CELEX: 62010CJ0508
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Dyrektywa 2003/109/WE
Status obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi
Wniosek o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego
Wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt w drugim państwie członkowskim złożony przez obywatela państwa trzeciego, który uzyskał już status rezydenta długoterminowego w pierwszym państwie członkowskim, lub przez członka jego rodziny
Wysokość opłat wymaganych przez właściwe organy
Charakter nieproporcjonalny
Przeszkoda w wykonywaniu prawa pobytu

W swojej skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że wymagając dokonania wysokich i niesprawiedliwych opłat od obywateli państw trzecich i członków ich rodzin, którzy wnioskują o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego, Królestwo Niderlandów naruszyło zobowiązania określone w dyrektywie Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (
Dz.U. 2004, L 16, s. 44
) i tym samym uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 258 TFUE.
Ramy prawne
Uregulowania Unii
Dyrektywa 2003/109
Motywy 2, 3, 6, 9, 10 i 18 dyrektywy 2003/109, która została przyjęta na podstawie art. 63 pkt 3 i 4 WE, mają następujące brzmienie:
„(2)
Rada Europejska podczas szczególnego szczytu w Tampere w dniach 15 i 16 października 1999 r. oświadczyła, że status prawny obywateli państw trzecich powinien zostać zbliżony do statusu obywateli państw członkowskich oraz że osoba, która zamieszkiwała legalnie na terytorium państwa członkowskiego przez określony czas i która posiada zezwolenie na pobyt długoterminowy, powinna uzyskać w tym państwie członkowskim zestaw jednolitych praw, jak najbardziej zbliżonych do praw przyznanych obywatelom Unii Europejskiej.
(3)
Niniejsza dyrektywa szanuje prawa podstawowe oraz przestrzega zasad uznanych w szczególności w Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej.
[…]
(6)
Głównym kryterium uzyskania statusu rezydenta długoterminowego powinien być czas zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego […].
[…]
(9)
Względy ekonomiczne nie powinny stanowić podstawy odmowy przyznania statusu rezydenta długoterminowego i nie mogą być uznawane za wpływające na odnośne warunki.
(10)
Należy ustanowić zbiór zasad regulujących procedury rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego. Procedury te powinny być skuteczne i możliwe do zrealizowania, uwzględniając zwykłe obciążenie [przy uwzględnieniu zwykłego obciążenia] pracą administracji państw członkowskich, jak również powinny być przejrzyste i sprawiedliwe w celu zapewnienia właściwej pewności prawnej danym osobom. Nie powinny one stanowić środka utrudniającego wykonywanie prawa pobytu.
[…]
(18)
Ustanowienie warunków, na podstawie których prawo pobytu w innym państwie członkowskim może zostać przyznane obywatelowi państwa trzeciego będącego rezydentem długoterminowym, powinno przyczynić się do skutecznego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego jako obszaru, na którym zapewniony jest swobodny przepływ osób. Mogłoby to również stanowić podstawowy czynnik mobilności, mianowicie na rynku pracy w Unii”.
Z art. 1 dyrektywy 2003/109 wynika, że ustanawia on:
„[…]
a)
warunki przyznawania i cofania statusu rezydenta długoterminowego udzielanego przez państwo członkowskie obywatelom państw trzecich legalnie zamieszkującym na jego terytorium, jak również prawa związane z tym statusem; oraz
b)
warunki zamieszkania w państwach członkowskich innych niż to, które przyznało status rezydenta długoterminowego dla obywateli państw trzecich korzystających z tego statusu”.
Rozdział II dyrektywy 2003/109 dotyczy uzyskiwania statusu rezydenta długoterminowego w państwie członkowskim.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 tejże dyrektywy, który ujęty jest we wspomnianym rozdziale II, państwa członkowskie przyznają status rezydenta długoterminowego obywatelom państw trzecich, którzy zamieszkiwali legalnie i nieprzerwanie na ich terytorium przez okres pięciu lat bezpośrednio poprzedzający złożenie właściwego wniosku.
Artykuł 5 wspomnianej dyrektywy określa warunki uzyskania statusu rezydenta długoterminowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. a) i b) państwa członkowskie powinny żądać od obywateli państw trzecich przedstawienia dowodów, że posiadają oni w odniesieniu do siebie i do członków swoich rodzin pozostających na ich utrzymaniu: po pierwsze, stałe i regularne dochody wystarczające do utrzymania danej osoby i członków jej rodziny bez konieczności korzystania z systemu pomocy społecznej danego państwa członkowskiego, a także, po drugie, ubezpieczenie zdrowotne w odniesieniu do wszystkich ryzyk normalnie pokrywanych dla obywateli w danym państwie członkowskim.
Artykuł 5 ust. 2 tej dyrektywy stanowi, że państwa członkowskie mogą zażądać od obywateli państwa trzeciego, aby spełniali oni warunki integracji zgodnie z prawem krajowym.
Na mocy art. 7 ust. 1 dyrektywy 2003/109 w celu uzyskania statusu rezydenta długoterminowego dany obywatel państwa trzeciego powinien złożyć wniosek do właściwych organów państwa członkowskiego, w którym zamieszkuje, i dołączyć dokumenty określone w prawie krajowym, potwierdzające, że wnioskodawca spełnia warunki określone w art. 4 i 5 tejże dyrektywy.
Artykuł 8 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego WE”, przewiduje w ust. 2:
„Państwa członkowskie wydają rezydentowi długoterminowemu zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego WE. Zezwolenie jest ważne przez co najmniej pięć lat i podlega automatycznemu odnowieniu z chwilą jego wygaśnięcia, na podstawie wniosku, jeżeli wniosek taki jest wymagany”.
