CELEX: 62013TJ0358
arrest van het Gerecht
8 oktober 2015

Toepasselijke bepalingen
Ten tijde van de feiten was verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (
PB L 209, blz. 1
) de basisverordening voor het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo), die in het kader van die verordening waren opgericht.
Artikel 4 van die verordening bepaalde dat het Elfpo op basis van een tussen de lidstaten en de Europese Unie gedeeld beheer de financiële bijdrage van de Unie voor de programma’s voor plattelandsontwikkeling uitgevoerd overeenkomstig de Uniewetgeving inzake plattelandsontwikkeling financierde.
Artikel 22 van verordening nr. 1290/2005 bepaalde dat de financiële bijdrage uit het Elfpo in de uitgaven voor de programma’s voor plattelandsontwikkeling voor elk programma werd bepaald binnen de grenzen van de maxima die waren vastgesteld in de desbetreffende Uniewetgeving, verhoogd met de door de Europese Commissie vastgestelde bedragen. Volgens artikel 23, tweede alinea, van die verordening vormde de beschikking van de Commissie tot goedkeuring van een door een lidstaat ingediend programma voor plattelandsontwikkeling vanaf de kennisgeving ervan aan de betrokken lidstaat een juridische verbintenis. Artikel 24 van de verordening bepaalde met name dat de Commissie de ter dekking van de in artikel 4 bedoelde uitgaven benodigde kredieten ter beschikking stelt van de lidstaten in de vorm van een voorfinanciering, tussentijdse betalingen en een saldobetaling.
Artikel 26 van verordening nr. 1290/2005, met als opschrift „Wijze van uitkering van de tussentijdse betalingen”, bepaalde:
„1.   De tussentijdse betalingen worden verricht op het niveau van elk programma voor plattelandsontwikkeling. Zij worden berekend door het medefinancieringspercentage voor elk prioritair zwaartepunt toe te passen op de voor dat zwaartepunt gecertificeerde overheidsuitgaven.
2.   De Commissie verricht de tussentijdse betalingen om de uitgaven te vergoeden die de erkende betaalorganen hebben betaald voor de tenuitvoerlegging van de concrete acties.
3.   Elke tussentijdse betaling wordt door de Commissie verricht mits is voldaan aan de volgende verplichtingen:
a)
de indiening bij de Commissie, overeenkomstig artikel 8, lid 1, onder c), van een door het erkende betaalorgaan ondertekende uitgavendeclaratie [waaronder met name de jaarrekeningen van de erkende betaalorganen];
b)
de inachtneming van de totale bijdrage uit het Elfpo die voor elk van de prioritaire zwaartepunten voor de hele looptijd van het betrokken programma is toegekend;
c)
de indiening bij de Commissie van het jongste jaarverslag over de uitvoering van het programma voor plattelandsontwikkeling.
4.   Indien een van de in lid 3 genoemde voorwaarden niet is vervuld, deelt de Commissie dit onmiddellijk mee aan het erkende betaalorgaan en, in het geval dat een coördinerende instantie is aangewezen, ook aan deze instantie. Indien een van de in lid 3, onder a) of c), genoemde voorwaarden niet is vervuld, is de uitgavendeclaratie niet ontvankelijk.
5.   De Commissie verricht de betrokken tussentijdse betaling binnen 45 dagen te rekenen vanaf de registratie van een uitgavendeclaratie die voldoet aan de in lid 3 genoemde voorwaarden, onverminderd de in de artikelen 30 en 31 bedoelde beschikkingen.
6.   De erkende betaalorganen stellen de declaraties van de tussentijdse uitgaven voor de programma’s voor plattelandsontwikkeling op en doen deze met een door de Commissie vast te stellen frequentie aan de Commissie toekomen, via het coördinatieorgaan of rechtstreeks, als dat orgaan niet is aangewezen. Deze uitgavendeclaraties hebben betrekking op de uitgaven die het erkende betaalorgaan in elk van de betrokken tijdvakken heeft verricht.
De declaraties van tussentijdse uitgaven voor de op of na 16 oktober verrichte uitgaven worden ten laste van de begroting van het volgende jaar gebracht.”
Artikel 27 van die verordening, met als opschrift „Verlaging en schorsing van de tussentijdse betalingen”, bepaalde:
„1.   De tussentijdse betalingen worden overeenkomstig het bepaalde in artikel 81 van verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 verricht op basis van de door de lidstaten ingediende uitgavendeclaraties en financiële gegevens.
2.   Indien de door een lidstaat ingediende uitgavendeclaratie of gegevens het niet mogelijk maakt of maken te constateren dat de uitgavendeclaratie in overeenstemming is met de geldende communautaire voorschriften, wordt de betrokken lidstaat verzocht aanvullende gegevens te verstrekken binnen een termijn die wordt vastgesteld naargelang van de ernst van het probleem en die in de regel niet minder dan 30 dagen mag bedragen.
3.   Indien de lidstaat het in lid 2 bedoelde verzoek niet beantwoordt of indien het antwoord ontoereikend wordt geacht of kan leiden tot de conclusie dat de regelgeving niet is nageleefd of dat communautaire geldmiddelen onrechtmatig zijn gebruikt, kan de Commissie de tussentijdse betalingen aan de lidstaat tijdelijk verlagen of schorsen. Zij stelt de lidstaat hiervan in kennis.
4.   Bij de schorsing of verlaging van tussentijdse betalingen zoals bedoeld in artikel 26 wordt het evenredigheidsbeginsel in acht genomen en worden de in de artikelen 30 en 31 bedoelde beschikkingen onverlet gelaten.”
Artikel 29 van verordening nr. 1290/2005, met als opschrift „Ambtshalve doorhalen van vastleggingen”, luidde als volgt:
„1.   Het gedeelte van een vastlegging voor een programma voor plattelandsontwikkeling dat uiterlijk op 31 december van het tweede jaar na het jaar van de vastlegging niet voor de voorfinanciering of voor tussentijdse betalingen is gebruikt en waarvoor uiterlijk op die datum bij de Commissie ook geen enkele uitgavendeclaratie uit hoofde van de verrichte uitgaven is ingediend die voldoet aan de in artikel 26, lid 3, genoemde voorwaarden, wordt door de Commissie ambtshalve doorgehaald.
2.   Het gedeelte van de op 31 december 2015 nog openstaande vastleggingen waarvoor uiterlijk op 30 juni 2016 geen uitgavendeclaratie is ingediend, wordt ambtshalve doorgehaald.
[...]
4.   In geval van een gerechtelijke procedure of een administratief beroep met schorsende werking wordt de in lid 1 of 2 bedoelde termijn waarna ambtshalve wordt doorgehaald, gedurende die procedure of dat administratief beroep geschorst voor het bedrag dat met de betrokken concrete acties overeenkomt, mits de Commissie uiterlijk op 31 december van jaar N + 2 een met redenen omklede kennisgeving ontvangt van de lidstaat.
5.   Bij de berekening van de ambtshalve door te halen bedragen worden niet meegerekend:
a)
het gedeelte van de vastleggingen waarvoor de situatie op 31 december van jaar N + 2 is dat een uitgavendeclaratie is ingediend, maar dat de Commissie de vergoeding heeft verlaagd of geschorst;
b)
het gedeelte van de vastleggingen waarvoor het betaalorgaan door overmacht geen betaling heeft kunnen verrichten, in het geval dat deze situatie ernstige repercussies heeft voor de tenuitvoerlegging van het programma voor plattelandsontwikkeling. De nationale autoriteiten die zich op overmacht beroepen, moeten de rechtstreekse gevolgen van de overmachtsituatie voor de tenuitvoerlegging van het programma als geheel of van een deel daarvan aantonen.
6.   De Commissie brengt de lidstaat en de betrokken autoriteiten tijdig op de hoogte wanneer er gevaar voor ambtshalve doorhalen bestaat. De Commissie stelt de lidstaat en de betrokken autoriteiten in kennis van het bedrag dat volgens de gegevens in haar bezit ambtshalve moet worden doorgehaald. De lidstaat beschikt over een termijn van twee maanden te rekenen vanaf de ontvangst van die kennisgeving om akkoord te gaan met het betrokken bedrag of zijn opmerkingen kenbaar te maken. De Commissie gaat over tot het ambtshalve doorhalen uiterlijk negen maanden na de in de leden 1 tot en met 4 bedoelde uiterste data.
7.   Indien een bedrag ambtshalve wordt doorgehaald, wordt de bijdrage uit het Elfpo voor het betrokken programma voor plattelandsontwikkeling voor het betrokken jaar met dat bedrag verlaagd. [...]
[...]”
In artikel 30 van die verordening, met als opschrift „Boekhoudkundige goedkeuring”, was bepaald:
„1.   Vóór 30 april van het jaar na het betrokken begrotingsjaar beslist de Commissie op basis van de overeenkomstig artikel 8, lid 1, onder c), iii), meegedeelde gegevens volgens de in artikel 41, lid 3, bedoelde procedure bij beschikking over de goedkeuring van de rekeningen van de erkende betaalorganen.
