CELEX: 62013TJ0677
Toegang tot documenten
Verordening (EG) nr. 1049/2001
Documenten in verband met een procedure inzake de toepassing van de mededingingsregels
Verzoek betreffende een geheel van documenten
Weigering van toegang
Verzoek betreffende één enkel document
Inhoudstafel
Verplichting om een concreet en individueel onderzoek te verrichten
Uitzondering betreffende de bescherming van de commerciële belangen van een derde
Uitzondering betreffende de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits
Hoger openbaar belang
Schadevordering
Motiveringsplicht

Voorgeschiedenis van het geding
De Commissie van de Europese Gemeenschappen heeft bij beschikking C(2008) 6815 definitief van 12 november 2008 inzake een procedure op grond van artikel [101 VWEU] en artikel 53 van de EER-Overeenkomst (zaak COMP/39.125 – Autoglas) (hierna: „autoglasbeschikking”) vastgesteld dat verschillende ondernemingen hadden deelgenomen aan een geheel van overeenkomsten of onderling afgestemde feitelijke gedragingen in de autoglassector, en hun geldboeten opgelegd voor een totaalbedrag van ongeveer 1,383 miljard EUR.
Onder meer de volgende ondernemingen waren in die zaak betrokken en waren adressaat van de autoglasbeschikking: AGC Flat Glass Europe SA (thans AGC Glass Europe SA), AGC Automotive Europe SA en AGC Automotive Germany GmbH (thans AGC Glass Germany GmbH) (hierna samen: „AGC”), alsook Saint-Gobain Glass France SA, Saint-Gobain Sekurit France SA en Saint-Gobain Sekurit Deutschland GmbH & Co. KG (hierna samen: „SG”).
Bij brief van 16 februari 2012, opgetekend onder referentienummer Gestdem 2012/817, heeft verzoekster, Axa Versicherung AG, die met name actief is in de sector van de autoverzekeringen in Duitsland, de Commissie op grond van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (
PB L 145, blz. 43
) verzocht om toegang tot de volledige versie van de inhoudstafel van het dossier van zaak COMP/39.125 (hierna: „eerste verzoek”). Ter motivering van dit eerste verzoek heeft verzoekster aangevoerd dat zij het beroep tot schadevergoeding moest kunnen staven dat zij op 31 januari 2012 tegen AGC had ingesteld bij het Landgericht Düsseldorf (regionale rechtbank te Düsseldorf, Duitsland), in het kader waarvan SG later is gedagvaard in gedwongen interventie. Bij besluit van 7 maart 2012 heeft de Commissie verzoekster gedeeltelijke toegang verleend tot het gevraagde document en heeft zij haar meegedeeld dat zij geen inzage kon krijgen in de andere gedeelten van dit document, aangezien voor die andere gedeelten bepaalde in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen op het recht van toegang golden (hierna: „besluit van 7 maart 2012”).
Bij brief van 18 juni 2012, opgetekend onder referentie „Gestdem 2012/3021”, heeft verzoekster de Commissie een nieuw verzoek om toegang doen toekomen, dat betrekking had op de volledige versie van een geheel van documenten uit het dossier van zaak COMP/39.125 (hierna: „tweede verzoek”). Dit laatste verzoek is bij besluit van 3 augustus 2012 afgewezen.
Bij brieven van 23 maart en 17 augustus 2012 heeft verzoekster bij de Commissie twee confirmatieve verzoeken om toegang tot de betrokken documenten ingediend. Bij Gestdem-besluit 2012/817 en 2012/3021 van 29 oktober 2013 (hierna: „bestreden besluit”) heeft de Commissie verzoekster een ruimere toegang tot de inhoudstafel van het dossier van zaak COMP/39.125 verleend dan bij het besluit van 7 maart 2012, maar heeft zij de twee confirmatieve verzoeken afgewezen voor het overige.
Om tot die conclusie te komen, heeft de Commissie in de eerste plaats vastgesteld dat de documenten waartoe verzoekster met haar twee verzoeken om toegang vroeg, deel uitmaakten van het dossier van de procedure die heeft geleid tot de autoglasbeschikking en dat bij het Gerecht verschillende beroepen tot nietigverklaring tegen die beschikking waren ingesteld, die nog aanhangig waren, alsook dat bij het Gerecht eveneens beroepen tot nietigverklaring aanhangig waren tegen besluiten van haar raadadviseur-auditeur met betrekking tot de publicatie van een definitieve niet-vertrouwelijke versie van de autoglasbeschikking (punt 1 van het bestreden besluit).
In de tweede plaats heeft de Commissie de reikwijdte van verzoeksters twee verzoeken gepreciseerd. Zij heeft in wezen vastgesteld dat het eerste verzoek betrekking had op de volledige versie van de inhoudstafel van het dossier betreffende zaak COMP/39.125 en in het bijzonder op drie categorieën van informatie waartoe verzoekster bij het besluit van 7 maart 2012 geen toegang is verleend, namelijk ten eerste de verwijzingen naar de briefwisseling die in het kader van deze zaak is uitgewisseld met de ondernemingen die hadden verzocht om toepassing van de mededeling van de Commissie van 8 december 2006 betreffende immuniteit tegen geldboeten en vermindering van geldboeten in kartelzaken (
PB C 298, blz. 17
; hierna: „clementieprogramma”), voor zover die informatie niet uit de voorlopige niet-vertrouwelijke versie van de autoglasbeschikking kan worden afgeleid en niet is onthuld in het kader van de beroepen tot nietigverklaring die tegen die beschikking zijn ingesteld, ten tweede de namen van de natuurlijke personen, derde ondernemingen en advocatenkantoren die aan de procedure hebben deelgenomen, en ten derde bepaalde niet-openbare en potentieel gevoelige commerciële informatie (punten 2.1 en 2.3 van het bestreden besluit). Met betrekking tot het tweede verzoek heeft de Commissie aangegeven dat dit een groot aantal documenten uit het dossier van zaak COMP/39.125 betrof. Zij heeft tevens opgemerkt dat haar diensten de betrokken documenten op een eerder tijdstip in de procedure hadden opgedeeld in vier categorieën, in het licht van de beschrijving die verzoekster ervan had gegeven, namelijk de briefwisseling met de adressaten van de autoglasbeschikking (categorie A), de briefwisseling met derden (categorie B), de documenten die bij inspecties tijdens de procedure in beslag waren genomen (categorie C) en de interne documenten van de Commissie (categorie D) (punten 2.2 en 2.3 van het bestreden besluit).
In de derde plaats heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat zij het tweede verzoek om diverse redenen moest afwijzen (punten 3 en 4 van het bestreden besluit). Zij was in wezen allereerst van oordeel dat voor de documenten in het dossier van de procedures inzake de toepassing van de mededingingsregels op grond van verordening nr. 1049/2001 het algemene vermoeden gold dat zij niet toegankelijk zijn, gelet op de specifieke bepalingen voor procedures inzake de toepassing van de mededingingsregels die zijn neergelegd in verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen [101 VWEU] en [102 VWEU] (
PB 2003, L 1, blz. 1
) en verordening (EG) nr. 773/2004 van de Commissie van 7 april 2004 betreffende procedures van de Commissie op grond van de artikelen [101 VWEU] en [102 VWEU] (
PB L 123, blz. 18
) (punt 4.1 van het bestreden besluit). Vervolgens heeft zij opgemerkt dat in casu in het algemeen moest worden vermoed dat alle in het tweede verzoek bedoelde documenten vielen onder de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzondering op het recht van toegang tot documenten, die strekt tot bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits, en onder de in artikel 4, lid 2, eerste streepje, van deze verordening bedoelde uitzondering betreffende de bescherming van de commerciële belangen (punt 4.2 van het bestreden besluit). Tot slot heeft de Commissie vastgesteld dat alle documenten van categorie D ook nog vielen onder de in artikel 4, lid 3, tweede alinea, van deze verordening bedoelde uitzondering, die strekt tot bescherming van standpunten voor intern gebruik binnen de betrokken instelling (punt 4.2 van het bestreden besluit).
In de vierde plaats heeft de Commissie besloten om verzoekster een ruimere toegang te verlenen tot de inhoudstafel van het dossier van zaak COMP/39.125 (punten 3 en 5 van het bestreden besluit). In dit verband heeft zij geoordeeld dat zij haar de informatie kon verstrekken die het mogelijk maakt de advocatenkantoren te identificeren die de bij de procedure betrokken ondernemingen hebben vertegenwoordigd, daar die informatie reeds openbaar was. Zij was daarentegen van mening dat de andere informatie waartoe zij verzoekster geen toegang had verleend bij het besluit van 7 maart 2012, haar nog steeds niet kon worden meegedeeld. Het ging daarbij om referenties aan briefwisseling met de ondernemingen die in het kader van de procedure om toepassing van het clementieprogramma hadden verzocht (punt 5.1 van het bestreden besluit), om de namen van de natuurlijke personen (punt 5.2 van het bestreden besluit) en de derde ondernemingen (punt 5.3 van het bestreden besluit) die aan deze procedure hadden deelgenomen, en om diverse commercieel gevoelige gegevens (punt 5.4 van het bestreden besluit).
In de vijfde en laatste plaats heeft de Commissie erop gewezen dat zij verzoekster geen gedeeltelijke toegang tot de betrokken documenten kon verlenen, naast de toegang tot de inhoudstafel van het dossier (punt 6 van het bestreden besluit). Zij stelde bovendien dat er volgens haar geen hoger openbaar belang in de zin van verordening nr. 1049/2001 bestond dat rechtvaardigde dat verzoekster inzage in deze documenten werd verleend ondanks het feit dat bepaalde van de in artikel 4, leden 2 en 3, van deze verordening bedoelde uitzonderingen golden (punt 7 van het bestreden besluit).
Procesverloop en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 19 december 2013, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
Nadat op 27 februari 2014 door het Hof het arrest Commissie/EnBW (C‑365/12 P, Jurispr.,
EU:C:2014:112
) was gewezen, heeft het Gerecht partijen verzocht om schriftelijke opmerkingen in te dienen over de eventuele gevolgen van dit arrest voor de onderhavige zaak. Partijen hebben binnen de gestelde termijn aan dit verzoek voldaan.
Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 28 april 2014, heeft Saint-Gobain Sekurit Deutschland GmbH & Co. KG (hierna: „SGSD”) verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Commissie. Partijen hebben daartegen geen bezwaar gemaakt.
Bij beschikking van de president van de Derde kamer van het Gerecht van 27 juni 2014 is SGSD toegelaten tot interventie.
Verder heeft het Gerecht de Commissie bij beschikking van 24 juni 2014 verzocht om de volledige versie van de inhoudstafel van het dossier van zaak COMP/39.125 over te leggen, en heeft het partijen op 25 juni 2014 schriftelijke vragen gesteld. Partijen hebben aan deze verzoeken voldaan.
Nadat het Gerecht overeenkomstig artikel 47, lid 1, van zijn Reglement voor de procesvoering van 2 mei 1991 had besloten dat een tweede memoriewisseling niet nodig was, heeft het partijen – naar aanleiding van een met redenen omkleed verzoek van verzoekster om haar standpunt over het arrest Commissie/EnBW, punt 12 hierboven (
EU:C:2014:112
), nader te mogen toelichten – toegestaan om het dossier aan te vullen.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft de president van de Derde kamer van het Gerecht besloten om tot de mondelinge behandeling over te gaan.
Ter terechtzitting van 11 februari 2015 hebben partijen pleidooi gehouden en geantwoord op de mondelinge vragen van het Gerecht.
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
—
het bestreden besluit nietig te verklaren;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Gerecht:
—
het beroep te verwerpen;
—
verzoekster te verwijzen in de kosten.
SGSD verzoekt het Gerecht:
—
het beroep te verwerpen;
—
verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
Tot staving van haar beroep voert verzoekster vijf middelen aan, waarmee zij in wezen respectievelijk het volgende betoogt:
—
de Commissie heeft de artikelen 2 en 4 van verordening nr. 1049/2001 geschonden, aangezien zij is tekortgeschoten in haar verplichting om de in het tweede verzoek bedoelde documenten individueel en concreet te onderzoeken;
—
de Commissie heeft artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, en artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 geschonden, aangezien zij de in deze bepalingen neergelegde uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten en het eveneens daarin vermelde begrip hoger openbaar belang onjuist heeft uitgelegd en toegepast in het kader van het onderzoek van het tweede verzoek;
—
de Commissie heeft artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 geschonden, aangezien zij ten onrechte heeft geweigerd om haar gedeeltelijke toegang te verlenen tot de in het tweede verzoek bedoelde documenten;
—
de Commissie heeft artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, artikel 4, lid 3, tweede alinea, en artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1049/2001 geschonden, aangezien zij ten onrechte heeft geweigerd om haar de volledige versie te verstrekken van het in het eerste verzoek bedoelde document;
—
de Commissie heeft het bestreden besluit ontoereikend gemotiveerd.
Gelet op de inhoud van deze middelen, moeten eerst gezamenlijk het eerste, het tweede en het derde middel worden onderzocht, alsook het vijfde middel, voor zover dit het tweede verzoek betreft (zie naar analogie arrest Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2014:112
, punten 33 en 34), en moet vervolgens het vierde middel worden onderzocht samen met het vijfde middel, voor zover dit het eerste verzoek betreft.
A –
Het eerste, het tweede en het derde middel, alsook het vijfde middel, voor zover dit het tweede verzoek betreft
Met haar eerste middel voert verzoekster in wezen aan dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting doordat zij op basis van een starre en abstracte redenering waarmee om het even welk verzoek om toegang tot documenten in verband met een procedure inzake de toepassing van de mededingingsregels zou kunnen worden afgewezen, heeft aangenomen dat voor alle in het tweede verzoek bedoelde documenten het algemene vermoeden gold dat zij krachtens verordening nr. 1049/2001 niet toegankelijk waren, en doordat zij dit verzoek om die reden heeft afgewezen zonder dat zij eerst de in dit verzoek bedoelde documenten individueel en concreet heeft onderzocht.
