CELEX: 62011TJ0057
Κρατικές ενισχύσεις
Ηλεκτρική ενέργεια
Αντιστάθμιση του επιπλέον κόστους παραγωγής
Υποχρέωση δημόσιας υπηρεσίας για παραγωγή συγκεκριμένης ποσότητας ηλεκτρικής ενέργειας από εγχώριο άνθρακα
Μηχανισμός προσφυγής σε υπηρεσίες κατά προτεραιότητα
Απόφαση περί μη προβολής αντιρρήσεων
Απόφαση με την οποία κηρύσσεται μία ενίσχυση συμβατή με την εσωτερική αγορά
Προσφυγή ακυρώσεως
Πράξη που αφορά ατομικά τον ενδιαφερόμενο
Πράξη θίγουσα ουσιωδώς την θέση του ενδιαφερομένου στον ανταγωνισμό
Παραδεκτό
Μη κίνηση της επίσημης διαδικασίας εξετάσεως
Σοβαρές δυσχέρειες
Υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος
Ασφάλεια του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια
Άρθρο 11, παράγραφος 4, της οδηγίας 2003/54/ΕΚ
Ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων
Προστασία του περιβάλλοντος
Οδηγία 2003/87/ΕΚ

Ιστορικό της διαφοράς
Με την απόφαση C(2010) 4499, της 29ης Σεπτεμβρίου 2010, σχετικά με την κρατική ενίσχυση N 178/2010, η οποία χορηγήθηκε από το Βασίλειο της Ισπανίας για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας από εγχώριο άνθρακα (στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση), η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ενέκρινε, κατ’ ουσίαν, τις ενισχύσεις που προβλέπει το Real Decreto 134/2010, de 12 de febrero, por el que se establece el procedimiento de resolución de restricciones por garantía de suministro y se modifica el Real Decreto 2019/1997, de 26 de diciembre, por el que se organiza y regula el mercado de producción de energía eléctrica (βασιλικό διάταγμα 134/2010, της 12ης Φεβρουαρίου 2010, περί θεσπίσεως μηχανισμού περιορισμών για τη διασφάλιση του [ενεργειακού] εφοδιασμού και περί τροποποιήσεως του βασιλικού διατάγματος 2019/1997, της 26ης Δεκεμβρίου 1997, το οποίο ρυθμίζει και διέπει την αγορά παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας,
BOE
αριθ. 51, της 27ης Φεβρουαρίου 2010, σ. 19123), καθώς και το σχέδιο τροποποιήσεων που οδήγησε στην έκδοση, κατόπιν της εκδόσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως, του Real Decreto 1221/2010, de 1 de octubre, por el que se modifica el Real Decreto 134/2010 y se modifica el Real Decreto 2019/1997, de 26 de diciembre, por el que se organiza y regula el mercado de producción de energía eléctrica (βασιλικό διάταγμα 1221/2010, της 1ης Οκτωβρίου 2010, περί τροποποιήσεως του βασιλικού διατάγματος 134/2010 και περί τροποποιήσεως του βασιλικού διατάγματος 2019/1997, της 26ης Δεκεμβρίου 1997, το οποίο ρυθμίζει και διέπει την αγορά παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας,
BOE
αριθ. 239, της 2ας Οκτωβρίου 2010, σ. 83983) (στο εξής: επίδικο μέτρο).
Βάσει του επίδικου μέτρου, οι δέκα σταθμοί ηλεκτροπαραγωγής που προσδιορίζονται στο παράρτημα II του Real Decreto 134/2010 υποχρεούνται να εφοδιάζονται με τον καλούμενο «εγχώριο» άνθρακα (ισπανικής προελεύσεως), η τιμή του οποίου είναι υψηλότερη εκείνης των άλλων καυσίμων, και να παράγουν ορισμένη ποσότητα ηλεκτρικής ενέργειας από τον εν λόγω άνθρακα (23,35 TWh ετησίως).
Για την άμβλυνση των δυσχερειών που αντιμετωπίζουν οι δικαιούχοι σταθμοί κατά την πρόσβαση στην ημερήσια αγορά πωλήσεως ηλεκτρικής ενέργειας, λόγω της υψηλής τιμής του άνθρακα που υποχρεώνονται να χρησιμοποιούν, το επίδικο μέτρο θέσπισε ένα «μηχανισμό προσφυγής σε υπηρεσίες κατά προτεραιότητα». Ο μηχανισμός προσφυγής σε υπηρεσίες κατά προτεραιότητα στηρίζεται ουσιαστικά στην προτίμηση αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας από αυτούς τους σταθμούς και όχι από σταθμούς που χρησιμοποιούν εισαγόμενο άνθρακα, πετρέλαιο και φυσικό αέριο, καθώς και συνδυασμένο κύκλο, η οποία αποσύρεται από την ημερήσια αγορά ενέργειας προκειμένου να διασφαλισθεί η πώληση στην εν λόγω αγορά ποσοτήτων ηλεκτρικής ενέργειας την οποία παράγουν οι δικαιούχοι σταθμοί χρησιμοποιώντας εγχώριο άνθρακα.
Στους κατόχους των δικαιούχων σταθμών χορηγείται αντισταθμιστικό ποσό ίσο με τη διαφορά μεταξύ του επιπλέον κόστους παραγωγής με το οποίο επιβαρύνθηκαν και της τιμής πωλήσεως στην ημερήσια αγορά ηλεκτρικής ενέργειας. Το παράρτημα II του Real Decreto 134/2010 καθορίζει τη μέθοδο υπολογισμού του ποσού αυτού, καθώς και τον τρόπο καθορισμού των ποσοτήτων ηλεκτρισμού που πρέπει να παράγουν ετησίως οι δικαιούχοι σταθμοί. Η χρηματοδότηση του μηχανισμού γίνεται μέσω ταμείου υπαγόμενου σε κρατικό έλεγχο. Οι προβλεπόμενες ετήσιες δαπάνες ανέρχονται σε 400 εκατομμύρια ευρώ.
Το επίδικο μέτρο προβλέπεται να λήξει το αργότερο στις 31 Δεκεμβρίου 2014.
Κατόπιν των προ της κοινοποιήσεως επαφών που πραγματοποιήθηκαν τον Ιανουάριο του 2010, το Βασίλειο της Ισπανίας, βάσει του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, κοινοποίησε επίσημα στην Επιτροπή το επίδικο μέτρο (παράγραφοι 1, 7 και 11 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Η Επιτροπή, αφού έκρινε ότι οι επιβαλλόμενες με το επίδικο μέτρο στους κατόχους των δικαιούχων σταθμών υποχρεώσεις ισοδυναμούσαν με διαχείριση υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος (στο εξής: υπηρεσία ΓΟΣ) που δικαιολογείται από την ανάγκη διαφυλάξεως της ασφάλειας του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια (παράγραφοι 77 έως 103 της προσβαλλομένης αποφάσεως), διαπίστωσε την ύπαρξη κρατικής ενισχύσεως, λόγω της μη συνδρομής της τέταρτης προϋποθέσεως που επιβάλλει η απόφαση της 24ης Ιουλίου 2003, Altmark Trans και Regierungspräsidium Magdeburg (C 280/00, Συλλογή,
EU:C:2003:415
), σχετικά με τη μέθοδο καθορισμού του ύψους αντισταθμίσεως των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας (παράγραφοι 104 έως 127 της προσβαλλομένης αποφάσεως). Η Επιτροπή έκρινε, ωστόσο, ότι η εν λόγω ενίσχυση ήταν συμβατή με την εσωτερική αγορά βάσει του άρθρου 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, κατά το οποίο «[ο]ι επιχειρήσεις που είναι επιφορτισμένες με τη διαχείριση [υπηρεσίας ΓΟΣ] [...] υπόκεινται στους κανόνες των Συνθηκών [και] ιδίως στους κανόνες ανταγωνισμού, κατά το μέτρο που η εφαρμογή των κανόνων αυτών δεν εμποδίζει νομικά ή πραγματικά την εκπλήρωση της ιδιαίτερης αποστολής που τους έχει ανατεθεί» (παράγραφοι 128 έως 163 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Ως εκ τούτου, η Επιτροπή αποφάσισε, βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 3, του κανονισμού (ΕΚ) 659/1999 του Συμβουλίου, της 22ας Μαρτίου 1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου [108 ΣΛΕΕ] (
ΕΕ L 83, σ. 1
), να μην προβάλει αντιρρήσεις ως προς την εν λόγω κρατική ενίσχυση.
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 27 Ιανουαρίου 2011, η προσφεύγουσα, Castelnou Energía, SL, άσκησε την υπό κρίση προσφυγή.
Με δικόγραφα που κατέθεσαν στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 3 και στις 17 Μαρτίου 2011, καθώς και στις 13 και στις 14 Απριλίου 2011, το Βασίλειο της Ισπανίας, η Hidroeléctrica del Cantábrico, SA, η E.ON Generación, SL, η Comunidad Autónoma de Castilla y León και η Federación Nacional de Empresarios de Minas de Carbón (Carbunión) ζήτησαν να παρέμβουν υπέρ της Επιτροπής στην υπό κρίση υπόθεση. Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 3 Μαΐου 2011, η Greenpeace-España ζήτησε να παρέμβει υπέρ της προσφεύγουσας.
Η προσφεύγουσα υπέβαλε αίτημα εμπιστευτικής μεταχειρίσεως, ως προς αυτούς τους παρεμβαίνοντες, ορισμένων στοιχείων περιεχομένων στην προσφυγή, στο υπόμνημα απαντήσεως και στο διορθωτικό του υπομνήματος απαντήσεως, καθώς και ορισμένων στοιχείων περιεχομένων στο υπόμνημα παρεμβάσεως του Βασιλείου της Ισπανίας.
Με διατάξεις του προέδρου του ογδόου τμήματος του Γενικού Δικαστηρίου της 13ης Ιουλίου 2011, επετράπη στο Βασίλειο της Ισπανίας, στην Hidroeléctrica del Cantábrico, στην E.ON Generación, στην Comunidad Autónoma de Castilla y León και στην Carbunión να παρέμβουν υπέρ της Επιτροπής. Το Γενικό Δικαστήριο επιφυλάχθηκε ως προς το βάσιμο των αιτημάτων εμπιστευτικής μεταχειρίσεως.
Το Βασίλειο της Ισπανίας και η Hidroeléctrica del Cantábrico ζήτησαν την εμπιστευτική μεταχείριση, ως προς τους λοιπούς παρεμβαίνοντες, ορισμένων στοιχείων περιεχομένων στα αντίστοιχα υπομνήματά τους παρεμβάσεως.
Με διάταξη της 6ης Νοεμβρίου 2012, ο πρόεδρος του ογδόου τμήματος του Γενικού Δικαστηρίου επέτρεψε στην Greenpeace-España να παρέμβει υπέρ της προσφεύγουσας. Το Γενικό Δικαστήριο επιφυλάχθηκε ως προς το βάσιμο των αιτημάτων εμπιστευτικής μεταχειρίσεως.
Κατόπιν μεταβολής της συνθέσεως των τμημάτων του Γενικού Δικαστηρίου, ο εισηγητής δικαστής τοποθετήθηκε στο δεύτερο τμήμα, στο οποίο ανατέθηκε, κατά συνέπεια, η υπό κρίση υπόθεση.
Με διάταξη της 9ης Δεκεμβρίου 2013, ο πρόεδρος του δευτέρου τμήματος του Γενικού Δικαστηρίου έκανε δεκτά στο σύνολό τους τα αιτήματα εμπιστευτικής μεταχειρίσεως, πλην εκείνων τα οποία υποβλήθηκαν από την προσφεύγουσα ως προς το Βασίλειο της Ισπανίας και αφορούσαν ορισμένα απαλειφθέντα χωρία του δικογράφου της προσφυγής και του υπομνήματος απαντήσεως, όπως διορθώθηκε. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ο εκπρόσωπος της προσφεύγουσας επισήμανε με δική του πρωτοβουλία ότι δεν διεκδικούσε πλέον την εμπιστευτική μεταχείριση των στοιχείων των οποίων είχε ζητήσει την προστασία, επισήμανση που περιελήφθη στα πρακτικά της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως.
Η προσφεύγουσα ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να κρίνει την προσφυγή παραδεκτή·
—
να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση·
—
να καταδικάσει την Επιτροπή και τις υπέρ αυτής παρεμβαίνουσες στα δικαστικά έξοδα.
Η Greenpeace-España, παρεμβαίνουσα υπέρ της προσφεύγουσας, ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση·
—
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα, περιλαμβανομένων των εξόδων στα οποία υποβλήθηκε.
Η Επιτροπή, υποστηριζόμενη από το Βασίλειο της Ισπανίας, την E.ON Generación, την Comunidad Autónoma de Castilla y León και την Carbunión, ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να απορρίψει την προσφυγή ως απαράδεκτη και, επικουρικώς, ως αβάσιμη·
—
να καταδικάσει την προσφεύγουσα στα δικαστικά έξοδα.
Η Hidroeléctrica del Cantábrico ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο την απόρριψη της προσφυγής.
Σκεπτικό
1.
Επί του παραδεκτού
Χωρίς να εγείρει επισήμως ένσταση απαραδέκτου βάσει του άρθρου 114 του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, η Επιτροπή, υποστηριζόμενη από το Βασίλειο της Ισπανίας, την Hidroeléctrica del Cantábrico, την E.ON Generación, την Comunidad Autónoma de Castilla y León και την Carbunión, προβάλλει το απαράδεκτο της υπό κρίση προσφυγής λόγω ελλείψεως εννόμου συμφέροντος της προσφεύγουσας.
Προκαταρκτικώς υπενθυμίζεται ότι, κατά το άρθρο 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, «[κ]άθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο μπορεί, υπό τις προϋποθέσεις του πρώτου και του δευτέρου εδαφίου, να ασκεί προσφυγή κατά των πράξεων των οποίων είναι αποδέκτης ή που το αφορούν άμεσα και ατομικά, καθώς και κατά των κανονιστικών πράξεων που το αφορούν άμεσα χωρίς να περιλαμβάνουν εκτελεστικά μέτρα».
Εν προκειμένω, η προσβαλλόμενη απόφαση έχει ως μοναδικό αποδέκτη το Βασίλειο της Ισπανίας και αφορά ατομική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 1, στοιχείο εʹ, του κανονισμού 659/1999, καθόσον χορηγείται σε δέκα σταθμούς οι οποίοι προσδιορίζονται στο παράρτημα II του Real Decreto 134/2010 (βλ. σκέψη 2 ανωτέρω). Στο μέτρο, συνεπώς, που η προσβαλλόμενη απόφαση έχει ατομικό περιεχόμενο, δεν πρόκειται περί κανονιστικής πράξεως κατά την έννοια του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, στο οποίο εμπίπτει κάθε πράξη γενικού περιεχομένου πλην των νομοθετικών πράξεων (βλ., συναφώς, διάταξη της 3ης Απριλίου 2014, CFE-CGC France Télécom-Orange κατά Επιτροπής, T‑2/13,
EU:T:2014:226
, σκέψη 28).
Επομένως, δεδομένου ότι η προσφεύγουσα δεν είναι αποδέκτης της προσβαλλομένης αποφάσεως, η προσφυγή της είναι παραδεκτή μόνον υπό την προϋπόθεση ότι η εν λόγω απόφαση την αφορά άμεσα και ατομικά.
Κατά πάγια νομολογία, άλλα υποκείμενα δικαίου πλην των αποδεκτών μιας αποφάσεως δεν μπορούν να ισχυρίζονται ότι η απόφαση τα αφορά ατομικά, παρά μόνον αν αυτή τα θίγει λόγω ορισμένων ιδιαίτερων χαρακτηριστικών τους ή λόγω μιας πραγματικής καταστάσεως η οποία τα διακρίνει έναντι κάθε άλλου προσώπου και, ως εκ τούτου, τα εξατομικεύει κατά τρόπο ανάλογο προς τον αποδέκτη (αποφάσεις της 15ης Ιουλίου 1963, Plaumann κατά Επιτροπής, 25/62, Συλλογή,
EU:C:1963:17
, 223· της 19ης Μαΐου 1993, Cook κατά Επιτροπής, C‑198/91, Συλλογή,
EU:C:1993:197
, σκέψη 20· της 15ης Ιουνίου 1993, Matra κατά Επιτροπής, C‑225/91, Συλλογή,
EU:C:1993:239
, σκέψη 14, και της 13ης Δεκεμβρίου 2005, Επιτροπή κατά Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, C‑78/03 P, Συλλογή,
EU:C:2005:761
, σκέψη 33).
Δεδομένου ότι η υπό κρίση προσφυγή αφορά απόφαση της Επιτροπής στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, πρέπει να επισημανθεί ότι, στο πλαίσιο της διαδικασίας ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων, πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ, αφενός, του προκαταρκτικού σταδίου της εξετάσεως των ενισχύσεων που καθιερώνει το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ και που έχει ως μοναδικό σκοπό να παράσχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να σχηματίσει μια πρώτη γνώμη ως προς τη συμβατότητα, εν όλω ή εν μέρει, της οικείας ενισχύσεως με την κοινή αγορά, και, αφετέρου, του σταδίου της εξετάσεως που προβλέπει το άρθρο 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Μόνο στο πλαίσιο του τελευταίου αυτού σταδίου, που σκοπεί στην πλήρη ενημέρωση της Επιτροπής επί του συνόλου των στοιχείων της υποθέσεως, προβλέπει η Συνθήκη υποχρέωση της Επιτροπής να ζητήσει από τους ενδιαφερομένους να διατυπώσουν τις παρατηρήσεις τους (απόφαση της 10ης Ιουλίου 2012, Smurfit Kappa Group κατά Επιτροπής, T‑304/08,
EU:T:2012:351
, σκέψη 45· βλ. επίσης, επ’ αυτού, απόφαση της 11ης Σεπτεμβρίου 2008, Γερμανία κ.λπ. κατά Kronofrance, C‑75/05 P και C‑80/05 P, Συλλογή,
EU:C:2008:482
, σκέψη 37 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Επομένως, όταν η Επιτροπή, χωρίς να κινήσει την επίσημη διαδικασία εξετάσεως του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, διαπιστώνει, με απόφαση εκδιδόμενη βάσει του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, τη συμβατότητα ενισχύσεως με την εσωτερική αγορά, εκείνοι υπέρ των οποίων έχουν τεθεί οι δικονομικές αυτές εγγυήσεις μπορούν να επιτύχουν την τήρησή τους μόνον αν έχουν τη δυνατότητα να βάλουν κατά της εν λόγω αποφάσεως της Επιτροπής ενώπιον του δικαστή της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Για τους λόγους αυτούς, ο δικαστής της Ένωσης κρίνει παραδεκτή μια προσφυγή ακυρώσεως κατά τέτοιας αποφάσεως ασκηθείσα από ενδιαφερόμενο κατά την έννοια του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, όταν ο προσφεύγων επιδιώκει, με την προσφυγή του, να διασφαλίσει τα δικονομικά δικαιώματα που αντλεί από την τελευταία αυτή διάταξη (βλ. απόφαση Smurfit Kappa Group κατά Επιτροπής, σκέψη 26 ανωτέρω,
EU:T:2012:351
, σκέψη 46· βλ. επίσης απόφαση Γερμανία κ.λπ. κατά Kronofrance, σκέψη 26 ανωτέρω,
EU:C:2008:482
, σκέψη 38 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Αντιθέτως, αν ο προσφεύγων αμφισβητεί το βάσιμο της αποφάσεως περί εκτιμήσεως της συμβατότητας της ενισχύσεως προς την εσωτερική αγορά, το γεγονός και μόνον ότι μπορεί να θεωρηθεί ενδιαφερόμενος κατά την έννοια του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ δεν αρκεί ώστε να κριθεί παραδεκτή η προσφυγή. Οφείλει στην περίπτωση αυτή να αποδείξει ότι η κατάστασή του είναι ιδιαίτερη κατά την έννοια της προαναφερθείσας στη σκέψη 25 αποφάσεως Plaumann κατά Επιτροπής (
EU:C:1963:17
).
Εν προκειμένω, η προσφεύγουσα είναι ενδιαφερομένη, κατά την έννοια του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, καθόσον, όπως υποστηρίζει χωρίς να διαψευστεί ούτε από την Επιτροπή ούτε από τους παρεμβαίνοντες ούτε από κάποιο στοιχείο της δικογραφίας, είναι άμεση ανταγωνίστρια των δικαιούχων του επίδικου μέτρου σταθμών ηλεκτροπαραγωγής. Εντούτοις, με τους λόγους ακυρώσεως που προβάλλει προς στήριξη της προσφυγής της, η προσφεύγουσα δεν βάλλει απλώς κατά της μη κινήσεως, εν προκειμένω, της επίσημης διαδικασίας εξετάσεως, αλλά αμφισβητεί επίσης το βάσιμο της αποφάσεως περί εκτιμήσεως της ενισχύσεως. Συναφώς, οι απόψεις των διαδίκων διίστανται επί του ζητήματος αν η κατάσταση της προσφεύγουσας είναι ιδιαίτερη σε βαθμό που να την εξατομικεύει σε σχέση με τους λοιπούς ενδιαφερόμενους επιχειρηματίες και αν, στο πλαίσιο αυτό, η προσφεύγουσα μπορεί θεμιτώς να αμφισβητήσει το βάσιμο της περιεχόμενης στην προσβαλλόμενη απόφαση εκτιμήσεως της συμβατότητας της επίμαχης ενισχύσεως με την εσωτερική αγορά, ανεξαρτήτως του σεβασμού των δικονομικών δικαιωμάτων της.
Υπενθυμίζεται, συναφώς, ότι, όταν μια προσφεύγουσα επιχείρηση αμφισβητεί το βάσιμο αποφάσεως της Επιτροπής περί μη κινήσεως της επίσημης διαδικασίας εξετάσεως, δεν αρκεί, αφ’ εαυτού, το επιχείρημα ότι μια πράξη είναι ικανή να επηρεάσει σε κάποιο βαθμό τις σχέσεις ανταγωνισμού που υφίστανται στη σχετική αγορά και ότι η οικεία επιχείρηση τελεί σε ανταγωνισμό με επιχειρηματία τον οποίο αφορά η πράξη αυτή. Συνεπώς, μια επιχείρηση δεν μπορεί να επικαλεστεί αποκλειστικώς και μόνον την ιδιότητά της ως ανταγωνίστρια του οικείου επιχειρηματία, αλλά οφείλει περαιτέρω να αποδείξει ότι τελεί σε μια πραγματική κατάσταση η οποία την εξατομικεύει κατά τρόπο ανάλογο προς εκείνο του αποδέκτη της αποφάσεως (αποφάσεις της 22ας Νοεμβρίου 2007, Ισπανία κατά Lenzing, C‑525/04 P, Συλλογή,
EU:C:2007:698
, σκέψεις 32 και 33, και της 22ας Δεκεμβρίου 2008, British Aggregates κατά Επιτροπής, C‑487/06 P, Συλλογή,
EU:C:2008:757
, σκέψεις 47 και 48). Τούτο συμβαίνει ιδίως στην περίπτωση κατά την οποία η θέση της προσφεύγουσας επιχειρήσεως επηρεάζεται ουσιωδώς από την ενίσχυση που αποτελεί αντικείμενο της επίμαχης αποφάσεως, ο δε ουσιώδης αυτός επηρεασμός της θέσεώς της στον ανταγωνισμό τη διακρίνει από τους λοιπούς επιχειρηματίες τους οποίους αφορά η εν λόγω ενίσχυση (βλ. απόφαση Γερμανία κ.λπ. κατά Kronofrance, σκέψη 26 ανωτέρω,
EU:C:2008:482
, σκέψη 40 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία· βλ., επίσης, συναφώς, απόφαση Smurfit Kappa Group κατά Επιτροπής, σκέψη 26 ανωτέρω,
EU:T:2012:351
, σκέψη 57).
Κατά πάγια επίσης νομολογία, η απόδειξη του ότι επηρεάζεται ουσιωδώς η θέση ανταγωνιστή στην αγορά δεν μπορεί να περιορίζεται στην υποβολή ορισμένων στοιχείων ενδεικτικών ελαττώσεως των εμπορικών ή οικονομικών επιδόσεών του. Συγκεκριμένα, η χορήγηση κρατικής ενισχύσεως μπορεί να θίγει την ανταγωνιστικότητα ενός επιχειρηματία, ιδίως συνεπαγόμενη διαφυγόν κέρδος ή λιγότερο ευνοϊκή εξέλιξη από εκείνη που θα μπορούσε να σημειωθεί ελλείψει της εν λόγω ενισχύσεως. Ομοίως, ο βαθμός εντάσεως ενός τέτοιου επηρεασμού δύναται να αποτελεί συνάρτηση πληθώρας παραγόντων όπως, μεταξύ άλλων, της δομής της επίδικης αγοράς ή της φύσεως της εν λόγω ενισχύσεως (απόφαση Ισπανία κατά Lenzing, σκέψη 30 ανωτέρω,
EU:C:2007:698
, σκέψη 35, και διάταξη της 11ης Ιανουαρίου 2012, Phoenix-Reisen και DRV κατά Επιτροπής, T‑58/10,
EU:T:2012:3
, σκέψη 46). Εξάλλου, δεν εναπόκειται στον δικαστή της Ένωσης, στο στάδιο της εξετάσεως του παραδεκτού, να αποφανθεί οριστικώς επί των σχέσεων ανταγωνισμού μεταξύ της προσφεύγουσας επιχειρήσεως και των θιγόμενων από τα επίμαχα μέτρα επιχειρηματιών. Στο πλαίσιο αυτό, εναπόκειται αποκλειστικώς στην προσφεύγουσα επιχείρηση να προσδιορίσει κατά τον δέοντα τρόπο, τους λόγους για τους οποίους είναι δυνατόν η προσβαλλόμενη απόφαση να θίγει τα νόμιμα συμφέροντά της επηρεάζοντας ουσιωδώς τη θέση της στη σχετική αγορά (βλ. προαναφερθείσα διάταξη Phoenix-Reisen και DRV κατά Επιτροπής,
EU:T:2012:3
, σκέψη 45 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Εν προκειμένω, η προσφεύγουσα παρέσχε στοιχεία από τα οποία μπορεί να αποδειχθεί ότι το επίδικο μέτρο επηρέασε τη θέση της στον ανταγωνισμό διακρίνοντάς την από τους λοιπούς επιχειρηματίες τους οποίους αφορά το εν λόγω μέτρο ή, τουλάχιστον, ότι τελεί σε πραγματική κατάσταση η οποία την εξατομικεύει.
Πρώτον, η προσφεύγουσα διευκρίνισε ότι το γεγονός ότι η θέση της στον ανταγωνισμό επηρεαζόταν περισσότερο σε σχέση με την πλειονότητα των λοιπών σταθμών ηλεκτροπαραγωγής συνδυασμένου κύκλου οφειλόταν στην ιδιαίτερη γεωγραφική κατάσταση του σταθμού της. Πράγματι, ο σταθμός αυτός βρίσκεται στην Περιφέρεια της Αραγωνίας (Ισπανία), περιοχή η οποία όχι μόνο χαρακτηρίζεται από πλεόνασμα παραγωγής, αλλά και στην οποία επιπλέον είναι εγκατεστημένος ο κύριος σταθμός τον οποίο αφορά το επίδικο μέτρο (Teruel) και ο οποίος αναμένεται να παράγει τουλάχιστον το ένα τέταρτο της ποσότητας ηλεκτρικής ενέργειας που πρέπει να παράγεται από εγχώριο άνθρακα (βλ. τον πίνακα που παρατίθεται στην παράγραφο 62 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Η προσφεύγουσα παρέσχε στοιχεία προς στήριξη του επιχειρήματος αυτού. Συγκεκριμένα, με το υπόμνημα απαντήσεως και με τις παρατηρήσεις της επί των υπομνημάτων παρεμβάσεως υπέρ της Επιτροπής, παρουσίασε τα ποσοστά της παραχθείσας από τους σταθμούς ηλεκτροπαραγωγής συνδυασμένου κύκλου ηλεκτρικής ενέργειας που αποσύρθηκε από την ημερήσια αγορά τον Ιούνιο 2011 λόγω της εφαρμογής του επίδικου μέτρου. Πρέπει επ’ αυτού να διευκρινιστεί, καταρχάς, ότι, όπως εξάλλου υπογράμμισε η Επιτροπή με αφορμή στοιχεία που παρασχέθηκαν από πληθώρα παρεμβαινόντων, τα μεταγενέστερα αυτά της προσβαλλομένης αποφάσεως και της ασκήσεως της προσφυγής στοιχεία μπορούν να ληφθούν υπόψη για την εκτίμηση του παραδεκτού της υπό κρίση προσφυγής. Πράγματι, μολονότι το παραδεκτό μιας προσφυγής εκτιμάται κατά τον χρόνο ασκήσεώς της, η συνδρομή της ιδιαίτερης προϋποθέσεως παραδεκτού κατά την οποία πρέπει να θίγεται ουσιωδώς η θέση επιχειρήσεως στον ανταγωνισμό από μέτρο ενισχύσεως που δεν έχει ακόμη εφαρμοστεί απαιτεί εντούτοις ανάλυση των προοπτικών δυνάμενη να επιβεβαιωθεί από στοιχεία που ανάγονται σε μεταγενέστερο χρόνο (βλ., συναφώς, αποφάσεις της 21ης Οκτωβρίου 2004, Lenzing κατά Επιτροπής, T‑36/99, Συλλογή,
EU:T:2004:312
, σκέψη 87, και της 20ής Σεπτεμβρίου 2007, Fachvereinigung Mineralfaserindustrie κατά Επιτροπής, T‑375/03,
EU:T:2007:293
, σκέψη 60). Εν προκειμένω, δεδομένου ότι το επίδικο μέτρο εφαρμόστηκε τον Φεβρουάριο του 2011, δεν μπορεί να προσαφθεί στην προσφεύγουσα ότι δεν παρέσχε τέτοια στοιχεία με το από 27 Ιανουαρίου 2011 δικόγραφο της προσφυγής της. Επισημαίνεται, περαιτέρω, ότι η Επιτροπή και το Βασίλειο της Ισπανίας, στους οποίους κοινοποιήθηκαν τα εν λόγω ποσοστά κατόπιν της απορρίψεως του αιτήματός τους περί εμπιστευτικής μεταχειρίσεως, επ’ ουδενί επιδίωξαν να αποδείξουν, μολονότι είχαν τέτοια δυνατότητα, τον εσφαλμένο χαρακτήρα ποσοστών για τα οποία η προσφεύγουσα είχε διευκρινίσει ότι υπολογίστηκαν βάσει στοιχείων τα οποία είχε δημοσιεύσει ο φορέας του συστήματος παροχής ηλεκτρικής ενέργειας στην Ισπανία (Red Eléctrica de España, REE).
