CELEX: 62010CJ0483
Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru
Dezvoltarea căilor ferate comunitare
Directiva 2001/14/CE
Alocarea capacităților de infrastructură feroviară
Tarifare
Tarife
Independența administrării

Prin cererea introductivă, Comisia Europeană solicită Curții să constate că, prin neadoptarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma:
—
articolului 4 alineatul (1), articolului 11, articolului 13 alineatul (2), articolului 14 alineatul (1) și articolului 30 alineatul (1) din Directiva 2001/14/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2001 privind repartizarea capacităților de infrastructură feroviară și perceperea de tarife pentru utilizarea infrastructurii feroviare (
JO L 75, p. 29
, Ediție specială, 07/vol. 8, p. 66), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2007/58/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2007 (
JO L 315, p. 44
, denumită în continuare „Directiva 2001/14”), și
—
articolului 10 alineatul (7) din Directiva 91/440/CEE a Consiliului din 29 iulie 1991 privind dezvoltarea căilor ferate comunitare (
JO L 237, p. 25
, Ediție specială, 07/vol. 2, p. 86), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2006/103/CE a Consiliului din 20 noiembrie 2006 (
JO L 363, p. 344
, Ediție specială, 13/vol. 57, p. 305, denumită în continuare „Directiva 91/440”),
Regatul Spaniei nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul acestor dispoziții.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Conform articolului 4 din Directiva 91/440, care figurează în secțiunea II din aceasta, intitulată „Independența administrării”:
„(1)   Statele membre iau măsurile necesare pentru a se asigura că, în ceea ce privește conducerea, administrarea și controlul intern al problemelor administrative, economice și contabile, întreprinderile feroviare au statut independent în baza căruia ceea ce dețin, în mod special active, bugete și conturi, sunt separate de cele ale statului.
(2)   Concomitent cu respectarea cadrului, a normelor specifice de tarifare și de alocare stabilite de statele membre, administratorul infrastructurii răspunde de conducere, de administrare și de controlul intern.”
Considerentele (11)-(13) și (34) ale Directivei 2001/14 au următorul cuprins:
„(11)
Sistemele de tarifare și de alocare a capacităților trebuie să permită accesul egal și nediscriminatoriu al tuturor întreprinderilor și să încerce, pe cât posibil, să satisfacă nevoile tuturor utilizatorilor și modurilor de transport într-o manieră corectă și nediscriminatorie.
(12)
Sistemele de tarifare și de alocare a capacităților trebuie, în cadrul stabilit de statele membre, să încurajeze administratorii infrastructurii feroviare să optimizeze utilizarea acesteia.
(13)
Sistemele de alocare a capacităților trebuie să ofere semnale clare și coerente întreprinderilor feroviare, care să le permită acestora să ia hotărâri corecte.
[…]
(34)
Este de dorit să se facă investiții în infrastructura feroviară, iar sistemele de tarifare a utilizării infrastructurii trebuie să ofere stimulente administratorilor acesteia pentru realizarea investițiilor adecvate acolo unde acestea sunt avantajoase din punct de vedere economic.”
Articolul 4 din Directiva 2001/14, intitulat „Stabilirea, calcularea și perceperea tarifelor”, prevede la alineatul (1):
„Statele membre stabilesc un cadru de tarifare cu respectarea independenței administrării prevăzute la articolul 4 din Directiva 91/440/CEE.
Sub rezerva amintitei condiții de independență a administrării, statele membre stabilesc și regulile [a se citi «normele»] specifice de tarifare sau transferă această competență administratorului infrastructurii. Calcularea tarifului pentru utilizarea infrastructurii și perceperea acestuia sunt realizate de administratorul infrastructurii.”
Articolul 11 din Directiva 2001/14, intitulat „Sistemul de creștere a performanței”, prevede la alineatul (1):
„Sistemele de tarifare a infrastructurii încurajează întreprinderile feroviare și administratorul infrastructurii, printr-un sistem de creștere a performanței, să reducă perturbările și să îmbunătățească performanțele rețelei feroviare. Acesta poate conține sancțiuni pentru acțiunile care perturbă exploatarea rețelei, compensații pentru întreprinderile care au avut de suferit din cauza perturbării și prime care recompensează depășirea performanțelor.”
Articolul 13 din directiva citată, intitulat „Drepturile asupra capacității”, prevede la alineatul (2):
„Dreptul de a utiliza capacități determinate ale infrastructurii sub formă de trasă poate fi acordat solicitanților pe durata maximă corespunzătoare unui grafic de circulație.
Un administrator al infrastructurii și un solicitant pot încheia un acord-cadru în conformitate cu articolul 17 pentru utilizarea capacității unei infrastructuri feroviare relevante pe o perioadă mai lungă decât a unui grafic de circulație.”
Articolul 14 alineatul (1) din aceeași directivă, intitulat „Alocarea capacităților”, are următorul cuprins:
„Statele membre pot stabili un cadru de alocare a capacităților de infrastructură respectând independența administrării prevăzută la articolul 4 din Directiva 91/440/CEE. Se elaborează norme specifice de alocare a capacităților. Administratorul infrastructurii îndeplinește procedurile de alocare a capacităților. Administratorul infrastructurii se asigură în special de alocarea echitabilă și nediscriminatorie a capacităților de infrastructură, în conformitate cu dreptul comunitar.”
Dreptul spaniol
Legea 39/2003 privind sectorul feroviar (Ley 39/2003 del Sector Ferroviario) din 17 noiembrie 2003 (BOE nr. 276 din 18 noiembrie 2003, p. 40532, denumită în continuare „LSF”) enumeră la articolul 21 competențele și funcțiile administratorului infrastructurii feroviare, printre care figurează perceperea tarifelor pentru utilizarea acestei infrastructuri.
În temeiul articolului 73 alineatul 5 din LSF, pentru stabilirea cuantumului tarifelor feroviare, potrivit exploatării eficiente a rețelei feroviare de interes general, este posibil să se țină cont de considerente care reflectă gradul de încărcare a infrastructurii, dezvoltarea a noi servicii de transport feroviar, precum și necesitatea de a încuraja utilizarea liniilor exploatate sub capacitatea lor, garantând în orice caz o concurență optimă între întreprinderile feroviare.
