CELEX: 62011CJ0575
Uznávanie diplomov a titulov
Smernica 2005/36/ES
Povolanie fyzioterapeuta
Čiastočné a obmedzené uznávanie odbornej kvalifikácie
Článok 49 ZFEÚ

Odôvodnenie
1. Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 49 ZFEÚ.
2. Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi Eleftheriosom-Themistoklisom Nasiopoulosom a Ypourgos Ygeias kai Pronoias (ministerstvo zdravotníctva a sociálnej starostlivosti) vo veci žiadosti pána Nasiopoulosa, gréckeho štátneho príslušníka, o povolenie vykonávať povolanie fyzioterapeuta v Grécku na základe odbornej kvalifikácie získanej v Nemecku.
Právny rámec
Právo Únie
3. Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2005/36/ES zo 7. septembra 2005 o uznávaní odborných kvalifikácií (Ú. v. EÚ L 255, s. 22), ktorá nahrádza rozličné systémy uznávania zrušené s účinnosťou od 20. októbra 2007, predovšetkým smernicu Rady 89/48/EHS z 21. decembra 1988 o všeobecnom systéme uznávania diplomov vyššieho vzdelania udelených pri ukončení odborného vzdelávania a prípravy v dĺžke trvania aspoň troch rokov (Ú. v. ES L 19, 1989, s. 16; Mim. vyd. 05/001, s. 337) a smernicu Rady 92/51/EHS z 18. júna 1992 o druhom všeobecnom systéme uznávania odborného vzdelania a prípravy, ktorou sa dopĺňa smernica 89/48/EHS (Ú. v. ES L 209, s. 25; Mim. vyd. 05/002, s. 47), bez zmeny ich mechanizmu, vo svojom článku 1 stanovuje:
„Táto smernica stanovuje pravidlá, podľa ktorých členský štát, ktorý na svojom území umožňuje prístup k regulovanému povolaniu alebo výkon regulovaného povolania na základe osobitných odborných kvalifikácií (ďalej len ,hostiteľský členský štát‘), uznáva odborné kvalifikácie získané v jednom alebo viacerých členských štátoch (ďalej len ,domovský členský štát‘), a ktorý umožňuje osobe s takými odbornými kvalifikáciami vykonávať rovnaké povolanie v tomto štáte, na prístup k tomuto povolaniu a výkon tohto povolania.“
4. Článok 4 uvedenej smernice uvádza účinky uznania:
„1. Uznanie odbornej kvalifikácie zo strany hostiteľského členského štátu umožňuje príslušnej osobe získať v tomto členskom štáte prístup k rovnakému povolaniu ako povolanie, pre ktoré je kvalifikovaný v domovskom členskom štáte, a vykonávať ho v hostiteľskom členskom štáte za tých istých podmienok ako jeho štátni príslušníci.
