CELEX: 62011CJ0671
Poľnohospodárstvo
Európsky poľnohospodársky usmerňovací a záručný fond
Pojem ‚kontrolované obdobie‘
Možnosť predĺžiť kontrolované obdobie a umiestniť ho v čase
Cieľ účinnosti kontrol
Právna istota

Odôvodnenie
1. Tieto návrhy na začatie prejudiciálneho konania sa týkajú výkladu článku 2 ods. 4 nariadenia Rady (EHS) č. 4045/89 z 21. decembra 1989 o kontrole opatrení tvoriacich súčasť systému financovania záručnej sekcie Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF), vykonávaných členskými štátmi, a o zrušení smernice 77/435/EHS (Ú. v. ES L 388, s. 18; Mim. vyd. 03/009, s. 208), zmeneného a doplneného nariadením Rady (ES) č. 3094/94 z 12. decembra 1994 (Ú. v. ES L 328, s. 1; Mim. vyd. 03/017, s. 24, ďalej len „nariadenie č. 4045/89“).
2. Tieto návrhy boli predložené v rámci šiestich sporov medzi Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), ktorý je právnym nástupcom Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), na jednej strane a v rámci jednotlivých vecí Société anonyme d’intérêt collectif agricole Unanimes, Organisation de producteurs Les Cimes, Société Agroprovence, Regalp SA a Coopérative des producteurs d’asperges de Montcalm (COPAM) (ďalej spoločne len „subjekty vo veci samej“) na druhej strane, ktoré sa týkajú zákonnosti vymáhania pomoci Spoločenstva poskytnutej záručnou sekciou Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF).
Právny rámec
3. Článok 8 ods. 1 nariadenia Rady (EHS) č. 729/70 z 21. apríla 1970 o financovaní spoločnej poľnohospodárskej politiky [ neoficiálny preklad ] (Ú. v. ES L 94, s. 13) stanovuje:
„Členské štáty v súlade s vnútroštátnymi ustanoveniami stanovenými zákonmi, nariadeniami alebo administratívnymi opatreniami vykonajú opatrenia potrebné na:
– uistenie sa o tom, že operácie financované [EPUZF] sa skutočne a správne vykonali,
– zabránenie nezrovnalostiam a ich vyšetrenie,
– opätovné získanie strát, ktoré nastali v dôsledku nezrovnalostí alebo nedbalosti.
…“ [ neoficiálny preklad ]
4. Prvé až štvrté a desiate odôvodnenie nariadenia č. 4045/89 stanovujú:
„… podľa článku 8 nariadenia… č. 729/70… prijmú členské štáty opatrenia nevyhnutné na zabezpečenie toho, že operácie financované [EPUZF] sú vykonávané skutočne a správne, na zabránenie nezrovnalostiam a [na] ich vyšetrenie a na opätovné získanie strát, ktoré nastali v dôsledku nezrovnalostí alebo nedbalosti;
… týmto nariadením naviac nie sú dotknuté vnútroštátne predpisy týkajúce sa kontroly, ktoré sú širšie ako ustanovenia tohto nariadenia;
… je nutné vyzvať členské štáty, aby posilnili kontroly obchodnej dokumentácie podnikov, ktoré prijímajú alebo vykonávajú platby v rámci uplatňovania smernice [Rady] 77/435/EHS…;
… zavádzanie úpravy vyplývajúcej zo smernice 77/435… členskými štátmi odhalilo potrebu zmeniť súčasný systém na základe získaných skúseností; keďže s prihliadnutím k povahe potrebných opatrení je potrebné zahrnúť tieto zmeny do nariadenia;
…
… zatiaľ čo prijímanie programov kontroly prislúcha v prvom rade členským štátom, je nutné, aby tieto programy sledovala Komisia, aby mohla prevziať koordinačnú a dohliadajúcu funkciu a zabezpečiť, že tieto programy sú prijímané na základe vhodných kritérií; keďže kontroly sa dajú tiež sústrediť na odvetvia a podniky, v ktorých je vysoké nebezpečenstvo sprenevery“.