Articolul 76 alineatele 1 și 2 din LSF prevede:
„1.   Administrarea tarifelor pentru utilizarea infrastructurii feroviare revine în sarcina administratorului acesteia din urmă, care, în ceea ce privește tariful pentru exploatarea gărilor și a altor instalații feroviare, poate solicita prezentarea oricărui document necesar pentru a efectua stabilirea corespunzătoare a tarifelor.
2.   Modalitățile de stabilire a tarifelor pot fi determinate în mod individual sau în comun, conform dispozițiilor ordinului ministerial care aprobă modalitățile de stabilire a tarifelor și determină termenele și mijloacele pentru a permite perceperea efectivă a sumelor exigibile.”
Articolul 77 alineatul 1 din LSF prevede că stabilirea cuantumurilor tarifului pentru utilizarea liniilor rețelei feroviare aparținând rețelei feroviare de interes general și tarifului de exploatare a gărilor și a altor instalații feroviare se face prin ordin ministerial.
Articolul 81 alineatul 1 litera j) din LSF prevede în special că stabilirea sau, dacă este cazul, modificarea cuantumului tarifelor pentru utilizarea infrastructurii feroviare este o competență a Ministerului Infrastructurii și Transporturilor.
Conform articolelor 88 și 89 din LSF, sunt considerate încălcări foarte grave, respectiv grave, care determină aplicarea de sancțiuni, anumite conduite ale întreprinderilor feroviare care au legătură cu perturbările funcționării rețelei.
Decretul regal 2395/2004 din 30 decembrie 2004 de aprobare a statutului întreprinderii publice administrator al infrastructurii feroviare (BOE nr. 315 din 31 decembrie 2004, p. 42785) cuprinde în anexă textul statutului acestei întreprinderi publice (denumită în continuare „ADIF”), al cărui articol 1 prevede că întreprinderea menționată este un organism public, asimilabil categoriei întreprinderilor publice avute în vedere la articolul 43 alineatul 1 litera b) din Legea 6 din 14 aprilie 1997 privind organizarea și funcționarea administrației generale a statului. ADIF este subordonată prin lege Ministerului Infrastructurii și Transporturilor, care, conform alineatului 2 al aceluiași articol 43, are drept sarcini conducerea strategică, evaluarea și controlul activității acestei întreprinderi.
Statutul ADIF enumeră la articolul 3 alineatul 1 competențele și funcțiile acestei întreprinderi publice, printre care figurează perceperea tarifelor pentru utilizarea infrastructurii feroviare.
Decretul regal 2396/2004 din 30 decembrie 2004 de aprobare a statutului întreprinderii publice RENFE-Operadora (BOE nr. 315 din 31 decembrie 2004, p. 42797) prevede că RENFE-Operadora este o întreprindere publică, subordonată prin lege Ministerului Infrastructurii și Transporturilor, acesta având drept sarcini conducerea strategică, evaluarea și controlul activității întreprinderii amintite.
Ordinul ministerial FOM/898/2005 din 8 aprilie 2005 (BOE nr. 85 din 9 aprilie 2005, p. 12331) stabilește cuantumurile tarifelor de exploatare, pe de o parte, a liniilor de cale ferată care aparțin rețelei feroviare de interes general și, pe de altă parte, a gărilor și a celorlalte instalații feroviare.
Ordinul ministerial FOM/897/2005 din 7 aprilie 2005 privind declarația referitoare la rețea și la procedura de alocare a capacităților de infrastructură feroviară (BOE nr. 85 din 9 aprilie 2005, p. 12324, denumit în continuare „Ordinul ministerial 897/2005”) prevede la articolul 11:
„Administratorul infrastructurii feroviare repartizează capacitățile de infrastructură solicitate astfel:
[…]
b)
dacă are loc o suprapunere a solicitărilor pentru aceeași trasă orară sau dacă rețeaua a fost declarată saturată, pentru alocare, vor fi luate în considerare următoarele priorități, în ordine descrescătoare:
1.   cele stabilite, dacă este cazul, de Ministerul Infrastructurii și Transporturilor pentru diferitele tipuri de servicii pe fiecare linie, ținând seama în special de serviciile de transport de marfă.
[…]
4.   alocarea și utilizarea efectivă de către solicitant, în grafice de circulație anterioare, a traselor orare a căror utilizare este solicitată.
[…]”
Procedura precontencioasă și procedura în fața Curții
La 15 iunie 2007, Comisia a transmis autorităților spaniole un chestionar referitor la aplicarea în special a Directivelor 91/440 și 2001/14.
În urma unui schimb de scrisori cu autoritățile menționate, Comisia a adresat Regatului Spaniei scrisoarea de punere în întârziere din 27 iunie 2008, în care își exprima îndoielile cu privire la conformitatea anumitor aspecte ale reglementării spaniole în materie feroviară cu Directivele 91/440 și 2001/14.
Prin scrisoarea din 16 octombrie 2008, statul membru amintit a răspuns la scrisoarea de punere în întârziere. În plus, acesta a comunicat Comisiei informații suplimentare prin scrisorile din 5 februarie și din 13 iulie 2009.
Prin scrisoarea din 9 octombrie 2009, Comisia a trimis Regatului Spaniei un aviz motivat în care susținea că reglementarea spaniolă în materie feroviară nu era conformă cu Directivele 91/440 și 2001/14 și invita acest stat să adopte măsurile necesare pentru a se conforma avizului în termen de două luni de la data notificării sale. Regatul Spaniei a răspuns la avizul menționat prin scrisoarea din 16 decembrie 2009.
Întrucât a considerat nesatisfăcător răspunsul Regatului Spaniei la avizul motivat indicat, Comisia a decis să introducă prezenta acțiune, care se întemeiază pe cinci motive.
Prin Ordonanțele președintelui Curții din 16 februarie 2011 și din 8 septembrie 2011, s-a admis intervenția Republicii Cehe și, respectiv, a Republicii Franceze în susținerea concluziilor Regatului Spaniei.
