CELEX: 62009TJ0396
Okolje
Uredba (ES) št. 1367/2006
Obveznost držav članic varovati in izboljševati kakovost zunanjega zraka
Začasno odstopanje, dovoljeno državi članici
Zahteva za notranjo revizijo
Zavrnitev
Posamičen ukrep
Veljavnost
Aarhuška konvencija

Razlogi za odločitev
Dejansko stanje
1. Tožeči stranki sta Vereniging Milieudefensie, združenje po nizozemskem pravu s sedežem v Amsterdamu (Nizozemska), ki ima za cilj varstvo okolja in izboljšanje kakovosti zraka na Nizozemskem, in Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, ustanova po nizozemskem pravu s sedežem v Utrechtu (Nizozemska), ki se ukvarja z bojem proti onesnaževanju zraka v regiji Utrecht.
2. Kraljevina Nizozemska je 15. julija 2008 v skladu s členom 22 Direktive 2008/50/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2008 o kakovosti zunanjega zraka in čistejšem zraku za Evropo (UL L 152, str. 1) Komisijo Evropskih skupnosti uradno obvestila o odlogu roka za dosego letne mejne vrednosti, določene za dušikov dioksid na devetih območjih, in o oprostitvi obveznosti uporabe dnevnih in letnih mejnih vrednosti za delce, ki preidejo skozi dovod s 50-odstotno učinkovitostjo za odstranjevanje delcev z aerodinamskim premerom nad 10 µm (v nadaljevanju: PM 10 ).
3. Komisija je 7. aprila 2009 sprejela Odločbo C(2009) 2560 final (v nadaljevanju: odločba z dne 7. aprila 2009).
4. Člen 1 odločbe z dne 7. aprila 2009 določa:
„1. Ni pridržkov za odlog roka za dosego letne mejne vrednosti za dušikov dioksid, določene v Prilogi IX k Direktivi 2008/50/ES na območjih od št. 1 do št. 8, navedenih v Prilogi k tej odločbi. Odlog velja do 31. decembra 2014.
2. Ni pridržkov za odlog roka za dosego letne mejne vrednosti za dušikov dioksid na območju št. 9, navedenem v Prilogi k tej odločbi, če bosta nacionalni načrt glede kakovosti zraka [Nationale Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit] (NSL) in zadevni regionalni načrt prilagojena tako, da bo zagotovljeno, da bo upoštevanje letne mejne vrednost dušikovega dioksida doseženo do 31. decembra 2012 […]“
5. Člen 2 odločbe z dne 7. aprila 2009 določa:
„Ni pridržkov za oprostitve […] obveznosti uporabe mejnih vrednosti za PM 10 , določene v Prilogi XI k Direktivi 2008/50/ES […]
Oprostitev velja do 10. junija 2011.“
6. Člen 3 odločbe z dne 7. aprila 2009 določa, da Kraljevina Nizozemska Komisiji sporoči nekatere informacije v zvezi z mejnimi vrednostmi, določenimi v Direktivi 2008/50.
7. Tožeči stranki sta z dopisom z dne 18. maja 2009 pri Komisiji vložili zahtevo za notranjo revizijo odločbe z dne 7. aprila 2009 na podlagi člena 10(1) Uredbe (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti (UL L 264, str. 13).
8. Komisija je z odločbo C(2009) 6121 z dne 28. julija 2009 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) zavrnila zahtevo tožečih strank za notranjo revizijo. Navedla je:
„Zahtevate revizijo odločbe z dne 7. aprila 2009, ker naj Nizozemska ne bi izpolnila pogojev iz člena 22 Direktive 2008/50/ES in ker naj bi Komisija zato morala ugovarjati zoper prošnjo za odlog roka za dosego letnih mejnih vrednosti, določenih za [dušikov dioksid], in za oprostitev obveznosti uporabe mejnih vrednosti, določenih za PM 10 .
[…]
Iz besedila člena 10 v povezavi z opredelitvijo ‚upravnega akta‘ v členu 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006 je razvidno, da je zahtevo za notranjo revizijo mogoče vložiti zgolj zoper posamičen ukrep, ki ga v skladu z okoljskim pravom sprejme institucija ali organ Skupnosti ter ima pravno zavezujoče in zunanje učinke.
Ne da bi se opredelila o vprašanju, ali so druge predpostavke za dopustnost zahteve, navedene pod naslovom IV Uredbe št. 1367/2006, izpolnjene, Komisija meni, da odločba z dne 7. aprila 2009 ni posamičen ukrep.
Komisija vašo zahtevo razume tako, da menite, da je določba upravni akt, ki je posamičen ukrep (odločba), zlasti ker je naslovljena samo na poimensko navedeno državo članico […].
Odločba, naslovljena na specifično državo članico, pa je lahko vseeno splošen ukrep, če se z njo odobrijo ukrepi, ki se nanašajo na eno ali več kategorij oseb, opredeljenih splošno in abstraktno.
Obstaja sodna praksa, v skladu s katero imajo odstopanja od specifičnega splošnega sistema, ki jih je Komisija odobrila z odločbami, s katerimi so potrjena na podlagi specifične direktive, enake pravne značilnosti kot sama direktiva, če se odločbe Komisije abstraktno nanašajo na osebe, ki niso natančneje določene, in se uporabljajo za objektivno opredeljene položaje. V takih primerih je odločbe (čeprav se imenujejo odločbe) treba šteti za splošne ukrepe. Glej Sklep Splošnega sodišča dne 16. februarja 2005 v zadevi Fost Plus VZW proti Komisiji (T-142/03, ZOdl., str. II-589, točka 47 in navedena sodna praksa).
