CELEX: 62013CJ0206
Előzetes döntéshozatal iránti kérelem
Az Európai Unió Alapjogi Chartája
Az uniós jog általános elvei
Az uniós jog végrehajtása
Az uniós jog hatálya
Elégséges kapcsolat
Hiány
A Bíróság hatáskörének hiánya

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 17. cikkének, valamint az arányosság elvének értelmezésére vonatkozik.
Ezt a kérelmet a C. Siragusa és a Regione Sicilia – Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo (Szicília régió – Palermo kulturális és környezeti örökségével foglalkozó felügyelet) között a C. Siragusa tulajdonában álló területek eredeti állapotának visszaállítására irányuló határozat tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő.
Jogi háttér
A kérdést előterjesztő bíróság kifejti, hogy a tájvédelem alatt álló területen elhelyezkedő ingatlan tulajdonosa nem végezhet semmiféle beavatkozást a hatáskörrel rendelkező hatóság engedélye nélkül.
A 2004. január 22‑i 42. sz. törvényerejű rendelet (Codice dei beni culturali e del paesaggio [kulturális és tájvédelmi javak védelméről szóló törvény]; a továbbiakban: 42/04. sz. törvényerejű rendelet) alapügyben szereplő tényállásra alkalmazandó változata 146. cikkének (1) és (2) bekezdése előírja, hogy a törvény által védett ingatlanok tulajdonosai nem semmisíthetik meg azokat, és nem eszközölhetnek azokon olyan módosításokat, amelyek károsítanák a védett tájvédelmi értékeket. A módosítások megvalósítása előtt előzetes engedélyt kell kérni. Amennyiben a módosításokra engedély iránti kérelem nélkül kerül sor, a hatóság azokat – e rendelet 167. cikke (4) és (5) bekezdésének megfelelően – utólag engedélyezheti, ha a kivitelezett munkálat összeegyeztethető a védett értékekkel.
A 42/04. sz. törvényerejű rendelet 167. cikke pontosítja az e rendeletben előírt kötelezettségek elmulasztásának következményeit. A 167. cikk (4) bekezdése jelzi, hogy a hatáskörrel rendelkező közigazgatási hatóság a következő esetekben végzi el a szóban forgó munkálatok tájvédelmi szabályokkal való összeegyeztethetőségének vizsgálatát:
„a)
azon munkálatok, amelyeket tájvédelmi engedély hiányában vagy nem annak megfelelően végeztek el, és amelyek nem eredményezték hasznos alapterület vagy kiterjedés létrehozását, illetve a jogszerűen kialakítottak növekedését”.
Az olyan munkálatok esetében, amelyek nem eredményezték hasznos alapterület vagy kiterjedés létrehozását, illetve a jogszerűen kialakítottak növekedését, és ha a beavatkozások a tájvédelmi szabályokkal összeegyeztethetőnek minősülnek, a jogsértő személy pénzbírság megfizetésére kötelezhető.
Az alapeljárás tényállása és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
Az alapeljárás felperese tájvédelem alatt álló övezetben fekvő ingatlan tulajdonosa. Ezen az ingatlanon előzetesen nem engedélyezett módosításokat valósított meg, és utólagos építési engedélyt kért a Comune di Trabiától, amennyiben az illetékes Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo előzetesen egyetért.
Ezen utóbbi 2011. április 4‑én felszólító végzést fogadott el, amelyben az alapeljárás felperesét kötelezték, hogy a terület eredeti állapotát a jogellenesen végzett munkálatokkal elért állapot helyrehozatalával a végzés kézhezvételétől számított 120 napon belül állítsa helyre. A felszólító végzés indokolása szerint a szóban forgó munkálatoknak a 42/04. sz. törvényerejű rendelet 167. és 181. cikke szerinti tájvédelmi szabályokkal való összeegyeztethetősége nem vizsgálható, mivel a munkálatok térbeli növekedést valósítottak meg.
Az alapeljárás felperese az említett felszólító végzéssel szemben nyújtott be keresetet a kérdést előterjesztő bírósághoz.
A kérdést előterjesztő bíróság azzal érvel, hogy az uniós jogban a tájvédelem tárgyköre nem önálló, és fogalmilag nem különül el a környezetvédelemtől, hanem része annak. E tekintetben a következőket idézi:
—
a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló egyezmény (kihirdette: a 2001. évi LXXXI. törvény) (
HL L 124., 1. o.
, a továbbiakban: Aarhusi Egyezmény) 2. cikke (3) bekezdésének a) pontja;
—
a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló Aarhusi Egyezmény rendelkezéseinek a közösségi intézményekre és szervekre való alkalmazásáról szóló, 2006. szeptember 6‑i 1367/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (
HL L 264., 13. o.