5. Článok 1 ods. 2 nariadenia č. 4045/89 stanovuje:
„Na účely tohto nariadenia ‚obchodné dokumenty‘ predstavujú všetky účtovné knihy, evidencie, záznamy a súvisiace podporné dokumenty, záznamy o výrobe a kvalite, účtovníctve a korešpondencii, ktoré sa týkajú obchodnej činnosti podniku, rovnako ako obchodné údaje v akejkoľvek podobe, vrátane elektronickej, pokiaľ sa tieto dokumenty alebo údaje priamo alebo nepriamo týkajú transakcií uvedených v odseku 1.“
6. Článok 2 uvedeného nariadenia stanovuje:
„1. Členské štáty vykonávajú kontroly obchodnej dokumentácie podnikov s prihliadnutím k povahe operácií, ktorých sa kontrola týka. Členské štáty zabezpečia, aby výber podnikov na kontrolu poskytoval najlepšiu záruku účinnosti opatrení kvôli predchádzaniu nezrovnalostiam v systéme financovania záručnej sekcie EPUZF a ich vyšetrovanie. Výber prihliada okrem iného na finančný význam podnikov v tejto oblasti a k ostatným rizikovým faktorom.
…
4. Kontrolné obdobie trvá od 1. júla do 30 júna nasledujúceho roku.
Kontrola pokrýva obdobie najmenej 12 mesiacov, ktoré končí počas predošlého skúšobného [kontrolného – neoficiálny preklad ] obdobia; môže byť rozšírená na obdobia určené členským štátom, ktoré predchádzajú tomuto 12 mesačnému obdobiu alebo nasledujú po ňom;
…“
7. V zmysle článku 4 tohto nariadenia:
„Podniky uchovávajú obchodnú dokumentáciu uvedenú v článku 1 ods. 2 a článku 3 počas minimálne troch rokov od konca roku, v ktorom bola vystavená.
Členské štáty môžu stanoviť dlhšie obdobie uchovávania tejto dokumentácie.“
Spory vo veciach samých a prejudiciálne otázky
8. V priebehu rokov 2000 a 2001 bola v prípade subjektov vo veci samej vykonaná kontrola na mieste podľa nariadenia č. 4045/89. Na základe záverov z vykonaných kontrol Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor), ktorého právnym nástupcom je Viniflhor a jeho právnym nástupcom je FranceAgriMer, požiadal subjekty vo veci samej o vrátenie súm poskytnutých v rámci systému financovania „záručnej sekcie“ EPUZF a následne vydal exekučný titul, ktorým bolo nariadené vrátenie príslušných súm.
9. Subjekty vo veci samej podali proti uvedeným exekučným titulom žalobu buď na Tribunal administratif de Nîmes (Správny súd v Nîmes), alebo na Tribunal administratif de Marseille (Správny súd v Marseille). Proti rozsudkom, ktoré vydali tieto dva súdy, boli podané odvolania na Cour administrative d’appel de Marseille (Odvolací správny súd v Marseille).
10. Uvedený súd rozhodol v šiestich veciach, ktoré mu boli predložené, že pojem „kontrolované obdobie“ treba vykladať ako obdobie, ktoré končí v priebehu dvanástich mesiacov, ktoré predchádzajú kontrolnému obdobiu, a že týchto dvanásť mesiacov predstavuje maximálne trvanie, ak zákonné alebo iné vnútroštátne právne ustanovenie nestanovuje inak. V každej z týchto vecí preto kontrolované obdobie skončilo pred obdobím predchádzajúcim kontrolnému obdobiu.
11. Keďže FranceAgriMer sa domnievala, že Cour administrative d’appel de Marseille tým porušil článok 2 ods. 4 nariadenia č. 4045/89, pokiaľ ide o definíciu kontrolovaných období, podala odvolanie na Conseil d’État (Štátna rada).
