CELEX: 62008TJ0199
Concorrenza
Intese
Mercato dei servizi internazionali di trasloco in Belgio
Decisione che constata una violazione dell’art. 81 CE
Fissazione dei prezzi
Ripartizione del mercato
Manipolazione delle gare d’appalto
Pregiudizio sensibile al commercio
Ammende
Orientamenti per il calcolo delle ammende del 2006

Fatti
A –
Oggetto della controversia
Ai sensi della decisione della Commissione 11 marzo 2008, C (2008) 926 def., relativa ad una procedura di applicazione dell’articolo
81 [CE] e dell’articolo 53 dell’accordo SEE (caso COMP/38.543 – Servizi internazionali di trasloco) (in prosieguo: la «Decisione»),
di cui è stata pubblicata una sintesi sulla
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
11 agosto 2009 (GU C 188, pag. 16), la ricorrente, Ziegler SA, ha partecipato ad un’intesa sul mercato dei servizi internazionali
di trasloco in Belgio, vertente sulla fissazione diretta e indiretta dei prezzi, sulla ripartizione del mercato e sulla manipolazione
della procedura tramite il ricorso alla presentazione di offerte. La Commissione delle Comunità europee afferma che l’intesa
ha funzionato per circa 19 anni (dall’ottobre 1984 al settembre 2003). I suoi membri avrebbero stabilito i prezzi, presentato
falsi preventivi (cosiddetti «preventivi di comodo»; in prosieguo: i «PDC») ai clienti e si sarebbero risarciti reciprocamente
per le offerte respinte mediante un sistema di compensazioni finanziarie (in prosieguo: le «commissioni»).
B –
La ricorrente
La ricorrente è stata costituita nel 1908 con la denominazione sociale Transports internationaux, Ziegler et Cie. Dal 1981,
la sua ragione sociale è diventata Ziegler e nel 1983 ha adottato la forma di società per azioni. Fino al dicembre 2003, l’attività
di trasloco costituiva una divisione della ricorrente. L’11 dicembre 2003 la divisione «Traslochi» della Ziegler è stata conferita
come ramo di attività alla società Euro Time, che fa parte del gruppo Ziegler e la cui denominazione sociale è stata modificata
in Ziegler Relocation SA.
La Ziegler è qualificata come impresa familiare appartenente a persone fisiche tutte discendenti dei fondatori dell’impresa
e a due società holding, anch’esse collegate alla famiglia Ziegler.
Durante l’esercizio concluso il 31 dicembre 2006, la Ziegler ha realizzato un fatturato proprio di EUR 124 milioni e un fatturato
consolidato pari a EUR 244 420 326 con le sue controllate. Sul suo sito Internet essa si presenta come una società holding
che dirige un’ampia rete logistica europea (designata come «gruppo»), la quale realizza un fatturato di quasi EUR 1,5 miliardi
e impiega oltre 4 000 persone.
C –
Procedimento amministrativo
In base alla Decisione, la Commissione ha avviato il procedimento di propria iniziativa, poiché disponeva di informazioni
secondo cui talune società belghe operanti nel settore dei traslochi internazionali partecipavano ad accordi che potevano
rientrare nell’ambito del divieto di cui all’art. 81 CE.
Di conseguenza, sul fondamento dell’art. 14, n. 3, del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n. 17, primo regolamento
di attuazione degli articoli [81 CE] e [82 CE] (GU 13, pag. 204), sono state effettuate verifiche non annunciate presso la
Allied Arthur Pierre NV, la Interdean NV, la Transworld International NV e la Ziegler nel settembre 2003. A seguito di tali
verifiche, la Allied Arthur Pierre ha presentato domanda di immunità o di riduzione dell’ammenda conformemente alla comunicazione
della Commissione relativa all’immunità dalle ammende e alla riduzione dell’importo delle ammende nei casi di cartelli tra
imprese (GU 2002, C 45, pag. 3; in prosieguo: la «comunicazione del 2002 sulla cooperazione»). La Allied Arthur Pierre ha
ammesso la propria partecipazione agli accordi sulle commissioni e sui PDC, ha elencato i concorrenti coinvolti, in particolare
un concorrente precedentemente ignoto ai servizi della Commissione, e ha consegnato taluni documenti che confermavano le proprie
dichiarazioni orali.
Conformemente all’art. 18 del regolamento (CE) del Consiglio 16 dicembre 2002, n. 1/2003, concernente l’applicazione delle
regole di concorrenza di cui agli articoli 81 [CE] e 82 [CE] (GU 2003, L 1, pag. 1), sono state inviate varie richieste scritte
di informazioni alle imprese coinvolte negli accordi anticoncorrenziali, a concorrenti, nonché ad una organizzazione professionale.
Il 18 ottobre 2006 la comunicazione degli addebiti è stata adottata e notificata a più società. Tutti i destinatari vi hanno
risposto. I loro rappresentanti, ad eccezione di quelli della Amertranseuro International Holdings Ltd, della Stichting Administratiekantoor
Portielje, della Team Relocations Ltd e della Trans Euro Ltd, hanno fatto valere il loro diritto di accesso ai documenti contenuti
nel fascicolo della Commissione, che erano accessibili soltanto nei locali di quest’ultima. L’accesso è stato loro accordato
tra il 6 e il 29 novembre 2006. L’audizione si è svolta il 22 marzo 2007.
Il 6 luglio 2007 la Allied Arthur Pierre ha presentato talune prove supplementari relative agli accordi sui PDC e sulle commissioni
riguardanti la Allied Arthur Pierre, la Interdean e la Ziegler dal 1988. Il 23 agosto 2007 è stata inviata a tutte le parti
un’«esposizione dei fatti» la quale precisava che la Commissione intendeva utilizzare tali prove contro la Allied Arthur Pierre,
la Interdean e la Ziegler. In allegato all’esposizione dei fatti, la Commissione ha trasmesso una copia di tali elementi di
prova a tutte le parti. Queste ultime hanno avuto la possibilità di esprimere il loro punto di vista.
L’11 marzo 2008 la Commissione ha adottato la Decisione.
D –
Decisione
La Commissione afferma che i destinatari della Decisione, tra cui la ricorrente, hanno partecipato ad un’intesa nel settore
dei servizi internazionali di trasloco in Belgio, ovvero ne sono considerati responsabili. I partecipanti all’intesa avrebbero
fissato prezzi, si sarebbero ripartiti i clienti e avrebbero manipolato la presentazione di offerte almeno dal 1984 al 2003.
Di conseguenza, avrebbero commesso un’infrazione unica e continuata dell’art. 81 CE.
Secondo la Commissione, i servizi di cui trattasi comprendono sia il trasloco di beni di persone fisiche, privati o dipendenti
di un’impresa o di un’istituzione pubblica, sia il trasloco di beni di imprese o di istituzioni pubbliche. Tali traslochi
sarebbero caratterizzati dalla circostanza che il Belgio costituisce il loro luogo di partenza o di arrivo. Tenendo conto
anche del fatto che tutte le società internazionali di trasloco in esame sono situate in Belgio e che l’attività dell’intesa
si svolge in Belgio, la Commissione ha ritenuto che il centro geografico dell’intesa fosse il Belgio.
Il fatturato cumulativo dei partecipanti all’intesa per i servizi internazionali di trasloco in Belgio è stato stimato dalla
Commissione in EUR 41 milioni per l’anno 2002. Dato che essa ha valutato le dimensioni del settore in circa EUR 83 milioni,
la quota di mercato cumulata delle imprese coinvolte è stata fissata intorno al 50%.
La Commissione osserva che l’intesa era volta, in particolare, a stabilire e a mantenere prezzi elevati e a ripartirsi il
mercato contemporaneamente o successivamente sotto varie forme: accordi sui prezzi, accordi sulla ripartizione del mercato
mediante un sistema di falsi preventivi (i PDC) e accordi su un sistema di compensazioni finanziarie per le offerte respinte
o nel caso di mancanza di offerte (le commissioni).
La Commissione considera che tra il 1984 e l’inizio degli anni ’90 l’intesa ha funzionato in particolare sulla base di accordi
scritti di fissazione dei prezzi. Parallelamente, sarebbero stati introdotti le commissioni e i PDC. Una commissione costituirebbe
un elemento nascosto del prezzo finale che il consumatore era tenuto a pagare senza ricevere una prestazione equivalente.
Infatti, essa rappresenterebbe una somma di denaro che la società di trasloco che aveva ottenuto il contratto di trasloco
internazionale doveva corrispondere ai concorrenti che non avevano ottenuto il contratto, sia che avessero anch’essi presentato
un’offerta, sia che si fossero astenuti dal farlo. Si tratterebbe pertanto di una sorta di compensazione finanziaria per le
società di trasloco che non avevano ottenuto il contratto. I membri dell’intesa avrebbero emesso fatture reciproche sulle
commissioni per le offerte respinte o non presentate, menzionando servizi fittizi, e l’importo di tali commissioni sarebbe
stato fatturato ai clienti. La Commissione afferma che tale prassi va considerata come una fissazione indiretta di prezzi
per i servizi internazionali di trasloco in Belgio.
I membri di detta intesa avrebbero anche cooperato per presentare PDC che avrebbero erroneamente indotto i clienti, vale a
dire i datori di lavoro che pagavano il trasloco, a ritenere che essi potessero scegliere in base a criteri fondati sulla
concorrenza. Un PDC sarebbe un preventivo fittizio presentato al cliente, o alla persona che traslocava, da parte di una società
di trasloco che non intendeva eseguire il trasloco. Con la presentazione di PDC, la società di trasloco che voleva ottenere
il contratto (in prosieguo: la «società richiedente») si sarebbe adoperata affinché l’istituzione o l’impresa ricevesse più
preventivi, o direttamente, o indirettamente tramite la persona che aveva l’intenzione di traslocare. A tale fine, la società
richiedente avrebbe comunicato ai suoi concorrenti il prezzo, il premio assicurativo e i costi di magazzinaggio cui essi dovevano
fatturare il servizio. Tale prezzo, maggiore rispetto al prezzo proposto dalla società richiedente, sarebbe stato successivamente
comunicato nei PDC. Secondo la Commissione, dato che un datore di lavoro sceglie normalmente la società di trasloco che offre
il prezzo più basso, le società coinvolte nel medesimo trasloco internazionale sapevano in anticipo, in linea di principio,
quale tra di esse avrebbe potuto ottenere il contratto per detto trasloco.
Inoltre, la Commissione rileva che il prezzo chiesto dalla società richiedente poteva essere più alto di quello che sarebbe
stato altrimenti praticato perché le altre società coinvolte nello stesso trasloco avrebbero presentato PDC nei quali figurava
un prezzo indicato dalla società richiedente. A titolo di esempio, la Commissione cita, al punto 233 della Decisione, una
mail interna della Allied Arthur Pierre in data 11 luglio 1997 che precisa: «[I]l cliente ha richiesto due [PDC], possiamo
quindi chiedere un prezzo elevato». Pertanto, la Commissione fa valere che la presentazione di PDC ai clienti costituiva una
manipolazione della procedura tramite il ricorso alla presentazione di offerte, cosicché i prezzi indicati in tutte le offerte
sarebbero stati deliberatamente più alti del prezzo della società richiedente, e comunque superiori rispetto a quelli che
sarebbero stati praticati in un contesto concorrenziale.
La Commissione sostiene che tali accordi sono stati dimostrati sino al 2003. A suo avviso, dette attività complesse avevano
il medesimo oggetto di fissare i prezzi, di ripartire il mercato, e di falsare in tal modo la concorrenza.