2. Na účely tejto smernice je povolanie, ktoré chce žiadateľ vykonávať v hostiteľskom členskom štáte, rovnaké ako povolanie, pre ktoré je kvalifikovaný vo svojom domovskom členskom štáte, ak sú príslušné činnosti porovnateľné.“
5. Článok 11 tejto smernice opisuje úrovne kvalifikácie:
„…
a) osvedčenie o odbornej spôsobilosti, ktoré vydal príslušný orgán v hostiteľskom členskom štáte, určený na základe legislatívnych, regulačných alebo správnych opatrení členského štátu…
…
b) osvedčenie o úspešnom ukončení stredoškolského vzdelania…:
…
…
d) diplom potvrdzujúci úspešné zakončenie odbornej prípravy na úrovni vyššieho odborného vzdelania trvajúcej najmenej tri roky a najviac štyri roky alebo rovnocenného časového obdobia na čiastočnom základe na univerzite alebo v inštitúcii vyššieho vzdelávania alebo v inej inštitúcii, ktorá poskytuje tú istú úroveň odbornej prípravy, ako aj odbornej prípravy, ktorú možno požadovať okrem tejto odbornej prípravy po štúdiu na úrovni vyššieho odborného vzdelania;
e) diplom, ktorý potvrdzuje, že držiteľ úspešne ukončil vyššie odborné vzdelanie trvajúce najmenej štyri roky alebo rovnocenné časové obdobie na čiastočnom základe na univerzite alebo inštitúcii vyššieho vzdelávania alebo inej inštitúcii rovnocennej úrovne, a v prípade potreby, že úspešne ukončil odbornú prípravu požadovanú po štúdiu na úrovni vyššieho odborného vzdelania.“
6. Článok 13 ods. 1 smernice 2005/36 ukladá podmienky uznávania:
„1. Ak je prístup k regulovanému povolaniu alebo výkon regulovaného povolania v hostiteľskom členskom štáte podmienený držaním osobitnej odbornej kvalifikácie, príslušný orgán tohto členského štátu povolí prístup k tomuto povolaniu alebo výkon tohto povolania za tých istých podmienok, aké sa vzťahujú na jeho štátnych príslušníkov, a to žiadateľom, ktorí sú držiteľmi osvedčenia o odbornej spôsobilosti alebo dokladu o formálnej kvalifikácii, ktorý vyžaduje iný členský štát na získanie prístupu a výkon tohto povolania na svojom území.
Osvedčenia o odbornej spôsobilosti a doklady o formálnej kvalifikácii spĺňajú tieto podmienky:
a) vydal ich orgán členského štátu určený podľa legislatívnych, regulačných alebo správnych opatrení tohto členského štátu;
b) potvrdzujú úroveň odbornej kvalifikácie na úrovni, ktorá je aspoň rovnocenná úrovni bezprostredne predchádzajúcej tej úrovni, ktorá sa požaduje v hostiteľskom členskom štáte, ako je uvedené v článku 11.“
7. Článok 14 uvedenej smernice upravuje kompenzačné opatrenia:
„1. Článok 13 nebráni hostiteľskému členskému štátu, aby požadoval od žiadateľa ukončenie adaptačného obdobia až tri roky, alebo aby zložil skúšku spôsobilosti…
…
4. Na účely uplatňovania odseku 1… ‚podstatne iné veci‘ sú veci, ktorých znalosť je podstatná pre výkon povolania a s ohľadom na ktorú odborná príprava, ktorou migrant prešiel, vykazuje, pokiaľ ide o trvanie alebo obsah, značné rozdiely oproti odbornej príprave, ktorú vyžaduje hostiteľský členský štát.
5. Odsek 1 sa uplatňuje s náležitým zohľadnením zásady proporcionality. Najmä ak má hostiteľský členský štát v úmysle vyžadovať od žiadateľa ukončenie adaptačného obdobia alebo zloženie skúšky spôsobilosti, musí sa najprv uistiť, či znalosti, ktoré žiadateľ získal v priebehu svojej odbornej praxe v členskom alebo v tretej krajine, sú takej povahy, aby úplne alebo čiastočne pokryli podstatný rozdiel uvedený v odseku 4.“
Grécke právo
8. Podľa prezidentského dekrétu 90/1995 o profesijných právach držiteľov diplomov fyzioterapeutickej sekcie školy zdravotníckych povolaní a povolaní v oblasti sociálnej starostlivosti na technických vzdelávacích zariadeniach, je povolanie fyzioterapeuta v Grécku regulovaným povolaním, ktorého vykonávanie je vyhradené držiteľom diplomu uvedenej školy, ktorá je zariadením s rovnakou úrovňou vzdelania (vysokoškolskou) ako univerzity a vysoké školy, ktoré udeľujú diplom po absolvovaní minimálne trojročného štúdia.
9. Na umožnenie prístupu k povolaniu fyzioterapeuta osobe, ktorá získala profesijný titul v inom členskom štáte, príslušný orgán overí, či tento titul nie je iba osvedčením o spôsobilosti alebo osvedčením v zmysle článku 11 smernice 2005/36, ale aj diplomom.
Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
10. Pán Nasiopoulos je grécky štátny príslušník, ktorý je držiteľom dokladu o ukončení stredoškolského štúdia na gréckom gymnáziu. Po absolvovaní dvaapolročného štúdia pre masérov a zdravotníckych hydroterapeutov („Masseur und medizinischer Bademeister“) v Nemecku, ktoré zahŕňalo teoretickú prípravu a prax, získal doklad o vzdelaní umožňujúci výkon tohto povolania. V Nemecku je odborná príprava maséra a zdravotníckeho hydroterapeuta vzdelaním na stredoškolskej úrovni (sekundárnej).
11. Na základe odbornej kvalifikácie získanej v Nemecku podal žalobca na ministerstvo zdravotníctva v Grécku žiadosť o priznanie práva na prístup k povolaniu fyzioterapeuta, ktoré v Grécku najväčšmi zodpovedá povolaniu maséra a zdravotníckeho hydroterapeuta.
12. Táto žiadosť bola zamietnutá. Po prvé povolanie „masér a zdravotnícky hydroterapeut“ v Grécku nie je regulované. Po druhé žalobca nemôže vykonávať povolanie fyzioterapeuta, pretože je iba držiteľom dokladu o absolvovaní dvaapolročného štúdia, zatiaľ čo prístup k povolaniu fyzioterapeuta je v Grécku podmienený získaním vysokoškolského diplomu po absolvovaní minimálne trojročného štúdia.
13. Pán Nasiopoulos proti tomuto rozhodnutiu podal žalobu na Symvoulio tis Epikrateias, v ktorej uviedol, že toto rozhodnutie porušuje systém uznávania odbornej kvalifikácie Európskej únie a porušuje jeho slobodu usadiť sa stanovenú v článku 49 ZFEÚ.
14. Vnútroštátny súd sa domnieva, že skutočnosť, že grécke orgány mu ani čiastočne nepovolili prístup k regulovanému povolaniu fyzioterapeuta v Grécku, aby mohol v tejto krajine vykonávať tú časť odbornej činnosti fyzioterapeutov (masážne služby a služby hydroterapie), ktorú by mohol legálne vykonávať v Nemecku, vyvoláva rozumné pochybnosti, predovšetkým so zreteľom na judikatúru Súdneho dvora (rozsudok z 19. januára 2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, C-330/03, Zb. s. I-801).
15. Za týchto okolností Symvoulio tis Epikrateias rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Možno v zmysle článku 49 ZFEÚ a so zreteľom na zásadu proporcionality považovať cieľ, ktorým je zabezpečiť vysokú úroveň poskytovania zdravotníckych služieb, za cieľ postačujúci na odôvodnenie obmedzenia slobody usadiť sa vyplývajúceho z právnej úpravy platnej v určitom členskom štáte (hostiteľskom členskom štáte), ktorá:
a) umožňuje vykonávať určité odborné činnosti výlučne osobám, ktoré sú v tomto členskom štáte oprávnené vykonávať regulované povolanie fyzioterapeuta;
b) vylučuje možnosť čiastočného prístupu k tomuto povolaniu a
c) z toho dôvodu má za následok, že štátnemu príslušníkovi hostiteľského členského štátu – ktorý získal v inom členskom štáte (členskom štáte pôvodu) doklad, ktorý mu umožňuje vykonávať v tomto inom členskom štáte regulované povolanie spojené s poskytovaním zdravotníckych služieb (doklad, ktorý mu však z dôvodu, že nespĺňa podmienky stanovené v smernici…, neumožňuje vykonávať povolanie fyzioterapeuta v hostiteľskom členskom štáte) – je úplne znemožnené, aby v hostiteľskom členskom štáte vykonával na základe uznania čiastočného prístupu k výkonu povolania fyzioterapeuta aspoň určité činnosti súvisiace s uvedeným povolaním, teda činnosti, ktoré je dotknutá osoba oprávnená vykonávať v členskom štáte pôvodu?“
O prejudiciálnej otázke
16. Svojou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 49 ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá z čiastočného prístupu k povolaniu fyzioterapeuta, ktoré je v hostiteľskom členskom štáte regulované, vylučuje štátneho príslušníka tohto členského štátu, ktorý získal v inom členskom štáte doklad o vzdelaní, ako je doklad o vzdelaní maséra a zdravotníckeho hydroterapeuta, ktorý mu v tomto druhom členskom štáte umožňuje vykonávať časť činností tvoriacich súčasť povolania fyzioterapeuta.
