CELEX: 62012CJ0028
Жалба за отмяна
Международни споразумения със смесен характер
Решение за разрешаване на подписването и временното прилагане на тези споразумения
Решение на Съвета и на представителите на правителствата на държавите членки, заседаващи в рамките на Съвета
Автономия на правния ред на Съюза
Участие на държавите членки в процедурата и решението по член 218 ДФЕС
Правила за гласуване в Съвета

С жалбата си Европейската комисия иска да се отмени Решение 2011/708/ЕС на Съвета и на представителите на държавите — членки на Европейския съюз, заседаващи в рамките на Съвета, от 16 юни 2011 година за подписването от името на Съюза и временното прилагане на Споразумението за въздушен транспорт между Съединените американски щати, от една страна, Европейския съюз и неговите държави членки, от друга страна, Исландия, от трета страна, и Кралство Норвегия, от четвърта страна, и за подписването, от името на Съюза, и временно прилагане на Допълнителното споразумение между Европейския съюз и неговите държави членки, от една страна, Исландия, от друга страна, и Кралство Норвегия, от трета страна, за прилагане на Споразумението за въздушен транспорт между Съединените американски щати, от една страна, Европейския съюз и неговите държави членки, от друга страна, Исландия, от трета страна, и Кралство Норвегия, от четвърта страна (
ОВ L 283 стр. 1
, наричано по-нататък „обжалваното решение“).
Обстоятелства, предхождащи спора, и производство пред Съда
На 25 и 30 април 2007 г. Европейската общност и нейните държави членки, от една страна, и Съединените американски щати, от друга страна, подписват споразумение за въздушен транспорт (
ОВ L 134, 2007 г., стр. 4
), изменено с протокол, подписан в Люксембург на 24 юни 2010 г. (
ОВ L 223, 2010 г., стр. 3
).
Тъй като това споразумение за въздушен транспорт предвижда възможност за присъединяване на трети държави, през 2007 г. Република Исландия и Кралство Норвегия подават искане да се присъединят към споразумението. Така за присъединяването на тези две държави между тях и страните по посоченото споразумение е сключено Споразумение за въздушен транспорт между Съединените американски щати, от една страна, Европейския съюз и неговите държави членки, от друга страна, Исландия, от трета страна, и Кралство Норвегия, от четвърта страна (
ОВ L 283, 2011 г., стр. 3
, наричано по-нататък „споразумението за присъединяване“). Последното разширява съответно приложното поле на първоначалното споразумение за въздушен транспорт по отношение на всяка от договарящите страни.
Комисията също така договаря Допълнително споразумение между Европейския съюз и неговите държави членки, от една страна, Исландия, от друга страна, и Кралство Норвегия, от трета страна, за прилагане на Споразумението за въздушен транспорт между Съединените американски щати, от една страна, Европейския съюз и неговите държави членки, от друга страна, Исландия, от трета страна, и Кралство Норвегия, от четвърта страна (
ОВ L 283, 2011 г., стр. 16
, наричано по-нататък „допълнителното споразумение“). Това споразумение допълва споразумението за присъединяване, доколкото цели по-специално да запази двустранния характер на процедурите за приемане на мерки за прилагане на първоначалното споразумение за въздушен транспорт, като предвижда, че в рамките на тези процедури Република Исландия и Кралство Норвегия по принцип се представляват от Комисията.
На 2 май 2011 г. Комисията приема предложение за решение за подписването и временното прилагане на споразумението за присъединяване и на допълнителното споразумение. Това предложение се основава на член 100, параграф 2 ДФЕС във връзка с член 218, параграф 5 ДФЕС и предвижда, че единствено Съветът на Европейския съюз е компетентен да приеме това решение.
Съветът не се съобразява с предложението на Комисията и приема обжалваното решение под формата на хибридно решение едновременно на Съвета и на представителите на правителствата на държавите членки, заседаващи в рамките на Съвета.
Членове 1—3 от обжалваното решение гласят:
„Член 1
Одобрява се подписването [от името на Съюза] на [споразумението за присъединяване] и [на допълнителното споразумение] при условие за сключването на посочените споразумения.