In conclusione, la Commissione ha adottato il dispositivo della Decisione il cui art. 1 è formulato nel seguente modo:
«Le seguenti imprese hanno violato l’art. 81, n. 1, [CE] fissando in maniera diretta e indiretta prezzi per i servizi internazionali
di trasloco in Belgio, spartendosi una parte di questo mercato e manipolando la procedura tramite il ricorso alla presentazione
di preventivi fasulli nell’arco dei periodi indicati:
(…)
j)      [la Ziegler], dal 4 ottobre 1984 all’8 settembre 2003».
Di conseguenza, all’art. 2, lett. l), della Decisione, la Commissione ha inflitto alla ricorrente un’ammenda pari a EUR 9,2
milioni.
Per calcolare l’importo delle ammende la Commissione ha applicato nella Decisione la metodologia descritta nei suoi orientamenti
per il calcolo delle ammende inflitte in applicazione dell’art. 23, n. 2, lett. a), del regolamento n. 1/2003 (GU 2006, C 210,
pag. 2; in prosieguo: gli «orientamenti del 2006»).
Il 24 luglio 2009 la Commissione ha adottato la decisione C (2009) 5810 def., recante modifica della Decisione relativamente
al valore delle vendite realizzate da due altri destinatari di detta decisione.

Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 3 giugno 2008, la ricorrente ha proposto il presente
ricorso.
Con ordinanza 15 gennaio 2009, causa T‑199/08 R, Ziegler/Commissione (non pubblicata nella Raccolta), il presidente del Tribunale
ha respinto la domanda di provvedimenti provvisori della ricorrente intesa ad ottenere la sospensione dell’esecuzione dell’art. 2,
lett. l), della Decisione. Con ordinanza 30 aprile 2010, causa C‑113/09 P(R), Ziegler/Commissione (Racc. 2010, pag. I‑50*,
pub. somm.), il presidente della Corte ha respinto l’impugnazione della ricorrente contro tale ordinanza.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Ottava Sezione) ha deciso di aprire la fase orale del procedimento e di porre
taluni quesiti alla Commissione, nonché di chiederle la produzione di taluni documenti, ciò che essa ha fatto entro il termine
impartito. Inoltre, con ordinanza 9 marzo 2010, il Tribunale ha ordinato alla Commissione di produrre la versione riservata
della Decisione. Tale documento non è stato comunicato alla ricorrente. Il Tribunale, ritenendo, successivamente all’esame
dei brani riservati, che questo documento non contenesse informazioni necessarie per risolvere la controversia, ha deciso
di non metterlo agli atti e lo ha restituito alla Commissione.
Le parti hanno svolto le proprie difese orali e hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 27 aprile 2010.
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–        annullare la Decisione;
–        in subordine, revocare l’ammenda inflitta;
–        in ulteriore subordine, ridurre sostanzialmente l’importo di tale ammenda;
–        condannare la Commissione alle spese.
Inoltre, la ricorrente invita il Tribunale, prima di pronunciarsi, a ordinare il deposito del fascicolo amministrativo completo
presso la cancelleria dello stesso.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–        respingere il ricorso;
–        condannare la ricorrente alle spese.

In diritto
La ricorrente solleva cinque motivi diretti all’annullamento della Decisione e quattro motivi presentati in subordine, volti
alla revoca o alla riduzione dell’ammenda.
A –
Motivi diretti all’annullamento della Decisione
1.
Sul primo motivo, relativo a manifesti errori di valutazione e ad errori di diritto nell’esame delle condizioni richieste
per l’applicazione dell’art. 81, n. 1, CE
a)     Argomenti delle parti
In primo luogo, la ricorrente fa valere che la definizione del mercato enunciata dalla Commissione è troppo limitata. Essa
riconosce che i «servizi internazionali di trasloco in partenza e verso il Belgio» non sono fungibili sul versante della domanda
con quello dei «traslochi internazionali», ma sostiene che esiste una fungibilità sul versante dell’offerta. La Commissione,
pertanto, non potrebbe limitare il mercato alle sole società che offrono servizi «internazionali di trasloco in partenza e
verso il Belgio», bensì avrebbe dovuto prendere in considerazione tutte le società che offrono «servizi internazionali di
trasloco», indipendentemente dalla loro localizzazione. La ricorrente precisa che la forte presenza di società straniere sul
mercato belga dimostra che il mercato geografico non poteva essere limitato solo al Belgio.
In secondo luogo, la ricorrente contesta alla Commissione di avere sopravalutato il fatturato delle società operanti sul mercato
e pertanto le dimensioni del mercato. Essa fa valere che una valutazione corretta del fatturato realizzato dalle società operanti
nel settore dei traslochi internazionali richiede una distinzione tra il fatturato prodotto come subappaltante nell’ambito
di un trasloco internazionale e il fatturato originato in quanto società avente il controllo di un trasloco internazionale.
Secondo la ricorrente, solo il fatturato dei traslochi internazionali per i quali una società abbia agito come «società di
controllo» avrebbe dovuto essere preso in considerazione al fine di determinare il fatturato delle società di cui trattasi,
il volume totale del mercato e le quote di mercato di tali imprese. La ricorrente rileva che la Commissione ha tenuto conto
di questo argomento e ha detratto dal fatturato detta quota per calcolare l’ammenda. Per tali motivi, la ricorrente ritiene
che il suo fatturato nel 2002 fosse pari a EUR 2 897 000 invece che a EUR 4 114 500.
In terzo luogo, la ricorrente afferma che la Commissione, di conseguenza, non ha fornito la prova del pregiudizio sensibile
agli scambi tra gli Stati membri, non essendo stata raggiunta la soglia di EUR 40 milioni che figura nella «comunicazione
de minimis». Essa sostiene che varie società hanno dichiarato che le loro valutazioni erano approssimative e che era importante
ritirare dal fatturato dichiarato quello realizzato come subappaltante, per non includere due volte lo stesso fatturato nella
stima. Nella sua replica, essa aggiunge che non era stata raggiunta nemmeno la soglia del 5% per la somma delle quote di mercato
delle imprese in esame. In ogni caso, le presunzioni contenute in tale comunicazione non sarebbero sufficienti a dimostrare
il pregiudizio sensibile al commercio.
La Commissione rileva che l’intesa aveva ad oggetto la limitazione della concorrenza. Di conseguenza, la definizione del mercato
rilevante – che essa non avrebbe effettuato – non sarebbe richiesta e l’argomento della ricorrente al riguardo sarebbe irrilevante.
Inoltre, l’argomento relativo alla definizione del mercato sarebbe ininfluente poiché, anche se la definizione del mercato
era stata richiesta ed era più ampia, ciò non può comportare l’annullamento della Decisione, non essendo contestata dalla
ricorrente l’esistenza dell’intesa.
La Commissione afferma, ad abundantiam, che l’argomento della ricorrente è infondato. Il fatto che operatori stranieri possano
entrare in concorrenza con società belghe per quanto concerne i traslochi in partenza o a destinazione del Belgio, e che esista
una forte presenza di società straniere su tale mercato non sarebbe in contrasto con la constatazione di fatto della Commissione
secondo cui il centro geografico dell’intesa era il Belgio.
Quanto alle dimensioni del mercato, la Commissione sostiene che nel caso in cui gli argomenti della ricorrente riguardino
la comunicazione della Commissione relativa agli accordi di importanza minore che non limitano in modo significativo il gioco
della concorrenza ai sensi dell’art. 81, n. 1, [CE] (de minimis) (GU 2001, C 368, pag. 13), tali argomenti sono irrilevanti,
poiché le limitazioni fondamentali, vale a dire, segnatamente, la fissazione dei prezzi e la ripartizione dei mercati, sono
sempre vietate, quali che siano le quote di mercato delle imprese di cui trattasi.
Anche nel caso in cui la ricorrente faccia riferimento agli orientamenti relativi alla nozione di pregiudizio al commercio
di cui agli artt. 81 [CE] e 82 [CE] (GU 2004, C 101, pag. 81; in prosieguo: gli «orientamenti del 2004»), i suoi argomenti
sarebbero infondati, se non irrilevanti. La Commissione osserva in tal senso che la presunzione negativa di cui al punto 52
degli orientamenti del 2004 rinvia a due condizioni cumulative, vale a dire ad un fatturato inferiore a EUR 40 milioni e a
quote di mercato che non raggiungono il 5%. Orbene, la Commissione avrebbe affermato che nessuna delle due condizioni era
soddisfatta. Inoltre, la presunzione positiva stabilita al punto 53 degli orientamenti del 2004 considererebbe sufficiente
il rispetto di una sola delle due condizioni alternative nel caso di un accordo che per sua stessa natura può pregiudicare
il commercio tra Stati membri.
In fase di controreplica, la Commissione aggiunge che essa ha basato il pregiudizio al commercio tra Stati membri anche sul
carattere transfrontaliero dei traslochi e contesta la ricevibilità dell’argomento sollevato nella replica, secondo cui la
soglia del 5% non era raggiunta nella fattispecie.
Inoltre, la Commissione afferma che nelle valutazioni del valore economico del settore si era fatto riferimento al fatturato
realizzato come subappaltante. Essa sottolinea di avere utilizzato due metodi di valutazione delle dimensioni del settore
di cui trattasi, i quali hanno dato entrambi un valore di EUR 83 milioni e quindi una quota di mercato cumulata del 50%. Per
contro, nel calcolo del valore delle vendite da prendere in considerazione come base per il calcolo delle ammende, la Commissione
avrebbe accettato di escludere le vendite realizzate come subappaltante per tutti i partecipanti.
b)     Giudizio del Tribunale
Il primo motivo è suddiviso in tre parti che occorre trattare congiuntamente, essendo strettamente collegate. Infatti, la
prima parte riguarda la definizione del mercato e la seconda verte sulle dimensioni del mercato di cui trattasi nonché sulle
quote di mercato delle imprese in esame. Su tale base, la ricorrente, con la terza parte, contesta la constatazione da parte
della Commissione del pregiudizio sensibile al commercio tra Stati membri.
In via preliminare, si deve esaminare l’argomento della Commissione secondo cui sono irrilevanti gli addebiti relativi ad
un’errata definizione del mercato in oggetto, ad un’errata valutazione delle sue dimensioni nonché alle quote di mercato delle
imprese di cui trattasi.
Osservazioni preliminari
La Commissione fa valere che, secondo la giurisprudenza, la definizione del mercato rilevante non è richiesta in caso di manifeste
limitazioni della concorrenza. Dato che nella presente causa l’intesa mirava senz’altro a restrizioni manifeste alla concorrenza,
la Commissione conclude che la definizione del mercato rilevante non era richiesta e che l’argomento della ricorrente, di
conseguenza, è irrilevante.
Tale argomento non può essere accolto.
È vero che la Commissione, ai fini dell’applicazione dell’art. 81, n. 1, CE, è esonerata dal dimostrare i reali effetti anticoncorrenziali
degli accordi o delle pratiche che hanno per oggetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza (sentenza
della Corte 13 luglio 1966, cause riunite 56/64 e 58/64, Consten e Grundig/Commissione, Racc. pag. 457, in particolare pag. 520,
e sentenza del Tribunale 6 aprile 1995, causa T‑143/89, Ferriere Nord/Commissione, Racc. pag. II‑917, punto 30, confermata
dalla sentenza della Corte 17 luglio 1997, causa C‑219/95 P, Ferriere Nord/Commissione, Racc. pag. I‑4411, punti 12‑15).
