CELEX: 62009TJ0396
Ambiente
Regulamento (CE) n.° 1367/2006
Obrigação dos Estados‑Membros de protegerem e de melhorarem a qualidade do ar ambiente
Derrogação temporária concedida a um Estado‑Membro
Pedido de reexame interno
Recusa
Medida de caráter individual
Validade
Convenção de Aarhus

Fundamentação jurídica do acórdão
Antecedentes do litígio
1. As recorrentes são, por um lado, a Vereniging Milieudefensie, uma associação de direito neerlandês estabelecida em Amesterdão (Países Baixos) e que tem por objeto a proteção do ambiente e a melhoria da qualidade do ar nos Países Baixos, e, por outro, a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, uma fundação de direito neerlandês estabelecida em Utrecht (Países Baixos), que se dedica a combater a poluição do ar na região de Utrecht.
2. Em 15 de julho de 2008, o Reino dos Países Baixos notificou à Comissão das Comunidades Europeias, em conformidade com o artigo 22.° da Diretiva 2008/50/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2008, relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa (JO L 152, p. 1), o adiamento do prazo fixado para atingir o valor-limite determinado para o dióxido de azoto em nove zonas, e a isenção da obrigação de aplicar os valores-limite diário e anual determinados para as partículas que atravessam um orifício de entrada com um rendimento de separação de 50% para um diâmetro aerodinâmico de 10 µm (a seguir «PM 10 »).
3. Em 7 de abril de 2009, a Comissão adotou a Decisão C (2009) 2560 final (a seguir «decisão de 7 de abril de 2009»).
4. O artigo 1.° da decisão de 7 de abril de 2009 prevê:
«1. Não existe qualquer objeção ao adiamento do prazo fixado para atingir o valor-limite anual para o dióxido de azoto fixado no anexo XI da Diretiva 2008/50/CE nas zonas n. os  1 a 8 mencionadas no anexo da presente decisão. O adiamento aplica-se até 31 de dezembro de 2014.
2. Não existe qualquer objeção ao adiamento do prazo fixado para atingir o valor-limite anual para o dióxido de azoto na zona n.° 9 mencionada no anexo da presente decisão, desde que o plano nacional em matéria de qualidade de ar, o [Nationale Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit] (NSL), e o plano regional em causa sejam adaptados de forma a garantirem que o valor-limite anual para o dióxido de azoto seja respeitado até 31 de dezembro de 2012 […]»
5. O artigo 2.° da decisão de 7 de abril de 2009 indica:
«Não existe qualquer objeção às isenções […] da obrigação de aplicar os valores-limite para os PM 10  fixados no anexo XI da Diretiva 2008/50/CE […]
A isenção aplica-se até 10 de junho de 2011.»
6. O artigo 3.° da decisão de 7 de abril de 2009 prevê que o Reino dos Países Baixos comunique à Comissão certas informações relativas aos valores-limite fixados na Diretiva 2008/50/CE.
7. Por carta de 18 de maio de 2009, as recorrentes apresentaram à Comissão um pedido de reexame interno da decisão de 7 de abril de 2009 com fundamento no artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos comunitários (JO L 264, p. 13).
8. Pela Decisão C (2009) 6121, de 28 de julho de 2009 (a seguir «decisão recorrida»), a Comissão indeferiu o pedido de reexame interno apresentado pelas recorrentes. A Comissão indicou o seguinte:
«Pedem [as recorrentes] o reexame da decisão de 7 de abril de 2009 com o fundamento que os Países Baixos não preenchem os requisitos visados no artigo 22.° da Diretiva 2008/50/CE e, em consequência, a Comissão deveria ter levantado objeções ao pedido de adiamento do prazo fixado para alcançar os valores-limite determinados para o [dióxido de azoto] e de isenção da obrigação de aplicar os valores-limite determinados para os PM 10 .
[…]
Resulta da leitura combinada do artigo 10.° e da definição de «ato administrativo» enunciada no artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento n.° 1367/2006 que um pedido de reexame interno só pode ser apresentado contra uma medida de carácter individual tomada por uma instituição ou órgão comunitário ao abrigo da legislação ambiental e com efeitos externos juridicamente vinculativos.
Sem se pronunciar acerca da questão de saber se os restantes requisitos de admissibilidade do pedido visados no título IV do Regulamento n.° 1367/2006 estão preenchidos, a Comissão considera que a decisão de 7 de abril de 2009 não é uma medida de caráter individual.
A Comissão entende o vosso pedido no sentido de que consideram que a decisão constitui um ato administrativo de caráter individual (uma decisão propriamente dita), nomeadamente na medida em que é dirigida a um só Estado-Membro, designado pelo respetivo nome […].
Uma decisão dirigida a um Estado-Membro específico pode, todavia, constituir uma medida de caráter geral se se destinar a aprovar medidas aplicáveis a uma ou várias categorias de pessoas definidas de forma geral e abstrata.
Existe jurisprudência segundo a qual as derrogações a um regime geral específico autorizadas pela Comissão por decisões que as confirmam nos termos da uma diretiva específica têm o mesmo caráter jurídico que a própria diretiva se as referidas decisões da Comissão se dirigirem em termos abstratos a pessoas não determinadas mais precisamente e se se aplicarem a situações definidas objetivamente. Nesses casos, as decisões (embora assim designadas) devem ser consideradas medidas de caráter geral. V. despacho do Tribunal Geral de 16 de fevereiro de 2005, Fost Plus VZW/Comissão (T-142/03, Colet., p. II-589, n.° 47 e jurisprudência referida).
