CELEX: 62011CJ0177
Dyrektywa 2001/42/WE
Ocena wpływu niektórych planów i programów na środowisko
Artykuł 3 ust. 2 lit. b)
Zakres swobodnego uznania państw członkowskich

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 3 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko [
Dz.U. L 197, s. 30
, zwanej dalej „dyrektywą SOOŚ” (SOOŚ oznacza strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko)].
Wniosek ten został złożony w związku ze skargą wniesioną do Symvoulio tis Epikrateias (greckiego najwyższego sądu administracyjnego) przez Syllogos Ellinon Poleodomon kai xhorotakton (stowarzyszenie greckich specjalistów w dziedzinie urbanistyki i planowania przestrzennego) z siedzibą w Atenach (zwane dalej „stowarzyszeniem skarżącym”), zmierzającą do uzyskania stwierdzenia nieważności YPEXODE/EYPE/oik. 107017/28-8-2006 (dekretu ministerialnego 107017 z dnia 28 sierpnia 2006 r. transponującego do prawa greckiego dyrektywę SOOŚ, zwanego dalej „dekretem ministerialnym z dnia 28 sierpnia 2006 r.”), wydanego wspólnie przez Ypourgos Perivallontos, Chorotaxias & Dimosion Ergon (ministra właściwego ds. środowiska naturalnego, gospodarki przestrzennej i robót publicznych), Ypourgos Oikonomias kai Oikonomikon (ministra właściwego ds. gospodarki i finansów) oraz Ypourgos Esoterikon, Dimosias Dioikisis kai Apokentrosis (ministra właściwego ds. spraw wewnętrznych, administracji publicznej i decentralizacji).
Ramy prawne
Uregulowania Unii
W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają następujące dyrektywy:
—
dyrektywa SOOŚ,
—
dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (
Dz.U. L 206, s. 7
), w brzmieniu zmienionym dyrektywą Rady 2006/105/WE z dnia 20 listopada 2006 r. (
Dz.U. L 363, s. 368
) (zwana dalej „dyrektywą siedliskową”), oraz
—
dyrektywa Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (
Dz.U. L 103, s. 1
) w wersji ujednoliconej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. (
Dz.U. 2010, L 20, s. 7
) (zwana dalej „dyrektywą ptasią”).
Dyrektywa SOOŚ
Na mocy motywu 10 tej dyrektywy wszystkie plany i programy uznane za wymagające oceny zgodnie z dyrektywą siedliskową mogą potencjalnie powodować znaczący wpływ na środowisko i powinny z reguły być poddawane systematycznej ocenie wpływu na środowisko.
Artykuł 3 dyrektywy SOOŚ, zatytułowany „Zakres [zastosowania]”, stanowi:
„1.   Ocenę wpływu na środowisko, zgodnie z art. 4–9, przeprowadza się w odniesieniu do określonych w ust. 2–4 planów i programów, które potencjalnie mogą powodować znaczący wpływ na środowisko.
2.   Z zastrzeżeniem art. 3, ocenę wpływu na środowisko przeprowadza się w odniesieniu do wszystkich planów i programów,
a)
które są przygotowane dla rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, energetyki, przemysłu, transportu, gospodarki odpadami, gospodarki wodnej, telekomunikacji, turystyki, planów zagospodarowania przestrzennego lub użytkowania gruntu i które ustalają ramy dla przyszłego zezwolenia na inwestycję, dotyczącego projektów wymienionych w załącznikach I i II do dyrektywy 85/337/EWG; lub
b)
które, ze względu na potencjalny wpływ na tereny, zostały uznane za wymagające oceny na podstawie art. 6 lub 7 dyrektywy [siedliskowej].
3.   Plany i programy określone w ust. 2, określające użytkowanie małych obszarów na poziomie lokalnym oraz niewielkie modyfikacje planów i programów, określonych w ust. 2, wymagają oceny wpływu na środowisko tylko w przypadku, gdy państwa członkowskie stwierdzają, że mogą one potencjalnie powodować znaczący wpływ na środowisko.
