CELEX: 62014CJ0062
Eelotsusetaotlus
Majandus- ja rahanduspoliitika
Euroopa Keskpanga (EKP) nõukogu otsused eurosüsteemi poolt riigivõlakirjade järelturul teostatavate rahapoliitiliste otsetehingute tehniliste üksikasjade kohta
ELTL artiklid 119 ja 127
EKP ja Euroopa Keskpankade Süsteemi pädevus
Rahapoliitika ülekandemehhanism
Hindade stabiilsuse säilitamine
Proportsionaalsus
ELTL artikkel 123
Euroala liikmesriikide monetaarse rahastamise keeld

Eelotsusetaotlus puudutab Euroopa Keskpanga (EKP) nõukogu 6. septembri 2012. aasta otsuste, mis käsitlevad eurosüsteemi poolt riigivõlakirjade järelturul teostatavate rahapoliitiliste otsetehingute tehnilisi üksikasju (edaspidi „OMT otsused”), kehtivust ning küsimust, kuidas tõlgendada ELTL artikleid 119, 123 ja 127 ning protokolli (nr 4) Euroopa Keskpankade Süsteemi ja Euroopa Keskpanga põhikirja kohta (
ELT 2012, C 326, lk 230
; edaspidi „EKPS‑i ja EKP protokoll”) artikleid 17‐24.
Taotlus on esitatud seoses mitme põhiõiguste kaitse kaebusega ja põhiseaduslike institutsioonide vahelise vaidluse menetlusega, mille esemeks on Deutsche Bundesbanki (Saksamaa Liitvabariigi keskpank) abi nende otsuste rakendamisel ning Bundesregierungi (Saksamaa Liitvabariigi valitsus) ja Deutscher Bundestagi (Saksamaa Liitvabariigi parlamendi alamkoda) väidetav tegevusetus seoses nende otsustega.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
OMT otsused
EKP nõukogu 5. ja 6. septembril 2012 toimunud 340. istungi protokolli kohaselt „kiitis [see organ] heaks rahapoliitiliste otsetehingute (OMT) peamised aspektid, mis esitatakse pärast istungit avaldatavas pressiteates [(edaspidi „pressiteade”)]”.
Protokollis nimetatud pressiteade on sõnastatud järgmiselt:
„Vastavalt 2. augusti 2012. aasta teatele võttis EKP nõukogu seoses teatavate tehniliste üksikasjadega, mis puudutavad eurosüsteemi rahapoliitilisi otsetehinguid riigivõlakirjade järelturul, täna vastu otsused, mille eesmärk on tagada rahapoliitika nõuetekohane ülekandumine ja rahapoliitika ühtsus. Kõnealuseid tehinguid nimetatakse rahapoliitilisteks otsetehinguteks (
Outright Monetary Transactions
, OMT) ja neid tehakse järgnevalt kirjeldatud raamistiku kohaselt.
Tingimuslikkus
Rahapoliitiliste otsetehingute vajalik tingimus on Euroopa Finantsstabiilsuse Fondi/Euroopa stabiilsusmehhanismi (edaspidi vastavalt „EFSF” ja „ESM”) kohase programmiga seotud range ja tõhus tingimuslikkus. Need programmid võivad esineda täieliku EFSF/ESM makromajandusliku kohandamisprogrammina või ennetava programmina (täiendavate tingimustega seotud krediidiliin –
Enhanced Conditions Credit Line
), tingimusel et need sisaldavad EFSF‑i/ESM‑i võimalust teha oste esmasturul. Samuti tuleb riigispetsiifilise tingimuslikkuse kujundamisse ja sellise programmi üle järelevalve teostamisse kaasata IMF.
EKP nõukogu kavandab rahapoliitilisi otsetehinguid ulatuses, milles need on põhjendatud rahapoliitika seisukohast, eeldusel et programmi tingimuslikkus on terves ulatuses täidetud, ning lõpetab need siis, kui nende eesmärk on saavutatud või kui ei järgita makromajanduslikku kohandamisprogrammi või ennetavat programmi.
Pärast põhjalikku hindamist otsustab EKP nõukogu rahapoliitiliste otsetehingute alustamise, jätkamise ja peatamise täieliku kaalutlusõiguse alusel ja tegutsedes vastavalt oma rahapoliitikaalastele volitustele.
Ulatus
Rahapoliitilised otsetehingud nähakse vastavalt eeltoodule ette EFSF‑i/ESM‑i makromajanduslike kohandamisprogrammide ja ennetavate programmide jaoks tulevikus. Neid võib kaaluda ka liikmesriikide puhul, kelle suhtes rakendatakse käesoleval ajal makromajanduslikku kohandamisprogrammi, kui taastub nende juurdepääs võlakirjaturule.
Tehingud keskenduvad tulukõvera lühemale osale ning eelkõige riigivõlakirjadele, mille lunastamistähtaeg on üks kuni kolm aastat.
Rahapoliitilistel otsetehingutel ei ole ettemääratud mahupiire.
Võlausaldajate kohtlemine
Eurosüsteem kavatseb rahapoliitilisi otsetehinguid käsitlevas õigusaktis selgitada, et ta aktsepteerib euroala riikide väljastatud ja eurosüsteemi poolt rahapoliitiliste otsetehingutega ostetud võlakirjade puhul vastavalt nende tingimustele samasugust (
pari passu
) kohtlemist nagu eraõiguslike või muude võlausaldajate puhul.
Steriliseerimine
Rahapoliitiliste otsetehingute kaudu tekkiv likviidsus steriliseeritakse täielikult.
Läbipaistvus
Rahapoliitiliste otsetehingute kogumaht ja turuväärtus avaldatakse kord nädalas. Rahapoliitiliste otsetehingute keskmine kestus ja jaotus riikide kaupa avaldatakse kord kuus.
Väärtpaberituruprogramm
Tänase rahapoliitika otsetehinguid käsitleva otsuse järgselt loetakse väärtpaberituruprogramm (
Securities Markets Programme
, SMP) lõppenuks. SMP‑ga lisatud likviidsus absorbeeritakse jätkuvalt nagu varem ja olemasolevaid väärtpabereid hoitakse SMP portfellis kuni tähtaja lõppemiseni.”
Põhikohtuasjad ja eelotsusetaotlus
Mitu üksikisikute rühma, millest ühel on rohkem kui 11000 allakirjutanut, esitasid eelotsusetaotluse esitanud kohtule erinevad põhiõiguste kaitse kaebused, mis käsitlevad OMT otsuseid ja nende otsustega seoses Bundesregierungi ja Deutscher Bundestagi väidetavat tegevusetust. Lisaks esitas Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag põhiseaduslike institutsioonide vahelise vaidluse menetluses taotluse, et tuvastataks teatavad kohustused, mis on Deutscher Bundestagil nende otsustega seoses.
Põhikohtuasja kaebajad põhjendavad neid kaebusi esiteks väitega, et OMT otsused koos kujutavad endast
ultra vires
akti, kuna need väljuvad EKP volituste piiridest ja nendega on rikutud ELTL artiklit 123, ning teiseks väitega, et nende otsustega on rikutud Saksamaa põhiseaduses (Grundgesetz) sätestatud demokraatia põhimõtet ja seetõttu kahjustatud Saksamaa põhiseaduslikku identiteeti.
Bundesverfassungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi konstitutsioonikohus) märgib, et kui OMT otsused väljuvad EKP volituste piiridest või kui nendega on rikutud ELTL artiklit 123, tuleb need erinevad kaebused rahuldada.
Sellega seoses rõhutab nimelt Bundesverfassungsgericht ELL artikli 5 lõigetes 1 ja 2 sätestatud pädevuse andmise põhimõttele viidates, et demokraatia nõuete täitmiseks peavad EKPS‑i volitused olema kitsalt piiritletud ja nende piiride järgimine peab olema allutatud täies ulatuses kohtulikule kontrollile. Bundesverfassungsgerichti sõnul nähtub Euroopa Kohtu praktikast, et selline kontroll ei ole EKP sõltumatusega vastuolus, kuna kõnealune sõltumatus seondub ainult EKP‑le aluslepingutega antud pädevusega, mitte aga tema volituste mahu ja ulatusega.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib täiendavalt, et isegi kui neid otsuseid tuleb käsitada nii, et nendega ainult teavitatakse ette tulevaste aktide vastuvõtmisest, ei muuda see põhikohtuasja kaebajate kaebusi vastuvõetamatuks, kuivõrd riigisiseste menetlusnormide kohaselt võib ennetav õiguskaitse olla nõutav nende tagajärgede vältimiseks, mida ei saa enam heastada.
