CELEX: 62010CJ0545
Povreda obveze države članice
Promet
Direktiva 91/440/EEZ
Razvoj željeznica Zajednice
Članak 10. stavak 7.
Regulatorno tijelo
Nadležnosti
Direktiva 2001/14/EZ
Dodjela željezničkog infrastrukturnog kapaciteta
Članak 4. stavak 1.
Okvirna pravila za ubiranje pristojbi
Članak 6. stavak 2.
Poticajne mjere upravitelju infrastrukture za smanjenje troškova infrastrukture i visine pristupnih pristojbi
Članak 7. stavak 3.
Utvrđivanje pristojbi za minimalni pristupni paket i pristup prugom do uslužnih objekata
Trošak koji je nastao izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza
Članak 11.
Program izvedbe
Članak 30. stavak 5.
Regulatorno tijelo
Nadležnosti
Upravno pravno sredstvo protiv odluka regulatornog tijela

Europska komisija zahtijeva svojom tužbom od Suda da utvrdi da, time što nije poduzela zakonodavne, regulatorne i upravne mjere potrebne kako bi poštovala:
—
članak 4. stavak 1., članak 6. stavak 2., članak 7. stavak 3., članak 11. i članak 30. stavak 5. Direktive 2001/14/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2001. o dodjeli željezničkog infrastrukturnog kapaciteta i ubiranju pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture (
SL L 75, str. 29
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom, poglavlje 7., svezak 5., str. 27.), kako je izmijenjena i dopunjena Direktivom 2004/49/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. (
SL L 164, str. 44
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom, poglavlje 7., svezak 5., str. 45., u daljnjem tekstu: Direktiva 2001/14/EZ) i
—
članak 10. stavak 7. Direktive Vijeća 91/440/EEZ od 29. srpnja 1991. o razvoju željeznica Zajednice (
SL L 237, str. 25
.; ispravak u
SL L 271, str. 70
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom, poglavlje 7., svezak 4., str. 3.), kako je izmijenjena i dopunjena Direktivom 2004/51/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. (
SL L 164, str. 164
.; ispravak u
SL L 220, str. 58
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom, poglavlje 7., svezak 4., str. 83., u daljnjem tekstu: Direktiva 91/440/EEZ),
Češka Republika nije ispunila obveze koje ima na temelju navedenih odredaba.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 91/440/EEZ
Članak 10. stavak 7. Direktive 91/440/EEZ glasi:
„Ne dovodeći u pitanje propise Zajednice i nacionalne propise koji se odnose na politiku tržišnog natjecanja i ustanove odgovorne u tom području, regulatorno tijelo osnovano sukladno članku 30. Direktive 2001/14/EZ, ili bilo koje drugo tijelo koje uživa isti stupanj neovisnosti, nadgleda natjecanje na tržištu usluga željezničkog prijevoza, uključujući tržište željezničkog prijevoza robe.
To se tijelo osniva u skladu s pravilima u članku 30. stavku 1. navedene Direktive. Svaki podnositelj zahtjeva ili zainteresirana stranka može uložiti žalbu ovom tijelu ako misli da se prema njemu postupilo nepravedno, da je bio predmet diskriminacije ili da je na bilo koji drugi način oštećen. Na temelju žalbe ili, prema potrebi, na temelju svoje vlastite inicijative regulatorno tijelo je dužno prvom prilikom odlučiti o odgovarajućim mjerama kako bi se ispravili nepoželjni razvoji događaja na ovim tržištima. Kako bi se osigurala potrebna mogućnost sudske kontrole i neophodna suradnja između nacionalnih regulatornih tijela, članak 30. stavak 6. i članak 31. navedene Direktive primjenjuju se u ovom kontekstu.”
Direktiva 2001/14/EZ
U skladu s uvodnom izjavom 11. Direktive 2001/14/EZ:
„Programi ubiranja pristojbi i dodjele kapaciteta trebaju omogućiti jednak i nediskriminirajući pristup svim prijevoznicima te što je više moguće pokušati udovoljiti potrebama svih korisnika i vrsta prometa na pravedan i nediskriminirajući način.”
Članak 4. stavak 1. te Direktive glasi:
„Države članice dužne su donijeti okvirna pravila za ubiranje pristojbi te pritom poštovati neovisnost uprave predviđenu u članku 4. Direktive 91/440/EEZ.
Prema spomenutom uvjetu [Uz obvezu poštovanja navedenog uvjeta] neovisnosti uprave, države članice donose i posebna pravila za ubiranje pristojbi ili tu ovlast povjeravaju upravitelju infrastrukture. Upravitelj infrastrukture utvrđuje pristojbe za korištenje infrastrukture i ubire te pristojbe.”
U skladu s člankom 6. stavcima 2. i 3. navedene Direktive:
„2.   Uzimajući u obzir sigurnost te održavanje i poboljšanje kvalitete usluga infrastrukture, upravitelje infrastrukture se [poticajnim mjerama] potiče na smanjenje troškova infrastrukture i visine pristupnih pristojbi.
3.   Države članice moraju osigurati provedbu odredaba utvrđenih u stavku 2., bilo ugovorom između nadležnog tijela i upravitelja infrastrukture za razdoblje od najmanje tri godine, kojim je predviđeno državno financiranje, ili uvođenjem odgovarajućih regulatornih mjera s odgovarajućim ovlastima.”
Članak 7. stavak 3. te iste Direktive glasi:
„Ne dovodeći u pitanje stavak 4. ili 5. ili članak 8., pristojbe za minimalni pristupni paket i pristup prugom do uslužnih objekata jednake su iznosu troška koji je izravno nastao iz pružanja usluge željezničkog prijevoza.”
Članak 11. Direktive 2001/14/EZ glasi kako slijedi:
„1.   Programi ubiranja pristojbi za korištenje infrastrukture potiču kroz program izvedbe željezničke prijevoznike i upravitelja infrastrukture da smanje smetnje i poboljšaju izvedbu željezničke mreže. Ovo može uključivati kazne za radnje koje uzrokuju smetnje rada mreže, naknade za prijevoznike koji su pretrpjeli štetu u slučaju smetnje te bonuse kao nagrade za izvedbu koja je bolja od očekivane.
2.   Osnovna načela programa izvedbe primjenjuju se na cijeloj mreži.”
Članak 30. ove Direktive glasi:
„1.   Ne dovodeći u pitanje članak 21. stavak 6., države članice ustanovljuju regulatorno tijelo. To tijelo, koje može biti ministarstvo nadležno za promet ili svako drugo tijelo, neovisno je o upraviteljima infrastrukture, tijelima za ubiranje pristojbi, tijelu za dodjelu kapaciteta ili podnositeljima zahtjeva po pitanju organizacije, odluka o financiranju, pravne strukture i donošenja odluka. [...]
2.   Podnositelj zahtjeva se ima pravo žaliti regulatornom tijelu ako smatra da se prema njemu nepošteno postupilo, da ga se diskriminiralo ili da mu se na bilo koji drugi način naškodilo, a posebno protiv odluka koje je donio upravitelj infrastrukture ili prema potrebi željeznički prijevoznik, a odnose se na:
a)
Izvješće o mreži;
b)
kriterije sadržane u Izvješću;
c)
postupak dodjele i njegove rezultate;
d)
program ubiranja pristojbi;
e)
razinu ili strukturu infrastrukturnih naknada [pristojbi za korištenje infrastrukture] koje treba ili može trebati platiti”; [ili bi možda trebao platiti];
[f)
odredbe o pristupu željezničkoj infrastrukturi u skladu s člankom 10. Direktive 91/440/EEZ.] (
nesl. prij.
)
3.   Regulatorno tijelo vodi brigu o tome da pristojbe koje je odredio upravitelj infrastrukture budu u skladu s poglavljem II. te da su nediskriminirajuće. Pregovori između podnositelja zahtjeva i upravitelja infrastrukture koji se odnose na razinu infrastrukturnih pristojbi [pristojbi za korištenje infrastrukture] dozvoljeni su samo ako se odvijaju pod nadzorom regulatornog tijela. Regulatorno tijelo intervenira ako postoji vjerojatnost da su pregovori u suprotnosti sa zahtjevima ove Direktive.
[4.   Regulatorno tijelo ovlašteno je zahtijevati sve korisne informacije od upravitelja infrastrukture, podnositeljâ zahtjeva i svake zainteresirane treće osobe iz države članice o kojoj je riječ; te se informacije trebaju dostaviti bez odgode.] (
nesl. prij.
)
5.   Regulatorno tijelo dužno je donijeti odluku o svakoj pritužbi i poduzeti mjere da popravi situaciju u roku od najviše dva mjeseca po primitku svih informacija.
Neovisno o stavku 6., odluka regulatornog tijela obvezuje sve stranke obuhvaćene tom odlukom.