Met haar tweede middel betoogt verzoekster in wezen dat de Commissie de drie in het bestreden besluit vervatte uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten onjuist heeft uitgelegd en toegepast, ongeacht of de analyse wordt verricht op basis van alle in het tweede verzoek bedoelde documenten of in het licht van de categorieën van documenten die de diensten van de Commissie kunstmatig hebben gecreëerd (zie punt 7 hierboven). In casu kon immers noch de in artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzondering betreffende de bescherming van de commerciële belangen worden aangevoerd, noch de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van deze verordening neergelegde uitzondering betreffende de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits, noch de krachtens artikel 4, lid 3, tweede alinea, van deze verordening geldende uitzondering betreffende de bescherming van de interne standpunten van de instellingen. Hoe dan ook heeft de Commissie blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting of een beoordelingsfout gemaakt door geen rekening te houden met een hoger openbaar belang, namelijk de slachtoffers van mededingingsverstorende gedragingen in staat stellen hun recht op vergoeding geldend te maken, en door na te laten om verzoekster, na een afweging tussen dit hoger openbaar belang en het met elk van de drie betrokken uitzonderingen nagestreefde belang, de documenten van zaak COMP/39.125 te doen toekomen die zij nodig had om het voornoemde recht daadwerkelijk te kunnen uitoefenen.
Met haar derde middel stelt verzoekster dat de Commissie artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 en het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden, doordat zij haar geen toegang heeft verleend tot de in het tweede verzoek bedoelde documenten of onderdelen van documenten die niet konden vallen onder de uitzonderingen waarop de Commissie zich in het bestreden besluit heeft gebaseerd.
Met haar vijfde middel betoogt verzoekster met name dat de Commissie de krachtens artikel 296 VWEU op haar rustende motiveringplicht niet is nagekomen, aangezien zij het tweede verzoek heeft afgewezen op basis van een algemene en abstracte redenering, die zij op alle betrokken documenten en categorieën van documenten heeft toegepast, en zij geen rekening heeft gehouden met de concrete inhoud ervan.
In antwoord op de schriftelijke vragen die het Gerecht naar aanleiding van het arrest Commissie/EnBW, punt 12 supra (
EU:C:2014:112
), heeft gesteld, heeft verzoekster tot slot in wezen aangevoerd dat dit arrest de gegrondheid van deze verschillende middelen niet aantastte. Zij heeft die stelling in repliek herhaald.
De Commissie, ondersteund door SGSD, bestrijdt dit gehele betoog.
In dit verband moeten allereerst de verschillende argumenten worden onderzocht waarmee verzoekster de conclusie van de Commissie bestrijdt volgens welke in het algemeen moest worden verondersteld dat de in het tweede verzoek bedoelde documenten onder bepaalde uitzonderingen op het bij verordening nr. 1049/2001 ingestelde recht van toegang tot documenten vielen, en nadien de argumenten waarmee de conclusie van de Commissie wordt bestreden dat geen hoger openbaar belang de openbaarmaking van deze documenten gebood.
1.
Algemeen vermoeden en uitzonderingen die door de Commissie zijn toegepast
Ingevolge artikel 15, lid 3, VWEU heeft iedere burger van de Europese Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of zetel in een lidstaat recht op toegang tot de documenten van de instellingen van de Unie.
Op basis van die bepaling strekt verordening nr. 1049/2001 ertoe om het publiek een zo ruim mogelijk recht op toegang tot de documenten van de instellingen van de Unie te verlenen, dat – zoals met name uit de uitzonderingsregeling van artikel 4 van deze verordening volgt – niettemin enigszins begrensd is om redenen van openbaar of particulier belang (arresten van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Jurispr.,
EU:C:2010:376
, punt 51, en Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2014:112
, punt 61).
In het bijzonder volgt uit artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 dat de instellingen de toegang tot een document weigeren wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van hetzij de bescherming van de commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon, hetzij de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
Deze uitzonderingsregeling berust op een afweging tussen de diverse in het geding zijnde belangen, te weten enerzijds de belangen die door de openbaarmaking van het gevraagde document of de gevraagde documenten zouden worden gediend en anderzijds de belangen die erdoor zouden worden bedreigd (arresten van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, Jurispr.,
EU:C:2013:738
, punt 42, en Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2014:112
, punt 63).
Aangezien de betrokken uitzonderingen een afwijking vormen van het beginsel dat het publiek een zo ruim mogelijke toegang moet krijgen tot de documenten van de instellingen van de Unie, dienen zij strikt te worden uitgelegd en toegepast (arresten van 17 oktober 2013, Raad/Access Info Europe, C‑280/11 P, Jurispr.,
EU:C:2013:671
, punt 30, en 3 juli 2014, Raad/In ’t Veld, C‑350/12 P, Jurispr.,
EU:C:2014:2039
, punt 48).
Een weigering om toegang te verlenen tot een document waarvan om openbaarmaking is verzocht, kan dus in beginsel niet gerechtvaardigd worden met het loutere argument dat het document in kwestie onder een in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 genoemde activiteit valt. De instelling waaraan het verzoek was gericht dient namelijk in beginsel ook uit te leggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou vormen van het belang dat wordt beschermd door de uitzondering of uitzonderingen waarop zij zich beroept (arresten van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C‑39/05 P en C‑52/05 P, Jurispr.,
EU:C:2008:374
, punt 49, en Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2014:112
, punt 64). Bovendien moet het gevaar van een dergelijke ondermijning redelijkerwijs voorzienbaar zijn en mag het niet louter hypothetisch zijn (arresten Zweden en Turco/Raad, reeds aangehaald, punt 43, en Raad/Access Info Europe, punt 35 supra,
EU:C:2013:671
, punt 31).
De betrokken instelling mag zich evenwel baseren op algemene vermoedens die gelden voor bepaalde categorieën documenten, daar vergelijkbare overwegingen kunnen gelden voor verzoeken met betrekking tot documenten van gelijke aard (arresten Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, punt 32 supra,
EU:C:2010:376
, punt 54, en Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2014:112
, punt 65).
Wanneer een verzoek een geheel van documenten van een bepaalde aard betreft, mag de betrokken instelling zich derhalve baseren op het algemene vermoeden dat de openbaarmaking ervan in beginsel de bescherming zou ondermijnen van een in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 genoemd belang, wat haar in staat stelt om een algemeen verzoek op algemene wijze te behandelen (arresten LPN en Finland/Commissie, punt 34 supra,
EU:C:2013:738
, punten 47 en 48, en Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2014:112
, punten 67 en 68).
In het bijzonder heeft de Unierechter met betrekking tot gevallen waarin een verzoek betrekking heeft op een geheel van documenten uit het dossier van een procedure inzake de toepassing van de mededingingsregels allereerst geoordeeld dat de Commissie, zonder dat zij elk van deze documenten individueel en concreet hoefde te onderzoeken, ervan mocht uitgaan dat de openbaarmaking ervan in beginsel zowel de bescherming van het doel van inspecties en onderzoeken zou ondermijnen als de bescherming van de commerciële belangen van de ondernemingen die partij waren bij de procedure, die in deze context nauw met elkaar zijn verbonden (zie in die zin arresten Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2014:112
, punten 79‑93, en van 13 september 2013, Nederland/Commissie, T‑380/08, Jurispr.,
EU:T:2013:480
, punten 30‑42).
Gelet op de rechtvaardigingsgronden voor deze rechtspraak (zie de punten 37 en 38 hierboven), kan de mogelijkheid om gebruik te maken van een vermoeden van die aard, anders dan verzoekster in repliek heeft aangevoerd, niet worden beperkt tot gevallen waarin de verzoeker toegang wenst te verkrijgen tot „alle” documenten van het dossier van een procedure inzake de toepassing van de mededingingsregels of tot gevallen waarin het verzoek een „globaal en ongedifferentieerd” geheel van documenten van een dergelijk dossier betreft. Zoals de Commissie en SGSD in hun dupliek, respectievelijk hun memorie in interventie terecht hebben opgemerkt, kan er daarentegen ook van worden gebruikgemaakt in gevallen waarin een verzoek een specifieker geheel van documenten van het dossier betreft, die worden geïdentificeerd aan de hand van hun gemeenschappelijke kenmerken of van het feit dat zij onder een of meer algemene categorieën vallen (zie in die zin arrest van 28 juni 2012, Commissie/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Jurispr.,
EU:C:2012:393
, punten 10 en 123), wat verzoekster in casu stelt te hebben gedaan. De door verzoekster verrichte identificatie is overigens erg relatief, aangezien de betrokkene gewoon alle in de inhoudstafel van het dossier vermelde documenten in drie categorieën heeft opgedeeld, naargelang zij haar „relevant”, „mogelijkerwijs relevant” of „irrelevant” leken, en zij aan de hand van die indeling het nummer „1”, „2” of „3” in de marge heeft geschreven bij de overeenkomstige verwijzingen.
Voorts heeft de Unierechter geoordeeld dat de Commissie een dergelijk algemeen vermoeden mag hanteren zolang de betrokken procedure niet als afgerond kan worden beschouwd, hetzij omdat zij nog niet tot de vaststelling van een besluit heeft geleid, hetzij omdat tegen het vastgestelde besluit beroepen tot nietigverklaring zijn ingesteld, die nog hangende zijn op het ogenblik dat de Commissie het verzoek om toegang tot de documenten van het desbetreffende dossier ontvangt en zich hierover uitspreekt (zie in die zin arresten Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2014:112
, punten 70, 98 en 99, en Nederland/Commissie, punt 39 supra,
EU:T:2013:480
, punt 43).
Ten slotte heeft het Hof vastgesteld dat de aan de Commissie verleende mogelijkheid om voor de behandeling van een verzoek om toegang dat een geheel van documenten betreft, gebruik te maken van een algemeen vermoeden, impliceert dat voor de betrokken documenten geen verplichting tot gehele of gedeeltelijke openbaarmaking geldt (zie in die zin arresten Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2014:112
, punt 134, en van 7 oktober 2014, Schenker/Commissie, T‑534/11, Jurispr.,
EU:T:2014:854
, punt 108).
In casu staat om te beginnen vast dat het tweede verzoek een geheel van documenten uit het dossier van zaak COMP/39.125 betrof. In antwoord op de schriftelijke vragen van het Gerecht heeft verzoekster gepreciseerd dat dit verzoek twee categorieën van documenten betrof, namelijk 2425 documenten die zij „relevant” achtte en 1523 documenten die zij „mogelijkerwijs relevant” achtte met het oog op haar schadevordering tegen AGC en SG, dus in totaal 3948 documenten. De Commissie heeft, zonder op dit punt te zijn weersproken, aangevoerd dat het daarbij in totaal om ongeveer 90 % van de documenten van het betrokken dossier ging.
Verder moet worden geconstateerd dat al deze 3948 documenten vielen onder een onderzoek of een inspectie in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001. Al deze documenten zijn immers door de Commissie opgesteld of verzameld in het kader van het onderzoek en de daarmee gepaard gaande inspecties die in het kader van zaak COMP/39.125 zijn verricht met het oog op het vergaren van inlichtingen en bewijzen die de Commissie in staat moesten stellen om te beoordelen of de mededingingsregels van de Unie al dan niet waren geschonden. Gelet op de doelstelling van deze procedure moet bovendien worden aangenomen dat deze documenten gevoelige commerciële informatie over de strategie en de activiteiten van partijen konden bevatten, alsook over hun zakenrelaties met derden (zie in die zin arresten Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2014:112
, punt 79, en Nederland/Commissie, punt 39 supra,
EU:T:2013:480
, punt 34).
Ten slotte is onbetwist dat verschillende beroepen tot nietigverklaring van de autoglasbeschikking aanhangig waren bij het Gerecht op het ogenblik dat verzoekster haar tweede verzoek heeft ingediend en op het ogenblik dat de Commissie daarover een besluit heeft genomen. Die beroepen hebben sindsdien aanleiding gegeven tot de arresten van 27 maart 2014, Saint-Gobain Glass France e.a./Commissie (T‑56/09 en T‑73/09, Jurispr.,
EU:T:2014:160
), 10 oktober 2014, Soliver/Commissie (T‑68/09, Jurispr.,
EU:T:2014:867
), en 17 december 2014, Pilkington Group e.a./Commissie (T‑72/09,
EU:T:2014:1094
).
Rekening houdend met die verschillende elementen, die in de punten 1, 2.2 en 2.3 van het bestreden besluit zijn vermeld, is de Commissie niet tekortgeschoten in haar motiveringsplicht, heeft zij geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting en geen beoordelingsfout gemaakt door aan te nemen dat voor al de 3948 documenten waarop verzoeksters tweede verzoek betrekking had het algemene vermoeden gold dat de openbaarmaking ervan in beginsel in strijd zou zijn met de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 geformuleerde uitzonderingsregel inzake de bescherming van het doel van inspecties en onderzoeken.
Gelet op de in punt 42 hierboven vermelde rechtspraak heeft de Commissie het bestreden besluit bovendien niet ontoereikend gemotiveerd, geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting en geen beoordelingsfout gemaakt door vast te stellen dat zij zelfs geen gedeeltelijke toegang tot de 3948 documenten in kwestie kon verlenen.
Geen van de andere argumenten die verzoekster in het kader van de onderhavige middelen heeft aangevoerd, doet aan deze conclusie af.
In het bijzonder kan verzoekster de Commissie ten eerste niet met succes verwijten dat zij kunstmatige categorieën van documenten heeft gecreëerd en daarop een abstracte redenering heeft toegepast die evengoed in andere gevallen kon worden gebruikt.
