CELEX: 62013CJ0065
Recurso de anulación
Reglamento (UE) nº 492/2011
Decisión de Ejecución 2012/733/UE
Red EURES
Poder de ejecución de la Comisión Europea
Alcance
Artículo 291 TFUE, apartado 2

Mediante su recurso, el Parlamento Europeo solicita que se anule la Decisión de Ejecución 2012/733/UE de la Comisión, de 26 de noviembre de 2012, relativa a la aplicación del Reglamento de Ejecución (UE) n
o
492/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que respecta a la puesta en relación y la compensación de las ofertas y demandas de empleo y el restablecimiento de EURES (
DO L 328, p. 21
; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Marco jurídico
Reglamento n
o
492/2011
Los considerandos 8 y 9 del Reglamento n
o
492/2011 indican:
«(8)
Los mecanismos de contacto y compensación, especialmente mediante la colaboración directa entre los servicios centrales de empleo, así como entre los servicios regionales, por medio de la coordinación de la acción informativa, garantizan de modo general una mayor transparencia del mercado de trabajo. Los trabajadores que deseen desplazarse deben igualmente ser informados con regularidad sobre las condiciones de vida y de trabajo.
(9)
Existe una estrecha vinculación entre la libre circulación de los trabajadores, el empleo y la formación profesional, en la medida en que esta última tiende a poner al trabajador en condiciones de responder a ofertas de empleo concretas hechas en otras regiones de la Unión. Tal vinculación obliga a estudiar los problemas relativos a estas materias, no ya aisladamente, sino en sus relaciones de interdependencia, teniendo en cuenta igualmente los problemas de empleo a nivel regional y, por tanto, es necesario orientar los esfuerzos de los Estados miembros hacia la coordinación de su política de empleo.»
A tenor del artículo 11 de dicho Reglamento:
«1.   [...]
Los servicios centrales de empleo de los Estados miembros cooperarán estrechamente entre sí y con la Comisión, con miras a conseguir una acción común en el campo de la compensación de las ofertas y demandas de empleo en la Unión y la colocación de trabajadores que de ella resulte.
2.   Con este fin, los Estados miembros designarán servicios especializados que estarán encargados de organizar los trabajos en los campos mencionados en el apartado 1, párrafo segundo, y de cooperar entre sí y con los servicios de la Comisión.
[...]»
El artículo 12 del mismo Reglamento prevé:
«1.   Los Estados miembros enviarán a la Comisión información sobre los problemas relativos a la libre circulación y el empleo de los trabajadores así como también información de la situación y evolución del empleo.
2.   Teniendo muy en cuenta el parecer del Comité técnico mencionado en el artículo 29 (en lo sucesivo, “el Comité técnico”), la Comisión determinará la forma de establecer la información a que se refiere el apartado 1 del presente artículo.
3.   De conformidad con las modalidades establecidas por la Comisión, teniendo especialmente en cuenta el dictamen del Comité técnico, el servicio especializado de cada Estado miembro enviará a los servicios especializados de los otros Estados miembros y a la Oficina Europea de Coordinación [de la compensación de las ofertas y demandas de empleo (en lo sucesivo, “Oficina Europea de Coordinación”)] mencionada en el artículo 18, las informaciones referentes a las condiciones de vida y de trabajo y la situación del mercado de trabajo que puedan servir de orientación a los trabajadores de los otros Estados miembros. Estas informaciones se irán actualizando con regularidad.
[...]»
El artículo 13 del Reglamento n
o
492/2011 dispone:
«1.   El servicio especializado de cada Estado miembro remitirá regularmente a los servicios especializados de los demás Estados miembros y a la Oficina Europea de Coordinación, mencionada en el artículo 18:
a)
las ofertas de empleo que puedan ser cubiertas por nacionales de otros Estados miembros;
b)
las ofertas de empleo dirigidas a terceros países;
c)
las demandas de empleo presentadas por personas que hayan declarado formalmente que desean trabajar en otro Estado miembro;
d)
información, por región y rama de actividad, relativa a los demandantes de empleo que hayan declarado estar efectivamente dispuestos a ocupar un puesto de trabajo en otro país.
El servicio especializado de cada Estado miembro remitirá lo antes posible estas informaciones a los servicios y organismos de empleo competentes.
2.   Las ofertas y las demandas de empleo contempladas en el apartado 1 se difundirán según un sistema uniforme que establecerá la Oficina Europea de Coordinación, mencionada en el artículo 18 en colaboración con el Comité técnico.
Si es necesario, dicho sistema podrá ser adaptado.»
El artículo 17 del Reglamento n
o
492/2011, que es el único artículo de la sección 3 de este Reglamento, titulada «De las medidas reguladoras en favor del equilibrio en el mercado de trabajo», establece:
«1.   Sobre la base de un informe de la Comisión, elaborado a partir de las informaciones proporcionadas por los Estados miembros, estos últimos y la Comisión analizarán conjuntamente, al menos una vez al año, los resultados de los instrumentos de la Unión relativos a las ofertas y las demandas de empleo.
2.   Los Estados miembros examinarán con la Comisión todas las posibilidades que tiendan a cubrir con prioridad los empleos disponibles por nacionales de los Estados miembros, con el fin de conseguir el equilibrio entre las ofertas y las demandas de empleo en la Unión. Adoptarán todas las medidas necesarias a este efecto.
[...]»
El artículo 18 del Reglamento n
o
492/2011 establece:
«La Oficina Europea para la Coordinación […], instituida en el seno de la Comisión, tendrá por misión general favorecer, en la Unión, la relación y la compensación de las ofertas y demandas de empleo. Estará encargada, en particular, de todas las tareas técnicas que en este campo y en los términos del presente Reglamento incumban a la Comisión, y especialmente prestará asistencia a los servicios nacionales de empleo.