Tendo em conta o âmbito de aplicação e as condições da derrogação prevista pelo artigo 22.° da Diretiva 2008/50/CE, a Comissão considera que essa derrogação diz respeito a uma aplicação a uma situação definida objetivamente, com efeitos jurídicos sobre categorias de pessoas determinadas de forma geral e abstrata. Por consequência, as decisões baseadas no artigo 22.° da Diretiva 2008/50/CE devem ser consideradas «derrogações a um regime geral» na aceção da jurisprudência acima citada e têm, por conseguinte, o mesmo caráter geral que a referida diretiva.
Por outro lado, importa sublinhar que a aplicação do artigo 22.° da Diretiva 2008/50/CE pressupõe que o Estado-Membro tenha estabelecido um plano relativo à qualidade do ar para as zonas ou as aglomerações às quais o adiamento do prazo e a isenção devem ser aplicados. Esse plano prevê a adoção e a execução de medidas aplicáveis a pessoas que não estão determinadas mais precisamente, em situações definidas objetivamente. A decisão baseada no artigo 22.° da Diretiva 2008/50/CE, através da qual a Comissão não levantou objeções à notificação dos Países Baixos, assenta no plano relativo à qualidade do ar transmitido por este Estado-Membro.
Tendo em conta os elementos precedentes, a Comissão é de opinião que o vosso pedido de reexame interno não tem como objeto uma medida administrativa, na aceção do artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento n.° 1367/2006. Consequentemente, a Comissão considera o vosso pedido inadmissível […].»
Tramitação processual e pedidos das partes
9. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 6 de outubro de 2009, as recorrentes interpuseram o presente recurso.
10. Em requerimento separado, apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 19 de outubro de 2009, as recorrentes apresentaram um pedido de medidas provisórias, no qual requereram que o presidente do Tribunal Geral se dignasse suspender a execução da decisão recorrida até que o Tribunal se tenha pronunciado sobre o recurso no processo principal ou até que a Comissão tenha adotado uma nova decisão relativa ao pedido de reexame interno.
11. Por despacho de 17 de dezembro de 12009, o presidente do Tribunal Geral declarou o pedido de medidas provisórias manifestamente inadmissível. Foi reservada para final a decisão quanto às despesas.
12. Por requerimentos entrados na Secretaria do Tribunal Geral, respetivamente em 14, 15 e 26 de janeiro de 2010, o Parlamento Europeu, o Reino dos Países Baixos e o Conselho da União Europeia pediram para ser admitidos a intervir em apoio dos pedidos da Comissão. Estes pedidos foram deferidos por despacho do presidente da Primeira Secção do Tribunal Geral de 11 de março de 2010. O Parlamento, o Reino dos Países Baixos e o Conselho apresentaram as suas alegações de intervenção em 28 de maio de 2010. A Comissão e as requerentes apresentaram as suas observações sobre estas alegações, respetivamente, em 15 e em 19 de julho de 2010.
13. Uma vez que a composição das secções do Tribunal Geral foi alterada, o juiz-relator foi afetado à Sétima Secção, à qual, por conseguinte, foi atribuído o presente processo.
14. Com base no relatório do juiz-relator, o Tribunal Geral (Sétima Secção) decidiu dar início à fase oral.
15. Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal, na audiência de 13 de setembro de 2011.
16. As recorrentes concluem pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– anular a decisão impugnada;
– ordenar à Comissão que decida do pedido de reexame interno e fixar um prazo para o efeito;
– condenar a Comissão nas despesas.
17. A Comissão, apoiada pelo Reino dos Países Baixos, o Parlamento e o Conselho, pede que o Tribunal Geral se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar as recorrentes nas despesas.
Questão de direito
Quanto ao pedido de injunção
18. No que respeita ao pedido de injunção contido na segunda parte das conclusões das recorrentes e destinado a que o Tribunal Geral ordene à Comissão que conheça do pedido de reexame interno e lhe fixe um prazo para o efeito, importa recordar que, segundo jurisprudência assente, no quadro de um recurso de anulação, a competência do juiz da União está limitada à fiscalização da legalidade do ato impugnado e que o tribunal não pode, no exercício da sua competência, dar ordens às instituições comunitárias ou substituir-se às mesmas (acórdão do Tribunal de Justiça de 8 de julho de 1999, DSM/Comissão, C-5/93 P, Colet., p. I-4695, n.° 36, e acórdão do Tribunal Geral de 24 de fevereiro de 2000, ADT Projekt/Comissão, T-145/98, Colet., p. II-387, n.° 38). Com efeito, cabe à instituição em causa tomar, por força do artigo 266.° TFUE, as medidas que a execução de um acórdão proferido no quadro de um recurso de anulação implica (acórdãos do Tribunal Geral de 27 de janeiro de 1998, Ladbroke Racing/Comissão, T-67/94, Colet., p. II-1, n.° 200, e de 29 de setembro de 2009, Thomson Sales Europe/Comissão, T-225/07 e T-364/07, não publicado na Coletânea, n.° 221).
19. Decorre daqui que a segunda parte das conclusões das recorrentes é inadmissível.
Quanto ao pedido de anulação
20. As recorrentes apresentam dois fundamentos para o seu pedido de anulação. A título principal, sustentam que a Comissão não teve razão ao considerar inadmissível o seu pedido de reexame interno da decisão de 7 de abril de 2009, por se tratar de uma medida de caráter geral. Este fundamento das recorrentes deve ser interpretado no sentido de que se baseia, no essencial, numa violação do artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1367/2006, conjugado com o artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do mesmo regulamento.
