CELEX: 62011TJ0002
EMOGA
Garanciarészleg
EMGA és EMVA
A finanszírozásból kizárt kiadások
A POSEI intézkedés keretében teljesített kiadások (a 2005., 2006. és 2007. gazdasági évek)

Az ítélet indoklása
Jogi háttér
A közös agrárpolitika finanszírozására irányadó uniós szabályozás
1. A közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló alapszabályozást a 2000. január 1-jétől teljesített kiadások tekintetében a közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 1999. május 17-i 1258/1999/EK tanácsi rendelet (HL L 160., 103. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 25. kötet, 414. o.) képezi, amely az ezen időpont előtt teljesített kiadásokra alkalmazandó, a közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 1970. április 21-i 729/70/EGK tanácsi rendelet (HL L 94., 13. o.) helyébe lépett.
2. Az 1258/1999 rendelet 1. cikke (2) bekezdésének b) pontja és 2. cikkének (2) bekezdése értelmében az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) Garanciarészlege a mezőgazdasági piacok közös szervezése keretében finanszírozza az e piacok stabilizálását célzó intervenciót, amelyre az uniós szabályoknak megfelelően vállalnak kötelezettséget.
3. Az 1258/1999 rendelet 7. cikkének (4) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A Bizottság a kiadásoknak a 2. és a 3. cikkben említett közösségi finanszírozásból történő kizárásáról dönt, ha úgy találja, hogy a kiadásra nem a közösségi szabályoknak megfelelően került sor.
Mielőtt a finanszírozás elutasítására vonatkozó határozat megszületik, a Bizottság vizsgálatának eredményét és az érintett tagállam válaszát írásban közlik, ami után a két fél arra törekszik, hogy megállapodásra jusson a megteendő intézkedéseket illetően.
Ha nem jutnak megállapodásra, a tagállam négy hónapon belül eljárás indítását kérheti az álláspontok egyeztetése érdekében, amelynek eredményét egy, a Bizottságnak megküldött és a Bizottság által a finanszírozást esetlegesen elutasító határozat meghozatala előtt elbírált jelentésbe kell foglalni.
A Bizottság a kizárásra kerülő összegeket különösen abból a szempontból vizsgálja meg, hogy mekkora a feltárt meg nem felelés jelentősége. Figyelembe veszi továbbá a jogsértés jellegét és súlyát, valamint a Közösség által elszenvedett pénzügyi veszteséget.
A finanszírozás elutasítása nem vonatkozhat a következőkre:
a) a 2. cikkben említett kiadások, amelyek több mint 24 hónappal azelőtt merültek fel, hogy a Bizottság az említett vizsgálatok eredményét írásban közölte az érintett tagállammal;
b) a 3. cikkben említett olyan intézkedésre vagy tevékenységre vonatkozó kiadások, amelyre vonatkozóan az utolsó kifizetést több mint 24 hónappal azelőtt teljesítették, hogy a Bizottság az említett vizsgálatok eredményét írásban közölte az érintett tagállammal.
Az ötödik albekezdés azonban nem vonatkozik a következő pénzügyi következményekre:
a) amelyeket a 8. cikk (2) bekezdésében említett szabálytalanság idézett elő;
b) amelyek olyan nemzeti támogatáshoz vagy jogsértéshez kapcsolódnak, amely tekintetében a[z EK-]Szerződés 88. és 226. cikkében említett eljárást indítottak.”
4. Az 1258/1999 rendelet 8. cikke a következőt írja elő:
„(1) A tagállamok a nemzeti törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseknek megfelelően megteszik azokat az intézkedéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy:
a) meggyőződjenek róla, hogy az [EMOGA] által finanszírozott ügyletek ténylegesen megvalósulnak, és végrehajtásuk szabályszerű;
b) megakadályozzák és kezeljék a szabálytalanságokat;
c) behajtsák a szabálytalanság, illetve gondatlanság miatt elveszett összegeket.
A tagállamok tájékoztatják a Bizottságot az ilyen céllal tett intézkedésekről, és különösen a közigazgatási és bírósági eljárások állásáról.
(2) Teljes behajtás hiányában a szabálytalanság, illetve gondatlanság pénzügyi következményeit a Közösség viseli, a tagállamok közigazgatási vagy más szerveinek tulajdonítható szabálytalanság, illetve gondatlanság következményeinek a kivételével.
A behajtott összegeket az akkreditált kifizető ügynökség részére kell folyósítani, amely levonja azt az [EMOGA] által finanszírozott kiadásokból. A behajtott vagy késedelmesen fizetett összegek utáni kamatot az [EMOGA-ba] kell befizetni.
(3) A Tanács, a Bizottság javaslata alapján, minősített többséggel eljárva, megállapítja e cikk alkalmazásának általános szabályait.”
5. Az 1258/1999 rendelet 9. cikke pontosítja:
„(1) A tagállamok a Bizottság rendelkezésére bocsátják az összes olyan adatot, amely az [EMOGA] megfelelő működésének ellenőrzéséhez szükséges, és megtesznek minden olyan intézkedést, amely elősegíti a Bizottság által a közösségi finanszírozás igazgatása keretében szükségesnek ítélt ellenőrzéseket, ideértve a helyszíni ellenőrzéseket is.
A tagállamok kötelesek közölni a Bizottsággal az általuk a közös agrárpolitikára vonatkozó közösségi jogszabályok végrehajtása érdekében elfogadott azon törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek az [EMOGA-ra] pénzügyi hatást gyakorolhatnak.
(2) A nemzeti törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseknek megfelelően végrehajtott tagállami ellenőrzések sérelme nélkül, a[z EK-]Szerződés 248. cikkének sérelme nélkül, és a[z EK-]Szerződés 279. cikkének c) pontja alapján szervezett bármely vizsgálat sérelme nélkül a Bizottság által helyszíni ellenőrzés lefolytatására felhatalmazott képviselők hozzáférhetnek az [EMOGA] által finanszírozott kiadásokra vonatkozó könyveléshez és minden egyéb dokumentumhoz, beleértve az elektronikus formában előállított, illetve tárolt információt is.
Ellenőrizhetik különösen a következőket:
a) hogy a közigazgatási gyakorlat megfelel-e a közösségi szabályoknak;
b) hogy az előírt bizonylatok megvannak-e, és összhangban vannak-e az [EMOGA] által finanszírozott ügylettel;
c) az [EMOGA] által finanszírozott ügyletek végrehajtásának és ellenőrzésének feltételeit.
A Bizottság kellő időben, az ellenőrzést megelőzően értesíti az érintett tagállamot vagy azt a tagállamot, amelynek területén az ellenőrzésre sor kerül. Az érintett tagállam tisztviselői részt vehetnek az ellenőrzésben.
A Bizottság kérésére és a tagállam egyetértésével az ebben a rendeletben említett ügyletekre vonatkozó ellenőrzéseket és vizsgálatokat az adott tagállam illetékes hatóságai végzik. Ebben a Bizottság tisztviselői is részt vehetnek.
A vizsgálatok hatékonyabbá tétele érdekében a Bizottság az érintett tagállamok egyetértésével egyes ellenőrzésekbe, illetve vizsgálatokba a tagállamok közigazgatási szerveit bevonhatja.
(3) A Tanács, a Bizottság javaslata alapján, minősített többséggel eljárva, megállapítja e cikk alkalmazásának általános szabályait.”
6. Az 1258/1999 rendeletet hatályon kívül helyezte a közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 2005. június 21-i 1290/2005/EK tanácsi rendelet (HL L 209., 1. o.), amely – 49. cikke értelmében – az Európai Unió Hivatalos Lapjában  való kihirdetését követő hetedik napon, azaz 2005. augusztus 18-án lépett hatályba.
7. Az 1290/2005 rendelet 47. cikke azonban pontosította, hogy „az 1258/1999 […] rendeletet továbbra is alkalmazni kell a 2006. október 15-ig a tagállamok részéről, és 2006. december 31-ig a Bizottság részéről teljesített kiadások esetében”.
8. A többek között az 1999. október 22-i 2245/1999/EK bizottsági rendelettel (HL L 273., 5. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 26. kötet, 335. o.) módosított, a 729/70/EGK tanácsi rendeletnek az EMOGA Garanciarészlege számlaelszámolási eljárása tekintetében történő alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1995. július 7-i 1663/95/EK bizottsági rendelet (HL L 158., 6. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 18. kötet, 31. o.) 8. cikkének (1) bekezdése előírja:
„Amennyiben egy vizsgálat eredményeképpen a Bizottság úgy értékeli, hogy a kiadás teljesítése nem a közösségi szabályoknak megfelelően történt, értesíti az érintett tagállamot ellenőrzései eredményeiről, és feltünteti a követelményeknek való megfelelés biztosítása érdekében a jövőben végrehajtandó helyesbítő [helyesen: korrekciós] intézkedéseket.
Az értesítésnek hivatkoznia kell erre a rendeletre. A tagállam 2 hónapon belül válaszol, amit követően a Bizottság módosíthatja az álláspontját. Indokolt esetben a Bizottság meghosszabbíthatja a válaszadási határidőt.
A válaszadási határidő lejárta után a Bizottság kétoldalú megbeszélésre hívja a tagállamot, amelyen igyekeznek megállapodásra jutni a végrehajtandó intézkedések, a jogsértés súlyának kiértékelése, valamint a Közösséget ért pénzügyi veszteség tekintetében. E megbeszélést követően és a Bizottság által a megbeszélés és a tagállammal történt konzultáció után további információk biztosítására megállapított határidő lejártát követően, vagy ha a tagállam a Bizottság által megállapított határidő előtt nem fogadja el a felkérést egy megbeszélésre, a határidő lejárta után a Bizottság hivatalosan közli a tagállammal az elhatározásait, a 94/442/EK bizottsági határozatra hivatkozva. E bekezdés negyedik albekezdésének sérelme nélkül ez az értesítés tartalmazza minden olyan kiadás kiértékelését, amelyet a Bizottság kizárni szándékozik a 729/70 […] rendelet 5. cikk[e] (2) bekezdésének c) pontja értelmében.
A tagállam a lehető leghamarabb tájékoztatja a Bizottságot a közösségi szabályoknak való megfelelés biztosítása érdekében elfogadott korrekciós intézkedésekről és a hatálybalépésük napjáról. A Bizottság a korrekciós intézkedések hatálybalépésének napjáig, szükség szerint, elfogad egy vagy több határozatot a 729/70 […] rendelet 5. cikke (2) bekezdésének c) pontja értelmében, a közösségi szabályoknak meg nem felelő kiadások kizárására.”
9. Az 1290/2005/EK tanácsi rendeletnek a kifizető ügynökségek és más testületek akkreditációja és az EMGA és az EMVA számláinak elszámolása tekintetében történő alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2006. június 21-i 885/2006/EK bizottság rendelet (HL L 171., 90. o.; helyesbítés: HL L 52., 17. o.) 11. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) Amennyiben egy vizsgálat alapján a Bizottság úgy véli, hogy egy kiadást nem a közösségi szabályoknak megfelelően teljesítettek, megállapításait közli az érintett tagállammal, és meghatározza az említett szabályok jövőbeni teljesítését biztosító helyesbítő [helyesen: korrekciós] intézkedéseket.
A tájékoztatásban hivatkozni kell erre a cikkre. A tagállam e tájékoztatást követő két hónapon belül válaszol, amit követően a Bizottság módosíthatja az álláspontját. Indokolt esetben a Bizottság a válaszadási határidőt meghosszabbíthatja.
A válaszadási időszak lejártát követően a Bizottság kétoldalú megbeszélést hív össze, és a két fél megkísérel megállapodásra jutni a végrehajtandó intézkedésekben, a jogsértés súlyának értékelésében, valamint a közösségi költségvetésnek okozott anyagi kár mértékében.
(2) Az (1) bekezdés harmadik albekezdésében említett kétoldalú tárgyalás jegyzőkönyvének átvételét követő két hónapon belül a tagállam közli az említett tárgyaláson kért információkat, vagy a folyamatban levő vizsgálathoz általa hasznosnak ítélt egyéb információkat.
Indokolt esetben a Bizottság a tagállam jól megalapozott kérésére az első albekezdésben említett időszakot meghosszabbíthatja. A kérelmet a Bizottságnak kell benyújtani az említett időszak lejárta előtt.
Az első albekezdésben említett időszak lejáratát követően a Bizottság a megfelelőségvizsgálati eljárás során kapott információk alapján hivatalosan közli következtetéseit a tagállammal, hivatkozva e rendelet 3. fejezetére [helyesen: Az első albekezdésben említett időszak lejáratát követően a Bizottság a megfelelőségvizsgálati eljárás során kapott információk alapján hivatalosan közli következtetéseit a tagállammal]. A közlemény felbecsüli a közösségi finanszírozás alól az 1290/2005 […] rendelet 31. cikke alapján a Bizottság által kizárni kívánt kiadási tételt, és hivatkozik e rendelet 16. cikkének (1) bekezdésére.
(3) A tagállam tájékoztatja a Bizottságot a közösségi szabályoknak való megfelelés érdekében tett helyesbítő [helyesen: korrekciós] intézkedésekről, és azok végrehajtásának időpontjáról.
A Bizottság, az egyeztető szerv által e rendelet 3. fejezete szerint elkészített jelentésének vizsgálata után – ha szükséges – egy vagy több döntést hoz az 1290/2005 […] rendelet 31. cikke szerint a közösségi szabályok nem teljesítése által érintett közösségi finanszírozás alá eső kiadási tétel közösségi finanszírozásból történő kizárására, amíg a tagállam a helyesbítő [helyesen: korrekciós] intézkedéseket nem hajtja eredményesen végre.
A közösségi finanszírozásból kizárandó kiadási tétel értékelésekor a Bizottság figyelembe vehet bármilyen, a tagállam által a (2) bekezdésben említett időszak lejáratát követően közölt információt, amennyiben ez szükséges a közösségi költségvetést ért anyagi károk jobb felbecsléséhez, feltéve hogy az információ későbbi benyújtását rendkívüli körülmények indokolják.
(4) Az EMGA-val kapcsolatosan a közösségi finanszírozásból történő levonásokat a Bizottság az 1290/2005 […] rendelet 31. cikke szerinti döntést követő második hónapban felmerült kiadásaihoz kapcsolódó havi kifizetésekből hajtja végre.
Az EMVA-val kapcsolatosan a közösségi finanszírozásból történő levonásokat a Bizottság a következő időközi kifizetésből vagy a végső kifizetésből vonja le.
Azonban a tagállam kérésére, és amennyiben a levonások mértéke ezt indokolja, a mezőgazdasági alapok bizottságával történő konzultáció után a Bizottság másik időpontot is kijelölhet a levonások végrehajtása számára.
(5) Ez a cikk értelemszerűen vonatkozik az 1290/2005 […] rendelet 34. cikke értelmében vett átruházott bevételekre.”