);
—
a környezeti információkhoz való nyilvános hozzáférésről és a 90/313/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2003. január 28‑i 2003/4/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL L 41., 26. o.
; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 7. kötet, 375. o.) 2. cikke 1. pontjának a) alpontja; valamint
—
az egyes köz‑ és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló, 2011. december 13‑i európai parlamenti és tanácsi 2011/92/EU irányelv (
HL 2012. L 26., 1. o.
) 1. és 3. cikke.
A kérdést előterjesztő bíróság egyebekben emlékeztet arra, hogy a környezetvédelem területe az EUSZ 3. cikk (3) bekezdése és az EUSZ 21. cikk (2) bekezdésének f) pontja, valamint az EUMSZ 4. cikk (2) bekezdésének e) pontja, az EUMSZ 11., EUMSZ 114. és EUMSZ 191. cikk értelmében uniós hatáskörbe tartozik.
A kérdést előterjesztő bíróság szerint a tájvédelmi szabályrendszerben a magántevékenységre vonatkozó korlátok nem szükségképpen teljes beépítési tilalmak. Következésképpen még akkor sem sérti mindig és mindenképpen a szóban forgó szabályozás által védett értékeket minden építési tevékenység, ha térbeli növekedéssel jár.
A pénzbírság megfizetését követő utólagos engedélyezés lehetőségét maga után vonó vizsgálatot akkor lehetne konkrétan elvégezni, ha a 42/04. sz. törvényerejű rendelet nem írná elő a „hasznos alapterület vagy kiterjedés létrehozását, vagy a jogszerűen kialakítottak növekedését” eredményező munkálatok kizárásának szigorú és elvont vélelmét. Konkrét vizsgálat alapján ugyanis a tájvédelem ilyen esetben is összeegyeztethetőnek bizonyulhat az építmény fenntartásával.
A kérdést előterjesztő bíróság ennélfogva azt a kérdést teszi fel, hogy a 42/04. sz. törvényerejű rendelet 167. cikke – mivel vélelemre alapozva kizárja a munkálatok egy csoportját az e munkálatok tájvédelemmel való összeegyeztethetőségére irányuló vizsgálata alól, és jogkövetkezményként a bontást rendeli alkalmazni azokra – a Charta 17. cikkében biztosított, a tulajdonhoz való jog indokolatlan és aránytalan sérelmét képezheti, ha e cikket akként kell értelmezni, hogy a tulajdonhoz való jog csak egy ellentétes érdek tényleges – és nem csupán elvont – fennállásának megállapítását követően korlátozható. A kérdést előterjesztő bíróság az uniós jog általános elveként az arányosság elvére is hivatkozik.
E körülmények között a Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:
„Ellentétes‑e a [Charta] 17. cikkével, valamint az arányosság elvével mint az uniós jog általános elvével az olyan nemzeti szabályozás alkalmazása, amely – a 42/04. sz. törvényerejű rendelet 167. cikke (4) bekezdésének a) pontjához hasonlóan – az utólagos tájvédelmi engedély megadásának lehetőségéből annak tényleges vizsgálata nélkül zárja ki az alapterület‑ és kiterjedésbeli növekedéssel járó valamennyi emberi beavatkozást, hogy az ilyen beavatkozások az adott, meghatározott terület tájvédelmi értékeivel összeegyeztethetők‑e?”
A Bíróság hatásköréről
A kérdést előterjesztő bíróság kérdésével lényegében arra kíván választ kapni, hogy a Charta 17. cikkét és az arányosság elvét akként kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétes a 42/04. sz. törvényerejű rendelet 167. cikke (4) bekezdésének a) pontjához hasonló, valamely nemzeti szabályozásban szereplő rendelkezés.
Az észrevételeket benyújtó valamennyi érdekelt fél annak megállapítását kéri, hogy a Bíróság az uniós joggal fennálló elégséges kapcsolat hiánya miatt nem rendelkezik hatáskörrel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés megválaszolására. Egyebekben emlékeztetnek arra, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak kell kifejtenie, hogy milyen kapcsolat áll fenn azon uniós jogi rendelkezések között, amelyek értelmezését kérik, és a 42/04. sz. törvényerejű rendelet 167. cikke (4) bekezdésének a) pontja között.
