CELEX: 62009TJ0396
Životní prostředí
Nařízení (ES) č. 1367/2006
Povinnost členských států chránit a zlepšovat kvalitu vnějšího ovzduší
Dočasná výjimka udělená členskému státu
Žádost o vnitřní přezkum
Odmítnutí
Individuálně určené opatření
Platnost
Aarhuská úmluva

Odůvodnění rozsudku
Skutečnosti předcházející sporu
1. Žalobci jsou jednak Vereniging Milieudefensie, sdružení podle nizozemského práva, které má sídlo v Amsterodamu (Nizozemsko) a jehož cílem je ochrana životního prostředí a zlepšování kvality ovzduší v Nizozemsku, jednak Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, nadace podle nizozemského práva, která má sídlo v Utrechtu (Nizozemsko) a věnuje se boji proti znečišťování ovzduší v regionu Utrecht.
2. Dne 15. července 2008 Nizozemské království v souladu s článkem 22 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES ze dne 21. května 2008 o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (Úř. věst. L 152, s. 1) oznámilo Komisi Evropských společenství prodloužení lhůty pro dosažení roční mezní hodnoty pro oxid dusičitý v devíti zónách a zproštění povinnosti uplatňovat denní a roční mezní hodnoty pro částice, které projdou vstupním filtrem vykazujícím pro aerodynamický průměr 10 μm odlučovací účinnost 50 % (dále jen „PM 10 “).
3. Dne 7. dubna 2009 Komise přijala rozhodnutí C(2009) 2560 final (dále jen „rozhodnutí ze dne 7. dubna 2009“).
4. Článek 1 rozhodnutí ze dne 7. dubna 2009 stanoví:
„1. Proti prodloužení lhůty pro dosažení roční mezní hodnoty pro oxid dusičitý stanovené v příloze XI směrnice 2008/50/ES v zónách č. 1 až 8 uvedených v příloze tohoto rozhodnutí nejsou vzneseny žádné námitky. Prodloužení se uplatní až do dne 31. prosince 2014.
2. Proti prodloužení lhůty pro dosažení roční mezní hodnoty pro oxid dusičitý v zóně č. 9 uvedené v příloze tohoto rozhodnutí nejsou vzneseny žádné námitky, pokud celostátní plán kvality ovzduší, [Nationale Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit] (NSL), a dotyčný regionální plán budou upraveny tak, aby bylo zaručeno, že roční mezní hodnota pro oxid dusičitý bude splněna ke dni 31. prosince 2012 […]“
5. Článek 2 rozhodnutí ze dne 7. dubna 2009 uvádí:
„Proti zproštění […] povinnosti uplatňovat mezní hodnoty pro PM 10 stanovené v příloze XI směrnice 2008/50/CE nejsou vzneseny žádné námitky […]
Zproštění platí až do 10. června 2011.“
6. Článek 3 rozhodnutí ze dne 7. dubna 2009 stanoví, že Nizozemské království oznámí Komisi určité informace týkající se mezních hodnot stanovených ve směrnici 2008/50.
7. Dopisem ze dne 18. května 2009 žalobci požádali Komisi o vnitřní přezkum rozhodnutí ze dne 7. dubna 2009 na základě čl. 10 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 ze dne 6. září 2006 o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Společenství (Úř. věst. L 264, s. 13).
8. Rozhodnutím C(2009) 6121 ze dne 28. července 2009 (dále jen „napadené rozhodnutí“) Komise žádost žalobců o vnitřní přezkum zamítla. Komise uvedla:
„Žádáte o přezkum rozhodnutí ze dne 7. dubna 2009 z důvodu, že Nizozemsko nesplňuje povinnosti uvedené v článku 22 směrnice 2008/50/ES, a že Komise v důsledku toho měla vznést námitky proti žádosti o prodloužení lhůty pro dosažení mezních hodnot pro [oxid dusičitý] a zproštění povinnosti uplatňovat mezní hodnoty pro PM 10 .
[…]
Z výkladu článku 10 ve spojení s definicí ‚správního aktu‘ uvedenou v čl. 2 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1367/2006 vyplývá, že žádost o vnitřní přezkum lze podat pouze proti individuálně určenému opatření, které bylo přijato podle práva životního prostředí orgánem nebo subjektem Společenství a má právně závazné vnější účinky.
Komise, ač se nezabývá otázkou, zda jsou splněny ostatní podmínky přípustnosti žádosti uvedené v Hlavě IV nařízení č. 1367/2006, je toho názoru, že rozhodnutí ze dne 7. dubna 2009 není individuálně určeným opatřením.
Komise chápe Vaši žádost v tom smyslu, že se domníváte, že rozhodnutí je správním aktem, který má individuální povahu (rozhodnutí), a to zejména v rozsahu, v němž je určeno jedinému jmenovitě uvedenému členskému státu […].
Rozhodnutí určené konkrétnímu členskému státu může nicméně představovat opatření obecné povahy, pokud má schválit opatření, která se uplatňují na jednu nebo více kategorií osob, které jsou vymezeny obecně a abstraktně.
Existuje judikatura, podle které výjimky z konkrétního obecného režimu, které Komise na základě konkrétní směrnice povolila rozhodnutími, jež je potvrzují, mají stejnou právní povahu jako samotná směrnice, pokud jsou tato rozhodnutí Komise abstraktně určena osobám, které nejsou konkrétně vymezeny, a uplatňují se na objektivně vymezené situace. V takových případech je třeba rozhodnutí (i když jsou nazývána rozhodnutími) považovat za opatření obecné povahy. Viz usnesení Tribunálu ze dne 16. února 2005, Fost Plus VZW v. Komise (T-142/03, Sb. rozh. s. II-589, bod 47 a tam citovaná judikatura).
