CELEX: 62011CJ0671
Agricultură
Fondul european de orientare și garantare agricolă
Noțiunea „perioadă supusă controlului”
Posibilitate de extindere a perioadei supuse controlului și limitele în timp ale acesteia
Obiectivul eficienței controalelor
Securitate juridică

Motivele
1. Cererile de decizie preliminară privesc interpretarea articolului 2 alineatul (4) din Regulamentul (CEE) nr. 4045/89 al Consiliului din 21 decembrie 1989 privind controalele efectuate de către statele membre cu privire la operațiunile care fac parte din sistemul de finanțare prin Fondul european de orientare și garantare agricolă, secțiunea „Garantare”, și de abrogare a Directivei 77/435/CEE (JO L 388, p. 18, Ediție specială, 03/vol. 7, p. 196), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 3094/94 al Consiliului din 12 decembrie 1994 (JO L 328, p. 1, Ediție specială, 03/vol. 16, p. 60, denumit în continuare „Regulamentul nr. 4045/89”).
2. Aceste cereri au fost formulate în cadrul a șase litigii între Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), succesor în drepturi al Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), pe de o parte, și Société anonyme d’intérêt collectif agricole Unanimes, Organisation de producteurs Les Cimes, Société Agroprovence, Regalp SA și, respectiv, Coopérative des producteurs d’asperges de Montcalm (COPAM) (denumite în continuare, împreună, „operatorii care sunt părți în litigiile principale”), pe de altă parte, privind legalitatea recuperării unor ajutoare comunitare provenite din Fondul european de orientare și garantare agricolă (FEOGA), secțiunea „Garantare”.
Cadrul juridic
3. Articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul (CEE) nr. 729/70 al Consiliului din 21 aprilie 1970 privind finanțarea politicii agricole comune (JO L 94, p. 13) prevede:
„În conformitate cu actele cu putere de lege și cu actele administrative naționale, statele membre iau măsurile necesare pentru:
– a se asigura cu privire la realitatea și corectitudinea operațiunilor finanțate de [FEOGA];
– a preveni și a combate neregulile;
– a recupera sumele pierdute ca urmare a neregulilor sau a neglijenței.
[…]” [traducere neoficială]
4. În primul-al patrulea considerent ale Regulamentului nr. 4045/89, precum și în al zecelea considerent al acestuia se afirmă:
„[…] în conformitate cu articolul 8 din Regulamentul […] nr. 729/70 […], statele membre iau măsurile necesare pentru a se asigura cu privire la realitatea și corectitudinea operațiunilor finanțate de [FEOGA], pentru a preveni și urmări neregulile și pentru a recupera sumele pierdute ca urmare a neregulilor sau a neglijenței;
[…] prezentul regulament nu afectează dispozițiile naționale în materie de control care sunt mai ample decât cele prevăzute în prezentul regulament;
[…] statele membre trebuie să fie încurajate să întărească controalele cu privire la documentele comerciale ale întreprinderilor beneficiare sau debitoare, pe care le-au efectuat în conformitate cu Directiva 77/435/CEE […];
[…] introducerea, de către statele membre, a reglementării care rezultă din Directiva 77/435/CEE a permis constatarea necesității de a modifica sistemul existent, în funcție de experiența acumulată; întrucât este necesar să se încorporeze aceste modificări într-un regulament, ținând cont de caracterul dispozițiilor implicate;
[…]
[…] în vreme ce revine mai întâi statelor membre să adopte programele de control, este necesar ca aceste programe să fie comunicate Comisiei pentru ca aceasta să poată să-și asume rolul de supraveghere și de coordonare și pentru ca aceste programe să fie adoptate pe baza criteriilor corespunzătoare; întrucât controalele pot fi concentrate pe sectoare sau întreprinderi cu risc de fraudă ridicat”.
5. Articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 4045/89 prevede:
„În sensul prezentului regulament, se înțelege prin «documente comerciale» totalitatea registrelor contabile, registrelor, notelor și documentelor justificative, contabilitatea, dosarele de producție și de calitate și corespondența referitoare la activitatea profesională a întreprinderii, precum și datele comerciale, sub orice formă, inclusiv sub formă informatică, cu condiția ca aceste documente sau date să fie în legătură directă sau indirectă cu operațiunile menționate la alineatul (1).”
