CELEX: 62012CJ0474
Преюдициално запитване
Свобода на установяване
Свободно движение на работници
Недопускане на дискриминация
Член 346, параграф 1, буква б) ДФЕС
Защита на основните интереси на сигурността на държава членка
Правна уредба на държава членка, съгласно която законните представители на дружествата, извършващи там дейност в областта на търговията с оръжие, муниции и военни материали, трябва да са граждани на тази държава

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 18 ДФЕС, 45 ДФЕС и 49 ДФЕС и на член 346, параграф 1, буква б) ДФЕС.
Запитването е отправено в рамките на спор между Schiebel Aircraft GmbH (наричано по-нататък „Schiebel Aircraft“) и Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend (федералният министър на икономиката, семейството и младежта, наричан по-нататък „Bundesminister“) по повод отказа на последния да издаде на Schiebel Aircraft разрешение за извършването на оръжейна дейност.
Правна уредба
Член 94, точка 80 от австрийския Закон за търговията, занаятите и промишлеността от 1994 г. (Gewerbeordnung 1994) в меродавната му за спора в главното производство редакция (BGBl. I, 111/2010, наричан по-нататък „GewO 1994“) гласи:
„Следните стопански дейности са регламентирани:
[…]
80.
Оръжейна дейност (оръжейници), включително търговия с оръжие“.
Член 95 от GewO 1994 предвижда:
„(1)   За стопанските дейности, посочени в член 94, точки 5, 10, 16, 18, 25, 32, 36, 56, 62, 65, 75, 80 и 82, компетентният орган проверява дали заявителят притежава необходимата за извършването на дейността благонадеждност (член 87, параграф 1, точка 3), а ако заявителят е юридическо лице или регистрирано персонално дружество — дали на посоченото условие за благонадеждност отговарят лицата по член 13, параграф 7. Заявителят може да започне да извършва дейността само след влизането в сила на решението по член 340.
(2)   При посочените в параграф 1 стопански дейности се изисква разрешение за назначаването на ръководещ дейността управител или управител на клон. Разрешението се издава по искане на лицето, което извършва дейността, ако са изпълнени условията по член 39, параграф 2, съответно по член 47, параграф 2“.
Член 139 от GewO 1994 гласи:
„(1)   Разрешение за извършване на оръжейна дейност (член 94, точка 80) е необходимо за следните дейности:
1.
за оръжията и боеприпасите за невоенна употреба:
a)
производство, преработване и ремонт (включително дейността на оръжейниците);
b)
търговия;
c)
отдаване под наем;
d)
посредничество при покупко-продажба;
2.
за оръжията и боеприпасите за военна употреба:
a)
производство, преработване и ремонт;
b)
търговия;
c)
посредничество при покупко-продажба.
[…]
(4)   Отдаването под наем и ремонтът на огнестрелно оръжие и продажбата на съответните муниции за него в лицензираните от компетентните органи стрелбища е разрешено на лица, които разполагат за дейността си с разрешението по параграф 1, точка 1, буква a), b) или c) или параграф 1, точка 2, буква a) или b). Извън това е забранено отдаването под наем на оръжие за военна употреба“.
Член 141 от GewO 1994 гласи:
„(1)   Издаването на разрешение за извършване на някоя от оръжейните дейности, посочени в член 139, параграф 1, изисква в допълнение към проверката за благонадеждност (член 95) да са изпълнени следните условия:
1.
за физическите лица — да имат австрийско гражданство и местоживеене на територията на страната;
2.
за юридическите лица и регистрираните персонални дружества:
a)
да имат седалище или основно място на дейност на територията на страната; и
b)
членовете на представителните им органи по закон или съдружниците с управителни и представителни правомощия да имат австрийско гражданство и местоживеене на територията на страната; и
3.
извършването на дейността да не буди опасения от гледна точка на опазването на общественото спокойствие, обществения ред и обществената сигурност. […]
[…]
(3)   Посоченото в параграф 1 условие за австрийско гражданство не се прилага за гражданите на страните от [Европейското икономическо пространство (ЕИП)] във връзка с дейностите по член 139, параграф 1, точка 1“.
