CELEX: 62008TJ0358
Кохезионен фонд
Регламент (ЕО) № 1164/94
Проект за подобряване на пречиствателната мрежа в Сарагоса
Частична отмяна на финансовата помощ
Обществени поръчки
Понятие за строеж
Член 14, параграфи 10 и 13 от Директива 93/38/ЕИО
Разделяне на обществените поръчки
Оправдани правни очаквания
Задължение за мотивиране
Срок за приемане на решение
Определяне на финансовите корекции
Член З, параграф 2 от приложение ІІ към Регламент № 1164/94
Пропорционалност
Погасителна давност

)
Обстоятелства, предхождащи спора
С Решение C (96) 2095 от 26 юли 1996 г. (наричано по-нататък „Решението от 1996 г.“) Комисията на Европейските общности одобрява в рамките на Кохезионния фонд финансова помощ от 8850689 EUR по проект № 96/11/61/018 — „Saneamiento de Zaragoza“ (наричан по-нататък „Проектът за подобряване на пречиствателната мрежа в Сарагоса“). Този проект, чиято цел е да се подобрят и разширят инсталациите за обработка и пречистване на отпадъчните води в град Сарагоса (Испания), обхваща две групи операции. Първата група операции, наречена „План за подмяна на канализацията“ (наричан по-нататък „фаза FIMMA 96“), предвижда подмяната на канализацията в някои квартали на града. Втората група операции, наречена „Програма за подобряване на пречиствателната мрежа в западната зона на агломерацията“ (зона на пречиствателната станция на Almozara) (наричана по-нататък „фаза SPWS“), обхваща по-специално изграждането на колектори, на вторична система от колектори и на преливник за дъждовна вода. Община Сарагоса е крайният получател на финансовата помощ и отговаря за управлението на проекта, чието прилагане е предвидено за периода между 1 май 1996 г. и 31 декември 1998 г.
По искане на Кралство Испания Решението от 1996 г. е изменено с Решение C (97) 2601 на Комисията от 29 юли 1997 г. (наричано по-нататък „Решението от 1997 г.“), за да обхване осем допълнителни операции (наричани по-нататък „фаза FIMMA 97“). Седем операции се отнасят до подмяната, преобразуването и изграждането на колектори и една операция се изразява в изграждането на станция за обработка на утайка. Срокът за приключване на дейностите е продължен до 31 декември 1999 г.
[…]
Обжалвано решение
В обжалваното решение Комисията установява нередности, засягащи осем обществени поръчки от фаза SPWS, и по-специално четири обществени поръчки от фаза FIMMA 97.
Осемте обществени поръчки от фаза SPWS са следните:
—
колектор преливник в река Ебро,
—
колектор в квартал Лос Палос,
—
колектор в зоната Мартин Арпал,
—
колектор Валес Вердес,
—
колектор в Сан Ламберто — Вистабела,
—
колектор по пътя към Мадрид,
—
вторична мрежа от колектори,
—
колектор в граничната зона на общината.
Четирите обществени поръчки от фаза FIMMA 97 са следните:
—
колектор на левия бряг на река Уерва,
—
станция за обработка на утайка,
—
колектори по крайбрежието на Галего,
—
свързващ колектор при пречиствателната станция на Алмосара.
В съображение 20 от обжалваното решение Комисията приема, че по силата на член 4, параграф 2 и член 14, параграфи 1, 10 и 13 от Директива 93/38 спорните обществени поръчки са дялове от един и същ строеж, инициативата за която принадлежи само на един възлагащ орган, и че за тях е трябвало да се прилагат разпоредбите на посочената директива. Тя е счела, че посочените обществени поръчки са били разделени, което представлява нарушение на разпоредбите на тази директива, по-специално на тези относно прага, публикуването и равното третиране на оферентите.
[…]
На първо място, за да установи наличието на нередности по смисъла на член З от приложение II към Регламент № 1164/94, Комисията напомня преди всичко разпоредбите на член 1, параграф 4, буква б), на член 4, параграф 2 и на член 14, параграфи 1, 10 и 13 от Директива 93/38 (съображения 19 и 21—23 от обжалваното решение).
По-нататък, в съображение 24 от обжалваното решение Комисията посочва, че съгласно всички обявления за обществени поръчки, публикувани в
Boletín Oficial de Aragón
, и според местните средства за информация общинският съвет на Сарагоса е възлагащият орган, към който трябва да се отправят офертите. Тя отбелязва и сходното описание на дейностите, които следва да се извършат в канализационната мрежа и мрежата за пречистване на отпадъчни води, и приема, че дейностите трябва да изпълняват една и съща икономическа и техническа функция. Комисията счита, че в конкретния случай става въпрос за поредица от специфични дейности по поддръжка, разширяване и заздравяване на съществуващата канализационна мрежа и мрежа за пречистване на отпадъчни води, резултатът от които, след приключването им, трябва да бъде общото подобряване на мрежата за крайните потребители. Комисията уточнява, че дейностите са свързани с колектори за отпадъчни води, с колектори преливници за дъждовна вода, със станция за обработка на утайка и с колектор за отпадъчни води между двете пречиствателни станции в Almozara и Cartuja. Тя приема, че разликата между различните видове дейности е функционална, а не техническа или икономическа, и че поради това за осъществяването им не са необходими специални технически знания. Накрая Комисията отбелязва, че от икономическа гледна точка крайните потребители трябва да заплатят дължимото на доставчика на услуги според използването им.
Първо, що се отнася до осемте проекта от фаза SPWS, в съображение 24, буква а) от обжалваното решение Комисията приема, че дейностите отговарят на сходна цел, като единствената разлика е, че са извършени в географски обособени сектори. Тя приема, че основната цел на дейностите е да се изгради или поднови канализационната система за различни сектори, включително инсталирането на колектори за отпадъчни води и на преливници.
Второ, относно четирите проекта от фаза FIMMA 97, цитирани в точка 15 по-горе, за които не може да се прави позоваване на дерогацията по член 14, параграф 10 от Директива 93/38, в съображение 24, буква б) от обжалваното решение Комисията приема, че дейностите отговарят на сходна цел, като единствената разлика е, че са извършени в географски обособени сектори. Тя приема, че основната цел на дейностите е да се инсталират колектори по протежението на реките Уерва и Галего, за да бъдат обслужени зоните, от които все още се изливат отпадъчни води направо в реките, и да се възстановят двете инсталации за пречистване на отпадъчните води, които са насочени към тези инсталации.