21. A título subsidiário, as recorrentes alegam que, no caso de o primeiro fundamento ser julgado improcedente, se deveria considerar que, ao limitar o conceito de «atos» do artigo 9.°, n.° 3, da convenção sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos comunitários, assinada em Aarhus em 25 de junho de 1998 (a seguir «Convenção de Aarhus»), apenas aos «ato[s] administrativo[s]», definidos no artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento n.° 1367/2006 como «medida[s] de caráter individual», o artigo 10.°, n.° 1, deste mesmo regulamento é contrário a essa disposição da Convenção de Aarhus.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1367/2006, conjugado com o artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do mesmo regulamento
22. Com o presente fundamento, aduzido a título principal, as recorrentes sustentam, no essencial, que, ao considerar inadmissível o seu pedido de reexame interno da decisão de 7 de abril de 2009, a Comissão violou o artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1367/2006.
23. Em aplicação do artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1367/2006, qualquer organização não governamental que satisfaça os critérios enunciados no artigo 11.° tem o direito de requerer um reexame interno às instituições ou órgãos comunitários que tenham aprovado atos administrativos ao abrigo da legislação ambiental. O conceito de ato administrativo contido nesta disposição está definido no artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento n.° 1367/2006 como uma medida de caráter individual adotada por uma instituição da União ao abrigo do direito do ambiente e com efeitos externos juridicamente vinculativos.
24. No caso vertente, a Comissão considerou inadmissível o pedido de reexame interno da decisão de 7 de abril de 2009 apresentado pelas recorrentes, com o fundamento de que, visto essa decisão não constituir uma medida de caráter individual, o pedido de reexame interno não tinha como objeto um ato administrativo, na aceção do artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1367/2006. As recorrentes contestam esta apreciação e alegam que a decisão de 7 de abril de 2009 é uma medida de caráter individual.
25. A fim de determinar se a Comissão teve razão ao considerar que o pedido de reexame interno apresentado pelas recorrentes não preenchia os requisitos do artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1367/2006, cabe portanto examinar se a decisão de 7 de abril de 2009 constitui uma medida de caráter individual, na aceção do no artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento n.° 1367/2006.
26. Segundo a jurisprudência, para apreciar a natureza de um ato, o juiz da União não se pode contentar com a designação oficial do ato, mas deve ter em conta, em primeiro lugar, o seu objeto e o seu conteúdo (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de dezembro de 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e o./Conselho, 16/62 e 17/62, Colet.,1962-1964, p. 175). Assim, uma decisão que tenha por destinatário um Estado-Membro reveste caráter geral se se aplicar a situações determinadas objetivamente e comportar efeitos jurídicos relativamente a categorias de pessoas consideradas de forma geral e abstrata (v., neste sentido, despacho do Tribunal de Justiça de 8 de abril de 2008, Saint-Gobain Glass Deutschland/Comissão, C-503/07 P, Colet., p. I-2217, n.° 71).
27. Além disso, as limitações ou exceções de natureza temporária ou de alcance territorial contidas num texto legislativo fazem parte integrante do conjunto das disposições em que se inserem e integram, salvo desvio de poder, o seu caráter geral (acórdão do Tribunal de Justiça de 29 de junho de 1993, Gibraltar/Conselho, C-298/89, Colet., p. I-3605, n.° 18; despacho do Tribunal Geral de 12 de março de 2007, Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia/Comissão, T-417/04, Colet., p. II-641, n.° 49, e acórdão do Tribunal Geral de 1 de julho de 2008, Região Autónoma dos Açores/Conselho, T-37/04, não publicado na Coletânea, n.° 33).
28. Por último, o juiz da União considerou que as derrogações ao regime geral constituídas pelas decisões de confirmação adotadas pela Comissão nos termos de uma disposição de uma diretiva integravam o carácter geral dessa diretiva, dado que se dirigiam em termos abstratos a categorias indeterminadas de pessoas e se aplicavam a situações determinadas objetivamente (v. despacho do Tribunal Geral de 16 de fevereiro de 2005, Fost Plus/Comissão, T-142/03, Colet., p. II-589, a seguir «despacho Fost Plus», n.° 47 e jurisprudência referida).
29. No caso vertente, cabe referir, primeiro, que a Diretiva 2008/50 é um ato de caráter geral na medida em que estabelece, em termos abstratos e objetivos, um regime geral em matéria de avaliação e de limitação das emissões de poluentes.
30. Segundo, o artigo 22.° da Diretiva 2008/50 prevê uma possibilidade de os Estados-Membros derrogarem temporariamente a obrigação de respeitar os valores-limite fixados por essa diretiva sob reserva do respeito de certos requisitos e sob controlo da Comissão. A letra deste artigo é a seguinte:
«1. Caso, numa determinada zona ou aglomeração, os valores-limite fixados para o dióxido de azoto […] não possam ser respeitados nos prazos fixados no anexo XI, o Estado-Membro pode prorrogar esses prazos por cinco anos, no máximo, para a zona ou aglomeração em causa, desde que seja estabelecido um plano de qualidade do ar, nos termos do artigo 23.°, para a zona ou aglomeração a que se aplica a prorrogação do prazo; tal plano deve ser completado [por] informações […] relativas aos poluentes em questão e demonstrar que os valores-limite serão respeitados antes do termo do novo prazo.
