CELEX: 62013TJ0677
Accesso ai documenti
Regolamento (CE) n. 1049/2001
Documenti relativi ad un procedimento di applicazione delle regole di concorrenza
Domanda vertente su un complesso di documenti
Diniego di accesso
Domanda vertente su un documento unico
Indice
Obbligo di procedere ad un esame concreto e individuale
Eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali di un terzo
Eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile
Interesse pubblico prevalente
Azione risarcitoria
Obbligo di motivazione

Fatti
Con decisione C (2008) 6815 definitivo, del 12 novembre 2008, relativa a un procedimento a norma dell’articolo [101 TFUE] e dell’articolo 53 dell’accordo SEE (COMP/39.125 – Vetro destinato al settore auto) (in prosieguo: la «decisione Vetro destinato al settore auto»), la Commissione delle Comunità europee accertava la partecipazione di una serie di imprese ad un complesso di accordi o pratiche concordate nel settore del vetro destinato al settore auto infliggendo loro ammende per un importo totale pari a EUR 1,383 miliardi.
Fra le imprese interessate e destinatarie delle decisione Vetro destinato al settore auto figurano, da un lato, la AGC Flat Glass Europe SA (poi divenuta AGC Glass Europe SA), la AGC Automotive Europe SA e la AGC Automotive Germany GmbH (poi divenuta AGC Glass Germany GmbH) (in prosieguo, congiuntamente: la «AGC»), nonché, dall’altro, la Saint-Gobain Glass France SA, la Saint-Gobain Sekurit France SA e la Saint-Gobain Sekurit Deutschland GmbH & Co. KG (in prosieguo, congiuntamente: la «SG»).
Con lettera del 16 febbraio 2012, protocollata con il numero di ruolo Gestdem 2012/817, la ricorrente, la Axa Versicherung AG, operante in particolare nel settore delle assicurazioni automobilistiche in Germania, presentava alla Commissione una domanda di accesso alla versione integrale dell’indice del fascicolo della causa COMP/39.125, in base al regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (
GU L 145, pag. 43
; in prosieguo: la «prima domanda»). La ricorrente motivava questa prima domanda con la necessità di fondare un’azione risarcitoria proposta il 31 gennaio 2012 dinanzi al Landgericht Düsseldorf (tribunale regionale di Düsseldorf, Germania) avverso la AGC, nell’ambito della quale la SG è stata successivamente chiamata in causa. Con decisione del 7 marzo 2012, la Commissione concedeva accesso parziale al documento richiesto, indicando che gli altri elementi del documento medesimo non potevano essere comunicati alla ricorrente, essendo oggetto di talune eccezioni al diritto di accesso ai documenti ai sensi dell’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 (in prosieguo: la «decisione del 7 marzo 2012»).
Con lettera del 18 giugno 2012, protocollata con il numero di ruolo Gestdem 2012/3021, la ricorrente presentava alla Commissione una nuova domanda di accesso, avente ad oggetto la versione integrale di un complesso di documenti contenuti nel fascicolo della causa COMP/39.125 (in prosieguo: la «seconda domanda»). L’Istituzione respingeva la domanda con decisione del 3 agosto 2012.
Con lettere del 23 marzo e del 17 agosto 2012, la ricorrente presentava alla Commissione due domande confermative di accesso ai documenti in questione. Con la decisione Gestdem 2012/817 e 2012/3021, del 29 ottobre 2013 (in prosieguo: la «decisione impugnata»), la Commissione le concedeva accesso più ampio all’indice del fascicolo della causa COMP/39.125 rispetto a quello accordato nella propria decisione del 7 marzo 2012, respingendo al contempo quanto al resto le due domande confermative.
Per pervenire a tale conclusione, la Commissione rilevava, in primo luogo, che i documenti contemplati dalle due domande della ricorrente facevano parte del fascicolo del procedimento sfociato nella decisione Vetro destinato al settore auto; che avverso tale decisione erano stati proposti vari ricorsi di annullamento dinanzi al Tribunale e che essi erano ancora pendenti. Essa aggiungeva che taluni ricorsi di annullamento erano parimenti pendenti dinanzi al Tribunale avverso le decisioni del suo consigliere-auditore relative alla pubblicazione di una versione non riservata definitiva della decisione Vetro destinato al settore auto (punto 1 della decisione impugnata).
In secondo luogo, la Commissione precisava l’ambito delle due domande della ricorrente. L’Istituzione rilevava, in sostanza, che la prima domanda verteva sulla versione integrale dell’indice del fascicolo della causa COMP/39.125 e, in particolare, su tre categorie di informazioni che non erano già state comunicate alla ricorrente con la decisione del 7 marzo 2012, ossia, anzitutto, i riferimenti alla corrispondenza scambiata nel corso di tale causa con le imprese che avevano chiesto il beneficio dell’applicazione della comunicazione della Commissione dell’8 dicembre 2006, relativa all’immunità dalle ammende o alla riduzione del loro importo nei casi di cartelli tra imprese (
GU C 298, pag. 17
; in prosieguo: il «programma di clemenza»), nella misura in cui tali informazioni non potessero essere ricavate dalla versione non riservata provvisoria della decisione Vetro destinato al settore auto o non fossero state rivelate in occasione dei ricorsi di annullamento proposti avverso tale decisione; poi, i nomi di persone fisiche, di imprese terze e di studi legali che avevano preso parte al procedimento e, infine, talune informazioni commerciali non pubbliche e potenzialmente sensibili (punti 2.1 e 2.3 della decisione impugnata). Quanto alla seconda domanda, la Commissione faceva presente che essa verteva su un significativo complesso di documenti figuranti nel fascicolo della causa COMP/39.125. Essa rilevava altresì che, in una fase anteriore del procedimento, i documenti in questione erano stati suddivisi in quattro categorie distinte da parte dei suoi servizi, alla luce della descrizione che ne aveva fatto la ricorrente, ossia la corrispondenza intercorsa con i destinatari della decisione Vetro destinato al settore auto (categoria A), quella scambiata con terzi (categoria B), i documenti sequestrati in occasione delle ispezioni effettuate nel corso del procedimento (categoria C) e i documenti interni della Commissione (categoria D) (punti 2.2 e 2.3 della decisione impugnata).
In terzo luogo, la Commissione riteneva che un insieme di ragioni la inducesse a rispondere negativamente alla seconda domanda (punti 3 e 4 della decisione impugnata). Essa osservava anzitutto, in sostanza, che, alla luce delle disposizioni proprie dei procedimenti di applicazione delle regole di concorrenza enunciate dal regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101 TFUE] e [102 TFUE] (
GU 2003, L 1, pag. 1
), e dal regolamento (CE) n. 773/2004 della Commissione, del 7 aprile 2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli [101 TFUE] e [102 TFUE] (
GU L 123, pag. 18
), i documenti figuranti nel fascicolo dei procedimenti di applicazione delle regole di concorrenza erano coperti da una presunzione generale di inaccessibilità in forza del regolamento n. 1049/2001 (punto 4.1 della decisione impugnata). L’Istituzione osservava poi che, nella specie, occorreva presumere in via generale che il complesso dei documenti contemplati dalla seconda domanda ricadesse nell’ambito di applicazione delle eccezioni al diritto di accesso ai documenti previste dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, di tale regolamento, relativo alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, e dall’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del medesimo regolamento, relativo alla tutela degli interessi commerciali (punto 4.2 della decisione impugnata). Infine, la Commissione ha aggiunto che il complesso dei documenti appartenenti alla categoria D ricadeva inoltre nell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, di detto regolamento, concernente la tutela delle riflessioni per uso interno all’istituzione interessata (punto 4.2 della decisione impugnata).
In quarto luogo, la Commissione decideva di concedere alla ricorrente un accesso complementare all’indice del fascicolo della causa COMP/39.125 (punti 3 e 5 della decisione impugnata). A tal riguardo, riteneva di poterle comunicare le informazioni che consentivano di individuare gli studi legali che avevano rappresentato le imprese parti nel procedimento, nella misura in cui esse erano già pubbliche. Per contro, l’Istituzione riteneva che le altre informazioni alle quali la stessa aveva negato l’accesso alla ricorrente nella decisione del 7 marzo 2012 continuassero a non poter essere comunicate a quest’ultima, a prescindere dal fatto che si trattasse di riferimenti alla corrispondenza scambiata con le imprese che avevano chiesto di beneficiare del programma di clemenza nell’ambito del procedimento (punto 5.1 della decisione impugnata), dei nomi di persone fisiche (punto 5.2 della decisione impugnata) e di imprese terze (punto 5.3 della decisione impugnata) che avevano partecipato a tale procedimento, o di diverse informazioni commerciali sensibili (punto 5.4 della decisione impugnata).
In quinto e ultimo luogo, la Commissione faceva presente di non poter concedere alla ricorrente, al di là dell’indice del fascicolo, un accesso parziale ai documenti in questione (punto 6 della decisione impugnata). L’Istituzione aggiungeva di non poter ravvisare l’esistenza di un interesse pubblico prevalente ai sensi del regolamento n. 1049/2001, idoneo a giustificare la loro comunicazione alla medesima nonostante l’applicabilità di talune delle eccezioni previste dall’articolo 4, paragrafi 2 e 3, di questo stesso regolamento (punto 7 della decisione impugnata).
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 19 dicembre 2013, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
A seguito della pronuncia della sentenza della Corte del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW (C‑365/12 P, Racc.,
EU:C:2014:112
), il Tribunale ha invitato le parti a sottoporre proprie osservazioni scritte in relazione all’eventuale incidenza di tale sentenza sulla presente causa. Le parti hanno dato seguito a tale richiesta nel termine all’uopo impartito.
Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 28 aprile 2014, la Saint-Gobain Sekurit Deutschland GmbH & Co. KG (in prosieguo: la «SGSD») ha chiesto di intervenire a sostegno della Commissione. Le parti non hanno sollevato obiezioni a tal riguardo.
Con ordinanza del presidente della Terza Sezione del Tribunale in data 27 giugno 2014, la SGSD è stata ammessa ad intervenire.
Inoltre, il Tribunale, con ordinanza del 24 giugno 2014, ha chiesto alla Commissione di produrre la versione integrale dell’indice del fascicolo della causa COMP/39.125 e ha rivolto taluni quesiti scritti alle parti il 25 giugno 2014. Le parti hanno ottemperato a tali richieste.
Dopo aver deciso, in applicazione dell’articolo 47, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale del 2 maggio 1991, che un secondo scambio di memorie non era necessario, il Tribunale ha autorizzato le parti a completare il fascicolo, a seguito di una domanda motivata della ricorrente intesa a consentirle di esprimersi più dettagliatamente in merito alla sentenza Commissione/EnBW, punto 12 supra (
EU:C:2014:112
).
Su relazione del giudice relatore, il presidente della Terza Sezione del Tribunale ha deciso di avviare la fase orale del procedimento.
Le parti hanno svolto le loro difese e risposto ai quesiti orali del Tribunale all’udienza svoltasi in data 11 febbraio 2015.
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
—
annullare la decisione impugnata;
—
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare la ricorrente alle spese.
La SGSD chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
A sostegno del ricorso, la ricorrente deduce, sostanzialmente, cinque motivi, attinenti:
—
il primo, alla violazione degli articoli 2 e 4 del regolamento n. 1049/2001, nella parte in cui la Commissione sarebbe venuta meno all’obbligo ad essa incombente di procedere ad un esame specifico e concreto dei documenti contemplati dalla seconda domanda;
—
il secondo, alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, e dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, nella parte in cui la Commissione avrebbe operato un’interpretazione e un’applicazione erronee delle eccezioni al diritto di accesso ai documenti e della nozione di interesse pubblico prevalente di cui a tali disposizioni nell’ambito dell’esame della seconda domanda;
—
il terzo, alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, nella parte in cui la Commissione le avrebbe erroneamente negato l’accesso parziale ai documenti contemplati dalla seconda domanda;
—
il quarto, alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, e dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001, nella parte in cui la Commissione si sarebbe erroneamente rifiutata di comunicarle la versione integrale del documento contemplato dalla prima domanda;
—
il quinto, all’insufficienza della motivazione.
Alla luce del loro contenuto, occorre esaminare congiuntamente il primo, il secondo e il terzo motivo, nonché il quinto motivo nella parte riguardante la seconda domanda (v., par analogia, sentenza Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2014:112
, punti 33 e 34) e, successivamente, il quarto e il quinto motivo nella parte riguardante la prima domanda.
A –
Sul primo, sul secondo e sul terzo motivo, nonché sul quinto motivo nella parte in cui esso ha ad oggetto la seconda domanda
Con il primo motivo, la ricorrente fa valere, in sostanza, che la Commissione, ritenendo, sulla base di un ragionamento rigido e astratto che potrebbe essere invocato per respingere qualsiasi domanda di accesso a documenti relativi ad un procedimento di applicazione delle regole di concorrenza, che il complesso dei documenti contemplati dalla seconda domanda fosse coperto da una presunzione generale di inaccessibilità in forza del regolamento n. 1049/2001 e, di conseguenza, respingendo tale domanda senza avere proceduto in via preliminare ad un esame specifico e concreto dei documenti da essa contemplati, è incorsa in un errore di diritto.