Член 340 от GewO 1994 гласи:
„(1)   Въз основа на заявлението за извършване на стопанска дейност (член 339, параграф 1) компетентният орган проверява дали са налице законовите условия за извършването на заявената стопанска дейност от заявителя в съответното място на дейност. […]
[…]
(3)   Ако не са налице посочените в параграф 1 условия, компетентният орган установява това с решение и забранява извършването на дейността, без това да изключва провеждането на производство по член 366, параграф 1, точка 1“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
На 27 септември 2010 г. Schiebel Aircraft подава до Bundesminister заявление, с което в частност иска разрешение за извършване на оръжейна дейност, и по-конкретно търговия с оръжие и боеприпаси за военна употреба и посредничество при покупко-продажбата на оръжие и боеприпаси за военна употреба — дейности, които съгласно член 94, точка 80 от GewO 1994 са регламентирани.
С решение от 16 февруари 2011 г., обжалвано пред запитващата юрисдикция, Bundesminister установява, че Schiebel Aircraft не отговаря на законовите условия за извършването на тези дейности, и му забранява да ги извършва.
В мотивите за решението си Bundesminister по същество посочва, че като управител на Schiebel Aircraft за целите на търговското право („handelsrechtlicher Geschäftsführer“) в търговския регистър е вписан г‑н H. заедно с още две други лица и че г‑н H. е британски гражданин без австрийско гражданство. При положение че един от представителите на Schiebel Aircraft няма австрийско гражданство, не са изпълнени условията по член 141, параграф 1, точка 2, буква b) и параграф 3 от GewO 1994 за извършването на дейностите по член 139, параграф 1, точка 2, букви b) и c) от GewO 1994.
В жалбата си пред запитващата юрисдикция Schiebel Aircraft твърди, че съгласно член 18 ДФЕС е забранена всяка дискриминация въз основа на гражданството. При всички случаи британският гражданин г‑н H., който изпълнявал функциите на управител, следвало да разполага със свобода на установяване съгласно член 49 ДФЕС, тъй като искал да извършва трансгранична дейност срещу възнаграждение. Schiebel Aircraft поддържа, че предвид фактите разглежданият в главното производство случай попада в приложното поле на правото на Съюза, поради което се прилагал и установеният в член 18 ДФЕС принцип за недопускане на дискриминация. Изискването за австрийско гражданство по член 141, параграф 1, точка 2, буква b) във връзка с параграф 3 от GewO 1994 (наричано по-нататък „изискването за местно гражданство“) според дружеството съставлява пряка дискриминация в разрез с правото на Съюза.
Наред с това Schiebel Aircraft признава, че в системата на първичното право член 346 ДФЕС овластява държавите членки да се отклоняват от всички останали разпоредби на Договорите. Като дерогационна разпоредба обаче този член подлежал на стриктно тълкуване. Освен това изключенията от принципите на свободно движение и равно третиране не можело да надхвърлят необходимото за целта, с оглед на която са предвидени.
Според Schiebel Aircraft, след като в член 346 ДФЕС е употребена думата „счита“, именно държавите членки са компетентни да преценяват дали са застрашени основни интереси на тяхната сигурност, но същевременно съгласно постановеното от Съда мерките на основание на тази разпоредба трябва да отговарят на принципа на пропорционалност. Следователно изискването за местно гражданство в никакъв случай не било обосновано. Това изискване, което допълва вече съществуващите други строги мерки, не можело да се смята за необходимо за закрилата на основните интереси на Република Австрия в областта на сигурността, които се определят в решаваща степен от нейния неутралитет.
Bundesminister пък посочва пред запитващата юрисдикция, че е обвързан от текста на националната разпоредба и няма правомощието да отправя преюдициални запитвания до Съда.
Запитващата юрисдикция пояснява, че при въвеждането на изискването за местно гражданство австрийският законодател, без да излага други съображения, се е основал на дерогационната разпоредба на член 223, параграф 1, буква б) от Договора за ЕИО, запазена и в член 346, параграф 1, буква б) ДФЕС.
Според запитващата юрисдикция последната разпоредба разрешава на държавите членки да приемат едностранно защитни мерки в отклонение от задълженията им по Договорите, за да се отчетат основните им интереси в областта на сигурността. Тези интереси обхващат вътрешната и външната сигурност. Според запитващата юрисдикция така предоставената на държавите членки свобода на преценка е ограничена от установения в правото на Съюза принцип на пропорционалност и от общите принципи на правото.
Запитващата юрисдикция посочва, че не констатира да са налице „основни интереси на сигурността“ на Република Австрия по смисъла на член 346, параграф 1, буква б) ДФЕС, които да могат да обосноват изискването за местно гражданство и съответно неспазването на принципа за недопускане на дискриминация, установен в членове 18 ДФЕС, 45 ДФЕС и 49 ДФЕС.