2. Caso, numa determinada zona ou aglomeração, os valores-limite fixados no anexo XI para os PM 10 não possam ser respeitados devido às características de dispersão específicas do local, a condições climáticas desfavoráveis ou a fatores transfronteiriços, o Estado-Membro é dispensado, até 11 de junho de 2011, da obrigação de aplicar aqueles valores-limite, desde que cumpra as condições previstas no n.° 1 e comprove que foram tomadas todas as medidas adequadas a nível nacional, regional e local para o cumprimento dos prazos.
3. Caso um Estado-Membro aplique os n. os  1 ou 2, deve assegurar que a excedência do valor-limite fixado para cada poluente não exceda a margem de tolerância máxima fixada no anexo XI para cada um dos poluentes em causa.
4. Os Estados-Membros notificam a Comissão das zonas ou aglomerações onde consideram que são aplicáveis os n. os  1 ou 2 e comunicam o plano de qualidade do ar referido no n.° 1, incluindo todas as informações necessárias para a Comissão avaliar se foram cumpridas as condições aplicáveis. Na sua avaliação, a Comissão deve ter em conta os efeitos estimados, presentes e futuros, na qualidade do ar ambiente dos Estados-Membros, das medidas tomadas pelos Estados-Membros, bem como os efeitos estimados, na qualidade do ar ambiente, das medidas comunitárias atuais e futuras a propor pela Comissão.
Caso a Comissão não levante objeções no prazo de nove meses a contar da receção da notificação, consideram-se cumpridas as condições de aplicação do n.° 1 ou do n.° 2.
Em caso de objeção, a Comissão pode solicitar aos Estados-Membros que adaptem ou apresentem um novo plano de qualidade do ar.»
31. Terceiro, na decisão de 7 de abril de 2009, adotada em aplicação do artigo 22.°, n.° 4, da Diretiva 2008/50, após a notificação por parte do Reino dos Países Baixos, a Comissão não levantou objeções ao adiamento do prazo fixado para atingir os valores-limite determinados para o dióxido de azoto nas zonas n. os  1 a 8, e à isenção da obrigação de aplicar os valores-limite determinados para as PM 10 . No que diz respeito ao adiamento do prazo fixado para atingir os valores-limite determinados para o dióxido de azoto na zona n.° 9, não foram levantadas objeções, na condição de o NSL e o plano regional em causa serem adaptados. Esta decisão teve efeitos na qualidade do ar em certas zonas dos Países Baixos bem como em todas as pessoas aí presentes.
32. A decisão de 7 de abril de 2009, adotada em aplicação do artigo 22.°, n.° 4, da Diretiva 2008/50, constitui assim uma derrogação ao regime geral estabelecido pela Diretiva 2008/50, que integra o caráter geral da diretiva, uma vez que se dirige em termos abstratos a categorias de pessoas indeterminadas e se aplica a situações definidas objetivamente.
33. A solução seguida no despacho Fost Plus, já referido no n.° 28, supra , é portanto transponível para o caso vertente. Com efeito, desde logo, tanto a Diretiva 2008/50 como a Diretiva 94/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 1994, relativa a embalagens e resíduos de embalagens (JO L 365, p. 10), em causa no despacho Fost Plus, já referido no n.° 28, supra , estabelecem em termos abstratos e objetivos um regime geral na matéria, respetivamente, de combate à poluição do ar ambiente e de reciclagem das embalagens e dos resíduos de embalagens. Seguidamente, à semelhança do artigo 6.°, n.° 6, da Diretiva 94/62, o artigo 22.° da Diretiva 2008/50 autoriza os Estados-Membros a derrogar o regime geral estabelecido por essa diretiva, mediante certas condições e sob controlo da Comissão. Por último, as decisões tomadas pela Comissão nos termos do artigo 22.° da Diretiva 2008/50 integram, tal como as decisões confirmativas adotadas pela Comissão nos termos do artigo 6.°, n.° 6, da Diretiva 94/62, o caráter geral da diretiva, uma vez que se dirigem em termos abstratos a categorias de pessoas indeterminadas e se aplicam a situações definidas objetivamente.
34. Consequentemente, impõe-se concluir que a decisão de 7 de abril de 2009, na medida em que constitui uma medida de caráter geral, não pode ser considerada como uma medida de caráter individual, na aceção do artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento n.° 1367/2006.
35. Esta conclusão não é posta em causa pelas recorrentes.
36. No que respeita, primeiro, aos argumentos das recorrentes destinados a demonstrar que a decisão de 7 de abril de 2009 constitui uma medida de caráter individual, cabe referir, desde logo, que o facto de essa decisão se dirigir ao Reino dos Países Baixos não é determinante para definir a sua natureza à luz da jurisprudência citada nos n. os  26 a 28, supra . Com efeito, uma decisão que tinha como destinatário um único Estado-Membro foi considerada de caráter geral (despacho Saint Gobain Glass Deutchland/Comissão, já referido no n.° 26, supra , n.° 71). Além disso, o acórdão do Tribunal de Justiça de 20 de março de 2003, Dinamarca/Comissão (C-3/00, Colet., p. I-2643, n. os  39 e 40), invocado pelas recorrentes, não é pertinente no caso vertente uma vez que o processo que deu lugar a esse acórdão coloca uma questão distinta da colocada no presente processo. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça entendeu que o procedimento que conduzia a uma decisão da Comissão, adotada com fundamento no artigo 95.°, n. os  4 e 6, CE, que aprovava a manutenção de uma disposição nacional derrogatória de um ato de caráter geral não podia ser considerada como fazendo parte do processo legislativo que termina com a adoção do ato de caráter geral. Por conseguinte, a questão não era saber se a decisão em causa constituía uma medida de caráter individual ou geral, mas saber se a referida decisão se inscrevia num processo legislativo. A argumentação das recorrentes segundo a qual a decisão de 7 de abril de 2009 se dirige apenas ao reino dos Países Baixos não pode, portanto, proceder.