Από τα ποσοστά που κοινοποίησε η προσφεύγουσα προκύπτει ότι η εφαρμογή του επίδικου μέτρου δεν παράγει τα ίδια αποτελέσματα σε όλους τους σταθμούς ηλεκτροπαραγωγής συνδυασμένου κύκλου και ότι ο σταθμός της προσφεύγουσας είναι ένας από τους τρεις σταθμούς ηλεκτροπαραγωγής συνδυασμένου κύκλου που θίγονται κατά το πλείστον μεταξύ των 39 καταχωρισμένων σταθμών. Ειδικότερα, ο σταθμός της προσφεύγουσας θίγεται από το επίδικο μέτρο δύο φορές περισσότερο από όσο θίγεται κατά μέσο όρο το σύνολο των σταθμών ηλεκτροπαραγωγής συνδυασμένου κύκλου (60,8 % έναντι 27,6 %). Εξάλλου, ο πλέον θιγόμενος από το επίδικο μέτρο σταθμός (Escatrón 3) είναι εγκατεστημένος, όπως και εκείνος της προσφεύγουσας, στην Περιφέρεια της Αραγωνίας.
Δεύτερον, η προσφεύγουσα διευκρίνισε, χωρίς να αντικρουσθεί επ’ αυτού, ότι, αντιθέτως προς τους δύο κατεξοχήν θιγόμενους σταθμούς ηλεκτροπαραγωγής συνδυασμένου κύκλου, οι οποίοι ανήκουν σε ομίλους που έχουν στην κατοχή τους άλλους θιγόμενους από το επίδικο μέτρο σταθμούς, ο όμιλος στον οποίο ανήκει δεν είχε στην κατοχή του άλλο σταθμό και, επομένως, δεν μπορούσε να αντισταθμίσει τις προκληθείσες από το επίδικο μέτρο απώλειες, τις οποίες εκτιμά σε τουλάχιστον 50 εκατομμύρια ευρώ, με τα έσοδα που απέφερε το εν λόγω μέτρο.
Η προσφεύγουσα απέδειξε, επομένως, ότι η θέση της στον ανταγωνισμό επηρεάζεται κατά τρόπο που τη διακρίνει από τους λοιπούς μη δικαιούχους και θιγόμενους από το επίδικο μέτρο σταθμούς.
Κανένα από τα επιχειρήματα που προέβαλε η Επιτροπή και οι υπέρ της παρεμβαίνοντες δεν μπορεί να ανατρέψει τη διαπίστωση αυτή.
Πρώτον, σε αντίθεση προς όσα υποστηρίζουν η Επιτροπή και το Βασίλειο της Ισπανίας και όπως θα κριθεί μεταξύ άλλων στις κατωτέρω σκέψεις 95 και 96, ο μηχανισμός προσφυγής σε υπηρεσίες κατά προτεραιότητα αποτελεί αναπόσπαστο μέρος του κοινοποιηθέντος μέτρου ενισχύσεως, οπότε τα αποτελέσματα του μηχανισμού αυτού, όπως συνεκτιμήθηκαν στις ανωτέρω σκέψεις 33 έως 36, αρκούν δυνητικώς για να αποδειχθεί ότι το επίδικο μέτρο, το οποίο αποτελεί το αντικείμενο της προσβαλλομένης αποφάσεως, αφορά ατομικά την προσφεύγουσα.
Δεύτερον, τα επιχειρήματα και τα στοιχεία που προβάλλουν η Επιτροπή και το Βασίλειο της Ισπανίας επιδιώκοντας να αποδείξουν ότι η παραγωγή των σταθμών ηλεκτροπαραγωγής συνδυασμένου κύκλου δεν επηρεάστηκε από το επίδικο μέτρο δεν ασκούν επιρροή εν προκειμένω, καθόσον, όπως ορθώς επισήμανε η προσφεύγουσα, αφορούν εν γένει το σύνολο των σταθμών που εμπίπτουν στην κατηγορία αυτή και δεν αποκλείουν τυχόν ειδικές περιπτώσεις εντός της κατηγορίας αυτής. Επιπλέον, εφόσον, όπως υποστηρίζουν οι εν λόγω διάδικοι, η παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας από τους σταθμούς ηλεκτροπαραγωγής συνδυασμένου κύκλου αυξήθηκε μετά την εφαρμογή του επίδικου μέτρου, η αύξηση αυτή καθιστά κατά μείζονα λόγο ιδιαίτερη την κατάσταση της προσφεύγουσας έναντι των σταθμών της κατηγορίας της, στο μέτρο που η προσφεύγουσα επιβεβαίωσε ότι, κατά τους μήνες που ακολούθησαν την εφαρμογή του επίδικου μέτρου, ο σταθμός της είχε τεθεί επί μακρόν σε στάση λειτουργίας, η οποία οδήγησε κατ’ ανάγκην στη μείωση της παραγωγής της, χωρίς ούτε η Επιτροπή ούτε οι υπέρ της παρεμβαίνοντες να παράσχουν στοιχεία ικανά να ανατρέψουν το επιχείρημα αυτό.
Τρίτον, ο ισχυρισμός ότι το επίδικο μέτρο αφορά ατομικά εν προκειμένω την προσφεύγουσα δεν αναιρείται, ομοίως, από τα επιχειρήματα του Βασιλείου της Ισπανίας και της Hidroeléctrica del Cantábrico με τα οποία προβλήθηκε κατ’ ουσίαν ότι η προσφεύγουσα ήταν σε θέση να αποτρέψει τη μείωση των εμπορικών ή οικονομικών επιδόσεών της εγκαθιστώντας τον σταθμό της σε άλλη περιφέρεια ή βρίσκοντας διεξόδους σε άλλες αγορές. Πράγματι, κατά τη νομολογία, το γεγονός ότι μια επιχείρηση επιτυγχάνει να αποτρέψει ή τουλάχιστον να περιορίσει την εν λόγω μείωση, προβαίνοντας για παράδειγμα σε οικονομίες ή επεκτείνοντας τη δραστηριότητά της σε αποδοτικότερες αγορές, δεν συνεπάγεται αποκλεισμό του εννόμου συμφέροντός της, καθόσον οι ενέργειες αυτές δεν θέτουν εν αμφιβόλω τις ουσιώδεις επιπτώσεις της ενισχύσεως στην κατάσταση της επιχειρήσεως, αλλά αντιθέτως αποτελούν απόρροια των επιπτώσεων αυτών (βλ., συναφώς, απόφαση Ισπανία κατά Lenzing, σκέψη 30 ανωτέρω,
EU:C:2007:698
, σκέψη 36). Επισημαίνεται, σε κάθε περίπτωση, ότι, σύμφωνα με τα στοιχεία που παρασχέθηκαν από το Βασίλειο της Ισπανίας και την προσφεύγουσα και τα οποία δεν αντικρούστηκαν από τους άλλους διαδίκους, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η προσφεύγουσα απέτρεψε ή περιόρισε την υποβάθμιση της εμπορικής καταστάσεώς της βρίσκοντας διεξόδους σε άλλες αγορές. Συγκεκριμένα, κατά τη διάρκεια των επτά πρώτων μηνών εφαρμογής του επίδικου μέτρου, διοχέτευσε στην καλούμενη αγορά «τεχνικών περιορισμών» μόνον το 15 % περίπου της ποσότητας ηλεκτρικής ενέργειας που αποσύρθηκε από την αγορά λόγω του επίδικου μέτρου αποκλειστικώς την περίοδο του Ιουνίου του 2011.
Τέταρτον, δεν ασκεί επίσης επιρροή το στοιχείο που προέβαλε η Hidroeléctrica del Cantábrico κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση και που δεν αμφισβητήθηκε από την προσφεύγουσα, ότι δηλαδή η παραχθείσα από την προσφεύγουσα ηλεκτρική ενέργεια δεν αποσύρθηκε από την αγορά κατ’ εφαρμογήν του επίδικου μέτρου το διάστημα 2012-2014. Πράγματι, αφενός, όπως τόνισε η προσφεύγουσα κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η εν λόγω μη απόσυρση εξηγείται από την απόφασή της να μην παρέχει πλέον ηλεκτρική ενέργεια στην ημερήσια αγορά και, με τον τρόπο αυτό, να παρατείνει την κατάσταση στάσεως λειτουργίας στην οποία είχε περιέλθει, λαμβανομένης υπόψη της εκτεταμένης αποσύρσεως παροχών στην οποία προέβη το 2011 και της συνακόλουθης δυσκολίας να αναλάβει τις συμβατικές δεσμεύσεις της περί εφοδιασμού με φυσικό αέριο. Η εξήγηση αυτή, που απλώς συνηγορεί υπέρ της σπουδαιότητας των επιπτώσεων του επίδικου μέτρου στη θέση της προσφεύγουσας στον ανταγωνισμό, δεν αναιρείται πάντως από το επιχείρημα πληθώρας παρεμβαινόντων ότι οι υπηρεσίες της προσφεύγουσας δεν ήταν ανταγωνιστικές. Συγκεκριμένα, ένα τέτοιο πρόβλημα ανταγωνιστικότητας μπορεί να δικαιολογήσει τη μη αποδοχή μιας προσφοράς, όχι όμως και τη μη υποβολή της προσφοράς αυτής, δεν αποκλείεται δε το προβαλλόμενο αυτό πρόβλημα ανταγωνιστικότητας να προκλήθηκε ακριβώς από το επίδικο μέτρο, καθόσον πριν από την έναρξη ισχύος του εν λόγω μέτρου η προσφεύγουσα δεν είχε καμία δυσκολία να παρέχει τις υπηρεσίες της στην ημερήσια αγορά. Αφετέρου και σε κάθε περίπτωση, εφόσον οι διάδικοι δέχθηκαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ότι το επίδικο μέτρο είχε παραγάγει τα σημαντικότερα αποτελέσματά του εντός του 2011 και τα στοιχεία που παρέσχε η προσφεύγουσα για να αποδείξει ότι εθίγη ουσιωδώς η θέση της στον ανταγωνισμό κατά το έτος εκείνο δεν αμφισβητήθηκαν, δεν μπορεί να απαιτείται από εκείνη, για το παραδεκτό της προσφυγής της, να αποδείξει επιπλέον εν προκειμένω ότι το επίδικο μέτρο την έθιγε ουσιωδώς καθόλη τη διάρκεια εφαρμογής του.
Επομένως, η προσβαλλόμενη απόφαση αφορά ατομικά την προσφεύγουσα. Η προσβαλλόμενη απόφαση την αφορά επίσης άμεσα, καθόσον, εν προκειμένω, το ενδεχόμενο να αποφασίσουν οι ισπανικές αρχές να μη χορηγήσουν τις εγκριθείσες ενισχύσεις είναι εντελώς θεωρητικό και δεν χωρεί αμφιβολία ότι οι εν λόγω αρχές θα θελήσουν να ενεργήσουν κατ’ αυτόν τον τρόπο (βλ., συναφώς, απόφαση της 18ης Νοεμβρίου 2009, Scheucher-Fleisch κ.λπ. κατά Επιτροπής, T‑375/04, Συλλογή,
EU:T:2009:445
, σκέψη 36 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Από τα προεκτεθέντα συνάγεται ότι η υπό κρίση προσφυγή πρέπει να κριθεί παραδεκτή στο σύνολό της.
2.
Επί της ουσίας
Η προσφεύγουσα προβάλλει τυπικώς οκτώ λόγους προς στήριξη της προσφυγής της, οι οποίοι μπορούν όμως να συνοψιστούν σε πέντε λόγους ακυρώσεως.
Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως, που αφορά προσβολή των δικονομικών δικαιωμάτων της προσφεύγουσας τα οποία προβλέπει το άρθρο 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, καθώς και παραβίαση των γενικών αρχών του σεβασμού των δικαιωμάτων άμυνας και της χρηστής διοικήσεως
Η προσφεύγουσα, υποστηριζόμενη από την Greenpeace-España, διατείνεται ότι Επιτροπή προσέβαλε τα δικονομικά δικαιώματά της λόγω της μη κινήσεως της προβλεπόμενης στο άρθρο 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ επίσημης διαδικασίας εξετάσεως. Κατά την προσφεύγουσα, η Επιτροπή, μη κινώντας την επίσημη διαδικασία εξετάσεως, παρέβη επίσης την υποχρέωσή της για επιμελή και αμερόληπτη εξέταση του επίδικου μέτρου και παραβίασε την αρχή της χρηστής διοικήσεως, όπως και την αρχή του σεβασμού των δικαιωμάτων άμυνας, στο μέτρο που δεν της παρέσχε τη δυνατότητα να υποβάλει τις παρατηρήσεις της ως ενδιαφερόμενο μέρος.
Προκαταρκτικώς, υπενθυμίζεται ότι, στο πλαίσιο της διαδικασίας ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων, πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ, αφενός, του σταδίου προκαταρκτικής εξετάσεως των ενισχύσεων που καθιερώνει το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ και, αφετέρου, του σταδίου επίσημης εξετάσεως που προβλέπει το άρθρο 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ (βλ. σκέψη 26 ανωτέρω). Κατά πάγια νομολογία, η προβλεπόμενη από το άρθρο 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ διαδικασία καθίσταται απαραίτητη από τη στιγμή που η Επιτροπή συναντήσει σοβαρές δυσχέρειες κατά την εκτίμηση της συμβατότητας ενισχύσεως με την εσωτερική αγορά (βλ. απόφαση της 10ης Φεβρουαρίου 2009, Deutsche Post και DHL International κατά Επιτροπής, T‑388/03, Συλλογή,
EU:T:2009:30
, σκέψη 88 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Συνεπώς, η Επιτροπή δεν μπορεί να αρκεστεί στην προκαταρκτική εξέταση του άρθρου 108, παράγραφος 3, προκειμένου να λάβει ευνοϊκή απόφαση υπέρ συγκεκριμένου κρατικού μέτρου, παρά μόνον αν είναι σε θέση να διαμορφώσει την πεποίθηση, ύστερα από μια πρώτη εξέταση, είτε ότι το επίδικο μέτρο δεν συνιστά ενίσχυση υπό την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ είτε ότι, αν το μέτρο αυτό χαρακτηριστεί ενίσχυση, είναι συμβατό με τη Συνθήκη. Αντιθέτως, αν από την πρώτη αυτή εξέταση η Επιτροπή σχηματίσει αντίθετη γνώμη ή δεν μπορέσει να υπερβεί όλες τις δυσχέρειες που ανέκυψαν στο πλαίσιο της εκτιμήσεως του εν λόγω μέτρου, τότε οφείλει να συγκεντρώσει όλες τις αναγκαίες γνώμες και να κινήσει προς τούτο τη διαδικασία του άρθρου 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ (αποφάσεις British Aggregates κατά Επιτροπής, σκέψη 30 ανωτέρω,
EU:C:2008:757
, σκέψεις 186 και 187, και της 27ης Σεπτεμβρίου 2011, 3F κατά Επιτροπής, T‑30/03 RENV, Συλλογή,
EU:T:2011:534
, σκέψη 53).
Η υποχρέωση αυτή απορρέει απευθείας από το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, όπως αυτό έχει ερμηνευθεί από τη νομολογία, και επιβεβαιώνεται ρητώς από τις διατάξεις του άρθρου 4, παράγραφος 4, του κανονισμού 659/1999, οσάκις η Επιτροπή διαπιστώνει, ύστερα από προκαταρκτική εξέταση, ότι το παράνομο μέτρο εγείρει αμφιβολίες ως προς τη συμβατότητά του με την εσωτερική αγορά (βλ. απόφαση Smurfit Kappa Group κατά Επιτροπής, σκέψη 26 ανωτέρω,
EU:T:2012:351
, σκέψη 62 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Κατά συνέπεια, στην Επιτροπή εναπόκειται να καθορίσει, ανάλογα με τα πραγματικά και νομικά στοιχεία της συγκεκριμένης υποθέσεως, αν οι δυσχέρειες που αντιμετωπίζει κατά την εξέταση της συμβατότητας της ενισχύσεως με την εσωτερική αγορά καθιστούν απαραίτητη την κίνηση της επίσημης διαδικασίας εξετάσεως. Η εκτίμηση αυτή πρέπει να πραγματοποιείται τηρουμένων τριών επιταγών (βλ. απόφαση Deutsche Post και DHL International κατά Επιτροπής, σκέψη 47 ανωτέρω,
EU:T:2009:30
, σκέψη 89 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Πρώτον, το άρθρο 108 ΕΚ περιορίζει την εξουσία της Επιτροπής να αποφαίνεται επί της συμβατότητας ενισχύσεως με την εσωτερική αγορά κατά το πέρας της προκαταρκτικής διαδικασίας εξετάσεως μόνο στα μέτρα που δεν δημιουργούν σοβαρές δυσχέρειες, οπότε το κριτήριο αυτό αποκτά αποκλειστικό χαρακτήρα. Πράγματι, η Επιτροπή δεν μπορεί να αρνηθεί την κίνηση της επίσημης διαδικασίας εξετάσεως επικαλούμενη άλλες συνθήκες, όπως το συμφέρον τρίτων, λόγους που ανάγονται στην οικονομία της διαδικασίας ή άλλο λόγο διοικητικής ή πολιτικής διευκολύνσεως (βλ. απόφαση Deutsche Post και DHL International κατά Επιτροπής, σκέψη 47 ανωτέρω,
EU:T:2009:30
, σκέψη 90 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Δεύτερον, όταν προσκρούει σε σοβαρές δυσχέρειες, η Επιτροπή οφείλει να κινήσει την επίσημη διαδικασία και δεν διαθέτει επ’ αυτού διακριτική ευχέρεια (απόφαση Deutsche Post και DHL International κατά Επιτροπής, σκέψη 47 ανωτέρω,
EU:T:2009:30
, σκέψη 91).
Τρίτον, η έννοια των σοβαρών δυσχερειών έχει αντικειμενικό χαρακτήρα. Η ύπαρξη των δυσχερειών αυτών πρέπει να αναζητηθεί τόσο στις συνθήκες εκδόσεως της προσβαλλομένης πράξεως όσο και στο περιεχόμενό της, κατά τρόπον αντικειμενικό, βάσει συγκρίσεως των αιτιολογικών σκέψεων της αποφάσεως με στοιχεία τα οποία διέθετε η Επιτροπή όταν αποφάνθηκε επί της συμβατότητας των επίδικων ενισχύσεων με την εσωτερική αγορά. Ως εκ τούτου, αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει η E.ON Generación, ο έλεγχος νομιμότητας που πραγματοποιεί το Γενικό Δικαστήριο επί της υπάρξεως σοβαρών δυσχερειών δεν μπορεί, ως εκ της φύσεώς του, να περιοριστεί στη διερεύνηση πρόδηλης πλάνης εκτιμήσεως (βλ., επ’ αυτού, απόφαση Deutsche Post και DHL International κατά Επιτροπής, σκέψη 47 ανωτέρω,
EU:T:2009:30
, σκέψη 92 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Συναφώς, επισημαίνεται ότι η προσφεύγουσα φέρει το βάρος αποδείξεως της υπάρξεως σοβαρών δυσχερειών, απόδειξη την οποία μπορεί να παράσχει βάσει συνόλου συγκλινουσών ενδείξεων που αφορούν, αφενός, τις περιστάσεις και τη διάρκεια της προκαταρκτικής διαδικασίας εξετάσεως και, αφετέρου, το περιεχόμενο της προσβαλλομένης αποφάσεως (αποφάσεις της 15ης Μαρτίου 2001, Prayon-Rupel κατά Επιτροπής, T‑73/98, Συλλογή,
EU:T:2001:94
, σκέψη 49, και της 16ης Σεπτεμβρίου 2013, Colt Télécommunications France κατά Επιτροπής, T‑79/10,
EU:T:2013:463
, σκέψη 37).
Εν προκειμένω, κατά την προσφεύγουσα, η ύπαρξη σοβαρών δυσχερειών που καθιστούν αναγκαία την κίνηση της επίσημης διαδικασίας εξετάσεως προκύπτει από ενδείξεις αφορώσες, αφενός, την προκαταρκτική διαδικασία εξετάσεως και, αφετέρου, το περιεχόμενο της προσβαλλομένης αποφάσεως.
Ενδείξεις αφορώσες την προκαταρκτική διαδικασία εξετάσεως
Κατά την προσφεύγουσα, από τέσσερις περιστάσεις που χαρακτηρίζουν την προκαταρκτική διαδικασίας εξετάσεως στο πλαίσιο της οποίας εκδόθηκε η προσβαλλόμενη απόφαση προκύπτει ότι η Επιτροπή συνάντησε σοβαρές δυσχέρειες κατά την εκτίμηση του επίδικου μέτρου.
– Επί της πρώτης ενδείξεως, που αφορά τη διάρκεια της προκαταρκτικής διαδικασίας εξετάσεως
Η προσφεύγουσα ισχυρίζεται ότι η υπερβολική διάρκεια της προκαταρκτικής διαδικασίας εξετάσεως εν προκειμένω καταδεικνύει την ύπαρξη σοβαρών δυσχερειών. Πράγματι, η προσβαλλόμενη απόφαση εκδόθηκε τεσσερισήμισι περίπου μήνες μετά την κοινοποίηση του επίδικου μέτρου, ενώ η προθεσμία που προβλέπει ο κανονισμός 659/1999 είναι δίμηνη. Η διάρκεια αυτή εξηγείται από τις αμφιβολίες που υφίστανται, ακόμη και εντός της Επιτροπής, ως προς τη συμβατότητα του επίδικου μέτρου με την εσωτερική αγορά. Η προσφεύγουσα προσθέτει, με το υπόμνημα απαντήσεως, ότι, λαμβανομένης υπόψη της ημερομηνίας προκοινοποιήσεως του επίδικου μέτρου, ήτοι της 18ης Δεκεμβρίου 2009, η διάρκεια της προκαταρκτικής διαδικασίας εξετάσεως υπερέβη τους εννέα μήνες.
Κατά πάγια νομολογία, η διάρκεια της προκαταρκτικής εξετάσεως μπορεί, σε συνδυασμό με άλλα στοιχεία, να συνιστά ένδειξη σοβαρών δυσχερειών τις οποίες αντιμετώπισε η Επιτροπή, αν υπερβαίνει σημαντικά τη συνήθη διάρκεια μιας τέτοιας εξετάσεως (αποφάσεις της 10ης Μαΐου 2000, SIC κατά Επιτροπής, T‑46/97, Συλλογή,
EU:T:2000:123
, σκέψη 102, και της 10ης Ιουλίου 2012, TF1 κ.λπ. κατά Επιτροπής, T‑520/09,
EU:T:2012:352
, σκέψη 54).
Δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999, η προκαταρκτική εξέταση αρχίζει με την παραλαβή της κοινοποιήσεως του οικείου μέτρου. Το άρθρο 4, παράγραφος 5, του κανονισμού 659/1999 προβλέπει ότι οι αποφάσεις με τις οποίες περατώνεται η προκαταρκτική εξέταση λαμβάνονται εντός δίμηνης προθεσμίας. Κατά τη διάταξη αυτή, η εν λόγω προθεσμία αρχίζει την επομένη της ημέρας παραλαβής της πλήρους κοινοποιήσεως του μέτρου.
Πρέπει να διευκρινιστεί ότι, δυνάμει του άρθρου 2, παράγραφος 2, του κανονισμού 659/1999, μια κοινοποίηση θεωρείται πλήρης μόνον αν παρέχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να λάβει απόφαση σύμφωνα με την προκαταρκτική διαδικασία εξετάσεως και την επίσημη διαδικασία εξετάσεως. Επιπλέον, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 5, του ίδιου κανονισμού, «[η] κοινοποίηση θεωρείται πλήρης εάν, εντός δύο μηνών από την παραλαβή της ή από την παραλαβή οποιασδήποτε πρόσθετης πληροφορίας που ζητήθηκε, η Επιτροπή δεν ζητήσει περαιτέρω πληροφορίες».
Από τον συνδυασμό των διατάξεων αυτών προκύπτει ότι μια κοινοποίηση θεωρείται πλήρης μόνον αφότου η Επιτροπή συγκεντρώσει όλες τις πληροφορίες που της επιτρέπουν να σχηματίσει μια πρώτη γνώμη ως προς τη φύση και τα αποτελέσματα του οικείου μέτρου. Οι πληροφορίες αυτές θεωρείται ότι περιλαμβάνονται στην κοινοποίηση, αν η Επιτροπή δεν υποβάλει αίτηση παροχής συμπληρωματικών πληροφοριών εντός δύο μηνών από την παραλαβή της. Αντιθέτως, αν η Επιτροπή υποβάλει αίτηση παροχής συμπληρωματικών πληροφοριών, η κοινοποίηση θεωρείται πλήρης κατά την ημερομηνία παραλαβής των τελευταίων ζητηθεισών πληροφοριών, οπότε η δίμηνη προθεσμία που προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 5, του κανονισμού 659/1999 αρχίζει να τρέχει από την ημερομηνία αυτή (απόφαση TF1 κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 58 ανωτέρω,
EU:T:2012:352
, σκέψεις 61 και 62).
Εν προκειμένω, το Βασίλειο της Ισπανίας κοινοποίησε το επίδικο μέτρο στην Επιτροπή στις 12 Μαΐου 2010 (παράγραφος 1 της προσβαλλομένης αποφάσεως). Η κοινοποίηση αυτή συμπληρώθηκε στις 14 και 15 Ιουνίου 2010 (παράγραφος 2 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Η Επιτροπή δεν θεώρησε πλήρη την εν λόγω κοινοποίηση και, ως εκ τούτου, ζήτησε από το Βασίλειο της Ισπανίας συμπληρωματικές πληροφορίες με έγγραφο της 13ης Αυγούστου 2010 (παράγραφος 3 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Οι ισπανικές αρχές απάντησαν στην αίτηση αυτή με έγγραφο της 31ης Αυγούστου 2010 (παράγραφος 3 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Στις 3 και στις 17 Σεπτεμβρίου 2010 οι ισπανικές αρχές διαβίβασαν στην Επιτροπή με δική τους πρωτοβουλία, όπως διευκρίνισαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, συμπληρωματικές πληροφορίες (παράγραφοι 4 και 5 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Κατά συνέπεια, η διάρκεια της προκαταρκτικής διαδικασίας εξετάσεως δεν πρέπει να υπολογιστεί, όπως υποστηρίζει η προσφεύγουσα, από την ημερομηνία της αρχικής κοινοποιήσεως της 12ης Μαΐου 2010, ήτοι ήδη από τις 18 Δεκεμβρίου 2009, αλλά το νωρίτερο από την ημερομηνία παραλαβής των τελευταίων συμπληρωματικών πληροφοριών που εστάλησαν από τις ισπανικές αρχές προς απάντηση σε αίτηση της Επιτροπής (βλ. σκέψη 60 ανωτέρω), ήτοι από τις 31 Αυγούστου 2010, ημερομηνία της τελευταίας απαντήσεώς τους στην από 13 Αυγούστου 2010 αίτηση παροχής πληροφοριών. Συνεπώς, ούτε οι προγενέστερες της αρχικής κοινοποιήσεως προθεσμίες ούτε οι προθεσμίες μεταξύ της κοινοποιήσεως αυτής και της τελευταίας απαντήσεως των ισπανικών αρχών λαμβάνονται υπόψη κατά τον υπολογισμό της διάρκειας της προκαταρκτικής διαδικασίας εξετάσεως.
Ως εκ τούτου, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει η προσφεύγουσα, η προσβαλλόμενη απόφαση της 29ης Σεπτεμβρίου 2010 εκδόθηκε εντός της δίμηνης προθεσμίας που προβλέπει ο κανονισμός 659/1999, η οποία άρχισε να τρέχει από την επομένη της 31ης Αυγούστου 2010, και όχι εντός του διαστήματος των τεσσερισήμισι μηνών, ή των εννέα συνολικά μηνών, που επικαλείται η προσφεύγουσα.
Συνεπώς, η προσφεύγουσα δεν μπορεί βασίμως να υποστηρίζει ότι η διάρκεια της προκαταρκτικής διαδικασίας εξετάσεως αποτελεί ένδειξη περί της υπάρξεως σοβαρών δυσχερειών.
– Επί της δεύτερης ενδείξεως, που αφορά την μεταξύ της Επιτροπής και των ισπανικών αρχών ανταλλαγή εγγράφων
Η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι το γεγονός ότι η Επιτροπή έλαβε από τις ισπανικές αρχές πέντε επιστολές περιέχουσες συμπληρωματικές πληροφορίες καταδεικνύει τον πολύπλοκο χαρακτήρα της δικογραφίας. Όπως διευκρινίζει, αν η Επιτροπή δεν είχε εκφράσει καμία αμφιβολία, το Βασίλειο της Ισπανίας δεν θα είχε κρίνει αναγκαίο να της παράσχει τόσες πληροφορίες.
Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί η πάγια νομολογία κατά την οποία το γεγονός και μόνον ότι διεξήχθησαν συζητήσεις μεταξύ της Επιτροπής και του ενδιαφερόμενου κράτους μέλους κατά το στάδιο προκαταρκτικό στάδιο εξετάσεως και ότι, στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή ζήτησε συμπληρωματικές πληροφορίες ως προς τα υποβληθέντα στον έλεγχό της μέτρα δεν μπορεί, αφ’ εαυτού, να θεωρηθεί απόδειξη του ότι αυτό το κοινοτικό όργανο αντιμετώπιζε σοβαρές δυσχέρειες εκτιμήσεως. Εντούτοις, δεν μπορεί να αποκλεισθεί το ενδεχόμενο να προκύπτει, υπό ορισμένες περιστάσεις, από τις συζητήσεις που διεξάγονται μεταξύ της Επιτροπής και του ενδιαφερομένου κράτους μέλους κατά το στάδιο αυτό της διαδικασίας η ύπαρξη τέτοιων δυσχερειών (βλ. απόφαση TF1 κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 58 ανωτέρω,
EU:T:2012:352
, σκέψεις 76 και 77 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Εν προκειμένω, η Επιτροπή υπέβαλε, στις 13 Αυγούστου 2010, αίτηση παροχής πληροφοριών στο Βασίλειο της Ισπανίας, το οποίο δεν απάντησε απλώς στην αίτηση της Επιτροπής, αλλά της παρέσχε επίσης πληθώρα συμπληρωματικών πληροφοριών και συγκεκριμένα πέντε συνολικά, επιπλέον της αρχικής κοινοποιήσεως, επιστολές.
Η Επιτροπή επισήμανε εντούτοις ότι είχε απλώς ζητήσει, όπως επιβεβαίωσε το Βασίλειο της Ισπανίας κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, μια σειρά τεχνικού χαρακτήρα διευκρινίσεις που αφορούσαν ιδίως τον υπολογισμό του ποσού αντισταθμίσεως, καθώς και συμπληρωματικές πληροφορίες σχετικά με τους κινδύνους για την ασφάλεια του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια. Το πεδίο έρευνας της Επιτροπής εξακολούθησε με τον τρόπο να περιορίζεται στην αυστηρή εκτίμηση του επίδικου κοινοποιηθέντος μέτρου από πλευράς ορισμένων προϋποθέσεων του άρθρου 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Συνεπώς, η εν λόγω αίτηση παροχής πληροφοριών δεν μπορεί να θεωρηθεί, αφ’ εαυτής, στοιχείο ενδεικτικό της υπάρξεως σοβαρών δυσχερειών. Η νομολογία, εξάλλου, δεν αναγνωρίζει ως ένδειξη σοβαρών δυσχερειών το γεγονός ότι από τις ερωτήσεις που τίθενται στις αιτήσεις παροχής πληροφοριών και από τις απαντήσεις στις ερωτήσεις αυτές, ιδίως λόγω του μεγάλου αριθμού τους, διαφαίνονται κάποιες αμφιβολίες της Επιτροπής ως προς το κοινοποιηθέν μέτρο από πλευράς των διατάξεων περί κρατικών ενισχύσεων, καθόσον οι αμφιβολίες αυτές εξαλείφθηκαν από τις απαντήσεις των εθνικών αρχών στις εν λόγω αιτήσεις (βλ. απόφαση Colt Télécommunications France κατά Επιτροπής, σκέψη 54 ανωτέρω,
EU:T:2013:463
, σκέψεις 63 και 65 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία). Εν προκειμένω, πάντως, το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν είχε την ανάγκη να αποστείλει δεύτερη αίτηση παροχής πληροφοριών κατόπιν των απαντήσεων που δόθηκαν στην πρώτη αίτηση αποδεικνύει ότι, ακόμη και αν είχε αμφιβολίες ως προς το επίδικο μέτρο, οι αμφιβολίες αυτές εξαλείφθηκαν.