Rozdział III dyrektywy 2003/109 dotyczy prawa pobytu obywatela państwa trzeciego, korzystającego ze statusu rezydenta długoterminowego, na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo, które przyznało mu taki status, oraz prawa pobytu członków rodziny w tym innym państwie członkowskim.
Artykuł 14 ust. 2 tejże dyrektywy, który ujęty jest we wspomnianym rozdziale III, stanowi:
„Rezydent długoterminowy może zamieszkiwać w drugim państwie członkowskim, jeżeli:
a)
podjął zatrudnienie jako pracownik najemny lub prowadzi działalność na własny rachunek;
b)
podjął studia lub kształcenie zawodowe;
c)
zachodzą inne przyczyny”.
Artykuł 15 ust. 1 wspomnianej dyrektywy, który dotyczy warunków zamieszkania w drugim państwie członkowskim, przewiduje, że najszybciej, jak to możliwe, i nie później niż trzy miesiące po wjeździe na terytorium tego państwa członkowskiego rezydent długoterminowy składa wniosek do właściwych organów tegoż państwa o wydanie zezwolenia na pobyt.
Artykuł 16 dyrektywy 2003/109 określa warunki dotyczące pobytu członków rodziny rezydenta długoterminowego uprawnionych do towarzyszenia mu lub do dołączenia do niego w drugim państwie członkowskim. Dokonuje on rozróżnienia pomiędzy rodzinami już istniejącymi w pierwszym państwie członkowskim, które nadało status rezydenta długoterminowego – objętymi art. 16 ust. 1 i 2 tej dyrektywy, a rodzinami, które nie istniały wcześniej w pierwszym państwie członkowskim. W ostatnim przypadku zgodnie z ust. 5 tegoż artykułu znajduje zastosowanie dyrektywa Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin (
Dz.U. L 251, s. 12
).
Artykuł 19 dyrektywy 2003/109, zatytułowany „Rozpatrywanie wniosków i wydawanie dokumentu pobytowego”, przewiduje w ust. 2 i 3:
„2.   Jeżeli warunki przewidziane w art. 14, 15 i 16 są spełnione, wówczas, z zastrzeżeniem przepisów dotyczących porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego w art. 17 i 18, drugie państwo członkowskie wydaje rezydentowi długoterminowemu dokument pobytowy, który będzie mógł być odnowiony […].
3.   Drugie państwo członkowskie wydaje członkom rodziny rezydenta długoterminowego dokumenty pobytowe, które mogą być odnawiane, ważne przez taki okres, jak dokumenty wydane rezydentowi długoterminowemu”.
Dyrektywa 2004/38/WE
Artykuł 25 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (
Dz.U. L 158, s. 77
; sprostowania:
Dz.U. 2004, L 229, s. 35
;
Dz.U. 2005, L 197, s. 34
;
Dz.U. 2007, L 204, s. 28
) – która została przyjęta na podstawie art. 12 WE, 18 WE, 40 WE, 44 WE i 52 WE – przewiduje, że wszystkie dokumenty wymienione w ust. 1 tegoż artykułu, czyli zaświadczenie o rejestracji, dokument poświadczający stały pobyt, zaświadczenie poświadczające złożenie wniosku o kartę pobytową dla członka rodziny, karta pobytowa lub stała karta pobytowa, „są wydawane nieodpłatnie lub za opłatą, która nie przekracza opłat nałożonych na obywateli w przypadku wydawania podobnych dokumentów”.
Uregulowania krajowe
Artykuł 24 ust. 2 Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (ustawy w sprawie dokonania generalnej rewizji ustawy o cudzoziemcach) z dnia 23 listopada 2000 r. (Stb. 2000, nr 495, zwanej dalej „VW”) stanowi:
„W przypadkach wskazanych przez [właściwego ministra] i zgodnie z ustanowionymi przez niego zasadami cudzoziemiec jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za rozpatrzenie jego wniosku. W tym względzie [właściwy minister] może także postanowić, że cudzoziemiec powinien dokonać opłaty w związku z wydaniem dokumentu poświadczającego jego legalny pobyt. Jeżeli opłata nie zostaje uiszczona, wniosek nie jest rozpatrywany lub nie wydaje się dokumentu”.
Artykuł 24 ust. 2 VW został wdrożony przez art. 3.34–3.34i Voorschrift Vreemdelingen 2000 (rozporządzenia w sprawie cudzoziemców z 2000 r., zwanego dalej „VV”).
Wspomniane art. 3.34–3.34i ustalają w sposób następujący wysokość opłat, które obywatele państw trzecich, z wyjątkiem obywateli Turcji, powinni uiścić, wnioskując o wydanie zezwolenia na pobyt:
Rodzaj wniosku
EUR
Przepis prawny
status rezydenta długoterminowego
artykuł 3.34g ust. 1 VV
zezwolenie na pobyt głównie w celu wykonywania pracy lub odbycia studiów
artykuł 3.34 ust. 2 lit. a) VV
zezwolenie na pobyt z innych powodów
artykuł 3.34 ust. 2 VV
zezwolenie na pobyt dla towarzyszących członków rodziny
artykuł 3.34 ust. 1 VV
łączenie rodzin / założenie rodziny – nietowarzyszący członkowie rodziny
artykuł 3.34 ust. 2 lit. b) VV
Artykuł 3.34f VV przewiduje ewentualne zwolnienie z uiszczenia opłat, o ile jest to uzasadnione na podstawie art. 8 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. Ustęp 3 tego przepisu VV brzmi następująco:
„W drodze wyjątku od art. 3.34c lit. b) cudzoziemiec niębędący obywatelem wspólnotowym nie jest zobowiązany do uiszczenia opłaty z tytułu rozpatrzenia w ramach zezwolenia na pobyt, o którym mowa w art. 14 [VW], wniosku o zmianę dotyczącą zezwolenia na pobyt na przyczynę pobytu określoną w art. 3.4 ust. 1 lit. a) [VV], jeśli cudzoziemiec ten złożył taki wniosek, jest to uzasadnione w świetle art. 8 [wspomnianej konwencji] i jeśli wykaże, że nie posiada środków wystarczających, by tę opłatę uiścić”.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
W związku z otrzymanymi skargami obywateli państw trzecich w przedmiocie pobierania opłat przewidzianych w uregulowaniu niderlandzkim dotyczącym wydawania takim obywatelom dokumentów pobytowych Komisja pismem z dnia 30 listopada 2007 r. zażądała wyjaśnień od władz niderlandzkich.
