CELEX: 62012CJ0350
Överklagande
Tillgång till institutionernas handlingar
Förordning (EG) nr 1049/2001
Artikel 4.1 a tredje strecksatsen, 4.2 andra strecksatsen och 4.6
Yttrande från rådets juridiska avdelning beträffande inledande av förhandlingar för att ingå ett internationellt avtal
Undantag från rätten till tillgång
Skydd för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser
Skydd för juridisk rådgivning
Beslut att delvis avslå ansökan om tillgång

Europeiska unionens råd har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal i mål In ’t Veld/rådet (T–529/09,
EU:T:2012:215
) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogiltigförklarade tribunalen delvis rådets beslut av den 29 oktober 2009 att inte bifalla Sophie in ’t Velds ansökan om att få full tillgång till en handling innehållande ett yttrande från rådets juridiska avdelning avseende en rekommendation från Europeiska kommissionen till rådet om ett bemyndigande att inleda förhandlingar mellan Europeiska unionen och Amerikas förenta stater om ett internationellt avtal, enligt vilket finansiella betalningsmeddelanden ska göras tillgängliga för United States Treasury Department (nedan kallat det omtvistade beslutet).
Tillämpliga bestämmelser
Skäl 2, 4 och 11 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (
EGT L 145, s. 43
) har följande lydelse:
”(2)
Öppenhet ger medborgarna bättre möjligheter att delta i beslutsförfarandet och garanterar att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och är effektivare och har ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system. Öppenhet bidrar till att stärka de principer om demokrati och respekt för grundläggande rättigheter som avses i artikel 6 i EU-fördraget och i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
…
(4)
Syftet med denna förordning är att ge allmänhetens rätt till tillgång till handlingar största möjliga effekt och att fastställa allmänna principer och gränser för denna rätt i enlighet med artikel 255.2 i EG-fördraget.
…
(11)
I princip bör institutionernas samtliga handlingar göras tillgängliga för allmänheten. Vissa allmänna och privata intressen bör emellertid skyddas genom undantagsbestämmelser. Institutionerna bör ges möjlighet att skydda sina interna samråd och överläggningar då detta krävs för att de skall kunna utföra sina uppgifter. Vid fastställandet av dessa undantag bör institutionerna, på unionens samtliga verksamhetsområden, beakta gemenskapslagstiftningens principer om skydd för personuppgifter”.
Artikel 1 i denna förordning har följande lydelse:
”Syftet med denna förordning är
a)
att fastställa principer, villkor och gränser, under hänsynstagande till allmänna eller enskilda intressen, för rätten till tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens (nedan kallade institutionerna) handlingar i enlighet med artikel 255 i EG-fördraget på ett sätt som garanterar största möjliga tillgång till handlingar,
…”
Artikel 2.3 i samma förordning har följande lydelse:
”Denna förordning skall tillämpas på alla handlingar som finns hos en institution, det vill säga handlingar som upprättats eller mottagits och som innehas av institutionen, inom samtliga Europeiska unionens verksamhetsområden.”
I artikel 4.1, 4.2 och 4.6 i samma förordning föreskrivs följande:
”1.   Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för
a)
det allmänna samhällsintresset i fråga om
…
—
internationella förbindelser,
…
2.   Institutionerna skall vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för
…
—
…juridisk rådgivning,
…
om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.
…
6.   Om enbart delar av den begärda handlingen omfattas av något av undantagen, skall övriga delar av handlingen lämnas ut”.
Bakgrund till tvisten
Sophie in ’t Veld är ledamot av Europaparlamentet. Den 28 juli 2009 ansökte hon med stöd av förordning nr 1049/2001 om att få tillgång till handling nr 11897/09 av den 9 juli 2009 innehållande ett yttrande från rådets juridiska avdelning avseende en ”rekommendation från kommissionen till rådet om ett bemyndigande att inleda förhandlingar mellan Europeiska unionen och Amerikas förenta stater om ett internationellt avtal enligt vilket finansiella betalningsmeddelanden ska göras tillgängliga för United States Treasury Department i syfte att bekämpa terrorism och finansiering av terrorism” (nedan kallat det planerade avtalet).
Genom det omtvistade beslutet beviljade rådet endast delvis tillgång till den nämnda handlingen. Full tillgång till handlingen nekades med stöd av undantagen i artikel 4.1 a tredje strecksatsen och artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Dessa undantag gäller skydd för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser respektive juridisk rådgivning.
I beslutet angav rådet dels att ”utlämna[n]de av handling [nr 11897/09] skulle innebära att vissa bestämmelser i det planerade avtalet avslöjades för allmänheten … och följaktligen inverka negativt på [unionens] förhandlingsposition. Utlämnande skulle även skada det förtroende som råder under de nu pågående förhandlingarna.”Rådet tillade att ”utlämnande av handlingen skulle ge motparten information om … den inställning som [unionen] måste inta i förhandlingarna, vilket – för det fall det juridiska yttrandet skulle vara kritiskt – kan användas på ett sätt så att [unionens] förhandlingsposition försvagas”
Vidare angav rådet att handling nr 11897/09 innehöll ”juridisk rådgivning avseende den rättsliga grunden och avseende [unionens] respektive Europeiska gemenskapens behörighet att ingå [det planerade] avtalet”och att ”ämnet är känsligt och påverkar Europaparlamentets befogenheter vid slutandet av [det planerade] avtalet, och ämnet har varit föremål för meningsskiljaktigheter mellan institutionerna”. Under dessa omständigheter ”skulle utlämnande av den begärda handlingen [enligt rådet] undergräva skyddet för juridisk rådgivning, eftersom detta skulle offentliggöra ett internt yttrande från den juridiska avdelningen vilket endast är avsett för rådets medlemmar under rådets inledande diskussioner om det planerade avtalet”. Dessutom drog rådet ”slutsatsen att skyddet för den interna juridiska rådgivningen avseende ett utkast till internationellt avtal … vägde tyngre än allmänhetens intresse av att handlingen lämnades ut”.
Den överklagade domen och parternas yrkanden
Den 31 december 2009 väckte Sophie in ’t Veld talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet. Till stöd för sin talan åberopade hon fyra grunder.
De två första grunderna avsåg åsidosättande av artikel 4.1 a tredje strecksatsen och 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Den tredje grunden gällde åsidosättande av artikel 4.6 i samma förordning avseende tillgång till delar av institutionernas handlingar och den fjärde grunden att motiveringsskyldigheten inte hade iakttagits.
Genom den överklagade domen biföll tribunalen talan i vissa delar såvitt avsåg den första grunden som Sophie in ’t Veld åberopat samt såvitt avsåg hela den andra grunden. Då de två första grunderna ansågs ha stöd, biföll tribunalen talan även såvitt avsåg den tredje grunden. Den fjärde grunden ogillades. Med stöd härav ogiltigförklarade tribunalen delvis det omtvistade beslutet.
Den 24 juli 2012 inkom rådet med förevarande överklagande vari rådet, med stöd av kommissionen, har yrkat att domstolen ska upphäva den överklagade domen, avgöra de för överklagandet aktuella frågorna definitivt och förplikta Sophie in ’t Veld att ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna.