Υπό τις περιστάσεις αυτές, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι από τα έγγραφα που αντήλλαξαν η Επιτροπή και οι ισπανικές αρχές προκύπτει ότι η εξέταση του επίδικου μέτρου κατέδειξε την ύπαρξη σοβαρών δυσχερειών.
– Επί της τρίτης ενδείξεως, που αφορά την τροποποίηση του επίδικου μέτρου
Με το υπόμνημα απαντήσεως, η προσφεύγουσα, στηριζόμενη στη νομολογία, υποστηρίζει ότι το γεγονός, το οποίο επιβεβαιώνει το Βασίλειο της Ισπανίας, ότι η Επιτροπή ζήτησε από τις ισπανικές αρχές να τροποποιήσουν το επίδικο μέτρο αποδεικνύει ότι υπήρχαν σοβαρές αμφιβολίες ως προς τη συμβατότητά του με την εσωτερική αγορά.
Επισημαίνεται, συναφώς, ότι το να γίνει δεκτό, όπως υποστηρίζει η προσφεύγουσα, ότι η τροποποίηση του επίδικου μέτρου, έστω και αν πραγματοποιήθηκε κατόπιν αιτήματος της Επιτροπής κατά την προκαταρκτική διαδικασία, αποτελεί ένδειξη σοβαρών δυσχερειών αντιβαίνει ως εκ του αποτελέσματός του στον σκοπό του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ και της προκαταρκτικής διαδικασίας που αυτό προβλέπει. Συγκεκριμένα, σύμφωνα με τον σκοπό του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ και του καθήκοντος χρηστής διοικήσεως με το οποίο είναι επιφορτισμένη, η Επιτροπή μπορεί να κινήσει διάλογο με το κράτος μέλος που κοινοποιεί το επίδικο μέτρο προκειμένου να εξαλειφθούν, κατά την προκαταρκτική διαδικασία, ενδεχομένως διά τροποποιήσεως των όρων που προβλέπει η ενίσχυση, τυχόν δυσχέρειες στην έκδοση αποφάσεως επί του κοινοποιηθέντος μέτρου, χωρίς να χρειάζεται να κινήσει την επίσημη διαδικασία εξετάσεως (βλ., συναφώς, απόφαση της 16ης Σεπτεμβρίου 2013, Iliad κ.λπ. κατά Επιτροπής, T‑325/10, κατά της οποίας εκκρεμεί αίτηση αναιρέσεως,
EU:T:2013:472
, σκέψεις 75 και 78 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Επιπλέον, ακόμη και αν η επίμαχη τροποποίηση εισαχθεί κατά το προ της κοινοποιήσεως του επίδικου μέτρου στάδιο της διαδικασίας, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, δεν μπορεί να αποτελέσει κατά μείζονα λόγο ένδειξη σοβαρών δυσχερειών, εφόσον η ύπαρξη των δυσχερειών αυτών εκτιμάται με γνώμονα τη συμφωνία του εθνικού μέτρου, όπως αυτό κοινοποιήθηκε, με τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων. Περαιτέρω, σκοπός της προ της κοινοποιήσεως ανταλλαγής εγγράφων μεταξύ της Επιτροπής και του κοινοποιούντος κράτους είναι επίσης η εξάλειψη των δυνητικώς προβληματικών από πλευράς των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων πτυχών ενός εθνικού μέτρου. Ως εκ τούτου, αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει η προσφεύγουσα, είτε το επίμαχο πρόβλημα εξακολουθεί να υφίσταται μετά την κοινοποίηση, οπότε η Επιτροπή κινεί την επίσημη διαδικασία εξετάσεως παρέχοντας στους ενδιαφερόμενους τρίτους τη δυνατότητα να ασκήσουν το δικαίωμά τους υποβολής παρατηρήσεων, είτε το πρόβλημα αυτό διορθώνεται και οι ενδιαφερόμενοι τρίτοι δεν διαθέτουν κανένα σχετικό δικαίωμα.
Οι εκτιμήσεις αυτές δεν αναιρούνται, εν προκειμένω, από την παρατιθέμενη από την προσφεύγουσα απόφαση της 20ής Μαρτίου 1984, Γερμανία κατά Επιτροπής (84/82, Συλλογή,
EU:C:1984:117
), καθόσον στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση αυτή η Επιτροπή είχε κρίνει ότι, παρά τις ουσιαστικές τροποποιήσεις που επέφερε η οικεία εθνική νομοθεσία, δεν είχαν εξαλειφθεί όλες οι διαπιστωθείσες δυσχέρειες, γεγονός που ελήφθη υπόψη από το Δικαστήριο, σε συνδυασμό με άλλες περιστάσεις, στην απόφασή του περί ακυρώσεως της αποφάσεως της Επιτροπής να μην κινήσει την επίσημη διαδικασία εξετάσεως (σκέψεις 16 και 19 της αποφάσεως). Επομένως, δεν αποτέλεσαν ένδειξη σοβαρών δυσχερειών οι τροποποιήσεις του επίδικου μέτρου, αλλά ο ανεπαρκής χαρακτήρας των εν λόγω τροποποιήσεων, οι οποίες δεν μπόρεσαν να εξαλείψουν όλες τις ανησυχίες της Επιτροπής όσον αφορά το εν λόγω μέτρο. Εν προκειμένω, πάντως, η προσφεύγουσα δεν κάνει λόγο για ανεπάρκεια της προβαλλόμενης τροποποιήσεως του επίδικου μέτρου.
Εντεύθεν προκύπτει ότι η τροποποίηση του επίδικου μέτρου δεν μπορεί να θεωρηθεί ένδειξη σοβαρών δυσχερειών κατά την εξέταση του επίδικου μέτρου.
– Επί της τέταρτης ενδείξεως, που αφορά τις αντιρρήσεις των ισπανικών αρχών και επιχειρήσεων
Κατά την προσφεύγουσα, ο πολύπλοκος χαρακτήρας της δικογραφίας καταδεικνύεται επίσης από τις παρατηρήσεις που κοινοποιήθηκαν στην Επιτροπή από πληθώρα επιχειρηματιών της αγοράς, μεταξύ των οποίων και της προσφεύγουσας, καθώς και από τις εκθέσεις της Comisión Nacional de la Competencia (CNC, ισπανική Επιτροπή Ανταγωνισμού) και της Comisión Nacional de Energía (CNE, ισπανική Επιτροπή Ενέργειας). Η προσφεύγουσα εκτιμά ότι οι εν λόγω παρατηρήσεις και εκθέσεις καθιστούν σαφές ότι το επίδικο μέτρο εκδόθηκε κατά παράβαση ορισμένων διατάξεων της Συνθήκης και του παράγωγου δικαίου και ότι, συνεπώς, θα έπρεπε να αποτελέσουν έναυσμα για την εκ μέρους της Επιτροπής κίνηση της επίσημης διαδικασίας εξετάσεως. Με το υπόμνημα απαντήσεως, η προσφεύγουσα διευκρινίζει ότι, μολονότι η CNC και η CNE δεν ήταν αρμόδιες να αποφανθούν επί της υπάρξεως ενισχύσεως και της συμβατότητάς της με την εσωτερική αγορά, εντούτοις οι εκθέσεις τους, υπογραμμίζοντας την άρρηκτη σχέση μεταξύ των τριών συστατικών στοιχείων του επίδικου μέτρου και τον σαφώς δυσανάλογο χαρακτήρα του μέτρου αυτού, ήταν ενδεικτικές των σοβαρών δυσχερειών κατά την εξέταση του εν λόγω μέτρου.
Η Greenpeace-España υπογραμμίζει ότι πολλοί τρίτοι εξέφρασαν την ανησυχία τους όσον αφορά τις αρνητικές για το περιβάλλον συνέπειες της εφαρμογής του επίδικου μέτρου.
Υπενθυμίζεται ότι η έννοια των σοβαρών δυσχερειών έχει αντικειμενικό χαρακτήρα και ότι η ύπαρξη των δυσχερειών αυτών πρέπει να διερευνάται αντικειμενικώς, ιδίως στις περιστάσεις υπό τις οποίες εκδόθηκε η προσβαλλόμενη πράξη (βλ. σκέψη 53 ανωτέρω).
Εντεύθεν προκύπτει ότι δεν μπορούν να λαμβάνονται υπόψη για τη διαπίστωση τυχόν σοβαρών δυσχερειών ο αριθμός και το εύρος των αντιρρήσεων που διατυπώθηκαν κατά του επίδικου μέτρου. Συγκεκριμένα, μια τέτοια συνεκτίμηση των αντιρρήσεων που διατυπώθηκαν κατά του επίδικου μέτρου θα σήμαινε ότι η κίνηση της επίσημης διαδικασίας εξετάσεως εξαρτάται από την εναντίωση που προκάλεσε ένα εθνικό σχέδιο και όχι από τις σοβαρές δυσχέρειες που πράγματι αντιμετώπισε η Επιτροπή κατά την εξέταση του εν λόγω σχεδίου. Επιπλέον, θα είχε ως συνέπεια, όπως επισημαίνει το Βασίλειο της Ισπανίας, να μπορούν εύκολα οι εναντιωνόμενοι σε σχέδιο να καθυστερήσουν την εξέτασή του από την Επιτροπή υποχρεώνοντάς την, με την παρέμβασή τους, να κινήσει την επίσημη διαδικασία εξετάσεως (απόφαση Colt Télécommunications France κατά Επιτροπής, σκέψη 54 ανωτέρω,
EU:T:2013:463
, σκέψεις 73 και 74).
Αντιθέτως, δεν αποκλείεται το ενδεχόμενο να προκύψουν από το περιεχόμενο των αντιρρήσεων των οικείων επιχειρηματιών και αρχών σοβαρές δυσχέρειες κατά την εξέταση του επίδικου μέτρου (απόφαση Colt Télécommunications France κατά Επιτροπής, σκέψη 54 ανωτέρω,
EU:T:2013:463
, σκέψη 75). Οι αντιρρήσεις αυτές πάντως, εφόσον συνάδουν με εκτιμήσεις της προσφεύγουσας και της Greenpeace-España σχετικά με προβαλλόμενες ενδείξεις σοβαρών δυσχερειών οφειλόμενων στο περιεχόμενο της προσβαλλομένης αποφάσεως, πρέπει να εξεταστούν στο πλαίσιο αυτό (βλ. σκέψεις 86 επ. κατωτέρω).
Ως εκ τούτου, διαπιστώνεται ότι από τις αντιρρήσεις των οικείων ιδιωτικών και δημόσιων επιχειρήσεων, όσο πολλές και συγκλίνουσες και αν είναι, δεν προκύπτει άνευ ετέρου η ύπαρξη σοβαρών δυσχερειών.
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω εκτιμήσεων, διαπιστώνεται ότι οι προβαλλόμενες ενδείξεις σχετικά με τη διεξαγωγή της προκαταρκτικής διαδικασίας εξετάσεως, είτε εκτιμηθούν μεμονωμένα είτε ως σύνολο, δεν δύνανται να αποδείξουν την ύπαρξη σοβαρών δυσχερειών οι οποίες κατέστησαν αναγκαία την κίνηση της επίσημης διαδικασίας εξετάσεως.
Ενδείξεις αφορώσες το περιεχόμενο της προσβαλλομένης αποφάσεως
Η προσφεύγουσα και η Greenpeace-España υποστηρίζουν, κατ’ ουσίαν, ότι από το περιεχόμενο της προσβαλλομένης αποφάσεως προκύπτουν τέσσερις ενδείξεις σοβαρών δυσχερειών στην εξέταση του επίδικου μέτρου.
– Επί της πρώτης ενδείξεως, περί της μη πλήρους αναλύσεως του επίδικου μέτρου
Η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι η εξέταση του επίδικου μέτρου από την Επιτροπή δεν ήταν πλήρης. Ειδικότερα, προβάλλει, παραπέμποντας στα επιχειρήματα που είχε διατυπώσει στο πλαίσιο του δεύτερου λόγου ακυρώσεως, ότι η Επιτροπή δεν εξέτασε τα τρία άρρηκτα συνδεδεμένα μεταξύ τους στοιχεία που συνθέτουν το επίδικο μέτρο, ήτοι τη χρηματική αντιστάθμιση προς τους παραγωγούς ηλεκτρικής ενέργειας, τον μηχανισμό προσφυγής σε υπηρεσίες κατά προτεραιότητα και την υποχρέωση αγοράς εγχώριου άνθρακα, αποφεύγοντας με τον τρόπο αυτό να αποφανθεί επί πληθώρας επιχειρημάτων των ενδιαφερομένων. Όπως υποστηρίζει, έλαβε για πρώτη φορά γνώση του περιεχομένου των στοιχείων αυτών κατά την ανάγνωση του δικογράφου της προσφυγής (βλ. σκέψη 48). Η προσφεύγουσα προσθέτει, με το υπόμνημα απαντήσεως, ότι ο πρόεδρος του Γενικού Δικαστηρίου επιβεβαίωσε, στη διάταξή του της 17ης Φεβρουαρίου 2011, Gas Natural Fenosa SDG κατά Επιτροπής (T‑484/10 R,
EU:T:2011:53
, σκέψη 68), ότι η προκαταρκτική εξέταση στην οποία προέβη η Επιτροπή δεν ήταν πλήρης, καθόσον αφορούσε μόνον το ζήτημα της συμβατότητας της χρηματικής αντισταθμίσεως.
Υπενθυμίζεται, εκ προοιμίου, ότι από πάγια νομολογία προκύπτει ότι η ανεπαρκής ή μη πλήρης εξέταση εκ μέρους της Επιτροπής στο πλαίσιο της διαδικασίας προκαταρκτικής εξετάσεως αποτελεί ένδειξη σοβαρών δυσχερειών (βλ. απόφαση Smurfit Kappa Group κατά Επιτροπής, σκέψη 26 ανωτέρω,
EU:T:2012:351
, σκέψη 81 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Εν προκειμένω, ο δικαστής των ασφαλιστικών μέτρων δέχθηκε το fumus boni juris της αιτήσεως αναστολής εκτελέσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως στη διάταξη Gas Natural Fenosa SDG κατά Επιτροπής, σκέψη 87 ανωτέρω (
EU:T:2011:53
, σκέψεις 62 έως 70), καθώς και στις διατάξεις της 17ης Φεβρουαρίου 2011, Iberdrola κατά Επιτροπής (T‑486/10 R,
EU:T:2011:54
, σκέψεις 56 έως 64) Endesa και Endesa Generación κατά Επιτροπής (T‑490/10 R,
EU:T:2011:55
, σκέψεις 55 έως 63) και Comunidad Autónoma de Galicia κατά Επιτροπής (T‑520/10 R,
EU:T:2011:56
, σκέψεις 50 έως 58), ακριβώς βάσει της πρώτης αυτής ενδείξεως σοβαρών δυσχερειών.
Πάντως, από τις εν λόγω διατάξεις ασφαλιστικών μέτρων, οι οποίες δεν καλύπτονται, ως εκ της φύσεώς τους, από την ισχύ δεδικασμένου [διάταξη της 14ης Φεβρουαρίου 2002, Επιτροπή κατά Artegodan, C‑440/01 P(R), Συλλογή,
EU:C:2002:95
, σκέψη 66], δεν μπορεί να συναχθεί ότι ο πρώτος λόγος ακυρώσεως που αντλείται από προσβολή των δικονομικών δικαιωμάτων της προσφεύγουσας πρέπει εν προκειμένω να κηρυχθεί βάσιμος με την αιτιολογία ότι η Επιτροπή δεν εξέτασε το σύνολο των στοιχείων που συνιστούν την επίμαχη ενίσχυση κατά την προκαταρκτική διαδικασία.
Πράγματι, από την προσβαλλόμενη απόφαση, όπως άλλωστε και από τις προαναφερθείσες διατάξεις ασφαλιστικών μέτρων, προκύπτει ότι το κοινοποιηθέν από τις ισπανικές αρχές μέτρο ενισχύσεως συνίσταται, όπως αναγνωρίζουν όλοι οι διάδικοι, σε τρία στοιχεία, ήτοι στη χρηματική αντιστάθμιση, στον μηχανισμό προσφυγής σε υπηρεσίες κατά προτεραιότητα και στην υποχρέωση αγοράς εγχώριου άνθρακα (σε συνδυασμό με υποχρέωση παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας με βάση τον εν λόγω άνθρακα).
Ειδικότερα, όπως προκύπτει από την περιγραφή του επίδικου μέτρου στην προσβαλλόμενη απόφαση (σκέψη 2), σκοπός της αποφάσεως αυτής είναι η διαφύλαξη της ασφάλειας του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια στην Ισπανία, διά της επιβολής στους δικαιούχους σταθμούς ηλεκτροπαραγωγής της υποχρεώσεως αγοράς εγχώριου άνθρακα από ισπανικά ανθρακωρυχεία και παραγωγής ορισμένων ποσοτήτων ηλεκτρικής ενέργειας με βάση τον εν λόγω άνθρακα. Προκειμένου να εξασφαλισθεί ότι οι δικαιούχοι σταθμοί μπορούν να πωλήσουν στην αγορά ηλεκτρικής ενέργειας τις ποσότητες ηλεκτρικής ενέργειας που παρήχθησαν από εγχώριο άνθρακα και με τον τρόπο αυτό να διαφυλαχθεί η ασφάλεια του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια στην Ισπανία, το επίδικο μέτρο εισήγαγε τον μηχανισμό προσφυγής σε υπηρεσίες κατά προτεραιότητα εξασφαλίζοντας στους οικείους σταθμούς προνομιούχο πρόσβαση στην εν λόγω αγορά, με τη διευκρίνιση ότι στους κατόχους των οικείων σταθμών χορηγείται αντιστάθμιση ποσού ίσου με τη διαφορά μεταξύ του επιπλέον κόστους παραγωγής με το οποίο επιβαρύνθηκαν και της τιμής πωλήσεως στην αγορά ηλεκτρικής ενέργειας (βλ. επίσης σκέψεις 2 έως 4 ανωτέρω).
Εντεύθεν προκύπτει, πρώτον, ότι η χρηματική αντιστάθμιση που προβλέπει το επίδικο μέτρο είχε ως αντικείμενο την κάλυψη των δαπανών που συνδέονται με τις υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας που σκοπούν στη διαφύλαξη της ασφάλειας του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια στην Ισπανία, οι οποίες συνίστανται σε υποχρέωση αγοράς εγχώριου άνθρακα και σε υποχρέωση παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας με βάση τον εν λόγω άνθρακα.
Κατά συνέπεια, η ανάλυση της υποχρεώσεως αγοράς εγχώριου άνθρακα που υπείχε η Επιτροπή συνίστατο στην εξακρίβωση του ζητήματος αν μια τέτοια υποχρέωση μπορούσε πράγματι να χαρακτηρισθεί ως υποχρέωση δημόσιας υπηρεσίας δυνάμενη να γεννήσει δικαίωμα αντισταθμίσεως. Η Επιτροπή πραγματοποίησε τέτοια ανάλυση κατά την εκ μέρους της εκτίμηση της υπάρξεως ΓΟΣ κατά την έννοια του άρθρου 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ (βλ. σκέψη 3.1 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Δεύτερον, από την περιγραφή του επίδικου μέτρου, όπως υπενθυμίστηκε ανωτέρω στη σκέψη 92, προκύπτει ότι ο μηχανισμός προσφυγής σε υπηρεσίες κατά προτεραιότητα αποτελεί «τεχνικό μέσο προς επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού», «που σκοπεί [...] στην εξασφάλιση της αποτελεσματικότητας της υπηρεσίας ΓΟΣ». Κατά τις ισπανικές αρχές, χωρίς τον μηχανισμό αυτό που καθιστά δυνατή την πρόσβαση της παραγόμενης από εγχώριο άνθρακα ηλεκτρικής ενέργειας στην αγορά ηλεκτρικής ενέργειας, αυτή η εθνική πηγή ενέργειας θα μπορούσε να απειληθεί με εξαφάνιση και δεν θα μπορούσε να περιορίσει την εξάρτηση της Ισπανίας σε σχέση με ξένες ενεργειακές πηγές. Ο μηχανισμός προσφυγής σε υπηρεσίες κατά προτεραιότητα αποτελεί, ως εκ τούτου, τον απαραίτητο σύνδεσμο μεταξύ των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας και του επιδιωκόμενου σκοπού γενικού οικονομικού συμφέροντος.
Συνεπώς, η Επιτροπή όφειλε να εξετάσει τον μηχανισμό προσφυγής σε υπηρεσίες κατά προτεραιότητα ως μέσο που παρέχει τη δυνατότητα διαφυλάξεως της ασφάλειας του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια στην Ισπανία και, ως εκ τούτου, εξακριβώσεως της υπάρξεως πραγματικής υπηρεσίας ΓΟΣ (σκέψη 3.1 της προσβαλλομένης αποφάσεως). Έκρινε, συναφώς, ότι ο μηχανισμός προσφυγής σε υπηρεσίες κατά προτεραιότητα ήταν σύμφωνος προς το άρθρο 11, παράγραφος 4, της οδηγίας 2003/54/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2003, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας και την κατάργηση της οδηγίας 96/92/ΕΚ (
ΕΕ L 176, σ. 37
), κατά το οποίο «[έ]να κράτος μέλος μπορεί, για λόγους ασφάλειας του εφοδιασμού, να επιτάσσει να δίδεται προτεραιότητα, κατά την κατανομή φορτίων, στις εγκαταστάσεις παραγωγής που χρησιμοποιούν εγχώριες πηγές πρωτογενούς ενεργειακού καυσίμου».
Η Επιτροπή προχώρησε περαιτέρω στην εξέταση αυτή του μηχανισμού προσφυγής σε υπηρεσίες κατά προτεραιότητα από πλευράς των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων, εξακριβώνοντας τη συμβατότητα με άλλες διατάξεις, πλην του άρθρου 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ και του άρθρου 107 ΣΛΕΕ, όπως είναι οι διατάξεις περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων (παράγραφοι 151 έως 154 της προσβαλλομένης αποφάσεως) ή το δικαίωμα ιδιοκτησίας που κατοχυρώνεται στον Χάρτη των θεμελιωδών δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (παράγραφος 159 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Εξάλλου, η Επιτροπή έλαβε υπόψη, στο πλαίσιο της εκ μέρους της αναλύσεως της υπάρξεως κρατικής ενισχύσεως (ιδίως στις παραγράφους 113, 121 και 127 της προσβαλλομένης αποφάσεως), τον συνδυασμό των αποτελεσμάτων της χρηματικής αντισταθμίσεως, του μηχανισμού προσφυγής σε υπηρεσίες κατά προτεραιότητα και της υποχρεώσεως αγοράς εγχώριου άνθρακα, λαμβάνοντας προς τούτο υπόψη τους στενούς δεσμούς, τους οποίους επικαλείται η προσφεύγουσα, μεταξύ των τριών αυτών συστατικών του επίδικου μέτρου στοιχείων. Η Επιτροπή συνήγαγε από τη συνδυασμένη αυτή ανάλυση του επίδικου μέτρου το συμπέρασμα ότι δικαιούχοι του επίδικου μέτρου δεν ήταν μόνον οι σταθμοί ηλεκτρικής ενέργειας, αλλά επίσης οι παραγωγοί εγχώριου άνθρακα.
Αντιθέτως, λαμβανομένων υπόψη των εκτιμήσεων που διατυπώθηκαν στις ανωτέρω σκέψεις 93 έως 96, δεν απέκειτο στην Επιτροπή να πραγματοποιήσει χωριστή ανάλυση του μηχανισμού προσφυγής σε υπηρεσίες κατά προτεραιότητα και της υποχρεώσεως αγοράς εγχώριου άνθρακα για να εξακριβώσει αν τα μέτρα αυτά, εξεταζόμενα χωριστά, αποτελούσαν κρατικές ενισχύσεις ασυμβίβαστες με την εσωτερική αγορά.
Από το σύνολο των ανωτέρω εκτιμήσεων προκύπτει ότι δεν μπορεί να προσαφθεί στην Επιτροπή ότι η εκ μέρους της εξέταση του επίδικου μέτρου δεν ήταν πλήρης και, επομένως, δεν μπορεί να συναχθεί ότι η εξέταση του εν λόγω μέτρου κατέδειξε την ύπαρξη σοβαρών δυσχερειών οι οποίες έπρεπε να οδηγήσουν στην κίνηση της επίσημης διαδικασίας εξετάσεως.
– Επί της δεύτερης ενδείξεως, περί ανεπαρκούς εξετάσεως της υπηρεσίας ΓΟΣ που συστάθηκε εν προκειμένω
Με το υπόμνημα απαντήσεως, η προσφεύγουσα υποστηρίζει, παραπέμποντας στα επιχειρήματα που προέβαλε στο πλαίσιο του τρίτου λόγου ακυρώσεως, ότι η Επιτροπή, μη κινώντας την επίσημη διαδικασίας εξετάσεως δεν ήταν σε θέση να αντιληφθεί ότι το επίδικο μέτρο εμπόδιζε τους σταθμούς ηλεκτροπαραγωγής συνδυασμένου κύκλου να αντιδράσουν ταχέως σε μια μη αναμενόμενη αύξηση της ζήτησης ηλεκτρικής ενέργειας με αποτέλεσμα να θέτει σε κίνδυνο την ασφάλεια του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια στην Ισπανία και, ως εκ τούτου, την υπηρεσία ΓΟΣ στην οποία στηρίζεται η συμβατότητα του εν λόγω μέτρου με την εσωτερική αγορά.
Προς στήριξη του επιχειρήματος αυτού, η προσφεύγουσα επικαλείται, κατ’ ουσίαν, τις παρατεταμένες στάσεις λειτουργίας των σταθμών ηλεκτροπαραγωγής συνδυασμένου κύκλου, καθώς και την κατάσταση αβεβαιότητας στην οποία βρίσκονται οι σταθμοί αυτοί κατόπιν της εφαρμογής του επίδικου μέτρου, περιστάσεις που την εμπόδιζαν να ανταποκριθεί με ευελιξία και ταχύτητα στη ζήτηση ηλεκτρικής ενέργειας.
Δεδομένου πάντως ότι τα στοιχεία αυτά είναι μεταγενέστερα της εκδόσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή δεν ήταν υποχρεωμένη να τα λάβει υπόψη στην ανάλυσή της (βλ., συναφώς, αποφάσεις της 15ης Απριλίου 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, Συλλογή,
EU:C:2008:224
, σκέψεις 54 και 55, και της 28ης Μαρτίου 2012, Ryanair κατά Επιτροπής, T‑123/09, Συλλογή,
EU:T:2012:164
, σκέψη 103), οπότε δεν μπορεί να της προσαφθεί επ’ αυτού ανεπάρκεια της εξετάσεώς της κατά την προκαταρκτική διαδικασία.
Μολονότι η προσφεύγουσα υποστηρίζει επίσης, προς στήριξη του ισχυρισμού περί ανεπαρκούς εξετάσεως της συσταθείσας εν προκειμένω υπηρεσίας ΓΟΣ, τη μη συνεκτίμηση από την Επιτροπή των εκθέσεων της CNE και της CNC που κατέδειξαν τον δυσανάλογο χαρακτήρα του επίδικου μέτρου σε σχέση με τον επιδιωκόμενο από την υπηρεσία ΓΟΣ σκοπό (βλ. σκέψη 79 ανωτέρω), διαπιστώνεται ότι το επιχείρημα αυτό αναιρείται από τις διατάξεις, αυτές καθαυτές, της προσβαλλομένης αποφάσεως. Συγκεκριμένα, από την προσβαλλόμενη απόφαση προκύπτει, αφενός, ότι η Επιτροπή εξέθεσε, κατ’ ουσίαν, με τις διατάξεις της το περιεχόμενο των εν λόγω εκθέσεων (παράγραφος 73 της προσβαλλομένης αποφάσεως), όπως και το σύνολο των στοιχείων και επιχειρημάτων που προέβαλαν οι ενδιαφερόμενοι τρίτοι (σκέψη 2.8 της προσβαλλομένης αποφάσεως), και, αφετέρου, ότι η Επιτροπή επισήμανε ότι προέβη σε εξακρίβωση της απουσίας πρόδηλης πλάνης εκτιμήσεως κατά τη σύσταση της επίμαχης υπηρεσίας ΓΟΣ, αντιθέτως προς τη συνήθη πρακτική της στον τομέα των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας προς διαφύλαξη της ασφάλειας του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια, λόγω των αντιρρήσεων που προέβαλαν εν προκειμένω οι ενδιαφερόμενοι τρίτοι (παράγραφος 90 της προσβαλλομένης αποφάσεως). Μπορεί επίσης να συναχθεί από τα ανωτέρω ότι η Επιτροπή έλαβε υπόψη, μολονότι δεν τις ενέκρινε, τις αντιρρήσεις των ενδιαφερόμενων τρίτων, μεταξύ των οποίων και τις περιλαμβανόμενες στις εκθέσεις της CNC και της CNE αντιρρήσεις. Δεν μπορεί, συνεπώς, να προσαφθεί περαιτέρω στην Επιτροπή ανεπάρκεια της επί του σημείου αυτού εξετάσεώς της κατά την προκαταρκτική διαδικασία.
– Επί της τρίτης ενδείξεως, περί ασυμβατότητας του επίδικου μέτρου με διάφορες διατάξεις της Συνθήκης και του παράγωγου δικαίου
Η προσφεύγουσα συνάγει από την προβαλλόμενη ασυμβατότητα του επίδικου μέτρου με διάφορες διατάξεις της Συνθήκης και του παράγωγου δικαίου που επίσης προβλήθηκαν στο πλαίσιο του τέταρτου και πέμπτου λόγου ακυρώσεως ότι η Επιτροπή δεν ήταν, κατά μείζονα λόγο, σε θέση να απόσχει από την κίνηση της επίσημης διαδικασίας εξετάσεως.
Κατά τη νομολογία, όταν ένας προσφεύγων προβάλλει προσβολή των δικονομικών δικαιωμάτων του λόγω της αποφάσεως της Επιτροπής να μην κινήσει την επίσημη διαδικασία εξετάσεως, μπορεί να προβάλει κάθε μέσο ικανό να αποδείξει ότι η εκτίμηση των πληροφοριών και των στοιχείων που είχε στη διάθεσή της η Επιτροπή, κατά το προκαταρκτικό στάδιο εξετάσεως του κοινοποιηθέντος μέτρου, έπρεπε να εγείρει αμφιβολίες ως προς τον χαρακτηρισμό του κοινοποιηθέντος μέτρου ως κρατικής ενισχύσεως και ως προς τη συμβατότητά του με την εσωτερική αγορά. Πάντως, η προβολή τέτοιων επιχειρημάτων δεν θα μπορούσε να έχει ως συνέπεια ούτε τη μεταβολή του αντικειμένου της προσφυγής ούτε την τροποποίηση των προϋποθέσεων παραδεκτού. Αντιθέτως, η ύπαρξη αμφιβολιών ως προς τον εν λόγω χαρακτηρισμό ή την εν λόγω ασυμβατότητα είναι ακριβώς το στοιχείο που πρέπει να προβληθεί προς απόδειξη της υποχρεώσεως της Επιτροπής να κινήσει την επίσημη διαδικασία εξετάσεως (βλ., συναφώς, απόφαση Smurfit Kappa Group κατά Επιτροπής, σκέψη 26 ανωτέρω,
EU:T:2012:351
, σκέψη 52 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Στην προσφεύγουσα απόκειται, συνεπώς, να προσδιορίσει τα σχετικά με το περιεχόμενο της προσβαλλομένης αποφάσεως στοιχεία που είναι ικανά να αποδείξουν την ύπαρξη σοβαρών δυσχερειών (βλ. σκέψη 54 ανωτέρω). Πρέπει να προστεθεί ότι, όταν η προσφεύγουσα αποφασίζει, όπως εν προκειμένω, να παραπέμψει στα επιχειρήματα που προέβαλε στο πλαίσιο άλλων λόγων ακυρώσεως, αμφισβητώντας τη βασιμότητα της προσβαλλομένης αποφάσεως, πρέπει να προσδιορίσει επακριβώς τα σχετικά εκείνα επιχειρήματα που, κατά την άποψή της, είναι ικανά να αποδείξουν την ύπαρξη τέτοιων δυσχερειών (βλ., συναφώς, απόφαση Iliad κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 75 ανωτέρω,
EU:T:2013:472
, σκέψεις 83 και 84).