Ob upoštevanju področja uporabe in pogojev za odstopanje, določeno v členu 22 Direktive 2008/50/ES, Komisija meni, da se to odstopanje nanaša na uporabo za objektivno opredeljen položaj, ki ima pravne učinke za kategorije oseb, ki so opredeljene splošno in abstraktno. Tako je odločbe, ki temeljijo na členu 22 Direktive 2008/50/ES, treba šteti za ‚odstopanja od splošnega sistema‘ v smislu zgoraj navedene sodne prakse, zato so te odločbe splošne, kakor navedena direktiva.
Poleg tega je treba navesti, da se pri uporabi člena 22 Direktive 2008/50/ES predpostavlja, da je država članica sprejela načrt za kakovost zraka za območja ali aglomeracije, za katere se odlog in oprostitev morata uporabljati. Ta načrt ureja sprejetje in izvedbo ukrepov, ki se uporabljajo za osebe, ki niso natančneje določene, v objektivno opredeljenih položajih. Odločba na podlagi člena 22 Direktive 2008/50/ES, s katero Komisija ni ugovarjala uradnemu obvestilu Nizozemske, temelji na načrtu za kakovost zraka, ki ga je poslala ta država članica.
Komisija glede na zgornje navedbe meni, da vaša zahteva za notranjo revizijo ne zadeva upravnega ukrepa v smislu člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006. Zato Komisija ugotavlja, da je vaša zahteva nedopustna […]“
Postopek in predlogi strank
9. Tožeči stranki sta 6. oktobra 2009 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili to tožbo.
10. Tožeči stranki sta 19. oktobra 2009 z ločenim aktom v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili predlog za izdajo začasne odredbe, v katerem sta predsedniku Splošnega sodišča v bistvu predlagali, naj odloži izvršitev izpodbijane odločbe, dokler Splošno sodišče ne bo odločilo o tožbi v glavni stvari ali dokler Komisija ne bo sprejela nove odločbe glede zahteve za notranjo revizijo.
11. Predsednik Splošnega sodišča je s Sklepom z dne 17. decembra 2009 predlog za izdajo začasne odredbe zavrgel kot očitno nedopusten. Odločitev o stroških je bila pridržana.
12. Evropski parlament, Kraljevina Nizozemska in Svet Evropske unije so v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 14., 15. in 26. januarja 2010 vložili predloge za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom Komisije. Tem predlogom je bilo ugodeno s Sklepom predsednika prvega senata Splošnega sodišča z dne 11. marca 2010. Parlament, Kraljevina Nizozemska in Svet so intervencijske vloge predložili 28. maja 2010. Komisija in tožeči stranki so svoja stališča o teh vlogah predložili 15. in 19. julija 2010.
13. Po spremembi sestave senata Splošnega sodišča je bil sodnik poročevalec razporejen v sedmi senat, zato je bila ta zadeva dodeljena temu senatu.
14. Na podlagi poročila sodnika poročevalca je Splošno sodišče (sedmi senat) odločilo, da začne ustni postopek.
15. Stranke so na obravnavi 13. septembra 2011 podale ustne navedbe in odgovorile na ustna vprašanja Splošnega sodišča.
16. Tožeči stranki Splošnemu sodišču predlagata, naj:
– izpodbijano odločbo razglasi za nično;
– Komisiji naloži, naj vsebinsko odloči o zahtevi za notranjo revizijo, in ji za to določi rok;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
17. Komisija, ki jo podpirajo Kraljevina Nizozemska, Parlament in Svet, Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne kot neutemeljeno;
– tožečima strankama naloži plačilo stroškov.
Pravo
Predlog za izdajo odredbe
18. Kar zadeva predlog za izdajo odredbe, ki je vsebovan v drugem predlogu tožečih strank in s katerim se poskuša doseči, da bi Splošno sodišče Komisiji naložilo, naj vsebinsko odloči o zahtevi za notranjo revizijo, in ji za to določilo rok, je treba navesti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso v okviru ničnostne tožbe pristojnost sodišča Unije omejena na nadzor zakonitosti izpodbijanega akta in da Splošno sodišče pri izvajanju svojih pristojnosti na institucije Unije ne more nasloviti odredbe (sodba Sodišča z dne 8. julija 1999 v zadevi DSM proti Komisiji, C-5/93 P, Recueil, str. I-4695, točka 36, in sodba Splošnega sodišča z dne 24. februarja 2000 v zadevi ADT Projekt proti Komisiji, T-145/98, Recueil, str. II-387, točka 83). Zadevna institucija mora namreč na podlagi člena 266 PDEU sprejeti ukrepe, potrebne za izvršitev ničnostne sodbe (sodbi Splošnega sodišča z dne 27. januarja 1998 v zadevi Ladbroke Racing proti Komisiji, T-67/94, Recueil, str. II-1, točka 200, in z dne 29. septembra 2009 v združenih zadevah Thomson Sales Europe proti Komisiji, T-225/07 in T-364/07, neobjavljena v ZOdl., točka 221).
19. Zato je drugi predlog tožečih strank nedopusten.
Predlog za razglasitev ničnosti
20. Tožeči stranki v utemeljitev predloga za razglasitev ničnosti navajata dva tožbena razloga. Trdita, da je Komisija napačno ugotovila, da je njuna zahteva za notranjo revizijo odločbe z dne 7. aprila 2009 nedopustna, ker naj bi šlo za splošen ukrep. Ta tožbeni razlog je treba razlagati tako, da se v bistvu nanaša na kršitev člena 10(1) Uredbe št. 1367/2006 v povezavi s členom 2(1)(g) te uredbe.
21. Tožeči stranki podredno trdita, da bi bilo treba, če bi bil prvi tožbeni razlog zavrnjen, ugotoviti, da je člen 10(1) Uredbe št. 1367/2006, ker omejuje pojem „dejanja“ iz člena 9(3) Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, podpisane 25. junija 1998 v Aarhusu (v nadaljevanju: Aarhuška konvencija), zgolj na „upravn[e] akt[e]“, ki so poleg tega opredeljeni v členu 2(1)(g) te uredbe kot „posamič[ni] ukrep[i]“, v nasprotju s to določbo Aarhuške konvencije.