10. A 885/2006 rendelet 18. cikkéből kitűnik, hogy az 1663/95 rendeletet továbbra is alkalmazni kellett az 1258/1999 rendelet 7. cikkének (3) bekezdése szerinti, a 2006-os költségvetési évre vonatkozó számlaelszámolásra vonatkozóan.
11. Az egyes mezőgazdasági termékek tekintetében az Azori-szigetek és Madeira javára egyedi intézkedések bevezetéséről és az 1600/92/EGK rendelet (Poseima) hatályon kívül helyezéséről szóló, 2001. június 28-i 1453/2001/EK tanácsi rendelet (HL L 198., 26. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 33. kötet, 149. o.) egyedi intézkedésekre vonatkozó programot hoz létre az Unió e legkülső régiói javára.
12. Az Európai Unió legkülső régióiban a növényi termékek helyi termeléséhez nyújtott támogatás tekintetében az 1452/2001/EK, az 1453/2001/EK és az 1454/2001/EK tanácsi rendelet alkalmazása részletes szabályainak megállapításáról szóló, 2002. december 23-i 43/2003/EK bizottsági rendelet (HL 2003. L 7., 25. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 38. kötet, 31. o.) egyebekben támogatásokat hajt végre az Unió legkülső régióiban a növényi termékek helyi termelése javára.
13. A 43/2003 rendelet (26) preambulumbekezdése előírja, hogy „[m]eg kell határozni a különböző támogatási rendszerek keretében helyszíni ellenőrzés alá eső termelők minimális létszámát”.
14. Az említett rendelet (27) preambulumbekezdése szerint:
„A helyszíni ellenőrzések minimális szintjéhez szükséges mintát részben kockázatelemzés alapján, részben szúrópróbaszerűen kell összeállítani. Meg kell határozni a kockázatelemzéskor figyelembe veendő főbb tényezőket.”
15. A 43/2003 rendelet (28) preambulumbekezdése pontosítja, hogy „[a]mennyiben súlyos szabálytalanságra derül fény, az adott és a következő évben emelni kell a helyszíni ellenőrzések arányát a kérdéses támogatási kérelmek szabályosságáról való bizonyosság elfogadható szintjének elérése érdekében”.
16. A 43/2003 rendelet 58. cikkének (1) bekezdése előírja:
„Az ellenőrzések végrehajtása adminisztratív és helyszíni ellenőrzések segítségével történik. Az adminisztratív ellenőrzések mélyrehatóak, és adott esetben többek között keresztellenőrzéseket is tartalmaznak az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszerből származó adatokkal. A nemzeti hatóságok kockázatelemzés alapján a támogatási kérelmek legalább 10%-ára kiterjedő mintavételezéssel helyszíni ellenőrzéseket végeznek. Az ellenőrzés adminisztratív és helyszíni ellenőrzésből áll.
A tagállamok minden szükséges esetben felhasználják a 3508/92/EGK rendelettel létrehozott integrált igazgatási és ellenőrzési rendszert.”
17. A 43/2003 rendeletnek „A helyszíni ellenőrzésnek alávetni kívánt kérelmek kiválasztása” címet viselő 60. cikke pontosítja:
„(1) A hatáskörrel rendelkező hatóság kockázatelemzés és a benyújtott támogatási kérelmek reprezentativitása alapján választja ki a helyszínen ellenőrizendő termelőket. A kockázatelemzés során az alábbiakat kell számításba venni:
a) az érintett támogatás összege;
b) a mezőgazdasági parcellák száma, a kérelemben szereplő terület, illetve a megtermelt, elszállított, feldolgozott vagy forgalomba hozott mennyiség;
c) változások az előző évhez képest;
d) az elmúlt években végzett ellenőrzések megállapításai;
e) a tagállamok által meghatározandó egyéb paraméterek.
A reprezentativitás biztosítása érdekében a tagállamok a helyszínen ellenőrizendő minimális számú termelő 20–25%-át véletlenszerűen választják ki.
(2) A hatáskörrel rendelkező hatóság nyilvántartást vezet arról, hogy az egyes termelőket milyen indokkal választotta ki helyszíni ellenőrzésre. A helyszíni ellenőrzést végző ellenőr az ellenőrzés megkezdése előtt tájékoztatást kap ezekről az indokokról.”
A Bizottság iránymutatásai
18. A Bizottságnak a pénzügyi korrekciók alkalmazására vonatkozó iránymutatásait „Az EMOGA Garanciarészlege számlaelszámolási határozatának az előkészítése tekintetében felmerülő pénzügyi következmények számítására vonatkozó iránymutatások” címet viselő, 1997. december 23-i VI/5330/97. sz. bizottsági dokumentum határozta meg.
19. A VI/5330/97. sz. dokumentum – az EMOGA Garanciarészlegének számlaelszámolása tekintetében a tagállami ellenőrzések elmulasztásából eredő pénzügyi következményekről szóló – 2. mellékletének „Bevezetés” címet viselő része a következőt mondja ki:
„Amennyiben a Bizottság azt állapítja meg, hogy valamely konkrét kiadás a közösségi szabályoknak nem megfelelő kérelemre vonatkozik, a pénzügyi következmények egyértelműek: attól az esettől eltekintve, ha a szabálytalan kifizetést a nemzeti ellenőrző szervek már feltárták, és ez megfelelő korrekciós és visszatéríttetési intézkedéseket eredményezett (lásd a 4. mellékletet), a Bizottságnak meg kell tagadnia a kiadás közösségi költségvetésből való finanszírozását. Jelentős számú dokumentációra vonatkozó kiadások vizsgálatából eredő pénzügyi következmények esetén a közösségi finanszírozásból kizárt összeget – amennyire lehetséges – a dokumentációk reprezentatív mintájának vizsgálatán alapuló eredmények extrapolálása alapján számítják ki. Valamennyi tagállam esetében azonos extrapolálási módszert kell alkalmazni, többek között a megbízhatóság szintjét, a pontatlanságok nagyságát, a lakosság rétegeződését, a mintaméretet, valamint az általános pénzügyi következmények figyelembevételével a mintavétel során bekövetkező hibák értékelését illetően.
Amennyiben valamely tagállam nem tartja tiszteletben a kérelmek megfelelőségének ellenőrzésére irányuló közösségi szabályokat, már önmagában ez a mulasztás azt jelenti, hogy a kifizetések sértik az érintett intézkedésre és a tagállamoknak a 729/70 rendelet 8. cikkében előírt, a szabálytalanságok feltárására és megelőzésére irányuló általános kötelezettségére alkalmazandó közösségi rendelkezéseket. Ez nem jelenti szükségszerűen azt, hogy valamennyi teljesített kérelem szabálytalanságok képez, növekszik ugyanakkor annak kockázata, hogy az [EMOGA] viseli a jogalap nélkül kifizetett kiadásokat. Igaz ugyan, hogy bizonyos kirívó esetekben a Bizottságot fel lehetne jogosítani arra, hogy valamennyi érintett kiadást megtagadjon, amennyiben a valamely rendeletben megkövetelt ellenőrzéseket nem végzik el, bizonyos számú esetben a kizárandó kiadások összege minden valószínűség szerint meghaladná a Közösség által elszenvedett pénzügyi veszteséget. Ebben az esetben a pénzügyi korrekciók értékelésekor kell megbecsülni a veszteséget.
[...]”
20. A VI/5330/97. sz. dokumentum 2. mellékletének az „Egyes dokumentációkban szereplő hibák alapján végzett értékelés” címet viselő része pontosítja:
„A belső irányelvek értelmében már megállapított eljárások alapján a pénzügyi korrekcióval kapcsolatos számításokat az alábbi technikák valamelyike alapján kell kiszámítani:
a) azon egyedi kérelem leutasítása, amely esetében nem végezték el a megkövetelt vizsgálatot;
b) a dokumentációk reprezentatív mintáján elvégzett ellenőrzések eredményeinek azon dokumentációk összességére történő extrapolálásával kiszámított összeg megtagadása, amely dokumentációkból mintát vettek, de amely arra az igazgatási ágazatra korlátozódik, amelyben fennáll annak ésszerű kockázata, hogy ugyanaz a hiányosság ismét előfordul. A tagállam számára biztosított az a lehetőség, hogy bizonyítékkal szolgáljon arra vonatkozóan, hogy az extrapolálás eredményei nem felelnek meg az azon dokumentációk összességének vizsgálatát követően kapott eredményeknek, amely dokumentációkból a mintát vették.
[…]”
21. A VI/5330/97. sz. dokumentum 2. mellékletének „A pénzügyi veszteség kockázatain alapuló értékelés: átalánykorrekciók” címet viselő része pontosítja:
„Mivel a rendszereket egyre gyakrabban ellenőrzik, a Bizottság szolgálatai egyre többször alkalmazták a rendszer hiányosságait bemutató kockázatértékelést. Ha a szabálytalan kiadások valós szintje – és így a Közösség által elszenvedett pénzügyi veszteségek összege – nem határozható meg, a Bizottság az 1990. gazdasági év számlaelszámolása óta a bejelentett kiadások 2%-áig, 5%-áig vagy 10%-áig terjedő átalánykorrekciókat alkalmaz a pénzügyi veszteségek kockázatának terjedelme szerint. 100%-ig terjedő magasabb korrekció alkalmazásáról lehet dönteni rendkívüli esetekben. A Bizottság ilyen típusú korrekciók alkalmazására irányuló előjogát a Bíróság megerősítette az éves számlaelszámolásokról szóló határozatokkal szemben benyújtott keresetekkel kapcsolatos határozathozatalában (például a C-50/94. sz. ügyben hozott ítélet).
[…]”
22. A VI/5330/97. sz. dokumentum 2. mellékletének „Az átalánykorrekciók alkalmazására vonatkozó iránymutatások” címet viselő része kimondja:
„Átalánykorrekciók irányozhatók elő, amennyiben a vizsgálat során kapott információk a meghatározott veszteségek statisztikai eszközökkel, illetve egyéb ellenőrizhető adatokra való hivatkozással történő extrapolálása útján nem teszik lehetővé az ellenőr számára a veszteség értékelését, amely információkból viszont meg tudja állapítani, hogy a tagállam a bizonyos teljesített kérelmek támogathatóságának megfelelő módon való ellenőrzésére irányuló kötelezettségét nem teljesítette.
[…]
Az átalánykorrekciók nem bírnak relevanciával akkor, ha a szabálytalanságokat a 4. melléklet szerinti feltételek mellett a tagállam saját szolgálatai állapították meg.
[…]
Amennyiben egy vagy több kulcsellenőrzést nem végeztek el, illetve azokat olyan rosszul végezték el, hogy alkalmatlanok voltak a kérelmek támogathatóságának megállapítására vagy a szabálytalanságok megelőzésére, 10%-os mértékű korrekciót kell alkalmazni, mivel ésszerűen feltételezhető, hogy fennáll annak fokozott kockázata, hogy az EMOGA súlyos veszteségeket szenved.
Amennyiben minden kulcsellenőrzést elvégeztek, de nem a rendeletek által előírt számban, gyakorisággal vagy szigorral, 5%-os mértékű korrekciót kell alkalmazni, mivel ésszerűen feltételezhető, hogy ezek az ellenőrzések nem garantálták elvárt mértékben a kérelmek szabályosságát, és fennállt annak jelentős kockázata, hogy az EMOGA veszteségeket szenved.
Amennyiben valamely tagállam megfelelően végzi el a kulcsellenőrzéseket, de teljes mértékben elmulaszt egy vagy több másodlagos ellenőrzést, 2%-os korrekciót kell alkalmazni, tekintettel annak kisebb mértékű kockázatára, hogy az EMOGA veszteségeket szenved, valamint figyelemmel a jogsértés kisebb súlyára.
A 2%-os korrekció akkor is igazolt, ha valamely tagállam nem teszi meg a másodlagos ellenőrzések, illetve a közösségi rendeletek alapján hozott intézkedések alkalmazásának javítását célzó intézkedéseket, valamint ha a Bizottság a tagállamot – többek között az 1663/95 rendelet 8. cikke alapján – tájékoztatta arról, hogy ezeket az intézkedéseket a rendeletek által elérni kívánt célkitűzés megvalósítása, illetve a csalásokkal és szabálytalanságokkal szembeni védelem ésszerű szintjének garantálása vagy a közösségi alapok megfelelő ellenőrzésének biztosítása céljából alkalmazni kell.
[…]
A korrekciót az alapok azon részére kell alkalmazni, amely tekintetében a kiadás kockázatot jelent. Amennyiben a hiányosság a megfelelő ellenőrzési rendszer tagállam általi elfogadásának hiányából ered, a korrekciót minden olyan kiadásra alkalmazni kell, amelyre ez az ellenőrzési rendszer vonatkozna. Amennyiben okkal feltételezhető, hogy a hiányosság a tagállam által elfogadott ellenőrzési rendszer valamely megyében vagy régióban való alkalmazásának hiányára korlátozódik, a korrekciót az említett megye vagy régió által kezelt kiadásokra kell alkalmazni.
[…]”
23. A VI/5330/97. sz. dokumentum 2. mellékletének „Határesetek” címet viselő részében a Bizottság a következőt is jelzi:
„[…]
Amennyiben a hiányosságok a közösségi szövegek értelmezése körüli nehézségeknek tudhatók be – azon esetek kivételével, amelyeknél ésszerűen feltételezhető, hogy ezeket a nehézségeket a tagállam a Bizottságnál felveti –, és amennyiben a nemzeti hatóságok a hiányosságok feltárása után azonnal megtették a szükséges lépéseket azok orvoslására, ezeket a súlyozási tényezőket figyelembe lehet venni, továbbá azok alacsonyabb mértékű korrekció alkalmazását, illetve a korrekció mellőzését eredményezhetik.
[…]”
24. Végül a VI/5330/97. sz. dokumentumnak „A számlaelszámolás keretében a tagállamok ellenőrző szervei megállapításainak kezelése” címet viselő 4. melléklete pontosítja:
„[…]
A nemzeti ellenőrző szervek megállapításai önmagukban nem keletkeztetnek pénzügyi következményeket a számlaelszámolás tekintetében. A megállapításokat bizonyítékként kezelik arra vonatkozóan, hogy a nemzeti ellenőrzési eljárások a rendeleteknek megfelelően és hatékonyan működnek. Elvárható azonban, hogy a tagállam a jelentésekben szereplő megállapításokból levonja a szükséges következtetéseket, azt is ideértve, hogy a valamely nemzeti szolgálat által alkalmazott eljárásokban tapasztalható bármely hibát orvosolja, hogy felülvizsgálja az e hibával érintett műveleteket, és hogy visszatéríttesse a nem szabályosan kifizetett, illetve szabálytalannak ítélt összegeket. Nyilvánvaló, hogy e jelentések megfelelő nyomon követésének hiányában az ellenőrzés megállapításai okafogyottá válnak, ez az oka annak, hogy a számlaelszámolással foglalkozó szolgálat e körülmények között – és csakis e körülmények között – irányozza elő pénzügyi következmények alkalmazását.”
