CELEX: 62012CJ0562
Trimitere preliminară
Fonduri structurale
Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 și Regulamentul (CE) nr. 1080/2006
Fondul european de dezvoltare regională (FEDER)
Programul operațional vizând promovarea cooperării teritoriale europene între Republica Estonia și Republica Letonia
Decizie de respingere a unei finanțări, adoptată de comitetul de supraveghere
Dispoziție care prevede că deciziile acestui comitet nu pot face obiectul unei căi de atac
Articolul 267 TFUE
Act adoptat de o instituție, un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii
Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene
Punere în aplicare a dreptului Uniunii
Articolul 47
Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă
Dreptul de acces la instanțele judecătorești
Determinarea statului membru ale cărui instanțe sunt competente să se pronunțe cu privire la o acțiune

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 256 alineatul (1) TFUE, a articolului 263 primul paragraf a doua teză TFUE, a articolului 267 primul paragraf litera (b) TFUE, a articolului 274 TFUE, precum și a articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) și a articolului 63 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 (
JO L 210, p. 25
, Ediție specială, 14/vol. 2, p. 64).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Liivimaa Lihaveis MTÜ (denumită în continuare „Liivimaa Lihaveis”), o cooperativă de crescători de bovine, pe de o parte, și Eesti‑Läti programmi 2007-2013 Seirekomitee (comitetul de supraveghere a programului dintre Estonia și Letonia pentru perioada 2007-2013, denumit în continuare „Seirekomitee”), pe de altă parte, cu privire la respingerea de către acesta din urmă a unei cereri de finanțare prezentate de cooperativa menționată în cadrul punerii în aplicare a acestui program.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Regulamentul nr. 1083/2006
Regulamentul nr. 1083/2006 prevede la articolul 1 primul și al doilea paragraf:
„Prezentul regulament stabilește normele generale de reglementare a Fondului european de dezvoltare regională (FEDER), a Fondului social european (FSE) (denumite în continuare «fondurile structurale»), precum și a Fondului de coeziune, fără a aduce atingere dispozițiilor specifice ale Regulamentului (CE) nr. 1080/2006 [al Parlamentului European și al Consiliului din 5 iulie 2006 privind Fondul european de dezvoltare regională și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1783/1999 (
JO L 210, p. 1
, Ediție specială, 14/vol. 1, p. 236)], ale Regulamentului (CE) nr. 1081/2006 și ale Regulamentului (CE) nr. 1084/2006.
Prezentul regulament definește obiectivele la care fondurile structurale și Fondul de coeziune [...] trebuie să contribuie, criteriile de eligibilitate ale statelor membre și ale regiunilor la aceste fonduri, resursele financiare disponibile și criteriile pe baza cărora se face repartizarea lor.”
Articolul 2 punctul 1 din Regulamentul nr. 1083/2006 conține următoarea definiție:
„«program operațional» înseamnă un document prezentat de un stat membru și adoptat de Comisie care definește o strategie de dezvoltare în conformitate cu un ansamblu coerent de priorități, pentru a cărui realizare se face apel la un fond sau, în cadrul obiectivului de convergență, la Fondul de coeziune și la FEDER.”
Articolul 32 din regulamentul menționat, intitulat „Elaborarea și aprobarea programelor operaționale”, prevede la alineatele (1) și (5):
„(1)   Măsurile fondurilor [structurale și ale Fondului de coeziune] în statele membre iau forma unor programe operaționale înscrise în cadrul strategic național de referință. Fiecare program operațional include o perioadă cuprinsă între 1 ianuarie 2007 și 31 decembrie 2013. Un program operațional nu cuprinde decât unul dintre cele trei obiective menționate la articolul 3, în absența deciziei contrare a Comisiei și a statului membru.
[...]
(5)   Comisia adoptă fiecare program operațional în termen de cel mult patru luni de la prezentarea formală de către statul membru începând cu 1 ianuarie 2007.”
Articolul 59 din același regulament, intitulat „Desemnarea autorităților”, prevede:
„(1)   Pentru fiecare program operațional, statul membru desemnează:
(a)
o autoritate de gestionare: o autoritate publică sau un organism public sau privat național, regional sau local desemnat de statul membru pentru gestionarea programului operațional;
[...]
(3)   Statul membru adoptă norme care reglementează raporturile sale cu autoritățile menționate la alineatul (1) și raporturile acestora cu Comisia.
Fără a aduce atingere dispozițiilor prezentului regulament, statul membru definește relațiile mutuale dintre autoritățile menționate la alineatul (1) care își îndeplinesc sarcinile în conformitate cu sistemele instituționale și financiare din statul membru în cauză.
[...]
(5)   Normele specifice de gestionare și de control sunt prevăzute de Regulamentul (CE) nr. 1080/2006 pentru programele operaționale în temeiul obiectivului de cooperare teritorială europeană.
[...]”
Articolul 60 din Regulamentul nr. 1083/2006, intitulat „Funcțiile autorității de gestionare”, are următorul cuprins:
„Autoritatea de gestionare este însărcinată cu gestionarea și aplicarea programului operațional în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, în special:
(a)
să se asigure că operațiunile sunt selecționate în vederea finanțării în conformitate cu criterii aplicabile programului operațional și că sunt conforme, pe toată durata execuției lor, cu normele comunitare și interne aplicabile;
[...]