17. Túto otázku treba posudzovať v kontexte zásad uvedených v už citovanom rozsudku Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, ktorého predmetom bolo čiastočné uznávanie odbornej kvalifikácie.
18. Súdny dvor v uvedenom rozsudku preskúmal otázku, či článok 49 ZFEÚ bráni tomu, aby hostiteľský členský štát vylúčil možnosť čiastočného prístupu k regulovanému povolaniu, obmedzeného na vykonávanie jednej alebo viacerých činností tvoriacich súčasť tohto povolania.
19. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa článku 49 druhého odseku ZFEÚ sa sloboda usadiť sa vykonáva za podmienok stanovených právom štátu pre vlastných štátnych príslušníkov. Z toho vyplýva, že ak sú prístup k osobitnej činnosti alebo jej vykonávanie regulované v hostiteľskom členskom štáte, štátny príslušník iného členského št átu, ktorý chce túto činnosť vykonávať, v zásade musí splniť podmienky tejto úpravy (rozsudok z 30. novembra 1995, Gebhard, C-55/94, Zb. s. I-4165, bod 36).
20. Podmienky prístupu k povolaniu fyzioterapeuta zatiaľ nie sú harmonizované na úrovni Únie, uvedené podmienky ostávajú naďalej príslušné stanoviť členské štáty a smernica 2005/36 v tomto bode neobmedzuje ich právomoc. Členské štáty však musia vykonávať svoju právomoc v tejto oblasti tak, aby dodržiavali základné slobody zaručené Zmluvou (pozri rozsudky z 1. februára 2001, Mac Quen a i., C-108/96, Zb. s. I-837, body 24 a 25, ako aj Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, už citovaný, body 28 a 29).
21. Právna úprava hostiteľského členského štátu vylučujúca akýkoľvek čiastočný prístup k regulovanému povolaniu, a teda spôsobilá sťažiť výkon slobody usadiť sa alebo ho urobiť menej príťažlivým, môže byť odôvodnená iba pod podmienkou, že zodpovedá naliehavým dôvodom všeobecného záujmu a nepresahuje rámec toho, čo je na dosiahnutie sledovaného cieľa nevyhnutné.
22. Pokiaľ ide o ciele právnej úpravy, ako je právna úprava dotknutá vo veci samej, naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu, ktoré uviedli vlády vo svojich pripomienkach, sú jednak ochrana spotrebiteľa a jednak ochrana zdravia.
23. V súvislosti s ochranou spotrebiteľa treba uviesť, že čiastočné uznanie odbornej kvalifikácie v zásade môže viesť k rozštiepeniu regulovaných povolaní na rôzne činnosti v rámci členského štátu. V podstate to vedie k riziku, že príjemcovia služieb poskytovaných odborníkmi usadenými v tomto členskom štáte sú uvedení do omylu, pokiaľ ide o rozsah kvalifikácie spojenej s povolaním fyzioterapeuta.
24. Vylúčenie hoci len čiastočného prístupu k povolaniu fyzioterapeuta presahuje rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa ochrany spotrebiteľa.
25. Ako totiž Súdny dvor už uviedol v rozsudku Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, už citovanom, legitímny cieľ ochrany spotrebiteľa možno dosiahnuť menej prísnymi prostriedkami než úplným vylúčením hoci len čiastočného prístupu k povolaniu, najmä povinnosťou používať pôvodný profesijný titul alebo akademický titul tak v pôvodnom jazyku a podobe, ako aj v preklade do úradného jazyka hostiteľského členského štátu (pozri analogicky rozsudok Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, už citovaný, bod 38).