Resta cionondimeno il fatto che, in base ad una giurisprudenza consolidata, l’art. 81, n. 1, CE non è applicabile se l’incidenza
dell’intesa sugli scambi intracomunitari o sulla concorrenza non è «sensibile». Infatti, un accordo sfugge al divieto dettato
dall’art. 81, n. 1, CE solamente quando restringe la concorrenza o incide sul commercio tra Stati membri in modo non significativo
(sentenze della Corte 30 giugno 1966, causa 56/65, LTM, Racc. pag. 261, in particolare pag. 281; 9 luglio 1969, causa 5/69,
Völk, Racc. pag. 295, punto 7, e 28 aprile 1998, causa C‑306/96, Javico, Racc. pag. I‑1983, punti 12 e 17; sentenza del Tribunale
19 marzo 2003, causa T‑213/00, CMA CGM e a./Commissione, Racc. pag. II‑913, punto 207).
Di conseguenza, l’obbligo di delimitare il mercato in una Decisione adottata ai sensi dell’art. 81 CE si impone alla Commissione
quando, senza siffatta delimitazione, non è possibile stabilire se l’accordo o la pratica concordata di cui è causa siano
idonei a incidere sugli scambi tra Stati membri ed abbiano per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare il
gioco della concorrenza (sentenza del Tribunale 6 luglio 2000, causa T‑62/98, Volkswagen/Commissione, Racc. pag. II‑2707,
punto 230).
Orbene, con il primo motivo la ricorrente mette in discussione la valutazione della Commissione relativa a tali condizioni
di applicazione dell’art. 81 CE, poiché la definizione e le dimensioni del mercato nonché le quote di mercato detenute costituiscono
effettivamente soltanto dei presupposti (v., in tal senso, sentenza del Tribunale 21 febbraio 1995, causa T‑29/92, SPO e a./Commissione,
Racc. pag. II‑289, punto 75).
Riguardo al carattere sensibile della restrizione alla concorrenza, dal ricorso, tuttavia, non risulta chiaramente che la
ricorrente intende sollevare addebiti in proposito, dal momento che, salvo un mero riferimento alla sentenza Völk, punto 44
supra, con il primo motivo dedotto in subordine, non sembra che essa distingua tra il carattere sensibile della restrizione
alla concorrenza e quello del pregiudizio al commercio tra Stati membri. Pertanto, un addebito relativo alla violazione della
regola de minimis, sempre che sia stato sollevato, sarebbe quindi irricevibile in forza dell’art. 44, n. 1, lett. c), del
regolamento di procedura del Tribunale, il quale richiede una contestazione completa.
Per quanto concerne il pregiudizio sensibile al commercio tra Stati membri, pare, talvolta, che la ricorrente confonda la
comunicazione de minimis e gli orientamenti del 2004. Tuttavia, è pacifico che nell’ambito del suo primo motivo – sebbene
essa si riferisca ad una «comunicazione de minimis» – la ricorrente richiama in realtà gli orientamenti del 2004. Infatti,
la ricorrente ha messo espressamente in discussione il fatto che la Commissione abbia fornito la prova del pregiudizio sensibile
al commercio tra Stati membri (punto 32 supra). Per tale ragione, occorre respingere l’affermazione della Commissione secondo
cui la ricorrente ha sollevato un nuovo argomento in fase di replica, poiché la menzione della soglia del 5% nella replica
rappresenta solamente l’ampliamento di un motivo esistente e non un motivo nuovo.
Nella Decisione, la Commissione, al fine di dimostrare il pregiudizio sensibile al commercio tra Stati membri, si basa sui
suoi orientamenti del 2004 che indicano soglie minime per le quote di mercato e per il fatturato consolidato delle imprese
di cui trattasi. Orbene, secondo il punto 55 di tali orientamenti, l’applicazione della soglia del 5% delle quote di mercato,
prevista dai punti 52 e 53 degli stessi, comporta una previa determinazione del mercato in esame.
Di conseguenza, nei limiti in cui fanno riferimento alla valutazione del pregiudizio sensibile al commercio tra Stati membri,
e in particolare alla soglia del 5%, non sono irrilevanti gli addebiti relativi ad un’errata definizione del mercato in oggetto,
ad un’errata valutazione delle sue dimensioni nonché alle quote di mercato delle imprese di cui trattasi. Questa conclusione
non è rimessa in discussione dal fatto che la ricorrente non ha contestato l’esistenza dell’intesa, atteso che tale riconoscimento
non comprende quello del pregiudizio sensibile al commercio da parte di detta intesa. Inoltre, contrariamente a quanto afferma
la Commissione, la mancanza di un siffatto pregiudizio, condizione di applicazione dell’art. 81, n. 1, CE, comporterebbe l’annullamento
della Decisione per mancanza di competenza della Commissione.
Sul pregiudizio sensibile al commercio tra Stati membri
Al punto 373 della Decisione, la Commissione sostiene che, in base agli orientamenti del 2004, il carattere sensibile degli
effetti degli accordi può essere presunto, dato che la somma delle quote di mercato delle società di trasloco di cui trattasi
eccede il 5% del mercato dei servizi internazionali di trasloco in Belgio e il fatturato realizzato dalle parti per i servizi
in esame supera EUR 40 milioni. Nel caso di specie, le società di trasloco di cui trattasi avrebbero realizzato un fatturato
di oltre EUR 41 milioni nel 2002 e la somma delle loro quote di mercato ammonterebbe a circa il 50%. Inoltre, la Commissione,
nella controreplica, fa valere di essersi anche basata, nel punto 372 della Decisione, sul carattere transfrontaliero dei
traslochi per dimostrare un pregiudizio al commercio. Occorre pertanto esaminare se la Commissione abbia dimostrato nella
Decisione un pregiudizio sensibile al commercio tra Stati membri.
–       Sul carattere transfrontaliero
Per quanto concerne anzitutto il carattere transfrontaliero dei traslochi di cui trattasi, è giocoforza constatare che questo
carattere, il quale non è contestato, non si confonde con la questione del carattere «sensibile» del pregiudizio al commercio
tra Stati membri.
Infatti, se qualsiasi transazione transfrontaliera potesse automaticamente pregiudicare in modo sensibile il commercio tra
Stati membri, la nozione di carattere sensibile, che pur costituisce una condizione di applicazione dell’art. 81, n. 1, CE,
elaborata dalla giurisprudenza, sarebbe privata di qualsiasi contenuto. In proposito, la Commissione ha inoltre riconosciuto
in udienza che, anche nel caso di un’infrazione per oggetto, è necessario che l’infrazione possa pregiudicare in modo sensibile
gli scambi intracomunitari. Peraltro, ciò risulta altresì dagli orientamenti del 2004, poiché la presunzione positiva prevista
al punto 53 degli stessi si applica soltanto agli accordi o alle pratiche che per loro stessa natura possono pregiudicare
il commercio tra Stati membri.
Ciononostante, la Commissione ha richiamato in udienza la sentenza della Corte 1° ottobre 1987, causa 311/85, Vereniging van
Vlaamse Reisbureaus (Racc. pag. 3801), al fine di suffragare la propria tesi secondo cui il carattere transfrontaliero dei
traslochi sarebbe stato di per sé sufficiente a fondare la sua competenza. Orbene, è giocoforza constatare che detta sentenza,
e in particolare il suo punto 18, non affronta la problematica del carattere sensibile del pregiudizio al commercio. Infatti,
tale espressione non è nemmeno menzionata nella citata sentenza.
In ogni caso, la Decisione non contiene alcuna motivazione che si basi unicamente sul carattere transfrontaliero dei traslochi
in esame. In particolare, sia dal suo tenore letterale sia dal suo contesto discende che il punto 372 della Decisione, il
quale non menziona la sentenza Vereniging van Vlaamse Reisbureaus, punto 54 supra, non è diretto a dimostrare il carattere
sensibile del pregiudizio al commercio.
–       Sulla soglia di EUR 40 milioni
Quanto alla soglia di EUR 40 milioni, la ricorrente contesta alla Commissione di avere sopravalutato il fatturato cumulato
dei partecipanti all’intesa.
Accogliendo una domanda della ricorrente, il Tribunale ha invitato la Commissione a produrre taluni documenti al fine di consentire
pienamente alla ricorrente di contestare detto fatturato. La Commissione, quindi, ha fornito le versioni non riservate delle
risposte alla comunicazione degli addebiti degli altri destinatari della Decisione nonché le loro risposte alle sue richieste
di informazioni. Tuttavia, nel corso dell’udienza, la ricorrente ha sottolineato che essa non traeva alcun argomento dai documenti
presentati dalla Commissione. Pertanto, sempre che la posizione della Commissione riguardo al subappalto sia corretta, la
somma delle vendite, di conseguenza, rimarrebbe superiore alla soglia di EUR 40 milioni, e ciò anche tenendo conto della decisione
C (2009) 5810 (punto 21 supra), la quale comporta una riduzione del fatturato consolidato di oltre EUR 600 000.
Cionondimeno, va considerato che sono fondati gli argomenti della ricorrente, relativi alla necessità di operare una distinzione
tra il fatturato prodotto come subappaltante e il fatturato originato in quanto società avente il controllo di un trasloco
internazionale. Infatti, per non includere due volte il medesimo fatturato nella valutazione delle vendite in oggetto, è necessario
dedurre dal fatturato realizzato con i servizi di cui trattasi il fatturato realizzato come subappaltante. In caso contrario,
per un solo trasloco, quest’ultimo fatturato sarebbe incluso una prima volta nel fatturato della società che controlla il
servizio e una seconda volta in quello del subappaltante. Inoltre, i fatturati del subappaltante non sono stati realizzati
sul mercato dei servizi di trasloco diretti al consumatore finale.
La spiegazione fornita dalla Commissione al punto 530 della Decisione per giustificare la scelta di escludere dette vendite
nell’ambito del calcolo dell’ammenda è, d’altronde, convincente. Tuttavia, essa non può chiarire il motivo per cui sarebbe
necessario includere due volte lo stesso fatturato nella valutazione delle dimensioni del mercato ai fini della determinazione
dell’esistenza di un pregiudizio sensibile al commercio. Tale valutazione e quella del fatturato cumulato dei partecipanti
all’intesa sono quindi inficiate da un errore manifesto.
Questa conclusione è suffragata dalle risposte della Commissione ai quesiti scritti e orali del Tribunale.
La Commissione, in primo luogo, ha tentato di trarre argomenti dal punto 54 degli orientamenti del 2004. Orbene, questa disposizione
si limita ad escludere le vendite tra società del medesimo gruppo ma non contempla affatto la questione del subappalto. Essa,
in particolare, non può fondare l’argomento a contrario che la Commissione sembra addurre.
In secondo luogo, la Commissione ha fatto valere nella risposta scritta che il suo criterio non comporta «necessariamente»
un doppio conteggio dello stesso trasloco, poiché, da un lato, un determinato numero di traslocatori belgi non facevano parte
dell’intesa e, dall’altro, il subappalto era effettuato in taluni casi per conto di traslocatori stranieri. Pertanto, la Commissione
riconosce implicitamente che tale criterio, per gli altri casi, equivaleva ad includere due volte i fatturati realizzati come
subappaltante. Inoltre, nel corso dell’udienza, la Commissione ha ammesso l’esistenza di un doppio conteggio quando il subappalto
si svolgeva tra due partecipanti dell’intesa. Per di più, essa ha riconosciuto che se la sua metodologia fosse corretta su
tale punto, la soglia di EUR 40 milioni non sarebbe più raggiunta.