U slučaju žalbe protiv odbijanja dodjele infrastrukturnog kapaciteta ili protiv uvjeta ponude kapaciteta, regulatorno tijelo je dužno ili potvrditi da nisu potrebne izmjene odluke upravitelja infrastrukture ili zatražiti izmjenu te odluke u skladu s uputama koje je odredilo regulatorno tijelo.
6.   Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da odluke koje donese regulatorno tijelo podliježu sudskoj kontroli.”
Češko pravo
Zakon o željeznici
Članak 34.c Zakona br. 266/1994 o željeznici (zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách), od 14. prosinca 1994., u verziji mjerodavnoj za predmetni spor (u daljnjem tekstu: Zakon o željeznici) glasi:
„Izvješće o nacionalnoj i regionalnoj željezničkoj mreži
(1)   Tijelo za dodjelu kapaciteta, nakon savjetovanja s upraviteljem infrastrukture, najkasnije 12 mjeseci prije stupanja na snagu voznog reda, izrađuje Izvješće o željezničkoj mreži te ga objavljuje u
Glasniku za promet i pristojbe.
(2)   Izvješće o željezničkoj mreži mora sadržavati:
[...]
f)
uvjete za povlačenje infrastrukturnih kapaciteta koji su dodijeljeni, ali se ne koriste ili se koriste djelomično, uključujući i informacije o pristojbama za prijevozne kapacitete koji su dodijeljeni, ali se ne koriste;
g)
informacije o pristojbama za dodjelu kapaciteta infrastrukture i određivanju pristojbi za korištenje infrastrukture;
[...]”
Članak 34.g tog zakona glasi:
„1)   Podnositelj zahtjeva za dodjelu kapaciteta željezničke infrastrukture može od Ureda za željeznicu, u roku od 15 dana od dana objave Izvješća o željezničkoj mreži, zahtijevati da to Izvješće preispita, uključujući i u njemu navedene kriterije.
2)   Ako tijelo za dodjelu kapaciteta nije udovoljilo zahtjevu podnositelju zahtjeva za dodjelu željezničkog infrastrukturnog kapaciteta, on ima pravo, u postupku predviđenim člankom 34.e, u roku od 15 dana od dana priopćavanja Izvješća o željezničkoj mreži iz članka 34.e stavka 4., od Ureda za željeznicu zahtijevati da preispita postupak dodjele željezničkih infrastrukturnih kapaciteta, uključujući njegov utjecaj kao i način određivanja cijena.
3)   Ako Ured za željeznicu utvrdi nepravilnosti u postupku koji se primjenjivao prilikom izrade Izvješća o željezničkoj mreži, uključujući i u njima navedene kriterije ili nepravilnosti u postupku dodjele željezničkih infrastrukturnih kapaciteta, uključujući i njegove rezultate i način određivanja cijena, on odlučuje o izmjeni navedenog dokumenta, uključujući i u njemu navedene kriterije, ili odlučuje o dodjeli tih kapaciteta, a osobito o načinu određivanja cijene.”
Na temelju članka 56. točke (c) navedenog zakona, Ministarstvo prometa je „tijelo kojem se, u upravnim postupcima o pitanjima iz područja uređenih ovim zakonom, podnose pravna sredstva protiv odluka Ureda za željeznicu, željezničke inspekcije i općina”.
Zakon o cijenama
U skladu s člankom 10. stavkom 2. Zakona br. 526/1990 o cijenama (zákon č. 526/1990 Sb., o cenách), od 27. studenog 1990., koji u verziji mjerodavnoj za predmetni spor (u daljnjem tekstu: Zakon o cijenama) glasi:
„Odredbe o određivanju cijena iz stavka 1. Ministarstvo financija objavljuje u
Službenom glasniku cijena
[...]. One se u Službenom listu objavljuju u skladu s posebnim pravnim pravilima. [...] Odluka o cijenama valjana je od dana njene objave u odgovarajućem službenom glasniku i stupa na snagu na dan određen u toj odluci, ali najranije na dan njene objave.”
Na temelju članka 10. stavka 2. Zakona o cijenama, Ministarstvo financija objavljuje odluku (Výměr) kojom se utvrđuje popis proizvoda čije su cijene regulirane. Ministarstvo financija tu odluku svake godine objavljuje u
Službenom glasniku cijena
. Njime se određuje najviša cijena za korištenje unutarnje željezničke infrastrukture, kako nacionalne tako i regionalne, u okviru pružanja usluga željezničkog prijevoza.
Zakon o Državnom fondu za prometnu infrastrukturu
Na temelju članka 2. Zakona br. 104/2000 o Državnom fondu za prometnu infrastrukturu (zákon č. 104/2000 Sb., o Státním fondu dopravní infrastruktury), od 4. travnja 2000., koji u verziji mjerodavnoj za predmetni spor (u daljnjem tekstu: „Zakon o Državnom fondu za prometnu infrastrukturu”) glasi:
„Fond svoje prihode namjenjuje razvoju, izgradnji, održavanju i modernizaciji cesta i autocesta, željezničkih pruga i plovnih putova kako slijedi:
[...]
c)
financiranje izgradnje, modernizacije, popravljanja i održavanja nacionalnih i regionalnih željezničkih pruga,
[...]
f)
odobravanje zajmova za pripremne radove ili projekte, studije ili ekspertize vezane za izgradnju, modernizaciju ili popravljanje cesta i autocesta, plovnih putova važnih za promet i izgradnju nacionalnih i regionalnih željezničkih pruga,
[...]”
Zakon o djelokrugu Ureda za zaštitu tržišnog natjecanja
U skladu s člankom 2. Zakona br. 273/1996 o djelokrugu Ureda za zaštitu tržišnog natjecanja (zákon č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže), od 11. listopada 1996., u verziji mjerodavnoj za predmetni spor (u daljnjem tekstu: Zakon o djelokrugu Ureda za zaštitu tržišnog natjecanja), to tijelo, među ostalim:
„[...]
a)
stvara uvjete za poticanje i očuvanje tržišnog natjecanja,
b)
osigurava nadzor u području provedbe postupka javne nabave,
c)
obavlja i druge poslove utvrđene posebnim zakonima.”
Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja
U skladu s člankom 1. stavkom 1. Zakona br. 143/2001 o zaštiti tržišnog natjecanja (zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů), od 4. travnja 2001., u verziji mjerodavnoj za predmetni spor (u daljnjem tekstu: Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja), taj Ured:
„[...] organizira zaštitu tržišnog natjecanja na tržištu proizvoda i usluga [...] protiv svih oblika sprečavanja, ograničavanja, narušavanja ili ugrožavanja tržišnog natjecanja putem:
a)
sporazumâ između konkurenata,
b)
zlouporabe vladajućeg položaja između konkurenata ili
c)
koncentracije konkurentskih poduzetnika.”
Postupak koji je prethodio sporu i postupak pred Sudom
Komisija je 10. svibnja 2007. uputila Češkoj Republici upitnik kako bi se uvjerila u to da je ta država članica pravilno prenijela u svoj unutarnji pravni sustav direktive 2001/12/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2001. kojom se mijenja i dopunjuje Direktiva 91/440/EEZ (
SL L 75, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom, poglavlje 7., svezak 4., str. 35.), 2001/13/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2001. kojom se mijenja i dopunjuje Direktiva Vijeća 95/18/EZ o izdavanju dozvola željezničkim prijevoznicima (
SL L 75, str. 26
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom, poglavlje 7., svezak 6., str. 43.) i 2001/14/EZ (u daljnjem tekstu, zajedno nazvane: prvi željeznički paket). Češke vlasti su na taj upitnik odgovorile dopisom od 11. srpnja 2007.
Komisija je 21. studenog 2007. zatražila dodatna pojašnjenja, a Češka Republika joj je ta pojašnjenja dostavila dopisom od 21. prosinca 2007.
Komisija je 27. lipnja 2008., na temelju informacija koje je Češka Republika priopćila, tu državu članicu opomenula da je obvezna poštovati odredbe direktiva 91/440/EEZ i 2001/14/EZ, a posebno odredbe tih direktiva o pristojbama za korištenje željezničke infrastrukture kao i odredbe o regulatornom tijelu.
Češka Republika je 26. kolovoza 2008. odgovorila na navedenu opomenu Komisije.
Komisija je 9. listopada 2009. uputila Češkoj Republici obrazloženo mišljenje u kojem toj državi članici s jedne strane prigovara da nije ispunila obveze, koje ima na temelju članka 4. stavka 1., članka 6. stavka 2., članka 7. stavka 3., članka 11. i članka 30. stavka 5. Direktive 2001/14/EZ kao i članka 10. stavka 7. Direktive 91/440/EEZ, a s druge strane poziva Češku Republiku da poduzme potrebne mjere kako bi postupila u skladu s navedenim obrazloženim mišljenjem, i to u roku dva mjeseca od primitka istog.