A jogvita előzményei és a megtámadott határozat
25. 2005. március 8-i levelében az Európai Közösségek Bizottsága a 729/70 rendelet 9. cikke (2) bekezdésének és az 1258/1999 rendeletnek megfelelően tájékoztatta a portugál hatóságokat arról, hogy 2005. április 11. és 15. között ellenőrző látogatást tesz, amely a 2003-as és a 2004-es évekre fog összpontosítani, és amely az ellenőrzési keretre – köztük a megállapított ellenőrzési eljárásokra és a ténylegesen elvégzett ellenőrzésekre – fog irányulni. A Bizottság az említett évekkel kapcsolatos információk továbbítását is kérte.
26. A Bizottság szolgálatai 2005. április 11. és 15. között tették meg Portugáliában az említett ellenőrző látogatást az Azori-szigetek és Madeira (Portugália) javára az egyes mezőgazdasági termékekre vonatkozóan az 1453/2001 rendeletben előírt különös intézkedések végrehajtásának ellenőrzése céljából.
27. Az említett ellenőrzés eredményeként a Bizottság 2006. december 5-i tértivevényes ajánlott levelében (a továbbiakban: a 2006. december 5-i első értesítés) tájékoztatta a portugál hatóságokat az elvégzett ellenőrző látogatás eredményéről, és pontosította, hogy az említett levelet a 885/2006 rendelet 11. cikke alapján küldi. E levélhez csatoltak egy, az „Észrevételek és ajánlások” címet viselő mellékletet, amely az Azori-szigetek és Madeira javára az egyes mezőgazdasági termékekre vonatkozó különös intézkedésekkel kapcsolatos támogatási rendszert (Poseima) illetően a lisszaboni (Portugália) központi hatóságoknál és a helyi hatóságoknál elvégzett ellenőrző látogatás megállapításait tartalmazta.
28. A 2006. december 5-i első értesítésből kitűnik, hogy a Bizottság úgy vélte, hogy a portugál hatóságok nem tartották maradéktalanul tiszteletben a közösségi szabályozás követelményeit, és hogy az e követelményeknek való jövőbeli megfelelés biztosítása érdekében korrekciós intézkedésekre van szükség. A Bizottság kérte, hogy tájékoztassák a már elfogadott korrekciós intézkedésekről, valamint az azok végrehajtása tekintetében előírt ütemtervről. A Bizottság egyebekben jelezte, hogy javasolták az EMOGA Garanciarészlege által finanszírozott kiadások teljes egészének vagy egy részének a közösségi finanszírozásból való kizárását, és hogy ez a kizárás érintheti az említett levél kézhezvételét megelőző 24 hónapos időszak során teljesített kiadásokat. A Bizottság emellett pontosította, hogy a megfelelő korrekciós intézkedések végrehajtásáig a megállapított mulasztások képezik majd a teljesített kiadásokkal kapcsolatos pénzügyi korrekciók kiszámításának alapját.
29. A 2006. december 5-i első értesítés mellékletében szereplő észrevételekben és ajánlásokban a Bizottság – többek között a „területeken végzett ellenőrzésekre” vonatkozóan – a következőket jelezte:
„A [térinformatikai rendszer] bevezetése a földnyilvántartás hiánya, valamint a földek rendkívül egyenetlen elhelyezkedése nem teszi lehetővé a gördülékeny mérést, különösen akkor, ha a mezőgazdasági parcellán csupán részben folyik termelés (a burgonyatermesztés esetében), [ami] korlátozhatja az ellenőrzések hatékonyságát. Megállapították, hogy a támogatásra jogosult mezőgazdasági parcellákon végzett helyszíni ellenőrzések során az ellenőrök mindössze a [térinformatikai rendszerhez] folyamodtak. Ez utóbbi megfelelő eszköz a mezőgazdasági parcellák ellenőrzésére, de fizikai mérésekkel kell kiegészülnie, hogy az ellenőrzések biztossá és megbízhatóvá váljanak.
A madeirai hatóságok által a területeken végzett ellenőrzések a 43/2003 rendelet 58. cikkében előírtaknak megfelelően a támogatás iránti kérelmek legalább 10%-ára kiterjedő mintán alapultak. Ezen ellenőrzések eredményei szerint a teljes egészében vagy részben elutasított támogatás iránti kérelmek száma ugyancsak magas. 2004-ben például a burgonyatermesztésre nyújtott 5825 támogatás iránti kérelem 10,13%-ára kiterjedő mintába tartozó támogatások 19,66%-át teljes mértékben, 16,10%-át pedig részben utasították el, ami az ellenőrzött területek 36%-os hibaarányát jelenti (ezek az eredmények még szembeszökőbbek a cukornád és a fűzfavessző esetében). E megállapítások alapján nyilvánvalónak tűnik, hogy az ellenőrzéseknek a portugál hatóságok által biztosított minimális aránya nem elegendő az [EMOGA érdekeinek] védelméhez. Megállapítást nyert, hogy a 2004-ben a növekedés hiánya az ellenőrzési rendszer hibáját jelenti.
A 2005. évre bevezetett ellenőrzési rendszert illetően kérjük a portugál hatóságokat, hogy továbbítsák a kérelmezők listáját annak feltüntetése mellett, hogy közülük melyeknél végeztek helyszíni ellenőrzést (ellenőrzési űrlapokat később bocsátunk rendelkezésre), továbbítsanak továbbá egy összefoglalót, amely feltünteti a kérelmezők számát termékenként, az ellenőrzött kérelmezők számát, a megállapított szabálytalanságok számát, olyan felbontásban, hogy ezek közül a kérelmet melyek esetében utasították el részben és [melyeknél] utasították el [a támogatást] teljes mértékben. A pénzügyi jellegű hibák értékelésének elősegítése céljából az érintett területeket is hasznos feltüntetni.”
30. A Bizottság a 2006. december 5-i első értesítés mellékletében azt is jelezte, hogy ajánlották a portugál hatóságoknak, hogy gyakrabban folyamodjanak a GPS-hez vagy a mérőszalaghoz hasonló fizikai mérésekhez a területek ellenőrzése során.
31. 2007. február 7-i levelében a portugál hatóság arra hivatkozott, hogy a helyszíni ellenőrzések során feltárt hibák igen csekély méretű, olyan mezőgazdasági parcellákhoz kapcsolódtak, ahol különféle növényi kultúrákat termesztenek, ami megnehezítette a támogatás tárgyát képező növényi kultúra céljából felhasznált terület pontos megállapítását. A portugál hatóságok azt is hangsúlyozták, hogy a mezőgazdasági üzemek átlagos mérete 0,4 ha és hogy ez négy-öt mezőgazdasági parcellára tagolódik: a mezőgazdasági parcellánkénti átlagos méret tehát igen alacsony, 0,08 ha, számos mezőgazdasági parcella területe pedig 0,01 és 0,05 ha közötti. Következésképpen a területhatár-kimérésben vagy a mezőgazdasági parcella méretében vétett minimális hiba százalékosan a tényleges terület arányára vetítve jelentős hibát eredményez. A portugál hatóságok hangsúlyozták, hogy a 43/2003 rendelet értelmében az ellenőrzési hibahatár – azaz 3% – igen alacsony Madeira autonóm régió földhasználati rendszere esetében. Egy 0,01 ha-os mezőgazdasági parcella esetében például a teljes szankciót (20%) maga után vonó szabálytalanság 0,002 ha-nak felel meg, amely területet nem lehet bevinni az informatikai alkalmazásba, így azt elhanyagolhatónak kell tekinteni. E levélhez csatoltak egy 1. sz. mellékletet is, amelyben a portugál hatóságok továbbították a Bizottságnak az ezen utóbbi által a 2006. december 5-i első értesítés mellékletének 3. pontjában kért információkat (lásd a fenti 29. pontot).
32. A Bizottság szolgálatai és a portugál hatóságok között 2007. július 5-én Brüsszelben tartott kétoldalú megbeszélésen – amelynek jegyzőkönyvét 2007. október 25-én állapították meg és 2007. október 31-én küldték meg a portugál hatóságoknak – a Bizottság felhívta a figyelmet a madeirai regionális hatóságok által elvégzett helyszíni ellenőrzések során feltárt hibák magas arányára, és jelezte, hogy e hibaaránynak azt kellett volna eredményeznie, hogy ezek a hatóságok növeljék az ellenőrzések arányát azért, hogy jobban biztosítsák a jog érvényesülését és a közösségi támogatás szabályozási rendelkezéseknek megfelelő odaítélését. A portugál hatóságok a maguk részéről emlékeztettek arra, hogy mivel Madeirán a mezőgazdasági üzemek átlagos mérete igen csekély, a mezőgazdasági parcella mérésében vétett, a terület szempontjából végső soron jelentéktelen hiba igencsak magas hibaarányban jelenik meg. Hangsúlyozták, hogy a helyszíni ellenőrzések kérelmekhez képesti arányát tiszteletben tartották. Ezek az ellenőrzések a területekhez képest 25% és több mint 50% közötti arányt tettek ki. Az említett ellenőrzéseket egyébként a kifizetések előtt végezték, ily módon a támogatás csökkent, és szankciókat alkalmaztak. A hibaaránynak az EMOGA tekintetében fennálló esetleges kockázat meghatározása céljából történő kivetítése tehát nem megalapozott. 2006-tól egyébként az ellenőrzések (mérés) eredményét integrálták a térinformatikai rendszerbe (SIG), ami lehetővé tette, hogy a tényleges területekre vonatkozóan megbízhatóbb adatbázissal rendelkezzenek.
33. A helyzet jobb értékelése céljából a Bizottság a 2007. július 5-i megbeszélésen azt kérte a portugál hatóságoktól, hogy ágazatonként (növényi kultúránként) és termelési évenként közöljék vele (2005-től kezdődően) a támogatás iránti kérelmek és az azoknak megfelelő területek számát, a helyszínen ellenőrzött kedvezményezettek arányát, az ellenőrzött területek arányát, az ellenőrzésekből eredő hibaarányokat, valamint az azokból eredő részleges és teljes mértékű szankciók at, továbbá e hibáknak a teljesített kifizetésekhez képesti arányát. A Bizottság hozzáfűzte, hogy a portugál hatóságok által nyújtott információk alapján fogja meghatározni a megállapított szabálytalanságok pénzügyi kockázatának terjedelmét és a közösségi finanszírozásból kizárandó kiadások szintjét.
34. A Portugál Köztársaság 2007. december 20-i levelében megküldte a Bizottságnak a kért információkat, többek között a 2005. és 2006. termelési évek során elvégzett ellenőrzési műveleteket összefoglaló táblázatot.
35. 2009. október 27-i levelében a Bizottság a Portugál Köztársaságnak hivatalos értesítést küldött. A kétoldalú megbeszélést követően a Bizottság a portugál hatóságok által utóbb közölt további információkra figyelemmel megerősítette azt az álláspontját, amely szerint – a Madeira javára az egyes mezőgazdasági termékekre vonatkozó különös intézkedéseket illetően – nem a közösségi rendelkezéseknek megfelelően ítélték oda a 2005., 2006. és 2007. gazdasági évre a támogatásokat. 2009. október 27-i levelének mellékletében a Bizottság jelezte, hogy a portugál hatóság által a 2005. és 2006. gazdasági évre vonatkozóan nyújtott adatokból többek között azt lehetett megállapítani, hogy a finanszírozás teljes vagy részleges megtagadását eredményező „hibaarány” minden esetben meghaladta a terület 40%-át. Márpedig a korábban végzett egyik ellenőrzés (a 2001/006. és a 2001/09. sz. vizsgálat) szintén hasonló következtetéseket eredményezett. A Bizottság úgy vélte, hogy mivel több éven keresztül igen magas volt a hibaarány, a portugál hivatalnak – az EMOGA-nak a jogalap nélküli kifizetések kockázatával szembeni megóvása érdekében – növelnie kellett volna a helyszíni ellenőrzés arányát. A Bizottság úgy vélte, hogy az elvégzett ellenőrzések aránya statisztikai és földrajzi szinten elegendően reprezentatív volt ahhoz, hogy lehetővé tegye az eredmény extrapolálását azon kérelmekre, amelyek nem képezték helyszíni ellenőrzés tárgyát. A Bizottság 743 251,25 euró összegnek a kiadásokból való kizárását, következésképpen pedig a 2005., 2006. és 2007. pénzügyi évet illetően pénzügyi korrekciót javasolt. A portugál hatóság figyelmét felhívták arra a lehetőségre, hogy egyeztetést kérjen az egyeztető testülettől, tekintettel a 885/2006 rendelet e lehetőséget előíró 16. cikkére.
36. A Portugál Köztársaság nem kérte egyeztetési eljárás megindítását.
37. 2010. július 19-én a Bizottság elkészítette az elvégzett ellenőrzések eredményeit, a Bizottság kifogásait, valamint a portugál hatóságok válaszát tartalmazó összefoglaló jelentést.
38. Először is, ezen összefoglaló jelentés – amely arra hivatkozik, hogy a Bizottság Mezőgazdasági Főigazgatóságának álláspontja változatlan – a 2006. december 5-i első értesítésben közölt, a madeirai hatóságok által elvégzett ellenőrzés eredményeinek vizsgálatából és elemzéséből eredő megállapításra emlékeztet (lásd a fenti 29. pontot). A Bizottság ezután a Portugál Köztársaság által a 2005. és 2006. évre vonatkozóan nyújtott ellenőrzési adatokat illetően jelzi, hogy a 43/2003 rendelet 58. cikke előírja, hogy a helyszíni ellenőrzéseknek a támogatás iránti kérelmek legalább 10%-ára kell kiterjedniük, és hogy a portugál hatóságok által elvégzett ilyen ellenőrzések – érintett szektoronként – a támogatás iránti kérelmek 10–30%-át képviselték. Az ellenőrzött területet illetően ezek a közösségi finanszírozásban részesülő terület 8–50%-át képviselték, a finanszírozás teljes vagy részleges megtagadását eredményező „hibaarány” pedig minden esetben meghaladta a terület 40%-át. A Bizottság ezekből a tényezőkből azt a következtetést vonta le, hogy az ellenőrzések minimális aránya nem tette lehetővé az EMOGA-nak a jogalap nélküli kifizetések kockázatával szembeni védelmét. A Bizottság ezzel összefüggésben emlékeztetett a 43/2003 rendelet (26)–(28) preambulumbekezdésére, és a több év során vétett hibák igen magas arányára figyelemmel megállapította, hogy a portugál hatóságoknak – a kapott eredmények reprezentativitásának alátámasztása céljából – növelniük kellett volna a helyszíni ellenőrzések arányát. A Bizottság végül úgy vélte, hogy az elvégzett ellenőrzések aránya mind statisztikai, mind pedig földrajzi (Madeira) szempontból elegendően reprezentatív volt ahhoz, hogy lehetővé tegye a támogatás iránti azon kérelmekre irányuló extrapolálást, amelyek nem képezték helyszíni ellenőrzés tárgyát.