12. Keďže Conseil d’État dospela k záveru, že odpoveď na dôvod predložený FranceAgriMer nastoľuje otázku výkladu uvedeného ustanovenia, rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky, ktoré sú vo veciach C-671/11 až C-676/11 formulované rovnako:
„Ako môže členský štát využiť možnosť podľa článku 2 ods. 4 nariadenia č. 4045/89…, t. j. možnosť rozšíriť kontrolované obdobie ‚na obdobia…, ktoré predchádzajú tomuto 12 mesačnému obdobiu alebo nasledujú po ňom‘, ktorú vymedzuje, s ohľadom na požiadavky ochrany finančných záujmov Spoločenstva a vzhľadom na zásadu právnej istoty a potrebu neponechať kontrolným orgánom neobmedzenú právomoc?
Konkrétne:
– Musí sa kontrolované obdobie v každom prípade skončiť v priebehu dvanásťmesačného obdobia predchádzajúceho tzv. ‚kontrolnému‘ obdobiu, počas ktorého bola kontrola vykonaná, pretože v opačnom prípade by bola kontrola postihnutá vadou, na ktorú by sa kontrolovaný subjekt mohol odvolávať a napadnúť tak rozhodnutie založené na výsledkoch danej kontroly?
– Ako sa má v prípade kladnej odpovede na prvú otázku chápať možnosť rozšíriť kontrolované obdobie na obdobia, ‚ktoré [nasledujú po tomto] 12 mesačn[om] obdob[í]‘, ktorá je výslovne upravená nariadením [č. 4045/89]?
– Musí v prípade zápornej odpovede na prvú otázku kontrolované obdobie napriek tomu zahŕňať dvanásťmesačné obdobie, ktoré sa skončí počas kontrolného obdobia predchádzajúceho obdobiu, v ktorom bola kontrola vykonaná, pretože v opačnom prípade by kontrola vykazovala vadu, na ktorú by sa kontrolovaný subjekt mohol odvolávať a napadnúť tak rozhodnutie založené na výsledkoch danej kontroly, alebo je možné, aby sa kontrola týkala len obdobia končiaceho pred začiatkom predchádzajúceho kontrolného obdobia?“
13. Uznesením predsedu Súdneho dvora z 3. februára 2012 boli veci C-671/11 až C-676/11 spojené do spoločného konania na účely písomnej časti konania, ústnej časti konania a rozsudku.
O prejudiciálnych otázkach
14. Svojimi otázkami, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 2 ods. 4 druhý pododsek nariadenia č. 4045/89 vykladať v tom zmysle, že aj v prípade, že členský štát využije možnosť rozšírenia, ktorú toto ustanovenie upravuje, kontrolované obdobie musí v každom prípade skončiť v priebehu predchádzajúceho kontrolného obdobia alebo prinajmenšom v tomto kontrolnom období, pretože v opačnom prípade by kontrola vykazovala vadu.
15. Je pravda, že znenie článku 2 ods. 4 druhého pododseku nariadenia č. 4045/89, podľa ktorého možno kontrolu rozšíriť na predchádzajúce a nasledujúce obdobia, nespresňuje, či sa kontrola môže týkať období, ktoré neskončia počas predchádzajúceho kontrolného obdobia, čo umožňuje viacero výkladov.
16. S cieľom zistiť, ktorý výklad treba za daných okolností použiť, je potrebné zohľadniť nielen uvedené znenie, ale aj všeobecnú štruktúru uvedeného ustanovenia, vývoj, ktorým prešlo, a ciele, ktoré nariadenie č. 4045/89 ako celok sleduje.