2.   De beschikking tot goedkeuring van de rekeningen heeft betrekking op de volledigheid, de juistheid en de waarheidsgetrouwheid van de ingediende jaarrekeningen. De beschikking wordt gegeven onverminderd de later op grond van artikel 31 gegeven beschikkingen.”
Artikel 31 van die verordening, met als opschrift „Conformiteitsgoedkeuring”, luidde als volgt:
„1.   De Commissie beslist bij beschikking volgens de in artikel 41, lid 3, bedoelde procedure over de aan communautaire financiering te onttrekken bedragen wanneer zij constateert dat uitgaven zoals bedoeld in artikel 3, lid 1, en artikel 4 niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn verricht.
2.   De Commissie bepaalt de aan financiering te onttrekken bedragen met name in het licht van het belang van de geconstateerde niet-naleving. Zij houdt rekening met de aard en de ernst van de inbreuk en met de financiële schade voor de Gemeenschap.
3.   Voordat enig besluit tot weigering van financiering wordt genomen, doet de Commissie schriftelijk mededeling van de resultaten van haar verificaties, en de betrokken lidstaat van zijn antwoorden daarop, waarna beide partijen pogen overeenstemming te bereiken over de te nemen maatregelen.
Wordt geen overeenstemming bereikt, dan kan de lidstaat verzoeken om opening van een procedure die tot doel heeft de respectieve standpunten binnen een termijn van vier maanden tot elkaar te brengen en waarvan de resultaten worden vermeld in een verslag dat aan de Commissie wordt meegedeeld en door haar wordt onderzocht voordat zij een besluit neemt over een eventuele weigering van financiering.
[...]”
Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Elfpo (
PB L 277, blz. 1
), die gold ten tijde van de feiten, stelde de algemene bepalingen vast met betrekking tot de communautaire steun voor plattelandsontwikkeling die wordt gefinancierd uit het bij verordening nr. 1290/2005 opgerichte Elfpo. Artikel 71, met als opschrift „Subsidiabiliteit van de uitgaven”, luidde als volgt:
„1.   [...] [U]itgaven [komen] voor een bijdrage uit het Elfpo in aanmerking indien het betaalorgaan de betrokken steun daadwerkelijk tussen 1 januari 2007 en 31 december 2015 heeft betaald. [...]
Nieuwe uitgaven die worden toegevoegd bij een wijziging van het programma [...], zijn subsidiabel vanaf de datum waarop de Commissie het verzoek tot wijziging van het programma heeft ontvangen.
2.   Uitgaven komen slechts voor een bijdrage uit het Elfpo in aanmerking, indien zij worden gedaan voor concrete acties waartoe door of onder verantwoordelijkheid van de beheersautoriteit van het betrokken programma is besloten volgens de door het bevoegd orgaan vastgestelde selectiecriteria.
[...]”
Artikel 75, lid 1, onder a), van die verordening bepaalde dat de beheersautoriteit ervoor verantwoordelijk was dat elk programma op doelmatige, doeltreffende en correcte wijze werd beheerd en uitgevoerd, en dat zij er met name moest op toezien dat de concrete acties voor financiering worden geselecteerd met inachtneming van de voor het programma voor plattelandsontwikkeling geldende criteria.
Volgens overweging 6 van verordening (EG) nr. 1974/2006 van de Commissie van 15 december 2006 houdende bepalingen voor de uitvoering van verordening nr. 1698/2005 (
PB L 368, blz. 15
) dienden alleen wijzigingen waarbij programma’s belangrijke veranderingen ondergaan, waarbij Elfpo-middelen tussen assen binnen hetzelfde programma worden verschoven of waarbij de percentages voor de medefinanciering door het Elfpo worden veranderd, te worden vastgesteld bij een beschikking van de Commissie, en diende een procedure voor de instemming met aldus gemelde wijzigingen te worden vastgesteld.
Artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1974/2006 bepaalde:
„Voor de toepassing van artikel 71, lid 1, tweede alinea, van verordening [...] nr. 1698/2005 geldt dat de lidstaten de verantwoordelijkheid dragen voor de uitgaven tussen de datum waarop de Commissie hun verzoek tot herziening of verandering van het programma zoals bedoeld in artikel 6, lid 1, van de onderhavige verordening ontvangt en de datum van de beschikking van de Commissie [...] dan wel de datum van voltooiing van de [...] beoordeling of de veranderingen aan de gestelde eisen voldoen.”
Verordening (EG) nr. 883/2006 van de Commissie van 21 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1290/2005 met betrekking tot het bijhouden van de rekeningen van de betaalorganen, de declaraties van uitgaven en ontvangsten en de voorwaarden voor de vergoeding van uitgaven in het kader van het ELGF en het Elfpo (
PB L 171, blz. 1
), stelt bepaalde specifieke voorwaarden en regels vast die in het kader van verordening nr. 1290/2005 gelden voor het gedeelde beheer van uitgaven en ontvangsten van het Elfpo, voor het bijhouden van de rekeningen en de declaraties van uitgaven en ontvangsten door de betaalorganen en voor de vergoeding van de uitgaven door de Commissie. In overweging 7 is aangegeven dat voor de handelingen in het kader van de door het Elfpo gefinancierde verrichtingen bij de Commissie uitgavendeclaraties moeten worden ingediend die tevens als betalingsaanvraag gelden en vergezeld gaan van de nodige gegevens. Volgens overweging 11 doet de Commissie maandelijkse of periodieke betalingen aan de lidstaten op basis van die uitgavendeclaraties, waarbij zij rekening houdt met de ontvangsten die de betaalorganen voor rekening van de begroting van de Unie hebben geïnd. Punt 23 van de considerans stelt dat het, gezien de specifieke kenmerken van de voor het Elfpo toegepaste boekhoudregels, het gebruik van een voorfinanciering en de financiering van de maatregelen per kalenderjaar, dienstig is deze uitgaven te laten declareren met een aan deze bijzondere omstandigheden aangepaste frequentie.
Artikel 16 van verordening nr. 883/2006, met als opschrift „Uitgavendeclaraties”, bepaalde in de ten tijde van de feiten toepasselijke versie:
„1.   De uitgavendeclaraties van de betaalorganen worden opgesteld per programma voor plattelandsontwikkeling. Zij hebben voor elke maatregel voor plattelandsontwikkeling betrekking op het bedrag aan subsidiabele overheidsuitgaven waarvoor het betaalorgaan de overeenkomstige bijdrage uit het Elfpo daadwerkelijk in de referentieperiode heeft betaald..
2.   Als het programma eenmaal is goedgekeurd, zenden de lidstaten hun uitgavendeclaraties zoals bedoeld in artikel 8, lid 1, onder c), punt i), van verordening [...] nr. 1290/2005 langs elektronische weg overeenkomstig het bepaalde in artikel 18 van de onderhavige verordening aan de Commissie toe voor de perioden en op de uiterste data zoals hierna aangegeven:
[...]
d)
uiterlijk op 31 januari voor de uitgaven in de periode van 16 oktober tot en met 31 december.
De uit hoofde van een periode gedeclareerde uitgaven kunnen correcties van de uit hoofde van de voorgaande declaratieperioden van hetzelfde begrotingsjaar gedeclareerde gegevens omvatten. [...]
[...]
4.   Indien met name als gevolg van het niet meedelen van gegevens die op grond van verordening [...] nr. 1698/2005 en de uitvoeringsbepalingen daarvan moeten worden verstrekt, sprake is van verschillen van mening, interpretatieverschillen of onsamenhangendheden met betrekking tot de uitgavendeclaraties voor een referentieperiode en daardoor verdere verificaties nodig zijn, wordt de betrokken lidstaat verzocht aanvullende gegevens te verstrekken. [...]
De in artikel 26, lid 5, van verordening [...] nr. 1290/2005 bepaalde betalingstermijn kan in dat geval voor het hele bedrag waarop de betalingsaanvraag betrekking heeft, of een deel daarvan worden onderbroken vanaf de datum van toezending van het verzoek om gegevens tot de ontvangst van de gevraagde gegevens en uiterlijk tot de uitgavendeclaratie voor de volgende periode.
Is binnen die termijn geen oplossing bereikt, dan kan de Commissie de betalingen overeenkomstig artikel 27, lid 3, van verordening [...] nr. 1290/2005 schorsen of verlagen.
[...]”
Verordening (EG) nr. 885/2006 van de Commissie van 21 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1290/2005 van de Raad met betrekking tot de erkenning van de betaalorganen en andere instanties en de goedkeuring van de rekeningen inzake het ELGF en het Elfpo (
PB L 171, blz. 90
) vermelde met name in overweging 9 dat uitvoeringsbepalingen dienden te worden vastgesteld enerzijds voor de procedure voor de boekhoudkundige goedkeuring zoals bedoeld in artikel 30 van verordening nr. 1290/2005, en anderzijds voor de procedure voor de conformiteitsgoedkeuring zoals bedoeld in artikel 31 van die verordening, waarbij ook moest worden voorzien in een mechanisme om de daaruit resulterende bedragen al naar het geval af te trekken van of op te tellen bij een van de volgende betalingen aan de lidstaten.