Con il secondo motivo, la ricorrente sostiene, in sostanza, che la Commissione ha operato un’interpretazione ed un’applicazione erronee delle tre eccezioni al diritto di accesso ai documenti invocate nella decisione impugnata, a prescindere dalla questione se si consideri il complesso dei documenti contemplati dalla seconda domanda o le categorie di documenti artificiosamente definite dai servizi della Commissione (v. punto 7 supra). Infatti, né l’eccezione enunciata all’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001, in relazione alla tutela degli interessi commerciali, né quella prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, di tale regolamento, attinente alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, né quella istituita dall’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del medesimo regolamento, quanto alla tutela delle riflessioni per uso interno delle istituzioni, avrebbero potuto essere fatte valere nella specie. In ogni caso, la Commissione, astenendosi dal prendere in considerazione l’interesse pubblico prevalente consistente nel consentire alle vittime di pratiche anticoncorrenziali di far valere il proprio diritto al risarcimento dei danni e, in forza di una ponderazione fra detto interesse pubblico prevalente e l’interesse tutelato da ciascuna delle tre eccezioni in questione, dal comunicare alla ricorrente i documenti del fascicolo della causa COMP/39.125 di cui quest’ultima necessitava per poter esercitare effettivamente tale diritto, sarebbe incorsa in un errore di diritto.
Con il terzo motivo, la ricorrente afferma che la Commissione, non concedendole l’accesso ai documenti o a parti di documenti interessati dalla seconda domanda che non potevano beneficiare delle eccezioni sulle quali essa si è fondata nella decisione impugnata, ha violato l’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, nonché il principio di proporzionalità.
Con il quinto motivo, la ricorrente ritiene, segnatamente, che la Commissione, respingendo la seconda domanda sulla scorta di un ragionamento generale ed astratto applicato al complesso dei documenti o categorie di documenti in questione, invece di tenere conto del loro contenuto concreto, abbia violato l’obbligo di motivazione prescritto all’articolo 296 TFUE.
In risposta ai quesiti scritti posti dal Tribunale a seguito della sentenza Commissione/EnBW, punto 12 supra (
EU:C:2014:112
), e successivamente nella replica, la ricorrente ha infine fatto valere, in sostanza, che tale sentenza non rimetteva in discussione la fondatezza di detti motivi.
La Commissione, sostenuta dalla SGSD, contesta la tesi avversaria in toto.
A tal riguardo, occorre esaminare, in un primo momento, i vari argomenti della ricorrente volti a contestare la conclusione della Commissione secondo la quale occorreva presumere, in maniera generale, che i documenti interessati dalla seconda domanda ricadessero nell’ambito di applicazione di talune delle eccezioni al diritto di accesso ai documenti istituito dal regolamento n. 1049/2001 e, in un secondo momento, quelli che mettono in discussione la conclusione della Commissione relativa all’assenza di un prevalente interesse pubblico idoneo a giustificare la divulgazione di tali documenti.
1.
Sulla presunzione generale e sulle eccezioni applicate dalla Commissione
Ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, TFUE, qualsiasi cittadino dell’Unione europea e qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di accedere ai documenti delle istituzioni dell’Unione.
Su tale fondamento, il regolamento n. 1049/2001 mira a conferire al pubblico un diritto di accesso ai documenti delle istituzioni dell’Unione che sia il più ampio possibile; tale diritto è al contempo assoggettato, come si evince segnatamente dal regime di eccezioni previsto dal suo articolo 4, a determinati limiti per motivi di interesse pubblico o privato (sentenze del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Racc.,
EU:C:2010:376
, punto 51, e Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2014:112
, punto 61).
In particolare, dall’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 emerge che le istituzioni negano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela degli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica determinata, nonché alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione.
Tale regime di eccezioni è fondato su una ponderazione dei diversi interessi in gioco, vale a dire gli interessi che sarebbero favoriti dalla divulgazione del documento o dei documenti richiesti e quelli che sarebbero minacciati da tale divulgazione (sentenze del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione, C‑514/11 P e C‑605/11 P, Racc.,
EU:C:2013:738
, punto 42, e Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2014:112
, punto 63).
Le eccezioni ivi previste, in quanto deroganti al principio dell’accesso più ampio possibile del pubblico ai documenti delle istituzioni dell’Unione, devono essere interpretate ed applicate restrittivamente (sentenze del 17 ottobre 2013, Consiglio/Access Info Europe, C‑280/11 P, Racc.,
EU:C:2013:671
, punto 30, e del 3 luglio 2014, Consiglio/in ’t Veld, C‑350/12 P, Racc.,
EU:C:2014:2039
, punto 48).
Di conseguenza, per giustificare il diniego di accesso a un documento di cui sia stata chiesta la divulgazione, non basta, in linea di principio, che tale documento rientri in un’attività fra quelle menzionate all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001. L’istituzione destinataria della domanda deve anche spiegare, in linea di principio, come l’accesso a detto documento potrebbe arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio all’interesse tutelato dall’eccezione o dalle eccezioni da essa invocate (sentenze del 1
o
luglio 2008, Svezia e Turco/Consiglio, C‑39/05 P e C‑52/05 P, Racc.,
EU:C:2008:374
, punto 49, e Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2014:112
, punto 64). Inoltre, il rischio di un siffatto pregiudizio dev’essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico (sentenze Svezia e Turco/Consiglio, cit. supra, punto 43, e Consiglio/Access Info Europe, punto 35 supra,
EU:C:2013:671
, punto 31).
Tuttavia, l’istituzione interessata può fondarsi su presunzioni di carattere generale che si applicano a determinate categorie di documenti, poiché considerazioni analoghe possono applicarsi a domande riguardanti documenti della stessa natura (sentenze Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau, punto 32 supra,
EU:C:2010:376
, punto 54, e Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2014:112
, punto 65).
Pertanto, nel caso di una domanda concernente un complesso di documenti di una determinata natura, l’istituzione interessata può fondarsi sulla presunzione generale secondo cui la loro divulgazione arrecherebbe, in linea di principio, pregiudizio alla tutela di uno degli interessi elencati all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, il che le consente di trattare una domanda globale in maniera corrispondente (sentenze LPN e Finlandia/Commissione, punto 34 supra,
EU:C:2013:738
, punti 47 e 48, e Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2014:112
, punti 67 e 68).
In particolare, nel caso di una domanda concernente un complesso di documenti contenuti nel fascicolo relativo ad un procedimento di applicazione delle regole di concorrenza, il giudice dell’Unione ha ritenuto, anzitutto, che la Commissione avesse il diritto di presumere, senza procedere ad un esame concreto e specifico di ciascuno di tali documenti, che la loro divulgazione avrebbe pregiudicato, in linea di principio, sia la tutela degli obiettivi delle attività ispettive e di indagine sia la tutela degli interessi commerciali delle imprese parti del procedimento, che sono, in un procedimento del genere, strettamente connesse (v., in tal senso, sentenze Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2014:112
, punti da 79 a 93, e del 13 settembre 2013, Paesi Bassi/Commissione, T‑380/08, Racc.,
EU:T:2013:480
, punti da 30 a 42).
Alla luce delle motivazioni alla base di tale giurisprudenza (v. punti 37 e 38 supra), il ricorso ad una presunzione di questo tipo non è limitato al caso in cui una domanda sia intesa ad ottenere l’accesso alla «totalità» dei documenti figuranti nel fascicolo di un procedimento di applicazione delle regole di concorrenza, e neanche a quello in cui essa verta su un insieme «globale e indistinto» di documenti in seno al medesimo, come sostenuto dalla ricorrente nella replica. Al contrario, come giustamente rilevato dalla Commissione e dalla SGSD nella controreplica e nella memoria di intervento, a tale presunzione si può parimenti ricorrere nel caso di una domanda concernente un insieme più specifico di documenti del fascicolo, identificati facendo riferimento alle loro caratteristiche comuni o alla loro appartenenza ad una o più categorie generali (v., in tal senso, sentenza del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Racc.,
EU:C:2012:393
, punti 10 et 123), come la ricorrente sostiene di aver fatto nella specie. Del resto, l’identificazione effettuata dalla ricorrente presenta un carattere estremamente relativo, nella misura in cui l’interessata si è limitata a suddividere il complesso dei documenti protocollati dall’indice del fascicolo in tre categorie, a seconda che le sembrassero «rilevanti», «potenzialmente rilevanti» oppure «irrilevanti», e ad apporre, in funzione di siffatta classificazione, la menzione «1», «2» o «3» a margine dei corrispondenti riferimenti.
Il giudice dell’Unione ha inoltre ritenuto che la Commissione abbia il diritto di ricorrere a tale presunzione generale fintantoché il procedimento di cui trattasi non possa essere considerato concluso, o perché esso non è ancora sfociato nell’adozione di una decisione o perché sono stati proposti ricorsi di annullamento avverso tale decisione, i quali sono ancora pendenti alla data in cui la Commissione riceve la domanda di accesso ai documenti figuranti nel relativo fascicolo e si pronuncia a tal riguardo (v., in tal senso, sentenze Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2014:112
, punti 70, 98 e 99, e Paesi Bassi/Commissione, punto 39 supra,
EU:T:2013:480
, punto 43).
Infine, la Corte ha ritenuto che la possibilità offerta alla Commissione di ricorrere ad una presunzione generale per trattare una domanda di accesso concernente essa stessa un complesso di documenti significhi che i documenti in questione sfuggono a qualsivoglia obbligo di divulgazione, integrale o parziale (v., in tal senso, sentenze Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2014:112
, punto 134, e del 7 ottobre 2014, Schenker/Commissione, T‑534/11, Racc.,
EU:T:2014:854
, punto 108).
Nella specie, è anzitutto pacifico che la seconda domanda riguardasse un complesso di documenti figuranti nel fascicolo della causa COMP/39.125. In risposta ai quesiti scritti posti dal Tribunale, la ricorrente ha precisato che tale domanda aveva ad oggetto due categorie di documenti, ossia 2425 documenti da essa considerati «rilevanti», nonché 1523 documenti che le sembravano «potenzialmente rilevanti» ai fini della sua azione risarcitoria avverso la AGC e la SG, e dunque un totale di 3948 documenti. La Commissione ha affermato, senza essere contraddetta, che ciò rappresentava circa il 90% dei documenti figuranti nel fascicolo di cui trattasi.
Occorre poi rilevare che l’insieme di questi 3948 documenti rientrava effettivamente in un’attività ispettiva e di indagine ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Infatti, tutti questi documenti sono stati elaborati o raccolti dalla Commissione nel corso dell’inchiesta, accompagnata da ispezioni, effettuata nell’ambito della causa COMP/39.125 al fine di riunire informazioni ed elementi di prova destinati a consentirle di stabilire se ricorresse o meno un’infrazione alle regole di concorrenza dell’Unione. Inoltre, alla luce dell’obiettivo di tale procedimento, si deve ritenere che tali documenti potessero contenere informazioni commerciali sensibili relative alla strategia e alle attività delle parti, nonché alle loro relazioni commerciali con terzi (v., in tal senso, sentenze Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2014:112
, punto 79, e Paesi Bassi/Commissione, punto 39 supra,
EU:T:2013:480
, punto 34).
Infine, è pacifico che, sia alla data in cui la ricorrente ha presentato la seconda domanda alla Commissione sia al momento in cui quest’ultima si è pronunciata a tal riguardo, erano pendenti dinanzi al Tribunale vari ricorsi intesi ad ottenere l’annullamento della decisione Vetro destinato al settore auto. Tali ricorsi hanno dato luogo, da allora, alle sentenze del 27 marzo 2014, Saint-Gobain Glass France e a./Commissione (T‑56/09 e T‑73/09, Racc.,
EU:T:2014:160
), del 10 ottobre 2014, Soliver/Commissione (T‑68/09, Racc.,
EU:T:2014:867
), e del 17 dicembre 2014, Pilkington Group e a./Commissione (T‑72/09,
EU:T:2014:1094
).
Sulla scorta di questi diversi elementi, menzionati ai punti 1 e da 2.2 a 2.3 della decisione impugnata, la Commissione ha potuto concludere, senza venir meno al suo obbligo di motivazione né incorrere in un errore di diritto o di valutazione, che tutti i 3948 documenti interessati dalla seconda domanda della ricorrente erano coperti da una presunzione generale secondo la quale la loro divulgazione avrebbe vanificato, in linea di principio, l’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive e di indagine enunciata all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
Alla luce della giurisprudenza richiamata al punto 42 supra, la Commissione ha inoltre correttamente ritenuto, senza viziare la decisione impugnata di un’insufficienza di motivazione e senza incorrere in un errore di diritto o di valutazione, di poter concedere un accesso solo parziale ai 3948 documenti in questione.
Nessuno degli altri argomenti dedotti dalla ricorrente nell’ambito dei presenti motivi è idoneo a rimettere in discussione tale conclusione.
In particolare, la ricorrente non può, in primo luogo, contestare alla Commissione di aver fissato categorie artificiose di documenti e di avere applicato loro un ragionamento astratto e interscambiabile.