39. A Bizottság ilyen feltételek között fogadta el az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) Garanciarészlege, az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2010. november 4-i 2010/668/EU bizottsági határozatot (HL L 288., 24. o., a továbbiakban: megtámadott határozat), amely többek között azon kiadásokra vonatkozott, amelyeket a Portugál Köztársaság a POSEI intézkedés keretében a 2005 és 2007 közötti gazdasági évek tekintetében a jelen ügyben szóban forgó 743 251,25 euró teljes összegben teljesített.
Eljárás és a felek kérelmei
40. A Portugál Köztársaság a Törvényszék Hivatalához 2011. január 4-én benyújtott keresetlevelével megindította a jelen keresetet.
41. A Bizottság a Törvényszék Hivatalához 2011. március 22-én ellenkérelmet nyújtott be. A Portugál Köztársaság a Törvényszék Hivatalához 2011. május 9-én választ, a Bizottság pedig 2011. július 5-én viszonválaszt nyújtott be.
42. A Portugál Köztársaság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– semmisítse meg a megtámadott határozatot abban a részében, amelyben az vele szemben pénzügyi korrekciót ír elő a POSEI intézkedésben a 2005 és 2007 közötti gazdasági évek tekintetében, 743 251,25 euró összegben;
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
43. A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– utasítsa el a keresetet;
– a Portugál Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
44. Az előadó bíró tárgyalásra készített jelentése alapján a Törvényszék (nyolcadik tanácsa) úgy döntött, hogy előzetes intézkedések elrendelése nélkül megnyitja a szóbeli szakaszt. A felek szóbeli előterjesztéseit és a Törvényszék által feltett kérdésekre adott válaszait a 2012. szeptember 12-én megtartott tárgyaláson meghallgatták.
A jogkérdésről
45. Keresetének alátámasztására a Portugál Köztársaság négy jogalapra hivatkozik: az első az 1258/1999 rendelet 7. cikke (4) bekezdésének és a 885/2006 rendelet 11. cikkének megsértésén, a második a 43/2003 rendelet (28) preambulumbekezdésének téves értelmezésén és az 1258/1999 rendelet 7. cikke (4) bekezdésének megsértésén, a harmadik az 1258/1999 rendelet 7. cikke (4) bekezdésének megsértésén, a negyedik pedig az egyenlő bánásmód és az arányosság elveinek megsértésén alapul.
Az 1258/1999 rendelet 7. cikke (4) bekezdésének és a 885/2006 rendelet 11. cikkének megsértésére alapított első jogalapról
46. A Portugál Köztársaság szerint a 885/2006 rendelet 11. cikke alapján megküldött 2006. december 5-i első értesítés nem tartja maradéktalanul tiszteletben ezt a rendelkezést, mivel nem tünteti fel a 2005. és 2006. évekre vonatkozó ellenőrzések eredményeit. A portugál hatóságok egyebekben megállapítják, hogy a Bizottság 2005. március 8-i levelében tájékoztatta őket arról, hogy a látogatás a 2003. és 2004. évekre fog összpontosítani. Márpedig a 2005. évet illetően a 2006. december 5-i első értesítés sem a Bizottság által a látogatása során elvégzett ellenőrzések eredményeit, sem az ezzel kapcsolatos észrevételeket, sem az ezen évre vonatkozó legcsekélyebb fenntartást nem tartalmazott, amit a Bizottság egyebekben az összefoglaló jelentésben elismert, amelyben jelzi, hogy kérte, hogy a portugál hatóságok nyújtsanak számára a 2005. és 2006. éveknek megfelelő ellenőrzési adatokat. A 2006. évvel a 2006. december 5-i első értesítés nem foglalkozik, és nem tartalmaz semmilyen észrevételt, sem pedig az ezen évvel kapcsolatos ellenőrzési adatok szolgáltatására irányuló kérést.
47. E körülmények között a portugál hatóságok jelzik, hogy sem a Bizottság 2005. és 2006. évekre vonatkozó megállapításainak pontatlanságát nem tudták bizonyítani, mint ahogyan – az uniós szabályok jövőbeli tiszteletben tartása céljából – az esetleges hiányosságokat sem tudták orvosolni, ily módon az ítélkezési gyakorlatnak (a Törvényszék által a T-50/07, sz., Portugália kontra Bizottság ügyben 2009. június 17-én hozott ítélet [az EBHT-ban nem tették közzé]) megfelelően nem rendelkeztek az 1258/1999 rendelet 7. cikkének (4) bekezdésében és a 885/2006 rendelet 11. cikkében a tagállamok számára biztosított eljárási garanciával. Mivel a 2006. december 5-i első értesítésből nem lehetett teljes egészében megismerni a Bizottság fenntartásait, a Bizottság nem teljesíthette figyelmeztető szerepét, amit az ítélkezési gyakorlat megkövetel.
48. A Bizottság egyebekben nem érvelhet azzal, hogy a 2005. és 2006. évek során megállapított szabálytalanságok a 2004. év során megállapítottakból következnek. Mivel a 2006. december 5-i első értesítést csak 2006 decemberében vették kézhez, ez azt jelenti, hogy a portugál hatóságoknak már nem volt idejük arra, hogy a legcsekélyebb olyan korrekciós intézkedést is elfogadják, amely 2005-ben és 2006-ban hatásokat váltott volna ki.
49. Ezen túlmenően, mivel a Bizottság nem végzett ellenőrzéseket a 2005. és 2006. évekre vonatkozóan, a Portugál Köztársaság jelzi, hogy nem tudhatta, hogy a 2004-ben kifejezésre juttatott fenntartások a következő két évre nézve is érvényesek voltak-e, amely évek tekintetében az adatokat csupán a 2007. július 5-i megbeszélést követően közölték vele, így e két év tekintetében a Portugál Köztársaság nem gyakorolhatta a védelemhez való jogait.
50. A Bizottság emlékeztet arra, hogy amennyiben a pénzügyi korrekció alkalmazását igazoló szabálytalanságok az ellenőrzések eredményeiről szóló írásbeli értesítés időpontját követően is fennállnak, a Bizottság jogosult, sőt, köteles ezt a helyzetet azon időszak megállapításakor figyelembe venni, amelyre a szóban forgó pénzügyi korrekciónak vonatkoznia kell. A Bizottság tehát úgy véli, hogy teljesültek a számára az extrapolálást lehetővé tevő feltételek.
51. A Bizottság azzal érvel, hogy mivel az ellenőrzésre 2005. április 11. és 15. között került sor, az ítélkezési gyakorlat értelmében nem vizsgálhatta a 2005. évi ellenőrzési adatokat, amelyek még nem álltak rendelkezésre. 2006. december 5-i első értesítésében viszont kérte a portugál hatóságokat, hogy továbbítsák számára a 2005-re vonatkozó adatokat. A Bizottság jelzi, hogy az említett hatóságok által a 2005. és a 2006. termelési évre vonatkozóan 2007. december 20-án szolgáltatott adatok megerősítették a Bizottságnak a 2004-re vonatkozó adatokkal kapcsolatos vizsgálatait, a probléma tehát rendszerszintű volt. Az igen magas és a súlyosbodás felé hajló hibaarány tartós fennállása valójában objektív indokkal szolgált az extrapolálás alkalmazására. A 2005. és a 2006. év ellenőrzési adatait illetően a Portugál Köztársaság védelemhez való egyetlen joga sem kérdőjeleződik meg, mivel ő maga szolgáltatta a Bizottságnak ezeket az adatokat.
52. E jogalappal a Portugál Köztársaság lényegében azt rója fel a Bizottságnak, hogy a 2005. és a 2006. termelési év alapján alkalmazott pénzügyi korrekciót, amely évek megelőzték a 2006. december 5-i első értesítést, holott ebben az értesítésben a Bizottság nem tüntette fel az említett termelési évekkel kapcsolatos ellenőrzések eredményeit. Emiatt a portugál hatóságok nem rendelkeztek az 1258/1999 rendelet 7. cikkének (4) bekezdésében és a 885/2006 rendelet 11. cikkében a tagállamok számára biztosított eljárási garanciával, és a fent említett két évet illetően nem gyakorolhatták védelemhez való jogaikat.
53. A Törvényszék egyik kérdésére válaszolva a felperes elismerte – és ezt a tárgyalásról készült jegyzőkönyvben is rögzítették –, hogy ez a jogalap a megtámadott határozatnak kizárólag a 2005. és a 2006. termelési év, azaz a 2006. és a 2007. gazdasági év tekintetében 239 045,63 és 266 137,96 euró összegben elvégzett pénzügyi korrekcióra vonatkozó részének megsemmisítésére irányul. A jelen jogalap azonban nem érinti a 2004. termelési évvel kapcsolatos, a 2005. pénzügyi évre vonatkozó 238 067,66 összegű pénzügyi korrekciót.
54. Emlékeztetni kell arra, hogy az ítélkezési gyakorlat szerint a számlaelszámolásra vonatkozó végleges és jogerős határozatot olyan különös kontradiktórius eljárás befejeztével kell meghozni, amely eljárás keretében az érintett tagállamoknak rendelkezniük kell az álláspontjuk ismertetéséhez szükséges valamennyi garanciával (a Bíróság által a C-61/95. sz., Görögország kontra Bizottság ügyben 1998. január 29-én hozott ítélet [EBHT 1998., I-207. o.] 39. pontja, és a C-245/97. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 2000. december 14-én hozott ítélet [EBHT 2000., I-11261. o.] 47. pontja).
55. Egyebekben arra is emlékeztetni kell, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a Bizottság a tagállamokkal való viszonyában köteles tiszteletben tartani azokat a feltételeket, amelyeket a végrehajtási rendeletekben saját maga számára írt elő. E feltételek tiszteletben tartásának elmulasztása ugyanis – súlyosságtól függően – megfoszthatja lényegétől az 1258/1999 rendelet 7. cikkének (4) bekezdése által a tagállamoknak biztosított eljárási garanciát (a fenti 47. pontban hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 27. pontja).
56. Ezen túlmenően egyrészről az 1258/1999 rendelet 7. cikke (4) bekezdésének ötödik albekezdése, másrészről pedig az 1663/95 rendelet 8. cikke (1) bekezdésének első albekezdése és a 885/2006 rendelet 11. cikke az EMOGA számlaelszámolási eljárásának ugyanazon szakaszáról, vagyis a Bizottság által elvégzett ellenőrzések befejeztével az első értesítés tagállamhoz való továbbításáról szól (a Bíróság által a C-170/00. sz., Finnország kontra Bizottság ügyben 2002. január 24-én hozott ítélet [EBHT 2002., I-1007. o.] 27. pontja; lásd még a fenti 47. pontban hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 28. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
57. A 885/2006 rendelet 11. cikke az EMOGA számlaelszámolási eljárása során tiszteletben tartandó különböző szakaszokat határozza meg. E rendelet 11. cikke (1) bekezdésének első albekezdése többek között pontosítja azon írásbeli értesítés tartalmát, amellyel a Bizottság az általa végzett ellenőrzések eredményéről – a kétoldalú megbeszélés megszervezése előtt – értesíti a tagállamokat (a Bíróság által a C-300/02. sz., Görögország kontra Bizottság ügyben 2005. február 24-én hozott ítélet [EBHT 2005., I-1341. o.] 68. pontja, valamint a Törvényszék által a T-184/09. sz., Görögország kontra Bizottság ügyben 2011. március 24-én hozott ítélet [az EBHT-ban nem tették közzé] 40. pontja). E rendelkezés értelmében az első értesítésnek meg kell határoznia a Bizottság érintett tagállammal szembeni ellenőrzéseinek eredményeit, és fel kell tüntetnie a szóban forgó közösségi szabályok jövőbeli tiszteletben tartásának biztosítása érdekében megteendő korrekciós intézkedéseket.
58. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az uniós bíróság megállapította, hogy az 1663/95 rendelet 8. cikkének (1) bekezdése szerinti írásbeli értesítésnek teljes körű tájékoztatást kell nyújtania a tagállamnak a Bizottság fenntartásairól oly módon, hogy az betölthesse az ugyanezen rendelkezés első albekezdése és az 1258/1999 rendelet 7. cikkének (4) bekezdése szerinti figyelmeztető szerepét (a fenti 47. pontban hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 39. pontja; lásd még ebben az értelemben a Bíróság által a C-153/01. sz., Spanyolország kontra Bizottság ügyben 2004. október 7-én hozott ítélet [EBHT 2004., I-9009. o.] 93. pontját, valamint a C-24/11. P. sz., Spanyolország kontra Bizottság ügyben 2012. május 3-án hozott ítélet 27. pontját).
59. Következésképpen az 1663/95 rendelet 8. cikkének (1) bekezdése szerinti első értesítésben a Bizottságnak kellően pontosan kell jeleznie a szolgálatai által folytatott vizsgálat tárgyát és az e vizsgálat során megállapított hiányosságokat, mivel ezekre később bizonyítékként hivatkozhat a tekintetben, hogy komoly és ésszerű kétséget táplál a nemzeti hatóságok által elvégzett ellenőrzéseket, illetve az ezen utóbbiak által továbbított számadatokat illetően, és ezek ily módon igazolhatják az érintett tagállam által az EMOGA alapján teljesített bizonyos kiadásokat a közösségi finanszírozásból kizáró végleges határozatban alkalmazott pénzügyi korrekciókat (a fenti 47. pontban hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 40. pontja).
60. Ezen túlmenően az 1663/95 rendelet 8. cikkének (1) bekezdésében és a 885/2006 rendelet 11. cikkében előírt említett feltétel tiszteletben tartásának elmulasztása megfoszthatja lényegétől a tagállamok számára az 1258/1999 rendelet 7. cikke (4) bekezdésének ötödik albekezdésében biztosított eljárási garanciát, amely időben korlátozza azokat a kiadásokat, amelyekre az EMOGA-finanszírozás megtagadása vonatkozhat (lásd a fenti 58. pontban hivatkozott Spanyolország kontra Bizottság ügyben 2012. május 3-án hozott ítélet 29. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
61. Az 1663/95 rendelet 8. cikkének (1) bekezdését és a 885/2006 rendelet 11. cikkét tehát az 1258/1999 rendelet 7. cikke (4) bekezdésének ötödik albekezdésével összefüggésben kell értelmezni. E rendelkezések szerint a Bizottság nem zárhatja ki azokat a kiadásokat, amelyek több mint 24 hónappal azelőtt merültek fel, hogy a Bizottság az említett ellenőrzések eredményét írásban közölte az érintett tagállammal. Ebből az következik, hogy az említett 8. cikk (1) bekezdésének első albekezdésében előírt írásbeli értesítés célja figyelmeztetni arra, hogy azon kiadások, amelyek a Bizottság általi értesítést megelőző 24 hónapban merültek fel, kizárhatók az EMOGA finanszírozásából, ennélfogva ez tekinthető viszonyítási pontnak az ekként előírt 24 hónapos időszak számításához (a fenti 58. pontban hivatkozott Spanyolország kontra Bizottság ügyben 2012. május 3-án hozott ítélet 30. pontja).