Vzhledem k působnosti a podmínkám výjimky stanovené v článku 22 směrnice 2008/50/ES je Komise toho názoru, že se uplatní na objektivně vymezenou situaci, která má právní účinky na obecně a abstraktně vymezené kategorie osob. V důsledku toho je třeba rozhodnutí, která jsou založena na článku 22 směrnice 2008/50/ES, považovat za ,výjimky z obecného režimu‘ ve smyslu judikatury citované výše, a tato rozhodnutí mají tedy stejnou obecnou povahu jako uvedená směrnice.
Kromě toho je třeba uvést, že použití článku 22 směrnice 2008/50/ES předpokládá, že členský stát vypracoval plán kvality ovzduší v případě zón a aglomerací, na které se musí uplatnit prodloužení lhůty a zproštění povinnosti. Tento plán počítá s přijetím a prováděním opatření, která se v objektivně vymezených situacích uplatní na osoby, jež nejsou konkrétně vymezeny. Rozhodnutí založené na článku 22 směrnice 2008/50/ES, kterým Komise nevznesla námitky proti oznámení Nizozemska, vychází z plánu kvality ovzduší předloženého tímto členským státem.
S ohledem na výše uvedené skutečnosti je Komise toho názoru, že Vaše žádost o vnitřní přezkum se netýká správního opatření ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1367/2006. Komise tudíž tímto považuje Vaši žádost za nepřípustnou […]“
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
9. Žalobci podali projednávanou žalobu návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 6. října 2009.
10. Samostatným podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 19. října 2009 podali žalobci návrh na vydání předběžného opatření, ve kterém v podstatě navrhli, aby předseda Tribunálu odložil vykonatelnost napadeného rozhodnutí do doby, než Tribunál rozhodne o žalobě v původním řízení, nebo do doby, než Komise přijme nové rozhodnutí o žádosti o vnitřní přezkum.
11. Usnesením ze dne 17. prosince 2009 předseda Tribunálu odmítl návrh na vydání předběžného opatření jako zjevně nepřípustný. Rozhodnutí o nákladech řízení bylo odloženo na později.
12. Podáními došlými kanceláři Tribunálu ve dnech 14., 15. a 26. ledna 2010 navrhly Evropský parlament, Nizozemské království a Rada Evropské unie svůj vstup do tohoto řízení jako vedlejší účastníci na podporu návrhových žádání Komise. Předseda prvního senátu Tribunálu těmto návrhům dne 11. března 2010 vyhověl. Parlament, Nizozemské království a Rada předložily své spisy vedlejších účastníků dne 28. května 2010. Komise předložila své vyjádření k těmto spisům dne 15. července 2010 a žalobci dne 19. července 2010.
13. Vzhledem k tomu, že došlo ke změně ve složení senátů Tribunálu, byl soudce zpravodaj zařazen k sedmému senátu, v důsledku čehož byla projednávaná věc přidělena právě tomuto senátu.
14. Na základě zprávy soudce zpravodaje rozhodl Tribunál (sedmý senát) o zahájení ústní části řízení.
15. Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na ústní otázky Tribunálu byly vyslechnuty na jednání konaném dne 13. září 2011.
16. Žalobci navrhují, aby Tribunál:
– zrušil napadené rozhodnutí;
– nařídil Komisi, aby meritorně rozhodla o žádosti o vnitřní přezkum, a stanovil jí v tomto ohledu lhůtu;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
17. Komise, podporovaná Nizozemským královstvím, Parlamentem a Radou, navrhuje, aby Tribunál:
– zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
– uložil žalobcům náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
K návrhu na vydání soudního příkazu
18. Pokud jde o návrh na vydání soudního příkazu, který je obsažen ve druhém bodě návrhových žádání žalobců a který směřuje k tomu, aby Tribunál nařídil Komisi rozhodnout meritorně o žádosti o vnitřní přezkum a aby jí v tomto ohledu stanovil lhůtu, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je v rámci žaloby na neplatnost pravomoc unijního soudu omezena na přezkum legality napadeného aktu a že Tribunál při výkonu svých pravomocí nemůže dávat příkazy unijním orgánům (rozsudek Soudního dvora ze dne 8. července 1999, DSM v. Komise, C-5/93 P, Recueil, s. I-4695, bod 36, a rozsudek Tribunálu ze dne 24. února 2000, ADT Projekt v. Komise, T-145/98, Recueil, s. II-387, bod 83). Na základě článku 266 SFEU je totiž na dotčeném orgánu, aby přijal opatření vyplývající ze zrušujícího rozsudku (rozsudky Tribunálu ze dne 27. ledna 1998, Ladbroke Racing v. Komise, T-67/94, Recueil, s. II-1, bod 200, a ze dne 29. září 2009, Thomson Sales Europe v. Komise, T-225/07 a T-364/07, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 221).
19. Z toho plyne, že druhý bod návrhových žádání žalobců je nepřípustný.
K návrhu na zrušení
20. Na podporu návrhového žádání směřujícího ke zrušení žalobci uplatňují dva žalobní důvody. Žalobci tvrdí, že Komise neprávem považovala jejich žádost o vnitřní přezkum rozhodnutí ze dne 7. dubna 2009 za nepřípustnou z důvodu, že se jedná o opatření obecné povahy. Tento žalobní důvod je třeba vykládat v tom smyslu, že v podstatě vychází z porušení čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 ve spojení s čl. 2 odst. 1 písm. g) téhož nařízení.