Prin actul depus la grefa Curții la 26 martie 2012, Comisia a informat Curtea că, în urma adoptării de către Regatul Spaniei a Legii 2/2011 privind economia durabilă (Ley 2/2011 de Economía Sostenible) din 4 martie 2011 (BOE nr. 55 din 5 martie 2011, p. 25033), renunță la al treilea și la al patrulea motiv ale acțiunii sale, referitoare la articolul 30 alineatul (1) din Directiva 2001/14 și, respectiv, la articolul 10 alineatul (7) din Directiva 91/440.
Cu privire la acțiune
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (1) din Directiva 2001/14
Argumentele părților
Comisia susține că legislația spaniolă nu este conformă cu articolul 4 alineatul (1) din Directiva 2001/14, întrucât cuantumul tarifelor este determinat în întregime prin ordin ministerial, ceea ce are drept consecință faptul că unica funcție atribuită administratorului infrastructurii, și anume ADIF, este perceperea tarifelor. Astfel, ADIF nu ar face decât să calculeze cuantumul tarifului în fiecare caz concret, aplicând o formulă stabilită în prealabil și în mod exhaustiv de autoritatea ministerială. Așadar, această entitate nu ar dispune de nicio marjă discreționară pentru a adapta cuantumul tarifului în fiecare caz concret.
Potrivit Comisiei, reglementarea spaniolă nu ar respecta nici cerința referitoare la independența administrării a administratorului infrastructurii, întrucât, prin încredințarea stabilirii cuantumului tarifelor numai autorității ministeriale, ar lipsi administratorul de un instrument de administrare esențial.
Interpretarea noțiunii „calculare”, care figurează la articolul 4 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2001/14, propusă de Regatul Spaniei, este, potrivit Comisiei, excesiv de restrictivă, atât în ceea ce privește sensul curent al acestui termen, cât și cerința, prevăzută la primul alineat al aceluiași paragraf, care implică respectarea independenței administrării a administratorului infrastructurii. Articolul 4 ar prevedea că revine în sarcina administratorului infrastructurii calcularea tarifului pentru utilizarea infrastructurii, fără a stabili nici cea mai mică distincție între diferitele tipuri de calculare invocate de acest stat membru.
În plus, Comisia consideră că interpretarea articolului 4 alineatul (1) din Directiva 2001/14 invocată de statul membru menționat nu este conformă cu celelalte dispoziții ale acestei directive, care ar presupune în mod obligatoriu că funcțiile administratorului infrastructurii nu se limitează la stabilirea și la perceperea tarifelor.
Regatul Spaniei susține că tarifele au fost definite drept taxe. Potrivit legislației naționale, ar fi vorba, așadar, despre impozite al căror fapt generator îl reprezintă utilizarea exclusivă a domeniului public feroviar. Astfel, elementele esențiale ale acestor tarife ar trebui să fie reglementate prin lege, iar cuantumul concret al tarifelor ar trebui să fie stabilit printr-o normă administrativă generală, respectiv cel puțin printr-un ordin ministerial.
Statul membru menționat arată că ADIF este o întreprindere publică. Potrivit legislației naționale, ADIF trebuie în mod necesar să depindă de un minister și nu are, în consecință, competența să adopte dispoziții legale, întrucât această competență revine ministerului de care depinde. Articolul 76 din LSF ar atribui ADIF administrarea tarifelor menționate, ceea ce ar implica anumite funcții de control, de evaluare, de stabilire a tarifului datorat în fiecare caz concret, precum și perceperea acestuia. În plus, ADIF ar putea să propună Ministerului Infrastructurii și Transporturilor instituirea altor tipuri de tarife cu ocazia reclasificării unei linii sau a unei gări feroviare.
Regatul Spaniei consideră că termenul „calculare”, menționat la articolul 4 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2001/14, nu impune în mod necesar stabilirea cuantumului tarifelor. În opinia sa, ar trebui să se înțeleagă că această dispoziție se referă numai la stabilirea tarifelor concrete datorate pentru utilizarea infrastructurii în fiecare caz în parte, precum și la perceperea acestora.
În consecință, legislația spaniolă ar face o distincție între, pe de o parte, calcularea tarifelor în mod general, stabilind cadrul și sistemul de percepere a tarifelor corespunzătoare acestora, și determinarea sistemelor de percepere a tarifelor pentru utilizarea infrastructurii, care sunt în sarcina ministrului infrastructurii și transporturilor, și, pe de altă parte, stabilirea tarifului concret corespunzător fiecărui caz în parte, care revine în sarcina ADIF.
Întemeindu-se pe această distincție, Regatul Spaniei consideră că interpretarea pe care o dă articolului 4 alineatul (1) din Directiva 2001/14 este conformă cu celelalte dispoziții din această directivă.
Regatul Spaniei subliniază de asemenea că este dificil ca interpretarea propusă de Comisie să fie conformă cu actuala legislație spaniolă, cu excepția cazului în care s-ar modifica radical reglementarea administrativă și fiscală națională.
Guvernul ceh arată că, la momentul creării cadrului pentru perceperea de tarife, statele membre trebuie să asigure „statutul independent al întreprinderilor de transport”, iar nu pe cel al responsabilului infrastructurii feroviare. Acesta concluzionează că intervenția statului în cauză prin stabilirea tarifelor specifice este un instrument acceptabil în raport cu cerințele Directivei 2001/14.
Aprecierea Curții
Prin intermediul primului motiv, Comisia susține că legislația spaniolă nu este conformă articolului 4 alineatul (1) din Directiva 2001/14, întrucât, pe de o parte, această legislație ar atribui Ministerului Infrastructurii și Transporturilor stabilirea cuantumului tarifelor prin ordin ministerial, astfel încât ADIF, care este administratorul infrastructurii, ar avea doar sarcina să perceapă tarifele, și, pe de altă parte, legislația menționată nu ar fi conformă cu cerința independenței administrării a administratorului infrastructurii.