62. Következésképpen az 1663/95 rendelet 8. cikkének (1) bekezdése és a 885/2006 rendelet 11. cikke szerinti értesítésnek ahhoz, hogy figyelmeztető szerepét betöltse – főként az 1258/1999 rendelet 7. cikke (4) bekezdése ötödik albekezdésének fényében –, mindenekelőtt kellően pontosan meg kell határoznia az érintett tagállamnak felrótt szabálytalanságokat, amelyek végső soron megalapozták a végrehajtott pénzügyi korrekciót. Kizárólag ilyen értesítés képes garantálni a Bizottság fenntartásainak teljes körű megismerését, és csak ez szolgálhat viszonyítási pontként az 1258/1999 rendelet 7. cikke (4) bekezdésének ötödik albekezdésében és az 1290/2005 rendelet 31. cikkében előírt 24 hónapos időszak számításához (a fenti 58. pontban hivatkozott Spanyolország kontra Bizottság ügyben 2012. május 3-án hozott ítélet 31. pontja).
63. Egyebekben, amennyiben a pénzügyi korrekció alkalmazását igazoló szabálytalanságok az ellenőrzések eredményeiről szóló írásbeli értesítés időpontját követően is fennállnak, a Bizottság jogosult, sőt, köteles ezt a helyzetet azon időszak megállapításakor figyelembe venni, amelyre a szóban forgó pénzügyi korrekciónak vonatkoznia kell (a Bíróság által a C-157/00. sz., Görögország kontra Bizottság ügyben 2003. január 9-én hozott ítélet [EBHT 2003., I-153. o.] 45. pontja).
64. A Bíróság ily módon a fenti 63. pontban hivatkozott Görögország kontra Bizottság ügyben 2003. január 9-én hozott ítéletben megállapította, hogy ugyan igaz az, hogy sem az 1663/95 rendelet 8. cikkének (1) bekezdésével, sem a 729/70 rendelet 5. cikke (2) bekezdésének c) pontjával nem ellentétes az, hogy a pénzügyi korrekcióval érintett időszak túlterjedjen az ellenőrzés eredményei tagállamokkal való írásbeli közlésének időpontján, ez nem változtat azon, hogy ezek a rendelkezések nem engedik meg a Bizottság számára kifejezetten azt, hogy az ellenőrzések eredményei tagállamokkal való írásbeli közlésének időpontján túlterjedő időszakot alkalmazzon, ekként pedig nem biztosítanak megfelelő jogalapot átalánykorrekció alkalmazására. A Bíróság azonban úgy vélte, hogy ezt a jogalapot a 729/70 rendelet 5. cikke (2) bekezdésének c) pontja, valamint ugyanezen rendelet 2. és 3. cikke biztosítja, amelyek arra kötelezik a Bizottságot, hogy megtagadja a szabálytalanul teljesített kiadások finanszírozását, mivel ezek a rendelkezések kizárólag a közösségi rendelkezéseknek megfelelően végrehajtott intézkedések EMOGA-ra terhelését engedik meg a Bizottság számára, ily módon a Bizottság érvényesen terjeszthette ki a pénzügyi korrekciót az írásbeli értesítés utáni időszakra (a fenti 63. pontban hivatkozott Görögország kontra Bizottság ügyben 2003. január 9-én hozott ítélet 43., 44. és 46. pontja).
65. Mindenekelőtt azt kell megvizsgálni, hogy a 2006. december 5-i levél megfelel-e a 885/2006 rendeletnek az 1258/1999 rendelet 7. cikke (4) bekezdésének ötödik albekezdésével összefüggésben értelmezett 11. cikke követelményeinek, következésképpen pedig, hogy az említett rendelkezések szerinti szabályos értesítésnek minősül-e. E célból azt kell ellenőrizni, hogy az említett levélben a Bizottság megfelelően határozta-e meg a vizsgálat tárgyát és eredményeit, azaz azokat a megállapított hiányosságokat, amelyekre a 2004., a 2005. és a 2006. termelési év (2005., 2006. és 2007. pénzügyi évek) tekintetében a Madeirát sújtó pénzügyi korrekciót alapozta, valamint hogy jelezte-e azokat a korrekciós intézkedéseket, amelyeket a jövőben el kell fogadni.
66. Emlékeztetni kell arra, hogy 2005. március 8-i levelében a Bizottság tájékoztatta a portugál hatóságokat, hogy 2005. április 11. és 15. között ellenőrző látogatást tesz az Azori-szigetek és Madeira javára az egyes mezőgazdasági termékekre vonatkozóan megállapított különös intézkedésekre szolgáló támogatási rendszert illetően, amely látogatásnak a 2003. és a 2004. évre kell összpontosítania, és amely az ellenőrzési keretre – többek között a megállapított ellenőrzési eljárásokra és a ténylegesen elvégzett ellenőrzésekre – fog irányulni.
67. Az említett ellenőrző látogatás előkészítése céljából a Bizottság arra kérte a portugál hatóságokat, hogy előzetesen küldjenek meg számára a fent említett két évvel és az ellenőrzés tárgyát képező intézkedésekkel kapcsolatos bizonyos információkat.
68. Ezen ellenőrző látogatás eredményeit a 885/2006 rendelet 11. cikkén alapuló, 2006. december 5-i első értesítéssel közölték a Portugál Köztársasággal.
69. A Bizottság a 2006. december 5-i első értesítés „Észrevételek és ajánlások” címet viselő mellékletének „A területeken végzett ellenőrzések” című 1.1. pontjában a magas hibaarányra és az ellenőrzések aránya 2004-ben, a teljesen vagy részben megtagadott támogatások e magas arányának eredményeként való növelésének hiányára hivatkozott. A Bizottság ugyanis pontosította, hogy korlátozta az ellenőrzések hatékonyságát a SIG-nek a földnyilvántartás hiányával, és a földek rendkívül egyenetlen elhelyezkedésével, valamint azzal párhuzamos bevezetése, hogy a mezőgazdasági parcellákon csupán részben folyik termelés. Megállapította, hogy az ellenőrök mindössze a SIG-hez folyamodtak, és hogy hiányoztak a helyszínen végzett ahhoz szükséges fizikai ellenőrzések, hogy a mezőgazdasági parcellák ellenőrzései biztossá és megbízhatóvá váljanak. Példaként jelezte, hogy 2004-ben a madeirai hatóságok a 43/2003 rendelet 58. cikkének megfelelően a támogatás iránti kérelmek legalább 10%-ára kiterjedő minta alapján végezték el a területek ellenőrzését, és hogy ezen ellenőrzések eredménye az ellenőrzött területek tekintetében 36%-os hibaarányt mutatott. E megállapítások alapján a Bizottság úgy vélte, hogy a portugál hatóság által végzett ellenőrzések minimális aránya nem elegendő az EMOGA érdekeinek védelméhez. A Bizottság következésképpen felrótta a portugál hatóságoknak, hogy 2004 során nem növelték az ellenőrzések számát, ami az ellenőrzési rendszer hiányosságát jelenti.
70. A közösségi szabályok jövőbeli tiszteletben tartásának biztosítása céljából megteendő korrekciós intézkedéseket illetően a Bizottság a 2006. december 5-i első értesítésben jelezte, hogy ajánlott a portugál hatóságoknak, hogy gyakrabban folyamodjanak a GPS-hez vagy a mérőszalaghoz hasonló fizikai mérésekhez a területek ellenőrzése során.
71. Következésképpen a 2004. évet illetően a 2006. december 5-i első értesítés kellő pontossággal határozza meg a Portugál Köztársaságnak felrótt valamennyi szabálytalanságot ahhoz, hogy arra pénzügyi korrekciót lehessen alapozni.
72. A 2005. évet illetően meg kell állapítani – amint arra a Portugál Köztársaság helyesen rámutat –, hogy a 2006. december 5-i első értesítés az elvégzett ellenőrzésekkel kapcsolatos semmiféle eredményt, illetve e tekintetben semmiféle fenntartást nem tartalmaz, mivel ennek az értesítésnek egyébként mindössze annyi volt a tárgya, hogy tájékoztassa a Portugál Köztársaságot a 2005. április 11. és 15. között sorra kerülő és kizárólag a 2003. és a 2004. évre vonatkozó ellenőrző látogatás során végzett ellenőrzések eredményeiről.
73. A 2006. december 5-i első értesítés mellékletéből persze kitűnik, hogy a Bizottság kérte, hogy „[a] 2005 tekintetében életbe léptetett ellenőrzési rendszert illetően [továbbítsák] a kérelmezők listáját annak feltüntetésével, hogy közülük melyiknél végeztek helyszíni ellenőrzést (ellenőrzési űrlapokat később [kell] rendelkezésre [bocsátani]), valamint egy összefoglalót, amely tartalmazza termékenként a kérelmezők számát, az ellenőrzött kérelmezők számát, és a megállapított szabálytalanságok számát olyan felbontásban, hogy ezek közül a kérelmet melyek esetében utasították el részben és [melyeknél] utasították el [a támogatást] teljes mértékben.” A Bizottság azt is hozzáfűzte, hogy „[a]z érintett területeket is hasznos feltüntetni a pénzügyi jellegű hibák értékelésének elősegítése céljából”.
74. Nem lehet azonban érvényesen azt állítani – és a Bizottság egyébként nem is teszi –, hogy a 2005. évre vonatkozó információk továbbítására irányuló ezen kérelmet a Portugál Köztársaságnak felrótt azon szabálytalanságok kellően pontos meghatározásának lehetne tekinteni, amely szabálytalanságok – különösen a fenti 58. pontban hivatkozott Spanyolország kontra Bizottság ügyben 2012. május 3-án hozott ítélet értelmében –a pénzügyi korrekció alapjául szolgáltak.
75. A 2006. évet illetően a 2006. december 5-i első értesítés nem tartalmaz semmilyen észrevételt, és információra irányuló kérelmet sem.
76. A fentiekből következik, hogy a 2005. és a 2006. évet illetően – amelyekre a Portugál Köztársaság megállapításai vonatkoznak, és amelyek tekintetében a megtámadott határozatban korrekciókat alkalmaztak – a 2006. december 5-i első értesítés nem határozza meg a fenti 54–60. pontban említett ítélkezési gyakorlatnak megfelelően a tagállamnak felrótt szabálytalanságokat.
77. A Bizottság az írásbeli beadványaiban azonban azzal érvel, hogy a 2009. október 27-i hivatalos értesítésben egyértelműen kifejezte azon szándékát, hogy extrapolálás útján pénzügyi korrekciót szándékozik végezni, és megbecsülte a kizárandó kiadások összegét. Ily módon a Bizottság jelzi, hogy a 2005. és 2006. évi ellenőrzési adatok alapján extrapolálta a 2006. december 5-i első értesítésben szereplő referenciaidőszakot, mivel a maga a portugál hatóság által közölt 2005. és 2006. évi ellenőrzési adatok nem különböztek a 2004. évi ellenőrzési adatoktól, és nagyságrendjük is azonos volt. A Bizottság hozzáfűzi, hogy a 2005. és 2006. évi adatok ráadásul a súlyosbodás felé tartó tendenciát jeleztek, lévén hogy a hibaarány növekedett.
78. A fent említett ítélkezési gyakorlatra tekintettel ennek az érvelésnek nem lehet helyt adni.
79. A 885/2006 rendelet 11. cikkének megfelelően ugyanis az első értesítésnek a vizsgálat alapján tartalmaznia kell az érintett tagállam által nem a közösségi szabályoknak megfelelően teljesített kiadásokat illetően a Bizottság által elvégzett ellenőrzések eredményeit, és fel kell tüntetnie az érintett szabályok jövőbeli tiszteletben tartásának biztosítása céljából megteendő korrekciós intézkedéseket. Egyébként ezek az eredmények képezik a korrekciók alapját, és ezeket kell az érintett tagállammal a lehető leghamarabb közölni ahhoz, hogy az a leggyorsabban orvosolni tudja a megállapított hiányosságokat, és ezáltal a jövőben el tudja kerülni az újabb korrekciókat (a fenti 47. pontban hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 29. és 32. pontja).
80. Ezen túlmenően mind a módosított 1663/95 rendelet 8. cikkéből, mind pedig a 885/2006 rendelet 11. cikkéből kitűnik, hogy a Bizottság által megállapított szabálytalanságok érintett tagállam általi orvoslásának hiánya esetén a Bizottság az általa előírt korrekciós intézkedések végrehajtásának tényleges időpontjáig kizárhatja a közösségi szabályok tiszteletben tartásának elmulasztásával érintett kiadásokat.
81. Mindazonáltal meg kell állapítani, hogy a jelen ügyben a korrekció alapját képező eredményeket nem a lehető leghamarabb közölték, hiszen a vizsgálatok eredményeit a Bizottság csak 2006. december 5-én közölte, ezzel pedig megakadályozta, hogy a portugál hatóságok végrehajtsák a már lezárult 2005. és 2006. termelési évre vonatkozó korrekciós intézkedéseket.
82. Igaz, hogy az ítélkezési gyakorlat, különösen a fenti 63. pontban hivatkozott Görögország kontra Bizottság ügyben 2003. január 9-én hozott ítélet 45. pontja szerint, amennyiben a pénzügyi korrekció alkalmazását igazoló szabálytalanságok az ellenőrzések eredményei írásbeli közlésének időpontját követően is fennállnak, a Bizottság köteles ezt a helyzetet azon időszak megállapításakor figyelembe venni, amelyre a szóban forgó pénzügyi korrekciónak vonatkoznia kell.
83. Nem lehet azonban már szó a Bizottság azon kötelezettségéről, hogy figyelembe vegyen egy olyan helyzetet, amelyben fennállnak a valamely pénzügyi korrekció alkalmazását igazoló szabálytalanságok, ha – ahogyan a jelen ügyben – az írásbeli értesítés olyan időpontban történt meg, amikorra lehetetlenné vált, hogy az érintett tagállam orvosolja a megállapított szabálytalanságokat, hiszen az említett tagállam csak akkortól tudja orvosolni ezt a helyzetet, amikor arról tájékoztatták.
84. Bármely más értelmezés azt eredményezné, hogy a Bizottság számára megengedett az ellenőrzésekről szóló első értesítés időpontját megelőző időszakra pénzügyi korrekciót alkalmazni anélkül, hogy a tagállamot előzetesen tájékoztatta volna, és az orvosolni tudta volna az említett szabálytalanságokat.
85. Következésképpen a Bizottságnak az ilyen pénzügyi korrekciók alkalmazására irányuló kötelezettsége csak olyan időszakra terjedhet ki, amelyre az ellenőrző látogatás nem vonatkozott, és amely megelőzte a 2006. december 5-i első értesítés időpontját, mivel a tagállam – lévén hogy a megállapított szabálytalanságokról csak az érintett termelési évek végeztével tájékoztatták – nem tudott időben megtenni semmilyen korrekciós intézkedést.
