CELEX: 62011CJ0671
Zemědělství
Evropský zemědělský orientační a záruční fond
Pojem ‚kontrolované období‘
Možnost rozšíření kontrolovaného období a jeho časového rozvržení
Cíl účinnosti kontrol
Právní jistota

Odůvodnění rozsudku
1. Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se týkají výkladu čl. 2 odst. 4 nařízení Rady (EHS) č. 4045/89 ze dne 21. prosince 1989 o kontrole opatření tvořících součást systému financování záruční sekcí Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF), prováděné členskými státy, a o zrušení směrnice 77/435/EHS (Úř. věst. L 388, s. 18), ve znění nařízení Rady (ES) č. 3094/94 ze dne 12. prosince 1994 (Úř. věst. L 328, s. 1, dále jen „nařízení č. 4045/89“).
2. Tyto žádosti byly předloženy v rámci šesti sporů mezi Etablissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) (národní ústav zemědělských a mořských produktů), právním nástupcem Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor) (Národní mezioborový úřad pro ovoce, zeleninu, víno a zahradnictví), na jedné straně a Société anonyme d’intérêt collectif agricole Unanimes, Organisation de producteurs Les Cimes, Société Agroprovence, Regalp SA a Coopérative des producteurs d’asperges de Montcalm (COPAM) (dále jen společně „subjekty dotčené v původním řízení“) na straně druhé ve věci legality vrácení podpor Společenství poskytnutých záruční sekcí Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF).
Právní rámec
3. Článek 8 odst. 1 nařízení Rady (EHS) č. 729/70 ze dne 21. dubna 1970 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. L 94, s. 13) ( neoficiální překlad ) stanoví:
„Členské státy přijmou v souladu se svými právními a správními předpisy opatření nezbytná k:
– zajištění toho, že operace financované [EZOZF] jsou skutečně a řádně prováděny,
– předcházení nesrovnalostem a jejich stíhání,
– zpětnému získání částek ztracených v důsledku nesrovnalostí nebo nedbalosti.
[...]“ ( neoficiální překlad )
4. První až čtvrtý a desátý bod odůvodnění nařízení č. 4045/89 uvádí:
„[...] článek 8 nařízení [...] č. 729/70 [...] stanoví, že členské státy přijmou opatření nezbytná k zajištění, že operace financované [EZOZF] jsou prováděny skutečně a řádně, k předcházení nesrovnalostem a jejich potírání a ke zpětnému získání ztrát, které nastaly v důsledku nesrovnalostí nebo nedbalosti;
[...] tímto nařízením nejsou dotčeny vnitrostátní předpisy týkající se kontroly, které jsou širší než ustanovení tohoto nařízení;
[...] členské státy je třeba vyzvat k posílení kontroly obchodní dokumentace podniků, které přijímají nebo provádějí platby v rámci uplatňování směrnice 77/435/EHS [...];
[...] zavádění úpravy vyplývající ze směrnice 77/435/EHS členskými státy odhalilo potřebu změnit stávající systém na základě získaných zkušeností; že s přihlédnutím k povaze potřebných opatření je třeba vtělit tyto změny do nařízení;
[...]
[...] zatímco přijímání programů kontroly náleží na prvním místě členským státům, je nutné sdělovat tyto programy Komisi, aby mohla převzít koordinační a dohlížecí úlohu a zajistit, že tyto programy jsou přijímány na základě vhodných kritérií; že kontroly lze tudíž soustředit na odvětví [nebo] podniky, u nichž je nebezpečí zpronevěr vysoké“.
5. Článek 1 odst. 2 nařízení č. 4045/89 stanoví:
„Pro potřeby tohoto nařízení se ,obchodní dokumentací‘ rozumějí všechny účetní knihy, evidence, záznamy a související podpůrné dokumenty, účetnictví a korespondence související s obchodní činností podniku, jakož i obchodní údaje v jakékoli podobě včetně elektronické, pokud tyto dokumenty [nebo] údaje souvisejí přímo anebo nepřímo s operacemi uvedenými v odstavci 1.“
6. Článek 2 uvedeného nařízení zní:
„1. Členské státy provádějí kontroly obchodní dokumentace podniků, s přihlédnutím k povaze operací, jichž se kontrola týká. Členské státy zajistí, aby výběr podniků ke kontrole poskytoval nejlepší záruku účinnosti opatření pro předcházení nesrovnalostí v systému financování záruční sekcí EZOZF a jejich vyšetřování. Výběr přihlíží mimo jiné k finančnímu významu podniků v této oblasti a k ostatním rizikovým faktorům.