Artikel 10, „Boekhoudkundige goedkeuring”, van verordening nr. 885/2006 bepaalt:
„1.   In de in artikel 30 van verordening [...] nr. 1290/2005 bedoelde beschikking tot goedkeuring van de rekeningen wordt bepaald welke bedragen aan gedurende het betrokken begrotingsjaar in elke lidstaat verrichte uitgaven als ten laste van het ELGF en het Elfpo komend worden erkend op basis van de in artikel 6 van de onderhavige verordening bedoelde rekeningen en eventuele verlagingen en schorsingen overeenkomstig de artikelen 17 en 27 van verordening [....] nr. 1290/2005.
[...]
Voor het Elfpo zijn in het bij de beschikking tot goedkeuring van de rekeningen bepaalde bedrag de geldmiddelen begrepen die de betrokken lidstaat overeenkomstig artikel 33, lid 3, onder c), van verordening [...] nr. 1290/2005 opnieuw mag gebruiken.
2.   [...] Wat het Elfpo betreft, wordt het bedrag dat als gevolg van de beschikking tot goedkeuring van de rekeningen moet worden teruggevorderd van of betaald aan elke lidstaat, vastgesteld door de tussentijdse betalingen voor het betrokken begrotingsjaar af te trekken van de overeenkomstig lid 1 voor datzelfde jaar erkende uitgaven. Dit bedrag wordt door de Commissie afgetrokken van of opgeteld bij de eerstvolgende betaling waarvoor de uitgavendeclaratie door de lidstaat is ingediend nadat het besluit overeenkomstig artikel 30 van verordening [...] nr. 1290/2005 is goedgekeurd.
3.   De Commissie deelt de resultaten van haar verificatie van de verstrekte gegevens, samen met de wijzigingen die zij eventueel voorstelt, aan de betrokken lidstaat mee uiterlijk op 31 maart na afloop van het begrotingsjaar.
4.   Indien de Commissie de rekeningen van een lidstaat om redenen die aan die lidstaat zijn toe te schrijven, niet vóór 30 april van het volgende jaar kan goedkeuren, stelt de Commissie de lidstaat in kennis van de aanvullende onderzoeken die zij zich voorneemt overeenkomstig artikel 37 van verordening [...] nr. 1290/2005 in te stellen.
[...]”
Artikel 11, „Conformiteitsgoedkeuring”, van die verordening stelde de modaliteiten voor de in artikel 31 van verordening nr. 1290/2005 vastgestelde procedure vast.
Voorgeschiedenis van het geding
Bij mededeling van 15 november 2011 hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie overeenkomstig artikel 6 van verordening nr. 1974/2006 een met redenen omkleed voorstel tot wijziging van het bestaande programma voor plattelandsontwikkeling voor de regio Basilicata voor de periode 2007‑2013 toegezonden. Dat voorstel had in het bijzonder betrekking op de modaliteiten voor de uitvoering van maatregel nr. 125 van dat programma, door de organisatie van regionale aanbestedingsprocedures dan wel in het kader van een procedure van nationale activering.
Bij brief van 1 december 2011 heeft de Commissie de ontvangst van die mededeling bevestigd en aangegeven dat ingevolge artikel 7 van verordening nr. 1974/2006 voor alle gevraagde wijzigingen een goedkeuringstermijn van zes maanden gold.
Bij mededeling van 26 januari 2012 heeft het Italiaanse betaalorgaan, Agenzia per le erogazioni in agricultura (AGEA, agentschap voor de toekenning van steun in de landbouwsector) overeenkomstig artikel 26, lid 3, onder a), van verordening nr. 1290/2005 de declaratie ingediend van de uitgaven die de beheersautoriteit van het programma voor plattelandsontwikkeling voor de regio Basilicata had verricht over het laatste trimester van 2011.
Na bilaterale besprekingen tussen de Italiaanse autoriteiten en de Commissie heeft de Commissie bij e-mail van 8 februari 2012 verzocht om nadere toelichtingen bij de uitgaven die voor het laatste trimester van 2011 door regio Basilicata ten laste van het Elfpo waren gedeclareerd. Zij heeft met name gevraagd of in die uitgaven de uitgaven waren begrepen die voortvloeiden uit de toen door de diensten van de Commissie onderzochte voorstellen tot wijziging van het programma voor die regio. Bovendien heeft zij verzocht om een gedetailleerde verantwoording van de met maatregel nr. 125 samenhangende uitgaven, welke maatregel eveneens door voormelde diensten werd onderzocht.
De Italiaanse autoriteiten hebben op 9 februari 2012 per e-mail geantwoord en stelden dat in de gedeclareerde uitgaven de uitgaven waren begrepen in verband met vijf projecten betreffende maatregel nr. 125 die waren gerealiseerd in het kader van de procedure van nationale activering. Een als bijlage bij die e-mail gevoegde tabel vermelde het totaalbedrag voor deze vijf projecten alsook het bedrag van 5006487,10 EUR dat ten laste van het Elfpo werd gebracht.
Bij brief van 21 maart 2012 heeft de Commissie haar opmerkingen meegedeeld aan de autoriteiten van de regio Basilicata en hun verzocht om verduidelijking van de voorstellen tot wijziging van het programma voor regionale ontwikkeling. Zij heeft met name vastgesteld dat het voorstel tot invoering van een procedure van nationale activering indruiste tegen de artikelen 71, lid 2, en 75, lid 1, onder a), van verordening nr. 1698/2005. Bijgevolg heeft zij de periode van zes maanden voor de goedkeuring van het pakket van maatregelen opgeschort en de Italiaanse autoriteiten verzocht hun voorstellen te herzien.
Bij brief van 28 maart 2012 heeft de Commissie AGEA verzocht om voor de regio Basilicata een nieuwe uitgavendeclaratie over het laatste trimester van 2011 in te dienen, met aftrek van de uitgaven die waren gedaan voor de vijf projecten in het kader van maatregel nr. 125, namelijk 8703906,64 EUR overheidsuitgaven en 5006487,10 EUR ten laste van het Elfpo gebrachte uitgaven. Zij verwees naar haar brief van 21 maart 2012 en heeft vastgesteld dat de voorgestelde wijziging van de modaliteiten voor de uitvoering van maatregel nr. 125 niet in overeenstemming was met de artikelen 71, lid 2, en 75, lid 1, van verordening nr. 1698/2005 en dat de vijf projecten dus niet in aanmerking kwamen voor een bijdrage uit het Elfpo. Ten slotte heeft zij herinnerd aan de regeling van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1974/2006.
AGEA heeft bij brief van 3 april 2012 geantwoord, waarbij zij weigerde een nieuwe declaratie in te dienen. Volgens haar voldeed de ingediende uitgavendeclaratie aan de voorwaarden van artikel 26, lid 3, van verordening nr. 1290/2005, zodat zij moest worden geacht ontvankelijk te zijn, zeker gezien het feit dat de Commissie geen bezwaar had gemaakt uit hoofde van lid 4 van deze bepaling. De Commissie had de tussentijdse betaling dus moeten verrichten binnen de 45 dagen te rekenen vanaf de ontvangst van de uitgavendeclaratie, zoals is bepaald in artikel 16, lid 4, van verordening nr. 883/2006, gelezen in samenhang met artikel 26, lid 5, van verordening nr. 1290/2005. Aldus had de Commissie nog steeds gebruik kunnen maken van de mogelijkheid om de betalingen te schorsen of te verlagen overeenkomstig artikel 27 van verordening nr. 1290/2005. Ten slotte was AGEA van mening dat in voorkomend geval de Commissie eventuele correcties diende aan te brengen aan de uitgavendeclaratie voor het volgende trimester, zoals bepaald in artikel 16, lid 2, van verordening nr. 883/2006.
Bij brief van 15 mei 2012 heeft de Commissie akte genomen van die weigering van de Italiaanse autoriteiten. Zij heeft nogmaals gewezen op de redenen waarom de uitgaven voor de vijf projecten in kwestie hadden moeten worden afgetrokken van de gedeclareerde uitgaven, en heeft die autoriteiten verzocht om haar binnen een termijn van 30 dagen aanvullende gegevens te verstrekken. De Commissie heeft uiteengezet dat indien zij geen of een ontoereikend antwoord zou ontvangen, zij de gedeclareerde uitgaven, waaronder het bedrag van 5006487,10 EUR dat aan het Elfpo in rekening werd gebracht, in overeenstemming met artikel 27 van verordening nr. 1290/2005 zou kunnen verlagen.
