CELEX: 62010CJ0121
Nichtigkeitsklage
Staatliche Beihilfen
Art. 108 Abs. 1 und 2 AEUV
Durch Ungarn gewährte Beihilfe für den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen
Befugnisse des Rates der Europäischen Union
Bestehende Beihilferegelung
Zweckdienliche Maßnahmen
Untrennbarkeit zweier Beihilferegelungen
Veränderte Umstände
Außergewöhnliche Umstände
Wirtschaftskrise
Offensichtlicher Beurteilungsfehler
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission die Nichtigerklärung des Beschlusses 2009/1017/EU des Rates vom 22. Dezember 2009 über die Gewährung einer staatlichen Beihilfe durch die Behörden der Republik Ungarn für den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen zwischen dem 1. Januar 2010 und dem 31. Dezember 2013 (
ABl. L 348, S. 55
, im Folgenden: angefochtener Beschluss).
Rechtlicher Rahmen
Beitrittsakte
In Anhang X Kapitel 3 Nr. 2 der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge (
ABl. 2003, L 236, S. 33
; im Folgenden: Beitrittsakte) heißt es:
„Unbeschadet der Verpflichtungen aus den Verträgen, auf die sich die Europäische Union gründet, kann Ungarn die Verbote des Erwerbs von landwirtschaftlichen Flächen durch natürliche Personen, die weder ihren Wohnsitz in Ungarn haben noch ungarische Staatsbürger sind, sowie durch juristische Personen gemäß seinen zum Zeitpunkt der Unterzeichnung dieser Akte geltenden Rechtsvorschriften nach dem Beitritt sieben Jahre lang beibehalten. …
…“
Verordnung (EG) Nr. 659/1999
Art. 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel [108 AEUV] (
ABl. L 83, S. 1
) sieht vor:
„Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck
…
b)
‚bestehende Beihilfen‘
…
ii)
genehmigte Beihilfen, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die von der Kommission oder vom Rat [der Europäischen Union] genehmigt wurden;
…
c)
‚neue Beihilfen‘ alle Beihilfen, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die keine bestehenden Beihilfen sind, einschließlich Änderungen bestehender Beihilfen;
…“
Art. 17 Abs. 2 der Verordnung Nr. 659/1999 bestimmt:
„Gelangt die Kommission zur vorläufigen Auffassung, dass eine bestehende Beihilferegelung nicht oder nicht mehr mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist, so setzt sie den betreffenden Mitgliedstaat hiervon in Kenntnis und gibt ihm Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb einer Frist von einem Monat. …“
Art. 18 der Verordnung Nr. 659/1999 sieht vor:
„Gelangt die Kommission aufgrund der von dem betreffenden Mitgliedstaat nach Artikel 17 übermittelten Auskünfte zu dem Schluss, dass die bestehende Beihilferegelung mit dem Gemeinsamen Markt nicht oder nicht mehr vereinbar ist, so schlägt sie dem betreffenden Mitgliedstaat zweckdienliche Maßnahmen vor. …“
Art. 19 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 lautet:
„Wenn der betreffende Mitgliedstaat den vorgeschlagenen Maßnahmen zustimmt und die Kommission hiervon in Kenntnis setzt, hält die Kommission dies fest und unterrichtet den Mitgliedstaat hiervon. Der Mitgliedstaat ist aufgrund seiner Zustimmung verpflichtet, die zweckdienlichen Maßnahmen durchzuführen.“
Verordnung (EG) Nr. 1857/2006
Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1857/2006 der Kommission vom 15. Dezember 2006 über die Anwendung der Artikel [107 AEUV] und [108 AEUV] auf staatliche Beihilfen an kleine und mittlere in der Erzeugung von landwirtschaftlichen Erzeugnissen tätige Unternehmen und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 70/2001 (
ABl. L 358, S. 3
) bestimmt:
„(1)   Beihilfen für Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben innerhalb der [Europäischen Union] zur Primärproduktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse sind mit dem Gemeinsamen Markt im Sinne von Artikel [107 Abs. 3 Buchst. c AEUV] vereinbar und von der Anmeldepflicht gemäß Artikel [108 Abs. 3 AEUV] freigestellt, wenn sie die Bedingungen der Absätze 2 bis 10 des vorliegenden Artikels erfüllen.
…
(8)   Für den Erwerb von Grundstücken, außer für Bauzwecke, können für Kosten von bis zu 10 % der zuschussfähigen Ausgaben der Investitionen Beihilfen gewährt werden.
…“
Verordnung (EG) Nr. 1535/2007
Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1535/2007 der Kommission vom 20. Dezember 2007 über die Anwendung der Artikel [107 AEUV] und [108 AEUV] auf
De-minimis
-Beihilfen im Agrarerzeugnissektor (
ABl. L 337, S. 35
) sieht vor:
„Beihilfen, die die Voraussetzungen der Absätze 2 bis 7 dieses Artikels erfüllen, gelten als Maßnahmen, die nicht alle Tatbestandsmerkmale von Artikel [107 Abs. 1 AEUV] erfüllen, und unterliegen daher nicht der Anmeldepflicht nach Artikel [108 Abs. 3 AEUV].“
Die Agrarrahmenregelung
In Nr. 29 der Rahmenregelung der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor 2007-2013 (
ABl. 2006, C 319, S. 1
, im Folgenden: Agrarrahmenregelung) heißt es:
„Investitionsbeihilfen für landwirtschaftliche Betriebe sollten als mit Artikel [107 Abs. 3 Buchst. c AEUV] vereinbar erklärt werden, wenn die Bedingungen von Artikel 4 der Verordnung … Nr. 1857/2006 [erfüllt sind]. …“
Unter dem Titel „Vorschläge für zweckdienliche Maßnahmen“ sieht Nr. 196 der Agrarrahmenregelung vor:
„Gemäß Artikel [108 Abs. 1 AEUV] schlägt die Kommission den Mitgliedstaaten vor, ihre bestehenden Beihilferegelungen bis spätestens 31. Dezember 2007 an die Bestimmungen der vorliegenden Rahmenregelung anzupassen, ausgenommen bestehende Beihilferegelungen … für Investitionen betreffend den Flächenkauf in landwirtschaftlichen Betrieben, die bis zum 31. Dezember 2009 angepasst werden müssen, um mit diesen Leitlinien übereinzustimmen.“
Nach Nr. 197 der Agrarrahmenregelung werden die Mitgliedstaaten gebeten, ihre Zustimmung zu diesen Vorschlägen für zweckdienliche Maßnahmen bis spätestens 28. Februar 2007 schriftlich zu bestätigen.
Nr. 198 der Agrarrahmenregelung lautet:
„Hat ein Mitgliedstaat diesen Vorschlägen bis zu diesem Datum nicht schriftlich zugestimmt, wendet die Kommission Artikel 19 Absatz 2 der Verordnung … Nr. 659/1999 an und leitet erforderlichenfalls das in diesem Artikel genannte Verfahren ein.“
Der vorübergehende Rahmen
In Abschnitt 4.2.2 des vorübergehenden Gemeinschaftsrahmens für staatliche Beihilfen zur Erleichterung des Zugangs zu Finanzierungsmitteln in der gegenwärtigen Finanz‑ und Wirtschaftskrise, der durch eine Mitteilung der Kommission vom 17. Dezember 2008 (
ABl. 2009, C 83, S. 1
) eingeführt und durch eine im
Amtsblatt der Europäischen Union
vom 31. Oktober 2009 veröffentlichte Mitteilung der Kommission (
ABl. C 261, S. 2
) geändert wurde (im Folgenden: vorübergehender Rahmen), heißt es, dass es aufgrund der derzeitigen wirtschaftlichen Lage notwendig erscheine, für einen vorübergehenden Zeitraum die Gewährung von bestimmten Beihilfen unter bestimmten Voraussetzungen zu genehmigen.
Abschnitt 4.2.2 Buchst. h des vorübergehenden Rahmens sieht u. a. vor, dass sich, wenn „die Beihilfe in der Primärproduktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse tätigen Unternehmen gewährt [wird] …, … die Barzuwendung (bzw. das Bruttosubventionsäquivalent) auf höchstens 15000 [Euro] je Unternehmen [beläuft]“.
Abschnitt 7 des vorübergehenden Rahmens bestimmt u. a., dass „[d]iese Mitteilung … bis zum 31. Dezember 2010 [gilt]“.
