivo. Infine, il Tribunale ha dichiarato, al punto 101 della sentenza impugnata, che, in forza degli articoli 13, paragrafo 2, e 16 del regolamento n. 659/1999, tanto nel caso di un presunto aiuto illegale quanto nel caso di un aiuto che si presume attuato in modo abusivo, la Commissione non è vincolata, segnatamente, dal termine fissato dall’articolo 7, paragrafo 6, dello stesso regolamento.
In terzo luogo, il Tribunale ha respinto il motivo attinente alla violazione dell’articolo 254, paragrafo 3, CE (divenuto articolo 297, paragrafo 2, terzo comma, TFUE) e dell’articolo 20, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, rilevando, ai punti 106 e 107 della sentenza impugnata, che le decisioni adottate dalla Commissione nel settore degli aiuti di Stato hanno sempre per destinatari gli Stati membri interessati, che la decisione di rettifica era indirizzata esclusivamente alla Repubblica italiana e non ai beneficiari del regime controverso e che, conseguentemente, l’articolo 297, paragrafo 3, TFUE non obbligava la Commissione a notificare la decisione di rettifica alla Grand Hotel Abi d’Oru.
In quarto luogo, il Tribunale ha esaminato i motivi attinenti all’erronea qualificazione degli aiuti in quanto illegali, piuttosto che in quanto aiuti applicati abusivamente. A tal riguardo il Tribunale ha considerato, ai punti 175 e 180 della sentenza impugnata, che gli aiuti concessi su un fondamento giuridico sostanzialmente diverso dal regime approvato con la decisione di approvazione dovevano essere considerati come nuovi aiuti, ai sensi dell’articolo 1, lettera c), del regolamento n. 659/1999. Orbene, la modifica derivante dalla deliberazione n. 33/6 non potrebbe essere qualificata come minore o anodina, in quanto, come risulta dal punto 4.2 degli orientamenti del 1998, la Commissione subordina regolarmente la sua approvazione dei regimi di aiuti a finalità regionali alla condizione che la domanda di aiuto preceda l’inizio dell’esecuzione dei progetti. Tali nuovi aiuti dovrebbero inoltre essere qualificati come illegali, ai sensi dell’articolo 1, lettera f), del regolamento n. 659/1999, atteso che la modifica del regime approvato, alla quale la Regione autonoma della Sardegna ha proceduto adottando la deliberazione n. 33/6, non è stata notificata alla Commissione.
In quinto luogo, il Tribunale ha esaminato il motivo attinente ad un errore manifesto di valutazione quanto all’esistenza di un effetto incentivante. Dopo avere sottolineato, al punto 215 della sentenza impugnata, che il criterio dell’anteriorità della domanda di aiuto rispetto all’inizio dell’esecuzione del progetto di investimento costituisce un criterio semplice, pertinente e adeguato che consente alla Commissione di presumere che un regime di aiuti ha un effetto incentivante, il Tribunale ha aggiunto, al punto 226 della sentenza impugnata, che occorreva esaminare se le ricorrenti in primo grado avessero dimostrato l’idoneità del regime a garantire l’effetto incentivante anche in assenza di introduzione della domanda anteriormente all’inizio dell’esecuzione del progetto di investimento. Il Tribunale ha poi respinto, al punto 227 della sentenza impugnata, in quanto inconferenti, gli argomenti delle ricorrenti in primo grado connessi alla situazione particolare o al comportamento dei beneficiari, atteso che la decisione controversa riguardava un regime di aiuti e non aiuti individuali. Ai punti da 231 a 237 della sentenza impugnata, il Tribunale ha respinto l’argomento delle ricorrenti in primo grado secondo il quale la mera entrata in vigore della legge n. 9/1998 avrebbe conferito alle imprese la sicurezza di poter beneficiare dell’aiuto. In particolare, il Tribunale ha rilevato, ai punti 232 e 233 della sentenza impugnata, che, in assenza di una pronuncia della Commissione sulla compatibilità di un aiuto notificato, il solo fatto che le autorità nazionali abbiano adottato disposizioni di legge che prevedono l’adozione di un regime di aiuti non è tale da conferire ai beneficiari potenziali di tale regime la certezza di poter beneficiare degli aiuti ivi previsti.
In sesto luogo, il Tribunale ha respinto il motivo attinente alla violazione del principio di imparzialità e del principio di tutela della concorrenza, rilevando, al punto 255 della sentenza impugnata, che le dieci imprese menzionate dalle ricorrenti in primo grado e che avevano presentato una domanda di aiuto nell’ambito del procedimento previsto dal decreto n. 285/1999, successivamente abrogato, non si trovavano in una situazione paragonabile a quella delle ricorrenti in primo grado, poiché queste ultime non avevano introdotto alcuna domanda di aiuto prima dell’inizio dei lavori relativi ai loro progetti di investimento, mentre le dieci imprese di cui trattasi avevano effettivamente presentato siffatte domande, sebbene sul fondamento di un decreto di applicazione successivamente abrogato.
Infine, il Tribunale ha esaminato il motivo attinente alla violazione del principio di tutela del legittimo affidamento. A tal riguardo, al punto 274 della sentenza impugnata, esso ha anzitutto ricordato che un legittimo affidamento nella regolarità di un aiuto di Stato, in linea di principio e salvo circostanze eccezionali, può essere fatto valere solamente qualora detto aiuto sia stato concesso nel rispetto della procedura prevista dall’articolo 88 CE (divenuto articolo 108 TFUE). Un operatore economico diligente, infatti, dovrebbe di norma essere in grado di assicurarsi che tale procedura sia stata rispettata. Il Tribunale ha poi rilevato, al punto 275 della sentenza impugnata, che, nel caso di specie, i beneficiari degli aiuti controversi non potevano, in linea di principio, essere ammessi a invocare il legittimo affidamento quanto alla regolarità degli aiuti medesimi, atteso che la decisione di approvazione indicava chiaramente che l’approvazione della Commissione riguardava unicamente aiuti per progetti iniziati dopo la presentazione della domanda di aiuto. Infine, il Tribunale ha considerato che nessuna delle circostanze dedotte nella specie dalle ricorrenti e dalle intervenienti in primo grado poteva essere ritenuta tale da giustificare l’annullamento della decisione controversa. Per quanto riguarda, in particolare, le rassicurazioni ed i diversi comportamenti delle autorità nazionali, il Tribunale ha concluso, al punto 281 della sentenza impugnata, che gli interessati possono fondare il proprio legittimo affidamento sulle sole rassicurazioni fornite dalle autorità competenti dell’Unione.