37. Seguidamente, importa referir que, ao invés do que sustentam as recorrentes, a circunstância de a Comissão apreciar individualmente o pedido de derrogação apresentado por um Estado-Membro bem como a possibilidade de deferir ou indeferir o pedido de derrogação ou de o deferir sob certas condições não é determinante para definir a natureza da decisão de 7 de abril de 2009, à luz da jurisprudência citada nos n. os  26 a 28, supra .
38. Por fim, o argumento das recorrentes segundo o qual a decisão de 7 de abril de 2009 é uma medida de caráter individual uma vez que apenas produz efeitos jurídicos relativamente ao Reino dos Países Baixos não é convincente. Efetivamente, cabe sublinhar que essa decisão autoriza o Reino dos Países Baixos a adotar atos de caráter geral aplicáveis a todas as pessoas singulares ou coletivas que residam ou exerçam uma atividade nas zonas e aglomerações neerlandesas abrangidas por essa decisão. Por conseguinte, a referida decisão comporta efeitos jurídicos não apenas relativamente ao Reino dos Países Baixos mas também a todas essas pessoas.
39. Segundo, no que diz respeito ao argumento das recorrentes segundo o qual a Diretiva 2008/50, uma vez que se dirige aos Estados-Membros, que conservam uma margem de apreciação na execução dessa diretiva, e não aos cidadãos e às empresas, não contém «medidas aplicáveis a uma ou várias categorias de pessoas definidas de forma geral e abstrata», importa recordar que uma diretiva é um ato normativo, geral e abstrato (despacho do Tribunal de Justiça de 23 de novembro de 1995, Asocarne/Conselho, C-10/95, Colet., p. I-4149, n.° 37). Assim, o facto de o Reino dos Países Baixos conservar uma margem de apreciação na escolha da forma e dos meios adequados à execução da Diretiva 2008/50 não pode pôr em causa o seu caráter geral. Portanto, o argumento das recorrentes não pode proceder.
40. Terceiro, o argumento das recorrentes segundo o qual a Comissão devia reexaminar a decisão de 7 de abril de 2009 uma vez que tinham sustentado que o Reino dos Países Baixos não preenchia os requisitos previstos pela Diretiva 2008/50 para obter uma derrogação não é pertinente. Com efeito, o reexame da bondade do pedido de reexame interno não tem qualquer incidência na admissibilidade desse pedido.
41. Resulta do que precede que visto não constituir uma medida de caráter individual a decisão de 7 de abril de 2009 não pode ser qualificada de ato administrativo, na aceção do no artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento n.° 1367/2006. Por conseguinte, essa decisão não pode ser objeto de um pedido de reexame interno a título do artigo 10.°, n.° 1, desse regulamento. Decorre daqui que, face a estas disposições, a Comissão não cometeu qualquer erro ao considerar inadmissível o pedido de reexame interno da decisão de 7 de abril de 2009 apresentado pelas recorrentes.
42. Por conseguinte, o presente fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à ilegalidade do artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1367/2006, na medida em que limita o conceito de «atos» do artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus apenas aos «ato[s] administrativo[s]», definidos no artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do mesmo regulamento como «medida[s] de caráter individual»
43. Os recorrentes sustentam, a título subsidiário, no essencial, que, caso a decisão recorrida não seja anulada com base no primeiro fundamento, se deve considerar que o artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1367/2006, ao limitar o conceito de «atos» do artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus apenas aos «ato[s] administrativo[s]», definidos no artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do mesmo regulamento como «medida[s] de caráter individual», é contrário a essa disposição da Convenção de Aarhus. Ora, tendo em conta o primado da Convenção de Aarhus sobre o Regulamento n.° 1367/2006, o facto de aquela disposição do regulamento ser contrária à Convenção de Aarhus leva a que não deve ser aplicada.
44. Com este fundamento, as recorrentes suscitam uma exceção de ilegalidade do artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1367/2006, conjugado com o no artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do mesmo regulamento, na aceção do artigo 241.° CE.
45. A Comissão e os intervenientes entendem que este fundamento deve ser julgado improcedente.
46. O Parlamento e o Conselho contestam a admissibilidade do presente fundamento, nomeadamente porque a petição inicial não contém um pedido dirigido ao Tribunal Geral no sentido de que este declare o Regulamento n.° 1367/2006 ilegal.
47. A este respeito, cabe recordar que, segundo a jurisprudência, a exceção de ilegalidade prevista no artigo 241.° CE constitui a expressão de um princípio geral que garante a qualquer parte o direito de impugnar, com o objetivo de obter a anulação de uma decisão que a afeta direta e individualmente, a validade dos atos institucionais anteriores que constituem a base jurídica da decisão impugnada (acórdão do Tribunal Geral de 19 de julho de 1999, Q/Conselho, T-20/98, ColetFP, pp. I-A-147 e II-779, n.° 47). Assim, no caso vertente, a exceção de ilegalidade do Regulamento n.° 1367/2006 é suscitada a título incidental pelas recorrentes, a fim de obter a anulação da decisão recorrida, adotada com base no referido regulamento. A admissibilidade da exceção de ilegalidade não está, portanto, subordinada à existência de uma conclusão relativa à ilegalidade do Regulamento n.° 1367/2006, a qual não é objeto do presente recurso.