[...]
4. Kontrolní období trvá od 1. července do 30. června následujícího roku.
Kontrola se týká období alespoň dvanácti měsíců, které končí v průběhu předcházejícího kontrolního období; může být rozšířena na období stanovené členským státem, která předcházejí nebo následují to[mu]to dvanáctiměsíční[mu] období.
[...]“
7. Článek 4 téhož nařízení zní:
„Podniky uchovávají obchodní dokumentaci uvedenou v čl. 1 odst. 2 a článku 3 po dobu minimálně tří let od konce roku, v němž byla vystavena.
Členské státy mohou stanovit delší dobu uchovávání této dokumentace.“
Spory v původním řízení a předběžné otázky
8. V letech 2000 a 2001 byly subjekty dotčené v původním řízení podrobeny kontrole na místě podle nařízení č. 4045/89. Na základě závěrů provedených kontrol Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor) (Národní mezioborový úřad pro ovoce, zeleninu a zahradnictví), jehož právním nástupcem se stal Viniflhor, jehož právním nástupcem je FranceAgriMer, vyzval subjekty dotčené v původním řízení k vrácení částek získaných v rámci režimů financovaných záruční sekcí EZOZF a poté vydal exekuční tituly na uvedené částky.
9. Subjekty dotčené v původním řízení podaly proti uvedeným exekučním titulům žaloby buď k tribunal administratif de Nîmes (správní soud v Nîmes), nebo k tribunal administratif de Marseille (správní soud v Marseille). Proti rozsudkům vydaným těmito dvěma soudy byla podána odvolání ke cour administrative d’appel de Marseille (správní odvolací soud v Marseille).
10. Uvedený soud v šesti věcech, jež mu byly předloženy, rozhodl, že pojem „kontrolované období“ je třeba vykládat jako období, které končí v průběhu dvanácti měsíců, jež předcházejí kontrolnímu období, a že nestanoví-li zákonné či podzákonné ustanovení jinak, dvanáct měsíců je maximální dobou. V každé z těchto věcí bylo přitom kontrolované období ukončeno před začátkem období předcházejícího kontrolnímu období.
11. FranceAgriMer, který měl za to, že cour administrative d’appel de Marseille tak nesprávně posoudil význam čl. 2 odst. 4 nařízení č. 4045/89, pokud jde o vymezení kontrolovaných období, podal kasační opravné prostředky ke Conseil d’État (státní rada).
12. Conseil d’État, jež měla za to, že odpověď na důvod kasačního opravného prostředku FranceAgriMer vyvolává otázku týkající se výkladu uvedeného ustanovení, rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky, které mají ve věcech C-671/11 až C-676/11 totožné znění:
„Jakým způsobem může členský stát provést možnost danou článkem 2 odst. 4 nařízení [...] č. 4045/89 [...] , tedy možnost rozšířit kontrolované období „na období [...], která předcházejí nebo následují [...] dvanáctiměsíční[mu] období“, které je vymezeno tamtéž, zaprvé s ohledem na požadavky ochrany finančních zájmů Společenství a zadruhé s ohledem na zásadu právní jistoty a na nutnost, aby kontrolní orgány nebyly nadány neomezenou pravomocí?
A konkrétně:
– Musí kontrolované období vždy končit v průběhu dvanáctiměsíčního období předcházejícího tzv. ,kontrolnímu‘ období, během kterého se provádí kontrola, s tím, že v opačném případě by byla kontrola stižena nesrovnalostmi, na jejichž základě by kontrolovaný subjekt mohl napadnout rozhodnutí založené na výsledcích této kontroly?
