CELEX: 62012TJ0017
Consumentenbescherming
Verordening (EG) nr. 1924/2006
Gezondheidsclaims voor levensmiddelen
Weigering van vergunning voor claim inzake ziekterisicobeperking
Vermelding van risicofactor
Wettigheid van procedure tot vergunning voor gezondheidsclaims inzake ziekterisicobeperking
Beroep tot nietigverklaring
Procesbelang
Directe en individuele geraaktheid
Ontvankelijkheid
Evenredigheid
Motiveringsplicht

Voorgeschiedenis
De eerste verzoeker, Moritz Hagenmeyer, is advocaat en docent levensmiddelenrecht aan de Universiteit Leibniz te Hannover (Duitsland). De tweede verzoeker, Andreas Hahn, is hoogleraar Levensmiddelen en Voeding aan deze universiteit.
Verzoekers verzochten de Duitse bevoegde autoriteit, het Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (Duitse federale dienst voor consumentenbescherming en voedselveiligheid; hierna: „Bundesamt”) op 11 februari 2008 krachtens artikel 14, lid 1, sub a, en artikel 15 van verordening (EG) nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 inzake voedings‑ en gezondheidsclaims voor levensmiddelen (
PB L 404, blz. 9
), laatst gewijzigd bij verordening (EU) nr. 116/2010 van de Commissie van 9 februari 2010 (
PB L 37, blz. 16
, hierna: „verordening nr. 1924/2006”) om vergunning voor de volgende claim inzake ziekterisicobeperking: „De regelmatige consumptie van aanzienlijke hoeveelheden water kan het risico van de ontwikkeling van dehydratatie en de daarmee gepaard gaande prestatievermindering beperken” (hierna: „betrokken claim”). De aanvraag strekt zich uit tot elke andere claim die voor de consument waarschijnlijk dezelfde betekenis heeft.
Nadat het Bundesamt verzoekers in antwoord op een vraag over de stand van het dossier op 29 februari 2008 erop had gewezen dat hun op 11 februari 2008 toegezonden aanvraag niet te vinden was bij de bevoegde dienst van het Bundesamt, stuurden verzoekers het Bundesamt hun vergunningsaanvraag opnieuw op 10 maart 2008.
Het Bundesamt bevestigde bij brief van 8 mei 2008 de goede ontvangst van de op 11 februari 2008 toegezonden aanvraag.
Het Bundesamt attendeerde de eerste verzoeker er bij brief van 21 juli 2008 op dat de Commissie van de Europese Gemeenschappen op 18 april 2008 verordening (EG) nr. 353/2008 tot vaststelling van uitvoeringsvoorschriften voor aanvragen van een vergunning voor gezondheidsclaims als bedoeld in artikel 15 van verordening (EG) nr. 1924/2006 (
PB L 109, blz. 11
) had vastgesteld, en verzocht hem de vergunningsaanvraag voor de betrokken claim opnieuw in te dienen met gebruikmaking van de desbetreffende formulieren van de Europese autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA).
Verzoekers weigerden bij brief aan het Bundesamt van 21 augustus 2008 hun aanvraag opnieuw in te dienen met gebruikmaking van de formulieren van de EFSA en verzochten de EFSA onverwijld in kennis te stellen van hun aanvraag.
Het Bundesamt stelde de EFSA bij brief van 15 september 2008 in kennis van de vergunningsaanvraag voor de betrokken claim voor advies krachtens artikel 16 van verordening nr. 1924/2006.
Het Bundesamt wees de eerste verzoeker in antwoord op verzoekers’ brief van 20 oktober 2008 inzake de redenen van de tussen de indiening van de betrokken aanvraag en de kennisgeving ervan aan de EFSA verlopen tijd bij brief van 11 november 2008 erop dat het Bundesamt slechts gehouden was de EFSA in kennis te stellen van volledige en geldige aanvragen en dat het onderzoek van de aanvragen meer tijd had gevergd wegens formele vereisten en de vaststelling van uitvoeringsmaatregelen inmiddels.
Het Bundesamt legde aan de eerste verzoeker bij brief van 10 november 2008 uit dat de EFSA betwijfelde of de vergunningsaanvraag voor de betrokken claim onder artikel 14 van verordening nr. 1924/2006 viel, aangezien de claim noch direct, noch indirect een verband met een ziekte legde. Bovendien wees het Bundesamt erop dat het voor onderzoek naar behoren door de EFSA van de betrokken aanvraag noodzakelijk was om in de documenten bij de aanvraag het wetenschappelijke verband tussen een risicofactor en een of meer ziekten te vermelden.
Nadat verzoekers er het Bundesamt bij brief van 28 november 2008 op hadden gewezen dat de vergunningsaanvraag voor de betrokken claim een ziekte, namelijk „dehydratatie en de daarmee gepaard gaande prestatievermindering” betrof, antwoordde het Bundesamt bij brief van 18 december 2008 dat voor kennisgeving van de betrokken claim nog een risicofactor moest worden vermeld.
Verzoekers wezen er het Bundesamt bij brief van 10 februari 2009 op dat het niet nodig was een risicofactor te vermelden, maar dat het verminderd watergehalte in weefsels volgens een exacte uitlegging van de betrokken claim als risicofactor kan worden opgevat. Verzoekers herinnerden er bovendien aan dat de vergunningsaanvraag voor de betrokken claim zich uitstrekte tot alle andere claims die voor de consument waarschijnlijk dezelfde betekenis zouden hebben, en gaven andere teksten van de betrokken claim in overweging waarin het waterverlies in de weefsels als risicofactor werd vermeld.
Het Bundesamt stuurde verzoekers’ brieven van 28 november 2008 en 10 februari 2009 bij brief van 20 maart 2009 door aan de EFSA.
De EFSA wees in antwoord op de vragen over de stand van het dossier en op verzoekers’ brieven van 15 juni, 27 juli, 15 oktober 2009 en 15 januari 2010 bij brieven van 21 juli, 23 september, 23 november 2009 en 27 januari 2010 erop dat de Commissie en de lidstaten vóór de wetenschappelijke beoordeling van de betrokken claim vragen over de uitlegging van de toepasselijke bepalingen moesten verduidelijken.
De Commissie deelde de eerste verzoeker bij brief van 9 juli 2010 mee dat de vergunningsaanvraag voor de betrokken claim blijkens besprekingen van de informele werkgroep over de voedings‑ en gezondheidsclaims van 12 april 2010 niet voldeed aan de eisen van verordening nr. 1924/2006 omdat de claim geen risicofactor vermeldde.
Verzoekers handhaafden in antwoord op een brief van de EFSA van 1 oktober 2010 met verzoek tot nadere vermelding door verzoekers van de risicofactor die zij tot ziekterisicobeperking wilden aanpakken, bij brief van 25 oktober 2010 hun bij brief van 10 februari 2009 bepaald standpunt.
De EFSA gaf op 28 januari 2011 een wetenschappelijk advies op basis van de betrokken claim krachtens artikel 16 van verordening nr. 1924/2006. De EFSA kwam in dit advies tot de conclusie dat de door verzoekers in overweging gegeven risicofactor maatstaven van uitdroging en bijgevolg maatstaven van de ziekte waren. De betrokken claim voldeed haars inziens dus niet aan de vereisten voor een claim inzake ziekterisicobeperking krachtens artikel 14 van verordening nr. 1924/2006.
Het wetenschappelijk advies van de EFSA is op 16 februari 2011 overeenkomstig artikel 16, lid 6, eerste alinea, van verordening nr. 1924/2006 openbaar gemaakt. Verzoekers en derdebelanghebbenden deden de Commissie overeenkomstig lid 6, tweede alinea, van dit artikel binnen dertig dagen na deze openbaarmaking opmerkingen over het advies van de EFSA toekomen.
De Commissie heeft aan het bij artikel 58, lid 1, van verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (
PB L 31, blz. 1
) opgerichte Permanent Comité voor de voedselketen en de diergezondheid (hierna: „comité”) op 28 april 2011 een ontwerpverordening voorgelegd tot weigering van een vergunning voor bepaalde gezondheidsclaims voor levensmiddelen, die over ziekterisicobeperking gaan, en met name de betrokken claim.
De EFSA stelde op verzoek van de Commissie op 30 juni 2011 een technisch rapport op dat voldeed aan bepaalde opmerkingen van derdebelanghebbenden krachtens artikel 16, lid 6, tweede alinea, van verordening nr. 1924/2006.
Het comité sprak zich op 11 juli 2011 overeenkomstig de regelgevingsprocedure met toetsing in de zin van artikel 17, lid 3, en artikel 25, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 eenparig uit voor de goedkeuring van de ontwerpverordening van de Commissie en dit ontwerp is op 26 juli 2001 ter controle voorgelegd aan het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie die geen bezwaren maakten.
De Commissie stelde op 16 november 2011 verordening (EU) nr. 1170/2011 tot weigering van een vergunning voor bepaalde gezondheidsclaims voor levensmiddelen die over de ziekterisicobeperking gaan (
PB L 299, blz. 1
; hierna: „bestreden verordening”) vast. De betrokken claim is krachtens artikel 1 in samenhang met de bijlage bij deze verordening niet opgenomen in de lijst van de Europese Unie van toegestane claims, als bedoeld in artikel 14, lid 1, van verordening nr. 1924/2006. De Commissie motiveerde deze weigering van vergunning met name met de conclusie in punt 6 van de considerans van de bestreden verordening onder verwijzing naar artikel 2, lid 2, punt 6, van verordening nr. 1924/2006 en het wetenschappelijk advies van de EFSA dat, aangezien een risicofactor voor het ontstaan van een ziekte niet aantoonbaar werd beperkt, de betrokken claim niet voldeed aan de voorschriften van verordening nr. 1924/2006 en niet mocht worden toegestaan.
De Commissie stelde verzoekers bij brief van 28 november 2011 in kennis van haar definitief besluit over de vergunningsaanvraag voor de betrokken claim in de bestreden verordening.
Procedure en conclusies van partijen
Bij op 16 januari 2012 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift hebben verzoekers het onderhavige beroep ingesteld.
Bij ter griffie van het Gerecht op 30 maart 2012 neergelegde afzonderlijke akte heeft de Commissie krachtens artikel 114, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen. Verzoekers dienden op 14 mei 2012 hun opmerkingen over de exceptie van niet-ontvankelijkheid in.
Bij op 16 april 2012 ter griffie van het Gerecht neergelegde brief heeft de Raad verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Commissie. De president van de Zevende kamer van het Gerecht schorste op 16 mei 2012 de behandeling van het verzoek om interventie tot de uitspraak over de exceptie van niet-ontvankelijkheid.
Bij beschikking van het Gerecht (Zevende kamer) van 23 november 2012 is de exceptie van niet-ontvankelijkheid gevoegd met de zaak ten gronde en is de beslissing omtrent de kosten aangehouden.
De president van de Zevende kamer van het Gerecht liet, na partijen te hebben gehoord, bij beschikking van 4 februari 2013 de interventie van de Raad toe. De Raad diende op 15 maart 2013 een memorie tot interventie in. Verzoekers dienden bij op 17 mei 2013 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte opmerkingen over deze memorie in. De Commissie maakte geen opmerkingen over deze memorie.
Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Vijfde kamer, aan welke kamer de onderhavige zaak dan ook is toegewezen.
Op rapport van de rechter‑rapporteur heeft het Gerecht (Vijfde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
Partijen zijn ter terechtzitting van 15 januari 2014 gehoord in hun pleidooien en hun antwoorden op de vragen van het Gerecht. De Commissie trok ter terechtzitting haar verzoek om afdoening zonder beslissing in, waarvan akte is genomen.
Verzoekers concluderen tot:
—
nietigverklaring van de bestreden verordening voor zover zij de betrokken claim betreft;
—
verwijzing van de Commissie in de kosten.
De Commissie concludeert tot:
—
niet-ontvankelijkverklaring en subsidiair ongegrondverklaring van het beroep;
—
verwijzing van verzoekers in de kosten.
De Raad concludeert tot:
—
verwerping van het beroep;
—
dienovereenkomstige kostenverwijzing.
In rechte
Vóór onderzoek van verzoekers’ middelen en argumenten ten gronde moet de exceptie van niet-ontvankelijkheid van de Commissie worden onderzocht.
Ontvankelijkheid
De Commissie baseert haar exceptie van niet-ontvankelijkheid op twee niet-ontvankelijkheidsmiddelen. Het eerste betreft gebrek aan procesbelang van verzoekers; het tweede betreft gebrek aan procesbevoegdheid van verzoekers op grond dat de bestreden verordening verzoekers noch direct noch indirect raakt.
Eerste niet-ontvankelijkheidsmiddel: geen procesbelang
Volgens de Commissie hebben verzoekers geen procesbelang daar de betrokken claim slechts is ingegeven door een theoretisch belang in verordening nr. 1924/2006. Dat blijkt enerzijds uit verzoekers’ beroep bij de instelling van de administratieve procedure over de betrokken claim op hun potentiële activiteit als exploitanten van een levensmiddelenbedrijf of als mogelijke vertegenwoordigers van deze exploitanten en anderzijds uit verzoekers’ betoog bij de publieke voorstelling van deze administratieve procedure in een gespecialiseerd tijdschrift dat verordening nr. 1924/2006 het mogelijk maakte een vergunning in het belang van de mensheid in haar geheel aan te vragen. Weliswaar kan iedere particulier, aldus de Commissie, een procedure tot vergunning voor een claim in de zin van artikel 14, lid 1, sub a, van verordening nr. 1924/2006 instellen, maar dat betekent niet dat elke particulier ook belang heeft bij nietigverklaring van een verordening die een aanvraag tot opneming van een claim in de lijst van de overeenkomstig deze bepaling toegestane claims afwijst. Het procesbelang volgt met name niet uit het feit dat verzoekers de vergunning tot gebruik van de betrokken claim hebben aangevraagd en dat de vaststelling van de bestreden verordening de administratieve procedure heeft beëindigd.