Conclusioni delle parti e procedimento dinanzi alla Corte
Con le loro impugnazioni, le ricorrenti chiedono che la Corte voglia:
—
annullare la sentenza impugnata;
—
annullare la decisione controversa, e
—
condannare la Commissione alle spese (cause C-632/11 P e C-633/11 P).
La Commissione chiede che la Corte voglia respingere le impugnazioni e condannare le ricorrenti alle spese.
Con ordinanza del presidente della Corte in data 29 marzo 2012, le cause da C-630/11 P a C-633/11 P sono state riunite ai fini della fase scritta e orale del procedimento nonché della sentenza.
Sulle impugnazioni
A sostegno delle loro impugnazioni, le ricorrenti fanno valere sette motivi attinenti, il primo, all’illegittimità della decisione di rettifica, il secondo, ad una violazione dell’articolo 297 TFUE e dell’articolo 20, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, il terzo, al mancato rispetto dei termini previsti dal regolamento n. 659/1999, il quarto, all’erronea qualificazione dell’aiuto come aiuto nuovo ed illegale, il quinto, ad un errore manifesto di valutazione quanto all’esistenza di un effetto incentivante dell’aiuto in questione, il sesto, alla violazione dei principi di imparzialità nonché di tutela della concorrenza e, il settimo, alla violazione del principio di tutela del legittimo affidamento.
Sul motivo attinente all’illegittimità della decisione di rettifica
Argomenti delle parti
La HGA contesta al Tribunale di aver dichiarato, al punto 71 della sentenza impugnata, che la Commissione poteva legittimamente rettificare ed estendere il procedimento di indagine formale, sebbene non esista un fondamento giuridico previsto a tal fine nel regolamento n. 659/99. Inoltre, in violazione dell’articolo 81 del proprio regolamento di procedura, il Tribunale avrebbe omesso di rispondere all’argomento secondo il quale la Commissione non può essere autorizzata a procedere alla rettifica della decisione di avvio del procedimento sulla base di un documento come la deliberazione n. 33/6, che era già in suo possesso al momento dell’avvio del suddetto procedimento. Infatti, una rettifica siffatta, anche supponendola legittima, dovrebbe essere fondata su elementi ottenuti dopo la qualificazione iniziale dell’aiuto in questione.
La Commissione considera irricevibile tale motivo, in quanto le ricorrenti invitano la Corte a procedere ad un nuovo esame nel merito degli argomenti dedotti in primo grado. Tale motivo sarebbe, in ogni caso, infondato.
Giudizio della Corte
Qualora un ricorrente contesti l’interpretazione o l’applicazione del diritto dell’Unione effettuata dal Tribunale, i punti di diritto esaminati in primo grado possono essere di nuovo discussi nel corso di un’impugnazione. Infatti, se un ricorrente non potesse così basare l’impugnazione su motivi e argomenti già utilizzati dinanzi al Tribunale, il procedimento d’impugnazione sarebbe privato di una parte di significato (v., in particolare, sentenza del 9 giugno 2011, Diputación Foral de Vizcaya/Commissione, da C-465/09 P a C-470/09 P, punto 79).
Nel caso di specie, la HGA ha presentato argomenti giuridici che criticano specificamente i punti da 69 a 72 della sentenza impugnata, nella parte in cui il Tribunale avrebbe erroneamente dichiarato che la Commissione poteva legittimamente adottare una decisione di rettifica.
Pertanto, l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione deve essere respinta.
Quanto al merito, anzitutto è certamente vero che, come fatto valere dalla HGA e come ha rilevato il Tribunale al punto 69 della sentenza impugnata, i testi normativi che regolano i procedimenti in materia di aiuti di Stato non prevedono espressamente una decisione di rettifica ed estensione di un procedimento pendente.
Tuttavia, tale constatazione non può condurre alla conseguenza di vietare alla Commissione di procedere alla rettifica o, eventualmente, all’estensione del procedimento di indagine formale, qualora essa si accorga che la decisione iniziale di avvio del procedimento era fondata su circostanze incomplete o su un’erronea qualificazione giuridica di tali circostanze. A tal riguardo il Tribunale ha giustamente considerato, al punto 72 della sentenza impugnata, che considerazioni di economia processuale ed il principio di buona amministrazione fanno apparire come più opportuna l’adozione di una decisione di rettifica rispetto all’archiviazione del procedimento ed all’avvio, in seguito, di un nuovo procedimento che avrebbe condotto, in sostanza, all’adozione di una decisione recante il medesimo contenuto della decisione di rettifica.
Una siffatta rettifica o estensione non deve peraltro pregiudicare i diritti procedurali delle parti interessate.
Nel caso di specie, il Tribunale ha constatato, al punto 74 della sentenza impugnata, che la decisione di rettifica era accompagnata da un nuovo invito alle parti interessate a presentare le loro osservazioni, che consentiva loro di reagire alle modifiche così intervenute.
Di conseguenza, l’argomento relativo all’assenza di fondamento giuridico espresso per l’adozione di una decisione di rettifica non può essere accolto.
La HGA contesta poi al Tribunale di non aver risposto all’argomento secondo il quale la Commissione non potrebbe essere autorizzata a procedere alla rettifica della decisione di avvio del procedimento sulla base di un documento, come la deliberazione n. 33/6, che era già in suo possesso al momento dell’avvio del suddetto procedimento.
Si deve ricordare in proposito che, secondo giurisprudenza costante, l’obbligo di motivazione che incombe al Tribunale conformemente all’articolo 36 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, applicabile al Tribunale in forza dell’articolo 53, primo comma, del medesimo Statuto e dell’articolo 81 del regolamento di procedura del Tribunale, non impone a quest’ultimo di fornire una spiegazione che segua esaustivamente e uno per uno tutti i ragionamenti svolti dalle parti della controversia. La motivazione del Tribunale può quindi essere implicita, a condizione che consenta agli interessati di conoscere le ragioni per le quali il Tribunale non ha accolto le loro tesi ed alla Corte di disporre degli elementi sufficienti per esercitare il suo controllo (v., in particolare, sentenza del 16 luglio 2009, Commissione/Schneider Electric,
C-440/07 P, Racc. pag. I-6413
, punto 135).
Nel caso di specie, il Tribunale ha rilevato, al punto 71 della sentenza impugnata, che una decisione di rettifica può essere adottata al fine di porre rimedio tanto all’incompletezza delle circostanze inizialmente accertate quanto all’erronea qualificazione giuridica di tali circostanze. Inoltre, risulta dal punto 74 della sentenza impugnata che la decisione di rettifica di cui trattasi nella presente causa era intesa a correggere la valutazione giuridica del regime controverso contenuta nella decisione iniziale di avvio, precisando che non si trattava dell’applicazione abusiva di un regime approvato, bensì di un regime illegale.