Текстовете на Споразумението за присъединяване и на Допълнителното споразумение са приложени към настоящото решение.
Член 2
Председателят на Съвета e оправомощен да посочи лицето(та), упълномощено(и) да подпише(ат) Споразумението за присъединяване и Допълнителното споразумение от името на Съюза.
Член 3
Споразумението за присъединяване и Допълнителното споразумение се прилагат временно, считано от датата на подписване, от Съюза и доколкото това е допустимо от приложимото национално право, от неговите държави членки и от другите страни, до приключване на процедурите за сключването им“.
Споразумението за присъединяване е подписано в Люксембург и в Осло съответно на 16 и 21 юни 2011 г. Допълнителното споразумение е подписано на същите места и на същите дати.
С определение на председателя на Съда от 18 юни 2012 г. е допуснато встъпването на Чешката република, Кралство Дания, Федерална република Германия, Република Гърция, Френската република, Италианската република, Кралство Нидерландия, Република Полша, Португалската република, Република Финландия, Кралство Швеция и Обединеното кралство, от една страна, и на Европейския парламент, от друга страна, в подкрепа на исканията съответно на Съвета и на Комисията.
По допустимостта
Доводи на страните
Съветът възразява, че подадената от Комисията жалба е недопустима, и излага три съображения за това. На първо място, жалбата трябвало да бъде подадена срещу държавите членки, а не срещу Съвета, тъй като Комисията оспорвала участието на държавите членки в процеса на вземане на решения, довел до приемането на обжалваното решение. С това Комисията всъщност твърдяла нередовност, допусната по вина не на Съвета, а на държавите членки.
От това следвало, че жалбата на Комисията е недопустима, на второ място, тъй като акт, приет от представителите на държавите членки, не можел да бъде предмет на контрол от страна на Съда в производство по жалба за отмяна.
На трето място, Комисията нямала същински правен интерес, тъй като исканата от нея отмяна не би имала никакви правни последици. Съветът поддържа, че тъй като Европейският съюз и държавите членки трябва да действат в тясно сътрудничество в областите, в които компетентността им е споделена, отмяната на обжалваното решение щяла да доведе единствено до изкуственото му разделяне на две отделни решения, които при всяко положение трябва да се приемат едновременно. При тези обстоятелства нито Съюзът, нито Комисията можели да извлекат някаква полза от жалбата на Комисията.
Комисията и Парламентът считат, че жалбата е допустима.
Съображения на Съда
Според постоянната съдебна практика жалба за отмяна може да се подаде срещу всички приети от институциите разпоредби — независимо от естеството или формата им — при условие че те имат за цел да породят правни последици (вж.в този смисъл решения Парламент/Съвет и Комисия, C‑181/91 и C‑248/91,
EU:C:1993:271
, т. 13 и Комисия/Съвет, C‑27/04,
EU:C:2004:436
, т. 44).
В конкретния случай обжалваното решение се отнася до подписването от името на Съюза на споразумението за присъединяване и допълнителното споразумение, както и до временното прилагане на тези споразумения от Съюза, от една страна, и от държавите членки, от друга страна, от което следва, че Съветът е участвал във вземането на решенията по всички тези въпроси (вж. по аналогия решение Комисия/Съвет, C‑114/12,
EU:C:2014:2151
, т. 41).
Освен това е безспорно, че обжалваното решение поражда правни последици.
При тези обстоятелства обжалваното решение трябва да се разглежда като акт на Съвета, подлежащ на обжалване на основание член 263 ДФЕС, поради което първото и второто съображение за недопустимост трябва да се отхвърлят.
Що се отнася до третото съображение за недопустимост, от постоянната практика на Съда следва, че допустимостта на подаваните от Комисията жалби за отмяна не може да бъде обусловена от доказването на правен интерес на Комисията (вж. решения Комисия/Съвет, 45/86,
EU:C:1987:163
, т. 3 и Комисия/Съвет, C‑370/07,
EU:C:2009:590
, т. 16).