4.   Państwa członkowskie ustalają, czy plany i programy, inne niż określone w ust. 2 i które określają ramy dla przyszłego zezwolenia na inwestycję dotyczącego projektów, mogą potencjalnie powodować znaczący wpływ na środowisko.
5.   Państwa członkowskie ustalają, czy plany i programy określone w ust. 3 i 4 mogą potencjalnie powodować znaczący wpływ na środowisko, poprzez rozpatrywanie każdej sprawy na zasadzie jednostkowych przypadków lub poprzez wyszczególnienie rodzajów planów i programów, lub przez połączenie obu podejść. W tym celu państwa członkowskie w każdym przypadku uwzględniają odpowiednie kryteria określone w załączniku II dla zapewnienia objęcia niniejszą dyrektywą planów i programów o potencjalnym znaczącym wpływie na środowisko.
[...]”.
Dyrektywa siedliskowa
Artykuł 4 dyrektywy siedliskowej przewiduje:
„1.   Na podstawie kryteriów określonych w załączniku III (etap 1) oraz stosownych informacji naukowych każde państwo członkowskie proponuje wykaz terenów, wskazując, które typy siedlisk przyrodniczych z załącznika I i które gatunki z załącznika II są rodzime w odniesieniu do terytorium, na którym tereny się znajdują. [...]
[...]
2.   Na podstawie kryteriów określonych w załączniku III (etap 2) i w ramach zarówno każdego z pięciu regionów biogeograficznych wymienionych w art. 1 lit. c) ppkt iii), jak i całego terytorium określonego w art. 2 ust. 1, Komisja, w porozumieniu z każdym państwem członkowskim, opracowuje projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, oparty o wykazy poszczególnych państw członkowskich, wskazujący te tereny, które utraciły jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym.
[...]
Wykaz terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, określający te spośród nich, które obejmują jeden lub więcej typów siedlisk przyrodniczych albo jeden lub więcej gatunków o znaczeniu priorytetowym, zostaje przyjęty przez Komisję zgodnie z procedurą określoną w art. 21.
3.   Wykaz określony w ust. 2 sporządza się w ciągu sześciu lat od notyfikacji niniejszej dyrektywy.
4.   Po zatwierdzeniu terenu mającego znaczenie dla Wspólnoty zgodnie z procedurą określoną w ust. 2 zainteresowane państwa członkowskie możliwie najszybciej, nie później niż w ciągu sześciu lat, wyznaczają ten teren jako specjalny obszar ochrony, ustalając priorytetowe działania w świetle znaczenia tych terenów dla zachowania lub odtworzenia, we właściwym stanie ochrony, typu siedliska przyrodniczego wymienionego w załączniku I lub gatunku wymienionego w załączniku II, a także do celów spójności Natury 2000 oraz w świetle zagrożenia degradacją lub zniszczeniem, na które narażone są te tereny.
5.   Wraz z umieszczeniem terenu w wykazie określonym w ust. 2 akapit trzeci podlega on przepisom art. 6 ust. 2, 3 i 4”.
Artykuł 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej stanowi:
„Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie [na ten teren] w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na [integralność] dan[ego] teren[u] oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa”.
Artykuł 7 dyrektywy siedliskowej przewiduje:
„Obowiązki wynikające z art. 6 ust. 2, 3 i 4 niniejszej dyrektywy zastępują wszelkie obowiązki wynikające z art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy 79/409/EWG w odniesieniu do obszarów sklasyfikowanych zgodnie z art. 4 ust. 1 tej dyrektywy lub uznanych w podobny sposób na mocy art. 4 ust. 2, poczynając od daty wykonania niniejszej dyrektywy albo od daty klasyfikacji lub uznania przez państwo członkowskie na mocy dyrektywy 79/409/EWG, gdy ta ostatnia data jest późniejsza”.
Dyrektywa ptasia
Artykuł 4 dyrektywy ptasiej, który zastąpił identycznie brzmiący art. 4 dyrektywy 79/409, stanowi:
„1.   Gatunki wymienione w załączniku I podlegają specjalnym środkom ochrony dotyczącym ich naturalnego siedliska w celu zapewnienia im przetrwania oraz reprodukcji na obszarze ich występowania.
