CELEX: 62014CJ0073
Megsemmisítés iránti kereset
Az Egyesült Nemzetek Szervezetének tengerjogi egyezménye
Nemzetközi Tengerjogi Bíróság
Jogellenes, nem bejelentett és szabályozatlan halászat
Tanácsadói vélemény iránti eljárás
Az Európai Bizottság által az Európai Unió nevében beadvány benyújtása
E beadvány tartalmának az Európai Unió Tanácsa általi előzetes jóváhagyás hiánya
Az EUSZ 13. cikk (2) bekezdése, az EUSZ 16. cikk és az EUSZ 17. cikk (1) bekezdése
Az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése és az EUMSZ 335. cikk
Az Európai Unió képviselete
A hatáskörmegosztás és az intézményi egyensúly elve
A jóhiszemű együttműködés elve

Keresetével az Európai Unió Tanácsa az Európai Bizottság 2013. november 29‑i azon határozatának megsemmisítését kéri, amelyben a 21. sz. ügyben benyújtja a Nemzetközi Tengerjogi Bírósághoz (a továbbiakban: ITLOS) „Az Európai Bizottság beadvány[át] az Európai Unió nevében” (a továbbiakban: megtámadott határozat).
Jogi háttér
Az ITLOS‑ra vonatkozó rendelkezések
Az Egyesült Nemzetek Szervezetének Montego Bay‑ben 1982. december 10‑én aláírt és 1994. november 16‑án hatályba lépő tengerjogi egyezményét (a továbbiakban: UNCLOS) az Európai Közösség nevében az Egyesült Nemzetek Szervezete 1982. december 10‑i tengerjogi egyezményének és az egyezmény XI. részének végrehajtásáról szóló, 1994. július 28‑i megállapodásnak az Európai Közösség általi megkötéséről szóló, 1998. március 23‑i 98/392/EK tanácsi határozat (
HL L 179., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 4. fejezet, 3. kötet, 260. o.) hagyta jóvá.
Az UNCLOS 191. cikke a következőképpen rendelkezik:
„A Tengerfenék Vitarendezési Tanács a Közgyűlés vagy a Tanács kérésére tanácsadói véleményt ad a tevékenységi körükben felmerült jogi kérdésekben. Az ilyen véleményeket sürgősként kell kezelni.”
Az UNCLOS 287. cikkének (1) bekezdése értelmében:
„Az [UNCLOS] aláírása, megerősítése vagy az ahhoz történő csatlakozás során, vagy ezt követően bármikor, az adott állam írásbeli nyilatkozattal szabadon választhatja meg az [UNCLOS] értelmezését vagy alkalmazását érintő vita rendezésének egy vagy több módját a következő lehetőségek közül:
a)
a VI. melléklet szerint alapított [ITLOS];
[...]”
Az UNCLOS VI. melléklete megállapítja az ITLOS statútumát.
E statútumnak „A[z ITLOS‑ra] vonatkozó szabályok” című 16. cikke így rendelkezik:
„A[z ITLOS] határozza meg a feladatai ellátásának keretszabályait. Különösképpen elfogadja saját eljárási szabályzatát.”
Az említett statútum „Joghatóság” című 21. cikke értelmében:
„A[z ITLOS] joghatósága kiterjed az [UNCLOS‑szal] összhangban elé terjesztett valamennyi vitára és kérelemre, és minden olyan ügyre, amelyről a [ITLOS‑ra] joghatóságot ruházó bármely egyéb megállapodás rendelkezik.”
Az ITLOS eljárási szabályzatának 2009. március 17‑i felülvizsgált változata 130–137. cikkében meghatározza a Tengerfenék Vitarendezési Tanács előtti „[t]anácsadó‑bizottsági eljárást”. Ezen eljárási szabályzat 133. cikkéből kitűnik, hogy azok, az UNCLOS‑ban részes államok és azon kormányközi szervezetek, amelyek információt adhatnak a tanácsadói vélemény iránti kérelem tárgyát képező kérdéssel kapcsolatban, e kérdést illetően beadványt nyújtanak be, valamint az eljárás írásbeli szakaszának megtartása esetén e szakaszban szóbeli észrevételeket terjesztenek elő.
Az említett eljárási szabályzat 138. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A[z ITLOS] valamely jogkérdésben tanácsadói véleményt ad, amennyiben az [UNCLOS] céljaihoz kapcsolódó nemzetközi egyezmény kifejezetten ilyen vélemény meghozatala iránti kérelemnek a[z ITLOS‑hoz] való benyújtásáról rendelkezik.
(2)   A tanácsadói vélemény iránti kérelmet minden, az ezen egyezménnyel vagy annak alapján felhatalmazással rendelkező szerv a[z ITLOS‑nak] továbbítja.
3.   A [z ITLOS] értelemszerűen alkalmazandó a 130–137. cikkre.”
A jogellenes, a nem bejelentett és a szabályozatlan halászat területére vonatkozó nemzetközi megállapodások
A mélytengeri halászat területén és a kizárólagos gazdasági övezetekben több, az Európai Unió részvételével létrejött nemzetközi megállapodás számos rendelkezése szabályozza a lobogó szerinti állam, illetve a part menti államok kötelezettségeit és felelősségeit, és e rendelkezések ennek következtében jelentőséggel bírnak a halállományok megőrzését és kezelését veszélyeztető jogellenes, nem bejelentett és szabályozatlan halászat (a továbbiakban: IUU‑halászat) elleni küzdelem tekintetében.
Ezt a kérdést rendezi többek között az UNCLOS 56., 61–68., 73., 91., 94. és 116–120. cikke, a nemzetközi védelmi és gazdálkodási intézkedések nyílt tengeri halászhajók általi betartásának előmozdításáról szóló, az Egyesült Nemzetek Szervezete Élelmezésügyi és Mezőgazdasági Szervezetének huszonhetedik ülésszakán a 15/93. sz. határozattal 1993. november 24‑én jóváhagyott megállapodás (a továbbiakban: FAO‑megállapodás) III., V., VI. és VIII. cikke, amely megállapodáshoz a Közösség az 1996. június 25‑i 96/428/EK tanácsi határozattal (
HL L 177., 24. o.
