CELEX: 62014CJ0052
Begäran om förhandsavgörande
Skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen
Förordning (EG, Euratom) nr 2988/95
Artikel 3.1
Preskriptionstid
Tidpunkt vid vilken fristen börjar löpa
Upprepade oegentligheter
Preskriptionsavbrott
Villkor
Behörig myndighet
Berörd person
Åtgärd som har till syfte att utreda eller beivra oegentligheten
Tid som motsvarar den dubbla preskriptionstiden

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 3.1 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (
EGT L 312, s. 1
).
Begäran har framställts i ett mål mellan Pfeifer & Langen GmbH & Co. KG (nedan kallat Pfeifer & Langen) och Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (den federala jordbruks- och livsmedelsmyndigheten) (nedan kallad BLE) avseende återbetalning av ersättning för lagringskostnader för socker som Pfeifer & Langen påstås ha uppburit på ett otillbörligt sätt till skada för Europeiska unionens finansiella intressen.
Tillämpliga bestämmelser
Förordning (EEG) nr 1998/78
I artikel 13.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 1998/78 av den 18 augusti 1978 om tillämpningsföreskrifter för kompensation av lagringskostnader för socker (
EGT L 231, s. 5
; svensk specialutgåva, område 3, volym 10, s. 99), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EEG) nr 1714/88 av den 13 juni 1988 (
EGT L 152, s. 23
; svensk specialutgåva, område 3, volym 26, s. 214) (nedan kallad förordning nr 1998/78), föreskrivs följande:
”Den som är berättigad till ersättning skall till berörd medlemsstat senast den 15 varje månad lämna följande uppgifter:
a)
Samtliga kvantiteter socker och sirap, uttryckta i nettovikt, som berättigar till ersättning och är lagrade i hans lagerlokaler kl. 24.00 sista dagen i månaden före den månad då uppgifterna lämnas.
…”
Förordning nr 2988/95
I tredje–femte skälen i förordning nr 2988/95 anges följande:
”… Det är … viktigt att inom alla områden bekämpa handlingar som kan skada [unionens] finansiella intressen.
För att kampen mot bedrägeri som riktar sig mot [unionens] finansiella intressen skall bli mer effektiv är det nödvändigt att införa en gemensam rättslig ram inom alla de områden som omfattas av [unions]politiken.
De oegentligheter och de administrativa åtgärder och sanktioner som har samband med oegentligheterna anges i föreskrifter för olika sektorer i enlighet med denna förordning.”
I artikel 1 i förordningen föreskrivs följande:
”1.   För att skydda Europeiska [unionens] finansiella intressen antas härmed allmänna regler om enhetliga kontroller och om administrativa åtgärder och sanktioner rörande oegentligheter i förhållande till [unions]rätten.
2   Med oegentligheter avses varje överträdelse av en bestämmelse i [unions]rätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för [unionens] allmänna budget eller budgetar som [den] förvaltar, antingen genom en otillbörlig utgift eller genom minskning eller bortfall av inkomster som kommer från de egna medel som uppbärs direkt för [unionens] räkning.”
I artikel 3.1 i förordningen föreskrivs följande:
”Preskriptionstiden för att vidta åtgärder är fyra år från det att den oegentlighet som avses i artikel 1.1 begicks. Kortare preskriptionstider, dock inte under tre år, kan emellertid föreskrivas i de regler som gäller för vissa sektorer.
För kontinuerliga eller upprepade oegentligheter löper preskriptionstiden från den dag då oegentligheten upphörde. …
Preskriptionstiden avbryts av varje åtgärd som den behöriga myndigheten underrättar den berörda personen om och som har till syfte att utreda eller beivra oegentligheten. Preskriptionstiden börjar åter löpa efter varje åtgärd som innebär avbrott.
Preskriptionen inträder emellertid senast den dag då en tid som motsvarar den dubbla preskriptionstiden löper ut utan att den behöriga myndigheten beslutat om någon sanktion, utom i de fall då det administrativa förfarandet inställts i enlighet med artikel 6.1.”
I artikel 4.1 och 4.4 i förordningen föreskrivs följande:
”1.   Varje oegentlighet medför som en allmän regel att den förmån som erhållits på ett otillbörligt sätt dras in:
—
genom förpliktelse att betala tillbaka utestående belopp eller de belopp som uppburits på ett otillbörligt sätt,
…
4.   De åtgärder som anges i denna artikel skall inte anses som sanktioner.”
I artikel 6.1 i förordningen föreskrivs följande:
”Med förbehåll för de administrativa gemenskapsåtgärder och gemenskapssanktioner, som har vidtagits på grundval av regler inom olika sektorer och som redan finns när denna förordning träder i kraft, kan åläggande av ekonomiska sanktioner som administrativa böter avbrytas genom beslut av den behöriga myndigheten, om ett straffrättsligt förfarande inletts mot personen i fråga med avseende på samma förhållanden. Avbrott i det administrativa förfarandet medför att den preskriptionstid som anges i artikel 3 tillfälligt upphör att löpa.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Det framgår av beslutet om hänskjutande att Pfeifer & Langen, ett företag som bearbetar socker, har beviljats ersättning för lagringskostnader för vitsocker avseende regleringsåren 1987/1988–1996/1997 inom ramen för den gemensamma organisationen av marknaden för socker.