W związku z powyższym uwzględnia się:
a)
gatunki zagrożone wyginięciem;
b)
gatunki podatne na szczególne zmiany w ich naturalnym siedlisku;
c)
gatunki uznane za rzadkie z uwagi na niewielkie populacje lub ograniczone lokalne występowanie;
d)
inne gatunki wymagające szczególnej uwagi ze względu na specyficzny charakter ich naturalnego siedliska.
Tendencje i wahania w poziomach populacji są uwzględniane przy dokonywaniu oceny.
Państwa członkowskie dokonują klasyfikacji przede wszystkim najbardziej odpowiednich obszarów pod względem liczby i powierzchni jako obszarów specjalnej ochrony dla zachowania tych gatunków, z uwzględnieniem wymogów ich ochrony w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie.
2.   Państwa członkowskie podejmują podobne środki w odniesieniu do regularnie występujących gatunków wędrownych niewymienionych w załączniku I, mając na uwadze potrzebę ich ochrony w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie, w odniesieniu do obszarów ich wylęgu, pierzenia i zimowania oraz miejsc postoju wzdłuż ich tras migracji. W tym celu państwa członkowskie zwracają szczególną uwagę na ochronę terenów podmokłych, w szczególności tych o znaczeniu międzynarodowym.
[...]
4.   W odniesieniu do obszarów ochrony, określonych w ust. 1 i 2, państwa członkowskie podejmują właściwe kroki w celu uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk lub jakichkolwiek zakłóceń wpływających na ptactwo, o ile mają one znaczenie w odniesieniu do celów niniejszego artykułu. [...]”.
Uregulowania greckie
Artykuł 1 dekretu ministerialnego z dnia 28 sierpnia 2006 r. przewiduje:
„Celem niniejszego dekretu jest wdrożenie przepisów dyrektywy [SOOŚ] w sposób zapewniający, w ramach zrównoważonego rozwoju, uwzględnienie aspektów środowiskowych przy przyjmowaniu planów i programów oraz przewidujący wszystkie środki, warunki i procedury potrzebne dla oceny ich możliwych konsekwencji dla środowiska oraz wspieranie stałego rozwoju i wysokiego poziomu ochrony środowiska”.
Artykuł 3 ust. 1 lit. b) dekretu ministerialnego z dnia 28 sierpnia 2006 r. stanowi:
„1.   Strategiczną ocenę wpływu na środowisko przeprowadza się przed zatwierdzeniem planów i programów lub przed rozpoczęciem procedury ustawodawczej, z zastrzeżeniem ust. 2, w przypadku planów lub programów na poziomie krajowym, regionalnym, prowincjonalnym lub lokalnym, które potencjalnie mogą powodować znaczący wpływ na środowisko, a w szczególności:
[...]
b)
w odniesieniu do wszystkich planów i programów, które są w całości lub częściowo wykonywane na obszarach objętych krajową częścią europejskiej sieci ekologicznej Natura 2000 [obszary o znaczeniu wspólnotowym (OZW) i obszary specjalnej ochrony (OSO)] i które potencjalnie mogą powodować znaczący wpływ na te obszary. Wyjątek stanowią plany zarządzania i programy działań bezpośrednio związane z zarządzaniem rzeczonymi obszarami i ich ochroną.
W celu ustalenia, czy wspomniane w poprzednim ustępie plany i programy, niebędące planami i programami, o których mowa w lit. a), potencjalnie mogą powodować znaczący wpływ na krajową część europejskiej sieci ekologicznej Natura 2000 [tereny o znaczeniu wspólnotowym (OZW) i obszary specjalnej ochrony (OSO)], i w konsekwencji, aby ustalić, czy należy przeprowadzić w stosunku do nich strategiczną ocenę wpływu na środowisko, należy zastosować procedurę wstępnej kontroli wpływu na środowisko, o której mowa w art. 5 ust. 2”.