; magyar nyelvű különkiadás 4. fejezet, 2. kötet, 322. o.) csatlakozott, valamint az Egyesült Nemzetek Szervezetének 1982. december 10‑i tengerjogi egyezményében foglalt, a kizárólagos gazdasági övezeteken túlnyúló halállományok és a hosszú távon vándorló halállományok védelmére és kezelésére vonatkozó rendelkezések végrehajtásáról szóló, 1995. augusztus 4‑én New Yorkban (Egyesült Államok) elfogadott megállapodásnak (a továbbiakban: halállományokról szóló ENSZ‑megállapodás) 5–14. és 17–21. cikke, amely megállapodást a Közösség nevében az 1998. június 8‑i 98/414/EK tanácsi határozat (
HL L 189., 14. o.
; magyar nyelvű különkiadás 4. fejezet, 4. kötet, 3. o.) erősített meg.
Az Unió és a part menti államok közötti halászati partnerségi megállapodások
A Szubregionális Halászati Bizottság (a továbbiakban: CSRP) az 1985. március 29‑i egyezménnyel létrehozott halászati kormányközi együttműködési szervezet, amelynek a Zöld‑foki Köztársaság, a Gambiai Köztársaság, a Guineai Köztársaság, a Bissau‑guineai Köztársaság, a Mauritániai Iszlám Köztársaság, a Szenegáli Köztársaság és a Sierra Leone Köztársaság a tagja.
Az Unió partnerségi megállapodásokat kötött a CSRP több tagállamával. E megállapodások többsége tartalmaz egy, az Európai Közösség és a Zöld‑foki Köztársaság között létrejött halászati partnerségi megállapodás (
HL 2006. L 414., 3. o.
) 5. cikkének (4) bekezdésében szereplőhöz hasonló rendelkezést, amelynek értelmében „[a] Közösség vállalja, hogy meghoz minden megfelelő rendelkezést annak biztosítására, hogy a hajói betartsák e megállapodás rendelkezéseit, valamint a Zöld‑foki‑szigetek joghatósága alá tartozó vizeken való halászatra vonatkozó jogszabályokat”.
Az IUU‑halászat területére vonatkozó uniós intézkedések
A jogellenes, nem bejelentett és szabályozatlan halászat megelőzésére, megakadályozására és felszámolására irányuló közösségi rendszer létrehozásáról, továbbá a 2847/93/EGK, az 1936/2001/EK és a 601/2004/EK rendelet módosításáról és az 1093/94/EK és az 1447/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2008. szeptember 29‑i 1005/2008/EK tanácsi rendelet (
HL L 286., 1. o.
, helyesbítés:
HL L 330., 2008.12.9., 24
. o. és
HL L 22., 2011.1.26., 8
. o.; a továbbiakban: IUU‑rendelet) meghatározza az IUU‑halászat elleni küzdelemre vonatkozó intézkedések részletes keretét.
Amint az (5) preambulumbekezdéséből kiderül, e rendelet célja az IUU‑halászat elleni uniós fellépés megerősítése az Uniónak az említett rendelet (1) preambulumbekezdésében felidézett „[n]emzetközi kötelezettségvállalásaival”, nevezetesen az UNCLOS‑ból, a FAO‑megállapodásból és a halállományokról szóló ENSZ‑megállapodásból eredő kötelezettségvállalásaival „összhangban”.
A közösségi halászhajók közösségi vizeken kívül folytatott halászati tevékenységeinek engedélyezéséről és a harmadik országok hajóinak közösségi vizekhez való hozzáféréséről, valamint a 2847/93/EGK és az 1627/94/EK rendelet módosításáról, továbbá a 3317/94/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2008. szeptember 29‑i 1006/2008/EK tanácsi rendelet (
HL L 286.,33. o.
; helyesbítés:
HL L 333., 2008.12.11., 17
. o.) szabályozza harmadik országok hajóinak az uniós vizekhez való hozzáférését, valamint az uniós hajók harmadik országok vizeihez való hozzáférését.
Az IUU‑rendelet végrehajtását és betartásának ellenőrzését a közös halászati politika szabályainak betartását biztosító közösségi ellenőrző rendszer létrehozásáról, a 847/96/EK, a 2371/2002/EK, a 811/2004/EK, a 768/2005/EK, a 2115/2005/EK, a 2166/2005/EK, a 388/2006/EK, az 509/2007/EK, a 676/2007/EK, az 1098/2007/EK, az 1300/2008/EK és az 1342/2008/EK rendelet módosításáról, valamint a 2847/93/EGK, az 1627/94/EK és az 1966/2006/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. november 20‑i 1224/2009/EK tanácsi rendelet (
HL L 343., 1. o.
) biztosítja.
Az IUU‑rendelet alkalmazásában a Bizottság a több alkalommal módosított, a jogellenes, nem bejelentett és szabályozatlan halászatot folytató hajók uniós listájának összeállításáról szóló, 2010. május 28‑i 468/2010/EU rendeletben (
HL L 131., 22. o.
), a regionális halászati gazdálkodási szervezetek (a továbbiakban: RFMO) által összeállított listák alapján elfogadta az IUU‑halászatot folytató hajók uniós listáját. Az Unió ezen RFMO‑k többségének tagja.
Az Unió továbbá különböző rendeleteket is elfogadott a RFMO‑k által egyes harmadik országokkal szemben hozott intézkedések végrehajtása érdekében. Így például elfogadta az Egyenlítői‑Guineából és Sierra Leone‑ból származó atlanti kékúszójú tonhal (Thunnus thynnus) behozatalának tilalmáról, valamint a 2092/2000/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. április 26‑i 826/2004/EK tanácsi rendeletet (
HL L 127., 19. o.
; magyar nyelvű különkiadás 11. fejezet, 51. kötet, 172. o.), valamint a Bolíviából, Kambodzsából, Egyenlítői‑Guineából, Grúziából és Sierra Leone‑ból származó atlanti nagyszemű tonhal (Thunnus obesus) behozatalának tilalmáról, valamint az 1036/2001/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. április 26‑i 827/2004/EK tanácsi rendeletet (
HL L 127., 21. o.