Εν προκειμένω, η προσφεύγουσα, περιοριζόμενη στην επισήμανση ότι, «κατόπιν όσων εκτέθηκαν [στο πλαίσιο της σχετικής με τον τέταρτο και πέμπτο λόγο ακυρώσεως επιχειρηματολογίας] και λαμβανομένης υπόψη της μη συμβατότητας του επίδικου μέτρου όχι μόνο με τις διατάξεις της Συνθήκης περί ελεύθερης κυκλοφορίας εμπορευμάτων, αλλά επίσης με διάφορες παράγωγου δικαίου, η Επιτροπή δεν ήταν […] σε θέση να απόσχει από την κίνηση της επίσημης διαδικασίας εξετάσεως», πρέπει να γίνει δεκτό ότι η εν λόγω αόριστη και μη αποδεδειγμένη παραπομπή δεν καθιστά δυνατό για το Γενικό Δικαστήριο να προσδιορίσει τα ακριβή στοιχεία που προβλήθηκαν προς στήριξη του τέταρτου και πέμπτου λόγου ακυρώσεως που, κατά την προσφεύγουσα, αποδεικνύουν την ύπαρξη σοβαρών δυσχερειών. Ως εκ τούτου, πρέπει να εξεταστεί το επιχείρημα περί ασυμβατότητας του επίδικου μέτρου με διάφορες διατάξεις της Συνθήκης και του παράγωγου δικαίου μόνο στο πλαίσιο της εκτιμήσεως του τέταρτου και πέμπτου λόγου ακυρώσεως που προέβαλε η προσφεύγουσα.
– Επί της τέταρτης ενδείξεως, περί ανεπαρκούς και μη πλήρους εξετάσεως του επίδικου μέτρου από πλευράς των διατάξεων περί προστασίας του περιβάλλοντος
Η Greenpeace-España υποστηρίζει ότι η έρευνα που πραγματοποιήθηκε στο πλαίσιο της προκαταρκτικής διαδικασίας ήταν, αφενός, ανεπαρκής, διότι η Επιτροπή δεν διέθετε τις αναγκαίες για να αποφανθεί επί των περιβαλλοντικών επιπτώσεων του επίδικου μέτρου πληροφορίες και, αφετέρου, μη πλήρης, διότι η Επιτροπή δεν εξέτασε αν το μέτρο αυτό ήταν αντίθετο προς άλλες διατάξεις της Συνθήκης και του παράγωγου δικαίου, πέραν των σχετικών με τις κρατικές ενισχύσεις, και δη εν προκειμένω προς τις διατάξεις περί προστασίας του περιβάλλοντος, και διότι ανέλυσε εν μέρει μόνον το ζήτημα της συμβατότητας του εν λόγω μέτρου με την οδηγία 2003/87/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Οκτωβρίου 2003, σχετικά με τη θέσπιση συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της Κοινότητας και την τροποποίηση της οδηγίας 96/61/ΕΚ του Συμβουλίου (
ΕΕ L 275, σ. 32
). Η Greenpeace-España προβάλλει, κατ’ ουσίαν, τα ίδια επιχειρήματα προς στήριξη του ισχυρισμού της περί παραβιάσεως εκ μέρους της Επιτροπής της υποχρεώσεώς της αιτιολογήσεως.
Με τις παρατηρήσεις της επί του υπομνήματος παρεμβάσεως της Greenpeace-España, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το επιχείρημα της εν λόγω παρεμβαίνουσας είναι απαράδεκτο, διότι εκτρέπει τη συζήτηση μεταξύ των διαδίκων, κατευθύνοντάς την προς νομικά ζητήματα εντελώς διαφορετικά.
Υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, το άρθρο 40, τέταρτο εδάφιο, του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και το άρθρο 116, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας δεν απαγορεύουν μεν την προβολή από τον παρεμβαίνοντα επιχειρημάτων διαφορετικών από αυτά του υπέρ ου η παρέμβαση διαδίκου, υπό την προϋπόθεση όμως ότι τα επιχειρήματα αυτά δεν μεταβάλλουν το πλαίσιο της διαφοράς και ότι η παρέμβαση αποσκοπεί πάντοτε στην υποστήριξη των αιτημάτων του υπέρ ου η παρέμβαση διαδίκου (απόφαση της 8ης Ιουνίου 1995, Siemens κατά Επιτροπής, T‑459/93, Συλλογή,
EU:T:1995:100
, σκέψεις 21 έως 23, και της 9ης Σεπτεμβρίου 2009, Diputación Foral de Álava κ.λπ., T‑230/01 έως T‑232/01 και T‑267/01 έως T‑269/01,
EU:T:2009:316
, σκέψη 301).
Εν προκειμένω, από τις ανωτέρω σκέψεις 105 και 108 προκύπτει ότι η προσφεύγουσα, μολονότι δεν προέβαλε επιχείρημα προς στήριξη της απόψεώς της και δεν το απέδειξε, υποστήριξε ότι, λαμβανομένης υπόψη της ασυμβατότητας του επίδικου μέτρου με διάφορες διατάξεις της Συνθήκης και του παράγωγου δικαίου, πέραν των σχετικών με τις κρατικές ενισχύσεις διατάξεις, ιδίως με διατάξεις περί προστασίας του περιβάλλοντος, η Επιτροπή δεν μπορούσε να απόσχει από την κίνηση της επίσημης διαδικασίας εξετάσεως. Συνεπώς, αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει η Επιτροπή, η επιχειρηματολογία της Greenpeace-España που στηρίζεται στην ένδειξη σοβαρών δυσχερειών δεν μεταβάλλει το πλαίσιο της διαφοράς και πρέπει να κριθεί παραδεκτή.
Όσον αφορά το επιχείρημα ότι η εν λόγω ένδειξη αποδεικνύει την ύπαρξη σοβαρών δυσχερειών, αρκεί η διαπίστωση, χωρίς να χρειάζεται στο στάδιο αυτό να αποφανθεί η Επιτροπή επί της υποχρεώσεώς της να εξετάσει τη συμβατότητα του επίδικου μέτρου με τις διατάξεις περί προστασίας του περιβάλλοντος (βλ. σκέψεις 187 έως 191 κατωτέρω), ότι η Επιτροπή έλαβε ενέκυψε σε όλες τις ανησυχίες που εξέφρασαν οι ενδιαφερόμενοι τρίτοι και που αφορούσαν τις αρνητικές για το περιβάλλον συνέπειες της εφαρμογής του επίδικου μέτρου. Έκρινε επίσης, προς απάντηση στα επιχειρήματα περί αύξησης της ρύπανσης λόγω του επίδικου μέτρου (παράγραφοι 70 και 75 της προσβαλλομένης αποφάσεως), ότι το γεγονός ότι το εν λόγω μέτρο οδηγούσε σε αύξηση των εκπομπών CO
από τους σταθμούς εγχώριου άνθρακα, καθώς και σε αύξηση των τιμών των δικαιωμάτων εκπομπής, δεν θα οδηγούσε σε αύξηση του συνολικού CO
που εκπέμπεται στην Ισπανία, οι τιμές του οποίου θα διατηρούνταν καταρχήν εντός των ορίων που αντιστοιχούν στις δεσμεύσεις που έχουν αναλάβει οι ισπανικές αρχές, λαμβανομένου υπόψη του συστήματος ανταλλαγής δικαιωμάτων εκπομπής που εισήγαγε η οδηγία 2003/87 (παράγραφοι 156 και 157 της προσβαλλομένης αποφάσεως). Υπό τις συνθήκες αυτές, η Επιτροπή δεν ήταν υποχρεωμένη ούτε να εξετάσει την τυχόν παράβαση ειδικών διατάξεων της οδηγίας 2003/87, ούτε να ζητήσει συμπληρωματικές πληροφορίες σχετικά με την αύξηση των εκπομπών CO
και τα μέτρα που έλαβαν οι ισπανικές αρχές για να αντιμετωπίσουν την αύξηση αυτή.
Κατά συνέπεια, δεν μπορεί να προσαφθεί στην Επιτροπή ανεπαρκής ή μη πλήρης εξέταση από πλευράς των διατάξεων περί προστασίας του περιβάλλοντος και να συναχθεί εντεύθεν η ύπαρξη σοβαρών δυσχερειών στην εξέταση του επίδικου μέτρου οι οποίες δικαιολογούν την κίνηση της επίσημης διαδικασίας εξετάσεως.
Από το σύνολο των ανωτέρω εκτιμήσεων προκύπτει ότι η προσφεύγουσα και η Greenpeace-España δεν απέδειξαν ότι η Επιτροπή έπρεπε εν προκειμένω να κινήσει την επίσημη διαδικασία εξετάσεως. Υπό τις περιστάσεις αυτές, δεν μπορούν περαιτέρω να γίνουν δεκτές οι αιτιάσεις που αντλούνται από παραβίαση των αρχών της χρηστής διοικήσεως και προσβολή των δικαιωμάτων άμυνας και που στηρίζονται στη μη κίνηση της επίσημης διαδικασίας εξετάσεως, με τη διευκρίνιση ότι, σε κάθε περίπτωση, η προσφεύγουσα, υπό την ιδιότητα του ενδιαφερομένου, είχε μόνον δικαίωμα υποβολής παρατηρήσεων κατά τη διάρκεια της επίσημης διαδικασίας εξετάσεως και όχι δικαίωμα κατ’ αντιπαράθεση συζητήσεως με την Επιτροπή, όπως το δικαίωμα που αναγνωρίζεται στο κοινοποιούν κράτος (βλ. απόφαση TF1 κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 58 ανωτέρω,
EU:T:2012:352
, σκέψη 217 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Κατά συνέπεια, ο πρώτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό του.
Επί του δευτέρου λόγου ακυρώσεως, που αντλείται από παράβαση του άρθρου 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, του άρθρου 107 ΣΛΕΕ και της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως
Η προσφεύγουσα προσάπτει, κατ’ ουσίαν, στην Επιτροπή, αφενός, ότι δεν εξέτασε τη συμβατότητα των τριών συστατικών του επίδικου μέτρου στοιχείων με την εσωτερική αγορά, κατά παράβαση του άρθρου 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, του άρθρου 107 ΣΛΕΕ και της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως και, αφετέρου, ότι δεν χαρακτήρισε ένα από τα στοιχεία αυτά, ήτοι την υποχρέωση αγοράς εγχώριου άνθρακα, ως κρατική ενίσχυση ασυμβίβαστη με την εσωτερική αγορά, κατά παράβαση του άρθρου 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ και άρθρο 107 ΣΛΕΕ.
Επί της παραλείψεως εξετάσεως του συνόλου των συστατικών του επίδικου μέτρου στοιχείων
Η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι η Επιτροπή, μολονότι αναγνώρισε την αλληλεξάρτηση των τριών συστατικών του επίδικου μέτρου στοιχείων, ήτοι της χρηματικής αντισταθμίσεως, του μηχανισμού προσφυγής σε υπηρεσίες κατά προτεραιότητα και της υποχρεώσεως αγοράς εγχώριου άνθρακα, εξέτασε μόνον τη συμβατότητα της αντισταθμίσεως με την εσωτερική αγορά.
Η προσφεύγουσα προσθέτει ότι η Επιτροπή παρέβη την υποχρέωση αιτιολογήσεως, παραλείποντας να προσδιορίσει τους λόγους για τους οποίους ο μηχανισμός προσφυγής σε υπηρεσίες κατά προτεραιότητα και η υποχρέωση αγοράς εγχώριου άνθρακα ενέπιπταν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 107 ΣΛΕΕ ή του άρθρου 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ και να εξετάσει τον αντίκτυπό τους στην ανάλυση της συμβατότητας του επίδικου μέτρου με την εσωτερική αγορά.
Πρέπει να γίνει δεκτό ότι, τόσο με την αιτίασή της περί μη εξετάσεως του συνόλου των συστατικών του επίδικου μέτρου στοιχείων (βλ. σκέψη 118 ανωτέρω) όσο και με την αιτίαση περί πλημμελούς αιτιολογίας της προσβαλλομένης αποφάσεως όσον αφορά δύο από τα συστατικά του εν λόγω μέτρου στοιχεία (βλ. σκέψη 119 ανωτέρω), η προσφεύγουσα προσάπτει κατ’ ουσίαν στην Επιτροπή μη πλήρη εξέταση των συστατικών του επίδικου μέτρου στοιχείων.
Εφόσον πάντως κρίθηκε, κατά την εξέταση του πρώτου λόγου ακυρώσεως, ότι δεν μπορεί να προσαφθεί στην Επιτροπή μη πλήρης εξέταση του επίδικου μέτρου (βλ. σκέψεις 92 έως 100 ανωτέρω), πρέπει επίσης, για τους ίδιους λόγους, να απορριφθεί η πρώτη αυτή σειρά αιτιάσεων στο πλαίσιο του δεύτερου λόγου ακυρώσεως.
Επί του μη χαρακτηρισμού της υποχρεώσεως αγοράς εγχώριου άνθρακα ως κρατικής ενισχύσεως ασυμβίβαστης με την εσωτερική αγορά
Η προσφεύγουσα προσάπτει στην Επιτροπή ότι, με την προσβαλλόμενη απόφαση, δεν χαρακτήρισε την επιβαλλόμενη στους δικαιούχους σταθμούς υποχρέωση αγοράς εγχώριου άνθρακα, εξεταζόμενη μεμονωμένα, ως κρατική ενίσχυση, η οποία συνεπάγεται, αντιθέτως προς όσα υποστήριξε η Επιτροπή με τις παρατηρήσεις της επί της αιτήσεως ασφαλιστικών μέτρων στην υπόθεση T‑490/10 R, τη μεταφορά κρατικών πόρων στους παραγωγούς εγχώριου άνθρακα. Η ενίσχυση αυτή δεν μπορούσε, εξάλλου, να κριθεί συμβατή με την εσωτερική αγορά κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
Χωρίς να χρειάζεται να αποφανθεί επί του ζητήματος αν η υποχρέωση αγοράς εγχώριου άνθρακα συνεπάγεται μεταφορά κρατικών πόρων στους παραγωγούς του εν λόγω άνθρακα, ούτε επί του ζητήματος της αποσύρσεως από τη δικογραφία του παραρτήματος A 23 του δικογράφου της προσφυγής που περιλαμβάνει τις παρατηρήσεις της Επιτροπής επί της αιτήσεως ασφαλιστικών μέτρων στην υπόθεση T‑490/10 R, υπενθυμίζεται ότι η υποχρέωση αγοράς εγχώριου άνθρακα αποτελεί, στο καθεστώς ενισχύσεων, μία από τις υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας που επιβάλλονται στους δικαιούχους του επίδικου μέτρου και ότι, ως εκ τούτου, η Επιτροπή δεν όφειλε να εξετάσει αν η εν λόγω υποχρέωση αγοράς, εκτιμώμενη μεμονωμένα, αποτελούσε κρατική ενίσχυση και αν, a fortiori, η ενίσχυση αυτή ήταν συμβατή, επίσης εκτιμώμενη μεμονωμένα, με την εσωτερική αγορά (βλ. σκέψεις 94 και 99 ανωτέρω).
Από το σύνολο των ανωτέρω σκέψεων προκύπτει ότι ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Επί του τρίτου λόγου ακυρώσεως, που αντλείται από παράβαση του άρθρου 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, του πλαισίου των υπηρεσιών ΓΟΣ, του άρθρου 11, παράγραφος 4, της οδηγίας 2003/54, από πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως, καθώς και από κατάχρηση εξουσίας
Η προσφεύγουσα υποστηρίζει, κυρίως, ότι η Επιτροπή παρέβη το άρθρο 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, το κοινοτικό πλαίσιο των κρατικών ενισχύσεων υπό μορφή αντισταθμίσεως δημόσιας υπηρεσίας (
ΕΕ 2005, C 297, σ. 4
, στο εξής: πλαίσιο των υπηρεσιών ΓΟΣ) καθώς και το άρθρο 11, παράγραφος 4, της οδηγίας 2003/54, και υπέπεσε σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως, εκτιμώντας ότι οι επιβαλλόμενες από το επίδικο μέτρο υποχρεώσεις ισοδυναμούσαν με υπηρεσία ΓΟΣ σκοπούσα στη διαφύλαξη της ασφάλειας του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια. Επικουρικώς, η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι έστω και αν διακυβεύεται ο εφοδιασμός με ηλεκτρική ενέργεια στην Ισπανία, το επίδικο μέτρο είναι δυσανάλογο. Η προσφεύγουσα συνάγει εξάλλου από τα ανωτέρω η Επιτροπή ενήργησε εν προκειμένω κατά κατάχρηση εξουσίας.
Επί της δικαιολογήσεως της συστάσεως υπηρεσίας ΓΟΣ
Πληθώρα διατάξεων του δικαίου της Ένωσης αναγνωρίζουν ότι η ασφάλεια του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια αποτελούσε λόγο δικαιολογητικό της συστάσεως υπηρεσίας ΓΟΣ.
Όσον αφορά ειδικότερα τον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας, η οδηγία 2003/54, που ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της υπό κρίση υποθέσεως, αναγνώρισε ότι οι υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας μπορούσαν να αποβλέπουν στη διασφάλιση του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια. Ειδικότερα, κατά την αιτιολογική σκέψη 26 της οδηγίας 2003/54, «[η] τήρηση των προδιαγραφών περί υπηρεσιών κοινής ωφέλειας αποτελεί θεμελιώδη απαίτηση της παρούσας οδηγίας, η δε παρούσα οδηγία θα πρέπει προ πάντων να καθορίζει κοινά ελάχιστα πρότυπα τα οποία θα τηρούνται από όλα τα κράτη μέλη και τα οποία θα λαμβάνουν υπόψη τους στόχους [...] της ασφάλειας του εφοδιασμού». Ομοίως, το άρθρο 3, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/54 ορίζει ότι «[τ]ηρώντας πλήρως τις οικείες διατάξεις της συνθήκης, και ιδίως το άρθρο 86, τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλλουν στις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας, χάριν του γενικού οικονομικού συμφέροντος, υποχρεώσεις παροχής υπηρεσιών κοινής ωφέλειας οι οποίες μπορούν να αφορούν την ασφάλεια, συμπεριλαμβανομένης της ασφάλειας του εφοδιασμού». Το άρθρο 11, παράγραφος 4, της οδηγίας 2003/54 διευκρίνισε εξάλλου ότι «[έ]να κράτος μέλος μπορεί, για λόγους ασφάλειας του εφοδιασμού, να επιτάσσει να δίδεται προτεραιότητα, κατά την κατανομή φορτίων, στις εγκαταστάσεις παραγωγής που χρησιμοποιούν εγχώριες πηγές πρωτογενούς ενεργειακού καυσίμου, σε αναλογία που δεν υπερβαίνει, κατά τη διάρκεια ενός ημερολογιακού έτους, το 15 % της συνολικής ποσότητας πρωτογενούς ενέργειας η οποία απαιτείται για την παραγωγή της ηλεκτρικής ενέργειας που καταναλώνεται στο εν λόγω κράτος μέλος.»
Η Επιτροπή, με την ανακοίνωση για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας στην Ευρώπη (
ΕΕ 2001, C 17, σ. 4
), έκρινε επίσης ότι η ασφάλεια του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια αποτελούσε θεμελιώδη σκοπό δημόσιας υπηρεσίας (παράρτημα I, σκέψη 3).
Η αιτιολογική σκέψη 4 του κανονισμού (ΕΚ) 1407/2002 του Συμβουλίου, της 23ης Ιουλίου 2002, σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις προς τη βιομηχανία άνθρακα (
ΕΕ L 205, σ. 1
), που ίσχυε κατά τον χρόνο εκδόσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως, διευκρινίζει άλλωστε ότι «η παγκόσμια πολιτική κατάσταση δίνει μια εντελώς νέα διάσταση στην αξιολόγηση των γεωπολιτικών κινδύνων και των κινδύνων όσον αφορά την ενεργειακή ασφάλεια και ένα ευρύτερο νόημα στην έννοα της ασφάλειας του εφοδιασμού».
Η προσφεύγουσα δεν αμφισβητεί ότι η ασφάλεια του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια αποτελεί λόγο γενικού οικονομικού συμφέροντος δυνάμενο να δικαιολογήσει τη σύσταση υπηρεσίας ΓΟΣ. Αντιθέτως, αμφισβητεί την ύπαρξη, εν προκειμένω, κινδύνου για την ασφάλεια του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια στην Ισπανία και συνάγει εντεύθεν ότι οι προβλεπόμενες από το επίδικο μέτρο υποχρεώσεις δεν μπορούν να χαρακτηρισθούν ως υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας.
Με την προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή έκρινε, στηριζόμενη στις διατάξεις της οδηγίας 2003/54 και στην ευρεία εξουσία εκτιμήσεως των κρατών μελών ως προς τον καθορισμό των υπηρεσιών ΓΟΣ, ότι δεν εναπέκειτο στα κράτη να προσδιορίζουν τις ειδικές και επικείμενες απειλές για την ασφάλεια του εφοδιασμού τους με ηλεκτρική ενέργεια. Υπενθύμισε επίσης την πάγια πρακτική της κατά την οποία, στις περιπτώσεις όπου ένας τρίτος ενδιαφερόμενος δεν είχε αμφισβητήσει την ανάγκη λήψεως ειδικών μέτρων για λόγους ασφάλειας εφοδιασμού, η Επιτροπή δεν διερευνούσε αν τα οικεία κράτη είχαν παράσχει λεπτομερή απόδειξη των ειδικών απειλών για την ασφάλεια του εφοδιασμού τους. Εντούτοις, εν προκειμένω, λαμβανομένων υπόψη των αντιρρήσεων πλειόνων τρίτων και του πλαισίου απελευθερώσεως του ενεργειακού τομέα στην Ευρώπη, η Επιτροπή έκρινε αναγκαίο να διερευνήσει αν η εκ μέρους των ισπανικών αρχών εξομοίωση του επίδικου μέτρου με υπηρεσία ΓΟΣ ήταν προδήλως εσφαλμένη (παράγραφοι 87 έως 90 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Είναι γεγονός ότι, σύμφωνα με το πρωτόκολλο αριθ. 26 που προσαρτάται στις συνθήκες και το σύνολο των διατάξεων που έχουν εφαρμογή στις υπηρεσίες ΓΟΣ, ειδικότερα δε του πλαισίου των υπηρεσιών ΓΟΣ, καθώς και κατά πάγια νομολογία, όσον αφορά την αρμοδιότητα για τον καθορισμό της φύσεως και του περιεχομένου μιας αποστολής υπηρεσίας ΓΟΣ, τα κράτη μέλη διαθέτουν ευρεία εξουσία εκτιμήσεως κατά τον ορισμό της έννοιας των υπηρεσιών ΓΟΣ (παράγραφος 22 της ανακοινώσεως της Επιτροπής για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας στην Ευρώπη· πλαίσιο των υπηρεσιών ΓΟΣ, παράγραφος 9) (βλ. απόφαση της 20ής Απριλίου 2010, Federutility κ.λπ., C‑265/08, Συλλογή,
EU:C:2010:205
, σκέψεις 29 και 30 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία, και απόφαση της 12ης Φεβρουαρίου 2008, BUPA κ.λπ. κατά Επιτροπής, T‑289/03, Συλλογή,
EU:T:2008:29
, σκέψη 166 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία). Η αιτιολογική σκέψη 26 της οδηγίας 2003/54 προβλέπει επίσης ότι «[ε]ίναι σημαντικό οι απαιτήσεις περί υπηρεσιών κοινής ωφέλειας να μπορούν να ερμηνεύονται σε εθνική βάση λαμβάνοντας υπόψη τις εθνικές συνθήκες». Πράγματι, δεν υφίσταται ούτε σαφής και ακριβής ορισμός της έννοιας της αποστολής υπηρεσίας ΓΟΣ, ούτε καθορίζονται από νομικής απόψεως με απόλυτο τρόπο οι προϋποθέσεις που πρέπει να συντρέχουν προκειμένου ένα κράτος μέλος να μπορεί εγκύρως να μπορεί να επικαλεστεί την ύπαρξη και την προστασία αποστολής υπηρεσίας ΓΟΣ, κατά την έννοια του άρθρου 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ (προαναφερθείσα απόφαση BUPA κ.λπ. κατά Επιτροπής,
EU:T:2008:29
, σκέψη 165).
Ωστόσο, βάσει των εν λόγω νομοθετημάτων και της νομολογίας, παρά το γεγονός ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν ευρεία εξουσία εκτιμήσεως όσον αφορά τον ορισμό της έννοιας των υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος, ο ορισμός μιας τέτοιας υπηρεσίας ή αποστολής μπορεί να αμφισβητηθεί από την Επιτροπή μόνο σε περίπτωση πρόδηλης πλάνης. Ως εκ τούτου, έστω και αν ο καθορισμός της φύσεως και του περιεχομένου μιας αποστολής υπηρεσίας ΓΟΣ εμπίπτει στην αρμοδιότητα και τις εξουσίες εκτιμήσεως των κρατών μελών, αυτή η αρμοδιότητα δεν είναι απεριόριστη ούτε μπορεί να ασκείται κατά τρόπο αυθαίρετο (βλ., συναφώς, απόφαση της 7ης Νοεμβρίου 2012, CBI κατά Επιτροπής, T‑137/10, Συλλογή,
EU:T:2012:584
, σκέψεις 99 και 101 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Εντεύθεν προκύπτει ότι, όπως συμβαίνει με όλες τις πτυχές του ορισμού μιας υπηρεσίας ΓΟΣ, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι το ζήτημα της δικαιολογήσεως της συστάσεως μιας υπηρεσίας ΓΟΣ, ήτοι εν προκειμένω η ύπαρξη κινδύνου για την ασφάλεια του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια, αποκλείεται από το πεδίο του σαφώς περιορισμένου ελέγχου της Επιτροπής (βλ., συναφώς, απόφαση της 15ης Ιουνίου 2005, Olsen κατά Επιτροπής, T‑17/02, Συλλογή,
EU:T:2005:218
, σκέψη 217, και BUPA κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 132 ανωτέρω,
EU:T:2008:29
, σκέψη 267). Αυτός ο περιορισμένος έλεγχος μπορεί να περιλαμβάνει ανάλυση προοπτικών, ιδίως όταν, όπως συμβαίνει εν προκειμένω, αντικείμενο του ελέγχου είναι η ύπαρξη κινδύνου.
Πρέπει, συνεπώς, να εξεταστεί το βάσιμο των επιχειρημάτων με τα οποία η προσφεύγουσα αμφισβητεί την ύπαρξη, εν προκειμένω, κινδύνου για την ασφάλεια του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια στην Ισπανία.
Πρέπει, συναφώς, να διευκρινιστεί ότι, κατά πάγια νομολογία, υπό το πρίσμα, αφενός, της ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτουν τα κράτη μέλη κατά τον ορισμό μιας αποστολής υπηρεσίας ΓΟΣ και των προϋποθέσεων εφαρμογής της και, αφετέρου, του περιοριζόμενου στην πρόδηλη πλάνη ελέγχου που η Επιτροπή νομιμοποιείται να ασκήσει συναφώς, ο έλεγχος του Γενικού Δικαστηρίου επί της σχετικής εκτιμήσεως της Επιτροπής δεν μπορεί να υπερβεί το ίδιο αυτό όριο. Στο πλαίσιο του εν λόγω ελέγχου, εναπόκειται ειδικότερα στο Γενικό Δικαστήριο να εξετάσει αν η εκτίμηση της Επιτροπής είναι αρκούντως βάσιμη (βλ., συναφώς, απόφαση BUPA κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 132 ανωτέρω,
EU:T:2008:29
, σκέψεις 220 και 266 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία, και απόφαση CBI κατά Επιτροπής, σκέψη 133 ανωτέρω,
EU:T:2012:584
, σκέψεις 99 και 100).
Με την προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή έκρινε ότι οι ισπανικές αρχές είχαν αποδείξει την ύπαρξη συγκεκριμένων κινδύνων για την ασφάλεια του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια (παράγραφος 91 της προσβαλλομένης αποφάσεως). Ειδικότερα, έκρινε ότι δεν ήταν προδήλως εσφαλμένο το επιχείρημα των ισπανικών αρχών ότι υφίστατο, λόγω ανεπαρκούς αποδοτικότητας, κίνδυνος παύσεως λειτουργίας, μεταξύ των ετών 2010 και 2014, των σταθμών ηλεκτροπαραγωγής που μπορούσαν να διαφυλάξουν την εν λόγω ασφάλεια του εφοδιασμού, ήτοι των σταθμών που λειτουργούν με εγχώριο άνθρακα, χωρίς να μπορούν οι σταθμοί αυτοί να αντικατασταθούν από άλλους σταθμούς ηλεκτρικής ενέργειας, λαμβανομένων υπόψη των χαμηλών τιμών και της αβεβαιότητας που χαρακτηρίζει την αγορά χονδρικής στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας (παράγραφος 93 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Κατά το μέτρο που η προσφεύγουσα αμφισβητεί, πρώτον, την απειλή που συνεπάγεται η παγκόσμια οικονομική ύφεση για τη βιωσιμότητα των σταθμών που χρησιμοποιούν εγχώριο άνθρακα, διαπιστώνεται καταρχάς ότι η Επιτροπή δεν στήριξε αποκλειστικώς στις συνέπειες της οικονομικής ύφεσης το συμπέρασμά της περί απουσίας πρόδηλης πλάνης εκτιμήσεως όσον αφορά τον προβαλλόμενο από τις ισπανικές αρχές κίνδυνο παύσεως της λειτουργίας των σταθμών που χρησιμοποιούν εγχώριο άνθρακα. Συγκεκριμένα, έλαβε υπόψη τις συνέπειες της οικονομικής ύφεσης σε συνδυασμό με άλλες δομικές πτυχές της αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας στην Ισπανία, όπως είναι η αυξανόμενη ποσότητα ηλεκτρικής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές ενέργειας (παράγραφος 93 της προσβαλλομένης αποφάσεως) και η απομόνωση της ισπανικής αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας σε σχέση με άλλες ευρωπαϊκές αγορές (παράγραφος 96 της προσβαλλομένης αποφάσεως). Η Επιτροπή επισήμανε στο πλαίσιο αυτό, με την παράγραφο 96 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι η απομόνωση της ισπανικής αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας, λόγω των περιορισμένων διασυνδέσεων με τις λοιπές ευρωπαϊκές χώρες, θα εμπόδιζε τους κατόχους σταθμών ηλεκτροπαραγωγής που χρησιμοποιούν εγχώριο άνθρακα να αμβλύνουν τις συνέπειες της μειωμένης ζήτησης και των μειωμένων τιμών χονδρικής της ηλεκτρικής ενέργειας στην Ισπανία που είχε ως συνέπεια η οικονομική κρίση χάρη σε εξαγωγές προς αγορές όπου εφαρμόζονται υψηλότερες τιμές.