48. Por outro lado, o Conselho sustenta que não é claro que as recorrentes tenham posto em causa a legalidade do Regulamento n.° 1367/2006 à luz da Convenção de Aarhus, na medida em que hesitam entre o facto de aquele regulamento estar em conflito com esta convenção e o facto de poder ser interpretado em conformidade com a mesma. Por conseguinte, o Conselho tem dúvidas quanto ao facto de o fundamento invocado pelas recorrentes apresentar o nível de clareza e de precisão exigido pelo artigo 44.°, n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal Geral.
49. A este respeito, basta responder que os recorrentes indicam claramente, no n.° 39 da petição inicial, que o artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento n.° 1367/2006 não deve ser aplicado na medida em que é contrário à Convenção de Aarhus, visto que não é possível interpretar aquela disposição em conformidade com a referida convenção.
50. Decorre daqui que a exceção de ilegalidade do artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1367/2006, na medida em que esta disposição limita o conceito de «atos» do artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus apenas aos «ato[s] administrativo[s]» tal como definidos no artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do mesmo regulamento, é admissível.
51. Quanto à procedência do presente fundamento, cabe sublinhar que resulta do artigo 300.°, n.° 7, CE, que os acordos celebrados pela Comunidade vinculam as suas instituições e, por conseguinte, que esses acordos primam sobre os atos de direito comunitário derivado (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça de 10 de setembro de 1996, Comissão/Alemanha, C-61/94, Colet., p. I-3989, n.° 52, e de 12 de janeiro de 2006, Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht, C-311/04, Colet., p. I-609, n.° 25).
52. A Convenção de Aarhus foi assinada pela Comunidade Europeia e em seguida aprovada pela Decisão 2005/370/CE do Conselho, de 17 de fevereiro de 2005 (JO L 124, p. 1). Por conseguinte, as instituições estão vinculadas por essa Convenção, a qual prima sobre os atos comunitários derivados. Daqui resulta que a validade do Regulamento n.° 1367/2006 pode ser afetada devido à sua incompatibilidade com a Convenção de Aarhus.
53. Segundo a jurisprudência, o juiz da União só pode proceder ao exame de validade de uma disposição de um regulamento à luz de um tratado internacional quando a natureza e a sistemática deste último a isso não se oponham e quando, por outro lado, as suas disposições sejam, do ponto de vista do respetivo conteúdo, incondicionais e suficientemente precisas (acórdãos do Tribunal de Justiça de 3 de junho de 2008, Intertanko e o., C-308/06, Colet., p. I-4057, n.° 45, e de 9 de setembro de 2008, FIAMM e o./Conselho e Comissão, C-120/06 P e C-121/06 P, Colet., p. I-6513, n.° 110).
54. Todavia, na hipótese de a Comunidade ter decidido dar execução a determinada obrigação assumida no quadro de um acordo internacional ou no caso de o ato remeter expressamente para disposições precisas desse acordo, cabe ao Tribunal de Justiça fiscalizar a legalidade do ato controvertido à luz das regras desse acordo [v., neste sentido, no que respeita ao acordo que institui a Organização Mundial do Comércio, acórdãos do Tribunal de Justiça de 23 de novembro de 1999, Portugal/Conselho, C-149/96, Colet., p. I-8395, n.° 49; de 30 de setembro de 2003, Biret International/Conselho, C-93/02 P, Colet., p. I-10497, n.° 53, e de 1 de março de 2005, Van Parys, C-377/02, Colet., p. I-1465, n.° 40; v. também, neste sentido, no que respeita ao Acordo Geral sobre Pautas Aduaneiras e Comércio (a seguir «GATT»), acórdãos do Tribunal de Justiça de 22 de junho de 1989, Fediol/Comissão, 70/87, Colet., p. 1781, n. os  19 a 22, e de 7 de maio de 1991, Nakajima/Conselho, C-69/89, Colet., p. I-2069, n.° 31]. Assim, o juiz da União deve poder proceder à fiscalização da legalidade de um regulamento à luz de um tratado internacional, sem verificar previamente se as condições enunciadas no n.° 53, supra , estão preenchidas, quando esse regulamento se destinar a dar execução a uma obrigação imposta por esse tratado internacional às instituições da União.
55. Com efeito, no acórdão Nakajima/Conselho, n.° 54, supra  (n.° 28), o Tribunal de Justiça declarou que a recorrente não invocava o efeito direto das disposições do código antidumping do GATT, mas punha incidentalmente em causa, em conformidade com o artigo 241.° CE, a validade de um regulamento, invocando um dos fundamentos de fiscalização da legalidade mencionados no artigo 230.° CE, concretamente, a violação do Tratado ou de qualquer regra relativa à sua aplicação. O Tribunal de Justiça considerou que o regulamento impugnado pela recorrente nesse processo tinha sido adotado para dar cumprimento às obrigações internacionais da Comunidade, à qual compete, de acordo com jurisprudência constante, assegurar o respeito das disposições do GATT e das suas medidas de execução (v. acórdão Nakajima/Conselho, n.° 54, supra , n.° 31, e jurisprudência referida; v. também, neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de novembro de 1998, Itália/Conselho, C-352/96, Colet., p. I-6937, n. os  20 e 21).
56. A jurisprudência desenvolvida em processos relativos aos acordos GATT e da Organização Mundial do Comércio foi igualmente aplicada no acórdão de 16 de junho de 1998, Racke (C-162/96, Colet., p. I-3655), no qual o Tribunal de Justiça examinou a validade de um regulamento à luz do direito internacional consuetudinário, na medida em que considerou que «o interessado invoca[va] regras do direito consuetudinário internacional de natureza essencial contra o regulamento controvertido, que foi adotado em aplicação dessas regras e o priva[va] do direito ao tratamento preferencial que o acordo de cooperação lhe conce[dia]» (acórdão Racke, já referido, n.° 48).