Neil asjaoludel otsustas Bundesverfassungsgericht menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
a)
Kas EKP nõukogu 6. septembri 2012. aasta otsus rahapoliitiliste otsetehingute tehniliste üksikasjade kohta on vastuolus ELTL artikliga 119 ja ELTL artikli 127 lõigetega 1 ja 2 ning EKPS‑i ja EKP protokolli artiklitega 17–24, kuna see ületab nimetatud normidega reguleeritud EKP volitusi rahapoliitika teostamisel ning sekkub liikmesriikide pädevusse?
Kas EKP volituste ületamine tuleneb eelkõige sellest, et EKP nõukogu 6. septembri 2012. aasta otsus:
i)
on seotud EFSF‑i või ESM‑i majanduspoliitiliste abiprogrammidega (tingimuslikkus)?
ii)
näeb ette ainult konkreetsete liikmesriikide riigivõlakirjade ostmise (valikulisus)?
iii)
näeb kohandamisprogrammi kohaldavate riikide riigivõlakirjade ostmise ette lisaks EFSF‑i või ESM‑i abiprogrammidele (paralleelsus)?
iv)
võib kõrvale hoida EFSF‑i või ESM‑i abiprogrammide piirangutest ja tingimustest (möödahiilimine)?
b)
Kas EKP nõukogu 6. septembri 2012. aasta otsus rahapoliitiliste otsetehingute tehniliste üksikasjade kohta on vastuolus ELTL artiklis 123 sätestatud eelarve monetaarse rahastamise keeluga?
Kas EKP nõukogu 6. septembri 2012. aasta otsuse kooskõla ELTL artikliga 123 on välistatud eelkõige seetõttu, et kõnealune otsus:
i)
ei näe riigivõlakirjade ostmisele ette mingit koguselist piirangut (maht)?
ii)
ei näe ette viitaega riigivõlakirjade esmasturul emiteerimise ja nende Euroopa Keskpankade Süsteemi (EKPS) poolt järelturul ostmise vahel (turuhinna kujunemine)?
iii)
lubab kõikide omandatud riigivõlakirjade hoidmist kuni nende lunastustähtpäevani (turuloogikasse sekkumine)?
iv)
ei sisalda spetsiifilisi nõudeid omandatavate riigivõlakirjade krediidikvaliteedile (kohustuste täitmata jätmise risk)?
v)
näeb ette EKPS‑i võrdse kohtlemise riigivõlakirjade eraõiguslikust isikust omanike ja teiste omanikega (võlausaldajate nõuete väärtuskärbe)?
2.
Teise võimalusena juhuks, kui Euroopa Kohus leiab, et EKP nõukogu 6. septembri 2012. aasta otsus rahapoliitiliste otsetehingute tehniliste üksikasjade kohta ei saa Euroopa Liidu institutsiooni õigusaktina olla ELTL artikli 267 esimese lõigu punkti b alusel esitatava taotluse ese:
a)
siis kas ELTL artikleid 119 ja 127 ning EKPS‑i ja EKP protokolli artikleid 17–24 tuleb tõlgendada nii, et need lubavad eurosüsteemil – alternatiivselt või kumulatiivselt,
i)
teha riigivõlakirjade ostmise sõltuvaks EFSF‑i või ESM‑i majanduspoliitiliste abiprogrammide olemasolust ja nende järgimisest (tingimuslikkus)?
ii)
osta ainult konkreetsete liikmesriikide riigivõlakirju (valikulisus)?
iii)
osta kohandamisprogrammi kohaldavate riikide riigivõlakirju lisaks EFSF‑i või ESM‑i abiprogrammidele (paralleelsus)?
iv)
kõrvale hoida EFSF‑i või ESM‑i abiprogrammide piirangutest ja tingimustest (möödahiilimine)?
b)
Kas ELTL artiklit 123 tuleb eelarve monetaarse rahastamise keeldu arvestades tõlgendada nii, et eurosüsteemil on – alternatiivselt või kumulatiivselt – lubatud,
i)
osta riigivõlakirju ilma koguselise piiranguta (maht)?
ii)
osta riigivõlakirju ilma minimaalse viitajata pärast nende esmasturul emiteerimist (turuhinna kujunemine)?
iii)
hoida kõiki omandatud riigivõlakirju kuni nende lunastustähtpäevani (turuloogikasse sekkumine)?
iv)
omandada riigivõlakirju ilma minimaalsete nõueteta krediidikvaliteedile (kohustuste täitmata jätmise risk)?
v)
aktsepteerida EKPS‑i võrdset kohtlemist riigivõlakirjade eraõiguslikust isikust omanike ja teiste omanikega (võlausaldajate nõuete väärtuskärbe)?
vi)
mõjutada hinna kujunemist ostukavatsusest teatamisega või muul viisil, mis on tihedas ajalises seoses euroala liikmesriikide võlakirjade emiteerimisega (esmaomandamiseks julgustamine)?”
Eelotsuse küsimuste analüüs
Sissejuhatavad märkused
Itaalia valitsus märgib, et Euroopa Kohus ei saa käesolevat eelotsusetaotlust arutada, sest eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates ei ole vastus, mille Euroopa Kohus eelotsusetaotlusele annab, lõplik tõlgendus ja siduv. Nimelt leiab Itaalia valitsus, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates on temal lõplik vastutus kõnealuste otsuste kehtivuse üle otsustamisel, võttes seejuures arvesse Saksamaa põhiseadusega ette nähtud tingimusi ja piire.
Sellega seoses tuleb küll möönda, et Euroopa Kohus tunnistas kohtuasjas Kleinwort Benson (C‑346/93,
EU:C:1995:85
), et ta ei ole pädev selles kohtuasjas otsust tegema, kui eelotsusetaotluse esitanud kohtule ei ole Euroopa Kohtu tõlgendus siduv. Euroopa Kohtul ei ole nimelt eelotsusemenetluses selliste vastuste andmise pädevust, millel on ainult soovituslik toime (vt selle kohta kohtuotsus Kleinwort Benson, C‑346/93,
EU:C:1995:85
, punktid 23 ja 24).
Kõnealuses kohtuasjas ei olnud liidu õiguse tõlgendamine aga vajalik, sest Euroopa Kohus pidi tõlgendama liidu õigusakti selleks, et eelotsusetaotluse esitanud kohus saaks otsustada riigisisese õiguse kohaldamise üle olukorras, kus riigisiseses õiguses ei olnud otsest ja tingimusteta viidet liidu õigusele, vaid piirdutud oli sellega, et liidu akt oli võetud eeskujuks, kusjuures viimase sõnastus oli esitatud ainult osaliselt (vt selle kohta kohtuotsused Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, C‑217/05,
EU:C:2006:784
, punkt 21, ja Les Vergers du Vieux Tauves, C‑48/07,
EU:C:2008:758
, punkt 24).
Samas tuleb tõdeda, et käesoleva kohtuasja asjaolud erinevad selgesti kohtuotsuse Kleinwort Benson (C‑346/93,
EU:C:1995:85
) aluseks olnud asjaoludest, kuna praeguses asjas puudutab eelotsusetaotlus otseselt liidu õiguse tõlgendamist ja kohaldamist, mistõttu mõjutab käesolev kohtuotsus konkreetselt põhikohtuasja lahendamist.
Sellega seoses olgu meenutatud, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt näeb ELTL artikliga 267 kehtestatud kord ette otsese koostöö Euroopa Kohtu ja liikmesriikide kohtute vahel (vt eelkõige kohtuotsused SAT Fluggesellschaft, C‑364/92,
EU:C:1994:7
, punkt 9, ja ATB jt, C‑402/98,
EU:C:2000:366
, punkt 29). Selles menetluses, mis põhineb liikmesriikide kohtute ja Euroopa Kohtu ülesannete selgel eristamisel, on igasugune faktiliste asjaolude hindamine liikmesriigi kohtu pädevuses, kellel tuleb konkreetse kohtuasja eripärasid arvestades hinnata nii eelotsuse vajalikkust asjas otsuse langetamiseks kui ka Euroopa Kohtule esitatavate küsimuste asjakohasust (vt selle kohta eelkõige kohtuotsused WWF jt, C‑435/97,
EU:C:1999:418
, punkt 31, ja Lucchini, C‑119/05,
EU:C:2007:434
, punkt 43), samas kui Euroopa Kohus on pädev otsustama üksnes liidu õigusnormide tõlgenduse või kehtivuse üle, lähtudes talle liikmesriigi kohtu poolt esitatud asjaoludest (kohtuotsus Eckelkamp jt, C‑11/07,
EU:C:2008:489
, punkt 52).