È vero che la Commissione ha rilevato, allorché ha descritto l’ambito della seconda domanda, che i suoi servizi avevano ritenuto, in una fase anteriore e provvisoria del trattamento di tale domanda, che i 3948 documenti di cui trattasi facevano parte di quattro distinte categorie, fondandosi sulla presentazione fornita dalla ricorrente stessa (punto 2.2 della decisione impugnata).
Tuttavia, nell’esaminare successivamente tale domanda, la Commissione non ha ripreso la classificazione precedentemente effettuata dai propri servizi, ma ha ritenuto, in sostanza, che la presunzione generale sulla quale essa aveva deciso di basarsi si applicasse, anzitutto, a tutte le categorie di documenti interessati dalla domanda, quindi, al complesso dei documenti figuranti in ciascuna di tali categorie e, infine, alla versione integrale di ciascuno di tali documenti.
In ogni caso, era irrilevante che i 3948 documenti in questione rientrassero nell’una o nell’altra delle categorie elaborate dai servizi della Commissione, dal momento che la giurisprudenza consentiva all’Istituzione di fondarsi, come la stessa ha fatto nella decisione impugnata, su un’unica e identica presunzione generale applicabile all’insieme di tali documenti, considerati, ai fini dell’applicazione di quest’ultima, rientranti in una sola e identica categoria (v., in tal senso e per analogia, sentenze Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau, punto 32 supra,
EU:C:2010:376
, punto 61, e LPN e Finlandia/Commissione, punto 34 supra,
EU:C:2013:738
, punto 64), senza dover procedere preliminarmente ad un esame specifico e concreto di ciascuno di essi.
In secondo luogo, le censure della ricorrente relative al ragionamento specifico dedicato dalla Commissione ai rischi connessi ad un’eventuale divulgazione dei documenti raccolti in applicazione del suo programma di clemenza (punto 4.1, sesto comma, e punto 4.2, commi dall’ottavo al decimo, della decisione impugnata) sono inoperanti nell’ambito dei presenti motivi.
Infatti, ai fini dell’esame della seconda domanda (concernente il complesso di 3948 documenti contenuti nel fascicolo della causa COMP/39.125), e fatto salvo l’esame da riservare alla prima domanda (concernente il solo indice di tale fascicolo), la Commissione poteva legittimamente ritenere che tali documenti fossero coperti dalla presunzione generale menzionata ai punti 46 e 52 supra, a prescindere da ogni considerazione specifica relativa alla natura o al contenuto dei documenti raccolti in applicazione del suo programma di clemenza (sentenza Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2014:112
, punto 97).
In terzo luogo, gli argomenti in base ai quali la ricorrente contesta il fatto che la Commissione ha cumulativamente fondato il proprio rigetto della seconda domanda sulla necessità di non arrecare pregiudizio alla tutela degli interessi commerciali di terzi (punto 4.2, dodicesimo comma, della decisione impugnata) e, per quanto attiene ai suoi documenti interni, sulla necessità di non arrecare pregiudizio alla tutela delle riflessioni per uso interno (punto 4.2, undicesimo e dodicesimo comma, della decisione impugnata), sono inoperanti.
A tal riguardo, è pur vero che un’istituzione dell’Unione, al fine di valutare una domanda di accesso a taluni documenti in suo possesso, può prendere in considerazione diversi motivi di diniego previsti dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 (v., in tal senso, sentenza Commissione/Éditions Odile Jacob, punto 40 supra,
EU:C:2012:393
, punti 113 e 114), come fatto dalla Commissione nella specie.
Tuttavia, eventuali errori di diritto o di valutazione commessi dalla Commissione nell’ambito dell’attuazione delle eccezioni relative alla tutela degli interessi commerciali, da un lato, e a quella delle riflessioni per uso interno, dall’altro, non si ripercuoterebbero, nella specie, sulla legittimità della decisione impugnata, dal momento che non risulta che essa sia illegittima per avere presunto, in maniera generale, che il complesso dei documenti in questione era integralmente coperto dall’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive e di indagine, come è stato statuito al punto 46 supra.
In quarto luogo, gli argomenti nuovi fatti valere nella replica, e relativi alla proposta COM (2013) 404 final della Commissione dell’11 giugno 2013, di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio a determinate norme che regolamentano le azioni per il risarcimento del danno ai sensi della legislazione nazionale a seguito della violazione delle disposizioni del diritto della concorrenza degli Stati membri e dell’Unione europea, ammesso che siano ricevibili – circostanza contestata dalla Commissione – sono irrilevanti. Infatti, a prescindere da qualsiasi considerazione relativa allo status e alla portata di tale proposta al momento in cui la Commissione ha adottato la decisione impugnata, quest’ultima rammenta chiaramente che le disposizioni dalla medesima emanate lasciano impregiudicate le norme relative al diritto di accesso ai documenti previsto dal regolamento n. 1049/2001, come essa giustamente sottolinea.
2.
Sull’inversione della presunzione generale e sull’interesse pubblico prevalente invocato dalla ricorrente
Il ricorso ad una presunzione generale non esclude la possibilità di dimostrare che un dato documento, del quale venga chiesta la divulgazione, non rientri nella presunzione in parola o che sussista un interesse pubblico prevalente alla divulgazione del suddetto documento ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 (sentenze Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau, punto 32 supra,
EU:C:2010:376
, punto 62, e Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2014:112
, punto 100). A tal fine, incombe al richiedente invocare concretamente le circostanze che giustificano la divulgazione del documento in questione (sentenza LPN e Finlandia/Commissione, punto 34 supra,
EU:C:2013:738
, punto 94).
Per contro, l’esigenza di verificare se la presunzione generale in questione si applichi concretamente non può essere interpretata nel senso che la Commissione dovrebbe esaminare singolarmente tutti i documenti con riferimento ai quali le viene chiesto l’accesso. Una simile esigenza priverebbe detta presunzione generale del suo effetto utile, ovvero consentire alla Commissione di rispondere ad una domanda globale in modo altrettanto globale (sentenze LPN e Finlandia/Commissione, punto 34 supra,
EU:C:2013:738
, punto 68, e Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2014:112
, punto 101).
Nella specie, occorre rilevare, in primo luogo, che la ricorrente non ha sostenuto nel proprio ricorso, né fa valere di aver sostenuto dinanzi alla Commissione, che questo o quel determinato singolo documento, all’interno del complesso di documenti interessato dalla seconda domanda, non era coperto dalla presunzione generale menzionata ai punti 46 e 52 supra.
Infatti, dopo aver essenzialmente contestato, nell’atto introduttivo del giudizio, il principio stesso del ricorso a tale presunzione, la ricorrente si è limitata ad affermare, nella replica, che essa doveva essere reputata invertita per il complesso dei documenti in questione, per due ragioni. Da un lato, essa ha sostenuto di non essersi accontentata di prevedere un’azione risarcitoria, ma di aver già presentato tale azione dinanzi al Landgericht Düsseldorf. Dall’altro, essa ha sostenuto che i documenti richiesti risalivano a più di cinque anni prima ed erano pertanto troppo vecchi per essere meritevoli di tutela.
Orbene, la prima di queste affermazioni non è determinante, come rilevato dalla SGSD. Se è vero che la sentenza Commissione/EnBW, punto 12 supra (
EU:C:2014:112
, punti 103 e 106), è stata pronunciata nell’ambito di una causa nella quale la persona che chiedeva di accedere a taluni documenti intendeva proporre un’azione risarcitoria, ma non l’aveva ancora fatto, mentre la ricorrente ha già proposto la sua, tale circostanza non consente, di per sé, di ritenere che la presunzione generale invocata dalla Commissione sia inapplicabile ad un preciso documento fra quelli di cui al caso di specie. Quanto alla seconda affermazione, la quale presenta un carattere estremamente generico, occorre rammentare che l’articolo 4, paragrafo 7, del regolamento n. 1049/2001 dispone che le eccezioni previste da tale regolamento sono applicabili per un periodo di 30 anni, ovvero anche dopo tale periodo se necessario. Neanche il fatto che i documenti richiesti dalla ricorrente abbiano, nella specie, più di cinque anni, è pertanto idoneo, di per sé, ad invertire la presunzione generale invocata dalla Commissione (v., in tal senso, sentenza Commissione/Éditions Odile Jacob, punto 40 supra,
EU:C:2012:393
, punti 124 e 125).
In assenza di altri elementi emergenti dal ricorso e idonei a confutare la presunzione generale sulla quale poggia la decisione impugnata, la ricorrente non può asserire che la Commissione avrebbe dovuto procedere ad un esame concreto e specifico dei documenti da essa richiesti (v., in tal senso, sentenza Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2014:112
, punto 128).
In secondo luogo, la ricorrente fa tuttavia valere che la Commissione, omettendo, da un lato, di prendere in considerazione l’interesse pubblico prevalente, consistente nel consentire alle vittime di pratiche anticoncorrenziali di far valere il loro diritto al risarcimento dei danni, e, dall’altro, sulla scorta della ponderazione concreta che deve essere effettuata nella specie fra tale interesse pubblico prevalente e l’interesse tutelato da ciascuna delle eccezioni invocate nella decisione impugnata, di comunicarle i documenti del fascicolo della causa COMP/39.125 di cui aveva bisogno per esercitare tale diritto, è incorsa in un errore di diritto o di valutazione. Nella replica, essa aggiunge, in sostanza, di aver fatto tutto il possibile per dimostrare la necessità di ottenere i 3948 documenti identificati dalla seconda domanda e, quantomeno, fra questi, i 2425 documenti reputati «rilevanti», alla luce delle informazioni a sua disposizione e, in particolare, della versione non riservata dell’indice del fascicolo comunicata dalla Commissione in risposta alla prima domanda.
A tal riguardo, occorre ricordare che chiunque ha il diritto di chiedere il risarcimento del danno che gli avrebbe causato una violazione delle regole di concorrenza dell’Unione. Infatti, tale diritto rafforza il carattere operativo di tali regole, nella misura in cui è tale da scoraggiare l’attuazione di accordi o pratiche, spesso dissimulati, idonei a restringere o falsare il gioco della concorrenza, contribuendo in tal modo al mantenimento di un’effettiva concorrenza nell’Unione (sentenze del 20 settembre 2001, Courage e Crehan, C‑453/99, Racc.,
EU:C:2001:465
, punti 26 et 27, e Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2014:112
, punto 104).
Tuttavia, considerazioni tanto generiche non possono, di per sé, prevalere sulle ragioni che giustificano un diniego di accesso a documenti figuranti nel fascicolo di un procedimento di applicazione di regole di concorrenza fondato sul fatto che tali documenti sono coperti, nel loro insieme, da una presunzione generale secondo la quale la loro divulgazione arrecherebbe pregiudizio, in linea di principio, segnatamente, alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive e di indagine (sentenza Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2014:112
, punto 105).
Infatti, al fine di garantire un’attuazione effettiva del diritto al risarcimento, non è necessario che qualsiasi documento figurante nel fascicolo di un siffatto procedimento sia comunicato a colui che ne richiede l’accesso in forza del regolamento n. 1049/2001, al fine di proporre un’azione di risarcimento, essendo poco probabile che un’azione di tal genere debba fondarsi su tutti gli elementi contenuti nel fascicolo relativo al suddetto procedimento (sentenza Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2014:112
, punto 106; v. parimenti, in tal senso, sentenza del 6 giugno 2013, Donau Chemie e a., C‑536/11, Racc.,
EU:C:2013:366
, punto 33). Lo stesso vale nel caso in cui la persona che chieda l’accesso ai documenti figuranti in tale fascicolo abbia già proposto un’azione di risarcimento, in quanto è poco probabile che un’azione di tal genere debba fondarsi su tutti gli elementi del fascicolo, come rilevato dalla Commissione nella controreplica.
Spetta, quindi, a chiunque intenda ottenere il risarcimento del preteso danno subito per effetto di una violazione delle regole di concorrenza dell’Unione provare la necessità, per il medesimo, di accedere all’uno o all’altro documento contenuto nel fascicolo della Commissione, affinché quest’ultima possa, caso per caso, procedere alla ponderazione degli interessi che giustificano la comunicazione di tali documenti e la loro protezione, tenendo conto di tutti gli elementi rilevanti nella fattispecie (sentenze Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2014:112
, punto 107, e Schenker/Commissione, punto 42 supra,
EU:T:2014:854
, punto 95).
In difetto, l’interesse ad ottenere il risarcimento del danno subito per effetto di una violazione delle regole di concorrenza dell’Unione non può costituire un interesse pubblico prevalente ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 (sentenze Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2014:112
, punto 108, e Schenker/Commissione, punto 42 supra,
EU:T:2014:854
, punto 96).
Nella specie, la ricorrente, come rammentato segnatamente dalla medesima nella replica e in risposta ai quesiti scritti del Tribunale, ha individuato, nella seconda domanda, 3948 documenti «rilevanti» o «potenzialmente rilevanti» nell’ambito della sua azione dinanzi al Landgericht Düsseldorf, apponendo rispettivamente la menzione «1» o la menzione «2» a margine dei riferimenti a tali documenti figuranti nella versione non riservata dell’indice del fascicolo che le era stato comunicato dalla Commissione in risposta alla prima domanda. Inoltre, essa ha specificamente fatto riferimento, all’inizio dell’atto introduttivo del ricorso, ad otto documenti «rilevanti» o «potenzialmente rilevanti» fra i 3948 documenti interessati dalla seconda domanda.