Orbene, nello specifico ambito dei procedimenti in materia di aiuti di Stato, è logico che la valutazione giuridica inizialmente svolta possa essere corretta non solo in seguito alla scoperta di un elemento di fatto precedentemente ignoto, come ammette la HGA, ma altresì in esito ad uno studio più approfondito degli elementi già in possesso della Commissione.
Ne consegue che il Tribunale ha, implicitamente ma necessariamente, consentito alle ricorrenti di conoscere le ragioni per cui esso non ha accolto i loro argomenti e, così facendo, ha anche messo a disposizione della Corte gli elementi sufficienti per consentirle di esercitare il suo controllo.
Pertanto, le ricorrenti non possono fondatamente chiedere l’annullamento della sentenza impugnata, la quale, per le ragioni sopra esposte, è sufficientemente motivata.
Di conseguenza, il motivo attinente all’illegittimità della decisione di rettifica deve essere respinto in quanto infondato.
Sul motivo attinente ad una violazione dell’articolo 297 TFUE e dell’articolo 20, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999
Argomenti delle parti
La Grand Hotel Abi d’Oru fa valere, sostanzialmente, che la decisione di rettifica avrebbe dovuto esserle notificata, poiché, in seguito all’invito contenuto nella decisione di avvio, essa aveva presentato osservazioni relative al regime controverso. Inoltre, la motivazione della sentenza impugnata sarebbe viziata da contraddizione, in quanto il Tribunale avrebbe ritenuto, ai punti 71 e 72 di tale sentenza, che la decisione di rettifica fosse giustificata dalla necessità di tutelare l’interesse dei beneficiari a presentare osservazioni, pur concludendo, ai punti 106 e 107 della stessa sentenza, che la Grand Hotel Abi d’Oru non doveva essere considerata destinataria della decisione di rettifica. Dichiarando che è sufficiente notificare la decisione di rettifica ai soli Stati membri, così come avviene con una decisione di avvio del procedimento, il Tribunale avrebbe altresì violato l’articolo 297, paragrafo 2, terzo comma, TFUE e l’articolo 20, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999.
La Commissione ritiene che non vi siano contraddizioni o errori di diritto nella motivazione della sentenza impugnata poiché le decisioni adottate dalla Commissione nel settore degli aiuti di Stato hanno come unico destinatario lo Stato membro interessato. Inoltre, l’articolo 20, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 non sarebbe applicabile al caso di specie.
Giudizio della Corte
Il Tribunale ha rilevato, ai punti da 105 a 107 della sentenza impugnata, in primo luogo, che, ai sensi dell’articolo 254, paragrafo 3, CE, divenuto articolo 297, paragrafo 2, terzo comma, TFUE, le decisioni sono notificate ai loro destinatari, in secondo luogo, che le decisioni della Commissione in materia di aiuti di Stato hanno sempre come destinatari gli Stati membri interessati e, in terzo luogo, che la decisione di rettifica non era rivolta ai beneficiari del regime controverso, bensì esclusivamente alla Repubblica italiana. Così procedendo, il Tribunale ha potuto concludere, senza incorrere in errore di diritto, che l’articolo 254, paragrafo 3, CE non obbligava la Commissione a notificare la decisione di rettifica alla Grand Hotel Abi d’Oru.
Inoltre, non sussiste alcuna contraddizione tra tale conclusione e quella riportata ai punti 71 e 72 della sentenza impugnata, secondo la quale la decisione di rettifica consentiva alle parti interessate di reagire alle modifiche intervenute nella valutazione provvisoria, da parte della Commissione, del regime controverso. Infatti, l’assenza di notifica della decisione di rettifica alle parti interessate non ha impedito loro di presentare osservazioni, essendo pacifico che tale decisione, accompagnata dall’invito alle suddette parti a presentare le loro osservazioni, è stata pubblicata nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
.
Quanto all’articolo 20, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, esso manifestamente non è applicabile al caso di specie, come ha rilevato il Tribunale ai punti 110 e 111 della sentenza impugnata. Infatti, conformemente a tale disposizione, ogni parte interessata che abbia presentato osservazioni in esito ad una decisione della Commissione di avviare il procedimento di indagine formale riceve copia della decisione adottata dalla Commissione «a norma dell’articolo 7» di tale regolamento. Orbene, il suddetto articolo 7 riguarda esclusivamente le decisioni della Commissione che concludono il procedimento di indagine formale.
Ne consegue che la decisione di rettifica non può essere qualificata come «decisione adottata a norma dell’articolo 7 del regolamento n. 659/1999».
Va quindi dichiarato infondato il motivo attinente ad una violazione dell’articolo 297 TFUE e dell’articolo 20, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999.
Sul motivo attinente all’inosservanza dei termini previsti dal regolamento n. 659/1999
Argomenti delle parti
La HGA contesta al Tribunale, in primo luogo, di aver erroneamente ritenuto, ai punti da 99 a 101 della sentenza impugnata, che il termine di due mesi menzionato all’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 659/99 si applichi solo agli aiuti notificati. Poiché la ratio legis di tale disposizione consisterebbe nel garantire la certezza dei tempi procedimentali, tale termine dovrebbe essere applicato anche nel caso in cui il procedimento fosse stato avviato a seguito di denuncia.
In secondo luogo, il Tribunale avrebbe violato la portata dell’articolo 10, paragrafo 1, di tale regolamento, secondo cui la Commissione è tenuta ad esaminare senza indugio le informazioni in suo possesso. Ad avviso della HGA, tale disposizione deve essere interpretata, per analogia con le disposizioni degli articoli 263 TFUE e 265 TFUE, nel senso che, nel caso di un aiuto non notificato, la Commissione deve avviare il procedimento di indagine formale entro il termine di due mesi a decorrere dalla ricezione delle informazioni pertinenti. Orbene, nel caso di specie la Commissione avrebbe impiegato nove mesi, dalla ricezione della deliberazione n. 33/6, per avviare il procedimento di indagine formale, in violazione dell’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 659/99.
In terzo luogo, l’articolo 7, paragrafo 6, del regolamento n. 659/99 sarebbe stato violato anche in quanto il procedimento di indagine formale non era concluso entro il termine di diciotto mesi, contrariamente a quanto previsto da tale articolo. Infatti, poiché il procedimento era stato inizialmente avviato per applicazione abusiva di un aiuto, sarebbe applicabile l’articolo 16 di tale regolamento, il quale rinvia al menzionato articolo 7. In ogni caso, poiché il procedimento è durato quattro anni e mezzo, sarebbe stato superato qualsiasi termine ragionevole.