Bij brief van 25 mei 2012 heeft de Commissie kennis gegeven van haar opmerkingen betreffende een nieuwe herziene versie van het voorstel tot wijziging van het programma voor regionale ontwikkeling van regio Basilicata die haar parallel, op 9 mei 2012, was meegedeeld. In deze versie stelde de Italiaanse Republiek voor om maatregel nr. 125 uit te voeren middels aanbestedingen waarvoor de beheersautoriteit zou kunnen nagaan of was voldaan aan de uitvoeringsvoorwaarden van het programma voor plattelandsontwikkeling. De Commissie heeft ook dit voorstel afgewezen. Zij heeft in het bijzonder erop gewezen dat het verzoek om wijziging van de modaliteiten voor de uitvoering van die maatregel rechtsonzekerheid met zich mee zou brengen ten opzichte van de vigerende modaliteiten. Ten slotte heeft zij de periode van zes maanden voor de goedkeuring van het voorstel tot wijziging van het programma opgeschort en de Italiaanse autoriteiten verzocht om indiening van een nieuwe versie van dit voorstel.
Bij nota van 20 juni 2012 hebben de Italiaanse autoriteiten hun opmerkingen ingediend over de vaststelling van de Commissie in haar brief van 15 mei 2012 dat de uitgaven niet in aanmerking kwamen.
De Commissie heeft geantwoord bij brief van 11 september 2012 dat de door de Italiaanse autoriteiten verstrekte gegevens geen antwoord boden op de aan de orde gestelde moeilijkheden betreffende de overeenstemming van het betrokken wijzigingsvoorstel met de artikelen 71, lid 2, en 75, lid 1, van verordening nr. 1698/2005. Zij kwam opnieuw tot de conclusie dat het bedrag van 5006487,10 EUR niet uit het Elfpo kon worden gefinancierd. Voorts heeft zij erop gewezen dat, indien zij binnen een termijn van 30 dagen geen of een ontoereikend antwoord zou ontvangen, zij de tussentijdse uitgaven met dat bedrag zou verlagen, overeenkomstig artikel 27, lid 3, van verordening nr. 1290/2005.
Bij brief van 19 oktober 2012 hebben de Italiaanse autoriteiten bevestigd dat zij geen andere argumenten konden aanvoeren aangaande de conformiteit van dat bedrag van de gedeclareerde uitgaven en dat zij waren overgegaan tot terugvordering van de door de begunstigden van maatregel nr. 125 ontvangen bedragen.
Bij brief van 26 maart 2013 heeft de Commissie aan de Italiaanse autoriteiten meegedeeld dat de informatie-uitwisseling in de zin van artikel 27, lid 3, van verordening nr. 1290/2005, was beëindigd en dat zij bij haar conclusie bleef dat de modaliteiten voor de uitvoering van de vijf projecten in het kader van maatregel nr. 125 onverenigbaar waren met het Unierecht. Hieraan heeft zij toegevoegd dat zij de schorsing van het bedrag van 5006487,10 EUR aan het voorbereiden was en dat met de kwestie eveneens rekening zou worden gehouden in het kader van de latere procedure tot goedkeuring van de rekeningen.
Bij brief van 17 april 2013 hebben de Italiaanse autoriteiten akte genomen van die brief van de Commissie en meegedeeld dat zij het litigieuze bedrag als reeds geschorst beschouwden.
Op 26 april 2013 heeft de Commissie uitvoeringsbesluit 2013/209/EU inzake de goedkeuring van de rekeningen van de betaalorganen van de lidstaten betreffende de door het Elfpo gefinancierde uitgaven over het begrotingsjaar 2012 (
PB L 118, blz. 23
) (hierna: „bestreden besluit”) vastgesteld, dat de Italiaanse Republiek op 29 april 2013 ter kennis is gebracht. Wat de regio Basilicata betreft, heeft de Commissie het bedrag van 5006487,10 EUR aangemerkt als „niet opnieuw te gebruiken bedrag” en het aldus onttrokken aan financiering door de Unie.
Bij mededeling van 16 mei 2013 heeft de Commissie onder meer in overeenstemming met artikel 11, lid 1, van verordening nr. 885/2006 de procedure tot conformiteitsgoedkeuring ingeleid. In het kader van de correctiemaatregelen heeft zij een correctie van 5006487,10 EUR ten laste van AGEA voorgesteld.
Procedure en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 9 juli 2013, heeft de Italiaanse Republiek het onderhavige beroep ingesteld.
Aangezien binnen de gestelde termijn, namelijk op 26 november 2013, geen memorie van repliek was ingediend, is de schriftelijke behandeling gesloten op die datum.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Zesde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan, en heeft het in het kader van de in artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht van 2 mei 1991 voorziene maatregelen tot organisatie van de procesgang schriftelijke vragen gesteld aan partijen, die binnen de gestelde termijn hebben geantwoord.
Partijen zijn in hun pleidooien en hun antwoorden op de mondelinge vragen van het Gerecht gehoord ter terechtzitting van 16 april 2015.
De Italiaanse Republiek verzoekt het Gerecht:
—
het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover daarbij het bedrag van 5006487,10 EUR, betreffende de regio Basilicata, wordt onttrokken aan het Elfpo-uitgavenplafond van het programma voor regionale ontwikkeling voor die regio;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Gerecht:
—
het beroep te verwerpen;
—
de Italiaanse Republiek in de kosten te verwijzen.
In rechte
Tot staving van haar beroep voert de Italiaanse Republiek een enkel middel aan, namelijk schending van de artikelen 26, 27 en 29 van verordening nr. 1290/2005, van artikel 10 van verordening nr. 1974/2006, van artikel 16, lid 4, van verordening nr. 883/2006 en van artikel 11 van verordening nr. 885/2006, alsook schending van wezenlijke vormvoorschriften, waaronder de motiveringsplicht, en van algemene beginselen van het Unierecht, waaronder inzonderheid het wettigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen.
Volgens de Italiaanse Republiek brengt de kwalificatie van het bedrag van 5006487,10 EUR als „niet opnieuw te gebruiken bedrag” in het bestreden besluit mee dat het wordt afgetrokken van het Elfpo-uitgavenplafond voor het programma voor plattelandsontwikkeling van de regio Basilicata en dat het bijgevolg niet kan worden gebruikt in het kader van dit plafond. Een dergelijke kwalificatie komt neer op de doorhaling van dat bedrag in de zin van artikel 29 van verordening nr. 1290/2005. Een dergelijke doorhaling schendt het geheel van de in punt 41 hierboven vermelde bepalingen en rechtsregels, inzonderheid omdat de uitgavendeclaratie voor het programma voor plattelandsontwikkeling van de regio Basilicata voor het laatste trimester van 2011 was ingediend binnen de gestelde termijn en in overeenstemming met artikel 26, lid 3, van verordening nr. 1290/2005.
De Commissie betwist de argumenten van de Italiaanse Republiek en stelt dat het beroep uitgaat van een onjuiste premisse, aangezien het bestreden besluit niet de ambtshalve doorhaling van het litigieuze bedrag gelastte. Bovendien moet het bestreden besluit worden geacht toereikend te zijn gemotiveerd, aangezien de Italiaanse Republiek nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding ervan en gelet op de punten 1 en 7 ervan.
Vooraf dient te worden opgemerkt dat, zoals de Italiaanse Republiek ter terechtzitting heeft bevestigd, met het onderhavige beroep wordt opgekomen tegen het feit dat in het bestreden besluit – in strijd met artikel 29, lid 5, van verordening nr. 1290/2005 en zonder deugdelijke verklaring – het bedrag van 5006487,10 EUR in wezen ambtshalve zou zijn doorgehaald.
Ten eerste moet evenwel worden opgemerkt dat in haar schriftelijke stukken de Italiaanse Republiek zich ertoe heeft beperkt, zonder enige nadere uitwerking, schending aan te voeren van de artikelen 26 en 27 van verordening nr. 1290/2005, van artikel 10 van verordening nr. 1974/2006, van artikel 16, lid 4, van verordening nr. 883/2006 en van artikel 11 van verordening nr. 885/2006, alsook schending van wezenlijke vormvoorschriften in het algemeen, en van algemene beginselen van het Unierecht, waaronder inzonderheid het wettigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen.
Ingevolge artikel 44, lid 1, onder c), van het Reglement voor de procesvoering van 2 mei 1991 moet het verzoekschrift onder meer een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen bevatten. Bovendien moet volgens vaste rechtspraak deze uiteenzetting, los van terminologische vragen, zo duidelijk en nauwkeurig zijn dat de verwerende partij haar verweer kan voorbereiden en het Gerecht op het beroep kan beslissen, in voorkomend geval zonder dat het andere inlichtingen behoeft in te winnen. Opdat een beroep ontvankelijk is, moeten de essentiële feitelijke en juridische gronden van het beroep althans summier, maar coherent en begrijpelijk uit het verzoekschrift zelf blijken, zulks teneinde de rechtszekerheid en een goede rechtsbedeling te waarborgen (zie arrest Gerecht van 27 september 2006, Roquette Frères/Commissie,
T-322/01, Jurispr. blz. II-3137
, punt 208 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Nog steeds volgens vaste rechtspraak moet ieder middel dat in het inleidend verzoekschrift onvoldoende is uiteengezet, als niet-ontvankelijk worden aangemerkt. Vergelijkbare eisen gelden wanneer een grief wordt aangevoerd tot staving van een middel. Het Gerecht kan in geval van een niet-ontvankelijkheidsgrond van openbare orde deze niet-ontvankelijkheid zo nodig ambtshalve opwerpen (zie arrest van 14 december 2005, Honeywell/Commissie, T‑209/01, Jurispr.,
EU:T:2005:455
, punten 54 en 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Gelet op de in punt 46 hierboven in herinnering geroepen vaste rechtspraak, stelt het Gerecht ambtshalve vast dat de in punt 45 hierboven vermelde grieven niet summier zijn gestaafd overeenkomstig het bepaalde in artikel 44, lid 1, onder c), van het Reglement voor de procesvoering van 2 mei 1991. Bijgevolg moeten die grieven niet-ontvankelijk worden verklaard.