Den 9 oktober 1997 framkom det vid en kontroll som den tyska tullmyndigheten utförde hos Pfeifer & Langen att bolaget, i sina ansökningar om ersättning för lagringskostnader för ovannämnda regleringsår, hade underlåtit att ange vissa kvantiteter socker som tillverkats utöver produktionskvoten, det vill säga C-socker. Detta innebar att bolaget hade ansökt om och beviljats viss ersättning som det inte var berättigat till. Till följd av denna kontroll inledde den tyska åklagarmyndigheten en förundersökning mot de ansvariga på Pfeifer & Langen för skattebedrägeri och bidragsbedrägeri i samband med lagring av socker.
Under denna förundersökning inrättades en särskild utredningsgrupp inom tullkriminalen, vilken bestod av representanter för olika myndigheter, såsom BLE. I oktober 1999 beslagtog utredningsgruppen, för prövning, handlingar tillhörande Pfeifer & Langen som avsåg regleringsåren 1987/1988–1996/1997. Under år 2000 höll utredningsgruppen även vittnesförhör med många av bolagets anställda.
I februari 2002 utfärdade BLE en slutrapport avseende det påstådda bidragsbedrägeriet (nedan kallad slutrapporten). I denna rapport konstaterades bland annat att de omständigheter som utredningsgruppen fastställt visade att Pfeifer & Langen hade ansökt om och beviljats belopp som det inte var berättigat till i form av ersättning för lagringskostnader för vitsocker avseende regleringsåren 1987/1988–1996/1997.
I beslut av den 30 januari 2003 upphävde BLE, med stöd av slutrapporten, i vissa delar besluten om beräkning av ersättning för lagringskostnader för perioden juli 1988–juni 1989 och krävde att Pfeifer & Langen skulle återbetala de otillbörligen uppburna beloppen. Pfeifer & Langen begärde omprövning av BLE:s beslut, varvid bolaget bland annat gjorde gällande att de oegentligheter som bolaget anklagats för avseende regleringsåret 1988/1989 hade preskriberats.
Under år 2004 avslutade tullmyndigheten skattebedrägeriutredningen, eftersom myndigheten hade ingått en förlikning med Pfeifer & Langen.
Den 4 oktober 2006 beslutade BLE, efter omprövning, att delvis godta Pfeifer & Langens klagomål och satte härvid ned de belopp som bolaget skulle återbetala. BLE fann emellertid att de oegentligheter som avsåg regleringsåret 1988/1989 inte var preskriberade, eftersom preskriptionstiden på fyra år i artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 hade avbrutits genom de åtgärder som den särskilda utredningsgruppen och åklagarmyndigheten vidtagit i syfte att utreda eller beivra dessa oegentligheter. Härutöver fann BLE att Pfeifer & Langens agerande skulle anses utgöra upprepade oegentligheter, vilket innebar att preskriptionstiden hade börjat löpa först vid den senast konstaterade oegentligheten, vilken hade begåtts under år 1997.
Den 7 november 2006 överklagade Pfeifer & Langen BLE:s beslut av den 4 oktober 2006 till Verwaltungsgericht Köln (förvaltningsdomstol i Köln). I överklagandet gjorde bolaget bland annat gällande, såvitt avser de oegentligheter som bolaget påstods ha begått beträffande regleringsåret 1988/1989, att preskriptionstiden på åtta år i artikel 3.1 fjärde stycket i förordning nr 2988/95 hade gått ut i juli 1997 utan att bolaget dessförinnan hade ålagts någon påföljd.
Verwaltungsgericht Köln ogillade överklagandet vad gäller preskription av möjligheten att vidta åtgärder, varefter Pfeifer & Langen överklagade till den hänskjutande domstolen.
Enligt den hänskjutande domstolen beror utgången i målet om överklagande på tolkningen av reglerna om preskriptionstid i artikel 3.1 i förordning nr 2988/95.
Mot denna bakgrund beslutade Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (förvaltningsdomstol i andra instans i Nordrhein-Westfalen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1.
a)
När det gäller preskriptionsavbrott, är den ’behöriga myndigheten’ i den mening som avses i artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95 den myndighet som är behörig att utreda eller beivra oegentligheter, oavsett om det är den myndigheten som har beviljat de ekonomiska medlen?
b)
Måste de åtgärder som har till syfte att utreda eller beivra oegentligheten avse administrativa åtgärder eller påföljder?
2.
Kan den ’berörda personen’ i den mening som avses i artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95 även vara en anställd i ett företag som har hörts som vittne?
3.
a)
Måste ’varje åtgärd som … den berörda personen [underrättas] om och som har till syfte att utreda eller beivra oegentligheten’ (artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95) avse konkreta fel som sockertillverkaren har begått vid inventeringen av sockerproduktionen (sakförhållandena), vilka normalt sett inte kan förutses eller konstateras förrän vid en undersökning som i vederbörlig ordning genomförts inom ramen för en marknadsreglering?
b)
Kan även en slutrapport, genom vilken undersökningen avslutas eller resultatet av undersökningen utvärderas och i vilken det inte ställs några ytterligare frågor avseende särskilda sakförhållanden, utgöra en ’åtgärd som vidtagits i syfte att utreda oegentligheten’ och som den berörda personen har underrättats om?