– Jak je třeba v případě kladné odpovědi na předchozí otázku chápat možnost rozšířit kontrolované období na období, „která následují po dvanáctiměsíčním období“, výslovně upravenou nařízením [č. 4045/89]?
– Musí v případě záporné odpovědi na první otázku kontrolované období přesto zahrnovat dvanáctiměsíční období, které končí v průběhu kontrolního období předcházejícího období, ve kterém byla kontrola provedena, s tím, že v opačném případě by byla kontrola stižena nesrovnalostmi, na jejichž základě by kontrolovaný subjekt mohl napadnout rozhodnutí založené na výsledcích této kontroly, anebo je možné, aby se kontrola týkala jen období končícího před začátkem předcházejícího kontrolního období?“
13. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 3. února 2012 byly věci C-671/11 až C-676/11 spojeny pro účely písemné i ústní části řízení, jakož i pro účely rozsudku.
K předběžným otázkám
14. Podstatou otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda čl. 2 odst. 4 druhý pododstavec nařízení č. 4045/89 musí být vykládán v tom smyslu, že v případě, že členský stát využije možnost stanovenou tímto ustanovením, tedy možnost rozšířit kontrolované období, musí být toto období ukončeno v průběhu předcházejícího kontrolního období, nebo přinejmenším pokrývat i toto období, neboť v opačném případě by kontrola byla stižena nesrovnalostmi.
15. Je pravda, že čl. 2 odst. 4 druhý pododstavec nařízení č. 4045/89, který stanoví možnost rozšířit kontrolu na předcházející a následující období, avšak neupřesňuje, že kontrola se přesto může týkat období, která neskončila během předcházejícího kontrolního období, lze s ohledem na jeho znění vykládat různými způsoby.
16. Avšak za účelem odpovědi na otázku, jaký výklad je třeba za těchto okolností zastávat, je třeba zohlednit nejen uvedené znění, ale rovněž obecnou systematiku uvedeného ustanovení a jeho vývoj, jakož i cíle, které nařízení č. 4045/89 sleduje jako celek.
17. Pokud jde zaprvé o cíle nařízení č. 4045/89, toto nařízení má, jak vyplývá ze znění jeho prvního bodu odůvodnění ve spojení s jeho třetím a čtvrtým bodem odůvodnění, posílit účinnost kontrol, kterými jsou pověřeny členské státy, s cílem zabránit nesrovnalostem, které mohou existovat v oblasti EZOZF.
18. K zajištění skutečného a účinného provádění vnitrostátních kontrol, a tudíž k zajištění požadavku ochrany finančních zájmů Evropské unie vykonává Komise podle nařízení č. 4045/89 nad uvedenými kontrolami dohled a koordinaci, o nichž hovoří desátý bod odůvodnění tohoto nařízení. Právě článek 2 tohoto nařízení má vytvořit jednotný kontrolní systém fungující pod dohledem Komise. Ve svém odstavci 4 tento článek zajišťuje mimo jiné určitou systematičnost a určitou pravidelnost kontroly.
19. Vzhledem k tomu, že článek 2 nařízení č. 4045/89 má upravit kontrolní činnost členských států za účelem ochrany unijních finančních zájmů, délku kontrolovaných období a jejich časové rozvržení, je třeba posoudit s ohledem na cíl účinnosti kontrol, kterou tento článek vyžaduje.
20. V tomto ohledu je třeba mít za to, jak uvádí mimo jiné Komise, že uvedenou účinnost zajišťuje možnost členských států rozšířit kontrolované období nad rámec předcházejícího kontrolního období, pokud to umožní odhalit nesrovnalosti, které by mohly poškodit unijní finanční zájmy.
21. Jak správně uvedly francouzská a polská vláda a Komise ve svých písemných vyjádřeních předložených Soudnímu dvoru, časté provádění operačních programů na víceletém základě podporuje rovněž řešení, aby konec kontrolovaného období v průběhu předcházejícího kontrolního období nebyl pevně stanoven. V opačném případě by kontrola provádění smluv týkajících se několika hospodářských let byla rozdělena mezi různá kontrolní období, což by zpochybnilo její účinnost.