Ten tweede voert de Italiaanse Republiek in de punten 40 en 41 van het verzoekschrift aan dat het in het bestreden besluit vermelde litigieuze bedrag onjuist is. Volgens haar moet dat bedrag 4475963,58 EUR bedragen, gelet op het feit dat „meer betalingen zijn verricht dan strikt noodzakelijk was om doorhaling te vermijden”. Zij legt een tabel over waaruit volgens haar het totaalbedrag blijkt van de financiële verbintenissen voor de regio tussen 2007 en 2009 alsook het verschil tussen de betalingen die op 31 december 2011 waren verricht, enerzijds, bij inaanmerkingneming van de vijf projecten in maatregel nr. 125 en anderzijds, bij uitsluiting ervan.
Vastgesteld moet worden dat die tabel, in punt 41 van het verzoekschrift, geen enkele melding maakt van de oorsprong van de daarin opgenomen gegevens en evenmin enige relevante toelichting bevat bij de methode die is gebruikt bij de opstelling ervan, en dat het onmogelijk is de daarin opgenomen informatie te verifiëren. Bijgevolg heeft de tabel onvoldoende bewijskracht en kan hij voor het Gerecht geen reden zijn om de berekening van het litigieuze bedrag te onderzoeken. In dat verband moet eraan worden herinnerd dat bij de beoordeling van de bewijskracht van een stuk moet worden gekeken naar de mate van waarschijnlijkheid van de daarin vervatte informatie en met name rekening moet worden gehouden met de herkomst van het stuk, de omstandigheden waaronder het tot stand is gekomen, en degene tot wie het is gericht, om zich af te vragen of het stuk, gelet op zijn inhoud, redelijk en geloofwaardig overkomt (zie arrest van 27 september 2006, Dresdner Bank e.a./Commissie, T‑44/02 OP, T‑54/02 OP, T‑56/02 OP, T‑60/02 OP en T‑61/02 OP, Jurispr.,
EU:T:2006:271
, punt 121 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Hieruit volgt dat de grief betreffende de berekening van het litigieuze bedrag niet is onderbouwd en moet worden afgewezen.
Hetzelfde geldt voor de tabel in punt 37 van het verzoekschrift waaruit de bedragen zouden blijken die door de Italiaanse autoriteiten van de begunstigden van maatregel nr. 125 waren teruggevorderd en die de bijdrage van het Elfpo zouden vertegenwoordigen. Die tabel maakt geen melding van de oorsprong van de daarin opgenomen gegevens en bevat evenmin enige relevante toelichting bij de methode die is gebruikt om hem op te stellen. Bijgevolg moet ook deze tabel worden afgewezen omdat hij geen bewijskracht heeft.
Ten overvloede zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het weliswaar aan de Commissie staat om schending van het Unierecht te bewijzen, maar dat de lidstaat – wanneer die schending eenmaal vaststaat – in voorkomend geval moet bewijzen dat de Commissie een vergissing heeft begaan wat de eraan te verbinden financiële gevolgen betreft (arresten van 7 oktober 2004, Spanje/Commissie, C‑153/01, Jurispr.,
EU:C:2004:589
, punt 67, en 7 juli 2005, Griekenland/Commissie, C‑5/03, Jurispr.,
EU:C:2005:426
, punt 38). In de veronderstelling dat de schending in casu wordt bewezen, moet worden vastgesteld dat de Italiaanse Republiek geen enkel argument heeft aangevoerd dat kan aantonen dat de Commissie een vergissing heeft begaan wat de daaraan te verbinden financiële gevolgen betreft.
Voor het overige moet met betrekking tot de grieven die in wezen zijn gebaseerd op schending van artikel 29, lid 5, van verordening nr. 1290/2005 en van de motiveringsplicht het volgende worden opgemerkt.
Ten eerste betoogt de Italiaanse Republiek dat het bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd op het punt van de kwalificatie van het litigieuze bedrag in de beschikking tot goedkeuring van de rekeningen van het Elfpo over 2012, waarin geen melding is gemaakt van de handelingen die de vaststelling ervan hebben voorbereid.
Ten tweede voert de Italiaanse Republiek aan, dat aangezien het litigieuze bedrag uit hoofde van artikel 27, lid 3, van verordening nr. 1290/2005 is verlaagd of geschorst, het noodzakelijkerwijs uitgesloten is van de berekening van de krachtens artikel 29, lid 5, van die verordening doorgehaalde bedragen. Voorts heeft de goedkeuring van de rekeningen slechts betrekking op de conclusies van de verantwoordingen bij de rekeningen van elk betaalorgaan. Volgens de Italiaanse Republiek staat de opneming van het litigieuze bedrag in het bestreden besluit betreffende de goedkeuring van de rekeningen van het Elfpo over het jaar 2012 haaks op de daaraanvolgende inleiding van de procedure tot conformiteitsgoedkeuring van artikel 11 van verordening nr. 885/2006.
Grief inzake ontoereikende motivering van het bestreden besluit
Volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 296 VWEU vereiste motivering de redenering van de instelling die de handeling heeft vastgesteld, duidelijk en ondubbelzinnig tot uiting doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het is evenwel niet noodzakelijk dat alle verschillende relevante elementen, feitelijk of rechtens, in de motivering worden gespecificeerd. Bij de vraag of de motivering van een beschikking aan deze vereisten voldoet, moet immers niet alleen acht worden geslagen op de bewoordingen, maar ook op de context ervan, alsook op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie in die zin arrest van 18 januari 2000, Mehibas Dordtselaan/Commissie, T‑290/97, Jurispr.,
EU:T:2000:8
, punt 92 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In de bijzondere context waarin beschikkingen inzake de goedkeuring van de rekeningen tot stand komen, moet volgens vaste rechtspraak de motivering van een beschikking als toereikend worden beschouwd wanneer de betrokken lidstaat nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding ervan en bekend was met de redenen waarom de Commissie meende het litigieuze bedrag niet ten laste van het EOGFL te moeten brengen (zie, naar analogie, in de context van het EOGFL, arresten van 6 maart 2001, Nederland/Commissie, C‑278/98, Jurispr.,
EU:C:2001:124
, punt 119; 20 september 2001, België/Commissie, C‑263/98, Jurispr.,
EU:C:2001:455
, punt 98, en 9 september 2004, Griekenland/Commissie, C‑332/01, Jurispr.,
EU:C:2004:496
, punt 67).
Ten eerste blijkt in casu uit het verloop van de feiten en uit de processtukken dat de Commissie de redenen waarom zij meende dat het litigieuze bedrag niet in aanmerking kwam voor een bijdrage uit het ELFPO, duidelijk en voldoende heeft uiteengezet, en dit gedurende de hele administratieve procedure die heeft geleid tot de vaststelling van het bestreden besluit. Zij heeft de aandacht van de Italiaanse Republiek immers meermaals gevestigd op de onrechtmatigheid van de opneming van het litigieuze bedrag in de uitgaven die voor het laatste trimester van 2011 ten laste van het Elfpo waren gedeclareerd. Bovendien heeft zij voormelde republiek bij herhaling verzocht om deze uitgaven voor vijf projecten in het kader van maatregel nr. 125 af te trekken, en haar meegedeeld dat zij zou overgaan tot een overeenkomstige verlaging van de tussentijdse uitgaven omdat voormelde maatregel in strijd was met de artikelen 71, lid 2, en 75, lid 1, van verordening nr. 1698/2005.
Zo heeft de Commissie in de brief van 21 maart 2012 (zie punt 23 hierboven) vastgesteld dat de wijziging van maatregel nr. 125 in strijd was met de voorwaarden van de artikelen 71, lid 2, en 75, lid 1, onder a), van verordening nr. 1698/2005. Zij heeft opgemerkt dat alleen de uitgaven met betrekking waartoe de beslissing door de beheersautoriteit van het betrokken programma of onder haar verantwoordelijkheid was genomen, volgens door het bevoegde orgaan vastgestelde selectiecriteria, in aanmerking kwamen voor een bijdrage uit het Elfpo. Dit was in de onderhavige zaak echter niet het geval. Vervolgens heeft de Commissie in de brief van 28 maart 2012 (zie punt 24 hierboven) AGEA verzocht om de uitgaven in verband met maatregel nr. 125 af te trekken van de uitgavendeclaratie voor de regio Basilicata over het laatste trimester van 2011, aangezien zij niet ten laste van het Elfpo konden worden gebracht. Enerzijds heeft zij daarin verwezen naar de vorige brief van 21 maart 2012 en nogmaals gewezen op de redenen voor deze uitsluiting en op dezelfde toepasselijke wettelijke bepalingen, en anderzijds heeft zij herinnerd aan de regeling van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1974/2006 om te verzoeken om deze aftrek. In de brief van 15 mei 2012 (zie punt 26 hierboven) zijn de overwegingen van de eerdere brieven overgenomen en is aangegeven dat, behoudens relevante aanvullende gegevens, de Commissie de rekeningen zou goedkeuren onder aftrek van de uitgaven in verband met maatregel nr. 125, te weten het bedrag van 5006487,10 EUR. Voorts is de Commissie in de brief van 11 september 2012 (zie punt 29 hierboven), waarin de door de Italiaanse autoriteiten aangevoerde elementen van de hand werden gewezen, op basis van dezelfde overwegingen en dezelfde bepalingen opnieuw tot de slotsom gekomen dat het litigieuze bedrag niet in aanmerking kon worden genomen.