Verzoekers stellen een procesbelang te hebben wegens hun recht om de vergunning voor de betrokken claim in de zin van artikel 14, lid 1, sub a, van verordening nr. 1924/2006 aan te vragen. Zij hebben een eigen direct juridisch belang dat ook voor economische doeleinden kan worden gebruikt. Volgens verzoekers hebben zij geen enkel ander rechtsmiddel tot nietigverklaring van de bestreden verordening, waarbij hun vergunningsaanvraag na onderzoek ten gronde door de Commissie is afgewezen. Irrelevant is of verzoekers exploitanten van een levensmiddelenbedrijf zijn dan wel dergelijke exploitanten vertegenwoordigen. Volgens verzoekers kunnen zij na verkrijging van de vergunning voor hun gezondheidsclaim om het even wanneer dergelijke exploitanten worden of met laatstgenoemden meewerken om deze claim commercieel te gebruiken. Volgens verzoekers ligt hun belang in verkrijging van de betrokken claim, in eigen gebruik ervan en dus in bruikbaarheid ervan door anderen.
Volgens vaste rechtspraak moet het procesbelang van een verzoeker, gelet op het voorwerp van het beroep, op straffe van niet-ontvankelijkheid bestaan bij de instelling ervan. Het voorwerp van het beroep moet zoals het procesbelang, op straffe van afdoening zonder beslissing, blijven bestaan tot aan de rechterlijke beslissing, waartoe de uitkomst van het beroep in het voordeel moet kunnen zijn van de partij die het heeft ingesteld (zie arrest Hof van 17 april 2008, Flaherty e.a./Commissie,
C-373/06 P, C-379/06 P en C-382/06 P, Jurispr. blz. I-2649
, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en deze partij een bestaand en actueel belang bij de nietigverklaring van de bestreden handeling moet hebben (zie arrest Gerecht van 19 juni 2009, Socratec/Commissie, T‑269/03, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Deze eis garandeert op procedureel niveau namelijk dat de Unierechter geen verzoeken om advies of zuiver theoretische vragen worden voorgelegd (arrest Socratec/Commissie, reeds aangehaald, punt 38).
Ook blijkt uit de rechtspraak dat de verzoeker zijn procesbelang dient aan te tonen, dat de eerste en wezenlijke voorwaarde is voor elk beroep in rechte (beschikking president van de Tweede Kamer van het Hof van 31 juli 1989, S./Commissie,
206/89 R, Jurispr. blz. 2841
, punt 8, en arrest Gerecht van 14 april 2005, Sniace/Commissie,
T-141/03, Jurispr. blz. II-1197
, punt 31). Bovendien moet een verzoeker bij beroep op een toekomstige rechtssituatie aantonen dat de aantasting ervan reeds zeker is. Een verzoeker kan zijn belang om te verzoeken om nietigverklaring van de bestreden handeling dus niet rechtvaardigen op basis van toekomstige en onzekere situaties (arresten Gerecht van 17 september 1992, NBV en NVB/Commissie,
T-138/89, Jurispr. blz. II-2181
, punt 33, en Sniace/Commissie, reeds aangehaald, punt 26).
Zoals verzoekers stellen, heeft de bestreden verordening een gemengd karakter. Tegelijk voorziet zij namelijk in voorschriften voor alle exploitanten van een levensmiddelenbedrijf en beslist zij jegens de vergunningaanvragers.
Enerzijds strekt de bestreden verordening, door de betrokken claim niet op te nemen in de lijst van toegestane claims van de Unie in de zin van artikel 14, lid 1, van verordening nr. 1924/2006, tot verbod ervan voor alle exploitanten van een levensmiddelenbedrijf. Blijkens artikel 1, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 1924/2006 is zij van toepassing op claims die in commerciële mededelingen worden gedaan. Bovendien, aldus artikel 6, lid 2, van deze verordening, dient een exploitant van een levensmiddelenbedrijf die gebruikmaakt van gezondheidsclaims dit te rechtvaardigen. Voorts, aldus artikel 17, lid 5, van deze verordening, kunnen gezondheidsclaims die op de in artikel 14 van deze verordening bedoelde lijst staan, in beginsel door elke exploitant van een levensmiddelenbedrijf worden gebruikt.
Anderzijds betreft het onderhavige geding een procedure tot vergunning voor een claim inzake ziekterisicobeperking in de zin van artikel 14, lid 1, sub a, van verordening nr. 1924/2006. De Commissie stelde het definitieve besluit over de overeenkomstig artikel 15 van deze verordening door verzoekers ingediende vergunningsaanvraag vast in de bestreden verordening overeenkomstig artikel 17, lid 3, van verordening nr. 1924/2006, zoals blijkt uit artikel 1 van en bijlage I bij deze verordening. Dit laatste artikel, dat het eindpunt is van de vergunningsprocedure in de zin van de artikelen 14 tot en met 17 van verordening nr. 1924/2006, wijst deze aanvraag dus af; de Commissie bevestigde zulks bij brief aan verzoekers van 28 november 2011.
Dat blijkt ook uit de punten 5, 6 en 9 van de considerans van de bestreden verordening, die uitdrukkelijk naar verzoekers’ aanvraag verwijzen. Volgens punt 5 van de considerans van deze verordening werd de EFSA na deze aanvraag verzocht om een advies over een gezondheidsclaim die betrekking had op de effecten van water en de beperking van het risico van de ontwikkeling van dehydratatie en de daarmee gepaard gaande prestatievermindering. Dit punt van de considerans bevat ook de tekst van de betrokken claim. Punt 6 van de considerans van de bestreden verordening vat de procedure voor vergunning voor de betrokken claim samen. Volgens punt 9 van de considerans van deze verordening is bij het nemen van de in de bestreden verordening vastgestelde maatregelen rekening gehouden met de opmerkingen van de aanvragers en van het publiek die de Commissie overeenkomstig artikel 16, lid 6, van verordening nr. 1924/2006 heeft ontvangen.
De wetgever wenste het blijkens artikel 15 van verordening nr. 1924/2006 iedere natuurlijke of rechtspersoon mogelijk te maken een vergunningsaanvraag in te dienen zonder beperking van de groep vergunningaanvragers; de Commissie gaf dit ter terechtzitting overigens toe. De procedureregels van de artikelen 15, 16, 17 en 19 van verordening nr. 1924/2006 geven een exploitant van een levensmiddelenbedrijf, anders dan de procedureregels van artikel 18 van deze verordening, namelijk niet de mogelijkheid om de vergunning voor een dergelijke claim aan te vragen. Zij verwijzen alleen in het algemeen naar de aanvragers. Voorts wees de Commissie verzoekers’ aanvraag niet af op grond dat zij geen aanvraag voor de betrokken claim mochten indienen.
Derhalve heeft eenieder die, met inachtneming van de in dit verband toepasselijke voorschriften, een vergunning voor een claim inzake ziekterisicobeperking heeft aangevraagd, vanzelfsprekend belang bij nietigverklaring van een beschikking die de desbetreffende vergunning weigert. De nietigverklaring van een beschikking van de Commissie die de aangevraagde vergunning weigert, heeft immers voor alle personen wier aanvragen zijn afgewezen tot gevolg dat de afgifte van een vergunning opnieuw mogelijk wordt na een nieuw, door de Commissie te verrichten onderzoek van deze aanvragen [zie in die zin arrest Flaherty e.a./Commissie, punt 38 hierboven, punten 32 en 33, en arrest Gerecht van 3 december 2009, Iranian Tobacco/BHIM – AD Bulgartabac (TIR 20 FILTER CIGARETTES), T‑245/08, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 17‑22].
Het betoog van de Commissie dat verzoekers slechts een theoretisch belang bij verordening nr. 1924/2006 hebben, laat die conclusie onverlet. Weliswaar kunnen de Unierechter geen zuiver theoretische vragen worden gesteld, maar de onderhavige zaak betreft geen dergelijke vragen. Het onderhavige beroep betreft namelijk de afwijzing van de overeenkomstig de procedure van de artikelen 14 tot en met 17 van verordening nr. 1924/2006 door verzoekers ingediende individuele vergunningsaanvraag.
Het eerste niet-ontvankelijkheidsmiddel moet dus worden afgewezen.
Tweede niet-ontvankelijkheidsmiddel: geen procesbevoegdheid
Volgens de Commissie hebben verzoekers geen procesbevoegdheid aangezien de betrokken verordening hen noch direct, noch individueel raakt.
– Verzoekers’ directe geraaktheid
Volgens de Commissie raakt de bestreden verordening verzoekers niet direct aangezien de kwalificatie van de claim in de bestreden verordening slechts de exploitanten van levensmiddelenbedrijven in de zin van verordening nr. 1924/2006 direct raakt, aan wie de bestreden verordening het gebruik van deze claim in hun economische activiteit verbiedt. Verzoekers hebben niet gesteld dat zij zelf een activiteit van exploitant van een levensmiddelenbedrijf ten tijde van de instelling van hun beroep uitoefenden, of vermeld of, hoe, in welke context of voor welke producten zij als geraakte personen zelf de betrokken claim zouden hebben gebruikt. Een zuiver intellectueel belang bij de systematiek van verordening nr. 1924/2006 en bij de betrokken claim volstaat niet voor directe geraaktheid.
Volgens artikel 263, vierde alinea, VWEU kan iedere natuurlijke of rechtspersoon onder de in de eerste en tweede alinea van dit artikel vastgestelde voorwaarden beroep instellen tegen handelingen die tot hem zijn gericht of die hem rechtstreeks en individueel raken alsmede tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen.
In casu is de bestreden verordening niet gericht tot verzoekers, die dus geen adressaat ervan zijn. De Commissie stelde verzoekers bij brief van 28 november 2011 krachtens artikel 17, lid 4, van verordening nr. 1924/2006 weliswaar in kennis van haar definitief besluit over de vergunningsaanvraag in de bestreden verordening, maar deze kennisgeving wettigt niet de conclusie dat de bestreden beschikking tot verzoekers is gericht. Een verordening die krachtens artikel 288, tweede alinea, VWEU een algemene strekking heeft, verbindend is in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk is in elke lidstaat, is namelijk niet gericht tot een specifieke adressaat, maar wordt bekendgemaakt in het
Publicatieblad van de Europese Unie
overeenkomstig artikel 297, lid 2, tweede alinea, VWEU. Zo is de bestreden verordening overeenkomstig artikel 2 ervan op 17 november 2011 bekendgemaakt in het Publicatieblad.
In een dergelijke situatie konden verzoekers krachtens artikel 263, vierde alinea, VWEU alleen beroep tot nietigverklaring van de bestreden verordening instellen mits zij er rechtstreeks door werden geraakt.
Rechtstreekse geraaktheid vereist volgens vaste rechtspraak in de eerste plaats dat de betrokken maatregel rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van de particulier en in de tweede plaats dat deze aan degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat, omdat de uitvoering zuiver automatisch en alleen op grond van de Unieregeling gebeurt, zonder dat daarvoor nadere regels moeten worden gesteld (arresten Hof van 5 mei 1998, Dreyfus/Commissie,
C-386/96 P, Jurispr. blz. I-2309
, punt 43; 29 juni 2004, Front national/Parlement,
C-486/01 P, Jurispr. blz. I-6289
, punt 34, en 10 september 2009, Commissie/Ente per le Ville vesuviane en Ente per le Ville vesuviane/Commissie,
C-445/07 P en C-455/07 P, Jurispr. blz. I-7993
, punt 45).
Nagegaan dient dus te worden of de bestreden verordening rechtstreekse gevolgen voor verzoekers’ rechtspositie heeft.
Dienaangaande heeft de bestreden verordening een gemengd karakter (zie punten 40‑43 hierboven).
Aangezien het in de bedoeling van de wetgever lag het iedere natuurlijke en rechtspersoon mogelijk te maken een vergunning aan te vragen overeenkomstig artikel 15 van verordening nr. 1924/2006 en dat verzoekers’ vergunningsaanvraag definitief is afgewezen in de bestreden verordening, die de in de artikelen 14 tot en met 17 van verordening nr. 1924/2006 bedoelde vergunningsprocedure afsluit, sorteert de bestreden verordening enerzijds rechtstreeks gevolgen voor verzoekers’ rechtspositie. Deze weigeringsbeslissing werkt anderzijds zuiver automatisch en vloeit alleen voort uit de bestreden verordening zonder toepassing van nadere uitvoeringsmaatregelen.
De bestreden verordening raakt verzoekers dus rechtstreeks in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU.
– Verzoekers’ individuele geraaktheid
Volgens de Commissie raakt de bestreden verordening verzoekers niet individueel, daar deze verordening als regeling die zich toespitst op voorschriften ten gronde en niet op personen, eenieder verbiedt de betrokken claim te gebruiken. De gewone indiening van een vergunningsaanvraag voor het gebruik van een claim alsook de eventuele latere briefwisseling met de betrokken autoriteiten is bovendien onvoldoende voor bevoegdheid van de verzoeker om beroep in te stellen.
Het onderhavige beroep tot nietigverklaring is krachtens artikel 263, vierde alinea, VWEU slechts ontvankelijk indien de bestreden verordening verzoekers individueel raakt of deze verordening een regelingshandeling is die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt.
Volgens vaste rechtspraak kunnen andere rechtssubjecten dan de adressaten van een handeling slechts stellen individueel te zijn geraakt, indien deze bepaling hen treft uit hoofde van een zekere bijzondere hoedanigheid of van een feitelijke situatie, welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en dus individualiseert op een soortgelijke wijze als de adressaat van een handeling (zie arrest Hof van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie,
25/62, Jurispr. blz. 207, 232
, en arrest Flaherty e.a./Commissie, punt 38 hierboven, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Om dezelfde als de hierboven in de punten 38 tot en met 45 vermelde redenen inzake het procesbelang raakt de bestreden verordening verzoekers individueel. Aangezien zij een individuele vergunningsaanvraag voor de betrokken claim hebben ingediend, volstaat namelijk dat dit een omstandigheid is die hen overeenkomstig de in punt 60 hierboven aangehaalde rechtspraak kan karakteriseren tegenover iedere andere persoon en kan individualiseren op soortgelijke wijze als de adressaat van een handeling (zie in die zin arrest Flaherty e.a./Commissie, punt 38 hierboven, punt 41, en arrest Hof van 13 oktober 2011, Deutsche Post en Duitsland/Commissie,
C-463/10 P en C-475/10 P, Jurispr. blz. I-9639
, punt 74).