4.
a)
Innebär begreppet ’upprepade oegentligheter’ i den mening som avses i artikel 3.1 andra stycket i förordning nr 2988/95 att det handlande eller de försummelser som kvalificeras som oegentligheter måste ha ett nära tidsmässigt samband för att det ska kunna anses vara fråga om en ’upprepning’?
b)
Om frågan besvaras jakande: Innebär en sådan omständighet som att oegentligheten vid inventeringen av en kvantitet socker enbart begås en enda gång under ett regleringsår och därefter först upprepas ett påföljande eller ett senare regleringår att det inte längre föreligger något nära tidsmässigt samband?
5)
Kan den omständigheten att den behöriga myndigheten, med beaktande av att sakförhållandena är komplexa, underlåtit att undersöka företaget eller det förhållandet att undersökningen, i förekommande fall, inte har genomförts på ett vederbörligt sätt eller inte är djupgående, innebära att det inte längre är fråga om en ’upprepning’ i den mening som avses i artikel 3.1 andra stycket i förordning nr 2988/95?
6)
När börjar den dubbla preskriptionstiden på åtta år enligt artikel 3.1 fjärde stycket i förordning nr 2988/95 för kontinuerliga eller upprepade oegentligheter att löpa? Börjar den löpa vid slutförandet av varje åtgärd som kan anses som en oegentlighet (artikel 3.1 första stycket i förordningen) eller vid slutförandet av den sista upprepade åtgärden (artikel 3.1 andra stycket i förordningen)?
7)
Kan den dubbla preskriptionstiden på åtta år enligt artikel 3.1 fjärde stycket i förordning nr 2988/95 avbrytas genom åtgärder som den behöriga myndigheten vidtar i syfte att utreda eller beivra oegentligheten?
8)
Om olika grupper av sakförhållanden föreligger som kan påverka bedömningen av det stöd som beviljats, ska då de preskriptionstider som ska beräknas enligt artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 fastställas separat för varje grupp av omständigheter (oegentligheter)?
9)
Krävs det att myndigheten har kännedom om de aktuella oegentligheterna för att den dubbla preskriptionstiden enligt artikel 3.1 fjärde stycket i förordning nr 2988/95 ska börja löpa?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Inledande synpunkter
För det första erinrar domstolen om att det genom förordning nr 2988/95, enligt dess artikel 1, har införts ”allmänna regler om enhetliga kontroller och om administrativa åtgärder och sanktioner rörande oegentligheter i förhållande till [unions]rätten”. Detta har, enligt tredje skälet i förordningen, skett i syfte att ”inom alla områden bekämpa handlingar som kan skada [unionens] finansiella intressen” (se dom Handlbauer, C-278/02,
EU:C:2004:388
, punkt 31, dom Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb m.fl., C-278/07–C-280/07,
EU:C:2009:38
, punkt 20, och dom Pfeifer & Langen, C-564/10,
EU:C:2012:190
, punkt 36).
Enligt artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 är preskriptionstiden för att vidta åtgärder fyra år från det att oegentligheten begicks eller, för kontinuerliga eller upprepade oegentligheter, från den dag då oegentligheten upphörde. Enligt samma bestämmelse kan det emellertid, i sektorsspecifika regler, föreskrivas kortare preskriptionstider, vilka dock inte får understiga tre år.
Eftersom de sektorsspecifika regler som är aktuella i det nationella målet – det vill säga unionsbestämmelserna om ersättning för lagringskostnader inom sockersektorn och särskilt förordning nr 1998/78 – inte innehåller några särskilda preskriptionsregler, ska den preskriptionstid som anges i artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 tillämpas.
Preskriptionstiden är tillämplig både på oegentligheter som leder till en administrativ påföljd i den mening som avses i artikel 5 i förordningen och på oegentligheter som dem som är aktuella i det nationella målet, vilka blir föremål för en administrativ åtgärd som innebär att den förmån som erhållits på ett otillbörligt sätt dras in i med stöd av artikel 4 i förordningen (se, för ett liknande resonemang, dom Handlbauer, C-278/02,
EU:C:2004:388
, punkterna 33 och 34, dom Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb m.fl., C‑278/07–C‑280/07,
EU:C:2009:38
, punkt 22, och dom Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, punkt 45).
För det andra erinrar domstolen om att preskriptionstiden enligt artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 syftar till att skapa rättssäkerhet för ekonomiska aktörer (se, för ett liknande resonemang, dom Handlbauer, C-278/02,
EU:C:2004:388
, punkt 40, och dom SGS Belgium m.fl., C-367/09,
EU:C:2010:648
, punkt 68). De ekonomiska aktörerna måste nämligen kunna identifiera vilka av deras transaktioner som har blivit slutgiltiga och vilka som fortfarande kan bli föremål för åtgärder.
Det är mot bakgrund av dessa överväganden som den hänskjutande domstolens frågor ska besvaras.
Fråga 1 a
Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 1 a för att få klarhet i huruvida artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att begreppet ”behörig myndighet” i den mening som avses i denna bestämmelse ska förstås som den myndighet som enligt nationell rätt är behörig att tilldela och återkräva belopp som uppburits på ett otillbörligt sätt till skada för unionens finansiella intressen.
I detta hänseende framgår det av handlingarna i målet att BLE, enligt tysk rätt, är behörig när det gäller ersättning för lagringskostnader och återkrav av ersättning som uppburits på ett otillbörligt sätt, medan det är tullmyndigheten som har undersökningsbefogenheten när det gäller bedrägeri i samband med ersättning för lagringskostnader. Det är således tullmyndigheten som har vidtagit merparten av åtgärderna för att utreda och beivra de aktuella oegentligheterna.