Władze te przedstawiły swoją interpretację mającego zastosowanie uregulowania w piśmie z dnia 7 lutego 2008 r. Nie kwestionowały one wysokości opłat nakładanych na wspomnianych obywateli, ale stwierdziły, że skoro w dyrektywie 2003/109 nie uregulowano kwestii wysokości tych opłat, kompetencja w tym względzie należy do państw członkowskich.
W tych okolicznościach w dniu 27 czerwca 2008 r. Komisja skierowała do Królestwa Niderlandów wezwanie do usunięcia uchybienia, podkreślając w nim, że opłaty wymagane od obywateli państw trzecich, którym przysługują prawa przyznane dyrektywą 2003/109, powinny być sprawiedliwe. Opłaty te nie powinny w żadnym przypadku zniechęcać tych obywateli, gdy spełniają oni przesłanki ustalone w tej dyrektywie, do dochodzenia wynikających z niej praw. Nawet przy założeniu, że rzeczywisty koszt rozpatrzenia wniosków wspomnianych obywateli przekracza koszt rozpatrzenia wniosków obywateli Unii, wysokość opłat wymaganych przez Królestwo Niderlandów jest nieproporcjonalna.
Uznawszy, że odpowiedź Królestwa Niderlandów na wspomniane wezwanie do usunięcia uchybienia jest niezadowalająca, Komisja w dniu 23 marca 2009 r. skierowała do tego państwa członkowskiego uzasadnioną opinię, wzywając to państwo do podjęcia środków koniecznych w celu zastosowania się do opinii w terminie dwóch miesięcy od jej otrzymania.
Pismem z dnia 25 maja 2009 r. Królestwo Niderlandów odpowiedziało na uzasadnioną opinię, podkreślając ponownie kompetencję państw członkowskich do pobierania opłat w ramach wdrożenia dyrektywy 2003/109 pod warunkiem jednak, że takie pobieranie nie uniemożliwia lub nadmiernie nie utrudnia wykonywania praw przyznanych przez tę dyrektywę. Według tego państwa wysokość opłat wprowadzonych przez uregulowanie niderlandzkie, obliczana w zależności od rzeczywistego kosztu formalności, nie utrudnia zainteresowanym obywatelom państw trzecich wykonywania ich praw.
W tych okolicznościach Komisja podjęła decyzję o wniesieniu rozpatrywanej skargi.
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 12 kwietnia 2011 r. Republika Grecka została dopuszczona do udziału w postępowaniu w charakterze interwenienta popierającego żądania Królestwa Niderlandów.
W przedmiocie skargi
W przedmiocie dopuszczalności skargi
Argumentacja stron
Królestwo Niderlandów uważa, że skargę należy odrzucić jako niedopuszczalną.
Po pierwsze, zdaniem Królestwa Niderlandów w skardze Komisji nie wskazano naruszenia żadnego konkretnego przepisu dyrektywy 2003/109. Motyw 10 tej dyrektywy, na którym Komisja zasadniczo opiera swoją skargę, nie ma wiążącej mocy prawnej i nie wprowadza samoistnych obowiązków. O ile prawdą jest, że Komisja odnosi się także do obowiązku lojalnej współpracy przewidzianego w art. 10 WE, obecnie w art. 4 ust. 3 TUE, o tyle nie wyjaśniła ona również, w jakim zakresie jej zarzuty wobec rozpatrywanych opłat opierają się na tym przepisie.
Królestwo Niderlandów utrzymuje ponadto, że w żadnym momencie etapu poprzedzającego wniesienie skargi Komisja nie wysunęła zarzutu, zgodnie z którym uregulowanie niderlandzkie jest sprzeczne ze strukturą, z systematyką lub duchem wspomnianej dyrektywy. W tym względzie, nawet jeśli orzeczono, że Komisja ma prawo wysuwać taki zarzut na zaawansowanym etapie postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, owo państwo członkowskie utrzymuje, że w odróżnieniu od wyroku z dnia 29 listopada 2001 r. w sprawie
C-202/99 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s I-9319
, w którym Trybunał uwzględnił taki zarzut, przedmiotem obecnie rozpatrywanej skargi nie jest żaden wiążący przepis prawa Unii.
Po drugie, Królestwo Niderlandów kwestionuje zakres skargi wniesionej przez Komisję, gdyż jego zdaniem Komisja ograniczyła skargę w jej sentencji do opłat wymaganych od obywateli państw trzecich wnioskujących o przyznanie statusu rezydentów długoterminowych, o czym jest mowa w rozdziale II dyrektywy 2003/109. Rozpatrywana skarga nie może zatem dotyczyć opłat wymaganych z tytułu wniosków składanych na podstawie rozdziału III tej dyrektywy.
W tych okolicznościach wspomniane państwo członkowskie uważa, że skarga Komisji powinna być uznana za niedopuszczalną.