Επισημαίνεται, ακολούθως, όπως τόνισε η Επιτροπή, ότι το μόνο στοιχείο που προσκόμισε η προσφεύγουσα προς στήριξη του επιχειρήματός της, ήτοι τα αποσπάσματα της εκθέσεως IPN 33/09 της CNC, δεν αποκλείει πλήρως τον κίνδυνο παύσεως της λειτουργίας των σταθμών που χρησιμοποιούν εγχώριο άνθρακα, καθόσον προκύπτει εξ αυτών ότι δεν «μπορεί κατ’ ανάγκη να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η οικονομική κρίση και η συνακόλουθη μείωση της ζήτησης θα επιφέρουν την παύση λειτουργίας των θερμοηλεκτρικών σταθμών με χρήση άνθρακα». Επιπλέον, όπως ορθώς τόνισε η Επιτροπή, η CNC, για να εκτιμήσει τις συνέπειες της οικονομικής κρίσης στη βιωσιμότητα των σταθμών ηλεκτροπαραγωγής που χρησιμοποιούν εγχώριο άνθρακα, δεν στηρίχθηκε σε αντικειμενικά δεδομένα, αλλά στο γεγονός ότι στον οικείο τομέα δεν υπήρχε δήλωση περί βουλήσεως διαθέσεως των στοιχείων ενεργητικού του τομέα αυτού. Ως εκ τούτου, οι εν λόγω αναλύσεις της CNC δεν αρκούν για να θεωρηθεί μη βάσιμη η εκτίμηση της Επιτροπής περί της προβαλλόμενης υπάρξεως κινδύνου παύσεως της λειτουργίας των σταθμών που χρησιμοποιούν εγχώριο άνθρακα.
Τέλος, πρέπει να προστεθεί ότι η προσφεύγουσα ουδόλως αμφισβήτησε τα σχετικά με τη ζήτηση ηλεκτρικής ενέργειας αριθμητικά στοιχεία και τις συνέπειές τους επί της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας που επικαλέστηκαν οι ισπανικές αρχές και επί των οποίων στηρίχθηκε η Επιτροπή προκειμένου να καταλήξει στην απουσία πρόδηλης πλάνης εκτιμήσεως ως προς το επιχείρημα περί κινδύνου παύσεως λειτουργίας των σταθμών ηλεκτροπαραγωγής που χρησιμοποιούν εγχώριο άνθρακα στην Ισπανία. Από τα στοιχεία αυτά προκύπτει όμως ότι η ζήτηση ηλεκτρικής ενέργειας μειώθηκε αισθητά στην Ισπανία (κατά 5 % το 2009) και ότι οι σταθμοί που χρησιμοποιούν εγχώριο άνθρακα μείωσαν κατά τον ίδιο χρόνο σημαντικά την παραγωγή τους (παράγραφος 19 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Κατά το μέτρο που η προσφεύγουσα αμφισβητεί, δεύτερον, την προβαλλόμενη μη ρεαλιστική συνεκτίμηση της παύσεως λειτουργίας του συνόλου των σταθμών που χρησιμοποιούν εγχώριο άνθρακα για τον υπολογισμό της ενεργειακής κάλυψης, διαπιστώνεται ότι η Επιτροπή δεν επανέλαβε, κατά την εξέταση της υπάρξεως πραγματικής υπηρεσίας ΓΟΣ εν προκειμένω, ούτε τον εν λόγω υπολογισμό που πραγματοποιήθηκε από τις ισπανικές αρχές και υπενθυμίστηκε στην παράγραφο 24 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ούτε το εν λόγω υποθετικό σενάριο της παύσεως λειτουργίας όλων των σταθμών που χρησιμοποιούν εγχώριο άνθρακα. Συγκεκριμένα, σύμφωνα με τον περιορισμένο έλεγχο που οφείλει να ασκεί επί της δικαιολογήσεως της συστάσεως υπηρεσίας ΓΟΣ, η Επιτροπή απλώς εξέτασε αν αυτός ο κίνδυνος παύσεως λειτουργίας των σταθμών που χρησιμοποιούν εγχώριο άνθρακα είναι πράγματι βάσιμος και όχι αν είναι πιθανόν να πραγματωθεί ούτε, a fortiori, πόσο πιθανόν είναι να πραγματωθεί (βλ., συναφώς, απόφαση BUPA κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 132 ανωτέρω,
EU:T:2008:29
, σκέψη 268). Συνεπώς, το συμπέρασμα της Επιτροπής περί της υπάρξεως υπηρεσίας ΓΟΣ δεν στηρίχθηκε στο υποθετικό σενάριο περί παύσεως λειτουργίας του συνόλου των δικαιούχων σταθμών και, ως εκ τούτου, το επιχείρημα της προσφεύγουσας πρέπει να απορριφθεί ως αλυσιτελές.
Κατά το μέτρο που η προσφεύγουσα αμφισβητεί, τρίτον, τη μη συνεκτίμηση στην προσβαλλόμενη απόφαση της γενικής καταστάσεως πλεονάζουσας παραγωγικής ικανότητας της ισπανικής αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας και, ειδικότερα, της παραγωγικής ικανότητας των πυρηνικών, αιολικών και υδροηλεκτρικών μονάδων που χρησιμοποιούν επίσης εγχώριες πηγές ενέργειας, πρέπει καταρχάς να τονιστεί ότι οι εκθέσεις και δηλώσεις στις οποίες παραπέμπει η προσφεύγουσα και ιδίως η έκθεση 29/2009 της CNE, της 16ης Νοεμβρίου 2009, και η έκθεση-πλαίσιο της CNE, της 22ας Δεκεμβρίου 2009, αναφέρονται βεβαίως στην επαρκή για να καλύψει τη ζήτηση ηλεκτρικής ενέργειας παραγωγική ικανότητα του ισπανικού συστήματος ηλεκτροπαραγωγής, ακόμη και στις πλέον ακραίες καταστάσεις. Εντούτοις, καμία από τις εν λόγω εκθέσεις και δηλώσεις δεν λαμβάνει ειδικώς υπόψη τον κίνδυνο παύσεως λειτουργίας των σταθμών που χρησιμοποιούν εγχώριο άνθρακα, ο οποίος συνιστά την κύρια βάση, χωρίς να πάσχει πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως, του επιχειρήματος των ισπανικών αρχών περί της υπάρξεως κινδύνου για την ασφάλεια του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια.
Στη συνέχεια, επισημαίνεται ότι η Επιτροπή έλαβε ρητώς υπόψη την ηλεκτροπαραγωγή από ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, αναφέροντας, στην παράγραφο 93 της προσβαλλομένης αποφάσεως, την αυξανόμενη ποσότητα της εν λόγω πηγής ενέργειας στην παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας στην Ισπανία. Εξάλλου, όπως προκύπτει από αυτή την παράγραφο της προσβαλλομένης αποφάσεως και όπως ορθώς τόνισε η Επιτροπή με τα υπομνήματά της, οι κίνδυνοι για την ασφάλεια του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια στην Ισπανία απορρέουν ιδίως από το σημαντικό μερίδιο που καταλαμβάνουν στον εν λόγω εφοδιασμό οι ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, όπως είναι η αιολική, η υδροηλεκτρική και η ηλιακή ενέργεια. Πράγματι, αυτές οι πηγές ενέργειας, οι οποίες αντιπροσώπευαν, σύμφωνα με τα παρασχεθέντα από την Επιτροπή στοιχεία που περιλαμβάνονται εν μέρει στην προσβαλλόμενη απόφαση (παράγραφος 97 και υποσημείωση 40) και τα οποία δεν αμφισβητήθηκαν αλλά απεναντίας συμπληρώθηκαν από την προσφεύγουσα, ένα διόλου αμελητέο μέρος της ηλεκτρικής ενέργειας που παράγεται και καταναλώνεται στην Ισπανία (44 % του συστήματος παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας στην Ισπανία βάσει της εγκατεστημένης ισχύος για το 2009, 23 % της ισπανικής παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας το 2008 και 35 % της καταναλωθείσας ηλεκτρικής ενέργειας στην Ισπανία το 2010), εξαρτώνται εξ ορισμού από τις καιρικές συνθήκες και δεν μπορούν, συνεπώς, ανεξαρτήτως της παραγωγικής ικανότητάς τους, να θεωρηθούν ικανές να διασφαλίσουν εν πάση περιπτώσει τον εφοδιασμό με ηλεκτρική ενέργεια στην Ισπανία. Τούτο ισχύει κατά μείζονα λόγο δεδομένου ότι, όπως προκύπτει από την προσβαλλόμενη απόφαση (παράγραφος 98), χωρίς αυτό να αμφισβητηθεί ειδικώς από την, οι σταθμοί που χρησιμοποιούν ανανεώσιμες πηγές ενέργειας δεν είναι ικανοί να εξασφαλίσουν τις υπηρεσίες προσαρμογής [«servicios de equilibrio»] που είναι αναγκαίες για την αποτροπή φαινομένων διακοπής του εφοδιασμού, στο μέτρο που καθιστούν δυνατή την προσαρμογή της ισχύος εξόδου των σταθμών ηλεκτροπαραγωγής προς τα πάνω ή προς τα κάτω, με γνώμονα τη ζήτηση του φορέα παροχής του συστήματος ηλεκτρικής ενέργειας (βλ. επίσης παράγραφο 21 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Η προσφεύγουσα δεν αμφισβητεί περαιτέρω την περιλαμβανόμενη στην προσβαλλόμενη απόφαση (παράγραφοι 21 και 98) διαπίστωση της Επιτροπής ότι οι πυρηνικοί σταθμοί δεν είναι ομοίως ικανοί να παρέχουν τις προαναφερθείσες υπηρεσίες προσαρμογής. Επιπλέον, η πυρηνική ενέργεια, έστω και αν δεν εξαρτάται από τις κλιματικές συνθήκες όπως συμβαίνει με τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, δεν μπορεί να θεωρηθεί εγχώρια πηγή ενέργειας όπως ο εγχώριος άνθρακας και, κατ’ επέκταση, να συνεκτιμηθεί ως τέτοια από την Επιτροπή στο πλαίσιο της εκ μέρους της εκτιμήσεως του προβαλλόμενου κινδύνου για την ασφάλεια του εφοδιασμού. Πράγματι, μολονότι, όπως τόνισε η προσφεύγουσα, τα πυρηνικά καύσιμα, δηλαδή το εμπλουτισμένο ουράνιο, παράγεται στην Ισπανία, η πηγή του καυσίμου αυτού, ήτοι το ουράνιο, προέρχεται, όπως δέχθηκαν όλοι οι διάδικοι κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, από κοιτάσματα που δεν βρίσκονται στην Ισπανία. Κατά συνέπεια, η ικανότητα παραγωγής ηλεκτρισμού από πυρηνική ενέργεια δεν ήταν απαραίτητο να ληφθεί υπόψη και δεν συνεπάγεται το αβάσιμο της εκτιμήσεως της Επιτροπής σχετικά με την προβαλλόμενη ύπαρξη κινδύνου για τον εφοδιασμό με ηλεκτρική ενέργεια στην Ισπανία.
Στον βαθμό που η προσφεύγουσα υποστηρίζει, στο πλαίσιο της επιχειρηματολογίας της σχετικά με τις μονάδες πυρηνικής, αιολικής και υδροηλεκτρικής ενέργειας, ότι η Επιτροπή παρέβη το άρθρο 11, παράγραφος 4, της οδηγίας 2003/54, η αιτίαση αυτή πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη, στο μέτρο που προβλήθηκε για πρώτη φορά με το υπόμνημα απαντήσεως, χωρίς να μπορεί να θεωρηθεί περαιτέρω ανάπτυξη ενός λόγου ή μιας αιτιάσεως που προβλήθηκε με το δικόγραφο της προσφυγής. Πράγματι, με το δικόγραφο της προσφυγής, η προσφεύγουσα προέβαλε παράβαση του άρθρου 11, παράγραφος 4, της οδηγίας 2003/54, τονίζοντας την απουσία λόγων που δικαιολογούν τη διατάραξη της ασφάλειας του εφοδιασμού που προβλέπει η εν λόγω διάταξη, ενώ, με το υπόμνημα απαντήσεως προέβαλε παράβαση της διατάξεως αυτής για τον λόγο ότι η συνεκτίμηση της πυρηνικής ενέργειας που εμπίπτει σε προτιμησιακό καθεστώς θα συνεπαγόταν υπέρβαση του ανώτατου ορίου 15 % που προβλέπεται επ’ αυτού.
Από τις ανωτέρω σκέψεις προκύπτει ότι η Επιτροπή δεν υπέπεσε σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως κατά την εξέταση της δικαιολογήσεως της υπηρεσίας ΓΟΣ που συστάθηκε εν προκειμένω από τις ισπανικές αρχές.
Επί της αναλογικότητας του επίδικου μέτρου από πλευράς του επιδιωκόμενου με την υπηρεσία ΓΟΣ σκοπού
Επισημαίνεται, εκ προοιμίου, ότι ο έλεγχος της αναλογικότητας αποτελεί έναν από τους ελέγχους που η Επιτροπή οφείλει να διενεργεί στο πλαίσιο της εκτιμήσεως της συμβατότητας μέτρου κρατικής ενισχύσεως με τις διατάξεις του άρθρου 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
Συγκεκριμένα, κατά την παράγραφο 23 της ανακοινώσεως της Επιτροπής για τις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας στην Ευρώπη (βλ. επίσης, συναφώς, απόφαση TF1 κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 58 ανωτέρω,
EU:T:2012:352
, σκέψεις 101 έως 104):
«Η αναλογικότητα, που απορρέει από το άρθρο [106], παράγραφος 2, [ΣΛΕΕ], συνεπάγεται ότι τα μέσα που χρησιμοποιούνται για την εκπλήρωση του σκοπού κοινής ωφέλειας δεν δημιουργούν μη απαραίτητες νοθεύσεις εμπορίου. Ειδικότερα, πρέπει να διασφαλίζουν ότι όλοι οι περιορισμοί που επιβάλλονται στους κανόνες της συνθήκης [...], δεν υπερβαίνουν το αυστηρά απαραίτητο για τη διασφάλιση της ορθής εκτέλεσης της αποστολής [...]».
Ειδικότερα, κατά τη νομολογία σχετικά με την οδηγία 2003/55/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2003, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά φυσικού αερίου και την κατάργηση της οδηγίας 98/30/ΕΚ (
ΕΕ L 176, σ. 57
), που εμφανίζει πολλές ομοιότητες με την οδηγία 2003/54 η οποία εκδόθηκε την ίδια ημέρα με την καθιέρωση της εσωτερικής αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας, από το γράμμα του άρθρου 106 ΣΛΕΕ προκύπτει ότι οι υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας, που μπορούν να επιβληθούν στις επιχειρήσεις βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/55 (παρεμφερές με το άρθρο 3, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/54), πρέπει να τηρούν την αρχή της αναλογικότητας και, συνεπώς, οι υποχρεώσεις αυτές δεν μπορούν να προσκρούουν στον ελεύθερο καθορισμό της τιμής της παροχής του φυσικού αερίου, παρά μόνο στο μέτρο που είναι αναγκαίο για την εκπλήρωση του σκοπού γενικού οικονομικού συμφέροντος που επιδιώκουν (απόφαση Federutility κ.λπ., σκέψη 132 ανωτέρω,
EU:C:2010:205
, σκέψη 33).
Κατά πάγια επίσης νομολογία, ο έλεγχος της αναλογικότητας ενός μέτρου που αποσκοπεί στην εκτέλεση αποστολής υπηρεσίας ΓΟΣ περιορίζεται στη εξακρίβωση του ζητήματος αν το προβλεπόμενο μέτρο είναι αναγκαίο για την εκπλήρωση της οικείας αποστολής υπηρεσίας ΓΟΣ υπό οικονομικώς αποδεκτές συνθήκες ή, αντιστρόφως, αν το επίμαχο μέτρο είναι προδήλως απρόσφορο σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό (βλ. απόφαση BUPA κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 132 ανωτέρω,
EU:T:2008:29
, σκέψεις 222, 266 και 287 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει η προσφεύγουσα, η Επιτροπή πραγματοποίησε εν προκειμένω τέτοιο έλεγχο αναλογικότητας. Συγκεκριμένα, δεν περιορίστηκε στην επαλήθευση της απουσίας υπεραντισταθμίσεως όσον αφορά το επίδικο μέτρο (παράγραφοι 135 έως 146 της προσβαλλομένης αποφάσεως). Επαλήθευσε επίσης, κατ’ ουσίαν, αφενός, ότι το επίδικο μέτρο ήταν πρόσφορο από πλευράς του σκοπού διαφυλάξεως της ασφάλειας του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια και, αφετέρου, ότι δεν ήταν ακραίο.
Προτού εξεταστούν οι στρεφόμενες κατά των εκτιμήσεων αυτών της Επιτροπής αιτιάσεις, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, δεδομένου ότι ο έλεγχος αναλογικότητας που ασκεί η Επιτροπή επί της υπηρεσίας ΓΟΣ είναι περιορισμένος (βλ. σκέψη 150 ανωτέρω), το στοιχείο αυτό πρέπει να λαμβάνεται υπόψη και στο πλαίσιο του ελέγχου νομιμότητας που ασκεί ο δικαστής της Ένωσης επί της εκτιμήσεως της Επιτροπής. Ο έλεγχος αυτός του Γενικού Δικαστηρίου πρέπει κατά μείζονα λόγο να είναι περιορισμένος, καθόσον η εκτίμηση της Επιτροπής αφορά πολύπλοκα οικονομικά ζητήματα (βλ. απόφαση BUPA κ.λπ. κατά Επιτροπής σκέψη 132 ανωτέρω,
EU:T:2008:29
, σκέψη 269 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Πρώτον, όσον αφορά τον πρόσφορο χαρακτήρα του επίδικου μέτρου, η Επιτροπή εκτίμησε ότι οι σταθμοί ηλεκτροπαραγωγής που χρησιμοποιούν άνθρακα, και ειδικότερα όσοι χρησιμοποιούν εγχώριο άνθρακα, κατείχαν σημαντικό ρόλο στην ενίσχυση της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας και ήταν σε θέση, παρά τη μειωμένη ευελιξία τους σε σχέση με τους σταθμούς ηλεκτροπαραγωγής που χρησιμοποιούν φυσικό αέριο, να παρέχουν στον φορέα παροχής του συστήματος υπηρεσίες προσαρμογής, οι οποίες ήταν απαραίτητες για την αποτροπή φαινομένων διακοπής του εφοδιασμού (παράγραφος 98 της προσβαλλομένης αποφάσεως). Η Επιτροπή προσέθεσε ότι η πλήρης αλλαγή καυσίμου για τους σταθμούς που χρησιμοποιούν άνθρακα, από εγχώριο σε εισαγόμενο άνθρακα, δεν θα μπορούσε να πραγματοποιηθεί άμεσα και θα απαιτούσε σημαντικές επενδύσεις. Ως εκ τούτου, διαπίστωσε ότι, ελλείψει του επίδικου μέτρου, η παραγωγή άνθρακα στην Ισπανία θα μπορούσε να παύσει πλήρως και οι σταθμοί που χρησιμοποιούν εγχώριο άνθρακα, λαμβανομένων υπόψη των δυσχερειών στη μεταβολή καυσίμου, δεν θα ήταν πλέον διαθέσιμοι προς εξασφάλιση του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια (παράγραφος 99 της προσβαλλομένης αποφάσεως). Τέλος, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι, πέραν του εγχώριου άνθρακα, όλα τα άλλα καύσιμα που χρησιμοποιούνται για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας προέρχονταν από χώρες μη μέλη της Ένωσης που δεν απαλλάσσονται από γεωστρατηγικούς κινδύνους, γεγονός που συνεπάγεται επιπλέον κινδύνους για την ασφάλεια του εφοδιασμού στην Ισπανία (παράγραφος 100 της προσβαλλομένης αποφάσεως). Η Επιτροπή συνήγαγε από το σύνολο των στοιχείων αυτών ότι ο επιδιωκόμενος από το επίδικο μέτρο σκοπός ήταν η άμβλυνση των συγκεκριμένων κινδύνων για την ασφάλεια του εφοδιασμού στην Ισπανία για περίοδο τεσσάρων ετών και ότι δεν είχε διαπιστώσει πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως στους δικαιολογητικούς λόγους που προέβαλαν οι ισπανικές αρχές προς στήριξη του μέτρου αυτού από πλευράς ασφάλειας εφοδιασμού (παράγραφος 101 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Η προσφεύγουσα φρονεί ότι η Επιτροπή κακώς έκρινε ότι οι σταθμοί που χρησιμοποιούν εγχώριο άνθρακα είναι ικανοί να διαφυλάξουν την ασφάλεια του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια στην Ισπανία, ενώ οι σταθμοί ηλεκτροπαραγωγής συνδυασμένου κύκλου που χρησιμοποιούν φυσικό αέριο είναι κατά μείζονα λόγο ικανοί προς τούτο.
Υπενθυμίζεται, συναφώς, ότι το άρθρο 11, παράγραφος 4, της οδηγίας 2003/54 επιτρέπει, κατ’ ουσίαν, στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να χορηγούν προνόμια για την πρόσβαση στην αγορά, για λόγους ασφάλειας του εφοδιασμού, στις εγκαταστάσεις παραγωγής που χρησιμοποιούν εγχώριες πηγές καυσίμων. Εξάλλου, ο κανονισμός 1407/2002, που ίσχυε κατά τον χρόνο εκδόσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως, αναγνωρίζει τη σπουδαιότητα της βιομηχανίας άνθρακα, στον τομέα της ενεργειακής ασφάλειας, για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας. Συγκεκριμένα, αφού επισήμανε ότι η Ένωση εξαρτάται ολοένα και περισσότερο από τον εξωτερικό εφοδιασμό της από πηγές πρωτογενούς ενέργειας, το Συμβούλιο διαπίστωσε ότι η διαφοροποίηση των ενεργειακών πηγών τόσο ανά γεωγραφικές ζώνες όσο και ανά προϊόντα θα καταστήσει δυνατή τη δημιουργία ασφαλέστερων συνθηκών εφοδιασμού, προσθέτοντας ότι η στρατηγική αυτή περιλαμβάνει την ανάπτυξη εγχώριων πηγών πρωτογενούς ενέργειας (αιτιολογική σκέψη 3 του κανονισμού 1407/2002). Εξάλλου, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι κράτος μέλος μπορούσε, χωρίς να παραβιάσει την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, να χορηγεί πιστοποιητικά της καλούμενης «πράσινης» ηλεκτρικής ενέργειας, η οποία προορίζεται για την προώθηση ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, αποκλειστικώς στους παραγωγούς ηλεκτρικής ενέργειας που είναι εγκατεστημένοι στο έδαφός του (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 1ης Ιουλίου 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, Συλλογή,
EU:C:2014:2037
, σκέψεις 98 έως 104).
Συνεπώς, για να μη θεωρηθεί βάσιμη η αναγνώριση εν προκειμένω από την Επιτροπή του πρόσφορου χαρακτήρα του επίδικου μέτρου προς όφελος των σταθμών που χρησιμοποιούν εγχώριο άνθρακα προς διαφύλαξη της ασφάλειας του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια στην Ισπανία, τα επιχειρήματα και στοιχεία που προβάλλει η προσφεύγουσα πρέπει να είναι απολύτως εμπεριστατωμένα και να στηρίζονται σε δυνητικές ιδιαιτερότητες της υπό κρίση περιπτώσεως.
Η περίπτωση αυτή όμως δεν συντρέχει.
Πράγματι, η προσφεύγουσα δεν προέβαλε συγκεκριμένα στοιχεία προς αμφισβήτηση του ζητήματος της σταθερότητας της παραγωγής των σταθμών ηλεκτροπαραγωγής που χρησιμοποιούν εγχώριο άνθρακα και της αποδοτικότητάς τους, καθώς και της απουσίας προβλήματος για τον εφοδιασμό τους με πρώτες ύλες, αλλά περιορίστηκε, κατ’ ουσίαν, στο επιχείρημα ότι η εν λόγω σταθερότητα, αποδοτικότητα και έλλειψη δυσκολιών κατά την απόκτηση πρώτων υλών χαρακτήριζε επίσης και τους σταθμούς που χρησιμοποιούν εισαγόμενο άνθρακα ή φυσικό αέριο.
Επιπλέον, τα συγκεκριμένα στοιχεία που προέβαλε η προσφεύγουσα προς στήριξη του ισχυρισμού της περί ανεπαρκούς παραγωγικής ικανότητας των σταθμών που χρησιμοποιούν εγχώριο άνθρακα δεν καθιστούν λιγότερο πρόσφορα τα μέτρα που ελήφθησαν υπέρ των εν λόγω σταθμών σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό. Συγκεκριμένα, ο επιδιωκόμενος σκοπός δεν είναι η εξασφάλιση εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια ο οποίος θα καλύπτει όλες τις ανάγκες ηλεκτρικής ενέργειας, αλλά η διαφύλαξη της ασφάλειας του εφοδιασμού, ήτοι η εξασφάλιση σταθμών ικανών να παράγουν ηλεκτρική ενέργεια, ανεξαρτήτως των κλιματικών και πολιτικών συνθηκών. Η οδηγία 2005/89/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 18ης Ιανουαρίου 2006, περί μέτρων διασφάλισης του εφοδιασμού με ηλεκτρισμό και περί επενδύσεων υποδομής (
ΕΕ L 33, σ. 22
), της οποίας το αντικείμενο είναι η εναρμόνιση των μέτρων που σκοπούν στη διασφάλιση του εφοδιασμού, διευκρινίζει συγκεκριμένα, με την αιτιολογική της σκέψη 1, ότι τα μέτρα αυτά δεν θα πρέπει να οδηγούν στη δημιουργία δυναμικότητας παραγωγής που να υπερβαίνει την αναγκαία προκειμένου να αποφευχθούν αδικαιολόγητες διακοπές της διανομής ηλεκτρισμού στους τελικούς πελάτες. Συνεπώς, η ποσότητα ηλεκτρικής ενέργειας που παράγεται δεν αποτελεί καθοριστικό κριτήριο για την εκτίμηση, εν προκειμένω, του πρόσφορου χαρακτήρα του επίδικου μέτρου σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό.
Ομοίως, τα συγκεκριμένα στοιχεία που προέβαλε η προσφεύγουσα προς στήριξη του ισχυρισμού της περί μικρότερης ευελιξίας των σταθμών που χρησιμοποιούν εγχώριο άνθρακα έναντι εκείνων που χρησιμοποιούν φυσικό αέριο δεν καθιστούν, ομοίως, λιγότερο πρόσφορα τα ληφθέντα υπέρ των πρώτων μέτρα σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό. Συγκεκριμένα, αρκεί, για την εκπλήρωση του σκοπού αυτού, να υπάρχει ορισμένου βαθμού ευελιξία, ήτοι να είναι δυνατή η παροχή των υπηρεσιών προσαρμογής (βλ. σκέψη 143 ανωτέρω). Αυτή πάντως η ευελιξία την οποία διαθέτουν οι δικαιούχοι σταθμοί δεν αμφισβητείται από την προσφεύγουσα, η οποία διατείνεται απλώς, όπως εξάλλου αναγνώρισε και η ίδια η Επιτροπή με την παράγραφο 98 της προσβαλλομένης αποφάσεως, ότι οι εν λόγω σταθμοί ήταν λιγότερο ευέλικτοι από τους σταθμούς ηλεκτροπαραγωγής συνδυασμένου κύκλου που χρησιμοποιούν φυσικό αέριο. Μπορεί να προστεθεί, συναφώς, ότι η προσφεύγουσα μετρίασε κατά τα λοιπά τον ισχυρισμό της περί ευελιξίας των σταθμών ηλεκτροπαραγωγής συνδυασμένου κύκλου αναγνωρίζοντας, με το υπόμνημα απαντήσεως, ότι μια στάση λειτουργίας διάρκειας μεγαλύτερης των δύο εβδομάδων αύξανε σημαντικά τον χρόνο αντίδρασης των εν λόγω σταθμών.
Δεύτερον, όσον αφορά τον ακραίο χαρακτήρα του επίδικου μέτρου και τις στρεβλώσεις που μπορούσε να προκαλέσει, η Επιτροπή έκρινε ότι το εν λόγω μέτρο μπορούσε δυνητικώς να θίξει τις αγορές, ιδίως τις αγορές φυσικού αερίου και εισαγόμενου άνθρακα, διευκρινίζοντας ότι οι στρεβλώσεις αυτές ήταν συνυφασμένες με κάθε υποχρέωση δημόσιας υπηρεσίας επιβαλλόμενης από τα κράτη μέλη σύμφωνα με το άρθρο 11, παράγραφος 4, της οδηγίας 2003/54 (παράγραφος 125 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Η προσφεύγουσα βάλλει κατά της εκτιμήσεως αυτής, αφενός, περιγράφοντας τις διάφορες στρεβλώσεις στην αγορά ηλεκτρικής ενέργειας που προκάλεσε το επίδικο μέτρο και, αφετέρου, υποστηρίζοντας ότι υφίστανται λιγότερο περιοριστικά μέτρα δυνάμενα να εκπληρώσουν τον σκοπό περί ασφάλειας του εφοδιασμού.
Όσον αφορά, πρώτον, τις διάφορες στρεβλώσεις που υποτίθεται ότι προκάλεσε το επίδικο μέτρο και δη στην επιχειρηματική ελευθερία, στην ενεργειακή αποτελεσματικότητα και στον καθορισμό των τιμών στην αγορά ηλεκτρικής ενέργειας, καθώς και τις ζημίες που προκλήθηκαν στους σταθμούς που χρησιμοποιούν εισαγόμενο άνθρακα και στο σύνολο του τομέα του φυσικού αερίου, πρέπει να τονιστεί ότι συσχετίζονται με τον χαρακτηρισμό του επίδικου μέτρου ως κρατικής ενισχύσεως, το οποίο εξ ορισμού αποτελεί μέτρο που νοθεύει ή απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό ευνοώντας ορισμένες επιχειρήσεις ή ορισμένους παραγωγούς, και, ειδικότερα, με την εφαρμογή του άρθρου 11, παράγραφος 4, της οδηγίας 2003/54, που παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να ευνοήσουν τις εγκαταστάσεις που παράγουν ηλεκτρική ενέργεια από εγχώριες πηγές σε βάρος εκείνων που χρησιμοποιούν άλλες μορφές ενέργειας.
Επομένως, το επίδικο μέτρο θα μπορούσε να θεωρηθεί ακραίο μόνον αν η στρέβλωση του ανταγωνισμού που συνεπάγεται ήταν ουσιαστική και προδήλως δυσανάλογη σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό. Για να διαπιστωθεί αυτή η στρέβλωση, πρέπει να αποδειχθεί ότι το επίδικο μέτρο απειλεί τη βιωσιμότητα άλλων τομέων παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας, μέχρι του σημείου να τίθεται σε κίνδυνο η ασφάλεια του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια στην Ισπανία (βλ., επί του σημείου αυτού και κατ’ αναλογία, απόφαση της 11ης Ιουλίου 2014, DTS Distribuidora de Televisión Digital κατά Επιτροπής, T‑533/10, Συλλογή, κατά της οποίας έχει ασκηθεί αναίρεση,
EU:T:2014:629
, σκέψεις 155 και 160).