57. No caso em apreço, há que salientar, por um lado, que, como no processo que deu lugar ao acórdão Nakajima/Conselho, n.° 54, supra  (n.° 28), as recorrentes põem incidentalmente em causa, em conformidade com o artigo 241.° CE, a validade de uma disposição do Regulamento n.° 1367/2006 à luz da Convenção de Aarhus.
58. Por outro lado, há que reconhecer que o Regulamento n.° 1367/2006 foi adotado para dar cumprimento às obrigações internacionais da União que decorrem do artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus. Com efeito, decorre do artigo 1.°, n.° 1, alínea d), do Regulamento n.° 1367/2006 que este regulamento tem por objeto contribuir para a execução das obrigações decorrentes da Convenção de Aarhus, garantindo, nomeadamente, o «acesso à justiça em matéria de ambiente a nível [da União], nas condições estabelecidas no presente regulamento». Além disso, o considerando 18 do Regulamento n.° 1367/2006 refere expressamente o artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus. Por outro lado, decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que do artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus resultam obrigações e que o Regulamento n.° 1367/2006 tem por objetivo dar execução às disposições do artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus no que respeita às instituições da União (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 8 de março de 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C-240/09, Colet., p. I-1255, n. os  39 e 41).
59. Daqui resulta que há que verificar a validade da disposição cuja ilegalidade foi suscitada pelas recorrentes à luz do artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus, o que implica que se deve determinar se o conceito de «atos» que figura no artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus pode ser interpretado no sentido de que se limita às «medida[s] de caráter individual».
60. O artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus dispõe o seguinte:
«Para além de que, e sem prejuízo dos processos de revisão acima mencionados nos parágrafos 1 e 2, cada Parte assegurará que quando [preencherem] os critérios, quaisquer que sejam, previstos na sua legislação nacional, os membros do público terão acesso aos processos administrativos ou judiciais para questionar atos ou omissões de privados ou de autoridades públicas que infrinjam o disposto na legislação nacional aplicável em matéria de ambiente.»
61. O conceito de «atos» que figura artigo 9, n.° 3, da Convenção de Aarhus não está definido na convenção. Segundo jurisprudência assente, um tratado internacional deve ser interpretado não apenas em função dos termos em que está redigido mas também à luz dos seus objetivos. Os artigos 31.° das Convenções de Viena, de 23 de maio de 1969, sobre o direito dos Tratados, e de 21 de março de 1986, sobre o direito dos Tratados entre Estados e organizações internacionais ou entre organizações internacionais, que exprimem neste sentido o direito internacional geral consuetudinário, precisam, a este respeito, que um Tratado deve ser interpretado de boa-fé, segundo o sentido comum atribuível aos termos do Tratado no seu contexto, e à luz do seu objeto e da sua finalidade (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 10 de janeiro de 2006, IATA e ELFAA, C-344/04, Colet., p. I-403, n.° 40, e a jurisprudência referida).
62. Em primeiro lugar, há que recordar os objetivos da Convenção de Aarhus.
63. Assim, decorre dos sexto e oitavo considerandos do preâmbulo da Convenção de Aarhus que os autores dessa convenção, «reconhecendo que a proteção adequada do ambiente é essencial para o bem-estar humano e para a satisfação dos direitos básicos do homem, incluindo o direito à vida», consideram que «para defender este direito e cumprir este dever, os cidadãos devem ter acesso à informação, ter direito a participar no processo de tomada de decisão e ter acesso à justiça em matéria de ambiente e reconhecendo que a este respeito os cidadãos possam necessitar de ajuda a fim de poder exercer os seus direitos». Além disso, decorre do nono considerando do preâmbulo da Convenção de Aarhus que «em matéria de ambiente, a melhoria do acesso à informação e a participação dos cidadãos no processo de tomada de decisão aumenta a qualidade e a implementação das decisões, contribui para o conhecimento público das questões ambientais, dá oportunidade aos cidadãos de expressar as suas preocupações e permite às autoridades públicas considerar tais preocupações.»
64. Além disso, o artigo 1.° da Convenção de Aarhus, intitulado «Objetivo», dispõe que «[d]e forma a contribuir para a proteção do direito que qualquer indivíduo, das gerações atuais ou futuras, tem de viver num ambiente adequado à sua saúde e bem-estar, cada Parte garantirá os direitos de acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente, de acordo com as disposições desta Convenção.»
65. Há que considerar que um procedimento de reexame interno que apenas dissesse respeito a medidas de caráter individual teria um alcance muito limitado na medida em que os atos adotados no domínio do ambiente são frequentemente atos de caráter geral. Ora, atendendo aos objetivos e ao objeto da Convenção de Aarhus, essa limitação não é justificada.
66. Em seguida, há que salientar que os termos em que o artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus está redigido deixam uma certa margem de manobra às partes da Convenção de Aarhus quanto à definição das pessoas habilitadas a desencadear processos administrativos e judiciais e quanto à natureza do processo (administrativa ou judicial). Com efeito, segundo esta disposição, só «os membros do público que [preencherem] os critérios, quaisquer que sejam, previstos na sua legislação nacional, terão acesso aos processos administrativos ou judiciais». No entanto, os termos do artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus não deixam a mesma margem de manobra quanto à definição dos «atos» que podem ser contestados. Assim, não há nenhuma razão para interpretar o conceito de «atos» do artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus como abrangendo apenas os atos de caráter individual.