În această privință, Comisia și Regatul Spaniei sunt în dezacord asupra interpretării care trebuie dată sintagmei „calcularea tarifului”, care figurează la articolul 4 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2001/14. Potrivit acestui stat membru, termenii indicați s-ar referi doar la stabilirea tarifului concret datorat pentru utilizarea infrastructurii în fiecare caz în parte, iar nu la determinarea cuantumului tarifelor pe baza cadrului de tarifare stabilit de statele membre. Astfel, în Spania, un asemenea tarif ar avea o natură fiscală și stabilirea sa ar reveni exclusiv în sarcina statului.
În temeiul articolului 4 alineatul (1) din Directiva 2001/14, statele membre trebuie să stabilească un cadru de tarifare și pot de asemenea să stabilească normele specifice de tarifare, respectând în același timp independența administrării a administratorului infrastructurii. Conform acestei dispoziții, revine administratorului infrastructurii sarcina, pe de o parte, să calculeze tariful pentru utilizarea infrastructurii și, pe de altă parte, să perceapă tariful respectiv.
Mai întâi, se impune să se constate că articolul 4 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2001/14 menționează numai „calcularea tarifului”, fără altă precizare și fără a opera o distincție între diferitele tipuri sau niveluri de stabilire a tarifelor, spre deosebire de prevederile legislației spaniole relevante.
În continuare, trebuie arătat că același articol 4 stabilește o repartizare a competențelor între statele membre și administratorul infrastructurii în ceea ce privește sistemele de tarifare. Astfel, revine statelor membre sarcina să stabilească un cadru pentru tarifare, în timp ce calcularea tarifului și perceperea sa revin în sarcina administratorului infrastructurii.
Pentru a respecta o astfel de repartizare a competențelor, este necesar, după cum a arătat avocatul general la punctul 45 din concluzii, să se atribuie termenului „calculare” un sens mai larg decât termenului „stabilire”, care este menționat la articolul 76 alineatul 1 din LSF. Astfel, întrucât stabilirea nu este decât o etapă în procedura de percepere a tarifelor, după cum precizează Comisia, aceasta trebuie să fie, așadar, considerată ca fiind acoperită de termenul „percepere” care figurează la articolul 4 alineatul (1) al doilea paragraf a doua teză din Directiva 2001/14.
În sfârșit, această interpretare este confirmată de obiectivele directivei menționate, precum și de contextul normativ în care se înscrie articolul 4 alineatul (1) din aceasta.
Astfel, în primul rând, unul dintre obiectivele urmărite de sistemul de tarifare instituit prin Directiva 2001/14 este asigurarea independenței administrării a administratorului infrastructurii. Cu alte cuvinte, acesta trebuie să utilizeze sistemul de tarifare ca instrument de administrare, după cum a arătat avocatul general la punctul 50 din concluzii. Rezultă, așadar, din considerentul (12) al acestei directive că, în cadrul stabilit de statele membre, sistemele de tarifare și de alocare a capacităților trebuie să încurajeze administratorii infrastructurii feroviare să optimizeze utilizarea acesteia. Or, acești administratori nu ar putea realiza o astfel de optimizare prin intermediul sistemului de tarifare dacă rolul lor ar trebui să se limiteze la calcularea cuantumul tarifului în fiecare caz concret, aplicând o formulă stabilită în prealabil prin ordin ministerial. Așadar, administratorii menționați trebuie să dispună de o anumită marjă de apreciere la momentul stabilirii cuantumului tarifelor.
De asemenea, în considerentul (34) al directivei menționate se afirmă că este de dorit să se facă investiții în infrastructura feroviară și că sistemele de tarifare trebuie să ofere stimulente administratorilor acesteia pentru realizarea investițiilor adecvate acolo unde acestea sunt avantajoase din punct de vedere economic. Administratorii infrastructurii nu pot fi încurajați să investească în infrastructură dacă nu dispun de o marjă de apreciere în cadrul sistemului de tarifare.
În al doilea rând, și alte dispoziții ale Directivei 2001/14 susțin o interpretare a termenilor „calcularea tarifului”, care figurează la articolul 4 alineatul (1) al doilea paragraf din directivă, mai largă decât cea propusă de Regatul Spaniei. Astfel, conform articolului 6 alineatul (2) din această directivă, administratorul infrastructurii este stimulat prin măsuri de încurajare să reducă costurile de furnizare a infrastructurii și nivelul tarifelor de acces. Articolul 8 alineatul (2) din aceeași directivă prevede că administratorul infrastructurii poate stabili sau poate menține tarife mai mari pe baza costurilor pe termen lung ale anumitor proiecte de investiții. Articolul 9 din directiva menționată permite administratorului infrastructurii să introducă sisteme de reduceri asupra tarifelor percepute de la operatori.
De asemenea, rezultă din articolul 30 alineatele (2) și (3) din Directiva 2001/14 că deciziile adoptate de administratorul infrastructurii în ceea ce privește sistemul de tarifare sau nivelul ori structura tarifelor de utilizare a infrastructurii pot face obiectul unei căi de atac la organismul de control. Or, chiar existența unui control al unor asemenea decizii ar fi lipsită de sens dacă rolul administratorului ar fi limitat, după cum pretinde Regatul Spaniei, la stabilirea tarifului concret prin aplicarea unei formule determinate în prealabil prin ordin ministerial.
În plus, în conformitate cu reglementarea spaniolă relevantă, revine Ministerului Infrastructurii și Transporturilor sarcina să acționeze în calitate de organism de control. Or, deși este adevărat că articolul 30 alineatul (1) din Directiva 2001/14 permite desemnarea ministerului responsabil cu problemele de transport în calitate de organism de control, dispoziția menționată impune în schimb ca acesta să fie independent de organismele de tarifare. În consecință, nu se poate considera că acest minister își îndeplinește misiunea de control conform dispoziției amintite, întrucât, concomitent cu funcția sa de control, ministerul menționat stabilește și cuantumul tarifelor.
Rezultă din considerațiile precedente că, pentru a garanta obiectivul privind independența administrării a administratorului infrastructurii, acesta trebuie să dispună, în cadrul de tarifare astfel cum a fost definit de statele membre, de o anumită marjă de apreciere pentru stabilirea cuantumului tarifelor, de natură să îi permită să o utilizeze ca instrument de administrare.