В съображение 25 от обжалваното решение Комисията уточнява, че относно нарушението на член 4, параграф 2 и на член 14, параграф 10 от Директива 93/38 следва да се счита, че предназначението на договорите е било изпълнението на един-единствен строеж, когато те са свързани по такъв начин, че както е конкретният случай, общинското предприятие да може да ги счита за една-единствена икономическа операция и да представи оферта за цялата операция. Комисията посочва, че това тълкуване съответства на целта на Директива 93/38 да се даде възможност на предприятия от други държави членки да отговорят на покана за представяне на оферти, когато имат интерес от това, по обективни причини, свързани със стойността на обществените поръчки. Такова предприятие би могло да иска да бъде информирано за стойността на всички дялове, от които се състоят дейностите, дори да не е в състояние да изпълни всички дейности. Комисията добавя, че става въпрос само за възможността да се оцени точният обхват на обществената поръчка и да се уточнят цените според броя на партидите, за които се планира представяне на оферти.
В съображение 26 от обжалваното решение Комисията заключава, че осемте проекта от фаза SPWS, взети заедно, и четирите проекта от фаза FIMMA 97, взети заедно, изпълняват една икономическа и техническа функция и че при това положение испанските власти изкуствено са разделили дейностите по поддръжка, разширяване и заздравяване на съществуващата канализационна мрежа и мрежа за пречистване на отпадъчни води. Тя уточнява, че този извод се основава на сходния характер на описанието на дейностите и сходството на обявленията за обществени поръчки, на провеждането на процедурата и цялостното координиране от същия възложител, както и на факта, че дейностите са осъществени в една и съща географска зона.
[…]
Производство и искания на страните
На 3 септември 2008 г. Кралство Испания подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
На 30 ноември 2010 г. настоящото дело е възложено на нов съдия докладчик, заседаващ във втори състав. След промяна в съставите на Общия съд съдията докладчик е включен в осми състав, на който впоследствие е разпределено настоящото дело.
По доклад на съдията докладчик Общият съд (осми състав) решава да открие устната фаза на производството. Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание от 28 ноември 2012 г.
Кралство Испания иска от Общия съд:
—
да отмени обжалваното решение,
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Комисията иска от Общия съд:
—
да отхвърли изцяло жалбата,
—
да осъди Кралство Испания да заплати съдебните разноски.
От правна страна
[…]
1.
По първото правно основание, изведено от грешки при прилагане на правото и явни грешки в преценката в рамките на прилагането на член З от приложение II, отнасящо се до финансовите корекции, към Регламент № 1164/94, във връзка с член 14, параграф 13 от Директива 93/38
[…]
В началото следва да се отбележи, че на съдебното заседание, в отговор на въпрос на Общия съд, Кралство Испания уточнява, че с първото правно основание се позовава на нарушение на член 14, параграф 13 от Директива 93/38, тъй като тази разпоредба трябвало да се тълкува във връзка с член 14, параграф 10 от Директива 93/38. Това е отбелязано в протокола от съдебното заседание.
От друга страна, Кралство Испания поддържа, че Комисията е допуснала в обжалваното решение грешка при прилагане на правото, както и сериозна грешка в преценката, като е приела, че е налице нарушение на разпоредбите на Директива 93/38. Кралство Испания твърди, че макар Комисията да носи тежестта на доказване, е от полза да се направи кратък анализ на обществените поръчки, предмет на настоящия спор, съгласно определените от Съда критерии, за да се докаже, че не е изпълнено нито едно от условията, позволяващи да се направи извод за съществуването на един-единствен строеж. Налага се изводът, че с настоящата жалба Кралство Испания оспорва както определянето от Комисията на условията за прилагане на член 14, параграф 10, първа алинея и на член 14, параграф 13 от Директива 93/38, така и прилагането им към разглежданите обществени поръчки в обжалваното решение. Ето защо следва да се провери дали е неправилен изводът на Комисията в обжалваното решение за нарушение на посочените по-горе разпоредби, което подлежи на доказване от Кралство Испания в производството пред Общия съд.
[…]
По първата част, изведена от явна грешка в преценката на Комисията, що се отнася до понятието за строеж
Според Кралство Испания е неправилен изводът на Комисията, че община Сарагоса е нарушила разпоредбите на Директива 93/38, като е разделила разглежданите обществени поръчки и не е публикувала обявление в Официален вестник. Кралство Испания счита, че са необосновани твърденията на Комисията, съдържащи се в съображение 8, втора алинея, в съображение 9, в съображение 23, буква б) и в съображение 24 от обжалваното решение.
На първо място Кралство Испания твърди, че с оглед на текста на разпоредбите на Директива 93/38 и на практиката на Съда, за да се прецени дали даден проект може да обхваща няколко отделни строежа, следва да се направи анализ от три гледни точки: технико-икономическа, географска и времева гледна точка.
На второ място Кралство Испания се позовава на неправилното прилагане на тези критерии в конкретния случай. Комисията изобщо не направила обективен анализ на строежите в съответствие с тези „три гледни точки“, а изглежда използвала своеобразни критерии, за да установи нарушението от страна на испанските власти, каквито критерии са способността на потенциалните оференти или ползата за тях да осъществят някои или едновременно всички поръчки (съображение 9 от обжалваното решение). Освен това на технико-икономическата проверка липсвала техническа точност.
Комисията е приела в обжалваното решение, че испанските власти са допуснали нарушение на член 14, параграф 13 от Директива 93/38, във връзка с параграфи 1 и 10 от този член, като са разделили, от една страна, осем обществени поръчки от фаза SPWS, и от друга страна, по-конкретно четири обществени поръчки от фаза FIMMA 97. След като в съображение 23, буква б) от обжалваното решение Комисията напомня определението за строеж по смисъла на член 14, параграф 10, първа алинея от Директива 93/38, тя го прилага към спорните обществени поръчки в съображения 24—26 от обжалваното решение.