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 10(1) Uredbe št. 1367/2006 v povezavi s členom 2(1)(g) te uredbe
22. Tožeči stranki s tem primarnim tožbenim razlogom v bistvu trdita, da je Komisija s tem, da je njuno zahtevo za notranjo revizijo odločbe z dne 7. aprila 2009 zavrgla kot nedopustno, kršila člen 10(1) Uredbe št. 1367/2006.
23. Na podlagi člena 10(1) Uredbe št. 1367/2006 lahko vsaka nevladna organizacija, ki izpolnjuje merila iz člena 11 te uredbe, pri instituciji ali organu Unije, ki je v skladu z okoljskim pravom sprejel upravni akt, vloži zahtevo za notranjo revizijo. Pojem upravnega akta iz te določbe je opredeljen v členu 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006 kot posamičen ukrep, ki ga v skladu z okoljskim pravom sprejme institucija Unije ter ima pravno zavezujoče in zunanje učinke.
24. Komisija je v obravnavani zadevi kot nedopustno zavrgla zahtevo tožečih strank za notranjo revizijo odločbe z dne 7. aprila 2009 z utemeljitvijo, da se, ker ta odločba ni posamičen ukrep, zahteva za notranjo revizijo ne nanaša na upravni akt v smislu člena 10(1) Uredbe št. 1367/2006. Tožeči stranki nasprotujeta tej presoji in trdita, da je odločba z dne 7. aprila 2009 posamičen ukrep.
25. Za določitev, ali je Komisija pravilno ugotovila, da zahteva tožečih strank za notranjo revizijo ne izpolnjuje predpostavk iz člena 10(1) Uredbe št. 1367/2006, je torej treba preučiti, ali je odločba z dne 7. aprila 2009 posamičen ukrep v smislu člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006.
26. V skladu s sodno prakso se sodišče Unije pri ugotavljanju obsega akta ne sme zadovoljiti z uradnim poimenovanjem akta, temveč mora najprej upoštevati njegova cilj in vsebino (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 14. decembra 1962 v združenih zadevah Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes in drugi proti Svetu, 16/62 in 17/62, Recueil, str. 901, 918). Tako je odločba, naslovljena na državo članico, splošna, če se uporablja za objektivno opredeljene položaje in ima pravne učinke za kategorije oseb, na katere se nanaša splošno in abstraktno (glej v tem smislu sklep Sodišča z dne 8. aprila 2008 v zadevi Saint-Gobain Glass Deutschland proti Komisiji, C-503/07 P, ZOdl., str. I-2217, točka 71).
27. Poleg tega so omejitve ali odstopanja, ki so začasna ali imajo ozemeljsko veljavnost, sestavni del vseh določb besedila, v katerem so vsebovane, in imajo razen pri zlorabi pooblastil splošni značaj teh določb (sodba Sodišča z dne 29. junija 1993 v zadevi Gibraltar proti Svetu, C-298/89, ZOdl., str. I-3605, točka 18; sklep Splošnega sodišča z dne 12. marca 2007 v zadevi Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia proti Komisiji, T-417/04, ZOdl., str. II-641, točka 49, in sodbo Splošnega sodišča z dne 1. julija 2008 v zadevi Região autónoma dos Açores proti Svetu, T-37/04, neobjavljena v ZOdl., točka 33).
28. Nazadnje, sodišče Unije je menilo, da imajo potrditvene odločbe, ki jih sprejema Komisija na podlagi določbe direktive in odstopajo od splošnega sistema, značilnost splošnosti te direktive, saj se abstraktno nanašajo na nedoločene kategorije oseb in se uporabljajo za objektivno opredeljene položaje (glej sklep Splošnega sodišča z dne 16. februarja 2005 v zadevi Fost Plus proti Komisiji, T-142/03, ZOdl., str. II-589, v nadaljevanju: sklep Fost Plus, točka 47 in navedena sodna praksa).
29. V obravnavani zadevi je treba navesti, prvič, da je Direktiva 2008/50 splošen akt, saj abstraktno in objektivno določa splošen sistem ocenjevanja in omejevanja emisij onesnaževal.
30. Drugič, člen 22 Direktive 2008/50 določa možnost, da države članice pod nekaterimi pogoji in pod nadzorom Komisije začasno ne izpolnjujejo obveznosti spoštovati mejne vrednosti iz te direktive. Besedilo tega člena se glasi:
„1. Kadar na določenem območju ali v aglomeraciji ni mogoče doseči skladnosti z mejnimi vrednostmi za dušikov dioksid […] v rokih iz Priloge XI, lahko država članica za zadevno območje ali aglomeracijo navedene roke odloži za največ pet let pod pogojem, da je načrt za kakovost zraka oblikovan v skladu s členom 23 za območje ali aglomeracijo, za katerega/-o bi veljal odlog; tak načrt za kakovost zraka se dopolni s podatki […], povezanimi z zadevnimi onesnaževali, ter prikazuje, kako se bo pred iztekom novega roka dosegla skladnost z mejnimi vrednostmi.
2. Kadar se zaradi disperzijskih značilnosti določenega mesta, neugodnih podnebnih pogojev ali deleža onesnaževal, ki se prenašajo prek meja, na določenem območju ali v aglomeraciji ne da doseči skladnosti z mejnimi vrednostmi za PM 10 , kakor so določene v Prilogi XI, je država članica oproščena obveznosti uporabe navedenih mejnih vrednosti do 11. junija 2011, če so izpolnjeni pogoji iz odstavka 1 in če država članica dokaže, da so bili na nacionalni, regionalni in lokalni ravni sprejeti vsi primerni ukrepi, da bi bil rok izpolnjen.
3. Kadar država članica uporabi odstavek 1 ali 2, zagotovi, da se mejna vrednost za vsako onesnaževalo ne preseže za več, kot znaša najvišje sprejemljivo preseganje, določeno za vsako od zadevnih onesnaževal v Prilogi XI.