; magyar nyelvű különkiadás 4. fejezet, 7. kötet, 74. o.).
A jogvita előzményei
2013. március 28‑án a CSRP tanácsadói vélemény iránti kérelmet nyújtott be az ITLOS‑hoz (a továbbiakban: tanácsadói vélemény iránti kérelem).
E kérelem, amely a 21. sz. ügynek felel meg, az alábbi kérdésekre vonatkozik:
„1)
Milyen kötelezettségei vannak a lobogó szerinti államnak harmadik államok kizárólagos gazdasági övezetén belül folytatott [IUU‑halászat] esetén?
2)
Milyen mértékben állapítható meg a lobogó szerinti állam felelőssége a lobogója alatt közlekedő hajók által folytatott IUU‑halászatért?
3)
Valamely, halászati jogosítványokkal rendelkező nemzetközi szervezet felelőssége megállapítható‑e amiatt, hogy az említett jogosítványokkal rendelkező halászhajók megsértették a part menti állam halászati szabályozását?
4)
Milyen jogai és kötelezettségei vannak a part menti államnak a megosztott és a közös érdekű [hal]állományok, különösen a tonhalfélék és a kisméretű nyílt tengeri halfajok fenntartható kezelése tekintetében?”
2013. május 24‑i végzésében az ITLOS felhívta az UNCLOS szerződő feleit, a CSRP‑t, valamint más kormányközi szervezeteket, hogy legkésőbb 2013. november 29‑ig nyújtsák be beadványaikat a 21. sz. üggyel kapcsolatban. Úgy döntött továbbá, hogy lefolytatja a szóbeli eljárást ezen ügyben.
2013. augusztus 5‑én a Bizottság elfogadta „A Szubregionális Halászati Bizottság által a Nemzetközi Tengerjogi Bírósághoz intézett tanácsadói vélemény iránti kérelemmel kapcsolatos 21. sz. ügyben beadványoknak az Unió nevében történő benyújtásáról” szóló határozatot (C(2013) 4989 végleges, a továbbiakban: 2013. augusztus 5‑i határozat).
E határozat (9) és (10) preambulumbekezdése kimondja, hogy „[a]z EUMSZ 335. cikk alapján az Uniót a Bizottság képviseli a bírósági eljárásokban”, és hogy „[s]zükséges, [...] hogy a Bizottság beadványt nyújtson be az Unió nevében az ITLOS elé terjesztett kérdésekkel kapcsolatban, és részt vegyen a szóbeli eljárásban.” Az említett határozat (11) preambulumbekezdése hozzáfűzi, hogy „[a] jóhiszemű együttműködés elve alapján a Bizottság a hatáskörrel rendelkező munkacsoportján keresztül tájékoztatja a Tanácsot”.
A 2013. augusztus 5‑i határozat 1. cikke úgy rendelkezik, hogy „[a] Bizottság a 21. sz. ügyben beadványokat nyújt be az Európai Unió nevében 2013. március 27‑én a [CSRP] által az [ITLOS‑hoz] intézett tanácsadói véleményre vonatkozóan előterjesztett kérdésekkel kapcsolatban, [és] [...] részt vesz az eljárás szóbeli szakaszában a 21. sz. ügyben”. E határozat 2. cikke értelmében „[a] Bizottság Jogi Szolgálata felelős a jelen határozat végrehajtásáért”.
A Tanácsban a tanácsadó vélemény iránti kérelmet megvizsgálta egyrészt a tengerjogi munkacsoport, az ITLOS e tanácsadói vélemény megadására vonatkozó hatáskörével, valamint a feltett kérdések elfogadhatóságával kapcsolatos kérdések tekintetében, másrészt pedig a belső és külső halászati politikával foglalkozó munkacsoport (a továbbiakban: halászati munkacsoport) a kérdések érdemi része tekintetében.
A halászati munkacsoport 2013. szeptember 12‑i, valamint a tengerjogi munkacsoport 2013. szeptember 17‑i ülésén a Bizottság megerősítette azon szándékát, hogy a 21. sz. ügyben írásbeli észrevételeket nyújt be az Unió nevében, és azt állította, hogy ehhez szerinte nincs szükség a Tanács előzetes jóváhagyására. A halászati munkacsoport ülésén a Tanács elnöksége ugyanakkor kifejtette, hogy a beadvány tartalmát a Tanácsnak jóvá kell hagynia, és felhívta a Bizottságot, hogy az írásbeli észrevételek tervezetét legkésőbb 2013. október végéig nyújtsa be a Tanácsnak.
2013. október 22‑én a Bizottság megküldte a Tanácsnak „[a] 21. sz. ügyben az Unió által az [ITLOS‑hoz] benyújtandó észrevételek fő elemeit ismertető munkadokumentum[ot]” (a továbbiakban: 2013. október 22‑i munkadokumentum). E dokumentumban a Bizottság a 2013. augusztus 5‑i határozatára utalva megismételte, hogy „a jóhiszemű együttműködés elvével összhangban tájékoztatni” kell a Tanácsot. A Bizottság hangsúlyozta, hogy „az uniós álláspont megerősítése érdekében a lehető legnagyobb mértékben figyelembe fogja venni a tagállamok valamennyi javaslatát és véleményét”.
A halászati munkacsoport 2013. október 24‑i és a tengerjogi munkacsoport 2013. október 30‑i ülésén, amelyeken a 2013. október 22‑i munkadokumentumot vizsgálták meg, a Bizottság megerősítette, hogy nem küldi meg az írásbeli észrevételek tervezetét a Tanácsnak jóváhagyásra.
A 2013. október 22‑i munkadokumentumot több alkalommal, így 2013. november 15‑én, 18‑án és 26‑án átdolgozták. Ezen egymást követő változatokat a halászati munkacsoport 2013. november 15‑én és 22‑én megvitatta. Az említett dokumentum 2013. november 15‑én kelt, felülvizsgált változatának bevezető részében a Bizottság ismételten kiemelte, hogy az EUMSZ 335. cikk alapján jogosult az Unió képviseletére a bírósági eljárásokban, és hogy az ilyen képviselet során nem szükséges a Tanács előzetes jóváhagyása az Unió nevében előterjesztett írásbeli észrevételekhez.