Tuttavia, in questi atti successivi, essa si è limitata ad affermare in maniera globale che tali documenti l’«interessavano» e che essa «doveva consultarli per poter supportare il [proprio] ricorso per risarcimento danni», in quanto essi «conten[evano] manifestamente indicazioni sugli accordi e gli aumenti di prezzo convenuti dai partecipanti all’intesa [accertata e sanzionata dalla decisione Vetro destinato al settore auto]» e che «[era] indispensabile [che essa] p[otesse] venire a conoscenza di tali indicazioni per poter determinare e valutare il danno reale che [aveva] subito».
Per contro, come giustamente rilevato dalla Commissione, essa non ha spiegato perché avesse bisogno dell’uno o dell’altro di tali documenti, fosse anche limitandosi a precisare gli argomenti di fatto o le considerazioni in diritto specifiche che il fatto di ottenere un siffatto documento poteva aiutarla a supportare dinanzi al giudice nazionale chiamato a pronunciarsi sulle sue richieste.
Nessuno degli altri argomenti dedotti dalla ricorrente è idoneo a rimettere in discussione questa conclusione.
Da un lato, l’affermazione secondo la quale non le sarebbe stato possibile essere più precisa di quanto lo fosse stata, alla luce dell’accesso soltanto parziale all’indice del fascicolo che la Commissione le aveva previamente concesso, non è, nella specie, convincente. Infatti, ad eccezione dei riferimenti ai «documenti di clemenza» prodotti da talune delle parti nel procedimento e dei riferimenti ai documenti interni della Commissione, che sono stati tutti censurati in blocco, l’Istituzione si è limitata ad eliminare, nei riferimenti agli altri documenti del fascicolo figuranti in tale indice, taluni elementi specifici che costituivano, a suo avviso, dati personali o informazioni commerciali sensibili. Il Tribunale ritiene che, alla luce di tale modus procedendi mirato, la versione non riservata dei riferimenti ai documenti del fascicolo diversi dai «documenti di clemenza» e ai documenti interni della Commissione a disposizione della ricorrente al momento della presentazione della seconda domanda consentisse all’interessata di far valere in modo più preciso e circostanziato di quanto avesse fatto dinanzi alla Commissione (v. punti 40 e da 71 a 72 supra) e successivamente nell’ambito della presente causa, le ragioni per cui essa riteneva che questo o quel documento fosse necessario all’esercizio del proprio diritto al risarcimento dei danni, ad esempio precisando, come già illustrato in precedenza, gli argomenti di fatto o le specifiche considerazioni di diritto che l’ottenimento del documento medesimo avrebbe potuto aiutare a fondare dinanzi al giudice nazionale chiamato a pronunciarsi sulle sue domande.
Dall’altro, è pur vero che dalla decisione impugnata emerge che, «nella [sua] domanda confermativa[, la ricorrente ha] sottolinea[to] (…) il fatto che non esist[evano] norme adeguate nel diritto processuale civile tedesco che autorizzassero che i documenti [in questione] [fossero] richiesti “inter partes”» (punto 7, terzo comma, della decisione impugnata). Tuttavia, è giocoforza constatare che tale affermazione, reiterata da ultimo all’udienza, non è mai stata elaborata, né tantomeno dimostrata dalla ricorrente nell’ambito del proprio ricorso. Orbene, la Corte ha già dichiarato che la necessità di accedere ad un complesso di documenti figuranti nel fascicolo di un procedimento di applicazione delle regole di concorrenza non può considerarsi provata laddove il richiedente affermi di essere imperativamente tributario di tali documenti, senza peraltro dimostrare, quantomeno, di non disporre di nessun’altra possibilità di procurarsi tali elementi di prova (sentenza Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2014:112
, punto 132; v. parimenti, in tal senso, sentenza Donau Chemie e a., punto 68 supra,
EU:C:2013:366
, punti 32 e 44).
Ciò premesso, non si può ritenere, nella specie, che la Commissione abbia commesso un errore di diritto o di valutazione laddove ha ritenuto, in primo luogo, che «sulla scorta di una ponderazione, l’interesse connesso all’attuazione effettiva delle regole di concorrenza era, nella presente causa, soddisfatto meglio dal mantenimento della riservatezza dei documenti in questione»; in secondo luogo, che «non esiste[va] un interesse pubblico prevalente che giustificava la loro divulgazione ai sensi del regolamento n. 1049/2001» e, in terzo luogo, che «nella presente causa, l’interesse prioritario [era] quello connesso alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine, quale enunciato dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino», di tale regolamento (punto 7, sesto e settimo comma, della decisione impugnata).
Tenuto conto di tutte le suesposte considerazioni, i motivi sin qui esaminati devono essere respinti in toto.
B –
Sul quarto motivo e sul quinto motivo nella parte attinente alla prima domanda della ricorrente
Con il quarto motivo, la ricorrente deduce, in sostanza, che la Commissione le ha erroneamente negato l’accesso alla versione integrale del documento unico interessato dalla prima domanda, ossia l’indice del fascicolo della causa COMP/39.125.
In primo luogo, le spiegazioni estremamente generiche, e in parte speculative, fornite dalla Commissione nella decisione impugnata e nella decisione del 7 marzo 2012, in relazione alla necessità di non compromettere l’efficacia del proprio programma di clemenza e di non arrecare pregiudizio alla tutela degli interessi commerciali delle imprese che abbiano chiesto di beneficiare di tale programma nell’ambito della causa COMP/39.125, nonché alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive e di indagine, non giustificherebbero, di per sé, il diniego integrale e assoluto di consentire alla ricorrente di accedere ai riferimenti ai «documenti di clemenza» figuranti in tale indice.
In secondo luogo, la Commissione le avrebbe illegittimamente negato l’accesso alle informazioni relative all’identità di persone fisiche figuranti nell’indice, invocando, in maniera astratta, la necessità di non arrecare pregiudizio alla tutela dei dati personali, invece di giustificare, in maniera specifica e concreta, le ragioni che ostavano alla comunicazione di ciascuna delle informazioni in questione. In ogni caso, la ricorrente avrebbe dimostrato in maniera sufficiente le ragioni per le quali la stessa necessitava di accedere a tali informazioni per poter esercitare il proprio diritto al risarcimento dei danni, in conformità all’interesse generale connesso al fatto che le persone vittime di pratiche anticoncorrenziali possano essere risarcite del danno subito.
In terzo luogo, la Commissione le avrebbe erroneamente negato, senza procedere ad alcun esame specifico e concreto, l’accesso ai nomi di imprese terze menzionate nell’indice e «operanti nel settore degli ascensori e delle scale mobili», sebbene, da un lato, tale riferimento fosse manifestamente irrilevante e, dall’altro, la comunicazione di tali informazioni non fosse idonea ad arrecare pregiudizio agli interessi commerciali delle persone interessate.
In quarto ed ultimo luogo, la Commissione le avrebbe erroneamente negato, per motivi generali ed astratti, l’accesso alle informazioni relative ai modelli di veicoli, ai nomi di produttori di automobili e ad altre informazioni commerciali sensibili figuranti nell’indice, sebbene tali informazioni fossero assolutamente essenziali per consentirle di esercitare il proprio diritto al risarcimento dei danni e tale interesse dovesse prevalere, sulla scorta di una ponderazione, sugli altri interessi coinvolti.
Con il quinto motivo, la ricorrente ritiene segnatamente, in sostanza, che la Commissione, respingendo la prima domanda sulla scorta di un ragionamento generico che non teneva conto del contenuto concreto del documento di cui trattasi, come illustrerebbe l’esempio della motivazione adottata per negarle la comunicazione dei nomi di imprese terze figuranti nell’indice, abbia violato l’obbligo di motivazione imposto dall’articolo 296 TFUE.
La Commissione, sostenuta dalla SGSD, contesta tale argomentazione in toto.
Occorre esaminare, in limine, gli argomenti della ricorrente relativi ai diversi tipi di informazioni figuranti nell’indice, ai quali la Commissione le ha negato l’accesso, ossia, in primo luogo, i riferimenti ai «documenti di clemenza» (punto 5.1 della decisione impugnata); in secondo luogo, i nomi di persone fisiche (punto 5.2 della decisione impugnata); in terzo luogo, i nomi di imprese terze (punto 5.3 della decisione impugnata) e, in quarto luogo, le altre informazioni commerciali sensibili (punto 5.4 della decisione impugnata). Per contro, non occorre verificare la fondatezza della decisione impugnata nella parte in cui essa ha negato di comunicare i riferimenti ai documenti interni della Commissione alla ricorrente, dal momento che, nonostante il titolo del suo quarto motivo (v. punto 22 supra), quest’ultima non deduce alcun argomento specifico a tal riguardo. Gli argomenti relativi all’esistenza di un interesse pubblico prevalente, invocati espressamente dalla ricorrente solo in relazione a taluni tipi di informazioni in questione, verranno esaminati in un secondo tempo.
1.
Sulle presunzioni generali e sulle eccezioni applicate dalla Commissione
a) Sul diniego di accesso ai riferimenti ai «documenti di clemenza»
Al punto 5.1 della decisione impugnata, la Commissione ha ritenuto che «non [fosse] possibile, in tale fase, divulgare la descrizione dei documenti di clemenza» figuranti nell’indice, «per le stesse ragioni illustrate al punto 4.2 supra, in quanto i riferimenti a tali documenti forni[va]no informazioni sul contenuto di tali documenti che d[oveva]no essere considerate riservate». Così facendo, essa ha rinviato al ragionamento che l’aveva in precedenza portata a negare alla ricorrente l’accesso al complesso di documenti interessato dalla seconda domanda, sulla base del rilievo che tale complesso di documenti era coperto da una presunzione generale secondo la quale la sua divulgazione avrebbe arrecato pregiudizio alla tutela degli interessi commerciali di terzi, da un lato, e degli obiettivi delle attività ispettive e di indagine, dall’altro (v. punto 8 supra).
Nella parte in cui la Commissione sostiene, nelle proprie difese, che, «a prescindere dall’applicabilità di [tale] presunzione generale, [essa] ha parimenti illustrato in dettaglio, nel[la] decisione (…) del 7 marzo 2012 e nella [decisione impugnata], che le eccezioni di cui all’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 erano applicabili», occorre constatare anzitutto che tale affermazione è solo parzialmente esatta.
Infatti, un esame di tal genere non emerge in alcun modo dalla decisione impugnata. Al contrario, dopo aver richiamato la giurisprudenza della Corte che le ha riconosciuto la facoltà di ricorrere a presunzioni generali per trattare domande concernenti insiemi di documenti figuranti in fascicoli relativi a concentrazioni o ad aiuti di Stato (punto 4.2, commi dal primo al quarto, della decisione impugnata), la Commissione si limita ivi a spiegare i motivi per cui tale giurisprudenza le sembra essere, da un lato, applicabile parimenti ai fascicoli relativi a pratiche anticoncorrenziali (punto 4.2, commi dal quinto al dodicesimo, della decisione impugnata) e, in particolare, ai «documenti di clemenza» ivi figuranti (punto 4.2, commi dall’ottavo al decimo, della decisione impugnata), e, dall’altro, trasponibile ai riferimenti a documenti del genere figuranti nell’indice di detti fascicoli (punto 5.1 della decisione impugnata).
Ciò premesso, i motivi della decisione del 7 marzo 2012, nei quali i servizi della Commissione avevano illustrato più dettagliatamente le ragioni che, a loro avviso, e in tale fase provvisoria dell’esame della prima domanda, giustificavano la mancata divulgazione di tali riferimenti, possono essere presi in considerazione al fine di valutare la legittimità della decisione impugnata, a condizione che essi chiariscano il ragionamento effettivamente seguito, in definitiva, dall’Istituzione (v., in tal senso, sentenza del 6 aprile 2000, Kuijer/Consiglio, T‑188/98, Racc.,
EU:T:2000:101
, punto 44), il quale è fondato, come è stato appena ricordato, su una presunzione generale.
Alla luce degli argomenti invocati dalla ricorrente per contestare tale ragionamento, occorre accertare, in primo luogo, se la Commissione potesse legittimamente negare l’accesso alle informazioni in questione ricorrendo ad una presunzione generale, come ha fatto nella decisione impugnata. Solo in caso di risposta affermativa occorrerà esaminare, in secondo luogo, se la Commissione sia giustamente ricorsa alla presunzione generale sulla quale essa si è fondata nella specie.
Sulla fondatezza del ricorso ad una presunzione generale
Quando viene chiesta ad un’istituzione la divulgazione di un documento, quest’ultima è tenuta a valutare, caso per caso, se tale documento ricada nelle eccezioni al diritto di accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni elencate all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 (sentenza Svezia e Turco/Consiglio, punto 36 supra,
EU:C:2008:374
, punto 35).