La Commissione fa valere che l’addebito relativo alla violazione dell’articolo 7, paragrafo 6, del regolamento n. 659/99 è irricevibile, in quanto la HGA non ha precisato i punti della sentenza impugnata da essa criticati. In ogni caso, né tale disposizione del regolamento n. 659/1999 né l’articolo 4, paragrafo 5, di quest’ultimo sarebbero applicabili all’ipotesi di un aiuto illegale. Inoltre, l’interpretazione data dal Tribunale all’articolo 10, paragrafo 1, di tale regolamento non sarebbe viziata da alcun errore di diritto.
Giudizio della Corte
Dev’essere respinta l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione nei confronti dell’addebito relativo alla violazione, da parte del Tribunale, dell’articolo 7, paragrafo 6, del regolamento n 659/1999. Infatti, gli argomenti giuridici specificamente dedotti a sostegno di tale addebito consentono di identificare gli elementi della sentenza impugnata cui la HGA fa riferimento nella sua impugnazione.
Quanto al merito, occorre constatare, in primo luogo, che risulta univocamente dal tenore letterale degli articoli 4, paragrafo 5, e 7, paragrafo 6, del regolamento n. 659/1999 che essi si applicano solo all’ipotesi di un aiuto notificato. Inoltre, l’articolo 13, paragrafo 2, di tale regolamento prevede espressamente che, nel caso di un eventuale aiuto illegale, la Commissione non sia vincolata ai termini stabiliti, segnatamente, dagli articoli 4, paragrafo 5, e 7, paragrafo 6, del suddetto regolamento.
Tale conclusione risulta altresì dalla giurisprudenza della Corte secondo cui, in mancanza di notifica del regime controverso, la Commissione non è soggetta alla regola del termine di esame di due mesi previsto dall’articolo 4, paragrafo 5, del regolamento n. 659/1999 (sentenza del 28 luglio 2011, Diputación Foral de Vizcaya e a./Commissione, da C-471/09 P a C-473/09 P, punto 129).
Di conseguenza, il Tribunale non ha commesso errori di diritto dichiarando, ai punti 96 e 101 della sentenza impugnata, che la Commissione non era vincolata al rispetto dei termini stabiliti agli articoli 4, paragrafo 5, e 7, paragrafo 6, del regolamento n. 659/1999, in quanto il regime controverso non era stato notificato.
Esso non ha nemmeno commesso errori di diritto dichiarando, al punto 101 della sentenza impugnata, che, in caso di applicazione abusiva di un aiuto, trova applicazione, per quanto compatibile, l’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 659/1999, come risulta dall’articolo 16 di tale regolamento.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’addebito attinente alla violazione dell’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, occorre ricordare che, ai sensi di tale disposizione, qualora la Commissione sia in possesso di informazioni riguardanti un aiuto che si presume illegale, da qualsiasi fonte esse provengano, essa esamina tali informazioni senza indugio.
Orbene, tale esigenza non può essere interpretata, come suggerito dalla HGA fondandosi su un’asserita analogia con le disposizioni degli articoli 263 TFUE e 265 TFUE, nel senso che impone alla Commissione un obbligo di concludere il suo esame di un presunto aiuto illegale entro il termine di due mesi. È sufficiente rinviare, a tal riguardo, ai punti da 74 a 76 della presente sentenza.
Per quanto riguarda l’argomento secondo il quale l’articolo 10, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 sarebbe stato violato per il fatto che la Commissione avrebbe lasciato trascorrere nove mesi tra l’invio, da parte della Regione autonoma della Sardegna, della deliberazione n. 33/6 e la decisione di avvio, mentre il suddetto articolo 10, paragrafo 1, impone alla Commissione di esaminare le informazioni in suo possesso senza indugio, occorre rilevare che il Tribunale, al punto 97 della sentenza impugnata, ha considerato che l’articolo 10, paragrafo 1, di tale regolamento deve essere interpretato non già come un richiamo alla chiusura della fase preliminare di esame, quanto piuttosto come riferito all’inizio dell’esame preliminare. Pertanto, la scadenza del suddetto termine non comporta, in assenza di indicazioni contrarie, che la Commissione abbia violato il proprio obbligo di avviare senza indugio l’esame del fascicolo, come richiesto dal suddetto articolo 10, paragrafo 1.
Va tuttavia ricordato che la Commissione è tenuta ad agire entro un termine ragionevole nell’ambito di un procedimento di esame di aiuti di Stato e che essa non è autorizzata a perpetuare uno stato di inattività durante la fase preliminare di esame (v. sentenza del 28 luglio 2011, Diputación Foral de Vizcaya e a./Commissione, cit., punto 129 e giurisprudenza ivi citata).
Occorre aggiungere che la ragionevolezza della durata del procedimento deve essere valutata alla luce delle circostanze proprie di ciascun caso di specie, quali la complessità della controversia e il comportamento delle parti (v., in tal senso, sentenza del 25 gennaio 2007, Sumitomo Metal Industries e Nippon Steel/Commissione,
C-403/04 P e C-405/04 P, Racc. pag. I-729
, punto 116 e giurisprudenza ivi citata).
Orbene, il periodo di poco superiore agli undici mesi trascorso tra la ricezione della denuncia e l’adozione della decisione di avvio non può essere considerato eccessivo in circostanze come quelle di specie le quali, per di più, erano caratterizzate dall’intervallo di tempo necessario al fine di fornire informazioni supplementari, come ha giustamente dichiarato il Tribunale al punto 100 della sentenza impugnata.
Per quanto riguarda, in terzo ed ultimo luogo, la durata asseritamente irragionevole del procedimento amministrativo nel suo insieme, vale a dire più di quattro anni e mezzo a decorrere dalla decisione di avvio, il Tribunale ha rilevato, al punto 162 della sentenza impugnata, che, se è pur vero che la durata del procedimento di indagine formale può apparire lunga nella specie, la Commissione non era vincolata al termine di diciotto mesi stabilito dall’articolo 7, paragrafo 6, del regolamento n. 659/1999.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, il motivo attinente all’inosservanza dei termini previsti dal regolamento n. 659/1999 dev’essere respinto in quanto infondato.
Sul motivo attinente all’erronea qualificazione dell’aiuto come aiuto nuovo e, pertanto, illegale
Argomenti delle parti
La HGA contesta al Tribunale di aver qualificato, ai punti da 175 a 180 della sentenza impugnata, il regime controverso come un aiuto nuovo ed illegale invece che come un aiuto esistente. Infatti, atteso che la legge n. 9/1998 non ostava all’assegnazione di un aiuto alle imprese che avessero iniziato i loro lavori prima della presentazione della domanda di aiuto, la deliberazione n. 33/6 non avrebbe modificato tale aiuto e, a maggior ragione, non sostanzialmente.