26. V súvislosti s ochranou zdravia česká vláda tvrdí, že zdravotnícke povolania patria do mimoriadne citlivej oblasti, a francúzska vláda sa domnieva, že tieto povolania sú špecifické a nemožno ich prirovnávať k iným regulovaným povolaniam. S týmto prístupom súhlasí predovšetkým talianska vláda, ktorá odborné činnosti nepovažuje za oddeliteľné od všetkých činností, ktorých predmetom sú zdravotnícke povolania, bez toho, aby došlo k ohrozeniu ochrany verejného zdravia, úrovne služieb, ako aj dôvery, ktorú užívatelia vkladajú do príslušných akademických titulov.
27. V tejto súvislosti treba konštatovať, že verejné zdravie, uvedené okrem iného v článku 52 ZFEÚ, stanovuje pri posudzovaní vnútroštátnych opatrení na jeho ochranu osobitnú obozretnosť. Ako uviedla francúzska vláda, samotná skutočnosť, že určitý členský štát si zvolil iný systém ochrany ako iný členský štát, nemôže mať vplyv na posúdenie potrebnosti a proporcionality ustanovení prijatých v danej oblasti (pozri najmä rozsudky Mac Quen a i., už citovaný, body 33 a 34; z 11. júla 2002, Gräbner, C-294/00, Zb. s. I-6515, body 46 a 47, ako aj z 11. septembra 2008, Komisia/Nemecko, C-141/07, Zb. s. I-6935, bod 51).
28. Po prvé však treba zdôrazniť, že povolanie fyzioterapeuta, a teda maséra akéhokoľvek druhu, nepatrí do oblasti lekárskych povolaní, ale do oblasti zdravotníctva. Táto oblasť zahŕňa širokú škálu rôznorodých činností a na základe svojej povahy patrí do systému vzájomného uznávania regulovaných povolení, ako ho stanovuje právo Únie.
29. Po druhé treba uviesť, že príjemca služieb poskytovaných masérom a zdravotníckym hydroterapeutom požíva de facto osobitnú obozretnosť nariadenú vo vzťahu k ochrane zdravia. Ako totiž na pojednávaní uviedla grécka vláda, poskytovanie služieb masérom a zdravotníckym hydroterapeutom spočíva iba vo vykonaní terapie, ktorú pacientovi nepredpísal tento masér, ale lekár. Je to teda tento lekár, na ktorého sa pacient v prvom rade obráti a ktorý v dôsledku toho indikuje postup, ktorý na úrovni technického uskutočnenia terapie vykoná uvedený masér. Pacient si teda priamo nevyberá maséra a zdravotníckeho hydroterapeuta a nekoná podľa jeho pokynov, ale tento masér je určený a koná v úzkom prepojení so zástupcom lekárskeho povolania vo vzťahu závislosti a spolupráce.
30. Aj keď z predchádzajúcich úvah vyplýva, že vylúčenie hoci len čiastočného prístupu k povolaniu fyzioterapeuta presahuje nielen rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa ochrany spotrebiteľa, ale aj rámec toho, čo sa vyžaduje na úrovni ochrany zdravia, treba rozlišovať nasledujúce dve domnienky.
31. Prvá domnienka sa týka prípadu, keď je v členskom štáte pôvodu a v hostiteľskom členskom štáte stupeň podobnosti oboch povolaní taký, že ich možno v podstate považovať za „porovnateľné“, a teda za „to isté povolanie“ v zmysle článku 4 ods. 2 smernice 2005/36. V takýchto prípadoch možno medzery vo vzdelaní žiadateľa oproti vzdelaniu požadovanému v hostiteľskom členskom štáte účinne doplniť uplatnením kompenzačných opatrení upravených v článku 14 ods. 1 smernice 2005/36 a zabezpečiť tak úplnú integráciu dotknutej osoby do profesijného systému v hostiteľskom členskom štáte (pozri rozsudok Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, už citovaný, bod 34). Preto za takýchto okolností článku 49 ZFEÚ neodporuje, ak hostiteľský členský štát neumožní čiastočný prístup k povolaniu.