Sophie in ’t Veld har, med stöd av Europaparlamentet, yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
Prövning av överklagandet
Rådet har i sitt överklagande kritiserat tribunalen för att ha åsidosatt två bestämmelser i förordning 1049/2001 som begränsar rätten att få tillgång till institutionernas handlingar. Den första grunden avser således åsidosättande av artikel 4.1 a tredje strecksatsen i nämnda förordning om skydd för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser. Den andra grunden gäller åsidosättande av artikel 4.2 andra strecksatsen i samma förordning vari det föreskrivs ett undantag för juridisk rådgivning.
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001
Den överklagade domen
För att ta ställning till Sophie in ’t Velds första grund som avsåg åsidosättande av artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, erinrade tribunalen om följande i punkterna 24 och 25 i den överklagade domen. Det beslut som institutionen ska fatta med tillämpning av denna bestämmelse är komplicerat och känsligt. Det krävs härvid en särskild grad av försiktighet mot bakgrund av det skyddade intressets synnerligen känsliga och viktiga karaktär. Eftersom ett sådant beslut kräver ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, ska tribunalens granskning av beslutets lagenlighet följaktligen vara begränsad till en kontroll av att reglerna för handläggning och motivering har följts, att de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart oriktig och att det inte förekommit maktmissbruk.
I punkt 26 i den överklagade domen konstaterade tribunalen att det yttrande som Sophie in ’t Veld begärt tillgång till gällde den rättsliga grunden för rådets beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar i unionens namn för att sluta det planerade avtalet. Tribunalen fann därefter i punkt 30 i den överklagade domen att den skulle pröva om rådet hade visat att tillgången till de icke utlämnade delarna i handling nr 11897/09 kunde medföra konkret och faktisk skada på det aktuella allmänna samhällsintresset.
Tribunalen prövade de två argument som rådet åberopat för att styrka risken för en sådan skada. Vad gäller argumentet att utlämnandet skulle innebära att upplysningar om vissa bestämmelser i det planerade avtalet röjdes för allmänheten, vilket skulle skada det förtroende som råder under de pågående förhandlingarna, fann tribunalen i punkterna 35–39 i den överklagade domen att rådet hade stöd för att med åberopande av detta skäl inte lämna ut de delar av handling nr 11897/09 som innehåller en analys av det specifika innehållet i det planerade avtalet och som kan röja de strategiska mål som unionen eftersträvar i förhandlingarna inför slutandet av detta avtal.
Vad gäller skälet att utlämnande av handling nr 11897/09 skulle ge motparten i förhandlingarna information om den inställning som unionen måste inta i förhandlingarna (i synnerhet vad gäller det planerade avtalets rättsliga grund), vilket – för det fall det juridiska yttrandet skulle vara kritiskt – kan användas på ett sätt så att unionens förhandlingsposition försvagas, gjorde tribunalen följande bedömning i punkt 46 i den överklagade domen. Risken för att röja vilken inställning som intagits inom institutionerna vad gäller den rättsliga grunden för att ingå ett framtida internationellt avtal påvisar inte i sig att unionens intressen har skadats i internationella förbindelser.
Tribunalen påpekade härvid i punkterna 47–50 i den överklagade domen att valet av lämplig rättslig grund för såväl unionens interna som internationella åtgärder är av konstitutionell betydelse och kan inte enbart bero på en institutions övertygelse, utan det ska ske utifrån objektiva kriterier som kan bli föremål för domstolsprövning, såsom till exempel rättsaktens syfte och innehåll. Då valet av rättslig grund inte omfattas av en institutions utrymme för skönsmässig bedömning, kan eventuella meningsskiljaktigheter i ämnet följaktligen inte likställas med skilda inställningar hos institutionerna såvitt avser avtalets innehåll. Enbart rädsla för att röja en eventuell avvikande mening inom institutionerna avseende den rättsliga grunden för ett beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar i unionens namn är således inte en tillräcklig grund för att dra slutsatsen att det föreligger en risk för skada på det skyddade allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser.
Som svar på det argument som kommissionen framfört i detta avseende fann tribunalen, i punkterna 52 och 53 i den överklagade domen, att utlämnande av en handling av vilken det framgår tvivel rörande valet av rättslig grund för ingående av det planerade avtalet inte i sig medför en risk för att unionen förlorar trovärdighet i egenskap av förhandlingspartner i avtalet. Förvirringen när det gäller arten av unionens behörighet kan bara bli än större om de berörda institutionerna inte har fört en föregående objektiv diskussion om den rättsliga grunden för den planerade åtgärden.
Vidare erinrade tribunalen i punkt 54 i den överklagade domen om att det i unionsrätten föreskrevs ett förfarande – vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i artikel 300.6 EG – som just syftar till att förekomma de komplikationer som kan uppstå på såväl unionsnivå som inom den internationella rättsordningen på grund av att fel rättslig grund har valts vid ingående av ett internationellt avtal som unionen är part i.
Tribunalen underströk härvid, i punkterna 55 och 56 i den överklagade domen, att det var allmänt känt när det omtvistade beslutet antogs att det förelåg meningsskiljaktigheter om den rättsliga grunden för det planerade avtalet, detta med anledning av i synnerhet en resolution från parlamentet av den 17 september 2009 om det planerade internationella avtalet av vilken det framgick att det förelåg sådana meningsskiljaktigheter.
I punkt 57 i den överklagade domen fann tribunalen att rådet med åberopande av undantaget avseende skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser även har hänvisat till att yttrandet från dess juridiska avdelning behandlar vissa aspekter av utkastet till förhandlingsdirektiv och att den andra parten i förhandlingarna hade kunnat utnyttja dem om dessa blev kända. Tribunalen ansåg att denna synpunkt förvisso styrker en risk för att unionens intressen skadas i fråga om internationella förbindelser, men att den endast motiverade det aktuella undantaget såvitt avsåg de aspekter av handling nr 11897/09 som hänger samman med innehållet i förhandlingsdirektiven.
I punkterna 58–60 i den överklagade domen gjorde tribunalen bedömningen med stöd av de föregående övervägandena att med undantag för de delar av handling nr 11897/09 som avser det specifika innehållet i det planerade avtalet eller i förhandlingsdirektiven som kan röja de strategiska mål som unionen eftersträvar i förhandlingarna om detta avtal, hade rådet inte visat att utlämnande av andra aspekter av handlingen, rent konkret och faktiskt, skulle skada det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser.
Tribunalen biföll således delvis talan såvitt avsåg den första grund som Sophie in ’t Veld åberopat till stöd för sin talan om ogiltigförklaring.
Parternas argument
Den första grunden för överklagandet som rådet åberopat avser åsidosättande, i den överklagade domen, av artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 och kan delas upp i två delar.
Genom den första delgrunden har rådet, med stöd av kommissionen, gjort gällande att tribunalen åsidosatt denna bestämmelse då den fann att oenighet om den rättsliga grunden för en unionsrättsakt som gäller ingående av ett internationellt avtal inte kan anses äventyra unionens intresse i fråga om internationella förbindelser.
Eftersom det är den rättsliga grunden för en unionsrättsakt som avgör enligt vilket förfarande den ska antas, påverkar detta val enligt rådet även ofrånkomligen maktbalansen mellan institutionerna. Oenighet avseende tillämplig rättslig grund har i kraft av själva sin art en mycket stor politisk betydelse och är källa till potentiella tvister.