Samuti tuleb meenutada Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikat, millest nähtub, et eelotsusemenetluses tehtud Euroopa Kohtu otsus on käsitletavate liidu institutsioonide aktide tõlgenduse või kehtivuse küsimustes liikmesriigi kohtule põhikohtuasja lahendamisel siduv (vt eelkõige kohtuotsused Fazenda Pública, C‑446/98,
EU:C:2000:691
, punkt 49, ja Elchinov, C‑173/09,
EU:C:2010:581
, punkt 29).
Eeltoodust tulenevalt tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtu eelotsusetaotlusele vastata.
Vastuvõetavus
Iirimaa ning Kreeka, Hispaania, Prantsuse, Itaalia, Madalmaade, Portugali ja Soome valitsus ning Euroopa Parlament, Euroopa Komisjon ja EKP väidavad erinevate põhjendustega, et eelotsusetaotlus või selle teatavad küsimused ei ole vastuvõetavad.
Kõigepealt väidab Itaalia valitsus, et põhikohtuasi on fabritseeritud ja kunstlik. Põhikohtuasjades esitatud kaebustel ei ole nimelt eset, kuna ei ole tõendatud, et põhikohtuasja kaebajad vajavad ennetavat kaitset või on neile kahju tekkimise oht, kuid ka seetõttu, et Deutscher Bundestagi väidetavat tegevusetust ei saa iseenesest mingil viisil kvalifitseerida. Eelotsusetaotluse esitanud kohus oleks pidanud tunnistama need kaebused ka vastuvõetamatuks, kuna need puudutavad liidu akte, mis ei ole õigusaktid. Lisaks ei teki põhikohtuasjas tegelikult küsimust pädevuse ilmselge ületamise kohta, mis puudutab Saksamaa põhiseaduslikku identiteeti.
Lisaks leiab Itaalia valitsus, et küsimused on abstraktsed ja hüpoteetilised, kuna need põhinevad real hüpoteesidel, mis puudutavad muu hulgas seoseid riigivõlakirjade omandamise ja majandusabi programmide järgimise vahel, nende omandamiste suhtes mahuliste piirangute puudumist või EKP‑le kahjumi tekkimise riskide arvesse võtmata jätmist.
Kreeka valitsus väidab samuti, et esitatud küsimused on hüpoteetilised, kuna EKP ei võtnud ühtegi meedet, mis mõjutaks otseselt neid õigusi, mis põhikohtuasja kaebajatel on liidu õigusest tulenevalt. Soome valitsus peab omakorda teist küsimust vastuvõetamatuks, sest see puudutab EKP ja euroala riikide keskpankade hüpoteetilist tegevust.
Edasi väidab Hispaania valitsus, kes küll ei esita sõnaselgelt vastuvõetamatuse vastuväidet, et eelotsusetaotluse aluseks olev liikmesriigi menetlus on vastuolus ELTL artiklitega 263 ja 267 kehtestatud liidu õigusaktide kehtivuse kontrollimise süsteemiga, kuna selles on võimalik esitada otse kaebus liidu õigusakti kehtivuse vaidlustamiseks, järgimata seejuures tühistamishagidele ELTL artiklis 263 esitatud vastuvõetavuse tingimusi.
Lõpuks väidavad Iirimaa ning Kreeka, Hispaania, Prantsuse, Itaalia, Madalmaade ja Portugali valitsus ning parlament, komisjon ja EKP, et esimene küsimus on vastuvõetamatu, sest kehtivuse kontrollimise küsimus ei saa käsitleda sellist ettevalmistavat või ilma õiguslike tagajärgedeta akti nagu OMT otsused.
Mis puudutab esiteks väiteid, et põhikohtuasi on fabritseeritud ja kunstlik ning eelotsuse küsimused hüpoteetilised, siis tuleb kooskõlas käesoleva kohtuotsuse punktiga 15 märkida, et üksnes asja menetleval ja selle lahendamise eest vastutaval liikmesriigi kohtul on kohtuasja eripärasid arvesse võttes õigus hinnata eelotsuse vajalikkust asjas otsuse tegemiseks ning Euroopa Kohtule esitatavate küsimuste asjakohasust. Seega, kui esitatud küsimused puudutavad liidu õigusnormi tõlgendamist või kehtivust, on Euroopa Kohus põhimõtteliselt kohustatud otsuse tegema (vt selle kohta kohtuotsus Melloni, C‑399/11,
EU:C:2013:107
, punkt 28 ja seal viidatud kohtupraktika).
Järelikult kehtib eeldus, et liidu õigust puudutavad küsimused on asjakohased. Euroopa Kohus võib keelduda liikmesriigi kohtu esitatud eelotsuse küsimusele vastamast vaid siis, kui on ilmne, et küsimuses osutatud liidu õigusnormi tõlgendusel või kehtivuse kontrollimisel ei ole mingit seost põhikohtuasja asjaolude või esemega, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi või õiguslikke asjaolusid, et anda tarvilik vastus talle esitatud küsimustele (vt selle kohta kohtuotsus Melloni, C‑399/11,
EU:C:2013:107
, punkt 29 ja seal viidatud kohtupraktika).
Käesolevas asjas põhinevad Itaalia valitsuse argumendid, mille kohaselt on põhikohtuasi fabritseeritud ja kunstlik ning esitatud küsimused hüpoteetilised, selle kritiseerimisel, et põhikohtuasja kaebusi peetakse vastuvõetavaks ning kuidas eelotsusetaotluse esitanud kohus hindas asjaolusid riigisiseses õiguses ette nähtud kriteeriumide kohaldamisel. Samas ei ole Euroopa Kohtu ülesanne seada kahtluse alla seda hinnangut, mis käesolevas menetluses kuulub liikmesriigi kohtu pädevusse (vt selle kohta kohtuotsus Lucchini, C‑119/05,
EU:C:2007:434
, punkt 43), ega kontrollida, kas otsus eelotsusetaotlus esitada on vastu võetud kohtukorraldust ja ‑menetlust reguleerivate riigisiseste õigusnormide kohaselt (kohtuotsus Schnorbus, C‑79/99,
EU:C:2000:676
, punkt 22 ja seal viidatud kohtupraktika). Järelikult ei ole need argumendid piisavad, et ümber lükata eelmises punktis nimetatud asjakohasuse eeldust.
Mis puudutab Kreeka ja Soome valitsuse esile toodud asjaolu, et pressiteates teada antud riigivõlakirjade ostmise programmi ei ole rakendatud ja et seda saab teha alles pärast uute õigusaktide vastuvõtmist, siis ei jäta see asjaolu, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus märkis, põhikohtuasja kaebusi ilma nende esemest, kuna Saksa õigus võimaldab teatavatel tingimustel niisuguses olukorras ennetavat õiguskaitset.
Kuigi põhikohtuasja kaebused, mille eesmärk on ära hoida ohustatud õiguste rikkumist, peavad paratamatult põhinema prognoosidel, mis on oma olemuselt ebakindlad, on need eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul Saksa õiguses siiski lubatud. Kuna ELTL artiklis 267 ette nähtud menetluses on üksnes eelotsusetaotluse esitanud kohus pädev tõlgendama riigisisest õigust (kohtuotsus Križan jt, C‑416/10,
EU:C:2013:8
, punkt 58), ei saa selle asjaolu põhjal, et OMT otsuseid ei ole veel rakendatud ja et seda saab teha alles pärast uute õigusaktide vastuvõtmist, eitada, et eelotsusetaotlus on kõnealuse kohtu menetluses olevate vaidluste lahendamiseks objektiivselt vajalik (vt analoogia alusel kohtuotsus Bosman, C‑415/93,
EU:C:1995:463
, punkt 65).
Mis puudutab teiseks väidetavat vastuolu põhikohtuasja riigisisese menetluse ning ELTL artiklitega 263 ja 267 kehtestatud süsteemi vahel, siis tuleb märkida, et Euroopa Kohus on korduvalt avaldanud oma seisukohta nende eelotsusetaotluste vastuvõetavuse kohta, mis käsitlevad teisese õiguse aktide kehtivust ja mis on esitatud õiguspärasuse kontrollimise menetluses (
judicial review
), mis on ette nähtud Ühendkuningriigi õiguses. Tuginedes asjaolule, et riigisisese õiguse alusel võisid huvitatud isikud esitada kaebuse selleks, et kontrollitaks liidu õigusakti rakendamisele suunatud Ühendkuningriigi valitsuse kavatsuse või kohustuse õiguspärasust, leidis Euroopa Kohus, et eraõiguslike isikute võimalus viidata liikmesriigi kohtus liidu üldakti kehtetusele ei sõltu sellest, kas mainitud üldakti osas on riigisisese õiguse alusel juba tegelikult võetud rakendusmeetmeid. Piisab sellest, et liikmesriigi kohtu menetluses on reaalne õigusvaidlus, mille käigus niisuguse akti kehtivuse küsimus kaudselt üles kerkib (vt selle kohta kohtuotsused British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco, C‑491/01,
EU:C:2002:741
, punktid 36 ja 40, ning Intertanko jt, C‑308/06,
EU:C:2008:312
, punktid 33 ja 34). Samas nähtub eelotsusetaotlusest, et käesolevas asjas on see tingimus täidetud.