Češka Republika je dopisom od 8. prosinca 2009. odgovorila na navedeno obrazloženo mišljenje osporavajući povrede obveza zbog kojih joj je Komisija prigovorila.
Pod tim okolnostima Komisija je podnijela predmetnu tužbu.
Rješenjem predsjednika Suda od 11. srpnja 2011. Talijanskoj Republici i Kraljevini Španjolskoj odobrena je intervencija na strani Češke Republike. Dopisom od 22. rujna 2011., koji je u tajništvu Suda zaprimljen 30. rujna 2011., Talijanska Republika povukla je zahtjev za intervenciju.
O tužbi
Prvi prigovor: povreda članka 4. stavka 1. Direktive 2001/14/EZ
Argumentacija stranaka
Komisija tvrdi da je Češka Republika, odredivši najviši iznos pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture, prekršila članak 4. stavak 1. Direktive 2011/14/EZ.
Ta institucija ističe da iz navedene odredbe proizlazi da pravo države članice na određivanje okvirnih pravila za ubiranje pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture mora poštovati pravo upravitelja na određivanje iznosa pristojbe i pravo ubiranja iste.
Međutim, određivanje najviše pristojbe za korištenje željezničke infrastrukture odlukom Ministarstva financija, koja se, na temelju članka 10. stavka 2. Zakona o cijenama, donosi jednom godišnje, nadilazilo bi okvirna pravila za ubiranje pristojbi i pravila koja su same države članice ovlaštene odrediti na temelju članka 4. stavka 1. Direktive 2001/14/EZ.
Češka Republika ističe da se istaknuta povreda obveze temelji na doslovnom i sustavnom tumačenju članka 4. stavka 1. Direktive 2001/14/EZ od strane Komisije dok bi, za određivanje dosega obveza koje taj članak sadrži, bilo potrebno primijeniti teleološko tumačenje tog članka.
Prema mišljenju te države članice, nužnost uklanjanja negativnih učinaka vladajućeg položaja upravitelja infrastrukture u skladu je s općim ciljem Direktive 2001/14/EZ, što objašnjava zbog čega je Direktivom državama članicama prenesena ovlast određivanja okvirnih pravila ili programa za ubiranje pristojbi.
S tim u svezi Češka Republika pojašnjava da, u mjeri u kojoj bi se vladajući položaj upravitelja infrastrukture mogao očitovati posebice određivanjem pretjerano visokog iznosa pristojbi koji bi mogao snositi samo državni željeznički prijevoznik, određivanje najvišeg iznosa omogućava ostvarivanje cilja Direktive 2001/14/EZ.
Osim toga, određivanje najviše cijene ne bi značilo da upravitelj infrastrukture nije ovlašten sam odrediti iznos pristojbi.
Kraljevina Španjolska u bitnom ističe da utvrđivanje najvišeg iznosa ne sprječava upravitelja infrastrukture da odredi pristojbe za svaki pojedini slučaj.
Utvrđenja Suda
Na temelju članka 4. stavka 1. Direktive 2001/14/EZ, države članice moraju donijeti okvirna pravila za ubiranje pristojbi. One također mogu propisati posebna pravila za ubiranje pristojbi, pri čemu je potrebno poštivati neovisnost upravitelja infrastrukture u upravljanju. U skladu s tom odredbom, upravitelj infrastrukture s jedne strane određuje pristojbu za korištenje željezničke infrastrukture, a s druge je ubire.
Ta odredba također uspostavlja podjelu nadležnosti između država članica i upravitelja infrastrukture u pogledu programâ ubiranja pristojbi. Naime, države članice nadležne su za uspostavljanje okvira za ubiranje pristojbi dok je određivanje pristojbe i ubiranje iste u ovlasti upravitelja infrastrukture.
Kako bi se zajamčilo ostvarivanje cilja neovisnosti upravitelja infrastrukture u upravljanju, on, unutar okvirnih pravila za ubiranje pristojbi koje utvrđuju države članice, treba raspolagati određenim diskrecijskim prostorom pri određivanju iznosa pristojbi, i to na način koji mu omogućava da se tim prostorom služi kao sredstvom upravljanja (presuda od 23. veljače 2013., Komisija protiv Španjolske, C‑483/10, točka 49).
Međutim, određivanje najvišeg iznosa pristojbe za korištenje željezničke infrastrukture odlukom Ministarstva financija koja se, na temelju članka 10. stavka 2. Zakona o cijenama, donosi jednom godišnje, za posljedicu ima ograničavanje diskrecijskog prostora upravitelja infrastrukture u mjeri koja nije spojiva s ciljevima Direktive 2001/14/EZ.
Posebno valja utvrditi da, u skladu s onim što propisuje članak 8. stavak 2. te Direktive, upravitelj infrastrukture mora moći odrediti ili zadržati više iznose pristojbi koji su utemeljeni na dugoročnim troškovima određenih investicijskih projekata.
38 Slijedom navedenog, treba utvrditi da češko zakonodavstvo u tom pogledu nije usklađeno s člankom 4. stavkom 1. Direktive 2001/14/EZ.
Ovaj se zaključak ne može dovesti u pitanje argumentom Češke Republike prema kojem je potrebno spriječiti da se vladajući položaj upravitelja infrastrukture očituje određivanjem pristojbi u prekomjernom iznosu. Naime, u skladu s člankom 10. stavkom 7. Direktive 91/440/EEZ, regulatorno tijelo osnovano u skladu s člankom 30. Direktive 2001/14/EZ, ili bilo koje drugo tijelo koje uživa isti stupanj neovisnosti, nadgleda poštovanje slobode tržišnog natjecanja na tržištu usluga željezničkog prijevoza. U Češkoj Republici ta je zadaća, uostalom, povjerena Uredu za zaštitu tržišnog natjecanja.
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da Češka Republika, utvrdivši najviši iznos pristojbi za pristup željezničkoj infrastrukturi, nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 4. stavka 1. Direktive 2001/14/EZ.
Drugi prigovor: nepostojanje poticajnih mjera upravitelju infrastrukture za smanjenje troškova infrastrukture i iznosa pristupnih pristojbi
Argumentacija stranaka
Komisija tvrdi da je Češka Republika, time što nije donijela mjere namijenjene poticanju upravitelja infrastrukture da smanji troškove stavljanja željezničke infrastrukture na raspolaganje i iznos pristupnih pristojbi, prekršila članak 6. stavak 2. Direktive 2001/14/EZ.
Prema mišljenju te institucije, sustav poticajnih mjera koje ova odredba predviđa pretpostavlja postojanje izravne veze između odobravanja financijskih sredstava i ponašanja upravitelja infrastrukture kako bi ga se potaknulo na smanjenje troškova stavljanja infrastrukture na raspolaganje ili smanjenje iznosa pristupnih pristojbi.
U tom pogledu, Komisija ističe da financijska sredstva koja, u skladu sa Zakonom o Državnom fondu za prometnu infrastrukturu, odobrava Državni fond za prometnu infrastrukturu služe poboljšavanju stanja željezničke infrastrukture, ali ni po čemu ne predstavljaju poticajne mjere namijenjene upravitelju infrastrukture radi smanjivanja troškova infrastrukture i visine pristupnih pristojbi.
Češka Republika ističe da uloga koju državama članicama dodjeljuje članak 6. stavak 2. Direktive 2001/14/EZ, odnosno uloga da, primjenom poticajnih mjera, potiču upravitelja infrastrukture na smanjenje troškova infrastrukture kao i iznosa pristupnih pristojbi nije bezuvjetna.
Naime, tek kada se dostigne zadovoljavajuća razina kvalitete i sigurnosti željezničke infrastrukture na cijeloj mreži ili barem na njenom pretežnom dijelu, države članice bile bi obvezne slijediti i ostvariti cilj predviđen tom odredbom.
Međutim, uzimajući u obzir trenutno stanje željezničke infrastrukture u Češkoj Republici, provedba obveze predviđene člankom 6. stavkom 2. Direktive 2011/14/EZ ne bi se mogla u potpunosti osigurati bez ugrožavanja sigurnosti ili kvalitete infrastrukturnih usluga o kojima se radi.
Češka Republika tvrdi da se, u svakom slučaju, poticajne mjere iz članka 6. stavka 2. Direktive 2001/14/EZ trenutno provode putem Državnog fonda za prometnu infrastrukturu. Taj Fond, naime, kroz državne potpore snosi veći dio troškova održavanja željezničkih pruga, tako da bi bez tih potpora iznos pristojbi za korištenje infrastrukture bio višestruko viši.
Kraljevina Španjolska tvrdi da nije razumno smanjiti iznos pristupnih pristojbi bez prethodne modernizacije željezničke mreže i smanjivanja troškova njenog održavanja na taj način.
Osim toga, ta država članica tvrdi da se provedba mjera usmjerenih na smanjenje troškova mora ostvariti u okviru cilja predviđenog člankom 6. stavkom 1. drugim podstavkom Direktive 2001/14/EZ, prema kojem upravitelj infrastrukture mora biti sposoban uskladiti svoje prihode i rashode bez financiranja od strane države.