În speță, rezultă din dosar că ADIF nu dispune de independența de administrare necesară în vederea exercitării competențelor sale, întrucât acestea sunt limitate la stabilirea tarifului concret în fiecare caz în parte prin aplicarea unei formule stabilite în prealabil prin ordin ministerial. Așadar, este necesar să se concluzioneze că legislația spaniolă nu este, în această privință, conformă articolului 4 alineatul (1) din Directiva 2001/14.
Această concluzie nu poate fi repusă în discuție de dificultățile pe care Regatul Spaniei susține că le-a întâmpinat cu ocazia adaptării legislației naționale la cerințele articolului 4 alineatul (1) din Directiva 2001/14. Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, un stat membru nu poate invoca dispoziții, practici sau situații din ordinea juridică internă pentru a justifica nerespectarea obligațiilor și a termenelor prevăzute de o directivă (a se vedea în special Hotărârea din 7 iulie 2009, Comisia/Grecia,
C-369/07, Rep., p. I-5703
, punctul 45, și Hotărârea din 25 februarie 2010, Comisia/Spania, C-295/09, punctul 10).
Rezultă din considerațiile precedente că primul motiv invocat de Comisie în susținerea acțiunii formulate trebuie să fie admis.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 11 din Directiva 2001/14
Argumentele părților
Comisia impută că legislația spaniolă nu cuprinde nicio măsură de natură să implementeze articolul 11 din Directiva 2001/14, care prevede instituirea unui sistem de creștere a performanței.
Astfel, articolele 88 și 89 din LSF, care califică anumite încălcări ale reglementării feroviare drept „foarte grave”, respectiv „grave”, nu ar face parte din „sistemul de tarifare”. Amenzile pe care le pot atrage aceste încălcări ar permite sancționarea întreprinderilor feroviare, iar nu a administratorului infrastructurii.
De asemenea, Comisia consideră că articolul 73 alineatul 5 din LSF nu este suficient în sine pentru a pune în aplicare sistemul de creștere a performanței prevăzut la articolul 11 din Directiva 2001/14, întrucât articolul 73 nu face decât să prevadă posibilitatea introducerii unui astfel de sistem. Or, instituirea unui asemenea sistem nu ar fi o prerogativă a cărei exercitare ar fi lăsată la discreția statelor membre, ci o cerință impusă de directiva menționată.
Comisia subliniază totodată că, la punctul 6.2.5 din Declarația privind rețeaua feroviară pentru anul 2010, intitulat „Sistemul de măsuri de creștere a performanței”, ADIF prezintă crearea sistemului de măsuri de stimulare drept o simplă posibilitate, iar nu drept obligație impusă de articolul 11 din Directiva 2001/14.
Regatul Spaniei contestă motivul potrivit căruia legislația națională nu ar cuprinde dispoziții care transpun articolul 11 din Directiva 2001/14.
În primul rând, acest stat membru susține că articolul 73 alineatul 5 din LSF prevede posibilitatea ca, pentru stabilirea cuantumului tarifelor feroviare, să se țină cont de considerente care reflectă gradul de încărcare a infrastructurii, dezvoltarea a noi servicii de transport feroviar, precum și necesitatea de a încuraja utilizarea liniilor exploatate sub capacitatea lor, garantând în orice caz o concurență optimă între întreprinderile feroviare.
În al doilea rând, articolele 88 și 89 din LSF ar califica anumite comportamente care au legătură cu perturbările rețelei drept abateri administrative, care ar fi sancționate prin aplicarea de amenzi.
În al treilea rând, Regatul Spaniei arată că, în conformitate cu punctul 6.2.5 din Declarația privind rețeaua feroviară pentru anul 2010, ADIF urmărește să fidelizeze întreprinderile feroviare care respectă în mare măsură criteriile în capacitatea de infrastructură atribuită. În continuare, la punctul indicat se precizează între altele că articolul 11 din Directiva 2001/14 prevede și „posibilitatea de a încuraja”, prin intermediul unui sistem de creștere a performanței, reducerea la minimum a perturbărilor și astfel îmbunătățirea funcționării rețelei feroviare.
În al patrulea rând, statul membru amintit susține că orice întreprindere feroviară care solicită o trasă orară și o obține trebuie să plătească un tarif pentru rezervare la momentul acordării sale, înainte de utilizarea efectivă a acestei trase. Plata tarifului menționat ar implica un angajament din partea întreprinderii feroviare de a se conforma utilizării rețelei pe care a solicitat-o, în caz contrar aceasta pierzând tariful plătit.
Republica Franceză a susținut în ședință că articolul 11 din Directiva 2001/14 trebuie să fie interpretat în sensul că stabilește un obiectiv și că impune statelor membre obligația de a crea mijloacele necesare pentru a încerca să atingă acest obiectiv. Asemenea Regatului Spaniei, Republica Franceză consideră că această directivă nu impune ca măsurile adoptate să se înscrie în mod necesar în cadrul unui sistem independent de creștere a performanțelor.
Aprecierea Curții
Conform articolului 11 alineatul (1) din Directiva 2001/14, sistemele de tarifare a infrastructurii încurajează întreprinderile feroviare și administratorul infrastructurii, printr-un sistem de creștere a performanței, să reducă perturbările și să îmbunătățească performanțele rețelei feroviare. Potrivit aceleiași dispoziții, acest sistem poate conține sancțiuni, compensații și prime.
Rezultă, pe de o parte, că statele membre trebuie să includă în sistemele de tarifare a infrastructurii un sistem de creștere a performanței având drept scop să încurajeze atât întreprinderile feroviare, cât și administratorul infrastructurii să îmbunătățească performanțele rețelei. Pe de altă parte, în ceea ce privește tipul de măsuri de încurajare care pot fi aplicate de statele membre, acestea din urmă au libertatea de a alege măsurile concrete care fac parte din sistemul menționat, cu condiția ca acestea să constituie un ansamblu coerent și transparent care poate fi calificat drept „sistem de creștere a performanței”, după cum a arătat avocatul general la punctele 69 și 70 din concluzii.