(h)
să orienteze lucrările comitetului de supraveghere și să transmită acestuia documentele care permit o supraveghere calitativă a aplicării programului operațional în ceea ce privește obiectivele sale specifice;”
Potrivit articolului 63 din regulamentul menționat, intitulat „Comitetul de supraveghere”:
„(1)   Statul membru instituie câte un comitet de supraveghere pentru fiecare program operațional, în acord cu autoritatea de gestionare, în termen de cel mult trei luni de la data notificării statului membru cu privire la decizia de aprobare a programului operațional. Se poate înființa un comitet de supraveghere unic pentru mai multe programe operaționale.
(2)   Fiecare comitet de supraveghere își stabilește regulamentul de procedură în cadrul instituțional, juridic și financiar al statului membru în cauză și îl adoptă în acord cu autoritatea de gestionare pentru a‑și exercita atribuțiile în conformitate cu prezentul regulament.”
Articolul 65 din regulamentul menționat prevede:
„Comitetul de supraveghere se asigură cu privire la eficiența și calitatea aplicării programului operațional, în conformitate cu următoarele dispoziții:
(a)
examinează și aprobă, în cele șase luni care urmează aprobării programului operațional, criteriile de selecție ale operațiunilor finanțate și aprobă orice revizuire a acestor criterii în funcție de necesitățile de programare;
[...]”
Regulamentul nr. 1080/2006
Regulamentul nr. 1080/2006 prevede la articolul 1:
„(1)   Prezentul regulament stabilește misiunile [FEDER], extinderea intervenției sale cu privire la obiectivele de convergență, de competitivitate regională și de ocupare a forței de muncă și de cooperare teritorială europeană, astfel cum sunt definite la articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul [...] nr. 1083/2006, precum și normele de eligibilitate pentru această intervenție.
(2)   FEDER este reglementat prin Regulamentul [...] nr. 1083/2006 și prin prezentul regulament.”
Articolul 14 alineatele (1) și (3) din Regulamentul nr. 1080/2006 prevede:
„(1)   Statele membre care participă la un program operațional desemnează o autoritate de gestionare unică, o autoritate de certificare unică și o autoritate de audit unică, aceasta din urmă fiind situată în statul membru al autorității de gestionare. Autoritatea de certificare primește plățile efectuate de Comisie și, în general, efectuează plățile către principalul beneficiar.
După consultarea statelor membre reprezentate pe teritoriul reglementat de program, autoritatea de gestionare stabilește un secretariat tehnic comun. Acesta din urmă asistă autoritatea de gestionare, comitetul de urmărire și, după caz, autoritatea de audit în exercitarea atribuțiilor care le revin.
[...]
(3)   Fiecare stat membru participant la programul operațional își desemnează reprezentanții în comitetul de urmărire prevăzut la articolul 63 din Regulamentul [...] nr. 1083/2006.”
Articolul 19 din Regulamentul nr. 1080/2006, intitulat „Selecționarea operațiunilor”, prevede la alineatele (1) și (3):
„(1)   Operațiunile selecționate pentru programele operaționale menite să dezvolte activitățile transfrontaliere prevăzute la articolul 6 punctul (1) și să stabilească și să dezvolte cooperarea transnațională prevăzută la articolul 6 punctul (2) cuprind beneficiari din cel puțin două țări, dintre care cel puțin un stat membru care, pentru fiecare operație, cooperează în cel puțin două dintre modalitățile următoare: dezvoltare comună, punere în aplicare comună, dotare comună cu efective și finanțare comună.
[...]
(3)   În afara atribuțiilor prevăzute la articolul 65 din Regulamentul [...] nr. 1083/2006, comitetul de urmărire sau un comitet director care are legătură cu acest comitet este responsabil cu selecționarea operațiunilor.”
Programul operațional dintre Republica Estonia și Republica Letonia pentru perioada 2007-2013
Programul operațional dintre Republica Estonia și Republica Letonia pentru perioada 2007-2013 (denumit în continuare „Programul operațional estono‑leton”) vizează promovarea cooperării teritoriale europene.
În temeiul articolului 32 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1083/2006, programul menționat a fost adoptat prin articolul 1 din Decizia C(2007) 6603 final a Comisiei Europene din 21 decembrie 2007.
Programul operațional estono‑leton a făcut obiectul documentului „Eesti‑Läti programm 2007-2013” (Programul estono‑leton 2007-2013, denumit în continuare „documentul de programare”), cu referința CCI nr. 2007 CB 163 PO 050, care a fost pregătit în comun de autoritățile Republicii Estonia și de cele ale Republicii Letonia.
În temeiul Regulamentelor nr. 1083/2006 și nr. 1080/2006, în documentul de programare s‑au precizat, printre altele, regulile de desemnare și de funcționare a autorității de gestionare, a autorității de certificare și a autorității de audit.
Punctul 7.1 din documentul de programare, intitulat „Gestionarea programului”, prevede la al doilea, la al cincilea, la al șaptelea și la al nouălea paragraf:
„În conformitate cu articolul 63 din Regulamentul [nr. 1083/2006], Estonia și Letonia instituie un comitet de supraveghere comun, care asigură eficiența și calitatea aplicării programului operațional.
[...]
Estonia și Letonia au decis să instituie structura pentru punerea în aplicare comună a Programului [operațional estono‑leton] în Estonia. Ministerul de Interne a fost desemnat să acționeze în calitate de autoritate de gestionare, autoritate de certificare și autoritate de audit în cadrul programului [...]
[...]