86. Noha – amint azzal a Bizottság érvel – nem vitatott az, hogy a Bizottság a Portugál Köztársaság által közölt adatokra támaszkodott, amelyeket egyebekben nem is kérdőjelezett meg, meg kell állapítani, hogy a 2006. december 5-i első értesítés továbbításának időpontjában a portugál hatóságok már nem orvosolhatták a hiányosságokat azzal a céllal, hogy a jövőben tiszteletben tartsák az uniós szabályokat, holott ezen értesítésnek éppen az az egyik célja, hogy a tagállam számára lehetővé tegye korrekciós intézkedések végrehajtását a megállapított hiányosságok orvoslása céljából, és az ilyen intézkedések végrehajtásának hiányában a Bizottság anélkül alkalmazhat a jövőben pénzügyi korrekciókat, hogy további bizonyítékkal kellene szolgálnia.
87. Egyebekben magának az 1663/95 rendelet 8. cikke (1) bekezdésének jellegében rejlő figyelmeztető szerepnek a sérelme nélkül nem lehet azzal érvelni – amint azt a Bizottság teszi –, hogy az általa elvégzett extrapolálás automatikus, és különbözik az ellenőrzési műveletektől.
88. E tekintetben a 2006. december 5-i első értesítésből kitűnik, hogy a Bizottság felrótta a portugál hatóságoknak, hogy kizárólag a SIG-re támaszkodtak, noha – a Bizottság szerint – fizikai méréseket is végezniük kellett volna, hogy a mezőgazdasági parcellák ellenőrzéseit biztossá és megbízhatóvá tegyék. Következésképpen ez az első értesítés tartalmazza az ellenőrzések biztossá és megbízhatóvá tételére, valamint a szabálytalanságok portugál hatóságok által megállapítottakhoz és a Bizottsággal közöltekhez hasonlóan magas arányának elkerülésére irányuló intézkedések bejelentését. Az ilyen intézkedések bevezetése lehetővé tehette volna a Portugál Köztársaság számára, hogy reagáljon a Bizottság által kifejezett aggályokra, és így elkerülje a jövőbeli pénzügyi korrekciók előírását.
89. Ebből a szempontból emlékeztetni kell arra, hogy az 1663/95 rendelet 8. cikke (1) bekezdésének jellegében rejlő figyelmeztető szerepet a Törvényszék hangsúlyozta a fenti 47. pontban hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet alapjául szolgáló ügyben. Ezen utóbbi ügyben – noha a vizsgálat a 2002. és a 2003. termelési évre vonatkozott – a Törvényszék az említett ítélet 64. pontjában a 2003. termelési évet illetően úgy vélte, hogy az, hogy a Bizottság az érintett tagállamnak a módosított 1663/95 rendelet 8. cikkének (1) bekezdése alapján küldött levél 1. mellékletében a 2003. termelési évre hivatkozik, nem elegendő annak bizonyítására, hogy az említett levél az említett termelési évvel kapcsolatos szabálytalanságokra vonatkozik.
90. A Törvényszék tehát a fenti 47. pontban hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 69. pontjában megállapította, hogy az érintett tagállam – a Bizottság ellenőrzései feltüntetésének hiányában – nem tudta bizonyítani, hogy a Bizottság megállapításai pontatlanok voltak, és a közösségi szabályok jövőbeli tiszteletben tartása céljából orvosolni sem tudta az esetleges hiányosságokat, ily módon nem részesült a tagállamok számára biztosított eljárási garanciában. A Törvényszék ezért az említett ítélet 70. pontjában úgy vélte, hogy a Bizottságnak a 2003. termelési évre vonatkozó ellenőrzései eredményei feltüntetésének hiányában ezen utóbbinak az ellenőrzések eredményeit közlő levele nem képezhette semmilyen pénzügyi korrekció alapját, ennélfogva pedig nem minősülhetett az 1663/95 rendelet 8. cikkének (1) bekezdése szerinti első értesítésnek. A Törvényszék tehát a fenti 47. pontban hivatkozott Portugália kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 71. pontjában megállapította az 1258/1999 rendelet 7. cikke (4) bekezdésének és az 1663/95 rendelet 8. cikke (1) bekezdésének megsértését.
91. Ugyanígy meg kell állapítani, hogy a Bíróság a fenti 58. pontban hivatkozott Spanyolország kontra Bizottság ügyben 2012. május 3-án hozott ítéletében azon az alapon helyezte hatályon kívül a Törvényszék által a T-113/08. sz., Spanyolország kontra Bizottság ügyben 2010. november 12-én hozott ítéletet (az EBHT-ban nem tették közzé), hogy a Törvényszék úgy vélte, hogy a Bizottság valamely levele az 1663/95 rendelet szerinti hivatalos értesítés volt, holott a levél nem említette kellő pontossággal a tagállammal szemben kifejezett fenntartást. A Bíróság tehát megállapította, hogy a Törvényszék megsértette az 1663/95 rendelet 8. cikkének (1) bekezdését, valamint a 729/70 rendelet 5. cikke (2) bekezdése c) pontjának ötödik albekezdését és az 1258/1999 rendelet 7. cikke (4) bekezdésének ötödik albekezdését, mivel kizárólag az érintett tagállamnak felrótt valamennyi szabálytalanságot kellő pontossággal meghatározó értesítés minősülhet az 1663/95 rendelet 8. cikkének (1) bekezdése szerinti értesítésnek, és szolgálhat viszonyítási pontként a 729/70 rendelet 5. cikke (2) bekezdése c) pontjának ötödik albekezdésében és az 1258/1999 rendelet 7. cikke (4) bekezdésének ötödik albekezdésében előírt 24 hónapos időszak számításához (a fenti 58. pontban hivatkozott Spanyolország kontra Bizottság ügyben 2012. május 3-án hozott ítélet 34. pontja).
92. A jelen ügyben – jóllehet a 2006. december 5-i első értesítés kellő pontossággal határozza meg a Portugál Köztársaságnak a 2004. évi ellenőrzési adatok alapján felrótt szabálytalanságokat – meg kell állapítani, hogy ugyanez az értesítés nem tartalmaz semmilyen észrevételt a 2005. és a 2006. évre vonatkozóan, annak ellenére, hogy először is az ezen évek során megállapított szabálytalanságok jellege nem tér el a 2004-ben megállapított szabálytalanságokétól, másodszor hogy a Portugál Köztársaság nem vitatja a 2005. és a 2006. évre vonatkozó adatokat, amelyeket ráadásul ő maga továbbított a Bizottságnak, harmadszor pedig hogy ezen adatok kiemelik a helyzetnek a Bizottság által a 2004. évvel kapcsolatban megállapított helyzethez képesti súlyosbodását.
93. Ily módon nem lehet a 2006. december 5-i első értesítésre hivatkozni a korábbi 2005. és 2006. évekre vonatkozó pénzügyi korrekciók alátámasztására, amelyek tekintetében ezen értesítés különösen azt nem tudta lehetővé tenni az érintett tagállamnak, hogy – a fent említett ítélkezési gyakorlat értelmében – orvosolja a 2005. április 11. és 15. között lezajlott és a 2003. és a 2004. évre vonatkozó ellenőrző látogatás során megállapított szabálytalanságokat.
94. A fentiekből következik, hogy az első jogalapnak helyt kell adni, ily módon pedig a megtámadott határozatot abban a részében meg kell semmisíteni, amelyben a Bizottság 239 045,63 illetve 266 137,96 euró összegben pénzügyi korrekciót alkalmazott a 2005. és a 2006. gazdasági év – azaz a 2006. és a 2007. termelési év – tekintetében.
95. Ennélfogva pontosítani kell, hogy a megtámadott határozatnak a 2005. és a 2006. termelési év tekintetében történő megsemmisítése miatt a Törvényszék a második, a harmadik és a negyedik jogalapot csak a 2004. termelési év tekintetében fogja vizsgálni.
A 43/2003 rendelet (28) preambulumbekezdésének téves értelmezésére és az 1258/1999 rendelet 7. cikke (4) bekezdésének megsértésére alapított második jogalapról
96. A Portugál Köztársaság szerint az érintett termelési évek során a nemzeti hatóságok a szabályozási minimumszinteket érzékelhetően meghaladó szintre növelték az ellenőrzések arányát, holott a 43/2003 rendelet 58. cikke nem követeli meg kifejezetten az ellenőrzések fokozását. Ily módon az ellenőrzések a szabályozási ellenőrzési minimum háromszorosára kiterjedő mintára vonatkoztak. Először is, az ellenőrzések a támogatás iránti kérelmek 10–30%-os arányára kiterjedő mintákra irányultak, másodszor a területek 40%-át illetően a hibaarány a finanszírozás teljes vagy részleges megtagadását eredményezte, harmadszor, az ellenőrzések a területek 25% és több mint 50% között változó arányára terjedtek ki, és negyedszer a szóban forgó ellenőrzéseket a kifizetések előtt végezték, ily módon a támogatás csökkent, és alkalmazták a szankciókat. A portugál hatóságok a támogatható területeket részesítették előnyben, mivel az ellenőrzések fokozása főként a támogatásra jogosult területre vonatkozott, amelyek arányát 40%-ot meghaladva 25% és 50% közötti arányra növelték. A Portugál Köztársaság emlékeztet arra, hogy az ítélkezési gyakorlat értelmében önmagában nem igazolja a pénzügyi korrekciót az, ha valamely eljárás nem tökéletes. Következésképpen a Bizottság feladata annak bizonyítása, hogy a szabálytalanság szintje mennyiben igazolja az ellenőrzéseknek a nemzeti hatóságok által meghatározottól eltérő vagy magasabb arányra emelését, amit a Bizottság a számlaelszámolási eljárás során nem tett meg.
97. A Portugál Köztársaság hozzáfűzi, hogy védelemhez való jogainak megsértését képezi az, hogy a Bizottság a keresetindítás szakaszában azzal érvel, hogy a megtámadott határozatot a 43/2003 rendelet 58. cikkének (1) bekezdése alapján fogadta el, holott korábban soha nem hivatkozott erre a rendelkezésre.
98. A szabálytalanságokból eredő veszteségek Bizottság által hivatkozott visszatéríttetését illetően a Portugál Köztársaság egyrészről azt állítja, hogy az iratokból kitűnik, hogy a portugál hatóságok a kifizetések előtt végeztek ellenőrzéseket, ily módon nem kellett visszatéríttetéseket eszközölni. A Portugál Köztársaság másrészről bírálja a Bizottság azon álláspontját, amely szerint ha az ellenőrzött szabálytalanságok átlagaránya 2% lenne, a tagállamok kötelesek lennének a támogatásra jogosult valamennyi mezőgazdasági termelőtől a mintában feltárt szabálytalanságok átalagarányának megfelelő összeget – azaz ugyanazt a 2%-ot – visszatéríttetni. Márpedig a Portugál Köztársaság szerint az 1258/1999 rendelet 8. cikkének (1) bekezdéséből eredő szabály épp az ellenkezőjét jelenti, és kizárólag a szabálytalanságok miatti veszteségek visszatéríttetésének kötelezettségét írja elő.
99. Emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EMOGA csak a mezőgazdasági piacok közös szervezése keretében, a közösségi rendelkezéseknek megfelelően végrehajtott intézkedéseket finanszírozza. E tekintetben a Bizottság feladata e rendelkezések megsértésének bizonyítása. Következésképpen a Bizottság köteles az érintett tagállam által végrehajtott ellenőrzések hiányát vagy hiányosságait megállapító határozatát igazolni (lásd a fenti 63. pontban hivatkozott Görögország kontra Bizottság ügyben 2003. január 9-én hozott ítélet 15. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
100. A Bizottság azonban nem a nemzeti hatóságok által végrehajtott ellenőrzések elégtelenségének vagy az azok által ismertetett számadatok szabálytalanságának kimerítő jellegű bemutatására köteles, hanem arra, hogy bizonyítsa az ellenőrzések vagy e számadatok tekintetében benne felmerült komoly és ésszerű kétséget (lásd a fenti 63. pontban hivatkozott Görögország kontra Bizottság ügyben 2003. január 9-én hozott ítélet 16. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
101. A Bizottság bizonyítási terhének ilyen csökkentését az magyarázza, hogy a tagállam képes a legkönnyebben összegyűjteni és ellenőrizni a szükséges adatokat az EMOGA végső elszámolásához, következésképpen a tagállam feladata ellenőrzései és számadatai valóságának, és adott esetben a Bizottság állításai pontatlanságának legrészletesebb és legteljesebb bizonyítása (lásd a fenti 63. pontban hivatkozott Görögország kontra Bizottság ügyben 2003. január 9-én hozott ítélet 17. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
102. Az érintett tagállam a maga részéről nem cáfolhatja a Bizottság megállapításait anélkül, hogy saját állításait alátámasztaná egy megbízható és működképes ellenőrzési rendszer létezését bizonyító tényekkel. Amennyiben nem tudja bizonyítani, hogy a Bizottság megállapításai pontatlanok, azok komoly kétségeket kelthetnek a megfelelő és hatékony felügyeleti és ellenőrzési intézkedések összességének végrehajtását illetően (lásd a fenti 63. pontban hivatkozott Görögország kontra Bizottság ügyben 2003. január 9-én hozott ítélet 18. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
103. Arra is emlékeztetni kell, hogy a 43/2003 rendelet 58. cikkének (1) bekezdése különösen azt írja elő egyrészről, hogy az adminisztratív ellenőrzések mélyrehatóak, és adott esetben többek között keresztellenőrzéseket is tartalmaznak az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszerből származó adatokkal, másrészről pedig, hogy a nemzeti hatóságok kockázatelemzés alapján a támogatási kérelmek legalább 10%-ára kiterjedő mintavételezéssel helyszíni ellenőrzéseket végeznek. Az említett 43/2003 rendelet (28) preambulumbekezdése kimondja, hogy amennyiben súlyos szabálytalanságra derül fény, az adott és a következő évben emelni kell a helyszíni ellenőrzések arányát a kérdéses támogatási kérelmek szabályosságáról való bizonyosság elfogadható szintjének elérése érdekében.
104. Elsősorban a védelemhez való jogoknak az abból eredő állítólagos megsértését illetően, hogy a Bizottság a Törvényszék előtt pontosította első alkalommal, hogy a 43/2003 rendelet 58. cikke alapján járt el, elengedő megállapítani először is azt, hogy ezt az utóbbi rendeletet megemlítik a 2010. július 19-i összefoglaló jelentés tényeket közlő részében, majd azt, hogy az említett rendelet 58. cikke kifejezetten szerepel az említett jelentésben a kockázatelemzést illetően, végül pedig, hogy a 43/2003 rendeletnek nem kizárólag a (26)–(28) preambulumbekezdése képezi a Bizottság elemzésének alapját.