Mis puudutab kolmandaks konkreetselt esimest küsimust puudutavaid argumente, mis on esitatud käesoleva kohtuotsuse punktis 23, siis olgu märgitud, et eelotsusetaotluse esitanud kohus pöördub käesolevas asjas Euroopa Kohtu poole selleks, et viimati nimetatu selgitaks, kas ELTL artiklit 119, artikli 123 lõiget 1 ja artikli 127 lõikeid 1 ja 2 ning EKPS‑i ja EKP protokolli artikleid 17–24 tuleb tõlgendada nii, et need lubavad EKPS‑il vastu võtta sellise riigivõlakirjade järelturul ostmise programmi, nagu on teada antud pressiteates.
Eeltoodut arvestades tuleb eelotsusetaotlus vastuvõetavaks tunnistada.
Sisulised küsimused
Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib oma küsimustega, mida tuleb käsitleda koos, sisuliselt selgitust selle kohta, kas ELTL artiklit 119, artikli 123 lõiget 1 ja artikli 127 lõikeid 1 ja 2 ning EKPS‑i ja EKP protokolli artikleid 17–24 tuleb tõlgendada nii, et need lubavad EKPS‑il vastu võtta sellise riigivõlakirjade järelturult ostmise programmi, nagu on teada antud pressiteates.
ELTL artikkel 119, ELTL artikli 127 lõiked 1 ja 2 ning EKPS‑i ja EKP protokolli artiklid 17–24
Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on tekkinud küsimus, kas selline riigivõlakirjade järelturul ostmise programm, nagu on teada antud pressiteates, võib kuuluda esmase õigusega kindlaks määratud EKPS‑i pädevusse.
– EKPS‑i pädevus
Kõigepealt tuleb märkida, et ELTL artikli 119 lõike 2 kohaselt hõlmab liikmesriikide ja liidu tegevus ühisraha, mille nimetus on euro, ning ühtse rahapoliitika ja vahetuskursipoliitika määratlemist ja teostamist (kohtuotsus Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, punkt 48).
Konkreetselt seoses rahapoliitikaga nähtub ELTL artikli 3 lõike 1 punktist c, et liidul on ainupädevus nende liikmesriikide, mille rahaühik on euro, rahapoliitika valdkonnas (vt selle kohta kohtuotsus Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, punkt 50).
ELTL artikli 282 lõike 1 kohaselt teostab EKP koos euro kasutusele võtnud ja eurosüsteemi moodustavate liikmesriikide keskpankadega liidu rahapoliitikat (kohtuotsus Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, punkt 49). ELTL artikli 282 lõige 4 näeb ette, et EKP võtab vajalikke meetmeid oma ülesannete täitmiseks vastavalt ELTL artiklitele 127–133 ja artiklile 138 ning EKPS‑i ja EKP põhikirjas sätestatud tingimustele.
Selles raamistikus on ELTL artikli 127 lõike 2 kohaselt EKPS‑i ülesanne see poliitika määratleda ja seda rakendada.
Täpsemalt nähtub ELTL artikli 129 lõikest 1 koostoimes EKPS‑i ja EKP protokolli artikli 12 lõikega 1, et EKP nõukogu määratleb liidu rahapoliitika ja et EKP juhatus teostab seda poliitikat kooskõlas EKP nõukogu suuniste ja otsustega.
Lisaks ilmneb kõnealuse protokolli artikli 12 lõike 1 kolmandast lõigust, et võimalikuks ja kohaseks peetaval määral võib EKP kasutada riikide keskpanku tehinguteks, mis moodustavad osa EKPS‑i ülesannetest, kusjuures need pangad on protokolli artikli 14 lõike 3 kohaselt kohustatud toimima kooskõlas EKP suuniste ja juhistega.
ELTL artiklist 130 nähtub ka, et EKPS on liidu rahapoliitika määratlemise ja teostamise ülesande täitmisel sõltumatu. Artikli sõnastusest tuleneb, et see säte pakub EKPS‑ile ja tema otsuseid tegevatele organitele kaitset sellise välise mõju eest, mis võib mõjutada EKPS‑ile EL toimimise lepingu ning EKPS‑i ja EKP protokolliga pandud ülesannete täitmist. Seega peab nimetatud artikkel sisuliselt kaitsma EKPS‑i igasuguse poliitilise surve eest, et ta saaks tulemuslikult taotleda oma ülesannetega seotud eesmärkide saavutamist tänu sellele, et ta teostab sõltumatult talle sel otstarbel esmase õigusega antud eripädevust (vt selle kohta kohtuotsus komisjon
vs
. EKP, C‑11/00,
EU:C:2003:395
, punkt 134).
Kooskõlas ELL artikli 5 lõikes 2 sätestatud pädevuse andmise põhimõttega peab EKPS tegutsema talle esmase õigusega antud volituste piires ja ta ei saa õiguspäraselt vastu võtta ja rakendada programmi, mis väljub esmase õigusega rahapoliitikale määratud valdkonnast. Selle põhimõtte järgimise tagamiseks alluvad EKPS‑i aktid aluslepingutega ette nähtud tingimustel Euroopa Kohtu kohtulikule kontrollile (vt selle kohta kohtuotsus komisjon
vs
. EKP, C‑11/00,
EU:C:2003:395
, punkt 135).
Sellega seoses olgu märgitud, et EL toimimise lepingus puudub küll rahapoliitika täpne definitsioon, kuid selles on ühtaegu määratletud rahapoliitika eesmärgid ja vahendid, mis EKPS‑il on selle poliitika teostamiseks (vt selle kohta kohtuotsus Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, punkt 53).
ELTL artikli 127 lõike 1 ja artikli 282 lõike 2 kohaselt on liidu rahapoliitika esmane eesmärk säilitada hindade stabiilsus. Need sätted näevad veel ette, et ilma et see piiraks kõnealust eesmärki, toetab EKPS liidu üldist majanduspoliitikat, selleks et kaasa aidata liidu eesmärkide saavutamisele, nagu need on esitatud ELL artiklis 3 (vt selle kohta kohtuotsus Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, punkt 54).
EKPS‑i ja EKP protokolli iseloomustavad seega selged volitused, mille peamine eesmärk on säilitada hindade stabiilsus. Nende volituste eripära rõhutavad veel EKPS‑i ja EKP põhikirja teatavate osade muutmise menetlused.
Seoses EKPS‑ile nende eesmärkide saavutamiseks esmase õigusega antud vahenditega tuleb esile tõsta, et EKPS‑i ja EKP protokolli IV peatükis, milles on täpsustatud EKPS‑i rahapoliitilised funktsioonid ja toimingud, on loetletud vahendid, mida EKPS võib rahapoliitika teostamisel kasutada.
– Rahapoliitika piiritlemine
Euroopa Kohtu praktikast nähtub, et sellele küsimusele vastamisel, kas konkreetne meede kuulub rahapoliitika alla, tuleb peamiselt aluseks võtta asjaomase meetme eesmärgid. Olulised on ka vahendid, mis on meetmes nende eesmärkide saavutamiseks ette nähtud (vt selle kohta kohtuotsus Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, punktid 53 ja 55).
Mis puudutab esiteks sellise programmi, nagu põhikohtuasjas käsitletud, eesmärke, siis ilmneb pressiteatest, et programmi eesmärk on tagada ühtaegu nii rahapoliitika nõuetekohane ülekandumine kui ka rahapoliitika ühtsus.
Ühelt poolt aitab samas rahapoliitika ühtsuse tagamise eesmärk kaasa rahapoliitika eesmärkide saavutamisele, kuna see poliitika peab ELTL artikli 119 lõike 2 kohaselt olema „üht[n]e”.
Teiselt poolt on eesmärk tagada rahapoliitika nõuetekohane ülekandumine ühtviisi sobiv, et tagada selle poliitika ühtsus ja aidata kaasa selle esmasele eesmärgile, milleks on hindade stabiilsuse säilitamine.
EKPS‑i võime mõjutada oma rahapoliitiliste otsustega hindade kujunemist sõltub nimelt suurel määral nende impulsside ülekandmisest, mille EKPS saadab rahaturul erinevatele majandussektoritele. Järelikult võib rahapoliitika ülekandemehhanismi toimimise häire muuta EKPS‑i otsused mõnel euroala osal asjatuks ja seega seada kahtluse alla rahapoliitika ühtsuse. Kuivõrd ülekandemehhanismi toimimise häire kahjustab EKPS‑i meetmete tõhusust, siis on ka paratamatult häiritud viimati nimetatu võime tagada hindade stabiilsus. Järelikult võib seda ülekandemehhanismi tagavaid meetmeid seostada ELTL artikli 127 lõikes 1 sätestatud esmase eesmärgiga.