Poiché tali eccezioni devono essere interpretate ed applicate restrittivamente, l’istituzione destinataria della domanda, per giustificare il diniego di accesso al documento in questione, deve spiegare come l’accesso a tale documento potrebbe arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio all’interesse tutelato da una delle eccezioni previste dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001. Inoltre, il rischio di un siffatto pregiudizio deve essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico (v. la giurisprudenza citata ai punti 35 e 36 supra).
Nell’ambito di tale operazione, l’istituzione interessata può basarsi su una presunzione di carattere generale, sebbene la domanda in questione attenga ad un unico documento. Tuttavia, in una situazione del genere, nella quale il ricorso ad una presunzione generale non sia volto a consentire l’esame globale di una domanda anch’essa globale, la Corte ha affermato che incombe all’istituzione che intenda ricorrervi verificare se le considerazioni di ordine generale normalmente applicabili ad un determinato tipo di documenti siano effettivamente applicabili al documento del quale sia stata chiesta la divulgazione (sentenza Svezia e Turco/Consiglio, punto 36 supra,
EU:C:2008:374
, punti 50 e 57; v. parimenti, in tal senso, sentenza Consiglio/Access Info Europe, punto 35 supra,
EU:C:2013:671
, punti 72 e 73).
Nella specie, ne consegue che, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente nell’atto introduttivo del giudizio, la Commissione poteva basarsi su una presunzione generale per decidere, al punto 5.1 della decisione impugnata, di respingere la prima domanda non in toto, bensì nella parte in cui essa verteva su una categoria di informazioni che rientravano, secondo tale istituzione, nell’ambito delle eccezioni elencate dall’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
Per contro, la Commissione non può fondatamente sostenere, come fatto nelle proprie difese, che «l’indice fa parte del fascicolo della causa [COMP/39.125] ed è pertanto coperto dalla presunzione generale» di «inaccessibilità» riconosciuta dalla sentenza Commissione/EnBW, punto 12 supra (
EU:C:2014:112
).
Infatti, la Corte non ha affermato, in detta sentenza, che «la totalità» del fascicolo di un procedimento di applicazione delle regole di concorrenza è coperta da una «presunzione generale di inaccessibilità», come sottolineato peraltro dalla Commissione stessa nell’ambito della sua risposta al primo gruppo di motivi della ricorrente (v. punto 40 supra), bensì soltanto che un’istituzione destinataria di una domanda concernente «un insieme» di documenti figuranti in un siffatto fascicolo può ricorrere ad una presunzione generale al fine di trattare tale domanda globale in maniera corrispondente. Inoltre, si evince chiaramente dalla giurisprudenza della Corte che è per consentire alle istituzioni dell’Unione di trattare domande aventi ad oggetto non un solo documento, bensì un complesso di documenti, che è stato riconosciuto loro il diritto di ricorrere a tale presunzione generale (sentenza LPN e Finlandia/Commissione, punto 34 supra,
EU:C:2013:738
, punti 47 e 48).
Orbene, la prima domanda della ricorrente non verteva su un complesso di documenti, bensì su un documento unico. Inoltre, la Commissione non sostiene che tale domanda era il frutto del frazionamento artificioso di una domanda relativa ad un complesso di documenti in altrettante domande individuali. Del resto, essa non sarebbe legittimata a farlo nella specie (v. punti da 3 a 5 supra).
Sulla fondatezza del ricorso alla presunzione generale fatta valere nella specie
Come appena ricordato (v. punto 94 supra), poiché la Commissione aveva optato di ricorrere ad una presunzione generale per rigettare la prima domanda della ricorrente nella parte in cui essa verteva sui riferimenti ai «documenti di clemenza» figuranti nel documento unico contemplato da tale domanda, incombeva alla medesima fondarsi su considerazioni di ordine generale che possono essere considerate normalmente applicabili a tale parte dell’indice del fascicolo di un procedimento di applicazione delle regole di concorrenza e verificare che tali considerazioni fossero effettivamente applicabili nella specie.
Tale esigenza non implicava necessariamente che la Commissione effettuasse una valutazione concreta del documento in questione (sentenza Consiglio/Access Info Europe, punto 35 supra,
EU:C:2013:671
, punto 73), così come l’obbligo imposto all’istituzione medesima di verificare che la presunzione generale alla quale essa intenda ricorrere per trattare una domanda relativa ad un complesso di documenti sia effettivamente applicabile non può essere interpretato nel senso che essa debba esaminare singolarmente tutti i documenti con riferimento ai quale le sia chiesto l’accesso (v. punto 60 supra).
Tuttavia, restava necessario che la Commissione giustificasse il proprio diniego di accesso in maniera sufficiente in fatto e in diritto, fondandosi su un rischio ragionevolmente prevedibile di una violazione concreta ed effettiva di uno o più interessi tutelati dalle eccezioni enunciate all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 (v., in tal senso, sentenze Svezia e Turco/Consiglio, punto 36 supra,
EU:C:2008:374
, punti 49 e 50, e Consiglio/Access Info Europe, punto 35 supra,
EU:C:2013:671
, punti 31, da 36 a 38, 54 e 74).
Nella specie, occorre, anzitutto, effettuare cinque rilievi a tal riguardo.
In primo luogo, è pacifico che, nell’ambito della prima domanda, quale reiterata dalla domanda confermativa del 23 marzo 2012, la ricorrente non pretendeva di accedere ai «documenti di clemenza» stessi figuranti nel fascicolo della causa COMP/39.125. Infatti, essa intendeva soltanto ottenere la comunicazione dei riferimenti a tali documenti che figuravano nella versione integrale dell’indice di detto fascicolo, ma non nella versione non riservata trasmessa dalla Commissione il 7 marzo 2012 (v. punti 3, 5 e 7 supra). L’esame della versione integrale di tale documento, comunicata in risposta alla misura istruttoria ordinata dal Tribunale (v. punto 15 supra), consente di rilevare che tali riferimenti sono essenzialmente di due tipi. Si tratta, nel caso degli uni, delle date alle quali i «documenti di clemenza» in questione sono stati comunicati alla Commissione dalle imprese che hanno chiesto di beneficiare del suo programma di clemenza e, nel caso degli altri, del rispettivo titolo di tali documenti.
In secondo luogo, la Commissione si è rifiutata di comunicare non solo l’insieme di tali riferimenti, ma anche l’integralità di ciascuno di essi. Il trattamento da essa riservato a tale categoria di riferimenti differisce, dunque, da quello già applicato all’insieme dei riferimenti ad altri tipi di documenti contenuti nell’indice e oggetto dei presenti motivi di ricorso (v. punto 86 supra), nell’ambito dei quali la Commissione si è limitata ad eliminare, in maniera mirata, informazioni specifiche, in quanto esse avrebbero costituito, a suo avviso, dati personali (come nomi di persone fisiche) o informazioni commerciali sensibili (come nomi di imprese terzi o riferimenti a modelli di veicoli), rendendo al contempo accessibile il resto di tali riferimenti (v. punto 75 supra).
In terzo luogo, dal combinato disposto del punto 5.1 della decisione impugnata e del punto 4.2, al quale esso rimanda, emerge che tale soppressione integrale dei riferimenti ai «documenti di clemenza» nella versione non riservata dell’indice del fascicolo della causa COMP/39.125 comunicato alla ricorrente è motivato da considerazioni generali secondo le quali la loro divulgazione «potrebbe compromettere l’efficacia» del programma di clemenza della Commissione. A tal riguardo, nella decisione impugnata, la Commissione ritiene, anzitutto, che le imprese che chiedono di beneficiare del suo programma di clemenza si aspettino che le informazioni che esse le forniscono in tale contesto siano oggetto di un trattamento riservato; inoltre, che tali aspettative siano meritevoli di protezione e, infine, che l’effettività dei programmi di clemenza, i quali costituiscono strumenti utili per scoprire e reprimere infrazioni alle regole di concorrenza, potrebbe essere compromessa se le informazioni in questione fossero rese pubbliche (punto 4.2, commi dall’ottavo al decimo, della decisione impugnata).
In quarto luogo, la Commissione precisa il senso e la portata di queste considerazioni generali svolte nelle proprie difese, rimandando all’analisi precedentemente effettuata dai propri servizi nella decisione del 7 marzo 2012. Essa illustra anzitutto che «la divulgazione dell’indice, a causa della descrizione della corrispondenza dei richiedenti clemenza, rivelerebbe immediatamente la natura e l’ampiezza della [loro] collaborazione»; quindi, che «da talune parole chiave dell’indice emerge già l’identità e la cooperazione di persone fisiche prima e durante il procedimento amministrativo»; inoltre, che «la descrizione e la data di taluni documenti citati nell’indice forniscono già indicazioni in merito al loro contenuto, e segnatamente informazioni relative ai rapporti commerciali dei richiedenti clemenza, ai prezzi, alle strutture dei costi, alle quote di mercato o altre informazioni commerciali sensibili», e, infine, che «l’interesse (…) dei richiedenti clemenza alla tutela della riservatezza di tutte le informazioni lesive nei loro confronti» è «particolarmente meritevole di protezione». Essa ne conclude che «la comunicazione di siffatte informazioni è contraria alla tutela degli interessi commerciali dei richiedenti clemenza» e che il «pregiudizio grave» che essa sarebbe pertanto in grado di «causare» agli interessati potrebbe «dissuaderli dal cooperare nell’ambito di indagini future», benché «il grado di dettaglio dell’indice [non sia] evidentemente lo stesso di quello dei documenti [di clemenza]» stessi.
In quinto luogo, si evince dalla struttura complessiva del punto 4.2 della decisione impugnata che tali considerazioni generali hanno indotto la Commissione a presumere, in termini generali, che la divulgazione dei riferimenti ai «documenti di clemenza» contenuti nell’indice richiesto dalla ricorrente arrecherebbe pregiudizio, in definitiva, sia alla tutela degli obiettivi delle sue attività ispettive e di indagine sia alla tutela degli interessi commerciali delle parti del procedimento.
Per criticare la fondatezza di tali motivi, la ricorrente fa valere, in sostanza, ai punti da 128 a 141 dell’atto introduttivo del ricorso, che la Commissione ha ragionato come se la prima domanda avesse ad oggetto i «documenti di clemenza» stessi e non meri riferimenti a tali documenti figuranti in un indice, e che le considerazioni generali e speculative invocate nella decisione impugnata quanto alla necessità di non arrecare pregiudizio al programma di clemenza non giustificavano il diniego di accesso integrale a tali riferimenti che le è stato opposto nella specie.
Si deve rilevare, poi, che tale argomentazione è parzialmente fondata.
In primo luogo, è giocoforza osservare che né il tenore del punto 5.1 della decisione impugnata, né quello del punto 4.2, al quale esso rinvia, e neppure quello della decisione del 7 marzo 2012, considerati separatamente o congiuntamente, giustificano il carattere integrale del diniego espresso nella decisione impugnata.
Infatti, al punto 5.1 della medesima, la Commissione si limita ad affermare che «i riferimenti [ai] documenti [di clemenza figuranti nell’indice del fascicolo della causa COMP/39.125] forniscono informazioni sul contenuto di tali documenti che devono essere considerate riservate». Quanto all’ottavo e al nono comma del punto 4.2, la Commissione vi illustra le considerazioni che la inducono a presumere, in maniera generale, che la divulgazione dei «documenti di clemenza» che figurano nel fascicolo di taluni procedimenti di applicazione delle regole di concorrenza «potrebbe compromettere l’efficacia» del suo programma di clemenza e, in tal modo, arrecare pregiudizio alla tutela degli interessi commerciali delle parti di tali procedimenti, nonché alla tutela degli obiettivi delle sue attività ispettive e di indagine (v. punti 87 e 105 supra).
Come confermato dalla Commissione nelle proprie difese, richiamandosi alla decisione del 7 marzo 2012, il combinato di queste due serie di considerazioni dev’essere interpretato, come fatto dalla ricorrente nell’atto introduttivo del giudizio, nel senso che nella specie occorreva presumere, in maniera generale, che la comunicazione dei riferimenti ai «documenti di clemenza» indicati nell’indice avrebbe potuto compromettere l’efficacia del programma di clemenza della Commissione ed arrecare pregiudizio, in tal modo, agli interessi commerciali delle parti del procedimento di cui trattasi, nonché agli obiettivi delle attività ispettive e di indagine connessi a tale procedimento, nella misura in cui – e a condizione che – tale comunicazione rivelasse ad un terzo «informazioni riservate» figuranti in questi riferimenti o nei «documenti di clemenza» ai quali esse fanno riferimento. In concreto, la Commissione ha ritenuto che costituissero informazioni riservate di tal genere, da un lato, le indicazioni relative alla cooperazione delle imprese che avevano chiesto di beneficiare di tale programma, e, dall’altro i dati commerciali sensibili raccolti dai suoi servizi in tale ambito (v. punti 106 e 107 supra).