[…]
Относно понятието за строеж по смисъла на член 14, параграф 10, първа алинея от Директива 93/38 в обжалваното решение
Според член 14, параграф 1, буква в) от Директива 93/38 тя се прилага за обществените поръчки на стойност, изчислена без ДДС, която е равна или надвишава 5 милиона евро, що се отнася до обществените поръчки за строителство. Съгласно член 14, параграф 13 от Директива 93/38 „[в]ъзложителите не могат да заобикалят прилагането на настоящата директива, като разделят обществените поръчки или като използват особени условия за изчисляване на стойността на обществените поръчки“ [неофициален превод].
Освен това по силата на член 14, параграф 10 от Директива 93/38 „[и]зчисляването на стойността на обществените поръчки за строителство за целите на прилагането на параграф 1 трябва да се основава на общата стойност на строежа“ [неофициален превод], като в първа алинея от тази разпоредба строежът е дефиниран като „[р]езултатът от съвкупност от строителни или монтажни работи, който като цяло е достатъчен сам по себе си да изпълнява една икономическа и техническа функция“ [неофициален превод].
На първо място, следва да се отбележи, както посочват Кралство Испания и Комисията, че Съдът е тълкувал член 14, параграфи 10 и 13 от Директива 93/38 в Решение от 5 октомври 2000 г. по дело Комисия/Франция (
C-16/98, Recueil, стр. I-8315
). В това решение Съдът е приел, че член 14, параграф 13 от Директива 93/38 „изразява конкретно задълженията, които произтичат за възложителите от член 14, параграф 10, първа алинея от Директива [93/38], и следователно трябва да се [вземе] предвид заедно с последния с оглед на произнасянето по наличието на разделяне на строежа“ (точка 31). От друга страна, според Съда „от определението за строеж, съдържащо се в член 14, параграф 10, първа алинея, второ изречение от Директива [93/38], следва, че съществуването на един стоеж трябва да се преценява по отношение на икономическата и техническата функция на резултата от съответните дейности“ (точка 36).
От това решение е видно, че за да прецени дали тези дейности са свързани помежду си по такъв начин, че трябва да се считат за единен строеж по смисъла на член 14, параграф 10, първа алинея от Директива 93/38, Съдът е възприел функционален подход (вж. в този смисъл Решение на Съда от 15 март 2012 г. по дело Комисия/Германия, C-574/10, непубликувано в Сборника, точка 37). Съдът е възприел два критерия — критерия на икономическата функция и този на техническата функция на резултата от дейностите.
Следва да се приеме, че в съответствие с Решение по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, Комисията е посочила в обжалваното решение, че за целите на дефинирането на строеж по смисъла на член 14, параграф 10, първа алинея от Директива 93/38, Комисията е посочила в обжалваното решение, че следва да се приложат критериите за икономическата функция и за техническата функция на резултата от дейностите (съображения 23 и 24). След като в съображение 23 от обжалваното решение напомня текста на тази разпоредба, в съображение 24 от обжалваното решение Комисията приема, че „[о]писанието на подлежащата на извършване дейност в канализационната мрежа и мрежата за пречистване на отпадъчни води е сходно и дейностите трябва да изпълняват една и съща икономическа и техническа функция“, че „[н]астоящият случай се отнася до поредица от специфични дейности по поддръжка, разширяване и заздравяване на съществуващата канализационна мрежа и мрежа за пречистване на отпадъчни води, резултатът от които, след приключването им, трябва да бъде общото подобряване на мрежата за крайните потребители“ и че „[р]азликата между различните видове дейности [не е] техническа или икономическа“.
Следователно, без да е необходимо произнасяне по повдигнатия от Комисията въпрос дали за целите на дефинирането на строеж по смисъла на член 14, параграф 10, първа алинея от Директива 93/38 са кумулативни критериите за икономическата функция и за техническата функция на резултата от дейностите, следва да се отбележи, че противно на твърденията на Кралство Испания, Комисията не е допуснала грешка в обжалваното решение, като е определила критериите за икономическата функция и за техническата функция на резултата от дейностите, които критерии трябва да се приложат за целите на дефинирането на строеж по смисъла на член 14, параграф 10, първа алинея от Директива 93/38.
На второ място, Кралство Испания поддържа, че анализът на спорните обществени поръчки е трябвало да се извърши и като се използват географският и времевият критерий.
В това отношение следва да се отбележи, че в Решение по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, Съдът е използвал критериите за техническата и икономическата функция на резултата от дейностите, за да дефинира понятието за единен строеж (точки 49—56). По-нататък, в точка 65, той е уточнил, че „всеки случай на възлагане на обществена поръчка трябва да се преценява в зависимост от нейния контекст и особености“. Съдът е добавил, че по случая, по който е постановено това решение, са „[били] налице важни обстоятелства, като едновременното стартиране на спорните обществени поръчки, сходството на обявленията за обществена поръчка, единната географска рамка, в която са стартирани тези обществени поръчки, и координирането, осигурявано от организация, включваща местни синдикати в областта на електрификацията на равнището на департамента, която организация е искала посочените обществени поръчки да бъдат прегрупирани на това равнище“.
По този начин в Решение по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, Съдът е взел предвид географски елемент, за да провери дали единният характер на техническата и икономическата функция на дейностите продължава да е налице за различните местни мрежи за електроснабдяване (точки 64 и 65) или за улично осветление (точки 69 и 70), в една по-широка географска зона и дали при това положение тези местни мрежи могат да бъдат прегрупирани в една единна мрежа, въз основа на възможността за взаимовръзка между тези местни мрежи.
Относно времевия аспект Съдът отбелязва в Решение по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, „едновременното стартиране на спорните обществени поръчки“ (точка 65).
Следва да се приеме, че географският аспект и времевият аспект не представляват критерии за дефинирането на строеж по смисъла на член 14, параграф 10, първа алинея от Директива 93/38, а са необходими елементи в подкрепа на съществуването на такъв стоеж, тъй като само дейностите, извършвани в определена географска и времева рамка, могат да се считат за единен строеж.