Bijgevolg dient het betoog van de Commissie betreffende verzoekers’ individuele geraaktheid van de hand te worden gewezen.
Het tweede niet-ontvankelijkheidsmiddel en dus de exceptie van niet-ontvankelijkheid van de Commissie moeten bijgevolg worden afgewezen.
Ten gronde
Verzoekers baseren hun beroep op negen middelen. De eerste vier stellen schending van het Unierecht omdat het in de eerste plaats niet noodzakelijk is een risicofactor te vermelden, de Commissie in de tweede plaats geen rekening hield met de daadwerkelijke vermelding van een risicofactor, de bestreden verordening in de derde plaats onevenredig is en in de vierde plaats voldoende rechtsgrondslag mist. De volgende vier middelen stellen verzuim van wezenlijke vormvereisten, daar de Commissie een verordening en geen besluit heeft vastgesteld (vijfde middel), de bevoegdheidsverdeling niet in acht is genomen (zesde middel), niet binnen de gestelde termijn is beslist (zevende middel) en de opmerkingen van verzoekers en van derdebelanghebbenden onvolledig in acht zijn genomen (achtste middel). Ten slotte stelt het negende middel schending van de motiveringsplicht.
Eerste middel: onjuiste toepassing van het recht daar het niet noodzakelijk is een risicofactor te vermelden
Verzoekers stellen schending van het Unierecht door de Commissie doordat zij het als dwingend beschouwde om in een vergunningsaanvraag een risicofactor te vermelden terwijl een dergelijk vereiste niet volgt uit verordening nr. 1924/2006.
Uit punt 6 van de considerans van de bestreden verordening volgt dat de Commissie de vergunning voor de betrokken claim weigerde op grond dat deze claim niet voldeed aan de vereisten van verordening nr. 1924/2006, aangezien een risicofactor voor het ontstaan van een ziekte niet aantoonbaar wordt beperkt. Daaruit volgt dat de aanvrager volgens de Commissie tot vergunning voor de betrokken claim een risicofactor voor het ontstaan van een ziekte moest vermelden. Volgens de Commissie kon zulks worden vermeld hetzij in de ontwerptekst van de betrokken claim hetzij in de documenten bij de vergunningsaanvraag.
Nagegaan dient dus te worden of verzoekers bij de vergunningsaanvraag voor de betrokken claim in de ontwerptekst voor deze claim of in de documenten bij de vergunningsaanvraag een risicofactor voor het ontstaan van een ziekte moesten vermelden.
Krachtens artikel 14, lid 1, sub a, van verordening nr. 1924/2006, mogen claims inzake ziekterisicobeperking worden gedaan, indien er overeenkomstig de procedure van de artikelen 15, 16, 17 en 19 van deze verordening een vergunning is verleend om ze op te nemen in een Unielijst van toegestane claims, tezamen met alle noodzakelijke voorwaarden voor het gebruik van die claims. Artikel 15, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 bevat de gegevens die de aanvrager bij zijn aanvraag moet voegen.
Weliswaar vermeldt de tekst van artikel 14, lid 1, sub a, en van artikel 15, lid 3, van verordening nr. 1924/2006, zoals verzoekers stellen, niet de uitdrukking „risicofactor”, maar dat neemt niet weg dat het begrip „claim inzake ziekterisicobeperking” wordt bepaald in artikel 2, lid 2, punt 6, van deze verordening. Volgens deze definitie houdt dit begrip elke gezondheidsclaim in, die stelt, de indruk wekt of impliceert dat de consumptie van een levensmiddelencategorie, een levensmiddel of een bestanddeel daarvan een risicofactor voor het ontstaan van een ziekte bij de mens in significante mate beperkt.
Dienaangaande, aldus verzoekers, moet het begrip „claim inzake ziekterisicobeperking” in de zin van artikel 2, lid 2, punt 6, van verordening nr. 1924/2006 ruim worden uitgelegd en bevat het elke ziekterisicobeperking, waarvan de indruk wordt gewekt of die wordt geïmpliceerd, want de wetgever maakte geen onderscheid tussen dit begrip en het begrip „ziekterisico” in de zin van artikel 14, lid 1, sub a, van deze verordening zoals ook blijkt uit een perscommuniqué van de Commissie en het arrest van het Hof van 18 juli 2013, Green Swan (C‑299/12, punt 25). Bovendien stellen verzoekers dat er volgens de algemene regels van taalbegrip en ‑gebruik in de praktijk geen wezenlijk onderscheid tussen een risico en een risicofactor is.
Dat betoog moet van de hand worden gewezen. De Unierechter verklaarde immers weliswaar reeds voor recht dat een bepaald element van het begrip „gezondheidsclaim” in de zin van artikel 2, lid 2, punt 5, van verordening nr. 1924/2006, namelijk het „verband” dat moet bestaan tussen een levensmiddel of een bestanddeel daarvan enerzijds en de gezondheid anderzijds, ruim moet worden opgevat (arrest Hof van 6 september 2012, Deutsches Weintor, C‑544/10, punt 34), maar, ook gesteld dat de wetgever zag op een ruime uitlegging van het begrip „claim inzake ziekterisicobeperking” in de zin van artikel 2, lid 2, punt 6, van verordening nr. 1924/2006, kan het element „risicofactor” ervan niet buiten beschouwing worden gelaten. Bovendien had de wetgever, toen hij zag op elke ziekterisicobeperking zonder uit te gaan van de noodzaak dat sprake was van een risicofactor, dit begrip dat uitdrukkelijk het vereiste van een risicofactor voor het ontstaan van een ziekte vermeldt, niet hoeven te bepalen. Voorts heeft een perscommuniqué van de Commissie, waarnaar verzoekers verwijzen, geen enkele juridische waarde bij het onderzoek van de onderhavige zaak.
Betreffende het betoog inzake het arrest Green Swan, punt 70 hierboven, legde het Hof in het deel van dat arrest waarnaar verzoekers verwijzen, artikel 2, lid 2, punt 6, van verordening nr. 1924/2006 aldus uit dat een gezondheidsclaim voor kwalificatie als „claim inzake ziekterisicobeperking” in de zin van deze bepaling niet noodzakelijk uitdrukkelijk hoeft te vermelden dat de consumptie van een levensmiddelencategorie, een levensmiddel of een bestanddeel daarvan een risicofactor voor het ontstaan van een ziekte bij de mens „in significante mate” beperkt. Daar deze vraag in casu irrelevant is, dient verzoekers’ betoog van de hand te worden gewezen.
De vergunning voor een claim inzake ziekterisicobeperking in de zin van artikel 2, lid 2, punt 6, van verordening nr. 1924/2006 vereist dus in de eerste plaats dat naast een ziekte een risicofactor voor het ontstaan van deze ziekte wordt vermeld en in de tweede plaats dat wordt vastgesteld dat de consumptie van een levensmiddelencategorie, een levensmiddel of een bestanddeel daarvan deze factor significant beperkt.
Voor het onderzoek door de Commissie van de vergunningsaanvraag voor de betrokken claim dienden verzoekers dus naast een ziekte een risicofactor voor het ontstaan van deze ziekte te vermelden.
Weliswaar volstond dat een dergelijke vermelding althans impliciet bleek uit de ontwerptekst voor deze claim of uit de documenten bij de vergunningsaanvraag, maar dat neemt niet weg dat verzoekers een ziekte en een volgens hen in significante mate beperkte concrete risicofactor voor het ontstaan van een ziekte moesten vermelden. De wetgever erkende namelijk in artikel 14, lid 2, van verordening nr. 1924/2006, dat een ziekte meerdere risicofactoren heeft. Volgens deze bepaling moet op de etikettering, of, bij ontbreken daarvan, in de presentatie en de reclame, ook worden vermeld dat de ziekte waaraan de claim refereert, meerdere risicofactoren heeft en dat verandering van één van die factoren al dan niet een heilzaam effect kan hebben. Bijgevolg kon de Commissie zonder vermelding door verzoekers van een ziekte en een concrete risicofactor niet beoordelen welke risicofactor voor het ontstaan van welke ziekte in significante mate werd beperkt door de regelmatige consumptie van significante hoeveelheden water.
Voorts garandeert een dergelijke uitlegging van het begrip „claim inzake ziekterisicobeperking”, zoals de Commissie stelt, de inachtneming van het in artikel 14, lid 1, van verordening nr. 1924/2006 en artikel 2, lid 1, sub b, van richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 maart 2000 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgeving der lidstaten inzake de etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (
PB L 109, blz. 29
) gestelde beginsel dat de etikettering en de wijze waarop deze is uitgevoerd, aan levensmiddelen geen eigenschappen inzake het voorkomen van een ziekte mogen toeschrijven.
Verzoekers’ betoog dat de Commissie de vermelding van een risicofactor voor het ontstaan van een ziekte onterecht als dwingend heeft beschouwd, moet dus van de hand worden gewezen.
Verzoekers’ andere argumenten laten deze conclusie onverlet.
Verzoekers stellen in de eerste plaats dat hun vergunningsaanvraag niet kon worden afgewezen op grond dat zij niet voldeed aan de vereisten van verordening nr. 1924/2006, omdat het volgens de gecombineerde bepalingen van artikel 17, lid 1, artikel 16, lid 3, en artikel 14, lid 1, van verordening nr. 1924/2006 aan de Commissie stond om op basis van het dossier van de aanvraag en het advies van de EFSA na te gaan of de betrokken claim wetenschappelijk onderbouwd was en of de tekst van de betrokken claim voldeed aan de criteria van deze verordening. De Commissie en de EFSA onderzochten het door verzoekers in de vergunningsprocedure aangebrachte wetenschappelijk bewijs niet. Anders dan bepaald in artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1924/2006, baseerde de Commissie haar besluit bovendien niet op de toepasselijke Unierechtelijke bepalingen of op andere legitieme en relevante factoren.
Dienaangaande volstaat het op te merken dat de Commissie voor onderzoek op basis van het dossier van de aanvraag en het advies van de EFSA van het door verzoekers aangebrachte wetenschappelijk bewijs en vervolgens voor vaststelling van een definitief besluit over deze aanvraag met inachtneming van alle toepasselijke Unierechtelijke bepalingen en andere legitieme en relevante onderzoeksfactoren moest beschikken over een vergunningsaanvraag voor een gezondheidsclaim inzake ziekterisicobeperking in de zin van artikel 2, lid 2, punt 6, en artikel 14, lid 1, sub a, van verordening nr. 1924/2006. Zoals reeds vastgesteld (zie punt 75 hierboven), vereiste een dergelijke aanvraag de vermelding door verzoekers naast de betrokken ziekte van een concrete risicofactor voor het ontstaan ervan, die volgens hen in significante mate werd beperkt.
Voor zover verzoekers, volgens wie de betrokken claim niet misleidend is, dienaangaande wijzen op een wetenschappelijke consensus over deze claim zodat geen wetenschappelijk bewijs noodzakelijk was en de Commissie tot bescherming van de consumenten de in de bestreden verordening gestelde beperking niet had dienen te stellen, dient eraan te worden herinnerd dat de Commissie de vergunning voor de betrokken claim niet weigerde op grond dat er geen wetenschappelijk bewijs van het verband tussen dehydratatie en de daarmee gepaard gaande prestatievermindering was. De vergunning is geweigerd omdat niet was aangetoond dat een risicofactor voor het ontstaan van een ziekte werd beperkt zoals vereist in het stelsel van verordening nr. 1924/2006. Bovendien kunnen blijkens artikel 13 van verordening nr. 1924/2006 in het door deze verordening ingestelde stelsel vergunningen worden verleend voor gezondheidsclaims die niet over ziekterisicobeperking gaan, waarvoor geen risicofactor hoeft te worden vermeld. Dat is evenwel niet het geval met de betrokken aanvraag. Verzoekers’ betoog kan dus niet worden aanvaard.
Verzoekers stellen in de tweede plaats dat paragraaf 2.2.3 van de in 1997 door de Commissie van de Codex Alimentarius van de Voedsel‑ en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties (FAO) en de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) vastgestelde en in 2004 herziene en laatstelijk in 2008 gewijzigde richtsnoeren voor het gebruik van voedings‑ en gezondheidsclaims (CAC/GL 23‑1997) twee voorbeelden van claims inzake ziekterisicobeperking geven zonder uitdrukkelijke vermelding van een specifieke risicofactor.
Weliswaar hield de wetgever blijkens punt 7 van de considerans van verordening nr. 1924/2006 enerzijds naar behoren rekening met de definities en voorwaarden in deze richtsnoeren, maar hij gaf een eigen definitie van het begrip „claim inzake ziekterisicobeperking” in artikel 2, lid 2, punt 6, van deze verordening en beperkte zich niet tot verwijzing naar de definitie ervan in die richtsnoeren. Paragraaf 2.2.3 van deze richtsnoeren vermeldt anderzijds bij de definitie van de claim inzake ziekterisicobeperking een risicofactor. De risicobeperking betekent volgens deze definitie namelijk dat een of meerdere belangrijke factoren voor het ontstaan van een ziekte of specifieke toestand significant worden gewijzigd. Deze definitie wijst op meerdere ziekterisicofactoren, waarbij de wijziging van één ervan al dan niet heilzaam kan werken. Bijgevolg moet verzoekers’ betoog van de hand worden gewezen.