Artykuł 5 ust. 1 dekretu ministerialnego z dnia 28 sierpnia 2006 r. brzmi, jak następuje:
„W odniesieniu do każdego planu lub programu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 lit. b) i w art. 3 ust. 2, przeprowadzana jest procedura wstępnej kontroli wpływu na środowisko w celu umożliwienia właściwemu organowi, o którym mowa w ust. 3, dokonania – w świetle szczególnych kryteriów wskazanych w tym artykule – osądu, czy badany plan lub program może potencjalnie powodować znaczący wpływ na środowisko i czy w konsekwencji musi być w stosunku do niego przeprowadzona strategiczna ocena wpływu na środowisko […]”.
Sąd krajowy wskazuje, że art. 3 ust. 1 lit. b) i art. 5 tego dekretu uzależniają strategiczną ocenę wpływu na środowisko przewidzianą przez dyrektywę SOOŚ od „procedury wstępnej kontroli wpływu na środowisko”, mającej określić, czy przedmiotowe plany i programy mogą powodować znaczący wpływ na specjalne obszary ochrony należące do europejskiej sieci ekologicznej Natura 2000.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne
Na poparcie swojej skargi strona skarżąca podniosła różne zarzuty dotyczące stwierdzenia nieważności, odnoszące się zarówno do prawa wewnętrznego, jak i do prawa Unii.
Co się tyczy prawa Unii, skarżąca twierdzi, że dekret ministerialny z dnia 28 sierpnia 2006 r. nie dokonał transpozycji dyrektywy SOOŚ w sposób prawidłowy. Według niej z art. 3 ust. 4 tej dyrektywy wynika, że możliwość określenia przez państwa członkowskie, czy plany lub programy mogą mieć znaczący wpływ na środowisko, nie istnieje w odniesieniu do planów i programów, o których mowa w ust. 2 tego artykułu.
W tej sytuacji Symvoulio tis Epikrateias postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 3 ust. 2 lit. b) dyrektywy [SOOŚ], który stanowi, że ocenę wpływu na środowisko przeprowadza się w odniesieniu do wszystkich planów i programów, »które, ze względu na potencjalny wpływ na tereny, zostały uznane za wymagające oceny na podstawie art. 6 lub 7 dyrektywy [siedliskowej]«, oznacza, iż obowiązek przeprowadzenia w odniesieniu do określonego planu oceny wpływu na środowisko zależy od wystąpienia w przypadku takiego planu przesłanek dokonania oceny wpływu na środowisko w rozumieniu dyrektywy [siedliskowej] i że w konsekwencji również wspomniany przepis dyrektywy [SOOŚ] wymaga – podobnie jak rzeczone przepisy dyrektywy [siedliskowej] – stwierdzenia, że plan może potencjalnie powodować znaczący wpływ na określony specjalny obszar ochrony, pozostawiając dokonanie stosownej materialnej oceny państwom członkowskim? Czy też w rozumieniu art. 3 ust. 2 lit. b) dyrektywy [SOOŚ] obowiązek przeprowadzenia zgodnie z nim oceny wpływu na środowisko nie zależy od wystąpienia przesłanek przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko w rozumieniu dyrektywy [siedliskowej], czyli od osądu, iż potencjalny wpływ na specjalny obszar ochrony jest znaczny, lecz do tego, by powstał obowiązek przeprowadzenia takiej oceny, wystarcza stwierdzenie, iż określony plan jest w jakiś sposób związany z jednym z terenów, o których mowa w dyrektywie [siedliskowej], a niekoniecznie ze specjalnym obszarem ochrony?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
Poprzez zadane pytanie sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy wykładni art. 3 ust. 2 lit. b) dyrektywy SOOŚ należy dokonywać w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia w odniesieniu do określonego planu oceny wpływu na środowisko w rozumieniu tej dyrektywy zależy od wystąpienia w przypadku takiego planu przesłanek powodujących konieczność przeprowadzenia oceny w rozumieniu dyrektywy siedliskowej.
Na wstępie należy wskazać, że art. 3 ust. 4 dyrektywy SOOŚ, przytoczony również przez sąd krajowy w postanowieniu odsyłającym, nie dotyczy – co znajduje potwierdzenie w jego brzmieniu – planów i programów, o których mowa w art. 3 ust. 2 tej dyrektywy.