Het is juist dat de Commissie, toen zij de reikwijdte van het tweede verzoek heeft beschreven, heeft opgemerkt dat haar diensten zich in het kader van de eerdere en voorlopige behandeling van dit verzoek op het standpunt hadden gesteld dat de 3948 documenten in kwestie konden worden ingedeeld in vier verschillende categorieën, op grond van de door verzoekster gegeven beschrijving (punt 2.2 van het bestreden besluit).
Wanneer de Commissie dit verzoek vervolgens heeft beoordeeld, heeft zij de voorheen door haar diensten verrichte indeling in categorieën echter niet zomaar overgenomen, maar heeft zij in wezen aangenomen dat het algemene vermoeden waarop zij zich baseerde in de eerste plaats betrekking had op alle in het verzoek bedoelde categorieën van documenten, voorts ook op alle documenten in elk van deze categorieën, en tot slot op de volledige inhoud van elk van die documenten.
Hoe dan ook was het irrelevant of de 3948 documenten in kwestie onder deze of gene door de diensten van de Commissie gecreëerde categorie vielen, aangezien deze instelling zich volgens de rechtspraak – en zoals zij in het bestreden besluit heeft gedaan – mocht baseren op één enkel algemeen vermoeden dat gold voor al deze documenten, die voor de toepassing van dat vermoeden werden geacht onder een en dezelfde categorie te vallen (zie in die zin en naar analogie arresten Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, punt 32 supra,
EU:C:2010:376
, punt 61, en LPN en Finland/Commissie, punt 34 supra,
EU:C:2013:738
, punt 64), zonder dat zij eerst al deze documenten individueel en concreet hoefde te onderzoeken.
Ten tweede is verzoeksters kritiek op de specifieke redenering van de Commissie betreffende de risico’s die een eventuele openbaarmaking van krachtens een clementieprogramma verzamelde documenten met zich zou brengen (punt 4.1, zesde alinea, en punt 4.2, achtste tot en met tiende alinea, van het bestreden besluit) niet ter zake dienend in het kader van de onderhavige middelen.
Onverminderd de behandeling die de Commissie moest geven aan het eerste verzoek (inzake uitsluitend de inhoudstafel van het dossier van zaak COMP/39.125) mocht zij ter behandeling van het tweede verzoek (inzake een geheel van 3948 documenten uit dat dossier) immers aannemen dat voor die documenten het in de punten 46 en 52 hierboven aangehaalde algemene vermoeden gold, los van eventuele specifieke overwegingen betreffende de aard of de inhoud van de krachtens haar clementieprogramma verzamelde documenten (arrest Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2014:112
, punt 97).
Ten derde zijn de argumenten irrelevant waarmee verzoekster laakt dat de Commissie haar afwijzing van het tweede verzoek om toegang ook nog gebaseerd heeft op de noodzaak de commerciële belangen van derden te beschermen (punt 4.2, twaalfde alinea, van het bestreden besluit) en, wat haar interne documenten betreft, op de noodzaak standpunten voor intern gebruik te beschermen (punt 4.2, elfde en twaalfde alinea, van het bestreden besluit).
Het is juist dat een instelling van de Unie bij de beoordeling van een verzoek om toegang tot bij haar berustende documenten rekening kan houden met verschillende weigeringsgronden van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 (zie in die zin arresten Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 40 supra,
EU:C:2012:393
, punten 113 en 114), zoals de Commissie in casu heeft gedaan.
Eventuele onjuiste rechtsopvattingen waarvan de Commissie blijk heeft gegeven of eventuele beoordelingsfouten die zij heeft begaan in het kader van de toepassing van de uitzondering inzake de bescherming van de commerciële belangen en de uitzondering inzake standpunten voor intern gebruik hebben in casu evenwel geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit, daar niet blijkt dat dit besluit onrechtmatig is in zoverre de Commissie daarin in het algemeen heeft verondersteld dat alle betrokken documenten integraal onder de uitzondering inzake de bescherming van het doel van onderzoeken en inspecties vielen, zoals in punt 46 hierboven is geoordeeld.
Ten vierde zijn de voor het eerst in repliek aangevoerde argumenten betreffende voorstel COM (2013) 404 final van de Commissie van 11 juni 2013 voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende bepaalde regels voor schadevorderingen volgens nationaal recht wegens inbreuken op de bepalingen van het mededingingsrecht van de lidstaten en van de Europese Unie irrelevant, gesteld al dat zij ontvankelijk zouden zijn, wat door de Commissie wordt betwist. Los van iedere overweging inzake de status en de draagwijdte die dit voorstel had toen de Commissie het bestreden besluit vaststelde, wordt in dit voorstel immers duidelijk herhaald dat de daarin neergelegde bepalingen de in verordening nr. 1049/2001 vervatte regels betreffende het recht op toegang tot documenten onverlet laten, zoals de Commissie terecht benadrukt.
2.
Weerlegging van het algemene vermoeden en door verzoekster aangevoerd hoger openbaar belang
Het feit dat wordt gebruikgemaakt van een algemeen vermoeden sluit niet de mogelijkheid uit om aan te tonen dat een bepaald document waarvan de openbaarmaking is gevraagd, niet onder dat vermoeden valt, of dat een hoger openbaar belang de openbaarmaking van dit document overeenkomstig artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 gebiedt (arresten Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, punt 32 supra,
EU:C:2010:376
, punt 62, en Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2014:112
, punt 100). Daartoe moet de aanvrager concreet de omstandigheden aanvoeren die de openbaarmaking van het betrokken document gebieden (arrest LPN en Finland/Commissie, punt 34 supra,
EU:C:2013:738
, punt 94).
De eis om na te gaan of het algemene vermoeden in kwestie daadwerkelijk van toepassing is, mag echter niet aldus worden uitgelegd dat de Commissie alle documenten waartoe toegang wordt gevraagd afzonderlijk moet onderzoeken. Een dergelijke eis zou dit algemene vermoeden beroven van zijn nuttige werking, die erin bestaat de Commissie in staat te stellen een algemeen verzoek ook op algemene wijze te beantwoorden (arresten LPN en Finland/Commissie, punt 34 supra,
EU:C:2013:738
, punt 68, en Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2014:112
, punt 101).
In casu moet in de eerste plaats worden vastgesteld dat verzoekster met het onderhavige beroep niet betoogt – en evenmin stelt dat zij voor de Commissie heeft betoogd – dat het in de punten 46 en 52 hierboven aangehaalde algemene vermoeden niet van toepassing was op een of ander welbepaald document, behorende tot het in het tweede verzoek bedoelde geheel van documenten.
Verzoekster heeft immers in het verzoekschrift in wezen het beginsel betwist dat kon worden gebruikgemaakt van een dergelijk vermoeden en heeft vervolgens in repliek enkel aangevoerd dat dit beginsel om twee redenen moest worden geacht te zijn weerlegd voor alle betrokken documenten. Ten eerste heeft zij betoogd dat zij niet enkel voornemens was om een schadevordering in te stellen, maar dat zij een dergelijke vordering reeds effectief had ingesteld voor het Landgericht Düsseldorf. Ten tweede heeft zij aangevoerd dat de gevraagde documenten meer dan vijf jaar oud waren en dus zo oud dat zij geen bescherming meer verdienden.
Zoals SGSD opmerkt, is de eerste van deze beweringen niet doorslaggevend. Het is juist dat in de zaak die heeft geleid tot het arrest Commissie/EnBW, punt 12 supra (
EU:C:2014:112
, punten 103 en 106), degene die om toegang tot documenten had verzocht voornemens was om een schadevordering in te stellen, maar dat nog niet had gedaan, terwijl verzoekster wel reeds een schadevordering heeft ingesteld. Op basis van dit loutere feit kan evenwel niet worden besloten dat het door de Commissie aangevoerde algemene vermoeden niet geldt voor een of ander welbepaald document, behorend tot het geheel van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde documenten. Wat de tweede bewering betreft, die erg algemeen is, moet in herinnering worden geroepen dat de in verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen volgens artikel 4, lid 7, van deze verordening kunnen gelden voor een periode van 30 jaar, of zo nodig zelfs langer. Het feit dat de door verzoekster gevraagde documenten in casu ouder zijn dan vijf jaar kan op zich dus evenmin leiden tot een weerlegging van het door de Commissie aangevoerde algemene vermoeden (zie in die zin arrest Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 40 supra,
EU:C:2012:393
, punten 124 en 125).
Aangezien uit het beroep niet blijkt van andere elementen die het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende algemene vermoeden kunnen weerleggen, kan verzoekster niet met succes beweren dat de Commissie de door haar gevraagde documenten concreet en individueel moest onderzoeken (zie in die zin arrest Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2014:112
, punt 128).
In de tweede plaats betoogt verzoekster evenwel dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting of een beoordelingsfout heeft gemaakt door geen rekening te houden met een hoger openbaar belang, namelijk de slachtoffers van mededingingsverstorende gedragingen in staat stellen hun recht op vergoeding geldend te maken, en door na te laten om verzoekster, na een concrete afweging tussen dit hoger openbaar belang en het belang dat wordt nagestreefd met elk van de in het bestreden besluit toegepaste uitzonderingen, de documenten van zaak COMP/39.125 te doen toekomen die zij nodig had om het voornoemde recht daadwerkelijk te kunnen uitoefenen. In repliek voegt zij er in wezen aan toe dat zij al het mogelijke heeft gedaan om aan te tonen dat het voor haar noodzakelijk was om de 3948 in het tweede verzoek geïdentificeerde documenten te verkrijgen of toch op zijn minst de 2425 documenten daarvan die zij „relevant” achtte op grond van de informatie waarover zij beschikte, inzonderheid op grond van de niet-vertrouwelijke versie van de inhoudstafel van het dossier, die de Commissie haar in antwoord op het eerste verzoek had bezorgd.
Dienaangaande moet in herinnering worden gebracht dat eenieder het recht heeft om vergoeding te vorderen van de schade die hem door een schending van de mededingingsregels van de Unie is berokkend. Een dergelijk recht versterkt immers de werking van deze regels, aangezien het de vorming van kartels of de verrichting van andere – vaak heimelijke – gedragingen die de mededinging kunnen belemmeren of vervalsen minder aantrekkelijk maakt en daardoor bijdraagt tot de handhaving van een daadwerkelijke mededinging in de Unie (arresten van 20 september 2001, Courage en Crehan, C‑453/99, Jurispr.,
EU:C:2001:465
, punten 26 en 27, en Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2014:112
, punt 104).
Dermate algemene overwegingen kunnen als zodanig echter niet zwaarder wegen dan de reden om toegang te weigeren tot documenten van het dossier van een procedure inzake de toepassing van de mededingingsregels, die erin bestaat dat voor de documenten in hun algemeenheid het algemene vermoeden geldt dat de openbaarmaking ervan in beginsel met name de bescherming van het doel van inspecties en onderzoeken zou ondermijnen (arrest Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2014:112
, punt 105).
Om te verzekeren dat het recht op vergoeding daadwerkelijk geldend kan worden gemaakt, is het immers niet noodzakelijk dat elk document uit het dossier van een dergelijke procedure wordt bezorgd aan degene die er krachtens verordening nr. 1049/2001 toegang toe vraagt teneinde een schadevordering te kunnen instellen. Het is namelijk weinig waarschijnlijk dat een dergelijke vordering moet worden gebaseerd op alle gegevens van het dossier van deze procedure (arrest Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2014:112
, punt 106; zie eveneens in die zin arrest van 6 juni 2013, Donau Chemie e.a., C‑536/11, Jurispr.,
EU:C:2013:366
, punt 33). Dit geldt eveneens in het geval waarin degene die om toegang tot de documenten uit dit dossier verzoekt reeds een schadevordering heeft ingesteld, aangezien het ook dan erg onwaarschijnlijk is dat deze vordering op het volledige dossier moet worden gebaseerd, zoals de Commissie in dupliek heeft opgemerkt.
Bijgevolg dient degene die vergoeding wil verkrijgen van de schade die hij door een schending van de mededingingsregels van de Unie meent te hebben geleden, aan te tonen dat hij een of ander document uit het dossier van de Commissie nodig heeft, zodat deze instelling per geval de belangen die mededeling van dit document rechtvaardigen, kan afwegen tegen de belangen die bescherming ervan rechtvaardigen, daarbij rekening houdend met alle relevante elementen van de zaak (arresten Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2014:112
, punt 107, en Schenker/Commissie, punt 42 supra,
EU:T:2014:854
, punt 95).
Indien hij dit niet aantoont, kan het belang om vergoeding te verkrijgen van de door een schending van de mededingingsregels van de Unie geleden schade geen hoger openbaar belang in de zin van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 vormen (arresten Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2014:112
, punt 108, en Schenker/Commissie, punt 42 supra,
EU:T:2014:854
, punt 96).
Zoals verzoekster met name in repliek en in haar antwoord op de schriftelijke vragen van het Gerecht in herinnering heeft geroepen, heeft zij in casu in het tweede verzoek 3948 documenten geïdentificeerd die volgens haar „relevant” of „mogelijkerwijs relevant” waren in het kader van haar vordering bij het Landgericht Düsseldorf. Zij heeft dit gedaan door het cijfer „1” of het cijfer „2” in de marge te schrijven bij de verwijzingen naar deze documenten in de niet-vertrouwelijke versie van de inhoudstafel van het dossier, die de Commissie haar in antwoord op het eerste verzoek had meegedeeld. Bovendien heeft zij in de inleiding van haar verzoekschrift specifiek verwezen naar acht „relevante” of „mogelijkerwijs relevante” documenten die deel uitmaakten van de in totaal 3948 documenten waarop het tweede verzoek betrekking had.