Komisja podważa podniesiony przez Królestwo Niderlandów zarzut niedopuszczalności. Po pierwsze, skarga zmierzająca do ustalenia, że uregulowanie niderlandzkie jest sprzeczne ze strukturą, z systematyką lub duchem dyrektywy, jest oczywiście dopuszczalna, jak to orzekł Trybunał w ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Włochom. Po drugie, Komisja uważa, że pomimo pobieżnego przedstawiania w żądaniach skargi swoich zastrzeżeń wobec uregulowania niderlandzkiego owo państwo członkowskie mogło precyzyjnie określić zakres skargi wniesionej przez tę instytucję. Okoliczność, że państwo to mogło przedstawić szczegółowe wyjaśnienia i przytoczyć argumenty na swoją obronę w odniesieniu do wszystkich kwestii podniesionych przez Komisję w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, stanowi zresztą dowód zasadności tego twierdzenia.
Ocena Trybunału
Na wstępie należy przypomnieć, że w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego postępowanie poprzedzające wniesienie skargi ma na celu umożliwienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu, po pierwsze, wypełnienia obowiązków wynikających z prawa Unii, a po drugie, skutecznego podania argumentów na swą obronę wobec zarzutów sformułowanych przez Komisję (wyrok z dnia 14 października 2004 r. w sprawie
C-340/02 Komisja przeciwko Francji, Zb. Orz. s. I-9845
, pkt 25).
Przedmiot skargi wniesionej na podstawie art. 258 TFUE jest w rezultacie ograniczony przez postępowanie poprzedzające jej wniesienie, o którym mowa w tym przepisie. Prawidłowość tego postępowania stanowi zasadniczą gwarancję przewidzianą przez traktat FUE nie tylko dla ochrony praw zainteresowanego państwa członkowskiego, ale również dla zapewnienia, aby przedmiot potencjalnego postępowania spornego był jasno sprecyzowany (zob. wyroki: z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie
C-1/00 Komisja przeciwko Francji, Rec. s. I-9989
, pkt 53; z dnia 29 kwietnia 2010 r. w sprawie
C-160/08 Komisja przeciwko Niemcom, Zb. Orz. s. I-3713
, pkt 42).
Na podstawie art. 21 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz art. 38 § 1 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem w przypadku każdej skargi wnoszonej na podstawie art. 258 TFUE na Komisji spoczywa obowiązek wskazania konkretnych zarzutów, w przedmiocie których Trybunał ma orzekać, jak również wskazania co najmniej w sposób zwięzły okoliczności faktycznych i prawnych, na których oparte są te zarzuty (zob. w szczególności wyroki: z dnia 13 grudnia 1990 r. w sprawie
C-347/88 Komisja przeciwko Grecji, Rec. s. I-4747
, pkt 28; z dnia 16 czerwca 2005 r. w sprawie
C-456/03 Komisja przeciwko Włochom, Zb. Orz. s. I-5335
, pkt 23).
Wynika z tego, że skarga Komisji powinna zawierać spójne i szczegółowe przedstawienie powodów, które doprowadziły ją do przekonania, iż dane państwo członkowskie uchybiło któremuś ze zobowiązań ciążących na nim na mocy traktatów.
W związku z rozpatrywaną skargą należy stwierdzić, że okoliczności faktyczne i prawne, na których skarga ta się opiera, zostały w niej przedstawione w sposób jasny. Zarówno z postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, a w szczególności z uzasadnionej opinii skierowanej przez Komisję do Królestwa Niderlandów, jak i ze skargi Komisji wynika bowiem, że instytucja ta utrzymuje zasadniczo, iż nieproporcjonalna wysokość opłat wymaganych od obywateli państw trzecich przez to państwo członkowskie z tytułu wdrożenia dyrektywy 2003/109 narusza cel, do którego zmierza ta dyrektywa, i utrudnia wykonywanie uprawnień przyznanych tym obywatelom przez wspomnianą dyrektywę.
Co prawda bezsporne jest, że w swojej skardze Komisja nie starała się wykazać naruszenia przez Królestwo Niderlandów konkretnego przepisu dyrektywy 2003/109, natomiast, przeciwnie, uznała ona w świetle jej motywów, iż to państwo członkowskie naruszyło ogólną systematykę, ducha, cel i tym samym skuteczność tej dyrektywy.
Jednakże Trybunał orzekł już, że w przypadku gdy Komisja uznaje dane uregulowanie krajowe za niezgodne ze strukturą, z systematyką lub duchem dyrektywy, zaś wynikającego z tego naruszenia prawa Unii nie można powiązać z konkretnym przepisem dyrektywy, skargi Komisji nie można uznać za niedopuszczalną z tego tylko powodu (ww. wyrok z dnia 29 listopada 2001 r. w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 23).
Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 38 opinii, Komisja powołała się w replice na wyrok przytoczony w poprzednim punkcie, aby odpowiedzieć na zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Królestwo Niderlandów w odpowiedzi na skargę, i owo powołanie się nie stanowiło zmiany przedmiotu zarzucanego uchybienia sprzecznej z wymaganiami art. 258 TFUE.
Należy także zauważyć, że w niniejszym przypadku wspomniane państwo członkowskie mogło skutecznie podać argumenty na swą obronę wobec zarzutów sformułowanych przez Komisję, i to pomimo lakonicznego brzmienia żądań zawartych w jej skardze.
W piśmie wzywającym do usunięcia uchybienia, w uzasadnionej opinii oraz w skardze Komisja wyraźnie odniosła się bowiem nie tylko do sytuacji obywateli państw trzecich wnioskujących o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego, która objęta jest rozdziałem II dyrektywy 2003/109, ale również do sytuacji obywateli państw trzecich, którzy uzyskali już ten status w innym państwie członkowskim i którzy wnioskują dla siebie lub dla członków swoich rodzin o przyznanie prawa pobytu na terytorium Niderlandów – sytuacji, która objęta jest rozdziałem III tej dyrektywy. Ponadto zakres skargi jest bardzo wyraźnie wskazany przez żądania sformułowane w uzasadnionej opinii, z której wynika, że przytaczając art. 7, 8, 15 i 16 wspomnianej dyrektywy, Komisja zamierzała odnieść się do opłat wymaganych z tytułu złożenia wniosków o wydanie dokumentów pobytowych objętych zarówno rozdziałem II, jak i rozdziałem III tejże dyrektywy.