A halászati munkacsoport beszámolója alapján 2013. november 27‑én a tagállamok Állandó Képviselőinek Bizottsága (Coreper) megvitatta az írásbeli észrevételeknek az ITLOS előtt az Unió nevében történő esetleges benyújtásának kérdését. A tagállami delegációk és a Coreper elnöksége azt állította, hogy az EUSZ 16. cikkel összhangban a Tanácsnak kell döntenie e kérdésről, és adott esetben neki kell jóváhagynia vagy módosítania ezen írásbeli észrevételek tartalmát. A Coreper úgy ítélte meg, hogy amennyiben a Tanácsnak nem áll módjában állást foglalni ezen észrevételek esetleges benyújtása tekintetében, az ezzel kapcsolatos álláspont nem kerül elfogadásra, következésképpen az Unió nevében nem nyújtható be az ITLOS‑hoz semmilyen, a tanácsadói vélemény iránti kérelemre vonatkozó írásbeli észrevétel. A Bizottság ugyanakkor fenntartotta azon álláspontját, hogy nincs szükség a Tanács formális jóváhagyására a jelen ügyben, és rámutatott arra, hogy az Unió nevében beadványt nyújt be az ITLOS‑hoz.
2013. november 29‑én a Bizottság – néhány tagállami képviselettől érkezett észrevétel figyelembevételével – benyújtotta a 21. sz. ügyben „[a]z Európai Bizottság beadvány[át] az Európai Unió nevében]”. A Tanácsot erről elektronikus levél útján ugyanaznap tájékoztatták.
Az UNCLOS részes államaként hét tagállam szintén nyújtott be beadványt az ITLOS‑hoz ezen ügyben.
A felek kérelmei és a Bíróság előtti eljárás
A Tanács azt kéri, hogy a Bíróság semmisítse meg a megtámadott határozatot és a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság utasítsa el a keresetet, másodlagosan pedig tartsa fenn a megtámadott határozat joghatásait mindaddig, amíg ésszerű határidőn belül új határozatot hoz, valamint a Tanácsot kötelezze a költségek viselésére.
A Cseh Köztársaság, a Görög Köztársaság, a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság, a Litván Köztársaság, a Holland Királyság, az Osztrák Köztársaság, a Portugál Köztársaság, a Finn Köztársaság, valamint Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága beavatkozását megengedte a Bíróság a Tanács kérelmeinek támogatása végett. A Portugál Köztársaság azonban nem vett részt az eljárás egyetlen szakaszában sem.
Előzetes megfontolások
A felek nem vitatják, hogy a megtámadott határozatban a Bizottság – a Tanács és a közte folytatott egyeztetést követően – végrehajtotta a 2013. augusztus 5‑én kifejezetett szándékát, és az Unió nevében benyújtott az ITLOS‑hoz a 21. sz. ügyben egy beadványt, amelynek tartalmát a Tanács kérése ellenére nem terjesztette elé jóváhagyására.
A jelen keresetet e körülmények között úgy kell érteni, mint amely azt kifogásolja, hogy a Bizottság megsértette a Tanács előjogait azáltal, hogy az említett ügyben az Unió nevében benyújtott beadvány tartalmát nem terjesztette a Tanács elé előzetes jóváhagyásra.
Az ügy érdeméről
A Tanács két jogalapra hivatkozik keresetének alátámasztása érdekében. Az első jogalapot a hatáskörmegosztás EUSZ 13. cikk (2) bekezdésében kimondott elvének, valamint az intézményi egyensúly elvének megsértésére alapítja. A második jogalapot a jóhiszemű együttműködés ugyanezen rendelkezésben kimondott elvének megsértésére alapítja.
Az első jogalapról
Az első jogalap két részre tagolódik. Az első részét a Tanács az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdésének megsértésére alapítja. A második részét az EUSZ 16. cikk (1) bekezdésének megsértésére alapítja. E két részt együtt kell megvizsgálni.
A felek érvei
A Tanács, amelyet az Osztrák Köztársaság kivételével valamennyi beavatkozó tagállam támogat, az első jogalap első részében arra hivatkozik, hogy a Bizottság a jelen ügyben megsértette az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdésében számára elismert előjogokat.
Az említett felek azt állítják, hogy e rendelkezés minden olyan helyzetre vonatkozik, amelyben bármely jellegű, nemzetközi megállapodással létrehozott szerv e megállapodást olyan aktus révén alkalmazza, amely kötelező vagy nem kötelező joghatásokat vált ki az Unióban. A jelen esetben éppen erről van szó. Az ITLOS‑t ugyanis nemzetközi megállapodás, nevezetesen az UNCLOS hozta létre, és a jelen ügyben szóban forgó tanácsadói vélemény jelentős joghatást gyakorolhat az UNCLOS, és más olyan nemzetközi megállapodások alkalmazására, amelyeknek az Unió részese, és következésképpen az uniós jogrendre. Mivel az uniós jogban széleskörűen szabályozott területre vonatkozik a tanácsadói vélemény iránti kérelem, e vélemény érintené az uniós hatáskörök gyakorlását és az e területre vonatkozó uniós acquis‑t. Szükségessé válhat továbbá az IUU‑halászatra vonatkozó uniós szabályozás módosítása.
Az első jogalap második részében a valamennyi beavatkozó tagállam által támogatott Tanács azzal érvel, hogy a jelen ügyben a Bizottság mindenképpen megsértette az EUSZ 16. cikk (1) bekezdését azáltal, hogy a kizárólag a Tanácshoz tartozó hatásköröket gyakorolt.
Az említett felek ezzel kapcsolatban azt állítják, hogy először is az EUSZ 17. cikk (1) bekezdése nem jogosítja fel a Bizottságot arra, hogy önállóan lássa el az Unió külső képviseletét, figyelmen kívül hagyva az EUSZ 16. cikk (1) bekezdésének második mondatában a Tanácsra ruházott politikameghatározási feladatokat.