Seda analüüsi ei saa kahtluse alla seada asjaolu, et selline programm, nagu on teada antud pressiteates, võib teataval juhul aidata samuti kaasa majanduspoliitika alla kuuluvale euroala stabiilsusele (vt selle kohta kohtuotsus Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, punkt 56).
Nimelt ei või rahapoliitika meedet võrdsustada majanduspoliitika meetmega üksnes seetõttu, et sellel meetmel võib olla kaudne mõju euroala stabiilsusele (vt analoogia alusel kohtuotsus Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, punkt 56).
Mis puudutab teiseks sellise programmi, nagu on teada antud pressiteates, eesmärkide saavutamiseks kasutatavaid vahendeid, siis on selge, et niisuguse programmi elluviimine hõlmab riigivõlakirjade järelturul tehtavaid rahapoliitilisi otsetehinguid.
Samas nähtub EKPS‑i ja EKP protokolli IV peatükis asuva artikli 18 lõikest 1 selgesti, et esmasest õigusest tulenevate EKPS‑i eesmärkide saavutamiseks ja ülesannete täitmiseks võivad EKP ja riikide keskpangad tegutseda rahaturgudel, müües ja ostes otse likviidseid väärtpabereid eurodes. Pressiteates kirjeldatud EKP nõukogu kavandatavates tehingutes kasutatakse seega esmases õiguses ette nähtud rahapoliitika vahendit.
Seoses pressiteates teada antud programmi valikulisusega tuleb meenutada, et selle programmi eesmärk on kõrvaldada rahapoliitika ülekandemehhanismi häireid, mis tekivad teatavate liikmesriikide emiteeritud riigivõlakirjade erilise olukorra tõttu. Neil tingimustel ei saa ainult asjaolu, et kõnealune programm piirdub konkreetselt nende riigivõlakirjadega, tähendada iseenesest, et EKPS‑i kasutatavad vahendid ei kuulu rahapoliitika alla. Peale selle ei pane ükski EL toimimise lepingu säte EKPS‑ile kohustust tegutseda rahaturgudel üldiste meetmetega, mis oleks tingimata kohaldatavad kõikidele euroala riikidele.
Neid asjaolusid silmas pidades tuleb järeldada, et arvestades niisuguse programmi, nagu anti teada pressiteates, eesmärke ja nende saavutamiseks ette nähtud vahendeid, kuulub selline programm rahapoliitika valdkonda.
Seda järeldust ei saa muuta asjaolu, et sellise programmi rakendamine on tehtud sõltuvaks tingimusest, et täielikult peab olema järgitud EFSF‑i või ESM‑i makromajanduslikke kohandamisprogramme.
Välistatud ei ole küll see, et sellise tunnusega riigivõlakirjade ostmise programm võib kaudselt suurendada motivatsiooni neid kohandamisprogramme järgida ja soodustab seega teataval määral kohandamisprogrammidega taotletavate majanduspoliitika eesmärkide saavutamist.
Siiski ei saa see kaudne mõju tähendada, et niisugune programm tuleb liigitada majanduspoliitika meetmeks, kuna ELTL artikli 119 lõikest 2, artikli 127 lõikest 1 ja artikli 282 lõikest 2 tuleneb, et ilma et see piiraks hindade stabiilsuse eesmärki, toetab EKPS liidu üldist majanduspoliitikat.
Olgu lisatud, et EKPS tagab sellega, et ta täiesti iseseisvalt teeb pressiteates teada antud programmi rakendamise sõltuvaks tingimusest, et täielikult peab olema järgitud EFSF‑i või ESM‑i makromajanduslikke kohandamisprogramme, et ta ei anna neile liikmesriikidele, kelle riigivõlakirju ta omandab, rahastamise võimalusi, mille abil need liikmesriigid saaksid kõrvale kalduda nendest kohandamisprogrammidest, millega nad on nõustunud. EKPS tagab seega, et tema võetud rahapoliitika meetmed ei kahjusta liikmesriikide majanduspoliitika tõhusust.
Kuna EKPS on ka vastavalt ELTL artikli 127 lõikele 1 koostoimes ELTL artikli 119 lõikega 3 kohustatud kinni pidama juhtpõhimõttest, mille kohaselt peab riigi rahandus olema usaldusväärne, siis ei saa sellises programmis, nagu on teada antud pressiteates, kehtestatud tingimusi, millega saab välistada, et see programm suurendab liikmesriikide motivatsiooni halvendada oma eelarveolukorda, käsitada nii, et see programm väljub esmase õigusega rahapoliitikale seatud piiridest.
Olgu lisatud, et asjaolu, et asjassepuutuv liikmesriik järgib täielikult kohustusi, mis tulenevad kohandamisprogrammist, millega ta on nõustunud, ei ole piisav eeldus EKPS‑i sekkumiseks sellise programmi raames, nagu anti teada pressiteates, kuna selle sekkumise rangeks eelduseks on rahapoliitika ülekandemehhanismi häirete olemasolu või rahapoliitika ühtsus.
Seega ei tähenda asjaolu, et riigivõlakirjade omandamist järelturult, tingimusega, et järgitakse makromajanduslikku kohandamisprogrammi, sai käsitada majanduspoliitika alla kuuluvana, kui seda tegi ESM (vt selle kohta kohtuotsus Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, punkt 60), et sama kehtib siis, kui seda vahendit kasutab EKPS niisuguse programmi raames, nagu anti teada pressiteates.
Sellega seoses on nimelt otsustava tähtsusega erinevus ESM‑i ja EKPS‑i taotletavate eesmärkide vahel. Kuigi käesoleva kohtuotsuse punktidest 48–52 nähtub, et sellist programmi, nagu käsitletakse põhikohtuasjas, saab rakendada ainult niivõrd, kuivõrd see on vajalik hindade stabiilsuse säilitamiseks, on ESM‑i sekkumine suunatud iseenesest euroala stabiilsuse säilitamisele, kusjuures viimati nimetatud eesmärk ei kuulu rahapoliitika alla (vt selle kohta kohtuotsus Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, punkt 56).
Selle analüüsi tulemusel tuleb kõrvale jätta ka võimalus, et selline programm, nagu anti teada pressiteates, võib mööda hiilida tingimustest, mis piiravad ESM‑i tegevust järelturul, kuna EKPS‑i sekkumine ei pea asendama ESM‑i sekkumist viimati nimetatu eesmärkide saavutamiseks, vaid see programm tuleb vastupidi rakendada sõltumatult, võttes aluseks rahapoliitika enda eesmärgid.
– Proportsionaalsus
ELTL artikli 119 lõikest 2 ja artikli 127 lõikest 1 koostoimes ELL artikli 5 lõikega 4 tuleneb, et rahapoliitika valdkonda kuuluva võlakirjade omandamise programmi saab õiguspäraselt vastu võtta ja seda saab õiguspäraselt rakendada ainult siis, kui selles sisalduvad meetmed on rahapoliitika eesmärkidega proportsionaalsed.
Sellega seoses tuleb meenutada, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt nõuab proportsionaalsuse põhimõte, et liidu institutsioonide aktid oleksid vastava õigusaktiga taotletavate õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks sobivad ega läheks kaugemale sellest, mis on nende eesmärkide saavutamiseks vajalik (vt selle kohta kohtuotsus Association Kokopelli, C‑59/11,
EU:C:2012:447
, punkt 38 ja seal viidatud kohtupraktika).
Mis puudutab neist tingimustest kinnipidamise üle teostatavat kohtulikku kontrolli, siis peab EKPS sellist vabaturutehingute programmi, nagu anti teada pressiteates, välja töötades ja rakendades tegema tehnilist laadi valikuid ja keerulisi prognoose ning andma kompleksseid hinnanguid, mistõttu tuleb selles osas tunnustada tema ulatuslikku kaalutlusõigust (vt analoogia alusel kohtuotsused Afton Chemical, C‑343/09,
EU:C:2010:419
, punkt 28, ja Billerud Karlsborg ja Billerud Skärblacka, C‑203/12,
EU:C:2013:664
, punkt 35).
Kui aga liidu institutsioonil on lai kaalutlusõigus, omandab teatavate menetluslike tagatiste järgimise kontrollimine põhimõttelise tähtsuse. Nende tagatiste hulka kuulub EKPS‑i kohustus uurida hoolsalt ja erapooletult kõiki konkreetses olukorras tähtsust omavaid asjaolusid ja põhjendada oma otsuseid piisavalt.