Okoliczność, że żądania skargi odnoszą się jedynie do wymagania „dokonania wysokich i niesprawiedliwych opłat od obywateli państw trzecich i członków ich rodzin, którzy wnioskują o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego”, nie może być uznana za ograniczenie zakresu skargi jedynie do wniosków obywateli państw trzecich objętych rozdziałem II dyrektywy 2003/109, od których wymagana jest przez właściwe organy niderlandzkie kwota 201 EUR, podczas gdy z żądań skargi czytanych w świetle jej uzasadnienia wynika, iż odnosi się ona także do wysokości opłat wymaganych od obywateli państw członkowskich oraz od członków ich rodzin na podstawie rozdziału III tejże dyrektywy.
Z powyższego wynika, że wniesioną przez Komisję skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego należy uznać za dopuszczalną, a w zakresie, w jakim ponadto argumenty Królestwa Niderlandów zmierzają do podważenia istnienia zarzucanego uchybienia, należy ocenić ich zasadność w toku badania istoty niniejszego sporu.
Co do istoty
Argumentacja stron
Należy zauważyć, że argumenty stron koncentrują się na trzech elementach, mianowicie na tym, czy występuje czy nie występuje utrudnienie wykonywania uprawnień przyznanych dyrektywą 2003/1009, na nieproporcjonalnym charakterze opłat wymaganych od obywateli państw trzecich oraz na porównaniu przeprowadzonym pomiędzy tymi obywatelami a obywatelami Unii, a zatem pomiędzy dyrektywą 2003/109 a dyrektywą 2004/38 w odniesieniu do wysokości tych opłat.
Komisja nie podważa ani zasady pobierania opłat za wydawanie zezwoleń i dokumentów pobytowych przewidzianych w dyrektywie 2003/109, ani zakresu swobody, jaką dysponują państwa członkowskie w braku w tej dyrektywie konkretnego przepisu ustalającego wysokość takich opłat. Jednakże uważa ona, że zwłaszcza w świetle motywu 10 tejże dyrektywy wysokość tych opłat powinna być rozsądna i sprawiedliwa oraz że nie powinny one zniechęcać obywateli państw trzecich, którzy spełniają przesłanki ustalone przez tę dyrektywę, do skorzystania z prawa pobytu przyznanego im w tej dyrektywie.
W Niderlandach kwoty uiszczane przez obywateli państw trzecich ubiegających się o status rezydenta długoterminowego lub składających wniosek pobytowy w tym państwie członkowskim po uzyskaniu tego statusu w innym państwie członkowskim są od 7 do 27 razy większe niż kwoty przewidziane w odniesieniu do obywateli Unii za rozpatrzenie ich wniosków o wydanie dokumentu pobytowego. Zdaniem Komisji owe wysokie opłaty, które stoją na przeszkodzie wykonywaniu praw przyznanych w dyrektywie 2003/109, naruszają skuteczność tej dyrektywy.
Powołując się na motyw 2 dyrektywy 2003/109, Komisja twierdzi, że wymagane na mocy tej dyrektywy opłaty powinny być „zbliżone” do opłat uiszczanych przez obywateli Unii korzystających z prawa do swobodnego przepływu osób celem uzyskania podobnych dokumentów. W tym względzie Komisja uznaje, że sytuacja prawna obywateli państw trzecich nie jest identyczna z sytuacją prawną obywateli Unii i że nie przysługują im te same prawa. Jednakże ze względu na to, że cel tej dyrektywy jest analogiczny do celu dyrektywy 2004/38, Komisja uważa, iż nieproporcjonalne jest, by w przypadku porównywalnych czynności kontrolnych zmierzających do podobnych celów wysokość opłat wymaganych od wspomnianych obywateli była kilkakrotnie wyższa od wysokości uznawanej za rozsądną w odniesieniu do obywateli Unii w kontekście dyrektywy 2004/38. Maksymalna wysokość ustalona przez tę dyrektywę powinna zatem być uznawana za ważny wskaźnik dla celów określenia wysokości sprawiedliwej w rozumieniu dyrektywy 2003/109, która to wysokość nie zniechęcałaby zainteresowanych do złożenia wniosku zmierzającego do uzyskania statusu rezydenta długoterminowego.
Aby podkreślić nieproporcjonalny charakter rozpatrywanych w niniejszym przypadku opłat, Komisja odnosi się do pkt 74 i 75 wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r. w sprawie
C-92/07 Komisja przeciwko Niderlandom, Zb. Orz. s. I-3683
, w którym Trybunał stwierdził, że Królestwo Niderlandów, wprowadzając i utrzymując z tytułu wydania obywatelom tureckim zezwoleń na pobyt nieproporcjonalne opłaty w stosunku do opłat wymaganych od obywateli państw członkowskich, uchybiło zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii. W niniejszej sprawie wysokość opłat wymaganych przez władze niderlandzkie za wydanie dokumentów przewidzianych przez dyrektywę 2003/109 należy a fortiori także uznać za nieproporcjonalną.
Królestwo Niderlandów podważa znaczenie dyrektywy 2004/38 dla definicji zakresu pojęcia „sprawiedliwej” procedury widniejącego w motywie 10 dyrektywy 2003/109. Jego zdaniem dyrektywa 2004/38 jest późniejsza od dyrektywy 2003/109 i dotyczy odrębnych ram prawnych. Otóż podczas gdy zezwolenie na pobyt wydawane na mocy dyrektywy 2004/38 ma jedynie skutek deklaratywny, jako że prawo podstawowe obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich wynika z samego traktatu FUE, zezwolenie wydawane na mocy dyrektywy 2003/109 ma skutek konstytutywny.