6. Articolul 2 din regulamentul menționat prevede:
„(1) Statele membre procedează la controale ale documentelor comerciale ale întreprinderilor, ținând cont de caracterul operațiunilor controlate. Statele membre veghează ca alegerea întreprinderilor ce urmează a fi controlate să permită asigurarea eficienței măsurilor de prevenire și detectare a neregulilor în cadrul sistemului de finanțare FEOGA, secțiunea «Garantare». Selectarea ține în special cont de importanța financiară a întreprinderilor din acest domeniu și de alți factori de risc.
[…]
(4) Perioada de control se situează între 1 iulie și 30 iunie din anul următor.
Controlul se referă la o perioadă de cel puțin douăsprezece luni care se încheie în cursul perioadei de control precedente; ea poate fi extinsă pentru perioade stabilite de statul membru, care precedă sau urmează perioadei de douăsprezece luni.
[…]”
7. Potrivit articolului 4 din același regulament:
„Întreprinderile păstrează documentele comerciale menționate la articolul 1 alineatul (2) și la articolul 3 pe o perioadă de cel puțin trei ani, începând de la sfârșitul anului întocmirii acestora.
Statele membre pot să prevadă o perioadă mai lungă pentru păstrarea acestor documente.”
Litigiile principale și întrebările preliminare
8. În cursul anilor 2000 și 2001, operatorii care sunt părți în litigiile principale au fost supuși unui control la fața locului, în temeiul Regulamentului nr. 4045/89. Pe baza concluziilor controalelor efectuate, Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor), al cărui succesor în drepturi era Viniflhor, al cărui succesor în drepturi este FranceAgriMer, a solicitat ca operatorii care sunt părți în litigiile principale să restituie sumele primite în cadrul schemelor de ajutor finanțate de FEOGA, secțiunea „Garantare”, și, ulterior, a emis o serie de titluri executorii pentru respectivele sume.
9. Operatorii care sunt părți în litigiile principale au sesizat, după caz, instanța de contencios administrativ din Nîmes sau pe cea din Marsilia cu acțiuni îndreptate împotriva respectivelor titluri executorii. Hotărârile pronunțate de aceste două instanțe au fost atacate cu apel la cour administrative d’appel de Marseille (Curtea Administrativă de Apel din Marsilia).
10. Instanța amintită a stabilit, în cele șase cauze cu care era sesizată, că noțiunea „perioadă supusă controlului” trebuia să fie interpretată ca referindu-se la o perioadă care se încheie în cursul celor douăsprezece luni care precedă perioada de control și că cele douăsprezece luni reprezentau, cu excepția cazului în care există dispoziții legislative sau administrative contrare, o durată maximă. Or, în fiecare dintre aceste cauze, perioada supusă controlului s-ar fi încheiat înaintea perioadei care precedă perioada de control.
11. Considerând că, în cadrul hotărârii pronunțate, cour administrative d’appel de Marseille nu a interpretat corect conținutul articolului 2 alineatul (4) din Regulamentul nr. 4045/89 în ceea ce privește definiția perioadelor supuse controlului, FranceAgriMer a formulat recursuri la Conseil d’État.
12. Apreciind că răspunsul care trebuie dat în ceea ce privește argumentele invocate de FranceAgriMer ridică o problemă de interpretare a respectivei dispoziții, Conseil d’État a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare, care sunt formulate în mod identic în cauzele C-671/11-C-676/11:
„Cum poate fi exercitată de un stat membru posibilitatea acordată conform alineatului (4) al articolului 2 din Regulamentul nr. 4045/89 […] de a extinde perioada supusă controlului «pentru perioade […] care precedă sau urmează perioadei de douăsprezece luni» definite la acest alineat, având în vedere, pe de o parte, cerințele de protecție a intereselor financiare ale Comunităților și, pe de altă parte, principiul securității juridice și necesitatea de a nu lăsa autorităților de control o putere nelimitată?
În special:
– Perioada supusă controlului trebuie, în orice caz, sub sancțiunea neregularității controlului de care persoana controlată s-ar putea prevala împotriva deciziei care cuprinde consecințele rezultatelor acestui control, să se încheie în cursul perioadei de douăsprezece luni care precedă perioada, numită «de control», în cursul căreia sunt efectuate operațiunile de control?
– În cazul unui răspuns afirmativ la întrebarea precedentă, cum trebuie înțeleasă posibilitatea prevăzută expres de Regulamentul [nr. 4045/89] de a extinde perioada supusă controlului pentru perioade care «urmează perioadei de douăsprezece luni»?