Pentru a examina temeinicia celui de al doilea motiv invocat de Comisie, trebuie verificat, așadar, dacă măsurile prevăzute în această privință de legislația spaniolă sunt conforme cu cerințele articolului 11 din Directiva 2001/14.
În ceea ce privește posibilitatea, prevăzută la articolul 73 alineatul 5 din LSF, de a ține cont, pentru stabilirea cuantumului tarifelor, de considerente referitoare la îmbunătățirea performanțelor rețelei și la dezvoltarea acesteia, trebuie constatat că, deși această dispoziție face parte din sistemul de tarifare, simpla posibilitate de a introduce un sistem de îmbunătățire a performanțelor nu poate fi suficientă pentru a pune în aplicare articolul 11 din Directiva 2001/14. Astfel, după cum s-a statuat la punctul 64 din prezenta hotărâre, acest din urmă articol impune ca statele membre să introducă în mod efectiv un sistem de creștere a performanței în sistemul de tarifare. De asemenea, pentru același motiv, trebuie respins argumentul, invocat de Regatul Spaniei, întemeiat pe Declarația privind rețeaua feroviară pentru anul 2010.
În ceea ce privește sancțiunile care sunt prevăzute la articolele 88 și 89 din LSF, este necesar să se arate că acestea nu fac parte din sistemul de tarifare, întrucât figurează în titlul VII din LSF, intitulat „Regimul de sancționare și de inspecție”. În plus, aceste sancțiuni se aplică împotriva unor încălcări care au legătură cu perturbările rețelei care sunt săvârșite doar de întreprinderile feroviare, iar nu de administratorul infrastructurii.
În sfârșit, cu privire la tariful de rezervare prevăzut de legislația spaniolă, trebuie arătat că posibilitatea ca administratorul infrastructurii să perceapă un asemenea tarif pentru capacitățile feroviare solicitate, însă neutilizate, astfel cum prevede articolul 12 din Directiva 2001/14, are o finalitate mai limitată decât aceea de a încuraja reducerea perturbărilor și îmbunătățirea performanțelor rețelei, și anume aceea de a utiliza capacitățile în mod eficient.
Din considerațiile anterioare rezultă că al doilea motiv invocat de Comisie în susținerea acțiunii formulate trebuie să fie admis.
Cu privire la al cincilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 13 alineatul (2) și a articolului 14 alineatul (1) din Directiva 2001/14
Argumentele părților
Comisia arată că prioritatea de alocare a capacităților de infrastructură, prevăzută la articolul 11 litera b) punctul 1 din Ordinul ministerial 897/2005 (denumită în continuare „prima prioritate de alocare”), este contrară articolului 14 alineatul (1) din Directiva 2001/14, întrucât ar acorda ministrului infrastructurii și transporturilor o marjă de apreciere discreționară, în timp ce articolul 14 prevede că trebuie elaborate norme specifice de alocare a capacităților.
De asemenea, Comisia susține că prioritatea de alocare a capacităților de infrastructură, prevăzută la articolul 11 litera b) punctul 4 din ordinul ministerial menționat (denumită în continuare „a patra prioritate de alocare”), este, pe de o parte, contrară articolului 13 alineatul (2) din Directiva 2001/14, întrucât aceasta ar putea avea în practică drept consecință ca o întreprindere feroviară să beneficieze de dreptul de a utiliza o trasă în mod nedeterminat, lipsind astfel de efect util interdicția prevăzută dispoziția menționată anterior, potrivit căreia trasele nu ar putea fi acordate pentru o durată mai mare decât perioada aplicabilă a graficului de circulație.
Comisia consideră că a patra prioritate de alocare, pe de o parte, nu respectă articolul 14 alineatul (1) din Directiva 2001/14, întrucât aceasta ar putea împiedica în practică accesul la trase mai atractive pentru operatorii nou intrați, în general întreprinderi stabilite în alte state membre decât Regatul Spaniei, și ar putea menține avantajele utilizatorilor obișnuiți, care sunt în general întreprinderi spaniole, ceea ce ar constitui o discriminare.
Regatul Spaniei contestă faptul că prima prioritate de alocare ar fi contrară articolului 14 alineatul (1) din Directiva 2001/14. Astfel, criteriul de alocare prevăzut la acest articol ar lăsa deschisă posibilitatea, în împrejurări speciale sau excepționale, de a acorda prioritate altui tip de servicii, diferit de serviciile de transport de marfă, pentru a evita o saturare a rețelei feroviare. Regatul Spaniei precizează că, de la intrarea în vigoare a Ordinului ministerial 897/2005, Ministerul Infrastructurii și Transporturilor nu a utilizat niciodată această posibilitate, fapt care ar demonstra că nu s-a exercitat nicio putere discreționară în materie.
Statul membru menționat contestă și faptul că a patra prioritate de alocare ar fi contrară articolului 13 alineatul (2) și articolului 14 alineatul (1) din Directiva 2001/14.
Astfel, criteriul prevăzut la articolul 11 litera b) punctul 4 din ordinul ministerial menționat nu ar fi decât un criteriu printre altele care permite alocarea capacităților în cazul în care acestea nu sunt suficiente sau când există mai multe solicitări pentru aceeași trasă. Potrivit Regatului Spaniei, acest criteriu implică o discriminare rațională și justă, întrucât este rezonabil să se țină seama de istoricul utilizării efective a capacităților operatorilor pentru a optimiza utilizarea rețelei feroviare.
Acest stat membru face trimitere la articolul 22 alineatul (4) din Directiva 2001/14, potrivit căruia, în cazul unei infrastructuri saturate, criteriile de prioritate ar ține seama de importanța unui anumit serviciu pentru colectivitate în raport cu un alt serviciu, care, în consecință, va fi exclus.
Potrivit aceluiași stat membru, articolul 13 alineatul (2) din Directiva 2001/14 nu interzice în mod absolut ca o întreprindere să utilizeze o trasă orară pe termen nedeterminat. Această interpretare ar fi confirmată de faptul că dispoziția menționată prevede la al doilea paragraf posibilitatea de a încheia acorduri-cadru referitoare la utilizarea capacității unei infrastructuri feroviare relevante pe o perioadă mai lungă decât a unui grafic de circulație.