4. Države članice uradno obvestijo Komisijo, kadar po njihovem mnenju zanje velja odstavek 1 ali 2, ter ji pošljejo načrt za kakovost zraka iz odstavka 1, vključno z vsemi ustreznimi podatki, ki jih Komisija potrebuje, da presodi, ali so ustrezni pogoji izpolnjeni. Komisija pri presoji upošteva predvidene učinke ukrepov, ki so jih sprejele države članice, na kakovost zunanjega zraka v teh državah, tako v sedanjosti kot v prihodnosti, pa tudi predvidene učinke sedanjih in načrtovanih ukrepov, ki jih predlaga Komisija, na kakovost zunanjega zraka.
Kadar Komisija temu ne nasprotuje v roku devetih mesecev po prejemu navedenega uradnega obvestila, se šteje, da so ustrezni pogoji za uporabo odstavka 1 ali 2 izpolnjeni.
V primeru nasprotovanja, lahko Komisija od držav članic zahteva, da prilagodijo ali predložijo nove načrte za kakovost zraka.“
31. Tretjič, Komisija v odločbi z dne 7. aprila 2009, izdani na podlagi člena 22(4) Direktive 2008/50 po uradnem obvestilu Kraljevine Nizozemske, ni navedla nobenega pridržka glede odloga roka za dosego mejnih vrednosti, določenih za dušikov dioksid na območjih od št. 1 do št. 8, in glede oprostitve obveznosti uporabe mejnih vrednosti, določenih za PM 10 . Glede odloga roka za dosego mejnih vrednosti, določenih za dušikov dioksid na območju št. 9, ni bil naveden noben pridržek, če bosta NSL in zadevni regionalni program prilagojena. Ta odločba učinkuje na kakovost zraka na nekaterih območjih Nizozemske in na vse osebe, ki se tam nahajajo.
32. Odločba z dne 7. aprila 2009, ki jo je Komisija izdala na podlagi člena 22(4) Direktive 2008/50, pomeni torej odstopanje od splošnega sistema, ki je določen v Direktivi 2008/50 in ima značilnost splošnosti te direktive, saj se abstraktno nanaša na nedoločene kategorije oseb in se uporablja za objektivno opredeljene položaje.
33. Rešitev, sprejeto v zgoraj v točki 28 navedenem sklepu Fort Plus, je torej mogoče uporabiti v obravnavani zadevi. Najprej, Direktiva 2008/50 in Direktiva Evropskega Parlamenta in Sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 13, str. 349), na katero se nanaša zgoraj v točki 28 navedeni sklep Fost Plus, namreč abstraktno in objektivno določata splošen sistem boja zoper onesnaževanje zunanjega zraka na eni strani in predelave embalaže in odpadne embalaže na drugi strani. Poleg tega člen 22 Direktive 2008/50 tako kot člen 6(6) Direktive 94/62 državam članicam dopušča, da pod nekaterimi pogoji in pod nadzorom Komisije ne spoštujejo splošnega sistema iz te direktive. Nazadnje, odločbe, ki jih Komisija sprejme na podlagi člena 22 Direktive 2008/50, imajo tako kot potrditvene odločbe, ki jih Komisija sprejema na podlagi člena 6(6) Direktive 94/62, značilnost splošnosti direktive, saj se abstraktno nanašajo na nedoločene kategorije oseb in se uporabljajo za objektivno opredeljene položaje.
34. Zato je treba ugotoviti, da je odločba z dne 7. aprila 2009 splošen ukrep, ki ga ni mogoče šteti za upravni akt v smislu člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006.
35. Te ugotovitve argumenti tožečih strank ne izpodbijejo.
36. Prvič, glede argumentov tožečih strank, s katerimi poskušata dokazati, da je odločba z dne 7. aprila 2009 posamičen ukrep, je treba najprej navesti, da dejstvo, da je ta odločba naslovljena na Kraljevino Nizozemsko, na podlagi sodne prakse, navedene zgoraj v točkah od 26 do 28, ni odločilno pri določanju njenega obsega. Bilo je namreč razsojeno, da je odločba, ki je naslovljena na eno samo državo članico, splošna (zgoraj v točki 26 navedeni sklep Saint-Gobain Glass Deutschland proti Komisiji, točka 71). Poleg tega sodba Sodišča z dne 20. marca 2003 v zadevi Danska proti Komisiji (C-3/00, Recueil, str. I-2643, točki 39 in 40), na katero se sklicujeta tožeči stranki, v obravnavani zadevi ni upoštevna, saj se zadeva, v kateri je bila izdana ta sodba, nanaša na vprašanje, različno od tega, ki je zastavljeno v obravnavani zadevi. V omenjeni sodbi je Sodišče ugotovilo, da postopka, v katerem je bila na podlagi člena 95(4) in (6) ES izdana odločba Komisije, v kateri je bila odobrena ohranitev nacionalne določbe, ki pomeni odstopanje od splošnega akta, ni mogoče šteti za del zakonodajnega postopka, ki je privedel do izdaje splošnega akta. Vprašanje torej ni bilo, ali je zadevna odločba posamičen ali splošen akt, temveč ali je ta odločba del zakonodajnega postopka. Zato argumentacije tožečih strank, da je odločba z dne 7. aprila 2009 naslovljena samo na Kraljevino Nizozemsko, ni mogoče sprejeti.
37. Nato je treba navesti, da v nasprotju z navedbami tožečih strank okoliščina, da je Komisija pristojna, da posamično presoja zahtevo glede odstopanja, ki jo predloži država članica, in njena možnost, da tej zahtevi ugodi, jo zavrne ali ji ugodi pod nekaterimi pogoji, ni odločilna pri opredelitvi obsega odločbe z dne 7. aprila 2009 glede na sodno prakso, navedeno zgoraj v točkah od 26 do 28.