– În cazul unui răspuns negativ la prima întrebare, perioada supusă controlului trebuie totuși, sub sancțiunea neregularității controlului de care persoana controlată s-ar putea prevala împotriva deciziei care cuprinde consecințele rezultatelor acestui control, să cuprindă cele douăsprezece luni care se încheie în cursul perioadei de control care precedă perioada în care controlul a avut loc sau controlul poate să nu vizeze decât o perioadă care se încheie anterior începerii perioadei de control precedente?”
13. Prin Ordonanța președintelui Curții din 3 februarie 2012, cauzele C-671/11-C-676/11 au fost conexate pentru buna desfășurare a procedurii scrise și orale, precum și în vederea pronunțării hotărârii.
Cu privire la întrebările preliminare
14. Prin intermediul întrebărilor formulate, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere urmărește să afle, în esență, dacă articolul 2 alineatul (4) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 4045/89 trebuie interpretat în sensul că, în cazul exercitării de către un stat membru a posibilității prevăzute de această dispoziție de a extinde perioada supusă controlului, această perioadă trebuie totuși, sub sancțiunea neregularității controlului, să se încheie în cursul perioadei de control precedente sau, cel puțin, să includă și această perioadă.
15. Este, cu siguranță, adevărat că, prin raportare exclusiv la textul său, articolul 2 alineatul (4) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 4045/89, care, deși prevede posibilitatea de a extinde controlul pentru perioade anterioare sau posterioare, nu precizează totuși că respectivul control poate privi perioade care nu se încheie în cursul perioadei de control precedente, permite mai multe interpretări.
16. Or, în aceste condiții, pentru a stabili care este interpretarea care trebuie să fie reținută, este necesar să se țină seama nu numai de textul dispoziției menționate, ci și de economia generală a acesteia și de evoluția sa, precum și de obiectivele urmărite de Regulamentul nr. 4045/89 în ansamblul său.
17. În ceea ce privește, în primul rând, obiectivele Regulamentului nr. 4045/89, acesta urmărește, astfel cum reiese din interpretarea primului său considerent coroborat cu al treilea și cu al patrulea considerent, să sporească eficiența controalelor pe care trebuie să le efectueze statele membre pentru a preveni și a elimina neregulile care pot exista în domeniul FEOGA.
18. Pentru a garanta că controalele naționale sunt efectiv realizate și eficiente și, prin urmare, pentru a asigura îndeplinirea cerinței privind protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene, Regulamentul nr. 4045/89 prevede că respectivele controale sunt ele însele supravegheate și coordonate de Comisie, astfel cum se indică în al zecelea considerent al regulamentului menționat. Chiar articolul 2 din acest regulament este cel care urmărește să organizeze sistemul uniform de control care funcționează sub supravegherea Comisiei. Prin intermediul alineatului (4), respectivul articol asigură în special că acest control are un anumit caracter sistematic și o a numită periodicitate.
19. Întrucât articolul 2 din Regulamentul nr. 4045/89 urmărește astfel să determine cadrul exercitării activității de control desfășurate de statele membre în vederea protejării intereselor financiare ale Uniunii, întinderea perioadelor supuse controlului și limitele în timp ale acestora trebuie apreciate din perspectiva obiectivului asigurării eficienței controalelor pe care îl prevede acest articol.
20. În această privință, trebuie să se considere, astfel cum susține printre alții Comisia, că respectiva eficiență ar fi sporită de posibilitatea statelor membre de a extinde perioada supusă controlului dincolo de limitele perioadei de control precedente, în măsura în care aceasta permite identificarea unor nereguli care ar putea prejudicia interesele financiare ale Uniunii.
21. Astfel cum au arătat în mod întemeiat guvernele francez și polonez, precum și Comisia în observațiile lor scrise prezentate Curții, înscrierea frecventă a programelor operaționale în cadre multianuale reprezintă de asemenea un argument în favoarea ideii de a nu stabili în mod imperativ că perioada supusă controlului trebuie să se încheie în cursul perioadei de control precedente. În caz contrar, controlul executării unor contracte care privesc mai multe exerciții ar fi fragmentat între diferite perioade de control, ceea ce i-ar afecta eficiența.