Orbene, anche ammesso che la Commissione possa, in primis, assoggettare ad un trattamento comune i diversi tipi di documenti del fascicolo qualificati come «documenti di clemenza» nella decisione impugnata, avuto riguardo alla loro natura o al loro contenuto e, in secondis, presumere in via generale che la divulgazione di tali documenti potrebbe compromettere l’efficacia del suo programma di clemenza ed arrecare pregiudizio, in tal modo, alla tutela degli interessi commerciali dei terzi nonché alla tutela delle sue attività ispettive e di indagine, un ragionamento di tal genere giustifica unicamente, stando ai termini stessi della decisione impugnata, un diniego di divulgazione limitato alle «informazioni sul contenuto di tali documenti che devono essere considerate riservate».
Per contro, esso non giustifica la soppressione in blocco della totalità dei riferimenti contenenti tali informazioni riservate, inclusi i loro elementi più neutri o insignificanti, in contrasto con la selezione precisa effettuata dalla Commissione per quanto attiene agli altri tipi di riferimenti che figurano nell’indice e che costituiscono l’oggetto dei presenti motivi (v. punto 104 supra).
In altre parole, le considerazioni generali invocate dalla Commissione non possono essere reputate, alla luce del tenore stesso della decisione impugnata, normalmente ed effettivamente applicabili alla totalità dei riferimenti in questione. Di conseguenza, esse non sono idonee a giustificare il diniego totale di divulgazione opposto alla ricorrente, bensì tutt’al più un diniego parziale, fondato sull’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001 e limitato a quanto era necessario e proporzionato a tutelare le informazioni meritevoli di esserlo (v., in tal senso e per analogia, sentenze del 6 dicembre 2001, Consiglio/Hautala, C‑353/99 P, Racc.,
EU:C:2001:661
, punti da 27 a 29, e del 25 aprile 2007, WWF European Policy Programme/Consiglio, T‑264/04, Racc.,
EU:T:2007:114
, punto 50).
Tale valutazione non viene rimessa in discussione dal fatto che la presunzione generale sulla quale la Commissione può basarsi per trattare globalmente domande concernenti esse stesse un complesso di documenti figuranti nel fascicolo di un procedimento di applicazione delle regole di concorrenza implica che tali documenti siano sottratti a qualsivoglia obbligo di divulgazione, sia pure parziale, del loro contenuto (v. punto 42 supra). Infatti, emerge chiaramente dalla giurisprudenza che è nel caso in cui un’istituzione ricorra ad una presunzione generale per trattare una domanda intesa essa stessa ad ottenere un complesso di documenti, e non un documento unico, che tale modo di procedere comporta tale conseguenza (sentenze Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2014:112
, punto 134, e Commissione/Éditions Odile Jacob, punto 40 supra,
EU:C:2012:393
, punto 133). Per contro, da tale giurisprudenza non emerge che la Corte, collegando una conseguenza del genere al ricorso ad una presunzione generale allorché abbia luogo in questa specifica fattispecie, abbia inteso rimettere in discussione la giurisprudenza di portata più generale richiamata al punto 115 supra. Del resto, la Corte ha affermato che, anche in questa particolare ipotesi, l’istituzione interessata ha l’obbligo di procedere alla divulgazione, totale o parziale, dei documenti interessati dalla domanda allorché essa abbia rilevato che le caratteristiche del relativo procedimento lo consentivano (sentenza LPN e Finlandia/Commissione, punto 34 supra,
EU:C:2013:738
, punto 67). Infine, alla luce di tale necessità di limitare i dinieghi di accesso a quanto necessario e proporzionato a tutelare le informazioni meritevoli di esserlo, un diniego generale di divulgazione può, a maggior ragione, essere escluso nelle circostanze del caso di specie, in quanto esso rende in pratica se non impossibile, quantomeno eccessivamente difficile, l’esercizio effettivo del diritto al risarcimento dei danni spettante alla ricorrente in forza del Trattato (v. punti da 130 a 134 supra).
In secondo luogo, il carattere assoluto del diniego di comunicazione dei riferimenti di cui trattasi opposto dalla Commissione alla ricorrente non sembra neanche sufficientemente giustificato in fatto e in diritto, al pari del suo carattere integrale, alla luce delle considerazioni invocate per fondare tale rifiuto.
È pur vero che la Commissione ha potuto ritenere, in sostanza, che la comunicazione di tali riferimenti «pot[esse] compromettere» l’efficacia del suo programma di clemenza, al pari della divulgazione dei «documenti di clemenza» stessi, nella misura in cui essa si risolva nel portare a conoscenza di un terzo informazioni commerciali sensibili o dati riservati relativi alla cooperazione delle parti contenuti in tali documenti. Infatti, come il giudice dell’Unione ha già avuto occasione di rilevare, i programmi di clemenza costituiscono strumenti utili per individuare e porre termine a violazioni delle regole di concorrenza, contribuendo in tal modo all’obiettivo dell’effettiva applicazione degli articoli 101 TFUE e 102 TFUE. Inoltre, l’efficacia di tali programmi potrebbe essere compromessa dalla comunicazione dei documenti relativi ad un procedimento di clemenza ai soggetti che intendano promuovere un’azione risarcitoria. A tal riguardo, sembra ragionevole ipotizzare che la prospettiva di una tale comunicazione dissuada i soggetti coinvolti in un’infrazione al diritto della concorrenza dal ricorrere a siffatti programmi (sentenze del 14 giugno 2011, Pfleiderer, C‑360/09, Racc.,
EU:C:2011:389
, punto 26, e Donau Chemie e a., punto 68 supra,
EU:C:2013:366
, punto 42). Sebbene tale giurisprudenza attenga ai programmi di clemenza attuati da autorità nazionali garanti della concorrenza, lo stesso ragionamento può essere effettuato, per analogia, nel caso del programma di clemenza della Commissione (v., in tal senso, sentenza Paesi Bassi/Commissione, punto 39 supra,
EU:T:2013:480
, punto 41, e conclusioni dell’avvocato generale Villalón nella causa Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2013:643
, paragrafi 68 e 69), come peraltro fatto valere dalla Commissione nella comparsa di risposta.
Tuttavia, dalla giurisprudenza emerge inoltre che, pur se tali considerazioni possono giustificare la possibilità di negare l’accesso a taluni documenti contenuti nel fascicolo di un procedimento di applicazione delle regole di concorrenza, esse non implicano peraltro che tale accesso possa essere negato sistematicamente, dato che qualsiasi domanda di accesso ai documenti in questione deve formare oggetto di una valutazione caso per caso che tenga conto di tutti gli elementi della causa (v. sentenza Donau Chemie e a., punto 68 supra,
EU:C:2013:366
, punto 43 e la giurisprudenza ivi citata).
Infatti, tenuto conto dell’importanza delle azioni di risarcimento danni promosse dinanzi ai giudici nazionali per il mantenimento di una concorrenza effettiva nell’Unione, la semplice allegazione di un rischio che l’accesso agli elementi di prova, contenuti nel fascicolo di un procedimento in materia di concorrenza e necessari per fondare tali azioni, pregiudichi l’efficacia di un programma di clemenza, nel cui contesto tali documenti sono stati comunicati all’autorità garante della concorrenza competente, non può essere sufficiente per giustificare il diniego di accesso a tali elementi (v. sentenza Donau Chemie e a., punto 68 supra,
EU:C:2013:366
, punto 46 e la giurisprudenza ivi citata; v. parimenti, in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Villalón nella causa Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2013:643
, paragrafi da 70 a 74).
Per contro, il fatto che tale diniego possa impedire l’esercizio di tali azioni, fornendo peraltro alle imprese interessate, che possono avere già beneficiato di un’immunità, per lo meno parziale, in materia di sanzioni pecuniarie, la possibilità di sottrarsi altresì all’obbligo di risarcire i danni derivanti dalla violazione dell’articolo 101 TFUE, e ciò a scapito dei soggetti danneggiati, impone che tale diniego sia fondato su ragioni imperative attinenti alla protezione dell’interesse dedotto e applicabili a ogni documento al quale l’accesso è negato (sentenza Donau Chemie e a., punto 68 supra,
EU:C:2013:366
, punto 47; v. parimenti, in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Villalón nella causa Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2013:643
, paragrafo 78).
Di conseguenza, soltanto l’esistenza del rischio che un determinato documento rechi concretamente pregiudizio all’interesse pubblico attinente all’efficacia del programma di clemenza in questione può giustificare il fatto che tale documento non sia divulgato (sentenza Donau Chemie e a., punto 68 supra,
EU:C:2013:366
, punto 48; v. parimenti, in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Villalón nella causa Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2013:643
, paragrafo 77).
È per questo motivo che, secondo una giurisprudenza consolidata, laddove la Commissione o i giudici nazionali siano chiamati a pronunciarsi, in contesti giuridici e procedurali effettivamente diversi, sulla questione dell’accesso a documenti raccolti nell’ambito dell’attuazione di un programma di clemenza e figuranti nel fascicolo di un procedimento di applicazione delle regole di concorrenza, essi devono astenersi dall’adottare una posizione rigida e assoluta, la quale rischi di arrecare pregiudizio sia all’applicazione effettiva delle regole di concorrenza da parte delle autorità pubbliche incaricate di garantirne il rispetto sia all’esercizio effettivo dei diritti che scaturiscono da tali regole in capo ai singoli. Pertanto, spetta loro bilanciare, caso per caso, i diversi interessi che giustificano la comunicazione o la protezione dei documenti in questione. Nell’ambito di siffatto bilanciamento, incombe ai medesimi tenere conto di tutti gli elementi rilevanti della fattispecie, e in particolare l’interesse del richiedente a ottenere l’accesso ai documenti di cui intende ottenere la comunicazione al fine di preparare il proprio ricorso per risarcimento, tenuto conto delle altre possibilità eventualmente a sua disposizione, da un lato, e delle conseguenze effettivamente pregiudizievoli alle quali tale accesso può dare luogo alla luce dell’interesse pubblico o di legittimi interessi di altri soggetti, dall’altro (v., in tal senso, sentenze Donau Chemie e a., punto 68 supra,
EU:C:2013:366
, punti da 30 a 34 e da 44 a 45, e Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2014:112
, punto 107).
Tali considerazioni valgono a maggior ragione quando, come nel caso di specie, una persona che si reputa vittima di un’infrazione alle regole di concorrenza e che ha già proposto un’azione risarcitoria dinanzi ad un giudice nazionale chiede alla Commissione di poter accedere non ai «documenti di clemenza» contenuti nel fascicolo del procedimento sfociato nella decisione che dichiara l’esistenza di tale infrazione, bensì unicamente ai riferimenti a tali documenti figuranti nell’indice di detto fascicolo. Infatti, se la semplice allegazione del rischio che l’efficacia di un programma di clemenza venga pregiudicata non è sufficiente a fondare una decisione che nega in maniera generale e assoluta l’accesso ai «documenti di clemenza» figuranti nel fascicolo, fatte salve le conseguenze effettivamente pregiudizievoli alle quali la divulgazione di tali documenti può dare luogo, un’allegazione di tal genere può ancor meno fondare un diniego totale e assoluto di comunicare semplici riferimenti a tali documenti alla persona che chieda di potervi accedere al fine di supportare un’azione risarcitoria.
Nella specie, il diniego opposto alla ricorrente poggia, come giustamente sostenuto dalla medesima, su considerazioni generali e speculative secondo le quali la comunicazione dei riferimenti in questione «potrebbe compromettere» l’efficacia del programma di clemenza della Commissione ed arrecare pregiudizio, in tal modo, alla tutela degli interessi commerciali delle parti del procedimento, nonché alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive e di indagine connesse a tale procedimento (v. punti 105 e 106 supra).
Tuttavia, tali considerazioni generali e speculative non dimostrano nella specie, in maniera sufficiente in fatto e in diritto, l’esistenza di un rischio ragionevolmente prevedibile di una violazione concreta ed effettiva degli interessi invocati dalla Commissione, il quale giustifichi un rifiuto assoluto di divulgazione dei dati, titoli e altri riferimenti ai «documenti di clemenza» figuranti nell’indice, oltre alle sole informazioni riservate che essi potevano contenere o rivelare.
Un diniego di tal genere tende, in definitiva, a svuotare di significato il principio secondo il quale le eccezioni al diritto di accesso ai documenti devono essere interpretate ed applicate restrittivamente, in modo da garantire che ogni documento o estratto di documento non rientrante nelle eccezioni previste dal regolamento n. 1049/2001 possa essere comunicato alle persone che chiedono l’accesso al medesimo (v., in tal senso e per analogia, sentenza Consiglio/Access Info Europe, punto 35 supra,
EU:C:2013:671
, punto 40), a meno che non vi osti un interesse pubblico prevalente.
In terzo luogo, nella misura in cui le due parti richiamano la decisione del 7 marzo 2012, rispettivamente per contestare e giustificare il diniego di comunicazione dei riferimenti ai «documenti di clemenza» figuranti nell’indice del fascicolo della causa COMP/39.125, occorre rilevare che il ragionamento illustrato in tale decisione e richiamato dalla Commissione nelle proprie difese (v. punti 106 e 112 supra) non giustifica, al pari di quello contenuto nella decisione impugnata, il diniego generale e assoluto di accesso opposto alla ricorrente nella specie.