Podobnie wspomniane państwo członkowskie utrzymuje, że skarga Komisji nie uwzględnia genezy dyrektywy 2003/109. Jego zdaniem prawodawca Unii wyraźnie zdecydował się nie wprowadzać przepisu dotyczącego pobierania opłat, jako że propozycja Komisji zmierzająca w tym kierunku została odrzucona. Tym samym prawodawca Unii postanowił pozostawić państwom członkowskim prawo ustalenia wysokości opłat wymaganych na mocy tej dyrektywy.
Zdaniem Królestwa Niderlandów ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom nie może zostać zastosowany do niniejszej sprawy. W pierwszej kolejności Trybunał, choć orzekł, że opłaty rozpatrywane w sprawie, w której zapadł wspomniany wyrok, mają charakter nieproporcjonalny, uczynił tak w świetle klauzuli standstill przewidzianej w decyzji nr 1/80 przyjętej w dniu 19 września 1980 r. przez Radę Stowarzyszenia, utworzoną na mocy układu ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją, podpisanego w dniu 12 września 1963 r. w Ankarze przez Republikę Turcji z jednej strony i przez państwa członkowskie EWG oraz Wspólnotę z drugiej strony, który został zawarty, zatwierdzony i ratyfikowany w imieniu tej ostatniej decyzją Rady 64/732/EWG z dnia 23 grudnia 1963 r. (
Dz.U. 1964, 217, s. 3685
) – klauzuli, która sprzeciwia się wprowadzaniu nowych ograniczeń do porządku prawnego danego państwa członkowskiego. W drugiej kolejności, o ile art. 59 protokołu dodatkowego, podpisanego w dniu 23 listopada 1970 r. w Brukseli oraz zawartego, zatwierdzonego i ratyfikowanego w imieniu Wspólnoty rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2760/72 z dnia 19 grudnia 1972 r. (
Dz.U. L 293, s. 1
) nakazuje porównywanie wysokości opłat wymaganych od obywateli tureckich z tymi wymaganymi od obywateli Unii, o tyle w dyrektywie 2003/109 nie widnieje taki wymóg porównywania odnoszący się do obywateli Unii i obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi.
Wspomniane państwo członkowskie podnosi także, że Komisja nie wykazała, by wysokość wymaganych opłat utrudniała obywatelom państw trzecich korzystanie z praw przyznanych przez dyrektywę 2003/109. Liczba złożonych przez tych obywateli wniosków o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego gwałtownie wzrosła w latach 2006–2009, przez co nie sposób odnieść wrażenia, by wysokość tych opłat miała skutek ograniczający. Podobnie okoliczność, że opłaty obowiązujące w przypadku wniosku o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego są wyższe od kwoty przewidzianej dla obywateli Unii wnioskujących o wydanie analogicznych dokumentów, nie jest sama w sobie tożsama z utrudnianiem. Ponadto czynności kontrolne przeprowadzane w przypadku wniosków składanych przez obywateli państw trzecich są dużo bardziej szczegółowe niż te realizowane w przypadku obywateli Unii.
Republika Grecka w swoich uwagach interwenienta popierającego żądania Królestwa Niderlandów podnosi, że dyrektywy 2003/109 i 2004/38 mają różne cele, i podkreśla również, iż istnieje różnica w odniesieniu do warunków i procedur przewidzianych przez te dyrektywy.
Według tego państwa członkowskiego przy ustalaniu opłat wymaganych za wydanie zezwolenia lub dokumentu pobytowego obywatelom państw członkowskich będących rezydentami długoterminowymi należy uwzględniać, po pierwsze, wysokość świadczenia wzajemnego odpowiadającą kosztom obsługi administracyjnej związanej z kontrolą nie tylko prawa do pobytu, ale również integracji odnośnych osób – jako przesłanki niezbędnej do uzyskania statusu rezydenta długoterminowego – a po drugie, równowagę finansową krajowego systemu zarządzania imigrantami w całości – jako wzgląd związany z interesem ogólnym.
Ocena Trybunału
Należy przede wszystkim zauważyć, że wysokość wymaganych od obywateli państw trzecich przez Królestwo Niderlandów opłat stanowiących przedmiot rozpatrywanej skargi waha się od 188 EUR do 830 EUR.
W odpowiedzi na pytania na piśmie zadane przez Trybunał Królestwo Niderlandów wyjaśniło, czemu odpowiadają pobierane kwoty.
Otóż kwota 201 EUR wymagana jest za wydanie przez Królestwo Niderlandów obywatelowi państwa trzeciego zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego WE na mocy art. 8 ust. 2 dyrektywy 2003/109, przepisu objętego rozdziałem II tej dyrektywy. Zezwolenie to jest wydawane obywatelom państw trzecich, którzy uzyskali status rezydenta długoterminowego zgodnie z art. 4, 5 i z art. 7 ust. 2 tej dyrektywy.
Kwota 433 EUR odpowiada opłacie wymaganej od obywatela państwa trzeciego, który po uzyskaniu statusu rezydenta długoterminowego w pierwszym państwie członkowskim ubiega się na mocy art. 14 ust. 1 dyrektywy 2003/109 o prawo do pobytu na terytorium Niderlandów. Taki wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt obejmuje podjęcie zatrudnienia w charakterze pracownika najemnego lub prowadzenie działalności na własny rachunek, bądź podjęcie studiów lub kształcenia zawodowego zgodnie z art. 14 ust. 2 lit a) i b).
Za objęte art. 14 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2003/109 wnioski o wydanie zezwolenia na pobyt, gdy „zachodzą inne przyczyny”, pobierana jest od obywateli państw trzecich kwota 331 EUR.