In de derde plaats dient verzoekers’ betoog van de hand te worden gewezen dat de Commissie in haar verordening (EG) nr. 1024/2009 van 29 oktober 2009 inzake de verlening en weigering van een vergunning voor bepaalde gezondheidsclaims voor levensmiddelen over ziekterisicobeperking en de ontwikkeling en gezondheid van kinderen (
PB L 283, blz. 22
) een vergunning heeft gegeven voor een claim inzake ziekterisicobeperking betreffende het effect van xylitolkauwgum/-pastilles op het risico van tandbederf zonder vermelding van een risicofactor noodzakelijk te achten. Volgens de claim, die de Commissie bij verordening nr. 1024/2009 toestond, was tandplak namelijk duidelijk de in aanmerking genomen risicofactor. Bovendien mag het begrip „claim inzake ziekterisicobeperking” in de zin van artikel 2, lid 2, punt 6, van verordening nr. 1924/2006, dat juridisch is en op basis van objectieve elementen moet worden uitgelegd, niet afhangen van een subjectieve beoordeling van de Commissie en ongeacht een eerdere praktijk van deze instelling worden vastgesteld (zie in die zin arrest Hof van 20 mei 2010, Todaro Nunziatina & C.,
C-138/09, Jurispr. blz. I-4561
, punt 21, en arrest Gerecht van 27 september 2012, Wam Industriale/Commissie, T‑303/10, punt 82). Bovendien kan het gelijkheidsbeginsel niet rechtvaardigen dat een handeling opnieuw onjuist wordt uitgelegd (arrest Hof van 24 maart 1993, CIRFS e.a./Commissie,
C-313/90, Jurispr. blz. I-1125
, punt 45).
Het eerste middel moet dus worden afgewezen.
Tweede middel: schending van het recht doordat de Commissie geen rekening heeft gehouden met de daadwerkelijke vermelding van een risicofactor
Volgens verzoekers heeft de Commissie het Unierecht geschonden doordat zij buiten beschouwing liet dat hun ontwerptekst van de betrokken claim daadwerkelijk een risicofactor vermeldde. Zij wezen in hun brief van 28 november 2008 namelijk reeds op het watergehalte in weefsels en wezen, overeenkomstig het advies van het Bundesamt in zijn brief van 18 december 2008, in hun brief van 10 februari 2009 op het waterverlies in weefsels als risicofactor. Bovendien vermeldt de ontwerptekst van de betrokken claim in de context van de ziekte „prestatievermindering” reeds de risicofactor „dehydratatie”. De EFSA en de Commissie hadden in elk geval de ontwerptekst van de betrokken claim kunnen wijzigen in het kader van hun bevoegdheid om dit ontwerp ruim te beoordelen of uit te leggen.
Wat in de eerste plaats verzoekers’ betoog betreft dat de Commissie buiten beschouwing liet dat zij het waterverlies in weefsels als risicofactor hadden vermeld, hielden de EFSA en de Commissie daarmee rekening. De EFSA kwam namelijk enerzijds in haar wetenschappelijk advies van 28 januari 2011 tot de conclusie dat de door verzoekers vermelde risicofactoren, namelijk waterverlies in weefsels of verminderd watergehalte in weefsels, maatstaven van uitdroging en bijgevolg maatstaven van de door verzoekers bedoelde ziekte „dehydratatie” zijn. Gevraagd om nadere uitleg vermeldden verzoekers anderzijds, aldus punt 6 van de considerans van de bestreden verordening, waterverlies in weefsels of een verminderd watergehalte in weefsels als risicofactoren voor dehydratatie. De Commissie kwam op basis van het wetenschappelijk advies van de EFSA vervolgens tot de conclusie dat niet was aangetoond dat een risicofactor voor het ontstaan van een ziekte werd beperkt.
Zoals de Commissie aanvoert, dient te worden opgemerkt en volgt ook uit het wetenschappelijk advies van de EFSA van 28 januari 2011 dat waterverlies in weefsels geen risicofactor voor de ziekte „dehydratatie” vormt, maar veeleer een toestand van dehydratatie en het bestaan van deze toestand afhankelijk van het vastgestelde waterverlies omschrijft. De Commissie kon in punt 6 van de considerans van de bestreden verordening op basis van het wetenschappelijk advies van de EFSA dus terecht tot de conclusie komen dat niet was aangetoond dat een risicofactor voor het ontstaan van een ziekte was beperkt, omdat waterverlies in weefsels een maatstaf van uitdroging en bijgevolg een maatstaf van de ziekte „dehydratatie” is.
Wat in deze context verzoekers’ argument betreft dat de EFSA en de Commissie onterecht rekening hielden met „dehydratatie” als ziekte en „dehydratatie en [de] daarmee gepaard gaande prestatievermindering” als ziekte buiten beschouwing lieten, zoals gesteld in hun brief van 28 november 2008, dient, in navolging van de Commissie, te worden opgemerkt dat een daarmee gepaard gaande prestatievermindering op zich geen ziekte, maar het gevolg of het symptoom van een ziekte is. Voorts erkenden verzoekers in hun brief van 28 november 2008 dat een prestatievermindering een klassiek met dehydratatie gepaard gaand symptoom en een gevolg ervan is. Zo ook beschouwden verzoekers in hun brief van 25 oktober 2010 dat dehydratatie een met prestatievermindering gepaard gaande pathologie was en dat de regelmatige consumptie van significante hoeveelheden water het risico op dehydratatie beperkte, zonder de daarmee gepaard gaande prestatievermindering te vermelden.
Wat verzoekers’ betoog betreft dat zij overeenkomstig het advies van het Bundesamt wezen op waterverlies in weefsels als risicofactor, wees het Bundesamt er in zijn brief van 18 december 2008 alleen op dat verzoekers als in aanmerking te nemen risicofactor eventueel waterverlies in weefsels konden vermelden. Het Bundesamt wees het waterverlies in weefsels dus geenszins aan als een risicofactor voor de ziekte „dehydratatie”.
Wat in de tweede plaats verzoekers’ betoog betreft dat de Commissie ten onrechte geen rekening hield met de risicofactor „dehydratatie” voor de ziekte „prestatievermindering”, die uitdrukkelijk in de ontwerptekst van de betrokken claim werd vermeld, volstaat het vast te stellen dat verzoekers op verzoek van het Bundesamt in zijn brief van 10 november 2008 er in hun brief van 28 november 2008 uitdrukkelijk op wezen dat zij verwezen naar de ziekte „dehydratatie en de daarmee gepaard gaande prestatievermindering”. Naast het feit dat de prestatievermindering niet kan worden beschouwd als een ziekte (zie punt 89 hierboven), konden de EFSA en de Commissie dehydratatie dus niet beschouwen als een risicofactor in de zin van artikel 2, lid 2, punt 6, en artikel 14, lid 1, sub a, van verordening nr. 1924/2006.
Wat in de derde plaats verzoekers’ betoog betreft dat de EFSA en de Commissie krachtens hun beoordelingsbevoegdheid de ontwerptekst van de betrokken claim hadden moeten herformuleren, deze tekst ruim hadden moeten uitleggen of het gebruik van de betrokken claim afhankelijk hadden moeten stellen van de vermelding van andere factoren, is reeds vastgesteld (zie punt 75 hierboven) dat de aanvrager althans impliciet een ziekte of een volgens hem in significante mate beperkte concrete risicofactor voor het ontstaan ervan moet vermelden. Noch de EFSA, noch de Commissie kon, zonder een dergelijke aanwijzing, ongeacht de concrete tekst van de betrokken claim, beoordelen welke risicofactor voor het ontstaan van welke ziekte in significante mate werd beperkt door de consumptie van een bepaald levensmiddel of een bestanddeel daarvan. Voorts attendeerden het Bundesamt, de EFSA en de Commissie verzoekers blijkens het dossier herhaaldelijk op het vereiste een risicofactor voor het ontstaan van een ziekte te vermelden (zie punten 9, 10, 14 en 15 hierboven).
Voor zover verzoekers in de vierde plaats in repliek onvoldoende consumptie van water als risicofactor vermelden, volstaat het vast te stellen dat uit het door verzoekers ook in repliek gestelde volgt dat deze onvoldoende consumptie huns inziens een bijkomende risicofactor vormt waarop de vergunningsaanvraag voor de betrokken claim niet zag.
Bijgevolg moet het tweede middel worden afgewezen.
Derde middel: schending van het evenredigheidsbeginsel
Volgens verzoekers schendt de vaststelling door de Commissie van de bestreden verordening het evenredigheidsbeginsel. Huns inziens is de afwijzing van de vergunningsaanvraag voor de betrokken claim noch geschikt, noch noodzakelijk met het oog op het door verordening nr. 1924/2006 nagestreefde doel om het gebruik van wetenschappelijk voldoende onderbouwde gezondheidsclaims te garanderen. De Commissie had namelijk de ontwerptekst van de betrokken claim met inachtneming van de wezenlijke inhoud ervan kunnen wijzigen. Zo had de Commissie in deze tekst de door haar vereiste risicofactor voldoende duidelijk kunnen vermelden. Meer bepaald was de afwijzing ongeschikt daar verordening nr. 1924/2006 niet strekt tot verbod van informatieverstrekking aan de hand van wetenschappelijk voldoende onderbouwde gezondheidsclaims. Bovendien was de afwijzing niet noodzakelijk omdat het beschreven verband aan de basis van de vergunningsaanvraag onbetwistbaar voldoende wetenschappelijk was onderbouwd. Bovendien was de afwijzing onevenredig, aangezien zij belet de consumenten een ten gronde onbetwistbare informatie mee te delen. Volgens verzoekers schendt de bestreden verordening ook de hun bij de artikelen 6 en 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie toegekende vrijheden. Voorts heeft de Commissie het gelijkheidsbeginsel geschonden doordat zij in het verleden vergelijkbare claims inzake ziekterisicobeperking zonder vermelding van enige risicofactor heeft toegestaan.
Wat in de eerste plaats verzoekers’ betoog betreft dat de vaststelling door de Commissie van de bestreden verordening het evenredigheidsbeginsel schendt, dient te worden opgemerkt dat de Commissie de vergunning voor de betrokken claim weigerde wegens verzuim van een bij verordening nr. 1924/2006 gestelde dwingende eis van de vergunningsprocedure. De Commissie stond de betrokken claim volgens punt 6 van de considerans van de bestreden verordening namelijk niet toe omdat verzoekers niet hadden aangetoond dat een risicofactor voor het ontstaan van een ziekte werd beperkt, daar de door hen gestelde risicofactoren maatstaven van de ziekte waren. Zoals reeds is vastgesteld (zie punt 75 hierboven), vereiste een vergunningsaanvraag voor een dergelijke claim de vermelding naast de betrokken ziekte van een volgens verzoekers in significante mate beperkte concrete risicofactor voor het ontstaan ervan. Bovendien volgt uit onderzoek van het tweede middel dat verzoekers geen dergelijke risicofactor hebben vermeld. De Commissie kan in een dergelijk geval dus niet beoordelen welke risicofactor voor het ontstaan van de betrokken ziekte in significante mate wordt beperkt door de regelmatige consumptie van significante hoeveelheden water. Anders dan verzoekers stellen, had de weigering om de betrokken claim toe te staan dus niets van doen met de concrete formulering van de ontwerptekst van de betrokken claim. Een eventuele wijziging van deze tekst kon zonder vermelding van een risicofactor door verzoekers hoe dan ook niet leiden tot de gevraagde vergunning. Bijgevolg moet verzoekers’ betoog van de hand worden gewezen dat de vaststelling door de Commissie van de bestreden verordening het evenredigheidsbeginsel schendt.
Het door verzoekers gestelde dat een absoluut reclameverbod volgens het arrest van het Hof van 15 juli 2004, Douwe Egberts (
C-239/02, Jurispr. blz. I-7007
), verder gaat dan noodzakelijk is met het oog op het doel van bescherming van de consumenten tegen misleiding, laat deze conclusie onverlet. De onderhavige zaak betreft namelijk juist niet een absoluut verbod van de betrokken claim, maar de inachtneming van de bij de artikelen 14 tot en met 17 van verordening nr. 1924/2006 gestelde eisen van de vergunningsprocedure.
Voor zover verzoekers stellen dat de afwijzing van hun aanvraag onevenredig was omdat zij belet de consumenten een ten gronde onbetwistbare informatie mee te delen, dient er voorts aan te worden herinnerd dat vergunningen volgens artikel 13 van verordening nr. 1924/2006 kunnen worden verleend voor gezondheidsclaims die niet over ziekterisicobeperking gaan, die geen vermelding van een risicofactor vereisen en waarmee kan worden geattendeerd op het positieve effect van een voldoende consumptie van water op het menselijk lichaam en de functies ervan.
Wat in de tweede plaats verzoekers’ betoog betreft dat de bestreden verordening de bij de artikelen 6 en 16 van het Handvest van de grondrechten toegekende vrijheden, te weten het recht van vrijheid en veiligheid alsook de vrijheid van ondernemerschap schendt, noemen verzoekers in het onderhavige middel alleen op abstracte wijze de schending van deze bepalingen. Schending van de artikelen 6 en 16 van het Handvest van de grondrechten vormt evenwel een eigen en van het onderhavige middel onafhankelijk middel inzake schending van het evenredigheidsbeginsel. Overeenkomstig artikel 21, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, dat overeenkomstig artikel 53, eerste alinea, van dit Statuut en artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van toepassing is op de procedure voor het Gerecht, moet het verzoekschrift met name een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen inhouden. Het verzoekschrift moet dus verduidelijken waaruit het middel aan de grondslag van het beroep bestaat, zodat het, alleen abstract gesteld, niet voldoet aan de vereisten van het Statuut van het Hof en het Reglement voor de procesvoering (zie in die zin arrest Gerecht van 14 februari 2008, Provincia di Imperia/Commissie,
T-351/05, Jurispr. blz. II-241
, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Verzoekers’ betoog betreffende de schending van de artikelen 6 en 16 van het Handvest van de grondrechten moet dus niet-ontvankelijk worden verklaard.