Conform articolului 59 alineatul (3) din Regulamentul [nr. 1083/2006], autoritățile menționate anterior își îndeplinesc sarcinile în conformitate cu sistemele instituționale, juridice și financiare din Republica Estonia.
[...]
Dispoziții mai detaliate privind punerea în aplicare a Programului [operațional estono‑leton], care vor completa regulile cuprinse în capitolele următoare ale programului operațional, vor fi integrate în manualul programului. Acest manual va trebui să fie adoptat de comitetul de supraveghere în cadrul primei sale întâlniri. Dispozițiile manualului amintit vor fi obligatorii pentru autoritățile însărcinate să pună în aplicare programul, precum și pentru beneficiarii principali și pentru ceilalți beneficiari ai programului.”
Punctul 7.2.2 din documentul de programare, intitulat „Funcțiile autorității de gestionare”, prevede:
„Potrivit articolului 60 din Regulamentul [nr. 1083/2006], precum și articolului 14 alineatul (1) și articolului 15 din Regulamentul [nr. 1080/2006], autoritatea de gestionare este însărcinată cu gestionarea și cu aplicarea Programului operațional [estono‑leton] în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, și în special:
(a)
să se asigure că operațiunile sunt selecționate în vederea finanțării în conformitate cu criterii aplicabile programului operațional și că sunt conforme, pe toată durata execuției lor, cu normele comunitare și interne aplicabile. [...]
[...]
În plus, autoritatea de gestionare va trebui:
[...]
după ce comitetul de supraveghere adoptă decizia privind finanțarea [articolul 19 alineatul (3) din Regulamentul [nr. 1080/2006]], să stabilească modalitățile de punere în aplicare a fiecărei operațiuni (contract de finanțare) de comun acord cu beneficiarul principal [Regulamentul [nr. 1080/2006], articolul 15 alineatul (2)];
[...]”
Punctul 7.6.1 din documentul de programare, referitor la misiunile comitetului de supraveghere, are următorul cuprins:
„Potrivit articolului 65 din Regulamentul [nr. 1083/2006], comitetul de supraveghere se asigură cu privire la eficiența și calitatea aplicării [P]rogramului operațional [estono‑leton], în conformitate cu următoarele dispoziții:
(a)
examinează și aprobă, în cele șase luni care urmează aprobării programului operațional, criteriile de selecție a operațiunilor finanțate și aprobă orice revizuire a acestor criterii în funcție de necesitățile de programare;
[...]
În plus, comitetul de supraveghere va trebui:
[...]
să selecționeze operațiunile care vor fi finanțate [articolul 19 alineatul (3) din Regulamentul [nr. 1080/2006]];
[...]”
Punctul 7.6.2 al patrulea paragraf din documentul de programare precizează în această privință că comitetul de supraveghere trebuie să fie format din maximum șapte reprezentanți originari din Estonia și din Letonia.
Potrivit punctului 7.7.1 din documentul de programare, secretariatul tehnic comun, creat de autoritatea de gestionare și însărcinat să gestioneze Programul [operațional estono‑leton], are sediul la Tartu (Estonia), în timp ce biroul de informare al acestui secretariat se află la Riga (Letonia).
Punctul 9.4 primul paragraf din documentul de programare prevede:
„Comitetul de supraveghere, format din membri originari din Estonia și din Letonia, precum și reprezentanții Comisiei, ai autorității de gestionare și ai secretariatului tehnic comun, în rolul lor consultativ, efectuează selecția operațiunilor finanțate.”
Punctul 9.5 din documentul de programare are următorul cuprins:
„După aprobarea cererii de finanțare de către comitetul de supraveghere, autoritatea de gestionare redactează contractul de finanțare care urmează a fi încheiat cu beneficiarul principal pentru operațiunea aprobată.”
Seirekomitee a adoptat un manual al programului pentru Programul [operațional estono‑leton], datat 1 decembrie 2009 (denumit în continuare „manualul programului”), care, printre altele, cuprinde instrucțiuni pentru pregătirea cererilor de finanțare, precum și pentru punerea în aplicare, controlul, raportarea și finalizarea proiectelor. Punctul 1 din manualul programului prevede,
in fine
, că „[t]extul prezentului manual reprezintă principalul ghid pentru solicitanți”.
Punctul 6.6 primul și al doilea paragraf din manualul programului, în versiunea aplicabilă litigiului principal, prevede:
„Deciziile cu privire la proiectele care urmează a fi finanțate sunt adoptate de comitetul de supraveghere [...] pe baza rezultatelor evaluării. Deciziile [comitetului de supraveghere] nu pot face obiectul unei căi de atac.
După adoptarea deciziilor de finanțare de către [comitetul de supraveghere], responsabilii cu proiectele care nu au fost reținute primesc o scrisoare de la secretariatul tehnic comun în care se prezintă motivele pentru care cererea a fost respinsă. [Secretariatul tehnic comun] trimite această scrisoare în următoarele 10 zile lucrătoare după întâlnirea comitetului de supraveghere.”
Pe de altă parte, Seirekomitee a adoptat, la 29 mai 2009, reguli de procedură pentru punerea în aplicare a Programului [operațional estono‑leton]. Potrivit regulii 1 punctul 2 din acestea, sediul oficial al comitetului de supraveghere este același cu cel al secretariatului tehnic comun și, prin urmare, se află la Tartu.