Med hänvisning till dom kommissionen/rådet (22/70,
EU:C:1971:32
) och yttrande 1/75 (
EU:C:1975:145
) och 2/00 (
EU:C:2001:664
), har rådet gjort gällande att frågan om den rättsliga grunden för en unionsrättsakt som avser ingående av ett internationellt avtal är av grundläggande betydelse för unionens ställning vid förhandlingarna av ett sådant avtal, eftersom osäkerhet beträffande avtalets rättsliga grund innebär negativa konsekvenser för förhandlingarna.
Unionens förhandlingsparter skulle nämligen kunna använda meningsskiljaktigheter mellan institutionerna till skada för unionen. Tvivel beträffande en institutions rättsliga handlingskapacitet att delta i förhandlingar inverkar även menligt på unionens trovärdighet och legitimitet i internationella förhandlingar och äventyrar dess förmåga att slutföra förhandlingarna.
Hänvisningen till artikel 300.6 EG saknar enligt rådet helt relevans. Ingen institution har för övrigt använt denna möjlighet i förevarande fall. Det förhållandet att detta förfarande är möjligt innebär inte på något sätt att den skada som orsakas av att juridisk rådgivning beträffande en omtvistad rättslig grund röjs blir mindre allvarlig.
Parlamentets resolution av den 17 september 2009, som tribunalen hänvisat till, antogs några månader efter det att handling nr 11897/09 avfattades och skulle ha röjt innehållet i meningsskiljaktigheterna på ett rättsstridigt sätt, eftersom denna information aldrig har lämnats ut av rådet i enlighet med förordning nr 1049/2001. Under dessa omständigheter hade tribunalen inte stöd för att grunda sitt beslut på att Europaparlamentet hade offentliggjort informationen. En annan bedömning skulle innebära att utlämnande som gjorts i strid med artiklarna 6–8 i denna förordning rättfärdigades. I resolutionen anges det under alla omständigheter endast att det föreligger meningsskiljaktigheter mellan institutionerna, vilket inte innebär att hela yttrandet har offentliggjorts.
Sophie in ’t Veld däremot har, med stöd av Europaparlamentet, gjort gällande att rådets argument grundas på en felaktig tolkning av den överklagade domen. Tribunalen ansåg nämligen inte att meningsskiljaktigheter beträffande den rättsliga grunden för ett internationellt avtal aldrig kan medföra skada på det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser. Tribunalen påpekade nämligen endast att sådana meningsskiljaktigheter inte i sig är tillräckliga för att slå fast att detta intresse har skadats.
Denna felaktighet i förutsättningen för rådets resonemang innebär att argumentation till stöd för den första delen av den första grunden blir verkningslös.
Det saknas enligt Sophie in ’t Veld under alla omständigheter stöd för argumentationen. Även om en institutions beslut att agera med stöd av en felaktig rättslig grund i praktiken kan skada unionens internationella förbindelser, är det inte desto mindre så att utlämnande av ett yttrande från denna institution om den rättsliga grunden för förhandlingarna saknar betydelse i detta sammanhang.
Sophie in ’t Veld har tillagt att valet av rättslig grund är en rent intern fråga, varför det framstår som tveksamt att unionens förhandlingsparter kan använda ovissheten beträffande detta val för att uppnå ett bättre avtal. Tvärtom ligger det i unionens förhandlingsparters intresse att försäkra sig om att det planerade internationella avtalet ingås på laglig grund för att reducera risken för att avtalet ifrågasätts till ett minimum, inklusive för bristande behörighet hos institutionerna att representera parterna i avtalet. Unionens trovärdighet i förhandlingarna kan äventyras enbart av valet av en felaktig rättslig grund och inte av diskussionen kring detta val.
Vad slutligen gäller parlamentets resolution av den 17 september 2009 hänvisade tribunalen till denna enbart i den utsträckning den inte bekräftade själva innehållet, utan att det förelåg meningsskiljaktigheter mellan rådet och Europaparlamentet beträffande valet av lämplig rättslig grund för att genomföra förhandlingar. Detta var allmänt känt och framgick även av själva det omtvistade beslutet.
Genom den andra delen av den första grunden har rådet, med stöd av kommissionen, gjort gällande att när institutionerna grundar sig på ett av undantagen i artikel 4.1 i förordning nr 1049/2001 för att motivera ett beslut om tillgång till en handling, så har de ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Tribunalens kontroll av lagenligheten av ett sådant beslut ska följaktligen vara begränsad.
I förevarande fall gjorde tribunalen emellertid en fullständig kontroll av det omtvistade beslutet. I punkt 58 i den överklagade domen slog tribunalen uttryckligen fast att ”rådet inte har visat på vilket sätt en större tillgång till [handling nr 11897/09], rent konkret och faktiskt, skulle skada det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser”. Enligt rådet visar denna mening, och i synnerhet uttrycket ”rent konkret och faktiskt”, att tribunalen inte nöjt sig med att kontrollera att de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga och att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart oriktig, utan tribunalen har även krävt att rådet ska bevisa att utlämnande av handlingen skulle orsaka skada.
Sophie in ’t Veld har, med stöd av Europaparlamentet, bestritt detta argument och gjort gällande att det enligt domstolens praxis krävs att den berörda institutionen ska framlägga bevis för att utlämnande av en handling till vilken tillgång nekats rent konkret och faktiskt skulle skada något av de intressen som skyddas i artikel 4 i förordning nr 1049/2001. Tribunalen inskränkte sig till att pröva de två argument som rådet och kommissionen åberopat för att motivera beslutet att inte lämna ut handling nr 11897/09, utan att åsidosätta rådets utrymme för skönsmässig bedömning, eftersom dessa institutioners argument avsåg uppenbart oriktiga bedömningar som tribunalen är behörig att pröva inom ramen för sin begränsade kontroll. Tribunalen har således inte gjort någon bedömning av det specifika innehållet i det planerade avtalet eller av förhandlingsdirektiven. Inte heller har den ersatt rådets bedömning med sin egen.
Domstolens bedömning
Vad gäller den första delen av den första grunden som rådet har anfört till stöd för sitt överklagande, konstaterar domstolen att denna delgrund är resultatet av en felaktig tolkning av den överklagade domen.
Till skillnad från vad som kan härledas av rådets och kommissionens argumentation, har tribunalen på intet vis uteslutit att röjande av att det föreligger oenighet mellan institutionerna beträffande valet av rättslig grund för att bemyndiga en institution att ingå ett internationellt avtal i unionens namn skulle kunna undergräva skyddet för det intresse som skyddas av artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
Tvärtemot begränsade sig tribunalen, i punkt 46 i den överklagade domen, till att påpeka att risken för att röja vilken inställning som intagits inom institutionerna vad gäller ett sådant val inte i sig påvisar att unionens intressen har skadats i internationella förbindelser. Därefter preciserade tribunalen i punkt 50 i samma dom att enbart rädsla för att röja en eventuell avvikande mening inom institutionerna avseende den lämpliga rättsliga grunden för ett beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar i unionens namn inte är en tillräcklig grund för att dra slutsatsen att det föreligger en risk för att skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser undergrävs. I punkt 52 i nämnda dom påpekade tribunalen slutligen att en risk för unionens trovärdighet i förhandlingar om ett internationellt avtal inte kan presumeras föreligga på grund av att det förekommit en juridisk diskussion om omfattningen av institutionernas behörighet i fråga om unionens internationella åtgärder.