Πρέπει, συνεπώς, να απορριφθούν ευθύς εξαρχής, ως μη αποδεικνύουσες τον δυσανάλογο χαρακτήρα του επίδικου μέτρου, οι προβαλλόμενες από την προσφεύγουσα στρεβλώσεις περί της επιχειρηματικής ελευθερίας, της ενεργειακής αποτελεσματικότητας και του καθορισμού των τιμών, τούτο δε κατά μείζονα λόγο δεδομένου ότι, για ορισμένες από τις στρεβλώσεις αυτές, η προσφεύγουσα δεν ανέφερε κανένα χαρακτηριστικό στοιχείο που να καταδεικνύει τον ακραίο χαρακτήρα τους.
Όσον αφορά τις προβαλλόμενες ζημίες στους σταθμούς που χρησιμοποιούν φυσικό αέριο και σε εκείνους που χρησιμοποιούν εισαγόμενο άνθρακα, διαπιστώνεται ότι το επίδικο μέτρο οριοθετεί στενά τα χορηγούμενα στους δικαιούχους σταθμούς προνόμια. Συγκεκριμένα, σύμφωνα με όσα προβλέπει το άρθρο 11, παράγραφος 4, της οδηγίας 2003/54, η ποσότητα εγχώριου άνθρακα που χρησιμοποιείται ετησίως από τους δικαιούχους σταθμούς δεν πρέπει να υπερβαίνει το 15 % της συνολικής ποσότητας πρωτογενούς ενέργειας που είναι αναγκαία για την παραγωγή της ηλεκτρικής ενέργειας που καταναλώνεται στην Ισπανία. Όπως προκύπτει από την προσβαλλόμενη απόφαση (παράγραφος 83) και επιβεβαιώνεται από την Επιτροπή στα υπομνήματά της, χωρίς τούτο να αμφισβητηθεί από την προσφεύγουσα, προβλέπεται ότι τα όρια του επίδικου μέτρου είναι κατά πολύ κατώτερα του ανώτατου ορίου, καθόσον η επίμαχη ποσότητα πρωτογενούς ποσότητας ενέργειας δεν υπερβαίνει το 9 % της συνολικής ποσότητας πρωτογενούς ενέργειας που είναι αναγκαία για την παραγωγή της ηλεκτρικής ενέργειας που καταναλώνεται ετησίως, η οποία αντιστοιχεί σε παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας 23,35 TWh ετησίως (βλ. σκέψη 2 ανωτέρω). Εξάλλου, σύμφωνα με τα στοιχεία που απορρέουν από την προσβαλλόμενη απόφαση, όπως συμπληρώθηκαν από την προσφεύγουσα, η εγκατεστημένη ισχύς των δικαιούχων σταθμών αντιπροσώπευε μόνον το 5 % περίπου της συνολικής εγκατεστημένης ισχύος στην Ισπανία το 2008, ήτοι περίπου 5000 MW, όπως αναφέρεται στο δικόγραφο της προσφυγής, τα οποία ανήλθαν σε 91000 MW, όπως αναφέρεται στην παράγραφο 18 της προσβαλλομένης αποφάσεως). Τέλος, το επίδικο μέτρο, που τέθηκε σε ισχύ τον Φεβρουάριο του 2011, λήγει στις 31 Δεκεμβρίου 2014 (βλ. ανωτέρω σκέψη 5).
Η προσφεύγουσα πάντως δεν απέδειξε ότι, παρά τα προβλεπόμενα αυτά από το επίδικο μέτρο όρια, το εν λόγω μέτρο απειλεί τη βιωσιμότητα των οικείων σταθμών.
Συγκεκριμένα, όσον αφορά τους σταθμούς που χρησιμοποιούν εισαγόμενο άνθρακα, η προσφεύγουσα περιορίζεται σε μια παραπομπή σε απόσπασμα της εκθέσεως 5/2010 της CNE, η οποία κάνει βεβαίως λόγο για «πλήρη στάση λειτουργίας» των εν λόγω σταθμών, αλλά από την οποία προκύπτει επίσης ότι το επίδικο μέτρο δεν θα έχει ως συνέπεια να παύσει πλήρως η λειτουργία των εν λόγω σταθμών, λαμβανομένου υπόψη του ρόλου τους στην παροχή ορισμένων υπηρεσιών προσαρμογής. Εξάλλου, στη μοναδική αναφορά που έκανε η προσφεύγουσα στην ενδεχόμενη «διακινδύνευση της βιωσιμότητας των σταθμών που χρησιμοποιούν εισαγόμενο άνθρακα», έκανε λόγο, προς στήριξη του ισχυρισμού της, μόνο για «μετακίνηση των οικείων σταθμών» λόγω του επίδικου μέτρου, ήτοι, εν γένει και χωρίς άλλες διευκρινίσεις, για τις συνέπειες του μηχανισμού προσφυγής σε υπηρεσίες κατά προτεραιότητα. Η προσφεύγουσα κάνει επίσης αναφορά, με τις παρατηρήσεις της επί των υπομνημάτων παρεμβάσεως, στη σημαντική αύξηση της ηλεκτρικής ενέργειας που παρήχθη το 2011 από σταθμούς που χρησιμοποιούν εισαγόμενο άνθρακα.
Ομοίως, όσον αφορά τους σταθμούς ηλεκτροπαραγωγής συνδυασμένου κύκλου που χρησιμοποιούν φυσικό αέριο, η προσφεύγουσα, πλην συγκεκριμένων στοιχείων που προέβαλε προς στήριξη του επιχειρήματός της περί ουσιώδους επηρεασμού της θέσεώς της στον ανταγωνισμό, περιορίζεται κατ’ ουσίαν σε απλή παραπομπή στις παρατηρήσεις που είχε υποβάλει κατά την προκαταρκτική διαδικασία εξετάσεως, με τις οποίες κάνει απλώς λόγο εν γένει για τις συνέπειες του επίδικου μέτρου στον εφοδιασμό με φυσικό αέριο και τη διατήρηση των ανεμογεννητριών των σταθμών ηλεκτροπαραγωγής συνδυασμένου κύκλου, χωρίς να αναφέρει ούτε να επικαλείται προσβολή της βιωσιμότητά τους. Εξάλλου και σε κάθε περίπτωση, ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι πρέπει να ληφθούν υπόψη τα μεταγενέστερα της εκδόσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως στοιχεία που προέβαλε η προσφεύγουσα, πρέπει να αναγνωρισθεί, όπως έπραξε η Επιτροπή, ότι από τα στοιχεία αυτά δεν μπορεί να συναχθεί ότι επρόκειτο για σχεδόν μόνιμη στάση λειτουργίας της πλειονότητας των σταθμών ηλεκτροπαραγωγής συνδυασμένου κύκλου. Το μέσο προβαλλόμενο ποσοστό της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας των σταθμών ηλεκτροπαραγωγής συνδυασμένου κύκλου που αποσύρθηκε από την αγορά λόγω του επίδικου μέτρου, ήτοι ποσοστό 27 %, είναι πράγματι περιορισμένο και εξηγείται από το γεγονός, στο οποίο δεν αναφέρεται η προσφεύγουσα, ότι το επίδικο μέτρο προβλέπει απόσυρση κατά προτεραιότητα της ηλεκτρικής ενέργειας που παράγουν οι πλέον ρυπογόνοι σταθμοί, ήτοι όσοι χρησιμοποιούν μαζούτ και άνθρακα, η δε απόσυρση της ηλεκτρικής ενέργειας που παράγεται από τους σταθμούς ηλεκτροπαραγωγής συνδυασμένου κύκλου αποσύρεται σε δεύτερο στάδιο (βλ. επίσης σκέψη 219 κατωτέρω). Επισημαίνεται, τέλος, ότι η μέγιστη ετήσια παραγωγή των δικαιούχων σταθμών που προβλέπει το επίδικο μέτρο αντιπροσωπεύει το 30 % μόνον της ετήσιας ηλεκτρικής ενέργειας που παρήχθη από τους σταθμούς συνδυασμένου κύκλου το 2009, σύμφωνα με τα στοιχεία που παρέσχε το Βασίλειο της Ισπανίας και που δεν αμφισβητήθηκαν από την προσφεύγουσα, και δεν μπορεί, συνεπώς, δεδομένου ότι μόνον η παραχθείσα από τους εν λόγω σταθμούς ηλεκτρική ενέργεια αποσύρεται από την αγορά κατ’ εφαρμογήν του επίδικου μέτρου, να παραγάγει τις προβαλλόμενες συνέπειες στη βιωσιμότητά τους.
Όσον αφορά, δεύτερον, την ύπαρξη λιγότερο περιοριστικών μέτρων ικανών να εκπληρώσουν τον σκοπό ασφάλειας του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια, υπενθυμίζεται ότι, κατά τη νομολογία, το κράτος μέλος οφείλει να εκθέσει εμπεριστατωμένα τους λόγους για τους οποίους θεωρεί ότι, σε περίπτωση καταργήσεως του επίμαχου μέτρου ενισχύσεως, θα διακυβευόταν η εκπλήρωση αποστολής γενικού οικονομικού συμφέροντος υπό οικονομικώς αποδεκτές συνθήκες, αλλ’ όμως δεν οφείλει να αποδείξει περαιτέρω, κατά τρόπο θετικό, ότι κανένα άλλο νοητό μέτρο, εξ ορισμού υποθετικό, δεν μπορεί να εξασφαλίσει την εκπλήρωση της εν λόγω αποστολής υπό τους ίδιους όρους (βλ., συναφώς, απόφαση της 23ης Οκτωβρίου 1997, Επιτροπή κατά Γαλλίας, C‑159/94, Συλλογή,
EU:C:1997:501
, σκέψη 101). Επομένως, η υποχρέωση αυτή δεν επιβάλλεται, a fortiori, στο κράτος που επιθυμεί να συστήσει υπηρεσία ΓΟΣ κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 11, παράγραφος 4, της οδηγίας 2003/54.
Ως εκ τούτου, δεν απέκειτο στην Επιτροπή, στο πλαίσιο του περιορισμένου ελέγχου της, να πραγματοποιήσει συγκριτική ανάλυση όλων των μέτρων που μπορούν να επιβληθούν προς εκπλήρωση του επιδιωκόμενου σκοπού γενικού συμφέροντος (βλ., συναφώς, διάταξη Gas Natural Fenosa SDG κατά Επιτροπής, σκέψη 87 ανωτέρω,
EU:T:2011:53
, σκέψη 109).
Εν προκειμένω, προκύπτει εντεύθεν ότι πρέπει να απορριφθούν όλα τα επιχειρήματα σχετικά με την ύπαρξη άλλων πρόσφορων μέτρων λιγότερο περιοριστικών από το προβλεπόμενο από τις ισπανικές αρχές.
Από το σύνολο των ανωτέρω σκέψεων προκύπτει ότι η προσφεύγουσα δεν απέδειξε ότι η Επιτροπή είχε υποπέσει σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως αναγνωρίζοντας τον δικαιολογημένο χαρακτήρα της υπηρεσίας ΓΟΣ που συστάθηκε εν προκειμένω, καθώς και τον ανάλογο προς τον επιδιωκόμενο από την υπηρεσία ΓΟΣ σκοπό χαρακτήρα του επίδικου μέτρου. Συνεπώς, προβαίνοντας στις εκτιμήσεις αυτές, η προσφεύγουσα ουδόλως παρέβη το άρθρο 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, το πλαίσιο των υπηρεσιών ΓΟΣ και το άρθρο 11, παράγραφος 4, της οδηγίας 2003/54.
Επί της υπάρξεως καταχρήσεως εξουσίας
Η προσφεύγουσα προσάπτει στην Επιτροπή ότι ενήργησε κατά κατάχρηση εξουσίας, καθόσον ο πραγματικός σκοπός που επιδίωκε με την έκδοση της προσβαλλομένης αποφάσεως ήταν να παράσχει στην Ισπανία τη δυνατότητα να προστατεύσει τους παραγωγούς της άνθρακα. Στηρίζεται επ’ αυτού στην απουσία δικαιολογητικών λόγων και στον απρόσφορο χαρακτήρα του επίδικου μέτρου, στην αναφορά του προαναφερθέντος σκοπού στην προσβαλλόμενη απόφαση, καθώς και στην ύπαρξη ειδικών μέτρων της Ένωσης για την προστασία του τομέα της βιομηχανίας άνθρακα.
Πρέπει να υπομνησθεί η πάγια νομολογία κατά την οποία ως κατάχρηση εξουσίας νοείται η εκ μέρους διοικητικής αρχής άσκηση των εξουσιών της για σκοπό διαφορετικό από εκείνον για τον οποίον της έχουν απονεμηθεί. Μια απόφαση εκδίδεται κατά κατάχρηση εξουσίας όταν από αντικειμεvικές, κρίσιμες και συγκλίνoυσες ενδείξεις πρoκύπτει ότι η έκδοσή της εξυπηρετούσε τέτοιο σκοπό (αποφάσεις της 13ης Νοεμβρίου 1990, Fedesa κ.λπ., C‑331/88, Συλλογή,
EU:C:1990:391
, σκέψη 24, και της 9ης Οκτωβρίου 2001, Ιταλία κατά Επιτροπής, C‑400/99, Συλλογή,
EU:C:2001:528
, σκέψη 38).
Στην υπό κρίση περίπτωση, πάντως, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η προσφεύγουσα παρέσχε τέτοιες ενδείξεις, καθόσον τα επιχειρήματά της περί απουσίας δικαιολογητικών λόγων και περί του απρόσφορου χαρακτήρα της συσταθείσας εν προκειμένω υπηρεσίας ΓΟΣ απορρίφθηκαν (βλ. σκέψη 173 ανωτέρω), η δε ύπαρξη καθεστώτος ενισχύσεων στον τομέα της βιομηχανίας άνθρακα δεν σημαίνει ότι η Επιτροπή επιδιώκει τέτοιο σκοπό με όλες τις αποφάσεις που εκδίδει στον τομέα αυτό και η περιλαμβανόμενη στην προσβαλλόμενη απόφαση αναφορά σε ανησυχίες για την ισπανική μεταλλευτική βιομηχανία δεν αρκεί για να στοιχειοθετήσει τον σκοπό της εν λόγω αποφάσεως. Πρέπει, συναφώς, να προστεθεί ότι, έστω και αν θεωρηθεί ότι η στήριξη της ισπανικής μεταλλευτικής βιομηχανίας μπορεί επίσης να καταλεγεί μεταξύ των σκοπών του επίδικου μέτρου που δέχεται η Επιτροπή, δεν μπορεί πάντως να γίνει δεκτό ότι η προσβαλλόμενη απόφαση εκδόθηκε κατά κατάχρηση εξουσίας, στο μέτρο που αυτή η στήριξη στη μεταλλευτική βιομηχανία αποτελεί απλώς και μόνον ένα μέσο ενισχύσεως της ασφάλειας του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια και, κατ’ επέκταση, δεν θυσιάζεται ο ουσιώδης αυτός σκοπός (βλ., συναφώς, απόφαση της 21ης Σεπτεμβρίου 2005, EDP κατά Επιτροπής, T‑87/05, Συλλογή,
EU:T:2005:333
, σκέψη 87 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Κατά συνέπεια, η αιτίαση που αντλείται από κατάχρηση εξουσίας πρέπει να απορριφθεί.
Επομένως, ο τρίτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό του.
Επί του τετάρτου λόγου ακυρώσεως, που αφορά παράβαση άλλων διατάξεων της Συνθήκης και του παράγωγου δικαίου, πέραν των διατάξεων περί κρατικών ενισχύσεων
Επί του αλυσιτελούς χαρακτήρα του λόγου ακυρώσεως
Η Επιτροπή εκτιμά ότι οι αιτιάσεις που προβάλλονται προς στήριξη του τετάρτου λόγου ακυρώσεως είναι στο σύνολό τους απαράδεκτες ή τουλάχιστον αλυσιτελείς, καθόσον υποχρέωσή της προς διενέργεια εκτιμήσεως υπό το πρίσμα άλλων διατάξεων εκτός του δικαίου των κρατικών ενισχύσεων υφίσταται μόνον όταν ορισμένες λεπτομέρειες χορηγήσεως της επίμαχης ενισχύσεως συνδέονται τόσο στενά με το αντικείμενό της ώστε η ενδεχόμενη μη συμμόρφωσή τους προς τις εν λόγω διατάξεις θα επηρέαζε κατά λογική αναγκαιότητα τη συμφωνία της ενισχύσεως προς την εσωτερική αγορά. Εν προκειμένω, όμως, η προσφυγή ουδεμία ανάλυση ενός τέτοιου συνδέσμου περιέχει.
Στην προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή κατέληξε στη συμφωνία του επίδικου μέτρου προς την εσωτερική αγορά δυνάμει του άρθρου 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, επιφυλασσόμενη ορθώς ως προς ενδεχόμενη ασυμβατότητα ορισμένων λεπτομερειών της επίμαχης ενισχύσεως προς ειδικότερες διατάξεις της Συνθήκης, πέραν των άρθρων 107 ΣΛΕΕ και 108 ΣΛΕΕ, και ως προς ενδεχόμενη άρρηκτη σύνδεσή τους με το αντικείμενο της ενισχύσεως, κατά τρόπο που να μην είναι δυνατή η χωριστή εκτίμησή τους (παράγραφος 148). Συνεπεία τούτου, η Επιτροπή εξέτασε αν το επίδικο μέτρο ήταν σύμφωνο προς τις διατάξεις περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων και περί ελευθερίας εγκαταστάσεως, προς ορισμένες περιβαλλοντικές διατάξεις καθώς και προς τον κανονισμό 1407/2002.
Πράγματι, κατά πάγια νομολογία, όταν η Επιτροπή εφαρμόζει τη διαδικασία στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, οφείλει, βάσει της γενικής οικονομίας της Συνθήκης, να σέβεται τη συνοχή που υφίσταται μεταξύ των διατάξεων περί κρατικών ενισχύσεων και των ειδικών διατάξεων που δεν αφορούν τον εν λόγω τομέα και, ως εκ τούτου, να εκτιμά τη συμβατότητα της επίμαχης ενισχύσεως προς τις εν λόγω ειδικές διατάξεις (αποφάσεις Matra κατά Επιτροπής, σκέψη 25 ανωτέρω,
EU:C:1993:239
, σκέψεις 41 έως 43, και της 31ης Ιανουαρίου 2001, Weyl Beef Products κ.λπ. κατά Επιτροπής, T‑197/97 και T‑198/97, Συλλογή,
EU:T:2001:28
, σκέψεις 75 και 77).
Πάντως, τέτοια υποχρέωση της Επιτροπής υφίσταται μόνον όταν πρόκειται για λεπτομέρειες χορηγήσεως μιας ενισχύσεως που συνδέονται τόσο άρρηκτα με το αντικείμενο της ενισχύσεως ώστε να μην μπορούν να εκτιμηθούν χωριστά (αποφάσεις Matra κατά Επιτροπής, σκέψη 25 ανωτέρω,
EU:C:1993:239
, σκέψη 41, και Weyl Beef Products κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 181 ανωτέρω,
EU:T:2001:28
, σκέψη 76). Δεν υφίσταται, αντιθέτως τέτοια υποχρέωση όταν πρόκειται για όρους ή στοιχεία τα οποία, καίτοι αποτελούν μέρος της ενισχύσεως, μπορούν να θεωρηθούν μη αναγκαία για την πραγματοποίηση του αντικειμένου ή τη λειτουργία του (αποφάσεις της 22ας Μαρτίου 1977, Iannelli & Volpi, 74/76, Συλλογή,
EU:C:1977:51
, σκέψη 14, και προαναφερθείσα απόφαση Weyl Beef Products κ.λπ. κατά Επιτροπής,
EU:T:2001:28
, σκέψη 77).
Πράγματι, τυχόν υποχρέωση της Επιτροπής, ανεξαρτήτως του συνδέσμου μεταξύ της λεπτομέρειας χορηγήσεως της επίμαχης ενισχύσεως και του αντικειμένου αυτής, να αποφανθεί οριστικά, στο πλαίσιο διαδικασίας σχετικά με κρατικές ενισχύσεις, επί του ζητήματος αν συντρέχει παράβαση άλλων διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, πλην εκείνων των άρθρων 107 ΣΛΕΕ και 108 ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό ενδεχομένως με το άρθρο 106 ΣΛΕΕ, θα προσέκρουε, αφενός, στους δικονομικούς κανόνες και στις δικονομικές εγγυήσεις –ενίοτε με σημαντικές μεταξύ τους αποκλίσεις και με διαφορετικές έννομες συνέπειες– που άπτονται των προβλεπόμενων ειδικά για τον έλεγχο και την εφαρμογή των διατάξεων αυτών διαδικασιών και, αφετέρου, στην αρχή της αυτοτέλειας των διοικητικών διαδικασιών και των ένδικων βοηθημάτων (απόφαση BUPA κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 132 ανωτέρω,
EU:T:2008:29
, σκέψεις 313 και 314· βλ. επίσης, συναφώς, αποφάσεις Iannelli & Volpi, σκέψη 182 ανωτέρω,
EU:C:1977:51
, σκέψη 12, και απόφαση Matra κατά Επιτροπής, σκέψη 25 ανωτέρω,
EU:C:1993:239
, σκέψη 44). Παρόμοια υποχρέωση θα προσέκρουε επίσης στην παρέκκλιση από τους κανόνες της Συνθήκης την οποία προβλέπει το άρθρο 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, παρέκκλιση που δεν θα παρήγε ποτέ αποτελέσματα αν, διά της εφαρμογής της, θα έπρεπε παράλληλα να διασφαλιστεί πλήρως η τήρηση κανόνων από τους οποίους αυτή αποκλίνει (απόφαση BUPA κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 132 ανωτέρω,
EU:T:2008:29
, σκέψη 318).
Συνεπώς, εάν η επίμαχη λεπτομέρεια χορηγήσεως συνδέεται άρρηκτα με το αντικείμενο της ενισχύσεως, η συμφωνία της προς άλλες διατάξεις, πλην των σχετικών με τις κρατικές ενισχύσεις, θα εκτιμηθεί από την Επιτροπή στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 108 ΣΛΕΕ και η εκτίμηση αυτή ενδέχεται να καταλήξει σε διαπίστωση ασυμβατότητας της οικείας ενισχύσεως προς την εσωτερική αγορά. Αντιθέτως, εάν η επίμαχη λεπτομέρεια μπορεί να διαχωριστεί από το αντικείμενο της ενισχύσεως, η Επιτροπή δεν υποχρεούται να εκτιμήσει τη συμφωνία της προς άλλες διατάξεις, πλην των σχετικών με τις κρατικές ενισχύσεις, στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 108 ΣΛΕΕ (βλ., συναφώς, απόφαση Weyl Beef Products κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 181 ανωτέρω,
EU:T:2001:28
, σκέψη 77, και BUPA κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 132 ανωτέρω,
EU:T:2008:29
, σκέψη 314).
Εν προκειμένω, από τις σκέψεις 91 έως 96 ανωτέρω προκύπτει ότι η υποχρέωση αγοράς εγχώριου άνθρακα, ο μηχανισμός προσφυγής σε υπηρεσίες κατά προτεραιότητα και η χρηματική αντιστάθμιση συνιστούν λεπτομέρειες που συνδέονται άρρηκτα με το αντικείμενο της ενισχύσεως κατά την έννοια της νομολογίας αυτής, όπως άλλωστε έκρινε υπορρήτως και η Επιτροπή με την προσβαλλόμενη απόφαση, εξετάζοντας τις λεπτομέρειες αυτές υπό το πρίσμα άλλων διατάξεων, πλην των σχετικών με τις κρατικές ενισχύσεις σύμφωνα με την εν λόγω νομολογία.
Διευκρινίζεται, συναφώς, ότι η νομολογία αυτή εφαρμόστηκε σε σχέση με τον έλεγχο της συμφωνίας ενισχύσεων με τις διατάξεις περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων (απόφαση Iannelli & Volpi, σκέψη 182 ανωτέρω,
EU:C:1977:51
), περί ελευθερίας εγκαταστάσεως (απόφαση της 19ης Σεπτεμβρίου 2000, Γερμανία κατά Επιτροπής, C‑156/98, Συλλογή,
EU:C:2000:467
, σκέψεις 78 και 79), περί ελεύθερου ανταγωνισμού (απόφαση Weyl Beef Products κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 181 ανωτέρω,
EU:T:2001:28
, σκέψη 75), καθώς και περί της απαγορεύσεως εσωτερικών φορολογικών κανόνων που παραβλάπτουν την εσωτερική αγορά (απόφαση της 3ης Μαΐου 2001, Πορτογαλία κατά Επιτροπής, C‑204/97, Συλλογή,
EU:C:2001:233
, σκέψεις 41 και 42).
Αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει η Greenpeace-España, η νομολογία αυτή δεν έχει καθιερώσει υποχρέωση της Επιτροπής να εξετάζει ενισχύσεις ή καθεστώτα ενισχύσεων που δεν αποσκοπούν στην προστασία του περιβάλλοντος υπό το πρίσμα των κανόνων της Ένωσης περί προστασίας του περιβάλλοντος.
Είναι βεβαίως αληθές ότι το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι εναπόκειται στην Επιτροπή, κατά την εκτίμηση μέτρου ενισχύσεως υπό το πρίσμα των κανόνων της Ένωσης περί κρατικών ενισχύσεων, να λαμβάνει υπόψη τις συνδεόμενες με την προστασία του περιβάλλοντος επιταγές που προβλέπονται στο άρθρο 11 ΣΛΕΕ (απόφαση British Aggregates κατά Επιτροπής, σκέψη 30 ανωτέρω,
EU:C:2008:757
, σκέψεις 90 και 92· απόφαση της 8ης Σεπτεμβρίου 2011, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών, C‑279/08 P, Συλλογή,
EU:C:2011:551
, σκέψη 75, και, ειδικότερα ως προς την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει», απόφαση της 16ης Ιουλίου 2014, Γερμανία κατά Επιτροπής, T‑295/12, κατά της οποίας εκκρεμεί αναίρεση,
EU:T:2014:675
, σκέψη 61). Εντούτοις, ο δικαστής της Ένωσης καθιέρωσε την υποχρέωση αυτή της Επιτροπής για την εκτίμηση ενισχύσεων που επιδιώκουν σκοπούς συνδεόμενους με την προστασία του περιβάλλοντος, καθόσον οι ενισχύσεις υπέρ της προστασίας του περιβάλλοντος μπορούν να κηρυχθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά δυνάμει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχεία βʹ ή γʹ, ΣΛΕΕ.
Αντιθέτως, όταν προβαίνει σε εκτίμηση μέτρου ενισχύσεως το οποίο δεν επιδιώκει περιβαλλοντικό σκοπό, η Επιτροπή δεν υποχρεούται να λαμβάνει υπόψη την περιβαλλοντική νομοθεσία κατά την εξέταση της ενισχύσεως και των λεπτομερειών χορηγήσεως που συνδέονται άρρηκτα με το αντικείμενό της. Πράγματι, ενώ μια ενίσχυση υπέρ του περιβάλλοντος μπορεί να κηρυχθεί συμβατή με την εσωτερική αγορά δυνάμει του άρθρου 107, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ ή γʹ, ΣΛΕΕ, μια ενίσχυση που έχει δυσμενείς συνέπειες για το περιβάλλον δεν θίγει, εξ αυτού του λόγου και μόνον, την εγκαθίδρυση της εσωτερικής αγοράς. Μολονότι πρέπει να εντάσσεται στον καθορισμό και την εφαρμογή των πολιτικών της Ένωσης, μεταξύ άλλων εκείνων που αποσκοπούν στην εγκαθίδρυση της εσωτερικής αγοράς (άρθρο 11 ΣΛΕΕ· βλ. επίσης απόφαση της 13ης Σεπτεμβρίου 2005, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, C‑176/03, Συλλογή,
EU:C:2005:542
, σκέψη 42), εντούτοις η προστασία του περιβάλλοντος δεν αποτελεί συστατικό στοιχείο της αγοράς αυτής, η οποία ορίζεται ως χώρος χωρίς εσωτερικά σύνορα μέσα στον οποίο εξασφαλίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, των προσώπων και των κεφαλαίων (άρθρο 26, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ). Όμως, από την προμνησθείσα νομολογία, με την οποία το πεδίο ελέγχου της Επιτροπής στο πλαίσιο διαδικασίας κρατικών ενισχύσεων επεκτάθηκε πέραν της τηρήσεως των διατάξεων του άρθρου 107 ΣΛΕΕ, και ιδίως της παραγράφου του 3, προς τον σκοπό της συνοχής μεταξύ των διατάξεων περί κρατικών ενισχύσεων και των ειδικότερων διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, προκύπτει ότι ο δικαστής της Ένωσης αναγνωρίζει ως άλλους, πέραν των σχετικών με τις κρατικές ενισχύσεις κανόνες των οποίων η τήρηση πρέπει να επαληθεύεται, μόνον εκείνους που είναι ικανοί να έχουν αρνητικές συνέπειες επί της εσωτερικής αγοράς. Πράγματι, ο δικαστής της Ένωσης εκτιμά ότι «η Επιτροπή υποχρεούται να λαμβάνει υπόψη της διατάξεις που δεν σχετίζονται αυστηρά με το δίκαιο των ενισχύσεων μόνον εφόσον ορισμένες πτυχές της επίμαχης ενισχύσεως συνδέονται τόσο άρρηκτα με το αντικείμενό της, ώστε, σε περίπτωση μη συμβατότητάς τους με τις διατάξεις αυτές, θίγεται η συμβατότητα της ενισχύσεως με την κοινή αγορά» (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση BUPA κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 132 ανωτέρω,
EU:T:2008:29
, σκέψη 314).
Επιπλέον, εάν η εξέταση της συμβατότητας προς την εσωτερική αγορά μιας ενισχύσεως προοριζόμενης, όπως εν προκειμένω, να διαφυλάξει την ασφάλεια του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια στηριζόταν εν μέρει στις περιβαλλοντικές διατάξεις του δικαίου της Ένωσης και εάν η εξέταση αυτή κατέληγε στο συμπέρασμα ότι οι λεπτομέρειες χορηγήσεως της ενισχύσεως, ιδίως εκείνες που στηρίζουν την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας από εγχώριο άνθρακα, δεν είναι σύμφωνες προς τις διατάξεις αυτές, τότε μια τέτοια ενίσχυση θα κηρυσσόταν ασύμβατη προς την εσωτερική αγορά, μολονότι θα πληρούσε τις προϋποθέσεις εφαρμογής του άρθρου 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Τούτο θα συνεπαγόταν παράβαση της εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτουν οι εθνικές αρχές κατά τη σύσταση υπηρεσίας ΓΟΣ, καθώς και συνεπακόλουθη επέκταση των εξουσιών της Επιτροπής στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων που της απονέμουν τα άρθρα 106 ΣΛΕΕ, 107 ΣΛΕΕ και 108 ΣΛΕΕ. Οι αρμοδιότητες όμως που ασκεί η Επιτροπή στο πλαίσιο αυτό και η ειδική διαδικασία εξετάσεως της συμβατότητας των ενισχύσεων δεν μπορούν να υποκαταστήσουν τη διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως, διά της οποίας η Επιτροπή διασφαλίζει την τήρηση του συνόλου των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης από τα κράτη μέλη.
Επισημαίνεται επίσης, τέλος, ότι, με την απόφαση της 13ης Ιανουαρίου 2004, Thermenhotel Stoiser Franz κ.λπ. κατά Επιτροπής (T‑158/99, Συλλογή,
EU:T:2004:2
, σκέψεις 156 έως 161), το Γενικό Δικαστήριο απάντησε κατ’ ουσίαν υπό την έννοια αυτή σε επιχείρημα αντλούμενο από τη μη τήρηση εκ μέρους της Επιτροπής των περιβαλλοντικών διατάξεων του νυν άρθρου 191 ΣΛΕΕ, λόγω της απουσίας εκτιμήσεως, κατ’ εφαρμογήν οδηγίας εκδοθείσας στον τομέα του περιβάλλοντος, των επιπτώσεων στο περιβάλλον ενός μέτρου ενισχύσεως που δεν επιδίωκε ειδικώς περιβαλλοντικό σκοπό. Το Γενικό Δικαστήριο έκρινε συναφώς ότι τυχόν παράβαση της επίμαχης οδηγίας από τις αρμόδιες εθνικές αρχές θα συνεπαγόταν, ενδεχομένως, κίνηση διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως κράτους μέλους, τούτο όμως δεν θα μπορούσε να θεωρηθεί σοβαρή δυσχέρεια και να ληφθεί ως εκ τούτου υπόψη κατά την εκ μέρους της Επιτροπής εκτίμηση της συμβατότητας της ενισχύσεως προς την εσωτερική αγορά (βλ. επίσης, υπό το πνεύμα αυτό και κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 10ης Δεκεμβρίου 2013, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας κ.λπ., C‑272/12 P, Συλλογή,