Secondo la Commissione, tale motivo è irricevibile nei limiti in cui la HGA invita la Corte a procedere a una nuova valutazione del contesto fattuale, il che non le è consentito nell’ambito di un’impugnazione. Tale motivo sarebbe quanto meno inoperante, in quanto il Tribunale avrebbe constatato, al punto 186 della sentenza impugnata, che la disposizione che rende illegittimo e incompatibile con il mercato comune il regime controverso non si trova nella legge n. 9/1998. In ogni caso, tale motivo sarebbe infondato, poiché la deliberazione n. 33/6 avrebbe apportato una modifica sostanziale ad un regime di aiuti esistente, istituendo così un nuovo regime di aiuti illegale.
Giudizio della Corte
Secondo una giurisprudenza costante, una volta che il Tribunale abbia accertato o valutato i fatti, la Corte è competente, ai sensi dell’articolo 256 TFUE, ad effettuare il controllo sulla qualificazione giuridica di tali fatti e sulle conseguenze di diritto che il Tribunale ne ha tratto (v. sentenze del 6 aprile 2006, General Motors/Commissione,
C-551/03 P, Racc. pag. I-3173
, punto 51, e del 22 maggio 2008, Evonik Degussa/Commissione, C-266/06 P, punto 72).
La HGA censura, sostanzialmente, la qualificazione giuridica effettuata dal Tribunale considerando il regime controverso un aiuto nuovo ed illegale. Tale motivo è quindi ricevibile.
Ai sensi dell’articolo 1, lettera c), del regolamento n. 659/1999, costituiscono nuovi aiuti «tutti gli aiuti, ossia regimi di aiuti e aiuti individuali, che non siano aiuti esistenti, comprese le modifiche degli aiuti esistenti». A tal riguardo, l’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 794/2004 qualifica come modifica di un aiuto esistente, ai fini dell’articolo 1, lettera c), del regolamento n. 659/1999, qualsiasi cambiamento diverso dalle modifiche di carattere puramente formale e amministrativo che non possono alterare la valutazione della compatibilità della misura di aiuto con il mercato comune.
Nella fattispecie, il Tribunale ha concluso, ai punti 178 e 179 della sentenza impugnata, che la modifica del regime di aiuti introdotta con la deliberazione n. 33/6 non era minore o anodina e che, di conseguenza, il regime controverso doveva essere qualificato come aiuto nuovo, ai sensi dell’articolo 1, lettera c), del regolamento n. 659/1999, e non come aiuto esistente.
L’argomento secondo il quale la deliberazione n. 33/6 non modificava il regime istituito dalla legge n. 9/1998 o, comunque, tale modifica non era sostanziale, e non poteva quindi bastare per qualificare come nuovo l’aiuto controverso, non può essere accolto.
Infatti, in primo luogo, la HGA non può affermare che l’adozione della deliberazione n. 33/6, che autorizza la considerazione di taluni progetti avviati prima della presentazione della domanda, non ha modificato il regime istituito dalla legge n. 9/1998. Da un lato, infatti, tale legge non si pronuncia quanto al rapporto temporale tra la presentazione della domanda di aiuto e l’inizio dei lavori, come ha constatato il Tribunale al punto 186 della sentenza impugnata. Dall’altro, come rilevato al punto 5 della sentenza impugnata, le autorità italiane hanno informato la Commissione che la concessione degli aiuti previsti da tale legge avrebbe potuto riguardare solo progetti da realizzarsi «successivamente» e che tale condizione sarebbe stata ribadita nelle disposizioni di attuazione di detta legge.
In secondo luogo, tale modifica non può essere considerata puramente formale o amministrativa, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 794/2004, in quanto era idonea ad influire sulla valutazione della compatibilità della misura di aiuto con il mercato interno. Il Tribunale ha constatato a tal riguardo, al punto 178 della sentenza impugnata, che la decisione di approvazione ha menzionato espressamente la condizione secondo cui la domanda di aiuto doveva obbligatoriamente precedere l’inizio dell’esecuzione dei progetti di investimento, condizione alla quale la Commissione subordina regolarmente la propria approvazione dei regimi di aiuti a finalità regionale, come risulta dal punto 4.2 degli orientamenti del 1998.
Di conseguenza, il Tribunale non ha commesso alcun errore di diritto qualificando come nuovo ed illegale l’aiuto controverso. Il motivo in esame deve quindi essere respinto in quanto infondato.
Sul motivo attinente ad un errore manifesto di valutazione quanto all’esistenza di un effetto incentivante
Argomenti delle parti
La HGA e la Regione autonoma della Sardegna contestano al Tribunale, in primo luogo, di aver commesso un errore di diritto considerando che il criterio relativo alla presentazione delle domande di aiuto prima dell’avvio dei lavori costituiva una presunzione assoluta dell’effetto incentivante dell’aiuto. Orbene, tale criterio, che privilegerebbe un approccio puramente formalistico, deriverebbe da un atto di «soft law», privo di effetti giuridici vincolanti. Il Tribunale avrebbe così negato, al punto 226 della sentenza impugnata, l’effetto incentivante dell’aiuto senza tener conto delle altre circostanze della fattispecie.
La HGA e la Regione autonoma della Sardegna censurano, in secondo luogo, i punti 232 e 233 della sentenza impugnata, secondo i quali solo un regime di aiuti dichiarato compatibile dalla Commissione potrebbe avere un effetto incentivante. Secondo tali ricorrenti, dalla sentenza del Tribunale del 14 maggio 2002, Graphischer Maschinenbau/Commissione (
T-126/99, Racc. pag. II-2427
), risulterebbe che anche un regime di aiuti non notificato può avere un effetto incentivante.
In terzo luogo, l’insieme delle ricorrenti ritiene che il Tribunale abbia erroneamente negato la rilevanza di una serie di circostanze che attesterebbero che le ricorrenti erano state incoraggiate ad avviare i lavori in questione, ossia:
—
la certezza di ottenere l’aiuto di cui trattasi, considerato il fatto che esse soddisfacevano tutte le condizioni previste dalla legge n. 9/1998;
—
il fatto che la Regione autonoma della Sardegna rientra fra le regioni menzionate all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE;
—
il fatto di aver beneficiato di un precedente regime di aiuti analogo al regime controverso, e
—
il fatto di avere rinunciato a pretendere diversi altri aiuti al fine di poter beneficiare dell’aiuto in questione.