Dreptul eston
Articolul 2 alineatul 1 din Legea privind procedura administrativă (haldusmenetluse seadus, RT I 2001, 58, 354), adoptată la 6 iunie 2001, în versiunea aplicabilă la data faptelor din litigiul principal (denumită în continuare „Legea privind procedura administrativă”), prevede:
„Prin procedură administrativă se înțelege acțiunea unui organ administrativ (articolul 8) cu ocazia adoptării unui regulament (articolul 88) sau a unui act administrativ (articolele 51 și 52), a executării unui act (articolul 106) sau a încheierii unui acord administrativ (articolul 95).”
Articolul 8 alineatul 1 din aceeași lege prevede:
„Prin organ administrativ se înțelege o instituție, o adunare sau o persoană autorizată prin lege, printr‑un regulament adoptat în temeiul legii sau printr‑un contract administrativ să exercite atribuții de administrație publică.”
Articolul 51 alineatul 1 din Legea privind procedura administrativă prevede:
„Prin act administrativ se înțelege o ordonanță, o decizie, un edict, o circulară sau un alt act adoptat de un organ administrativ cu ocazia îndeplinirii misiunilor administrative într‑o relație de drept public pentru a reglementa un anumit caz, prevăzut în scopul de a genera, de a modifica drepturile sau obligațiile unei persoane sau de a pune capăt acestora.”
Articolul 1 alineatele 1-3 și 5 din Legea privind fondurile structurale pentru perioada 2007-2013 (perioodi 2007-2013 struktuuritoetuse seadus, RT I 2006, 59, 440), adoptată la 7 decembrie 2006, în versiunea aplicabilă la data faptelor din litigiul principal, prevede:
„1.   Prezenta lege stabilește condițiile și procedura pentru acordarea, utilizarea, retragerea și rambursarea fondurilor structurale, condițiile de exercitare a controlului privind acordarea și utilizarea fondurilor structurale, precum și regulile aplicabile procedurii de contestare.
2.   Dispozițiile prezentei legi se aplică acordării și utilizării mijloacelor financiare puse la dispoziție în temeiul unui program operațional pentru fonduri structurale aprobat de Comisia Europeană în conformitate cu articolul 32 alineatul (5) din Regulamentul [...] nr. 1083/2006 [...]
3.   Acordarea și utilizarea fondurilor structurale pe baza programelor operaționale care răspund obiectivului de cooperare teritorială europeană [...] stabilit la articolul 3 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul [...] nr. 1083/2006 se realizează potrivit dispozițiilor articolului 2, ale articolului 3 alineatul 4, ale articolului 5, ale articolului 14, ale articolului 21 alineatul 1, ale articolului 22, ale articolului 25 alineatele 1, 2, 4, 5, 7 și 8, ale articolelor 26-28, ale articolului 30 alineatele 2 și 3, ale articolelor 31-33, precum și potrivit dispozițiilor cuprinse în capitolul 8 din prezenta lege.
[...]
5.   Dispozițiile Legii privind procedura administrativă se aplică procedurii prevăzute de prezenta lege, sub rezerva particularităților ce rezultă din aceasta.”
Litigiul principal și întrebările preliminare
Din decizia de trimitere și din observațiile prezentate Curții rezultă că, la 19 februarie 2010, Liivimaa Lihaveis a depus, în cadrul Programului operațional estono‑leton, o cerere de finanțare a unui proiect pentru „crearea unui nou produs de marcă ce are la bază carne de calitate provenită de la bovine crescute pe cele mai diverse pășuni din Estonia și din Letonia”.
Prin scrisoarea din 19 aprilie 2010, secretariatul tehnic comun a informat Liivimaa Lihaveis că cererea sa trecuse cu succes de prima etapă a procedurii de selecție și că proiectul său fusese declarat eligibil din punct de vedere tehnic pentru finanțare. În aceeași scrisoare, secretariatul tehnic comun a precizat că urma să efectueze evaluarea calitativă a cererii și că decizia finală avea să fie luată de Seirekomitee la 29 iunie 2010.
Prin scrisoarea din 7 iulie 2010, secretariatul tehnic comun a informat Liivimaa Lihaveis că Seirekomitee respinsese cererea sa de finanțare. Motivele respingerii acesteia erau precizate în scrisoarea menționată.
Prin scrisoarea din 23 iulie 2010, Liivimaa Lihaveis a adresat secretariatului tehnic comun și Ministerului de Interne al Republicii Estonia o scrisoare prin care atrăgea atenția acestora asupra faptului că fusese informată despre respingerea cererii sale printr‑o simplă scrisoare, iar nu printr‑un act administrativ. Liivimaa Lihaveis a solicitat să i se comunice actul administrativ prin care se formaliza decizia Seirekomitee de a respinge cererea sa.
Într‑un schimb de e‑mailuri care a urmat expedierii scrisorii menționate, autoritatea de gestionare a comunicat Ministerului de Interne al Republicii Estonia că, în cadrul Programului operațional estono‑leton, nu se adoptă nicio decizie administrativă oficială pentru acceptarea sau pentru respingerea cererilor de finanțare de proiecte, procesul‑verbal al întâlnirii Seirekomitee și scrisoarea secretariatului tehnic comun referitoare la finanțarea sau la nefinanțarea unui proiect pentru care s‑a solicitat finanțare constituind documente oficiale. În această privință, autoritatea de gestionare a făcut trimitere la punctul 6.6 din manualul programului, potrivit căruia deciziile de finanțare a proiectelor se adoptă de către Seirekomitee, ale cărui decizii nu pot face obiectul unei căi de atac, iar responsabilii de proiectele care nu au fost reținute primesc doar o scrisoare în care li se explică motivele respingerii.