In particolare, benché la decisione del 7 marzo 2012 contenga considerazioni idonee a fondare un rifiuto completo di accesso ai riferimenti a taluni tipi di «documenti di clemenza» identificati dall’indice, come i riferimenti alle «dichiarazioni» sottoposte alla Commissione dalle imprese che chiedono di beneficiare del suo programma di clemenza (v., in tal senso, conclusioni presentate il 16 dicembre 2010 dall’avvocato generale Mazák nella causa Pfleiderer, punto 118 supra,
EU:C:2010:782
, paragrafi 44 e 47), essa non giustifica un rifiuto che si estende ai riferimenti a tutti questi documenti.
Inoltre, emerge dal fascicolo che la ricorrente disponeva unicamente, sia al momento della presentazione della prima domanda alla Commissione (il 16 febbraio 2012) sia allorché l’Istituzione si è pronunciata in maniera definitiva al riguardo (il 29 ottobre 2013), di una versione non riservata provvisoria della decisione Vetro destinato al settore auto.
A tal riguardo, si deve rilevare che, benché la Commissione abbia adottato tale decisione il 12 novembre 2008, essa ne ha pubblicato finora unicamente una versione non riservata provvisoria, prodotta dalla ricorrente in allegato all’atto introduttivo del giudizio. Infatti, è solo fra il dicembre 2011 e l’agosto 2012 che la direzione generale «Concorrenza» e il consigliere-auditore della Commissione si sono rispettivamente pronunciati sul contenuto della versione non riservata definitiva di tale decisione, tramite una serie di atti, gli ultimi dei quali hanno costituito essi stessi l’oggetto, da allora, di due ricorsi di annullamento dinanzi al Tribunale (cause T‑462/12, Pilkington Group/Commissione, e T‑465/12, AGC Glass Europe e a./Commissione) e di una domanda di provvedimenti urgenti sfociata, successivamente, in un’ordinanza del presidente del Tribunale (ordinanza dell’11 marzo 2013, Pilkington Group/Commissione, T‑462/12 R, Racc.,
EU:T:2013:119
) e poi, su impugnazione, in un’ordinanza del vicepresidente della Corte [ordinanza del 10 settembre 2013, Commissione/Pilkington Group, C‑278/13 P(R), Racc.,
EU:C:2013:558
], come rammentato dalla Commissione nella comparsa di risposta. Tuttavia, alla luce di tali contenziosi, la versione non riservata definitiva della decisione Vetro destinato al settore auto continuava a non essere stata pubblicata al momento in cui la Commissione ha esaminato le due domande della ricorrente, né, del resto, allorché quest’ultima ha proposto il presente ricorso.
Orbene, la versione non riservata provvisoria della decisione Vetro destinato al settore auto non consente alla ricorrente di identificare con precisione i «documenti di clemenza» contenuti nel fascicolo della causa COMP/39.125. Infatti, benché essa contenga informazioni presenti in tali documenti, gli elementi che consentono di stabilire un collegamento fra tali informazioni e il documento o i documenti da cui esse sono ricavate, nonché di identificare singolarmente questi ultimi, sono stati in larga misura cancellati.
Ciò premesso, non è possibile ritenere che il diniego generale e assoluto di divulgazione disposto dalla decisione impugnata possa risultare giustificato dalle considerazioni invocate dai servizi della Commissione nella decisione del 7 marzo 2012, secondo le quali:
«Al fine di conciliare l’interesse legittimo collegato alla trasparenza dei suoi procedimenti amministrativi e l’interesse di preservare l’attrattività del programma di clemenza, la Commissione pubblica una versione non riservata delle sue decisioni finali, nella quale essa identifica tutti i partecipanti all’intesa ed illustra gli elementi costitutivi di tale infrazione alle regole di concorrenza.
Per i motivi che verranno esposti nel prosieguo, le informazioni concernenti la corrispondenza proveniente da parti che hanno chiesto di beneficiare del programma di clemenza o scambiate con le medesime (…) che figurano nell’indice e che non sono state finora divulgate tramite una decisione pubblicata (…) ricadono [nelle eccezioni previste dall’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001].
(…)
In tali condizioni, fornire informazioni sulle lettere che sono state scambiate nell’ambito del programma di clemenza diverse da quelle che figurano nella versione pubblica della decisione [Vetro destinato al settore auto] (…) arrecherebbe pregiudizio alla tutela degli interessi commerciali.
(…)
Nella versione pubblica provvisoria della decisione [Vetro destinato al settore auto], la Commissione ha già comunicato alcune delle informazioni riprese nell’indice (segnatamente, l’identità delle imprese che avevano chiesto di beneficiare del programma di clemenza e la data della decisione che ha accolto la loro domanda). Prima di farlo, essa ha operato un raffronto fra l’importanza di una siffatta comunicazione e le conseguenze negative che essa potrebbe avere sull’attuazione effettiva del programma di clemenza (e, pertanto, sull’applicazione dell’articolo 101 TFUE). Tutte le altre menzioni concernenti questo tipo di corrispondenza sono per contro state cancellate nell’indice allegato, in quanto un’identificazione più approfondita [dei] documenti [in questione] potrebbe compromettere “l’obiettivo delle attività di indagine della Commissione”, da un lato, e gli “interessi commerciali” delle parti del procedimento, dall’altro» (punto 1.1, penultimo comma e ultimo comma, punto 1.2, ultimo comma, e punto 1.3, penultimo comma, della decisione del 7 marzo 2012).
Al contrario, nella misura in cui la decisione impugnata e la decisione del 7 marzo 2012, rimandando alla versione non riservata provvisoria della decisione Vetro destinato al settore auto, rendevano in pratica impossibile o quantomeno eccessivamente difficile qualsiasi identificazione dei «documenti di clemenza» elencati dall’indice richiesto dalla ricorrente, contrariamente al trattamento riservato ai riferimenti ad altri documenti contenuti nel fascicolo (v. punti 75, 104 e 114 supra), esse non consentivano alla ricorrente né di formarsi un’opinione quanto all’eventuale necessità di disporre di tali documenti per supportare la propria azione risarcitoria dinanzi al Landgericht Düsseldorf né, a maggior ragione, di tentare di giustificare le ragioni di una siffatta necessità. Orbene, è al rispetto di un tale requisito che la giurisprudenza subordina non solo la divulgazione di tali documenti e la loro produzione in giudizio nell’ambito di azioni risarcitorie proposte dinanzi al giudice nazionale (v. punto 69 supra), bensì anche il riconoscimento di un interesse pubblico prevalente da parte della Commissione nel caso in cui essa venga investita di una domanda in forza del regolamento n. 1049/2001 (v. punto 70 supra). In tal modo, la decisione impugnata impedisce, in pratica, alla ricorrente di esercitare in maniera effettiva il diritto al risarcimento del danno che le spetta in forza del Trattato.
In quarto luogo, e quanto al resto, laddove la Commissione si è richiamata, all’udienza, alla necessità di tutelare in ogni caso il proprio programma di clemenza e i relativi documenti, alla luce del ruolo essenziale svolto dallo stesso nell’ambito della scoperta delle infrazioni alle regole di concorrenza, come riconoscerebbe la direttiva 2014/104/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 novembre 2014, relativa a determinate norme che regolano le azioni per il risarcimento del danno ai sensi del diritto nazionale per violazioni delle disposizioni del diritto della concorrenza degli Stati membri e dell’Unione europea (
GU L 349, p. 1
), occorre effettuare due rilievi al riguardo. Da un lato, la giurisprudenza riconosce il valore di un siffatto programma, ma sottolinea al contempo che non si può ritenere che l’interesse pubblico connesso alla preservazione della sua effettività prevalga, in maniera generale ed assoluta, sugli altri interessi pubblici e privati coinvolti, i quali sono parimenti meritevoli di protezione e devono essere conciliati con il medesimo caso per caso (v. punti da 118 a 123 supra). Dall’altro, il considerando 20 e l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2014/104 enunciano espressamente che tale atto lascia impregiudicate le norme relative all’accesso del pubblico ai documenti previste dal regolamento n. 1049/2001, come sottolineato del resto dalla Commissione nella controreplica (v. punto 58 supra).
Da tutte le suesposte considerazioni risulta che la decisione impugnata non è sufficientemente fondata in diritto nella parte in cui essa ritiene che occorra presumere, in modo globale, totale e assoluto, che il fatto di consentire alla ricorrente di accedere ai riferimenti ai «documenti di clemenza» figuranti nell’indice del fascicolo della causa COMP/39.125 arrecherebbe pregiudizio agli interessi tutelati dalle eccezioni previste dall’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
b) Sul diniego di accesso alle informazioni relative all’identità di persone fisiche
Al punto 5.2 della decisione impugnata, la Commissione ha ritenuto che le informazioni relative all’identità di persone fisiche figuranti nell’indice non potessero essere comunicate alla ricorrente. Per pervenire a tale conclusione, essa ha rilevato, anzitutto, che tali informazioni costituivano dati personali ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001 e dell’articolo 2, lettera a), e dell’articolo 8, lettera b), del regolamento (CE) n. 45/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2000, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati (
GU 2001, L 8, pag. 1
). La Commissione ha poi ritenuto, in sostanza, da un lato, che la ricorrente non avesse dimostrato le ragioni per le quali fosse necessario trasferirle tali dati e, dall’altro, che vi fossero motivi per pensare che la loro comunicazione potesse arrecare pregiudizio ai legittimi interessi delle persone alle quali essi si riferivano.
A tal riguardo, l’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001 prevede che le istituzioni negano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela della vita privata e all’integrità dell’individuo, in particolare in conformità con la legislazione dell’Unione sulla protezione dei dati personali.
Tale disposizione, che prevede un regime specifico e rafforzato di tutela delle persone i cui dati personali possano, eventualmente, essere comunicati al pubblico, esige che l’eventuale pregiudizio alla loro vita privata e alla loro integrità sia sempre esaminato e valutato in conformità, in particolare, con il regolamento n. 45/2001 (sentenza del 29 giugno 2010, Commissione/Bavarian Lager, C‑28/08 P, Racc.,
EU:C:2010:378
, punti 59 e 60).
L’articolo 2 del regolamento n. 45/2001 enuncia, da un lato, che costituisce un dato personale qualsiasi informazione concernente una persona fisica identificata o identificabile e, dall’altro, che costituisce un trattamento di dati personali qualsiasi operazione applicata a dati personali, e segnatamente la sua estrazione e la sua comunicazione mediante trasmissione, diffusione o qualsiasi altra forma di messa a disposizione.
L’articolo 8, lettera b), del regolamento n. 45/2001 dispone, in particolare, che è consentito trasferire dati personali ad un destinatario soltanto se quest’ultimo dimostra la necessità di trasmettergli tali dati e se non sussistono ragioni per presumere che possano subire pregiudizio agli interessi legittimi degli interessati. Tale disposizione è applicabile a qualsiasi domanda fondata sul regolamento n. 1049/2001, diretta a ottenere l’accesso a documenti che contengono dati personali (sentenze Commissione/Bavarian Lager, punto 139 supra,
EU:C:2010:378
, punto 63, e del 2 ottobre 2014, Strack/Commissione, C‑127/13 P, Racc.,
EU:C:2014:2250
, punto 101).
Nella specie, la ricorrente non mette in discussione la constatazione della Commissione secondo la quale le informazioni relative all’identità di talune persone fisiche figuranti nell’indice costituivano dati personali. Essa non nega neanche che la sua domanda intesa ad ottenere la comunicazione di tali informazioni costituiva un trattamento di dati personali. Essa censura esclusivamente il ragionamento seguito dalla Commissione per negare tale comunicazione, contestando in sostanza all’Istituzione di essere pervenuta a tale conclusione in base ad un ragionamento di ordine generale relativo alla tutela della vita privata, invece di illustrare in dettaglio le ragioni individuali per le quali ciascun dato in questione non avrebbe potuto esserle comunicato.
Tuttavia, la Commissione ha giustamente preteso, in primo luogo, che la ricorrente dimostrasse la necessità del trasferimento dei dati personali in questione, in conformità all’articolo 8, lettera b), del regolamento n. 45/2001. Infatti, se la persona che chiede di avere accesso a taluni documenti contenenti dati personali non le fornisce alcuna motivazione espressa e legittima né alcun argomento convincente per dimostrare la necessità del trasferimento di questi dati, la Commissione non può soppesare i differenti interessi coinvolti (v., in tal senso, sentenze Commissione/Bavarian Lager, punto 139 supra,
EU:C:2010:378
, punti 77 e 78, e Strack/Commissione, punto 141 supra,
EU:C:2014:2250
, punto 107).
In secondo luogo, la Commissione ha potuto ritenere, alla luce degli argomenti dedotti in concreto dalla ricorrente, che, nella specie, la prova di detta necessità non fosse stata fornita.
Infatti, si evince dalla decisione impugnata che la ricorrente aveva giustificato la necessità di trasferirle i dati in questione con il fatto che «l’informazione fornita sui nomi delle persone fisiche “… [era] troppo limitata per consentire [alla ricorrente] di esercitare i propri diritti”». Nel proprio ricorso, la ricorrente non contesta tale rilievo della Commissione. Al contrario, essa si limita sempre ad affermare, dinanzi al Tribunale, anzitutto, di aver «bisogno di tali informazioni»; poi, che «se neanche i nomi delle persone interessate figurano nell’indice, il suo diritto di accesso ne verrebbe sostanzialmente indebolito, essendo l’unico modo, per la stessa, per identificare i documenti importanti», e, infine, che «[a]nche ammesso che [essa] debba dimostrare la necessità di indicare i nomi delle persone fisiche (quod non […]), tale condizione è in ogni caso soddisfatta» nella misura in cui essa ha «dimostrato in maniera sufficiente che la stessa [aveva] bisogno di tali informazioni per poter ottenere il risarcimento del danno che [aveva] subito».