22. În orice caz, recurgerea la posibilitatea de a extinde perioada supusă controlului astfel încât să înceapă înainte de cea care se încheie în cursul perioadei de control precedente sau să se încheie după aceasta depinde de utilitatea pe care o prezintă o astfel de extindere pentru eficiența controlului. În cazul în care are îndoieli cu privire la corectitudinea operațiunilor controlate, autoritatea de control este abilitată chiar de Regulamentul nr. 4045/89 să extindă perioada supusă controlului atât în ceea ce privește momentul începerii, cât și în ceea ce privește momentul încheierii sale fără a trebui să se bazeze pe o legislație națională care să prevadă o astfel de posibilitate.
23. În ceea ce privește, în al doilea rând, evoluția articolului 2 alineatul (4) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 4045/89, este necesar să se arate că, în versiunea inițială a acestui regulament, respectiva dispoziție prevedea că controlul privește în principiu anul calendaristic care precedă perioada de control, permițând în același timp extinderea perioadei supuse controlului atât înaintea începerii respectivului an calendaristic, cât și după încheierea acestuia. Or, prin faptul că prevede în prezent că perioada supusă controlului se încheie, în principiu, în cursul perioadei de control precedente, legiuitorul Uniunii pare să fi redus strictețea condițiilor pe care trebuie să le respecte statele membre în ceea ce privește stabilirea perioadei supuse controlului. O interpretare a articolului 2 alineatul (4) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 4045/89 în sensul că, de acum înainte, perioada supusă controlului ar trebui să se încheie, chiar și în cazul în care se recurge la posibilitatea extinderii, în cursul perioadei de control precedente nu ar ține seama de această intenție a legiuitorului de a face ca condițiile menționate să fie mai puțin stricte.
24. În ceea ce privește, în al treilea rând, economia generală a articolului 2 alineatul (4) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 4045/89, trebuie să se constate că acesta precizează într-un mod clar și lipsit de ambiguitate că controlul, care se referă la o perioadă de cel puțin douăsprezece luni, poate fi extins, ceea ce înseamnă în mod evident că, în cazul în care se recurge la posibilitatea extinderii, acest control trebuie în mod necesar să se refere la o perioadă mai lungă de douăsprezece luni.
25. Rezultă de asemenea că interpretarea articolului 2 alineatul (4) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 4045/89 în sensul că perioada supusă controlului trebuie în mod necesar să se încheie în cursul perioadei de control precedente nu poate fi conciliată cu modul în care este formulată această dispoziție întrucât de fiecare dată când perioada supusă inițial controlului ar ajunge până la data de 30 iunie, care este sfârșitul perioadei de control precedente, nu ar mai fi posibilă nicio extindere.
26. În plus, modul în care este formulat articolul 2 alineatul (4) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 4045/89 nu permite interpretarea potrivit căreia un stat membru s-ar putea limita la a controla o perioadă care se încheie înaintea începutului perioadei de control precedente, întrucât această ipoteză nici nu ar fi conformă cu cerința ca perioada supusă inițial controlului să se încheie în cursul perioadei de control precedente, nici nu ar constitui o extindere în sensul respectivei dispoziții. În această privință, trebuie amintit că interpretarea unei dispoziții din dreptul Uniunii nu poate avea ca rezultat să lipsească de orice efect util textul clar și precis al acestei dispoziții (a se vedea cel mai recent Hotărârea din 6 septembrie 2012, Czop și Punakova, C-147/11 și C-148/11, punctul 32), or tocmai aceasta ar fi consecința interpretării menționate mai sus.
27. Pentru a răspunde la întrebările pe care și le pune instanța de trimitere, mai trebuie precizat că, față de operatorii controlați, corectitudinea controalelor efectuate nu depinde de măsura în care punerea în aplicare a respectivelor controale este conformă cu regulile stabilite la articolul 2 alineatul (4) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 4045/89.
28. Astfel, contrar celor susținute de operatorii care sunt părți în litigiile principale, respectiva dispoziție nu face decât să stabilească reguli cu caracter organizatoric în scopul de a garanta eficiența controalelor și se limitează, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 18 din prezenta hotărâre, la a reglementa raporturile dintre statele membre și Uniune în scopul protejării intereselor financiare ale acesteia din urmă. Această dispoziție nu privește însă raporturile dintre autoritățile de control și operatorii controlați.