La 16 septembrie 2010, directorul autorității de gestionare a adresat Liivimaa Lihaveis o scrisoare la care era anexat un extras din procesul‑verbal al întâlnirii Seirekomitee din 28 și 29 iunie 2010, în care se menționează decizia de respingere a cererii sale de finanțare.
Liivimaa Lihaveis a formulat o acțiune la Tartu halduskohus (Tribunalul Administrativ din Tartu), prin care solicita anularea deciziei Seirekomitee de respingere a cererii sale de finanțare și obligarea acestuia la reexaminarea cererii și la adoptarea unei decizii administrative în conformitate cu legea. Prin ordonanța din 21 septembrie 2011, instanța menționată a respins acțiunea.
La 3 octombrie 2011, Liivimaa Lihaveis a formulat apel împotriva ordonanței amintite la Tartu ringkonnakohus (Curtea de Apel din Tartu).
Instanța de trimitere arată, mai întâi, că Seirekomitee este un organ instituit de comun acord de Republica Estonia și de Republica Letonia în temeiul articolului 63 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1083/2006 și al documentului de programare. Prin urmare, carta ar fi aplicabilă într‑o cauză precum cea din litigiul principal, conform articolului 51 alineatul (1) din aceasta. Or, în cazul respingerii unei cereri de finanțare, faptul că decizia Seirekomitee nu poate fi contestată în fața niciunei instanțe, potrivit punctului 6.6 din manualul programului, ar fi contrar articolului 63 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1083/2006 coroborat cu articolul 47 din cartă.
În continuare, Seirekomitee nu ar fi nici un organ administrativ în sensul Legii privind procedura administrativă, nici o entitate de drept privat, nici o organizație internațională creată printr‑un tratat. Din moment ce acest comitet, prevăzut de documentul de programare, a fost instituit pe baza unei decizii a Comisiei, el ar constitui un organ al Uniunii. Astfel, manualul programului, adoptat de Seirekomitee, ar fi un act având ca obiect punerea în aplicare a dreptului derivat al Uniunii și ar avea un caracter obligatoriu pentru persoanele care doresc să obțină o finanțare în cadrul Programului operațional estono‑leton.
În sfârșit, instanța de trimitere consideră că punctul 6.6 din manualul programului este menit să producă efecte juridice față de terți. Prin urmare, Tribunalul Uniunii Europene ar fi competent să se pronunțe cu privire la o acțiune îndreptată împotriva unei decizii de respingere adoptate de Seirekomitee. Presupunând că manualul programului nu produce astfel de efecte juridice, litigiul ar trebui să fie soluționat de instanța națională competentă în conformitate cu articolul 274 TFUE. Totuși, întrucât programul operațional menționat implică Republica Estonia și Republica Letonia, instanțe din fiecare dintre aceste state ar putea fi sesizate în paralel, cu riscul pronunțării unor hotărâri contradictorii.
În aceste condiții, Tartu ringkonnakohus a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Regulamentul de procedură al unui comitet de supraveghere instituit de comun acord de două state membre precum manualul programului adoptat de [Seirekomitee], care prevede că deciziile comitetului de supraveghere nu pot fi atacate în fața niciunei instanțe judecătorești (punctul 6.6 al patrulea paragraf din manualul programului: «The decisions of the Monitoring Committee are not appealable at any place of jurisdiction»), este compatibil cu articolul 63 alineatul (2) din [Regulamentul nr. 1083/2006] coroborat cu articolul 47 din [cartă]?
2)
În cazul în care răspunsul la [prima întrebare] este negativ, articolul 267 primul paragraf litera (b) TFUE trebuie interpretat în sensul că punctul 6.6 al patrulea paragraf [din manualul menționat al programului] reprezintă un act adoptat de o instituție, un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii care trebuie anulat?
3)
În cazul în care răspunsul la [prima întrebare] este negativ, articolul 263 primul paragraf a doua teză [TFUE] coroborat cu articolul 256 alineatul (1) [TFUE] și cu articolul 274 TFUE trebuie interpretat în sensul că competența de a judeca acțiunile formulate împotriva deciziilor adoptate de [Seirekomitee] revine Tribunalului Uniunii Europene sau revine instanței naționale competente conform dreptului național?”
Cu privire la întrebările preliminare
Cu privire la a treia întrebare
Prin intermediul celei de a treia întrebări, care trebuie analizată în primul rând, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 263 TFUE trebuie interpretat în sensul că, în cadrul unui program operațional care intră sub incidența Regulamentului nr. 1083/2006, precum și a Regulamentului nr. 1080/2006 și care vizează promovarea cooperării teritoriale europene, o acțiune împotriva unei decizii a unui comitet de supraveghere prin care se respinge o cerere de finanțare este de competența Tribunalului Uniunii Europene.
Potrivit articolului 263 primul paragraf prima teză TFUE, Curtea controlează legalitatea actelor legislative, a actelor Consiliului Uniunii Europene, ale Comisiei și ale Băncii Centrale Europene, altele decât recomandările și avizele, și a actelor Parlamentului European și ale Consiliului European menite să producă efecte juridice față de terți.
Pe de altă parte, potrivit articolului 263 primul paragraf a doua teză TFUE, Curtea controlează, de asemenea, legalitatea actelor organelor, oficiilor sau agențiilor Uniunii destinate să producă efecte juridice față de terți.