In die verschillende stukken die verzoekster heeft ingediend, heeft zij evenwel enkel in het algemeen vermeld dat deze documenten haar „interesseerden” en dat zij ze „moest raadplegen om [haar] schadevordering te kunnen staven”, omdat zij „kennelijk aanwijzingen [bevatten] over de overeenkomsten en prijsverhogingen die waren afgesloten, respectievelijk afgesproken door de deelnemers aan het [bij de autoglasbeschikking vastgestelde en bestrafte] kartel” en zij „kennis moest kunnen nemen van die aanwijzingen om de werkelijk door haar geleden schade te kunnen bepalen en berekenen”.
Zoals de Commissie terecht opmerkt, heeft zij daarentegen niet aangetoond waarom zij welbepaalde documenten nodig had. Zij heeft zelfs niet gepreciseerd welke specifieke feitelijke argumenten of juridische redeneringen zij met behulp van dergelijke documenten gemakkelijker zou kunnen staven voor de nationale rechter die zich over haar aanspraken moet uitspreken.
Geen van verzoeksters andere argumenten kan afdoen aan deze beoordeling.
Verzoeksters bewering dat zij onmogelijk preciezer kon zijn dan zij is geweest, daar de Commissie haar voordien slechts gedeeltelijke toegang had verleend tot de inhoudstafel van het dossier, kan in casu niet overtuigen. Behalve de verwijzingen naar de door bepaalde partijen bij de procedure overgelegde „clementiedocumenten” en de verwijzingen naar interne documenten van de Commissie, die in hun geheel zijn weggelaten, heeft zij uit de in deze inhoudstafel opgenomen lijst met verwijzingen naar de andere documenten van het dossier immers enkel specifieke gegevens geschrapt die volgens haar persoonsgegevens of commercieel gevoelige gegevens waren. Het Gerecht is van oordeel dat verzoekster, gelet op die gerichte benadering, op grond van de niet-vertrouwelijke versie van de verwijzingen naar de documenten van het dossier – dus met uitzondering van de verwijzingen naar de „clementiedocumenten” en de interne documenten van de Commissie – waarover zij ten tijde van de indiening van het tweede verzoek beschikte, preciezer en omstandiger dan zij voor de Commissie (zie de punten 40, 71 en 72 hierboven) en nadien in het kader van het onderhavige geding heeft gedaan, kon aangeven waarom zij van mening was dat zij welbepaalde documenten nodig had om haar recht op vergoeding te kunnen uitoefenen, bijvoorbeeld door – zoals hierboven reeds is uiteengezet – te preciseren welke specifieke feitelijke argumenten of juridische redeneringen zij met behulp van dergelijke documenten makkelijker zou kunnen staven voor de nationale rechter die zich over haar aanspraken moet uitspreken.
Voorts blijkt uit het bestreden besluit weliswaar dat „verzoekster in haar confirmatief verzoek heeft beklemtoond dat er in het Duitse civiele procesrecht geen gepaste regels zijn op basis waarvan tussen partijen om mededeling van de documenten in kwestie zou kunnen worden verzocht” (punt 7, derde alinea, van het bestreden besluit), maar verzoekster heeft dat betoog, dat laatstelijk ter terechtzitting is herhaald, op geen enkel moment aangevoerd in het kader van haar beroep, laat staan dat zij de juistheid ervan heeft bewezen. Het Hof heeft reeds geoordeeld dat een aanvrager die aanvoert dat hij volstrekt aangewezen is op een geheel van documenten uit het dossier van een procedure inzake de toepassing van de mededingingsregels, maar geenszins aantoont dat hij niet over andere mogelijkheden beschikt om deze bewijzen in handen te krijgen, daarmee niet bewijst dat het voor hem noodzakelijk is om toegang te krijgen tot dit geheel van documenten (arrest Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2014:112
, punt 132; zie eveneens in die zin arrest Donau Chemie e.a., punt 68 supra,
EU:C:2013:366
, punten 32 en 44).
Derhalve kan in casu niet worden aangenomen dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting of een beoordelingsfout heeft gemaakt door, ten eerste, vast te stellen dat „na afweging was gebleken dat het belang betreffende de daadwerkelijke toepassing van de mededingingsregels in het onderhavige geval beter kon worden gediend door de vertrouwelijkheid van de documenten in kwestie te handhaven”, ten tweede, dat „er geen hoger openbaar belang was dat de openbaarmaking van deze documenten in de zin van verordening nr. 1049/2001 gebood” en, ten derde, dat „in de onderhavige zaak het in artikel 4, lid 2, derde streepje, [van deze verordening] bedoelde belang betreffende de bescherming van het doel van onderzoeken zwaarder woog” (punt 7, zesde en zevende alinea, van het bestreden besluit).
Gelet op een en ander moeten de onderhavige middelen in hun geheel worden afgewezen.
B –
Het vierde middel en het vijfde middel, voor zover dit het eerste verzoek betreft
Met haar vierde middel betoogt verzoekster in wezen dat de Commissie ten onrechte heeft geweigerd om haar toegang te verlenen tot de volledige versie van het enige document waarop het eerste verzoek betrekking had, namelijk de inhoudstafel van het dossier van zaak COMP/39.125.
In de eerste plaats rechtvaardigt de erg algemene en deels speculatieve uitleg die de Commissie in het bestreden besluit en in het besluit van 7 maart 2012 heeft verstrekt met betrekking tot de noodzaak te vermijden dat de doeltreffendheid van haar clementieprogramma in gevaar wordt gebracht, dat de bescherming wordt ondermijnd van de commerciële belangen van de ondernemingen die in het kader van zaak COMP/39.125 om toepassing van dat programma hadden verzocht en dat wordt afgedaan aan de bescherming van het doel van inspecties en onderzoeken, op zich niet dat verzoekster op absolute wijze iedere toegang wordt geweigerd tot de in deze inhoudstafel vermelde verwijzingen naar de „clementiedocumenten”.
In de tweede plaats heeft de Commissie haar ten onrechte de toegang geweigerd tot de in de inhoudstafel opgenomen informatie inzake de identiteit van natuurlijke personen. Tot staving van die weigering heeft zij in abstracto aangevoerd dat de persoonsgegevens moesten worden beschermd, terwijl zij in feite voor elk van deze gegevens individueel en concreet had moeten aantonen waarom zij niet openbaar mochten worden gemaakt. In ieder geval heeft verzoekster afdoende uiteengezet waarom zij toegang tot de betrokken informatie nodig had om haar recht op vergoeding te kunnen uitoefenen overeenkomstig het algemene belang dat erin bestaat slachtoffers van mededingingsverstorende praktijken in staat te stellen om vergoeding van hun schade te verkrijgen.
In de derde plaats heeft de Commissie haar ten onrechte en zonder enig individueel en concreet onderzoek de toegang geweigerd tot de in de inhoudstafel vermelde namen van derde ondernemingen die „actief zijn in de sector van de liften en roltrappen”, terwijl de verwijzing naar deze sector kennelijk irrelevant is en de openbaarmaking van de betrokken informatie de commerciële belangen van de betrokkenen niet kan schaden.
In de vierde en laatste plaats heeft de Commissie verzoekster om algemene en abstracte redenen ten onrechte toegang geweigerd tot informatie betreffende voertuigmodellen, namen van autofabrikanten en andere commercieel gevoelige informatie in de inhoudstafel, terwijl zij deze informatie absoluut nodig had om haar recht op vergoeding te kunnen uitoefenen en aan dit belang voorrang moest worden gegeven boven de andere in geding zijnde belangen.
Met haar vijfde middel stelt verzoekster met name in wezen dat de Commissie is tekortgeschoten in de krachtens artikel 296 VWEU op haar rustende motiveringsplicht, aangezien zij het eerste verzoek heeft afgewezen op grond van een algemene redenering die geen rekening houdt met de inhoud van het betrokken document, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de motivering van haar weigering om verzoekster toegang te verlenen tot de in de inhoudstafel vermelde namen van derde ondernemingen.
De Commissie, ondersteund door SGSD, bestrijdt dit gehele betoog.
Allereerst moeten verzoeksters argumenten worden onderzocht inzake de verschillende soorten van in de inhoudstafel opgenomen informatie waartoe de Commissie verzoekster geen toegang heeft willen verlenen, namelijk, ten eerste, de verwijzingen naar „clementiedocumenten” (punt 5.1 van het bestreden besluit), ten tweede, de namen van natuurlijke personen (punt 5.2 van het bestreden besluit), ten derde, de namen van derde ondernemingen (punt 5.3 van het bestreden besluit) en, ten vierde, de andere commercieel gevoelige informatie (punt 5.4 van het bestreden besluit). De gegrondheid van het bestreden besluit hoeft evenwel niet te worden gecontroleerd voor zover de Commissie daarbij heeft geweigerd om verzoekster de verwijzingen naar haar interne documenten mede te delen. Niettegenstaande de bewoordingen van het vierde middel (zie punt 22 hierboven) voert verzoekster in dit verband immers geen enkel precies argument aan. De argumenten inzake het bestaan van een hoger openbaar belang, die verzoekster uitsluitend met betrekking tot bepaalde soorten van de betrokken inlichtingen uitdrukkelijk aanvoert, zullen daarna worden onderzocht.
1.
Algemene vermoedens en uitzonderingen die door de Commissie zijn toegepast
a) Weigering om toegang te verlenen tot de verwijzingen naar de „clementiedocumenten”
In punt 5.1 van het bestreden besluit heeft de Commissie vastgesteld dat „het op [dat] ogenblik niet mogelijk [was] om de [in de inhoudstafel opgenomen] beschrijving van de clementiedocumenten openbaar te maken, om dezelfde redenen als vermeld in punt 4.2 hierboven, aangezien de verwijzingen naar deze documenten informatie over de inhoud ervan [verschaften] die vertrouwelijk [moest] worden geacht”. Daarmee heeft zij verwezen naar de redenering op grond waarvan zij eerder reeds had geweigerd om verzoekster toegang te verlenen tot alle in het tweede verzoek bedoelde documenten. Die redenering steunde op de overweging dat voor al deze documenten het algemene vermoeden gold dat de openbaarmaking ervan de bescherming van de commerciële belangen van derden alsook van het doel van inspecties en onderzoeken zou ondermijnen (zie punt 8 hierboven).
Wat het door de Commissie in haar verweerschrift aangevoerde betoog betreft dat „zij, afgezien van de toepasselijkheid van [dit] algemene vermoeden, in het besluit [...] van 7 maart 2012 en [het bestreden besluit] ook in detail heeft uiteengezet dat de in artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzonderingen golden”, moet meteen worden geconstateerd dat die stelling slechts gedeeltelijk juist is.
Uit het bestreden besluit blijkt immers geenszins van een dergelijk onderzoek. Integendeel, de Commissie heeft eerst de rechtspraak van het Hof in herinnering geroepen volgens welke zij mag gebruikmaken van algemene vermoedens bij de behandeling van verzoeken betreffende een geheel van documenten uit concentratie‑ of staatssteundossiers (punt 4.2, eerste tot en met vierde alinea, van het bestreden besluit) en heeft vervolgens enkel toegelicht waarom deze rechtspraak volgens haar ten eerste eveneens van toepassing was op dossiers inzake mededingingsverstorende praktijken (punt 4.2, vijfde tot en met twaalfde alinea, van het bestreden besluit) en in het bijzonder op daarin opgenomen „clementiedocumenten” (punt 4.2, achtste tot en met tiende alinea, van het bestreden besluit), en zij ten tweede ook transponeerbaar was naar in de inhoudstafels van deze dossiers vermelde verwijzingen naar dergelijke documenten (punt 5.1 van het bestreden besluit).
Bijgevolg mag de motivering van het besluit van 7 maart 2012, waarin de diensten van de Commissie nader hadden toegelicht waarom deze verwijzingen volgens hen in deze voorlopige behandelingsfase van het eerste verzoek niet openbaar mochten worden gemaakt, in het kader van de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit slechts in aanmerking worden genomen voor zover zij meer inzicht verschaft in de daadwerkelijke definitieve redenering van deze instelling (zie in die zin arrest van 6 april 2000, Kuijer/Raad, T‑188/98, Jurispr.,
EU:T:2000:101
, punt 44), die – zoals reeds in herinnering is gebracht – is gebaseerd op een algemeen vermoeden.
Gelet op de argumenten die verzoekster ter betwisting van die redenering aanvoert, moet in de eerste plaats worden bepaald of de Commissie op grond van een algemeen vermoeden mocht weigeren om verzoekster toegang te verlenen tot de betrokken inlichtingen, zoals zij in het bestreden besluit heeft gedaan. Enkel indien dit het geval is, moet vervolgens worden onderzocht of de Commissie het algemene vermoeden mocht hanteren dat zij in casu heeft gehanteerd.
Vraag of de Commissie een algemene vermoeden mocht hanteren
Wanneer een instelling om openbaarmaking van een document wordt verzocht, is zij verplicht om in elk individueel geval te beoordelen of dit document valt onder de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 genoemde uitzonderingen op het recht van toegang van het publiek tot de documenten van de instellingen (arrest Zweden en Turco/Raad, punt 36 supra,
EU:C:2008:374
, punt 35).
Aangezien deze uitzonderingen strikt dienen te worden uitgelegd en toegepast, kan de instelling waaraan het verzoek is gericht haar weigering om toegang te verlenen tot het document in kwestie enkel rechtvaardigen door toe te lichten in welk opzicht de toegang tot dit document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou inhouden van het belang dat door een in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering wordt beschermd. Bovendien moet het gevaar voor een dergelijke ondermijning redelijkerwijs voorzienbaar zijn en mag het niet louter hypothetisch zijn (zie de in de punten 35 en 36 hierboven aangehaalde rechtspraak).