Utvrđenja Suda
Iz članka 6. stavka 2. Direktive 2001/14/EZ proizlazi da se upravitelja infrastrukture, uzimajući u obzir zahtjeve sigurnosti kao i održavanja te poboljšavanja kvalitete usluge infrastrukture, poticajnim mjerama potiče na smanjenje troškova infrastrukture i visine pristupnih pristojbi za njeno korištenje.
Članak 6. stavak 3. navedene Direktive propisuje da se obveza koja proizlazi iz stavka 2. istog članka ispunjava ili sklapanjem višegodišnjeg ugovora između upravitelja infrastrukture i nadležnog tijela, a kojim je predviđeno financiranje od strane države ili pak odgovarajućim regulatornim mjerama kojima se propisuju potrebne ovlasti.
Budući da je u ovom slučaju riječ o argumentu Češke Republike koji se odnosi na oštećenost željezničke infrastrukture, dostatno je utvrditi da ako države članice, u skladu s člankom 6. stavkom 2. Direktive 2001/14/EZ, doista imaju obvezu uzeti u obzir stanje te infrastrukture u okviru primjene članka 6. stavaka 2. i 3. te Direktive, one također imaju i obvezu osigurati ili sklapanje višegodišnjih ugovora o financiranju koji uključuju i poticajne mjere ili uspostaviti pravni okvir u tu svrhu.
Naime, kako u točki 54. svog prijedloga odluke navodi i nezavisni odvjetnik, oštećenost infrastrukture ne isključuje donošenje mjera koje imaju za cilj osigurati da troškovi povezani s upravljanjem infrastrukturom odgovaraju, s jedne strane, troškovima infrastrukture kojom se upravlja učinkovito i da, s druge strane, ne obuhvaćaju nepotrebne troškove koji bi se mogli pripisati lošem gospodarenju upravitelja infrastrukture.
S tim u svezi, potrebno je pojasniti da izbor poticajnih mjera koje se trebaju donijeti, a osobito konkretnih ciljeva koje države članice putem tih mjera nastoje ostvariti, treba biti usklađen sa sigurnosnim zahtjevima i razinom kvalitete usluge željezničke infrastrukture, u skladu s onim što propisuje članak 6. stavak 2. Direktive 2001/14/EZ.
Osim toga, potrebno je utvrditi da iako državno financiranje upravitelja infrastrukture, koje je istaknula Češka Republika, može dovesti do smanjenja troškova infrastrukture i visine pristupnih pristojbi, ono samo po sebi nema poticajni učinak na navedenog upravitelja jer to financiranje ne podrazumijeva nikakvu obvezu s njegove strane.
Pod tim okolnostima valja utvrditi da Češka Republika, time što nije donijela mjere namijenjene poticanju upravitelja infrastrukture da smanji troškove željezničke infrastrukture i visinu pristupnih pristojbi, nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 6. stavka 2. Direktive 2001/14/EZ.
Treći prigovor: povreda pojma „troškova koji su nastali izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza”, u smislu članka 7. stavka 3. Direktive 2001/14/EZ
Argumentacija stranaka
Komisija tvrdi da pristojbe koje se u Češkoj Republici ubiru za minimalni pristupni paket i pristup prugom do uslužnih objekata, protivno onome što propisuje članak 7. stavak 3. Direktive, nisu jednake troškovima koji su nastali izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza.
Prema toj instituciji, pojam „troškova koji su nastali izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza” u smislu te odredbe upućuje na „granične troškove”. Taj pojam, prema Komisiji, obuhvaća samo troškove koji nastaju kretanjem vlakova, a ne i fiksne troškove jer se ti troškovi ne mijenjaju ovisno o korištenju usluga željezničkog prijevoza.
S druge strane, Češka Republika tvrdi da je potrebno, s obzirom da ni Direktiva 2001/14/EZ ni bilo koja druga odredba prava Unije ne određuje troškove koji spadaju ili ne spadaju pod pojam „troškova koji su nastali izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza”, radi utvrđivanja takvih troškova, ispitati postoji li izravna uzročna veza između troškova o kojima je riječ i korištenja usluge željezničkog prijevoza, tj. utvrditi jesu li ti troškovi doista nastali korištenjem takve usluge. Slijedom navedenog, taj bi pojam obuhvaćao sve troškove izravno povezane s nekom djelatnošću ili predmetom, čije bi neobavljanje ili neispravnost spriječilo prometovanje vlakova.
Ta država članica pojašnjava da u Češkoj Republici postupak određivanja iznosa pristojbi od strane upravitelja infrastrukture koji se provodi prema članku 34.c Zakona o željeznici, u vezi s Izvješćem o željezničkoj mreži br. 57822/10-OŘ, koje se odnosi na vozne redove za razdoblje 2010./2011. (u daljnjem tekstu: Izvješće o željezničkoj mreži za 2010./2011.), a koje je Izvješće, na temelju te odredbe, donio navedeni upravitelj, predstavlja jamstvo da taj iznos uzima u obzir samo one troškove koji su nastali izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza. Kako bi se utvrdilo jesu li određeni troškovi, ili jedna kategorija troškova, nastali izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza, bilo bi potrebno ispitati jesu li ti troškovi ili kategorija troškova nastali korištenjem određenog željezničkog prijevoza.
Oslanjajući se na mišljenje Zajednice europskih željezničkih i infrastrukturnih kompanija (CER) o izmjenama i dopunama prvog željezničkog paketa objavljenog u svibnju 2011., Češka Republika osobito tvrdi da se troškovi planiranja, dodjeljivanja trasa, upravljanja prometom, otpravljanja vlakova i signaliziranja kretanja vlakova moraju ubrojiti u kategoriju troškova koji su nastali izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza.
Utvrđenja Suda
U skladu s člankom 7. stavkom 3. Direktive 2001/14/EZ, pristojbe za minimalni pristupni paket i pristup prugom do uslužnih objekata treba odrediti u visini troškova koji su nastali izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza, ne dovodeći u pitanje odredbe stavaka 4. ili 5. tog članka 7. ili članka 8. navedene Direktive.
Prema mišljenju Komisije, „troškovi koji su nastali izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza”, u smislu članka 7. stavka 3. Direktive 2001/14/EZ, treba smatrati graničnim troškovima koji nastaju stvarnim pružanjem usluge željezničkog prijevoza. Komisija je tijekom rasprave pojasnila da ti troškovi u bitnom odgovaraju troškovima amortizacije tračnica do kojih dolazi kretanjem vlakova. S druge strane, Češka Republika smatra da su troškovi koji se mogu uzeti u obzir kod izračuna visine pristojbi oni troškovi kod kojih je moguće utvrditi njihovu izravnu uzročnu vezu s korištenjem usluge željezničkog prijevoza, tj. oni troškovi koji su potrebni za korištenje spomenute usluge.
S tim u svezi, potrebno je utvrditi da Direktiva 2001/14/EZ ne sadrži definiciju pojma „troškova koji su nastali izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza” kao i to da nijedna odredba prava Unije ne određuje troškove koji spadaju ili ne spadaju pod taj pojam.
Uostalom, budući da je riječ o pojmu iz područja ekonomskih znanosti, čija primjena, kao što u točki 75. svog prijedloga odluke ističe i nezavisni odvjetnik, stvara znatne teškoće praktične naravi, potrebno je utvrditi da, s obzirom na trenutno stanje prava Unije, države članice raspolažu određenim diskrecijskim prostorom u svrhu prenošenja i primjene spomenutog pojma u nacionalnom pravu.
Iz navedenog proizlazi da je u predmetnom slučaju potrebno ispitati omogućava li češki pravni propis da se u izračun pristojbi za minimalni pristupni paket i pristup prugom do uslužnih objekata uključe elementi koji očito nisu nastali izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza.
Prema mišljenju Komisije, iz Odluke br. 501/2005 kojom se određuju troškovi koje, u vezi s korištenjem i funkcioniranjem, modernizacijom kao i razvojem željeznica, snosi upravitelj infrastrukture (vyhláška č. 501/2005 Sb., o vymezení nákladů provozovatele dráhy spojených s provozováním a zajišťováním provozuschopnosti, modernizace a rozvoje železniční dopravní cesty) od 8. prosinca 2005. (u daljnjem tekstu: Odluka br. 501/2005) proizlazi da su opći troškovi uključeni u izračun pristojbi. Ona uostalom tvrdi da je iznos pristojbi u Češkoj Republici određen na temelju „modela raspodjele troškova” koji se koristi za preraspodjelu troškova. Komisija međutim smatra da države članice ne mogu na ovaj način izračunavati troškove izravno povezane s korištenjem usluge jer su ti troškovi promjenjivi ovisno o stvarnom korištenju.