21. Žalobci podpůrně tvrdí, že pokud by první žalobní důvod měl být zamítnut, bylo by třeba mít za to, že čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 tím, že pojem „akty“, jenž je uveden v čl. 9 odst. 3 úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí podepsané v Aarhusu dne 25. června 1998 (dále jen „Aarhuská úmluva“), omezuje pouze na „správní akt[y]“, které jsou mimo jiné v čl. 2 odst. 1 písm. g) téhož nařízení definovány jako „individuálně určen[á] opatření“, odporuje tomuto ustanovení Aarhuské úmluvy.
K prvnímu žalobnímu důvodu, jenž vychází z porušení čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 ve spojení s čl. 2 odst. 1 písm. g) téhož nařízení
22. V rámci tohoto žalobního důvodu, který je uplatněn jako hlavní žalobní důvod, žalobci v podstatě tvrdí, že Komise tím, že jejich žádost o vnitřní přezkum rozhodnutí ze dne 7. dubna 2009 odmítla jako nepřípustnou, porušila čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006.
23. Podle čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 je každá nevládní organizace splňující kritéria podle článku 11 tohoto nařízení oprávněna požádat o vnitřní přezkum unijní orgán, který přijal správní akt podle práva životního prostředí. Pojem „správní akt“ obsažený v tomto ustanovení je definován v čl. 2 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1367/2006 jako individuálně určené opatření podle práva životního prostředí, které bylo přijato unijním orgánem a má právně závazné vnější účinky.
24. V projednávané věci Komise odmítla žádost žalobců o vnitřní přezkum rozhodnutí ze dne 7. dubna 2009 jako nepřípustnou z důvodu, že vzhledem k tomu, že toto rozhodnutí není individuálně určeným opatřením, netýká se žádost o vnitřní přezkum správního aktu ve smyslu čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006. Žalobci toto posouzení zpochybňují a tvrdí, že rozhodnutí ze dne 7. dubna 2009 je individuálně určeným opatřením.
25. Za účelem určení toho, zda Komise měla právem za to, že žádost žalobců o vnitřní přezkum nesplňuje podmínky čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006, je tedy třeba přezkoumat, zda rozhodnutí ze dne 7. dubna 2009 představuje individuálně určené opatření ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1367/2006.
26. Podle judikatury se unijní soud nemůže k určení povahy aktu spokojit s jeho oficiálním označením, ale musí především zohlednit jeho předmět a obsah (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 14. prosince 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes a další v. Rada, 16/62 a 17/62, Recueil, s. 901, 918). Rozhodnutí, které je určeno členskému státu, má tak obecnou povahu, pokud se použije na objektivně vymezené situace a má právní účinky vůči kategoriím osob, které jsou vymezeny obecně a abstraktně (v tomto smyslu viz usnesení Soudního dvora ze dne 8. dubna 2008, Saint-Gobain Glass Deutschland v. Komise, C-503/07 P, Sb. rozh. s. I-2217, bod 71).
27. Kromě toho omezení nebo výjimky, které se svou povahou vztahují k vymezení času nebo které mají územní působnost, obsažené v určitém textu, tvoří nedílnou součást ustanovení celku, v němž jsou obsaženy, a podílejí se tak, s výjimkou zneužití pravomoci, na jeho obecném charakteru (rozsudek Soudního dvora ze dne 29. června 1993, Gibraltar v. Rada, C-298/89, Recueil, s. I-3605, bod 18; usnesení Tribunálu ze dne 12. března 2007, Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia v. Komise, T-417/04, Sb. rozh. s. II-641, bod 49, a rozsudek Tribunálu ze dne 1. července 2008, Região autónoma dos Açores v. Rada, T-37/04, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 33).
28. Unijní soud měl konečně za to, že výjimky z obecného režimu, které představují potvrzující rozhodnutí přijatá Komisí na základě ustanovení směrnice, se podílejí na obecné povaze této směrnice, jelikož jsou abstraktně určeny neurčitým kategoriím osob a uplatňují se na objektivně vymezené situace (viz usnesení Tribunálu ze dne 16. února 2005, Fost Plus v. Komise, T-142/03, Sb. rozh. s. II-589, dále jen „usnesení Fost Plus“, bod 47 a citovaná judikatura).
29. V projednávané věci je třeba zaprvé uvést, že směrnice 2008/50 je aktem obecné povahy, jelikož abstraktně a objektivně zavádí obecný režim v oblasti posuzování a omezování emisí znečišťujících látek.
30. Zadruhé článek 22 směrnice 2008/50 stanoví možnost členských států dočasně se zprostit povinnosti dodržovat mezní hodnoty stanovené touto směrnicí, jsou-li splněny určité podmínky a pod kontrolou Komise. Tento článek zní takto:
„1. Pokud v dané zóně nebo aglomeraci nelze splnit mezní hodnoty pro oxid dusičitý […] v rámci lhůt stanovených v příloze XI, může členský stát tyto lhůty pro konkrétní zónu nebo aglomeraci prodloužit nejvýše o pět let, a to za podmínky, že pro zónu nebo aglomeraci, na niž by se prodloužení vztahovalo, se v souladu s článkem 23 vypracuje plán kvality ovzduší; tento plán kvality ovzduší se doplní informacemi […] v souvislosti s danými znečišťujícími látkami a ukazuje, jak bude dosaženo cíle dodržování mezních hodnot před uplynutím nové lhůty.
2. Pokud v dané zóně nebo aglomeraci nelze mezní hodnoty pro PM 10  uvedené v příloze XI dodržet v důsledku specifických rozptylových vlastností lokality, nepříznivých klimatických podmínek nebo přeshraničního příspěvku, je členský stát zproštěn povinnosti uplatňovat tyto mezní hodnoty do 11. června 2011, pokud jsou splněny podmínky stanovené v odstavci 1 a pokud členský stát prokáže, že na celostátní, regionální a místní úrovni byla přijata veškerá náležitá opatření nutná k dodržení lhůt.