Da quanto precede discende che la Commissione non ha dimostrato che la soglia di EUR 40 milioni è stata raggiunta nel caso
di specie.
–       Sulla soglia del 5%
Quanto alla soglia del 5%, la ricorrente fa valere che la Commissione avrebbe dovuto definire il mercato ed includere tutti
i «servizi internazionali di trasloco».
Per quanto concerne questo secondo addebito, occorre respingere l’affermazione secondo cui la Commissione ha preso in considerazione
un mercato troppo ristretto. La Commissione ha giustamente rilevato che l’intesa aveva lo scopo di limitare la concorrenza
nel settore dei traslochi internazionali verso o in partenza dal Belgio. Infatti, i traslochi di cui trattasi sarebbero caratterizzati
dal fatto che il Belgio costituiva il loro punto di partenza o di arrivo e che l’attività dell’intesa si svolgeva in Belgio.
Inoltre, la Commissione, nella sua valutazione delle dimensioni del mercato, ha tenuto conto dei fatturati delle società straniere
su tale mercato. Di conseguenza, la Commissione era autorizzata a constatare che i servizi in questione erano rappresentati
dai servizi internazionali di trasloco in Belgio.
Riguardo all’addebito relativo alla mancata definizione del mercato, è giocoforza constatare che il calcolo di una quota di
mercato comporta come logico presupposto la definizione di tale mercato. Infatti, come già rilevato dal Tribunale al punto
49 supra, il punto 55 degli orientamenti del 2004 riconosce esplicitamente che «[p]er applicare la soglia basata sulla quota
di mercato, è necessario determinare il mercato rilevante. Si tratta del mercato rilevante del prodotto e del mercato geografico
rilevante». Tale obbligo risulta in modo ancora più chiaro da altre versioni linguistiche di questo punto (per esempio, in
inglese: «it is necessary» e in tedesco: «muss»).
Inoltre, sul carattere vincolante degli orientamenti adottati dalla Commissione, la Corte ha già dichiarato che, adottando
siffatte norme di comportamento e annunciando, con la loro pubblicazione, che esse verranno da quel momento in poi applicate
ai casi cui esse si riferiscono, l’istituzione di cui trattasi si autolimita nell’esercizio del suo potere discrezionale e
non può discostarsi da tali norme, pena essere sanzionata, eventualmente, a titolo di violazione di principi generali del
diritto, quali la parità di trattamento o la tutela del legittimo affidamento (sentenza della Corte 28 giugno 2005, cause
riunite C‑189/02 P, C‑202/02 P, da C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P, Dansk Rørindustri e a./Commissione, Racc. pag. I‑5425,
punto 211).
Orbene, è pacifico che la Commissione non ha rispettato l’obbligo di cui al punto 55 degli orientamenti del 2004. Nei suoi
atti, e durante l’udienza, essa ha insistito non solamente sul fatto che non era tenuta a definire il mercato in esame ma
anche che non lo aveva fatto. Di conseguenza, in linea di principio, dovrebbe essere disattesa la constatazione della Commissione
secondo cui è stata raggiunta la soglia del 5%.
Tuttavia, nelle circostanze del caso di specie, il Tribunale ritiene che la Commissione, ciononostante, abbia sufficientemente
dimostrato il rispetto della seconda condizione alternativa prevista nella presunzione enunciata al punto 53 degli orientamenti
del 2004.
Infatti, ai punti 88‑94 della Decisione, la Commissione ha fornito una descrizione sufficientemente dettagliata del settore
di cui trattasi, compresi l’offerta, la domanda e l’ambito geografico. Pertanto, la Commissione ha individuato precisamente
i servizi in esame nonché il mercato. Il Tribunale ritiene che una simile descrizione del settore possa essere sufficiente
in quanto risulta abbastanza dettagliata per consentire al Tribunale di verificare le affermazioni di base della Commissione,
e, su tale base, è evidente che la quota di mercato cumulata supera ampiamente la soglia del 5%.
In proposito, va rilevato, in primo luogo, che la Commissione era autorizzata a constatare che i servizi in questione erano
rappresentati dai servizi internazionali di trasloco in Belgio (punto 65 supra). In secondo luogo, su detta base, la Commissione
ha valutato le dimensioni del mercato in EUR 83 milioni e la quota di mercato cumulata dei partecipanti all’intesa in circa
il 50%. Queste cifre devono essere adeguate al fine di tenere conto delle correzioni risultanti dalla Decisione C (2009) 5810
(punto 21 supra) e dall’esclusione delle vendite realizzate in subappalto (punto 59 supra), il che comporta, a parere della
Commissione, un fatturato cumulato di oltre EUR 20 milioni e una quota di mercato cumulata di circa il 30%. Quest’ultima,
tuttavia, si colloca sempre ben oltre la soglia del 5%. In terzo luogo, la ricorrente stessa, in risposta ai quesiti del Tribunale,
ha constatato in udienza che, perché non si oltrepassi la soglia del 5%, le dimensioni del mercato dovrebbero essere di almeno
EUR 435 milioni. Orbene, l’unica possibilità per giungere ad una siffatta dimensione del mercato interessato sarebbe quella
di partire da un mercato molto più esteso di quello dei servizi internazionali di trasloco in Belgio, mercato che, tuttavia,
è stato giustamente identificato dalla Commissione come il mercato in questione.
Pertanto, il Tribunale ritiene che, eccezionalmente, la Commissione potesse basarsi sulla seconda condizione alternativa del
punto 53 degli orientamenti del 2004 senza effettuare espressamente una definizione del mercato ai sensi del punto 55 di tali
orientamenti.
Infine, come giustamente rilevato dalla Commissione, nell’ambito della presunzione positiva di cui al punto 53 degli orientamenti
del 2004, è sufficiente che una sola delle due condizioni alternative sia soddisfatta per dimostrare il carattere sensibile
del pregiudizio al commercio tra Stati membri.
Ne consegue che il primo motivo della ricorrente deve essere respinto.
2.
Sul secondo motivo, relativo a manifesti errori di valutazione e ad errori di diritto nell’attuazione dell’art. 81, n. 1,
CE
Tale motivo è articolato in tre parti. Le prime due vertono su una riduzione dell’ammenda per la presenza di circostanze attenuanti.
Con la terza parte, la ricorrente chiede una riduzione dell’ammenda a causa delle sue difficoltà economiche e finanziarie.
a)     Argomenti delle parti
In primo luogo, la ricorrente fa valere che la Commissione era a conoscenza dell’esistenza del sistema dei PDC e che essa
lo ha tollerato per anni. La prassi sarebbe stata nota agli agenti della Commissione e talmente diffusa tra i suoi servizi
che sarebbe inconcepibile che quest’ultima non ne fosse mai venuta a conoscenza. Oltre il 30% delle infrazioni riportate in
materia di PDC riguarderebbe agenti della Commissione. Quanto all’argomento secondo cui la Commissione in quanto istituzione
non conosceva tale sistema, la ricorrente afferma che si tratta di una «pura finzione». Inoltre, detta prassi sarebbe stata
nota a direttori generali, a direttori, a capi unità e a commissari. Tuttavia, la Commissione avrebbe tollerato questo sistema
consentendo ai suoi agenti di approfittarne.
La ricorrente rileva che questo comportamento della Commissione, la quale non avrebbe fatto nulla per anni per porre fine
alla prassi dei PDC, era idoneo a creare una certa confusione sulla questione se la prassi costituisse o meno infrazione.
Tale circostanza e l’intervento tardivo della Commissione giustificherebbero una riduzione dell’ammenda.
In secondo luogo, la ricorrente sostiene che il sistema dei PDC non risultava da un’intesa o da una pratica concordata ma
rispondeva ad una domanda del mercato, essendo i PDC richiesti dai clienti stessi. Di conseguenza, sarebbe stato estremamente
difficile per le imprese di cui trattasi rifiutare di fornire tali PDC senza assumersi il rischio di deludere i loro clienti
e di perderli.
In terzo luogo, la ricorrente fa valere le difficoltà economiche e finanziarie che essa affronta da vari anni. In proposito,
la Commissione non avrebbe valutato correttamente le circostanze presentate dalla ricorrente, sebbene essa, in forza del punto
35 degli orientamenti del 2006, possa tener conto della mancanza di capacità contributiva di un’impresa in un contesto sociale
ed economico particolare. La ricorrente rileva che l’unico riferimento al fatto che l’ammenda rappresenti soltanto il 3,76%
del suo fatturato mondiale nel 2006 non è sufficiente a determinare la sua capacità contributiva. In realtà, essa si troverebbe
in una situazione prossima al fallimento.
La Commissione respinge tali argomenti e osserva che si tratta piuttosto di un motivo relativo all’importo dell’ammenda.
b)     Giudizio del Tribunale
Il secondo motivo, presentato nella parte del ricorso recante il titolo «Motivi diretti all’annullamento della Decisione»,
si basa asseritamente su «manifesti errori di valutazione e su errori di diritto nell’attuazione dell’art. 81, n. 1, CE».
Tuttavia, esso è diretto soltanto ad una riduzione dell’ammenda a causa di circostanze attenuanti e di difficoltà economiche
e finanziarie e non all’annullamento della Decisione. Sebbene la ricorrente si sia opposta in udienza ad una riqualificazione
del motivo, è giocoforza constatare che nel ricorso essa afferma unicamente che le circostanze invocate giustificano una «riduzione
dell’ammenda». Di conseguenza, detti argomenti saranno affrontati allorché il Tribunale esaminerà i motivi relativi all’importo
dell’ammenda (qui di seguito, punti 150 e segg.).
3.
Sul terzo motivo, vertente su una violazione dell’obbligo di motivazione
Nell’ambito di tale motivo, la ricorrente deduce un difetto di motivazione per quanto concerne il calcolo dell’importo di
base dell’ammenda (prima parte) e il rigetto del suo argomento attinente alle sue difficoltà economiche e finanziarie (seconda
parte).
a)     Argomenti delle parti
La ricorrente fa valere che, riguardo alla gravità dell’infrazione, la Commissione si è limitata a fissare al 17% la proporzione
del valore delle vendite da prendere in considerazione, senza ulteriori spiegazioni. Del pari, quanto all’importo addizionale
applicato con finalità dissuasiva, la Commissione avrebbe riportato la forcella inferiore, ossia il 17%, senza ulteriori spiegazioni.
In tal modo, la motivazione relativa all’importo dell’ammenda sarebbe puramente formale e la ricorrente non sarebbe in grado
di comprendere la metodologia applicata dalla Commissione per giungere a questi risultati. La Commissione qualificherebbe
le infrazioni previste come «tra le più gravi». In base al punto 23 degli orientamenti del 2006, la proporzione da tenere
presente avrebbe dovuto quindi situarsi «sui valori più alti previsti». Tuttavia, la Commissione avrebbe fissato detta proporzione
ad un livello appena più elevato della metà della forcella citata, senza fornire alcuna spiegazione sui motivi di questa scelta
e senza menzionare le circostanze e i fattori che l’hanno condotta a tale risultato.
Per quanto concerne le sue difficoltà economiche e finanziarie, la ricorrente rileva che la Commissione ha respinto questo
argomento con la sola affermazione che l’ammenda calcolata per la Ziegler rappresentava soltanto il 3,76% del fatturato mondiale
dell’impresa nel 2006. Cionondimeno, sebbene la Commissione non sia tenuta a pronunciarsi su tutti gli argomenti invocati
dalla ricorrente, essa, secondo quest’ultima, non può disattendere la totalità dei suoi argomenti. In tal modo, la Commissione
avrebbe violato altresì il diritto della ricorrente al contraddittorio.