17. Pokiaľ ide po prvé o ciele nariadenia č. 4045/89, z prvého odôvodnenia nariadenia č. 4045/89 v spojení s tretím a štvrtým odôvodnením tohto nariadenia vyplýva, že jeho cieľom je posilniť účinnosť kontrol zverených členským štátom, aby sa zabránilo nezrovnalostiam, ktoré sa môžu vyskytnúť v oblasti EPUZF.
18. Na zabezpečenie skutočného a správneho uskutočňovanie vnútroštátnych kontrol a požiadavky ochrany finančných záujmov Európskej únie Komisia disponuje podľa desiateho odôvodnenia nariadenia č. 4045/89 vo vzťahu k samotným kontrolám koordinačnou a dohliadajúcou funkciou. Práve článok 2 tohto nariadenia má za cieľ vytvoriť jednotný kontrolný systém fungujúci pod dohľadom Komisie. Štvrtý odsek tohto článku zabezpečuje najmä určitú pravidelnosť, ako aj určitú systematickosť kontrol.
19. Keďže článok 2 nariadenia č. 4045/89 má vytvoriť rámec kontrolnej činnosti členských štátov s cieľom chrániť finančné záujmy Únie, trvanie kontrolovaných období a ich umiestnenie v čase treba posúdiť s ohľadom na cieľ účinnosti kontrol, ktorý tento článok vyžaduje.
20. V tejto súvislosti treba dospieť k záveru, ako uvádza aj Komisia, že uvedená účinnosť je splnená možnosťou člens kých štátov rozšíriť kontrolované obdobie nad rámec predchádzajúceho kontrolného obdobia v rozsahu, v akom to umožňuje identifikovať nezrovnalosti, ktoré by mohli ohroziť finančné záujmy Únie.
21. Ako správne uviedli francúzska a poľská vláda a Komisia vo svojich písomných pripomienkach predložených Súdnemu dvoru, časté vykonávanie operačných programov vo viacročnom rámci tiež svedčí v prospech toho, aby nebol presne stanovený koniec kontrolovaného obdobia v priebehu predchádzajúceho kontrolného obdobia. V opačnom prípade by kontrola vykonávania zmlúv týkajúcich sa niekoľkých rokov bola rozdelená medzi rôzne kontrolné obdobia, čo by spochybnilo jej účinnosť.
22. V každom prípade využitie možnosti rozšíriť kontrolované obdobie na predchádzajúce alebo nasledujúce obdobie, ktoré uplynie v priebehu predchádzajúceho kontrolného obdobia, závisí od prospešnosti, ktorú má takéto rozšírenie pre účinnosť kontroly. Ak má kontrolný orgán pochybnosti o správnosti kontrolovaných operácií, je na základe samotného nariadenia č. 4045/89 oprávnený rozšíriť kontrolované obdobie na predchádzajúce alebo nasledujúce obdobia bez toho, aby sa musel opierať o vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá takúto možnosť stanovuje.
23. Pokiaľ ide po druhé o vývoj článku 2 ods. 4 druhého pododseku nariadenia č. 4045/89, treba uviesť, že v pôvodnom znení tohto nariadenia sa podľa tohto ustanovenia kontrola týkala len kalendárneho roku predchádzajúceho kontrolnému obdobiu, pričom bolo možné rozšíriť kontrolované obdobie na predchádzajúce alebo nasledujúce obdobie tohto kalendárneho roku. Normotvorca Únie však tým, že do budúcnosti stanovil, že kontrolované obdobie končí v zásade v priebehu predchádzajúceho kontrolného obdobia, pravdepodobne zmiernil požiadavky kladené na členské štáty, pokiaľ ide o vymedzenie kontrolovaného obdobia. Výklad článku 2 ods. 4 druhého pododseku nariadenia č. 4045/89 v tom zmysle, že do budúcnosti kontrolované obdobie musí, a to aj v prípade využitia možnosti rozšíriť toto obdobie, končiť v priebehu predchádzajúceho kontrolného obdobia, by nezohľadňoval uvedenú vôľu normotvorcu zmierniť dané požiadavky.