De betrokken instelling mag haar toelichting baseren op een algemeen vermoeden, zelfs al heeft het betrokken verzoek slechts betrekking op één enkel document. Het Hof heeft met betrekking tot zulke situaties, te weten situaties waarin de toepassing van het algemene vermoeden er niet toe strekt een algemeen verzoek op algemene wijze te behandelen, evenwel geoordeeld dat de instelling die dit vermoeden wenst toe te passen moet nagaan of de algemene overwegingen die normaliter van toepassing zijn op een bepaald type van documenten, ook daadwerkelijk gelden voor een bepaald document waarvan de openbaarmaking wordt gevraagd (arrest Zweden en Turco/Raad, punt 36 supra,
EU:C:2008:374
, punten 50 en 57; zie eveneens in die zin arrest Raad/Access Info Europe, punt 35 supra,
EU:C:2013:671
, punten 72 en 73).
Anders dan verzoekster in haar verzoekschrift betoogt, mocht de Commissie haar in punt 5.1 van het bestreden besluit geformuleerde conclusie dat het eerste verzoek moest worden afgewezen, zij het niet in zijn geheel maar voor zover het betrekking had op een categorie van inlichtingen die volgens deze instelling onder de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 vielen, in casu derhalve baseren op een algemeen vermoeden.
Het door de Commissie in haar verweerschrift aangevoerde betoog dat „de inhoudstafel deel uitmaakt van het dossier van zaak [COMP/39.125] en dus valt onder het algemene vermoeden” van „niet-toegankelijkheid” dat is erkend in het arrest Commissie/EnBW, punt 12 supra (
EU:C:2014:112
), kan daarentegen niet worden aanvaard.
Het Hof heeft in dat arrest immers niet geoordeeld dat een „algemeen vermoeden van niet-toegankelijkheid” geldt voor het „gehele” dossier van een procedure inzake de toepassing van de mededingingsregels, zoals de Commissie overigens ook zelf benadrukt in het kader van haar antwoord op de eerste groep middelen van verzoekster (zie punt 40 hierboven), maar enkel dat een instelling waaraan een verzoek is gericht met betrekking tot een „samenstel” van documenten uit een dergelijk dossier zich op een algemeen vermoeden kan beroepen teneinde dit verzoek op een overeenkomstige algemene wijze te behandelen. Voorts blijkt duidelijk uit de rechtspraak van het Hof dat de reden waarom het de instellingen van de Unie is toegestaan zich op een dergelijk algemeen vermoeden te beroepen, daarin ligt dat zij aldus in staat worden gesteld om verzoeken te behandelen die niet één enkel document, maar een geheel van documenten betreffen (arrest LPN en Finland/Commissie, punt 34 supra,
EU:C:2013:738
, punten 47 en 48).
Verzoeksters eerste verzoek betrof echter geen geheel van documenten, maar één enkel document. De Commissie voert bovendien niet aan dat dit verzoek het resultaat is van een manoeuvre waarbij een verzoek dat een geheel van documenten betrof kunstmatig werd opgesplitst in een groot aantal individuele verzoeken. In casu zou een dergelijk betoog overigens niet slagen (zie de punten 3‑5 hierboven).
Vraag of de Commissie het in casu door haar gehanteerde algemene vermoeden mocht hanteren
Zoals hierboven reeds in herinnering is gebracht (zie punt 94), diende de Commissie, die ervoor had geopteerd verzoeksters eerste verzoek op grond van een algemeen vermoeden af te wijzen voor zover het zag op de verwijzingen naar de „clementiedocumenten” die waren opgenomen in het enige in dit verzoek bedoelde document, zich te baseren op algemene overwegingen die konden worden geacht normaliter van toepassing te zijn op dit onderdeel van de inhoudstafel van het dossier van een procedure inzake de toepassing van de mededingingsregels en moest zij nagaan of die overwegingen in casu ook daadwerkelijk golden.
Dit vereiste hield niet noodzakelijk in dat de Commissie het betrokken document concreet diende te onderzoeken (arrest Raad/Access Info Europe, punt 35 supra,
EU:C:2013:671
, punt 73), net zoals de verplichting voor de instelling om zich ervan te vergewissen dat het algemene vermoeden dat zij bij de behandeling van een verzoek betreffende een geheel van documenten wil toepassen, daadwerkelijk van toepassing is, niet aldus mag worden uitgelegd dat zij alle documenten waartoe haar toegang wordt gevraagd, individueel moet onderzoeken (zie punt 60 hierboven).
Dit neemt evenwel niet weg dat de Commissie haar weigering om toegang te verlenen feitelijk en rechtens genoegzaam moest rechtvaardigen en dat zij zich in dit kader moest baseren op een redelijkerwijs voorzienbaar risico dat een of meer belangen die worden beschermd door de in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen concreet en daadwerkelijk zouden worden ondermijnd (zie in die zin arresten Zweden en Turco/Raad, punt 36 supra,
EU:C:2008:374
, punten 49 en 50, en Raad/Access Info Europe, punt 35 supra,
EU:C:2013:671
, punten 31, 36‑38, 54 en 74).
In casu moeten dienaangaande in de eerste plaats vijf vaststellingen worden gedaan.
Ten eerste staat het vast dat verzoekster in het kader van het eerste verzoek, zoals herhaald bij het confirmatieve verzoek van 23 maart 2012, geen toegang wenste te verkrijgen tot de „clementiedocumenten” zelf die in het dossier van zaak COMP/39.125 waren opgenomen. Zij vroeg immers enkel inzage in de verwijzingen naar deze documenten, die in de volledige versie van de inhoudstafel van het voornoemde dossier waren opgenomen maar niet in de niet-vertrouwelijke versie die de Commissie haar op 7 maart 2012 had toegezonden (zie de punten 3, 5 en 7 hierboven). Na onderzoek van de volledige versie van dit document, die in antwoord op een door het Gerecht gelaste maatregel van instructie is overgelegd (zie punt 15 hierboven), kan worden geconstateerd dat deze verwijzingen van tweeërlei aard zijn: ten eerste de data waarop de betrokken „clementiedocumenten” aan de Commissie zijn overgelegd door de ondernemingen die om toepassing van haar clementieprogramma hebben verzocht, en ten tweede de titels van deze documenten.
Ten tweede betrof de weigering van de Commissie niet alleen al deze verwijzingen, maar ook telkens de gehele verwijzing. Zij heeft deze categorie van verwijzingen dus anders behandeld dan het geheel van de verwijzingen naar andere types van documenten die in de inhoudstafel waren opgenomen en die het voorwerp van de onderhavige middelen uitmaken (zie punt 86 hierboven). Bij de behandeling van de laatstbedoelde verwijzingen heeft de Commissie immers enkel op gerichte wijze specifieke inlichtingen geschrapt op grond dat deze volgens haar persoonsgegevens (zoals namen van natuurlijke personen) of commercieel gevoelige informatie (zoals namen van derde ondernemingen of verwijzingen naar voertuigmodellen) vormden, en heeft zij wel toegang verleend tot het resterende gedeelte van deze verwijzingen (zie punt 75 hierboven).
Ten derde blijkt uit punt 5.1 van het bestreden besluit, in samenhang gelezen met punt 4.2 van dit besluit, waarnaar in eerstbedoeld punt wordt verwezen, dat deze volledige weglating van de verwijzingen naar de „clementiedocumenten” uit de aan verzoekster toegestuurde niet-vertrouwelijke versie van de inhoudstafel van het dossier in zaak COMP/39.125 was ingegeven door algemene overwegingen volgens welke de openbaarmaking ervan „de doeltreffendheid [van het clementieprogramma van de Commissie] zou kunnen ondermijnen”. In dit verband overweegt de Commissie in het bestreden besluit allereerst dat de ondernemingen die om toepassing van haar clementieprogramma verzoeken erop rekenen dat de informatie die zij haar in dat kader bezorgen vertrouwelijk wordt behandeld, vervolgens dat deze verwachtingen beschermenswaardig zijn en tot slot dat aan de doeltreffendheid van de clementieprogramma’s, die nuttige instrumenten vormen om inbreuken op de mededingingsregels op te sporen en te bestraffen, zou kunnen worden afgedaan indien de betrokken informatie openbaar zou worden gemaakt (punt 4.2, achtste tot en met tiende alinea, van het bestreden besluit).
Ten vierde preciseert de Commissie in haar verweerschrift de betekenis en draagwijdte van deze algemene overwegingen, onder verwijzing naar de analyse die haar diensten eerder in het besluit van 7 maart 2012 hadden verricht. Zij zet om te beginnen uiteen dat „de aard en de omvang van de medewerking van de clementieverzoekers onmiddellijk zou blijken indien de inhoudstafel openbaar zou worden gemaakt, vanwege de beschrijving die daarin wordt gegeven van de correspondentie met deze verzoekers”, vervolgens dat „uit bepaalde in de inhoudstafel vermelde sleutelwoorden reeds de identiteit en de medewerking van natuurlijke personen vóór en tijdens de administratieve procedure blijkt”, voorts dat „de beschrijving en de datum van bepaalde in de inhoudstafel aangehaalde documenten reeds aanwijzingen geven over de inhoud ervan, met name informatie over de handelsbetrekkingen van de clementieverzoekers, de prijzen, de kostenstructuren, de marktaandelen of andere commercieel gevoelige informatie” en tot slot dat „het belang dat clementieverzoekers hebben bij de bescherming van de vertrouwelijkheid van alle voor hen schadelijke informatie”„bijzonder beschermenswaardig” is. Op basis daarvan komt zij tot de conclusie dat „de mededeling van deze informatie ingaat tegen de bescherming van de commerciële belangen van de clementieverzoekers” en dat de „ernstige schade” die daardoor aan de betrokkenen kan worden „berokkend” hen „ervan [zou kunnen] weerhouden om in het kader van toekomstige onderzoeken nog mee te werken”, ook al is „de inhoudstafel uiteraard minder gedetailleerd dan de clementiedocumenten” zelf.
Ten vijfde volgt uit de structuur van punt 4.2 van het bestreden besluit, in zijn geheel beschouwd, dat de Commissie op grond van deze algemene overwegingen in het algemeen heeft verondersteld dat de door verzoekster gevraagde openbaarmaking van de in de inhoudstafel opgenomen verwijzingen naar de „clementiedocumenten” uiteindelijk zowel de bescherming van het doel van inspecties en onderzoeken als de bescherming van de commerciële belangen van de partijen bij de procedure zou ondermijnen.
Ter betwisting van de gegrondheid van deze overwegingen, betoogt verzoekster in de punten 128 tot en met 141 van het verzoekschrift in wezen dat de Commissie heeft geredeneerd alsof het eerste verzoek de „clementiedocumenten” zelf betrof, en niet louter verwijzingen naar die documenten in een inhoudstafel, en dat de in het bestreden besluit aangevoerde algemene en speculatieve overwegingen betreffende de noodzaak om het clementieprogramma te vrijwaren, geen rechtvaardiging vormen voor het feit dat haar in casu iedere toegang tot die verwijzingen is geweigerd.
In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat dit betoog gedeeltelijk gegrond is.
Ten eerste moet worden geconstateerd dat noch de bewoordingen van punt 5.1 van het bestreden besluit, noch die van 4.2 (waarnaar punt 5.1 verwijst), noch die van het besluit van 7 maart 2012, afzonderlijk of samen gelezen, een rechtvaardiging vormen voor het feit dat de toegang bij het bestreden besluit volledig is geweigerd.
In punt 5.1 van het bestreden besluit verklaart de Commissie immers enkel dat „de verwijzingen naar [de clementiedocumenten die zijn vermeld in de inhoudstafel van het dossier van zaak COMP/39.125] informatie over de inhoud van deze documenten verstrekken die als vertrouwelijk moet worden aangemerkt”. In de achtste en de negende alinea van punt 4.2 zet de Commissie de overwegingen uiteen op grond waarvan zij tot de algemene aanname is gekomen dat de openbaarmaking van de „clementiedocumenten” die in het dossier van bepaalde procedures inzake de toepassing van de mededingingsregels zijn opgenomen, „zou kunnen afdoen aan de doeltreffendheid” van haar clementieprogramma, en aldus de bescherming van de commerciële belangen van de partijen bij deze procedures alsook de bescherming van het doel van inspecties en onderzoeken zou kunnen ondermijnen (zie de punten 87 en 105 hierboven).
Zoals de Commissie in haar verweerschrift aanvoert op basis van het besluit van 7 maart 2012, moet de combinatie van deze twee reeksen van overwegingen worden uitgelegd in de zin waarin verzoekster deze in haar verzoekschrift heeft uitgelegd, namelijk dat in casu in het algemeen moest worden verondersteld dat de mededeling van de in de inhoudstafel opgenomen verwijzingen naar de „clementiedocumenten” zou kunnen afdoen aan de doeltreffendheid van het clementieprogramma van de Commissie en aldus de commerciële belangen van de partijen bij de betrokken procedure en het doel van inspecties en onderzoeken in verband met deze procedure zou kunnen ondermijnen, aangezien – en voor zover – door deze mededeling „vertrouwelijke informatie” aan derden zou worden onthuld die is opgenomen in die verwijzingen of in de „clementiedocumenten” waarnaar wordt verwezen. Concreet was de Commissie van mening dat zowel de aanwijzingen in verband met de medewerking van de ondernemingen die om toepassing van dit programma hebben verzocht als de commercieel gevoelige gegevens die haar diensten in dit kader hadden verzameld, dergelijke vertrouwelijke informatie vormden (zie de punten 106 en 107 hierboven).
Zelfs indien wordt aangenomen dat de Commissie ten eerste de verschillende soorten documenten uit het dossier die in het bestreden besluit als „clementiedocumenten” zijn aangemerkt, gezamenlijk mocht behandelen, gelet op de aard of de inhoud ervan, en ten tweede in het algemeen mocht veronderstellen dat de openbaarmaking van deze documenten de doeltreffendheid van haar clementieprogramma zou aantasten en aldus de bescherming van de commerciële belangen van derden en van het doel van inspecties en onderzoeken zou ondermijnen, dan zou daarmee – overeenkomstig de tekst van het bestreden besluit zelf – enkel een weigering tot openbaarmaking worden gerechtvaardigd die beperkt is tot de „informatie inzake de inhoud van deze documenten die vertrouwelijk moet worden geacht”.