La Commissione contesta detti argomenti e osserva che eventuali vizi nella motivazione della fissazione dell’ammenda, segnatamente
sulla gravità dell’infrazione o sulla capacità contributiva, non comporterebbero l’annullamento della Decisione.
b)     Giudizio del Tribunale
In via preliminare, occorre constatare che anche gli addebiti fatti valere nell’ambito di questo motivo riguardano solo l’ammenda
inflitta e non la constatazione di un’infrazione. Come giustamente rilevato dalla Commissione, una violazione dell’obbligo
di motivazione quanto alla fissazione dell’ammenda non comporterebbe l’annullamento della Decisione nel suo complesso. Infatti,
una simile violazione delle forme sostanziali pregiudicherebbe soltanto l’art. 2 della Decisione, in base al quale sono inflitte
le ammende.
Secondo una costante giurisprudenza, la motivazione prescritta dall’art. 253 CE, costitutiva di una forma sostanziale ai sensi
dell’art. 230 CE, dev’essere adeguata alla natura dell’atto e deve fare apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico
seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento
adottato e al giudice competente di esercitare il proprio controllo. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti
gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l’accertamento diretto a stabilire se la motivazione di un atto soddisfi
i requisiti di cui all’art. 253 CE va effettuato alla luce non solo del tenore letterale della stessa, ma anche del suo contesto
e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia [sentenze della Corte 6 luglio 1993, cause riunite C‑121/91
e C‑122/91, CT Control (Rotterdam) e JCT Benelux/Commissione, Racc. pag. I‑3873, punto 31, e 2 aprile 1998, causa C‑367/95 P,
Commissione/Sytraval e Brink’s France, Racc. pag. I‑1719, punto 63; sentenza del Tribunale 5 aprile 2001, causa T‑82/00, Bic
e a./Consiglio, Racc. pag. II‑1241, punto 24].
Riguardo alla prima parte del motivo, è giocoforza constatare che la motivazione relativa alla fissazione dell’importo di
base dell’ammenda, compreso l’importo addizionale applicato a fini dissuasivi, non è effettivamente molto dettagliata. Tuttavia,
la Corte ha stabilito che la Commissione adempie al suo obbligo di motivazione quando, nella sua Decisione, precisa gli elementi
di giudizio che le hanno consentito di misurare la gravità dell’infrazione commessa, senza essere tenuta ad inserirvi una
spiegazione più dettagliata ovvero i dati relativi al metodo di calcolo dell’ammenda (v. sentenza del Tribunale 29 aprile
2004, cause riunite T‑236/01, T‑239/01, da T‑244/01 a T‑246/01, T‑251/01 e T‑252/01, Tokai Carbon e a./Commissione, Racc. pag. II‑1181,
punto 252, e la giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, la Commissione, al punto 542 della Decisione, ha indicato i motivi che l’hanno condotta a concludere per
la natura molto grave dell’infrazione, vale a dire la natura stessa delle constatate restrizioni manifeste alla concorrenza.
Inoltre, essa, nel medesimo punto, ha chiarito il motivo per cui non aveva esaminato la portata geografica e l’impatto dell’infrazione,
facendo riferimento alla giurisprudenza in base alla quale, in caso di restrizioni gravi, l’infrazione può essere qualificata
come molto grave senza che sia necessario che simili comportamenti siano caratterizzati da una portata geografica o da un
impatto particolare (sentenze del Tribunale 18 luglio 2005, causa T‑241/01, Scandinavian Airlines System/Commissione, Racc. pag. II‑2917,
punti 84 e 85, e 27 luglio 2005, cause riunite da T‑49/02 a T‑51/02, Brasserie nationale e a./Commissione, Racc. pag. II‑3033,
punti 178 e 179). Ne consegue che la Commissione, alla luce di detta giurisprudenza, ha sufficientemente motivato la qualificazione
dell’infrazione come «molto grave».
Tuttavia, in primo luogo, è auspicabile che la Commissione rafforzi la motivazione relativa al calcolo delle ammende per consentire
alle imprese di conoscere dettagliatamente la modalità di calcolo dell’ammenda loro inflitta. In via più generale, ciò può
contribuire alla trasparenza dell’azione amministrativa e agevolare l’esercizio da parte del Tribunale della sua competenza
anche di merito, che deve consentire allo stesso di valutare, oltre alla legittimità della Decisione impugnata, la congruità
dell’ammenda irrogata (sentenza della Corte 16 novembre 2000, causa C‑248/98 P, KNP BT/Commissione, Racc. pag. I‑9641, punto 46).
In secondo luogo, va rilevato che la giurisprudenza citata dalla Commissione si riferisce agli orientamenti per il calcolo
delle ammende inflitte in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 2 del regolamento n. 17 e dell’articolo 65, paragrafo 5
[CA] (GU 1998, C 9, pag. 3), e che essa risale al periodo precedente l’adozione degli orientamenti. Gli orientamenti del 2006,
tuttavia, hanno comportato un cambiamento fondamentale di metodologia per il calcolo delle ammende. In particolare, è stata
abolita la classificazione delle infrazioni in tre categorie («poco grave», «grave» e «molto grave») e si è introdotta una
forcella di valori compresa tra lo 0% e il 30% per consentire una differenziazione più precisa. Inoltre, l’importo di base
dell’ammenda è ormai «legato ad una proporzione del valore delle vendite, determinata in funzione del grado di gravità dell’infrazione,
moltiplicata per il numero di anni dell’infrazione» (punto 19 degli orientamenti del 2006). Come regola generale, «la proporzione
considerata del valore delle vendite sarà fissata a un livello che può raggiungere il 30% del valore delle vendite» (punto
21). Quanto agli accordi orizzontali di fissazione dei prezzi, di ripartizione del mercato e di limitazione della produzione,
che «[p]er la loro stessa natura (...) costituiscono alcune delle più gravi restrizioni della concorrenza», la proporzione
delle vendite considerata va situata generalmente «sui valori più alti previsti» (punto 23).
Ciò considerato, in linea di principio la Commissione non può più limitarsi a motivare unicamente la qualificazione di un’infrazione
come «molto grave» e non la scelta della proporzione delle vendite presa in considerazione. Infatti, come sopra indicato,
il corollario del potere discrezionale di cui si avvale la Commissione in materia di ammende è un obbligo di motivazione che
consente al singolo di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al Tribunale di esercitare il proprio controllo.
Nella fattispecie, è giocoforza constatare che la Commissione, al punto 543 della Decisione, ha fissato questa percentuale
ad un livello appena più elevato della metà di detta forcella, vale a dire al 17%, motivando la propria scelta solamente con
la natura «molto grave» dell’infrazione. Tuttavia, la Commissione non ha chiarito più dettagliatamente in che modo la qualificazione
dell’infrazione come «molto grave» l’ha condotta a determinare il tasso al 17%, e non ad una proporzione nettamente maggiore,
«sui valori più alti previsti». Detta motivazione può essere sufficiente soltanto nella situazione in cui la Commissione applichi
un tasso molto simile al limite inferiore della forcella prevista per le restrizioni più gravi, che, inoltre, sia molto favorevole
alla ricorrente. Infatti, in questo caso, non è necessaria una motivazione addizionale che supera la motivazione inerente
agli orientamenti. Per contro, se essa avesse voluto applicare un tasso più elevato, avrebbe dovuto fornire una motivazione
più dettagliata.
Dato che, per quanto riguarda l’importo addizionale applicato a fini dissuasivi, il punto 556 della Decisione fa riferimento
al punto 542, e il limite inferiore della forcella è lo stesso, le considerazioni precedenti si applicano altresì agli addebiti
relativi alla motivazione fornita per la fissazione di tale importo. Pertanto, la prima parte del motivo dev’essere respinta.
Quanto alla seconda parte del motivo, vertente sulle difficoltà economiche e finanziarie della ricorrente, in base ad una
giurisprudenza costante, occorre distinguere tra l’addebito fondato sul difetto o sull’insufficienza di motivazione e quello
desunto dall’inesattezza dei motivi della Decisione in ragione di un errore sui fatti o nella valutazione giuridica. Quest’ultimo
aspetto rientra nell’esame della legittimità nel merito della Decisione e non della violazione delle forme sostanziali e non
può quindi dar luogo ad una violazione dell’art. 253 CE (sentenza Commissione/Sytraval e Brink’s France, punto 87 supra, punti
67 e 72, e sentenza del Tribunale 7 novembre 1997, causa T‑84/96, Cipeke/Commissione, Racc. pag. II‑2081, punto 47).
Nel caso di specie, la Commissione ha risposto all’argomento della ricorrente al punto 632 della Decisione, ove ha constatato
che l’ammenda rappresentava solamente il 3,76% del suo fatturato mondiale nel 2006, il che può essere considerato conforme
all’obbligo di motivazione. Se si ammettesse che tale semplice calcolo non è sufficiente a determinare la capacità contributiva
della ricorrente, questa circostanza rientrerebbe nella legittimità nel merito della Decisione e non in un vizio di motivazione
(v., qui di seguito, punti 165 e segg.). Pertanto, la seconda parte del motivo va disattesa.
Ne discende che il terzo motivo deve essere respinto.
4.
Sul quarto motivo, relativo ad una violazione dei diritti della difesa
Il quarto e il quinto motivo riguardano asserite violazioni dei diritti della difesa. Nell’ambito del quarto motivo, attinente
ad una violazione del diritto ad un processo equo e del principio generale di buona amministrazione, la ricorrente mette in
discussione l’imparzialità della Commissione.
a)     Argomenti delle parti
La ricorrente sostiene che, dato che una parte consistente dei PDC di cui trattasi erano stati richiesti da agenti della Commissione,
quest’ultima avrebbe dovuto dichiararsi incompetente relativamente agli atti a favore delle autorità belghe della concorrenza.
Infatti, la Commissione, la quale, per sua stessa ammissione, si dichiarerebbe vittima delle pratiche controverse, sarebbe
stata nella presente causa giudice e parte allo stesso tempo. Di conseguenza, esisterebbe un rischio oggettivo di parzialità.
Ad avviso della ricorrente, la prova di tale parzialità si deduce in particolare dalla circostanza che il medesimo caso sia
stato fatto valere più volte dalla Commissione, il che le avrebbe consentito di gonfiare artificiosamente il numero delle
infrazioni constatate. Inoltre, il rischio di parzialità si sarebbe manifestato nel fatto che la Decisione effettuerebbe nel
suo complesso una valutazione assai severa della situazione, mentre, in realtà, le pratiche in esame sarebbero state molto
marginali.
Infine, in un documento recante il titolo «Osservazioni sulla relazione d’udienza», e nel corso dell’udienza, la ricorrente
ha fatto valere che, in seguito all’adozione della Decisione, gli agenti della Commissione di ogni grado e perfino un membro
uscente della Commissione hanno richiesto continuamente PDC ai traslocatori interessati.
Riguardo all’asserito rischio oggettivo di parzialità, la Commissione sostiene che l’argomento è irrilevante come motivo di
annullamento, e infondato.
b)     Giudizio del Tribunale
La ricorrente osserva che il comportamento della Commissione ha causato una restrizione grave all’esercizio dei suoi diritti
della difesa e che la Decisione, quindi, dovrebbe essere annullata. Orbene, una siffatta affermazione è priva di fondamento.