A jelen ügyben, azon következmények jelentőségére tekintettel, amellyel az Unió nevében az ITLOS‑hoz benyújtott beadvány tartalma nemzetközi szintéren, különösen az Unió és a CSRP tagállamai közötti kapcsolatokban járhat, ez utóbbi rendelkezésnek megfelelően a Tanács feladatának kellene lennie, hogy meghatározza e tartalmat. A Bizottság szerepe pedig a Tanács által meghatározott politika végrehajtására, és arra irányul, biztosítsa az Unió külső képviseletét e politika alapján.
Másodsorban a Tanács és a valamennyi beavatkozó tagállam azt állítja, hogy az EUMSZ 335. cikk nem gyengíti az előző érvelést.
Ezzel kapcsolatban a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság, a Holland Királyság, az Osztrák Köztársaság és a Finn Köztársaság azt állítja, hogy az EUMSZ 335. cikk kizárólag az Uniónak a nemzeti bírósági eljárásokban való képviseletére vonatkozik, és nem észrevételeknek valamely nemzetközi megállapodással létrehozott bíróság előtt, az Unió külső tevékenysége címén, annak nevében történő benyújtására.
A Tanács és valamennyi beavatkozó tagállam azt állítja, hogy az EUMSZ 335. cikk – a „képviselet” fogalmának szokásos jelentésére, valamint a hatáskörmegosztás EUSZ 13. cikk (2) bekezdésében foglalt elvére tekintettel – semmiképpen nem értelmezhető úgy, mint amely a Bizottságot a saját működésével kapcsolatos ügyeken kívüli önálló perképességgel ruházza fel, megsértve a Tanács azon hatáskörét, hogy a szóban forgó kérdésekben megállapítsa az Unió álláspontjának tartalmát. Az Unió Bizottság általi külső – mind politikai, mind pedig jogi – képviselete az EUSZ 17. cikk (1) bekezdésének hatodik mondata alá tartozik, amelynek alapján figyelembe kell venni az EUSZ 16. cikk (1) bekezdésének megfelelően a Tanácsra ruházott politikameghatározási feladatokat.
Harmadsorban a Tanács és a beavatkozó tagállamok azt állítják, hogy az Uniónak az ITLOS előtt a Bizottság által történő képviselete nem a Szerződéseknek az EUSZ 17. cikk (1) bekezdésének második mondata értelmében vett alkalmazására vonatkozik. Ezért a Bizottság nem hivatkozhat a „Szerződések őreként” betöltött feladatára annak érdekében, hogy teljesen önállóan alakítsa ki a szóban forgó nemzetközi szabályok saját értelmezését. Továbbá a 21. sz. ügyben az észrevételek Unió nevében való benyújtása nem korlátozódhat az érintett területre vonatkozó uniós acquis technikai leírására. Politikai és stratégiai választásokat is tartalmaznia kell az ezen ügyben felmerült bizonyos kérdésekkel kapcsolatban, mint például az ITLOS hatásköre arra, hogy a jelen ügyben kért tanácsadói véleményt megadja, valamint a feltett kérdések elfogadhatósága.
Negyedsorban a Tanács, a Görög Köztársaság, a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság, a Litván Köztársaság és a Finn Köztársaság azt állítja, hogy az IUU‑halászat elleni küzdelem területén nincsen az Uniónak előre kialakított politikája, amely mentesíthette volna a Bizottságot az alól, hogy a jelen ügyben megszerezze a Tanács előzetes engedélyét. Az Uniónak nincsen előre kialakított politikája az ITLOS azon általános hatáskörére vonatkozó, újonnan felmerült kérdéssel kapcsolatban sem, hogy tanácsadói véleményeket adjon, sem pedig a lobogó szerinti államnak, a part menti államnak, illetve a nemzetközi szervezeteknek az IUU‑halászat területén fennálló felelősségét érintő kérdésekkel kapcsolatban.
Az első jogalap első részére válaszul a Bizottság azt állítja, hogy az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése csak akkor alkalmazható, ha valamely nemzetközi megállapodással létrehozott szervet – végrehajtó szervkénti minőségében – e megállapodás keretében szabályok megállapítására vagy határozatok elfogadására irányuló jogkörrel ruháztak fel. E rendelkezés tehát nem érinti az Unió nevében valamely nemzetközi bíróság előtt képviselendő álláspontokat.
Az első jogalap második részére válaszul a Bizottság elsődlegesen arra hivatkozik, hogy az EUMSZ 335. cikk azon általános elvet ülteti át, mely szerint ő képviseli az Uniót minden, nemzeti vagy nemzetközi bírósági eljárásban. E rendelkezés nem követeli meg, hogy valamely más uniós intézmény engedélyével rendelkezzen ahhoz, hogy az Unió nevében valamely bíróság előtt eljárjon. A Szerződések által létrehozott rendszerben az Unió nemzetközi bíróságok előtti képviselete a Bizottságra az EUSZ 13. cikk (2) bekezdésében, az EUSZ 17. cikk (1) bekezdésének első és második mondatában, valamint az EUMSZ 335. cikkben ruházott alkotmányos jellegű feladatok közé tartozik.
A Bizottság szerint két helyzetet kell megkülönböztetni. Az első helyzet az Unió politikai és diplomáciai célú külső képviseletére vonatkozik, mint például a nemzetközi megállapodások megkötése, amelyet az EUSZ 17. cikk (1) bekezdésének hatodik mondata szabályoz, és az Unió létező politikájának hiányában az EUSZ 16. cikk (1) bekezdése alá tartozhat. A második helyzet – amelynek a jelen ügy megfelel – az Unió nemzetközi bíróság előtti képviseletére vonatkozik, amelynek keretében a Bizottság az EUSZ 17. cikk (1) bekezdésének első mondata alapján az Unió általános érdekében, ugyanezen rendelkezés második mondata értelmében köteles gondoskodni az uniós jog alkalmazásáról, ideértve azokat a nemzetközi megállapodásokat is, amelyeknek az Unió részese.