Sintetizará la información mencionada en los artículos 12 y 13 así como los datos que se extraigan de los estudios e investigaciones llevados a cabo en aplicación del artículo 11, de manera que pongan de relieve las informaciones útiles sobre la [evolución] previsible del mercado de trabajo en la Unión […]»
Con arreglo al artículo 19, apartado 1, de dicho Reglamento:
«La Oficina Europea de Coordinación estará encargada especialmente de:
a)
coordinar las operaciones prácticas necesarias para la relación y compensación de las ofertas y demandas de empleo en la Unión y analizar los movimientos de trabajadores que resulten de las mismas;
[...]»
El artículo 20 del mismo Reglamento dispone:
«La Comisión, de acuerdo con la autoridad competente de cada Estado miembro y según las condiciones y modalidades que determine previo dictamen del Comité técnico, podrá organizar visitas y misiones de funcionarios de otros Estados miembros, así como programas de perfeccionamiento del personal especializado.»
El artículo 21 del Reglamento n
o
492/2011 crea un comité consultivo encargado de asistir a la Comisión en el examen de las cuestiones que plantee la ejecución del TFUE y de las medidas adoptadas para su aplicación, en materia de libre circulación y de empleo de los trabajadores.
El artículo 29 de dicho Reglamento crea un comité técnico encargado de asistir a la Comisión para preparar, promover y seguir en sus resultados todos los trabajos y medidas técnicas para la aplicación de dicho Reglamento y de las eventuales disposiciones complementarias.
El artículo 38 del mismo Reglamento dispone:
«La Comisión adoptará las medidas de ejecución para la aplicación del presente Reglamento. Con esta finalidad, actuará en estrecha cooperación con las administraciones centrales de los Estados miembros.»
Decisión impugnada
Los considerandos 4 y 7 de la Decisión impugnada enuncian:
«(4)
EURES debería favorecer un mejor funcionamiento de los mercados de trabajo y satisfacer las necesidades económicas, facilitando la movilidad geográfica transnacional y transfronteriza de los trabajadores y garantizando al mismo tiempo que esta se ejerce en condiciones equitativas y respetando las normas laborables aplicables. Debería introducir una mayor transparencia en los mercados de trabajo, asegurando el intercambio y tratamiento de las ofertas y demandas de empleo (es decir, la «puesta en relación» o «compensación» en el sentido del Reglamento) y apoyando actividades en los ámbitos de la contratación, el asesoramiento y la orientación a nivel nacional y transfronterizo, contribuyendo así a los objetivos de la Estrategia Europa 2020.
(7)
La supresión de los monopolios, junto con otros avances, ha conducido a la aparición de una amplia variedad de proveedores de servicios de empleo en el mercado de trabajo. Para alcanzar su pleno potencial, EURES debe abrirse a la participación de estos operadores, comprometidos con el pleno respeto de las normas laborales y las obligaciones legales aplicables, así como con otras normas de calidad EURES.»
El artículo 1 de la Decisión impugnada dispone:
«Con el fin de cumplir las obligaciones establecidas en el capítulo II del Reglamento (UE) n
o
492/2011, la Comisión, junto con los Estados miembros, establecerán y utilizarán una red europea de servicios de empleo, denominada EURES.»
El artículo 2 de la Decisión impugnada prevé:
«En beneficio de los demandantes de empleo, los trabajadores y los empleadores, EURES promoverá, en su caso, en cooperación con otros servicios o redes:
[...]
b)
la compensación y la colocación a escala transnacional, interregional y transfronteriza, mediante el intercambio de ofertas y demandas de empleo, y la participación en las actividades de movilidad específicas en el ámbito de la UE;
[...]
d)
el desarrollo de medidas para promover y facilitar la movilidad de los jóvenes trabajadores;
[...]»
A tenor del artículo 3 de la Decisión impugnada, además de la Oficina Europea de Coordinación y los miembros de EURES (servicios especializados designados por los Estados miembros, a saber, las Oficinas Nacionales de Coordinación) también integran la red EURES:
«[...]
c)
los socios de EURES, de conformidad con el artículo 15, apartado 1, del Reglamento (UE) n
o
492/2011, que serán designados por los respectivos miembros de la red EURES y podrán incluir proveedores de servicios públicos o privados que operen en el ámbito de la colocación y del empleo, así como organizaciones sindicales y patronales. Para ser elegibles, los socios de EURES se comprometerán a cumplir las funciones y responsabilidades establecidas en el artículo 7;
d)
los socios de EURES asociados, que, de conformidad con el artículo 6, presten servicios limitados bajo la supervisión y responsabilidad de un socio de EURES o de la Oficina Europea de Coordinación.»
Con arreglo al artículo 4, apartado 3, de la Decisión impugnada, la Oficina Europea de Coordinación:
«En particular, efectuará las siguientes tareas:
[...]
b)
el análisis de la movilidad geográfica y profesional con vistas a la consecución de un equilibrio entre la oferta y la demanda, y el desarrollo de un planteamiento general de la movilidad de conformidad con la Estrategia Europea de Empleo;
[...]».
El artículo 7 de la Decisión impugnada dispone:
«1.   La gama completa de servicios EURES incluirá la contratación, la adecuación entre las ofertas y las demandas y la colocación, y abarcará todas las fases de la contratación desde la preparación previa a la contratación hasta la asistencia posterior a la colocación, así como la información y el asesoramiento conexos.
2.   Estos servicios deberán describirse detalladamente en el catálogo de servicio EURES que forma parte de la Carta de EURES, tal como se establece en el artículo 10, e incluirán los servicios universales prestados por todos los socios de EURES, así como servicios complementarios.