Die procedure heeft geleid tot de brief van 26 maart 2013 (zie punt 31 hierboven). De Commissie heeft daarin andermaal uiteengezet waarom zij meende dat het litigieuze bedrag niet voor een bijdrage uit het Elfpo in aanmerking kwam. Zij heeft aangegeven dat de Italiaanse autoriteiten niet hadden geantwoord op haar in de brief van 11 september 2012 geformuleerde bedenkingen aangaande de wettigheid van de uitgaven die in het kader van maatregel nr. 125 waren gedaan. Bijgevolg bleef zij bij haar conclusie en gaf zij te kennen dat zij het bedrag van 5006487,10 EUR zou schorsen en met de kwestie rekening zou houden in het kader van de procedure tot goedkeuring van de rekeningen.
Uit dit verloop van de feiten, dat niet wordt betwist door de Italiaanse Republiek, blijkt dat de Commissie zich duidelijk en ondubbelzinnig heeft uitgelaten over de behandeling van het litigieuze bedrag.
Ten tweede blijkt uit de processtukken dat de Italiaanse autoriteiten hadden begrepen dat het litigieuze bedrag aan de subsidiabele uitgaven was onttrokken voor het laatste trimester van 2011, en waarom dat het geval was. Inzonderheid zij erop gewezen dat, blijkens hun brief van 19 oktober 2012, de Italiaanse autoriteiten eind 2012, vooruitlopend op de schorsing van het litigieuze bedrag van de uitgaven die voor een bijdrage uit het Elfpo in aanmerking kwamen, het volledige bedrag hebben teruggevorderd van de begunstigden. Voorts hebben de Italiaanse autoriteiten hun voorstel tot wijziging van de modaliteiten voor de uitvoering van maatregel nr. 125 tweemaal gewijzigd om een antwoord te bieden op de moeilijkheden waarop de Commissie had gewezen, zoals blijkt uit hun antwoorden op de door het Gerecht gestelde schriftelijke vragen.
Tevens moet worden opgemerkt dat de Italiaanse autoriteiten zich in hun brieven van 3 april, 20 juni en 19 oktober 2012 en van 17 april 2013 tijdens de administratieve procedure bij herhaling hebben uitgelaten over de kwalificatie van het litigieuze bedrag en het dienaangaande door de Commissie ingenomen standpunt.
Bovendien moet worden opgemerkt dat de Italiaanse Republiek, aangezien zij met haar mededeling van 15 november 2011 (zie punt 18 hierboven), formeel de procedure in gang heeft gezet voor de controle van de wijziging die in casu op basis van artikel 6 van verordening nr. 1974/2006 was voorgesteld, niet kan stellen dat zij onkundig was van de gevolgen van de niet-goedkeuring van die verandering zoals vermeld in artikel 10 van die verordening.
Ten derde kan het argument dat het bestreden besluit helemaal niet is gemotiveerd, niet slagen. Uit de considerans van dat besluit blijkt dat de Commissie zich met name op de artikelen 27, 30 en 33 van verordening nr. 1290/2005 heeft gebaseerd. In het bijzonder heeft de Commissie, in punt 7 van het bestreden besluit, opgemerkt dat, „[o]m te voorkomen dat de [tussentijdse betalingen die ingevolge artikel 27, lid 3, zijn verlaagd of geschorst] te vroeg of slechts tijdelijk worden vergoed, [...] het dienstig [was] die bedragen niet bij dit besluit te erkennen en ze verder te onderzoeken volgens de [...] procedure tot conformiteitsgoedkeuring van de rekeningen”. Aldus heeft zij in artikel 1 van het bestreden besluit de rekeningen van de betaalorganen van de lidstaten betreffende de door het Elfpo gefinancierde uitgaven over het begrotingsjaar 2012 goedgekeurd, waarbij zij in bijlage I de bedragen vermeldde die in het kader van elk programma voor plattelandsontwikkeling moeten worden teruggevorderd bij of betaald aan elke lidstaat. In bijlage I is voor de regio Basilicata, het litigieuze bedrag afgetrokken van de gedeclareerde uitgaven. Bijgevolg is het aanvaarde en goedgekeurde bedrag voor het begrotingsjaar 2012 evenredig verlaagd.
Anders dan de Italiaanse Republiek betoogt, is niet van belang dat het bestreden besluit niet verwijst naar de handelingen die de vaststelling ervan hebben voorbereid. De Italiaanse Republiek is immers nauw betrokken geweest bij de voorbereiding van dat besluit in de zin van de in punt 57 hierboven aangehaalde rechtspraak en was bekend met de redenen waarom de Commissie meende het litigieuze bedrag niet ten laste van het EOGFL te moeten brengen. Bovendien maakt de Italiaanse Republiek geen melding van enige onnauwkeurigheid die haar ertoe zou hebben gebracht het bestreden besluit niet te begrijpen. Voor zover zij stelt niet te begrijpen waarom het litigieuze bedrag is opgenomen „in een kolom die voordien nooit werd gebruikt [in het bestreden besluit], met de vermelding ‚niet opnieuw te gebruiken bedrag’”, moet worden opgemerkt dat deze terminologie rechtstreeks voortvloeit uit artikel 33 van verordening nr. 1290/2005. Dat artikel, met als opschrift „Specifieke bepalingen voor het Elfpo”, bepaalt in lid 3, onder c), dat de bedragen aan financiering door de Unie die zijn ingetrokken, en de teruggekregen bedragen met inbegrip van de desbetreffende rentevergoedingen opnieuw worden toegewezen aan het betrokken programma. Deze geldmiddelen kunnen echter alleen door de lidstaat worden „[her]gebruik[t]” („
réutilisés
”) voor een concrete actie in het kader van hetzelfde programma voor plattelandsontwikkeling, met dien verstande dat die geldmiddelen niet opnieuw mogen worden bestemd voor concrete acties waarvoor een financiële correctie heeft plaatsgevonden. Zoals is vastgesteld in punt 65 hierboven, vermeldt het bestreden besluit artikel 33 uitdrukkelijk als rechtsgrondslag. Bovendien heeft de Italiaanse Republiek niet alleen het litigieuze bedrag teruggevorderd, daarbij vooruitlopend op de vaststelling van het bestreden besluit, maar ook in het onderhavige beroep aangevoerd dat zij niet in staat was dat bedrag opnieuw te gebruiken binnen het betrokken programma. Die elementen wijzen erop dat zij de motivering van het bestreden besluit goed heeft begrepen en haar rechten voor het Gerecht geldend heeft kunnen maken.
Bijgevolg dient de onderhavige grief ongegrond te worden verklaard.
Grief inzake schending van artikel 29, lid 5, van verordening nr. 1290/2005
Vooraf zij eraan herinnerd dat de Commissie niet bevoegd is bij het beheer van het gemeenschappelijk landbouwbeleid betalingsverplichtingen aan te gaan die niet stroken met de voorschriften van de betrokken gemeenschappelijke marktordening en dat deze regel algemeen geldt (zie arrest van 9 juni 2005, Spanje/Commissie, C‑287/02, Jurispr.,
EU:C:2005:368
, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Wanneer de Commissie vaststelt dat in de rekeningen van de betaalorganen uitgaven zijn opgenomen die in strijd met de Unierechtelijke voorschriften van de betrokken gemeenschappelijke marktordening zijn verricht, is zij dus bevoegd om daaraan alle gevolgen te verbinden en dus om reeds in het stadium van haar besluit tot goedkeuring van de rekeningen krachtens artikel 30 van verordening nr. 1290/2005 financiële correcties aan te brengen in de jaarrekeningen van de betaalorganen (zie, met betrekking tot de boekhoudkundige goedkeuring in het kader van artikel 7, lid 3, van verordening nr. 1258/1999, arrest Spanje/Commissie, reeds aangehaald,
EU:C:2005:368
, punt 35).