Másodlagosan a Bizottság azzal érvel, hogy még ha a Bíróság el is ismerné, hogy az EUSZ 17. cikk (1) bekezdésének hatodik mondata alkalmazandó a jelen ügyben, az olyan uniós politika keretében joga van az Unió képviseletére, amelyet már kialakított a Tanács. Márpedig a jelen ügyben uniós szinten létezik a teljes jogi és politikai keret, amely lehetővé tette a Bizottság számára, hogy az Unió külső képviseletére irányuló feladatát ellássa, anélkül hogy a Tanács további iránymutatásait be kellett volna szereznie.
A Bíróság álláspontja
A felek nem vitatják, hogy a tanácsadói vélemény iránti kérelemben felmerülő kérdések – legalábbis részben – a tengeri biológiai erőforrásoknak a közös halászati politika keretében történő megőrzésének területe alá tartoznak, amely az EUMSZ 3. cikk (1) bekezdésének d) pontja értelmében az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozik, és hogy az Unió – az UNCLOS szerződő feleként, amelynek alapján létrehozták az ITLOS‑t – hatáskörrel rendelkezett arra, hogy az ITLOS eljárási szabályzatának 133. cikke alapján a 21. sz. ügyben részt vegyen ezen bíróság előtt a tanácsadói vélemény iránti eljárásban.
A Bizottság, azon döntésének alátámasztására, hogy képviseli az Uniót az említett eljárásban való részvétele keretében, és ezzel összefüggésben beadványt nyújt be az Unió nevében, az EUMSZ 335. cikkre hivatkozott, amint az az ügy irataiból kiderül, és amint azt mind a beadványaiban, mind pedig a tárgyaláson megerősítette.
Néhány beavatkozó tagállam azonban vitatja, hogy az EUMSZ 335. cikk alkalmazható az Unió olyan nemzetközi bíróság előtti képviseletére, mint az ITLOS. Véleményük szerint e cikk kizárólag a nemzeti bíróságok előtti eljárásra vonatkozik.
A Bíróság ítélkezési gyakorlatából mindazonáltal az következik, hogy az EUMSZ 335. cikk – bár szövege szerint a tagállamokra korlátozódik – általános jogelv kifejeződése, amely szerint az Unió jogképességgel rendelkezik, és e célból a Bizottság képviseli (lásd ebben az értelemben: Reynolds Tobacco és társai kontra Bizottság ítélet,
C‑131/03 P
,
EU:C:2006:541
,
94.
pont).
Ebből következik, hogy az EUMSZ 335. cikk alapot biztosított a Bizottság számára, hogy képviselje az Uniót az ITLOS előtt a 21. sz. ügyben.
Amint azt Tanács – e tekintetben a beavatkozó tagállamok támogatásával – kiemelte, az EUMSZ 335. cikk jelen ügyben való alkalmazhatósága azonban nem meríti ki az első jogalapban felvetett azon kérdést, mely szerint a hatáskörmegosztás EUSZ 13. cikk (2) bekezdésében foglalt elvének tiszteletben tartása megkövetelte‑e, hogy az ITLOS‑hoz a 21. sz. ügyben a Bizottság által az Unió nevében benyújtott beadvány tartalmát előzetesen jóváhagyja a Tanács.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az EUSZ 13. cikk (2) bekezdése szerint az egyes uniós intézmények a Szerződésekben rájuk ruházott hatáskörök határain belül, az ott meghatározott eljárások, feltételek és célok szerint járnak el. E rendelkezés az Unió intézményi struktúrájára jellemző, intézményi egyensúly elvét közvetíti, amely elv magában foglalja, hogy valamennyi intézmény úgy gyakorolja hatásköreit, hogy közben a többi intézmény hatáskörét tiszteletben tartja (lásd: Tanács kontra Bizottság ítélet,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
,
64.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben a Tanács és a beavatkozó tagállamok érvelése annak állítására irányul, hogy a Bizottság azáltal, hogy az ITLOS‑hoz a 21. sz. ügyben olyan beadványt nyújtott be az Unió nevében, amelynek tartalmát nem hagyta jóvá a Tanács, megsértette a Tanács számára az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése, de mindenesetre az EUSZ 16. cikk (1) bekezdésének második mondata alapján biztosított hatásköröket.
Először is, az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdésében szereplő, a nemzetközi megállapodásokkal létrehozott és joghatásokkal bíró jogi aktusok elfogadására hivatott „szervekben” az Unió által képviselendő álláspontra történő hivatkozás azt jelenti, hogy e rendelkezés alkalmazása az ilyen aktusoknak az érintett nemzetközi szervezeten belüli elfogadása során az Unió – intézményei vagy adott esetben az érdekében együttesen eljáró tagállamai közvetítésével való – részvétele keretében általa képviselendő álláspontokra vonatkozik. Márpedig az Uniónak részes félként a nemzetközi bíróság „előtt” kell álláspontját kifejtenie, nem pedig azon „belül”.
Ezen értelmezést megerősíti azon rendszer és célkitűzés, amelybe az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése illeszkedik.
Amint a főtanácsnok indítványának 70–74. pontjában kifejtette, az említett rendelkezés ugyanis – valamely nemzetközi megállapodás Unió általi tárgyalására és megkötésre vonatkozóan az EUMSZ 218. cikk (1)–(8) bekezdésében foglalt rendes eljárástól eltérve – egyszerűsített eljárást ír elő az Unió által képviselendő álláspontok kialakítására, mivel ez utóbbi részt vesz az érintett nemzetközi megállapodással létrehozott döntéshozó szervben az e megállapodás alkalmazására vagy végrehajtására vonatkozó jogi aktusok elfogadásában.