24. Pokiaľ ide po tretie o všeobecnú štruktúru článku 2 ods. 4 druhého pododseku nariadenia č. 4045/89, treba konštatovať, že toto ustanovenie jasne a presne spresňuje, že kontrola pokrýva obdobie najmenej dvanástich mesiacov, ktoré môže byť rozšírené, čo bezpochyby znamená, že v prípade využitia možnosti rozšírenia musí táto kontrola pokrývať obdobie presahujúce dvanásť mesiacov.
25. Z toho tiež vyplýva, že výklad článku 2 ods. 4 druhého pododseku nariadenia č. 4045/89 v tom zmysle, že kontrolované obdobie musí nutne skončiť v priebehu predchádzajúceho kontrolného obdobia, nie je zlučiteľný so znením tohto ustanovenia, lebo vždy, keď by pôvodne kontrolované obdobie trvalo až do 30. júna, teda do konca predchádzajúceho kontrolného obdobia, nebolo by už možné žiadne rozšírenie.
26. Okrem toho znenie článku 2 ods. 4 druhého pododseku nariadenia č. 4045/89 bráni výkladu, podľa ktorého sa členský štát môže obmedziť na kontrolu obdobia, ktoré skončí pred začiatkom predchádzajúceho kontrolného obdobia, lebo takýto predpoklad by nebol ani v súlade s požiadavkou, podľa ktorej musí pôvodne kontrolované obdobie skončiť v priebehu predchádzajúceho kontrolného obdobia, ani by nepredstavoval rozšírenie v zmysle tohto ustanovenia. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že výklad ustanovenia práva Únie nemôže mať za následok odstránenie celého potrebného účinku jasného a presného znenia tohto ustanovenia (pozri v poslednom rade rozsudok zo 6. septembra 2012, Czop a Punakova, C-147/11 a C-148/11, bod 32), k čomu by však dochádzalo v prípade výkladu uvedeného vyššie.
27. S cieľom odpovedať na otázky položené vnútroštátnym súdom je ešte potrebné spresniť, že vo vzťahu ku kontrolovaným subjektom nezávisí riadny priebeh vykonaných kontrol od otázky, v akom rozsahu je vykonanie uvedených kontrol v súlade s pravidlami stanovenými v článku 2 ods. 4 druhom pododseku nariadenia č. 4045/89.
28. V rozpore s tým, čo uvádzajú subjekty vo veci samej, uvedené ustanovenie sa obmedzuje na stanovenie organizačných pravidiel s cieľom zaručiť účinnosť kontrol a obmedzuje sa, ako vyplýva z bodu 18 tohto rozsudku, na úpravu vzťahov medzi členskými štátmi a Úniou na účely ochrany finančných záujmov Únie. Naopak, toto ustanovenie sa netýka vzťahov medzi kontrolnými orgánmi a kontrolovanými subjektmi.
29. Preto článok 2 ods. 4 nariadenia č. 4045/89 nemožno vykladať v tom zmysle, že priznáva dotknutým subjektom právo brániť sa iným kontrolám alebo kontrolám, ktoré sú rozsiahlejšie, než sú kontroly stanovené v tomto ustanovení. Keďže takéto právo by mohlo prípadne viesť k znemožneniu vymáhania neoprávnene poskytnutej alebo použitej pomoci, mohlo by okrem iného ohroziť ochranu finančných záujmov Únie.
30. V každom prípade kontroly vyžadované nariadením č. 4045/89 sa týkajú subjektov, ktoré dobrovoľne pristúpili k systému pomoci vytvorenému „záručnou sekciou“ EPUZF a ktoré s cieľom získať pomoc súhlasili s vykonaním kontrol na účely overenia, či používanie zdrojov Únie je v súlade s právom. Tieto subjekty nemôžu právoplatne spochybniť zákonnosť takejto kontroly len na základe toho, že táto kontrola nebola v súlade s organizačnými pravidlami týkajúcimi sa vzťahov medzi členskými štátmi a Komisiou.