3.   Los servicios universales se especifican en el capítulo II del Reglamento n
o
492/2011, en particular en su artículo 12, apartado 3, y su artículo 13. Los servicios complementarios no son obligatorios en el sentido del capítulo II del Reglamento n
o
492/2011, pero satisfacen importantes necesidades del mercado laboral.
[...]»
El artículo 8 de la Decisión impugnada dispone:
«1.   El Consejo de Administración de EURES asistirá a la Comisión, a su Oficina de Europea de Coordinación y a las Oficinas Nacionales de Coordinación en la promoción y la supervisión del desarrollo de EURES.
[...]
7.   La Comisión consultará al Consejo de Administración de EURES sobre cuestiones relativas a la planificación estratégica, el desarrollo, la aplicación, el seguimiento y la evaluación de las actividades y los servicios contemplados en la presente Decisión, entre los que se incluyen:
a)
la Carta de EURES, de conformidad con el artículo 10;
b)
las estrategias, los objetivos operativos y los programas de trabajo de la red EURES;
c)
los informes de la Comisión requeridos por el artículo 17 del Reglamento (UE) n
o
492/2011.»
El artículo 10 de la Decisión impugnada establece:
«1.   La Comisión adoptará la Carta de EURES de conformidad con los procedimientos establecidos en el artículo 12, apartado 2, el artículo 13, apartado 2, el artículo 19, apartado 1, y el artículo 20 del Reglamento (UE) n
o
492/2011, previa consulta al Consejo de Administración de EURES establecido conforme al artículo 8 de la presente Decisión.
2.   La Carta de EURES, que se basa en el principio de que todas las ofertas y las demandas de empleo publicadas por los miembros de EURES deben ser accesibles en toda la Unión, establecerá, en particular, lo siguiente:
a)
el catálogo de servicios EURES, en el que se describan los servicios universales y complementarios que deben prestar los miembros y socios de EURES, entre los que se incluyen los servicios de puesta en relación de las ofertas y las demandas de empleo, como la orientación y el asesoramiento personalizados al usuario, ya sean demandantes de empleo, trabajadores o empleadores;
[...]
d)
los objetivos operativos del sistema EURES, las normas de calidad aplicables, así como las obligaciones de los miembros y socios de EURES, a saber:
[...]
ii)
el tipo de información (por ejemplo, sobre el mercado de trabajo, las condiciones de vida y de trabajo, las ofertas y demandas de empleo, las prácticas profesionales y de aprendizaje, las medidas para promover la movilidad de los jóvenes, la adquisición de capacidades y los obstáculos a la movilidad) que debe proporcionar a sus clientes y al resto de la red, en cooperación con otros servicios o redes europeas pertinentes;
iii)
la descripción de las tareas y los criterios para la designación de los coordinadores nacionales, los consejeros de EURES y demás personal clave a nivel nacional;
iv)
la formación y las cualificaciones exigidas al personal de EURES, así como las condiciones y los procedimientos para la organización de visitas y misiones de los responsables y el personal especializado;
[...]»
Pretensiones de las partes
El Parlamento solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Anule la Decisión impugnada.
—
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas al Parlamento.
La Comisión solicita, con carácter subsidiario, para el caso de que el Tribunal de Justicia estime íntegra o parcialmente el recurso, que se mantengan los efectos de la Decisión impugnada o de las disposiciones anuladas de ésta, hasta la entrada en vigor, dentro de un plazo razonable, de una nueva decisión destinada a sustituirla.
Sobre el recurso
Alegaciones de las partes
En apoyo de su recurso el Parlamento invoca un motivo único basado en la infracción del artículo 38 del Reglamento n
o
492/2011 y en la extralimitación en el ejercicio de los poderes de ejecución que el legislador confirió a la Comisión en virtud de este artículo.
El Parlamento recuerda con carácter preliminar, que el artículo 38 del Reglamento n
o
492/2011 atribuye a la Comisión la facultad de adoptar las medidas de ejecución «para la aplicación» de dicho Reglamento. Según el Parlamento, el legislador de la Unión quiso limitar así el poder de ejecución al mínimo indispensable, por lo que considera que no corresponde a la Comisión completar el marco que establece dicho Reglamento a través de actos de ejecución. En efecto, en la arquitectura normativa del Tratado, un acto de ejecución comprendido en el ámbito del artículo 291 TFUE, a juicio del Parlamento, sólo puede hacer efectivas las normas existentes del acto de base, pero sin completar éste.
El Parlamento hace referencia después a seis artículos de la Decisión impugnada que, en su opinión, completan determinados elementos del Reglamento n
o
492/2011 y que sobrepasan por tanto el poder de ejecución que el artículo 38 del Reglamento n
o
492/2011 confiere a la Comisión.
En primer lugar, el Parlamento afirma que los objetivos previstos en el artículo 2, letras b) y d), de la Decisión impugnada reflejan opciones políticas en el sentido de que permiten concentrar la actividad de EURES dando prioridad a determinadas categorías de trabajadores en el marco del funcionamiento del mecanismo de compensación establecido por el Reglamento n
o
492/2011. El Parlamento considera que el fomento de actividades selectivas de movilidad y la elaboración de medidas para promover y facilitar la movilidad de los jóvenes trabajadores no resultan de dicho Reglamento, que no da prioridad a ningún grupo específico.
En segundo lugar, el Parlamento discute la facultad de la Comisión de abrir la red EURES a las entidades privadas, como prevé el artículo 3, letra c), de la Decisión impugnada. Considera que tal apertura modifica, en efecto, el marco preestablecido por el Reglamento n
o
492/2011. Según el Parlamento, este Reglamento únicamente se refiere a los actores del sector público en el marco del mecanismo de compensación establecido por dicho Reglamento.