Volgens vaste rechtspraak dient de Commissie, wanneer zij weigert, bepaalde uitgaven ten laste van de fondsen te brengen wegens schendingen van de bepalingen van het Unierecht die aan een lidstaat kunnen worden toegerekend, het bestaan van die schendingen te bewijzen (zie in die zin arrest van 28 oktober 1999, Italië/Commissie, C‑253/97, Jurispr.,
EU:C:1999:527
, punt 6 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ten bewijze van een schending van de regels van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten, behoeft de Commissie de ontoereikendheid van de door de nationale administraties verrichte controles of de onregelmatigheid van de door hen voorgelegde cijfers niet uitputtend aan te tonen, maar moet zij enkel een bewijs leveren voor de ernstige en redelijke twijfel die zij omtrent die controles en cijfers koestert. Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is te verklaren door het feit dat de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de Elfpo-rekeningen benodigde gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat de lidstaat gedetailleerd en volledig dient te bewijzen dat hij daadwerkelijk controles heeft verricht of dat zijn cijfers juist zijn en, in voorkomend geval, dat de beweringen van de Commissie onjuist zijn (zie, in de context van het EOGFL, arrest Spanje/Commissie, punt 68 supra,
EU:C:2005:368
, punt 53, en arrest van 6 november 2014, Nederland/Commissie, C‑610/13 P,
EU:C:2014:2349
, punt 60).
Het staat vervolgens aan de betrokken lidstaat om aan te tonen dat wel is voldaan aan de voorwaarden voor het verkrijgen van de door de Commissie geweigerde financiering. De betrokken lidstaat kan de bevindingen van de Commissie niet weerleggen zonder tot staving van zijn argumentatie het bewijs te leveren van het bestaan van een betrouwbaar en operationeel controlesysteem. Slaagt de lidstaat niet in het bewijs dat de bevindingen van de Commissie onjuist zijn, dan mag op grond van die bevindingen ernstig worden betwijfeld dat een afdoend en doeltreffend stelsel van toezicht en controle is ingevoerd (zie arrest van 17 mei 2013, Bulgarije/Commissie, T‑335/11,
EU:T:2013:262
, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het is tegen de achtergrond van die beginselen dat de onderhavige grief dient te worden onderzocht.
Met die grief stelt verzoekster dat de Commissie in het bestreden besluit het litigieuze bedrag heeft doorgehaald, zoals voorzien in artikel 29 van verordening nr. 1290/2005. Volgens de Italiaanse Republiek kan een bedrag dat ingevolge artikel 27, lid 3, van die verordening is geschorst niet krachtens artikel 29, lid 5, onder a), van die verordening worden doorgehaald.
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat artikel 29 van verordening nr. 1290/2005 niet een van de rechtsgrondslagen van het bestreden besluit is. Noch in de considerans noch in het beschikkende gedeelte van dat besluit wordt gerefereerd aan die bepaling, zoals blijkt uit het onderzoek van de grief inzake de ontoereikende motivering. Blijkens het opschrift van het bestreden besluit strekt dit tot goedkeuring van de rekeningen van de betaalorganen over het begrotingsjaar 2012. Vervolgens blijkt uit een gezamenlijke lezing van punt 7, artikel 1 en de bijlage I van het bestreden besluit dat het litigieuze bedrag was afgetrokken van het bedrag dat voor het programma voor plattelandsontwikkeling van de regio Basilicata voor dat jaar was goedgekeurd en dat aldus de Italiaanse Republiek was gelast dat bedrag niet opnieuw te gebruiken in het kader van dat programma totdat de Commissie standpunt zou hebben ingenomen in het kader van een latere procedure van conformiteitsgoedkeuring. Ten slotte, en zoals blijkt uit punt 68 hierboven, behoort het aanbrengen van dergelijke correcties in het kader van een goedkeuringsbesluit tot de bevoegdheden van de Commissie.
Ter terechtzitting en in haar antwoorden op de schriftelijke vragen van het Gerecht heeft de Italiaanse Republiek erkend dat artikel 29 van verordening nr. 1290/2005 in casu niet was toegepast. Toch stelt zij dat de kwalificatie van het litigieuze bedrag als „niet opnieuw te gebruiken bedrag”„strikt kan worden gelijkgesteld met de doorhaling” in het kader van het Elfpo.
Dat argument kan niet worden aanvaard.
Blijkens overweging 22 van verordening nr. 1290/2005 werd de regel inzake het ambtshalve doorhalen van vastleggingen vastgesteld om bij te dragen tot een snellere uitvoering van de programma’s en tot een goed financieel beheer. Aldus is de Commissie op grond van artikel 29 van die verordening bevoegd tot ambtshalve doorhaling van het gedeelte van een vastlegging voor een programma voor plattelandsontwikkeling dat uiterlijk op 31 december van het tweede jaar na het jaar van de vastlegging niet voor de voorfinanciering of voor tussentijdse betalingen is gebruikt en waarvoor uiterlijk op die datum geen enkele correcte uitgavendeclaratie is ingediend.
In casu wordt bij het bestreden besluit geen definitieve onttrekking van het litigieuze bedrag gelast. Daaruit blijkt immers dat de Commissie nog geen definitief standpunt heeft ingenomen over de kwalificatie van dat bedrag. De Commissie merkt in punt 5 van het bestreden besluit op dat voor de jaarrekeningen en de begeleidende stukken die haar in staat stelden een besluit te nemen over de volledigheid, de juistheid en de waarheidsgetrouwheid van de ingediende jaarrekeningen, bijlage I een overzicht gaf van de goedgekeurde bedragen per lidstaat en van de bij de lidstaten terug te vorderen of aan de lidstaten te betalen bedragen. In punt 7 van het bestreden besluit heeft de Commissie daarentegen vastgesteld dat het om te voorkomen dat de geschorste of verlaagde tussentijdse betalingen te vroeg of slechts tijdelijk worden vergoed, dienstig was die bedragen niet bij dat besluit te erkennen en ze verder te onderzoeken volgens de bij artikel 31 van verordening nr. 1290/2005 vastgestelde procedure tot conformiteitsgoedkeuring van de rekeningen. Zoals blijkt uit de mededeling van de Commissie van 16 mei 2013 (zie punt 34 hierboven), heeft de Commissie die procedure tot conformiteitsgoedkeuring ingeleid. Bijlage 4 bij dit document, met als opschrift „Correctiemaatregelen”, had met name betrekking op de behandeling van het litigieuze bedrag. Voorts staat tussen partijen vast dat die procedure nog steeds liep ten tijde van de terechtzitting. Het bestreden besluit komt dus noch de jure noch de facto neer op een doorhaling van het litigieuze bedrag. De Italiaanse Republiek kan dus niet op goede gronden de uitzondering op de ambtshalve doorhaling van artikel 29, lid 5, van verordening nr. 1290/2005 aanvoeren. Het feit dat zij door het bestreden besluit het litigieuze bedrag niet kon gebruiken in het kader van het programma voor plattelandsontwikkeling voor de regio Basilicata maakt geen verschil voor de juridische kwalificatie van dat besluit.
Verzoeksters andere argumenten, die grotendeels berusten op de onjuiste premisse dat het litigieuze bedrag daadwerkelijk is doorgehaald, kunnen niet afdoen aan die conclusie.
Ten eerste stelt de Italiaanse Republiek ten onrechte dat „de formele indiening van een driemaandelijkse uitgavendeclaratie binnen de gestelde termijnen [...] niet kan leiden tot doorhaling van de betrokken bedragen maar slechts eventueel aanleiding kan geven tot schorsing of verlaging van een terugbetaald bedrag[; m]aar het eventueel verlaagde of geschorste bedrag kan niet worden doorgehaald [...] [en] kan opnieuw worden gebruikt in het kader van dat [programma voor plattelandsontwikkeling]”.
Zoals hierboven is vastgesteld, vond in casu geen enkele doorhaling plaats.
Evenwel moet worden opgemerkt dat volgens de logica van het argument van de Italiaanse Republiek de Commissie verplicht zou zijn een valse declaratie van tussentijdse uitgaven voor een programma voor plattelandsontwikkeling te aanvaarden louter omdat het voldoet aan de in artikel 26, lid 3, van verordening nr. 1290/2005 vastgestelde formaliteiten voor de indiening ervan. Zij zou dus verplicht zijn deze uitgaven goed te keuren en vervolgens de administratieve last te dragen verbonden aan het corrigeren van die declaratie in het kader van de procedure van artikel 16 van verordening nr. 883/2006. Een dergelijke logica valt niet te rijmen met de integriteit van de procedure tot boekhoudkundige goedkeuring van artikel 30 van verordening nr. 1290/2005, die blijkens de bewoordingen ervan betrekking heeft op de volledigheid, de juistheid en de waarheidsgetrouwheid van de door de nationale autoriteiten ingediende jaarrekeningen.
De beschikking tot goedkeuring van de rekeningen vermeldt immers de bedragen die door elke lidstaat moeten worden betaald, die worden vastgesteld door het bedrag van de voor het betrokken begrotingsjaar ontvangen voorschotten in mindering te brengen op de voor hetzelfde jaar vastgestelde uitgaven. Wanneer de Commissie constateert dat sprake is van onregelmatigheden in de jaarlijkse uitgavendeclaratie voor een bepaald programma, mag zij niet vaststellen dat deze uitgaven ten laste komen van het Elfpo in het kader van de boekhoudkundige goedkeuring en moet zij dus hun financiering weigeren in afwachting van een eventuele niet-conformiteitsbeschikking (zie, naar analogie, arrest Spanje/Commissie, punt 68 supra,
EU:C:2005:368
, punt 32, en de conclusie van advocaat-generaal Jacobs in die zaak, Jurispr.,
EU:C:2005:35
, punten 47 en 48).