Vorgeschichte des Rechtsstreits
Mit Schreiben vom 27. November 2006 setzte Ungarn die Kommission auf der Grundlage von Art. 88 Abs. 3 EG von zwei staatlichen Beihilferegelungen in Kenntnis, die als „Beihilfe zum Landerwerb durch zinsgünstige Darlehen“ sowie als „Beihilfe zur Flächenkonsolidierung“ bezeichnet wurden. Diese Regelungen sollten zwei bestehende Beihilferegelungen ersetzen und bis zum 31. Dezember 2009 gelten. Sie ergingen in Form von Investitionsbeihilfen für Landwirte, die landwirtschaftliche Flächen erwerben wollten.
Da sie der Ansicht war, dass diese Beihilfen mit Art. 87 Abs. 3 Buchst. c EG vereinbar seien, entschied die Kommission mit zwei Beschlüssen vom 22. Dezember 2006 (
ABl. 2007, C 68, S. 8
, im Folgenden gemeinsam: Beschlüsse vom 22. Dezember 2006), keine Einwände zu erheben. In diesen Beschlüssen wurde erläutert, dass sich die Laufzeit der betreffenden Beihilferegelungen vom Zeitpunkt der Genehmigung durch die Kommission „bis zum 31. Dezember 2009“ erstrecke.
In Nr. 196 der Agrarrahmenregelung schlug die Kommission den Mitgliedstaaten vor, die bestehenden Beihilferegelungen für den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen anzupassen, damit sie bis spätestens 31. Dezember 2009 mit dieser Rahmenregelung übereinstimmen.
Am 7. Februar 2007 teilte Ungarn mit, dass es den in Nr. 196 der Agrarrahmenregelung enthaltenen Vorschlägen für zweckdienliche Maßnahmen zustimme. Die Kommission hielt diese Zustimmung gemäß Art. 19 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 durch eine im
Amtsblatt der Europäischen Union
(
ABl. 2008, C 70, S. 11
) veröffentlichte Mitteilung fest.
Am 4. November 2009 beantragte Ungarn beim Rat gemäß Art. 88 Abs. 2 EG eine Verlängerung der bestehenden Beihilferegelungen für den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen über den 31. Dezember 2009 hinaus. Am 27. November 2009 reichte dieser Mitgliedstaat beim Rat einen detaillierteren Antrag dahin gehend ein, die beiden bestehenden Beihilferegelungen für den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen bis zum 31. Dezember 2013 anwenden zu dürfen.
Mit dem angefochtenen Beschluss gab der Rat diesem Antrag auf der Grundlage von Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 3 AEUV statt. Art. 1 dieses Beschlusses lautet:
„Eine außergewöhnliche staatliche Beihilfe der ungarischen Regierung in Höhe von bis zu 4000 Mio. [ungarische Forint (HUF)], die zwischen dem 1. Januar 2010 und dem 31. Dezember 2013 als Zinsvergünstigung und Direktzuschuss für den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen gewährt wird, wird als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet.“
Der Rat begründete seinen Beschluss in dessen Erwägungsgründen 2 bis 6 u. a. mit der ungünstigen Flächennutzungsstruktur, dem geringen Eigenkapital der ungarischen Landwirte und den Schwierigkeiten, die sie infolge der Wirtschafts‑ und Finanzkrise wegen der Erhöhung der Zinssätze für Darlehen zum Erwerb von landwirtschaftlichen Nutzflächen und den strikten Kriterien der Banken für die Kreditvergabe an Landwirte in Ungarn dabei hätten, Zugang zu Krediten zu bekommen. Nach Ansicht des Rates ist in dieser Situation mit einer Zunahme des spekulativen Landerwerbs durch Wirtschaftsteilnehmer zu rechnen, die keiner landwirtschaftlichen Tätigkeit nachgehen. Außerdem habe die Wirtschaftskrise in Ungarn zu einem Anstieg der Arbeitslosigkeit und zu einer Senkung des Bruttoinlandsprodukts insbesondere im Landwirtschaftssektor geführt.
Die Erwägungsgründe 8 und 9 des angefochtenen Beschlusses lauten:
„(8)
Die Kommission hat bislang zur Art und Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Unionsrecht kein Verfahren eingeleitet und keine Stellungnahme abgegeben.
(9)
Es liegen demnach außergewöhnliche Umstände vor, aufgrund deren diese Beihilfe ausnahmsweise und soweit es für die Bekämpfung der Armut im ländlichen Raum in Ungarn unbedingt erforderlich ist als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden kann“.
Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge der Parteien
Die Kommission beantragt,
—
den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären und
—
dem Rat die Kosten aufzuerlegen.
Der Rat beantragt,
—
die Klage als unbegründet abzuweisen und
—
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 9. August 2010 sind die Republik Litauen, Ungarn und die Republik Polen als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen worden.
Zur Klage
Die Kommission stützt ihre Klage auf vier Gründe, mit denen sie die Unzuständigkeit des Rates, einen Ermessensmissbrauch, eine Verletzung des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit und einen offensichtlichen Beurteilungsfehler in Bezug auf das Vorliegen außergewöhnlicher Umstände sowie eine Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes rügt.
Zum ersten Klagegrund: Unzuständigkeit des Rates
Vorbringen der Parteien
Mit ihrem ersten Klagegrund macht die Kommission geltend, der Rat sei zum Erlass des angefochtenen Beschlusses nicht befugt gewesen.
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs habe die dem Rat durch Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 3 AEUV übertragene Befugnis Ausnahmecharakter, und er sei daher nicht befugt, eine Entscheidung der Kommission, mit der die Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Binnenmarkt festgestellt werde, zu entwerten oder zu versuchen, eine solche Entscheidung zu umgehen.
Die Kommission habe aber in Nr. 196 der Agrarrahmenregelung einen endgültigen Standpunkt zur Vereinbarkeit der von Ungarn zugunsten des Erwerbs landwirtschaftlicher Flächen eingerichteten Beihilferegelungen mit dem Binnenmarkt eingenommen. Der Umstand, dass dieser Standpunkt in Form einer Rahmenregelung eingenommen worden sei, sei ohne Folgen, da die Gerichte der Europäischen Union entschieden hätten, dass ein Mitgliedstaat, der solchen Leitlinien zugestimmt habe, zu ihrer Anwendung verpflichtet sei.
Im vorliegenden Fall habe Ungarn seine Zustimmung zu den in Nr. 196 der Agrarrahmenregelung enthaltenen Vorschlägen für zweckdienliche Maßnahmen mitgeteilt. Daher sei es verpflichtet gewesen, die Beihilferegelungen spätestens am 31. Dezember 2009 auslaufen zu lassen und sie nicht vor dem 31. Dezember 2013 wiedereinzuführen. Folglich habe der Rat durch die Genehmigung derselben Beihilferegelungen ab dem 1. Januar 2010 die Wirksamkeit der Entscheidung der Kommission unterlaufen und damit seine Befugnisse überschritten.
Der Rat vertritt dagegen die Ansicht, dass die mit dem angefochtenen Beschluss genehmigte Beihilferegelung eine neue Beihilferegelung darstelle, die sich von denjenigen, die von der Kommission mit den Beschlüssen vom 22. Dezember 2006 genehmigt worden seien, insbesondere deshalb unterscheide, weil sie auf neuen tatsächlichen und rechtlichen Umständen beruhe. Die Kommission habe daher die Vereinbarkeit der mit dem angefochtenen Beschluss genehmigten Beihilferegelung nie beurteilt.
Außerdem sei Nr. 196 der Agrarrahmenregelung auf die vom Rat genehmigte Beihilferegelung nicht anwendbar, da die in Art. 108 Abs. 1 AEUV vorgesehenen zweckdienlichen Maßnahmen nur für bestehende Beihilfen gälten.
In ihrer Erwiderung macht die Kommission geltend, dass die vom Rat angeführten Unterschiede zwischen den bestehenden Beihilferegelungen und der mit dem angefochtenen Beschluss genehmigten Beihilferegelung nicht erheblich seien, da diese Regelungen so untrennbar miteinander verbunden seien, dass eine Unterscheidung zwischen ihnen für die Zwecke der Anwendung von Art. 108 Abs. 2 AEUV willkürlich wäre.