En tercer lugar, el Parlamento alega que la tarea que el artículo 4, apartado 3, letra b), de la Decisión impugnada impone a la Oficina Europea de Coordinación de desarrollar un «planteamiento general de la movilidad» supera ampliamente la facultad de ejecución que el Reglamento n
o
492/2011 confiere a la Comisión. En efecto, el Parlamento considera que en virtud de los artículos 18 y 19 de este Reglamento, disposiciones que, en su opinión, hacen una distinción entre la Comisión y la Oficina Europea de Coordinación establecida en el seno de la Comisión, las funciones que incumben a esta última son limitadas y de carácter puramente técnico o administrativo y que dicho Reglamento n
o
492/2011 no prevé ninguna acción concreta de programación para la Oficina Europea de Coordinación.
En cuarto lugar, el Parlamento afirma que la Comisión se ha puesto en el lugar del legislador al introducir en el artículo 7, apartados 2 y 3, de la Decisión impugnada el concepto de «servicios complementarios». Por una parte, de la definición de «servicio universal», contenida en el la primera frase del artículo 7, apartado 3, de la Decisión impugnada resulta
a contrario
que el Reglamento n
o
492/2011 no alude a los servicios complementarios. Por otra parte, en el supuesto de que estos últimos estén comprendidos en el ámbito de aplicación de dicho Reglamento, el Parlamento observa que éste no prevé ninguna distinción entre los diferentes servicios según que tengan o no carácter obligatorio. Señala el Parlamento además que los servicios complementarios, aunque no sean obligatorios, no están desprovistos de efecto jurídico, remitiéndose, a este respecto, al artículo 6, apartado 5, de la Decisión impugnada.
En quinto lugar, el Parlamento alega que, mediante el artículo 8, apartado 7, de la Decisión impugnada, que establece que la Comisión debe consultar al Consejo de Administración de EURES sobre numerosas cuestiones, la Comisión ha instaurado una estructura cuasi comitológica para la aplicación del Reglamento n
o
492/2011, mientras que el artículo 38 de este Reglamento dispone que la Comisión debe actuar en estrecha cooperación con las administraciones centrales de los Estados miembros.
El Parlamento se pregunta si, con carácter general, un acto de ejecución puede crear por sí mismo tal marco institucional, que condiciona el procedimiento para la adopción de actos ulteriores, incluso en el supuesto de que estos últimos sean actos de ejecución en el sentido más estricto posible, es decir, puntuales y meramente técnicos.
En cualquier caso, una parte de las cuestiones sobre las cuales debe ser consultado el Consejo de Administración, como la planificación estratégica o la adopción de la carta de EURES, se refiere a elementos que, a juicio del Parlamento, no son ni puntuales ni meramente técnicos, sino que completan el Reglamento n
o
492/2011.
En opinión del Parlamento, suponiendo incluso que la carta de EURES implicara medidas comprendidas en el ámbito de actos de ejecución que la Comisión podría adoptar con arreglo al artículo 38 del Reglamento n
o
492/2011 —
quod non
—, el artículo 10, apartado 1, de la Decisión impugnada, al establecer la consulta del Consejo de Administración de EURES, añade un nuevo requisito de procedimiento para la adopción de tales medidas que no tiene su origen en el artículo 38 de dicho Reglamento.
Además, según el Parlamento, el legislador de la Unión ya ha creado los organismos que han de asistir a la Comisión en la aplicación de la política relativa al Reglamento n
o
492/2011. En efecto, el comité consultivo y el comité técnico mencionados en los artículos 21 y 29 de este Reglamento, respectivamente, tienen, a su juicio, dicha función. Se produciría así un solapamiento potencial entre, por un lado, las competencias de los mencionados comités consultivo y técnico y, por otro, las del Consejo de Administración de EURES, resultante de la Decisión impugnada. El Parlamento afirma que la Comisión no está facultada para completar este marco institucional, tal cual está establecido en el Reglamento n
o
492/2011, sin la intervención del legislador de la Unión.
En sexto lugar, en cuanto a la carta de EURES, cuya adopción prescribe el artículo 10 de la Decisión impugnada, el Parlamento alega, por una parte, que el apartado 1 de este artículo precisa que se adoptará por la Comisión de conformidad con los procedimientos establecidos en los artículos 12, 13, 19 y 20 del Reglamento n
o
492/2011. Considera que, por lo tanto, la Comisión se ha atribuido competencias de ejecución y ha fijado el procedimiento aplicable para la adopción de dicha carta, cuando, en su opinión, la atribución de tales competencias de ejecución y la determinación de tal procedimiento son competencia del legislador de la Unión. En efecto, a su juicio, al interponerse entre el Reglamento n
o
492/2011 y la futura carta de EURES, el artículo 10 de la Decisión impugnada pierde toda su naturaleza ejecutiva en el sentido del artículo 291 TFUE. Según el Parlamento, la carta de EURES será objeto de un acto separado que se basará también en el artículo 38 de dicho Reglamento.
Por otra parte, en lo que se refiere al contenido del artículo 10 de la Decisión impugnada, el Parlamento considera que éste incluye elementos que especifican en mayor medida el alcance de los artículos 12, 13, 19 y 20 del Reglamento n
o
492/2011. En su opinión, de dicho artículo 10, apartado 2, letra d), se desprende que la carta de EURES incluirá obligaciones jurídicas para los miembros y los socios de EURES. Afirma el Parlamento que mientras que, según el artículo 12, apartado 3, del Reglamento n
o
492/2011, «las informaciones referentes a las condiciones de vida y de trabajo y la situación del mercado de trabajo que puedan servir de orientación a los trabajadores» deben ser facilitadas «de conformidad con las modalidades establecidas por la Comisión», el artículo 10, apartado 2, letra d), inciso ii), de la Decisión impugnada especifica el contenido de este tipo de información más allá de los términos generales del Reglamento n
o
492/2011. Agrega que, por lo demás, de manera similar, el apartado 2, letra d), incisos iii) y iv), del artículo 10 de la Decisión impugnada, relativo a los criterios de designación o la formación y las cualificaciones exigidas al personal de EURES, completa dicho Reglamento.