105. Az összefoglaló jelentés 1.1.1. pontjában ugyanis – annak megállapítása után, hogy a portugál hatóságok által ismertetett adatok arra utalnak, hogy az ellenőrzések alkalmazott minimumaránya (10%) nem alkalmas az EMOGA-nak a jogalap nélküli kifizetések kockázatával szembeni védelmére – jelzik, hogy „ebben a kontextusban felettébb helyénvaló a rendelet preambulumára [emlékeztetni]”. A Bizottság ebben a kontextusban emlékeztetett ezután a 43/2003 rendelet (26)–(28) preambulumbekezdésére.
106. E megfogalmazás mellett nem lehet érvényesen azzal érvelni, hogy a Bizottság az említett rendelet rendelkezéseinek kivételével kizárólag az említett preambulumbekezdésekre szándékozott hivatkozni.
107. Következésképpen a védelemhez való jogok állítólagos megsértésére alapított semmilyen kifogás nem hozható fel a Bizottsággal szemben.
108. Másodsorban – amint azt a Bizottság helyesen megjegyzi – a 43/2003 rendelet 58. cikkének az említett rendelet (28) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett (1) bekezdése arra kötelezi a nemzeti hatóságokat, hogy a támogatás iránti kérelmek legalább 10%-ára kiterjedő mintavételezéssel helyszíni ellenőrzéseket végezzenek. Amennyiben azonban a nemzeti hatóságok által elvégzendő kockázatelemzés arra utal, hogy az ellenőrzések aránya elégtelen a szabálytalanságok megelőzéséhez, a nemzeti hatóságoknak növelniük kell az ellenőrzéseket, mivel az EMOGA-t károsító veszteségek magasabb kockázata áll fenn.
109. Ezt az értelmezést ráadásul az 1258/1999 rendelet 8. cikke is megerősíti, amely kapcsán a Bíróság már megállapította, hogy az arra kötelezi a tagállamokat, hogy minden szükséges intézkedést tegyenek meg annak érdekében, hogy meggyőződjenek az EMOGA által finanszírozott ügyletek tényleges megvalósításáról és végrehajtásuk szabályszerűségéről, hogy megakadályozzák és kezeljék a szabálytalanságokat, valamint hogy a szabálytalanság, illetve gondatlanság miatt elvesztett összegeket behajtsák még abban az esetben is, ha a konkrét közösségi jogi aktus nem írja elő kifejezetten valamilyen ellenőrző intézkedés elfogadását (a Bíróság által a C-373/99. sz., Görögország kontra Bizottság ügyben 2001. december 6-án hozott ítélet [EBHT 2001., I-9619. o.] 9. pontja; a Törvényszék által a T-55/07. sz., Hollandia kontra Bizottság ügyben 2009. szeptember 30-án hozott ítélet [az EBHT-ban nem tették közzé] 62. pontja). A Bíróság pontosította, hogy e rendelkezésből – az EUSZ 4. cikkben lefektetett, a Bizottsággal való jóhiszemű együttműködési kötelezettségre is figyelemmel, valamint különös tekintettel az uniós források szabályszerű felhasználására – az is következik, hogy a tagállamok kötelesek átfogó adminisztratív ellenőrzéseket, valamint helyszíni ellenőrzéseket végezni, biztosítva a kérdéses támogatások odaítélésére vonatkozó érdemi és formai feltételek közvetlen betartását (lásd a fenti 63. pontban hivatkozott Görögország kontra Bizottság ügyben 2003. január 9-én hozott ítélet 11. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
110. Egyebekben – amint arra a Bizottság helyesen rámutat –, amennyiben a hibaarány emelkedő tendenciát mutat, erre az ellenőrző hatóságnak az ellenőrzési szint megerősítésével kell szükségszerűen reagálnia. Ily módon, noha a 10%-ra kiterjedő minta esetében a hibaarány 2%-ig terjedhet, amennyiben – mint a jelen ügyben – a 2004. termelési év során 36%-os hibaarányt állapítottak meg az ellenőrzött területek tekintetében, ennek megfelelően növelni kellett volna az ellenőrzések arányát, azaz az ellenőrzési mintát, mivel fokozott kockázat állt fenn az EMOGA pénzügyi vesztesége tekintetében, a jelen ügyben pedig nyilvánvalóan nem ez nyilvánvalóan nem történt meg, annak ellenére, hogy bizonyos növényi kultúrák esetében a támogatás iránti kérelmek ellenőrzésének arányát a támogatás iránti kérelmek 10%-át jelentősen meghaladó mértékre növelték.
111. Meg kell állapítani, hogy az EMOGA fokozott veszteségeinek a portugál hatóságok által elvégzett ellenőrzések eredményeivel egyértelműen azonosított kockázatára e hatóságok kötelesek voltak reagálni, mivel mulasztásuk egyenértékű volt azzal, mintha nem fogadták volna el a szóban forgó támogatások odaítélésére vonatkozó anyagi és alaki feltételek megfelelő betartásának biztosításához közvetetten szükséges ellenőrző intézkedéseket.
112. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az ítélkezési gyakorlat szerint, ha ezeket az ellenőrzéseket nem szervezik meg, vagy annyira hiányosan szervezik meg azokat, hogy kétségessé válik, hogy betartották-e a szóban forgó támogatások odaítélésével kapcsolatban támasztott feltételeket, akkor a Bizottság megalapozottan zárhat ki a tagállam által eszközölt egyes kiadásokat (lásd a Törvényszék által a T-368/05. sz., Ausztria kontra Bizottság ügyben 2009. szeptember 4-én hozott ítélet [az EBHT-ban nem tették közzé] 84. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
113. A portugál hatóságok tehát tévesen állítják, hogy – azzal, hogy a szabályozási minimumszinteket érzékelhetően meghaladó szintre növelték az ellenőrzéseket – tiszteletben tartották a hatályos szabályozást, ekként pedig nem sértették meg a 43/2003 rendeletből eredő kötelezettségeiket, mivel elmulasztották elfogadni a szóban forgó támogatások odaítélésére vonatkozó anyagi és alaki feltételek megfelelő betartásának biztosításához közvetetten szükséges ellenőrző intézkedéseket.
114. Ezen túlmenően – a Portugál Köztársaság állításával ellentétben – meg kell állapítani, hogy amennyiben például a támogatás iránti kérelmek 10%-ra kiterjedő mintában a területek 40%-a esetében állapítanak meg szabálytalanságokat, az ezen ellenőrzött mintában rejlő körülményektől eltekintve – amire az érintett tagállamnak kell hivatkoznia –, a szabálytalanságok ugyanezen arányának szükségszerűen a statisztikai sokaság egészében is fenn kell állnia.
115. Ennélfogva nem lehet érvényesen azt állítani – amint az a Portugál Köztársaság beadványaiból kitűnik –, hogy a fenti 109. és 112. pontban említett ítélkezési gyakorlat értelmében annak biztosításához, hogy az EMOGA ne finanszírozza a szabálytalan műveleteket, elegendő a finanszírozásnak kizárólag az ellenőrzött minta részében történő megtagadása.
116. Attól eltekintve, ha a portugál hatóságok az olyan minta sajátosságát hangsúlyozó tényezőre hivatkoznának, amelynek eredménye nem tükröződik a statisztikai sokaság egésze szintjén, amit a Portugál Köztársaság nem is állít, meg kell állapítani, hogy nincs olyan ok, amely kétséget ébreszthetne az ellenőrzött minta és a statisztikai sokaság közötti eltérés fennállását illetően.
117. Végül a Portugál Köztársaság azon érvét illetően, amely szerint a nemzeti hatóságok a kifizetések előtt végeztek ellenőrzéseket, és hogy ily módon nem kellett visszatéríttetéseket eszközölni, meg kell állapítani, hogy nem minősülhet a szabályozásnak megfelelőnek a kifizetés kizárólag azon mintában történő csökkentése, amelynek ellenőrzése kedvezőtlen eredménnyel zárult, mivel – amint a Törvényszék a fenti 115. pontban jelezte – a fenti 109. és 112. pontban említett ítélkezési gyakorlat értelmében nem lehet más mint elégtelen a finanszírozásnak kizárólag a minta azon részében történő megtagadása, amely minta ellenőrzése kedvezőtlen eredménnyel zárult.
118. A fentiek összességéből következik, hogy a második jogalapot el kell utasítani.
Az 1258/1999 rendelet 7. cikke (4) bekezdésének megsértésére alapított harmadik jogalapról
119. A Portugál Köztársaság szerint a Bizottság a Madeirán ellenőrzött területeken a portugál hatóságok által megállapított szabálytalanságok százalékos arányának az ott benyújtott valamennyi kérelemre történő extrapolálásával megsértette az 1258/1999 rendelet 7. cikkének (4) bekezdését. Ily módon a Bizottság figyelmen kívül hagyta a VI/5330/97. sz. dokumentumban szereplő saját iránymutatásait. A Portugál Köztársaság emlékeztet arra, hogy az extrapolálás révén alkalmazott pénzügyi korrekciókat a Bizottság csak azzal a feltétellel alkalmazhatja, ha maga a Bizottság az egyes dokumentációkban szereplő hibák alapján értékelést végzett. Márpedig a 2004., 2005. és 2006. éveket illetően a Bizottság nem végezte el egyik egyedi dokumentáció elemzését sem, mivel az átalánykorrekció extrapolálással történő elvégzéséhez nem az ellenőrző látogatás során számára hozzáférhetővé vált egyes dokumentációk eredményeinek elemzésére, hanem az ellenőrzésnek alávetett mintában a portugál hatóságok által feltárt szabálytalanságok arányára támaszkodott, amely arányt azután a Bizottság a Madeirán benyújtott valamennyi kérelemre alkalmazott. Egy ehhez hasonló, extrapolálással végzett korrekció alkalmazásában rejlő, az egyéni dossziék ellenőrzése nélküli gyakorlatnak semmiféle jogalapja nincs a VI/5330/97. sz. dokumentumban. A VI/5330/97. sz. dokumentum 4. mellékletének rendelkezései nem szolgálhatnak a pénzügyi korrekciókra vonatkozó határozatok alapjául, ha szabálytalanságok feltárása esetén a kifizető ügynökség részben vagy teljes mértékben megtagadta a kifizetések teljesítését.
120. E tekintetben meg kell állapítani, hogy a VI/5330/97. sz. dokumentum 2. melléklete előírja, hogy „pénzügyi korrekciókat akkor alkalmaznak, ha a Bizottság azt állapítja meg, hogy valamely kiadás teljesítésére nem a közösségi szabályok tiszteletben tartása mellett került sor”. Ez a dokumentum azt is előírja, hogy „attól eltekintve, ha a szabálytalan kifizetést a nemzeti ellenőrző szervek már feltárták, és az megfelelő korrekciós intézkedéseket és visszatéríttetést eredményezett, a Bizottságnak meg kell tagadnia a szabálytalan kifizetés közösségi költségvetés általi finanszírozását”. Arra az esetre, ha a szabálytalan kiadások – tehát a Közösség által elszenvedett pénzügyi veszteségek összegei – meghatározhatók, a VI/5330/97. sz. dokumentum azt írja elő, hogy különösen a dokumentációk reprezentatív mintáján elvégzett ellenőrzések eredményeinek a mintavétel alapjául szolgáló dokumentációk összességére történő extrapolálása révén kiszámított összeget kell megtagadni, amely minta ugyanakkor arra az igazgatási ágazatra korlátozódik, ahol fennáll ugyanazon hiányosság megismétlődésének ésszerű kockázata.
121. A fenti dokumentum az is jelzi, hogy amennyiben a szabálytalan kiadások valós szintje nem határozható meg, pénzügyi átalánykorrekciókat alkalmaznak (lásd ebben az értelemben a fenti 112. pontban hivatkozott Ausztria kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 183. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
122. A VI/5330/97. sz. dokumentum pontosítja, hogy átalánykorrekciók irányozhatók elő, amennyiben a vizsgálat során kapott információk a meghatározott veszteségek statisztikai eszközökkel, illetve egyéb ellenőrizhető adatokra való hivatkozással történő extrapolálása útján nem teszik lehetővé az ellenőr számára a veszteség értékelését. Az említett dokumentum hozzáfűzi, hogy nem megfelelők az átalánykorrekciók egyik olyan esetben sem, amikor a tagállamok ellenőrzési szolgálatai ezeket a hiányosságokat a 4. mellékletben említett feltételek mellett tárják fel. Amennyiben a tagállam nem végzi el a jogalap nélkül vagy szabálytalanul kifizetett bármely összeg visszatéríttetését, a számlaelszámolási szolgálat nem mellőzheti pénzügyi korrekciós intézkedések előírását.
123. Meg kell állapítani, hogy a kizárólag az e jogalapban felmerülő 2004. termelési évet illetően a Bizottság a saját ellenőrzéseire támaszkodott, és úgy vélte, hogy a mintában megállapított szabálytalanságok arányát a statisztikai sokaság egészére ki kell terjeszteni.
124. Meg kell állapítani, hogy mivel a vizsgálatokból eredő információk lehetővé tették az ellenőr számára a veszteségek statisztikai eszközökkel, illetve egyéb ellenőrizhető adatokra való hivatkozással történő értékelését, a Bíróság helyesen vélte úgy, hogy az átalánykorrekciók nem megfelelőek a VI/5330/97. sz. dokumentum értelmében.
125. A Portugál Köztársaság e tekintetben azonban azt állítja, hogy a Bizottság a szabálytalanságok helyrehozatala érdekében nem támaszkodhatott a nemzeti hatóságok által elvégzett ellenőrzések eredményeire, mivel ők alkalmaztak következményeket azokra a szabálytalanságokra, amelyeket maguk állapítottak meg.
126. Ily módon a Portugál Köztársaság pontosítja, hogy a kifizető ügynökség által feltárt minden szabálytalanság esetén részben vagy teljes egészében megtagadta a kifizetések teljesítését. Úgy véli, hogy a jelen ügyben semmilyen pénzügyi korrekció alkalmazása mellett nem lehetett volna dönteni, mivel a kifizető ügynökség már minden következményt alkalmazott az általa megállapított szabálytalanságokra azzal, hogy valamennyi feltárt szabálytalan kérelmet már teljes mértékben vagy részlegesen szankcionált.
127. A Portugál Köztársaság érvelésének nem lehet helyt adni.
128. Valamely megállapított szabálytalanság esetén ugyanis nem minősülhet a hiányosság megállapítása orvoslásának az, hogy csak azon kérelmek esetében tagadják meg a kifizetést, amelyek tekintetében a szabálytalanságot már megállapították, ekként pedig ez nem alkalmas annak biztosítására, hogy az EMOGA kizárólag az uniós szabályozásnak megfelelő kérelmeket finanszírozza (lásd ebben az értelemben a Bíróság által a C-413/92. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 1994. augusztus 9-én hozott ítélet [EBHT 1994., I-3781. o.] 11–13. pontját).