Die Republik Litauen, Ungarn und die Republik Polen teilen im Wesentlichen die Ansicht des Rates.
Würdigung durch den Gerichtshof
Zur Beurteilung der Begründetheit des ersten Klagegrundes, den die Kommission für ihre Klage vorgetragen hat, ist festzustellen, ob der Rat gemäß Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 3 AEUV dazu befugt war, die von dem angefochtenen Beschluss erfasste Beihilferegelung als mit dem Binnenmarkt vereinbar anzusehen, obwohl Ungarn den in Nr. 196 der Agrarrahmenregelung vorgeschlagenen zweckdienlichen Maßnahmen zugestimmt hatte.
Nach Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 3 AEUV kann der Rat auf Antrag eines Mitgliedstaats einstimmig beschließen, dass eine von diesem Staat gewährte oder geplante Beihilfe in Abweichung von Art. 107 AEUV oder von den nach Art. 109 AEUV erlassenen Verordnungen als mit dem Binnenmarkt vereinbar gilt, wenn außergewöhnliche Umstände einen solchen Beschluss rechtfertigen.
Ein Mitgliedstaat kann also unter genau bestimmten Umständen eine Beihilfe nicht bei der Kommission anmelden, die in dem durch Art. 108 Abs. 3 AEUV definierten Rahmen entschieden hätte, sondern beim Rat, der unter Abweichung von Art. 107 AEUV oder von den nach Art. 109 AEUV erlassenen Verordnungen in dem durch Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 3 AEUV definierten Rahmen entscheidet.
Der Gerichtshof hatte bereits Gelegenheit, einige Aspekte zur Auslegung dieser Bestimmung zu erläutern.
So hat er nach einem Hinweis auf die zentrale Rolle, die der AEU‑Vertrag der Kommission bei der Feststellung der etwaigen Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Binnenmarkt verleiht, zunächst festgestellt, dass Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 3 AEUV einen Ausnahme‑ und Sonderfall regelt, so dass die dem Rat durch diese Bestimmung übertragene Befugnis offenkundig Ausnahmecharakter hat (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 29. Juni 2004, Kommission/Rat,
C-110/02, Slg. 2004, I-6333
, Randnrn. 29 bis 31), was bedeutet, dass Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 3 AEUV zwangsläufig eng auszulegen ist (vgl. entsprechend Urteile vom 22. April 2010, Mattner,
C-510/08, Slg. 2010, I-3553
, Randnr. 32, und vom 14. März 2013, Česká spořitelna, C‑419/11, Randnr. 26).
Dann hat er Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 3 und 4 AEUV, wonach zum einen die Anrufung des Rates durch einen Mitgliedstaat die bei der Kommission laufende Prüfung für drei Monate aussetzt und zum anderen, wenn der Rat innerhalb dieser Frist keine Entscheidung getroffen hat, die Kommission entscheidet, dahin ausgelegt, dass der Rat nach Ablauf der fraglichen Frist nicht mehr befugt ist, eine Entscheidung über die betreffende Beihilfe gemäß diesem Unterabs. 3 zu erlassen (vgl. in diesem Sinne Urteil Kommission/Rat, Randnr. 32).
Dazu hat der Gerichtshof dargelegt, dass diese zeitliche Beschränkung der Befugnis des Rates auch zeigt, dass der Rat nicht mehr ermächtigt ist, die ihm nach Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 3 AEUV übertragene Ausnahmebefugnis auszuüben, um eine Beihilfe für mit dem Binnenmarkt vereinbar zu erklären, wenn der betroffene Mitgliedstaat keinen Antrag nach dieser Bestimmung an ihn gerichtet hat, bevor die Kommission die betreffende Beihilfe für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärt und so das Verfahren nach Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 1 AEUV abgeschlossen hat (Urteile Kommission/Rat, Randnr. 33, und vom 22. Juni 2006, Kommission/Rat,
C-399/03, Slg. 2006, I-5629
, Randnr. 24).
Der Gerichtshof hat in diesem Zusammenhang hervorgehoben, dass sich durch diese Auslegung der Erlass von Entscheidungen mit widersprüchlichem verfügenden Teil vermeiden lässt und sie damit zur Rechtssicherheit beiträgt, da sie die nach Ablauf angemessener Klagefristen oder Erschöpfung des Rechtswegs eingetretene Bestandskraft einer Verwaltungsentscheidung wahrt (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 29. Juni 2004, Kommission/Rat, Randnrn. 32 und 35, und vom 22. Juni 2006, Kommission/Rat, Randnr. 25).
Schließlich hat sich der Gerichtshof zu der Frage geäußert, ob der Umstand, dass der Rat nicht zur Entscheidung über die Vereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Binnenmarkt befugt ist, über die die Kommission bereits endgültig entschieden hat, bedeutet, dass der Rat auch nicht zur Entscheidung über eine Beihilfe befugt ist, mit der den Empfängern einer zuvor durch eine Entscheidung der Kommission für unvereinbar erklärten rechtswidrigen Beihilfe ein Ausgleichsbetrag für die Rückzahlungen zugewiesen wird, zu denen die Empfänger nach dieser Entscheidung verpflichtet sind.
Dazu hat der Gerichtshof ausgeführt, dass die von der Kommission nach den Art. 107 AEUV und 108 AEUV erlassenen Entscheidungen nach ständiger Rechtsprechung offensichtlich ihrer Wirkung beraubt würden, wenn man zuließe, dass ein Mitgliedstaat den Empfängern einer solchen rechtswidrigen Beihilfe eine neue Beihilfe in Höhe der rechtswidrigen Beihilfe gewährt, die dazu bestimmt ist, die Auswirkungen der Rückzahlungen zu neutralisieren, zu denen diese Empfänger nach der betreffenden Entscheidung verpflichtet sind (Urteile vom 29. Juni 2004, Kommission/Rat, Randnr. 43, und vom 22. Juni 2006, Kommission/Rat, Randnr. 27).
Der Gerichtshof hat demgemäß entschieden, dass der Rat, der einer Entscheidung der Kommission, mit der die Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Binnenmarkt festgestellt wird, nicht dadurch die Wirkung nehmen darf, dass er selbst diese Beihilfe für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt, eine solche Entscheidung ebenso wenig dadurch ihrer Wirkung berauben darf, dass er nach Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 3 AEUV eine Beihilfe für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt, die dazu bestimmt ist, die Empfänger der für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärten rechtswidrigen Beihilfe für die Rückzahlungen zu entschädigen, zu denen sie aufgrund der fraglichen Entscheidung verpflichtet sind (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 29. Juni 2004, Kommission/Rat, Randnrn. 44 und 45, und vom 22. Juni 2006, Kommission/Rat, Randnr. 28).
Aus dieser Rechtsprechung folgt für die Anwendung von Art. 108 Abs. 2 AEUV, dass sich die jeweiligen Befugnisse des Rates und der Kommission so zueinander verhalten, dass erstens vorrangig die Befugnis der Kommission ausgeübt wird, da der Rat nur unter außergewöhnlichen Umständen zuständig ist. Zweitens muss die Befugnis des Rates, die es diesem gestattet, in seinem Beschluss von bestimmten Vertragsbestimmungen im Bereich der staatlichen Beihilfen abzuweichen, in einem bestimmten zeitlichen Rahmen ausgeübt werden. Drittens darf, sobald die Kommission oder der Rat endgültig über die Vereinbarkeit der fraglichen Beihilfe entschieden hat, das jeweils andere Organ keine gegenteilige Entscheidung mehr treffen.
Diese Auslegung soll die Kohärenz und die Wirksamkeit des Handelns der Union wahren, indem sie zum einen ausschließt, dass einander widersprechende Entscheidungen erlassen werden, und zum anderen verhindert, dass einer bestandskräftig gewordenen Entscheidung eines Unionsorgans außerhalb jeder Frist, einschließlich derjenigen des Art. 263 Abs. 6 AEUV, und unter Missachtung des Grundsatzes der Rechtssicherheit durch eine Entscheidung eines anderen Organs widersprochen werden kann.