Deze aanname rechtvaardigt evenwel niet dat alle verwijzingen waarin dergelijke vertrouwelijke informatie is opgenomen volledig worden verhuld, met inbegrip van de meest neutrale en onbeduidende gegevens, dit in tegenstelling tot de gerichte weglatingen die de Commissie heeft doorgevoerd met betrekking tot de andere soorten verwijzingen uit de inhoudstafel die het voorwerp van de onderhavige middelen uitmaken (zie punt 104 hierboven).
Met andere woorden, de door de Commissie aangevoerde algemene overwegingen kunnen overeenkomstig de termen van het bestreden besluit niet worden geacht normaliter en daadwerkelijk van toepassing te zijn op de totaliteit van de verwijzingen in kwestie. Zij vormen bijgevolg geen rechtvaardiging voor de volledige afwijzing van verzoeksters verzoek om toegang, maar hoogstens voor een gedeeltelijke afwijzing op basis van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001, die niet verder gaat dan noodzakelijk is om de beschermenswaardige informatie te beschermen en evenredig is aan dat doel (zie in die zin naar analogie arresten van 6 december 2001, Raad/Hautala, C‑353/99 P, Jurispr.,
EU:C:2001:661
, punten 27‑29, en 25 april 2007, WWF European Policy Programme/Raad, T‑264/04, Jurispr.,
EU:T:2007:114
, punt 50).
Aan deze beoordeling wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat het algemene vermoeden waarop de Commissie zich kan baseren om verzoeken om toegang tot een geheel van documenten uit het dossier van een procedure inzake de toepassing van de mededingingsregels ook op algemene wijze te behandelen, ertoe leidt dat de inhoud van deze documenten niet openbaar hoeft te worden gemaakt, zelfs niet gedeeltelijk (zie punt 42 hierboven). Uit de rechtspraak blijkt immers duidelijk dat dit gevolg intreedt in het geval waarin een instelling zich beroept op een algemeen vermoeden om een verzoek te behandelen dat zelf een geheel van documenten betreft en dus niet één enkel document (arresten Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2014:112
, punt 134, en Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 40 supra,
EU:C:2012:393
, punt 133). Uit deze rechtspraak volgt daarentegen niet dat het Hof, dat heeft erkend dat het voornoemde gevolg intreedt wanneer in dat specifieke geval een algemeen vermoeden wordt toegepast, de in punt 115 hierboven aangehaalde rechtspraak met een meer algemene strekking ter discussie heeft willen stellen. Bovendien heeft het Hof geoordeeld dat de betrokken instelling zelfs in dat specifieke geval verplicht is om de in het verzoek bedoelde documenten volledig of gedeeltelijk openbaar te maken, wanneer zij vaststelt dat dit – gelet op de kenmerken van de betreffende procedure – mogelijk is (arrest LPN en Finland/Commissie, punt 34 supra,
EU:C:2013:738
, punt 67). In het licht van dit vereiste om de toegang slechts te weigeren in de mate dat dit nodig is om de beschermenswaardige informatie te beschermen en evenredig is aan dat doel, kan tot slot een algemene weigering tot openbaarmaking in de omstandigheden van het onderhavige geding des te minder worden aanvaard daar zij het voor verzoekster onmogelijk of toch minstens uitzonderlijk moeilijk maakt om haar aan het Verdrag ontleend recht op vergoeding daadwerkelijk uit te oefenen (zie de punten 130‑134 hieronder).
Ten tweede lijkt het feit dat de weigering van de Commissie om verzoekster toegang te verlenen tot de betrokken verwijzingen absoluut was, net zo min rechtens en feitelijk genoegzaam gerechtvaardigd als het feit dat het om een volledige weigering ging, gelet op de overwegingen die tot staving van deze weigering zijn aangehaald.
Het is juist dat de Commissie er in wezen van mocht uitgaan dat de mededeling van deze verwijzingen – net als de openbaarmaking van de „clementiedocumenten” zelf – de doeltreffendheid van haar clementieprogramma „zou kunnen ondermijnen”, voor zover zij ertoe leidt dat aan derden commercieel gevoelige informatie of vertrouwelijke aanwijzingen inzake de medewerking van de in deze documenten vermelde partijen ter kennis worden gebracht. Zoals de Unierechter reeds heeft opgemerkt, vormen de clementieprogramma’s immers nuttige instrumenten om inbreuken op de mededingingsregels op te sporen en te beëindigen en dragen zij aldus bij tot de daadwerkelijke toepassing van de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU. Daarenboven kan aan de doeltreffendheid van die programma’s worden afgedaan wanneer documenten betreffende een clementieprocedure worden meegedeeld aan personen die een schadevordering wensen in te stellen. Het lijkt in dit verband redelijk om aan te nemen dat het vooruitzicht van een dergelijke mededeling degenen die betrokken zijn bij een inbreuk op de mededingingsregels ervan weerhoudt om gebruik te maken van zulke programma’s (arresten van 14 juni 2011, Pfleiderer, C‑360/09, Jurispr.,
EU:C:2011:389
, punt 26, en Donau Chemie e.a., punt 68 supra,
EU:C:2013:366
, punt 42). Deze rechtspraak betreft weliswaar de door de nationale mededingingsautoriteiten in het leven geroepen clementieprogramma’s, maar eenzelfde redenering kan naar analogie worden toegepast op het clementieprogramma van de Commissie (zie in die zin arrest Nederland/Commissie, punt 39 supra,
EU:T:2013:480
, punt 41, alsook de conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón in de zaak Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2013:643
, punten 68 en 69), zoals de Commissie in haar verweerschrift overigens heeft gedaan.
Uit de rechtspraak volgt evenwel ook dat deze overwegingen weliswaar kunnen rechtvaardigen dat de toegang tot bepaalde stukken uit het dossier van een procedure inzake de toepassing van de mededingingsregels wordt geweigerd, maar dat zij niet tot een stelselmatige weigering van toegang mogen leiden. Ieder verzoek om toegang tot de betrokken documenten moet namelijk individueel worden onderzocht, rekening houdend met alle gegevens van de zaak (zie arrest Donau Chemie e.a., punt 68 supra,
EU:C:2013:366
, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Gelet op het belang van de schadevorderingen die bij de nationale rechterlijke instanties worden ingesteld met het oog op de handhaving van een daadwerkelijke mededinging in de Unie, volstaat het loutere betoog dat het clementieprogramma in het kader waarvan bewijzen (documenten) aan de bevoegde mededingingsautoriteit zijn overgelegd, zou inboeten aan doeltreffendheid indien toegang werd verleend tot deze bewijsmiddelen, die in het dossier van een mededingingsprocedure zijn opgenomen en die nodig zijn om deze vorderingen te onderbouwen, immers niet ter rechtvaardiging van de weigering om toegang tot deze gegevens te verlenen (zie arrest Donau Chemie e.a., punt 68 supra,
EU:C:2013:366
, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie eveneens in die zin de conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón in de zaak Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2013:643
, punten 70‑74).
Aangezien een dergelijke weigering kan verhinderen dat dergelijke vorderingen worden ingesteld, met als gevolg dat de betrokken ondernemingen, die mogelijk al (ten minste gedeeltelijke) immuniteit tegen geldboeten hebben genoten, zich tevens kunnen onttrekken aan hun verplichting de schade te vergoeden die door de schending van artikel 101 VWEU is veroorzaakt, en dat ten koste van de benadeelden, moet deze weigering daarentegen worden gesteund op dwingende redenen die verband houden met de bescherming van het aangevoerde belang en die van toepassing zijn op elk document waartoe toegang is geweigerd (arrest Donau Chemie e.a., punt 68 supra,
EU:C:2013:366
, punt 47; zie eveneens in die zin de conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón in de zaak Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2013:643
, punt 78).
Bijgevolg kan enkel het risico dat een welbepaald document in concreto het openbare belang inzake de doeltreffendheid van het betrokken clementieprogramma aantast, rechtvaardigen dat dit document niet openbaar wordt gemaakt (arrest Donau Chemie e.a., punt 68 supra,
EU:C:2013:366
, punt 48; zie eveneens in die zin de conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón in de zaak Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2013:643
, punt 77).
Om die reden is het vaste rechtspraak dat de Commissie of de nationale rechterlijke instanties, wanneer zij zich – in uiteenlopende juridische en feitelijke contexten – moeten uitspreken over de vraag of toegang kan worden verleend tot documenten die in het kader van de uitvoering van een clementieprogramma zijn verzameld en die deel uitmaken van het dossier van een procedure inzake de toepassing van de mededingingsregels, geen rigide en absoluut standpunt mogen innemen dat dreigt af te doen aan de daadwerkelijke toepassing van de mededingingsregels door de overheidsinstanties die deze toepassing moeten garanderen, dan wel aan de daadwerkelijke uitoefening van de rechten die voor particulieren uit die regels voortvloeien. Bijgevolg dienen zij per geval de belangen die inzage in die documenten rechtvaardigen, af te wegen tegen de belangen die bescherming van die documenten rechtvaardigen. Daarbij moeten zij rekening houden met alle relevante elementen van de zaak, en in het bijzonder met het belang van de verzoeker om toegang te krijgen tot de documenten die hij tot staving van zijn schadevordering wenst te gebruiken, ook gelet op de andere mogelijkheden waarover deze verzoeker eventueel beschikt en op de concrete nadelige gevolgen die deze toegang kan hebben voor het openbare belang of de legitieme belangen van andere personen (zie in die zin arresten Donau Chemie e.a., punt 68 supra,
EU:C:2013:366
, punten 30‑34 en 44‑45, en Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2014:112
, punt 107).
Deze overwegingen gelden des te meer in gevallen als het onderhavige, waarin de persoon die stelt het slachtoffer te zijn van een inbreuk op de mededingingsregels en die reeds een schadevordering heeft ingesteld bij een nationale rechter, de Commissie niet verzoekt om toegang tot de „clementiedocumenten” die deel uitmaken van het dossier van de procedure die heeft geleid tot de beschikking houdende vaststelling van die inbreuk, maar enkel tot de in de inhoudstafel van dat dossier vermelde verwijzingen naar die documenten. Indien het betoog dat aan de doeltreffendheid van een clementieprogramma dreigt te worden afgedaan, op zich niet volstaat tot staving van een besluit waarbij op algemene en absolute wijze de toegang wordt geweigerd tot de in het dossier opgenomen „clementiedocumenten”, afgezien van de concrete nadelige gevolgen die de openbaarmaking van deze documenten kan hebben, kan een dergelijk betoog namelijk a fortiori niet rechtvaardigen dat wie met het oog op de staving van een schadevordering om inzage in de loutere verwijzingen naar deze documenten verzoekt, deze inzage volledig en op absolute wijze wordt geweigerd.
In casu steunt de weigering om verzoekster inzage te verlenen, zoals zij zelf terecht opmerkt, op algemene en speculatieve overwegingen volgens welke de inzage in de betrokken verwijzingen „zou kunnen afdoen” aan de doeltreffendheid van het clementieprogramma van de Commissie en derhalve ook aan de bescherming van de commerciële belangen van de partijen bij de procedure en de bescherming van het doel van inspecties en onderzoeken in verband met deze procedure (zie de punten 105 en 106 hierboven).
Deze algemene en speculatieve overwegingen tonen in casu evenwel niet feitelijk en rechtens genoegzaam aan dat er een redelijkerwijs voorzienbaar gevaar voor een concrete en daadwerkelijke aantasting van de door de Commissie aangevoerde belangen bestaat, dat een absolute weigering zou rechtvaardigen om alle data, titels en andere verwijzingen naar de „clementiedocumenten” die in de inhoudstafel zijn opgenomen openbaar te maken, en dus niet enkel de vertrouwelijke inlichtingen die zij kunnen bevatten of onthullen.
Een dergelijke weigering doet uiteindelijk afbreuk aan het beginsel dat de uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten strikt moeten worden uitgelegd en toegepast, welk beginsel inhoudt dat elk document of elk onderdeel daarvan dat niet onder de in verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzonderingen valt, kan worden meegedeeld aan degenen die om toegang daartoe verzoeken (zie in die zin en naar analogie arrest Raad/Access Info Europe, punt 35 supra,
EU:C:2013:671
, punt 40), tenzij een hoger openbaar belang zich tegen die mededeling verzet.
Voor zover ten derde beide partijen zich op het besluit van 7 maart 2012 beroepen, de ene ter betwisting en de andere ter rechtvaardiging van de weigering tot inzage in de verwijzingen naar de „clementiedocumenten” die in de inhoudstafel van het dossier van zaak COMP/39.125 zijn opgenomen, moet worden opgemerkt dat de redenering die in dat besluit is uiteengezet en die de Commissie in haar verweerschrift in herinnering heeft geroepen (zie de punten 106 en 112 hierboven) net zo min als de redenering uit het bestreden besluit een rechtvaardiging vormt voor de algemene en absolute weigering om verzoekster in casu toegang te verlenen.
In het bijzonder staan in het besluit van 7 maart 2012 weliswaar overwegingen te lezen die kunnen rechtvaardigen dat iedere toegang wordt ontzegd tot verwijzingen naar bepaalde soorten in de inhoudstafel opgesomde „clementiedocumenten”, zoals verwijzingen naar de „verklaringen” die bij de Commissie zijn afgelegd door ondernemingen die om toepassing van haar clementieprogramma hebben verzocht (zie in die zin de conclusie van 16 december 2010 van advocaat-generaal Mazák in de zaak Pfleiderer, punt 118 supra,
EU:C:2010:782
, punten 44 en 47), maar dit besluit biedt geen rechtvaardiging voor een weigering die alle verwijzingen naar deze documenten betreft.