След като и третото съображение за недопустимост трябва да се отхвърли, подадената от Комисията жалба е допустима.
По съществото на спора
Доводи на страните
По първото основание
Комисията, подпомагана от Парламента, изтъква, че с приемането на обжалваното решение Съветът е нарушил член 13, параграф 2 ДЕС във връзка с член 218, параграфи 2 и 5 ДФЕС.
От една страна, от последния член следвало, че Съветът е единствената институция, овластена да разрешава подписването на международно споразумение от Съюза. Ето защо обжалваното решение следвало да бъде взето единствено от Съвета, без участието на държавите членки, заседаващи в рамките на Съвета. Всъщност Съветът не можел да дерогира едностранно предвидената в член 218 ДФЕС процедура, като привлече държавите членки към приемането на решението.
В това отношение следвало ясно да се разграничат сферите на дейност на Съюза и тези, в които държавите членки запазват възможността да упражняват своите правомощия. Така не било възможно сливане на междуправителствен акт с акт на Съюза, тъй като това изкривявало и така обезсмисляло предвидените в член 218 ДФЕС процедури на Съюза.
От друга страна, Съветът нарушил член 13, параграф 2 ДЕС във връзка с член 218, параграфи 2 и 5 ДФЕС, тъй като институциите на Съюза не можели да не спазват установените с Договорите правила и да прибягват към алтернативни процедури. В разглеждания случай Съветът направил именно това, тъй като процедурата по приемане на обжалваното решение протекла при условия, различни от изискваните от член 218 ДФЕС. Всъщност този член не предвиждал приемането на решение със смесен характер.
Според Съвета и встъпилите правителства обжалваното решение е съобразено както с член 13, параграф 2 ДЕС, така и с член 218, параграфи 2 и 5 ДФЕС.
Първо, това решение съдържало два отделни акта. Първият бил приет само от Съвета на основание член 218 ДФЕС. С него Съветът разрешил подписването на съответните споразумения от името на Съюза, както и временното им прилагане от Съюза. Що се отнася до представителите на държавите членки, заседаващи в рамките на Съвета, те приели само акта по член 3 от обжалваното решение. С този акт държавите членки разрешили временното прилагане на посочените споразумения в областите, в които те са компетентни.
Следователно държавите членки не били участвали в процедурата по приемане на акта на Съвета на основание член 218, параграфи 2 и 5 ДФЕС.
Второ, Договорите не съдържали изрични разпоредби, уреждащи договарянето и сключването на смесените споразумения. Така Съветът и държавите членки можели свободно да определят конкретната им форма. Даването на разрешение за подписване на международно споразумение с едно решение или с два отделни акта по никакъв начин не нарушавало изискванията на процедурата, наложена с член 218 ДФЕС.
Трето, държавите членки и Съюзът били длъжни да си сътрудничат тясно при смесените споразумения и да възприемат общ подход, за да осигурят единното представителство на Съюза в международните отношения. Приемането на споразумение със смесен характер било израз на така наложеното сътрудничество.
По второто основание
Комисията, подпомагана от Парламента, изтъква, че обжалваното решение противоречи на член 218, параграф 8, първа алинея ДФЕС във връзка с член 100, параграф 2 ДФЕС, според който Съветът действа с квалифицирано мнозинство. Всъщност, тъй като изхождало и от представителите на държавите членки, заседаващи в рамките на Съвета, обжалваното решение трябвало да се приеме с единодушие. Такова приемане с единодушие обаче щяло да обезсмисли процедурата за гласуване, предвидена в член 218, параграф 8 ДФЕС.
Процедурата, следвана при приемане на обжалваното решение, противоречала и на изискването за правна сигурност, което налага всеки правен акт да посочва нормата, която е послужила като правно основание за приемането му. Посоченото правно основание определяло процедурата за приемане на съответния акт и следователно правилата за гласуване в рамките на Съвета. Правното основание на обжалваното решение, а именно член 100, параграф 2 ДФЕС във връзка с член 218, параграфи 5 и 8 ДФЕС, обаче не позволявало да се определи кои са приложимите правила за гласуване в рамките на Съвета, след като предвиденото в тези разпоредби правило за гласуване, а именно с квалифицирано мнозинство, всъщност било заменено с правилото за гласуване с единодушие.