3. Pokud členský stát použije odstavec 1 nebo 2, zajistí, aby mezní hodnota nebyla u žádné znečišťující látky překročena o více než o maximální mez tolerance uvedenou v příloze XI pro každou příslušnou znečišťující látku.
4. Členské státy oznámí Komisi, kde lze podle jejich názoru použít odstavec 1 nebo 2, a oznámí plán kvality ovzduší uvedený v odstavci 1 včetně všech příslušných informací nezbytných k tomu, aby Komise mohla posoudit, zda jsou či nejsou splněny příslušné podmínky. V rámci posuzování Komise zohlední odhadované účinky opatření, která byla přijata členskými státy, na kvalitu vnějšího ovzduší v členských státech v současnosti i v budoucnosti, jakož i odhadované účinky stávajících i plánovaných opatření, která Komise navrhne, na kvalitu vnějšího ovzduší.
Pokud do devíti měsíců od obdržení tohoto oznámení Komise nevznese žádné námitky, považují se příslušné podmínky pro použití odstavce 1 nebo 2 za splněné.
Pokud jsou námitky vzneseny, může Komise členské státy požádat, aby plány kvality ovzduší upravily nebo předložily nové.“
31. Zatřetí Komise v rozhodnutí ze dne 7. dubna 2009, které bylo po oznámení Nizozemského království přijato na základě čl. 22 odst. 4 směrnice 2008/50, nevznesla žádné námitky proti prodloužení lhůty pro dosažení mezních hodnot pro oxid dusičitý v zónách č. 1 až 8 a proti zproštění povinnosti uplatňovat mezní hodnoty pro PM 10 . Pokud jde o prodloužení lhůty pro dosažení mezních hodnot pro oxid dusičitý v zóně č. 9, nebyly vzneseny žádné námitky pod podmínkou, že NSL a dotyčný regionální plán budou upraveny. Toto rozhodnutí má vliv na kvalitu ovzduší v určitých zónách Nizozemska, jakož i na všechny osoby, které se v těchto zónách nacházejí.
32. Rozhodnutí ze dne 7. dubna 2009, které Komise přijala na základě čl. 22 odst. 4 směrnice 2008/50, tak představuje výjimku z obecného režimu zavedeného směrnicí 2008/50, která se podílí na obecném charakteru směrnice tím, že je abstraktně určena neurčitým kategoriím osob a uplatňuje se na objektivně vymezené situace.
33. Řešení přijaté v usnesení Fost Plus, bod 28 výše, je tedy použitelné i na projednávanou věc. Zaprvé jak směrnice 2008/50, tak směrnice Evropského parlamentu a Rady 94/62/ES ze dne 20. prosince 1994 o obalech a obalových odpadech (Úř. věst. L 365, s. 10; Zvl. vyd. 13/013, s. 349), o kterou se jedná v usnesení Fost Plus, bod 28 výše, totiž abstraktně a objektivně zavádí obecný režim v oblasti boje proti znečišťování vnějšího ovzduší a v oblasti využití obalů a obalových odpadů. Zadruhé článek 22 směrnice 2008/50 stejně jako čl. 6 odst. 6 směrnice 94/62 umožňuje členským státům odchýlit se za určitých podmínek a pod kontrolou Komise od obecného režimu definovaného touto směrnicí. Zatřetí rozhodnutí přijatá Komisí na základě článku 22 směrnice 2008/50 se stejně jako potvrzující rozhodnutí přijatá Komisí na základě čl. 6 odst. 6 směrnice 94/62 podílejí na obecné povaze směrnice, jelikož jsou abstraktně určena neurčitým kategoriím osob a uplatňují se na objektivně vymezené situace.
34. V důsledku toho je nutno konstatovat, že jelikož je rozhodnutí ze dne 7. dubna 2009 opatřením obecné povahy, nelze je považovat za správní akt ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1367/2006.
35. Tento závěr není argumenty žalobců zpochybněn.
36. Pokud jde zaprvé o argumenty žalobců, které mají prokázat, že rozhodnutí ze dne 7. dubna 2009 je individuálně určeným opatřením, je třeba nejprve uvést, že skutečnost, že toto rozhodnutí je určeno Nizozemskému království, není s ohledem na judikaturu citovanou v bodech 26 až 28 výše pro určení jeho povahy rozhodující. Soudní dvůr totiž judikoval, že rozhodnutí, které je určeno jedinému členskému státu, má obecnou povahu (usnesení Saint-Gobain Glass Deutschland v. Komise, bod 26 výše, bod 71). Kromě toho rozsudek Soudního dvora ze dne 20. března 2003, Dánsko v. Komise (C-3/00, Recueil, s. I-2643, body 39 a 40), kterého se žalobci dovolávají, není v projednávané věci relevantní, jelikož věc, v níž byl tento rozsudek vydán, se týká otázky, která je odlišná od otázky položené v projednávané věci. Soudní dvůr měl v tomto rozsudku za to, že řízení, které vede k rozhodnutí Komise, jež je přijato na základě čl. 95 odst. 4 a 6 ES a schvaluje zachování vnitrostátního ustanovení, které se odchyluje od aktu obecné povahy, nelze považovat za součást legislativního procesu vedoucího k přijetí aktu obecné povahy. Otázkou tedy nebylo, zda dotčené rozhodnutí bylo individuálně určeným opatřením nebo opatřením obecné povahy, ale zda toto rozhodnutí bylo součástí legislativního procesu. Argumentace žalobců vycházející z toho, že rozhodnutí ze dne 7. dubna 2009 je určeno pouze Nizozemskému království, tedy nemůže obstát.