67. Por último, quanto aos termos das outras disposições da Convenção de Aarhus, há que salientar que por força do artigo 2.°, n.° 2, dessa Convenção o conceito de autoridade pública «não inclui os órgãos ou instituições que desempenham funções judiciais ou legislativas». Assim, os atos adotados por uma instituição ou órgão da União que atuem no exercício do seu poder judicial ou legislativo podem ser excluídos do conceito de «atos» que figura no artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus. Essa exclusão não permite, todavia, limitar o conceito de «atos» do artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus apenas às medidas de caráter individual. Com efeito, não existe uma correlação entre os atos de caráter geral e os adotados por uma autoridade pública no exercício do seu poder judicial ou legislativo. Os atos de caráter geral não são necessariamente atos adotados por uma autoridade pública no exercício do seu poder judicial ou legislativo.
68. Conclui-se que o artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus não pode ser interpretado no sentido de que se refere unicamente às medidas de caráter individual.
69. Por conseguinte, na medida em que limita o conceito de «atos» do artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus apenas aos «ato[s] administrativo[s]», definidos no artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do Regulamento n.° 1367/2006 como «medida[s] de caráter individual», o artigo 10.°, n.° 1, do mesmo regulamento não é compatível com aquela disposição da Convenção de Aarhus.
70. Esta conclusão não é posta em causa pelos argumentos dos intervenientes.
71. Quanto ao argumento do Parlamento e do Conselho segundo o qual o conceito de «atos» que figura no artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus deve ser limitado, em direito da União, às medidas de caráter individual, porquanto o procedimento de reexame interno, uma vez que não é autónomo do processo judicial previsto no artigo 12.° do Regulamento n.° 1367/2006, deve ser conforme ao artigo 230.° CE, e nomeadamente à condição de que o ato impugnado deve dizer individual e diretamente respeito ao recorrente, basta recordar o conteúdo do artigo 12.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1367/2006.
72. Nos termos do artigo 12.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1367/2006, uma organização não governamental que tiver requerido o reexame interno ao abrigo do artigo 10.° pode interpor recurso para o Tribunal de Justiça ao abrigo das disposições aplicáveis do Tratado, e, por conseguinte, em conformidade com o artigo 230.° CE. Ora, seja qual for a natureza da medida objeto do reexame previsto no artigo 10.° desse regulamento, os requisitos de admissibilidade do artigo 230.° CE devem, em qualquer dos casos, ser respeitados na hipótese de um recurso para os órgãos jurisdicionais da União.
73. Por outro lado, os requisitos do artigo 230.° CE, nomeadamente o requisito segundo o qual o ato impugnado deve dizer individual e diretamente respeito ao recorrente, aplicam-se igualmente às medidas de caráter individual cujo recorrente não é o destinatário. Uma organização não governamental, que preenche os requisitos enunciados no artigo 11.° do Regulamento n.° 1367/2006, não será necessariamente afetada direta e individualmente por uma medida de caráter individual. Ao invés do que o Parlamento e o Conselho afirmam, a limitação do conceito de «atos» apenas ao atos de caráter individual não permite garantir que o requisito previsto no artigo 230.° CE, segundo o qual o ato deve dizer direta e individualmente respeito ao recorrente, será preenchido.
74. O Conselho sustenta igualmente que o artigo 9.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus implica uma liberdade de apreciação que deixa uma margem de manobra suficiente para transpor a obrigação que resulta desse artigo mediante procedimentos nacionais conjugados com questões prejudiciais submetidas ao Tribunal de Justiça.
75. A este respeito, deve sublinhar-se que, a fim de que uma organização não governamental, que preenche os requisitos enunciados no artigo 11.° do Regulamento n.° 1367/2006 para requerer o reexame interno, possa colocar indiretamente em causa uma medida de caráter geral adotada por uma instituição da União perante um órgão jurisdicional nacional, é necessário que essa medida de caráter geral tenha sido transposta para o direito nacional. Ora, nem todas as medidas de caráter geral tomadas pelas instituições da União no domínio do ambiente são objeto de uma medida de transposição nacional suscetível de ser impugnada perante um órgão jurisdicional nacional.
76. Além disso, o argumento do Conselho não está sustentado por elementos que demonstrem de que forma, no caso vertente, as recorrentes poderiam pôr em causa a medida de caráter geral, cujo reexame requereram à Comissão, perante um órgão jurisdicional.
77. Daqui resulta que a exceção de ilegalidade suscitada contra o artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1367/2006, conjugado com o artigo 2.°, n.° 1, alínea g), do mesmo regulamento, deve ser acolhida pertinente, pelo que o segundo fundamento é julgado procedente. Por conseguinte, a decisão recorrida deve ser anulada.
Quanto às despesas
78. Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão sido vencida, há que condená-la nas despesas, incluindo as do processo de medidas provisórias, em conformidade com o pedido das recorrentes.
79. Nos termos do artigo 87.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo, os Estados-Membros e as instituições que intervenham no processo devem suportar as respetivas despesas. Assim, o Reino dos Países Baixos, o Parlamento e o Conselho suportarão as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Sétima Secção)
decide:
1) A Decisão C (2009) 6121 da Comissão, de 28 de julho de 2009, é anulada.
2) A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas bem como as despesas efetuadas pela Vereniging Milieudefensie e pela Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, incluindo as do processo de medidas provisórias.
3) O Reino dos Países Baixos, o Parlamento Europeu e o Conselho da União suportarão as suas próprias despesas.