In quarto luogo, la Regione autonoma della Sardegna contesta al Tribunale di non essersi pronunciato sull’argomento secondo il quale sarebbe stato cronologicamente impossibile tener conto del requisito secondo cui i lavori dovevano essere iniziati dopo la presentazione della domanda, in quanto tale requisito è stato introdotto per la prima volta dagli orientamenti del 1998.
In quinto luogo, la Grand Hotel Abi d’Oru e la Timsas censurano i punti da 226 a 228 della sentenza impugnata, i quali non sarebbero motivati, o quantomeno lo sarebbero in misura insufficiente o addirittura contraddittoria. Infatti, le particolari circostanze del caso di specie e, segnatamente, il fatto di avere beneficiato di un regime di aiuti precedente, analogo al regime controverso, tenderebbero a dimostrare non già che l’aiuto aveva esercitato su tali ricorrenti un effetto incentivante, bensì che il regime di aiuto nel suo complesso era dotato di un effetto siffatto.
La Commissione risponde che la Corte ha confermato l’applicabilità degli orientamenti del 1998 ai regimi di aiuti non notificati, anche qualora tali regimi sino stati posti in esecuzione prima dell’adozione dei suddetti orientamenti. La stessa istituzione fa valere inoltre che gli orientamenti del 1998 sono stati pubblicati nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
il 10 marzo 1998, ossia un giorno prima dell’adozione della legge n. 9/98 e quasi un mese prima della sua entrata in vigore. Essi sarebbero stati quindi perfettamente accessibili ai beneficiari del regime controverso.
Inoltre, il fatto di soddisfare le condizioni per la concessione dell’aiuto, specificate nella legge n. 9/1998, non conferirebbe alcuna certezza quanto alla concessione di tale aiuto fino a quando esso non sia stato approvato dalla Commissione. Pertanto, sebbene la Regione autonoma della Sardegna sia un ente che, in generale, può beneficiare di aiuti a finalità regionale, resterebbe il fatto che non tutti gli aiuti accordati a favore di tale regione potrebbero essere qualificati d’ufficio come compatibili con il mercato interno. In ogni caso, ai punti 232 e 233 della sentenza impugnata, il Tribunale avrebbe solo risposto ad un argomento delle ricorrenti, secondo il quale la mera entrata in vigore della legge n. 9/1998 avrebbe conferito alle imprese la certezza di poter beneficiare dell’aiuto controverso.
Giudizio della Corte
L’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE dispone che possono essere considerati compatibili con il mercato interno gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione.
In tal senso, la Commissione è legittimata a rifiutare la concessione di un aiuto qualora quest’ultimo non incentivi le imprese beneficiarie ad assumere un comportamento tale da contribuire alla realizzazione di uno degli obiettivi indicati al citato articolo 107, paragrafo 3, TFUE. Un aiuto siffatto deve quindi essere necessario per la realizzazione gli obiettivi previsti da tale disposizione in modo tale che, in sua assenza, il gioco delle regole di mercato non consentirebbe, di per sé solo, di ottenere che le imprese beneficiarie adottino un comportamento idoneo a contribuire alla realizzazione di tali obiettivi (v., in tal senso, sentenza del 17 settembre 1980, Philip Morris Holland/Commissione,
730/79, Racc. pag. 2671
, punti 16 e 17). Infatti, un aiuto che apporti un miglioramento della situazione finanziaria dell’impresa beneficiaria senza essere necessario per il conseguimento degli scopi previsti dall’articolo 107, paragrafo 3, TFUE non può essere considerato compatibile con il mercato interno (v. sentenza del 15 aprile 2008, Nuova Agricast,
C-390/06, Racc. pag. I-2577
, punto 68).
Discende da quanto precede che, nel contesto dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE, l’aiuto progettato, per essere compatibile con il mercato interno, deve essere necessario per lo sviluppo delle regioni svantaggiate. A tal fine deve essere dimostrato che, in assenza dell’aiuto progettato, l’investimento destinato a sostenere lo sviluppo della regione di cui trattasi non sarebbe realizzato. Se, invece, dovesse apparire che tale investimento sarebbe effettuato anche in assenza dell’aiuto progettato, se ne dovrebbe concludere che quest’ultimo ha l’unico effetto di migliorare la situazione finanziaria delle imprese beneficiarie, senza per questo soddisfare la condizione posta dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE, ossia di essere necessario ai fini dello sviluppo delle regioni svantaggiate.
Per quanto riguarda i criteri alla luce dei quali deve essere valutata la necessità di un aiuto a finalità regionale, il Tribunale ha concluso, al punto 215 della sentenza impugnata, che l’anteriorità della domanda di aiuto rispetto all’inizio dell’esecuzione del progetto di investimento costituisce un criterio semplice, pertinente ed adeguato che consente alla Commissione di presumere il carattere necessario dell’aiuto progettato.
Tale conclusione non è rimessa in discussione nell’ambito della presente impugnazione.
Inoltre, al punto 226 della sentenza impugnata, il Tribunale ha considerato che occorreva esaminare se le ricorrenti avessero dimostrato l’esistenza di circostanze tali da dimostrare la necessità del regime controverso, anche in assenza di introduzione della domanda di aiuto prima dell’inizio dell’esecuzione dei progetti in questione.
Ne consegue, in primo luogo, che l’addebito secondo il quale il Tribunale avrebbe fatto assurgere il criterio dell’anteriorità della domanda di aiuto a presunzione assoluta ai fini della valutazione della necessità dell’aiuto discende da una lettura manifestamente erronea della sentenza impugnata. Infatti, il Tribunale ha espressamente ammesso che la suddetta necessità avrebbe potuto essere dimostrata sulla base di criteri diversi da quello sopra menzionato.
Per tale stessa ragione, sono inconferenti le critiche relative alla natura formalistica del suddetto criterio ed all’assenza di effetti giuridici vincolanti di un atto di «soft law» come gli orientamenti.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, le circostanze menzionate al punto 98 della presente sentenza, le quali, secondo le ricorrenti, sono idonee a dimostrare che il regime controverso ha svolto un ruolo incentivante per i progetti da esse eseguiti, va esaminato, anzitutto, l’argomento secondo il quale la Regione autonoma della Sardegna rientra fra le regioni menzionate all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE.
Se è vero che tale circostanza costituisce una condizione indispensabile perché possa essere applicata la disposizione derogatoria dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE, ciò non toglie che la stessa circostanza, come fa valere la Commissione, non comporta che qualsiasi progetto di aiuto idoneo ad essere realizzato nella suddetta regione sia considerato d’ufficio necessario per lo sviluppo di quest’ultima. Pertanto, una circostanza siffatta non può, di per sé sola, qualificare il regime controverso come necessario per lo sviluppo di tale regione.