37. Dále je třeba uvést, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobci, okolnost, že Komise má pravomoc individuálně posoudit žádost členského státu o výjimku a možnost žádosti o výjimku vyhovět, nebo ji zamítnout, nebo jí vyhovět za určitých podmínek, není s ohledem na judikaturu citovanou v bodech 26 až 28 výše rozhodující pro určení povahy rozhodnutí ze dne 7. dubna 2009.
38. Konečně argument žalobců, že rozhodnutí ze dne 7. dubna 2009 je individuálně určeným opatřením, jelikož má právní účinky pouze vůči Nizozemskému království, není přesvědčivý. Je totiž třeba uvést, že toto rozhodnutí umožňuje Nizozemskému království přijmout akty obecné povahy, které se uplatní na všechny fyzické osoby s bydlištěm nebo právnické osoby se sídlem v nizozemských zónách a aglomeracích, na které se vztahuje toto rozhodnutí, nebo na fyzické a právnické osoby vykonávající činnost v těchto zónách a aglomeracích. Toto rozhodnutí má tedy právní účinky nejen vůči Nizozemskému království, ale i vůči všem těmto osobám.
39. Pokud jde zadruhé o argument žalobců, že vzhledem k tomu, že směrnice 2008/50 je určena členským státům, které si zachovávají určitý prostor pro uvážení při provádění směrnice, a nikoliv občanům nebo podnikům, neobsahuje „opatření, která se uplatní na jednu nebo více kategorií osob vymezených obecně a abstraktně“, je třeba připomenout, že směrnice je normativní, obecný a abstraktní akt (usnesení Soudního dvora ze dne 23. listopadu 1995, Asocarne v. Rada, C-10/95 P, Recueil, s. I-4149, bod 37). Skutečnost, že Nizozemské království si zachovává prostor pro uvážení při volbě formy a prostředků vhodných pro provedení směrnice 2008/50, tak nemůže zpochybnit obecnou povahu této směrnice. Argument žalobců tudíž nemůže obstát.
40. Zatřetí argument žalobců, že Komise měla přezkoumat rozhodnutí ze dne 7. dubna 2009, jelikož tvrdili, že Nizozemské království nesplňuje podmínky stanovené směrnicí 2008/50 pro získání výjimky, není relevantní. Přezkum opodstatněnosti žádosti o vnitřní přezkum totiž nemá žádný vliv na přípustnost této žádosti.
41. Z výše uvedeného vyplývá, že vzhledem k tomu, že rozhodnutí ze dne 7. dubna 2009 není individuálně určeným opatřením, nelze jej kvalifikovat jako správní akt ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1367/2006. Toto rozhodnutí tudíž nemohlo být předmětem žádosti o vnitřní přezkum na základě čl. 10 odst. 1 tohoto nařízení. S ohledem na tato ustanovení z toho plyne, že Komise se nedopustila pochybení, když žádost žalobců o vnitřní přezkum rozhodnutí ze dne 7. dubna 2009 prohlásila za nepřípustnou.
42. Projednávaný žalobní důvod je proto třeba zamítnout.
Ke druhému žalobnímu důvodu, jenž vychází z neplatnosti čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 v rozsahu, v němž pojem „akty“ uvedený v čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy omezuje pouze na „správní akt[y]“, které jsou v čl. 2 odst. 1 písm. g) téhož nařízení definovány jako „individuálně určen[á] opatření“
43. Žalobci podpůrně v podstatě tvrdí, že pokud by napadené rozhodnutí nemělo být zrušeno na základě prvního žalobního důvodu, bylo by třeba mít za to, že čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 v tom, že omezuje pojem „akty“ uvedený v čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy pouze na „správní akt[y]“, které jsou v čl. 2 odst. 1 písm. g) téhož nařízení definovány jako „individuálně určen[á] opatření“, odporuje tomuto ustanovení Aarhuské úmluvy. Avšak s ohledem na přednost Aarhuské úmluvy před nařízením č. 1367/2006 nesmí být podle žalobců toto ustanovení nařízení č. 1367/2006, které je v rozporu s Aarhuskou úmluvou, použito.
44. Je třeba mít za to, že žalobci tímto žalobním důvodem vznáší námitku protiprávnosti čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 ve spojení s čl. 2 odst. 1 písm. g) tohoto nařízení ve smyslu článku 241 ES.
45. Komise a vedlejší účastníci řízení navrhují zamítnutí tohoto žalobního důvodu.
46. Parlament a Rada zpochybňují přípustnost tohoto žalobního důvodu zejména z toho důvodu, že žaloba neobsahuje návrhová žádání, aby Tribunál prohlásil, že nařízení č. 1367/2006 je protiprávní.
47. V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle judikatury je námitka protiprávnosti podle článku 241 ES výrazem obecné zásady zajišťující každému účastníku řízení právo za účelem zrušení rozhodnutí, které nepříznivě zasahuje do jeho právního postavení, incidenčně napadnout platnost dřívějších aktů, které představují právní základ napadeného rozhodnutí (rozsudek Tribunálu ze dne 19. července 1999, Q v. Rada, T-20/98, Recueil FP s. I-A-147 a II-779, bod 47). V projednávané věci je tak námitka protiprávnosti nařízení č. 1367/2006 incidenčně vznesena žalobci za účelem zrušení napadeného rozhodnutí přijatého na základě tohoto nařízení. Přípustnost námitky protiprávnosti tedy není podmíněna existencí návrhového žádání týkajícího se protiprávnosti nařízení č. 1367/2006.