La Comisión replica que la Decisión impugnada es plenamente conforme con el artículo 291 TFUE y no traspasa la facultad de ejecución que se establece y delimita en el Reglamento n
o
492/2011.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Observaciones preliminares
A tenor del artículo 291 TFUE, apartado 2, cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión, éstos conferirán competencias de ejecución a la Comisión o, en casos específicos debidamente justificados y en los previstos en los artículos 24 TUE y 26 TUE, al Consejo.
El artículo 38 del Reglamento n
o
492/2011 confiere a la Comisión un poder de ejecución en el sentido del artículo 291 TFUE, apartado 2. En efecto, dicho artículo 38 dispone que la Comisión adoptará las medidas de ejecución para la aplicación de dicho Reglamento.
La Decisión impugnada se basa en el artículo 38 del Reglamento n
o
492/2011 y, conforme al artículo 291 TFUE, apartado 4, contiene en su título la expresión «de ejecución».
A diferencia del recurso que dio lugar a la sentencia Comisión/Parlamento y Consejo (C‑427/12,
EU:C:2014:170
), el presente recurso no se refiere a la legalidad de la elección efectuada por el legislador de la Unión al conferir un poder de ejecución a la Comisión en el sentido del artículo 291 TFUE, apartado 2, en lugar de atribuirle un poder delegado en el sentido del artículo 290 TFUE, apartado 1. Es objeto del presente recurso la legalidad del acto de ejecución, a saber, la Decisión impugnada, basada en el artículo 38 del Reglamento n
o
492/2011, en la medida en que, supuestamente, la Comisión se excedió en el ejercicio del poder de ejecución que le confiere esta última disposición y el artículo 291 TFUE.
A este respecto, es importante señalar, en primer lugar, que el poder de ejecución conferido a la Comisión está a la vez delimitado por el artículo 291 TFUE, apartado 2, y por las disposiciones del Reglamento n
o
492/2011. En efecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que cuando se confiere un poder de ejecución a la Comisión sobre la base del artículo 291 TFUE, apartado 2, ésta debe precisar el contenido del acto legislativo, para asegurar su aplicación en condiciones uniformes en todos los Estados miembros (sentencia Comisión/Parlamento y Consejo,
EU:C:2014:170
, apartado 39).
Además, según reiterada jurisprudencia, en el marco de su poder de ejecución, cuyos límites deben apreciarse especialmente en función de los objetivos generales esenciales del acto legislativo de que se trate, la Comisión puede aprobar todas las normas de desarrollo necesarias o útiles para la ejecución de dicho acto, siempre que no sean contrarias a éste (sentencias Países Bajos/Comisión, C‑478/93,
EU:C:1995:324
, apartados 30 y 31; Portugal/Comisión, C‑159/96,
EU:C:1998:550
, apartados 40 y 41; Parlamento/Comisión, C‑403/05,
EU:C:2007:624
, apartado 51, y Parlamento y Dinamarca/Comisión, C‑14/06 y C‑295/06,
EU:C:2008:176
, apartado 52).
Por añadidura, del artículo 290 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 291 TFUE, apartado 2, se desprende que la Comisión, al ejercer un poder de ejecución, no puede modificar ni completar el acto legislativo, ni siquiera en sus elementos no esenciales.
Teniendo en cuenta cuanto antecede, debe considerarse que la Comisión precisa el acto legislativo en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 43 de la presente sentencia cuando las disposiciones del acto de ejecución que adopta, por un lado, respetan los objetivos generales esenciales perseguidos por el acto legislativo y, por otro, son necesarias o útiles para la ejecución de éste, sin completarlo ni modificarlo.
El motivo único invocado por el Parlamento en apoyo de su recurso debe examinarse a la luz de estos principios.
Sobre la cuestión de si las disposiciones impugnadas respetan los objetivos generales esenciales perseguidos por el Reglamento n
o
492/2011
En virtud del artículo 1 de la Decisión impugnada, la Comisión y los Estados miembros establecerán y utilizarán una red europea de servicios de empleo, denominada EURES, para cumplir las obligaciones establecidas en el capítulo II del Reglamento n
o
492/2011.
Es preciso pues examinar si la Decisión impugnada respecta los objetivos generales esenciales perseguidos por el capítulo II de dicho Reglamento, titulado «De la puesta en relación y de la compensación de las ofertas y demandas de empleo».
Según se desprende de los considerandos 8 y 9 del Reglamento n
o
492/2011, el objetivo general esencial perseguido por el capítulo II de este Reglamento es «poner al trabajador en condiciones de responder a ofertas de empleo concretas hechas en otras regiones de la Unión», «garantizan[do] de modo general una mayor transparencia del mercado de trabajo». Tal transparencia ha de alcanzarse, según dicho considerando 8, a través de «mecanismos de contacto y compensación, especialmente mediante la colaboración directa entre los servicios centrales de empleo, así como entre los servicios regionales, por medio de la coordinación de la acción informativa».
El artículo 11, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n
o
492/2011 define esta colaboración disponiendo que «los servicios centrales de empleo de los Estados miembros cooperarán estrechamente entre sí y con la Comisión, con miras a conseguir una acción común en el campo de la compensación de las ofertas y demandas de empleo en la Unión y la colocación de trabajadores que de ella resulte».