S druge strane, Češka Republika tvrdi da se Odluka br. 501/2205 odnosi isključivo na određivanje troškova koji su upravitelju željezničke infrastrukture nastali prije 1. srpnja 2008. te da taj propis ni u kojem slučaju ne služi kao osnova za određivanje iznosa pristojbi za korištenje navedene infrastrukture. Češka Republika tako ne osporava da su opći troškovi, u skladu s tom Odlukom, bili uključeni u izračun troškova koje snosi upravitelj infrastrukture, već ističe da ti troškovi nisu uzeti u obzir prilikom izračuna pristojbi navedenih u članku 7. stavku 3. Direktive 2001/14/EZ. Ta država članica uostalom tvrdi da model raspodjele troškova ne služi izravnom utvrđivanju iznosa pristojbi već on predstavlja tek jedan od parametara za izračunavanje najviše cijene korištenja željezničke infrastrukture po određenom vlaku i određenom dijelu željezničke pruge.
Prema Češkoj Republici, postupak određivanja iznosa pristojbi provodi se prema članku 34.c Zakona o željeznici, u vezi s Izvješćem o željezničkoj mreži za 2010./2011. prema kojem Izvješću taj iznos ovisi o vrsti vlaka, njegovoj težini i prijeđenoj udaljenosti. Metoda izračuna cijene korištenja usluge prijevoza također bi u obzir uzimala posebna pravila kao i okvirna pravila za ubiranje pristojbi, kako ih je odredilo regulatorno tijelo, troškove pružanja usluge izražene u vlak‑kilometrima, troškove koji su nastali izravno iz pružanja usluge željezničkog prijevoza izražene u bruto tonskim kilometrima kao i dodatne troškove koji su nastalim izravno iz pružanja usluge prijevoza.
S tim u svezi, treba ukazati na to da je Komisija u skladu s ustaljenom sudskom praksom, a u okviru postupka zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, dužna dokazati postojanje istaknute povrede. Ta je institucija znači dužna Sudu podnijeti elemente potrebne za provjeru postojanja povrede obveze koju provodi Sud i koji se pritom ne može oslanjati ni na kakve pretpostavke (vidjeti osobito presude od 28. veljače 2013., Komisija protiv Austrije, C‑555/10, točka 62. i Komisija protiv Njemačke, C‑556/10, točka 66. i navedenu sudsku praksu).
Međutim, Češka Republika u ovom slučaju osporava da Odluka br. 501/2005 i model raspodjele troškova služe kao osnova za određivanje iznosa pristojbi za korištenje infrastrukture te osporava da je Komisija uspjela dokazati osnovanost svog argumenta u tom pogledu.
Nadalje, potrebno je uzeti u obzir da češki propisi ili, točnije rečeno, Izvješće o željezničkoj mreži za 2010./2011., sadrže elemente koji upravitelju infrastrukture omogućavaju da odredi i regulatornom tijelu da provjeri iznos pristojbi u skladu sa zahtjevom istaknutim u članku 7. stavku 3. Direktive 2001/14/EZ. Budući da je riječ o konkretnoj primjeni navedenih elemenata, potrebno je utvrditi da Komisija nije navela konkretne primjere koji bi potvrđivali da bi, u Češkoj Republici, pristojbe za pristup bile određene protivno navedenom zahtjevu. U skladu sa sudskom praksom na koju se upućuje u točki 70 ove presude, Komisija se u tom smislu ne može oslanjati ni na kakve pretpostavke.
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da treći prigovor, koji je Komisija istaknula u prilog svojoj tužbi, treba biti ocijenjen kao neosnovan.
Četvrti prigovor: nepostojanje programa izvedbe
Argumentacija stranka
Komisija tvrdi da Češka Republika, time što je propustila uspostaviti program izvedbe koji bi željezničke prijevoznike i upravitelja infrastrukture poticao da na najmanju moguću mjeru smanje smetnje i poboljšaju izvedbu željezničke mreže, nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 11. stavaka 1. i 2. Direktive 2001/14/EZ.
Češka Republika najprije ističe da, uzimajući u obzir postignuti stupanj usklađenosti na razini Europske unije, Komisija nije dokazala nedostatnost programa izvedbe uspostavljenog Izvješćem o željezničkoj mreži za 2010./2011. koje je doneseno na temelju članka 34.c Zakona o željeznici.
Ta država članica potom dodaje da članak 51. stavci 1. do 4. i 6. do 8. Zakona o željeznici propisuje izricanje novčanih kazni u slučaju nepoštivanja obveza kojima se treba osigurati funkcioniranje mreže ili u slučaju izostanka mjera za otklanjanje smetnji.
Napokon, u svom odgovoru na repliku Češka Republika ukazuje na to da članak 34.c stavak 2. točka (k) Zakona o željeznici, kako je izmijenjen i dopunjen Zakonom br. 134/2011 (zákon č. 134/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 266/1994 Sb.) od 3. svibnja 2011., propisuje da Izvješće o željezničkoj mreži ubuduće treba sadržavati „razgraničenje dijelova programa izvedbe financijske naravi, u odnosu na tijelo za dodjelu kapaciteta i u odnosu na prijevoznika, a u cilju smanjenja smetnji infrastrukture na najmanju moguću mjeru i povećanja apsorpcijskog kapaciteta mreže u svrhu sklapanja ugovora o korištenju željezničke usluge; [koji] program može sadržavati novčane kazne i naknade.”
Kraljevina Španjolska ističe kako je potrebno analizirati svaku pojedinu mjeru te ispitati jesu li te mjere, u okviru cjelokupnog programa ubiranja pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture, učinkovite u smanjivanju smetnji na najmanju moguću mjeru i poboljšavanju funkcioniranja željezničke mreže, što i jest u skladu s ciljem Direktive 2001/14/EZ.
Utvrđenja Suda
U skladu s člankom 11. stavkom 1. Direktive 2001/14/EZ, programi ubiranja pristojbi za korištenje infrastrukture kroz uspostavu programa izvedbe potiču željezničke prijevoznike i upravitelja infrastrukture da smanje smetnje na najmanju moguću mjeru i poboljšaju izvedbu željezničke mreže. Prema toj istoj odredbi, taj program može obuhvaćati kazne, naknade i bonuse.
Iz toga proizlazi da su države članice, s jedne strane, dužne u programe ubiranja pristojbi za korištenje infrastrukture uključiti program izvedbe s ciljem poticanja kako željezničkih prijevoznika tako i upravitelja infrastrukture na poboljšanje izvedbe. S druge strane, budući da je riječ o vrsti poticajnih mjera čiju provedbu osiguravaju države članice, one imaju slobodu izbora konkretnih mjera koje su sastavni dio navedenog programa na način da te mjere čine koherentnu i transparentnu cjelinu koja bi se mogla označiti kao „program izvedbe” (gore navedena presuda Komisija protiv Španjolske, točka 64).
Međutim, zakonske i ugovorne odredbe koje je u predmetnom slučaju istaknula Češka Republika ne mogu se smatrati takvom cjelinom.
U odnosu na članak 34.c Zakona o željeznici,treba najprije utvrditi da on ne sadrži odredbu koja bi propisivala uvrštavanje programa izvedbe u Izvješće o željezničkoj mreži. Što se Izvješća o mreži za 2010./2011. tiče, valja utvrditi da je, u skladu s točkom 6.4 tog Izvješća, upravitelj infrastrukture dužan udovoljiti možebitnom zahtjevu prijevoznika za uvođenje sustava financijske naknade u obliku recipročnih ugovornih kazni čija se načela utvrđuju ugovorom. Iz navedenog proizlazi da, čak i pod pretpostavkom da bi takav sustav, čija je primjena prepuštena izboru ugovornih stranaka, bio primjenjiv unutar roka određenog obrazloženim mišljenjem, isti ima samo neobvezujući karakter i ne može se smatrati potpunom i primjerenom provedbom članka 11. Direktive 2001/14/EZ.
Nadalje, što se tiče članka 51. stavaka 1. do 4. i 6. do 8. Zakona o željeznici koji je Češka Republika spomenula u svom odgovoru na repliku, valja utvrditi da se taj članak, jer se ograničava samo na određivanje novčanih kazni, bilo u slučaju nepoštovanja obveza kojima se treba osigurati funkcioniranje mreže bilo u slučaju nepostojanja mjera za otklanjanje smetnji na mreži, ne može smatrati uspostavljanjem programa izvedbe u sklopu programa ubiranja pristojbi za korištenje infrastrukture, u smislu članka 11. Direktive 2001/14/EZ.
Konačno, ne može se smatrati da se člankom 2. Zakona o državnom fondu za prometnu infrastrukturu - utoliko što taj Zakon samo propisuje odobravanje financijskih sredstava radi održavanja ili popravljanja stanja željezničke infrastrukture - uspostavlja program izvedbe koji bi željezničke prijevoznike i upravitelja mreže poticao na poboljšavanje izvedbe mreže.