Следва да се отбележи, че в обжалваното решение Комисията е посочила географския елемент (съображения 24 и 26 от обжалваното решение) и времевия елемент поради прегрупирането на обществените поръчки относно проектите, спадащи към една и съща фаза — към фаза SPWS или към фаза FIMMA 97. Следователно Комисията не е допуснала грешка, като е извършила анализ на спорните обществени поръчки и е приложила географския и времевия елемент, без да ги счита за функционални критерии за дефинирането на разглежданите строежи.
На трето място, според Кралство Испания Комисията изглежда е използвала своеобразни критерии, за да установи нарушението от страна на испанските власти, каквито критерии са способността на потенциалните оференти или ползата за тях да осъществят някои или едновременно всички поръчки (съображение 9 от обжалваното решение).
В обжалваното решение Комисията действително е посочила някои обстоятелства във връзка с потенциалните оференти в частта относно първоначалната оценка (съображение 9).
В това отношение в Решение по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, Съдът приема, че съдържащото се в член 14, параграф 10, първа алинея от Директива 93/38 определение за строеж не обуславя съществуването на строеж от наличието на обстоятелства като броя на възложителите или възможността за осъществяване на всички дейности от едно-единствено предприятие (точка 43). Съдът отбелязва, че макар наличието на един-единствен възложител и възможността за предприятие от Съюза да осъществи всички дейности, за които се отнасят съответните обществени поръчки, да могат според обстоятелствата да представляват индиции в подкрепа на съществуването на строеж по смисъла на Директивата, те все пак не могат да бъдат определящи критерии в това отношение. Съдът добавя, че „наличието на няколко възложителя и невъзможността да се осъществят всички съответни дейности от едно предприятие не могат да поставят под съмнение съществуването на строеж, когато този извод се налага съгласно функционалните критерии, определени в член 14, параграф 10, първа алинея, второ изречение от Директивата“ (точка 42).
Следователно от Решение по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, е видно, че е възможно използването на някои елементи, свързани по-специално с потенциалните оференти, но тези елементи не могат нито да бъдат определящи, нито да поставят под съмнение съществуването на строеж, основаващо се на наличието на критериите за техническата функция и за икономическата функция на резултата от дейностите.
Ето защо следва да се обсъди прилагането на тези критерии към обществените поръчки, разгледани в обжалваното решение, и да се прецени дали Комисията правилно е приела, че те са изпълнени, за да направи извод за съществуването на два строежа. По-нататък следва да се обсъди в какво качество са взети предвид други елементи.
Относно прилагането в обжалваното решение на понятието за строеж по член 14, параграф 10, първа алинея от Директива 93/38 към спорните обществени поръчки
Кралство Испания се позовава на липса на обективен анализ на строежите от технико-икономическа, географска и времева гледна точка, на неправилното прилагане на тези критерии в конкретния случай и на прилагането на своеобразни критерии.
В обжалваното решение Комисията приема, че съществуват две групи строежи, състоящи се, от една страна, от осем проекта от фаза SPWS (съображение 24, буква а), и от друга страна, от четири проекта от фаза FIMMA 97 (съображение 24, буква б). Ето защо тези две групи следва да се разгледат последователно.
– Относно осемте спорни обществени поръчки от фаза SPWS
Кралство Испания се позовава на липса на точност от страна на Комисията при технико-икономическата проверка и анализира в технически и икономически план осемте спорни обществени поръчки от фаза SPWS, посочени в точка 14 по-горе, относно шест колектора за отпадъчни води, един преливник за дъждовна вода и една вторична от мрежа колектори, които представлявали самостоятелни проекти.
На първо място, относно техническата функция на тези дейности Кралство Испания твърди, че тя е различна за всеки от разглежданите проекти.
Анализът на Комисията обаче не се е изразил в самостоятелното разглеждане на различните дейности, за които се отнасят спорните обществени поръчки, нито в преценката на присъщата им техническа функция, като Кралство Испания смята, че е трябвало да бъде направено, а Комисията е проверила в съответствие с цитираната в точка 45 по-горе съдебна практика дали резултатът от дейностите има една и съща техническа функция.
По този начин Комисията е приела, че става въпрос за дейности, резултатът от които е бил общото подобряване на пречиствателната мрежа, и че те е трябвало да изпълняват една и съща техническа функция (съображение 24 от обжалваното решение).
От една страна, следва да се отбележи, че относно шестте колектора и вторичната мрежа от колектори, те всички събират отпадъчни води за управлението им в рамките на мрежата за подобряване на пречиствателната мрежа.
От друга страна, относно преливника за дъждовна вода, Кралство Испания поддържа, че той има различна техническа функция, която не се състои в управлението или в пречистването на отпадъчните води, а в предотвратяването на наводнения в случай на обилни валежи. Кралство Испания обаче не твърди, че в конкретния случай посоченият преливник не участва заедно с колекторите и вторичната мрежа от колектори в техническата функция на пречиствателната мрежа. Както правилно посочва Комисията, този преливник служи за предотвратяване на излишния обем вода, подлежащ на обработка от пречиствателна станция, и за ограничаване на замърсяването на водата в приемниците вследствие на пренатоварване от обилни валежи, като по този начин допринася за по-добро управление на отпадъчните води. Освен това Кралство Испания посочва, че разглежданият преливник не пречиства отпадъчни води, но и не твърди, че от последния не се изливат отпадъчни води. Кралство Испания уточнява, че не е възможно да се направи стриктно разграничение между дъждовната вода, която преминава през въпросния преливник, и отпадъчните води, преминаващи през колекторите. Следва да се приеме, че от този преливник се изливат дъждовна вода и отпадъчни води, за да се облекчат колекторите за отпадъчни води и да се осигури възможност за по-добро функциониране на пречиствателната мрежа.
В това отношение следва да се отбележи, че в отговор на въпросника по искането за финансова помощ, представено през 1996 г., испанките власти са посочили, че целта на проекта за подобряване на пречиствателната мрежа се състои в изграждането на поредица от допълнителни колектори в зоната, от която се отвеждат отпадъчните води към пречиствателната станция на Алмосара. Посочено е също, че е предвидено изграждането на преливник за придошла вода, от който ще се излива в река Ебро дъждовната вода, която не може да се отведе от колектор, само в моментите на силен валеж и при подходяща степен на разреждане на отпадъчните води. Накрая се уточнява, че основният предмет на всички проекти е „да се подобрят съществуващите остарели структури и да се преодолеят недостатъците на системата, като на общината се осигури канализационна мрежа, годна да отвежда отпадъчните води към основните колектори, като по този начин се избегнат наводненията, проникването в подпочвения воден пласт и неконтролираното оттичане на отпадъчни води“. Същото описание на този основен предмет е възпроизведено в решението от 1996 г., в приложения документ, в който е обобщен проектът. Следователно според самото Кралство Испания е налице връзка в рамките на пречиствателната мрежа между отвеждането на отпадъчните води и предотвратяването на наводненията посредством преливника.