Die Erwägungen, die dieser Auslegung zugrunde liegen, zeigen außerdem, dass es unerheblich ist, ob die Beihilfe, die Gegenstand des Beschlusses des Rates ist, eine bestehende oder eine neue Beihilfe ist. Wie sich nämlich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergibt, wird die Wirksamkeit der Entscheidung der Kommission nicht nur dann in Frage gestellt, wenn der Rat eine Entscheidung erlässt, die eine Beihilfe für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt, bei der es sich gerade um die Beihilfe handelt, über die die Kommission bereits entschieden hat, sondern auch dann, wenn die Beihilfe, die Gegenstand des Beschlusses des Rates ist, dazu bestimmt ist, die Empfänger der für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärten rechtswidrigen Beihilfe für die Rückzahlungen zu entschädigen, zu denen sie aufgrund der Entscheidung der Kommission verpflichtet sind. Unter solchen Umständen ist die zweite Beihilfe so untrennbar mit derjenigen verbunden, deren Unvereinbarkeit mit dem Binnenmarkt zuvor von der Kommission festgestellt wurde, dass eine Unterscheidung dieser Beihilfen zum Zwecke der Anwendung von Art. 108 Abs. 2 AEUV willkürlich erscheint (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 29. Juni 2004, Kommission/Rat, Randnrn. 45 und 46).
In der vorliegenden Rechtssache ist daher zu prüfen, ob die vom Rat für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärten Beihilfen unabhängig von ihrer Eigenschaft als bestehende oder neue Beihilfen als Beihilfen anzusehen sind, über die die Kommission bereits endgültig entschieden hat.
Dazu geht aus der ständigen Rechtsprechung hervor, dass die Kommission in Ausübung ihrer Befugnisse aus den Art. 107 AEUV und 108 AEUV Leitlinien erlassen kann, die Auskunft darüber geben, in welcher Weise sie bei neuen Beihilfen oder bestehenden Beihilferegelungen ihr Ermessen nach diesen Artikeln auszuüben gedenkt (Urteil vom 18. Juni 2002, Deutschland/Kommission,
C-242/00, Slg. 2002, I-5603
, Randnr. 27).
Wenn diese Leitlinien auf Art. 108 Abs. 1 AEUV gestützt sind, sind sie Teil der regelmäßigen und laufenden Zusammenarbeit, in deren Rahmen die Kommission fortlaufend mit den Mitgliedstaaten die bestehenden Beihilferegelungen überprüft und ihnen die zweckdienlichen Maßnahmen vorschlägt, die die fortschreitende Entwicklung und das Funktionieren des Binnenmarkts erfordern (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 15. Oktober 1996, IJssel-Vliet,
C-311/94, Slg. 1996, I-5023
, Randnrn. 36 und 37, sowie vom 5. Oktober 2000, Deutschland/Kommission,
C-288/96, Slg. 2000, I-8237
, Randnr. 64). Soweit diese Vorschläge von einem Mitgliedstaat anerkannt worden sind, haben sie ihm gegenüber bindende Wirkung (vgl. in diesem Sinne Urteile IJssel-Vliet, Randnrn. 42 und 43, sowie vom 5. Oktober 2000, Deutschland/Kommission, Randnr. 65), und er ist, worauf in Art. 19 Abs. 1 der Verordnung Nr. 659/1999 hingewiesen wird, dazu verpflichtet, sie durchzuführen.
Im vorliegenden Fall hat Ungarn am 7. Februar 2007 seine Zustimmung zu den in Nr. 196 der Agrarrahmenregelung enthaltenen Vorschlägen für zweckdienliche Maßnahmen mitgeteilt.
Diese zweckdienlichen Maßnahmen bestehen u. a. in einer Änderung der bestehenden Beihilferegelungen für Investitionen betreffend den Kauf von Flächen in landwirtschaftlichen Betrieben, um diese Regelungen spätestens am 31. Dezember 2009 der Agrarrahmenregelung anzupassen.
Folglich betreffen die von der Kommission in Nr. 196 der Agrarrahmenregelung vorgeschlagenen zweckdienlichen Maßnahmen entsprechend Art. 108 Abs. 1 AEUV nur bestehende Beihilferegelungen.
Die mit dem angefochtenen Beschluss genehmigte Regelung ist indessen eine neue Beihilferegelung.
So konnten die in Randnr. 16 des vorliegenden Urteils genannten Beihilferegelungen nach Art. 1 Buchst. b Ziff. ii der Verordnung Nr. 659/1999 nur in dem Zeitraum, für den sie mit den Beschlüssen vom 22. Dezember 2006 genehmigt worden waren, also bis zum 31. Dezember 2009, als bestehende Beihilferegelungen angesehen werden.
Da aus Art. 1 Buchst. c dieser Verordnung hervorgeht, dass Beihilferegelungen, die keine bestehenden Beihilferegelungen sind, neue Beihilferegelungen darstellen, und da die mit dem angefochtenen Beschluss genehmigte Beihilferegelung ab dem 1. Januar 2010 anzuwenden war, handelte es sich bei dieser somit notwendigerweise um eine neue Beihilferegelung.
Der Umstand, dass diese Regelung eine einfache Verlängerung der am 31. Dezember 2009 abgelaufenen Regelungen sein soll, ist – wenn man davon ausgeht, dass es sich so verhält – nicht entscheidend, da mit der Verlängerung einer bestehenden Beihilferegelung eine neue Beihilfe eingeführt wird, die sich von der verlängerten Beihilfe unterscheidet (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 20. Mai 2010, Todaro Nunziatina & C.,
C-138/09, Slg. 2010, I-4561
, Randnrn. 46 und 47).
Die Verpflichtungen, denen Ungarn infolge seiner Zustimmung zu den Vorschlägen für zweckdienliche Maßnahmen unterlag, betreffen demnach nicht die mit dem angefochtenen Beschluss als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehene Beihilferegelung, da es sich um eine neue Beihilferegelung handelt, die nicht mit einer bestehenden Beihilferegelung zu verwechseln ist, auf die sich die zweckdienlichen Maßnahmen beziehen, denen der Mitgliedstaat zugestimmt hat.
Der Rat kann sich allerdings nicht bloß darauf berufen, dass es sich bei einer Beihilferegelung um eine neue Beihilferegelung handelt, um eine Situation, die die Kommission bereits endgültig beurteilt hat, zu überprüfen und dieser Beurteilung damit zu widersprechen. Der Rat ist demnach nicht befugt, zu entscheiden, dass eine neue Beihilferegelung als mit dem Binnenmarkt vereinbar anzusehen ist, wenn diese so untrennbar mit einer bestehenden Beihilferegelung, zu deren Änderung oder Abschaffung sich ein Mitgliedstaat im Rahmen von Art. 108 Abs. 1 AEUV verpflichtet hat, verbunden ist, dass eine Unterscheidung zwischen diesen beiden Regelungen für die Zwecke der Anwendung von Art. 108 Abs. 2 AEUV willkürlich erscheint (vgl. entsprechend Urteil vom 29. Juni 2004, Kommission/Rat, Randnr. 46).
Dies ist hier jedoch nicht der Fall.
Dazu ist zu bemerken, dass ein erheblicher Zeitraum zwischen der Beurteilung durch die Kommission und der Beurteilung durch den Rat verstrichen ist, da der angefochtene Beschluss beinahe drei Jahre nach den fraglichen Vorschlägen für zweckdienliche Maßnahmen ergangen ist.
Außerdem ist dieser Beschluss speziell durch das Auftreten neuer Umstände begründet, die der Rat als außergewöhnlich angesehen hat und die die Kommission bei ihrer Beurteilung der Frage, ob die von Ungarn eingeführten bestehenden Beihilferegelungen für den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, nicht berücksichtigen konnte.
So nimmt der angefochtene Beschluss umfassend auf die Auswirkungen der Wirtschafts‑ und Finanzkrise auf den Landwirtschaftssektor in Ungarn in den Jahren 2008 und 2009 Bezug, während die Agrarrahmenregelung im Jahr 2006 erlassen wurde. Der Rat beruft sich u. a. auf die Erhöhung der Zinssätze für Darlehen zum Erwerb von landwirtschaftlichen Nutzflächen und die Verschärfung der Kriterien der Banken für die Vergabe solcher Kredite in den Jahren 2008 und 2009, den Anstieg der Arbeitslosigkeit und die Senkung des Bruttoinlandsprodukts insbesondere im Landwirtschaftssektor.