Sellega seoses tuleb meenutada, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikas on leitud, et kuigi liidu akti põhjendused, mis on nõutud ELTL artikli 296 lõikes 2, peavad näitama selgelt ja ühemõtteliselt asjaomase akti vastuvõtja arutluskäiku, nii et huvitatud isikutel oleks võimalik tutvuda võetud meetme põhjendustega ning Euroopa Kohus võiks teostada selle üle kontrolli, ei ole sellegipoolest nõutav, et põhjendused sisaldaksid kõiki asjakohaseid õiguslikke ja faktilisi asjaolusid. Põhjendamiskohustuse järgimise hindamisel tuleb ka arvestada mitte ainult akti sõnastust, vaid ka selle konteksti ning kõiki vastavat küsimust reguleerivaid õigusnorme (vt selle kohta kohtuotsus komisjon
vs
. nõukogu, C‑63/12,
EU:C:2013:752
, punktid 98 ja 99 ning seal viidatud kohtupraktika).
Kuigi põhjendamiskohustuse järgimise kontrollimine on võimalik ainult ametlikult vastu võetud otsuse alusel, tuleb käesoleval juhul siiski märkida, et pressiteatest ja ka õigusaktide eelnõudest, mida arutati EKP nõukogu istungil, millel kõnealune pressiteade heaks kiideti, on võimalik välja lugeda pressiteates teada antud programmi peamised tunnused ning need võimaldavad Euroopa Kohtul oma kontrolli teostada.
Mis puudutab esiteks küsimust, kas selline programm, nagu anti teada pressiteates, on sobiv EKPS‑i eesmärkide saavutamiseks, siis nähtub pressiteatest ja EKP selgitustest, et programm põhineb euroala majandusliku olukorra analüüsil, mille kohaselt olid ajal, kui kõnealusest programmist teada anti, erinevate euroala riikide võlakirjade intressimäärad äärmiselt volatiilsed ning väga suurte erinevustega. EKP väitel ei olnud need erinevused põhjustatud ainult makromajanduslikest erinevustest nende riikide vahel, vaid olid osaliselt tingitud sellest, et teatud liikmesriikide emiteeritud võlakirjade eest nõuti liiga suuri riskipreemiaid, millega taheti maandada euroala lagunemise riski.
EKP sõnul nõrgestas see eriline olukord tugevalt EKPS‑i rahapoliitika ülekandemehhanismi, mis tõi kaasa pankade refinantseerimistingimuste ja laenukulude fragmenteerumise, mille tulemusel oli EKPS‑i poolt majandusele suunatud impulsside mõju euroala olulises osas märkimisväärselt piiratud.
Euroopa Kohtule käesolevas menetluses edastatud asjaoludest ei nähtu, et see euroala majandusliku olukorra analüüs, mis oli olemas põhikohtuasjas käsitletud programmist teadaandmise ajal, sisaldab ilmselget hindamisviga.
Selles osas ei saa eelotsusetaotluse esitanud kohtu mainitud asjaolu, et kõnealusele põhjendatud analüüsile on vastu vaieldud, olla sellisena piisav, et seada see järeldus kahtluse alla, kuna arvestades sellega, et rahapoliitika küsimused tekitavad tavaliselt palju poleemikat ja et EKPS‑il on lai kaalutlusõigus, ei saa viimaselt nõuda enamat, kui et ta kasutab oma majanduslikku asjatundlikkust ja tema kasutuses olevaid vajalikke tehnilisi vahendeid, et teostada see analüüs väga hoolsalt ja täpselt.
Ent käesoleva kohtuotsuse punktides 72 ja 73 kirjeldatud olukorras võib nende liikmesriikide võlakirjade omandamine järelturult, mille intressimäära peab EKP äärmuslikuks, aidata neid määrasid langetada, hajutades põhjendamatu kartuse euroala lagunemise pärast, ja seega aidata kaasa sellele, et liiga suured riskipreemiad vähenevad või kaovad sootuks.
Selles kontekstis võis EKPS õigustatult leida, et selline intressimäärade areng on sobiv selleks, et soodustada EKPS‑i rahapoliitika ülekandumist ja tagada rahapoliitika stabiilsust.
Seega on selge, et konkreetse riigi võlakirjade intressimäärad mõjutavad otsustavalt selle riigi erinevate majandustegevuses osalejate suhtes kohaldatavate intressimäärade kindlaksmääramist, selliseid võlakirju omavate finantsasutuste portfellide väärtust ja nende asutuste võimet tagada likviidsus. Seetõttu saab liikmesriigi võlakirjade eest nõutavate liiga suurte riskipreemiate kõrvaldamise või vähendamisega vältida seda, et nende volatiilsus ja suurus takistab EKPS‑i rahapoliitika otsuste mõju ülekandumist selle riigi majandusele ja seab kahtluse alla selle poliitika ühtsuse.
Pealegi ei ole EKP kinnitusele, et ainult põhikohtuasjas käsitletava programmi väljakuulutamisest piisas soovitud mõju saavutamiseks ‐ nimelt taastada rahapoliitika ülekandemehhanism ja rahapoliitika stabiilsus –, käesolevas menetluses vastu vaieldud.
Eeltoodust tuleneb, et niisugustes majanduslikes tingimustes, nagu EKP kirjelduse kohaselt esinesid pressiteate ajal, võis EKPS õiguspäraselt leida, et selline programm, nagu anti teada pressiteates, on sobiv selleks, et aidata kaasa EKPS‑i eesmärkide saavutamisele ning seega hindade stabiilsuse säilitamisele.
Neil tingimustel tuleb teiseks kontrollida, kas selline programm ei lähe ilmselgelt kaugemale sellest, mis on vajalik nende eesmärkide saavutamiseks.
Sellega seoses olgu märgitud, et pressiteate sõnastusest nähtub selgelt, et põhikohtuasjas käsitletav programm lubab omandada riigivõlakirju järelturult üksnes selles ulatuses, milles see on vajalik programmi eesmärkide saavutamiseks, ja et omandamine lõpetatakse kohe, kui need eesmärgid on saavutatud.
Samuti tuleb märkida, et põhikohtuasjas käsitletava programmi väljakuulutamisele pressiteates järgneb vajaduse korral teine etapp, nimelt programmi rakendamine, mis sõltub rahapoliitika nõuete põhjalikust hindamisest.
Pealegi tuleb tõdeda, et põhikohtuasjas käsitletavat programmi ei ole rohkem kui kaks aastat pärast sellest teadaandmist rakendatud, kuna EKP nõukogu arvates ei olnud programmi kohaldamine euroala majandusliku olukorraga põhjendatud.
Lisaks asjaolule, et sellise programmi, nagu anti teada pressiteates, rakendamine on rangelt seotud programmiga taotletavate eesmärkidega, tuleb nentida, et programmi potentsiaalne ulatus on mitmel viisil piiratud.
Nimelt ilmneb, et sellise programmi raames saab EKPS omandada ainult nende liikmesriikide võlakirju, kelle suhtes kohaldatakse makromajanduslikku kohandamisprogrammi ja kellel on uuesti juurdepääs võlakirjaturule. Peale selle keskendub põhikohtuasjas käsitletav programm riigivõlakirjadele, mille lunastustähtaeg on alla kolme aasta, kusjuures EKPS jätab endale võimaluse omandatud võlakirjad igal ajal uuesti maha müüa.
Neist asjaoludest nähtub ühelt poolt, et selline programm, nagu anti teada pressiteates, puudutab lõpuks ainult piiratud osa euroala riikide emiteeritud riigivõlakirjadest, mistõttu on kohustused, mida EKP võib niisuguse programmi rakendamisel võtta, tegelikult piiritletud ja piiratud. Teiselt poolt saab sellist programmi kohaldada ainult siis, kui neist riikidest teatud riikide olukorra tõttu on osutunud ESM‑i sekkumine põhjendatuks, kusjuures see sekkumine ei ole veel lõppenud.
Neil tingimustel ilmneb, et EKPS sai õiguspäraselt vastu võtta programmi, mille maht on niiviisi piiratud, ilma et ta oleks pidanud enne selle rakendamist kindlaks määrama mahulist piirangut, kuivõrd selline piirang võib ka vähendada programmi tõhusust.