Следва да се направи изводът, че осемте проекта не са самостоятелни, както поддържа Кралство Испания, а че всички те принадлежат към един и същи проект относно пречиствателната мрежа, който се изразява, съгласно въпросника по искането за финансова помощ, представено през 1996 г., и документа, приложен към решението от 1996 г., в създаването на канализационна мрежа, годна да отвежда отпадъчните води към основните колектори, като предотвратява по този начин наводненията, проникването в подпочвения воден пласт и неконтролираното оттичане на отпадъчни води. Както правилно е приела Комисията, разглежданите дейности по фаза SPWS са преследвали сходна цел, която е да се изгради или поднови канализационната система за различни сектори, включително инсталирането на колектори за отпадъчни води и на преливници (съображение 24, буква а) от обжалваното решение). По този начин посочените дейности представляват действително поредица от дейности, резултатът от които е общото подобряване на пречиствателната мрежа за крайните потребители (съображение 24 от обжалваното решение). Съгласно член 14, параграф 10, първа алинея от Директива 93/38 и Решение по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, резултатът от тази поредица от дейности е насочен към това сам по себе си да изпълнява една техническа функция, която е пречистването на отпадъчните води.
Този извод не се опровергава от довода на Кралство Испания, че Директива 93/38 не се прилага за преливниците, доколкото те не са предназначени за отвеждането на отпадъчни води. От една страна, както вече бе отбелязано (вж. точка 67 по-горе), неправилно е твърдението, че разглежданият преливник отвежда само дъждовна вода. От друга страна, както правилно посочва Комисията, следва да се приеме, че приложното поле на член 6, параграф 2, буква б) от Директива 93/38 не се ограничава до инсталациите, които отвеждат или пречистват пряко отпадъчни води, а тази разпоредба се прилага към обществените поръчки, които „са свързани с отвеждането или пречистването на отпадъчни води“, което обхваща и преливниците.
От друга страна, следва да се отхвърли доводът, с който Кралство Испания оспорва довода на Комисията, че приравняването на поредица от действия относно различни видове колектори за градски отпадъчни води на единен строеж се потвърждава от Директива 91/271/ЕИО на Съвета от 21 май 1991 година за пречистването на градските отпадъчни води (
ОВ L 135, стр. 40
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 43). Всъщност Директивата се отнася по-специално до събирането, пречистването и заустването на градски отпадъчни води, които тя дефинира в член 2, параграф 1 като обхващащи и дъждовните води. Освен това, дори да се предположи, че Директивата индивидуализира режима, приложим за пречиствателните станции, Кралство Испания не пояснява какви последици трябва да се изведат от това по отношение на разглежданите проекти, нито един от които не се отнася до пречиствателна станция.
На второ място, Кралство Испания оспорва идентичността на икономическите функции на разглежданите проекти. По отношение на дъждовната вода не можело да се прилага специалната такса за услугите по пречистване на отпадъчните води, събирана от община Сарагоса. При това положение не можело да се събира конкретна такса или данък за преливника за дъждовна вода. Освен това, в отговор на Комисията, Кралство Испания поддържа, че макар предназначението на тази специфична такса да е финансирането на разходите за експлоатацията на мрежата, тя остава недостатъчна и изисква вноски от общинския бюджет. Това предполагало, че макар управлението на отпадъчните води действително да се покрива отчасти от постъпления от таксата, инфраструктурите на мрежата, предназначени за събиране и обработка на дъждовна вода, трябвало да се финансират с обществени средства. Съществувала съществена разлика между таксата за пречистване на отпадъчни води и заплащането за обществената услуга, осигурявана от преливниците за дъждовна вода, което показвало липсата на каквато и да било идентичност в икономически план. Всъщност таксата за пречистване на отпадъчните води била определяна в зависимост от действителното изхвърляне на отпадъци от всяко домакинство, т.е. таксата била индивидуализирана от индивидуалното потребление на всяко лице, дължащо плащането ѝ, докато заплащането на обществената услуга, осигурявана от преливниците за дъждовна вода, би могло евентуално да се отрази на населението, но без да се съобразяват дължимите суми с ползата, извличана от съответните лица.
Комисията приеме в обжалваното решение, че в икономически план „крайните потребители трябва да заплащат възнаграждение на доставчика на услуги за това, което ползват“ (съображение 24).
[…]
Първо, в отговор на въпрос на Общия съд в съдебното заседание, Кралство Испания потвърждава, че събираната от община Сарагоса специфична такса за пречистване във връзка с пречистването на отпадъчните води, на която то се позовава в жалбата си, е предвидена в глава втора (озаглавена „Услуга по пречистване на отпадъчните води“), член 2 от Данъчна наредба № 24.25 на община Сарагоса за таксата върху услугите по снабдяване с питейна вода и по пречистване на отпадъчните води, като този член е цитиран от Комисията в писмените ѝ изявления. По силата на тази разпоредба „[п]равопораждащият факт за заплащането на тази такса съответства на предоставянето на услугата по пречистване на отпадъчните води, когато става въпрос за дъждовна вода/или отпадъчни води, събирани в колекторите или в градската или общинската канализация, тъй като в този случай община Сарагоса отговаря за управлението на тези води и поема разходите за отвеждането, пречистването и заустването им в естествени водни пътища при условията, предвидени с разрешителните за заустване, издавани от Хидрографската конфедерация на Ебро“. От тази разпоредба е видно, че не е проведено разграничение между отпадъчни води и дъждовна вода.
Второ, налага се изводът, че доводът на Кралство Испания относно финансирането на инфраструктурите на мрежата, предназначени за събирането и обработката на дъждовна вода, не е обоснован, тъй като Кралство Испания само поддържа, че посочените инфраструктури трябва да бъдат финансирани с обществени средства. Освен това Кралство Испания не е представило доказателства, че посочените структури не са финансирани дори отчасти със специалната такса за пречистване.