31. Nič to nemení na skutočnosti, že právna istota kontrolovaných subjektov vo vzťahu k verejným orgánom, ktoré vykonávajú tieto kontroly a prípadne rozhodujú o začatí stíhania, je zaručená premlčacou lehotou stanovenou v článku 3 nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 z 18. decembra 1995 o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev (Ú. v. ES L 312, s. 1; Mim. vyd. 01/001, s. 340), ktorá je v zásade štyri roky od porušenia ustanovenia práva Únie vyplývajúceho z konania alebo opomenutia hospodárskeho subjektu, dôsledkom čoho je alebo by bolo poškodenie všeobecného rozpočtu Únie. Ako už Súdny dvor uviedol, premlčacie lehoty vo všeobecnosti plnia funkciu zabezpečenia právnej istoty (pozri rozsudok z 24. júna 2004, Handlbauer, C-278/02, Zb. s. I-6171, bod 40 a citovanú judikatúru).
32. Povinnosť príjemcu pomoci poskytnutej v rámci systému pomoci vytvoreného EPUZF predložiť počas kontrol týkajúcich sa konkrétnych období obchodnú dokumentáciu, aby bolo možné preukázať platnosť a správnosť poskytnutej pomoci, pokiaľ ešte neuplynulo obdobie ich uchovávania, ktoré je stanovené článkom 4 nariadenia č. 4045/89 aspoň na tri roky, nemožno teda považovať za ohrozenie zásady právnej istoty.
33. Z uvedeného vyplýva, že článok 2 ods. 4 druhý pododsek nariadenia č. 4045/89 treba vykladať v tom zmysle, že ak sa členský štát rozhodne rozšíriť kontrolované obdobie, uvedené obdobie nemusí nutne skončiť v priebehu predchádzajúceho kontrolného obdobia, ale môže skončiť aj po tomto období. Uvedené ustanovenie však treba vykladať aj v tom zmysle, že nepriznáva dotknutým subjektom právo brániť sa iným kontrolám alebo kontrolám, ktoré sú rozsiahlejšie, než sú kontroly stanovené v tomto ustanovení. Z toho vyplýva, že skutočnosť, že kontrola sa týka len obdobia, ktoré skončilo pred začiatkom predchádzajúceho kontrolného obdobia, nemá sama osebe za následok to, že kontrola vykazuje vadu vo vzťahu ku kontrolovaným subjektom.
O trovách
34. Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Výrok
Z týchto dôvodov Súdny dvor (štvrtá komora) rozhodol takto:
Článok 2 ods. 4 druhý pododsek nariadenia Rady (EHS) č. 4045/89 z 21. decembra 1989 o kontrole opatrení tvoriacich súčasť systému financovania záručnej sekcie Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF), vykonávaných členskými štátmi, a o zrušení smernice 77/435/EHS, zmeneného a doplneného nariadením Rady (ES) č. 3094/94 z 12. decembra 1994, treba vykladať v tom zmysle, že ak sa členský štát rozhodne rozšíriť kontrolované obdobie, uvedené obdobie nemusí nutne skončiť v priebehu predchádzajúceho kontrolného obdobia, ale môže skončiť aj po tomto období. Uvedené ustanovenie však treba vykladať aj v tom zmysle, že nepriznáva dotknutým subjektom právo brániť sa iným kontrolám alebo kontrolám, ktoré sú rozsiahlejšie, než sú kontroly stanovené v tomto ustanovení. Z toho vyplýva, že skutočnosť, že kontrola sa týka len obdobia, ktoré skončilo pred začiatkom predchádzajúceho kontrolného obdobia, nemá sama osebe za následok to, že kontrola vykazuje vadu vo vzťahu ku kontrolovaným subjektom.