In de derde plaats dient verzoekers’ betoog te worden afgewezen dat de Commissie de evenredigheids‑ en gelijkheidsbeginselen heeft geschonden doordat zij in het verleden gezondheidsclaims zonder vermelding van enige risicofactor heeft toegestaan. Het volstaat namelijk enerzijds op te merken dat verzoekers verwijzen naar door de Commissie op basis van artikel 13 van verordening nr. 1924/2006 toegestane gezondheidsclaims die niet gaan over ziekterisicobeperking. De vergunning voor deze claims vereist, zoals reeds vastgesteld (zie de punten 81 en 98 hierboven), evenwel niet dat een risicofactor wordt vermeld. Zij verwijzen anderzijds naar de vergunning bij verordening nr. 1024/2009 van een claim inzake ziekterisicobeperking betreffende het effect van xylitolkauwgum/-pastilles op het risico van tandbederf. Dit betoog is bij onderzoek van het eerste middel reeds afgewezen (zie punt 84 hierboven).
Het derde middel dient dus te worden afgewezen.
Vierde middel: onvoldoende rechtsgrondslag
Volgens verzoekers moet de bestreden verordening nietig worden verklaard wegens onvoldoende rechtsgrondslag. Deze verordening is gebaseerd op artikel 17, lid 1, juncto artikel 14, lid 1, sub a, en artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1924/2006. Volgens verzoekers zijn deze bepalingen in strijd met het Unierecht doordat zij het evenredigheidsbeginsel in de zin van artikel 5, lid 4, VEU schenden. Verzoekers stellen met het onderhavige middel dus een exceptie van onwettigheid van artikel 17, lid 1, juncto artikel 14, lid 1, sub a, en artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1924/2006.
Volgens het evenredigheidsbeginsel mogen handelingen van Unie-instellingen niet verder gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze tussen meerdere geschikte maatregelen mogelijk is, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting meebrengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelstellingen (zie arrest Hof van 9 maart 2006, Zuid-Hollandse Milieufederatie en Natuur en Milieu,
C-174/05, Jurispr. blz. I-2443
, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat het rechterlijk toezicht op de in het voorgaande punt vermelde voorwaarden betreft, heeft verordening nr. 1924/2006 als rechtsgrondslag artikel 95 EG, volgens hetwelk de wetgever de maatregelen vaststelt inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen. Volgens lid 3 van dit artikel moet de wetgever met name op het gebied van de volksgezondheid en de consumentenbescherming uitgaan van een hoog beschermingsniveau, daarbij in het bijzonder rekening houdend met alle nieuwe ontwikkelingen die op wetenschappelijke gegevens zijn gebaseerd. In dit kader moet de Uniewetgever, om het hem gestelde doel daadwerkelijk te kunnen nastreven, op een gebied als het thans aan de orde zijnde, waarin van hem politieke, economische en sociale keuzes worden verlangd en waarin hij ingewikkelde beoordelingen moet maken, beschikken over een ruime discretionaire bevoegdheid. Derhalve is een op dit gebied vastgestelde maatregel slechts onrechtmatig wanneer hij kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel [zie in die zin arresten Hof van 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco,
C-491/01, Jurispr. blz. I-11453
, punt 123; 14 december 2004, Swedish Match,
C-210/03, Jurispr. blz. I-11893
, punt 48; 6 december 2005, ABNA e.a.,
C-453/03, C-11/04, C-12/04 en C-194/04, Jurispr. blz. I-10423
, punt 69, en 12 december 2006, Duitsland/Parlement en Raad,
C-380/03, Jurispr. blz. I-11573
, punt 145; arrest Gerecht van 9 september 2011, Dow AgroSciences e.a./Commissie,
T-475/07, Jurispr. blz. II-5937
, punt 150].
Wat de doelstellingen van verordening nr. 1924/2006 betreft, dient eraan te worden herinnerd dat deze verordening blijkens artikel 1, lid 1, en de punten 1 en 36 van de considerans van deze verordening tot doel heeft de goede werking van de interne markt inzake voedings‑ en gezondheidsclaims te waarborgen en tevens een hoog niveau van consumentenbescherming te verwezenlijken. Blijkens de punten 1 en 18 van verordening nr. 1924/2006 is de bescherming van de volksgezondheid een van de belangrijkste doelstellingen van deze verordening (arrest Deutsches Weintor, punt 71 hierboven, punt 45). Volgens punt 1 van de considerans van deze verordening dienen de in de handel gebrachte producten ook na invoer veilig en naar behoren te worden geëtiketteerd. Volgens punt 9 van de considerans van deze verordening moeten de erdoor vastgestelde beginselen een hoog beschermingsniveau voor de consument waarborgen, de consument de informatie verstrekken die hij nodig heeft om geïnformeerde keuzes te kunnen maken, en gelijke concurrentievoorwaarden voor de levensmiddelenindustrie scheppen. Dienaangaande, aldus punt 23 van de considerans van verordening nr. 1924/2006, mag in de Unie het gebruik van gezondheidsclaims pas na een wetenschappelijke beoordeling volgens de strengste normen worden toegestaan. Met het oog op een geharmoniseerde wetenschappelijke beoordeling van die claims dient de EFSA daarmee te worden belast.
In de eerste plaats, aldus verzoekers, is de procedure tot vergunning voor een claim inzake ziekterisicobeperking in de zin van artikel 10, lid 1, artikel 14, lid 1, sub a, en artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1924/2006 ongeschikt om het doel van harmonisatie van het gebruik van gezondheidsclaims te bereiken en een hoog niveau van consumentenbescherming te garanderen. De procedure van wetenschappelijke beoordeling binnen de EFSA mist volgens verzoekers alle transparantie en leidt tot inconsistente resultaten.
Tot ondersteuning daarvan wijzen verzoekers er om te beginnen op dat claims als hier in het geding niet mogen worden gebruikt in consumenteninformatie, hoewel de EFSA in een afzonderlijk wetenschappelijk advies reeds heeft toegegeven dat het aan de betrokken claim onderliggende wetenschappelijke verband als wetenschappelijk voldoende onderbouwd kon worden beschouwd. Bovendien eiste de EFSA in casu dat een risicofactor werd vermeld, terwijl zij zulks in een andere zaak betreffende het effect van xylitolkauwgum/-pastilles op het risico van tandbederf niet noodzakelijk achtte met goedkeuring van de Commissie.
Enerzijds ziet deze kritiek van verzoekers in wezen op de wijze waarop de EFSA de betrokken vergunningsprocedure heeft toegepast. Als zodanig laten dergelijke elementen de wettigheid van deze procedure onverlet (zie in die zin arrest Hof van 12 juli 2005, Alliance for Natural Health e.a.,
C-154/04 en C-155/04, Jurispr. blz. I-6451
, punten 87 en 88). Anderzijds betreft het door verzoekers aangehaalde wetenschappelijk advies in het algemeen de referentiedieetwaarde van water en dus niet het effect van de regelmatige consumptie van significante hoeveelheden water op een risicofactor voor het ontstaan van een ziekte. Het argument betreffende de inconsistentie met de zaak betreffende het effect van xylitolkauwgum/-pastilles op het risico van tandbederf is reeds van de hand gewezen (zie punt 84 hierboven).
In de tweede plaats volstaat het, inzake het door verzoekers zonder nadere preciseringen gestelde dat het rechtskader voor de betrokken vergunningsprocedure ongeschikt is daar specifieke bepalingen inzake de wetenschappelijke beoordeling van de EFSA ontbreken, erop te wijzen dat hoofdstuk III van verordening nr. 178/2002 de werkmethode van de EFSA in detail regelt. Bovendien bevat artikel 16 van verordening nr. 1924/2006 bepalingen inzake het advies van de EFSA en stelde de Commissie bij de vaststelling van verordening nr. 353/2008 de uitvoeringsvoorschriften voor artikel 15 van verordening nr. 1924/2006 vast met inbegrip van de voorschriften betreffende de voorbereiding en indiening van een vergunningsaanvraag voor een claim inzake ziekterisicobeperking. Dat argument moet dus worden afgewezen.
Bijgevolg blijkt uit verzoekers’ betoog niet dat de procedure tot vergunning voor een claim inzake ziekterisicobeperking in de zin van artikel 10, lid 1; artikel 14, lid 1, sub a, en artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1924/2006 ongeschikt is om de doelstellingen van deze verordening te bereiken.
In de tweede plaats, aldus verzoekers, is de betrokken vergunningsprocedure niet noodzakelijk om de doelstellingen van verordening nr. 1924/2006 te bereiken. Deze procedure stelt een absoluut reclameverbod bij eventuele vergunning. De handhaving van het in artikel 2 van richtlijn 2000/13 gestelde misbruikverbod, dat gold tot de vaststelling van verordening nr. 1924/2006, zou nochtans minder de vrijheid van promotie en informatieverstrekking door de belanghebbenden beperken. Volgens verzoekers had de wetgever gebruik kunnen maken van artikel 2, lid 2, van richtlijn 2000/13, volgens hetwelk het verbod van reclame door middel van claims inzake een ziekte kon worden beperkt. De bepalingen van deze richtlijn, op basis waarvan per geval op nationaal niveau achteraf toezicht kan worden uitgeoefend op het gebruik van gezondheidsclaims, volstonden. Bovendien is niet evident, daar het wetenschappelijk criterium hetzelfde blijft, waarom de doelstellingen van verordening nr. 1924/2006 beter door het onderzoek van de EFSA dan van de nationale autoriteiten kunnen worden bereikt.
Dienaangaande motiveerde de wetgever de noodzaak van verordening nr. 1924/2006 en meer bepaald van de procedure tot vergunning voor claims inzake ziekterisicobeperking, wat de doelstellingen van deze verordening betreft, als volgt. Hij wees er in punt 2 van de considerans van verordening nr. 1924/2006 op dat verschillen tussen de nationale bepalingen met betrekking tot dergelijke claims het vrije verkeer van levensmiddelen kunnen belemmeren en tot ongelijke concurrentievoorwaarden op de interne markt kunnen leiden. Hij wees er in punt 10 van de considerans van deze verordening op dat het gebruik van criteria op nationaal niveau tot bepaling of een product met claims kan worden aangeprezen, het vrije verkeer binnen de Unie kan belemmeren en dus moet worden geharmoniseerd. Dat wordt nader gepreciseerd in punt 14 van de considerans van deze verordening volgens hetwelk in de etikettering van en de reclame voor levensmiddelen in sommige lidstaten momenteel allerlei claims worden gebruikt betreffende stoffen waarvan niet bewezen is dat zij heilzaam zijn of waarover nog onvoldoende wetenschappelijke overeenstemming bestaat. Dienaangaande, aldus punt 17 van de considerans van verordening nr. 1924/2006, dient wetenschappelijke onderbouwing bij het gebruik van voedings‑ en gezondheidsclaims op de eerste plaats te komen en moeten exploitanten van levensmiddelenbedrijven die claims gebruiken, deze onderbouwen. Volgens dit punt van de considerans dient een wetenschappelijk onderbouwde claim te gebeuren door rekening te houden met alle beschikbare wetenschappelijke gegevens en door de bewijzen te wegen. Bovendien, aldus punt 28 van de considerans van verordening nr. 1924/2006, zijn, aangezien het voedingspatroon slechts één van de vele factoren is die van invloed zijn op het ontstaan van bepaalde ziekten bij de mens, en andere factoren daarbij ook een rol kunnen spelen, voor claims betreffende de beperking van een ziekterisico specifieke etiketteringsvoorschriften nodig.
Gelet op verzoekers’ argumenten blijken deze overwegingen de noodzaak van de betrokken bepalingen over de vergunningsprocedure voor claims inzake ziekterisicobeperking niet te motiveren wat de doelstellingen van verordening nr. 1924/2006 betreft. De handhaving van de tot de vaststelling van verordening nr. 1924/2006 toepasselijke regeling van richtlijn 2000/13 had de vrijheid van promotie en informatieverstrekking door de belanghebbenden weliswaar minder beperkt, maar uit de motivering in de in punt 112 hierboven aangehaalde punten van de considerans blijkt niet dat de op basis van de regeling van richtlijn 2000/13 genomen maatregelen op het gebied van claims inzake ziekterisicobeperking, wat de in punt 105 hierboven vermelde doelstellingen betreft, even geschikt zijn als de betrokken bepalingen van verordening nr. 1924/2006. Dat komt in het bijzonder doordat deze claims door het bij verordening nr. 1924/2006 ingevoerde verbod van deze gezondheidsclaims met mogelijke vergunning vooraf moeten worden gecontroleerd.
Wat de overdracht van het onderzoek van de betrokken gezondheidsclaims van de nationale autoriteiten aan de EFSA betreft, lijkt het in punt 23 van de considerans van verordening nr. 1924/2006 overwogene dat met het oog op geharmoniseerde wetenschappelijke beoordeling van de betrokken gezondheidsclaims de EFSA daarmee moest worden belast, niet onjuist. Ook al moeten de nationale autoriteiten dezelfde criteria tot beoordeling van deze claims toepassen, de verrichting van de wetenschappelijke beoordelingen door één enkele entiteit vormt een extra factor die harmonisatie kan garanderen. Bovendien, aldus artikel 22, leden 2, 3 en 6, van verordening nr. 178/2002, verstrekt de EFSA in het bijzonder wetenschappelijk advies als in acht te nemen wetenschappelijke basis bij de opstelling en vaststelling van Uniemaatregelen op de gebieden die de voedselveiligheid direct of indirect beïnvloeden, en draagt zij bij tot een hoog niveau van gezondheidsbescherming.
Verzoekers’ betoog dat de procedure van vergunning voor claims inzake ziekterisicobeperking niet noodzakelijk is, moet dus worden afgewezen.
In de derde plaats, aldus verzoekers, is de bij verordening nr. 1924/2006 ingevoerde vergunningsprocedure ongeschikt omdat zij de belanghebbenden een lange en dure alsook niet‑transparante procedure oplegt. De vraag van een eventuele andere uitlegging door de bevoegde nationale autoriteiten van het criterium van voldoende wetenschappelijke grondslag in de regeling van richtlijn 2000/13 had huns inziens in een procedure van prejudiciële verwijzing naar het Hof kunnen worden behandeld.