Ето защо следва да се направи изводът, че разглежданите дейности от фаза SPWS представляват елементи от едно цяло, чийто резултат е предназначен сам по себе си да изпълнява една икономическа и техническа функция.
Предвид изложеното по-горе следва да се приеме, че Кралство Испания не е доказало, че Комисията е допуснала грешка, като в съображение 26 от обжалваното решение е счела, че разглежданите дейности от фаза SPWS трябва да изпълняват една и съща икономическа и техническа функция по смисъла на член 14, параграф 10, първа алинея от Директива 93/38.
– Относно четирите спорни обществени поръчки от фаза FIMMA 97
Кралство Испания се позовава на липса на точност от страна на Комисията при технико-икономическата проверка и анализира в технически и икономически план четирите спорни обществени поръчки от фаза FIMMA 97, посочени в точка 15 по-горе, за станция за обработка на утайка, свързващ колектор и други колектори, сред които тези по река Галего. По-нататък Кралство Испания анализира обществените поръчки по посочената фаза и заключава, че всеки проект трябва да се счита за самостоятелен по отношение на останалите и че не се е налагало публикуване на обявления за обществени поръчки в Официален вестник.
На първо място, относно техническата функция на проектите по фаза FIMMA 97 Комисията счита в обжалваното решение, че четирите проекта представляват само един-единствен строеж, което Кралство Испания оспорва.
Според въпросника по искането за финансова помощ от 1997 г. проектите по фаза FIMMA 97 отговарят на три отделни цели. Следва да се отбележи обаче, както посочва Комисията, че четирите спорни проекта по посочената фаза принадлежат към една и съща група, отговаряща на една и съща цел, а именно „предотвратяването на заустването на непречистени отпадъчни води“.
Относно свързващия колектор Кралство Испания поддържа, че „функцията му не е като на другите колектори, да събира и отвежда отпадъчните води или дъждовната вода към пречиствателните станции или към преливниците“, но посочва, че този свързващ колектор „е насочен към предотвратяване на нарушението на равновесието в сферата на пречиствателните структури, дължащо се на несиметричното разрастване на град Сарагоса“. При това положение, противно на твърденията на Кралство Испания, е неправилно да се поддържа, че свързващият колектор между две пречиствателни станции е „напълно самостоятелна структура по отношение на останалите колектори“, доколкото посоченият колектор е част от пречиствателната мрежа в град Сарагоса. По този начин Кралство Испания разграничава техническата функция на всеки един от проектите, без да взема предвид обстоятелството, че става въпрос за съвкупност от дейности, резултатът от които е общото подобряване на пречиствателната мрежа за крайните потребители (съображение 24 от обжалваното решение) и е предназначен сам по себе си да изпълнява една техническа функция, която е пречистването на отпадъчните води.
Всъщност Кралство Испания поддържа относно станцията за обработка на утайка, че за разлика от колекторите, нейната функция не е отвеждането на дъждовната вода или на отпадъчните води, а е да се предотврати изливането на утайка, образувана вследствие на процеса на черпене на вода за лична, търговска или промишлена употреба от целия град, в река Уерва. Не става въпрос обаче да се определи дали сама по себе си станцията за обработка на утайка има различна техническа функция от тази на колектор, а да се прецени дали с оглед на член 14, параграф 10, първа алинея от Директива 93/38 колекторите и станцията за обработка на утайка принадлежат към поредица от дейности, резултатът от които има една обща техническа функция, а именно пречистването на отпадъчните води. Кралство Испания не отрича обаче, че станциите за обработка на утайка допринасят за пречистването на отпадъчните води на град Сарагоса.
Освен това доводът на Кралство Испания, че профилът на оферента за обществена поръчка относно колектор е напълно различен от този на оферент за обществена поръчка относно станция за обработка на утайка, трябва да се отхвърли, доколкото не става въпрос за някой от критериите, позволяващ да се квалифицира един строеж по смисъла на член 14, параграф 10, първа алинея от Директива 93/38.
Накрая Кралство Испания оспорва довода на Комисията, че в технически план е налице еднаквост между колекторите и станциите за обработка на утайка, които имали вторичен характер по отношение на пречистването на отпадъчни води. В това отношение Кралство Испания поддържа, че в случая става въпрос за станция за обработка на утайката, образувана вследствие на черпене на вода, а не за пречиствателна станция. Налага се обаче изводът, че Кралство Испания не пояснява причината, поради която обстоятелството, че става въпрос за подобна станция за обработка на утайка, предполага, че тя не участва вторично в пречистването на отпадъчните води, доколкото тази станция отговоря на целта да се предотврати заустването на непречистени отпадъчни води, както се уточнява във въпросника по искането за финансиране от 1997 г.
[…]
Следва да се направи изводът, че четирите проекта не са самостоятелни, както поддържа Кралство Испания, а принадлежат всичките към един и същ проект относно пречиствателната мрежа. Както правилно отбелязва Комисията, разглежданите дейности по фаза FIMMA 97 преследват сходна цел, която е да се инсталират колектори по протежението на реките Уерва и Галего, за да бъдат обслужени зоните, от които все още се изливат отпадъчни води направо в реките и да се възстановят двете инсталации за пречистване на отпадъчните води, които са насочени към тези инсталации (съображение 24, буква б) от обжалваното решение). По този начин посочените дейности представляват поредица от дейности, резултатът от които е общото подобряване на пречиствателната мрежа за крайните потребители (съображение 24 от обжалваното решение). Съгласно член 14, параграф 10, първа алинея от Директива 93/38 и Решение по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, резултатът от тази поредица от дейности е насочен към това сам по себе си да изпълнява една техническа функция, която е пречистването на отпадъчните води.
[…]
Предвид всичко изложено по-горе следва да се приеме, че Кралство Испания не е доказало, че Комисията е допуснала грешка, като в съображение 26 от обжалваното решение е счела, че разглежданите дейности от фаза FIMMA 97 трябва да изпълняват една и съща икономическа и техническа функция по смисъла на член 14, параграф 10, първа алинея от Директива 93/38.