При тези условия Verwaltungsgerichtshof решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Правото на Съюза, и в частност членове 18 ДФЕС, 45 ДФЕС и 49 ДФЕС във връзка с член 346, параграф 1, буква б) ДФЕС, допуска ли разпоредба на националното право на държава членка като приложимата в главното производство, съгласно която членовете на представителните органи по закон или съдружниците с управителни и представителни правомощия в дружествата, които искат да извършват стопанска дейност в областта на търговията с оръжие и боеприпаси за военна употреба и посредничеството при покупко-продажбата на оръжие и боеприпаси за военна употреба, трябва да притежават австрийско гражданство, а не е достатъчно да са граждани на друга държава — членка на ЕИП?“.
По преюдициалния въпрос
Предварителни бележки
В началото следва да се констатира, че поставеният от запитващата юрисдикция въпрос се отнася както до член 18 ДФЕС, който закрепва общия принцип за недопускане на дискриминация въз основа на гражданството, така и до членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС, които уреждат съответно свободното движение на работници и свободата на установяване.
В това отношение е важно да се напомни, че член 18 ДФЕС, който закрепва общия принцип за недопускане на дискриминация въз основа на гражданството, е предназначен да се прилага самостоятелно само в случаите, уредени от правото на Съюза, за които Договорът не предвижда специални правила за недопускане на дискриминация (вж. решения Attanasio Group, C‑384/08,
EU:C:2010:133
, т. 37, и Hervis Sport- és Divatkereskedelmi, C‑385/12,
EU:C:2014:47
, т. 25).
Принципът за недопускане на дискриминация обаче е приложен в областта на свободното движение на работници и в областта на правото на установяване съответно с член 45, параграф 2 ДФЕС и с член 49 ДФЕС (вж. в този смисъл решения Cassa di Risparmio di Firenze и др., C‑222/04,
EU:C:2006:8
, т. 99, Lyyski, C‑40/05,
EU:C:2007:10
, т. 34, UTECA, C‑222/07,
EU:C:2009:124
, т. 38, и решение Hervis Sport- és Divatkereskedelmi,
EU:C:2014:47
, т. 25).
Поради това не следва Съдът да се произнася с оглед на член 18 ДФЕС.
Що се отнася до членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС, следва да се отбележи, че приложимата в главното производство правна уредба не провежда разграничение в зависимост от това дали управителят работи по трудово правоотношение, или не. Освен това нито в акта за преюдициално запитване, нито в представената на Съда преписка се откриват данни, които да позволяват да се определи дали към спора в главното производство е приложима едната или другата от посочените разпоредби. Затова следва да се приеме, че правна уредба като приложимата в главното производство може да засегне както свободното движение на работници, така и свободата на установяване и съответно трябва да бъде анализирана и от гледна точка на член 45 ДФЕС, и от гледна точка на член 49 ДФЕС.
Следователно поставеният въпрос трябва да се разбира като отнасящ се до това дали членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС и член 346, параграф 1, буква б) ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба на държава членка като приложимата в главното производство, съгласно която е задължително членовете на представителните органи по закон или управляващите съдружници в дружествата, които искат да извършват дейност в областта на търговията с оръжие и боеприпаси за военна употреба и посредничеството при покупко-продажбата на оръжие и боеприпаси за военна употреба, да са граждани на тази държава членка.
Относно наличието на ограничения за свободното движение на работници и свободата на установяване
Преди да се провери дали приложимото в главното производство законодателство съставлява мярка, която е в противоречие със свободното движение на работници и със свободата на установяване, следва най-напред да се напомни, че на правилото за равно третиране в областта на свободното движение на работници, закрепено в член 45 ДФЕС, може да се позове и работодател, който цели да наеме в държавата членка, където е установен, работници от друга държава членка (решение Clean Car Autoservice, C‑350/96,
EU:C:1998:205
, т. 25).