Съветът, подпомаган от встъпилите правителства, смята, че е спазил предвидените с Договорите правила за гласуване. Всъщност обстоятелството, че нито един член на Съвета не възразил срещу обжалваното решение, не можело да означава, че гласуването с квалифицирано мнозинство не е било спазено в конкретния случай, тъй като всяко прието с единодушие решение задължително отговаряло на изискването за квалифицирано мнозинство.
Освен това в областта на международните споразумения кумулирането на няколко правила за гласуване не било необичайно. Тази практика отразявала необходимостта от постигане на консенсус между държавите членки, който можел да е под формата на решение със смесен характер или да следва от решения, взети от държавите членки поотделно.
По третото основание
Комисията, подпомагана от Парламента, упреква Съвета, че е нарушил целите на Договорите и принципа на лоялно сътрудничество, закрепен в член 13, параграф 2 ДЕС.
Като позволил на държавите членки да се намесят в правомощията на Съюза, Съветът, от една страна, създал неяснота относно правосубектността на Съюза в международните отношения и овластяването му да приема самостоятелно решения в тази област. От друга страна, той не спазил задължението за лоялно сътрудничество, според което трябвало да упражнява правомощията си така, че да не отслабва институционалната рамка на Съюза, като позволил на държавите членки да участват в процедура, която важи единствено за Съвета.
Съветът, подпомаган от встъпилите правителства, изтъква, че не е създал никакво объркване у трети държави, що се отнася до правосубектността на Съюза. Напротив, при смесените споразумения такова объркване щяло да създаде решение, прието относно тези споразумение от Съвета, което не включва съответно решение на държавите членки.
Впрочем обжалваното решение не само съответствало на целта за единство на международното представителство на Съюза, но и гарантирало, насърчавало и укрепвало това единство, като изразявало общата позиция на Съюза и на неговите държави членки. Именно приемането на такова решение било израз на задължението за тясно сътрудничество, наложено от Договорите.
Вярно било, че актът на Съюза във връзка със сключването на смесено споразумение и съответният акт на държавите членки биха могли да бъдат приети в отделни процедури. Въпреки това провеждането на паралелни процедури съдържало рискове от различия между държавите членки и можело да доведе до забавяне, поради което не позволявало да се осигури достатъчно тясно сътрудничество между Съюза и държавите членки.
Съображения на Съда
Първото и второто от изложените от Комисията основания са, че обжалваното решение не е съобразено с член 13, параграф 2 ДЕС във връзка с член 218, параграфи 2, 5 и 8 ДФЕС, тъй като не е прието само от Съвета при прилагане на предвидените в член 218 ДФЕС процедура и правила за гласуване.
Следва да се напомни, че за разлика от обикновените международни договори, Учредителните договори на Съюза са създали нов правен ред, който има свои собствени институции и в чиято полза членуващите в него държави са ограничили във все по-широки области своите суверенни права, и на който субекти са не само държавите членки, но и техните граждани (вж. по-специално становище 1/09,
EU:C:2011:123
, т. 65 и становище 2/13,
EU:C:2014:2454
, т. 157).
Освен това поради принадлежността си към Съюза държавите членки са приели, че отношенията помежду им в областите, в които са прехвърлили правомощията си към Съюза, се уреждат от правото на Съюза, като, ако то изисква това, се изключва прилагането на всяка друга правна уредба (становище 2/13,
EU:C:2014:2454
, т. 193).
Съгласно член 13, параграф 2 ДЕС всяка институция действа в кръга на правомощията, които са ѝ предоставени с Договорите, в съответствие с процедурите, условията и целите, предвидени в тях.
В това отношение следва да се напомни, че правилата за формирането на волята на институциите на Съюза са установени в Договорите и прилагането им не зависи от преценката нито на държавите членки, нито на самите институции (решения Обединено кралство/Съвет, 68/86,
EU:C:1988:85
, т. 38 и Парламент/Съвет, C‑133/06,
EU:C:2008:257
, т. 54).