Seoses eelotsusetaotluse esitanud kohtu kahtlustega, mis puudutavad selle programmi valikulisust, tuleb meenutada, et programmi eesmärk on kõrvaldada EKP rahapoliitika häireid, mis tekivad teatavate liikmesriikide riigivõlakirjade erilise olukorra tõttu. Neis tingimustes võis EKPS õiguspäraselt leida, et võlakirjade ostmise valikuline programm võib osutuda vajalikuks nende häirete kõrvaldamisel, keskendades EKPS‑i tegevuse nendele euroala osadele, mida häired iseäranis puudutavad, ja vältides seega programmi ulatuse tarbetut laienemist kaugemale sellest, mis on vajalik programmi eesmärkide saavutamiseks, või hoides ära programmi tõhususe vähenemist.
Lisaks tuleb tuvastada, et selline programm, nagu anti teada pressiteates, määrab kindlaks liikmesriigid, kelle võlakirju võib omandada, kriteeriumide alusel, mis on seotud taotletavate eesmärkidega, mitte suvalise valiku tulemusel.
Kolmandaks kaalus EKPS asjassepuutuvaid erinevaid huve niisugusel viisil, et asjaomase programmi rakendamisel välditakse tegelikult selliste probleemide tekkimist, mis ei ole programmiga taotletud eesmärkidega ilmselgelt proportsionaalsed.
Eeltoodust tuleneb, et sellise programmiga, nagu anti teada pressiteates, ei rikuta proportsionaalsuse põhimõtet.
ELTL artikli 123 lõige 1
Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on tekkinud küsimus, kas ELTL artikli 123 lõikega 1 on kooskõlas selline riigivõlakirjade järelturul ostmise programm, nagu on teada antud pressiteates.
ELTL artikli 123 lõikest 1 nähtub, et selle sätte kohaselt on keelatud EKP ja liikmesriikide keskpankade arvelduslaenud või mingit muud tüüpi laenuvõimalused liidu ja liikmesriikide avaliku võimu organitele ja avalik-õiguslikele isikutele, samuti on keelatud osta neilt otse võlakohustusi (kohtuotsus Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, punkt 123).
Järelikult on nimetatud sätte kohaselt keelatud igasugune EKPS‑i finantsabi andmine liikmesriigile (vt selle kohta kohtuotsus Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, punkt 132), kusjuures siiski ei ole üldiselt välistatud EKPS‑i võimalust osta sellise riigi võlausaldajatelt selle riigi poolt varem emiteeritud väärtpabereid.
EKPS‑i ja EKP protokolli artikli 18 lõike 1 kohaselt on EKPS‑il lubatud tema eesmärkide saavutamiseks ja ülesannete täitmiseks tegutseda rahaturgudel, sealhulgas müües ja ostes otse likviidseid väärtpabereid, mille hulka kuuluvad ka riigivõlakirjad, ilma et see luba sõltuks eritingimustest, kui just ei eirata vabaturutehingute endi olemust.
EKPS ei saa siiski õiguspäraselt omandada järelturult riigivõlakirju niisugustel tingimustel, mille tulemusel oleks tema sekkumisel samasugune mõju nagu riigivõlakirjade omandamisel otse liikmesriikide avaliku võimu organitelt ja avalik-õiguslikelt isikutelt, kuivõrd sellega seatakse kahtluse alla ELTL artikli 123 lõikes 1 sätestatud keelu tõhusus.
Peale selle tuleb selleks, et teha kindlaks selle sättega kooskõlas olevad riigivõlakirjade omandamise vormid, võtta arvesse sättega taotletavat eesmärki (vt analoogia alusel kohtuotsus Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, punkt 133).
Selleks tuleb meenutada, et ELTL artiklis 123 ette nähtud keeld sätestati esimest korda EÜ asutamislepingu artiklis 104, mis lisati EÜ asutamislepingusse Maastrichti lepinguga (hiljem EÜ artikkel 101).
Samas nähtub viimati nimetatud lepingu ettevalmistavatest materjalidest, et ELTL artikli 123 eesmärk on innustada liikmesriike järgima usaldusväärset eelarvepoliitikat, vältides seejuures olukorda, et eelarvepuudujäägi monetaarne rahastamine või avalik-õiguslike isikute eelisjuurdepääs rahaturgudele ei too kaasa liikmesriikide ülemäärast võlakoormust või eelarvepuudujääki (vt majandus- ja rahaliidu loomise eesmärgil Euroopa Majandusühenduse asutamislepingu muutmist käsitleva lepingu eelnõu,
Bulletin des Communautés européennes
, lisa 2/91, lk 22 ja 52).
Seetõttu ei tohiks, nagu on rõhutatud nõukogu 13. detsembri 1993. aasta määruse nr 3603/93 [ELTL] artiklis [123] ja artikli [125] lõikes 1 nimetatud keeldude kohaldamiseks vajalike määratluste täpsustamise kohta (
EÜT L 332, lk 1
; ELT eriväljaanne 10/01, lk 27) põhjenduses 7, järelturul tehtud oste kasutada ELTL artikli 123 eesmärgist möödahiilimiseks.
Sellest järeldub ‐ nagu märkis ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 227 ‐, et kui EKP omandab järelturult riigivõlakirju, peab ta oma sekkumise siduma piisavate garantiidega, mis võimaldaksid tema sekkumise ühitada ELTL artikli 123 lõikest 1 tuleneva monetaarse rahastamise keeluga.
Mis puudutab sellist programmi, nagu anti teada pressiteates, siis tuleb esiteks märkida, et EKPS ei või sellise programmi raames omandada riigivõlakirju otse liikmesriikide avaliku võimu organitelt ja avalik-õiguslikelt isikutelt, vaid saab seda teha ainult kaudselt, see tähendab järelturult. Põhikohtuasjas käsitletavas programmis ette nähtud EKPS‑i sekkumist ei saa seega samastada liikmesriigile antava finantsabiga.
Teiseks tuleb aga rõhutada, et EKPS‑i sekkumisel võiks olla reaalselt samasugune mõju nagu riigivõlakirjade omandamisel otse liikmesriikide avaliku võimu organitelt ja avalik-õiguslikelt isikutelt, kui esmasturul riigivõlakirju potentsiaalselt omandavatel majandustegevuses osalejatel oleks kindlus, et EKPS ostab need võlakirjad sellise tähtaja jooksul ja tingimustel, mis võimaldab neil osalejatel faktiliselt tegutseda EKPS‑i jaoks vahendajana nende võlakirjade omandamisel otse asjassepuutuva liikmesriigi avaliku võimu organitelt ja avalik-õiguslikelt isikutelt.
Samas nähtub EKP käesolevas menetluses esitatud selgitustest, et sellise programmi rakendamine, nagu anti teada pressiteates, peab olema allutatud niisugustele tingimustele, mille eesmärk on hoida ära seda, et EKPS‑i sekkumistel järelturul oleks samasugune mõju nagu riigivõlakirjade omandamisel otse esmasturult.
Selles osas nähtub EKP poolt käesolevas menetluses esitatud otsuse‑ ja suuniste eelnõudest, et EKP nõukogu pädevuses peaks olema otsustamine sellise programmiga ette nähtud järelturul sekkumiste ulatuse, alguse, jätkamise ja peatamise üle. Lisaks täpsustas EKP Euroopa Kohtus, et EKPS kavatseb ühelt poolt kinni pidada minimaalsest tähtajast väärtpaberi esmasturul emiteerimise ja selle järelturult ostmise vahel, ning teiselt poolt välistada selle, et ta annab eelnevalt teada oma otsusest niisuguseid oste teha või plaanitud ostude mahust.
Kuna nende garantiidega saab vältida seda, et riigivõlakirjade emiteerimise tingimusi moonutatakse kindla teadmisega, et EKPS ostab need võlakirjad pärast nende emiteerimist, siis saab nende garantiidega välistada, et sellise programmi rakendamisel, nagu anti teada pressiteates, oleks praktikas samasugune mõju nagu riigivõlakirjade omandamisel otse liikmesriikide avaliku võimu organitelt ja avalik-õiguslikelt isikutelt.
Hoolimata neist garantiidest võib küll EKPS‑i sekkumine, nagu märkis eelotsusetaotluse esitanud kohus, evida teatavat mõju riigi võlakohustuste esmas‑ ja järelturu toimimisele. See asjaolu ei ole siiski otsustava tähtsusega, sest see mõju, nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 259, on järelturult omandamiste, mis on EL toimimise lepinguga lubatud, olemuslik tagajärg, mis on pealegi vältimatu, et võimaldada nende omandamiste tõhusat kasutamist rahapoliitika raames.