Co się tyczy kwot wymaganych od członków rodzin obywateli państw trzecich ubiegających się o zezwolenia na pobyt w Niderlandach na podstawie art. 16 dyrektywy 2003/109, zarówno dyrektywa ta, jak i uregulowanie krajowe dokonują rozróżnienia pomiędzy wnioskami złożonymi przez członków rodziny rezydenta długoterminowego w przypadku rodziny już istniejącej w pierwszym państwie członkowskim, w którym rezydent ten uzyskał swój status, a wnioskami złożonymi przez członków rodziny w przypadku rodziny, która nie istniała wcześniej w pierwszym państwie członkowskim. Podczas gdy w odniesieniu do pierwszej kategorii rezydentów pobierana jest kwota 188 EUR od wszystkich członków rodziny, w odniesieniu do drugiej kategorii wymagana jest kwota 830 EUR od pierwszego członka rodziny składającego wniosek na podstawie wspomnianego art. 16, a od każdego z pozostałych członków rodziny żądana jest kwota 188 EUR.
Co się tyczy obowiązków ciążących na państwach członkowskich na mocy dyrektywy 2003/109 w odniesieniu do opłat wymaganych od obywateli państw członkowskich i od członków ich rodzin za wydanie dokumentów i zezwoleń pobytowych, należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że żaden przepis tej dyrektywy nie określa wysokości opłat, które państwa członkowskie mogą wymagać za wydanie takich dokumentów.
Jak podniosło Królestwo Niderlandów, o ile przedstawiony przez Komisję wniosek w sprawie dyrektywy przewidywał wydawanie zezwoleń na pobyt nieodpłatnie lub za opłatą, która nie przewyższa opłat i podatków pobieranych od obywateli danego państwa członkowskiego za wydawanie dowodów tożsamości, o tyle prawodawca Unii, przyjmując dyrektywę 2003/109, postanowił nie wprowadzać takiego przepisu do tekstu tej dyrektywy.
Nie jest zatem kwestionowane, w tym przez Komisję, że państwa członkowskie mogą uzależnić wydawanie zezwoleń i dokumentów pobytowych na podstawie dyrektywy 2003/109 od uiszczenia opłat ani że przy ustalaniu wysokości tych opłat dysponują one zakresem swobody.
Jednakże uprawnienia dyskrecjonalne przyznane państwom członkowskim dyrektywą 2003/109 w tym względzie nie są nieograniczone. Państwa członkowskie nie mogą bowiem stosować uregulowania krajowego mogącego zagrażać realizacji celów wytyczonych przez dyrektywę, a tym samym pozbawiać ją skuteczności (zob. podobnie wyrok z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie
C-61/11 PPU El Dridi, Zb. Orz. s. I-3015
, pkt 55).
Jak wynika z motywów 4, 6 i 12 dyrektywy 2003/109, zasadniczym celem tej dyrektywy jest integracja obywateli państw trzecich, którzy są na stałe osiedleni w państwach członkowskich. Prawo pobytu rezydentów długoterminowych i członków ich rodzin w innym państwie członkowskim, przewidziane w rozdziale III tejże dyrektywy, ma także na celu przyczynienie się do skutecznego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego jako obszaru, na którym zapewniony jest swobodny przepływ osób, jak wynika to z motywu 18 wspomnianej dyrektywy.
W odniesieniu zarówno do pierwszej kategorii obywateli państw trzecich objętych rozdziałem II dyrektywy 2003/109, jak i do drugiej kategorii tychże obywateli, których wnioski pobytowe w innym państwie członkowskim objęte są rozdziałem III tej dyrektywy, dyrektywa ta, w szczególności jej art. 4, 5, 7 i 14–16, ustala ścisłe warunki materialnoprawne i proceduralne, które należy spełnić, zanim dane państwo członkowskie wyda wnioskowane zezwolenie na pobyt. Co do istoty wnioskodawcy powinni wykazać, że dysponują odpowiednimi środkami oraz ubezpieczeniem zdrowotnym, aby nie stanowić obciążenia dla danego państwa członkowskiego, i powinni przedstawić właściwym organom wniosek wraz dołączonymi niezbędnymi dokumentami.
Uwzględniając cel, do którego dąży dyrektywa 2003/109, i system, który ona ustanawia, należy zauważyć, że w razie spełnienia warunków i przestrzegania procedur przewidzianych w tej dyrektywie przez obywateli państw trzecich obywatele ci mają prawo do uzyskania statusu rezydenta długoterminowego oraz pozostałych uprawnień, które wynikają z przyznania tego statusu.
Z tego względu, o ile Królestwo Niderlandów jest uprawnione do uzależnienia wydania zezwoleń na pobyt na podstawie dyrektywy 2003/109 od pobrania opłat, o tyle ustalona wysokość tych opłat nie może mieć na celu stworzenia przeszkody w uzyskaniu przyznanego przez tę dyrektywę statusu rezydenta długoterminowego ani nie może skutkować stworzeniem takiej przeszkody, w przeciwnym razie naruszone zostałyby zarówno cel, do którego dąży ta dyrektywa, jak i jej duch.
Opłaty, które stanowią znaczne obciążenie finansowe dla obywateli państw trzecich spełniających warunki przewidziane przez dyrektywę 2003/109 dla uzyskania zezwoleń na pobyt, mogłyby pozbawić tych obywateli możliwości dochodzenia praw przyznanych przez tę dyrektywę, co jest sprzeczne z jej motywem 10.
Jak zaś wynika ze wspomnianego motywu, system zasad regulujących procedury rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego nie powinien stanowić środka utrudniającego wykonywanie prawa pobytu.
Przy uwzględnieniu ścisłego związku pomiędzy prawami przyznanymi obywatelom państw trzecich w rozdziale II dyrektywy 2003/109 i prawami objętymi rozdziałem III te same względy mają zastosowanie w odniesieniu do wniosków o zezwolenie na pobyt złożonych zgodnie z art. 14–16 tej dyrektywy przez obywateli państw trzecich oraz przez członków ich rodzin w państwie członkowskim innym niż państwo, które przyznało status rezydenta długoterminowego.