Pfeifer & Langen anser att det i detta fall endast är BLE som kan betraktas som ”behörig myndighet” i den mening som avses i artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95, eftersom det endast är denna myndighet som kan bevilja och återkräva ersättning för lagringskostnader. Härav följer, enligt bolaget, att de åtgärder för att utreda och beivra oegentligheter som tullmyndigheterna vidtagit inte kan avbryta den preskriptionstid för att vidta åtgärder som gäller i det nationella målet.
Enligt artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95 avbryts preskriptionstiden av varje åtgärd som den behöriga myndigheten underrättar den berörda personen om och som har till syfte att utreda eller beivra oegentligheten.
När det gäller denna formulering konstaterar domstolen att begreppet ”behörig myndighet” i den mening som avses i bestämmelsen, betecknar den myndighet som är behörig att vidta de aktuella åtgärderna för att utreda och beivra oegentligheter.
Däremot finns det inget i ordalydelsen av artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95 som tyder på att denna myndighet måste vara densamma som den som är behörig att tilldela och återkräva ersättning som uppburits på ett otillbörligt sätt till skada för unionens finansiella intressen.
I detta hänseende påpekar domstolen att det, i avsaknad av unionsbestämmelser, ankommer på varje medlemsstat att, i enlighet med nationell rätt, utse de myndigheter som ska vara behöriga att vidta åtgärder som har till syfte att utreda eller beivra oegentligheter i den mening som avses i artikel 1.2 i förordning nr 2988/95. Följaktligen står det medlemsstaterna fritt att ge en annan myndighet behörighet att beivra oegentligheter än den som beviljar eller återkräver de aktuella beloppen, i detta fall ersättning för lagringskostnader. Detta förutsätter emellertid att medlemsstaterna inte härigenom undergräver en effektiv tillämpning av unionsrätten.
Mot denna bakgrund ska fråga 1 a besvaras enligt följande. Artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att begreppet ”behörig myndighet” i den mening som avses i denna bestämmelse ska förstås som den myndighet som enligt nationell rätt är behörig att vidta de aktuella åtgärderna för att utreda och beivra oegentligheter. Denna myndighet kan vara en annan en den som tilldelar och återkräver belopp som uppburits på ett otillbörligt sätt till skada för unionens finansiella intressen.
Fråga 2
Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 2 för att få klarhet i huruvida artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att ”den berörda personen”, i den mening som avses i denna bestämmelse, har underrättats om åtgärder som har vidtagits i syfte att utreda och beivra oegentligheter när – i ett sådant fall då den berörda personen är en juridisk person – den aktuella personens anställda har underrättats om åtgärderna i samband med att de hörts som vittnen.
I detta hänseende har den hänskjutande domstolen angett att flera av Pfeifer & Langens anställda har hörts som vittnen inom ramen för undersökningen av bolaget, och den vill därför få klarhet i huruvida det, för att preskriptionstiden för att vidta åtgärder mot de i det nationella målet aktuella oegentligheterna ska avbrytas, räcker att dessa personer har underrättats om åtgärderna för att utreda eller beivra oegentligheter.
För det första framgår det av ordalydelsen i artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95 att begreppet ”den berörda personen” avser den ekonomiska aktör som misstänks ha begått de oegentligheter som är föremål för de nämnda åtgärderna för att utreda eller beivra oegentligheter, det vill säga Pfeifer & Langen i detta fall.
Domstolen konstaterar vidare att förordning nr 2988/95 inte innehåller några särskilda regler om det sätt på vilket den berörda personen ska underrättas om en åtgärd i syfte att utreda eller beivra oegentligheter, i den mening som avses i artikel 3.1 tredje stycket i förordningen.
Detta villkor ska anses uppfyllt när det mot bakgrund av samtliga relevanta sakomständigheter kan konstateras att den berörda personen faktiskt har underrättats om de åtgärder som vidtagits i syfte att utreda och beivra de aktuella oegentligheterna. När det gäller juridiska personer är detta villkor uppfyllt om en person, vars handlande kan tillskrivas den juridiska personen enligt nationell rätt, faktiskt har underrättats om den aktuella åtgärden, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva.
Mot bakgrund av vad som angetts ovan, ska fråga 2 besvaras enligt följande. Artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att ”den berörda personen”, i den mening som avses i denna bestämmelse, har underrättats om åtgärder som vidtagits i syfte att utreda och beivra oegentligheter när det mot bakgrund av samtliga relevanta sakomständigheter kan konstateras att den berörda personen faktiskt har underrättats om de åtgärder som vidtagits i syfte att utreda och beivra de aktuella oegentligheterna. När det gäller juridiska personer är detta villkor uppfyllt om en person, vars handlande kan tillskrivas den juridiska personen enligt nationell rätt, faktiskt har underrättats om den aktuella åtgärden, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva.
Fråga 1 b och fråga 3
Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 1 b och fråga 3, vilka ska behandlas gemensamt, för att få klarhet i dels huruvida artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att en åtgärd måste avse en viss konkret oegentlighet som operatören begått och måste röra antagande av en administrativ åtgärd eller påföljd för att kunna kvalificeras som en ”åtgärd … som har till syfte att utreda eller bedriva oegentligheten” i den mening som avses i denna bestämmelse, dels huruvida en rapport såsom den slutrapport som är aktuell i det nationella målet, i vilken resultaten av en undersökning avseende misstänkta oegentligheter utvärderas utan att kompletterande uppgifter om de aktuella transaktionerna begärs in från den berörda personen, kan anses utgöra en sådan åtgärd.