Daarenboven blijkt uit het dossier dat verzoekster zowel op het ogenblik dat zij het eerste verzoek bij de Commissie heeft ingediend (te weten op 16 februari 2012) als op het ogenblik dat deze instelling zich hierover definitief heeft uitgesproken (te weten op 29 oktober 2013), slechts over een voorlopige niet-vertrouwelijke versie van de autoglasbeschikking beschikte.
Dienaangaande moet worden geconstateerd dat de Commissie deze beschikking weliswaar op 12 november 2008 heeft vastgesteld, maar dat zij tot op heden slechts een voorlopige niet-vertrouwelijke versie ervan openbaar heeft gemaakt, die verzoekster als bijlage bij haar verzoekschrift heeft gevoegd. Het directoraat-generaal Concurrentie en de raadadviseur-auditeur van de Commissie hebben zich immers pas van december 2011 tot en met augustus 2012 over de inhoud van de definitieve niet-vertrouwelijke versie van die beschikking uitgesproken, bij een reeks van handelingen waarvan de laatste zelf het voorwerp uitmaken van twee beroepen tot nietigverklaring bij het Gerecht (zaken T‑462/12, Pilkington Group/Commissie, en T‑465/12, AGC Glass Europe e.a./Commissie) en van een verzoek in kort geding, dat heeft geleid tot een beschikking van de president van het Gerecht (beschikking van 11 maart 2013, Pilkington Group/Commissie, T‑462/12 R, Jurispr.,
EU:T:2013:119
) en vervolgens in hogere voorziening tot een beschikking van de vicepresident van het Hof [beschikking van 10 september 2013, Commissie/Pilkington Group, C‑278/13 P(R), Jurispr.,
EU:C:2013:558
], zoals de Commissie in haar verweerschrift in herinnering roept. Gelet op die rechtszaken, was de definitieve niet-vertrouwelijke versie van de autoglasbeschikking echter nog steeds niet openbaar gemaakt toen de Commissie verzoeksters twee verzoeken heeft behandeld, en overigens ook nog niet toen verzoekster het onderhavige beroep heeft ingesteld.
Verzoekster kan de „clementiedocumenten” die deel uitmaken van het dossier van zaak COMP/39.125 niet precies identificeren op grond van de voorlopige niet-vertrouwelijke versie van de autoglasbeschikking. In die versie wordt immers weliswaar melding gemaakt van bepaalde in die documenten opgenomen informatie, maar de gegevens die het mogelijk maken om een link te leggen tussen deze informatie en het document of de documenten waarin die informatie staat vermeld, alsook om afzonderlijke documenten te identificeren, zijn in grote mate weggelaten.
Derhalve kan niet worden aangenomen dat de in het bestreden besluit vervatte algemene en absolute weigering tot openbaarmaking kan worden gerechtvaardigd door de overwegingen waarop de diensten van de Commissie zich in het besluit van 7 maart 2012 hebben beroepen en die luiden als volgt:
„De Commissie publiceert ter verzoening van het legitieme belang de transparantie van haar administratieve procedures te verzekeren, met het belang de aantrekkingskracht van haar clementieprogramma’s te vrijwaren, een niet-vertrouwelijke versie van haar eindbesluiten, waarin zij alle karteldeelnemers bij naam noemt en de bestanddelen van deze inbreuk op de mededingingsregels uiteenzet.
Om de hieronder nader toegelichte redenen valt de informatie inzake de correspondentie van partijen die hebben verzocht om toepassing van het clementieprogramma of de met hen uitgewisselde informatie [...] die in de inhoudstafel is opgenomen en die tot op heden nog niet openbaar is gemaakt door middel van een gepubliceerd besluit [...] onder de [in artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzonderingen].
[...]
Indien andere informatie over de in het kader van het clementieprogramma gevoerde briefwisseling zou worden verstrekt dan de informatie die reeds in de openbare versie van de [autoglasbeschikking] [...] is vermeld, zou derhalve worden afgedaan aan de bescherming van de commerciële belangen [...].
[...]
De Commissie heeft in de voorlopige openbare versie van de autoglasbeschikking reeds bepaalde informatie uit de inhoudstafel vrijgegeven (met name de identiteit van de ondernemingen die om toepassing van het clementieprogramma hadden verzocht en de datum van het besluit waarbij hun verzoek is ingewilligd). Alvorens dit te doen, heeft zij het belang om die mededeling te verrichten afgewogen tegen de eventuele negatieve gevolgen daarvan voor de daadwerkelijke uitvoering van het clementieprogramma (en dus voor de toepassing van artikel 101 VWEU). Alle andere vermeldingen betreffende dit type van correspondentie zijn daarentegen geschrapt uit de als bijlage bijgevoegde inhoudstafel, aangezien een ruimere identificatie van de [betrokken] documenten zou kunnen afdoen aan ‚het doel van de onderzoeken van de Commissie’ en de ‚commerciële belangen’ van de partijen bij de procedure” (punt 1.1, voorlaatste en laatste alinea, punt 1.2, laatste alinea, en punt 1.3, voorlaatste alinea, van het besluit van 7 maart 2012).
Aangezien de Commissie in het bestreden besluit en het besluit van 7 maart 2012 heeft verwezen naar de voorlopige niet-vertrouwelijke versie van de autoglasbeschikking en het daardoor in de praktijk onmogelijk of minstens uitzonderlijk moeilijk heeft gemaakt om de „clementiedocumenten” te identificeren die in de door verzoekster gevraagde inhoudstafel zijn opgesomd – wat contrasteert met de wijze waarop zij de verwijzingen naar de andere documenten van het dossier heeft behandeld (zie de punten 75, 104 en 114 hierboven) – kon verzoekster op grond van die twee besluiten evenwel niet uitmaken of zij deze documenten nodig had om haar schadevordering bij het Landgericht Düsseldorf te staven en a fortiori niet aantonen waarom zij deze documenten nodig had. Van de naleving van een dergelijk vereiste hangt volgens de rechtspraak niet alleen de openbaarmaking van deze documenten en de overlegging ervan in het kader van een bij een nationale rechter ingestelde schadevordering af (zie punt 69 hierboven), maar ook de erkenning door de Commissie van het bestaan van een hoger openbaar belang ingeval bij haar een verzoek krachtens verordening nr. 1049/2001 wordt ingediend (zie punt 70 hierboven). Aldus belet het bestreden besluit verzoekster in de praktijk om daadwerkelijk haar recht op vergoeding uit te oefenen dat zij aan het Verdrag ontleent.
Ten vierde moeten bovendien twee kanttekeningen worden gemaakt bij de door de Commissie ter terechtzitting gemaakte opmerking dat haar clementieprogramma en de daarmee verband houdende stukken in ieder geval moeten worden beschermd, gelet op de essentiële rol ervan bij de opsporing van inbreuken op de mededingingsregels, zoals wordt erkend door richtlijn 2014/104/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 november 2014 betreffende bepaalde regels voor schadevorderingen volgens nationaal recht wegens inbreuken op de bepalingen van het mededingingsrecht van de lidstaten en van de Europese Unie (
PB L 349, blz. 1
). Ten eerste erkent de rechtspraak de waarde van een dergelijk programma, maar benadrukt zij ook dat aan het openbare belang de doeltreffendheid ervan te behouden, geen algemene en absolute voorrang mag worden verleend boven de andere in geding zijnde openbare en private belangen, die eveneens bescherming verdienen en in elk individueel geval met het voornoemde openbare belang moeten worden verzoend (zie de punten 118‑123 hierboven). Ten tweede heet het in overweging 20 en artikel 6, lid 2, van richtlijn 2014/104 uitdrukkelijk dat deze richtlijn de in verordening nr. 1049/2001 neergelegde voorschriften betreffende de toegang van het publiek tot documenten onverlet laat, zoals de Commissie in dupliek overigens zelf heeft beklemtoond (zie punt 58 hierboven).
Uit een en ander blijkt dat het bestreden besluit rechtens onvoldoende is onderbouwd, voor zover volgens dit besluit op algemene, alomvattende en absolute wijze moet worden verondersteld dat zou worden afgedaan aan de belangen die middels de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 worden beschermd, indien verzoekster toegang zou worden verleend tot de verwijzingen naar de „clementiedocumenten” die in de inhoudstafel van het dossier van zaak COMP/39.125 zijn opgenomen.
b) Weigering om toegang te verlenen tot de informatie betreffende de identiteit van natuurlijke personen
In punt 5.2 van het bestreden besluit heeft de Commissie opgemerkt dat de in de inhoudstafel opgenomen informatie betreffende de identiteit van natuurlijke personen niet aan verzoekster kon worden meegedeeld. De Commissie baseerde die conclusie in de eerste plaats op de vaststelling dat deze inlichtingen persoonsgegevens vormden in de zin van artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1049/2001 alsook in de zin van artikel 2, onder a), en artikel 8, onder b), van verordening (EG) nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2000 betreffende de bescherming van natuurlĳke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrĳe verkeer van die gegevens (
PB 2001, L 8, blz. 1
). In de tweede plaats baseerde zij zich in wezen op de vaststelling dat verzoekster niet heeft aangetoond waarom haar deze gegevens moesten worden bezorgd en op de vaststelling dat er redenen waren om aan te nemen dat de mededeling van deze gegevens de legitieme belangen van de personen waarop zij betrekking hebben kon schaden.
In dit verband bepaalt artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1049/2001 dat de instellingen de toegang tot een document weigeren wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu, in het bijzonder gelet op de Uniewetgeving inzake de bescherming van persoonsgegevens.
Dit voorschrift, dat een specifieke en verhoogde bescherming biedt aan personen waarvan de persoonsgegevens in voorkomend geval aan het publiek zouden kunnen worden meegedeeld, vereist dat de mogelijke ondermijning van de persoonlijke levenssfeer of de integriteit van het individu steeds inzonderheid overeenkomstig verordening nr. 45/2001 wordt onderzocht en beoordeeld (arrest van 29 juni 2010, Commissie/Bavarian Lager, C‑28/08 P, Jurispr.,
EU:C:2010:378
, punten 59 en 60).
Artikel 2 van verordening nr. 45/2001 bepaalt dat onder persoonsgegevens iedere informatie betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon wordt verstaan, en onder verwerking van persoonsgegevens elke bewerking met betrekking tot persoonsgegevens, met name het opvragen ervan en het verstrekken ervan door middel van doorgifte, verspreiden of op enigerlei andere wijze ter beschikking stellen.
Artikel 8, onder b), van verordening nr. 45/2001 schrijft in het bijzonder voor dat persoonsgegevens slechts aan ontvangers worden doorgegeven indien deze laatsten de noodzaak van de doorgifte aantonen en er geen reden bestaat om aan te nemen dat de rechtmatige belangen van de betrokkene daardoor zouden worden geschaad. Deze bepaling is van toepassing op ieder op verordening nr. 1049/2001 gebaseerd verzoek dat strekt tot het verkrijgen van toegang tot documenten die persoonsgegevens bevatten (arresten Commissie/Bavarian Lager, punt 139 supra,
EU:C:2010:378
, punt 63, en van 2 oktober 2014, Strack/Commissie, C‑127/13 P, Jurispr.,
EU:C:2014:2250
, punt 101).
In casu komt verzoekster niet op tegen de vaststelling van de Commissie dat de in de inhoudstafel opgenomen inlichtingen inzake de identiteit van bepaalde natuurlijke personen, persoonsgegevens waren. Evenmin betwist zij dat haar verzoek om mededeling van die inlichtingen een verwerking van persoonsgegevens opleverde. Zij uit enkel kritiek op de redenering op basis waarvan de Commissie tot het besluit is gekomen dat de betrokken inlichtingen haar niet mogen worden meegedeeld, en verwijt deze instelling in wezen dat haar redenering slechts algemene overwegingen met betrekking tot de bescherming van de persoonlijke levenssfeer bevat en niet voor elk van de betrokken gegevens afzonderlijk in detail uitlegt waarom zij haar niet konden worden meegedeeld.
In de eerste plaats heeft de Commissie evenwel terecht van verzoekster verlangd dat zij overeenkomstig artikel 8, onder b), van verordening nr. 45/2001 aantoonde dat de doorgifte van de persoonsgegevens noodzakelijk was. Wanneer degene die om toegang tot documenten met persoonsgegevens verzoekt, bij de Commissie geen uitdrukkelijke en legitieme rechtvaardigingsgrond aanvoert en evenmin enig overtuigend argument dat de noodzaak van de doorgifte van deze gegevens aantoont, kan de Commissie de verschillende belangen in kwestie immers niet tegen elkaar afwegen (zie in die zin arresten Commissie/Bavarian Lager, punt 139 supra,
EU:C:2010:378
, punten 77 en 78, en Strack/Commissie, punt 141 supra,
EU:C:2014:2250
, punt 107).
In de tweede plaats mocht de Commissie, gelet op de argumenten die verzoekster in concreto heeft aangevoerd, aannemen dat het bewijs van een dergelijke noodzaak in casu niet was geleverd.
Uit het bestreden besluit volgt namelijk dat verzoekster de noodzaak om haar de betrokken gegevens door te geven, had gerechtvaardigd met het argument dat „de verstrekte informatie betreffende de namen van de natuurlijke personen ‚[...] te beperkt was om [haar] in staat te stellen haar rechten uit te oefenen’”. Verzoekster betwist in haar beroep deze vaststelling van de Commissie niet. Integendeel, zij betoogt voor het Gerecht nog steeds, ten eerste, dat zij „deze informatie nodig heeft”, ten tweede, dat „haar recht van toegang danig zou worden ingeperkt indien de namen van de betrokken personen niet in de inhoudstafel werden vermeld, aangezien dit voor haar de enige manier is om de belangrijke documenten te identificeren” en, ten derde, dat „zij hoe dan ook heeft voldaan aan haar plicht om aan te tonen dat de mededeling van de namen van de natuurlijke personen noodzakelijk is, gesteld al dat op haar een dergelijke plicht zou rusten (wat niet het geval is [...]). Zij heeft immers afdoende aangetoond dat zij deze informatie nodig [had] om vergoeding van de haar berokkende schade te kunnen verkrijgen”.