Nadalje, valja podsjetiti da se prema ustaljenoj sudskoj praksi postojanje povrede obveze treba procjenjivati u odnosu na situaciju države članice koja je postojala unutar roka određenog u obrazloženom mišljenju pa naknadno nastale promjene Sud ne može uzeti u obzir (vidjeti osobito presudu od 8. studenog 2012., Komisija protiv Grčke, C‑528/10, točka 26. i s tim u svezi presudu od 28. veljače 2013., Komisija protiv Mađarske, C‑473/10, točka 96.).
Budući da je Zakon br. 134/2001 od 3. svibnja 2011. donesen nakon isteka roka kojega je Komisija odredila u svom obrazloženom mišljenju od 9. listopada 2009., Sud taj zakon o izmjenama i dopunama ne može uzeti u obzir pri ocjenjivanju osnovanosti predmetne tužbe zbog povrede obveze.
Uzimajući u obzir gore navedeno, valja utvrditi da istekom roka određenog u obrazloženom mišljenju Češka Republika nije uspostavila program izvedbe koji bi željezničke prijevoznike i upravitelja mreže poticao da na najmanju moguću mjeru smanje smetnje i poboljšaju izvedbu željezničke mreže, u skladu sa zahtjevima članka 11. Direktive 2001/14/EZ.
Prema tome, četvrti prigovor koji je Komisija istaknula u prilog svojoj tužbi treba biti ocijenjen kao neosnovan.
Peti prigovor: postojanje prethodnog pravnog sredstva u upravnom postupku protiv odluka regulatornog tijela i nenadležnost regulatornog tijela za postupanje po službenoj dužnosti
Argumentacija stranaka
Komisija tvrdi da članak 30. stavak 5. Direktive 2001/14/EZ ima za cilj omogućiti regulatornom tijelu potpunu neovisnost u odlučivanju te brzo i učinkovito donošenje vlastitih mjera za ispravljanje poremećaja na tržištu. Komisija dodaje da stavak 6. istog članka ne predviđa mogućnost upravnog nadzora nad odlukama regulatornog tijela već isključivo predviđa mogućnost sudskog nadzora.
Naime, iz članka 56. točke (c) Zakona o željeznici proizlazilo bi da se odluke Ureda za željeznicu, koji je regulatorno tijelo u Češkoj Republici, protivno članku 30. stavku 5. Direktive 2001/14/EZ, mogu pobijati podnošenjem pravnog sredstva u upravnom postupku pred Ministarstvom prometa.
Osim toga, Komisija ističe da članak 30. stavak 5. Direktive 2001/14/EZ treba tumačiti na način da regulatorno tijelo odlučuje i usvaja mjere o svim pitanjima navedenim u članku 30. ove Direktive, a osobito o onim pitanjima pobrojanim u stavcima 2. i 3. tog članka. Međutim, iz odredaba članka 34.g Zakona o željeznici jasno bi proizlazilo da je Ured za željeznicu ovlašten preispitivati Izvješće o željezničkoj mreži, uključujući i u njemu navedene kriterije, kao i postupak dodjele kapaciteta željezničke infrastrukture jedino na zahtjev podnositelja zahtjeva. Komisija iz toga zaključuje da navedeni Ured nije ovlašten donositi odluke ili usvajati korektivne mjere o svim pitanjima navedenim u članku 30. stavcima 2. i 3. Direktive 2001/14/EZ, a osobito o razini ili strukturi pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture koje je neki podnositelj zahtjeva, u smislu članka 2. točke (b) te Direktive, dužan ili bi mogao biti dužan platiti, kao što propisuje članak 30. stavak 2. točka (e) navedene Direktive.
Naposljetku, Komisija tvrdi da članak 30. stavak 3. Direktive 2001/14/EZ zahtijeva da regulatorno tijelo, u pogledu pitanja navedenih u toj odredbi, postupa po službenoj dužnosti, dok članak 34.g Zakona o željeznici propisuje da Ured za željeznice postupa samo na zahtjev podnositelja zahtjeva.
Češka Republika na prvom mjestu tvrdi da Direktiva 2001/14/EZ ne isključuje mogućnost da se odluke regulatornog tijela, prije njihovog možebitnog preispitivanja pred sudom, obvezno podvrgnu nadzoru kojeg drugog neovisnog tijela u okviru izvršne vlasti.
Posebice se iz članka 30. stavka 6. Direktive 2001/14/EZ ne bi mogao izvesti zaključak o zahtjevima vezanim za unutarnju organizaciju upravnog postupka u državama članicama pa su one u načelu slobodne pri utvrđivanju svojih postupovnih pravila.
Nadalje, budući da je riječ o nadležnosti regulatornog tijela, Češka Republika ističe da je u okviru postupka zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a Komisija dužna dokazati postojanje istaknute povrede. Međutim, u obrazloženom mišljenju koje je ta institucija poslala, osim članka 30. stavka 2. točke (e) Direktive 2001/14/EZ, nije navedena nijedna druga odredba koja, što se tiče djelokruga Ureda za željeznicu, ne bi bila pravilno prenesena u unutarnje pravo. Slijedom navedenog, Češka Republika očituje se stoga isključivo o prenošenju članka 30. stavka 2. točke (e) Direktive 2001/14/EZ kao o jedinom tužbenom razlogu koji je sročen dovoljno precizno, a u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz sudske prakse Suda.
S tim u svezi, Češka Republika tvrdi da je nadležnost Ureda za željeznicu, u pogledu članka 30. stavka 2. točke (e) Direktive 2001/14/EZ, u cijelosti pokrivena člankom 34.g, u vezi s člankom 34.c stavkom 2. Zakona o željeznici. Iz navedenih bi odredaba doista proizlazilo da ovlast Ureda za željeznicu obuhvaća preispitivanje razine ili strukture pristojbi za korištenje infrastrukture. Štoviše, prema mišljenju Češke Republike, ako regulatorno tijelo ima potrebnu ovlast za donošenje mjera u smislu članka 30. stavka 2. točke (e) Direktive 2001/14, iz toga bi logično proizlazilo da ono, u okviru nadzora koji provodi država, također ima ovlast potrebnu za pokretanje postupka preispitivanja po službenoj dužnosti.
U svojoj replici Komisija tvrdi da iz članka 34.g Zakona o željeznici jasno proizlazi da su nadležnosti Ureda za željeznicu ograničene na nadzor Izvješća o željeznici i postupka dodjele željezničkih infrastrukturnih kapaciteta. Komisija dodaje da se, u skladu s tom odredbom, nadzor provodi na temelju pritužbe podnositelja zahtjeva koja se podnosi u roku od 15 dana od dana objave Izvješća o željeznici ili dostave mišljenja navedenog u članku 34.e stavku 4. Zakona o željeznici. Iz navedenog bi, prema mišljenju te institucije, proizlazilo da nadležnosti Ureda za željeznicu nisu sukladne nadležnostima koje regulatorno tijelo mora imati na temelju članka 30. stavka 5. Direktive 2001/14/EZ.
U svom odgovoru na repliku Češka Republika tvrdi da prigovori, uz iznimku prigovora koji se tiče nadležnosti regulatornog tijela glede razine pristojbi, trebaju biti ocijenjeni kao nedopušteni. U tom pogledu ta država članica ističe da je Komisija u svojoj tužbi predmet prigovora odredila na isti način kao i u obrazloženom mišljenju, u tom smislu da bi se on odnosio samo na opseg nadležnosti Ureda za željeznicu glede razine pristojbi. Protivno tome, Komisija je u svojoj replici istaknula pet novih prigovora vezanih za prenošenje članka 30. stavka 5. Direktive 2001/14/EZ koji nisu bili sadržani ni u obrazloženom mišljenju ni u tužbi, čime je povrijedila pravo države članice na pravično suđenje.
Utvrđenja Suda
– Prvi dio petog prigovora
Prvim dijelom petog prigovora Komisija tvrdi da se, na temelju članka 56. Zakona o željeznici, odluke Ureda za željeznicu mogu pobijati pravnim sredstvom koje se podnosi ministarstvu prometa. Međutim, takvo prethodno pravno sredstvo u okviru upravnog postupka bilo bi protivno članku 30. stavku 5. Direktive 2001/14/EZ.
Češka Republika protivno tome tvrdi da Direktiva 2001/14/EZ, ako je se tumači u svjetlu načela postupovne autonomije država članica, ne isključuje mogućnost da se odluke regulatornog tijela, prije njihovog eventualnog preispitivanja pred sudom, obvezno podvrgnu nadzoru nekog drugog upravnog tijela.
U tom je pogledu potrebno najprije utvrditi da članak 30. Direktive 2001/14/EZ izrijekom ne predviđa niti isključuje mogućnost da države članice uspostave takav prethodni upravni nadzor.