Wynika z tego, że w zakresie, w jakim wysoka kwota opłat wymaganych od obywateli państw przez Królestwo Niderlandów może tworzyć przeszkodę w wykonywaniu praw przyznanych przez dyrektywę 2003/109, uregulowanie niderlandzkie podważa cel, do którego zmierza ta dyrektywa, i pozbawia ją skuteczności.
Należy poza tym zauważyć, że – jak to przypomniano w pkt 65 niniejszego wyroku – uprawnienia dyskrecjonalne, którymi dysponuje Królestwo Niderlandów w zakresie ustalenia wysokości opłat, jakie mogą być wymagane od obywateli państw trzecich za wydanie zezwolenia na pobyt na podstawie rozdziałów II i III dyrektywy 2003/109, nie są nieograniczone i nie umożliwiają zatem wprowadzenia opłat, które byłby nadmierne ze względu na znaczne obciążenie finansowe dla tych obywateli.
Zgodnie z zasadą proporcjonalności, która należy do zasad ogólnych prawa Unii, środki wdrożone przez uregulowanie krajowe transponujące dyrektywę 2003/109 powinny być właściwe do realizacji celów przewidzianych przez to uregulowanie i nie powinny wykraczać poza to, co jest niezbędne do ich osiągnięcia.
Oczywiście, nie można wykluczyć, że wysokość opłat stosowanych w odniesieniu do obywateli państw trzecich objętych dyrektywą 2003/109 może być zróżnicowana w zależności od rodzaju wnioskowanego zezwolenia na pobyt i od kontroli, które państwo członkowskie jest zmuszone przeprowadzić w tym względzie. Jak wynika z pkt 61 niniejszego wyroku, w odniesieniu do wydawania zezwoleń na pobyt członkom rodziny obywatela państwa trzeciego sama ta dyrektywa przeprowadza rozróżnienie w art. 16 w zależności od tego, czy rodzina ta istniała czy nie istniała wcześniej w państwie członkowskim, które przyznało temu obywatelowi status rezydenta długoterminowego.
Jednakże należy zauważyć, że w niniejszym przypadku wysokość opłat wymaganych przez Królestwo Niderlandów waha się w ramach pewnych widełek, w których najniższa wartość jest około siedmiu razy wyższa od kwoty, jaką należy uiścić za wydanie krajowego dowodu tożsamości. Nawet jeśli obywatele Niderlandów i obywatele państw trzecich oraz członkowie ich rodzin objęci dyrektywą 2003/109 nie znajdują się w identycznej sytuacji, taka rozpiętość wskazuje na nieproporcjonalny charakter opłat wymaganych na podstawie krajowego uregulowania rozpatrywanego w niniejszym przypadku.
Jako że opłaty wymagane przez Królestwo Niderlandów na podstawie uregulowania krajowego wdrażającego dyrektywę 2003/109 są same w sobie nieproporcjonalne i mogą tworzyć przeszkodę w wykonywaniu praw przyznanych przez tę dyrektywę, nie jest konieczne zbadanie dodatkowego argumentu Komisji, zgodnie z którym należy porównać opłaty wymagane od obywateli państw trzecich i członków ich rodzin na podstawie wspomnianej dyrektywy z opłatami pobieranymi od obywateli Unii za wydanie podobnych dokumentów na podstawie dyrektywy 2004/38.
W rezultacie należy stwierdzić, że stosując – w odniesieniu do obywateli państw trzecich ubiegających się o uzyskanie statusu rezydenta długoterminowego w Niderlandach oraz w odniesieniu do tych, którzy uzyskawszy ten statut w państwie członkowskim innym niż Królestwo Niderlandów, wnioskują o umożliwienie im skorzystania z prawa do pobytu w tym państwie członkowskim, oraz w odniesieniu do członków ich rodzin wnioskujących o zezwolenie na towarzyszenie tym obywatelom lub na dołączenie do nich – opłaty nadmierne i nieproporcjonalne, które mogą tworzyć przeszkodę w wykonywaniu praw przyznanych przez dyrektywę 2003/109, Królestwo Niderlandów uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy tej dyrektywy.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 69 § 2 akapit pierwszy regulaminu postępowania przed Trybunałem strona przegrywająca sprawę zostaje obciążona kosztami na żądanie strony przeciwnej. Na podstawie art. 69 § 4 akapit pierwszy państwa członkowskie, które wstąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty.
Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Królestwa Niderlandów kosztami postępowania, a Królestwo Niderlandów przegrało sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania. Republika Grecka, która wstąpiła do sprawy w charakterze interwenienta, pokryje własne koszty postępowania.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:

1)
Stosując – w odniesieniu do obywateli państw trzecich ubiegających się o uzyskanie statusu rezydenta długoterminowego w Niderlandach oraz w odniesieniu do tych, którzy uzyskawszy ten statut w państwie członkowskim innym niż Królestwo Niderlandów, wnioskują o umożliwienie im skorzystania z prawa do pobytu w tym państwie członkowskim, oraz w odniesieniu do członków ich rodzin wnioskujących o zezwolenie na towarzyszenie tym obywatelom lub na dołączenie do nich – opłaty nadmierne i nieproporcjonalne, które mogą tworzyć przeszkodę w wykonywaniu praw przyznanych przez dyrektywę Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącą statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, Królestwo Niderlandów uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy tej dyrektywy.

2)
Królestwo Niderlandów zostaje obciążone kosztami postępowania.

3)
Republika Grecka pokrywa własne koszty.

Podpisy
(
*1
)   Język postępowania: niderlandzki.