En sådan tolkning av artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 är inte juridiskt felaktig.
Domstolen erinrar härvid om att förordning nr 1049/2001 syftar, såsom anges i skäl 4 och artikel 1 i förordningen, till att ge allmänhetens rätt till tillgång till institutionernas handlingar största möjliga effekt (dom rådet/Access Info Europe, C‑280/11 P,
EU:C:2013:671
, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
Rätten till tillgång till handlingar är visserligen underkastad vissa begränsningar av hänsyn till allmänna eller privata intressen. Närmare bestämt, och i enlighet med vad som anges i skäl 11 i förordningen, föreskrivs i artikel 4 i förordningen ett antal undantagsbestämmelser som ger institutionerna rätt att neka tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för något av de intressen som skyddas i denna artikel (dom rådet/Access Info Europe,
EU:C:2013:671
, punkt 29, och där angiven rättspraxis).
Då dessa undantag utgör en avvikelse från principen att allmänheten ska ha största möjliga tillgång till handlingar, ska de emellertid tolkas och tillämpas restriktivt (dom rådet/Access Info Europe,
EU:C:2013:671
, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
Såsom framgår av den överklagade domen innehåller handling nr 11897/09 ett yttrande från rådets juridiska avdelning. Yttrandet har lämnats inför rådets antagande av ett beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar i unionens namn för att sluta det planerade avtalet.
Sophie in ’t Veld har för övrigt inte bestritt att undantaget avseende skydd för det allmänna samhällsintresset i fråga om unionens internationella förbindelser kan tillämpas på en sådan handling.
Enbart det förhållandet att en handling avser ett intresse som skyddas av ett i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 föreskrivet undantag från rätten till tillgång är emellertid inte tillräckligt för att motivera att nämnda undantag tillämpas (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/Éditions Odile Jacob, C–404/10 P,
EU:C:2012:393
, punkt 116).
När en institution beslutar att avslå en ansökan om att en handling ska lämnas ut, är den nämligen i princip skyldig att förklara hur tillgången till handlingen rent konkret och faktiskt skulle kunna skada det intresse som skyddas av det av institutionen åberopade undantaget i artikel 4 i förordning nr 1049/2001. Risken för att detta intresse skadas måste vidare rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk (dom rådet/Access Info Europe,
EU:C:2013:671
, punkt 31 och där angiven rättspraxis).
När en institution å andra sidan tillämpar ett av de undantag som föreskrivs i artikel 4.2 och 4.3 i förordning nr 1049/2001, är den skyldig att göra en avvägning mellan det särskilda intresse som skyddas av att en viss handling inte lämnas ut och, bland annat, allmänintresset av att handlingen görs tillgänglig, med hänsyn till de fördelar som, i enlighet med vad som anges i skäl 2 i förordning nr 1049/2001, följer av en ökad öppenhet. Dessa fördelar är att medborgarna ges bättre möjligheter att delta i beslutsfattandet, att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och att den blir effektivare och får ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system (dom rådet/Access Info Europe,
EU:C:2013:671
, punkt 32, och där angiven rättspraxis).
Såsom emellertid framgår av punkt 7 i den överklagade domen har rådet inte lämnat några uppgifter i det omtvistade beslutet om på vilket sätt tillgång till handling nr 11897/09 riskerar att rent konkret och faktiskt skada det intresse som skyddas i artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
De argument som rådet har anfört styrker för övrigt inte heller att tribunalens motivering av tolkningen av denna bestämmelse är rättsligt felaktig.
Den rättspraxis som rådet åberopat gör, för det första, det inte möjligt att skönja någon allmän regel som säger att röjandet av att det föreligger meningsskiljaktigheter mellan institutionerna beträffande den rättsliga grunden för att befullmäktiga en av dessa institutioner att inleda förhandlingar för att ingå ett internationellt avtal, och följaktligen beträffande vilken unionsrättsakt som är lämplig i detta avseende, i sig skulle skada det allmänna samhällsintresset i fråga om unionens internationella förbindelser.
I domen kommissionen/rådet (
EU:C:1971:32
, punkt 86) fann domstolen att ett förslag som under ett långt framskridet förhandlingsskede framförs till tredjeländer om en ny befogenhetsfördelning inom unionen skulle kunna äventyra ett lyckat förhandlingsresultat. Detta motsvarar emellertid inte på något sätt fallet med utlämnande av, som mest, meningsskiljaktigheter mellan institutionerna såvitt gäller den rättsliga grunden för ett beslut att tillåta förhandlingar om ett internationellt avtal. Det medför inte heller att det aktuella beslutet av denna anledning skulle kunna ogiltigförklaras.
I yttrande 1/75 (
EU:C:1975:145
) hänvisade domstolen vidare till de negativa internationella återverkningarna av ett eventuellt domstolsavgörande som fastställer att ett avtal, mot bakgrund av antingen dess innehåll eller förfarandet för att ingå avtalet, inte är förenligt med bestämmelserna i fördraget. I yttrande 2/00 (
EU:C:2001:664
, punkterna 5 och 6) underströk domstolen att om en felaktig rättslig grund används så kan detta göra själva ingåenderättsakten ogiltig, vilket kan ge upphov till komplikationer på såväl unionsnivå som inom den internationella rättsordningen. Domstolens synpunkter i dessa yttranden ingår i prövningen av syftet med det förfarande som föreskrivs i artikel 300.6 EG (numera artikel 218.11 FEUF). I förevarande fall har parterna inte använt sig av detta förfarande för att först underställa frågan domstolens prövning innan det planerade avtalet ingås, och inte heller har man övervägt risken för att rådets beslut om inledande av förhandlingar skulle kunna bli föremål för ett domstolsavgörande vari beslutet förklaras strida mot fördragen.
För det andra är tribunalens hänvisning i punkt 54 i den överklagade domen till förfarandet i artikel 300.6 endast beskrivande. En sådan hänvisning måste uppenbarligen förstås så, att det är i själva fördraget som det föreskrivs ett domstolsförfarande som avser rättsfrågor som kan ha samband med den rättsliga grunden för ett beslut om ingående av ett internationellt avtal, varvid detta förfarande äger rum offentligt innan avtalet undertecknas. Detta gör det möjligt att utesluta att en diskussion som offentliggjorts beträffande den korrekta rättsliga grunden för ett sådant beslut systematiskt kan medföra konkret och faktisk skada på det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser.
Vid bedömningen av om det förelåg någon risk för skada på detta intresse, var det, för det tredje, helt korrekt som tribunalen i punkt 55 i den överklagade domen beaktade att det väsentligaste av innehållet i handling nr 11897/09 hade offentliggjorts genom en resolution från parlamentet. Inom ramen för en sådan bedömning – som gäller risken för att utlämnande av en handling skadar det intresse som skyddas i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 – saknar det relevans att det tidigare utlämnandet stred mot denna förordning, varvid följderna av en sådan rättsstridighet eventuellt ska fastställas med tillämpning av andra rättsmedel som föreskrivs i fördragen.