Pues bien, del considerando 4 y del artículo 2 de la Decisión impugnada se desprende que el objetivo de ésta, al igual que del Reglamento n
o
492/2011, es facilitar la movilidad geográfica transfronteriza de los trabajadores, fomentando, en el marco de una acción común, a saber, EURES, la transparencia y el intercambio de información en los mercados de trabajo europeos. La finalidad perseguida por la Decisión impugnada concuerda así con el objetivo general esencial del Reglamento n
o
492/2011 precisado en el apartado 50 de la presente sentencia.
Ciertamente, el artículo 2, letras b) y d), de la Decisión impugnada menciona, la «participación en actividades de movilidad específicas» y «el desarrollo de medidas para promover y facilitar la movilidad de los jóvenes trabajadores», respectivamente, entre las acciones que EURES debe promover, mientras que el Reglamento n
o
492/2011 no prevé expresamente tales acciones. Sin embargo, acciones de este tipo se enmarcan manifiestamente dentro del objetivo general esencial perseguido por este Reglamento consistente en promover la movilidad geográfica transfronteriza de los trabajadores.
Por otra parte, ninguna de las demás disposiciones de la Decisión impugnada, mencionadas por el Parlamento en su recurso y que se refieren a la composición y al funcionamiento de EURES, permite considerar que, teniendo en cuenta los objetivos generales esenciales perseguidos por el Reglamento n
o
492/2011, dicha Decisión sea contraria a este Reglamento.
En efecto, la posibilidad de que entidades privadas sean designadas socios de EURES, prevista en el artículo 3, letra c), de la Decisión impugnada, está relacionada, según se desprende del considerando 7 de esta Decisión, a «la aparición de una amplia variedad de proveedores de servicios de empleo en el mercado de trabajo» a raíz de la supresión del monopolio de los servicios públicos de empleo, y su objetivo es que EURES alcance «su pleno potencial». Esta disposición se inscribe en el objetivo perseguido por la Decisión impugnada, según se ha precisado en el apartado 52 de la presente sentencia, que concuerda con el objetivo general esencial que persigue el Reglamento n
o
492/2011.
Lo mismo ocurre, por un lado, con la tarea atribuida por el artículo 4, apartado 3, letra b), de la Decisión impugnada a la Oficina Europea de Coordinación de «[desarrollar] un planteamiento general de la movilidad» y, por otro, con los «servicios complementarios», a cargo de EURES en virtud del artículo 7, apartados 2 y 3, de esta Decisión que, según se desprende de dicho apartado 3, «satisfacen importantes necesidades del mercado laboral».
Finalmente, el objetivo de la creación del Consejo de Administración de EURES, prevista en el artículo 8 de la Decisión impugnada, de la atribución a éste de un papel consultivo en el apartado 7 del referido artículo y la adopción por parte de la Comisión de la carta de EURES, prevista en el artículo 10 de dicha Decisión, es mejorar el funcionamiento de EURES y favorecen así la compensación de las ofertas y las demandas de empleo en la Unión.
Habida cuenta de las consideraciones precedentes, debe por lo tanto colegirse que la Decisión impugnada respeta los objetivos generales esenciales del capítulo II del Reglamento n
o
492/2011.
Sobre la cuestión de si las disposiciones impugnadas son necesarias o eficaces para la aplicación del Reglamento n
o
492/2011 sin que lo completen ni lo modifiquen
El Parlamento mantiene, con carácter general, que el legislador de la Unión quiso limitar el poder de ejecución de la Comisión a lo estrictamente necesario haciendo referencia, en el artículo 38 del Reglamento n
o
492/2011, a las medidas de ejecución «para la aplicación» de este Reglamento.
No puede acogerse tal argumentación. En efecto, el artículo 38 del Reglamento n
o
492/2011 debe interpretarse a la luz del artículo 291 TFUE. En estas circunstancias, la alusión a las medidas para la aplicación, en el artículo 38 del Reglamento n
o
492/2011, se refiere a la necesidad de asegurar la aplicación de este Reglamento en condiciones uniformes en todos los Estados miembros (véase la sentencia Comisión/Parlamento y Consejo,
EU:C:2014:170
, apartado 39) pero sin afectar al alcance del poder de ejecución que ostenta la Comisión en virtud del marco establecido por el capítulo II del mismo Reglamento.
Pues bien, dado que no se cuestiona la utilidad de las disposiciones impugnadas para la aplicación del capítulo II del Reglamento n
o
492/2011, para apreciar si éstas respetan los límites del poder de ejecución reconocido a la Comisión basta examinar si completan o modifican dicho acto legislativo.
Al respecto, debe recordarse que el artículo 11, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n
o
492/2011, que figura en el capítulo II de éste, prevé una cooperación estrecha entre los servicios de empleo de los Estados miembros y la Comisión «con miras a conseguir una acción común en el campo de la compensación de las ofertas y demandas de empleo en la Unión y la colocación de trabajadores que de ella resulte». Tal acción común, que, según se desprende del considerando 9 del Reglamento n
o
492/2011, implica una determinada coordinación de las políticas de empleo de los Estados miembros, se caracteriza por un intercambio de información sobre los problemas relativos a la libre circulación y el empleo de los trabajadores, según se prevé en el artículo 12 de este Reglamento, y por la puesta en marcha de un mecanismo de compensación de las ofertas y demandas de empleo, como se establece en los artículos 13 a 16 de dicho Reglamento, mecanismo que implica igualmente un intercambio de información entre los servicios especializados de los Estados miembros y entre estos últimos y la Comisión.