38. Nazadnje, argument tožečih strank, da je odločba z dne 7. aprila 2009 posamičen ukrep, ker ima pravne učinke samo za Kraljevino Nizozemsko, ni prepričljiv. Treba je namreč navesti, da je Kraljevini Nizozemski s to odločbo dovoljeno, da sprejme splošne akte, ki se uporabljajo za vse fizične in pravne osebe, ki prebivajo ali opravljajo dejavnost na nizozemskih območjih in aglomeracijah, na katere se nanaša ta odločba. Zato ta odločba povzroča pravne učinke ne samo za Kraljevino Nizozemsko, temveč tudi za vse te osebe.
39. Drugič, kar zadeva argument tožečih strank, da Direktiva 2008/50, ki je naslovljena na države članice, ki imajo pri izvrševanju te direktive diskrecijsko pravico, ne pa na državljane ali podjetja, ne vsebuje „ukrepov, ki veljajo za eno ali več kategorij oseb, določenih splošno in abstraktno“, je treba opozoriti, da je direktiva normativni, splošni in abstraktni akt (sklep Sodišča z dne 23. novembra 1995 v zadevi Asocarne proti Svetu, C-10/95 P, Recueil, str. I-4149, točka 37). Tako dejstvo, da ima Kraljevina Nizozemska diskrecijsko pravico glede izbire oblike in sredstev, primernih za izvršitev Direktive 2008/50, ne more omajati njene splošnosti. Zato argument tožečih strank ne more uspeti.
40. Tretjič, argument tožečih strank, da mora Komisija opraviti notranjo revizijo odločbe z dne 7. aprila 2009, ker sta navedli, da Kraljevina Nizozemska ni izpolnila pogojev, določenih v Direktivi 2008/50 za odobritev odstopanja, ni upošteven. Preučitev utemeljenosti zahteve za notranjo revizijo nima namreč nikakršnega vpliva na dopustnost te zahteve.
41. Iz zgornjih navedb je razvidno, da odločbe z dne 7. aprila 2009, ker ni posamičen ukrep, ni mogoče opredeliti za upravni akt v smislu člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006. Zato ta odločba ne more biti predmet zahteve za notranjo revizijo na podlagi člena 10(1) te uredbe. Komisija torej ni storila napake s tem, da je zahtevo za notranjo revizijo odločbe z dne 7. aprila 2009, ki sta jo vložili tožeči stranki, razglasila za nedopustno.
42. Zato je ta tožbeni razlog treba zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: neveljavnost člena 10(1) Uredbe št. 1367/2006, saj je z njim pojem „dejanja“ iz člena 9(3) Aarhuške konvencije omejen zgolj na „upravn[e] akt[e]“, ki so v členu 2(1)(g) te uredbe opredeljeni kot „posamič[ni] ukrep[i]“
43. Tožeči stranki v bistvu podredno trdita, da je, če se izpodbijana odločba ne razglasi za nično na podlagi prvega tožbenega razloga, treba šteti, da je člen 10(1) Uredbe št. 1367/2006, ker omejuje pojem „dejanja“ iz člena 9(3) Aarhuške konvencije zgolj na „upravn[e] akt[e]“, ki so opredeljeni v členu 2(1)(g) te uredbe kot „posamič[ni] ukrep[i]“, v nasprotju s to določbo Aarhuške konvencije. Ker pa ima Aarhuška konvencija prednost pred Uredbo št. 1367/2006, naj se ta določba Uredbe št. 1367/2006, ker je v nasprotju z Aarhuško konvencijo, ne bi smela uporabljati.
44. Šteti je treba, da tožeči stranki s tem tožbenim razlogom v smislu člena 241 ES uveljavljata ugovor nezakonitosti člena 10(1) Uredbe št. 1367/2006 v povezavi s členom 2(1)(g) te uredbe.
45. Komisija in intervenienti predlagajo, naj se ta tožbeni razlog zavrne.
46. Parlament in Svet izpodbijata dopustnost tega tožbenega razloga, zlasti zato, ker naj tožba ne bi vsebovala predlogov Splošnemu sodišču, naj Uredbo št. 1367/2006 razglasi za nezakonito.
47. V zvezi s tem je treba opozoriti, da v skladu s sodno prakso ugovor nezakonitosti, določen v členu 241 ES, pomeni izraz splošnega načela, ki vsaki stranki zagotavlja pravico do posrednega izpodbijanja veljavnosti prejšnjih aktov, ki so pravni temelj izpodbijane odločbe, zato da se doseže razglasitev ničnosti odločbe, ki posega v njen položaj (sodba Splošnega sodišča z dne 19. julija 1999 v zadevi Q proti Svetu, T-20/98, RecFP str. I-A-147 in II-779, točka 47). Tako tožeči stranki v obravnavani zadevi ugovor nezakonitosti Uredbe št. 1367/2006 uveljavljata posredno, da bi dosegli razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe, sprejete na podlagi te uredbe. Dopustnost ugovora nezakonitosti tako ni odvisna od obstoja predloga v zvezi z nezakonitostjo Uredbe št. 1367/2006.
48. Svet poleg tega trdi, da ni jasno, ali tožeči stranki izpodbijata zakonitost Uredbe št. 1367/2006 glede na Aarhuško konvencijo, saj nihata med tem, da je Uredba št. 1367/2006 v nasprotju z Aarhuško konvencijo, in tem, da je to uredbo mogoče razlagati v skladu s to konvencijo. Zato Svet dvomi, da podredno navedeni tožbeni razlog dosega raven jasnosti in natančnosti, ki je zahtevana v členu 44(1)(c) Poslovnika Splošnega sodišča.
49. V zvezi s tem zadošča odgovoriti, da tožeči stranki v točki 39 tožbe jasno navajata, da se – ker razlaga člena 2(1)(g) Uredbe št. 1367/2006, skladna z Aarhuško konvencijo, ni mogoča – te določbe ne sme uporabiti, saj je v nasprotju z Aarhuško konvencijo.