Der von der Kommission zur Stützung ihres Vorschlags für zweckdienliche Maßnahmen vertretene Standpunkt in Bezug auf die Vereinbarkeit der in Randnr. 16 des vorliegenden Urteils genannten Regelungen mit dem Binnenmarkt beruhte aber zwangsläufig auf der anhand der wirtschaftlichen Daten, über die sie im Jahr 2006 verfügte, erfolgten Beurteilung der Auswirkungen, die die Anwendung dieser Regelungen auf die fortschreitende Entwicklung und das Funktionieren des Binnenmarkts haben konnte.
Aufgrund der in Randnr. 65 des vorliegenden Urteils angeführten erheblichen Änderung der Umstände greift die von der Kommission vorgenommene Beurteilung dieser Beihilferegelungen der Beurteilung einer Beihilferegelung nicht vor, die ähnliche Maßnahmen umfasst, aber in einem wirtschaftlich gänzlich anderen Zusammenhang angewandt werden sollte, als er von der Kommission in ihrer Beurteilung berücksichtigt wurde. Ob die neue Beihilferegelung, die Gegenstand eines Antrags Ungarns beim Rat gemäß Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 3 AEUV war, mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, ist demzufolge nach Abschluss einer individuellen Prüfung zu beurteilen, die sich von der Beurteilung der in Randnr. 16 des vorliegenden Urteils angeführten Regelungen unterscheidet und die unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Umstände zu dem Zeitpunkt, zu dem die entsprechenden Beihilfen gewährt werden, vorzunehmen ist (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 3. Oktober 1991, Italien/Kommission,
C-261/89, Slg. 1991, I-4437
, Randnr. 21, und vom 21. Juli 2011, Freistaat Sachsen und Land Sachsen-Anhalt/Kommission,
C-459/10 P, Slg. 2011, I-109
, Randnr. 48).
Demnach unterscheidet sich die in der vorliegenden Rechtssache in Rede stehende Situation von derjenigen, die der Gerichtshof in den Urteilen vom 29. Juni 2004, Kommission/Rat, und vom 22. Juni 2006, Kommission/Rat, untersucht hat.
Im Gegensatz zu den Entscheidungen des Rates, die mit diesen beiden Urteilen für nichtig erklärt wurden, findet der angefochtene Beschluss im vorliegenden Fall seinen Grund nämlich gerade in neuen Gesichtspunkten, die sich aus einer erheblichen Änderung der Umstände ergeben, die zwischen dem Zeitpunkt, zu dem die Kommission die bestehenden von Ungarn angewandten Beihilferegelungen geprüft hat, und dem Zeitpunkt, zu dem der Rat die neue Beihilferegelung beurteilt hat, die Gegenstand des Antrags Ungarns an den Rat war, eingetreten ist.
Folglich liegen die Umstände, die die Unzuständigkeit des Rates in den beiden in Randnr. 68 des vorliegenden Urteils angeführten Urteilen begründet haben, in der vorliegenden Rechtssache nicht vor.
Im Übrigen erlaubt die Anerkennung der Zuständigkeit des Rates keine Umgehung der zweckdienlichen Maßnahmen, denen die Mitgliedstaaten zugestimmt haben.
Zum einen ist der Rat nämlich nur dann befugt, eine neue Beihilferegelung zu genehmigen, die einer bestehenden Beihilferegelung gleicht, die ein Mitgliedstaat wegen der Zustimmung zu den Vorschlägen für zweckdienliche Maßnahmen ändern oder abschaffen musste, wenn nach diesen Vorschlägen neue Umstände eingetreten sind.
Zum anderen findet die dem Rat durch Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 3 AEUV eingeräumte Befugnis nur innerhalb der in dieser Bestimmung genannten Grenzen, d. h. bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände, Anwendung (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 29. Februar 1996, Kommission/Rat,
C-122/94, Slg. 1996, I-881
, Randnr. 13).
Schließlich ist in Bezug auf das Vorbringen der Kommission, der Rat sei nicht befugt, eine gegen die in der Agrarrahmenregelung definierten Leitlinien verstoßende Beihilfe zu genehmigen, darauf hinzuweisen, dass innerhalb dieser Rahmenregelung nur die Vorschläge für zweckdienliche Maßnahmen in Nr. 196, denen die Mitgliedstaaten zugestimmt haben, eine endgültige Stellungnahme der Kommission zur Vereinbarkeit einer Beihilferegelung mit dem Binnenmarkt darstellen können.
Nur diese Vorschläge für zweckdienliche Maßnahmen werden nämlich, wie in Nr. 197 der Agrarrahmenregelung ausgeführt wird, den Mitgliedstaaten zur Zustimmung vorgelegt, während die anderen Bestimmungen dieser Regelung bloß allgemeine Leitlinien sind, die die Kommission verpflichten (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 13. Juni 2002, Niederlande/Kommission,
C-382/99, Slg. 2002, I-5163
, Randnr. 24 und die dort angeführte Rechtsprechung), ohne die Mitgliedstaaten zu binden. Sie können erst recht nicht den Rat binden, da Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 3 AEUV ihm die Befugnis gibt, unter außergewöhnlichen Umständen von Art. 107 AEUV oder den nach Art. 109 AEUV erlassenen Verordnungen abzuweichen.
Aus Nr. 196 dieser Rahmenregelung geht indessen hervor, dass sich die Mitgliedstaaten in Bezug auf die bestehenden Beihilferegelungen für den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen nur dazu verpflichtet haben, sie bis zum 31. Dezember 2009 entweder zu ändern, um sie an die Rahmenregelung anzupassen, oder sie andernfalls abzuschaffen.
Hingegen ergibt sich aus den Erwägungen in den Randnrn. 61 bis 70 des vorliegenden Urteils, dass den Mitgliedstaaten durch die Zustimmung zu den Vorschlägen für zweckdienliche Maßnahmen in Nr. 196 der Agrarrahmenregelung nicht jede Möglichkeit genommen wird, während des gesamten Geltungszeitraums dieser Rahmenregelung die Genehmigung der Wiedereinführung von ähnlichen oder gleichen Regelungen zu beantragen.
Folglich ist der erste Klagegrund der Kommission, der Rat sei nicht zuständig gewesen, unbegründet und zurückzuweisen.
Zum zweiten Klagegrund: Ermessensmissbrauch
Vorbringen der Parteien
Mit ihrem zweiten Klagegrund trägt die Kommission vor, der Rat habe sein Ermessen missbraucht, indem er versucht habe, die Folgen der Beurteilung zu neutralisieren, die sie in Bezug auf die von Ungarn eingeführten Beihilferegelungen für den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen vorgenommen habe.
Der Rat macht geltend, er habe mit dem Erlass des angefochtenen Beschlusses nicht versucht, die Wirkungen einer von der Kommission vorgenommenen Beurteilung zunichte zu machen, da diese keine Entscheidung erlassen habe, die die mit dem angefochtenen Beschluss genehmigte Beihilferegelung für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärt habe. Sein Ziel sei es in Wirklichkeit gewesen, den von der Wirtschafts‑ und Finanzkrise betroffenen ungarischen Landwirten beim Erwerb landwirtschaftlicher Flächen zu helfen.
Würdigung durch den Gerichtshof
Wie der Gerichtshof wiederholt entschieden hat, ist eine Maßnahme nur dann ermessensmissbräuchlich, wenn aufgrund objektiver, schlüssiger und übereinstimmender Indizien anzunehmen ist, dass sie ausschließlich oder zumindest hauptsächlich zu anderen als den angegebenen Zwecken oder mit dem Ziel erlassen worden ist, ein Verfahren zu umgehen, das der Vertrag speziell vorsieht, um die konkrete Sachlage zu bewältigen (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteile vom 14. Mai 1998, Windpark Groothusen/Kommission,
C-48/96 P, Slg. 1998, I-2873
, Randnr. 52, und vom 7. September 2006, Spanien/Rat,
C-310/04, Slg. 2006, I-7285
, Randnr. 69).
Es ist festzustellen, dass die Kommission keine derartigen Indizien beigebracht hat.
Was die vom Rat beim Erlass des angefochtenen Beschlusses verfolgten Ziele angeht, erlaubt nichts in den dem Gerichtshof vorgelegten Akten die Feststellung, der Rat habe ausschließlich oder zumindest hauptsächlich ein anderes Ziel als das verfolgt, ungarischen Landwirten dabei zu helfen, landwirtschaftliche Flächen leichter zu erwerben, um die Armut im ländlichen Raum in Ungarn zu bekämpfen.