48. Rada kromě toho tvrdí, že není zřejmé, zda žalobci legalitu nařízení č. 1367/2006 zpochybňují s ohledem na Aarhuskou úmluvu, jelikož váhají mezi skutečností, že nařízení č. 1367/2006 je v rozporu s Aarhuskou úmluvou, a skutečností, že toto nařízení lze vykládat v souladu s touto úmluvou. Rada má tedy pochybnosti o tom, že žalobní důvod uplatněný žalobci podpůrně vykazuje úroveň jasnosti a přesnosti požadovanou čl. 44 odst. 1 bodem c) jednacího řádu Tribunálu.
49. V tomto ohledu stačí odpovědět, že žalobci v bodě 39 žaloby jasně uvádí, že vzhledem k tomu, že výklad čl. 2 odst. 1 písm. g) nařízení č. 1367/2006 v souladu s Aarhuskou úmluvou není možný, toto ustanovení nesmí být použito, neboť je v rozporu s Aarhuskou úmluvou.
50. Z toho plyne, že námitka protiprávnosti čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 v rozsahu, v němž pojem „akty“ uvedený v čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy omezuje pouze na „správní akt[y]“, jak jsou definovány v čl. 2 odst. 1 písm. g) téhož nařízení, je přípustná.
51. Pokud jde o opodstatněnost tohoto žalobního důvodu, je třeba uvést, že z čl. 300 odst. 7 ES vyplývá, že orgány Společenství jsou vázány dohodami, které Společenství uzavřelo, a že v důsledku toho mají tyto dohody přednost před akty sekundárního práva Společenství (v tomto smyslu viz rozsudky Soudního dvora ze dne 10. září 1996, Komise v. Německo, C-61/94, Recueil, s. I-3989, bod 52, a ze dne 12. ledna 2006, Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht, C-311/04, Sb. rozh. s. I-609, bod 25).
52. Aarhuská úmluva byla podepsána Evropským společenstvím a poté schválena rozhodnutím Rady 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 (Úř. věst. L 124, s. 1). Orgány jsou tudíž vázány touto dohodou, která má přednost před akty sekundárního práva Společenství. Z toho plyne, že platnost nařízení č. 1367/2006 může být dotčena z důvodu jeho neslučitelnosti s Aarhuskou úmluvou.
53. Podle judikatury může unijní soud zkoumat platnost ustanovení nařízení ve vztahu k mezinárodní smlouvě pouze tehdy, nebrání-li tomu povaha ani systematika této smlouvy a jeví-li se kromě toho její ustanovení z hlediska obsahu jako bezpodmínečná a dostatečně přesná (rozsudky Soudního dvora ze dne 3. června 2008, Intertanko a další, C-308/06, Sb. rozh. s. I-4057, bod 45, a ze dne 9. září 2008, FIAMM a další v. Rada a Komise, C-120/06 P a C-121/06 P, Sb. rozh. s. I-6513, bod 110).
54. Nicméně v případě, kdy Společenství zamýšlelo splnit zvláštní povinnost, k jejímuž splnění se zavázalo v rámci mezinárodní dohody, nebo v případě, že akt výslovně odkazuje na konkrétní ustanovení této dohody, přísluší Soudnímu dvoru přezkoumat legalitu dotčeného aktu s ohledem na pravidla této dohody [v tomto smyslu, pokud jde o Dohodu o zřízení Světové obchodní organizace, viz rozsudky Soudního dvora ze dne 23. listopadu 1999, Portugalsko v. Rada, C-149/96, Recueil, s. I-8395, bod 49; ze dne 30. září 2003, Biret International v. Rada, C-93/02 P, Recueil, s. I-10497, bod 53, a ze dne 1. března 2005, Van Parys, C-377/02, Sb. rozh. s. I-1465, bod 40; v tomto smyslu, pokud jde o Všeobecnou dohodu o clech a obchodu (dále jen „GATT“), viz rovněž rozsudky Soudního dvora ze dne 22. června 1989, Fediol v. Komise, 70/87, Recueil, s. 1781, body 19 až 22, a ze dne 7. května 1991, Nakajima v. Rada, C-69/89, Recueil, s. I-2069, bod 31]. Unijní soud tak musí mít možnost přezkoumat legalitu nařízení s ohledem na mezinárodní smlouvu bez předcházejícího ověřování toho, zda jsou podmínky uvedené v bodě 53 výše splněny, pokud je cílem tohoto nařízení splnění povinnosti, kterou unijním orgánům ukládá tato mezinárodní smlouva.
55. Soudní dvůr totiž v rozsudku Nakajima v. Rada, bod 54 výše (bod 28), konstatoval, že žalobkyně se nedovolávala přímého účinku ustanovení antidumpingového kodexu GATT, ale že v souladu s článkem 241 ES incidenčně zpochybňovala platnost nařízení tím, že se dovolávala jednoho z důvodů přezkumu legality uvedeného v článku 230 ES, a sice porušení smlouvy nebo některého z pravidel týkajících se jejího použití. Soudní dvůr měl za to, že nařízení, které žalobkyně v této věci napadla, bylo přijato ke splnění mezinárodních závazků Společenství, jemuž tedy v souladu s ustálenou judikaturou přísluší zajistit dodržování ustanovení GATT a jejích prováděcích opatření (viz rozsudek Nakajima v. Rada, bod 54 výše, bod 31 a citovaná judikatura; v tomto smyslu viz rovněž rozsudek Soudního dvora ze dne 12. listopadu 1998, Itálie v. Rada, C-352/96, Recueil, s. I-6937, body 20 a 21).