Márpedig a Németország kontra Tanács ítélet (
C‑399/12
,
EU:C:2014:2258
) alapjául szolgáló ügytől eltérően, amely az Uniónak – a szóban forgó nemzetközi megállapodással létrehozott szerven belül ajánlások elfogadására irányuló és a tagállamainak közvetítésével megvalósuló – részvétele keretében általa képviselendő álláspontra vonatkozott, a jelen ügy az Unió nevében valamely nemzetközi bíróság előtt kifejtendő, tanácsadói vélemény céljából kért álláspont meghatározására vonatkozik, amelynek elfogadása kizárólag e szervezet tagjainak hatáskörébe és felelősségébe tartozik, akik a többi félhez képest teljes függetlenséggel járnak el e célból.
Ebből következően anélkül, hogy szükséges lenne megvizsgálni azt, hogy az ITLOS‑tól a 21. sz. ügyben kért tanácsadói vélemény az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése szerinti „joghatással bíró jogi aktus” fogalmába tartozik‑e, ezen rendelkezés nem alkalmazható a jelen ügyben.
Ami másodsorban az EUSZ 16. cikk (1) bekezdésének második mondatát illeti, meg kell vizsgálni, hogy e rendelkezésből következik‑e, hogy a Tanácsnak jóvá kellett volna hagynia az Unió nevében az ITLOS‑hoz benyújtott beadvány tartalmát a 21. sz. ügyben, mielőtt e beadványt benyújtotta a Bizottság e bírósághoz.
E tekintetben ki kell emelni, hogy a tanácsadói vélemény iránti kérelem a lobogó szerinti államnak, illetve a part menti államnak a halállományok megőrzését és kezelését veszélyeztető IUU‑halászat tekintetében fennálló kötelezettségeire és felelősségére vonatkozik. Amint a jelen ítélet 10. és 11. pontja kifejti, az IUU‑halászat az alábbi megállapodások számos rendelkezésének tárgyi hatálya alá tartozik: az UNCLOS, amelynek az Unió részese, a FAO‑megállapodás, amelyhez a Közösség a 96/428 határozattal csatlakozott, a halállományokról szóló ENSZ‑megállapodás, amelyet a Közösség a 98/414 határozattal erősített meg, valamint az Unió és a CSRP tagállamok által kötött, az EUMSZ 216. cikk (2) bekezdése értelmében az uniós jog szerves részét képező partnerségi megállapodások (lásd ebben az értelemben: Air Transport Association of America és társai ítélet,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
,
73.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Az IUU‑halászatot továbbá részletesen szabályozza az uniós jog, amelyet egyébként pedig 2008‑ban az Unió nemzetközi kötelezettségvállalásainak figyelembevétele céljából megerősítettek, amint azt a jelen ítélet 14–19. pontja felidézte.
Amint a 21. sz. ügyben az Unió nevében az ITLOS‑hoz intézett beadványból következik, e beadvány ezzel összefüggésben javaslatot tartalmazott az ezen ügyben feltett kérdésekre adandó válaszokra vonatkozóan, bemutatva az UNCLOS, a FAO‑megállapodás és a halállományokról szóló ENSZ‑megállapodás IUU‑halászat területén releváns rendelkezéseinek az Unió által képviselt értelmezési és alkalmazási módját, valamint ismertetve az e területre vonatkozóan a partnerségi megállapodásokban és az előző pontban említett uniós szabályozásban szereplő intézkedéseket.
E beadvány célja tehát nem az EUSZ 16. cikk (1) bekezdése második mondatának értelmében vett politikameghatározás volt az IUU‑halászat területén, hanem az, hogy az e tárgykörben releváns nemzetközi és uniós szabályozásbeli rendelkezések elemzése alapján bemutassa az ITLOS‑nak azon jogi észrevételek összességét, amelyek arra irányulnak, hogy e bíróság adott esetben az ügy ismeretében adhasson tanácsadói véleményt a hozzá intézett kérdésekről.
A Tanács és néhány beavatkozó tagállam arra hivatkozik, hogy a 21. sz. ügyben az Unió nevében az ITLOS‑hoz benyújtott beadvány e bíróságnak a tanácsadói vélemény iránti kérelem megválaszolására vonatkozó hatáskörére, valamint a feltett kérdések elfogadhatóságára vonatkozó olyan megfontolásokat is tartalmazott, amelyek a Tanács által meghozandó stratégiai vagy politikai döntések közé tartoznak.
Mindazonáltal ezek a megfontolások – csakúgy mint a szóban forgó ügy érdemével kapcsolatban ismertetett észrevételek – a valamely bíróság előtti eljárásban való részvétel jellemzői. Nem tekinthetők e körülmények között úgy, mint amelyek az EUSZ 16. cikk (1) bekezdése szerinti politikameghatározásnak felelnek meg.
A Tanács és néhány beavatkozó tagállam kiemeli továbbá azokat a jelentős politikai következményeket, amelyek különösen az Unió és a CSRP tagállamai közötti kapcsolatok terén a 21. sz. ügyben az Unió nevében az ITLOS‑hoz benyújtott beadvány tartalmából eredhetnek.
Mindazonáltal e tényező – feltéve, hogy helytálló – a jelen ítélet 69–71. pontjában kifejtettekre tekintettel semmiképpen nem lehet elegendő annak megállapításához, hogy e beadvány tartalmának meghatározása az EUSZ 16. cikk (1) bekezdésének második mondata értelmében vett politikameghatározási feladat gyakorlása körébe tartozik.
A fentiekből következően a Bizottság nem sértette meg e rendelkezést azáltal, hogy a 21. sz. ügyben beadványt nyújtott be az Unió nevében az ITLOS‑hoz anélkül, hogy annak tartalmát a Tanács jóváhagyására bocsátotta volna.
A fenti megfontolások összességére tekintettel az első jogalapot el kell utasítani.
A második jogalapról
A felek érvei
A második jogalap keretében a Tanács, amelyet a Cseh Köztársaság, a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság, a Litván Köztársaság és az Osztrák Köztársaság támogat, azzal érvel, hogy a Bizottság a jelen ügyben megsértette a jóhiszemű együttműködés EUSZ 13. cikk (2) bekezdésében foglalt elvét.