In casu heeft de Italiaanse Republiek in haar uitgavendeclaratie voor het laatste trimester van 2011 uitdrukkelijk uitgaven opgenomen die ingevolge artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1974/2006 niet in aanmerking kwamen voor financiering uit het Elfpo. Zij kan niet stellen dat de indiening van een tussentijdse uitgavendeclaratie die voldoet aan de relevante formele vereisten, aanleiding geeft tot een bijdrage uit het Elfpo aan uitgaven die nooit ten laste van dat fonds kunnen komen. Zou dat het geval zijn, dan zou die bepaling immers geen enkel nuttige werking hebben.
Hetzelfde geldt voor het argument van de Italiaanse Republiek dat „de goedkeuring van de rekeningen betrekking heeft op de conclusies van de door elk betaalorgaan ingediende verantwoording bij de rekeningen, [...] en [...] er in de [in casu] ingediende toelichtingen geen enkele specifieke opmerking is gemaakt aangaande het probleem inzake de litigieuze betalingen [voor de regio Basilicata]”. Dat argument moet worden afgewezen op grond van de bovenstaande overwegingen. Hoe dan ook mag de weigering van financiering van uitgaven die in strijd met de Uniewetgeving zijn verricht niet afhangen van een standpunt dat op nationaal niveau is ingenomen, aangezien in het kader van de boekhoudkundige goedkeuring de uitgaven worden goedgekeurd door de diensten van de Commissie en niet door de nationale autoriteiten of de vennootschap waarop een beroep is gedaan voor het opstellen van toelichtingen.
Wat de verklaring betreft dat het de Italiaanse Republiek in casu onmogelijk was de driemaandelijkse declaratie te wijzigen omdat de formaliteiten van artikel 26, leden 3 en 4, van verordening nr. 1290/2005 in acht waren genomen en de termijn was verstreken, zij opgemerkt dat deze verklaring weinig geloofwaardig is aangezien de Commissie haar tijdens de administratieve procedure drie maal had verzocht om het litigieuze bedrag in mindering te brengen op haar declaratie, met name in haar mededelingen van 28 maart, 15 mei en 25 mei 2012.
Ten tweede is het inderdaad juist dat de relevante wetgeving „[de lidstaat] niet verbiedt om uitgaven te doen in afwachting van de goedkeuring van de [aan de Commissie voorgelegde] wijzigingen van het [programma voor plattelandsontwikkeling]”, zoals de Italiaanse Republiek betoogt. Daaruit volgt evenwel niet, anders dan zij stelt, dat de uitgavendeclaratie voor het laatste trimester van 2011 geldig was. Zoals blijkt uit artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1974/2006, mogen de lidstaten uitgaven verrichten tijdens die periode, maar zij dragen de verantwoordelijkheid voor de uitgaven tussen de datum waarop de Commissie hun verzoek tot verandering ontvangt en de datum van de beschikking van de Commissie waarbij wordt vastgesteld of de verandering aan de gestelde eisen voldoet.
Ook artikel 16, lid 4, van verordening nr. 883/2006 biedt geen steun voor het argument van de Italiaanse Republiek. Anders dan de Italiaanse Republiek betoogt, is de Commissie, wanneer zij onregelmatigheden constateert, niet verplicht de tussentijdse betalingen te verrichten binnen 45 dagen te rekenen vanaf de loutere indiening van de uitgavendeclaratie. Voorts had de Commissie in casu de Italiaanse autoriteiten verzocht om nadere informatie (zie de punten 21 en 23 hierboven). Volgens de tweede alinea van die bepaling kan de Commissie, indien na een dergelijke informatie-uitwisseling geen oplossing wordt bereikt, overeenkomstig artikel 27, lid 3, van verordening nr. 1290/2005 de betalingen schorsen of verlagen.
Ten derde, voor zover de Italiaanse Republiek stelt dat er in casu sprake was van een „loskoppeling van de rekeningen”, aangezien het litigieuze bedrag in de mededeling van de Commissie van 16 mei 2013 tegelijkertijd was beschouwd als een van de „problemen in het kader van de goedkeuring van de rekeningen over 2012” en als een opgeschort bedrag, zij opgemerkt dat deze bewering ongegrond is. Volgens artikel 27, lid 4, van verordening nr. 1290/2005 laten de op grond van lid 3 genomen beslissingen om de betalingen te schorsen of te verlagen de in de artikelen 30 en 31 van die verordening bedoelde beschikkingen onverlet. Volgens artikel 30, lid 2, van voormelde verordening wordt een op grond van artikel 30 vastgestelde beschikking gegeven onverminderd de beschikkingen die later op grond van artikel 31 worden gegeven en die betrekking hebben op de aan financiering door de Unie te onttrekken uitgaven, wanneer deze uitgaven niet overeenkomstig de Unierechtelijke voorschriften zijn verricht. Hieruit volgt dat de Commissie bij de vaststelling van een beschikking tot boekhoudkundige goedkeuring op basis van artikel 30, gevolgen mag verbinden aan de gebreken die in de kwaliteit van de ingediende rekeningen zijn ontdekt, en wel onafhankelijk van de beschikking tot conformiteitsgoedkeuring. In het onderhavige geval wordt in punt 10 van het bestreden besluit geconstateerd dat overeenkomstig artikel 30, lid 2, van verordening nr. 1290/2005 dit besluit „niet in de weg staat aan latere besluiten van de Commissie waarbij uitgaven die niet overeenkomstig de EU-voorschriften blijken te zijn gedaan, alsnog aan EU-financiering worden onttrokken”.
Bijgevolg heeft de Italiaanse Republiek niet aangetoond dat het litigieuze bedrag in het bestreden besluit onjuist is behandeld. In weerwil van de herhaalde verzoeken van de Commissie heeft zij immers geweigerd dat bedrag, dat ten onrechte in haar tussentijdse uitgavendeclaratie was opgenomen, af te trekken en aldus vooruit te lopen op de goedkeuringsbeschikking over het jaar 2012. De Commissie bevond zich in de onmogelijkheid dat bedrag goed te keuren. Zou zij dat hebben gedaan, dan zou dat bedrag ten onrechte zijn meegerekend in het plafond van goedgekeurde uitgaven voor het betrokken ontwikkelingsprogramma. De Commissie heeft dat bedrag dus uitgesloten van een bijdrage uit het Elfpo tot het onderzoek ervan in het kader van de procedure tot conformiteitsgoedkeuring. Bovendien blijkt uit het onderzoek van de grief inzake ontoereikende motivering duidelijk dat die behandeling voorzienbaar was en dat de Commissie op die behandeling had gewezen tijdens de administratieve periode die voorafging aan de vaststelling van het bestreden besluit.
Ten vierde moet worden vastgesteld dat de Italiaanse Republiek met haar argument dat er een contradictie bestaat tussen „de verificatie van hetgeen het betaalorgaan AGEA heeft gedaan, door een eventuele financiële correctie te overwegen, waarvan de vaststelling van het bedrag uitdrukking moest geven aan de door het [Elfpo] geleden schade [...] (welke schade en risico overigens onbestaand waren wegens zowel de niet-terugbetaling als de verrichtte volledige terugvordering bij de ontvangers), en de opneming van het [litigieuze] bedrag in de beschikking tot goedkeuring van de rekeningen, door het te kwalificeren als ‚niet opnieuw te gebruiken bedrag’”, in wezen het argument herhaalt dat reeds in punt 89 hierboven is afgewezen. Hoe dan ook is dat argument ongegrond, aangezien de kwalificatie van dat bedrag als een niet opnieuw te gebruiken bedrag in het bestreden besluit (en de daaruit voortvloeiende uitsluiting ervan van een bijdrage uit het Elfpo) de uitkomst van de procedure tot conformiteitsgoedkeuring onverlet laat (zie punt 78 hierboven).
Uit een en ander volgt dat de Commissie artikel 29, lid 5, van verordening nr. 1290/2005 niet heeft geschonden door in het bestreden besluit het litigieuze bedrag te behandelen als een niet opnieuw te gebruiken bedrag.
Derhalve dient deze grief te worden afgewezen en dient het beroep in zijn geheel te worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.

HET GERECHT (Zesde kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
De Italiaanse Republiek wordt verwezen in de kosten.

Frimodt Nielsen
Dehousse
Collins
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 8 oktober 2015.
ondertekeningen
Inhoud

Toepasselijke bepalingen

Voorgeschiedenis van het geding

Procedure en conclusies van partijen

In rechte

Grief inzake ontoereikende motivering van het bestreden besluit

Grief inzake schending van artikel 29, lid 5, van verordening nr. 1290/2005

Kosten
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.