56. Judikatura formulovaná ve věcech týkajících se dohod GATT a Světové obchodní organizace byla rovněž uplatněna v rozsudku ze dne 16. června 1998, Racke (C-162/96, Recueil, s. I-3655), ve kterém Soudní dvůr zkoumal platnost nařízení ve vztahu k mezinárodnímu obyčejovému právu v rozsahu, v němž měl za to, že „procesní subjekt se dovolává základních pravidel mezinárodního obyčejového práva proti spornému nařízení, které bylo přijato na základě těchto pravidel a zbavuje ho nároků na preferenční zacházení, které mu poskytuje dohoda o spolupráci“ (výše uvedený rozsudek Racke, bod 48).
57. V projednávané věci je třeba uvést, že stejně jako ve věci, v níž byl vydán rozsudek Nakajima v. Rada, bod 54 výše (bod 28), žalobci v souladu s článkem 241 ES incidenčně zpochybňují platnost ustanovení nařízení č. 1367/2006 ve vztahu k Aarhuské úmluvě.
58. Dále je nutno konstatovat, že nařízení č. 1367/2006 bylo přijato ke splnění mezinárodních závazků Unie, které vyplývají z čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. Z článku 1 odst. 1 písm. d) nařízení č. 1367/2006 totiž vyplývá, že cílem tohoto nařízení je přispět k provádění závazků vyplývajících z Aarhuské úmluvy zejména zaručením „přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na unijní úrovni za podmínek stanovených tímto nařízením“. Bod 18 odůvodnění nařízení č. 1367/2006 navíc výslovně odkazuje na čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. Z judikatury Soudního dvora kromě toho vyplývá, že z čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy vyplývají závazky a že cílem nařízení č. 1367/2006 je provést ustanove ní čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, pokud jde o unijní orgány (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 8. března 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C-240/09, Sb. rozh. s. I-1255, body 39 a 41).
59. Z toho plyne, že je třeba ověřit platnost ustanovení, jehož protiprávnost byla žalobci namítána ve vztahu k čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, což znamená určit, zda lze pojem „akty“ uvedený v čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy vykládat v tom smyslu, že se omezuje na „individuálně určen[á] opatření“.
60. Článek 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy stanoví:
„Navíc – aniž by tím bylo dotčeno přezkoumání zmíněné výše v odstavcích 1 a 2 – každá strana zajistí, aby osoby z řad veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu, měly přístup ke správním nebo soudním řízením, aby mohly vznášet námitky proti jednání, aktům nebo opomenutí ze strany soukromých osob nebo orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu s ustanoveními jejího vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí.“
61. Pojem „akty“, uvedený v čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, není v této úmluvě definován. Podle ustálené judikatury musí být mezinárodní smlouva vykládána podle svého znění a ve světle svých cílů. Články 31 Vídeňské úmluvy o smluvním právu ze dne 23. května 1969 a Vídeňské úmluvy o smluvním právu mezi státy a mezinárodními organizacemi nebo mezi různými mezinárodními organizacemi ze dne 21. března 1986, které v tomto směru vyjadřují obecné mezinárodní obyčejové právo, v tomto ohledu upřesňují, že smlouva musí být vykládána v dobré víře, v souladu s obvyklým významem, který je dáván výrazům ve smlouvě v jejich celkové souvislosti, a rovněž s přihlédnutím ke svému předmětu a účelu (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 10. ledna 2006, IATA a ELFAA, C-344/04, Sb. rozh. s. I-403, bod 40 a citovaná judikatura).
62. Nejprve je třeba připomenout cíle Aarhuské úmluvy.
63. Z šestého a osmého bodu odůvodnění Aarhuské úmluvy tak vyplývá, že autoři této úmluvy, „[u]znávajíce, že přiměřená ochrana životního prostředí je nutná pro životní pohodu lidí a pro uplatňování základních lidských práv včetně samotného práva na život“, mají na zřeteli, že „mají-li občané uplatňovat toto právo a dostát této povinnosti, musí mít přístup k informacím o životním prostředí, musí být oprávněni podílet se na rozhodování týkajícím se životního prostředí a musí mít přístup k právní ochraně v záležitostech životního prostředí; uznávajíce, že v tomto ohledu mohou občané potřebovat pomoc, aby mohli využívat svých práv“. Z devátého bodu odůvodnění Aarhuské úmluvy navíc vyplývá, že „lepší přístup k informacím o životním prostředí a účast veřejnosti na rozhodování ve věcech životního prostředí zvyšuje kvalitu rozhodnutí a jejich prosazování, přispívá ke zvyšování povědomí veřejnosti o otázkách životního prostředí, poskytuje veřejnosti příležitost vyjádřit své obavy a zájmy a umožňuje orgánům veřejné správy brát tyto obavy a zájmy náležitě v úvahu“.
64. Článek 1 Aarhuské úmluvy, nadepsaný „Cíl“, kromě toho stanoví, že „[s] cílem přispět k ochraně práva každého příslušníka současné generace i generací budoucích na život v prostředí příznivém pro jeho zdraví a životní pohodu každá smluvní strana zaručí právo na přístup k informacím o životním prostředí, podíl veřejnosti na rozhodování o otázkách životního prostředí a přístup k právní ochraně v záležitostech životního prostředí v souladu s ustanoveními této úmluvy“.
65. Je třeba mít za to, že vnitřní přezkum, který by se týkal pouze individuálně určených opatření, by měl velmi omezený rozsah, jelikož akty přijaté v oblasti životního prostředí jsou nejčastěji akty obecné povahy. S ohledem na cíle a předmět Aarhuské úmluvy není přitom takové omezení odůvodněné.