Mot bakgrund av vad som anförts finner domstolen att överklagandet inte kan vinna bifall på den första delen av den första grunden som rådet åberopat.
Genom den andra delgrunden har rådet gjort gällande att tribunalen felaktigt gjorde en fullständig kontroll av det omtvistade beslutets lagenlighet, trots att den borde ha begränsat sig till att utöva en begränsad kontroll, såsom följer av domstolens praxis.
Domstolen gör i denna del följande bedömning. Det är förvisso riktigt – vad gäller omfattningen av en domstolsprövning av lagenligheten av ett beslut från en institution att neka allmänheten tillgång till en handling på grundval av ett av de undantag avseende det allmänna samhällsintresset som avses i artikel 4.1 a i förordning nr 1049/2001 – att denna institution ska ges ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning när den avgör huruvida utlämnande av handlingar som rör de områden som omfattas av undantagen kan skada det allmänna samhällsintresset. Unionsdomstolens prövning av ett sådant besluts lagenlighet ska följaktligen vara begränsad till en granskning av att reglerna i fråga om handläggning och motivering har iakttagits, att de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga samt att det inte skett en uppenbart oriktig bedömning eller förekommit maktmissbruk (dom Sison/rådet, C–266/05 P,
EU:C:2007:75
, punkt 34).
När den berörda institutionen nekar tillgång till en handling vars utlämnande skulle kunna skada ett av de intressen som skyddas i nämnda artikel 4.1 a, är nämnda institution emellertid, såsom det erinrats om i punkt 52 ovan, skyldig att förklara hur tillgången till handlingen rent konkret och faktiskt skulle kunna skada det intresse som skyddas av ett av undantagen i denna bestämmelse. Risken för att detta intresse skadas måste vidare rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk.
I punkt 58 i den överklagade domen konstaterade tribunalen emellertid att med undantag för de delar av handling nr 11897/09 som avser det specifika innehållet i det planerade avtalet eller i förhandlingsdirektiven som kan röja de strategiska mål som unionen eftersträvar i förhandlingarna angående avtalet, hade rådet inte visat på vilket sätt en större tillgång till handlingen, rent konkret och faktiskt, skulle skada det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser.
Tribunalen nöjde sig härvid med att kontrollera motiveringen av det omtvistade beslutet i detta avseende. Efter att först ha påpekat i punkt 41 i den överklagade domen att rådet anser att beslutet hänvisade till risken för att lämna ut uppgifter i analysen av den rättsliga grunden för det planerade avtalet, även om detta inte uttryckligen följer av nämnda beslut, inskränkte sig tribunalen härefter till att konstatera, i punkterna 46–50 i samma dom, att en sådan motivering av det omtvistade beslutet var otillräcklig i rättsligt hänseende, eftersom enbart konstaterandet att det förelåg en sådan risk inte i sig uppfyllde kravet att den berörda institutionen, rent konkret och faktiskt, ska styrka att det föreligger en skada på unionens intresse i fråga om internationella förbindelser. Tribunalen slog härvid fast att eftersom valet av rättslig grund baseras på objektiva faktorer och inte omfattas av institutionens utrymme för skönsmässig bedömning, kan inte eventuella meningsskiljaktigheter i denna fråga jämställas med en oenighet mellan institutionerna vad gäller avtalets innehåll, vilket eventuellt hade kunnat skada unionens intressen i fråga om internationella förbindelser.
Däremot fann tribunalen i punkterna 57 och 58 i den överklagade domen att rådets motivering av det omtvistade beslutet i sig var tillräcklig vad gäller de omständigheter i handling nr 11897/09 som rör det specifika innehållet i det planerade avtalet eller i förhandlingsdirektiven. I punkt 59 i samma dom slog tribunalen följaktligen fast att rådet styrkt risken för skada på det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser endast såvitt avser de sistnämnda omständigheterna.
Således har tribunalen inskränkt sig till att kontrollera motiveringen av det omtvistade beslutet, och tribunalen har därmed inte åsidosatt rådets utrymme för skönsmässig bedömning.
Mot bakgrund av vad som anförts finner domstolen att det saknas stöd även för den andra delen av den första grunden som rådet har åberopat till stöd för sitt överklagande. Överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall på någon del av denna grund.
Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001
Den överklagade domen
Mot bakgrund av vad tribunalen kom fram till efter sin prövning av den första grunden som Sophie in ’t Veld åberopat till stöd för sin talan om ogiltigförklaring, begränsade tribunalen sin prövning av den andra grunden – avseende åsidosättande av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 – till endast de delar i handling nr 11897/09 som inte lämnats ut, med undantag för de delar som avser det specifika innehållet i det planerade avtalet eller i förhandlingsdirektiven.
I punkterna 69 och 70 i den överklagade domen fann tribunalen att skälen i det omtvistade beslutet, det vill säga att rådet och dess juridiska avdelning kan avhållas från att begära respektive avge skriftliga yttranden avseende känsliga frågor om dessa senare måste lämnas ut, inte hade stöd i någon konkret och detaljerad omständighet som kunde visa att det förelåg en risk, som rimligen kunde förutses och inte var enbart hypotetisk, för att rådets intresse av att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden skulle skadas.
Vidare fann tribunalen i punkt 71 i den överklagade domen att hypotesen avseende skada på det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser omfattades av ett separat undantag i artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, varför enbart det förhållandet att den juridiska rådgivning som ges i handling nr 11897/09 avser unionens internationella förbindelser inte i sig var tillräckligt för att tillämpa undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i samma förordning.
I punkterna 72–74 i den överklagade domen påpekade tribunalen därefter att även om det kan godtas att det, när internationella förhandlingar fortfarande pågår, behövs ett förstärkt skydd för institutionens dokument för att på så sätt utesluta all form av skada på unionens intresse under förhandlingarnas gång, har detta emellertid redan beaktats genom att institutionerna tillerkänts ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av undantaget i artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Vad gäller undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i samma förordning kan rådet emellertid inte med framgång göra gällande den allmänna ståndpunkten att skada på det skyddade allmänna samhällsintresset kan presumeras inom ett känsligt område, i synnerhet gällande juridisk rådgivning som ges inom ramen för en förhandling av ett internationellt avtal. En konkret och förutsebar skada på det berörda intresset kan inte heller styrkas genom enbart rädsla för att medborgarna får kännedom om meningsskiljaktigheter mellan institutionerna avseende den rättsliga grunden för unionens internationella åtgärder, vilket på så vis kan föranleda tvivel om huruvida åtgärden är lagenlig.
Vad gäller rådets argument beträffande risken för negativ inverkan på dess juridiska avdelnings möjlighet att i ett domstolsförfarande försvara en ståndpunkt om vilken den yttrat sig negativt, fann tribunalen i punkt 78 i den överklagade domen att ett sådant allmänt hållet argument inte kan motivera ett undantag från den öppenhet som föreskrivs i förordning nr 1049/2001.
Det ankom enligt tribunalen slutligen på rådet att göra en avvägning mellan det specifika intresse som ska skyddas genom att handling nr 11897/09 inte lämnas ut och ett eventuellt övervägande allmänintresse som motiverar att handlingen lämnas ut.