50. ,Iz tega sledi, da je ugovor nezakonitosti člena 10(1) Uredbe št. 1367/2006, ker ta omejuje pojem „dejanja“ iz člena 9(3) Aarhuške konvencije zgolj na „upravn[e] akt[e]“, kakor so opredeljeni v členu 2(1)(g) te uredbe, dopusten.
51. Kar zadeva utemeljenost tega tožbenega razloga, je treba navesti, da iz člena 300(7) ES izhaja, da so sporazumi, ki jih sklene Skupnost, za institucije Skupnosti zavezujoči, zato imajo prednost pred akti sekundarne zakonodaje (glej v tem smislu sodbi Sodišča z dne 10. septembra 1996 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C-61/94, Recueil, str. I-3989, točka 52, in z dne 12. januarja 2006 v zadevi Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht, C-311/04, ZOdl., str. I-609, točka 25).
52. Aarhuško konvencijo je podpisala Evropska skupnost, nato pa je bila odobrena s Sklepom Sveta z dne 17. februarja 2005 (2005/370/ES) (UL L 124, str. 1). Ta konvencija torej institucije zavezuje in ima prednost pred sekundarnimi akti Skupnosti. Iz tega sledi, da na veljavnost Uredbe št. 1367/2006 lahko vpliva to, da ni v skladu z Aarhuško konvencijo.
53. Sodišče Unije lahko v skladu s sodno prakso veljavnost določbe Uredbe z vidika mednarodne pogodbe presoja le, če temu ne nasprotujeta narava in sistematika te pogodbe in če se določbe glede na svojo vsebino izkažejo za nepogojne in dovolj jasne (sodbi Sodišča z dne 3. junija 2008 v zadevi Intertanko in drugi, C-308/06, ZOdl., str. I-4057, točka 45, in z dne 9. septembra 2008 v združenih zadevah FIAMM in drugi proti Svetu in Komisiji, C-120/06 P in C-121/06 P, ZOdl., str. I-6513, točka 110).
54. Vendar mora v primeru, ko je Skupnost nameravala izpolniti posamezno obveznost, ki jo je sprejela v mednarodnem sporazumu, ali v primeru, ko akt napotuje izrecno na točno določene določbe tega sporazuma, Sodišče nadzorovati zakonitost zadevnega akta glede na pravila tega sporazuma (glej v tem smislu, kar zadeva Sporazum o ustanovitvi Svetovne trgovinske organizacije, sodbe Sodišča z dne 23. novembra 1999 v zadevi Portugalska proti Svetu, C-149/96, Recueil, str. I-8395, točka 49; z dne 30. septembra 2003 v zadevi Biret International proti Svetu, C-93/02 P, Recueil, str. I-10497, točka 53, in z dne 1. marca 2005 v zadevi Van Parys, C-377/02, ZOdl., str. I-1465, točka 40; glej tudi v tem smislu, kar zadeva Splošni sporazum o carinah in trgovini (v nadaljevanju: GATT), sodbi Sodišča z dne 22. junija 1989 v zadevi Fediol proti Komisiji, 70/87, Recueil, str. 1781, točke od 19 do 22, in z dne 7. maja 1991 v zadevi Nakajima proti Svetu, C-69/89, Recueil, str. I-2069, točka 31). Tako lahko Sodišče Unije opravi nadzor nad zakonitostjo uredbe glede na mednarodno pogodbo, ne da bi prej preverilo, ali so izpolnjeni pogoji, navedeni zgoraj v točki 53, kadar se s to uredbo izvršuje obveznost, ki jo ta mednarodna pogodba nalaga institucijam Unije.
55. V zgoraj v točki 54 navedeni sodbi Nakajima proti Svetu (točka 28) je Sodišče namreč ugotovilo, da se tožeča stranka ni sklicevala na neposredni učinek določb protidampinškega kodeksa GATT, ampak je v skladu s členom 241 ES posredno izpodbijala veljavnost uredbe, tako da je navedla enega od razlogov za nadzor zakonitosti iz člena 230 ES, in sicer kršitev Pogodbe ali katerega koli pravnega pravila, ki se nanaša na njeno uporabo. Sodišče je ugotovilo, da je bila uredba, ki jo je izpodbijala tožeča stranka v tisti zadevi, sprejeta zaradi izpolnjevanja mednarodnih obveznosti Skupnosti, ki je na podlagi tega v skladu z ustaljeno sodno prakso dolžna zagotoviti upoštevanje določb GATT in njegovih izvedbenih ukrepov (glej zgoraj v točki 54 navedeno sodbo Nakajima proti Svetu, točka 31 in navedena sodna praksa; v tem smislu glej tudi sodbo Sodišča z dne 12. novembra 1998 v zadevi Italija proti Svetu, C-352/96, Recueil, str. I-6937, točki 20 in 21).
56. Sodna praksa, razvita v zadevah v zvezi s sporazumom GATT in Sporazumom o ustanovitvi Svetovne trgovinske organizacije, je bila uporabljena tudi v sodbi z dne 16. junija 1998 v zadevi Racke (C-162/96, Recueil, str. I-3655), v kateri je Sodišče preučilo veljavnost uredbe glede na mednarodno običajno pravo, saj je ugotovilo, da „se [je] posameznik sklic[eval] na temeljna pravila mednarodnega običajnega prava nasproti izpodbijani uredbi, ki je bila sprejeta v skladu s temi pravili in mu je odvzela pravice do prednostnega obravnavanja, ki mu jih [je] daj[al] Sporazum o sodelovanju“ (zgoraj navedena sodba Racke, točka 48).