22. Využití možnosti rozšířit kontrolované období na období, které předchází tomu, jež končí v průběhu předcházejícího kontrolního období, nebo po něm následuje, v každém případě závisí na užitečnosti takového rozšíření pro účinnost kontroly. Pokud má kontrolní orgán pochybnosti o řádnosti kontrolovaných operací, je na základě samotného nařízení č. 4045/89 oprávněn rozšířit kontrolované období na období, jež mu předchází či po něm následuje, aniž se musí opírat o vnitrostátní právní předpisy upravující takovou možnost.
23. Pokud jde zadruhé o vývoj čl. 2 odst. 4 druhého pododstavce nařízení č. 4045/89, je třeba uvést, že v původním znění tohoto nařízení se na základě uvedeného ustanovení kontrola v zásadě týkala kalendářního roku předcházejícího kontrolnímu období, přičemž bylo možné rozšířit kontrolované období na období, které předchází tomuto kalendářnímu roku nebo po něm následuje. Unijní zákonodárce ovšem tím, že napříště stanovil, že kontrolované období v zásadě končí v průběhu předcházejícího kontrolního období, patrně zmírnil požadavky kladené na členské státy, pokud jde o vymezení kontrolovaného období. Výklad čl. 2 odst. 4 druhého pododstavce nařízení č. 4045/89 v tom smyslu, že i v případě využití možnosti rozšířit kontrolované období musí napříště toto období končit během předcházejícího kontrolního období, by nezohledňoval uvedenou vůli zmírnit uvedené požadavky.
24. Pokud jde zatřetí o obecnou systematiku čl. 2 odst. 4 druhého pododstavce nařízení č. 4045/89, je nutno konstatovat, že tento článek jasně a jednoznačně uvádí, že kontrola týkající se období alespoň dvanácti měsíců může být rozšířena, což jasně znamená, že v případě využití možnosti rozšířit kontrolované období se musí tato kontrola nutně týkat období delšího než dvanáct měsíců.
25. Z toho rovněž vyplývá, že výklad čl. 2 odst. 4 druhého pododstavce nařízení č. 4045/89 v tom smyslu, že kontrolované období musí nutně skončit v průběhu předcházejícího kontrolního období, je neslučitelný se zněním tohoto ustanovení, neboť vždy, když by původně kontrolované období trvalo až do 30. června, tedy konce předcházejícího kontrolního období, nebylo by již možné žádné rozšíření.
26. Znění čl. 2 odst. 4 druhého pododstavce nařízení č. 4045/89 kromě toho brání výkladu v tom smyslu, že členský stát může kontrolovat pouze období, jež končí před začátkem předcházejícího kontrolního období, neboť tato varianta by nebyla v souladu s požadavkem, že původně kontrolované období končí během předcházejícího kontrolního období, ani by nepředstavovala rozšíření ve smyslu tohoto ustanovení. V tomto ohledu je třeba připomenout, že výsledkem výkladu ustanovení unijního práva nemůže být odstranění jakéhokoli užitečného účinku jasného a přesného znění tohoto ustanovení (viz nejnověji rozsudek ze dne 6. září 2012, Czop a Punakova, C-147/11 a C-148/11, bod 32), což by však bylo důsledkem výše uvedeného výkladu.
27. K zodpovězení otázek předkládajícího soudu je třeba dále upřesnit, že ve vztahu ke kontrolovaným subjektům nezávisí řádnost prováděných kontrol na otázce, do jaké míry provedení uvedených kontrol odpovídá pravidlům stanoveným v čl. 2 odst. 4 nařízení č. 4045/89.
28. Ačkoli subjekty dotčené v původním řízení tvrdí opak, uvedené ustanovení stanoví pouze organizační pravidla s cílem zaručit účinnost kontrol a omezuje se, jak vyplývá z bodu 18 tohoto rozsudku, na úpravu vztahů mezi členskými státy a Unií za účelem ochrany unijních finančních zájmů. Toto ustanovení se naproti tomu netýká vztahů mezi kontrolními orgány a kontrolovanými subjekty.