När det gäller begreppet ”åtgärd … i syfte att utreda eller beivra oegentligheten” i den mening som avses i artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95, har domstolen redan slagit fast att preskriptionsfrister, såsom den som föreskrivs i denna bestämmelse, fyller funktionen att garantera rättssäkerheten och att denna funktion inte helt skulle fyllas om fristen kunde avbrytas genom varje allmän kontrollåtgärd som de nationella myndigheterna vidtar utan att det finns misstankar om tillräckligt bestämda oegentligheter (se dom SGS Belgium m.fl., C-367/09,
EU:C:2010:648
, punkt 68).
När nationella myndigheter överlämnar en rapport till en person och i den rapporten lyfter fram en oegentlighet som denna person har medverkat till i samband med en bestämd verksamhet, begär in kompletterande uppgifter om verksamheten eller rentav ålägger personen en påföljd beträffande nämnda verksamhet, vidtar dessa myndigheter däremot tillräckligt bestämda åtgärder i syfte att utreda och beivra oegentligheten, i den mening som avses i artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95 (dom SGS Belgium m.fl., C-367/09,
EU:C:2010:648
, punkt 69, och dom Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, C-465/10,
EU:C:2011:867
, punkt 61).
Härav följer att en åtgärd måste definiera de transaktioner som misstänks vara behäftade med oegentligheter på ett tillräckligt precist sätt för att den ska anses utgöra en ”åtgärd … som har till syfte att utreda eller bedriva oegentligheten” i den mening som avses i artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95. Detta krav på precision innebär emellertid inte att det inom ramen för den aktuella åtgärden måste anges att en påföljd kan komma att åläggas eller att en viss administrativ åtgärd kan komma att vidtas.
Den hänskjutande domstolen har dock påpekat att domen SGS Belgium m.fl. (C‑367/09,
EU:C:2010:648
) och domen Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre (C‑465/10,
EU:C:2011:867
) skulle kunna tolkas så, att en rapport, såsom den i förevarande fall aktuella slutrapporten, nödvändigtvis måste innehålla en begäran om kompletterande uppgifter ställd till den berörda personen för att den ska anses utgöra en ”åtgärd … som har till syfte att utreda eller beivra oegentligheten” i den mening som avses i artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95.
I detta hänseende påpekar domstolen att den, i dessa domar, endast gjorde en exemplifierande uppräkning av åtgärder som kan anses definiera de transaktioner som misstänks vara behäftade med oegentligheter på ett tillräckligt precist sätt.
Detta innebär att en rapport, såsom den i förevarande fall aktuella slutrapporten, kan anses utgöra en ”åtgärd … som har till syfte att utreda eller beivra oegentligheten” i den mening som avses i artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95 om den definierar de transaktioner som misstänks vara behäftade med oegentligheter på ett tillräckligt precist sätt, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva. Detta gäller även om rapporten inte innehåller någon begäran om kompletterande uppgifter ställd till den berörda personen.
Mot denna bakgrund ska fråga 1 b och fråga 3 besvaras enligt följande. Artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att en åtgärd måste definiera de transaktioner som misstänks vara behäftade med oegentligheter på ett tillräckligt precist sätt för att den ska kunna kvalificeras som en ”åtgärd … som har till syfte att utreda eller bedriva oegentligheten” i den mening som avses i denna bestämmelse. Detta krav på precision innebär emellertid inte att det inom ramen för den aktuella åtgärden måste anges att en påföljd kan komma att åläggas eller att en viss administrativ åtgärd kan komma att vidtas. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida den rapport som är aktuell i det nationella målet uppfyller detta villkor.
Fråga 4 och fråga 8
Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 4 och fråga 8, vilka ska behandlas gemensamt, för att få klarhet i huruvida artikel 3.1 andra stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att flera oegentligheter måste ha ett nära tidsmässigt samband för att kunna anses som en ”upprepad oegentlighet” i den mening som avses i denna bestämmelse och huruvida oegentligheter avseende beräkningen av de kvantiteter socker som en tillverkare lagrat, vilka begåtts under olika regleringsår och medfört att tillverkaren har lämnat felaktiga uppgifter om dessa kvantiteter samt att det därmed betalats ersättning för lagringskostnader som tillverkaren inte varit berättigad till, kan utgöra en upprepad oegentlighet enligt nämnda bestämmelse.
Inledningsvis ska det erinras om att det framgår av domstolens praxis att det är fråga om en ”kontinuerlig eller upprepad” oegentlighet i den mening som avses i artikel 3.1 andra stycket i förordning nr 2988/95 när någon erhåller ekonomiska förmåner till följd av flera likartade transaktioner som strider mot en och samma unionsbestämmelse (se dom Vonk Dairy Products, C-279/05,
EU:C:2007:18
, punkt 41).
När det gäller denna definition vill den hänskjutande domstolen för det första få klarhet i om det måste finnas ett nära tidsmässigt samband mellan två eller flera oegentligheter för att de ska utgöra en ”upprepad oegentlighet” i den mening som avses i artikel 3.1 andra stycket i förordning nr 2988/95. Enligt den hänskjutande domstolen har i detta fall vissa av de transaktioner som läggs Pfeifer & Langen till last genomförts under olika regleringsår.