– Изводи
Следователно относно проектите от фази SPWS и FIMMA 97 Кралство Испания не е доказало, че е неправилен изводът на Комисията в съображение 26 от обжалваното решение, че за всяка от двете фази посочените проекти са образували един строеж, разделен изкуствено по смисъла на член 14, параграф 10, първа алинея и параграф 13 от Директива 93/38. По аналогия със случая, по който е постановено Решение по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, разглежданите проекти всъщност са се изразявали в поредица от конкретни дейности относно съществуващата пречиствателна мрежа, чийто резултат, след завършването им, е съставна част от изпълняваната от тази мрежа функция.
Този извод не се опровергава от доводите на Кралство Испания относно другите критерии, на които то се позовава, а именно географският и времевият елемент, или относно критериите, които Комисията неправилно използвала в обжалваното решение.
На първо място, относно географския и времевия аспект следва да се напомни, че съгласно член 14, параграф 10, първа алинея от Директива 93/38 и тълкуването ѝ от Съда в Решение по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, не става въпрос за критерии, които следват сами по себе си от този текст или от съдебната практика (вж. точка 53 по-горе).
Първо, по отношение на географския аспект Комисията посочва в съображение 24 от обжалваното решение, че „що се отнася до осемте проекта от фаза SPWS […], единствената разлика е, че [дейностите] са извършени в географски обособени сектори“ и че „относно четирите проекта от фаза FIMMA 97 единствената разлика е, че [дейностите] са извършени в географски обособени сектори“. В съображение 26 Комисията добавя, че „дейностите са осъществени в една и съща географска зона“.
В това отношение Кралство Испания се позовава на наличието на противоречие в обжалваното решение, тъй като Комисията парадоксално приела, че едновременно са налице географска разпръснатост и една-единствена географска зона. Налага се обаче изводът, че Кралство Испания прави същия извод, като поддържа, че „макар [разглежданите строежи] да се отнасят до една-единствена територия, [те] са значително отдалечени един от друг и не са свързани от географска гледна точка“.
Всъщност Кралство Испания се позовава на липса на физическа връзка между дейностите, предвидени в рамките на разглежданите проекти, която трябвало да бъде пречка за Комисията да стигне до извода за съществуването на два строежа. Все пак, дори да се приеме, че е доказана посочената липса на физическа връзка, вярно е също, че различните дейности са съставна част от функцията, изпълнявана от пречиствателната мрежа в град Сарагоса, което позволява да се приеме, че те спадат към един и същ строеж. Ето защо не е от особено значение, че посочените дейности са разпръснати по мрежата, а не са пряко свързани физически, доколкото, както посочва Комисията, без да бъде опровергана от Кралство Испания, те са в зоната, обхваната от мрежата от канали и колектори, управлявана от община Сарагоса. Следователно, както посочва Комисията в обжалваното решение, макар дейностите да са „извършени в географски обособени сектори“, те са „в една и съща географска зона“. Доводите на Кралство Испания относно твърдяно противоречие в това отношение не могат да бъдат приети.
Ето защо доводът на Кралство Испания, с който се прави паралел с положението, разгледано в Решение по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, трябва да бъде отхвърлен. Кралство Испания не е посочило никакво доказателство, че спорните обществени поръчки се отнасят до различни пречиствателни мрежи, за които е трябвало да се провери дали могат да се прегрупират.
Накрая, в отговор на довода на Комисията, че в Директива 91/271 се използва понятието за агломерация като референтна географска рамка, Кралство Испания поддържа, че тази референтна рамка е напълно неотносима за дефинирането на строеж по смисъла на приложимата за обществените поръчки правна уредба. Обстоятелството, че в тази директива се използва понятието за агломерация като референтна географска рамка, имало смисъл в сферата на пречистването на отпадъчните води и закрилата на общественото здраве. В това отношение следва да се приеме, че доколкото резултатът от различните дейности е съставна част от функцията, изпълнявана от пречиствателната мрежа в град Сарагоса, покритието на тази мрежа представлява релевантната географска зона, независимо дали е свързана с градската агломерация или с територията на общината.
Ето защо следва да се направи изводът, че не може да бъде приет доводът на Кралство Испания относно прилагането на твърдения от нея географски критерий, който трябвало да доведе Комисията до заключение в обжалваното решение, че разглежданите проекти не представляват два строежа по смисъла на член 14, параграф 10, първа алинея от Директива 93/38.
Второ, относно времевия аспект, в обжалваното решение Комисията е възприела наличието на две групи проекти, едната за фаза SPWS, а другата — за фаза FIMMA 97.
В това отношение, дори да се приеме, че Кралство Испания има интерес да оспори това разделяне на две решения, доводът му, че не е възможно да се определят две групи само предвид обстоятелството че проектите са одобрени в две различни решения, не може да бъде приет. Всъщност, както посочва Комисията, обстоятелството, че е възприела наличието на две групи проекти, произтича от прилагане на времевия елемент, тъй като прегрупирането на дейностите е свързано с принадлежността им към две отделни във времево отношение фази на плана за пречистването на отпадъчните води в Сарагоса.
От друга страна, Кралство Испания поставя под съмнение обстоятелството, че за спорните проекти може да се счита, че спадат към една и съща единица време в рамките на всяка от двете фази. Кралство Испания оспорва анализа a posteriori на Комисията, която не опровергала в административната процедура довода му, че договорите са сключени в рамките на период от четиринадесет месеца за фаза SPWS и на двадесет месеца за фаза FIMMA 97.
Както вече бе пояснено (вж. точки 50, 52 и 53 по-горе), в Решение по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, Съдът не е определил времеви критерий, а е взел предвид времевия аспект като елемент за преценка. Следва да се отбележи, че Съдът не споменава наличието на единица време, а „едновременното стартиране на обществените поръчки“, докато, както поддържа Комисията, в заключението си по дело Комисия/Франция, посочено по-горе (Recueil, стр. I-8341, I-8318), генералният адвокат Jacobs се позовава на „определен период“ (точка 72).