Що се отнася до настоящото дело, член 218, параграф 1 ДФЕС изисква споразуменията между Съюза и трети държави или международни организации да се договарят и сключват съгласно процедурата, предвидена в параграфи 2—11 от този член, като всички разпоредби на този член са, разбира се, задължителни за държавите членки в качеството им на субекти на правото на Съюза.
Освен това съгласно член 218, параграф 5 ДФЕС решението, с което се разрешава подписването на такива споразумения, както и, при необходимост, временното им прилагане от Съюза, се взема от Съвета. Не е предвидено държавите членки да играят каквато и да било роля в приемането на такова решение.
Също така от член 218, параграф 8 ДФЕС следва, че решение като посоченото в предходната точка се приема от Съвета с квалифицирано мнозинство.
По настоящото дело не се спори, че споразумението за присъединяване и допълнителното споразумение са смесени споразумения.
Договарящи страни по смесено споразумение с трети държави са, от една страна, Съюзът, и от друга страна, държавите членки. При договарянето и сключването на такова споразумение всяка от тези страни трябва да действа в рамките на своите правомощия и да зачита правомощията на всяка от останалите договарящи страни.
Както следва от текста на обжалваното решение, с него се разрешава подписването на съответните споразумения от името на Съюза и се предвижда временното им прилагане.
На първо място, следва да се установи, че в това решение всъщност са слети два различни акта, а именно акт относно подписването на съответните споразумения от името на Съюза и тяхното временно прилагане от последния, от една страна, и акт относно временното прилагане на тези споразумения от държавите членки, от друга страна, като не е възможно да се установи кой акт отразява волята на Съвета и кой изразява волята на държавите членки.
Следователно държавите членки са участвали в приемането на акта относно подписването на съответните споразумения от името на Съюза и тяхното временно прилагане от последния, въпреки че съгласно член 218, параграф 5 ДФЕС такъв акт трябва да се приеме само от Съвета. Освен това Съветът е участвал като институция на Съюза в приемането на акта относно временното прилагане на тези споразумения от държавите членки, въпреки че по отношение на този акт се прилага най-напред вътрешното право на всяка от тези държави и след това — международното право.
На второ място, обжалваното решение е прието в рамките на процедура, в която се смесват, без да могат да се разграничат едни от други, елементи на процеса за вземане на решения от Съвета и елементи с междуправителствен характер.
Както Съветът потвърди в съдебното заседание, обжалваното решение е прието в рамките на една процедура, която е приложена за двата акта, посочени в точка 49 от настоящото решение. Актът относно временното прилагане на съответните споразумения от държавите членки обаче предполага консенсус, тоест единодушие между представителите на тези държави, докато член 218, параграф 8 ДФЕС предвижда, че Съветът действа от името на Съюза с квалифицирано мнозинство. Следователно не е правилно двата акта, обединени в обжалваното решение, да се приемат в рамките на една процедура (вж. по аналогия решение Комисия/Съвет, C‑338/01,
EU:C:2004:253
).
При тези обстоятелства обжалваното решение противоречи на член 218, параграфи 2, 5 и 8 ДФЕС и следователно на член 13, параграф 2 ДЕС.
Що се отнася до довода на Съвета, че обжалваното решение отговаря на задължението за сътрудничество, наложено на Съюза и на държавите членки в областта на смесените споразумения, вярно е, че Съдът е признал, че когато се окаже, че по своя предмет дадено споразумение спада отчасти към сферата на компетентност на Съюза и отчасти към тази на държавите членки, е важно да се осигури тясно сътрудничество между последните и институциите на Съюза както при договарянето и сключването, така и при изпълнението на поетите ангажименти (становище 1/94,
EU:C:1994:384
, т. 108, както и решение Комисия/Швеция, C‑246/07,
EU:C:2010:203
, т. 73).
Този принцип обаче не може да оправдае неспазване от страна на Съвета на процедурните правила и правилата за гласуване, предвидени в член 218 ДФЕС.