29. Článek 2 odst. 4 nařízení č. 4045/89 tak zejména nelze vykládat v tom smyslu, že dotčeným subjektům přiznává právo, na základě kterého mohou bránit jiným nebo rozsáhlejším kontrolám, než jsou kontroly uvedené v tomto ustanovení. Pokud by takové právo případně mohlo vést ke znemožnění vymáhání podpor, jež byly neoprávněně získány nebo použity, ohrozilo by kromě toho ochranu unijních finančních zájmů.
30. Kontroly vyžadované nařízením č. 4045/89 se v každém případě týkají subjektů, které se dobrovolně připojily k režimu podpor stanovenému záruční sekcí EZOZF a které za účelem získání podpory souhlasily se zavedením kontrol k ověření řádného využívání unijních prostředků. Tyto subjekty nemohou platně zpochybnit řádnost takové kontroly pouze z toho důvodu, že tato kontrola neprobíhala podle organizačních pravidel týkajících se vztahů mezi členskými státy a Komisí.
31. Nic to nemění na tom, že právní jistota kontrolovaných subjektů ve vztahu k veřejným orgánům, které provádí tyto kontroly a případně rozhodují o zahájení stíhání, je zaručena promlčecí dobou pro zahájení stíhání, jež je v článku 3 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (Úř. věst. L 312, s. 1) v zásadě stanovena na čtyři roky od okamžiku, kdy došlo k porušení ustanovení unijního práva vyplývajícímu z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, jehož důsledkem je nebo by bylo poškození unijního rozpočtu. Soudní dvůr již přitom uvedl, že účelem promlčecích lhůt je obecně zajistit právní jistotu (viz rozsudek ze dne 24. června 2004, Handlbauer, C-278/02, Sb. rozh. s. I-6171, bod 40 a citovaná judikatura).
32. Povinnost příjemce podpory poskytnuté v rámci režimu podpory zavedeného EZOZF, aby během kontroly týkající se konkrétních období předložil dokumenty požadované k prokázání platnosti a řádnosti vyplacených dotací, pokud jejich doba uchování, jež je v článku 4 nařízení č. 4045/89 stanovena minimálně na tři roky, dosud legálně neuplynula, nelze tedy považovat za porušení zásady právní jistoty.
33. Z výše uvedeného vyplývá, že čl. 2 odst. 4 druhý pododstavec nařízení č. 4045/89 musí být vykládán v tom smyslu, že v případě, že členský stát využije možnost rozšířit kontrolované období, uvedené období nemusí nutně končit v průběhu předcházejícího kontrolního období, nýbrž může končit i po tomto období. Uvedené ustanovení však musí být rovněž vykládáno v tom smyslu, že subjektům nepřiznává právo, na základě kterého mohou bránit jiným nebo rozsáhlejším kontrolám, než jsou kontroly uvedené v tomto ustanovení. Z toho plyne, že skutečnost, že se kontrola týká pouze období, které končí před začátkem předcházejícího kontrolního období, nemůže vést sama o sobě k tomu, že je tato kontrola stižena nesrovnalostí ve vztahu ke kontrolovaným subjektům.
K nákladům řízení
34. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
Článek 2 odst. 4 druhý pododstavec nařízení Rady (EHS) č. 4045/89 ze dne 21. prosince 1989 o kontrole opatření tvořících součást systému financování záruční sekcí Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF), prováděné členskými státy, a o zrušení směrnice 77/435/EHS, ve znění nařízení Rady (ES) č. 3094/94 ze dne 12. prosince 1994, musí být vykládán v tom smyslu, že v případě, že členský stát využije možnost rozšířit kontrolované období, uvedené období nemusí nutně končit v průběhu předcházejícího kontrolního období, nýbrž může končit i po tomto období. Uvedené ustanovení však musí být rovněž vykládáno v tom smyslu, že subjektům nepřiznává právo, na základě kterého mohou bránit jiným nebo rozsáhlejším kontrolám, než jsou kontroly uvedené v tomto ustanovení. Z toho plyne, že skutečnost, že se kontrola týká pouze období, které končí před začátkem předcházejícího kontrolního období, nemůže vést sama o sobě k tomu, že je tato kontrola stižena nesrovnalostí ve vztahu ke kontrolovaným subjektům.