Wat het gestelde betreft dat de betrokken vergunningsprocedure lang en niet‑transparant is, volstaat op te merken dat deze procedure voorziet in termijnen en in detail wordt geregeld in de artikelen 14 tot en met 17 van verordening nr. 1924/2006. In het bijzonder wordt een aanvraag blijkens artikel 15, lid 2, van deze verordening toegezonden aan de bevoegde nationale autoriteit van een lidstaat, die de ontvangst ervan bevestigt binnen veertien dagen na ontvangst ervan en de EFSA onverwijld daarvan in kennis stelt. De EFSA brengt krachtens artikel 16, lid 1, van deze verordening haar advies uit binnen een termijn van vijf maanden vanaf de datum van ontvangst van een geldige aanvraag en deze termijn kan uiterlijk twee maanden worden verlengd telkens wanneer de EFSA de aanvrager om aanvullende inlichtingen verzoekt. Ten slotte legt de Commissie overeenkomstig artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1924/2006 het comité binnen twee maanden na ontvangst van het advies van de EFSA een ontwerpbesluit betreffende de lijsten van toegestane gezondheidsclaims voor. Volgens artikel 17, lid 3, van deze verordening wordt het besluit ten aanzien van de aanvraag vastgesteld overeenkomstig de regelgevingsprocedure met toetsing.
Wat verzoekers’ betoog betreft dat de betrokken procedure duur is, wordt noch de EFSA noch de Commissie vergoed voor de kosten van de procedure. Bovendien toonden verzoekers niet aan dat de betrokken procedure te duur is wat de doelstellingen van verordening nr. 1924/2006 betreft.
Gelet op het voorgaande kan verzoekers’ betoog inzake harmonisatie via de procedure van prejudiciële verwijzing naar het Hof niet worden aanvaard.
Bijgevolg blijkt niet uit verzoekers’ betoog dat de procedure tot vergunning voor een claim inzake ziekterisicobeperking ongeschikt is voor de doelstellingen van verordening nr. 1924/2006.
Uit het vooroverwogene volgt dat artikel 10, lid 1, artikel 14, lid 1, sub a, en artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1924/2006 niet kennelijk ongeschikt zijn in de zin van de in punt 104 hierboven aangehaalde rechtspraak voor de door de instellingen nagestreefde doelstellingen, zodat deze bepalingen niet onwettig zijn wegens schending van het evenredigheidsbeginsel.
Verzoekers’ betoog in repliek zonder nadere verduidelijking dat artikel 14, lid 1, artikel 15, lid 1, en artikel 16 van het Handvest van de grondrechten betreffende het recht op onderwijs, de vrijheid van beroep en het recht te werken alsook van ondernemerschap zijn geschonden, moet niet-ontvankelijk worden verklaard. Enerzijds voldoet alleen de abstracte formulering van een dergelijke schending namelijk niet aan de vereisten van het Statuut van het Hof van Justitie en van het Reglement voor de procesvoering (zie punt 99 hierboven). Anderzijds mogen ingevolge artikel 48, lid 2, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering geen nieuwe middelen in de loop van het geding worden voorgedragen, tenzij zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan het bestaan eerst in de loop van de behandeling is gebleken; dat is in casu kennelijk niet het geval. Bovendien vult de gestelde schending van de bepalingen van het Handvest van de grondrechten geen in het inleidend verzoekschrift eerder gesteld middel direct of impliciet aan. Het uit de procedure in de zin van de artikelen 14 tot en met 17 van verordening nr. 1924/2006 voortvloeiende verbod van een claim inzake ziekterisicobeperking schendt hoe dan ook niet de vrijheden van beroep en ondernemerschap (zie in die zin arrest Deutsches Weintor, punt 71 hierboven, punten 42‑59).
Het vierde middel moet dus worden afgewezen.
Vijfde middel: verzuim van wezenlijke vormvoorschriften wegens de vaststelling van een verordening
Verzoekers stellen verzuim van wezenlijke vormvoorschriften door de Commissie doordat zij een verordening en geen besluit tot weigering van de vergunning voor de betrokken claim heeft vastgesteld. Artikel 17, leden 1 tot en met 4, van verordening nr. 1924/2006 vereist dat de Commissie bij besluit in de zin van artikel 288, eerste alinea, VWEU beslist of een gezondheidsclaim al dan niet wordt toegestaan. Volgens verzoekers is de vaststelling van een verordening in strijd met de systematiek van de procedure van de artikelen 15 en volgende van verordening nr. 1924/2006 omdat de wetgever ze als een procedure van individuele aanvraag heeft opgevat.
De Commissie betwist verzoekers’ betoog. Volgens de Commissie is dit middel niet-ontvankelijk aangezien de rechtsvorm van de handeling tot afwijzing van verzoekers’ aanvraag hen niet schaadt. Zij stellen namelijk ook dat een verordening hen rechtstreeks raakt.
Dit betoog van de Commissie spreekt zich tegen. De Commissie kan namelijk niet enerzijds stellen dat het beroep niet-ontvankelijk is en anderzijds op basis van verzoekers’ betoog dat het beroep ontvankelijk is, aantonen dat het onderhavige middel niet-ontvankelijk is.
Het onderhavige middel is evenwel, zoals de Commissie betoogt, ongegrond. Uit artikel 17, leden 1 tot en met 4, van verordening nr. 1924/2006 blijkt niet dat de Commissie de vergunning voor de betrokken claim bij besluit in de zin van artikel 288 VWEU moest weigeren. Het gebruik van de term „besluit” in artikel 17 van verordening nr. 1924/2006 betekent alleen dat de Commissie positief of negatief over de betrokken aanvraag moet beslissen.
Volgens vaste rechtspraak moet namelijk bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen, maar ook met de context en de doelstellingen ervan (zie arrest Hof van 18 november 1999, Pharos/Commissie,
C-151/98 P, Jurispr. blz. I-8157
, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In casu bevat artikel 17, leden 1 tot en met 4, van verordening nr. 1924/2006 weliswaar dezelfde term als artikel 288 VWEU, maar dat neemt niet weg dat bij de uitlegging van de term „besluit” in artikel 17 van verordening nr. 1924/2006 rekening moet worden gehouden met de context waarin deze term wordt gebruikt en het doel van deze bepaling.
Dienaangaande bevat artikel 17 van verordening nr. 1924/2006 bepalingen betreffende het einde van de procedure van vergunning voor gezondheidsclaims in de zin van artikel 14 van deze verordening nadat de EFSA haar wetenschappelijk advies krachtens artikel 16 van deze verordening heeft uitgebracht. Zo bepaalt artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1924/2006 dat de Commissie binnen twee maanden na ontvangst van het advies van de EFSA het comité een „ontwerpbesluit” betreffende de lijst van toegestane gezondheidsclaims voorlegt en dat zij, indien het „ontwerpbesluit” niet in overeenstemming is met het advies, een verklaring voor de verschillen geeft. Lid 2 van dit artikel preciseert de inhoud van het „ontwerpbesluit”. Lid 3 ervan bepaalt de procedure voor de vaststelling van het „definitieve besluit” waaronder met name het „besluit” om de claim al dan niet toe te staan, wanneer de Commissie op verzoek om bescherming van gegevens die de exclusieve eigendom van de aanvrager zijn, voornemens is het gebruik van de claim te zijnen gunste te beperken. Artikel 17, lid 4, van verordening nr. 1924/2006 verplicht tot kennisgeving van het „vastgestelde besluit” en tot bekendmaking van het „besluit” in het Publicatieblad.
Uit het gebruik van de termen „besluit”, in het bijzonder van de termen „ontwerp”, „definitieve” en „vastgestelde” in de context van het begrip „besluit”, blijkt dat artikel 17 van verordening nr. 1924/2006 ziet op de verschillende procedurefasen die de Commissie bij de vaststelling van een definitieve beslissing over een aanvraag krachtens artikel 14 van deze verordening moet volgen. De rechtsvorm van dat besluit wordt evenwel niet gepreciseerd. De keuze van de rechtsvorm van de vast te stellen handeling wordt door de wetgever veeleer ter beoordeling van de Commissie gelaten. Weliswaar volgt niet uit artikel 17 van verordening nr. 1924/2006 dat de wetgever zag op de vaststelling van een verordening door de Commissie, maar niets wettigt de conclusie dat deze bepaling een dergelijke handeling uitsluit.
Ten slotte dient verzoekers’ betoog te worden afgewezen dat de vaststelling van een verordening in strijd is met de systematiek van de procedure van de artikelen 15 en volgende van verordening nr. 1924/2006, omdat de wetgever deze heeft opgevat als een procedure van individuele aanvraag. De betrokken vergunningsprocedure betreft namelijk weliswaar een individuele aanvraag, maar dit neemt overeenkomstig artikel 17, lid 5, van deze verordening niet weg dat de door de Commissie toegestane gezondheidsclaims door elke exploitant van een levensmiddelenbedrijf kunnen worden gebruikt. Aangezien deze bepaling voorziet in gevolgen erga omnes, heeft de betrokken vergunningsprocedure dus een tweeledig karakter: een individueel karakter en een algemeen karakter. Daaruit volgt dat de vaststelling van een verordening van algemene strekking niet in strijd is met de systematiek van de betrokken procedure.
Inzake het in deze context door verzoekers gestelde dat de Commissie ten onrechte hun adres niet in de bestreden verordening heeft vermeld, is voorts van deze verplichting krachtens artikel 17, lid 2, juncto artikel 16, lid 4, sub a, van verordening nr. 1924/2006 slechts sprake in het geval van een besluit tot wijziging van de lijst van toegestane gezondheidsclaims overeenkomstig artikel 19 van deze verordening. Dat is in casu niet het geval.
Het vijfde middel dient dus te worden afgewezen.
Zesde middel: niet-inachtneming van de bevoegdheidsverdeling
Verzoekers stellen verzuim van wezenlijke vormvoorschriften door de Commissie doordat zij de verdeling van de bevoegdheden tussen haarzelf, de EFSA en het Bundesamt in de administratieve procedure niet in acht heeft genomen. Volgens verzoekers is de Commissie krachtens verordening nr. 1924/2006 bij uitsluiting bevoegd voor rechtsvragen over de uitlegging inzake de werkingssfeer van deze verordening, terwijl het Bundesamt slechts fungeert als „postbus” voor de indiening van een aanvraag en de EFSA alleen is belast met het wetenschappelijk onderzoek van de verstrekte gegevens en met de ontwerptekst gelet op de in deze verordening neergelegde criteria. De EFSA en het Bundesamt spraken zich in de administratieve procedure evenwel uit over twee rechtsvragen, namelijk over de eis van vermelding van een risicofactor en de eis van hoedanigheid van exploitant van een levensmiddelenbedrijf voor de indiening van een vergunningsaanvraag voor een claim inzake ziekterisicobeperking, waardoor het verloop van deze procedure aanzienlijk is vertraagd.
Wat in de eerste plaats het betoog betreft dat het Bundesamt buiten zijn bevoegdheid is getreden, fungeert de bevoegde nationale autoriteit, anders dan verzoekers stellen, niet enkel als gewone „postbus” voor de indiening van een aanvraag. De vergunningsaanvraag voor een claim inzake ziekterisicobeperking moet wel worden ingediend bij de bevoegde nationale autoriteit overeenkomstig artikel 15, lid 2, sub a, van verordening nr. 1924/2006, volgens hetwelk de aanvraag aan de bevoegde nationale autoriteit van een lidstaat wordt toegezonden die de ontvangst ervan binnen veertien dagen na ontvangst ervan schriftelijk bevestigt, de EFSA daarvan onverwijld in kennis stelt en de aanvraag en alle door de aanvrager verstrekte aanvullende informatie ter beschikking van de EFSA stelt.
Uit artikel 16, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1924/2006 volgt evenwel dat de verantwoordelijkheid voor de geldigheid van een aanvraag op zijn minst ook rust op de bevoegde nationale autoriteit. De EFSA brengt krachtens deze bepaling namelijk haar advies uit binnen een termijn van vijf maanden vanaf de datum van ontvangst van een geldige aanvraag. Daartoe moet voor overgang naar de volgende procedurefase, namelijk de opstelling van een wetenschappelijk advies door de EFSA, de door de bevoegde nationale autoriteit aan de EFSA meegedeelde aanvraag geldig zijn. Deze aanvraag moet dus voldoen aan de formele en materiële eisen van verordening nr. 1924/2006 en met name aan de eis van vermelding van een risicofactor, zonder welke de EFSA geen advies kan uitbrengen (zie dienaangaande het eerste middel).
Deze overweging wordt, anders dan verzoekers stellen, niet weersproken door de tweede zin van artikel 16, lid 1, van verordening nr. 1924/2006, volgens welke elk verzoek van de EFSA aan de aanvrager om aanvullende gegevens deze termijn, zoals bepaald bij lid 2 van dit artikel, met uiterlijk twee maanden na de datum van ontvangst van de door de aanvrager verstrekte informatie verlengt. Deze zin laat namelijk de eis onverlet dat de bevoegde nationale autoriteit een geldige aanvraag toestuurt, waarna de termijn van vijf maanden ingaat waarin de EFSA een wetenschappelijk advies moet uitbrengen.
Dat het Bundesamt zich in de administratieve procedure uitsprak over de eisen inzake de geldigheid van de vergunningsaanvraag voor de betrokken claim, vormt dus geen onregelmatigheid van de procedure.
Wat in de tweede plaats het betoog betreft dat de EFSA met haar uitspraak over vragen van juridische uitlegging van de bepalingen van verordening nr. 1924/2006 buiten haar bevoegdheden is getreden, wees de EFSA er in haar brieven van 23 november 2009 en 27 januari 2010 aan de eerste verzoeker duidelijk op dat zij onbevoegd was om Unierechtelijke bepalingen uit te leggen. Zij verwees dienaangaande naar de Commissie en de lidstaten. Voor zover de EFSA in haar wetenschappelijk advies uitging van het beginsel dat verzoekers een risicofactor moesten vermelden, bleek bovendien reeds uit besprekingen van de informele werkgroep over de voedings‑ en gezondheidsclaims van 12 april 2010 dat de vergunningsaanvraag voor de betrokken claim niet voldeed aan de eisen van verordening nr. 1924/2006 daar geen risicofactor was vermeld (zie punt 14 hierboven). Verzoekers’ betoog moet dus worden afgewezen.