Pues bien, ha de señalarse que, dado que la red EURES no se ha creado en virtud de dicho Reglamento, se encargó a la Comisión no sólo el desarrollo de tal «acción común» sino también la elaboración de las normas de funcionamiento de esta acción, respetando las indicaciones contenidas a tal efecto en el Reglamento n
o
492/2011.
Es preciso por tanto examinar, teniendo en cuenta el marco general establecido por el Reglamento n
o
492/2011 relativo a la acción común prevista en éste, si la Comisión, al adoptar la Decisión impugnada, y especialmente las disposiciones mencionadas en el recurso, se ha excedido en el ejercicio de su poder de ejecución en lo relativo al referido Reglamento.
En primer lugar, el Parlamento afirma que la Comisión se ha excedido en el ejercicio de su poder de ejecución al establecer en el artículo 2, letras b) y d), respectivamente, de la Decisión impugnada la promoción por parte de EURES de la participación en actividades de movilidad específicas y del desarrollo de medidas para promover y facilitar la movilidad de los jóvenes trabajadores.
Procede rechazar esta alegación.
En efecto, las disposiciones que invoca el Parlamento se inscriben en el ámbito de la colaboración entre la Comisión y los Estados miembros prevista en el artículo 11, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n
o
492/2011, sin que completen ni modifiquen el marco establecido por el acto legislativo a este respecto. Según observa el Abogado General en los puntos 51 y 53 de sus conclusiones, dichas disposiciones dan precisión a la acción común a que se refiere esta última disposición, prestando particular atención a medidas específicas, que ya han adoptado a escala nacional los Estados miembros y respecto de las cuales el artículo 2, letras b) y d), de la Decisión impugnada sólo pretende garantizar su coordinación.
En segundo lugar, el Parlamento mantiene que la apertura de la red EURES a las entidades privadas, prevista en el artículo 3, letra c), de la Decisión impugnada, implica una modificación del Reglamento n
o
492/2011 y excede, por ende, del poder de ejecución que éste confiere a la Comisión.
Ciertamente, según se desprende del apartado 45 de la presente sentencia, la Comisión traspasaría los límites del poder de ejecución que le confiere el Reglamento n
o
492/2011 si modificara elementos de éste.
No obstante, el artículo 3, letra c), de la Decisión impugnada no contiene ninguna modificación del marco que establece dicho Reglamento.
Ha de recordarse a este respecto que, con arreglo al artículo 11, apartado 2, del Reglamento n
o
492/2011, los Estados miembros deben designar servicios especializados que estarán encargados de la cooperación entre ellos y con los servicios de la Comisión en los ámbitos de la compensación de las ofertas y demandas de empleo en la Unión y de la colocación de trabajadores que de ella resulte. Ninguna disposición de dicho Reglamento reserva dicha cooperación a entidades de carácter público. La referencia a los proveedores de servicios privados, en la Decisión impugnada, constituye así una precisión del marco establecido en el Reglamento n
o
492/2011 que, como se desprende del considerado 7 de la Decisión impugnada, tiene en cuenta la supresión del monopolio de los servicios públicos de empleo en los Estados miembros.
Por consiguiente, la alegación del Parlamento basada en el artículo 3, letra c), de la Decisión impugnada debe desestimarse igualmente.
En tercer lugar, el Parlamento alega que la Comisión se ha extralimitado en el ejercicio del poder de ejecución que le confiere el Reglamento n
o
492/2011 al disponer en el artículo 4, apartado 3, letra b), de la Decisión impugnada que la Oficina Europea de Coordinación «[desarrollará] un planteamiento general de la movilidad».
Dicha alegación tampoco puede acogerse.
En efecto, debe recordarse que el Reglamento n
o
492/2011 atribuye a la Oficina Europea de Coordinación una función clave en el mecanismo de compensación de las ofertas y demandas de empleo previsto en él.
Así, con arreglo al artículo 18, párrafo primero, del Reglamento n
o
492/2011, la Oficina Europea de Coordinación tiene por «misión general favorecer, en la Unión, la relación y la compensación de las ofertas y demandas de empleo». Aunque esta disposición encarga a dicha Oficina, «en particular», tareas técnicas, debe observarse que el Reglamento n
o
492/2011 confía también a la misma Oficina importantes tareas de apoyo a la acción de la Comisión y de los Estados miembros.
Es preciso señalar a estos efectos que, en virtud del artículo 18, párrafo segundo, del Reglamento n
o
492/2011, la Oficina Europea de Coordinación debe sintetizar la información mencionada en los artículos 12 y 13 de este Reglamento así como los datos que se extraigan de los estudios e investigaciones llevados a cabo en aplicación del artículo 11 de dicho Reglamento, de manera que pongan de relieve las informaciones útiles sobre la evolución previsible del mercado de trabajo en la Unión. Por otra parte, en virtud del artículo 19, apartado 1, letra a), del mismo Reglamento, dicha Oficina está encargada de «analizar los movimientos de trabajadores». Por lo tanto, las tareas de apoyo de la Oficina Europea de Coordinación deben permitir que, teniendo en cuenta toda la información pertinente, los Estados miembros y la Comisión adopten las medidas reguladoras necesarias para favorecer el equilibrio en el mercado de trabajo previstas en el artículo 17 del Reglamento n
o
492/2011 y se inscriben en el objetivo enunciado en el considerando 9 de este Reglamento, que consiste en «orientar los esfuerzos de los Estados miembros hacia la coordinación de su política de empleo».