În replica sa, Comisia susține, în ceea ce privește prima prioritate de alocare, că articolul 11 litera b) punctul 1 din Ordinul ministerial 897/2005 nu ar face nicio referire la existența unor împrejurări excepționale sau specifice precum cele menționate de Regatul Spaniei. Comisia adaugă că simpla existență a primei priorități constituie în sine o sursă de insecuritate juridică pentru operatori.
În ceea ce privește a patra prioritate de alocare, Comisia subliniază că articolul 12 din Directiva 2001/14 prevede în mod expres posibilitatea administratorilor infrastructurii de a percepe un tarif de rezervare pentru a rentabiliza la maximum exploatarea sistemului feroviar.
Această instituție precizează că articolul 22 din Directiva 2001/14 nu este aplicabil decât în cazul unei infrastructuri saturate, în timp ce articolul 11 litera b) punctul 4 din Ordinul ministerial 897/2005 este aplicabil nu numai în acest caz, ci și în mod general, atunci când există o suprapunere a cererilor pentru aceeași trasă orară. În orice caz, niciuna dintre dispozițiile care figurează la articolul 22 menționat nu ar permite statelor membre să adopte un criteriu de alocare precum cel avut în vedere în prezentul motiv.
Comisia susține că posibilitatea, prevăzută la articolul 13 alineatul (2) din Directiva 2001/14, de a încheia acorduri-cadru constituie o excepție de la regula generală, iar punerea în aplicare a acestei excepții este supusă unor condiții prevăzute la articolul 17 din Directiva 2001/14.
În memoriul în replică, Regatul Spaniei susține, în ceea ce privește prima prioritate de alocare, că, deși articolul 14 alineatul (1) din Directiva 2001/14 nu are în vedere în mod expres situația potrivit căreia existența unor circumstanțe excepționale necesită modificarea priorităților stabilite în prealabil, acesta nici nu interzice luarea în considerare a unei astfel de situații.
În ceea ce privește a patra prioritate de alocare, statul membru menționat consideră că faptul de a ține seama de trase comparabile cu ocazia luării în considerare a istoricului de utilizare adaugă un element de insecuritate juridică, din moment ce caracterul comparabil al acestora nu este definit.
Aprecierea Curții
În primul rând, în ceea ce privește argumentele Comisiei referitoare la neconformitatea primei priorități de alocare cu articolul 14 alineatul (1) din Directiva 2001/14, trebuie amintit că articolul 11 litera b) punctul 1 din Ordinul ministerial 897/2005 prevede că, în cazul în care are loc o suprapunere a solicitărilor pentru aceeași trasă orară sau dacă rețeaua este saturată, ministrul infrastructurii și transporturilor poate stabili, dacă este cazul, priorități de alocare pentru diferitele tipuri de servicii pe fiecare linie, ținând seama în special de serviciile de transport de marfă.
Articolul 14 alineatul (1) din Directiva 2001/14 prevede expres că statele membre trebuie să elaboreze norme specifice de alocare a capacităților. În conformitate cu această dispoziție, statele membre pot stabili un cadru de alocare a capacităților, respectând în același timp independența administrării prevăzută la articolul 4 din Directiva 91/440.
Trebuie arătat că, potrivit considerentului (13) al Directivei 2001/14, sistemele de alocare a capacităților trebuie să ofere semnale clare și coerente întreprinderilor feroviare, care să le permită acestora să ia hotărâri corecte.
Rezultă că normele specifice de alocare a capacităților, prevăzute la articolul 14 alineatul (1) din Directiva 2001/14, nu pot fi interpretate în sensul că acordă o putere de apreciere discreționară Ministerului Infrastructurii și Transporturilor în vederea atribuirii capacităților de infrastructură, după cum a arătat avocatul general la punctul 91 din concluzii.
Această constatare este confirmată de articolul 20 alineatul (2) din Directiva 2001/14, care prevede că doar administratorul infrastructurii poate acorda prioritate serviciilor specifice, însă numai în cazurile menționate la articolele 22 și 24 din această directivă, referitoare la saturarea infrastructurii și, respectiv, la infrastructura specializată.
În consecință, nu se poate considera că articolul 11 litera b) punctul 1 din Ordinul ministerial 897/2005 respectă cerința prevăzută la articolul 14 alineatul (1) din Directiva 2001/14, potrivit căreia trebuie elaborate norme specifice de alocare a capacităților.
Această constatare nu poate fi repusă în discuție de interpretarea pe care Regatul Spaniei o dă primei priorități de alocare, potrivit căreia, în împrejurări speciale sau excepționale, aceasta lasă deschisă posibilitatea de a acorda prioritate altui tip de servicii, diferit de serviciile de transport de marfă. Astfel, textul articolului 11 litera b) punctul 1 din Ordinul ministerial 897/2005 nu face nicio referire la existența unor „împrejurări speciale sau excepționale”, singurul criteriu menționat de această dispoziție fiind cel care constă în a ține cont în special de serviciile de transport de marfă. De asemenea, împrejurarea că aceeași dispoziție nu a fost niciodată aplicată de Ministerul Infrastructurii și Transporturilor nu elimină deloc posibilitatea acestuia din urmă de a stabili, dacă este cazul, priorități suplimentare de alocare în temeiul dispoziției menționate. Simpla existență a acestei prime priorități de alocare constituie în sine o sursă de insecuritate juridică pentru operatori, după cum arată Comisia, și nu se poate considera că aceasta respectă cerința prevăzută la articolul 14 alineatul (1) din Directiva 2001/14.
În al doilea rând, referitor, pe de o parte, la pretinsa neconformitate a celei de a patra priorități de alocare cu articolul 13 alineatul (2) din Directiva 2001/14, trebuie amintit în această privință că, în temeiul primului paragraf al acestei dispoziții, utilizarea unor capacități determinate ale infrastructurii sub formă de trase are o durată maximă corespunzătoare duratei unui singur grafic de circulație. Al doilea paragraf al aceleiași dispoziții prevede că o întreprindere feroviară poate utiliza, în temeiul unui acord-cadru încheiat conform articolului 17 din această directivă, capacitățile infrastructurii feroviare pe o durată mai lungă decât perioada de valabilitate a unui grafic de circulație.