Ook gesteld dat het Bundesamt of de EFSA met hun uitspraak over vragen van juridische uitlegging van verordening nr. 1924/2006 buiten hun bevoegdheid zijn getreden, leidt een dergelijke procedurele onregelmatigheid slechts tot gedeeltelijke of volledige nietigverklaring van een handeling indien is aangetoond dat deze handeling zonder die onregelmatigheid een andere inhoud had gehad (zie in die zin arresten Hof van 29 oktober 1980, van Landewyck e.a./Commissie,
209/78-215/78 en 218/78, Jurispr. blz. 3125
, punt 47; 21 maart 1990, België/Commissie,
C-142/87, Jurispr. blz. I-959
, punt 48, en 25 oktober 2005, Duitsland en Denemarken/Commissie,
C-465/02 en C-466/02, Jurispr. blz. I-9115
, punt 37).
De Commissie onthield zich er volgens verzoekers van om haar bevoegdheid uit te oefenen om de eis van vermelding van een risicofactor juridisch uit te leggen, maar nam alleen de uitlegging in het wetenschappelijk advies van de EFSA over. De Commissie had waarschijnlijk een positief besluit over hun aanvraag vastgesteld indien de EFSA zich had beperkt tot uitoefening van haar bevoegdheden.
Dienaangaande blijkt enerzijds reeds uit de brief van de Commissie van 9 juli 2010 dat de vermelding van een risicofactor volgens de besprekingen van de informele werkgroep over de voedings‑ en gezondheidsclaims van 12 april 2010 noodzakelijk was (zie punt 14 hierboven). Anderzijds blijkt nergens uit het dossier dat de Commissie alleen het wetenschappelijk advies van de EFSA heeft overgenomen door zich ervan te onthouden om zelf de eisen van de artikelen 14 tot en met 17 van verordening nr. 1924/2006 uit te leggen. De als voorbeeld van de praktijk van de Commissie door verzoekers’ aangehaalde procedure tot vergunning voor de claim inzake ziekterisicobeperking betreffende het effect van xylitolkauwgum/-pastilles op het risico van tandbederf wijst er daarentegen veeleer op dat de Commissie niet steeds het wetenschappelijk advies van de EFSA overneemt. Blijkens de punten 7 en 8 van de considerans van verordening nr. 1024/2009, waarbij de Commissie deze claim toestond, heeft zij namelijk de tekst van deze claim gewijzigd nadat de EFSA haar advies had uitgebracht.
Verzoekers konden dus niet aantonen dat de bestreden verordening zonder bevoegdheidsoverschrijding door het Bundesamt en de EFSA een andere inhoud had gehad.
Het zesde middel moet dus worden afgewezen.
Zevende middel: niet-inachtneming van de gestelde termijnen
Verzoekers stellen verzuim van wezenlijke vormvereisten door de Commissie doordat zij de voor doorsturing van hun vergunningsaanvraag, de opstelling van het wetenschappelijk advies en de vaststelling van het besluit betreffende hun vergunningsaanvraag gestelde termijnen niet in acht heeft genomen.
In de eerste plaats, aldus verzoekers, bevestigde het Bundesamt, anders dan bepaald bij artikel 15, lid 2, sub a‑i en ii, van verordening nr. 1924/2006, de ontvangst van hun vergunningsaanvraag niet schriftelijk binnen veertien dagen na ontvangst en stelde het Bundesamt, na instructie van de Commissie dat het Bundesamt elke juridische vraag van uitlegging van de werkingssfeer van deze verordening moest onderzoeken, de EFSA niet onverwijld in kennis van deze aanvraag.
Om te beginnen bevestigde het Bundesamt blijkens het dossier bij brief van 8 mei 2008 de ontvangst van verzoekers’ op 11 februari 2008 toegezonden aanvraag (zie punt 4 hierboven). Ook al wordt de betrokken termijn geacht in te gaan met de tweede zending van de aanvraag bij brief van 10 maart 2008 die, aldus het Bundesamt, kwam doordat de eerste zending niet te vinden was, nam het Bundesamt de termijn van veertien dagen na ontvangst van de aanvraag niet in acht voor bevestiging van de ontvangst ervan krachtens artikel 15, lid 2, sub a‑i, van verordening nr. 1924/2006.
Aangaande vervolgens de verplichting van het Bundesamt verzoekers’ aanvraag aan de EFSA door te sturen, moet het Bundesamt krachtens artikel 15, lid 2, sub a‑ii en iii, van verordening nr. 1924/2006 enerzijds de EFSA onverwijld in kennis stellen en anderzijds de aanvraag en alle door de aanvrager verstrekte aanvullende informatie ter beschikking stellen van de EFSA. Dienaangaande stelt artikel 15, lid 2, sub a‑iii, van verordening nr. 1924/2006, anders dan voor de verplichting tot kennisgeving van artikel 15, lid 2, sub a‑ii, ervan, geen specifieke termijn om de aanvraag en de aanvullende informatie door te sturen aan de EFSA.
Volgens een algemeen Unierechtelijk beginsel dient in administratieve procedures van de Unie een redelijke termijn in acht te worden genomen (zie in die zin arrest Gerecht van 22 oktober 1997, SCK en FNK/Commissie,
T-213/95 en T-18/96, Jurispr. blz. II-1739
, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Of een termijn redelijk is, moet worden beoordeeld op basis van de eigen omstandigheden van elke zaak en in het bijzonder het belang ervan voor de belanghebbende, de complexiteit van de zaak en het gedrag van partijen (zie in die zin en naar analogie arrest Hof van 25 januari 2007, Sumitomo Metal Industries en Nippon Steel/Commissie,
C-403/04 P en C-405/04 P, Jurispr. blz. I-729
, punt 116 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu verliep een termijn van ongeveer zeven maanden tussen de toezending van de vergunningsaanvraag voor de betrokken claim op 11 februari 2008 en de doorsturing ervan aan de EFSA op 15 september 2008. Deze termijn was blijkens het dossier en in het bijzonder de brief van het Bundesamt van 11 november 2008 enerzijds te wijten aan het feit dat verzoekers’ aanvraag eerst onvindbaar was bij de bevoegde dienst van het Bundesamt en anderzijds aan het feit dat het Bundesamt op verzoek van de Commissie de geldigheid van de betrokken aanvraag heeft onderzocht alvorens er kennis van te geven aan de EFSA.
In de omstandigheden van de onderhavige zaak lijkt deze termijn te lang. Weliswaar blijkt uit het dossier niet dat het belang voor verzoekers, die geen exploitanten van een levensmiddelenbedrijf zijn (zie punt 1 hierboven) zeer groot was, maar dat neemt niet weg dat het Bundesamt, na verzoekers’ vraag van 29 januari 2008 over de stand van hun aanvraag en na een nieuwe toezending ervan bij brief van 10 maart 2008, verzoekers eerst na bevestiging van de ontvangst van de aanvraag bij brief van 8 mei 2008 attendeerde op de vaststelling van verordening nr. 353/2008 en hun bij brief van 21 juli 2008 vroeg om deze aanvraag met gebruikmaking van de door de EFSA uitgegeven formulieren opnieuw in te dienen (zie punten 3‑7 hierboven). Ook al dient er rekening mee te worden gehouden dat de Commissie het Bundesamt verzocht slechts geldige aanvragen aan de EFSA door te sturen en dat de verantwoordelijkheid voor de geldigheid van een aanvraag krachtens verordening nr. 1924/2006, zoals vastgesteld (zie punt 136 hierboven), op zijn minst ook rust op het Bundesamt, stellen artikel 15, lid 2, sub a‑i en ii, artikel 16, lid 1, en artikel 17, lid 1, van deze verordening termijnen voor de etappes van de betrokken vergunningsprocedure. Zo moet de nationale autoriteit de ontvangst van een aanvraag bevestigen binnen veertien dagen na ontvangst en de EFSA daarvan onverwijld in kennis stellen. De EFSA moet in beginsel haar advies binnen een termijn van vijf maanden uitbrengen. De Commissie moet het comité binnen twee maanden na ontvangst van het advies van de EFSA een ontwerpbesluit betreffende de lijst van toegestane gezondheidsclaims voorleggen. Volgens de systematiek van deze bepalingen kan controle door de nationale autoriteit of een aanvraag geldig is, in geen geval zeven maanden duren. Bijgevolg lijkt de termijn die het Bundesamt nodig had om verzoekers’ aanvraag aan de EFSA door te sturen, onredelijk.
Gelet op het voorgaande dient verzoekers’ betoog te worden aanvaard dat het Bundesamt de termijn om de ontvangst van hun aanvraag te bevestigen en om hun aanvraag aan de EFSA door te sturen niet in acht heeft genomen.
In de tweede plaats stellen verzoekers dat de EFSA, anders dan artikel 16, lid 1, van verordening nr. 1924/2006, de termijn van vijf maanden om haar advies uit te brengen niet in acht heeft genomen, maar daartoe een termijn van 29 maanden nodig had.
Dienaangaande brengt de EFSA krachtens artikel 16, lid 1, van verordening nr. 1924/2006 haar advies uit binnen een termijn van vijf maanden vanaf de datum van ontvangst van een geldige aanvraag. De aanvraag is geldig wanneer zij voldoet aan de formele en materiële voorwaarden van verordening nr. 1924/2006, waaronder de eis dat een risicofactor wordt vermeld, zonder welke de EFSA geen advies kan uitbrengen (zie dienaangaande het eerste middel en punt 136 hierboven).
In casu verzocht het Bundesamt verzoekers blijkens het dossier, na kennisgeving van de aanvraag aan de EFSA op 15 september 2008, bij brieven van 10 november en 18 december 2008 een risicofactor te vermelden. Verzoekers wezen er het Bundesamt bij brief van 10 februari 2009 op dat geen risicofactor diende te worden vermeld, maar dat het verminderd watergehalte in weefsels als een risicofactor kon worden opgevat. Bovendien gaven verzoekers andere teksten voor de betrokken claim in overweging waarin het waterverlies in weefsels als risicofactor werd vermeld (zie punt 11 hierboven). Bijgevolg vermeldden verzoekers in hun brief van 10 februari 2009 het verminderd watergehalte in weefsels of waterverlies in weefsels als risicofactoren, zoals overigens ook blijkt uit punt 6 van de considerans van de bestreden verordening. Aangezien geen andere formele en materiële voorwaarden voor de geldigheid van verzoekers’ aanvraag in casu in het geding zijn, is verzoekers’ aanvraag geldig geworden na de vermelding van risicofactoren bij brief van 10 februari 2009.
Het betoog van de Commissie dat de aanvraag eerst na verzoekers’ brief van 25 oktober 2010 in antwoord op de brief van de EFSA van 1 oktober 2010 geldig en volledig werd, laat deze overweging onverlet. De vragen die in de periode van maart 2009 tot en met september 2010 de EFSA beletten haar advies uit te brengen, betroffen blijkens het dossier namelijk de juridische uitlegging van de bepalingen van verordening nr. 1924/2006, en met name de eis een risicofactor te vermelden (zie punten 13 en 14 hierboven). Bovendien handhaafden verzoekers, in antwoord op het verzoek van de EFSA bij brief van 1 oktober 2010 om de risicofactor te preciseren, alleen hun bij brief van 10 februari 2009 bepaald standpunt; dat belette de EFSA evenwel niet om haar wetenschappelijk advies uit te brengen.
Het Bundesamt stuurde verzoekers’ brief van 10 februari 2009 blijkens het dossier bij brief van 20 maart 2009 door aan de EFSA (zie punt 12 hierboven). Bijgevolg ging de bij artikel 16, lid 1, van verordening nr. 1924/2006 gestelde termijn van vijf maanden in vanaf de datum van ontvangst van de brief van het Bundesamt van 20 maart 2009. De EFSA, die haar wetenschappelijk advies op 28 januari 2011 uitbracht, nam de termijn van vijf maanden dus niet in acht.
Verzoekers’ betoog dat de bij artikel 16, lid 1, van verordening nr. 1924/2006 gestelde termijn van vijf maanden niet in acht is genomen, moet dus worden aanvaard.
In de derde plaats, aldus verzoekers, heeft de Commissie het besluit betreffende de vergunningsaanvraag niet vastgesteld binnen de termijn van artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1924/2006. Volgens deze bepaling legt de Commissie het comité binnen twee maanden na ontvangst van het advies van de EFSA een ontwerpbesluit betreffende de lijst van toegestane gezondheidsclaims voor. In casu bracht de EFSA haar advies uit op 28 januari 2011 en is dit advies op 16 februari 2011 openbaar gemaakt. Het op 28 april 2011 aan het comité voorgelegde ontwerpbesluit is dus niet voorgelegd binnen de termijn van artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1924/2006. Verzoekers’ betoog moet dus worden aanvaard.