Zatim valja utvrditi da članak 30. stavak 1. ove Direktive obvezuje države članice na to da ustanove regulatorno tijelo koje ponajprije može biti ministarstvo nadležno za poslove prometa.
Napokon, u skladu sa stavkom 6. navedenog članka, odluke koje regulatorno tijelo donese u skladu sa stavkom 5. tog istog članka moraju biti predmet sudskog nadzora.
Iz strukture gore navedenih odredaba proizlazi da se članak 30. Direktive 2001/14/EZ treba tumačiti na način da upravne odluke koje donosi regulatorno tijelo mogu biti predmet isključivo sudskog nadzora.
Prema tome, prvi dio petog prigovora treba biti ocijenjen kao osnovan.
– Drugi dio petog prigovora
Drugim dijelom petog prigovora Komisija prigovara Češkoj Republici da nije prenijela Uredu za željeznicu sve ovlasti kojima regulatorno tijelo mora raspolagati u skladu s člankom 30. stavkom 5. Direktive 2001/14/EZ.
Prema Češkoj Republici, prigovori Komisije, uz iznimku prigovora koji se tiče nadležnosti regulatornog tijela glede razine pristojbi, trebaju biti ocijenjeni kao nedopušteni.
U tom je pogledu potrebno podsjetiti da iz članka 120. točke (c) Poslovnika Suda i relevantne sudske prakse proizlazi da se u svakoj tužbi kojom se pokreće postupak mora naznačiti predmet spora kao i sažeti prikaz tužbenih razloga, i da ta naznaka mora biti dovoljno jasna i precizna kako bi se tuženiku omogućila priprema obrane, a Sudu obavljanje nadzora. Iz navedenog slijedi da bitni činjenični i pravni elementi na kojima se tužba temelji moraju proizlaziti iz samog teksta tužbe na cjelovit i razumljiv način te da zahtjevi istaknuti u tužbi moraju biti formulirani na nedvosmislen način kako bi se izbjeglo da Sud odluči
ultra petita
ili da čak ne odluči o nekom prigovoru (vidjeti osobito presude od 16. srpnja 2009., Komisija protiv Poljske,
C‑165/08, Zb., str. I‑6843.
, točka 42. i od 14. siječnja 2010., Komisija protiv Češke Republike,
C‑343/08, Zb., str. I‑275
, točka 26.).
Sud je također presudio da se, u okviru tužbe podnesene u skladu s člankom 258. UFEU‑a, prigovori moraju iznijeti na cjelovit i precizan način kako bi se državi članici i Sudu omogućilo da točno razumiju doseg povrede prava Unije istaknute u tužbi, a što je nužno da bi se navedena država članica mogla učinkovito služiti sredstvima obrane i da bi Sud mogao ispitati postojanje istaknute povrede (vidjeti osobito gore navedenu presudu Komisija protiv Poljske, točka 43.).
Komisija je u predmetnom slučaju, s obzirom na to da je riječ o nadležnostima regulatornog tijela, u svojoj tužbi istaknula da članak 30. stavak 5. Direktive 2001/14/EZ treba tumačiti na način da regulatorno tijelo mora imati mogućnost odlučivanja i usvajanja mjera o svim pitanjima navedenim u tom članku, a osobito o onim pitanjima nabrojanim u stavcima 2. i 3. tog članka.
Međutim, potrebno je utvrditi da je ta institucija, u okviru tog navoda, navela samo nadležnost glede razine ili strukture pristojbi za korištenje infrastrukture iz stavka 2. točke (e) navedenog članka kao i navodnu nemogućnost Ureda za željeznicu da postupa po službenoj dužnosti.
Slijedom navedenog, drugi dio petog prigovora dopušten je samo u onom dijelu u kojem se istaknuta povreda obveze koja proizlazi iz članka 30. stavka 5. Direktive 2001/14/EZ tiče nadležnosti navedene u stavku 2. točke (e) tog članka kao i mogućnosti regulatornog tijela da nadzor provodi po službenoj dužnosti.
Komisija tvrdi da, s obzirom na to da je na prvom mjestu riječ o mogućnosti da regulatorno tijelo nadzor provodi po službenoj dužnosti, članak 34.g Zakona o željeznici propisuje da Ured za željeznicu postupa samo na zahtjev podnositelja zahtjeva, dok članak 30. stavak 3. Direktive 2001/14/EZ s druge strane zahtijeva da regulatorno tijelo mora imati mogućnost postupanja po službenoj dužnosti. S tim u svezi, Komisija svoj stav zasniva na tumačenju članka 34.g Zakona o željeznici prema kojem, po uzoru na postupke propisane u stavcima 1. i 2. tog članka, pravo postupanja koje stavak 3. istog članka priznaje Uredu za željeznicu ovisi o podnošenju odgovarajućeg zahtjeva od strane podnositelja zahtjeva, u smislu članka 2. točke (b) Direktive 2001/14/EZ.
Međutim, Češka Republika osporava ovakvo tumačenje članka 34.g stavka 3. Zakona o željeznici. Naime, ta država članica tvrdi da se državni nadzor u sektoru željeznica provodi na temelju članka 58. stavka 2. Zakona o željeznici prema kojem regulatorno tijelo ispituje „da li vlasnik željeznice, upravitelj željeznice i željeznički prijevoznik, u okviru pružanja usluga željezničkog prijevoza putnika i tereta, poštuju i ispunjavaju svoje obveze predviđene zakonom”.
Prema toj državi članici, spomenuta odredba koja, u vezi sa Zakonom br. 552/1991 o državnom nadzoru (zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole) od 6. prosinca 1991., u verziji mjerodavnoj za predmetni spor, daje nadležnim tijelima, u cilju provedbe državnog nadzora, ovlast da provode inspekcije i temeljem tih inspekcija pokreću postupke, donose korektivne mjere ili izriču novčane kazne za tako utvrđene upravne prekršaje, regulatornom tijelu prenosi ovlast da po službenoj dužnosti donosi odluke navedene u članku 34.g stavku 3. Zakona o željeznici.
U tom je smislu potrebno podsjetiti da je Komisija, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, a u okviru postupka zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, dužna dokazati postojanje istaknute povrede. Ta je institucija dužna Sudu podnijeti elemente potrebne za provjeru postojanja povrede obveze koju provodi Sud i koji se pritom ne može oslanjati ni na kakve pretpostavke (vidjeti osobito gore navedene presude Komisija protiv Austrije, točka 62., i Komisija protiv Njemačke, točka 66.).
U predmetnom slučaju Komisija zagovara način tumačenja članka 34.g stavka 3. Zakona o željeznici koji Češka Republika osporava, pozivajući se pritom na općenitije odredbe koje idu u prilog tom suprotstavljenom načinu tumačenja.
Komisija nije uspjela dokazati da je način tumačenja nacionalnog propisa za koji se zauzima Češka Republika pogrešan. Prema tome, može se smatrati da Komisija nije uspjela dokazati utemeljenost svog navoda prema kojem Ured za željeznicu nema mogućnost postupanja po službenoj dužnosti.
Budući da je na drugom mjestu riječ o nadležnosti iz članka 30. stavka 2. točke (e) Direktive 2001/14/EZ, potrebno je utvrditi da Češka Republika s jedne strane ističe da je, na temelju članka 34.g stavaka 1. i 3. Zakona o željeznici, u vezi s člankom 34.c stavkom 2. istog Zakona, Ured za željeznice ovlašten, u okviru provjere kriterija navedenih u Izvješću o željezničkoj mreži, preispitivati podatke o pristojbi za dodjelu kapaciteta i određivanju pristojbe za korištenje željezničke infrastrukture. S druge strane, provjera pojedinačne razine pristojbe za korištenje infrastrukture koju je određeni prijevoznik dužan platiti temeljila bi se na članku 34.g stavcima 2. i 3. navedenog Zakona. Na temelju spomenutih odredaba Ured za željeznicu bio bi ovlašten preispitivati postupak dodjele kapaciteta željezničke infrastrukture, čiji bi nužni sastavni dio, prema izričitim odredbama Zakona, bilo i određivanje pojedinačne razine pristojbe za pristup infrastrukturi.
Češka Republika dodaje da su kriteriji Izvješća o željezničkoj mreži određeni u članku 34.c stavku 2. Zakona o željeznici. Među njima bi se nalazili podaci o ubiranju pristojbi za dodjelu kapaciteta željezničke infrastrukture kao i podaci o određivanju pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture.
Podaci o ubiranju pristojbi za dodjelu kapaciteta željezničke infrastrukture i podaci o određivanju pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture su, kako to s pravom ističe Češka Republika, samo drugi način određivanja razine pristojbi za korištenje infrastrukture koje se obračunavaju ili bi se mogle obračunavati. Jednako tako, načini određivanja cijena navedeni u članku 34.g Zakona o željeznici, za čiju je provjeru nadležno regulatorno tijelo, obuhvaćaju i strukturu pristojbi za korištenje infrastrukture.