32. Naproti tomu druhá domnienka sa týka prípadov neuvedených v smernici 2005/36 v tom zmysle, že rozdiely v oblastiach činností sú natoľko významné, že žiadateľ v skutočnosti musí absolvovať úplné vzdelanie, aby mohol v inom členskom štáte vykonávať činnosti, na ktoré má kvalifikáciu. To predstavuje faktor z objektívneho hľadiska spôsobilý odradiť dotknutú osobu od vykonávania týchto činností v hostiteľskom členskom štáte (pozri rozsudok Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, už citovaný, bod 35). Za týchto okolností môže dôjsť k porušeniu článku 49 ZFEÚ.
33. Súdny dvor v tejto súvislosti jednak uviedol, že prináleží príslušným orgánom a najmä súdnym orgánom hostiteľského členského štátu v každom konkrétnom prípade určiť, do akej miery sa obsah vzdelania dosiahnutého dotknutou osobou líši od vzdelania požadovaného v tomto členskom štáte (pozri rozsudok Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, už citovaný, bod 36).
34. Súdny dvor tiež spresnil, že jedným z rozhodujúcich kritérií, ktoré musia vnútroštátne orgány preskúmať v prvom rade, je, či odborná činnosť, ktorú chce dotknutá osoba vykonávať v hostiteľskom členskom štáte, je alebo nie je objektívne oddeliteľná od celku činností zodpovedajúcich povolaniu v tomto členskom štáte, pričom možnosť vykonávať túto činnosť nezávisle alebo samostatne v členskom štáte, kde sa táto kvalifikácia získala, v tejto súvislosti slúži ako indícia. Ak je to tak, treba z toho vyvodiť záver, že odradzujúci účinok spôsobený vylúčením akejkoľvek možnosti čiastočného uznania dotknutej odbornej kvalifikácie je príliš významný na to, aby ho mohla vyvážiť obava z prípadného porušenia práv príjemcov služieb (pozri rozsudok Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, už citovaný, body 37 a 38).
35. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba na položenú otázku odpovedať, že článok 49 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá z čiastočného prístupu k povolaniu fyzioterapeuta regulovanému v hostiteľskom členskom štáte vylučuje štátneho príslušníka tohto štátu, ktorý získal v inom členskom štáte doklad o vzdelaní, ako je doklad o vzdelaní maséra a zdravotníckeho hydroterapeuta, ktorý mu v tomto druhom členskom štáte umožňuje vykonávať časť činností tvoriacich súčasť povolania fyzioterapeuta, ak sú rozdiely v oblastiach činností natoľko významné, že v skutočnosti musí absolvovať úplné vzdelanie, aby získal prístup k povolaniu fyzioterapeuta. Vnútroštátnemu súdu prináleží overiť, či ide o taký prípad.
O trovách
36. Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Výrok
Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol takto:
Článok 49 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá z čiastočného prístupu k povolaniu fyzioterapeuta regulovanému v hostiteľskom členskom štáte vylučuje štátneho príslušníka tohto štátu, ktorý získal v inom členskom štáte doklad o vzdelaní, ako je doklad o vzdelaní maséra a zdravotníckeho hydroterapeuta, ktorý mu v tomto druhom členskom štáte umožňuje vykonávať časť činností tvoriacich súčasť povolania fyzioterapeuta, ak sú rozdiely v oblastiach činností natoľko významné, že v skutočnosti musí absolvovať úplné vzdelanie, aby získal prístup k povolaniu fyzioterapeuta. Vnútroštátnemu súdu prináleží overiť, či ide o taký prípad.