Tribunalen erinrade härvid i punkterna 81–95 i den överklagade domen om att kravet på öppenhet är större när rådet agerar i egenskap av lagstiftare. Initiativet till och genomförandet av förhandlingar för ingående av ett internationellt avtal omfattas i princip av den verkställande makten. Tribunalen tillade emellertid även att tillämpningen av principen om öppenhet i unionens beslutsförfarande inte kan uteslutas såvitt avser internationella åtgärder. Detta gäller i synnerhet när ett beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar gäller ett internationellt avtal som kan ha verkningar inom ett område där unionen lagstiftar, såsom det planerade avtalet som i sak rör behandling och utbyte av information inom ramen för polisiärt samarbete och som även kan påverka skyddet för personuppgifter. Det förhållandet att handling nr 11897/09 gäller ett område som eventuellt täcks av undantaget i artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 avseende skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser, är enligt tribunalen inte relevant för bedömningen av tillämpningen av det specifika undantag som rör skydd för juridisk rådgivning och som föreskrivs i artikel 4.2 andra strecksatsen i nämnda förordning. Det förhållandet att förfarandet för att ingå det planerade avtalet fortfarande pågick då det omtvistade beslutet antogs är inte av avgörande betydelse vid kontrollen av om det eventuellt föreligger ett övervägande allmänintresse av att lämna ut handlingen, oavsett risken för skada. Det allmänna samhällsintresset av öppenhet i beslutsprocessen skulle nämligen berövas sitt innehåll om beaktandet av nämnda intresse, såsom kommissionen påpekat, var begränsat till det fall då beslutsförfarandet är avslutat.
På grundval av dessa överväganden biföll tribunalen talan om ogiltigförklaring såvitt avsåg den andra grunden som Sophie in ’t Veld åberopat.
Parternas argument
Den andra grunden för överklagandet som rådet har åberopat gäller åsidosättande av artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 och kan delas upp i två delar.
Som första delgrund har rådet, med stöd av kommissionen, hävdat att tribunalen inte beaktade att den fråga som prövas i den juridiska rådgivning som ingår i handling nr 11897/09 är av särskild natur och att tribunalen felaktigt har tillämpat kriteriet ”rent faktisk och konkret skada”.
Tribunalen har särskilt bortsett från de särskilda omständigheterna i målet, bland annat det faktum att internationella förhandlingar om en känslig fråga om samarbete beträffande bekämpning av terrorism pågick vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna och att institutionerna var oeniga om valet av rättslig grund för det planerade avtalet. Det förhållandet att tribunalen, såvitt avser undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, inte beaktat den fråga som behandlas i den juridiska rådgivningen står i strid med domstolens praxis, som anger att det verksamhetsområde som en handling avser och dess känsliga karaktär är relevanta omständigheter vid tillämpningen av de undantag som föreskrivs i artikel 4.2 och 4.3 i denna förordning.
Tribunalens betoning i punkt 73 i den överklagade domen av att de intressen som hänger samman med förhandlingar om internationella avtal redan hade beaktats ”genom att institutionerna tillerkänts ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av undantaget i artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001”, grundas enligt rådet på det felaktiga antagandet att en institution inte kan åberopa samma faktiska omständigheter för att motivera tillämpning av olika undantag enligt artikel 4 i nämnda förordning om antagandet inte finner stöd i vare sig själva ordalydelsen i förordningen eller i relevant rättspraxis på området. Rådet har till stöd för sin ståndpunkt härvid citerat domarna kommissionen/Agrofert Holding (C–477/10 P,
EU:C:2012:394
, punkt 55) och kommissionen/Éditions Odile Jacob (
EU:C:2012:393
, punkterna 113–115).
Rådet har härvid tillagt att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning då den krävde att rådet skulle styrka att skyddet för juridisk rådgivning rent faktiskt och konkret undergrävts och lägga fram konkreta och väl underbyggda omständigheter som bevisar att en sådan skada föreligger.
I det omtvistade beslutet har rådet under alla omständigheter förklarat på vilket sätt allmänhetens tillgång till handling nr 11897/09 i förevarande fall kunde skada det intresse som skyddas av undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Det förelåg särskilt en reell risk för att Europaparlamentet skulle försöka använda de uppgifter som den rättsliga rådgivningen innehöll i den politiska diskussionen mellan institutionerna för att påverka de pågående förhandlingarna. Förhandlingarna pågick vidare fortfarande vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna, medan domstolen aldrig uttalat sig för att rättslig rådgivning ska lämnas ut under liknande omständigheter.
Rådet anser att tribunalens ståndpunkt i punkt 101 i den överklagade domen, nämligen att ”[d]et allmänna samhällsintresset av öppenhet i beslutsprocessen skulle … berövas sitt innehåll om beaktandet av nämnda intresse, såsom kommissionen föreslår, var begränsat till det fall då beslutsförfarandet är avslutat”, inte är förenlig med domstolens praxis. Enligt domstolens praxis får nämligen interna handlingar, inklusive juridisk rådgivning, ges en högre skyddsnivå under den tid som det aktuella förfarandet pågår. Vidare strider tribunalens nämnda ståndpunkt mot ordalydelsen i artikel 4.3 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, vari det föreskrivs ett särskilt undantag beträffande skydd för interna handlingar som avser en fråga som institutionen ännu inte beslutat om.
Enligt Sophie in ’t Veld, som härvid har fått stöd av Europaparlamentet, har tribunalen i praktiken inskränkt sig till att pröva om det faktum att den juridiska rådgivningen avsåg unionens internationella förbindelser borde ha ändrat dess analys, och kom i punkt 71 i den överklagade domen fram till att detta inte ”i sig” var en tillräcklig omständighet för att motivera nekad tillgång grundad på skyddet för rättslig rådgivning.
Tribunalens ståndpunkt i punkt 88 i den överklagade domen att ”[a]llmänhetens deltagande i det förfarande som gäller förhandling och slutande av ett internationellt avtal … nödvändigtvis [är] begränsat mot bakgrund av det legitima intresset av att inte röja de strategiska målen med förhandlingarna”betyder inte att den juridiska rådgivningen beträffande den rättsliga grunden för dessa förhandlingar är ”synnerligen känslig”. I den överklagade domen ges rådet redan tillåtelse att rensa yttrandet från uppgifter som innehåller ”de strategiska målen med förhandlingarna”, eftersom rådet ges rätt att ta bort ”de delar av den begärda handlingen som innehåller en analys av det specifika innehållet i det planerade avtalet och som kan röja de strategiska mål som unionen eftersträvar i förhandlingarna”. Den del av domen som gäller undantaget för juridisk rådgivning behandlar därför endast resterande delar av handling nr 11897/09. Rådets argument saknar följaktligen stöd.
Vad beträffar det påstådda fel som tribunalen ska ha begått vid tillämpningen av kriteriet ”rent konkret och faktisk skada”, har Sophie in ’t Veld hänvisat till de argument hon utvecklat i detta hänseende inom ramen för den andra delen av den första grunden.