Per quanto riguarda, poi, le circostanze, dedotte da tutte le ricorrenti, relative al fatto di aver beneficiato di un regime di aiuti precedente, analogo al regime controverso, nonché al fatto di aver rinunciato a richiedere diversi altri aiuti al fine di poter beneficiare dell’aiuto in questione, va ricordato, come ha fatto il Tribunale al punto 227 della sentenza impugnata, che la decisione controversa non riguardava aiuti individuali, bensì un regime di aiuti. Il Tribunale ne ha tratto la conclusione che la Commissione non era quindi obbligata a valutare le circostanze particolari proprie ai beneficiari individuali del regime controverso. Di conseguenza, esso ha respinto, in quanto irrilevanti, gli argomenti connessi alla situazione particolare o al comportamento dei beneficiari dell’aiuto.
Procedendo in tal modo, il Tribunale non ha commesso alcun errore di diritto. Risulta infatti dalla giurisprudenza della Corte che, nel caso di un regime di aiuti, la Commissione può limitarsi a studiare le caratteristiche del regime di cui trattasi per valutare nella motivazione della sua decisione se tale regime sia necessario per la realizzazione di uno degli obiettivi menzionati dall’articolo 107, paragrafo 3, TFUE. Dunque la Commissione, in una decisione riguardante un simile regime, non è tenuta a compiere un’analisi degli aiuti concessi in ogni singolo caso sulla base di un regime siffatto. È solo allo stadio del recupero degli aiuti che si renderà necessario verificare la situazione individuale di ciascuna impresa interessata (v. sentenza del 9 giugno 2011, Comitato «Venezia vuole vivere»/Commissione,
C-71/09 P, C-73/09 P e C-76/09 P, Racc. pag. I-4727
, punto 63 e giurisprudenza ivi citata).
Orbene, le circostanze secondo le quali taluni beneficiari avrebbero, da un lato, goduto di un regime di aiuti precedente, analogo al regime controverso, e, dall’altro, rinunciato a richiedere diversi altri aiuti al fine di poter beneficiare dell’aiuto in questione fanno riferimento alla particolare situazione di taluni beneficiari e non alle caratteristiche generali del regime controverso. Il Tribunale non ha quindi commesso errori di diritto considerando tali circostanze irrilevanti ai fini della valutazione della necessità di un regime di aiuti.
Per quanto riguarda, in terzo luogo, l’argomento secondo il quale l’entrata in vigore della legge n. 9/1998 avrebbe, di per sé, incoraggiato le ricorrenti ad effettuare gli investimenti in questione, atteso che esse soddisfacevano tutte le condizioni di base previste da tale legge ai fini dell’ottenimento dell’aiuto, è sufficiente rilevare che il contesto normativo che istituisce il regime controverso non si limita alla legge n. 9/1998, bensì è stato completato, anzitutto, dal decreto n. 285/1999 e, successivamente, dalle deliberazioni n. 33/3, n. 33/4 e n. 33/6, come emerge dalle constatazioni svolte dal Tribunale nella sentenza impugnata.
Orbene, tali aggiunte al contesto normativo riguardante il regime controverso hanno una rilevanza del tutto particolare nel caso di specie. Infatti, da un lato, risulta dal punto 169 della sentenza impugnata che la Regione autonoma della Sardegna non ha mai contestato, né nella sua corrispondenza con la Commissione né dinanzi al Tribunale, di aver assunto l’impegno di concedere l’aiuto solo a progetti iniziati dopo l’introduzione della domanda di aiuto. Inoltre, le autorità italiane hanno garantito alla Commissione, come constatato al punto 5 della sentenza impugnata, che il regime controverso avrebbe riguardato soltanto progetti da realizzarsi «successivamente» e che tale condizione sarebbe stata ribadita nelle disposizioni di attuazione della legge n. 9/1998.
Dall’altro lato, come ha rilevato il Tribunale al punto 235 della sentenza impugnata, l’ammissibilità dei progetti di investimento di cui trattasi non dipendeva affatto dal regime previsto dalla suddetta legge.
Pertanto, giustamente il Tribunale ha respinto, al punto 236 della sentenza impugnata, l’argomento relativo all’entrata in vigore della legge n. 9/1998.
Per quanto riguarda, in quarto luogo, l’argomento secondo il quale il Tribunale non avrebbe esaminato la presunta impossibilità, per le autorità italiane ed i beneficiari dell’aiuto, di tener conto degli orientamenti del 1998, è sufficiente rinviare al punto 186 della sentenza impugnata, laddove il Tribunale ha constatato che la disposizione che rende il regime controverso illegittimo e incompatibile con il mercato interno non si rinviene nella legge n. 9/1998, ma nella deliberazione n. 33/6, la cui adozione è chiaramente successiva alla data della piena applicazione degli orientamenti del 1998.
Per quanto riguarda, in quinto luogo, gli addebiti sollevati dalla Grand Hotel Abi d’Oru nonché dalla Timsas e ripresi al punto 100 della presente sentenza, va rilevato che la risposta del Tribunale, contenuta ai punti da 226 a 228 della sentenza impugnata e quale risulta dalle considerazioni riportate ai punti da 113 a 115 della presente sentenza, non è affetta da alcun vizio di motivazione né da motivazione insufficiente o contraddittoria.
Quanto, infine, alle critiche formulate dalla HGA e dalla Regione autonoma della Sardegna, secondo le quali i punti 232 e 233 della sentenza impugnata sono viziati da un errore di diritto, occorre constatare che esse sono inconferenti, atteso che non possono comportare l’annullamento della sentenza impugnata, la quale è sufficientemente fondata sulla motivazione ripresa ai punti da 111 a 121 della presente sentenza.
Di conseguenza, il presente motivo dev’essere respinto in quanto in parte infondato e in parte inconferente, atteso che, in ogni caso, la decisione di approvazione ostava alla concessione di un aiuto qualora la domanda di aiuto fosse stata successiva all’inizio dei lavori.
Sul motivo attinente alla violazione dei principi di imparzialità e di tutela della concorrenza
Argomenti delle parti
La HGA contesta al Tribunale di aver violato i principi di imparzialità e di tutela della concorrenza, non dichiarando che le ricorrenti avrebbero dovuto beneficiare dello stesso trattamento delle dieci imprese che avevano presentato le loro domande prima dell’inizio dei lavori, ma anche prima dell’adozione delle deliberazioni n. 33/4 e n. 33/6.