Wat in de vierde plaats de rechtsgevolgen van de niet-inachtneming van de termijnen van artikel 15, lid 2, sub a‑i, artikel 16, lid 1, en artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1924/2006 betreft, stelt deze verordening geen sanctie op overschrijding van de betrokken termijnen. Volgens de rechtspraak kan in dat geval de overschrijding van procedurele termijnen als in de onderhavige zaak, zonder bepaling die de gevolgen van deze overschrijding uitdrukkelijk of impliciet regelt, enkel leiden tot gehele of gedeeltelijke nietigverklaring van de handeling waarvoor het besluitvormingsproces in deze termijn voorziet, indien vaststaat dat deze handeling zonder deze onregelmatigheid mogelijkerwijs een andere inhoud had kunnen hebben (zie arrest Dow AgroSciences e.a./Commissie, punt 104 hierboven, punt 203 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Verzoekers toonden niet aan dat de Commissie zonder overschrijding van de betrokken termijnen een verordening met een andere inhoud had vastgesteld. Zij stellen namelijk alleen dat de niet-inachtneming van de betrokken termijnen in wezen te wijten is aan de slechte bevoegdheidsverdeling tussen de Commissie, de EFSA en het Bundesamt. Huns inziens waren de hulpmiddelen bij een correct geleide procedure beschikbaar geweest voor afdoende onderzoek van de motivering van hun aanvraag zodat de Commissie de betrokken claim had toegestaan. Dienaangaande betroffen de vragen die de EFSA in de periode van maart 2009 tot september 2010 hebben belet haar advies uit te brengen, de juridische uitlegging van de bepalingen van verordening nr. 1924/2006, met name van de eis om een risicofactor te vermelden. De vermelding van een dergelijke factor was nochtans reeds vóór de vaststelling van het wetenschappelijk advies van de EFSA als noodzakelijk beschouwd (zie punt 155 hierboven).
Mitsdien moet het zevende middel worden afgewezen.
Achtste middel: geen volledige inachtneming van de opmerkingen van verzoekers en van derdebelanghebbenden
Verzoekers stellen verzuim van wezenlijke vormvoorschriften door de Commissie doordat zij in haar besluit betreffende de vergunning voor de betrokken claim een groot deel van de in de procedure voor de Commissie krachtens artikel 16, lid 6, tweede alinea, van verordening nr. 1924/2006 door hen en door derdebelanghebbenden gemaakte opmerkingen buiten beschouwing liet. Volgens verzoekers beantwoordde de Commissie niet de in deze opmerkingen ontwikkelde argumenten en is uit de bestreden verordening niet af te leiden of de Commissie deze opmerkingen heeft onderzocht.
Verzoekers stellen in het algemeen dat de Commissie geen rekening hield met de krachtens artikel 16, lid 6, tweede alinea, van verordening nr. 1924/2006 gemaakte opmerkingen. Zij wijzen in het onderhavige middel op geen enkele opmerking in het bijzonder waarmee de Commissie geen rekening zou hebben gehouden.
Volgens artikel 16, lid 6, tweede alinea, van verordening nr. 1924/2006 kan de aanvrager of het publiek gedurende dertig dagen na de openbaarmaking van het wetenschappelijk advies van de EFSA opmerkingen aan de Commissie doen toekomen. Dat recht houdt in dat in het besluitvormingsproces dat leidt tot vaststelling van het definitieve besluit over de betrokken aanvraag, rekening wordt gehouden met de opmerkingen, maar legt de Commissie geen verplichting op om de in deze opmerkingen vervatte voorstellen toe te passen (zie in die zin beschikking Hof van 5 mei 2009, WWF-UK/Raad, C‑355/08 P, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 45).
De Commissie ontving blijkens het dossier naast verzoekers’ opmerkingen acht opmerkingen van derdebelanghebbenden. De Commissie deelde hun blijkens haar antwoordbrieven aan de afzenders van deze opmerkingen, waarbij de ontvangst ervan werd bevestigd, mee hoe deze opmerkingen in de vergunningsprocedure zouden worden behandeld. Zo deelde zij volgens deze brieven de opmerkingen betreffende de vragen van risicobeheer en het wetenschappelijk advies van de EFSA krachtens artikel 17 van verordening nr. 1924/2006 mee aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaten om het onderzoek van deze vragen in de vergunningsprocedure te vergemakkelijken. Bovendien beantwoordde zij blijkens een van deze brieven bepaalde door een derdebelanghebbende opgeworpen vragen rechtstreeks en zijn de opmerkingen betreffende het wetenschappelijk advies van de EFSA blijkens een andere van deze brieven ook meegedeeld aan de EFSA die op 30 juni 2011 een technisch rapport met antwoorden op deze opmerkingen uitbracht.
Het comité onderzocht blijkens de notulen van de bijeenkomst ervan van 11 juli 2011 de krachtens artikel 16, lid 6, tweede alinea, van verordening nr. 1924/2006 gemaakte opmerkingen en keurde het ontwerp van de bestreden verordening eenparig goed.
Gelet op het voorgaande kon de Commissie er in punt 9 van de considerans van de bestreden verordening en in haar brief van 28 november 2011, waarbij verzoekers in kennis zijn gesteld van haar definitief besluit over hun vergunningsaanvraag, terecht op wijzen dat bij het nemen van de in de bestreden verordening vastgestelde maatregelen in de loop van de vergunningsprocedure rekening is gehouden met de opmerkingen van de aanvragers en van het publiek die de Commissie overeenkomstig artikel 16, lid 6, tweede alinea, van verordening nr. 1924/2006 had ontvangen.
Wat voorts het door verzoekers gestelde betreft dat de Commissie de EFSA niet in kennis heeft gesteld van hun opmerkingen, volstaat enerzijds vast te stellen dat verzoekers niets stellen dat de conclusie wettigt dat een dergelijke kennisgeving noodzakelijk was, en anderzijds dat verzoekers in hun opmerkingen evenmin wezen op een dergelijke kennisgeving.
Verzoekers’ betoog dat de Commissie in haar besluit betreffende de vergunning voor de betrokken claim geen rekening heeft gehouden met een groot deel van de in de procedure voor de Commissie krachtens artikel 16, lid 6, tweede alinea, van verordening nr. 1924/2006 door hen en door derdebelanghebbenden gemaakte opmerkingen, kan dus niet worden aanvaard.
Het achtste middel moet dus worden afgewezen.
Negende middel: schending van de motiveringsplicht
Verzoekers stellen schending door de Commissie van de op haar rustende motiveringplicht doordat zij in de bestreden verordening noch hun argument dat de vermelding van een risicofactor niet noodzakelijk was, noch de vermelding van andere risicofactoren dan waterverlies in weefsels of verminderd watergehalte in weefsels, noch de krachtens artikel 16, lid 6, tweede alinea, van verordening nr. 1924/2006 door hen en door derdebelanghebbenden gemaakte opmerkingen onderzocht.
Volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 296, tweede alinea, VWEU vereiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. De aan de motivering te stellen eisen moeten worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. In de motivering behoeven niet alle feitelijk of juridisch relevante aspecten te worden gespecificeerd, aangezien bij de beantwoording van de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296, tweede alinea, VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen. In het bijzonder is de Commissie niet verplicht een standpunt te bepalen ten aanzien van alle door de belanghebbenden voorgedragen argumenten, maar kan zij volstaan met een uiteenzetting van de feiten en rechtsoverwegingen die in het bestek van haar beschikking van wezenlijk belang zijn (zie arrest Dow AgroSciences e.a./Commissie, punt 104 hierboven, punt 246 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu motiveren de punten 5 en 6 van de considerans van de bestreden verordening de afwijzing van verzoekers’ vergunningsaanvraag voor de betrokken claim. Punt 5 van de considerans van de bestreden verordening geeft verzoekers’ namen en de ontwerptekst van de betrokken claim. Punt 6 van de considerans van de bestreden verordening vermeldt waterverlies in weefsels of een verminderd watergehalte in weefsels als door verzoekers gestelde risicofactoren na een verwijzing naar het begrip „claim inzake ziekterisicobeperking” in de zin van artikel 2, lid 2, punt 6, van verordening nr. 1924/2006. De Commissie vermeldt er ook het wetenschappelijk advies van de EFSA, volgens hetwelk deze factoren maatstaven van uitdroging zijn en bijgevolg maatstaven van de ziekte zijn, en preciseert dat aangezien een risicofactor voor het ontstaan van een ziekte niet aantoonbaar wordt beperkt, de claim bijgevolg niet voldeed aan de voorschriften van verordening nr. 1924/2006 en niet mocht worden toegestaan.
Deze motivering maakte het voor verzoekers mogelijk de rechtvaardigingen voor de genomen maatregel te kennen en voor het Gerecht zijn toetsing uit te oefenen. De ontwerptekst van de betrokken claim, de door de Commissie toegepaste rechtsregel en de door verzoekers aangevoerde risicofactoren blijken namelijk duidelijk uit deze punten van de considerans. Bovendien is duidelijk vermeld dat het volgens het advies van de EFSA niet ging om risicofactoren in de zin van verordening nr. 1924/2006 zodat de betrokken claim zonder bewijs dat een risicofactor voor het ontstaan van een ziekte werd beperkt, niet voldeed aan de eisen van verordening nr. 1924/2006 en dus niet kon worden toegestaan.
Verzoekers’ betoog laat deze conclusie onverlet.
Wat in de eerste plaats het argument betreft dat de motivering niet inging op verzoekers’ argumenten dat de vermelding van een risicofactor niet nodig was, volstaat het op te merken dat de Commissie door in punt 6 van de considerans van de bestreden verordening te wijzen op de tekst van artikel 2, lid 2, punt 6, van verordening nr. 1924/2006, de eis van vermelding van een risicofactor in casu afdoende heeft gemotiveerd.
Wat in de tweede plaats het argument betreft dat de motivering niet inging op andere door verzoekers gestelde risicofactoren, is reeds vastgesteld dat de enige andere risicofactor die ook in de ontwerptekst van de betrokken claim werd vermeld volgens verzoekers dehydratatie was, waarbij onvoldoende consumptie van water door verzoekers niet als risicofactor in hun vergunningsaanvraag voor de betrokken claim is vermeld (zie punten 91 en 93 hierboven). De EFSA en de Commissie konden dehydratatie, die verzoekers uitdrukkelijk als betrokken ziekte vermeldden, evenwel niet beschouwen als een risicofactor in de zin van artikel 2, lid 2, punt 6, en artikel 14, lid 1, sub a, van verordening nr. 1924/2006 (zie punt 91 hierboven). Een specifieke motivering dat dehydratatie niet in aanmerking kwam als risicofactor, was dus niet noodzakelijk. Verzoekers’ argument moet dus worden afgewezen.
In de derde plaats moet het argument worden afgewezen dat de motivering niet inging op de krachtens artikel 16, lid 6, tweede alinea, van verordening nr. 1924/2006 door verzoekers en door derdebelanghebbenden gemaakte opmerkingen. Volgens de in punt 173 hierboven aangehaalde rechtspraak was de Commissie namelijk niet gehouden een standpunt te bepalen ten aanzien van alle voor haar door de belanghebbenden voorgedragen argumenten, maar kon zij volstaan met een uiteenzetting van de feiten en rechtsoverwegingen die in het bestek van haar besluit van wezenlijk belang zijn. De Commissie kon er dus mee volstaan om in punt 9 van de considerans van de bestreden verordening erop te wijzen dat bij het nemen van de in de bestreden verordening vastgestelde maatregelen rekening is gehouden met de opmerkingen van verzoekers en van het publiek die de Commissie overeenkomstig artikel 16, lid 6, van verordening nr. 1924/2006 heeft ontvangen.
Het door verzoekers gestelde dat de Commissie ten minste had moeten ingaan op twee in deze opmerkingen aangevoerde elementen, namelijk het wetenschappelijk advies van de EFSA inzake de referentiedieetwaarde van water en haar besluitpraktijk, laat deze overweging onverlet. Wat enerzijds het wetenschappelijk advies van de EFSA betreft, is namelijk reeds vastgesteld (zie punt 108 hierboven) dat dit advies niet het effect van een regelmatige consumptie van significante hoeveelheden water op een risicofactor voor het ontstaan van een ziekte betrof. Wat anderzijds de besluitpraktijk van de Commissie betreft, verwijzen verzoekers naar vergunningen voor gezondheidsclaims die niet gaan over ziekterisicobeperking, en naar een claim inzake ziekterisicobeperking betreffende het effect van xylitolkauwgum/-pastilles op het risico van tandbederf. Terwijl gezondheidsclaims die niet gaan over ziekterisicobeperking geen vermelding van een risicofactor vereisen, vormde, zoals reeds vastgesteld (zie punten 84 en 100 hierboven), in het geval van de claim betreffende het effect van xylitolkauwgum/‑pastilles, tandplak de risicofactor waarmee rekening werd gehouden. De Commissie hoefde dus niet in te gaan op deze elementen in de motivering van de bestreden verordening.
In de vierde plaats, aldus verzoekers, ging de Commissie blijkens de punten van de considerans van de bestreden verordening niet in op door hen of derdebelanghebbenden gemaakte opmerkingen, maar nam zij in het algemeen de overwegingen in het advies van de EFSA zonder eigen onderzoek over. Dienaangaande dient de motiveringsplicht te worden onderscheiden van de gegrondheid van de motivering van de bestreden handeling (zie arrest Dow AgroSciences e.a./Commissie, punt 104 hierboven, punt 245 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het argument dat de door verzoekers en derdebelanghebbenden gemaakte opmerkingen niet zijn onderzocht, betreft de wettigheid ten gronde van de bestreden verordening en kan dus geen grondslag vormen voor een schending van de motiveringsplicht van de Commissie. Dit argument is hoe dan ook reeds afgewezen bij het onderzoek van het zesde en het achtste middel (zie punten 141 en 142 alsook punten 163‑171 hierboven).
Ten slotte bestond de door verzoekers gestelde verplichting van de Commissie om krachtens artikel 17, lid 2, juncto artikel 16, lid 4, van verordening nr. 1924/2006 hun adres te vermelden, zoals reeds vastgesteld (zie punt 132 hierboven), in casu niet.
Het negende middel en dus het beroep in zijn geheel moeten derhalve worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Volgens artikel 87, lid 4, van dit Reglement dragen de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten.
Aangezien verzoekers in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in hun eigen kosten en in die van de Commissie te worden verwezen. De Raad zal zijn eigen kosten dragen.

HET GERECHT (Vijfde kamer)
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
Moritz Hagenmeyer en Andreas Hahn zullen hun eigen kosten en die van de Europese Commissie dragen.

3)
De Raad van de Europese Unie zal zijn eigen kosten dragen.

Dittrich
Schwarcz
Tomljenović
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 30 april 2014.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.