Potrivit jurisprudenței Curții, mecanismul de control jurisdicțional prevăzut la articolul 263 TFUE se aplică organelor, oficiilor și agențiilor instituite de legiuitorul Uniunii cărora le‑au fost atribuite competențe pentru a adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic în privința unor persoane fizice sau juridice în domenii specifice precum Agenția Europeană de Siguranță a Aviației (AESA), Agenția Europeană pentru Medicamente (EMA), Agenția Europeană pentru Produse Chimice (ECHA), Oficiul Comunitar pentru Soiuri de Plante (OCSP) și Oficiul pentru Armonizare în cadrul Pieței Interne (mărci, desene și modele industriale) (OAPI) (a se vedea în acest sens Hotărârea Regatul Unit/Consiliul și Parlamentul, C‑270/12,
EU:C:2014:18
, punctul 81).
Un comitet de supraveghere instituit în cadrul unui program operațional menit să promoveze cooperarea teritorială europeană nu constituie una dintre aceste instituții, nici unul dintre aceste organe, oficii sau agenții ale Uniunii.
În cadrul unei acțiuni formulate în temeiul articolului 263 TFUE, instanța Uniunii nu este competentă pentru a se pronunța cu privire la legalitatea unui act adoptat de o autoritate națională (a se vedea în acest sens Hotărârea Oleificio Borelli/Comisia, C‑97/91,
EU:C:1992:491
, punctul 9, și Hotărârea Suedia/Comisia, C‑64/05 P,
EU:C:2007:802
, punctul 91).
În speță, potrivit articolului 63 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1083/2006, „statul membru” instituie câte un comitet de supraveghere pentru fiecare program operațional și fiecare comitet de supraveghere își stabilește regulamentul de procedură în cadrul instituțional, juridic și financiar al statului membru în cauză.
Întrucât Regulamentele nr. 1083/2006 și nr. 1080/2006 prevăd posibilitatea de a institui programe operaționale care să vizeze promovarea cooperării teritoriale europene, Seirekomitee a fost instituit în comun de Republica Estonia și de Republica Letonia, astfel cum se precizează în mod expres la punctul 7.1 al doilea paragraf din documentul de programare.
În consecință, Tribunalul Uniunii nu este competent să se pronunțe, în temeiul articolului 256 TFUE, cu privire la o acțiune îndreptată împotriva unei decizii a unui comitet de supraveghere precum Seirekomitee, prin care se respinge o cerere de finanțare.
Având în vedere cele de mai sus, trebuie să se răspundă la a treia întrebare că articolul 263 TFUE trebuie interpretat în sensul că, în cadrul unui program operațional care intră sub incidența Regulamentului nr. 1083/2006, precum și a Regulamentului nr. 1080/2006 și care vizează promovarea cooperării teritoriale europene, o acțiune împotriva unei decizii a unui comitet de supraveghere prin care se respinge o cerere de finanțare nu este de competența Tribunalului Uniunii Europene.
Cu privire la a doua întrebare
Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 267 primul paragraf litera (b) TFUE trebuie interpretat în sensul că un manual de program adoptat de un comitet de supraveghere în cadrul unui program operațional care intră sub incidența Regulamentului nr. 1083/2006, precum și a Regulamentului nr. 1080/2006 și care vizează promovarea cooperării teritoriale europene între două state membre, precum cel în discuție în litigiul principal, constituie un act adoptat de o instituție, un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii.
Astfel cum reiese din răspunsul dat la a treia întrebare, Seirekomitee nu este o instituție, un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii.
În consecință, Curtea nu este competentă să controleze validitatea dispozițiilor unui manual de program precum cel în discuție în litigiul principal.
Având în vedere cele de mai sus, trebuie să se răspundă la a doua întrebare că articolul 267 primul paragraf litera (b) TFUE trebuie interpretat în sensul că un manual de program adoptat de un comitet de supraveghere în cadrul unui program operațional care intră sub incidența Regulamentului nr. 1083/2006, precum și a Regulamentului nr. 1080/2006 și care vizează promovarea cooperării teritoriale europene între două state membre, precum cel în discuție în litigiul principal, nu constituie un act adoptat de o instituție, un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii și, în consecință, Curtea nu este competentă să aprecieze validitatea dispozițiilor unui astfel de manual.
Cu privire la prima întrebare
Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă Regulamentul nr. 1083/2006 coroborat cu articolul 47 din cartă trebuie interpretat în sensul că se opune unei dispoziții dintr‑un manual de program adoptat de un comitet de supraveghere în cadrul unui program operațional încheiat între două state membre și care vizează promovarea cooperării teritoriale europene, în măsura în care această dispoziție prevede că o decizie a comitetului de supraveghere menționat prin care se respinge o cerere de finanțare nu poate face obiectul unei căi de atac.
În speță, Programul operațional estono‑leton a fost pregătit în comun de autoritățile estone și de cele letone în temeiul, printre altele, al Regulamentului nr. 1083/2006, precum și al Regulamentului nr. 1080/2006 și a fost ulterior adoptat de Comisie.
Punctul 7.1 al nouălea paragraf din documentul de programare prevede că dispoziții mai detaliate privind punerea în aplicare a programului operațional menționat vor fi integrate în manualul programului. În temeiul acestei dispoziții, Seirekomitee a adoptat manualul programului, în care figurează dispoziția în litigiu, și anume punctul 6.6 primul paragraf a doua teză din acesta.