En este contexto, no puede considerarse que la Comisión haya sobrepasado los límites de su poder de ejecución al asignar a la Oficina Europea de Coordinación, en el artículo 4, apartado 3, letra b), de la Decisión impugnada, la misión de desarrollar un «planteamiento general de la movilidad de conformidad con la Estrategia Europea de Empleo», por cuanto tales planteamientos generales únicamente pueden dirigirse a preparar la adopción de las medidas reguladoras previstas en el artículo 17 del Reglamento n
o
492/2011 y a apoyar los esfuerzos de los Estados miembros hacia la coordinación de su política de empleo, de conformidad con el considerando 9 de este Reglamento, pero sin completar o modificar la naturaleza de la acción de apoyo de dicha Oficina prevista por dicho Reglamento.
En cuarto lugar, a juicio del Parlamento, la Comisión se ha puesto en el lugar del legislador de la Unión al introducir en el artículo 7, apartados 2 y 3, de la Decisión impugnada, el concepto de «servicios complementarios».
Procede rechazar también esta alegación.
Es preciso recordar que el artículo 7 de la Decisión impugnada define la gama de servicios EURES. El artículo 7, apartado 3, de esta Decisión establece la posibilidad de que EURES ofrezca servicios complementarios. Según esta última disposición, tales servicios no son obligatorios en el sentido del capítulo II del Reglamento n
o
492/2011, pero satisfacen importantes necesidades del mercado laboral.
Pues bien, dado que los servicios de empleo de los Estados miembros generalmente no se limitan a ofrecer sólo los servicios que resultan obligatoriamente del Reglamento n
o
492/2011, la Comisión, sin completar ni modificar el marco establecido por éste, podía considerar que los eventuales «servicios complementarios» así ofrecidos debían inscribirse en el marco de la ejecución de la cooperación entre la Comisión y los servicios de empleo de los Estados miembros, prevista en el artículo 11, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n
o
492/2011.
En efecto, según ha señalado el Abogado General en el punto 89 de sus conclusiones, para mejor cumplir el objetivo de la puesta en relación y compensación de las ofertas y demandas de empleo perseguido mediante las disposiciones del capítulo II del Reglamento n
o
492/2011, es imprescindible que EURES se nutra de toda la información de que dispongan los distintos servicios nacionales, incluida la resultante de los servicios complementarios.
En quinto lugar, el Parlamento alega que el artículo 8, apartado 7, de la Decisión impugnada muestra también que la Comisión no se ha ceñido a su misión de ejecución del Reglamento n
o
492/2011.
Del artículo 8, apartado 1, de la Decisión impugnada se desprende que el Consejo de Administración de EURES asiste a la Comisión, a su Oficina de Europea de Coordinación y a las Oficinas Nacionales de Coordinación en la promoción y la supervisión del desarrollo de EURES. En virtud del artículo 8, apartado 7, de dicha Decisión, la Comisión debe consultar al Consejo de Administración de EURES sobre las cuestiones relativas a la planificación estratégica, el desarrollo, la aplicación, el seguimiento y la evaluación de las actividades y los servicios previstos en esta misma Decisión.
Pues bien, la Comisión no se ha excedido en el ejercicio de su poder de ejecución al crear un Consejo de Administración de EURES y al atribuir a éste un papel consultivo.
Es importante recordar a estos efectos que, habida cuenta de que la red EURES no se ha creado mediante el Reglamento n
o
492/2011, éste, y en especial su artículo 11, apartado 1, párrafo segundo, atribuye a la Comisión la facultad de elaborar reglas de funcionamiento de una acción común entre la Comisión y los Estados miembros en el campo de la compensación de las ofertas y demandas de empleo en la Unión y la colocación de trabajadores que de ella resulte. El establecimiento de un Consejo de Administración de EURES y la atribución a éste de un papel consultivo por la disposición que impugna el Parlamento no completan ni modifican el marco establecido por el Reglamento n
o
492/2011, ya que únicamente pretenden garantizar el funcionamiento eficaz de la acción común prevista en este Reglamento, sin, como ha señalado el Abogado General en el punto 108 de sus conclusiones, invadir las competencias del comité consultivo o del comité técnico, creados, respectivamente, por los artículos 21 y 29 de dicho Reglamento.
Por consiguiente, la alegación basada en el artículo 8, apartado 7, de la Decisión impugnada tampoco puede acogerse.
Finalmente, el Parlamento sostiene que la Comisión se ha excedido en el ejercicio de su poder de ejecución al adoptar el artículo 10 de la Decisión impugnada.
Procede rechazar también esta última alegación.
En efecto, el artículo 10 de la Decisión impugnada se limita a anunciar que la Comisión debe adoptar una carta de EURES. Pues bien, la adopción por parte de la Comisión de dicha carta constituirá un acto de ejecución en el sentido del artículo 291 TFUE, apartado 2, cuya legalidad podrá apreciarse, en su caso, en el marco de un recurso de anulación posterior, teniendo en cuenta los límites del poder de ejecución que se reconoce a la Comisión.
No obstante, no puede admitirse que por el simple hecho de haber previsto la futura adopción de la carta de EURES la Comisión se haya excedido de su poder de ejecución. En efecto, el artículo 10 de la Decisión impugnada no completa ni modifica el marco que establece el Reglamento n
o
492/2011, por cuanto el objetivo de dicha disposición y de la acción que en ella se anuncia es únicamente facilitar el intercambio de información en el seno de EURES, tal como disponen los artículos 12 y 13 de dicho Reglamento, y promover su funcionamiento eficaz.
De cuando antecede resulta que no puede acogerse el motivo único invocado por el Parlamento en apoyo de su recurso.
Por tanto, debe desestimarse el recurso.
Costas
A tenor del apartado 1 del artículo 138 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber pedido la Comisión que se condene en costas al Parlamento y haber sido desestimado el motivo único formulado por éste, procede condenarle en costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar en costas al Parlamento Europeo.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.