E tekintetben az említett felek azt kifogásolják először is, hogy az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdésében foglalt követelménnyel ellentétben a Bizottság nem nyújtotta be a Tanácshoz az Unió nevében az ITLOS előtt képviselendő álláspont kialakításáról szóló határozat tervezetét, ami megakadályozta a Tanácsot abban, hogy ilyen határozatot fogadjon el. Ennek a Bizottság általi elmulasztása egyben azon, az EUSZ 17. cikk (1) bekezdéséből eredő kötelezettsége megszegését is jelenti, hogy az Unió általános érdekeinek előmozdítására alkalmas kezdeményezéseket tegyen, e kötelezettségszegés pedig megakadályozta a Tanácsot abban, hogy az EUSZ 16. cikk (1) bekezdésében rá ruházott feladatokat ellássa.
Másodsorban a Bizottság az ITLOS előtt benyújtott beadvány tartalmának meghatározásakor nem működött jóhiszeműen együtt a Tanáccsal. Arra szorítkozott ugyanis, hogy kizárólag tájékoztatás céljából több, egymást követő előkészítő dokumentumot küldjön meg a Tanácsnak, amely dokumentumok egyértelműen kevésbé voltak részletesek, mint a végül az ITLOS‑hoz intézett beadvány, míg a tagállamok Tanácshoz delegált képviselői a teljes szövegtervezetet szerették volna megkapni, ami lehetővé tette volna számukra különösen azt, hogy a jelen ügyben az Unió tervezett álláspontjának tökéletes ismeretében készítsék el saját beadványaikat.
A Bizottság vitatja, hogy bármilyen módon megsértette volna a jóhiszemű együttműködés elvét.
Először is arra hivatkozik, hogy mivel nem kellett az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése alapján határozatot elfogadnia, szükségtelen volt az ilyen határozat elfogadására vonatkozó javaslat.
Másodsorban azt állítja, hogy teljes mértékben együttműködött a Tanáccsal a jelen ügyben, és hogy figyelembe vette mind a Tanács keretében a tanácsadói vélemény iránti kérelemben felvetett bizonyos kérdésekre vonatkozóan kifejtett eltérő álláspontokat, mind pedig a tagállamok által megfogalmazott javaslatokat.
A Bíróság álláspontja
Az EUSZ 13. cikk (2) bekezdése értelmében az intézmények jóhiszeműen együttműködnek egymással. E jóhiszemű együttműködésnek azonban tiszteletben kell tartania a Szerződésekben az egyes intézményekre ruházott jogkörök korlátait. Az EUSZ 13. cikk (2) bekezdéséből eredő kötelezettség tehát nem módosítja az említett jogköröket (Parlament kontra Tanács ítélet,
C‑48/14
,
EU:C:2015:91
,
57.
és
58.
pont).
A jelen ügyben a Tanács és egyes beavatkozó tagállamok által a második jogalap keretében kifejtett fő érvelés azon a feltevésen alapul, hogy a 21. sz. ügyben az ITLOS‑hoz az Unió nevében benyújtott beadvány tartalmának a meghatározása az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése vagy az EUSZ 16. cikk (1) bekezdésének második mondata alapján a Tanács hatáskörébe tartozik. Azonban – amint az első jogalap vizsgálatából kiderül – nem ez volt a helyzet. Ezért nem lehet felróni a Bizottságnak, hogy megsértette a jóhiszemű együttműködésre vonatkozó kötelezettségét, amikor nem hozta meg az e két rendelkezés alkalmazásához elengedhetetlen kezdeményezéseket.
Mindemellett a jóhiszemű együttműködés elve előírja a Bizottság számára azon kötelezettséget, hogy amennyiben valamely nemzetközi bíróság előtt álláspontokat kíván kifejteni az Unió nevében, előzetesen egyeztessen a Tanáccsal.
A jelen ügyben a Bizottság eleget tett e kötelezettségnek. Amint ugyanis a jelen ítélet 28–32. pontjában ismertetett információkból kiderül, a beadványnak a 21. sz. ügyben az Unió nevében a Bizottság által az ITLOS‑hoz való benyújtását megelőzte az, hogy a Bizottság ismertette a Tanáccsal a 2013. október 22‑i munkadokumentumot, amelyet a halászati és a tengerjogi munkacsoportban kifejtett észrevételek figyelembevétele céljából 2013. november 26‑ig több alkalommal átdolgozott. Tévesen állítja tehát a Tanács, hogy a Bizottság nem tanúsított jóhiszemű együttműködést e beadvány tartalmának kidolgozása keretében.
Végül meg kell jegyezni, hogy a Bizottság – anélkül, hogy a Tanács vagy a beavatkozó tagállamok ezt vitatták volna – rámutatott arra, hogy az említett beadványban az ITLOS‑nak a jelen ügyben kért tanácsadói vélemény meghozatalára vonatkozó hatáskörének kérdésével kapcsolatban kifejtett semleges álláspontot az arra való törekvése ösztönözte, hogy a jóhiszeműség szellemében figyelembe vegye a tagállamok által a Tanács keretében e kérdéssel kapcsolatban kifejtett eltérő véleményeket.
Következésképpen a második jogalapot el kell utasítani.
A fenti megállapítások összességéből következik, hogy a keresetet teljes egészében el kell utasítani.
A költségekről
A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Tanácsot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére. Ugyanezen szabályzat 140. cikkének (1) bekezdése értelmében – miszerint az eljárásba beavatkozó tagállamok maguk viselik saját költségeiket – a Cseh Köztársaság, a Görög Köztársaság, a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság, a Litván Köztársaság, a Holland Királyság, az Osztrák Köztársaság, a Portugál Köztársaság, a Finn Köztársaság és az Egyesült Királyság maga viseli saját költségeit.

A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:

1)
A Bíróság a keresetet elutasítja.

2)
A Bíróság az Európai Unió Tanácsát kötelezi a költségek viselésére.

3)
A Cseh Köztársaság, a Görög Köztársaság, a Spanyol Királyság, a Francia Köztársaság, a Litván Köztársaság, a Holland Királyság, az Osztrák Köztársaság, a Portugál Köztársaság, a Finn Köztársaság, valamint Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága maga viseli saját költségeit.

Aláírások
(
*
)   Az eljárás nyelve: angol.