Faptul că Seirekomitee nu este o instituție, un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii, astfel cum rezultă din răspunsul la a treia întrebare adresată de instanța de trimitere, nu exclude aplicarea articolului 47 din cartă dacă adoptarea de către acest comitet a manualului programului este un act care intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii.
În consecință, este necesar să se analizeze dacă adoptarea manualului programului constituie o punere în aplicare a dreptului Uniunii, în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă.
Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, noțiunea „punere în aplicare a dreptului Uniunii”, în sensul dispoziției menționate din cartă, impune existența unei legături de un anumit grad, care depășește proximitatea materiilor menționate sau efectele indirecte ale unei materii asupra celeilalte (a se vedea în special Hotărârea Kremzow, C‑299/95,
EU:C:1997:254
, punctul 16).
În speță, este suficient să se constate că dreptul Uniunii impunea celor două state membre vizate de Programul operațional estono‑leton obligația de a pune în aplicare acest program.
În special, pe de o parte, statele membre menționate erau obligate să instituie un comitet de supraveghere în temeiul articolului 63 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1083/2006. Pe de altă parte, toate măsurile de punere în aplicare a programului operațional în cauză, printre care se numără manualul programului, trebuiau să respecte dispozițiile Regulamentelor nr. 1083/2006 și nr. 1080/2006.
Prin urmare, trebuie să se constate că adoptarea manualului programului de către Seirekomitee constituie o punere în aplicare a dreptului Uniunii, în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă.
În consecință, atunci când a adoptat manualul menționat, Seirekomitee trebuia să respecte dispozițiile cartei.
În această privință, în ceea ce privește principiul protecției jurisdicționale efective, articolul 47 primul paragraf din cartă prevede că orice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac efectivă în fața unei instanțe judecătorești, în conformitate cu condițiile stabilite la articolul menționat.
Pentru a garanta respectarea în cadrul Uniunii a dreptului la o cale de atac efectivă amintit, articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE impune statelor membre stabilirea căilor de atac necesare pentru a asigura o protecție jurisdicțională efectivă în domeniile reglementate de dreptul Uniunii.
Într‑o cauză precum cea din litigiul principal, respingerea unei cereri de finanțare de către Seirekomitee are drept consecință faptul că solicitantul este definitiv exclus din procedura de atribuire de subvenții cofinanțate de Uniune, fără a i se comunica ulterior nicio decizie.
Pe de altă parte, din cuprinsul punctului 6.6 primul paragraf a doua teză din manualul programului rezultă că deciziile Seirekomitee nu pot face obiectul unei căi de atac. Prin urmare, solicitantul a cărui cerere de finanțare a fost respinsă nu are nicio posibilitate de a contesta această decizie de respingere.
În aceste condiții, lipsa unei căi de atac împotriva unei astfel de decizii de respingere îl privează pe solicitant de dreptul său la o cale de atac efectivă, cu încălcarea articolului 47 din cartă.
Trebuie adăugat că, potrivit articolului 52 alineatul (1) din cartă, orice restrângere a exercițiului drepturilor și libertăților recunoscute prin cartă trebuie să fie prevăzută de lege și să respecte substanța acestor drepturi și libertăți și că, prin respectarea principiului proporționalității, pot fi impuse restrângeri numai în cazul în care acestea sunt necesare și numai dacă răspund efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți.
Or, în orice caz, lipsa unei căi de atac împotriva unei decizii de respingere a unei cereri de finanțare precum cea în discuție în litigiul principal a fost prevăzută de însuși Seirekomitee, iar nu de lege.
În consecință, este necesar să se constate că, în măsura în care prevede că o decizie a Seirekomitee prin care se respinge o cerere de finanțare nu poate face obiectul unei căi de atac, manualul programului nu respectă principiul protecției jurisdicționale efective prevăzut la articolul 47 primul paragraf din cartă.
În plus, trebuie amintit că cerința unui control jurisdicțional al fiecărei decizii a unei autorități naționale constituie un principiu general al dreptului Uniunii. În temeiul acestui principiu, revine instanțelor naționale sarcina de a se pronunța cu privire la legalitatea unui act cauzator de prejudiciu și de a considera admisibilă acțiunea formulată în acest scop, chiar dacă normele de procedură interne nu prevăd o astfel de acțiune într‑un asemenea caz (a se vedea în acest sens Hotărârea Oleificio Borelli/Comisia,
EU:C:1992:491
, punctele 13 și 14).
Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se răspundă la prima întrebare că Regulamentul nr. 1083/2006 coroborat cu articolul 47 din cartă trebuie interpretat în sensul că se opune unei dispoziții dintr‑un manual de program adoptat de un comitet de supraveghere în cadrul unui program operațional încheiat între două state membre și care vizează promovarea cooperării teritoriale europene, în măsura în care această dispoziție nu prevede ca o decizie a comitetului de supraveghere menționat prin care se respinge o cerere de finanțare să poată face obiectul unei căi de atac în fața unei instanțe a unui stat membru.
Cu privire la limitarea în timp a efectelor prezentei hotărâri
În ipoteza în care prezenta hotărâre ar avea drept consecință faptul că o dispoziție precum cea în discuție în cauza principală nu ar îndeplini cerințele dreptului Uniunii, guvernul leton, în observațiile sale scrise, a solicitat Curții să limiteze
ex nunc
efectele hotărârii sale, cu excepția acțiunilor împotriva deciziilor Seirekomitee care au fost introduse la instanțele din statele membre înaintea pronunțării acestei hotărâri.