Infatti, la ricorrente non ha rimesso in discussione la competenza della Commissione nella fattispecie ad adottare una Decisione
relativa ad un procedimento di applicazione dell’art. 81 CE. Inoltre, dalla giurisprudenza discende che l’asserita mancanza
di obiettività della Commissione non costituisce una violazione dei diritti della difesa in grado di causare l’annullamento
della Decisione impugnata, ma va esaminata sotto il profilo del controllo della valutazione dei mezzi probatori o della motivazione
della Decisione (v. sentenza del Tribunale 30 settembre 2003, cause riunite T‑191/98, causa T‑212/98-T‑214/98, Atlantic Container
Line e a./Commissione, Racc. pag. II‑3275, punto 464, e la giurisprudenza ivi citata).
Di conseguenza, il presente motivo è irrilevante come motivo di annullamento.
Ad abundantiam, occorre rilevare che tale motivo è anche infondato. Infatti, gli elementi fatti valere dalla ricorrente non
sono idonei a dimostrare che l’asserito pregiudizio della Commissione o di uno dei suoi agenti si sarebbe espresso nella Decisione
(v., in tal senso, sentenza del Tribunale 20 marzo 2002, causa T‑31/99, ABB Asea Brown Boveri/Commissione, Racc. pag. II‑1881,
punto 105). L’affermazione secondo cui la Commissione avrebbe «gonfiato artificiosamente il numero delle infrazioni constatate»
è infondata. Sebbene nella tabella allegata alla Decisione figurino vari documenti relativi al medesimo trasloco, per il quale
sia stato elaborato un PDC o pagata una commissione, ciò non «gonfia» l’infrazione ma indica semplicemente che più documenti
riguardano lo stesso trasloco. Quanto all’argomento in base al quale le pratiche in oggetto non erano diffuse ma «molto marginali»,
è sufficiente constatare che l’intesa è durata per circa 20 anni e pregiudicava quasi il 30% del mercato (v. punto 71 supra),
nonché rimandare alle affermazioni della ricorrente secondo cui la prassi rispondeva ad una richiesta del mercato ed era talmente
diffusa che sarebbe stato «estremamente difficile rifiutare di fornire tali PDC senza assumersi il rischio di deludere i [suoi]
clienti e di perderli». Infine, per quanto concerne gli argomenti esposti dalla ricorrente nelle osservazioni sulla relazione
d’udienza e durante l’udienza, è giocoforza constatare che neanche essi sono atti a suffragare la sua affermazione in base
alla quale la Commissione è stata parziale nell’istruzione della causa. In proposito, la ricorrente non dimostra come il comportamento
contestato a taluni agenti, anche supponendolo accertato, avrebbe potuto pregiudicare il diritto ad un processo equo.
Ne consegue che il quarto motivo deve essere respinto.
5.
Sul quinto motivo, relativo ad una violazione dei diritti della difesa
Il quinto motivo concerne una violazione del diritto di accesso agli atti e del principio di buona amministrazione.
a)     Argomenti delle parti
La ricorrente contesta alla Commissione di averle negato l’accesso alle risposte alla comunicazione degli addebiti fornite
dagli altri destinatari di quest’ultima, nonché alle risposte alle richieste di informazioni della Commissione. Il fascicolo
di istruzione sarebbe stato essenzialmente composto da atti, documenti e dichiarazioni provenienti da una delle imprese partecipanti
all’asserita intesa. La Commissione avrebbe definito la quota di mercato delle dieci società di cui trattasi in base al solo
fatturato globale dichiarato da tali società a seguito della richiesta di informazioni del 2005. Pertanto, sarebbe interessante
conoscere la suddivisione del fatturato delle altre società al fine di mettere in discussione le dimensioni del mercato e
le quote di mercato di ciascuna delle società in esame prese in considerazione dalla Commissione. In ogni caso, non spetterebbe
alla Commissione decidere da sola quali documenti ed elementi sono utili alla difesa della ricorrente.
In mancanza di una concessione dell’accesso alle risposte delle parti, la ricorrente rileva che la Commissione avrebbe almeno
dovuto adottare misure utili per favorire un confronto delle cifre che le erano state dichiarate. A causa del rifiuto opposto
alla ricorrente, quest’ultima non sarebbe stata posta in grado di controllare efficacemente le cifre prese in considerazione
dalla Commissione. La conoscenza di tali cifre avrebbe consentito alla ricorrente di contestare utilmente la presunzione della
Commissione riguardante il pregiudizio sensibile al commercio tra Stati membri.
La Commissione fa valere che i dati numerici sulle dimensioni del mercato non costituiscono elementi a carico o a discarico.
La ricorrente sarebbe stata pregiudicata unicamente dalla propria risposta, poiché, per quanto concerne la fissazione delle
ammende, si sarebbe tenuto conto solo del valore delle sue vendite, senza considerare i contratti di subappalto. Pertanto,
le cifre fornite dagli altri partecipanti all’intesa sarebbero per essa irrilevanti.
b)     Giudizio del Tribunale
La ricorrente osserva, in sostanza, che il rifiuto opposto dalla Commissione alla sua richiesta di accesso alle risposte degli
altri destinatari della comunicazione degli addebiti nonché alle risposte alle richieste di informazioni, costituisce una
violazione dei suoi diritti della difesa, non avendo la Commissione adottato misure utili per favorire un confronto delle
cifre che le erano state dichiarate.
In proposito, dalla giurisprudenza risulta che il rispetto dei diritti della difesa, che costituisce un principio fondamentale
del diritto comunitario e dev’essere osservato in ogni circostanza, in particolare in ogni procedimento che può concludersi
con sanzione, anche se si tratta di un procedimento amministrativo, esige che l’impresa interessata sia stata in grado di
far conoscere utilmente il suo punto di vista sulla realtà e sulla pertinenza dei fatti, dei rilievi e delle circostanze addotti
dalla Commissione (v. sentenza del Tribunale 26 aprile 2007, cause riunite T‑109/02, causa T‑118/02, causa T‑122/02, causa
T‑125/02, causa T‑126/02, causa T‑128/02, causa T‑129/02, causa T‑132/02 e T‑136/02, Bolloré e a./Commissione, Racc. pag. II‑947,
punto 66, e la giurisprudenza ivi citata).
Per quanto concerne, in particolare, le risposte ad una comunicazione degli addebiti, il Tribunale ha dichiarato che, qualora
la Commissione intenda basarsi su un brano di una risposta ad una comunicazione degli addebiti o su di un documento allegato
a tale risposta per dimostrare l’esistenza di un’infrazione in un procedimento avente ad oggetto l’applicazione dell’art. 81,
n. 1, CE, le altre parti coinvolte in detto procedimento devono essere messe in condizioni di pronunciarsi riguardo a tale
elemento di prova (v. sentenza del Tribunale 27 settembre 2006, causa T‑43/02, Jungbunzlauer/Commissione, Racc. pag. II‑3435,
punto 343, e la giurisprudenza ivi citata).
Al riguardo occorre rilevare che, eccetto gli elementi di prova contenuti nell’«esposizione dei fatti», trasmessa alla ricorrente
il 23 agosto 2007, la Decisione non si basa su alcun fatto, rilievo o circostanza che non fosse già contenuto nella comunicazione
degli addebiti. Quanto all’«esposizione dei fatti», la ricorrente non contesta le affermazioni della Commissione secondo cui
tale documento non ha aggiunto alcun addebito ma si limitava a menzionare gli elementi di prova supplementari sui quali la
ricorrente ha potuto pronunciarsi.
Per quanto concerne i fatturati e le quote di mercato, dei quali la ricorrente ritiene necessario conoscere la suddivisione
al fine di mettere in discussione le dimensioni del mercato e le quote di mercato di ciascuna delle società di cui trattasi,
si deve constatare che i dati numerici utilizzati nei punto 89 e 373 della Decisione per dimostrare il carattere sensibile
del pregiudizio agli scambi tra Stati membri erano già presenti nella comunicazione degli addebiti.
Di conseguenza, la Commissione non si è fondata sulle risposte alla comunicazione degli addebiti per dimostrare l’esistenza
dell’infrazione ma si è basata su cifre già note alla ricorrente.
Tuttavia, è giocoforza constatare che la ricorrente non è stata posta in grado di contestare, in base alla sola comunicazione
degli addebiti, le cifre utilizzate dalla Commissione al fine di dimostrare il pregiudizio sensibile al commercio. Infatti,
per un’impresa individuale interessata è raramente possibile verificare se i fatturati e le quote di mercato consolidati di
tutti i membri di un’intesa eccedano le soglie di EUR 40 milioni o del 5%. Ogni impresa può contestare con certezza solo le
proprie cifre. Pertanto, al fine di contestare le dimensioni del mercato e le quote di mercato delle altre società in esame
e di far valere i propri argomenti su tali cifre, è indispensabile conoscere la suddivisione del fatturato delle altre società,
altrimenti la ricorrente non sarebbe in grado di far conoscere utilmente il suo punto di vista sulla realtà e sulla pertinenza
dei fatti, dei rilievi e delle circostanze fatti valere dalla Commissione.
Nell’ambito di una misura di organizzazione del procedimento, il Tribunale, pertanto, ha invitato la Commissione a trasmettergli
i brani pertinenti delle versioni non riservate delle risposte alla comunicazione degli addebiti degli altri destinatari della
Decisione nonché delle risposte alle domande di informazioni che riguardavano le cifre utilizzate dalla Commissione nella
comunicazione degli addebiti. Detti documenti sono stati versati agli atti in modo che la ricorrente potesse averne conoscenza.
Orbene, al punto 57 supra si è già rilevato che la ricorrente ha confermato in udienza di non trarre alcun argomento dai documenti
prodotti dalla Commissione.
Si deve considerare, di conseguenza, che i diritti della difesa della ricorrente non sono stati violati.
Infatti, è vero che dalla giurisprudenza discende che qualsiasi violazione dei diritti della difesa intervenuta nella fase
del procedimento amministrativo non può essere sanata dal semplice fatto che l’accesso agli elementi di cui trattasi è stato
reso possibile in una fase ulteriore, in particolare nel corso del procedimento giurisdizionale relativo ad un eventuale ricorso
diretto all’annullamento della Decisione contestata (sentenza della Corte 7 gennaio 2004, cause riunite C‑204/00 P, causa
C‑205/00 P, causa C‑211/00 P, causa C‑213/00 P, causa C‑217/00 P e C‑219/00 P, Aalborg Portland e a./Commissione, Racc. pag. I‑123,
punto 104).
Cionondimeno, per giudicare se la mancata divulgazione di un documento abbia potuto nuocere alla difesa di un’impresa interessata
durante il procedimento amministrativo, occorre operare una distinzione tra l’accesso a documenti idonei a discolpare l’impresa
e l’accesso a documenti che provano l’esistenza dell’infrazione contestata (sentenza Aalborg Portland e a./Commissione, punto
121 supra, punto 130).
Riguardo a questi ultimi, la Corte ha rilevato che spettava all’impresa interessata dimostrare che il risultato al quale era
giunta la Commissione nella sua Decisione sarebbe stato diverso se dai mezzi di prova a carico avesse dovuto essere eliminato
un documento non comunicato sul quale la Commissione si è basata per incriminare tale impresa (sentenza Aalborg Portland e a./Commissione,
punto 121 supra, punto 73). Tale conclusione s’impone a maggior ragione qualora si tratti non di documenti su cui si è basata
la Commissione per dimostrare l’esistenza dell’infrazione contestata, bensì di documenti che potrebbero rimettere in discussione
l’esistenza di un’infrazione all’art. 81, n. 1, CE per mancanza di carattere sensibile del pregiudizio al commercio. Orbene,
la ricorrente non ha neppure tentato di fornire tale prova (v. punto 119 supra).