29. Prin urmare, articolul 2 alineatul (4) din Regulamentul nr. 4045/89 nu poate fi interpretat în sensul că ar conferi operatorilor în cauză un drept care să le permită să se opună unor controale care sunt diferite sau mai extinse decât cele avute în vedere de această dispoziție. Pe de altă parte, prin faptul că ar avea drept eventuală consecință împiedicarea recuperării unor ajutoare primite sau folosite în mod nelegal, un astfel de drept ar pune în pericol protecția intereselor financiare ale Uniunii.
30. În orice caz, controalele impuse de Regulamentul nr. 4045/89 privesc operatorii care au aderat din proprie inițiativă la schema de sprijin instituită de FEOGA, secțiunea „Garantare”, și care, pentru a putea beneficia de un ajutor, au acceptat efectuarea de controale pentru a se verifica legalitatea utilizării resurselor Uniunii. Acești operatori nu pot contesta în mod valabil legalitatea unui astfel de control numai pentru motivul că acesta nu a urmat regulile cu caracter organizatoric referitoare la raporturile dintre statele membre și Comisie.
31. Pe de altă parte, securitatea juridică a operatorilor controlați în raport cu autoritățile publice care efectuează aceste controale și decid, dacă este cazul, cu privire la acțiunile care trebuie inițiate este garantată de termenul de prescripție a acțiunilor, care este, potrivit articolului 3 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene (JO L 312, p. 1, Ediție specială, 01/vol. 1, p. 166), în principiu, de patru ani de la săvârșirea încălcării unei dispoziții a dreptului Uniunii ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic care are sau poate avea ca efect prejudicierea bugetului Uniunii. Or, astfel cum a arătat deja Curtea, termenele de prescripție îndeplinesc, în general, funcția de asigurare a securității juridice (a se vedea Hotărârea din 24 iunie 2004, Handlbauer, C-278/02, Rec., p. I-6171, punctul 40 și jurisprudența citată).
32. Prin urmare, nu se poate considera că aduce atingere principiului securității juridice obligația beneficiarului unui ajutor acordat în cadrul schemei de sprijin instituite de FEOGA de a prezenta, cu ocazia unui control referitor la anumite perioade specifice, documentele necesare pentru a dovedi validitatea și legalitatea subvențiilor care au fost plătite atunci când, din punct de vedere legal, nu a expirat încă termenul de păstrare a acestora, care este de cel puțin trei ani potrivit articolului 4 din Regulamentul nr. 4054/89.
33. Rezultă din toate cele de mai sus că articolul 2 alineatul (4) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 4045/89 trebuie interpretat în sensul că, în cazul exercitării de către un stat membru a posibilității de a extinde perioada supusă controlului, această perioadă nu trebuie în mod necesar să se încheie în cursul perioadei de control precedente, ci poate de asemenea să se încheie după această perioadă. Dispoziția menționată trebuie însă de asemenea interpretată în sensul că nu conferă operatorilor un drept care să le permită să se opună unor controale care sunt diferite sau mai extinse decât cele avute în vedere de respectiva dispoziție. Rezultă că simplul fapt că un control se referă numai la o perioadă care se încheie înainte de începutul perioadei de control precedente nu este de natură să determine nelegalitatea acestui control în raport cu operatorii controlați.
Cu privire la cheltuielile de judecată
34. Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Dizpozitiv
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară:
Articolul 2 alineatul (4) al doilea paragraf din Regulamentul (CEE) nr. 4045/89 al Consiliului din 21 decembrie 1989 privind controalele efectuate de către statele membre cu privire la operațiunile care fac parte din sistemul de finanțare prin Fondul european de orientare și garantare agricolă, secțiunea „Garantare”, și de abrogare a Directivei 77/435/CEE, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 3094/94 al Consiliului din 12 decembrie 1994, trebuie interpretat în sensul că, în cazul exercitării de către un stat membru a posibilității de a extinde perioada supusă controlului, această perioadă nu trebuie în mod necesar să se încheie în cursul perioadei de control precedente, ci poate de asemenea să se încheie după această perioadă. Dispoziția menționată trebuie însă de asemenea interpretată în sensul că nu conferă operatorilor un drept care să le permită să se opună unor controale care sunt diferite sau mai extinse decât cele avute în vedere de respectiva dispoziție. Rezultă că simplul fapt că un control se referă numai la o perioadă care se încheie înainte de începutul perioadei de control precedente nu este de natură să determine nelegalitatea acestui control în raport cu operatorii controlați.