57. V obravnavani zadevi je treba po eni strani ugotoviti, da tako kot v zadevi, v kateri je bila izdana zgoraj v točki 54 navedena sodba Nakajima proti Svetu (točka 28), tožeči stranki v skladu s členom 241 ES posredno izpodbijata veljavnost določbe Uredbe št. 1367/2006 glede na Aarhuško konvencijo.
58. Po drugi strani je treba ugotoviti, da je bila Uredba št. 1367/2006 sprejeta za izpolnitev mednarodnih obveznosti Unije, ki izhajajo iz člena 9(3) Aarhuške konvencije. Iz člena 1(1)(d) Uredbe št. 1367/2006 je razvidno, da je cilj te uredbe prispevati k izvajanju obveznosti, ki izhajajo iz Aarhuške konvencije, zlasti z zagotavljanjem „dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah na ravni Unije v skladu s pogoji, določenimi v tej uredbi“. Poleg tega se uvodna izjava 18 Uredbe št. 1367/2006 izrecno sklicuje na člen 9(3) Aarhuške konvencije. Tudi iz sodne prakse Sodišča je razvidno, da iz člena 9(3) Aarhuške konvencije izhajajo obveznosti in da je cilj Uredbe št. 1367/2006 izvajanje določb člena 9(3) Aarhuške konvencije, kar zadeva institucije Unije (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 8. marca 2011 v zadevi Lesoochranárske zoskupenie, C-240/09, ZOdl., str. I-1255, točki 39 in 41).
59. Torej je treba preveriti veljavnost določbe, na neveljavnost katere se sklicujeta tožeči stranki, glede na člen 9(3) Aarhuške konvencije, kar pomeni ugotoviti, ali je pojem „dejanja“ iz člena 9(3) Aarhuške konvencije mogoče razlagati tako, da pomeni zgolj „posamič[ne] ukrep[e]“.
60. Člen 9(3) Aarhuške konvencije določa:
„Poleg tega in brez vpliva na revizijske postopke iz prvega in drugega odstavka tega člena mora pogodbenica zagotoviti, da imajo člani javnosti, kadar izpolnjujejo morebitna merila po njenem notranjem pravu, dostop do upravnih ali sodnih postopkov za izpodbijanje dejanj in opustitev oseb zasebnega prava in organov javne oblasti, ki so v nasprotju z določbami njenega notranjega prava, ki se nanaša na okolje.“
61. Pojem „dejanja“ iz člena 9(3) Aarhuške konvencije v tej konvenciji ni opredeljen. Mednarodno pogodbo je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso razlagati ob upoštevanju v njej uporabljenih izrazov in glede na njene cilje. Člena 31 Dunajskih konvencij z dne 23. maja 1969 o pogodbenem pravu in z dne 21. marca 1986 o pravu pogodb med državami in mednarodnimi organizacijami ali med mednarodnimi organizacijami, ki v zvezi s tem odražajo splošno mednarodno običajno pravo, glede tega določata, da je treba pogodbo razlagati v dobri veri, v skladu z običajnim pomenom njenih izrazov v njihovem kontekstu in glede na njen predmet in cilj (glej sodbo Sodišča z dne 10. januarja 2006 v zadevi IATA in ELFAA, C-344/04, ZOdl., str. I-403, točka 40 in navedena sodna praksa).
62. Najprej je treba opozoriti na cilje Aarhuške konvencije.
63. Tako je iz šeste in osme uvodne izjave preambule Aarhuške konvencije razvidno, da avtorice te konvencije, ki „priznavajo, da je primerno varstvo okolja bistveno za blaginjo ljudi in za uresničevanje temeljnih človekovih pravic, skupaj s samo pravico do življenja“, menijo, „da morajo imeti državljani, da bi lahko uveljavljali to pravico in izpolnjevali to dolžnost, dostop do informacij, pravico do udeležbe pri odločanju in dostop do pravnega varstva v okoljskih zadevah, ter se v zvezi s tem zavedajo, da državljani za uresničevanje svojih pravic morda potrebujejo pomoč“. Poleg tega iz devete uvodne izjave Aarhuške konvencije izhaja, da „boljši dostop do informacij in udeležba javnosti pri odločanju na področju okolja povečujeta kakovost in izvajanje odločitev, prispevata k ozaveščanju javnosti o okoljskih vprašanjih, dajeta javnosti možnost, da izraža svoje interese, in omogočata organom javne oblasti, da jih ustrezno upoštevajo“.
64. Poleg tega člen 1 Aarhuške konvencije, naslovljen „Cilj“, določa, da, „[d]a bi prispevali k varstvu pravice vsake osebe sedanjih in prihodnjih generacij, da živi v okolju, primernem za njeno zdravje in blaginjo, vsaka pogodbenica v skladu z določbami te konvencije zagotavlja pravico do dostopa do informacij, do udeležbe javnosti pri odločanju in do dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah“.
65. Ugotoviti je treba, da bi imel postopek notranje revizije, ki bi se nanašal zgolj na posamične ukrepe, zelo omejen obseg, saj so akti, sprejeti na področju okolja, najpogosteje splošni akti. Glede na namene in cilj Aarhuške konvencije pa taka omejitev ni upravičena.
66. Poleg tega je, kar zadeva besedilo člena 9(3) Aarhuške konvencije, treba navesti, da to pogodbenicam Aarhuške konvencije daje nekaj manevrskega prostora v zvezi z opredelitvijo oseb, ki imajo dostop do upravnih ali sodnih postopkov, in v zvezi z naravo postopka (upravni ali sodni postopki). Na podlagi te določbe imajo namreč zgolj „člani javnosti, kadar izpolnjujejo morebitna merila po […] notranjem pravu, dostop do upravnih ali sodnih postopkov“. Besedilo člena 9(3) Aarhuške konvencije pa takega manevrskega prostora ne dopušča glede opredelitve „dejanj“, ki se jih lahko izpodbija. Torej ni nobenega razloga, da bi se pojem „dejanja“ iz člena 9(3) Aarhuške konvencije razlagal tako, da pomeni zgolj posamične akte.