66. Dále, pokud jde o znění čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, je třeba uvést, že ponechává určitý rozhodovací prostor stranám Aarhuské úmluvy, pokud jde o definici osob oprávněných mít přístup ke správnímu nebo soudnímu řízení a pokud jde o povahu řízení (správní nebo soudní). Podle tohoto ustanovení [mají] totiž přístup ke správním nebo soudním řízením pouze „osoby z řad veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu“. Znění čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy nicméně neponechává stejný rozhodovací prostor, pokud jde o definici „aktů“, které mohou být napadeny. Není proto důvod vykládat pojem „akty“ uvedený v čl. 9 odst. 3 Aarhuská úmluva v tom smyslu, že zahrnuje pouze individuálně určené akty.
67. Nakonec, pokud jde o znění ostatních ustanovení Aarhuské úmluvy, je třeba uvést, že podle čl. 2 odst. 2 této úmluvy se pojem „orgán veřejné správy“ „nevztahuje na orgány nebo instituce činné v oblasti soudní nebo zákonodárné“. Akty přijaté unijním orgánem nebo unijní institucí činnými v oblasti soudní nebo zákonodárné mohou být tedy vyloučeny z pojmu „akty“ uvedeného v čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. Toto vyloučení však neumožňuje omezit pojem „akty“ uvedený v čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy pouze na individuálně určená opatření. Mezi akty obecné povahy a akty přijatými státním orgánem činným v oblasti soudní nebo zákonodárné totiž neexistuje vzájemný vztah. Akty obecné povahy nejsou nutně akty přijatými státním orgánem činným v oblasti soudní nebo zákonodárné.
68. Z toho plyne, že čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy nelze vykládat v tom smyslu, že odkazuje pouze na individuálně určená opatření.
69. Článek 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 není tedy slučitelný s čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy v rozsahu, v němž pojem „akty“ uvedený v čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy omezuje pouze na „správní akt[y]“, které jsou v čl. 2 odst. 1 písm. g) téhož nařízení definovány jako „individuálně určen[á] opatření“.
70. Tento závěr není zpochybněn argumenty vedlejších účastníků řízení.
71. Pokud jde o argument Parlamentu a Rady, že pojem „akty“ uvedený v čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy musí být v unijním právu omezen na individuálně určená opatření, protože vnitřní přezkum, který není nezávislý na soudním řízení podle článku 12 nařízení č. 1367/2006, musí být v souladu s článkem 230 ES a zejména s podmínkou, že žalobce musí být osobně a bezprostředně dotčen napadeným aktem, stačí připomenout obsah čl. 12 odst. 1 nařízení č. 1367/2006.
72. Podle čl. 12 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 nevládní organizace, která podala žádost o vnitřní přezkum podle článku 10 uvedeného nařízení, může podat žalobu k Soudnímu dvoru v souladu s příslušnými ustanoveními Smlouvy, a tedy v souladu s článkem 230 ES. Přitom bez ohledu na povahu opatření, které je předmětem vnitřního přezkumu podle článku 10 tohoto nařízení, musí být v případě žaloby podané k unijním soudům v každém případě splněny podmínky přípustnosti podle článku 230 ES.
73. Podmínky článku 230 ES, zejména pak podmínka, že žalobce musí být osobně a bezprostředně dotčen napadeným aktem, se kromě toho vztahují rovněž na individuálně určené opatření, které není určeno žalobci. Nevládní organizace, která splňuje podmínky uvedené v článku 11 nařízení č. 1367/2006, nebude tedy nutně bezprostředně a individuálně dotčena individuálně určeným opatřením. Na rozdíl od tvrzení Parlamentu a Rady omezení pojmu „akty“ pouze na individuálně určené akty neumožňuje zajistit, že podmínka stanovená v článku 230 ES, tj. že žalobce musí být bezprostředně a osobně dotčen napadeným aktem, bude splněna.
74. Rada rovněž tvrdí, že čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy s sebou nese možnost uvážení, které ponechává dostatečný rozhodovací prostor k provedení povinnosti, která vyplývá z tohoto článku, prostřednictvím vnitrostátních řízení ve spojení s předběžnými otázkami položenými Soudnímu dvoru.
75. V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že předpokladem pro možnost nevládní organizace, která splňuje podmínky pro podání žádosti o vnitřní přezkum uvedené v článku 11 nařízení č. 1367/2006, nepřímo napadnout opatření obecné povahy přijaté unijním orgánem před vnitrostátním soudem je předchozí provedení tohoto opatření obecné povahy do vnitrostátního práva. Všechna opatření obecné povahy přijatá unijními orgány v oblasti životního prostředí však nejsou předmětem vnitrostátního provedení, které může být napadeno před vnitrostátním soudem.
76. Argument Rady kromě toho není podpořen důkazy o tom, jak by žalobci mohli v projednávané věci napadnout opatření obecné povahy, o jehož přezkum požádali Komisi, před vnitrostátním soudem.
77. Z toho plyne, že námitce protiprávnosti směřující proti čl. 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 ve spojení s čl. 2 odst. 1 písm. g) téhož nařízení je třeba vyhovět, a tudíž je třeba vyhovět i druhému žalobnímu důvodu. Napadené rozhodnutí je třeba v důsledku toho zrušit.
K nákladům řízení
78. Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že žalobci požadovali náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení, včetně nákladů souvisejících s řízením o předběžném opatření.
79. Podle čl. 87 odst. 4 prvního pododstavce jednacího řádu členské státy a orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení. Je tedy na místě rozhodnout, že Nizozemské království, Parlament a Rada ponesou vlastní náklady řízení.
Výrok
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (sedmý senát)
rozhodl takto:
1) Rozhodnutí Komise C(2009) 6121 ze dne 28. července 2009 se zrušuje.
2) Evropská komise ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, včetně nákladů souvisejících s řízením o předběžném opatření.
3) Nizozemské království, Evropský parlament a Rada Evropské unie ponesou vlastní náklady řízení.