Vad slutligen beträffar påståendet att det i förevarande fall föreligger exceptionella omständigheter har Sophie in ’t Veld, som svar på rådets argument, gjort gällande följande. För det första saknar det relevans att utlämnande borde ha nekats med motiveringen att den juridiska rådgivningen innehöll en för rådet intern diskussion om inledandet av förhandlingar. All juridisk rådgivning utgör nämligen en intern diskussion beträffande den fråga den upprättats för. Vad för det andra beträffar att rådgivningen gäller det ”känsliga området” terrorism och finansieringen av terrorism, har rådet inte förklarat varför denna omständighet är relevant för att motivera begränsningen av tillgången till ett yttrande som rör den rättsliga grunden för att ingå ett internationellt avtal såsom det planerade avtalet. I den mån avtalets innehåll och unionens strategiska mål beskrivs häri beslutade tribunalen att rådet inte var tvunget att lämna ut dessa uppgifter. Vad gäller yttrandets övriga delar, det vill säga dem som avser den rättsliga grund som ska användas för att ingå det planerade avtalet, beror frågan om de eventuellt är känsliga inte på avtalets föremål. För det tredje har tribunalen, beträffande det faktum att avtalsförhandlingarna fortfarande pågick, med fog förklarat att om medborgarna hindrades från att få tillgång till institutionernas interna handlingar med motiveringen att beslutsprocessen inte var avslutad, skulle de aldrig kunna ta del av denna process. Rådets hänvisning till artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 saknar för övrigt relevans då detta undantag inte har åberopats i det omtvistade beslutet. Vad för det fjärde gäller argumentet att utlämnande av handlingen skulle öka Europaparlamentets möjligheter att använda de uppgifter som återfinns i den juridiska rådgivningen inom ramen för politiska diskussioner mellan institutionerna för att påverka de pågående förhandlingarna, har Sophie in ’t Veld erinrat om att hon – i egenskap av ledamot av Europaparlamentet – redan haft tillfälle att ta del av innehållet i handling nr 11897/09 innan det omtvistade beslutet antogs. Om hon hade velat använda dessa uppgifter i förhandlingarna med rådet, hade hon redan kunnat göra detta.
Genom den andra delen av den andra grunden har rådet, med stöd av kommissionen, anfört att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning då den i förevarande mål tillämpade domstolens praxis som anger att det vid den intresseavvägning som krävs enligt sista delen av meningen i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 ska beaktas att juridisk rådgivning getts i ett lagstiftningsförfarande (dom Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P,
EU:C:2008:374
). Tribunalens resonemang grundas på förutsättningen att den grad av öppenhet som är tillämplig på unionens beslutsförfarande under förhandlingen av ett internationellt avtal som har återverkningar på unionens lagstiftningsverksamhet bör vara densamma som den som är tillämplig på unionens eget lagstiftningsförfarande. Detta skulle innebära att slutsatserna i domen Sverige och Turco/rådet (
EU:C:2008:374
) utvidgades på ett omotiverat sätt till att gälla mer än lagstiftningsområdet.
I praktiken föreligger det en viktig skillnad mellan de fall då unionen agerar som lagstiftare och de fall då unionen agerar med stöd av sin verkställande befogenhet i samband med internationella förbindelser. I förordning nr 1049/2001 beaktas det särskilda skydd som ska gälla för internationella förbindelser, vilkas sekretess skyddas av ett undantag som föreskrivs i artikel 4.1 a tredje strecksatsen. För denna bestämmelse har lagstiftaren emellertid inte föreskrivit att någon avvägning ska göras mellan konkurrerande intressen.
Även om frågor om demokratiskt ansvar och unionsmedborgarnas deltagande uppkommer vid ingående av ett internationellt avtal och vid dess senare genomförande med hjälp av unionslagstiftning, menar rådet att så inte kan vara fallet under den föregående förhandlingsfasen. Det är nämligen omöjligt att upplysa samtliga unionsmedborgare utan att samtidigt informera de internationella partners som unionen håller på att förhandla med.
Som motargument har Sophie in ’t Veld erinrat om att tribunalen har gett rådet möjlighet att rensa handling nr 11897/09 från de delar som rör det specifika innehållet i det planerade avtalet som skulle kunna röja de strategiska mål som unionen eftersträvar i förhandlingarna. Argumenten är därför inte relevanta för diskussionen beträffande avtalets rättsliga grund, eftersom inga ”strategiska uppgifter” framgår av denna.
Det förhållandet att den juridiska rådgivningen rör internationella förbindelser och att artikel 4.1 i förordning nr 1049/2001 innehåller ett särskilt ”obligatoriskt” undantag som skyddar unionens internationella förbindelser undanröjer inte nödvändigheten att beakta huruvida det eventuellt föreligger ett övervägande allmänintresse enligt artikel 4.2 i denna förordning. Det är nämligen just på grund av det planerade avtalets inverkan på unionens lagstiftningsverksamhet – i förevarande fall dess inverkan på regler som ska vara bindande för samtliga unionsmedborgare – som nödvändigheten att ge institutionerna en större legitimitet och medborgarna ett större förtroende för institutionerna utgör ett övervägande allmänintresse.
Vad slutligen gäller det av rådet åberopade förhållandet att det under pågående förhandlingar är omöjligt att upplysa samtliga medborgare utan att samtidigt informera de internationella partners som unionen håller på att förhandla med, har Sophie in ’t Veld gjort följande klargörande. Även om detta kan vara en relevant omständighet för att neka allmänheten tillgång till den del av handling nr 11897/09 som gäller strategiska mål och förhandlingsdirektiv, är så inte fallet vad gäller resterande delar av handlingen som endast gäller den rättsliga grunden.
Domstolens bedömning
Det ska inledningsvis erinras om att enligt domstolens praxis ska rådet, när det gäller undantaget till skydd för juridisk rådgivning i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, göra en prövning i tre steg när det tar emot en ansökan om tillgång till en handling. En sådan prövning motsvarar de tre rekvisit som anges i den bestämmelsen (dom Sverige och Turco/rådet,
EU:C:2008:374
, punkt 37).
Rådet ska för det första försäkra sig om att den handling som begärs utlämnad verkligen avser juridisk rådgivning. Därefter ska rådet pröva huruvida utlämnandet av de delar av handlingen som avser juridisk rådgivning skulle undergräva skyddet för sådan rådgivning, det vill säga att det skadar en institutions intresse av att begära in juridiska yttranden och av att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden. För att kunna åberopa att det föreligger en risk för att detta intresse skadas måste denna risk rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk. Om rådet anser att utlämnandet av en handling skulle innebära att skyddet för juridisk rådgivning undergrävdes, i den mening som har definierats ovan, är rådet slutligen skyldigt att kontrollera huruvida något övervägande allmänintresse är för handen, vilket motiverar att handlingen lämnas ut trots den skada som skulle bli följden härav för rådets möjligheter att begära in juridiska yttranden och att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden (se, för ett liknande resonemang, dom Sverige och Turco/rådet,
EU:C:2008:374
, punkterna 38–44).
Genom den första delen av den andra grunden har rådet för det första kritiserat tribunalen för att, vid sin bedömning av risken för att utlämnande av handling nr 11897/09 skadar det intresse som skyddas i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001, inte ha beaktat att handlingen var särskilt känslig på grund av att den rörde pågående internationella förhandlingar som avsåg en fråga om samarbete i kampen mot terrorismen.