I detta hänseende erinrar domstolen om att den preskriptionstid som föreskrivs i artikel 3.1 i förordning nr 2988/95, såsom anges i punkt 24 ovan, syftar till att skapa rättssäkerhet för ekonomiska aktörer. De måste nämligen själva kunna identifiera vilka av deras transaktioner som har blivit slutgiltiga och vilka som fortfarande kan bli föremål för åtgärder.
Oegentligheter kan emellertid inte anses utgöra en ”upprepad oegentlighet” i den mening som avses i artikel 3.1 andra stycket i förordning nr 2988/95 om perioden mellan dem överstiger den preskriptionstid på fyra år som föreskrivs i första stycket i artikel 3.1. I en sådan situation föreligger det nämligen inte ett tillräckligt nära tidsmässigt samband mellan de enskilda oegentligheterna. Om den behöriga myndigheten inte har vidtagit någon åtgärd för att utreda eller beivra oegentligheterna, kan den ekonomiska aktören således med rätta utgå ifrån att den första oegentligheten är preskriberad. Ett sådant samband föreligger däremot när perioden mellan varje oegentlighet understiger nämnda preskriptionstid.
Vad vidare gäller kvalificeringen av de oegentligheter som är aktuella i det nationella målet ankommer det på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida rekvisiten för en kontinuerlig eller upprepad oegentlighet, vilka angetts i punkt 49 ovan, är uppfyllda. Prövningen ska ske i enlighet med nationella bevisregler, varvid verkan av unionsrätten inte får undergrävas (se, för ett liknande resonemang, dom Vonk Dairy Products, C-279/05,
EU:C:2007:18
, punkt 43). Domstolen kan emellertid, utifrån uppgifterna i beslutet om hänskjutande, ge den hänskjutande domstolen sådana uppgifter om unionsrättens tolkning som gör det möjligt för den att avgöra det nationella målet.
I detta hänseende förefaller det som om samtliga oegentligheter som läggs Pfeifer & Langen till last har bidragit till att de uppgifter bolaget lämnat vad gäller kvalifikationen av en del av dess produktion av vitsocker, för vilken den ansökt om ersättning för lagringskostnader (A- eller B-kvot istället för C-socker), blivit felaktiga. Dessa oegentligheter kan således utgöra en upprepad överträdelse av artikel 13.1 i förordning nr 1998/78, enligt vilken sockertillverkare är skyldiga att lämna uppgifter om det lager som kan bli föremål för ersättning för lagringskostnader.
Det kan således inte uteslutas att de oegentligheter som läggs Pfeifer & Langen till last i det nationella målet sammantaget utgör en ”upprepad oegentlighet” i den mening som avses i artikel 3.1 andra stycket i förordning nr 2988/95. Prövningen av huruvida så är fallet ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen.
Mot denna bakgrund ska fråga 4 och fråga 8 besvaras enligt följande. Artikel 3.1 andra stycket i förordning nr 2988/95 ska – när det gäller det tidsmässiga samband som ska föreligga mellan oegentligheterna för att de ska anses utgöra en ”upprepad oegentlighet” i den mening som avses i denna bestämmelse – tolkas så, att det endast krävs att perioden mellan varje oegentlighet understiger den preskriptionstid som föreskrivs i första stycket i artikel 3.1. Sådana oegentligheter som dem som är aktuella i det nationella målet – vilka gäller beräkningen av de kvantiteter socker som tillverkaren lagrat, vilka har begåtts under olika regleringsår samt vilka har medfört att tillverkaren lämnat felaktiga uppgifter om dessa kvantiteter och att det därmed betalats ersättning för lagringskostnader som tillverkaren inte varit berättigad till – utgör i princip en ”upprepad oegentlighet” i den mening som avses i artikel 3.1 andra stycket i förordning nr 2988/95. Prövningen av huruvida så är fallet ankommer på den hänskjutande domstolen.
Fråga 5
Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 5 för att få klarhet i huruvida artikel 3.1 andra stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att en rad oegentligheter inte sammantaget kan kvalificeras som en ”kontinuerlig eller upprepad oegentlighet” i den mening som avses i denna bestämmelse om den behöriga myndigheten inte har genomfört vederbörliga och djupgående kontroller avseende den berörda personen.
Enligt Pfeifer & Langen brast BLE i sin omsorgsplikt genom att den inte genomförde vederbörliga och djupgående kontroller avseende bolaget under de regleringsår som är aktuella i det nationella målet. Bolaget har hävdat att myndigheten därmed inte kan skjuta upp preskriptionen av möjligheterna att vidta åtgärder mot oegentligheter med åberopande av att de är kontinuerliga eller upprepade.
Såsom har angetts i punkt 49 ovan är det endast fråga om en ”kontinuerlig eller upprepad oegentlighet” i den mening som avses i artikel 3.1 i andra stycket i förordning nr 2988/95 om någon erhåller ekonomiska förmåner till följd av flera likartade transaktioner som strider mot en och samma unionsbestämmelse.