Следователно трябва да се установи, че са налице изтъкнатите в жалбата първо и второ основание за отмяна на обжалваното решение.
Ето защо решението трябва да се отмени, без да е необходимо да се разглежда третото основание на жалбата на Комисията.
По искането за запазване на правните последици на обжалваното решение
Съветът и Комисията, подкрепяни от Парламента и от чешкото, германското, френското, португалското и финландското правителство, молят Съда, в случай че отмени обжалваното решение, да запази неговите правни последици до приемането на ново решение.
Съгласно член 264, втора алинея ДФЕС Съдът определя, ако счете за необходимо, онези от правните последици на отменения акт, които трябва да се считат за окончателни.
В това отношение от практиката на Съда следва, че по съображения, свързани с правната сигурност, правните последици на обжалван акт могат да бъдат запазени по-специално когато непосредствените последици от неговата отмяна биха довели до сериозни отрицателни последици за засегнатите лица и когато законосъобразността на обжалвания акт се оспорва не поради неговата цел или съдържание, а по съображения за липса на компетентност на неговия автор или за съществено процесуално нарушение (вж. решение Парламент и Комисия/Съвет, C‑103/12 и C‑165/12,
EU:C:2014:2400
, т. 90 и цитираната съдебна практика).
В случая следва по-специално да се отбележи, че обжалваното решение е позволило временното прилагане от Съюза на споразумението за присъединяване и на допълнителното споразумение. Отмяната с незабавно действие на такова решение може да има сериозни последици за отношенията между Съюза и съответните трети държави, както и за стопанските субекти, извършващи дейност на пазара на въздушния транспорт, които са се ползвали от временното прилагане на посочените споразумения.
При тези обстоятелства са налице важни съображения, свързани с правната сигурност, които са основание Съдът да уважи искането за запазване на правните последици на обжалваното решение, което не е оспорено поради неговата цел или съдържание.
Следователно правните последици на обжалваното решение трябва да се запазят до влизането в сила, в разумен срок, считано от датата на постановяване на настоящото съдебно решение, на ново решение, взето от Съвета при спазване на член 218, параграфи 5 и 8 ДФЕС.
По съдебните разноски
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Съвета и последният е загубил делото, той трябва да бъде осъден да заплати разноските.
В съответствие с член 140, параграф 1 от същия правилник Чешката република, Кралство Дания, Федерална република Германия, Република Гърция, Френската република, Италианската република, Кралство Нидерландия, Република Полша, Португалската република, Република Финландия, Кралство Швеция, Обединеното кралство и Парламентът, които са встъпили в производството, понасят направените от тях съдебни разноски.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)
Отменя Решение 2011/708/ЕС на Съвета и на представителите на държавите — членки на Европейския съюз, заседаващи в рамките на Съвета, от 16 юни 2011 година за подписването от името на Съюза и временното прилагане на Споразумението за въздушен транспорт между Съединените американски щати, от една страна, Европейския съюз и неговите държави членки, от друга страна, Исландия, от трета страна, и Кралство Норвегия, от четвърта страна, и за подписването, от името на Съюза, и временно прилагане на Допълнителното споразумение между Европейския съюз и неговите държави членки, от една страна, Исландия, от друга страна, и Кралство Норвегия, от трета страна, за прилагане на Споразумението за въздушен транспорт между Съединените американски щати, от една страна, Европейския съюз и неговите държави членки, от друга страна, Исландия, от трета страна, и Кралство Норвегия, от четвърта страна.

2)
Правните последици на Решение 2011/708 се запазват до влизането в сила, в разумен срок, считано датата на постановяване на настоящото съдебно решение, на ново решение, взето от Съвета на Европейския съюз при спазване на член 218, параграфи 5 и 8 ДФЕС.

3)
Осъжда Съвета на Европейския съюз да заплати съдебните разноски.

4)
Чешката република, Кралство Дания, Федерална република Германия, Република Гърция, Френската република, Италианската република, Кралство Нидерландия, Република Полша, Португалската република, Република Финландия, Кралство Швеция и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, както и Европейският парламент понасят направените от тях съдебни разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.