EU:C:2013:812
, σκέψεις 45 έως 49).
Επομένως, αντιθέτως προς όσα υποστήριξε με τις γραπτές της παρατηρήσεις, η Επιτροπή όφειλε εν προκειμένω, όπως άλλωστε έπραξε στην προσβαλλόμενη απόφαση, να εξετάσει το επίδικο μέτρο υπό το πρίσμα των διατάξεων περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων και περί ελευθερίας εγκαταστάσεως. Αντιθέτως, η Επιτροπή δεν υποχρεούνταν να εξετάσει τη συμφωνία του επίδικου μέτρου προς τις διατάξεις περί προστασίας του περιβάλλοντος, εξέταση στην οποία προέβη με την προσβαλλόμενη απόφαση.
Συνεπώς, δεν μπορούν να απορριφθούν ως αλυσιτελείς οι αιτιάσεις που αντλούνται από παράβαση της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, της ελευθερίας εγκαταστάσεως και της οδηγίας 2005/89, η οποία συμπληρώνει την οδηγία περί ρυθμίσεως της εσωτερικής αγοράς ηλεκτρισμού. Αντιθέτως, πρέπει να απορριφθεί ως αλυσιτελής η αιτίαση που αντλείται από μη τήρηση των περιβαλλοντικών διατάξεων και βάλλει κατά επάλληλων συλλογισμών της προσβαλλομένης αποφάσεως.
Επί του βασίμου του λόγου ακυρώσεως
– Επί της παραβάσεως των άρθρων 28 ΣΛΕΕ και 34 ΣΛΕΕ περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων
Η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι το επίδικο μέτρο συνιστά παράβαση των άρθρων 28 ΣΛΕΕ και 34 ΣΛΕΕ, διότι επηρεάζει το εμπόριο ηλεκτρικής ενέργειας εντός της Ένωσης και περιπλέκει την εισαγωγή πρώτων υλών από άλλα κράτη μέλη για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας. Επιπλέον, η παράβαση αυτή των διατάξεων περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων δεν είναι δικαιολογημένη. Η προσφεύγουσα παραπέμπει συναφώς στα επιχειρήματά της περί του αδικαιολόγητου και δυσανάλογου χαρακτήρα της εν προκειμένω συσταθείσας υπηρεσίας ΓΟΣ και αμφισβητεί τη συνάφεια της αποφάσεως του Δικαστηρίου την οποία επικαλέστηκε η Επιτροπή στην προσβαλλόμενη απόφαση προς στήριξη της απόψεώς της ότι το επίμαχο μέτρο δικαιολογούνταν για λόγους δημόσιας ασφάλειας.
Με την προσβαλλόμενη απόφαση η Επιτροπή έκρινε, στηριζόμενη στη νομολογία, ότι το επίμαχο μέτρο δεν μπορούσε να εξομοιωθεί με μέτρο ισοδύναμο προς ποσοτικό περιορισμό εκ του λόγου και μόνον ότι ευνοούσε την εγχώρια παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας και άνθρακα (παράγραφος 152). Διευκρίνισε ότι καμία ένδειξη δεν συνηγορούσε υπέρ του ότι τα περιοριστικά αποτελέσματα του επίδικου μέτρου επί των αγορών ηλεκτρικής ενέργειας και καυσίμων έβαιναν πέραν του μέτρου που ήταν αναγκαίο προς επίτευξη του επιδιωκόμενου με την επίμαχη ενίσχυση σκοπού, ήτοι την υπηρεσία ΓΟΣ που συνίσταται στην παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας από εγχώριο άνθρακα, εντός των ορίων που έθετε η οδηγία 2003/54 (παράγραφος 153 της προσβαλλομένης αποφάσεως). Η Επιτροπή προσέθεσε, στηριζόμενη στην απόφαση της 10ης Ιουλίου 1984, Campus Oil κ.λπ. (72/83, Συλλογή,
EU:C:1984:256
) και στην οδηγία 2003/54, ότι τα εμπόδια στην ελεύθερη κυκλοφορία του άνθρακα και της ηλεκτρικής ενέργειας που θα μπορούσε να προκαλέσει ο μηχανισμός προσφυγής σε υπηρεσίες κατά προτεραιότητα καλύπτονταν από τον δικαιολογητικό λόγο της προστασίας της δημόσιας ασφάλειας κατά το άρθρο 36 ΣΛΕΕ (παράγραφος 154 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Επισημαίνεται ότι, σύμφωνα με τη νομολογία στην οποία παραπέμπει η προσβαλλόμενη απόφαση, αφενός, το γεγονός ότι ένα σύστημα ενισχύσεων από το κράτος ή μέσω κρατικών πόρων είναι ικανό, για τον λόγο και μόνον ότι ευνοεί ορισμένες επιχειρήσεις ή ορισμένα εθνικά προϊόντα, να παρεμποδίσει τουλάχιστον έμμεσα την εισαγωγή ομοειδών ή ανταγωνιστικών προϊόντων από άλλα κράτη μέλη, δεν αρκεί άνευ ετέρου για να εξομοιώσει μια ενίσχυση με μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό κατά την έννοια του άρθρου 34 ΣΛΕΕ (απόφαση Iannelli & Volpi, σκέψη 182 ανωτέρω,
EU:C:1977:51
, σκέψη 10).
Αφετέρου, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι o σκoπός διαφυλάξεως της ασφάλειας του εφoδιασμoύ με ηλεκτρική ενέργεια εμπίπτει στην έννοια της δημόσιας ασφάλειας, η οποία καταλέγεται μεταξύ των προβλεπόμενων στο άρθρο 36 ΣΛΕΕ λόγων που μπορούν να δικαιολογήσουν περιορισμούς στις εισαγωγές (απόφαση Campus Oil κ.λπ., σκέψη 195 ανωτέρω,
EU:C:1984:256
, σκέψη 35). Περαιτέρω, το γεγονός ότι αυτές καθαυτές οι ενισχύσεις έχουν συχνά προστατευτικό αποτέλεσμα και επομένως προκαλούν κάποιου βαθμού στεγανοποίηση της αγοράς σε σχέση με τα προϊόντα των επιχειρήσεων που δεν ενισχύονται δεν σημαίνει ότι υπάρχουν περιοριστικά αποτελέσματα τα οποία υπερβαίνουν το μέτρο που είναι αναγκαίο για να επιτύχει η ενίσχυση τους αναγνωριζόμενους από τη Συνθήκη σκοπούς της (απόφαση Iannelli & Volpi, σκέψη 182 ανωτέρω,
EU:C:1977:51
, σκέψη 15).
Τα επιχειρήματα που προέβαλε η προσφεύγουσα δεν αναιρούν τη συνάφεια των ως άνω νομολογιακών προηγουμένων για την υπό κρίση υπόθεση.
Πράγματι, αφενός, η προσφεύγουσα αρκείται σε έναν γενικόλογο συλλογισμό περί των περιοριστικών αποτελεσμάτων του επίμαχου μέτρου επί των αγορών ηλεκτρικής ενέργειας και καυσίμων, χωρίς να προσκομίσει τα εμπεριστατωμένα στοιχεία που απαιτούνται κατά τα νομολογία προκειμένου να θεωρηθεί ότι μια κρατική ενίσχυση συνιστά επίσης μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος. Εξάλλου, ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι συνιστά τέτοιο εμπεριστατωμένο στοιχείο η επίκληση της πλήρους παύσεως των σταθμών εισαγόμενου άνθρακα λόγω του επίμαχου μέτρου, από τη σκέψη 168 ανωτέρω προκύπτει ότι αυτή δεν είναι επαρκώς τεκμηριωμένη.
Αφετέρου, οι διαφορές που επικαλείται η προσφεύγουσα μεταξύ της υπό κρίση διαφοράς και της υποθέσεως επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση Campus Oil κ.λπ., σκέψη 195 ανωτέρω (
EU:C:1984:256
) δεν αρκούν, εν πάση περιπτώσει, για να θέσουν εν αμφιβόλω τη δικαιολόγηση του επίμαχου μέτρου για λόγους διαφυλάξεως της ασφάλειας του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια βάσει του άρθρου 36 ΣΛΕΕ. Πράγματι, καταρχάς, κανένα από τα επιχειρήματα της προσφεύγουσας δεν αμφισβητεί την εξομοίωση του σκοπού διασφαλίσεως του εφοδιασμού προς τον προβλεπόμενο στη διάταξη αυτή δικαιολογητικό λόγο της δημόσιας ασφάλειας. Περαιτέρω, η προσφεύγουσα επαναλαμβάνει κατ’ ουσίαν επιχειρήματα και στοιχεία που έχουν ήδη απορριφθεί, ιδίως στο πλαίσιο της απαντήσεως που δόθηκε στα επιχειρήματα περί του μη δικαιολογημένου και δυσανάλογου χαρακτήρα του επίμαχου μέτρου, καθώς και περί καταχρήσεως εξουσίας, που προβλήθηκαν στο πλαίσιο του τρίτου λόγου ακυρώσεως (βλ. σκέψεις 173 και 177 ανωτέρω). Τέλος, η προσφεύγουσα δεν λαμβάνει υπόψη τα όρια που ισχύουν για τους περιορισμούς που φέρεται να δημιουργεί το επίμαχο μέτρο, τα οποία προκύπτουν ιδίως από το άρθρο 11, παράγραφος 4, της οδηγίας 2003/54 (βλ. σκέψη 166 ανωτέρω).
Κατά συνέπεια, η αιτίαση που αντλείται από παράβαση των άρθρων 28 ΣΛΕΕ και 34 ΣΛΕΕ πρέπει να απορριφθεί.
– Επί της παραβάσεως του άρθρου 49 ΣΛΕΕ περί ελευθερίας εγκαταστάσεως
Η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι το επίδικο μέτρο συνιστά παράβαση του άρθρου 49 ΣΛΕΕ, καθόσον μπορεί να αποθαρρύνει την είσοδο στην ισπανική αγορά εγκατεστημένων σε άλλα κράτη μέλη επιχειρήσεων που διαχειρίζονται σταθμούς παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από άλλες πηγές ενέργειας, πλην του εγχώριου άνθρακα.
Με την προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή έκρινε ότι, για τους ίδιους λόγους για τους οποίους διαπίστωσε ότι δεν συνέτρεχε παράβαση των κανόνων περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, το επίδικο μέτρο δεν συνιστούσε παράβαση των διατάξεων περί ελευθερίας εγκαταστάσεως (παράγραφος 155).
Δεδομένου ότι η προσφεύγουσα δεν προέβαλε κανένα επιχείρημα ικανό να θέσει εν αμφιβόλω τη δυνατότητα να εφαρμοστεί στην εξέταση της προσβολής της ελευθερίας εγκαταστάσεως η αντίστοιχη εκτίμηση που έλαβε χώρα επί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων και, ιδίως, δεδομένου ότι δεν προέβαλε κανένα επιχείρημα που να αμφισβητεί τη δικαιολόγηση ενδεχόμενου εμποδίου της ελευθερίας εγκαταστάσεως για λόγους διαφυλάξεως της ασφάλειας του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια (βλ., συναφώς, απόφαση της 26ης Μαρτίου 2009, Επιτροπή κατά Ιταλίας, C‑326/07, Συλλογή,
EU:C:2009:193
, σκέψη 69 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία), η αιτίαση που αντλείται από παράβαση του άρθρου 49 ΣΛΕΕ πρέπει επίσης να απορριφθεί.
– Επί της παραβάσεως της οδηγίας 2005/89
Η προσφεύγουσα ισχυρίζεται ότι το επίδικο μέτρο αντιστρατεύεται τους σκοπούς της οδηγίας 2005/89, καθόσον δεν συνάδει προς την απαίτηση να βασίζεται στην αγορά και να μην εισάγει διακρίσεις (αιτιολογική σκέψη 10) και προς τις απαιτήσεις για μια ανταγωνιστική εσωτερική αγορά ηλεκτρισμού (άρθρο 1, παράγραφος 2). Η προσφεύγουσα παραπέμπει επ’ αυτού στα επιχειρήματα που ανέπτυξε στο πλαίσιο του τρίτου λόγου ακυρώσεως.
Επισημαίνεται, συναφώς, ότι η οδηγία 2005/89 αποσκοπεί στη συμπλήρωση των διατάξεων της οδηγίας 2003/54 που αφορούν τη δυνατότητα των κρατών μελών να επιβάλλουν υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας στις επιχειρήσεις ηλεκτρισμού προκειμένου να διασφαλίζουν τον εφοδιασμό (αιτιολογική σκέψη 1 της οδηγίας 2005/89), ιδίως εναρμονίζοντας τις πολιτικές διαφυλάξεως της ασφάλειας του εφοδιασμού εντός της Ένωσης (αιτιολογική σκέψη 3 της οδηγίας 2005/89). Εξάλλου, όπως ορθώς τονίζει η Επιτροπή, η οδηγία 2005/89 αρκείται κατ’ ουσίαν στον καθορισμό των σκοπών (άρθρο 1) καθώς και των στοιχείων που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά την κατάστρωση και την εφαρμογή των μέτρων διασφαλίσεως του εφοδιασμού (άρθρο 3).
Προκύπτει εντεύθεν ότι το προβλεπόμενο στο άρθρο 11, παράγραφος 4, της οδηγίας 2003/54 συγκεκριμένο μέτρο της κατά προτεραιότητα προσφυγής των σταθμών παραγωγής που χρησιμοποιούν εγχώριες καύσιμες πηγές για λόγους διαφυλάξεως της ασφάλειας του εφοδιασμού δεν μπορεί να θεωρηθεί αυτό καθαυτό ασύμβατο με την οδηγία 2005/89. Επομένως, δεδομένου ότι η προσφεύγουσα, προς στήριξη της αιτιάσεώς της, παραπέμπει απλώς στα επιχειρήματα που ανέπτυξε στο πλαίσιο του τρίτου λόγου ακυρώσεως αμφισβητώντας ιδίως τον μη δικαιολογημένο και δυσανάλογο χαρακτήρα του επίδικου μέτρου σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό της διαφυλάξεως της ασφάλειας του εφοδιασμού με ηλεκτρική ενέργεια, και δεδομένου ότι κρίθηκε ότι τα επιχειρήματα αυτά δεν θεμελιώνουν παράβαση του άρθρου 11, παράγραφος 4, της οδηγίας 2003/54 (βλ. σκέψη 173 ανωτέρω), η αιτίαση που αντλείται από παράβαση της οδηγίας 2005/89 πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμη, χωρίς να απαιτείται να κριθεί το παραδεκτό της, το οποίο αμφισβήτησε η Επιτροπή.
– Επί της παραβάσεως των άρθρων 3 ΣΕΕ, 11 ΣΛΕΕ και 191 ΣΛΕΕ καθώς και της οδηγίας 2003/87
Επισημαίνεται επαλλήλως ότι, ακόμη και αν θεωρηθεί ότι η αιτίαση περί παραβάσεως των εν λόγω περιβαλλοντικών διατάξεων είναι λυσιτελής, αυτή θα πρέπει εν πάση περιπτώσει να απορριφθεί εν μέρει ως απαράδεκτη και εν μέρει ως αβάσιμη.
Όσον αφορά καταρχάς το παραδεκτό των ισχυρισμών περί παραβάσεως των περιβαλλοντικών διατάξεων, ορισμένοι εξ αυτών μπορούν να απορριφθούν ως απαράδεκτοι, καθώς είτε προβλήθηκαν από την προσφεύγουσα για πρώτη φορά με το υπόμνημα απαντήσεως, κατά παράβαση του άρθρου 48, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, είτε προβλήθηκαν από την Greenpeace-España, παρεμβαίνουσα υπέρ της προσφεύγουσας, κατά παράβαση του άρθρου 40, τέταρτο εδάφιο, του Οργανισμού του Δικαστηρίου και του άρθρου 116, παράγραφος 3, του Κανονισμού Διαδικασίας (βλ. επίσης τη νομολογία που παρατίθεται στη σκέψη 111 ανωτέρω).
Η προσφεύγουσα και η Greenpeace-España υποστηρίζουν κατ’ ουσίαν ότι το επίδικο μέτρο επιφέρει αύξηση των ρυπαντικών εκπομπών κατά παράβαση των διατάξεων των άρθρων 3 ΣΕΕ, 11 ΣΛΕΕ και 191 ΣΛΕΕ, τα οποία αφορούν τη συνεκτίμηση του σκοπού της προστασίας του περιβάλλοντος κατά την εφαρμογή των πολιτικών της Ένωσης, καθώς και κατά παράβαση της οδηγίας 2003/87.
Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ, «[η Ένωση] εργάζεται για τη βιώσιμη ανάπτυξη της Ευρώπης με γνώμονα την ισόρροπη οικονομική ανάπτυξη και τη σταθερότητα των τιμών, την άκρως ανταγωνιστική κοινωνική οικονομία της αγοράς, με στόχο την πλήρη απασχόληση και την κοινωνική πρόοδο, και το υψηλό επίπεδο προστασίας και βελτίωσης της ποιότητας του περιβάλλοντος [...]». Το άρθρο 11 ΣΛΕΕ προβλέπει ότι «[ο]ι απαιτήσεις περιβαλλοντικής προστασίας πρέπει να εντάσσονται στη χάραξη και την εφαρμογή άλλων κοινοτικών πολιτικών [...]». Το άρθρο 191 ΣΛΕΕ ορίζει τα εξής:
«1.   Η πολιτική της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος συμβάλλει στην επιδίωξη των ακόλουθων στόχων:
—
τη διαφύλαξη, προστασία και βελτίωση της ποιότητας του περιβάλλοντος,
—
την προστασία της υγείας του ανθρώπου,
—
τη συνετή και ορθολογική αξιοποίηση των φυσικών πόρων,
—
την προώθηση, σε διεθνές επίπεδο, μέτρων για την αντιμετώπιση των περιφερειακών ή παγκόσμιων περιβαλλοντικών προβλημάτων, και ιδίως την καταπολέμηση της αλλαγής του κλίματος·
– [...]».
Υπενθυμίζεται επίσης ότι, προς τον σκοπό εκπληρώσεως των δεσμεύσεων που ανέλαβαν η Ένωση και τα κράτη μέλη στο πλαίσιο του πρωτοκόλλου του Κιότο (αιτιολογικές σκέψεις 4 και 5 της οδηγίας), η οδηγία 2003/87 καθιερώνει ένα σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της Ένωσης προκειμένου να προωθήσει τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου κατά τρόπο αποδοτικό από πλευράς κόστους και οικονομικώς αποτελεσματικό (άρθρο 1 της οδηγίας).
Η προσφεύγουσα προβάλλει, εξάλλου, με το υπόμνημα απαντήσεως παράβαση των διατάξεων της οδηγίας 2003/87 που θέτουν τέρμα από το έτος 2013 στη μερική δωρεάν κατανομή των δικαιωμάτων εκπομπών αερίων θερμοκηπίου. Η αρχή του πλειστηριασμού των δικαιωμάτων, και επομένως του τερματισμού της δωρεάν κατανομής τους, καθιερώνεται στο άρθρο 10 της οδηγίας 2003/87 και το άρθρο 10bis της εν λόγω οδηγίας, το οποίο ρητώς επικαλείται η προσφεύγουσα, αποκλείει στις παραγράφους του 1 και 3 τους παραγωγούς ηλεκτρικής ενέργειας από τη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων. Η Greenpeace-España προβάλλει επίσης, όπως διευκρίνισε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, παράβαση του άρθρου 10bis, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, και του άρθρου 10quater της οδηγίας 2003/87.
Η Greenpeace-España προβάλλει επίσης παράβαση της κατά το άρθρο 191, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ αρχής «ο ρυπαίνων πληρώνει».
Από τις ανωτέρω υπομνησθείσες διατάξεις προκύπτει ότι η προσφεύγουσα δεν μπορεί να προβάλει παραδεκτώς για πρώτη φορά με το υπόμνημα απαντήσεως την αιτίαση περί μη τηρήσεως των διατάξεων της οδηγίας 2003/87 που αφορούν τη μη δωρεάν κατανομή των δικαιωμάτων εκπομπής από το έτος 2013. Η αιτίαση αυτή στηρίζεται σε στοιχεία που ήταν γνωστά στην προσφεύγουσα κατά τον χρόνο ασκήσεως της προσφυγής της και δεν μπορεί να θεωρηθεί ως περαιτέρω ανάπτυξη των γενικών ισχυρισμών περί της μη τηρήσεως των σκοπών προστασίας του περιβάλλοντος λόγω αυξήσεως των ρυπαντικών εκπομπών. Πράγματι, η αιτίαση αυτή ενέχει επιχειρηματολογία νέα τόσο από απόψεως πραγματικών περιστατικών όσο και από νομικής απόψεως, η οποία στηρίζεται σε παράβαση ειδικής διατάξεως της οδηγίας 2003/87 που προβλέπει ότι από το έτος 2013 ορισμένα εκ των δικαιωμάτων εκπομπής που κατανέμονται σε κάθε κράτος μέλος θα κατανέμονται έναντι αντιτίμου (βλ., συναφώς, απόφαση της 21ης Οκτωβρίου 2010, Umbach κατά Επιτροπής, T‑474/08,
EU:T:2010:443
, σκέψη 60 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Δεδομένου ότι η προσφεύγουσα δεν μπορεί να προβάλει παραδεκτώς για πρώτη φορά με το υπόμνημα απαντήσεως την προμνησθείσα στην προηγούμενη σκέψη αιτίαση, ούτε η Greenpeace-España μπορεί ως παρεμβαίνουσα να προβάλει παραδεκτώς την εν λόγω αιτίαση. Η Greenpeace-España δεν μπορεί εξάλλου να προβάλει παραδεκτώς ούτε την παράβαση του άρθρου 191, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, την οποία δεν προέβαλε η προσφεύγουσα στο πλαίσιο της αιτιάσεώς της περί παραβάσεως των περιβαλλοντικών διατάξεων.
Όσον αφορά περαιτέρω το βάσιμο των λοιπών ισχυρισμών περί παραβάσεως των περιβαλλοντικών διατάξεων, υπενθυμίζεται ότι με την προσβαλλόμενη απόφαση η Επιτροπή έκρινε, απαντώντας σε επιχειρήματα ορισμένων τρίτων κατά τα οποία το επίδικο μέτρο συνιστά παράβαση της περιβαλλοντικής νομοθεσίας της Ένωσης, ότι το γεγονός ότι το εν λόγω μέτρο οδηγούσε σε αύξηση των εκπομπών CO
από τους σταθμούς που χρησιμοποιούν εγχώριο άνθρακα δεν συνεπαγόταν αύξηση της συνολικής ποσότητας CO
που εκπέμπεται στην Ισπανία, ποσότητα η οποία παραμένει καταρχήν εντός των ορίων που αντιστοιχούν στις δεσμεύσεις που ανέλαβαν οι ισπανικές αρχές, λαμβανομένου υπόψη του προβλεπόμενου από την οδηγία 2003/87 συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής (παράγραφοι 156 και 157 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Επισημαίνεται ότι η οδηγία 2003/87 προβλέπει την εκπόνηση εθνικών σχεδίων χορηγήσεως δικαιωμάτων, μεταξύ άλλων για την περίοδο 2008-2012, τα οποία πρέπει να εγκριθούν από την Επιτροπή. Τα σχέδια αυτά παρέχουν σε κάθε κράτος μέλος τη δυνατότητα να αποφασίσουν για την κατανομή των δικαιωμάτων στο πλαίσιο της συνολικής ποσότητας δικαιωμάτων που τους χορηγούνται. Η συνολική αυτή ποσότητα καθορίζεται εκ των προτέρων και τα δικαιώματα εκπομπής μπορούν στη συνέχεια να αποτελέσουν αντικείμενο εμπορίας εντός των ορίων της συνολικής αυτής ποσότητας, στο πλαίσιο του καλούμενου συστήματος «cap-and-trade», το οποίο μνημονεύεται στην παράγραφο 157 της προσβαλλομένης αποφάσεως. Επομένως, η προβαλλόμενη αύξηση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου από τους σταθμούς που χρησιμοποιούν εγχώριο άνθρακα λόγω του επίδικου μέτρου δεν μπορεί αυτή καθαυτή να εμποδίσει το Βασίλειο της Ισπανίας να τηρήσει τα όρια εκπομπών που απορρέουν από την εφαρμογή της οδηγίας 2003/87 (βλ., συναφώς, διάταξη Gas Natural Fenosa SDG κατά Επιτροπής, σκέψη 87 ανωτέρω,
EU:T:2011:53
, σκέψη 100) και, ως εκ τούτου, να οδηγήσει σε αύξηση των ρυπαντικών εκπομπών στην Ισπανία.
Επιπλέον, η προσφεύγουσα και η Greenpeace-España δεν προσκομίζουν κανένα στοιχείο του οποίου η Επιτροπή θα μπορούσε να είχε λάβει γνώση κατά τον χρόνο εκδόσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως, ικανό να αποδείξει ότι η εν λόγω αύξηση εμπόδιζε τις ισπανικές αρχές να τηρήσουν το ανώτατο όριο που καθορίζεται στο ισπανικό σχέδιο χορηγήσεως δικαιωμάτων, πολλώ δε μάλλον διότι το επίδικο μέτρο έχει ως αποτέλεσμα ότι η παραγωγή των σταθμών που χρησιμοποιούν εγχώριο άνθρακα αντικαθιστά κατά προτεραιότητα την παραγωγή των σταθμών που χρησιμοποιούν μαζούτ και εισαγόμενο άνθρακα (παράγραφοι 41 και 161 της προσβαλλομένης αποφάσεως), ήτοι οδηγεί στην πράξη μάλλον στην υποκατάσταση μορφών παραγωγής αδιαμφισβήτητα ρυπογόνων με άλλες μορφές παραγωγής επίσης ρυπογόνους. Λαμβανομένης υπόψη της υποκαταστάσεως αυτής του εισαγόμενου άνθρακα με εγχώριο άνθρακα, δεν μπορεί εξάλλου να γίνει δεκτό, όπως υποστηρίζει κατ’ ουσίαν η Greenpeace-España, ότι το επίδικο μέτρο ευνοεί την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας από άνθρακα αντιθέτως προς το αντικείμενο και το πνεύμα της οδηγίας 2003/87.
Κατά συνέπεια, ο τέταρτος λόγος πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό του.
Επί του πέμπτου λόγου ακυρώσεως, που αφορά παράβαση του κανονισμού 1407/2002
Η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι το επίδικο μέτρο συνιστά παράβαση του άρθρου 4, στοιχείο εʹ, του κανονισμού 1407/2002, που απαγορεύει τις στρεβλώσεις του ανταγωνισμού στην αγορά ηλεκτρικής ενέργειας, καθώς και του άρθρου 6 του ίδιου κανονισμού, που κατοχυρώνει την αρχή της σταδιακής μειώσεως των ενισχύσεων στη βιομηχανία άνθρακα.
Επισημαίνεται εισαγωγικώς ότι ο κανονισμός 1407/2002 επιβεβαίωσε την αρχή της διατηρήσεως δυναμικού παραγωγής άνθρακα μέσω κρατικών ενισχύσεων (αιτιολογική σκέψη 7). Η απόφαση 2010/787/ΕΕ του Συμβουλίου, της 10ης Δεκεμβρίου 2010, σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις που διευκολύνουν την παύση λειτουργίας μη ανταγωνιστικών ανθρακωρυχείων (
ΕΕ L 336, σ. 24
), η οποία διαδέχθηκε τον κανονισμό 1407/2002 κατά τον χρόνο λήξεως της ισχύος του, παρέτεινε έως το έτος 2018 τη δυνατότητα των κρατών μελών να χορηγούν ενισχύσεις καλύπτουσες ιδίως τις δαπάνες οι οποίες συνδέονται με τον άνθρακα που προορίζεται για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας (άρθρα 2 και 3 της αποφάσεως 2010/787).
Εξάλλου, με την προσβαλλόμενη απόφαση, η Επιτροπή έκρινε ότι ο κανονισμός 1407/2002 αποτελούσε ειδική βάση για την έγκριση ορισμένων ενισχύσεων και δεν μπορούσε να περιορίσει ή να περιστείλει το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Στη συνέχεια, η Επιτροπή απέρριψε το επιχείρημα ότι με το επίδικο μέτρο χορηγούνταν στα ανθρακωρυχεία πρόσθετες ενισχύσεις βαίνουσες πέραν των επιτρεπόμενων κατά τον κανονισμό 1407/2002 ορίων (παράγραφος 150 της προσβαλλομένης αποφάσεως).
Η Επιτροπή στηρίχθηκε προς τούτο στις διατάξεις του επίδικου μέτρου που προβλέπουν ότι οι ποσότητες άνθρακα που πρέπει να αγοραστούν από τους δικαιούχους σταθμούς δεν θα υπερβούν τις προβλεπόμενες στο «εθνικό σχέδιο στρατηγικού αποθέματος άνθρακα για την περίοδο 2006-2012», το οποίο είχε εγκρίνει κατ’ εφαρμογήν του κανονισμού 1407/2002. Επισήμανε επίσης ότι οι χορηγηθείσες βάσει του κανονισμού 1407/2002 ενισχύσεις κάλυπταν μόνον τη διαφορά μεταξύ του κόστους παραγωγής των παραγωγών άνθρακα και του ποσού των πωλήσεών τους (παράγραφοι 64, 65 και 102 της προσβαλλομένης αποφάσεως). Εντεύθεν προκύπτει, όπως ορθώς τόνισε η Επιτροπή με τα υπομνήματά της, ότι τα έσοδα που απέφερε το επίδικο μέτρο στους παραγωγούς άνθρακα μειώνουν αυτομάτως το ποσό των άμεσων ενισχύσεων που επιτρέπει ο κανονισμός 1407/2002.
Υπό τις περιστάσεις αυτές και ελλείψει επιχειρήματος ή συγκεκριμένου στοιχείου που να προβλήθηκε από την προσφεύγουσα προς αμφισβήτηση του περιεχομένου και των αποτελεσμάτων του επίδικου μέτρου, όπως αυτά περιγράφηκαν ανωτέρω, πρέπει να απορριφθεί ο υπό κρίση λόγος ακυρώσεως που αντλείται από μη τήρηση των διατάξεων του κανονισμού 1407/2002 ο οποίος απαγορεύει τις στρεβλώσεις του ανταγωνισμού και προβλέπει τη σταδιακή μείωση των ενισχύσεων στη βιομηχανία άνθρακα.
Από τις ανωτέρω σκέψεις προκύπτει ότι η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό της.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα. Δεδομένου ότι η προσφεύγουσα ηττήθηκε, πρέπει αυτή να καταδικαστεί στα δικά της δικαστικά έξοδα καθώς και σ’ αυτά στα οποία υποβλήθηκε η Επιτροπή, σύμφωνα με τα αιτήματα της τελευταίας.
Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, του Κανονισμού Διαδικασίας, τα κράτη μέλη που παρεμβαίνουν στη δίκη φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα. Συνεπώς, το Βασίλειο της Ισπανίας φέρει τα δικαστικά του έξοδα. Οι λοιποί παρεμβαίνοντες φέρουν επίσης τα δικαστικά έξοδά τους, σύμφωνα με το άρθρο 87, παράγραφος 4, τρίτο εδάφιο, του Κανονισμού Διαδικασίας.

Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (δεύτερο τμήμα)
αποφασίζει:

1)
Απορρίπτει την προσφυγή.

2)
Η Castelnou Energía, SL φέρει τα δικαστικά έξοδά της και καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.

3)
Το Βασίλειο της Ισπανίας, η Greenpeace-España, η Hidroeléctrica del Cantábrico, SA, η E.ON Generación, SL, η Comunidad Autónoma de Castilla y León και η Federación Nacional de Empresarios de Minas de Carbón (Carbunión) φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.

Martins Ribeiro
Gervasoni
Madise
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 3 Δεκεμβρίου 2014.
(υπογραφές)
Περιεχόμενα

Ιστορικό της διαφοράς

Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων

Σκεπτικό

1. Επί του παραδεκτού

2. Επί της ουσίας

Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως, που αφορά προσβολή των δικονομικών δικαιωμάτων της προσφεύγουσας τα οποία προβλέπει το άρθρο 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, καθώς και παραβίαση των γενικών αρχών του σεβασμού των δικαιωμάτων άμυνας και της χρηστής διοικήσεως

Ενδείξεις αφορώσες την προκαταρκτική διαδικασία εξετάσεως

– Επί της πρώτης ενδείξεως, που αφορά τη διάρκεια της προκαταρκτικής διαδικασίας εξετάσεως

– Επί της δεύτερης ενδείξεως, που αφορά την μεταξύ της Επιτροπής και των ισπανικών αρχών ανταλλαγή εγγράφων

– Επί της τρίτης ενδείξεως, που αφορά την τροποποίηση του επίδικου μέτρου

– Επί της τέταρτης ενδείξεως, που αφορά τις αντιρρήσεις των ισπανικών αρχών και επιχειρήσεων

Ενδείξεις αφορώσες το περιεχόμενο της προσβαλλομένης αποφάσεως

– Επί της πρώτης ενδείξεως, περί της μη πλήρους αναλύσεως του επίδικου μέτρου

– Επί της δεύτερης ενδείξεως, περί ανεπαρκούς εξετάσεως της υπηρεσίας ΓΟΣ που συστάθηκε εν προκειμένω

– Επί της τρίτης ενδείξεως, περί ασυμβατότητας του επίδικου μέτρου με διάφορες διατάξεις της Συνθήκης και του παράγωγου δικαίου

– Επί της τέταρτης ενδείξεως, περί ανεπαρκούς και μη πλήρους εξετάσεως του επίδικου μέτρου από πλευράς των διατάξεων περί προστασίας του περιβάλλοντος

Επί του δευτέρου λόγου ακυρώσεως, που αντλείται από παράβαση του άρθρου 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, του άρθρου 107 ΣΛΕΕ και της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως

Επί της παραλείψεως εξετάσεως του συνόλου των συστατικών του επίδικου μέτρου στοιχείων

Επί του μη χαρακτηρισμού της υποχρεώσεως αγοράς εγχώριου άνθρακα ως κρατικής ενισχύσεως ασυμβίβαστης με την εσωτερική αγορά

Επί του τρίτου λόγου ακυρώσεως, που αντλείται από παράβαση του άρθρου 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, του πλαισίου των υπηρεσιών ΓΟΣ, του άρθρου 11, παράγραφος 4, της οδηγίας 2003/54, από πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως, καθώς και από κατάχρηση εξουσίας

Επί της δικαιολογήσεως της συστάσεως υπηρεσίας ΓΟΣ

Επί της αναλογικότητας του επίδικου μέτρου από πλευράς του επιδιωκόμενου με την υπηρεσία ΓΟΣ σκοπού

Επί της υπάρξεως καταχρήσεως εξουσίας

Επί του τετάρτου λόγου ακυρώσεως, που αφορά παράβαση άλλων διατάξεων της Συνθήκης και του παράγωγου δικαίου, πέραν των διατάξεων περί κρατικών ενισχύσεων

Επί του αλυσιτελούς χαρακτήρα του λόγου ακυρώσεως

Επί του βασίμου του λόγου ακυρώσεως

– Επί της παραβάσεως των άρθρων 28 ΣΛΕΕ και 34 ΣΛΕΕ περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων

– Επί της παραβάσεως του άρθρου 49 ΣΛΕΕ περί ελευθερίας εγκαταστάσεως

– Επί της παραβάσεως της οδηγίας 2005/89

– Επί της παραβάσεως των άρθρων 3 ΣΕΕ, 11 ΣΛΕΕ και 191 ΣΛΕΕ καθώς και της οδηγίας 2003/87

Επί του πέμπτου λόγου ακυρώσεως, που αφορά παράβαση του κανονισμού 1407/2002

Επί των δικαστικών εξόδων
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ισπανική.