Hinsichtlich des Vorbringens der Kommission, aus der Abfolge der Ereignisse und dem Briefwechsel ergebe sich, dass der angefochtene Beschluss den von ihr vertretenen Standpunkt habe entwerten sollen, zeigt sich, dass der Rat zu Recht annehmen konnte, dass die Kommission zur Vereinbarkeit der in Rede stehenden Beihilferegelung keine Stellungnahme abgegeben habe, wie im achten Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses ausgeführt wird.
Demnach ist der zweite Klagegrund, dass ein Ermessensmissbrauch vorliege, als unbegründet zurückzuweisen.
Zum dritten Klagegrund: Verletzung des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit
Vorbringen der Parteien
Mit ihrem dritten Klagegrund trägt die Kommission vor, der angefochtene Beschluss sei unter Verletzung des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit zwischen den Organen erlassen worden, da der Rat durch den Erlass dieses Beschlusses Ungarn von seiner Verpflichtung zur Zusammenarbeit mit der Kommission, zu der dieser Mitgliedstaat gemäß Art. 108 Abs. 1 AEUV verpflichtet gewesen sei, entbunden habe.
Der Rat habe nämlich die Ergebnisse des zuvor zwischen der Kommission und Ungarn geführten Dialogs unterlaufen, indem er die Verlängerung bestehender Beihilferegelungen, zu deren Abschaffung dieser Mitgliedstaat verpflichtet gewesen sei, genehmigt habe.
Der Rat ist der Ansicht, dass er durch die Pflicht zur Zusammenarbeit nach Art. 108 Abs. 1 AEUV nicht gebunden sei. Außerdem wiederholt er, dass es keine Verpflichtung von Ungarn in Bezug auf die mit dem angefochtenen Beschluss genehmigte Beihilferegelung gegeben habe.
Würdigung durch den Gerichtshof
Art. 108 Abs. 1 AEUV erlegt der Kommission und den Mitgliedstaaten die Pflicht zur regelmäßigen und laufenden Zusammenarbeit auf, in deren Rahmen die Kommission fortlaufend mit den Mitgliedstaaten die bestehenden Beihilferegelungen überprüft und ihnen die zweckdienlichen Maßnahmen vorschlägt, die die fortschreitende Entwicklung und das Funktionieren des Binnenmarkts erfordern (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. Juni 2002, Deutschland/Kommission, Randnr. 28 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Aus Randnr. 70 des vorliegenden Urteils geht insoweit hervor, dass Ungarn keine konkrete Verpflichtung hinsichtlich der mit dem angefochtenen Beschluss genehmigten Beihilferegelung eingegangen ist. Daher hat dieser Beschluss Ungarn nicht von einer besonderen Pflicht zur Zusammenarbeit entbunden, da mit ihm die Ergebnisse des zuvor zwischen der Kommission und diesem Mitgliedstaat geführten Dialogs keineswegs unterlaufen worden sind.
Angesichts des Vorstehenden ist der dritte Klagegrund der Kommission, dass der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit verletzt worden sei, als unbegründet zurückzuweisen.
Zum vierten Klagegrund: offensichtlicher Beurteilungsfehler und Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes
Mit dem ersten Teil ihres vierten Klagegrundes trägt die Kommission vor, der Rat habe insofern einen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen, als er befunden habe, dass außergewöhnliche Umstände vorgelegen hätten, die die genehmigten Maßnahmen rechtfertigten. Mit dem zweiten Teil dieses Klagegrundes macht sie geltend, der angefochtene Beschluss laufe dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zuwider, weil die fraglichen Maßnahmen die Erreichung des mit diesem Beschluss verfolgten Ziels nicht ermöglichten und sich nicht auf das zur Erreichung dieses Ziels erforderliche Mindestmaß beschränkten.
Zum ersten Teil des vierten Klagegrundes: offensichtlicher Beurteilungsfehler in Bezug auf das Vorliegen außergewöhnlicher Umstände
– Vorbringen der Parteien
Die Kommission ist der Ansicht, dass Umstände nur dann als außergewöhnlich im Sinne von Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 3 AEUV angesehen werden könnten, wenn sie vor ihrem Eintreten nicht vorhersehbar gewesen seien und im vorliegenden Fall Ungarn besonders beträfen. Demnach sei dies nicht der Fall, wenn es um ein strukturelles Hindernis, das schon vorher bestanden habe, oder ein Problem gehe, das den Großteil der Mitgliedstaaten betreffe.
Die Kommission meint, dass es sich bei der ungünstigen Struktur der landwirtschaftlichen Betriebe in Ungarn um ein bereits altes Problem handle, das in der Struktur der ungarischen Agrarwirtschaft selbst begründet liege. Auch deute nichts darauf hin, dass der Kapitalmangel, mit dem die ungarischen Landwirte konfrontiert seien, kein strukturelles Problem sei, das seiner Natur nach nicht als außergewöhnlich eingestuft werden könne. Im Übrigen sei die Gefahr einer Zunahme des spekulativen Landerwerbs kein von den anderen vom Rat vorgetragenen Aspekten gesonderter Umstand.
Auch wenn die Kommission einräumt, dass die Wirtschaftskrise ein außergewöhnlicher Umstand sein könne, ist sie im Übrigen trotzdem der Auffassung, dass diese Krise den angefochtenen Beschluss nur insoweit rechtfertigen könne, als sie mit den Strukturproblemen, die schon vorher bestanden hätten, derart interagiert habe, dass außergewöhnliche Umstände in Ungarn hervorgerufen worden seien, was der Rat nicht nachgewiesen habe. Die Auswirkung der Krise auf die Schwierigkeiten beim Zugang zu Krediten, die steigende Armut und Arbeitslosigkeit, den Rückgang der Einkünfte aus der Landwirtschaft und auf die wirtschaftliche Rezession in Ungarn allgemein sei vor dem Hintergrund der als Ganzes betrachteten Union nicht außergewöhnlich.
Der Rat ist der Ansicht, die von der Kommission vertretene Definition des Begriffs der außergewöhnlichen Umstände sei angesichts der Rechtsprechung zu eng, da solche Umstände nur unvorhergesehen sein müssten und andere Mitgliedstaaten oder andere Sektoren als den Landwirtschaftssektor betreffen könnten.
Im vorliegenden Fall lägen außergewöhnliche Umstände aufgrund von außergewöhnlichen Ereignissen im Zusammenhang mit der Wirtschaftskrise vor, die erhebliche Auswirkungen auf die ungarischen Landwirte gehabt und demnach die bereits vorhandenen Strukturprobleme der ungarischen Landwirtschaftsbetriebe noch verstärkt hätten. So hätten die erhöhten Schwierigkeiten beim Zugang zu Krediten, der Rückgang der Einkünfte aus der Landwirtschaft, die steigende Armut wie auch die wirtschaftliche Rezession wegen der Krise – Umstände, die in Ungarn ausgeprägter gewesen seien als in anderen Mitgliedstaaten – den Erwerb von landwirtschaftlichen Flächen durch die ungarischen Landwirte extrem erschwert, wenn nicht sogar unmöglich gemacht.
– Würdigung durch den Gerichtshof
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs verfügt der Rat bei der Anwendung von Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 3 AEUV über ein weites Ermessen, das er nach Maßgabe komplexer wirtschaftlicher und sozialer Wertungen ausübt, die auf die Union als Ganzes zu beziehen sind. In diesem Rahmen ist die gerichtliche Nachprüfung der Ausübung dieses Ermessens auf die Überprüfung der Beachtung der Verfahrens‑ und Begründungsvorschriften sowie auf die Kontrolle der inhaltlichen Richtigkeit der festgestellten Tatsachen und des Fehlens von Rechtsfehlern, von offensichtlichen Fehlern bei der Bewertung der Tatsachen und von Ermessensmissbrauch beschränkt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 29. Februar 1996, Kommission/Rat, Randnrn. 18 und 19, und entsprechend Urteil vom 22. Dezember 2008, Régie Networks,
C-333/07, Slg. 2008, I-10807
, Randnr. 78).
Angesichts des ungewöhnlichen und unvorhersehbaren Charakters sowie des Ausmaßes der Auswirkungen der Wirtschafts‑ und Finanzkrise auf die ungarische Landwirtschaft hat der Rat jedoch keinen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen, indem er davon ausgegangen ist, dass diese Auswirkungen außergewöhnliche Umstände im Sinne von Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 3 AEUV darstellten. Die Kommission hat im Übrigen in ihrer Erwiderung eingeräumt, dass das Eintreten dieser Krise ein solcher außergewöhnlicher Umstand sein konnte.