A fronte di giustificazioni a tal punto generiche ed astratte, la Commissione poteva limitarsi a rilevare, in termini globali, che la stessa «non ravvisava alcuna ragione che avrebbe giustificato la divulgazione pubblica dei dati [in questione]» e che «la necessità del trasferimento dei dati personali in parola (…) non era dimostrata» (v., per analogia, sentenza Commissione/EnBW, punto 12 supra,
EU:C:2014:112
, punti 105 e 132).
Gli argomenti volti a contestare il diniego di accesso alle informazioni relative all’identità di persone fisiche devono pertanto essere respinti.
c) Sul diniego di accesso ai nomi di imprese terze
Al punto 5.3 della decisione impugnata, la Commissione ha osservato che i nomi di diverse categorie di imprese «operanti nel settore degli ascensori e delle scale mobili» o in relazioni commerciali con le imprese destinatarie della decisione Vetro destinato al settore auto non potevano essere comunicati alla ricorrente, sulla base del rilievo che la rivelazione della loro identità, e dunque della loro partecipazione al procedimento o delle loro relazioni commerciali con le parti del procedimento, potrebbe arrecare pregiudizio alla loro reputazione e ai loro interessi commerciali.
A tal riguardo, è manifesto che, nonostante l’errore redazionale figurante nella decisione impugnata, non potesse esistere alcun ragionevole dubbio quanto al fatto che la Commissione ha inteso riferirsi, come rilevato nelle proprie difese senza essere contraddetta sul punto, ai nomi di imprese operanti non nel settore degli ascensori e delle scale mobili, bensì in quello del vetro destinato al settore auto, unico interessato dalla causa COMP/39.125. Al riguardo non può pertanto essere constatata alcuna insufficienza di motivazione.
Quanto al merito, occorre anzitutto rammentare che la Commissione, senza incorrere in un errore di diritto, ha potuto respingere la prima domanda della ricorrente, nella parte in cui riguardava la categoria di informazioni in questione, basandosi su una presunzione generale (v. punto 94 supra).
Occorre poi rilevare che, richiamandosi alla «reputazione» e agli «interessi commerciali» delle diverse categorie di imprese interessate per rifiutare di comunicare il loro nome alla ricorrente, la Commissione ha in sostanza inteso basarsi, segnatamente, sulla presunzione generale secondo la quale la divulgazione dell’identità di tali persone giuridiche arrecherebbe pregiudizio, in linea di principio, alla tutela degli interessi commerciali dei terzi garantita dall’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001, come rammentato dall’Istituzione nelle proprie difese senza essere contraddetta sul punto.
Infine, è giocoforza constatare che la ricorrente non contesta utilmente, nella specie, il ricorso a tale presunzione generale.
Infatti, essa si limita, da un lato, a contestare la possibilità stessa, per la Commissione, di ricorrere ad una siffatta presunzione. Orbene, emerge dalla giurisprudenza citata ai punti 39 e 44 supra, che la Commissione, la quale si trova a raccogliere, nell’ambito dei procedimenti di applicazione delle regole di concorrenza, informazioni commerciali sensibili relative alla strategia e alle attività delle parti nel procedimento, nonché alle loro relazioni commerciali con terzi, è legittimata a farlo.
Dall’altro, la ricorrente sostiene che le relazioni commerciali che possono essere svelate dalla divulgazione dell’identità delle persone giuridiche citate dall’indice risalgono a più di cinque anni fa e sono pertanto troppo «vecchie» per poter essere considerate ancora coperte dall’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Orbene, un siffatto argomento, oltre al fatto di presentare un carattere eccessivamente generico per essere in grado di invertire la presunzione generale invocata dalla Commissione, non è determinante. A tal riguardo, è vero che si evince dalla giurisprudenza che il fatto che talune informazioni che sono potute ricadere nel segreto commerciale o rivestire natura riservata risalgano a cinque anni o più comporta che esse debbano essere ritenute storiche, salvo che, in via eccezionale, venga dimostrato che esse costituiscono ancora elementi essenziali della posizione commerciale dell’impresa interessata (v. ordinanza del 22 febbraio 2005, Hynix Semiconductor/Consiglio, T‑383/03, Racc.,
EU:T:2005:57
, punto 60 e la giurisprudenza ivi citata). Dalla giurisprudenza emerge inoltre, più in generale, che le conseguenze negative che possono discendere dalla divulgazione di un’informazione commerciale sensibile sono tanto meno importanti quanto più tale informazione è vecchia (v., in tal senso, ordinanza del 19 giugno 1996, NMH Stahlwerke e a./Commissione, T‑134/94, da T‑136/94 a T‑138/94, T‑141/94, T‑145/94, T‑147/94, T‑148/94, T‑151/94, T‑156/94 e T‑157/94,
EU:T:1996:85
, punti 24 e 32). Tuttavia, ciò non esclude che siffatte informazioni possano continuare a rientrare nell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001, come risulta dalla giurisprudenza citata al punto 63 supra.
Gli argomenti volti a contestare il diniego di accesso ai nomi di imprese terze devono pertanto essere respinti, senza che sia necessario verificare se tali menzioni dovessero inoltre essere considerate dati personali, come sostenuto dalla Commissione nelle proprie difese, nonostante l’assenza di qualsivoglia considerazione in tal senso nella decisione impugnata, come del resto neanche nella decisione del 7 marzo 2012, che invoca tale motivo di diniego solo in relazione ai nomi di persone fisiche figuranti nell’indice.
d) Sul diniego di accesso alle altre informazioni commerciali sensibili
Al punto 5.4 della decisione impugnata, la Commissione ha rilevato, da un lato, che l’indice conteneva informazioni commerciali sensibili che includevano nomi dei fabbricanti di automobili e riferimenti a modelli di vetture. Dall’altro, essa ha rilevato che talune delle imprese destinatarie della decisione Vetro destinato al settore auto avevano proposto dinanzi al Tribunale ricorsi di annullamento concernenti specificamente la questione se talune di tali informazioni dovessero continuare ad essere oggetto di un trattamento riservato oppure se esse potessero al contrario figurare nella versione non riservata definitiva di detta decisione. Per questi motivi, essa ha concluso di non potere, «in tale fase, divulgare informazioni che potrebbero restare riservate a seguito delle sentenze del Tribunale».
In primo luogo, a tal riguardo, si deve osservare che, sebbene la motivazione della decisione impugnata sia relativamente succinta, essa è cionondimeno sufficientemente precisa da aver consentito alla ricorrente di comprenderne il contenuto e al Tribunale di controllarne la legittimità.
In secondo luogo, quanto al merito, si deve necessariamente rilevare che la ricorrente non contesta utilmente il ragionamento che ha indotto la Commissione a ritenere che le informazioni in questione ricadessero nell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
Infatti, essa si limita, da un lato, a far valere che i ricorsi invocati dalla Commissione vertono sulla questione se le informazioni in questione debbano essere rese accessibili al grande pubblico, mentre il proprio ricorso solleva la questione se esse debbano essere comunicate ad una persona che si reputa lesa dall’infrazione constatata nella decisione Vetro destinato al settore auto, e che gli interessi coinvolti devono essere ponderati sulla scorta di modalità diverse in queste due ipotesi. Orbene, tale argomento equivale a sostenere, in sostanza, che un interesse pubblico prevalente deve prevalere sull’eccezione invocata dalla Commissione per opporsi alla divulgazione dei dati interessati. Esso non si distingue pertanto dall’argomento dedotto in subordine a tal riguardo, come ammesso peraltro dalla ricorrente nell’atto introduttivo del ricorso, e verrà pertanto esaminato in tale contesto (v. punti 162 e segg. infra).
Laddove la ricorrente contesta, dall’altro, la presunzione generale invocata a titolo complementare dai servizi della Commissione, nella decisione del 7 marzo 2012, a sostegno del rifiuto di comunicarle le informazioni in questione, si deve rilevare che tale argomento è privo di oggetto. Infatti, nella decisione impugnata, la Commissione non ha fatto propria tale presunzione generale, secondo la quale la divulgazione di tali informazioni arrecherebbe pregiudizio, in linea di principio, alla tutela degli interessi commerciali delle parti nel procedimento, contrariamente a quanto sostenuto nelle proprie difese. Al contrario, l’Istituzione si è accontentata di negarne la divulgazione «in tale fase», alla luce dell’esistenza di ricorsi pendenti dinanzi al Tribunale.
Gli argomenti intesi a contestare il diniego di accesso alle altre informazioni commerciali sensibili non possono, pertanto, essere accolti.
2.
Sull’interesse pubblico prevalente invocato dalla ricorrente
La ricorrente sostiene, nell’ambito del ragionamento volto a contestare il diniego di accesso alle informazioni relative ai nomi di persone fisiche, da un lato, e alle altre informazioni commerciali sensibili, dall’altro, che la Commissione ha erroneamente omesso di prendere in considerazione l’interesse pubblico prevalente consistente nel consentire alle vittime di pratiche anticoncorrenziali di far valere il loro diritto al risarcimento, e di far prevalere tale interesse pubblico prevalente sugli interessi tutelati dalle eccezioni invocate nella decisione impugnata per rifiutare di comunicarle dette informazioni, sebbene queste fossero necessarie per consentirle di esercitare in maniera effettiva il proprio diritto al risarcimento dei danni.
A tal riguardo, si evince dalla giurisprudenza richiamata supra ai punti da 66 a 70, che considerazioni a tal punto generiche non possono, di per sé, prevalere sulle ragioni che giustificano il diniego di accesso a documenti contenuti nel fascicolo di un procedimento di applicazione delle regole di concorrenza. Pertanto, incombe a chiunque intenda ottenere il risarcimento del preteso danno subito a causa di una violazione delle regole di concorrenza dell’Unione dimostrare di necessitare dell’accesso all’uno o all’altro di tali documenti affinché la Commissione possa, caso per caso, ponderare gli interessi coinvolti. Qualora ciò non avvenga, l’interesse ad ottenere il risarcimento del danno subito per effetto di una violazione delle regole di concorrenza dell’Unione non può costituire un interesse pubblico prevalente ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001.
Nella specie, la ricorrente afferma in termini generali ed astratti che è necessario comunicarle tutti i nomi di persone fisiche citate nell’indice e tutte le informazioni commerciali figuranti in tale documento per consentirle di esercitare il proprio diritto al risarcimento dei danni.
Per contro, essa non deduce, nell’ambito del presente ricorso, né sostiene di avere invocato, nella domanda e nella domanda confermativa presentate in precedenza alla Commissione, elementi concreti in grado di accreditare la necessità di ottenere questa o quella fra tali informazioni, ad esempio precisando gli argomenti di fatto o le considerazioni in diritto specifiche che il fatto di ottenere una siffatta informazione poteva aiutarla a supportare dinanzi al giudice nazionale chiamato a pronunciarsi sulle sue richieste.
Ciò premesso, gli argomenti attinenti all’esistenza di un interesse pubblico prevalente devono, nella specie, essere respinti, come rilevato giustamente dalla Commissione.
Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, i motivi qui esaminati devono essere accolti nella parte attinente al diniego di consentire alla ricorrente di accedere ai riferimenti ai «documenti di clemenza» figuranti nell’indice del fascicolo della causa COMP/39.125 e devono essere respinti quanto al resto.
Di conseguenza, la decisione impugnata dev’essere annullata in tali limiti.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 3, del regolamento di procedura del Tribunale, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, ciascuna parte sopporta le proprie spese. Inoltre, ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 3, del regolamento di procedura, il Tribunale può ordinare che una parte interveniente diversa da quelle indicate ai paragrafi 1 e 2 di tale articolo sopporti le proprie spese.
Nella specie, poiché la ricorrente e la Commissione sono rimaste soccombenti rispettivamente in taluni dei loro capi, esse sopporteranno ciascuna le proprie spese. Inoltre, la SGSD sopporterà le proprie spese.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
La decisione Gestdem 2012/817 e 2012/3021 della Commissione, del 29 ottobre 2013, che rigetta due domande di accesso a taluni documenti del fascicolo della causa COMP/39.125 (Vetro destinato al settore auto), è annullata nella parte attinente al diniego di consentire alla Axa Versicherung AG di accedere ai riferimenti ai «documenti di clemenza» figuranti nell’indice del fascicolo medesimo.

2)
Il ricorso è respinto quanto al resto.

3)
La Axa Versicherung e la Commissione europea sopporteranno ciascuna le proprie spese.

4)
La Saint-Gobain Sekurit Deutschland GmbH & Co. KG sopporterà le proprie spese.

Papasavvas
Forwood
Bieliūnas
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 7 luglio 2015.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.