Az Európai Bizottság ugyanakkor vizsgálja a kérdést előterjesztő bíróság által említett különféle szövegeket, és ezek tekintetében a következőkkel érvel:
—
a 2005/370 határozat az Aarhusi Egyezmény uniós jogrendbe való beillesztésére szorítkozik, és olyan uniós intézkedést képez, amely a tagállamok részéről nem követel átvételi szabályt;
—
az 1367/2006 rendelet címzettjei nem a tagállamok, hanem az uniós intézmények, és e rendelet semmilyen módon nem kapcsolódik az alapeljárás tényállásához, sem pedig
a fortiori
a 42/04. sz. törvényerejű rendelethez;
—
ugyan ez érvényes a környezeti információkhoz való nyilvános hozzáférésről szóló 2003/4 irányelvre;
—
az iratokból nem tűnik ki, hogy a 2011/92 irányelv releváns lenne az alapeljárásban, mivel a C. Siragusa által elvégzett munkálatok nyilvánvalóan nem azt a kérdést vetik fel, hogy a munkálatok környezetre gyakorolt hatásai vizsgálatának hiánya okán tiszteletben tartották‑e az irányelvet;
—
az EUSZ 3. cikk (3) bekezdésének és az EUSZ 21. cikk (2) bekezdése f) pontjának címzettje az Unió, nem pedig a tagállamok;
—
az EUMSZ 4. cikk (2) bekezdésének e) pontja a tagállamok és az Unió közötti hatáskörmegosztásra vonatkozik, és az elveknek szentelt részben foglal helyet;
—
az EUMSZ 11. cikk címzettje szintén az Unió;
—
az EUMSZ 114. cikk címzettjei az uniós intézmények, nem pedig a tagállamok, valamint
—
még annak feltételezése esetén is, hogy az alapeljárásban szóban forgó nemzeti szabályozás az EUMSZ 191. cikkre való hivatkozás révén az uniós jog hatálya alá tartozik, a Bíróságnak már volt alkalma pontosítani, hogy mivel az EUMSZ 191. cikk uniós fellépésről szól, e rendelkezésre mint olyanra nem hivatkozhatnak a magánszemélyek a környezetpolitika területére tartozó nemzeti szabályozás alkalmazásának kizárása céljából, amennyiben nem alkalmazandó semmiféle, az EUMSZ 192. cikk alapján elfogadott és kimondottan az érintett helyzetre vonatkozó uniós szabályozás (a
C-378/08. sz., ERG és társai ügyben 2010. március 9-én hozott ítélet [EBHT 2010., I-1919. o.]
46. pontja).
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság eljárási szabályzata 94. cikkének c) pontja értelmében az előzetes döntéshozatal iránti kérelemnek tartalmaznia kell azon okok ismertetését, amelyek miatt a kérdést előterjesztő bíróságban kérdés merült fel egyes uniós jogi rendelkezések értelmezésére vagy érvényességére vonatkozóan, valamint azt a kapcsolatot, amelyet e bíróság e rendelkezések és az alapeljárásban alkalmazandó nemzeti jog között felállít. Ezen okok ismertetésének – a releváns tények említett eljárási szabályzat 94. cikkének a) pontjában megkövetelt rövid ismertetéséhez hasonlóan – lehetővé kell tennie a Bíróság számára az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságán túlmenően annak vizsgálatát, hogy rendelkezik‑e hatáskörrel az előterjesztett kérdés megválaszolására.
A Charta 51. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a Charta rendelkezéseinek csupán annyiban címzettjei a tagállamok „amennyiben az Unió jogát hajtják végre”. A Charta 51. cikkének (2) bekezdéséhez hasonlóan, az EUSZ 6. cikk (1) bekezdése pontosítja, hogy a Charta rendelkezései semmilyen módon nem terjesztik ki az Uniónak a Szerződésekben meghatározott hatásköreit. Így a Bíróságnak a Charta fényében kell értelmeznie az uniós jogot a számára biztosított hatáskörökön belül (lásd a
C-256/11. sz., Dereci és társai ügyben 2011. november 15-én hozott ítélet [EBHT 2011., I-11315. o.]
71. pontját, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
A Bíróság emlékeztetett már arra, hogy a Chartára tekintettel nem mérlegelheti az olyan nemzeti szabályozást, amely nem tartozik az uniós jog keretei közé. Ezzel szemben, amint az ilyen szabályozás az uniós jog alkalmazási körébe kerül, az előzetes döntéshozatal keretében eljáró Bíróságnak meg kell adnia minden ahhoz szükséges értelmezési szempontot, hogy a nemzeti bíróság mérlegelhesse e szabályozás azon alapvető jogokkal való összeegyeztethetőségét, amelyeknek a tiszteletben tartását biztosítja (lásd a C‑617/10. sz. Åkerberg Fransson‑ügyben 2013. február 26‑án hozott ítélet 19. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
Az uniós alapvető jogok alkalmazási körének meghatározását megerősítik a Charta 51. cikkéhez fűzött magyarázatok, amelyeket az EUSZ 6. cikk (1) bekezdése harmadik albekezdésének és a Charta 52. cikke (7) bekezdésének megfelelően figyelembe kell venni az említett cikk értelmezése során (lásd ebben az értelemben a
C-279/09. sz. DEB-ügyben 2010. december 22-én hozott ítélet [EBHT 2010., I-13849. o.]