129. A portugál hatóságoknak ennélfogva figyelembe kellett volna venniük az ellenőrzési mintát illetően megállapított hibaarányt, és azt a meghatározott statisztikai sokaság egészére alkalmazniuk kellett volna, lehetővé téve ezáltal az EMOGA által elszenvedett veszteség értékelését.
130. Következésképpen a portugál hatóságok – azzal, hogy csak azon kérelmek esetében tagadták meg a kifizetést, amelyek tekintetében a szabálytalanságot már megállapították – nem alkalmazták teljes körűen az általuk megállapított szabálytalanságok következményeit.
131. Egyebekben emlékeztetni kell arra, hogy az ítélkezési gyakorlat értelmében, jóllehet a Bizottság feladata a mezőgazdasági piacok közös szervezésére vonatkozó szabályok megsértésének bizonyítása, a tagállamnak kell adott esetben bizonyítania azt, hogy a Bizottság hibát vétett az ebből eredő pénzügyi következményeket illetően (a Bíróság által a C-130/99. sz., Spanyolország kontra Bizottság ügyben 2002. március 21-én hozott ítélet [EBHT 2002., I-3005. o.] 90. pontja és a fenti 112. pontban hivatkozott Ausztria kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 181. pontja).
132. Az ítélkezési gyakorlat szerint ugyanis az EMOGA finanszírozási rendszere alapvetően a közösségi szabályok szigorú betartásának biztosításával megbízott nemzeti hatóságokon, valamint a nemzeti hatóságok és a közösségi hatóságok közötti bizalmon alapul. Egyedül a tagállam ismeri és képes pontosan meghatározni az EMOGA elszámolásához szükséges adatokat, hiszen a Bizottság nincs olyan helyzetben, hogy megkapja azokat az adatokat, amelyekre a gazdasági szereplőktől szüksége van (lásd a fenti 112. pontban hivatkozott Ausztria kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 182. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
133. A tagállam feladata tehát az ellenőrzéseinek és számadatainak valóságosságára utaló, annak bizonyítása céljából történő legrészletesebb és legteljesebb bizonyítékok szolgáltatása, hogy a Bizottság kételyei nem megalapozottak (a fenti 112. pontban hivatkozott Ausztria kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 201. pontja).
134. Márpedig a Portugál Köztársaság nem szolgált semmiféle olyan elemmel, amely bizonyíthatta volna, hogy a Bizottság hibát vétett a megállapított szabálytalanságok pénzügyi következményeit illetően.
135. A fentiekből következik, hogy a harmadik jogalapot el kell utasítani.
Az egyenlő bánásmód és az arányosság elveinek megsértésére alapított negyedik jogalapról
136. A Portugál Köztársaság úgy véli, hogy a Bizottság – a pénzügyi korrekciókra alkalmazandó iránymutatások egységes megállapítására irányuló VI/5330/97. sz. dokumentum alkalmazásának mellőzésével – megsértette az egyenlő bánásmód és az arányosság elvét.
137. Elsősorban az egyenlő bánásmód el vének megsértését illetően a Portugál Köztársaság pontosítja, hogy ha a Bizottság tiszteletben tartotta volna azokat az iránymutatásokat, amelyek betartását vállalta, akkor átalánykorrekciók alkalmazása mellett döntött volna. A jelen ügyben a Portugál Köztársaság úgy véli, hogy a szabálytalanságok fokozott száma mellett az adott évben és az azt követő években az ellenőrzés aránya növelésének hiánya olyan kulcsellenőrzéshez hasonlítható, amelyet nem kellően mélyrehatóan végeztek el, így 5%-os átalánykorrekciót kellett volna alkalmazni, ahogyan azt a Bizottság az AA/2006/10. sz. vizsgálat keretében tette. A Portugál Köztársaság tehát úgy véli, hogy a Bizottság – a megtámadott határozathoz vezető vizsgálatnak az AA/2006/10. sz. vizsgálathoz képest eltérő kezelésével – megsértette az egyenlő bánásmód elvét, mivel két azonos helyzetet eltérően kezelt.
138. E tekintetben elsősorban meg kell állapítani, hogy főszabály szerint minden egyes esetet külön-külön kell értékelni annak megállapítása céljából, hogy a szóban forgó tagállam az EMOGA által finanszírozott ügyletek végrehajtása során tiszteletben tartotta-e, vagy sem, a közösségi jogból eredő követelményeket, illetve ha ezeket megszegte, milyen mértékben tette ezt (a Bíróság által a C-242/97. sz., Belgium kontra Bizottság ügyben 2000. május 18-án hozott ítélet [EBHT 2000., I-3421. o.] 129. pontja, és a C-418/06. P. sz., Belgium kontra Bizottság ügyben 2008. április 24-én hozott ítélet [EBHT 2008., I-3047. o.] 91. pontja).
139. Mindez nem jelenti azt, hogy egy tagállamnak nem áll jogában az egyenlő bánásmód elvének megsértésére hivatkozni. Ugyanakkor ezt csak akkor teheti meg, ha a hivatkozott esetek többé-kevésbé összehasonlíthatók valamennyi, az ezeket jellemző tényező fényében, amelyek között különösen a kiadások kifizetésének időszaka, az érintett ágazatok és a felrótt szabálytalanságok jellege szerepelnek (lásd a fenti 138. pontban hivatkozott Belgium kontra Bizottság ügyben 2000. május 18-án hozott ítélet 130. pontját és a fenti 138. pontban hivatkozott Belgium kontra Bizottság ügyben 2008. április 24-én hozott ítélet 92. pontját).
140. Másodsorban emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint akkor áll fenn tiltott megkülönböztetés, ha az összehasonlítható helyzeteket eltérően kezelik, kivéve ha ez a kezelés objektíven indokolt (lásd a fenti 138. pontban hivatkozott Belgium kontra Bizottság ügyben 2008. április 24-én hozott ítélet 93. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot; a Törvényszék által a T-197/09. sz., Szlovénia kontra Bizottság ügyben 2011. július 12-én hozott ítélet [az EBHT-ban nem tették közzé] 89. pontját).
141. Meg kell állapítani, hogy az AA/2006/10. sz. vizsgálat során megállapított hiányosságok nem összehasonlíthatók a jelen ügybeliekkel. Ily módon az AA/2006/10. sz. vizsgálatból kitűnik, hogy a Bizottság ez utóbbi során a helyszíni ellenőrzést kifogásolta. Úgy vélte, hogy az, hogy a számítógépes mérések érvényesültek a területeken elvégzettek helyett, különösen a nem megengedhető elemek levonását illetően helytelen határozatokat eredményezett, ami ártott a helyszíni ellenőrzések minőségének, és ami az alkalmazandó szabályozás rendelkezéseinek megsértésével végződött.
142. Ezzel szemben a jelen ügyben a Bizottság az összefoglaló jelentésben elsősorban azt kifogásolja, hogy a portugál hatóságok a SIG-re támaszkodtak, kifogásolja továbbá a szabálytalanságok magas száma mellett az ellenőrzés aránya növelésének hiányát, valamint azt, hogy a szabálytalanságok aránya 2004 és 2007 között nem csökkent.
143. Következésképpen, mivel a két helyzet nem összehasonlítható, nem lehet felhozni a Bizottsággal szemben, hogy megsértette az egyenlő bánásmód elvét.
144. Másodsorban az arányosság elvének megsértését illetően a Portugál Köztársaság azzal érvel, hogy mivel Madeirán a mezőgazdasági üzemek átlagos területe igen csekély, a valamely mezőgazdasági parcellával kapcsolatos – a terület tekintetében jelentéktelen – mérési hiba különösen magas hibaarányt von maga után. Ily módon, ha a VI/5330/97. sz. dokumentumban szereplő iránymutatásokat követték volna, a korrekció 5% lett volna, holott a jelen ügyben a korrekciók 44,32 és 90,48% között szóródnak. A Bizottság anélkül döntött a Portugál Köztársaság számára legkedvezőtlenebb megoldás, az extrapolálás mellett, hogy a legcsekélyebb mértékben is indokolta volna, hogy mennyiben felel meg ez a döntés az általa elérni kívánt céloknak. A kockázatelemzés alapján kiválasztott minta szabálytalanságai arányának extrapolálása sérti az arányosság elvét, mivel ez az arány szükségszerűen magasabb a kérelmek összességével kapcsolatban felmerülő szabálytalanságok arányánál. A Portugál Köztársaság hozzáfűzi, hogy a nemzeti hatóságok által elvégzett ellenőrzésekből nem tűnik ki, hogy elmulasztották volna kockázatelemzés alapján kiválasztani a mintát.
145. Fontos emlékeztetni arra, hogy az EUSZ 5. cikkben szereplő arányosság elve megköveteli, hogy az uniós intézmények aktusai ne haladják meg a kitűzött cél elérésére alkalmas és ahhoz szükséges mértéket (a Bíróság által a 15/83. sz. Denkavit Nederland ügyben 1984. május 17-én hozott ítélet [EBHT 1984., 2171. o.] 25. pontja; a Törvényszék által a T-281/06. sz., Spanyolország kontra Bizottság ügyben 2009. április 30-án hozott ítélet [az EBHT-ban nem tették közzé] 64. pontja, valamint a fenti 109. pontban hivatkozott Hollandia kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 117. pontja).
146. Márpedig a Törvényszék fentebb megállapította, hogy a VI/5330/97. sz. dokumentumban szereplő iránymutatásokat tiszteletben tartották, mivel azok azt ajánlják, hogy amennyiben az eljárással összefüggő információk lehetővé teszik az ellenőr számára a veszteség extrapolálással történő értékelését, a korrekciót ilyen módszerrel kell elvégezni. Mivel a portugál hatóságnak az eljárásból eredő adatait illetően ez volt a helyzet, a Bizottság az említett iránymutatások sérelme nélkül végezhette el extrapolálás útján a pénzügyi korrekciókat.
147. Egyebekben, mivel a Bizottság ahelyett, hogy elutasította volna a jogsértés által érintett kiadások összességét, olyan szabályokat állapított meg, amelyek célja a szabálytalanság eseteinek differenciált kezelése az ellenőrzések hiányosságának szintje és az EMOGA-t érintő kockázat foka szerint, e tagállamnak azt kell bizonyítania, hogy e kritériumok önkényesek és méltánytalanok (a Bíróság által a C-242/96. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 1998. október 1-jén hozott ítélet [EBHT 1998., I-5863. o.] 75. pontja, és a C-28/94. sz., Hollandia kontra Bizottság ügyben 1999. április 22-én hozott ítélet [EBHT 1999., I-1973. o.] 56. pontja).
148. E tekintetben egyrészről a 2009. október 27-i hivatalos értesítésben nyújtott adatokat tartalmazó táblázatból kitűnik, hogy a Bizottság a szankciók összegét a helyszíni ellenőrzésekkel érintett évek, növényikultúra-típusok és hibaarány alapján differenciálta. Ezen túlmenően figyelembe vette, hogy semmiből nem vélelmezheti ugyanezen hiányosságokat az Azori-szigeteket illetően, a pénzügyi korrekciót tehát kizárólag a madeirai régió által bejelentett kiadásokra alkalmazta. Ennélfogva nem róható fel a Bizottságnak az, hogy a VI/5330/97. sz. dokumentumban megismételt iránymutatásoknak megfelelően aránytalan korrekciót alkalmazott.
149. Másrészről az állandó ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy az EMOGA csak a mezőgazdasági piacok közös szervezése keretében, a közösségi rendelkezéseknek megfelelően végrehajtott intézkedéseket finanszírozza (a Bíróság C-278/98. sz., Hollandia kontra Bizottság ügyben 2001. március 6-án hozott ítélet [EBHT 2001., I-1501. o.] 38. pontja, valamint a Törvényszék által a T-266/04. sz., Spanyolország kontra Bizottság ügyben 2008. február 14-én hozott ítélet [az EBHT-ban nem tették közzé] 97. pontja). Amennyiben a közösségi szabályozás csak azzal a feltétellel engedélyezi valamely támogatás kifizetését, ha a bizonyításra vagy az ellenőrzésre vonatkozó bizonyos szabályokat betartanak, az e feltétel megsértésével kifizetett támogatást nem lehet az EMOGA terhére írni (a Bíróság által a C-197/90. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 1992. január 8-án hozott ítélet [EBHT 1992., I-1. o.] 38. pontja, valamint a fenti 149. pontban hivatkozott Spanyolország kontra Bizottság ügyben 2008. február 14-én hozott ítélet 116. pontja).
150. A jelen ügyben tehát el kell utasítani a Portugál Köztársaság azon érvét, amely szerint, mivel Madeirán a mezőgazdasági üzemek átlagos területe igen csekély, a valamely mezőgazdasági parcellával kapcsolatos – a terület tekintetében jelentéktelen – mérési hiba különösen magas hibaarányt von maga után, ily módon az extrapolálással végzett korrekciók szintén magasak. Mivel ugyanis ez a körülmény nem zárja ki az EMOGA-nál bekövetkező kár kockázatát, a Bizottság helyesen zárta ki a közösségi finanszírozásból a Madeirán a POSEI intézkedéseknek megfelelő kiadásokat.
151. Egyebekben a Portugál Köztársaság azon érvét is el kell utasítani, amely szerint a kockázatelemzés alapján kiválasztott minta szabálytalanságai arányának extrapolálása sérti az arányosság elvét. A jelen ügyben ugyanis a Portugál Köztársaság nem nyújtott a minta meghatározásának módszerére, valamint a kockázatelemzés során figyelembe vett tényezőkre utaló elemet.
152. Következésképpen tehát nem került sor az arányosság elvének megsértésére, így a negyedik jogalapot el kell utasítani.
153. A fentiek összességéből az következik, hogy a megtámadott határozatot abban a részében meg kell semmisíteni, amelyben a Bizottság a Portugál Köztársaságra a 2006. és a 2007. gazdasági év tekintetében a POSEI intézkedéssel kapcsolatban pénzügyi korrekciót alkalmazott, a keresetet az ezt meghaladó részében pedig el kell utasítani.
A költségekről
154. Az eljárási szabályzat 87. cikkének 3. §-a értelmében részleges pernyertesség esetén a Törvényszék elrendelheti a költségeknek a felek közötti megosztását vagy azt, hogy a felek mindegyike maga viselje saját költségeit. A jelen ügy körülményei között úgy kell határozni, hogy mindegyik fél maga viseli saját költségeit.
Rendelkező rész
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (nyolcadik tanács)
a következőképpen határozott:
1) Az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) Garanciarészlege, az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2010. november 4-i 2010/668/EU bizottsági határozatot (HL L 288., 24. o.) abban a részében megsemmisíti, amelyben az a Portugál Köztársaságra a 2006. és a 2007. gazdasági év tekintetében a POSEI intézkedéssel kapcsolatban pénzügyi korrekciót alkalmazott.
2) A Bíróság a keresetet ezt meghaladó részében elutasítja.
3) Mindegyik fél maga viseli saját költségeit.