Detta begrepp grundar sig därmed på objektiva kriterier som är specifika för denna kategori av oegentligheter och som är oberoende av de nationella myndigheternas handlande i förhållande till den aktuella ekonomiska aktören. I synnerhet är kvalificeringen av en rad oegentligheter som en ”kontinuerlig och upprepad oegentlighet” i den mening som avses i artikel 3.1 i andra stycket i förordning nr 2988/95 inte avhängig av om den behöriga myndigheten har eller inte har genomfört vederbörliga och djupgående kontroller avseende den berörda personen.
Mot denna bakgrund ska den femte frågan besvaras enligt följande. Artikel 3.1 andra stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att en rad oegentligheter sammantaget kan kvalificeras som en ”kontinuerlig eller upprepad oegentlighet” i den mening som avses i denna bestämmelse, även om den behöriga myndigheten inte har genomfört vederbörliga och djupgående kontroller avseende den berörda personen.
Fråga 6 och fråga 9
Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 6 och fråga 9, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 3.1 fjärde stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att den preskriptionstid som föreskrivs i detta stycke – för det fall det rör sig om kontinuerliga eller upprepade oegentligheter – löper från den dag då den senaste oegentligheten upphörde, från den dag då var och en av de upprepade oegentligheterna begicks eller från den dag då de behöriga nationella myndigheterna fick kännedom om oegentligheterna.
För det första framgår det av såväl ordalydelsen som systematiken i artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 att den, i fjärde stycket, anger en absolut preskriptionstid för att vidta åtgärder mot en oegentlighet. Det anges härvid att preskriptionen inträder senast den dag då en tid som motsvarar den dubbla preskriptionstiden i förhållande till den som anges i första stycket i samma bestämmelse löper ut utan att den behöriga myndigheten beslutat om någon påföljd, utom i de fall då det administrativa förfarandet ställts in i enlighet med artikel 6.1 i förordningen.
Den preskriptionsfrist som anges i fjärde stycket i artikel 3.1 i förordningen bidrar således till att, i enlighet med det krav som nämnts i punkt 24 ovan, stärka rättssäkerheten för de ekonomiska aktörerna genom att förhindra att preskriptionen av möjligheten att vidta åtgärder mot en oegentlighet skjuts upp på obestämd tid genom upprepade preskriptionsavbrytande åtgärder.
När det sedan gäller frågan om vilken dag preskriptionstiden börjar löpa, framgår det likaledes av systematiken i artikel 3.1 i förordning nr 2988/95, och särskilt av det faktum att det saknas specialregler på området, att denna dag måste fastställas med stöd av de två första styckena i artikeln.
Det framgår av artikel 3.1 andra stycket i förordningen att preskriptionstiden, för det fall det är fråga om upprepade oegentligheter, löper från den dag då oegentligheten upphörde. Såsom har angetts i punkt 49 ovan ska flera likartade transaktioner som strider mot en och samma unionsbestämmelse och som en aktör genomför i syfte att därigenom erhålla en ekonomisk förmån anses utgöra en och samma kontinuerliga eller upprepade oegentlighet. Uttrycket ”då oegentligheten upphörde” i ovannämnda bestämmelse ska således tolkas så, att det hänför sig till den dag då den sista av de transaktioner som utgör denna enda oegentlighet slutfördes.
När det ska fastställas vid vilken tidpunkt preskriptionstiden börjar löpa, har det således ingen betydelse vid vilken tidpunkt de nationella myndigheterna fick kännedom om den aktuella oegentligheten. Förutom det faktum att ordalydelsen av artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 på intet sätt stödjer en annan tolkning, ska det noteras att de nationella myndigheterna har en allmän omsorgsplikt när det gäller kontrollen av de utbetalningar som de utför och som belastar unionens budget. Detta innebär att de måste iaktta skyndsamhet när det gäller att vidta åtgärder för att komma till rätta med oegentligheter (se, för ett liknande resonemang, dom Ze Fu Fleischhandel och Vion Trading, C‑201/10 och C‑202/10,
EU:C:2011:282
, punkt 44, och dom Cruz & Companhia, C‑341/13,
EU:C:2014:2230
, punkt 62).
Om det slogs fast att den preskriptionstid som föreskrivs i artikel 3.1 fjärde stycket i förordning nr 2988/95 först börjar löpa vid den tidpunkt då myndigheterna har konstaterat oegentligheterna, skulle det inbjuda till viss passivitet från de nationella myndigheternas sida när det gäller att vidta åtgärder mot oegentligheterna. Detta skulle även innebära att de ekonomiska aktörerna utsattes för rättsosäkerhet under en lång tidsperiod och för risken att, när denna tidsperiod löper ut, inte längre kunna förebringa bevisning för att de ifrågavarande transaktionerna var rättsenliga (se, för ett liknande resonemang, dom Ze Fu Fleischhandel och Vion Trading, C‑201/10 och C‑202/10,
EU:C:2011:282
, punkt 45, och dom Cruz & Companhia, C-341/13,
EU:C:2014:2230
, punkt 62).
Mot denna bakgrund ska fråga 6 och fråga 9 besvaras enligt följande. Artikel 3.1 fjärde stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att den preskriptionstid som anges i detta stycke – för det fall det rör sig om en kontinuerlig eller upprepad oegentlighet – löper från den dag då oegentligheten upphörde, oavsett när de nationella myndigheterna fick kännedom om den.
Fråga 7
Den hänskjutande domstolen har ställt fråga 7 för att få klarhet i huruvida artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att de åtgärder som den behöriga myndigheten vidtar för att utreda eller beivra oegentligheter, och som den berörda personen underrättas om i enlighet med tredje stycket i detta lagrum, avbyter den preskriptionstid som föreskrivs i fjärde stycket i samma lagrum.