32. pontját). Az említett magyarázatok szerint az Unióban meghatározott alapvető jogok tiszteletben tartásának kötelezettsége csak akkor köti a tagállamokat, ha az uniós jog alkalmazási köre alatt járnak el.
A kérdést előterjesztő bíróság leírása alapján az alapeljárás olyan felszólító végzésre vonatkozik, amely C. Siragusát a kulturális és tájvédelmi javak védelméről szóló törvény megsértésével elvégzett munkálatok helyrehozatalára kötelezi. Egy ehhez hasonló eljárás kapcsolódik az uniós környezetvédelmi joghoz, mivel a szóban forgó nemzeti törvényben szereplő tájvédelem a környezetvédelem részét képezi. A kérdést előterjesztő bíróság e tekintetben különféle uniós környezetvédelmi jogi rendelkezéseket idéz.
Emlékeztetni kell azonban arra, hogy az „uniós jog végrehajtásának” a Charta 51. cikke szerinti fogalma megköveteli a szóban forgó területek közötti közelséget, illetve az egyik terület által a másikra gyakorolt közvetett hatásokat meghaladó bizonyos fokú kapcsolat fennállását (lásd ebben az értelemben a
C-299/95. sz. Kremzow-ügyben 1997. május 29-én hozott ítélet [EBHT 1997., I-2629. o.]
16. pontját).
Annak meghatározása céljából, hogy valamely nemzeti szabályozás az uniós jognak a Charta 51. cikke szerinti végrehajtásába tartozik‑e, egyebek között azt kell megvizsgálni, hogy a nemzeti szabályozás uniós jogi rendelkezés végrehajtására irányul‑e, hogy milyen jellegű ez a szabályozás, és hogy az uniós jog hatálya alá tartozó célokon kívül más célok elérésére is irányul‑e – még akkor is, ha közvetetten érintheti az uniós jogot –, valamint hogy létezik‑e olyan uniós jogi különös szabályozás, amely az adott területre vonatkozik, vagy amely azt érintheti (lásd a
C-309/96. sz. Annibaldi-ügyben 1997. december 18-án hozott ítélet [EBHT 1997., I-7493. o.]
21–23. pontját; a C‑40/11. sz. Iida‑ügyben 2012. november 8‑án hozott ítélet 79. pontját, valamint a C‑87/12. sz., Ymeraga és társai ügyben 2013. május 8‑án hozott ítélet 41. pontját).
A Bíróság többek között megállapította, hogy amiatt nem lehet az alapvető uniós jogokat valamely nemzeti szabályozásra alkalmazni, hogy az érintett területen meglévő uniós rendelkezések nem írtak elő semmiféle kötelezettséget a tagállamokra nézve az alapeljárásbeli helyzet tekintetében (lásd a
C-144/95. sz. Maurin-ügyben 1996. június 13-án hozott ítélet [EBHT 1996., I-2909. o.]
11. és 12. pontját).
Amint azzal az észrevételeket benyújtó érdekelt felek érvelnek, sem az EU‑Szerződésnek és az EUM‑Szerződésnek a kérdést előterjesztő bíróság által hivatkozott rendelkezései, sem az Aarhusi Egyezménnyel kapcsolatos szabályozás, sem a 2003/4 és a 2011/92 irányelvek nem írnak elő a táj védelme céljából konkrét kötelezettségeket a tagállamokra nézve, ahogyan azt az olasz jog teszi.
E szabályozások célkitűzései és a 42/04. sz. törvényerejű rendelet célkitűzései annak ellenére nem azonosak, hogy a valamely projekt környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálata során a táj – a 2011/92 irányelvnek megfelelően – az egyik figyelembe vett tényező, és szerepel az Aarhusi Egyezmény, az 1367/2006 rendelet és a 2003/4 irányelv tárgyát képező környezeti információk keretében figyelembe vett tényezők között.