Co się tyczy art. 3 ust. 2 lit. b) dyrektywy SOOŚ, przepis ten wprowadza obowiązek oceny wpływu na środowisko zawsze wtedy, gdy ocena jest wymagana na mocy art. 6 i 7 dyrektywy siedliskowej. W konsekwencji należy zbadać zakres zastosowania tych artykułów w celu ustalenia zakresu zastosowania art. 3 ust. 2 lit. b) dyrektywy SOOŚ.
Artykuł 4 ust. 5 dyrektywy siedliskowej stanowi, że tereny o znaczeniu wspólnotowym, w tym również tereny o znaczeniu wspólnotowym wyznaczone przez państwa członkowskie jako obszary specjalnej ochrony, podlegają przepisom art. 6 ust. 2–4 tej dyrektywy.
Z brzmienia art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej w związku z art. 4 ust. 5 tej dyrektywy wynika, że oceny wymaga się dla każdego planu lub przedsięwzięcia, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu o znaczeniu wspólnotowym, ale które może na taki teren w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami.
Artykuł 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej ustanawia wymóg dokonania odpowiedniej oceny skutków planu lub przedsięwzięcia, jeżeli istnieje prawdopodobieństwo lub ryzyko, iż plan lub przedsięwzięcie będą oddziaływały na dany teren w istotny sposób (wyrok z dnia 7 września 2004 r. w sprawie
C-127/02 Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging, Zb.Orz. s. I-7405
, pkt 43). Przesłanka ta jest spełniona, jeżeli na podstawie obiektywnych okoliczności nie sposób wykluczyć, że plan ten lub to przedsięwzięcie może oddziaływać w istotny sposób na dany teren (zob. podobnie wyrok z dnia 13 grudnia 2007 r. w sprawie
C-418/04 Komisja przeciwko Irlandii, Zb.Orz. s. I-10947
, pkt 227).
Oznacza to, że badanie przeprowadzane w celu sprawdzenia, czy plan lub przedsięwzięcie mogą w istotny sposób oddziaływać na teren, w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, musi ograniczać się do ustalenia, czy na podstawie obiektywnych okoliczności nie sposób wykluczyć, że plan ten lub to przedsięwzięcie może oddziaływać w istotny sposób na dany teren. Taka wykładnia nasuwa się również w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej, ze względu na rozszerzenie na te obszary, przez art. 7 dyrektywy siedliskowej, zakresu zastosowania art. 6 ust. 3 tej ostatniej dyrektywy.
Na zadane pytanie należy zatem odpowiedzieć, że wykładni art. 3 ust. 2 lit. b) dyrektywy SOOŚ należy dokonywać w ten sposób, iż obowiązek przeprowadzenia w odniesieniu do określonego planu oceny wpływu na środowisko w rozumieniu tej dyrektywy zależy od wystąpienia w przypadku takiego planu przesłanek powodujących konieczność przeprowadzenia oceny w rozumieniu dyrektywy siedliskowej, w tym przesłanki, zgodnie z którą plan może w istotny sposób oddziaływać na dany teren. Badanie przeprowadzone w celu sprawdzenia, czy przesłanka ta jest spełniona, musi ograniczać się do ustalenia, czy na podstawie obiektywnych okoliczności nie sposób wykluczyć, że plan ten lub to przedsięwzięcie może oddziaływać w istotny sposób na dany teren.
W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (ósma izba) orzeka, co następuje:

Wykładni art. 3 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko należy dokonywać w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia w odniesieniu do określonego planu oceny wpływu na środowisko w rozumieniu dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, w brzmieniu zmienionym dyrektywą Rady 2006/105/WE z dnia 20 listopada 2006 r., zależy od wystąpienia w przypadku takiego planu przesłanek powodujących konieczność przeprowadzenia oceny w rozumieniu dyrektywy siedliskowej, w tym przesłanki, zgodnie z którą plan może w istotny sposób oddziaływać na dany teren. Badanie przeprowadzone w celu sprawdzenia, czy przesłanka ta jest spełniona, musi ograniczać się do ustalenia, czy na podstawie obiektywnych okoliczności nie sposób wykluczyć, że plan ten lub to przedsięwzięcie może oddziaływać w istotny sposób na dany teren.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: grecki.