Såsom angetts i punkt 63 ovan har det, genom artikel 3.1 fjärde stycket i förordning nr 2988/95, införts en absolut preskriptionstid för att vidta åtgärder mot en oegentlighet. Denna preskription inträder senast den dag då en tid som motsvarar den dubbla preskriptionstiden i förhållande till den som anges i första stycket i samma bestämmelse löper ut utan att den behöriga myndigheten beslutat om någon sanktion, utom i de fall då det administrativa förfarandet ställts in i enlighet med artikel 6.1 i förordningen.
Härav följer att åtgärder i syfte att utreda eller beivra oegentligheter, vilka vidtagits av den behöriga myndigheten och vilka den berörda personen underrättats om i enlighet med artikel 3.1 tredje stycket i förordningen, inte avbryter den preskriptionstid som föreskrivs i artikel 3.1 fjärde stycket i förordningen, om det inte är fråga om ett sådant fall som det ovan angivna, då det administrativa förfarandet har ställts in.
Denna slutsats stöds av syftet med den absoluta preskriptionen, vilket – såsom angetts i punkt 64 ovan – är just att förhindra att preskriptionen av möjligheten att vidta åtgärder mot en oegentlighet skjuts upp på obestämd tid genom upprepade preskriptionsavbrytande åtgärder.
Mot denna bakgrund ska fråga 7 besvaras enligt följande. Artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att åtgärder som den behöriga myndigheten vidtar för att utreda eller beivra oegentligheter, och som den berörda personen underrättas om i enlighet med tredje stycket i detta lagrum, inte avbryter den preskriptionstid som föreskrivs i fjärde stycket i samma lagrum.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttranden till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:

1)
Artikel 3.1 tredje stycket i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen ska tolkas så, att begreppet ”behörig myndighet” i den mening som avses i denna bestämmelse ska förstås som den myndighet som enligt nationell rätt är behörig att vidta de aktuella åtgärderna för att utreda och beivra oegentligheter. Denna myndighet kan vara en annan en den som tilldelar och återkräver belopp som uppburits på ett otillbörligt sätt till skada för Europeiska unionens finansiella intressen.

2)
Artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att ”den berörda personen”, i den mening som avses i denna bestämmelse, har underrättats om åtgärder som vidtagits i syfte att utreda och beivra oegentligheter när det mot bakgrund av samtliga relevanta sakomständigheter kan konstateras att den berörda personen faktiskt har underrättats om de åtgärder som vidtagits i syfte att utreda och beivra de aktuella oegentligheterna. När det gäller juridiska personer är detta villkor uppfyllt om en person, vars handlande kan tillskrivas den juridiska personen enligt nationell rätt, faktiskt har underrättats om den aktuella åtgärden, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva.

3)
Artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att en åtgärd måste definiera de transaktioner som misstänks vara behäftade med oegentligheter på ett tillräckligt precist sätt för att den ska kunna kvalificeras som en ”åtgärd … som har till syfte att utreda eller bedriva oegentligheten” i den mening som avses i denna bestämmelse. Detta krav på precision innebär emellertid inte att det inom ramen för den aktuella åtgärden måste anges att en påföljd kan komma att åläggas eller att en viss administrativ åtgärd kan komma att vidtas. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida den rapport som är aktuell i det nationella målet uppfyller detta villkor.

4)
Artikel 3.1 andra stycket i förordning nr 2988/95 ska – när det gäller det tidsmässiga samband som ska föreligga mellan oegentligheterna för att de ska anses utgöra en ”upprepad oegentlighet” i den mening som avses i denna bestämmelse – tolkas så, att det endast krävs att perioden mellan varje oegentlighet understiger den preskriptionstid som föreskrivs i första stycket i artikel 3.1. Sådana oegentligheter som de som är aktuella i det nationella målet – vilka gäller beräkningen av de kvantiteter socker som tillverkaren lagrat, vilka har begåtts under olika regleringsår samt vilka har medfört att tillverkaren lämnat felaktiga uppgifter om dessa kvantiteter och att det därmed betalats ersättning för lagringskostnader som tillverkaren inte varit berättigad till – utgör i princip en ”upprepad oegentlighet” i den mening som avses i artikel 3.1 andra stycket i förordning nr 2988/95. Prövningen av huruvida så är fallet ankommer på den hänskjutande domstolen.

5)
Artikel 3.1 andra stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att en rad oegentligheter sammantaget kan kvalificeras som en ”kontinuerlig eller upprepad oegentlighet” i den mening som avses i denna bestämmelse, även om den behöriga myndigheten inte har genomfört vederbörliga och djupgående kontroller avseende den berörda personen.

6)
Artikel 3.1 fjärde stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att den preskriptionstid som föreskrivs i detta stycke – för det fall det rör sig om en kontinuerlig eller upprepad oegentlighet – löper från den dag då oegentligheten upphörde, oavsett när de nationella myndigheterna fick kännedom om den.

7)
Artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att åtgärder som den behöriga myndigheten vidtar för att utreda eller beivra oegentligheter, och som den berörda personen underrättas om i enlighet med tredje stycket i detta lagrum, inte avbryter den preskriptionstid som föreskrivs i fjärde stycket i samma lagrum.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.