Der Umstand, dass die Wirtschafts‑ und Finanzkrise auch in anderen Mitgliedstaaten erhebliche Auswirkungen hatte, ist nicht maßgeblich, da dieser Umstand den außergewöhnlichen Charakter der Auswirkungen dieser Krise in Bezug auf die Entwicklung der wirtschaftlichen Situation der ungarischen Landwirte unberührt lässt.
Auch mit der Feststellung, dass die ungünstige Struktur der Landwirtschaftsbetriebe und das fehlende Eigenkapital der Landwirte strukturelle Probleme in Ungarn seien, wird nicht nachgewiesen, dass der Rat einen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen hat, indem er die Ansicht vertreten hat, dass die erhöhten Schwierigkeiten beim Zugang zu Krediten und der Rückgang der Einkünfte aus der Landwirtschaft wegen der Krise die Lage der ungarischen Landwirte erheblich verschlechtert und damit die Behebung dieser strukturellen Probleme und demnach die Bekämpfung der Armut im ländlichen Raum durch die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der ungarischen Landwirtschaftsbetriebe behindert hätten (vgl. entsprechend Urteil vom 29. Februar 1996, Kommission/Rat, Randnr. 21).
Daraus folgt, dass der erste Teil des vierten Klagegrundes als unbegründet zurückzuweisen ist.
Zum zweiten Teil des vierten Klagegrundes: Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit
– Vorbringen der Parteien
Nach Ansicht der Kommission hat der Rat durch den Erlass des angefochtenen Beschlusses den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit missachtet.
Mit der fraglichen Beihilferegelung könnte nämlich das in diesem Beschluss angegebene Ziel nicht erreicht werden. So sei die durchschnittliche Größe eines landwirtschaftlichen Betriebs in Ungarn trotz zweier Beihilferegelungen für den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen während der letzten Jahre nur wenig gestiegen. Es sei nicht gezeigt worden, dass die mit dem angefochtenen Beschluss genehmigte Beihilferegelung bessere Ergebnisse ermögliche, obwohl es mit den zuvor bestehenden Beihilferegelungen nicht gelungen sei, den im Jahr 2009 beobachteten erhöhten Schwierigkeiten beim Zugang zu Krediten entgegenzutreten. Die Beihilfen für den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen trügen in Wirklichkeit eher zur Erhöhung der Preise für landwirtschaftliche Flächen als zur Änderung der Eigentumsstruktur dieser Flächen bei.
Im Übrigen impliziere die Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, dass die geltenden Maßnahmen, mit denen die vom Rat als außergewöhnliche Umstände qualifizierten Bedürfnisse erfüllt werden könnten, umfassend berücksichtigt würden. In dem angefochtenen Beschluss würden jedoch die Maßnahmen, die die Kommission zuvor genehmigt habe oder die nach ihren Leitlinien und ihren Gruppenfreistellungsverordnungen erlaubt gewesen seien, völlig außer Acht gelassen. Insbesondere der vorübergehende Rahmen ermögliche es den Mitgliedstaaten, den landwirtschaftlichen Betrieben Beihilfen zu gewähren. Ebenso könne auf die mit der Verordnung Nr. 1535/2007 genehmigten
De-minimis
-Beihilfen zurückgegriffen werden.
Außerdem habe es der Rat auch unterlassen, andere Arten von Instrumenten zur Behebung bestimmter in dem angefochtenen Beschluss aufgeworfener Probleme in Betracht zu ziehen. So habe Ungarn gemäß der Beitrittsakte die Möglichkeit gehabt, während eines Übergangszeitraums von sieben Jahren Spekulationen durch die Beschränkung des Rechts von Nichtansässigen auf den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen zu bremsen. Was die steigende Arbeitslosigkeit betreffe, sehe das Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums 2007-2013 von Ungarn verschiedene Maßnahmen zu ihrer Bekämpfung im ländlichen Raum vor, u. a. durch die Überführung überzähliger Arbeitskräfte in der Landwirtschaft in andere Wirtschaftsbereiche.
Schließlich beschränkten sich die mit dem angefochtenen Beschluss genehmigten Maßnahmen nicht auf das erforderliche Mindestmaß, da ihre Dauer den von der Kommission im vorübergehenden Rahmen festgelegten Zeitpunkt für die Anwendung der Beihilfen, die speziell dazu bestimmt gewesen seien, den Auswirkungen der Wirtschaftskrise zu begegnen, überschreite.
Der Rat trägt in Bezug auf die Einhaltung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit vor, dass die Rechtmäßigkeit der auf der Grundlage von Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 3 AEUV erlassenen Maßnahmen nur dann in Frage stehen könne, wenn diese Maßnahmen im Verhältnis zu dem Ziel, das der Rat damit verfolge, offensichtlich ungeeignet seien.
Die Kommission habe nicht nachgewiesen, dass die vom Rat vorgenommene Beurteilung komplexer wirtschaftlicher Umstände offensichtlich Fehler aufweise. Nach Ansicht des Rates haben die von Ungarn angewandten Beihilferegelungen für den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen insbesondere die Flächenstruktur ungarischer landwirtschaftlicher Betriebe verbessert. Außerdem habe die Kommission nicht gezeigt, dass eine solche Beihilferegelung zur Erhöhung der Flächenpreise beitrage. Zudem ermögliche es die Vergrößerung der Fläche der landwirtschaftlichen Betriebe, die Wettbewerbsfähigkeit und die Einkünfte der betreffenden Landwirte zu verbessern.
Der Rat ist weiter der Ansicht, er habe die bereits von der Kommission genehmigten Maßnahmen nicht berücksichtigten müssen, da es die ihm durch Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 3 AEUV übertragene Befugnis gerade ermögliche, Beihilfen zu genehmigen, wenn die Kommission dazu rechtlich nicht in der Lage gewesen sei, was hier der Fall gewesen sei. Im Übrigen werde die mit dem angefochtenen Beschluss genehmigte Beihilferegelung von dem vorübergehenden Rahmen nicht erfasst.
Außerdem begrenzten die nach der Beitrittsakte zulässigen Beschränkungen des Rechts auf den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen nicht die Gefahr von Spekulationskäufen durch in Ungarn ansässige Wirtschaftsteilnehmer, und es sei angezeigt, die Arbeitslosigkeit durch eine Kombination verschiedener Mittel zu bekämpfen, zu denen die mit dem angefochtenen Beschluss genehmigte Beihilfe gehöre.
Was die Dauer der Beihilferegelung betreffe, müsse sie nicht auf den von dem vorübergehenden Rahmen erfassten Zeitraum beschränkt werden und entspreche dem Zeitraum, der für den Abschluss des Prozesses der Privatisierung landwirtschaftlicher Flächen in Ungarn und zur Verringerung der Auswirkungen der Krise für erforderlich erachtet werde.
Ungarn macht geltend, dass es zum Nachweis der offensichtlichen Ungeeignetheit der fraglichen Maßnahme erforderlich sei, zu zeigen, dass sie überhaupt nicht wirksam sei, was von der Kommission nicht nachgewiesen und nicht einmal behauptet worden sei.
– Würdigung durch den Gerichtshof
Was die Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit betrifft, ergibt sich aus den Erwägungen in Randnr. 98 des vorliegenden Urteils, dass eine auf der Grundlage von Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 3 AEUV erlassene Maßnahme nur dann rechtswidrig sein kann, wenn sie zur Erreichung des Ziels, das der Rat verfolgt, offensichtlich ungeeignet ist (vgl. entsprechend Urteile vom 8. Juli 2010, Afton Chemical,
C-343/09, Slg. 2010, I-7027
, Randnr. 46, und vom 12. Juli 2012, Association Kokopelli, C‑59/11, Randnr. 39).
Demzufolge ist zu klären, ob die Genehmigung der in dem angefochtenen Beschluss genannten Beihilferegelung zur Erreichung des im neunten Erwägungsgrund dieses Beschlusses angeführten Ziels, die Armut im ländlichen Raum in Ungarn zu bekämpfen, offensichtlich ungeeignet ist.