Kolmandaks, kui sellise programmiga, nagu anti teada pressiteates, võiks asjassepuutuvatel liikmesriikidel kaduda motivatsioon järgida usaldusväärset eelarvepoliitikat, siis hiiliks see programm mööda käesoleva kohtuotsuse punktis 100 mainitud ELTL artikli 123 lõike 1 eesmärgist. Kuna ELTL artikli 119 lõikest 2, artikli 127 lõikest 1 ja artikli 282 lõikest 2 tuleneb, et ilma et see piiraks hindade stabiilsuse eesmärki, toetab EKPS liidu üldist majanduspoliitikat, siis ei saa EKPS‑i tegevus, mida ta teostab ELTL artikli 123 alusel, kahjustada selle poliitika tõhusust nii, et see võtab asjassepuutuvatelt liikmesriikidelt motivatsiooni järgida usaldusväärset eelarvepoliitikat.
Lisaks tähendab rahapoliitika teostamine pidevat intressimäärade ja pankade refinantseerimistingimuste mõjutamist, mis paratamatult mõjutab liikmesriikide eelarvepuudujäägi rahastamise tingimusi.
Igal juhul tuleb tõdeda, et pressiteates teada antud programmi tunnuste põhjal on välistatud, et seda saaks käsitada niisuguse programmina, mis võtab liikmesriikidelt motivatsiooni järgida usaldusväärset eelarvepoliitikat.
Sellega seoses tuleb esiteks märkida, et kõnealune programm näeb ette riigivõlakirjade omandamise ainult sellises ulatuses, mis on vajalik rahapoliitika ülekandemehhanismi ja rahapoliitika ühtsuse tagamiseks, ning et omandamine lõpetatakse kohe, kui need eesmärgid on saavutatud.
EKPS‑i sekkumise piiramine tähendab esiteks, et liikmesriigid ei saa oma eelarvepoliitikat kindlaks määrata sellele teadmisele tuginedes, et EKPS ostab tulevikus nende riigivõlakirjad järelturult, ning teiseks, et seda programmi ei saa rakendada viisil, millega kaasneks euroala liikmesriikide riigivõlakirjade suhtes kohaldatavate intressimäärade ühtlustumine, olenemata erinevustest nende riikide makromajanduslikus või eelarveolukorras.
Sellise programmi vastuvõtmine ja rakendamine ei võimalda seega liikmesriikidel teostada eelarvepoliitikat, mille puhul ei ole arvesse võetud asjaolu, et puudujäägi korral peavad nad leidma rahastamise turgudelt, samuti ei kaitse see liikmesriike nende tagajärgede eest, mis võivad sellest aspektist tekkida nende makromajandusliku või eelarveolukorra muutumise tulemusel.
Teiseks tuleb märkida, et põhikohtuasjas käsitletava programmiga kaasneb terve hulk garantiisid, mis peaksid piirama programmi mõju liikmesriikide motivatsioonile järgida usaldusväärset eelarvepoliitikat.
Kuivõrd EKP piiras seda programmi teatavat liiki võlakirjadele, mille on emiteerinud ainult need liikmesriigid, kelle suhtes kohaldatakse makromajanduslikku kohandamisprogrammi ja kellel on uuesti juurdepääs võlakirjaturule, siis vähendas ta tegelikult nende riigivõlakirjade hulka, mida võib selle programmi raames potentsiaalselt omandada, piirates seega programmi mõju ulatust euroala riikide rahastamise tingimustele.
Peale selle piirab pressiteates teada antud programmi mõju riikide motivatsioonile järgida usaldusväärset eelarvepoliitikat ka EKPS‑i võimalus omandatud võlakirjad igal ajal uuesti maha müüa. Nimelt nähtub sellest, et nende võlakirjade turult äravõtmise tagajärjed on potentsiaalselt ajutised. See võimalus laseb EKPS‑il ka kohandada oma programmi vastavalt asjassepuutuvate liikmesriikide suhtumisele, eelkõige riigivõlakirjade omandamise piiramise või peatamisega, kui liikmesriik muudab oma emiteerimise taktikat nii, et ta emiteerib rohkem lühiajalisi võlakirju, et finantseerida oma eelarvet nende võlakirjade abil, mida EKPS‑i sekkumine võiks potentsiaalselt puudutada.
Asjaolu, et EKPS‑il on ka võimalus hoida omandatud võlakirju kuni nende lunastustähtpäevani, ei ole selles osas otsustava tähtsusega, sest selle võimaluse eelduseks on, et niisugune tegevus peab olema taotletavate eesmärkide saavutamiseks vajalik, ning see ei anna mingil juhul asjassepuutuvatele majandustegevuses osalejatele kindlust, et EKPS seda võimalust kasutab. Lisaks tuleb märkida, et selline praktika ei ole kuidagi välistatud EKPS‑i ja EKP protokolli artikli 18 lõikega 1 ning see ei tähenda loobumist võla tagasimaksmisest, mida emiteeriv liikmesriik peab tegema, kui kohustuse täitmise aeg on saabunud.
Nähes ka ette ainult nende liikmesriikide riigivõlakirjade omandamise, kellel on uuesti juurdepääs võlakirjaturule, välistab EKPS rakendamiseks mõeldud programmist need liikmesriigid, kelle finantsseisund on nii halb, et neil ei ole enam võimalik saada rahastamist turult.
Lõpuks, kuna riigivõlakirjade omandamine on tehtud sõltuvaks tingimusest, et täielikult peab olema järgitud asjassepuutuvatele liikmesriikidele kohaldatavaid struktuurilise kohandamise programme, siis on välistatud, et selline programm, nagu anti teada pressiteates, võiks ajendada liikmesriike loobuma nende eelarve konsolideerimisest seetõttu, et nad tuginevad rahastamisvõimalustele, mis võivad avaneda sellise programmi rakendamisega.
Eeltoodust tuleneb, et selline programm, nagu anti teada pressiteates, ei võta asjassepuutuvatelt liikmesriikidelt motivatsiooni järgida usaldusväärset eelarvepoliitikat. Järelikult ei keela ELTL artikli 123 lõige 1 EKPS‑il niisugust programmi vastu võtta ja rakendada sellistel tingimustel, millistel EKPS‑i sekkumisel ei ole samasugust mõju nagu riigivõlakirjade omandamisel otse liikmesriikide avaliku võimu organitelt ja avalik-õiguslikelt isikutelt.
Seda järeldust ei saa kahtluse alla seada sellise programmi tunnused, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus küll eraldi kirjeldas, kuid mida eelmistes punktides esitatud analüüsis ei käsitletud.
Seega asjaolu, et selle programmiga võiks EKP‑le kaasneda oluline kahjumi tekkimise risk, ei nõrgesta ka selle eelduse tõelevastavuse korral mingil viisil kõnealuse programmiga seotud garantiisid, mille eesmärk on tagada, et liikmesriigid ei kaota motivatsiooni järgida usaldusväärset eelarvepoliitikat.
Sellega seoses olgu märgitud, et need garantiid sobivad ka selleks, et vähendada EKP kahjumi tekkimise riski.
Peale selle tuleb märkida, et selline keskpank nagu EKP on kohustatud tegema otsuseid, millega kaasneb EKP‑le sarnaselt vabaturutehingutega paratamatult kahjumirisk ning et EKPS‑i ja EKP protokolli artiklis 33 on täpselt ette nähtud viis, kuidas EKP kahjum tuleb jaotada, ilma et konkreetselt oleks piiritletud riskid, mida EKP võib rahapoliitika eesmärkida saavutamiseks võtta.
Kui ka eeliskohtlemisest loobumise tulemusel peab EKP teataval juhul taluma väärtuskärbet, mille on otsustanud teised asjassepuutuva liikmesriigi võlausaldajad, siis tuleb tõdeda, et tegemist on järelturult võlakirjade omandamisega paratamatult kaasneva riskiga, kusjuures aluslepingute autorid on järelturult võlakirjade omandamise tehinguks loa andnud, ilma et nad oleksid seda sidunud nõudega, et EKP‑le tuleks anda eelisõigusega võlausaldaja staatus.
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esitatud eelotsuse küsimustele vastata, et ELTL artiklit 119, artikli 123 lõiget 1 ja artikli 127 lõikeid 1 ja 2 ning EKPS‑i ja EKP protokolli artikleid 17–24 tuleb tõlgendada nii, et need lubavad EKPS‑il vastu võtta sellise riigivõlakirjade järelturult ostmise programmi, nagu on teada antud pressiteates.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:

ELTL artiklit 119, artikli 123 lõiget 1 ja artikli 127 lõikeid 1 ja 2 ning protokolli (nr 4) Euroopa Keskpankade Süsteemi ja Euroopa Keskpanga põhikirja kohta artikleid 17–24 tuleb tõlgendada nii, et need lubavad Euroopa Keskpankade Süsteemil (EKPS) vastu võtta sellise riigivõlakirjade järelturult ostmise programmi, nagu on teada antud Euroopa Keskpanga (EKP) nõukogu 5. ja 6. septembril 2012 toimunud 340. istungi protokollis nimetatud pressiteates.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: saksa.