In het licht van zodanig algemene en abstracte rechtvaardigingsgronden mocht de Commissie op algemene wijze antwoorden dat zij „geen enkele reden zag die de openbaarmaking van de [betrokken] gegevens rechtvaardigde” en dat „niet was aangetoond dat de persoonsgegevens in kwestie [...] dienden te worden doorgegeven” (zie naar analogie arrest Commissie/EnBW, punt 12 supra,
EU:C:2014:112
, punten 105 en 132).
De argumenten waarmee de weigering wordt bestreden om toegang te verlenen tot de informatie betreffende de identiteit van natuurlijke personen, moeten dus worden afgewezen.
c) Weigering om toegang te verlenen tot de namen van derde ondernemingen
In punt 5.3 van het bestreden besluit heeft de Commissie opgemerkt dat de namen van diverse categorieën van ondernemingen die „actief zijn in de sector van de liften en roltrappen” of die handelsbetrekkingen onderhouden met de ondernemingen waaraan de autoglasbeschikking is gericht, niet aan verzoekster konden worden meegedeeld, omdat de onthulling van hun identiteit en dus van hun deelname aan de procedure of hun handelsbetrekkingen met de partijen bij de procedure, hun reputatie en hun commerciële belangen zou kunnen schaden.
In dit verband kon er duidelijk geen enkele twijfel over bestaan dat de Commissie, ondanks haar schrijffout in het bestreden besluit, eigenlijk doelde op de namen van ondernemingen die actief zijn in de autoglassector – de enige sector waarvan in zaak COMP 39.125 sprake is – en dus niet in de sector van de liften en roltrappen, zoals zij overigens zelf onweersproken heeft opgemerkt in haar verweerschrift. In dit verband kan bijgevolg geen ontoereikende motivering worden vastgesteld.
Wat de grond van de zaak betreft, moet allereerst in herinnering worden geroepen dat de Commissie geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door op grond van een algemeen vermoeden verzoeksters eerste verzoek af te wijzen voor zover het de betrokken categorie van informatie betrof (zie punt 94 hierboven).
Vervolgens moet worden opgemerkt dat de Commissie, door naar de „reputatie” en de „commerciële belangen” van de diverse categorieën van betrokken ondernemingen te verwijzen tot staving van haar besluit om hun naam niet mee te delen aan verzoekster, zich in wezen met name heeft beogen te baseren op het algemene vermoeden dat de openbaarmaking van de identiteit van deze rechtspersonen in beginsel de door artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 verzekerde bescherming van de commerciële belangen van derden zou ondermijnen, zoals deze instelling in haar verweerschrift in herinnering heeft gebracht zonder op dat punt te zijn weersproken.
Ten slotte moet worden geconstateerd dat verzoekster in casu niet met succes tegen de toepassing van dit algemene vermoeden is opgekomen.
Ten eerste blijft zij namelijk de mogelijkheid voor de Commissie om zich op een dergelijk vermoeden te beroepen, betwisten. Uit de in de punten 39 en 44 hierboven aangehaalde rechtspraak volgt echter dat de Commissie, die in het kader van procedures inzake de toepassing van de mededingingsregels commercieel gevoelige informatie over de strategie en de activiteiten van de partijen bij de procedure en over hun handelsbetrekkingen met derden verzamelt, zich wel degelijk op een dergelijk vermoeden mag beroepen.
Ten tweede voert verzoekster aan dat de handelsbetrekkingen die aan het licht kunnen komen door de onthulling van de identiteit van de in de inhoudstafel genoemde rechtspersonen dateren van meer dan vijf jaar geleden en dus zo „oud” zijn dat zij niet meer kunnen worden geacht nog onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 te vallen. Dit argument is echter te algemeen om het door de Commissie gehanteerde algemene vermoeden te kunnen weerleggen en is bovendien niet doorslaggevend. Het is juist dat volgens de rechtspraak informatie die mogelijkerwijs onder het zakengeheim viel of vertrouwelijk was, moet worden geacht niet meer actueel te zijn zodra zij vijf oud jaar is, tenzij bij wijze van uitzondering wordt aangetoond dat zij nog steeds een wezenlijk onderdeel vormt van de commerciële positie van de onderneming waarop zij betrekking heeft (zie beschikking van 22 februari 2005, Hynix Semiconductor/Raad, T‑383/03, Jurispr.,
EU:T:2005:57
, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Meer in het algemeen volgt eveneens uit de rechtspraak dat de negatieve gevolgen die de openbaarmaking van commercieel gevoelige informatie kan hebben, des te geringer zijn naarmate die informatie ouder is (zie in die zin beschikking van 19 juni 1996, NMH Stahlwerke e.a./Commissie, T‑134/94, T‑136/94–T‑138/94, T‑141/94, T‑145/94, T‑147/94, T‑148/94, T‑151/94, T‑156/94 en T‑157/94,
EU:T:1996:85
, punten 24 en 32). Dit sluit echter niet uit dat dergelijke informatie nog steeds onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 kan vallen, zoals uit de in punt 63 hierboven aangehaalde rechtspraak voortvloeit.
De argumenten ter betwisting van de weigering om toegang te verlenen tot de namen van derde ondernemingen moeten dus worden afgewezen, zonder dat hoeft te worden onderzocht of deze vermeldingen bovendien als persoonsgegevens moesten worden beschouwd, zoals de Commissie in haar verweerschrift aanvoert, hoewel zij dit niet heeft vermeld in het bestreden besluit en overigens evenmin in het besluit van 7 maart 2012, waarin deze weigeringsgrond enkel wordt aangevoerd met betrekking tot de namen van natuurlijke personen die in de inhoudstafel zijn opgenomen.
d) Weigering om toegang te verlenen tot de andere commercieel gevoelige informatie
In punt 5.4 van het bestreden besluit heeft de Commissie vastgesteld dat de inhoudstafel commercieel gevoelige informatie bevatte, waaronder namen van autofabrikanten en verwijzingen naar voertuigmodellen. Voorts heeft zij in dat punt opgemerkt dat bepaalde adressaten van de autoglasbeschikking bij het Gerecht beroepen tot nietigverklaring hadden ingesteld die specifiek betrekking hadden op de vraag of bepaalde van deze informatie nog steeds als vertrouwelijke informatie moest worden behandeld, dan wel of zij mocht worden opgenomen in de definitieve niet-vertrouwelijke versie van deze beschikking. Om die reden kwam zij tot de conclusie dat zij „in deze fase [onmogelijk] informatie openbaar [kon] maken waarvan het Gerecht in latere arresten zou kunnen oordelen dat zij vertrouwelijk moest blijven”.
Dienaangaande moet in de eerste plaats worden vastgesteld dat de motivering van het bestreden besluit weliswaar betrekkelijk summier is, maar toch nauwkeurig genoeg om verzoekster in staat te stellen de precieze strekking ervan te begrijpen en om het Gerecht in staat te stellen de rechtmatigheid ervan te onderzoeken.
Wat in de tweede plaats de grond van de zaak betreft, dient te worden geconstateerd dat verzoekster de redenering op basis waarvan de Commissie heeft aangenomen dat de betrokken informatie onder de in artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzondering viel, niet op goede gronden betwist.
Zij stelt immers enkel dat de door de Commissie aangehaalde beroepen betrekking hebben op de vraag of de betrokken informatie beschikbaar moet worden gesteld voor het grote publiek, terwijl haar eigen beroep draait rond de vraag of deze informatie moet worden meegedeeld aan iemand die het slachtoffer stelt te zijn van de in de autoglasbeschikking vastgestelde inbreuk, en dat de afweging van de aan de orde zijnde belangen in die twee gevallen niet op dezelfde manier kan gebeuren. In feite wordt met dit argument echter aangevoerd dat een hoger openbaar belang voorrang moest krijgen boven de uitzondering waarop de Commissie zich beroept om zich tegen de openbaarmaking van de betrokken gegevens te verzetten. Dit argument valt dus samen met het in dit verband subsidiair aangevoerde argument, zoals verzoekster in haar verzoekschrift overigens zelf erkent. Bijgevolg zal het in dat kader worden onderzocht (zie de punten 162 e.v. hierna).
Voor zover verzoekster voorts opkomt tegen het algemene vermoeden dat de diensten van de Commissie in het besluit van 7 maart 2012 aanvullend hebben aangevoerd ter rechtvaardiging van de weigering om haar de betrokken informatie mee te delen, moet worden opgemerkt dat dit argument zonder voorwerp is. In het bestreden besluit heeft de Commissie dit algemene vermoeden, volgens welke de openbaarmaking van die informatie in beginsel de bescherming van de commerciële belangen van de partijen bij de procedure zou ondermijnen, immers niet overgenomen, anders dan in het verweerschrift is betoogd. Integendeel, zij heeft enkel geweigerd om die informatie „in [die] fase” openbaar te maken, gelet op het feit dat er nog beroepen hangende waren bij het Gerecht.
De argumenten waarmee verzoekster opkomt tegen de weigering om haar toegang te verlenen tot de andere commercieel gevoelige informatie, kunnen dus niet slagen.
2.
Het door verzoekster aangevoerde hogere openbare belang
Verzoekster stelt in het kader van het betoog waarmee zij de weigering aanvecht om toegang te verlenen tot de inlichtingen met de namen van natuurlijke personen alsook tot de andere commercieel gevoelige informatie, dat de Commissie ten onrechte geen rekening heeft gehouden met een hoger openbaar belang, namelijk de slachtoffers van mededingingsverstorende praktijken in staat stellen hun recht op vergoeding geldend te maken, en ten onrechte heeft nagelaten om dit hogere openbare belang voorrang te verlenen boven de belangen die worden beschermd door de uitzonderingen die in het bestreden besluit worden aangevoerd ter rechtvaardiging van de weigering om de voornoemde informatie mee te delen, terwijl zij die informatie nodig had om haar recht op vergoeding daadwerkelijk te kunnen uitoefenen.
In dit verband volgt uit de in de punten 66 tot en met 70 hierboven aangehaalde rechtspraak dat dermate algemene overwegingen als zodanig niet zwaarder kunnen wegen dan de redenen om toegang te weigeren tot documenten van het dossier van een procedure inzake de toepassing van de mededingingsregels. Bijgevolg dient eenieder die vergoeding wil verkrijgen van de schade die hij door een schending van de mededingingsregels van de Unie stelt te hebben geleden, aan te tonen dat hij een of ander document uit dit dossier nodig heeft, zodat de Commissie per geval de in geding zijnde belangen tegen elkaar kan afwegen. Zo de betrokkene dat niet doet, kan zijn belang om vergoeding te verkrijgen van de door een schending van de mededingingsregels van de Unie geleden schade geen hoger openbaar belang vormen in de zin van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001.
In casu betoogt verzoekster op algemene en abstracte wijze dat zij toegang tot alle in de inhoudstafel vermelde namen van natuurlijke personen en alle in datzelfde document opgenomen commerciële informatie nodig heeft teneinde haar recht op vergoeding te kunnen uitoefenen.
In het kader van het onderhavige beroep reikt zij evenwel geen concrete elementen aan waaruit blijkt dat zij deze of gene informatie nodig heeft, bijvoorbeeld door te preciseren welke specifieke feitelijke argumenten of juridische redeneringen zij met behulp van die informatie makkelijker zou kunnen staven voor de nationale rechter die zich over haar aanspraken moet uitspreken. Verzoekster stelt ook niet dat zij dergelijke concrete elementen heeft aangevoerd in het kader van het verzoek en het confirmatieve verzoek die zij voordien bij de Commissie had ingediend.
Bijgevolg moet het argument dat een hoger openbaar belang bestaat, in casu worden afgewezen, zoals de Commissie terecht opmerkt.
Gelet op een en ander moeten de onderhavige middelen worden aanvaard voor zover zij betrekking hebben op de weigering om verzoekster toegang te verlenen tot de verwijzingen naar de „clementiedocumenten” die in de inhoudstafel van het dossier van zaak COMP/39.125 zijn opgenomen, en moeten zij worden afgewezen voor het overige.
Derhalve moet het bestreden besluit in zoverre nietig worden verklaard.
Kosten
Ingevolge artikel 134, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht draagt elke partij haar eigen kosten indien de partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Volgens artikel 138, lid 3, van dit Reglement kan het Gerecht voorts bepalen dat andere interveniënten dan de in de leden 1 en 2 van dat artikel bedoelde hun eigen kosten zullen dragen.
In casu zijn verzoekster en de Commissie allebei op bepaalde punten in het ongelijk gesteld, zodat zij elk hun eigen kosten zullen dragen. SGSD zal eveneens haar eigen kosten dragen.

HET GERECHT (Derde kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Gestdem-besluit 2012/817 en 2012/3021 van de Commissie van 29 oktober 2013 houdende afwijzing van twee verzoeken om toegang tot documenten uit het dossier van zaak COMP/39.125 (Autoglas), wordt nietig verklaard voor zover Axa Versicherung AG daarbij de toegang is geweigerd tot de in de inhoudstafel van dit dossier opgenomen verwijzingen naar de „clementiedocumenten”.

2)
Het beroep wordt verworpen voor het overige.

3)
Axa Versicherung en de Europese Commissie dragen elk hun eigen kosten.

4)
Saint-Gobain Sekurit Deutschland GmbH & Co. KG draagt zijn eigen kosten.

Papasavvas
Forwood
Bieliūnas
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 7 juli 2015.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.