Det är i detta avseende tillräckligt att påpeka att tribunalen i punkt 71 i den överklagade domen faktiskt beaktade denna omständighet. Tribunalen slog nämligen fast att denna omständighet emellertid inte i sig var tillräcklig för att tillämpa det aktuella undantaget från rätten till tillgång, eftersom hypotesen avseende skada på det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser omfattas av ett separat undantag.
Denna tolkning är dock inte rättsligt felaktig.
En unionsinstitution får, när den prövar en ansökan om tillgång till handlingar som finns hos institutionen, förvisso beakta flera skäl till avslag i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 (se, för ett liknande resonemang, domarna kommissionen/Éditions Odile Jacob,
EU:C:2012:393
, punkt 113, och kommissionen/Agrofert Holding,
EU:C:2012:394
, punkt 55).
Med sin argumentation försöker rådet emellertid att i praktiken motivera tillämpningen av ett enda skäl för att neka tillgång, nämligen skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser, genom att åberopa två olika undantag som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1049/2001. Även om det antas att identiska faktiska omständigheter kan motivera tillämpning av två olika undantag då en sökande – som i förevarande fall – inte med framgång åberopat det undantag som uttryckligen föreskrivs för att skydda internationella förbindelser, kan denne sökande inte sedan med fog hänvisa till samma faktiska omständigheter för att styrka en presumtion för att tillämpa ett undantag som skyddar ett annat intresse, såsom juridisk rådgivning, utan att förklara på vilket sätt utlämnande av dessa handlingar rent konkret och faktiskt skulle kunna skada detta andra intresse.
Vidare har tribunalen själv angett i punkt 88 i den överklagade domen att allmänhetens deltagande i det förfarande som gäller förhandling och slutande av ett internationellt avtal nödvändigtvis är begränsat mot bakgrund av det legitima intresset av att inte röja de strategiska målen med förhandlingarna. Rådets invändning att tribunalen inte har dragit konsekvenserna av sitt konstaterande saknar stöd i de faktiska omständigheterna, eftersom det just är med stöd av detta konstaterande som tribunalen i punkterna 35–39 i den överklagade domen fann att tillgång till den del av handling nr 11897/09 som innehåller strategiska uppgifter om förhandlingarna med fog kunde nekas på grundval av det undantag som föreskrivs i artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
Rådet har för det andra riktat kritik mot tribunalen för att felaktigt ha tillämpat kriteriet ”rent konkret och faktisk skada”.
Det är härvid tillräckligt att konstatera att mot bakgrund av den rättspraxis som citeras i punkt 52 ovan var det helt korrekt som tribunalen i punkt 69 i den överklagade domen erinrade om att risken för att utlämnande av handling nr 11897/09 skulle medföra en konkret och faktisk skada på institutionens intresse av att begära in juridiska yttranden och av att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden måste rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk.
För att ge de förklaringar som krävs för att styrka att det föreligger en sådan risk ska, i motsats till vad rådet och kommissionen hävdat, den prövning som beskrivs i punkt 96 ovan göras även om den begärda handlingen inte rör ett lagstiftningsförfarande.
I punkt 46 i domen Sverige och Turco/rådet (
EU:C:2008:374
), betonade domstolen förvisso att dessa överväganden – det vill säga att rådet är skyldigt att göra en avvägning mellan det särskilda intresse som skyddas av att den ifrågavarande handlingen inte lämnas ut och bland annat allmänintresset av att handlingen görs tillgänglig med hänsyn till de fördelar som, i enlighet med vad som anges i skäl 2 i förordning nr 1049/2001, följer av en ökad öppenhet, nämligen att medborgarna ges bättre möjligheter att delta i beslutsfattandet, att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och att den blir effektivare och får ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system – är särskilt relevanta när rådet handlar i egenskap av lagstiftare.
Domstolen preciserade emellertid även att institutionernas förvaltningsverksamhet inte faller utanför tillämpningsområdet för förordning nr 1049/2001. Det är härvid tillräckligt att påpeka att enligt artikel 2.3 i förordningen ska förordningen tillämpas på alla handlingar som finns hos en institution, det vill säga handlingar som upprättats eller mottagits och som innehas av institutionen, inom samtliga unionens verksamhetsområden (se, för ett liknande resonemang, dom Sverige/MyTravel och kommissionen, C–506/08 P,
EU:C:2011:496
, punkterna 87, 88 och 109).
Rådet har för det tredje gjort gällande att rådet, till skillnad från vad tribunalen lade rådet till last i den överklagade domen, har angett skälen till varför allmänhetens tillgång till handling nr 11897/09 – med beaktande av omständigheterna i målet – kunde skada det intresse som skyddas av det undantag som avses i artikel 4 i förordning nr 1049/2001.
Rådet har anfört att det föreligger en reell risk för skada på de internationella förhandlingarna på grund av att Europaparlamentet försöker använda de uppgifter som den rättsliga rådgivningen innehåller för att såväl påverka de pågående förhandlingarna som bestrida lagenligheten av rådets beslut att ingå det planerade avtalet. Beträffande detta argument erinrar domstolen om följande. Denna kritik bortser från att tribunalen beslutat att rådet hade stöd för att neka tillgång till de delar av handling nr 11897/09 som avser det specifika innehållet i det planerade avtalet och unionens strategiska mål i förhandlingarna. Rådet har emellertid inte anfört några omständigheter som styrker på vilket sätt utlämnande av resterande delar av handlingen skulle ha gett upphov till sådana risker.
Vad vidare gäller rådets argument att tribunalen inte beaktat att förhandlingarna pågick då ansökan om tillgång till handling nr 11897/09 gavs in, konstaterar domstolen att tribunalen, i punkterna 72 och 73 i den överklagade domen, uttryckligen prövat detta faktum och kommit fram till att detta redan hade beaktats genom att institutionerna tillerkänts ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av undantaget i artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
Mot bakgrund av vad som anförts finner domstolen att överklagandet inte kan vinna bifall på den första delen av den andra grunden.
Rådet har, inom ramen för den första delen av sin andra grund, utan framgång bestritt tribunalens resonemang i den överklagade domen, där tribunalen i punkt 102 i den överklagade domen slog fast att de omständigheter som anförts i det omtvistade beslutet inte gör det möjligt att fastställa att utlämnande av handling nr 11897/09 skulle ha undergrävt skyddet för juridisk rådgivning. Det saknas därför anledning att pröva den andra delen av den andra grunden, eftersom argumenten däri saknar verkan. Den andra delgrunden avser nämligen den motivering som tribunalen angett för fullständighetens skull, det vill säga att rådet under alla omständigheter har underlåtit att pröva om det förelåg ett övervägande allmänintresse av att större delar av handling nr 11897/09 lämnades ut, i enlighet med artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
Det följer av samtliga ovanstående överväganden att överklagandet inte kan vinna bifall på den andra grunden. Överklagandet ska därför ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet ogillas.
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats. Institutioner som har intervenerat i ett mål ska enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna bära sina rättegångskostnader.
Sophie in ’t Veld har yrkat att rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet har tappat målet ska Sophie in ’t Velds yrkande bifallas. Europaparlamentet och kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:

1)
Överklagandet ogillas.

2)
Europeiska unionens råd ska ersätta rättegångskostnaderna.

3)
Europeiska kommissionen och Europaparlamentet ska bära sina rättegångskostnader.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.