Това съображение, изведено във връзка със случай, при който национална разпоредба е възпрепятствала установено в държавата членка дружество да извършва дейност в нея, защото управителят на дружеството, който конкретно е бил назначен по трудов договор, не е бил с местопребиваване в тази държава членка, важи по аналогия и когато спорното изискване се отнася до управител, който е самостоятелно заето лице. Всъщност Съдът е установил, че правилата в областта на свободното движение на работници биха могли лесно да бъдат лишени от практическо действие, ако за да избегнат установените в тях забрани, държавите членки можеха просто да задължават работодателите да наемат само работници, отговарящи на определени условия, които, ако бъдат наложени пряко от работодателя, биха представлявали ограничения за упражняването на правото на свободно движение, с което работниците разполагат по силата на член 45 ДФЕС (вж. в този смисъл решение Clean Car Autoservice,
EU:C:1998:205
, т. 21). Същата констатация се налага и в хипотезата, в която работодателят иска да наеме не работник на трудов договор, а самостоятелно заето лице, за което се прилага член 49 ДФЕС (вж. също решение Abatay и др., C‑317/01 и C‑369/01,
EU:C:2003:572
, т. 106, относно възможността на наетите от доставчик на услуги работници на трудови договори да се позовават на свободното предоставяне на услуги).
Свободата на установяване, която член 49 ДФЕС признава на гражданите на Европейския съюз, им предоставя възможността да започват и упражняват дейност като самостоятелно заети лица, както и да учредяват и управляват предприятия при същите условия като определените от законодателството на държавата членка на установяване за собствените ѝ граждани. Съгласно постоянната съдебна практика така член 49 ДФЕС цели да осигури национален режим за всеки гражданин на дадена държава членка, който се установява в друга държава членка, за да упражнява определена дейност като самостоятелно заето лице, и забранява, като ограничение на свободата на установяване, всяка дискриминация, основана на гражданството и произтичаща от националните законодателства (вж. по-специално решение Комисия/Франция, 270/83,
EU:C:1986:37
, т. 14 и решение Комисия/Белгия, C‑47/08,
EU:C:2011:334
, т. 80).
Освен това съгласно самия текст на член 45, параграф 2 ДФЕС свободното движение на работниците налага премахването на всякаква дискриминация, основаваща се на гражданство, между работниците от държавите членки, що се отнася до заетостта, възнаграждението и другите условия на труд.
Ето защо се налага изводът, че правна уредба като приложимата в главното производство въвежда разлика в третирането въз основа на гражданството, която по принцип е забранена както от член 49 ДФЕС, така и от член 45, параграф 2 ДФЕС, при положение че за издаването на разрешение на дадено дружество да извършва дейност в областта на търговията с оръжия и боеприпаси за военна употреба и посредничеството при покупко-продажбата на оръжие и боеприпаси за военна употреба тази уредба изисква членовете на представителните органи по закон на дружеството или управляващите съдружници да притежават австрийско гражданство.
Всъщност следва да се констатира, че изискването за местно гражданство е пряка пречка за гражданите на други държави членки да се установяват в Австрия като членове на представителните органи по закон или като управляващи съдружници в дружества, които извършват дейност в областта на търговията с оръжия и боеприпаси за военна употреба и посредничеството при покупко-продажбата на оръжие и боеприпаси за военна употреба, или да извършват такива дейности като работници на трудов договор в тази държава членка.
Относно възможността тези ограничения за свободата на установяване и свободното движение на работници да бъдат обосновани с член 346, параграф 1, буква б) ДФЕС
Видно от акта за преюдициално запитване, при въвеждането на изискването за местно гражданство австрийският законодател се е основал, без да посочва други съображения, на дерогационната разпоредба на член 223, параграф 1, буква б) от Договора за ЕИО, понастоящем възпроизведена в член 346, параграф 1, буква б) ДФЕС.
Ето защо следва да се провери дали член 346, параграф 1, буква б) ДФЕС, съгласно който разпоредбите на Договорите не са пречка дадена държава членка да предприеме такива мерки, каквито счита за необходими за закрила на основните интереси на своята сигурност, свързани с производството или търговията с оръжие, муниции и военни материали, може да обоснове ограниченията за свободата на установяване и свободното движение на работници, създавани от правна уредба като приложимата в главното производство.
От една страна, както следва от съдебната практика относно изключенията от основните свободи, предвидената в член 346 ДФЕС дерогация трябва да се тълкува стриктно (вж. в този смисъл решения Комисия/Финландия, C‑284/05,
EU:C:2009:778
, т. 46, и Insinööritoimisto InsTiimi, C‑615/10,
EU:C:2012:324
, т. 35).