Budući da regulatorno tijelo ima ovlast donošenja odluka o izmjenama i dopunama Izvješća o mreži, uključujući i o kriterijima navedenim u Izvješću, ili o dodjeli kapaciteta željezničke infrastrukture i osobito o modalitetima određivanja cijena, na prvi se pogled ne čini da nacionalni propisi na koje se Češka Republika poziva, udovoljavaju zahtjevima članka 30. stavka 2. točke (e) Direktive 2001/14/EZ.
Stoga je Komisija, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 70. ove presude, a u okviru postupka zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, dužna dokazati postojanje istaknute povrede. Ona je znači dužna Sudu podnijeti elemente potrebne za provjeru postojanja povrede obveze koju provodi Sud i koji se pritom ne može oslanjati ni na kakve pretpostavke.
U predmetnom slučaju međutim valja utvrditi da Komisija nije uspjela dokazati osnovanost svog navoda u pogledu nadležnosti regulatornog tijela glede razine ili strukture pristojbi za korištenje infrastrukture.
Nadalje, potrebno je utvrditi da je prigovor Komisije koji se odnosi na rok od 15 dana za podnošenje pritužbe, predviđen u članku 34.g Zakona o željeznici, po prvi put istaknut u replici Komisije. Budući da su granice predmeta tužbenog zahtjeva, u tužbi podnesenoj na temelju članka 258. UFEU‑a, određene postupkom koji je prethodio sporu, a koji je postupak predviđen u tom istom članku, ta se tužba mora zasnivati na istim obrazloženjima i razlozima koji su navedeni u obrazloženom mišljenju tako da, u stadiju postupka pred Sudom, nije dopušten onaj prigovor koji nije iznesen u obrazloženom mišljenju (u tom smislu osobito vidjeti presudu od 9. veljače 2006., Komisija protiv Ujedinjene Kraljevine,
C‑305/03, Zb., str. I‑1213.
, točka 22. i navedena sudska praksa). Slijedom navedenog, spomenuti prigovor treba biti ocijenjen kao nedopušten.
S obzirom na prethodno iznesena razmatranja, potrebno je utvrditi da Češka Republika, time što je propisala da se odluke regulatornog tijela mogu pobijati prethodnim pravnim sredstvom u upravnom postupku, nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 30. stavka 5. Direktive 2001/14/EZ.
Šesti prigovor: nepostojanje tijela iz članka 10. stavka 7. Direktive 91/440/EEZ
Argumentacija stranaka
Komisija tvrdi da Češka Republika nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 10. stavka 7. Direktive 91/440/EEZ jer u Češkoj Republici ne postoji tijelo kakvo je predviđeno tom odredbom koje bi ispunjavalo u toj istoj odredbi predviđene zadaće.
Prema mišljenju Komisije, iz članka 10. stavka 7. prvog podstavka Direktive 91/440/EEZ proizlazi da nadzor tržišnog natjecanja na tržištu željezničkih usluga može biti povjeren ili regulatornom tijelu, ustanovljenom u skladu s člankom 30. Direktive 2001/14/EZ, ili drugom tijelu koje ima istu razinu neovisnosti. To bi tijelo, u oba slučaja, moralo ispunjavati uvjete navedene u članku 10. stavku 7. drugom podstavku Direktive 91/440/EEZ, znači moralo bi biti ustanovljeno u skladu s pravilima predviđenim u članku 30. stavku 1. Direktive 2001/14/EZ, te bi moralo postupati na temelju pritužbi podnositelja zahtjeva i, na temelju pritužbe ili po službenoj dužnosti, odlučivati o odgovarajućim mjerama kako bi se ispravili nepoželjni razvoji događaja na tržištu.
U tom pogledu Komisija ukazuje da tržišno natjecanje na tržištu željezničkih usluga u Češkoj Republici nadzire Ured za zaštitu tržišnog natjecanja čije su nadležnosti uređene Zakonom o nadležnostima Ureda za zaštitu tržišnog natjecanja.
Iz čeških bi odredaba znači proizlazilo da je nadležnost navedenog Ureda ograničena na pitanja izravno povezana s tržišnim natjecanjem na tržištu željezničkih usluga. Komisija iz toga zaključuje da to tijelo ne obavlja sve one zadaće koje bi bilo dužno obavljati na temelju članka 10. stavka 7. drugog stavka Direktive 91/440/EEZ pa se ono stoga ne bi moglo smatrati tijelom koje ispunjava zadaće predviđene u toj odredbi. Komisija osobito ističe da Ured za zaštitu tržišnog natjecanja ne može postupati po pritužbama podnositelja zahtjeva koji smatraju da se prema njima postupilo nepošteno, da ih se diskriminiralo ili da im se na bilo koji drugi način naškodilo, niti odlučivati na temelju pritužbe ili po službenoj dužnosti o odgovarajućim mjerama kako bi se ispravili nepoželjni razvoji događaja na tržištu željezničkih usluga.
Češka Republika tvrdi da ovaj tužbeni razlog treba biti ocijenjen kao nedopušten. Komisija je naime ovaj prigovor, koji se tiče povrede članka 10. stavka 7. Direktive 91/440/EEZ, po prvi put istaknula tek u tužbi, tako da je državi članici bila uskraćena mogućnost da u fazi postupka koja prethodi podnošenju tužbe svrhovito odgovori na te primjedbe.
Utvrđenja Suda
Najprije je potrebno podsjetiti da su granice tužbenog zahtjeva, u tužbi podnesenoj na temelju članka 258. UFEU‑a, određene postupkom koji je prethodio sporu, a koji je postupak predviđen u tom istom članku. Slijedom navedenog, tužba se treba zasnivati na istim prigovorima koji se nalaze i u obrazloženom mišljenju (vidjeti presudu od 15. lipnja 2010., Komisija protiv Španjolske,
C‑211/08, Zb., str. I‑5267.
, točka 33.).
U predmetnom slučaju potrebno je utvrditi da je Komisija u svom obrazloženom mišljenju Češkoj Republici prigovorila zbog neispunjenja obveza koje država članica ima na temelju članka 10. stavka 7. Direktive 91/440/EEZ u svezi s time što direktive 91/440/EZ i 2001/14/EZ ne bi dopuštale raspodjelu zadaća navedenih u toj odredbi i onih zadaća navedenih u članku 30. Direktive 2001/14/EZ između više tijela. Komisija je Češkoj Republici također prigovorila zbog toga što Ured za zaštitu tržišnog natjecanja ne raspolaže ovlastima predviđenim u članku 30. Direktive 2001/14EZ, poput ovlasti da provjerava Izvješće o željezničkoj mreži koje je sastavio upravitelj željezničke infrastrukture ili ubiranje pristojbi nego je nadležan isključivo za klasične povrede odredaba iz područja tržišnog natjecanja.
Komisija znači u okviru svoje tužbe prigovara Češkoj Republici da Uredu za zaštitu tržišnog natjecanje nije dodijelila ovlasti potrebne za obavljanje zadaća navedenih u članku 10. stavku 7. drugom podstavku Direktive 91/440/EEZ.
Slijedom navedenog, budući da šesti prigovor Komisije nije istaknut u postupku koji je prethodio sporu, isti treba biti ocijenjen kao nedopušten.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja s jedne strane utvrditi da Češka Republika, time što nije poduzela zakonodavne, regulatorne i upravne mjere potrebne kako bi poštovala članak 4. stavak 1., članak 6. stavak 2., članak 11. i članak 30. stavak 5. Direktive 2001/14/EZ, nije ispunila obveze koje ima na temelju tih odredaba, a s druge strane odbiti tužbu Komisije u preostalom dijelu tužbenog zahtjeva.
Troškovi
Na temelju članka 138. stavka 3. Poslovnika, ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima, svaka stranka snosi svoje troškove. Budući da su i Komisija i Češka Republika djelomično uspjele u svojim zahtjevima, potrebno je odlučiti da svaka od njih snosi svoje troškove.
U skladu s člankom 140. stavkom 1. istog Poslovnika, prema kojem države članice koje su se uključile u postupak snose svoje troškove, Kraljevina Španjolska snosit će svoje troškove.

Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Češka Republika, time što nije poduzela zakonodavne, regulatorne i upravne mjere potrebne kako bi poštovala članak 4. stavak 1., članak 6. stavak 2., članak 11. i članak 30. stavak 5. Direktive 2001/14/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2001. o dodjeli željezničkog infrastrukturnog kapaciteta i ubiranju pristojbi za korištenje željezničke infrastrukture, kako je izmijenjena Direktivom 2004/49/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004., nije ispunila obveze koje ona ima na temelju tih odredaba.

2.
U preostalom dijelu tužbenog zahtjeva tužba se odbija.

3.
Europska komisija, Češka Republika i Kraljevina Španjolska snose svoje troškove.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: češki