În susținerea cererii sale, guvernul leton a subliniat, pe de o parte, că Republica Estonia și Republica Letonia au acționat cu bună‑credință, întrucât Regulamentul nr. 1083/2006 nu preciza în mod expres că era necesar să se prevadă căi de atac împotriva deciziilor Seirekomitee.
Pe de altă parte, guvernul amintit a susținut că, dacă deciziile Seirekomitee prin care se respinge o cerere de finanțare ar putea fi contestate în justiție, de aici ar putea rezulta un mare număr de acțiuni împotriva deciziilor care au fost executate. Or, Programul operațional estono‑leton era aplicabil până în anul 2013, astfel încât toată finanțarea prevăzută pentru punerea sa în aplicare ar fi fost deja atribuită. În consecință, această situație ar genera o cheltuială suplimentară pentru bugetele naționale.
Trebuie amintit, în această privință, că, în conformitate cu o jurisprudență constantă, interpretarea unei norme de drept al Uniunii făcută de Curte în exercitarea competenței pe care i‑o conferă articolul 267 TFUE lămurește și precizează semnificația și câmpul de aplicare ale acestei norme, astfel cum trebuie sau ar fi trebuit să fie înțeleasă și aplicată de la intrarea sa în vigoare. Rezultă că norma astfel interpretată poate și trebuie să fie aplicată de instanță chiar și raporturilor juridice născute și constituite înainte de hotărârea asupra cererii de interpretare, dacă sunt reunite și condițiile care permit supunerea litigiului privind aplicarea normei respective instanțelor competente (a se vedea în special Hotărârea Blaizot și alții, 24/86,
EU:C:1988:43
, punctul 27, precum și Hotărârea Vent De Colère și alții, C‑262/12,
EU:C:2013:851
, punctul 39).
Curtea poate numai în mod excepțional, în aplicarea principiului general al securității juridice, inerent ordinii juridice a Uniunii, să considere necesar să limiteze posibilitatea oricărei persoane interesate de a invoca o dispoziție pe care a interpretat‑o în scopul de a contesta raporturi juridice stabilite cu bună‑credință. Pentru a putea impune o astfel de limitare, este necesară întrunirea a două criterii esențiale, și anume, buna‑credință a celor interesați și riscul unor perturbări grave (a se vedea în special Hotărârea Skov și Bilka, C‑402/03,
EU:C:2006:6
, punctul 51, precum și Hotărârea Vent De Colère și alții,
EU:C:2013:851
, punctul 40).
În ceea ce privește riscul unor perturbări grave, trebuie să se constate că, în speță, interpretarea dreptului Uniunii efectuată de Curte în prezenta hotărâre privește dreptul solicitanților de a putea contesta în justiție deciziile Seirekomitee de respingere a cererilor lor de finanțare. Revine instanței naționale competente sarcina de a se pronunța cu privire la fiecare dintre acțiunile care ar fi introduse, în funcție de împrejurările specifice cazului în speță.
În aceste condiții, consecințele bugetare care ar putea decurge de aici pentru Republica Letonia nu pot fi stabilite doar pe baza interpretării dreptului Uniunii realizate de Curte în cadrul prezentei cauze (a se vedea prin analogie Hotărârea RWE Vertrieb, C‑92/11,
EU:C:2013:180
, punctul 61 și jurisprudența citată).
În consecință, este necesar să se constate că nu poate fi considerată dovedită existența unui risc de perturbări grave, în sensul jurisprudenței menționate la punctul 81 din prezenta hotărâre, de natură să justifice o limitare în timp a efectelor prezentei hotărâri.
Având în vedere că al doilea criteriu menționat la punctul 81 din prezenta hotărâre nu este respectat, nu este necesar să se verifice dacă se respectă criteriul privind buna‑credință a celor interesați.
Din aceste considerații rezultă că nu este necesar să se limiteze în timp efectele prezentei hotărâri.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară:

1)
Articolul 263 TFUE trebuie interpretat în sensul că, în cadrul unui program operațional care intră sub incidența Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 și sub incidența Regulamentului (CE) nr. 1080/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 5 iulie 2006 privind Fondul european de dezvoltare regională și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1783/1999 și care vizează promovarea cooperării teritoriale europene, o acțiune împotriva unei decizii a unui comitet de supraveghere prin care se respinge o cerere de finanțare nu este de competența Tribunalului Uniunii Europene.

2)
Articolul 267 primul paragraf litera (b) TFUE trebuie interpretat în sensul că un manual de program adoptat de un comitet de supraveghere în cadrul unui program operațional care intră sub incidența Regulamentului nr. 1083/2006, precum și a Regulamentului nr. 1080/2006 și care vizează promovarea cooperării teritoriale europene între două state membre, precum cel în discuție în litigiul principal, nu constituie un act adoptat de o instituție, un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii și, în consecință, Curtea de Justiție a Uniunii Europene nu este competentă să aprecieze validitatea dispozițiilor unui astfel de manual.

3)
Regulamentul nr. 1083/2006 coroborat cu articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene trebuie interpretat în sensul că se opune unei dispoziții dintr‑un manual de program adoptat de un comitet de supraveghere în cadrul unui program operațional încheiat între două state membre și care vizează promovarea cooperării teritoriale europene, în măsura în care această dispoziție nu prevede ca o decizie a comitetului de supraveghere menționat prin care se respinge o cerere de finanțare să poată face obiectul unei căi de atac în fața unei instanțe a unui stat membru.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: estona.