От друга страна, въпреки че в параграф 1, буква б) от този член се говори за мерките, които дадена държава членка може да счита за необходими за закрила на основните интереси на своята сигурност, посоченият член все пак не може да се тълкува в смисъл, че предоставя на държавите членки правомощие да дерогират разпоредбите на Договора, позовавайки се единствено на споменатите интереси (вж. в този смисъл решение Комисия/Финландия,
EU:C:2009:778
, т. 47, и Insinööritoimisto InsTiimi,
EU:C:2012:324
, т. 35). Всъщност държавата членка, която се позовава на член 346, параграф 1, буква б) ДФЕС, трябва да докаже, че е необходимо да приложи предвидената в тази разпоредба дерогация, за да защити основните интереси на своята сигурност (вж. в този смисъл решения Комисия/Финландия,
EU:C:2009:778
, т. 49, и Insinööritoimisto InsTiimi,
EU:C:2012:324
, т. 45).
Дейностите, които Schiebel Aircraft иска разрешение да извършва, а именно търговия с оръжие и боеприпаси за военна употреба и посредничество при покупко-продажбата на оръжие и боеприпаси за военна употреба, наистина може да попадат в приложното поле на дерогацията, предвидена в член 346, параграф 1, буква б) ДФЕС, но същевременно нито от акта за преюдициално запитване, нито от преписката, с която разполага Съдът, следва, че Република Австрия, чието правителство не представи становище пред Съда, е доказала, че изискването за местно гражданство, наложено по отношение на това дружество, е необходимо за закрила на основните интереси на нейната сигурност, което в крайна сметка запитващата юрисдикция следва да провери.
Въпреки това, за да бъде полезен на запитващата юрисдикция с отговора си, в дух на сътрудничество с националните юрисдикции Съдът може да ѝ предостави всички указания, които счита за необходими (в този смисъл вж. по-специално решение Ей И Ес — 3С Марица Изток 1, C‑124/12,
EU:C:2013:488
, т. 42).
В това отношение, ако се допусне за доказано, че целта за гарантиране на благонадеждността на лицата, разполагащи с разрешение да извършват дейност в областта на търговията с оръжие и боеприпаси за военна употреба и посредничеството при покупко-продажбата на оръжие и боеприпаси за военна употреба, целта за сигурност на доставките на отбранително оборудване и целта да се възпрепятства разкриването на стратегическа информация, изтъкнати например в писмените становища съответно на чешкото и шведското правителство и на Европейската комисия, представляват основни интереси на сигурността на Република Австрия по смисъла на член 346, параграф 1, буква б) ДФЕС, наред с това съгласно принципа на пропорционалност ще трябва изискването за местно гражданство да не превишава границите на подходящото и необходимото за постигане на желаната цел (вж. в този смисъл решения Johnston, 222/84,
EU:C:1986:206
, т. 38, и Albore, C‑423/98,
EU:C:2000:401
, т. 19).
Както обаче отбелязват чешкото правителство и Комисията, дори изискването за местно гражданство да е годно да осигури постигането на целите, упоменати в предходната точка, в конкретния случай тези цели могат да бъдат постигнати с по-слабо ограничителни мерки, например редовни проверки в областта на производството и търговията с оръжие, задължение за поверителност, налагано по административен ред, или пък наказателноправни санкции за разкриването на стратегическа информация.
Предвид всички изложени по-горе съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба на държава членка като приложимата в главното производство, съгласно която е задължително членовете на представителните органи по закон и управляващите съдружници в дружествата, които искат да извършват дейност в областта на търговията с оръжие и боеприпаси за военна употреба и посредничеството при покупко-продажбата на оръжие и боеприпаси за военна употреба, да са граждани на тази държава членка. Запитващата юрисдикция обаче следва да провери дали държавата членка, която се позовава на член 346, параграф 1, буква б) ДФЕС с цел да обоснове подобна правна уредба, може да докаже, че е необходимо да приложи предвидената в тази разпоредба дерогация, за да защити основните интереси на своята сигурност.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:

Членове 45 ДФЕС и 49 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба на държава членка като приложимата в главното производство, съгласно която е задължително членовете на представителните органи по закон и управляващите съдружници в дружествата, които искат да извършват дейност в областта на търговията с оръжие и боеприпаси за военна употреба и посредничеството при покупко-продажбата на оръжие и боеприпаси за военна употреба, да са граждани на тази държава членка. Запитващата юрисдикция обаче следва да провери дали държавата членка, която се позовава на член 346, параграф 1, буква б) ДФЕС с цел да обоснове подобна правна уредба, може да докаже, че е необходимо да приложи предвидената в тази разпоредба дерогация, за да защити основните интереси на своята сигурност.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.