După cum rezultă în special din considerentul (11) al Directivei 2001/14, unul dintre obiectivele acesteia este garantarea accesului egal și nediscriminatoriu al întreprinderilor feroviare la rețeaua feroviară. În lumina acestui obiectiv, interdicția de a utiliza capacitățile infrastructurii pe o durată mai mare decât perioada de valabilitate a graficului de circulație prevăzută la articolul 13 alineatul (2) primul paragraf din directiva citată urmărește să evite ca o întreprindere să beneficieze de dreptul de a utiliza o trasă pe perioadă nedeterminată. Cu toate acestea, al doilea paragraf al aceluiași alineat admite o excepție de la interdicția menționată cu condiția să fi fost încheiat un acord-cadru între administratorul infrastructurii și întreprinderea feroviară, conform articolului 17 din aceeași directivă.
În această privință, trebuie constatat că legislația spaniolă relevantă, și anume articolul 11 litera b) punctul 4 din Ordinul ministerial 897/2005, prevede, în situația în care are loc o suprapunere a solicitărilor pentru aceeași trasă orară sau în care rețeaua este saturată, luarea în considerare a alocării și a utilizării efective de către solicitant, în grafice de circulație anterioare, a traselor orare a căror utilizare este solicitată, fără ca această luare în considerare să fie condiționată de încheierea unui acord-cadru.
Pe de altă parte, în ceea ce privește argumentul Comisiei referitor la pretinsul caracter discriminatoriu al celei de a patra priorități de alocare, trebuie amintit că articolul 14 alineatul (1) din Directiva 2001/14 prevede că administratorul infrastructurii se asigură în special de alocarea echitabilă și nediscriminatorie a capacităților de infrastructură, în conformitate cu dreptul Uniunii.
În această privință, trebuie constatat, după cum recunoaște în definitiv însuși Regatul Spaniei, că criteriul utilizării efective a rețelei, drept criteriu de alocare a capacităților de infrastructură, este discriminatoriu, întrucât, atunci când are loc o suprapunere a solicitărilor pentru aceeași trasă orară sau când rețeaua este saturată, are drept rezultat menținerea avantajelor pentru utilizatorii obișnuiți și blocarea accesului la trasele cele mai atractive pentru noii intrați.
Regatul Spaniei justifică acest caracter discriminatoriu prin urmărirea obiectivului care constă în garantarea unei utilizări mai eficiente a infrastructurii.
Cu toate acestea, chiar presupunând că un astfel de obiectiv ar fi de natură să justifice caracterul discriminatoriu al celei de a patra priorități de alocare, trebuie arătat că, pentru atingerea obiectivului menționat, nu este nicidecum necesar ca măsura în cauză să creeze discriminare între operatorii rețelei și nici să blocheze accesul la rețea al noilor intrați.
Astfel, Directiva 2001/14 cuprinde dispoziții speciale care urmăresc să încurajeze utilizarea eficientă a capacităților de infrastructură, garantând în același timp accesul echitabil și nediscriminatoriu la rețeaua feroviară, după cum a arătat avocatul general la punctul 97 din concluzii. Cu titlu de exemplu, articolul 27 alineatul (2) din această directivă prevede posibilitatea administratorului infrastructurii de a stabili condițiile conform cărora ține cont de nivelurile anterioare de utilizare a traselor în determinarea priorităților în cadrul procesului de alocare a capacităților. De asemenea, articolul 12 din aceeași directivă prevede că administratorul infrastructurii poate percepe un tarif de rezervare pentru capacitatea solicitată, dar neutilizată, pentru a încuraja utilizarea eficientă a capacităților de infrastructură.
De asemenea, caracterul discriminatoriu al celei de a patra priorități de alocare nu poate fi justificat de pretinsa conformitate a acesteia cu articolul 22 alineatul (4) din Directiva 2001/14, potrivit căruia, în situația în care infrastructura este saturată, criteriile de prioritate țin seama de importanța unui anumit serviciu pentru colectivitate în raport cu un alt serviciu, care, în consecință, va fi exclus. Astfel, este suficient să se arate în această privință că dispoziția menționată nu prevede un criteriu de alocare precum cel avut în vedere în a patra prioritate de alocare, întrucât, conform celui de al doilea paragraf al respectivei dispoziții, în situația în care infrastructura este saturată, alocarea capacităților de infrastructură trebuie să aibă loc „în condiții nediscriminatorii”.
Din considerațiile precedente rezultă că al cincilea motiv al prezentei acțiuni trebuie să fie admis. Prin urmare, acțiunea trebuie admisă în totalitate.
În consecință, trebuie constatat că, prin neadoptarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma articolului 4 alineatul (1), articolului 11, articolului 13 alineatul (2) și articolului 14 alineatul (1) din Directiva 2001/14, Regatul Spaniei nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul acestor dispoziții.
Cu privire la cheltuielile de judecată
În temeiul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Regatului Spaniei la plata cheltuielilor de judecată, iar acesta a căzut în pretenții, se impune obligarea Regatului Spaniei la plata cheltuielilor de judecată. Conform articolului 140 alineatul (1) din același regulament, Republica Cehă și Republica Franceză, care au intervenit în litigiu, suportă propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera întâi) declară și hotărăște:

1)
Prin neadoptarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma articolului 4 alineatul (1), articolului 11, articolului 13 alineatul (2) și articolului 14 alineatul (1) din Directiva 2001/14/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2001 privind repartizarea capacităților de infrastructură feroviară și perceperea de tarife pentru utilizarea infrastructurii feroviare, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2007/58/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2007, Regatul Spaniei nu și-a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul acestor dispoziții.

2)
Obligă Regatul Spaniei la plata cheltuielilor de judecată.

3)
Republica Cehă și Republica Franceză suportă propriile cheltuieli de judecată.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: spaniola.