Di conseguenza, il presente motivo va respinto.
Quanto alla richiesta della ricorrente di ordinare il deposito del fascicolo amministrativo completo presso la cancelleria
del Tribunale, occorre constatare che quest’ultimo ha accolto detta richiesta nella parte riguardante i brani pertinenti delle
risposte alla comunicazione degli addebiti degli altri destinatari della Decisione nonché delle risposte alle domande di informazioni
della Commissione. Per il resto, la ricorrente non ha chiarito la pertinenza dei documenti sollecitati e la sua domanda, pertanto,
va respinta.
B –
Motivi diretti all’annullamento o alla riduzione dell’ammenda
La ricorrente solleva quattro motivi dedotti in subordine, il primo riguarda la revoca dell’ammenda e i successivi, in ulteriore
subordine, riguardano una riduzione sostanziale dell’ammenda.
1.
Sul pregiudizio sensibile al commercio e alla concorrenza
a)     Argomenti delle parti
La ricorrente ricorda che, perché un’intesa ricada nell’ambito del divieto previsto dall’art. 81 CE, il danno alla concorrenza
e il pregiudizio al commercio tra Stati membri devono essere sensibili.
La Commissione rinvia ai suoi argomenti sviluppati in relazione al primo motivo.
b)     Giudizio del Tribunale
È giocoforza constatare che il presente motivo concerne in realtà due condizioni di applicazione dell’art. 81, n. 1, CE. Si
deve quindi rinviare alle osservazioni formulate nell’ambito della valutazione del primo motivo (punti 47 e segg. supra),
nelle quali si sono esaminati e respinti gli addebiti della ricorrente.
2.
Sulla gravità
a)     Argomenti delle parti
La ricorrente fa valere che la gravità delle infrazioni dev’essere accertata in funzione di un gran numero di elementi e in
particolare delle circostanze speciali della causa e del suo contesto Orbene, la Commissione non avrebbe tenuto conto di tali
principi e avrebbe fatto riferimento ad un solo criterio, vale a dire alla natura propria dell’infrazione.
Quanto agli accordi di fissazione diretta dei prezzi, essa afferma che i prezzi minimi che la Allied Arthur Pierre avrebbe
inteso imporre non sono stati rispettati da alcuna delle parti. Inoltre, le pratiche sanzionate non avrebbero comportato un
vero aumento dei prezzi di vendita. Di conseguenza, l’ammenda sarebbe del tutto sproporzionata rispetto all’effettiva diffusione
delle pratiche denunciate, al loro impatto reale sul mercato e sulla concorrenza nonché al numero di infrazioni accertate.
La Commissione avrebbe violato altresì il principio di parità di trattamento includendo il fatturato realizzato per le attività
non interessate dall’infrazione solo nel calcolo dell’ammenda della ricorrente, e favorendo altri operatori, segnatamente
la Allied Arthur Pierre e la Interdean, coinvolte maggiormente nell’intesa. Infine, la Commissione non avrebbe dimostrato
la concreta incidenza dell’intesa sul mercato, sebbene tale effetto sia determinabile.
La Commissione sostiene che tutti gli argomenti citati sono irrilevanti, trattandosi di violazioni intrinsecamente gravi,
come la fissazione dei prezzi e la ripartizione dei mercati.
La Commissione rileva altresì che la giurisprudenza ha sempre sottolineato l’ampio potere discrezionale di cui essa si avvale
in materia di determinazione delle ammende. Nel caso di specie, in applicazione di tale giurisprudenza, per la fissazione
della percentuale delle vendite che determina l’importo dell’ammenda (17%), la Commissione avrebbe tenuto conto solamente
del carattere «molto grave» della violazione a causa della natura delle restrizioni in esame. La considerazione di altri fattori
avrebbe peraltro comportato la fissazione di una percentuale più elevata. Per contro, l’impatto dell’infrazione non sarebbe
stato preso in considerazione in tale valutazione. Inoltre, le quote di mercato sarebbero irrilevanti ai fini della determinazione
dell’ammenda.
b)     Giudizio del Tribunale
La ricorrente fa valere che la Commissione ha determinato erroneamente la gravità dell’infrazione, fondandosi soltanto sulla
sua natura intrinseca.
In proposito, va rilevato che la Commissione, al punto 542 della Decisione, sostiene che accordi o pratiche concordate che
comportano il tipo di restrizione constatata nella presente causa possono essere qualificati come «molto gravi» esclusivamente
sulla base della loro natura intrinseca, senza che sia necessario che siffatti comportamenti si caratterizzino per un’estensione
geografica o per un impatto particolare. A sostegno di tale affermazione, sia nella Decisione sia nel controricorso, la Commissione
cita la sentenza Scandinavian Airlines System/Commissione, punto 89 supra.
In tale sentenza, il Tribunale ha dichiarato che la valutazione della gravità dev’essere effettuata tenendo conto, in particolare,
della natura delle restrizioni provocate alla concorrenza, che la gravità dell’infrazione può essere accertata con riferimento
alla natura e all’oggetto dei comportamenti abusivi, e che da una giurisprudenza costante discende che elementi relativi all’oggetto
di un comportamento possono rivestire rilevanza maggiore per la determinazione dell’importo dell’ammenda di quelli relativi
ai suoi effetti (v. punto 83 della sentenza, e la giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, la violazione aveva ad oggetto una fissazione dei prezzi e una ripartizione dei mercati. Siffatta manifesta
infrazione al diritto della concorrenza è, per sua natura, particolarmente grave.
Inoltre, contrariamente agli orientamenti del 1998, gli orientamenti del 2006 non menzionano più la necessità, per stabilire
la gravità, di valutare «in che misura gli autori dell’infrazione abbiano l’effettiva capacità economica di arrecare un danno
consistente agli altri operatori», né «l’impatto concreto [dell’infrazione] sul mercato, quando sia misurabile».
Orbene, gli orientamenti del 2006 prevedono espressamente al punto 20 che «la gravità sarà valutata caso per caso per ciascun
tipo di infrazione, tenendo conto di tutte le circostanze rilevanti». Inoltre, al punto 91 supra si è già rilevato che gli
orientamenti del 2006 hanno comportato un cambiamento fondamentale di metodologia per il calcolo delle ammende. In particolare,
è stata abolita la classificazione delle infrazioni in tre categorie («poco grave», «grave» e «molto grave») ed è stata introdotta
una forcella compresa tra lo 0% e il 30% per consentire una differenziazione più precisa. In base al punto 19 degli orientamenti
del 2006, l’importo di base dell’ammenda deve essere «legato ad una proporzione del valore delle vendite, determinata in funzione
del grado di gravità dell’infrazione». In linea di massima, «la proporzione considerata del valore delle vendite sarà fissata
a un livello che può raggiungere il 30% del valore delle vendite» (punto 21 degli orientamenti).
Pertanto, la Commissione non può esercitare il potere discrezionale di cui gode in materia di imposizione di ammende, e quindi
determinare la percentuale precisa, situata tra lo 0% e il 30%, senza tener conto delle circostanze particolari della causa.
In tal modo, il punto 22 degli orientamenti del 2006 stabilisce che, «[p]er decidere se la proporzione del valore delle vendite
da prendere in considerazione in un determinato caso debba situarsi sui valori minimi o massimi all’interno della forcella
prevista, la Commissione terrà conto di un certo numero di fattori, quali la natura dell’infrazione, la quota di mercato aggregata
di tutte le imprese interessate, l’estensione geografica dell’infrazione e se sia stata data attuazione o meno alle pratiche
illecite».
Questa difficoltà di determinare una percentuale precisa è, in una certa misura, ridotta nel caso di accordi orizzontali segreti
di fissazione dei prezzi e di ripartizione del mercato nei quali, in forza del punto 23 degli orientamenti del 2006, la proporzione
del valore delle vendite considerata si situerà «sui valori più alti previsti». Da tale punto discende che la percentuale
per le restrizioni più gravi dovrebbe essere superiore almeno al 15%.
Nella fattispecie, non occorre annullare la Decisione a tal proposito, in ragione del fatto che la percentuale del 17% è stata
fissata esclusivamente sulla base della natura intrinsecamente grave dell’infrazione. Infatti, quando la Commissione si limita
ad applicare una percentuale uguale o quasi uguale alla percentuale minima prevista per le restrizioni più gravi, non è necessario
prendere in considerazione elementi o circostanze supplementari. Ciò varrebbe solamente se si dovesse applicare una percentuale
più elevata. Al riguardo, la ricorrente non deduce certamente che la Commissione avrebbe dovuto fissare una percentuale superiore,
e la Commissione non ha richiesto al Tribunale di aumentare l’importo dell’ammenda.
Di conseguenza, l’addebito relativo all’astratta determinazione della gravità dell’infrazione deve essere respinto.
Per quanto concerne l’addebito vertente su un’asserita violazione del principio di eguaglianza, è sufficiente constatare che
la Allied Arthur Pierre ha beneficiato di una riduzione in applicazione della comunicazione sulla cooperazione del 2002 in
ragione della sua cooperazione con la Commissione. Quanto alla Interdean, il Tribunale esaminerà il motivo per cui una riduzione
è stata concessa a questa società e non alla ricorrente nell’ambito del quarto motivo dedotto in subordine (qui di seguito
punti 170 e segg.). Infine, l’affermazione secondo la quale la Commissione ha incluso nel calcolo dell’ammenda il fatturato
realizzato per attività non interessate dall’infrazione solo nel caso della ricorrente è contestata da quest’ultima in quanto
viziata in fatto. In proposito, dalla Decisione risulta che il fatturato globale della ricorrente e, quindi, la sua attività
estranea ai traslochi internazionali in Belgio, sono stati presi in considerazione solamente per calcolare il limite massimo
del 10%. Anche tale addebito, pertanto, va respinto.
3.
Sulle circostanze attenuanti
a)     Argomenti delle parti
La ricorrente deduce tre circostanze attenuanti.
In primo luogo, la ricorrente rileva che il fatto che essa abbia adottato senza indugio le misure necessarie per conformarsi
alle regole del diritto comunitario della concorrenza avrebbe potuto essere preso in considerazione come circostanza attenuante.
In secondo luogo, la Commissione non avrebbe tenuto conto della circostanza che i PDC erano emessi poiché rispondenti ad una
domanda del mercato. La Commissione non potrebbe affermare che una prassi così diffusa all’interno dei suoi servizi le sarebbe
rimasta completamente sconosciuta per tanto tempo. Tale circostanza, quindi, sarebbe stata atta a mantenere e a sviluppare
la convinzione che la prassi non fosse illegittima poiché richiesta da membri di servizi pubblici.
In terzo luogo, la ricorrente sostiene di non avere mai contestato la realtà delle infrazioni.
La Commissione contesta tali argomenti.
b)     Giudizio del Tribunale
Nell’ambito del presente motivo, nonché in quello della prima e della seconda parte del secondo motivo principale, la ricorrente
deduce tre circostanze attenuanti.
Cessazione della pratica illecita
Quanto alla cessazione della pratica illecita da parte della ricorrente, si deve considerare che essa non costituisce una
circostanza attenuante che giustifichi una riduzione dell’ammenda.