A Bíróság a fent hivatkozott Annibaldi‑ügyben hozott ítéletében – amelyre a Charta 51. cikkéhez fűzött magyarázatok utalnak – megállapította, hogy önmagában az a körülmény nem képezhet elégséges kapcsolatot, hogy a nemzeti jog közvetetten érintheti a mezőgazdasági piacok közös szervezésének működését (a fent hivatkozott Annibaldi‑ügyben hozott ítélet 22. pontja; lásd még a fent hivatkozott Kremzow‑ügyben hozott ítélet 16. pontját).
E tekintetben nincs olyan tényező, amely alapján azt lehetne megállapítani, hogy a 42/04. sz. törvényerejű rendelet alapeljárásban releváns rendelkezései az uniós jog alkalmazási körén belül helyezkednek el. E rendelkezések ugyanis nem az uniós jogi normák végrehajtását képezik, és ez különbözteti meg a jelen előzetes döntéshozatalra utalásban szereplő alapeljárást a kérdést előterjesztő bíróság által hivatkozott C‑416/10. sz., Križan és társai ügyben 2013. január 15‑én hozott ítélet alapjául szolgáló eljárástól.
Emellett figyelembe kell venni az uniós jogban az alapvető jogok védelmének célkitűzését, amely annak biztosítására irányul, hogy ezeket a jogokat – akár az Unió fellépése, akár az uniós jog tagállamok általi végrehajtása okán – ne sértsék meg az uniós tevékenységi területeken.
E célkitűzés követését az indokolja, hogy el kell kerülni azt, hogy az alapvető jogoknak az érintett nemzeti jog függvényében esetlegesen változó védelme sértse az uniós jog egységességét, elsőbbségét és hatékonyságát (lásd ebben az értelemben a
11/70. sz., Internationale Handelsgesellschaft ügyben 1970. december 17-én hozott ítélet [EBHT 1970., 1125. o.]
3. pontját, valamint a C‑399/11. sz. Melloni‑ügyben 2013. február 26‑án hozott ítélet 60. pontját). Márpedig az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból nem tűnik ki, hogy az alapeljárásban fennáll ennek kockázata.
Mindezekből az következik, hogy nem állapítható meg a Bíróságnak a Charta 17. cikkének értelmezésére vonatkozó hatásköre (lásd ebben az értelemben a
C-245/09. sz. Omalet-ügyben 2010. december 22-én hozott ítélet [EBHT 2010., I-13771. o.]
18 pontját; a
C-457/09. sz. Chartry-ügyben2011. március 1-jén hozott végzés [EBHT 2011., I-819. o.]
25. és 26. pontját; a C‑134/12. sz. Corpul Naţional al Poliţiştilor ügyben 2012. május 10‑én hozott végzés 15. pontját; a C‑498/12. sz. Pedone‑ügyben 2013. február 7‑én hozott végzés 15. pontját, valamint a C‑371/13. sz. SC Schuster & Co Ecologic ügyben 2013. november 7‑én hozott végzés 18. pontját).
Ami az arányosság elvét illeti, az az uniós jog általános elvei közé tartozik, amely általános elveket az uniós jog alkalmazási körébe tartozó vagy azt végrehajtó nemzeti szabályozásoknak tiszteletben kell tartaniuk (lásd ebben az értelemben a
77/81. sz. Zuckerfabrik Franken ügyben 1982. február 18-án hozott ítélet [EBHT 1982., 681. o.]
22. pontját; a
382/87. sz., Buet és EBS ügyben 1989. május 16-án hozott ítélet [EBHT 1989., 1235. o.]
11. pontját; a
C-2/93. sz. Exportslachterijen van Oordegem ügyben 1994. június 2-án hozott ítélet [EBHT 1994., I-2283. o.]
20. pontját, valamint a
C-422/09., C-425/09. és C-426/09. sz., Vandorou és társai egyesített ügyekben 2010. december 2-án hozott ítélet [EBHT 2010., I-12411. o.]
65. pontját).
Mivel a kérdést előterjesztő bíróság az elégséges kapcsolat bizonyítása révén nem igazolta, hogy a 42/04. sz. törvényerejű rendelet 167. cikke (4) bekezdésének a) pontja az uniós jog alkalmazási körébe tartozik, vagy az uniós jogot hatja végre, nem lehet megállapítani, hogy a Bíróság hatáskörrel rendelkezik az arányosság elvének jelen ügyben történő értelmezésére.
E feltételek mellett meg kell állapítani, hogy a Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel a Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia által előterjesztett kérdés megválaszolására.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (tizedik tanács) a következőképpen határozott:

Az Európai Unió Bírósága nem rendelkezik hatáskörrel a Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Olaszország) által előterjesztett kérdés megválaszolására.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: olasz.