Es ist anerkannt, dass dieses Ziel teilweise durch eine Steigerung der Effizienz der Landwirtschaft in Ungarn erreicht werden kann, was eine Vergrößerung der Fläche der landwirtschaftlichen Betriebe voraussetzt, die durch den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen durch ungarische Landwirte ermöglicht wird. Es wird indessen nicht bestritten, dass die geringen Einkünfte und die Schwierigkeiten bei einer Kreditaufnahme, mit denen diese Landwirte konfrontiert sind, Erwerbungen dieser Art entgegenstehen. Demnach ist die Genehmigung der in Rede stehenden Beihilferegelung, mit der diese Probleme und ihre Verschärfung durch die Wirtschafts‑ und Finanzkrise ausgeglichen werden sollen, indem entweder eine Vergünstigung der Zinssätze für Darlehen zum Erwerb landwirtschaftlicher Flächen oder ein Direktzuschuss für den Erwerb solcher Flächen angeboten wird, zur Verwirklichung des mit dem angefochtenen Beschluss verfolgten Ziels nicht offensichtlich ungeeignet.
Unter diesen Umständen wird dadurch, dass die zuvor angewandte Beihilferegelung für den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen keine erhebliche und dauerhafte Vergrößerung der Fläche der ungarischen landwirtschaftlichen Betriebe ermöglicht hat, nicht gezeigt, dass der angefochtene Beschluss zur Erreichung des in Randnr. 115 des vorliegenden Urteils wiedergegebenen Ziels des Beschlusses offensichtlich ungeeignet ist.
Die geringe Vergrößerung der durchschnittlichen Fläche dieser Betriebe reicht nämlich nicht aus, um die offensichtliche Unwirksamkeit der vom Rat genehmigten Beihilferegelung zu belegen, da es denkbar ist, dass diese geringe Vergrößerung auf Umstände zurückzuführen ist, die nicht während des gesamten von dem angefochtenen Beschluss erfassten Zeitraums andauern werden.
Zu dem Vorbringen der Kommission, dass die Beihilferegelungen für den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen eher zu einer Preissteigerung bei den landwirtschaftlichen Flächen als zu einer Änderung der Eigentumsstruktur in Bezug auf diese Flächen beitrügen, ist festzustellen, dass diese Behauptung nicht hinreichend untermauert ist, um den Nachweis zu ermöglichen, dass der Rat eine im Verhältnis zu dem von ihm verfolgten Ziel offensichtlich ungeeignete Maßnahme gewählt hat.
Im Übrigen ist zu überprüfen, ob die Genehmigung der fraglichen Beihilferegelung nicht offensichtlich über das hinausgeht, was zur Erreichung des mit dem angefochtenen Beschluss verfolgten Ziels erforderlich ist. Die Kommission macht nämlich geltend, der Rat habe die Möglichkeiten anderer Instrumente, die zur Verwirklichung dieses Ziels beitragen könnten, nicht hinreichend berücksichtigt.
Angesichts des Umfangs des Ermessens, über das der Rat im vorliegenden Fall verfügt, kann in dem angefochtenen Beschluss nicht bloß deshalb ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gesehen werden, weil es denkbar gewesen wäre, dass Ungarn das in Randnr. 115 des vorliegenden Urteils angeführte Ziel mit einer Beihilferegelung anderer Art verfolgt. Nach ständiger Rechtsprechung hat der Gerichtshof nämlich bei der Prüfung, ob der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bei einer auf der Grundlage einer Entscheidungsbefugnis wie derjenigen des Rates gemäß Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 3 AEUV erlassenen Entscheidung beachtet wurde, nicht festzustellen, ob die erlassene Entscheidung die einzige oder die bestmögliche war, sondern nur, ob sie offensichtlich ungeeignet war (vgl. entsprechend Urteil vom 11. Juni 2009, Agrana Zucker,
C-33/08, Slg. 2009, I-5035
, Randnr. 33 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Wie der Generalanwalt in Nr. 44 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, entbindet das weite Ermessen, über das der Rat verfügt, diesen allerdings nicht davon, bei seiner Beurteilung die bestehenden Maßnahmen zu berücksichtigen, die speziell dazu bestimmt sind, den außergewöhnlichen Umständen zu begegnen, die die Genehmigung der fraglichen Beihilferegelung gerechtfertigt haben.
In diesem Zusammenhang sollen mit der Verordnung Nr. 1535/2007 Beihilfen geringer Höhe von der Anmeldepflicht nach Art. 108 Abs. 3 AEUV freigestellt werden, und man kann daher nicht annehmen, dass diese Verordnung speziell den Auswirkungen der Wirtschafts‑ und Finanzkrise auf die ungarischen Landwirte begegnen soll.
Dagegen trifft es zu, dass der vorübergehende Rahmen eingerichtet wurde, um den Zugang von Unternehmen zu Finanzierungen vor dem Hintergrund der Wirtschafts‑ und Finanzkrise zu erleichtern. Allerdings haben die Beihilfen, die in dem vorübergehenden Rahmen vorgesehen sind, die allgemeine Funktion, bei Investitionen zu unterstützen, und sollen daher nicht speziell den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen ermöglichen. Außerdem war zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses in Abschnitt 7 des vorübergehenden Rahmens vorgesehen, dass dieser nicht länger als bis zum 31. Dezember 2010 angewandt wird. Daher geht der Beschluss des Rates, eine Beihilferegelung zu genehmigen, die speziell dazu bestimmt ist, die Armut im ländlichen Raum zu bekämpfen, indem der Abschluss des Prozesses der Privatisierung landwirtschaftlicher Flächen und die Verbesserung der Struktur der Landwirtschaftsbetriebe in Ungarn über einen längeren Zeitraum sichergestellt wird, nicht offensichtlich über das hinaus, was zur Erreichung des Ziels des angefochtenen Beschlusses erforderlich ist.
Weiter sollen zwar bestimmte Maßnahmen im Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums 2007-2013 von Ungarn ebenfalls die Arbeitslosigkeit im ländlichen Raum bekämpfen, sie sind aber Ergänzungen der mit dem angefochtenen Beschluss genehmigten Beihilferegelung, da sie in erster Linie die Überführung überzähliger Arbeitskräfte in der Landwirtschaft in andere Wirtschaftsbereiche fördern sollen und nicht die Rentabilität der landwirtschaftlichen Betriebe verbessern sollen.
Was die nach der Beitrittsakte zulässigen Beschränkungen des Rechts auf den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen betrifft, ist festzustellen, dass sie lediglich dazu dienen können, die Spekulationskäufe zu verringern, aber keineswegs den anderen in den Gründen des angefochtenen Beschlusses angeführten Problemen begegnen können. Im Übrigen ermöglichen diese Beschränkungen – wie der Rat zu Recht geltend macht – nicht die Bekämpfung der Spekulationskäufe landwirtschaftlicher Flächen durch in Ungarn ansässige Wirtschaftsteilnehmer.
Was schließlich die Dauer der mit dem angefochtenen Beschluss genehmigten Beihilferegelung betrifft, ergibt sich unmittelbar aus der Logik des Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 3 AEUV, dass der Rat nicht an eine zeitliche Begrenzung, die in einer Mitteilung der Kommission festgelegt wurde, gebunden sein kann. Außerdem hat der Rat angesichts der für den Abschluss der Flächenprivatisierung erforderlichen Zeit und der Dauer der Auswirkungen der Wirtschafts‑ und Finanzkrise keine offensichtlich unverhältnismäßige Maßnahme gewählt, als er die fragliche Beihilferegelung für den Zeitraum vom 1. Januar 2010 bis zum 31. Dezember 2013 genehmigt hat.
Demnach ist auch der zweite Teil des von der Kommission geltend gemachten vierten Klagegrundes als unbegründet zu verwerfen.
Folglich ist der vierte Klagegrund insgesamt zurückzuweisen.
Da keiner der von der Kommission geltend gemachten Klagegründe durchgreift, ist die Klage abzuweisen.
Kosten
Gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr gemäß dem entsprechenden Antrag des Rates die Kosten aufzuerlegen.
Nach Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Republik Litauen, Ungarn und die Republik Polen ihre eigenen Kosten.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:

1.
Die Klage wird abgewiesen.

2.
Die Europäische Kommission trägt die Kosten.

3.
Die Republik Litauen, Ungarn und die Republik Polen tragen ihre eigenen Kosten.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Englisch.