Infatti, come osserva giustamente la Commissione, il punto 29, primo trattino, degli orientamenti del 2006 prevede che, sebbene
l’importo di base dell’ammenda possa essere ridotto qualora l’impresa interessata fornisca la prova che essa ha posto fine
all’infrazione sin dai primi interventi della Commissione, ciò «non si applica agli accordi o alle pratiche di natura segreta
(in particolare i cartelli)». Inoltre, il beneficio di tale circostanza attenuante è limitato ai casi in cui l’infrazione
cessa a seguito dei primi interventi della Commissione. Orbene, la ricorrente ha partecipato all’infrazione fino all’8 settembre
2003, mentre le ispezioni hanno avuto luogo successivamente a tale data, vale a dire il 16 settembre 2003.
Convinzione della legittimità della pratica illecita
In base al punto 29, ultimo trattino, degli orientamenti del 2006, «[l’]importo di base dell’ammenda può essere ridotto (…)
quando il comportamento anticoncorrenziale è stato autorizzato o incoraggiato dalle autorità pubbliche o dalla legge».
La ricorrente afferma che il fatto che la Commissione abbia avuto conoscenza della pratica illecita e l’abbia tollerata per
anni l’ha indotta a credere legittimamente, sebbene erroneamente, che tale pratica fosse lecita. Inoltre, essa avrebbe soltanto
risposto ad una domanda del mercato.
In proposito, la Commissione sottolinea giustamente che la persona in contatto con il fornitore, per esempio l’agente della
Commissione, non è il vero cliente delle società di trasloco. Al punto 264 della Decisione, essa rileva che spetta all’impresa
o all’istituzione pubblica che paga il trasloco selezionare una società di trasloco. Numerose imprese e istituzioni pubbliche
richiedono la presentazione di varie offerte proprio per operare una scelta. Di conseguenza, devono essere respinti gli argomenti
in base ai quali i PDC erano emessi poiché rispondenti ad una domanda del mercato, o sarebbero stati presentati solo dopo
che il cliente aveva fatto la sua scelta.
Il fatto che agenti di istituzioni abbiano richiesto PDC non può pertanto essere addotto dalla ricorrente, la quale avrebbe
dovuto sapere che siffatte domande non potevano essere formulate in nome o su richiesta delle istituzioni, essendo manifestamente
contrarie ai loro interessi finanziari. Infatti, la necessità di fornire tre preventivi era diretta proprio a garantire un
minimo di concorrenza e ad evitare che una sola impresa di trasloco potesse determinare unilateralmente il prezzo di un trasloco.
Inoltre, quand’anche si ammettesse che fatti noti ad una persona che lavora per la Commissione possano essere imputati a quest’ultima
in quanto istituzione, va osservato che la sola conoscenza del comportamento anticoncorrenziale non comporta che tale comportamento
sia stato implicitamente «autorizzato o incoraggiato» dalla Commissione ai sensi del punto 29, ultimo trattino, degli orientamenti
del 2006. Infatti, un’asserita inerzia non può essere equiparata ad un atto positivo come un’autorizzazione o un incoraggiamento.
Infine, la ricorrente non ha dimostrato che l’asserita inerzia della Commissione l’aveva effettivamente indotta a credere
nella legittimità della pratica o che essa aveva creato confusione al riguardo. Infatti, è noto il significato economico dell’obbligo
dell’agente di fornire vari preventivi. Non si tratta di una mera formalità ma di un modo per individuare l’offerta più vantaggiosa.
Pertanto, la violazione delle regole di concorrenza nel caso di specie è talmente manifesta, in particolare per quanto concerne
i PDC, che un operatore diligente non può invocare una convinzione legittima della legalità di tale pratica.
In ogni caso, va rilevato che gli argomenti della ricorrente riguardano soltanto i PDC. Orbene, la prassi dei PDC è solamente
una delle tre componenti di un’infrazione complessa, unica e continuata, comprendente altresì un accordo scritto sui prezzi
e un accordo sul pagamento di commissioni.
Mancata contestazione dei fatti
Contrariamente alla comunicazione della Commissione 18 luglio 1996 sulla non imposizione o sulla riduzione delle ammende nei
casi d’intesa tra imprese (GU C 207, pag. 4), la comunicazione sulla cooperazione del 2002 non prevede alcuna riduzione per
mancata contestazione della realtà dei fatti. In ragione della cooperazione della Allied Arthur Pierre, la Commissione era
già in possesso di elementi di prova che consentivano di accertare l’infrazione, e la mancata contestazione da parte della
ricorrente non ha aggiunto alcun valore. Ciò considerato, la Commissione ha potuto giustamente considerare che non si doveva
concedere alla ricorrente una riduzione dell’ammenda a causa della sua cooperazione.
Di conseguenza, il presente motivo va respinto.
4.
Sulle circostanze eccezionali
a)     Argomenti delle parti
Nell’ambito dei motivi dedotti in subordine, la ricorrente, come nella terza parte del secondo motivo e nella seconda parte
del terzo motivo, fa valere la sua assenza di capacità contributiva.
La Commissione rinvia alle sue osservazioni formulate nel secondo e nel terzo motivo.
b)     Giudizio del Tribunale
Occorre ricordare che il Tribunale, nell’esaminare il presente motivo, prende in considerazione anche gli argomenti dedotti
nella terza parte del secondo motivo e nella seconda parte del terzo motivo. Pertanto, la ricorrente richiama, in sostanza,
la sua incapacità di pagare l’ammenda e lamenta una disparità di trattamento rispetto alla Interdean.
Per quanto concerne, in primo luogo, l’asserita mancanza di capacità contributiva della ricorrente, va rilevato che, al fine
di beneficiare di una riduzione eccezionale dell’ammenda a causa di difficoltà economiche in forza del punto 35 degli orientamenti
del 2006, si devono soddisfare, oltre ad una richiesta, due condizioni cumulative, vale a dire, in primo luogo, l’insormontabile
difficoltà di pagare l’ammenda e, in secondo luogo, la presenza di un «contesto sociale ed economico particolare».
Quanto alla prima condizione, la Commissione, al punto 632 della Decisione, si è limitata ad osservare che, «[d]ato che l’ammenda
(…) rappresenta solo il 3,76% del fatturato mondiale dell’impresa nel 2006, tale ammenda non è atta a pregiudicare irrimediabilmente
la redditività economica della [ricorrente]». Pertanto, la Commissione ha concluso che la prima condizione non era soddisfatta.
Orbene, è giocoforza constatare che questa valutazione è astratta e non prende affatto in considerazione la situazione concreta
della ricorrente. Un semplice calcolo della percentuale che rappresenta l’ammenda rispetto al fatturato mondiale dell’impresa
non può di per sé giustificare la conclusione che tale ammenda non può pregiudicare irrimediabilmente la redditività economica
di quest’ultima. Infatti, se così fosse, sarebbe possibile indicare soglie concrete per l’applicazione del punto 35 degli
orientamenti del 2006. Di conseguenza, il punto 632 della Decisione non è atto a giustificare il rigetto della domanda della
Ziegler.
Riguardo alla seconda condizione, la Commissione, ai punto 651 e 655 della Decisione, ha rilevato che il contesto sociale
ed economico nella presente causa non aveva carattere particolare ai sensi del punto 35 degli orientamenti del 2006 e che,
pertanto, dovevano essere rigettate tutte le domande di riduzione dell’ammenda su tale base. Poiché la ricorrente non ha rimesso
in discussione la constatazione secondo cui questa seconda condizione non era soddisfatta, la Commissione era autorizzata
a respingere gli argomenti della ricorrente volti ad ottenere una riduzione dell’ammenda a causa delle difficoltà economiche
e finanziarie di quest’ultima.
Il fatto che tale motivazione figuri nella parte dedicata alla valutazione della situazione della Interdean e non in quella
che si riferisce alla Ziegler non può rimettere in discussione questa conclusione. Infatti, dal tenore letterale dei punto
651 e 655 della Decisione risulta chiaramente che la constatazione in essi contenuta vale anche per la ricorrente.
Per quanto concerne, in secondo luogo, l’asserita violazione del principio di parità di trattamento rispetto alla Interdean,
è giocoforza constatare che la Commissione ha respinto la domanda della Interdean a norma del punto 35 degli orientamenti
del 2006 per lo stesso motivo di quello opposto alla ricorrente, vale a dire per l’assenza di un «contesto sociale ed economico
particolare» (v. punto 655 della Decisione). In proposito, non esiste quindi alcuna differenza di trattamento.
È vero che la Commissione ha concesso tuttavia una riduzione dell’ammenda alla Interdean in applicazione del punto 37 degli
orientamenti del 2006. Cionondimeno, dalla Decisione discende che la situazione della Interdean e quella della ricorrente
non sono paragonabili. Al riguardo, è sufficiente constatare che l’ammenda della ricorrente è lontana dal massimale del 10%
del suo fatturato totale, mentre quella della Interdean avrebbe ampiamente superato questo massimale prima della riduzione.
In terzo luogo, la ricorrente fa valere che la sua situazione è peggiorata successivamente all’adozione della Decisione. Orbene,
come d’altronde riconosciuto espressamente dalla ricorrente in udienza, eventi posteriori all’adozione della Decisione non
sono atti ad incidere sulla legittimità di quest’ultima. Tale motivo, pertanto, va respinto.
Ne consegue che il ricorso deve essere interamente respinto.

Sulle spese
Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
domanda. La ricorrente, essendo rimasta soccombente, va condannata alle spese, ivi comprese quelle relative al procedimento
sommario dinanzi al Tribunale, in conformità delle conclusioni della Commissione.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
dichiara e statuisce:
1)
Il ricorso è respinto.
2)
La Ziegler SA è condannata alle spese, comprese quelle relative al procedimento sommario dinanzi al Tribunale.
Papasavvas
Wahl
Dittrich
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 16 giugno 2011.
Indice
Fatti
A –  Oggetto della controversia
B –  La ricorrente
C –  Procedimento amministrativo
D –  Decisione
Procedimento e conclusioni delle parti
In diritto
A –  Motivi diretti all’annullamento della Decisione
1.  Sul primo motivo, relativo a manifesti errori di valutazione e ad errori di diritto nell’esame delle condizioni richieste
per l’applicazione dell’art. 81, n. 1, CE
a)  Argomenti delle parti
b)  Giudizio del Tribunale
Osservazioni preliminari
Sul pregiudizio sensibile al commercio tra Stati membri
–  Sul carattere transfrontaliero
–  Sulla soglia di EUR 40 milioni
–  Sulla soglia del 5%
2.  Sul secondo motivo, relativo a manifesti errori di valutazione e ad errori di diritto nell’attuazione dell’art. 81, n. 1,
CE
a)  Argomenti delle parti
b)  Giudizio del Tribunale
3.  Sul terzo motivo, vertente su una violazione dell’obbligo di motivazione
a)  Argomenti delle parti
b)  Giudizio del Tribunale
4.  Sul quarto motivo, relativo ad una violazione dei diritti della difesa
a)  Argomenti delle parti
b)  Giudizio del Tribunale
5.  Sul quinto motivo, relativo ad una violazione dei diritti della difesa
a)  Argomenti delle parti
b)  Giudizio del Tribunale
B –  Motivi diretti all’annullamento o alla riduzione dell’ammenda
1.  Sul pregiudizio sensibile al commercio e alla concorrenza
a)  Argomenti delle parti
b)  Giudizio del Tribunale
2.  Sulla gravità
a)  Argomenti delle parti
b)  Giudizio del Tribunale
3.  Sulle circostanze attenuanti
a)  Argomenti delle parti
b)  Giudizio del Tribunale
Cessazione della pratica illecita
Convinzione della legittimità della pratica illecita
Mancata contestazione dei fatti
4.  Sulle circostanze eccezionali
a)  Argomenti delle parti
b)  Giudizio del Tribunale
Sulle spese
*
Lingua processuale: il francese.