67. Nazadnje je glede besedila drugih določb Aarhuške konvencije treba navesti, da na podlagi člena 2, drugi odstavek, te konvencije izraz organ javne oblasti „ne vključuje organov ali institucij, kadar delujejo v sodni ali zakonodajni pristojnosti“. Torej se akti, ki jih sprejme institucija ali organ Unije, kadar izvršuje svojo sodno ali zakonodajno pristojnost, lahko izključijo iz pojma „dejanja“ iz člena 9(3) Aarhuške konvencije. Vendar ta izključitev ne omogoča omejitve pojma „dejanja“ iz člena 9(3) Aarhuške konvencije zgolj na posamične ukrepe. Ni namreč sorazmerja med splošnimi akti in akti, ki jih sprejeme organ javne oblasti pri izvrševanju svoje sodne ali zakonodajne pristojnosti. Splošni akti niso nujno akti, ki jih sprejeme organ javne oblasti pri izvrševanju svoje sodne ali zakonodajne pristojnosti.
68. Torej člena 9(3) Aarhuške konvencije ni mogoče razlagati tako, da se nanaša zgolj na posamične ukrepe.
69. Zato člen 10(1) Uredbe št. 1367/2006, ki omejuje pojem „dejanja“ iz člena 9(3) Aarhuške konvencije zgolj na „upravn[e] akt[e]“, opredeljene v členu 2(1)(g) te uredbe kot „posamič[ne] ukrep[e]“, ni v skladu s členom 9(3) Aarhuške konvencije.
70. Argumenti intervenientov te ugotovitve ne izpodbijejo.
71. Kar zadeva argument Parlamenta in Sveta, da je treba pojem „dejanja“ iz člena 9(3) Aarhuške konvencije v pravu Unije omejiti na posamične ukrepe, ker mora biti postopek notranje revizije, ki ni neodvisen od sodnega postopka iz člena 12 Uredbe št. 1367/2006, v skladu s členom 230 ES in zlasti s pogojem, da se mora izpodbijani akt neposredno in posamično nanašati na tožečo stranko, zadošča opozoriti na vsebino člena 12(1) Uredbe št. 1367/2006.
72. Na podlagi člena 12(1) Uredbe št. 1367/2006 lahko nevladna organizacija, ki je v skladu s členom 10 navedene uredbe vložila zahtevo za notranjo revizijo, začne postopek pred Sodiščem v skladu z ustreznimi določbami Pogodbe in torej v skladu s členom 230 ES. Ne glede na obseg ukrepa, ki je predmet notranje revizije, urejene v členu 10 te uredbe, morajo biti predpostavke dopustnosti iz člena 230 ES v primeru tožbe pred sodišči Uniji vsekakor spoštovane.
73. Poleg tega predpostavke iz člena 230 ES in zlasti ta, da se mora izpodbijani akt neposredno in posamično nanašati na tožečo stranko, zadevajo tudi posamične ukrepe, ki niso naslovljeni na tožečo stranko. Na nevladno organizacijo, ki izpolnjuje pogoje iz člena 11 Uredbe št. 1367/2006, se torej posamičen ukrep ne nanaša nujno neposredno in posamično. V nasprotju s trditvami Parlamenta in Sveta omejitev pojma „dejanja“ zgolj na posamične akte ne zagotavlja, da bo predpostavka iz člena 230 ES, da se mora izpodbijani akt neposredno in posamično nanašati na tožečo stranko, izpolnjena.
74. Svet trdi tudi, da iz člena 9(3) Aarhuške konvencije izhaja svoboda pri presojanju, ki dopušča zadosten manevrski prostor za prenos obveznosti iz tega člena z nacionalnimi postopki skupaj z vprašanji za predhodno odločanje, predloženimi Sodišču.
75. V zvezi s tem je treba poudariti, da mora biti za to, da bi nevladna organizacija, ki izpolnjuje pogoje za vložitev zahteve za notranjo revizijo, določene v členu 11 Uredbe št. 1367/2006, lahko splošni ukrep, ki ga je sprejela institucija Unije, posredno izpodbijala pred nacionalnim sodiščem, ta splošen ukrep prenesen v nacionalno pravo. Vendar pa vsi splošni ukrepi, ki jih sprejmejo institucije Unije na področju okolja, niso predmet prenosa v nacionalno pravo, ki ga je mogoče izpodbijati pred nacionalnim sodiščem.
76. Poleg tega argument Sveta ni podprt z dokazi, iz katerih bi bilo razvidno, kako bi tožeči stranki v obravnavani zadevi splošni ukrep, katerega notranjo revizijo sta zahtevali pri Komisiji, lahko izpodbijali pred nacionalnim sodiščem.
77. Torej je ugovor nedopustnosti člena 10(1) Uredbe št. 1367/2006 v povezavi s členom 2(1)(g) te uredbe treba sprejeti, prav tako pa tudi drugi tožbeni razlog. Zato je treba izpodbijano odločbo razglasiti za nično.
Stroški
78. V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker Komisija ni uspela, se ji v skladu s predlogi tožečih strank naloži plačilo stroškov, vključno s stroški postopka za izdajo začasne odredbe.
79. V skladu s členom 87(4), prvi pododstavek, Poslovnika države članice in institucije, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške. Zato je treba odločiti, da Kraljevina Nizozemska, Parlament in Svet nosijo svoje stroške.
Izrek
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (sedmi senat)
razsodilo:
1. Odločba Komisije C(2009) 6121 z dne 28. julija 2009 se razglasi za nično.
2. Evropski Komisiji se naloži plačilo lastnih stroškov ter stroškov Vereniging Milieudefensie in Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, vključno s stroški postopka za izdajo začasne odredbe.
3. Kraljevina Nizozemska, Evropski parlament in Svet Evropske unije nosijo svoje stroške.