La Commissione eccepisce l’irricevibilità di tale motivo.
Giudizio della Corte
Risulta dall’articolo 256 TFUE, dall’articolo 58, primo comma, dello Statuto della Corte e dall’articolo 168, paragrafo 1, lettera d), del regolamento di procedura di quest’ultima che l’impugnazione deve indicare in modo preciso gli elementi censurati della sentenza di cui si chiede l’annullamento, nonché gli argomenti di diritto dedotti a specifico sostegno di tale domanda (sentenza del 9 giugno 2011, Diputación Foral de Vizcaya e a./Commissione, cit., punto 78).
Orbene, nel caso di specie la HGA si limita a ribadire gli argomenti da essa dedotti in primo grado senza identificare in modo preciso gli elementi censurati della sentenza impugnata e le ragioni per cui, respingendo i suddetti argomenti, il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto.
Di conseguenza, tale motivo deve essere respinto in quanto irricevibile.
Sul motivo attinente alla violazione del principio di tutela del legittimo affidamento
Argomenti delle parti
La HGA contesta al Tribunale di aver ritenuto, ai punti 274, 275 e 281 della sentenza impugnata, che il legittimo affidamento dei beneficiari fosse escluso in quanto la decisione di approvazione esigeva espressamente che la domanda di aiuto fosse presentata prima dell’inizio dei lavori. Orbene, la maggior parte delle ricorrenti avrebbe avuto conoscenza soltanto del fatto che la legge n. 9/1998 era stata notificata alla Commissione e che quest’ultima l’aveva approvata. Infatti, la Regione autonoma della Sardegna non le avrebbe informate della condizione relativa alla previa presentazione della domanda di aiuto ed avrebbe fornito loro una copia della decisione di approvazione in cui tale condizione non era menzionata. Inoltre, la pubblicazione di tale decisione nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
non avrebbe menzionato la condizione suddetta. Di conseguenza, le rassicurazioni ricevute da parte delle autorità nazionali sarebbero state tali da fondare un legittimo affidamento in capo alle ricorrenti.
La Regione autonoma della Sardegna aggiunge che i beneficiari potevano nutrire un legittimo affidamento quanto alla compatibilità della misura con il mercato interno, in quanto hanno iniziato i lavori solo dopo la notifica dell’aiuto di cui trattasi alla Commissione. Orbene, il loro legittimo affidamento sarebbe escluso soltanto qualora tale aiuto non fosse stato notificato, il che non sarebbe accaduto nel caso di specie.
La Commissione considera che tale motivo deriva da una lettura parziale ed erronea della sentenza impugnata, atteso che il regime risultante dalla legge n. 9/1998, come modificato dalla deliberazione n. 33/6, non è mai stato notificato. Inoltre, tale istituzione non avrebbe fornito la minima rassicurazione quanto alla compatibilità del suddetto regime con il mercato interno.
Giudizio della Corte
Il Tribunale ha giustamente rilevato, al punto 273 della sentenza impugnata, che il diritto di avvalersi della tutela del legittimo affidamento presuppone che rassicurazioni precise, incondizionate e concordanti, provenienti da fonti autorizzate ed affidabili, siano state fornite all’interessato dalle autorità competenti dell’Unione. Infatti, risulta dalla giurisprudenza costante della Corte che tale diritto spetta a qualsiasi amministrato in capo al quale un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione abbia ingenerato aspettative fondate, fornendogli precise rassicurazioni. Può parlarsi di rassicurazioni siffatte quando vengano fornite informazioni precise, incondizionate e concordanti, quale che sia la forma in cui queste vengono comunicate (v., in particolare, sentenza del 16 dicembre 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Commissione,
C-537/08 P, Racc. pag. I-12917
, punto 63 e giurisprudenza ivi citata).
Orbene, nel caso di specie, risulta dai documenti sottoposti al Tribunale che non è stato possibile stabilire alcuna rassicurazione precisa, incondizionata e concordante proveniente da un’istituzione, da un organo o da un organismo dell’Unione quanto alla compatibilità del regime controverso.
Va altresì rilevato che, come giustamente sottolineato dal Tribunale ai punti 274 e 275 della sentenza impugnata, un legittimo affidamento nella regolarità di un aiuto di Stato può essere fatto valere in linea di principio, e salvo circostanze eccezionali, solo qualora tale aiuto sia stato accordato nel rispetto della procedura prevista all’articolo 108 TFUE. Nel caso di specie, la decisione di approvazione indicava che l’approvazione della Commissione riguardava i soli aiuti per i progetti avviati dopo la presentazione della domanda di aiuto e gli aiuti controversi, che non rispettavano tale condizione, non erano stati accordati nel rispetto della procedura prevista all’articolo 108 TFUE. I beneficiari degli aiuti controversi non possono, quindi, essere ammessi a invocare il legittimo affidamento quanto alla regolarità degli aiuti medesimi.
Inoltre, la circostanza secondo la quale, da un lato, le autorità nazionali asseritamente non avrebbero comunicato ai beneficiari dell’aiuto controverso una copia integrale della decisione di approvazione e, dall’altro, la pubblicazione di tale decisione nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
non menzionava la condizione relativa all’anteriorità della domanda di aiuto è irrilevante ai fini dell’esame del presente motivo. Infatti, conformemente all’articolo 20, paragrafo 3, del regolamento n. 659/1999, ogni parte interessata, a sua richiesta, può ottenere copia di qualsiasi decisione adottata dalla Commissione a norma degli articoli 4, 7, 10, paragrafo 3, e 11 di tale regolamento.
Infine, l’argomento, sollevato dalla Regione autonoma della Sardegna, secondo il quale il fatto di aver avviato i lavori dopo la notifica dell’aiuto sarebbe sufficiente per fondare il legittimo affidamento dei beneficiari quanto alla compatibilità della misura è, in ogni caso, inconferente, atteso che, nel caso di specie, il regime controverso non è stato notificato alla Commissione, come ha rilevato il Tribunale al punto 188 della sentenza impugnata.
Pertanto, il motivo attinente alla violazione del principio di tutela del legittimo affidamento deve essere respinto in quanto infondato.
Alla luce di tutto quanto precede, l’impugnazione dev’essere respinta nel suo insieme.
Sulle spese
A norma dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura, quando l’impugnazione è respinta, la Corte statuisce sulle spese. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del suddetto regolamento, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, del medesimo regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha chiesto la condanna delle ricorrenti, queste ultime, essendo rimaste soccombenti, devono essere condannate in solido alle spese.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:

1)
Le impugnazioni sono respinte.

2)
Le ricorrenti sono condannate in solido alle spese.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’italiano.