В конкретния случай, както правилно отбелязва Комисията, обявленията за обществените поръчки са публикувани в един и същ период от време за всяка от разглежданите групи проекти. По този начин от осемте обществени поръчки от фаза SPWS, обявленията за седем от тях са публикувани в рамките на по-малко от пет месеца, между 29 юли 1997 г. и 17 декември 1997 г., обявленията за пет обществени поръчки са публикувани на две дати и обявлението за една обществена поръчка е публикувано на 24 юли 1998 г., но с четиримесечен срок за изпълнение. Относно четирите обществени поръчки от фаза FIMMA 97 обявленията за тях са публикувани в рамките на по-малко от седем месеца, между 13 ноември 1998 г. и 9 юни 1999 г.
[…]
В заключение доводът на Кралство Испания относно наличието на твърдения от нея времеви критерий, чието прилагане в конкретния случай позволявало да се приеме, че в обжалваното решение Комисията е стигнала до неправилен извод за съществуването на два строежа, не може да бъде приет.
На второ място, Кралство Испания твърди, че в обжалваното решение Комисията се е основала на своеобразни критерии, за да установи нарушението от страна на испанските власти, каквито критерии са способността на потенциалните оференти или ползата за тях да осъществят някои или едновременно всички поръчки (съображение 9 от обжалваното решение).
В обжалваното решение Комисията действително е посочила някои обстоятелства относно потенциалните оференти в частта относно първоначалната оценка (съображение 9). Тя ги е посочила и в окончателната оценка (съображение 25), като е използвала различна формулировка.
От съображения 24 и 26 от обжалваното решение обаче е видно, че Комисията е направила извод за съществуването на два строежа по смисъла на член 14, параграф 10, първа алинея от Директива 93/38, поради това че са изпълнени функционалните технически и икономически критерии. Следователно обстоятелствата, посочени в съображение 25 от обжалваното решение, само потвърждават извод, основаващ се на тези функционални критерии. Ето защо посочването на тези обстоятелства не може да постави под съмнение законосъобразността на обжалваното решение.
За изчерпателност следва да се отбележи, че относно препратките в съображение 25 от обжалваното решение към потенциалните оференти, в Решение по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, точка 42, Съдът е уточнил, че „възможността за предприятие от Общността да осъществи всички дейности, до които се отнасят съответните обществени поръчки“ може да представлява показател в подкрепа на съществуването на строеж по смисъла на Директива 93/38.
От друга страна, в съображение 25 от обжалваното решение Комисията е посочила член 4, параграф 2 от Директива 93/38. Тази разпоредба обаче забранява всяка дискриминация между оферентите, като защитава и тези, които са били разколебани да подадат оферта, тъй като провежданата от възложителя процедура ги е поставила в неблагоприятно положение (Решение по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, точка 109). При това положение обстоятелствата относно потенциалните оференти са посочени в съображение 25 от обжалваното решение и с оглед на член 4, параграф 2 от Директива 93/38.
Предвид всички съображения, изложени по-горе, следва да се направи изводът, че Кралство Испания не е доказало, че Комисията е допуснала грешка в обжалваното решение, както относно определянето на критериите, позволяващи да се квалифицира един строеж по смисъла на член 14, параграф 10, първа алинея от Директива 93/38, така и по отношение на прилагането им в конкретния случай. Всъщност разглежданите дейности представляват две поредици от конкретни дейности относно пречиствателната мрежа в Сарагоса, чийто резултат, след завършването им, е съставна част от изпълняваната от тази мрежа функция. Следователно Кралство Испания не е доказало, че Комисията е стигнала до неправилен извод за съществуването на два строежа — единият за фаза SPWS, а другият за фаза FIMMA 97.
Ето защо първата част от първото правно основание следва да бъде отхвърлена.
По втората част, изведена от явна грешка в преценката на Комисията относно наличието на намерение
Кралство Испания поддържа по същество, че нарушението на член 14, параграф 13 от Директива 93/38 предполага намерение, което трябва да бъде доказано от Комисията. В това отношение следвало да се вземе предвид само правната уредба относно обществените поръчки, а не и Регламент № 1164/94. Комисията обаче не доказала наличието на такова намерение. Във всички случаи Кралство Испания поддържа, че е действало при условия на прозрачност, съвсем добросъвестно и в пълно сътрудничество с Комисията през целия ход на процедурата.
В конкретния случай Комисията е приела в обжалваното решение, че испанските власти са нарушили член 14, параграф 13 от Директива 93/38, и е наложила финансова корекция на Кралство Испания съгласно член З от приложение II към Регламент № 1164/94.
Както правилно отбелязва Кралство Испания, в заключението си по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, генералният адвокат Jacobs поддържа, че текстът на член 14, параграф 13 от Директива 93/38 предполага известна степен на намерение във възприетото поведение (точки 37—39).
В Решение по дело Комисия/Франция, посочено по-горе (точка 31) Съдът обаче приема, че член 14, параграф 13 от Директива 93/38 изразява конкретно задълженията, които произтичат за възложителите от член 14, параграф 10, първа алинея от Директива 93/38, и следователно трябва да се вземе предвид заедно с последния с оглед на произнасянето по наличието на разделяне на строежа. Съдът не е изследвал въпроса дали възложителите са имали намерение целенасочено да разделят единния строеж по смисъла на член 14, параграф 10, първа алинея от Директива 93/38.
Ето защо в конкретния случай следва да се приеме, че Комисията не е длъжна да докаже с оглед на член 14, параграф 13 от Директива 93/38 наличието на намерение у испанските власти да разделят на различни обществени поръчки единен строеж по смисъла на член 14, параграф 10, първа алинея от Директива 93/38. Следователно тя изобщо не носи тежестта на доказване в това отношение и не може да бъде упрекната, че евентуално не е доказала такова намерение.
Този извод не се опровергава от доводите на Кралство Испания, че испанските власти са оказали лоялно сътрудничество на Комисията и са действали добросъвестно при условията на прозрачност. Всъщност, тъй като изобщо не се изисква елемент на намерение от страна на съответните власти, за да се установи нарушение на член 14, параграф 13 от Директива 93/38, съображенията относно поведението на испанските власти в конкретния случай са ирелевантни за целите на доказването, че изводът на Комисията за наличието на нарушение на тази разпоредба е неправилен.
[…]

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав)
реши:

1)
Отхвърля жалбата.

2)
Осъжда Кралство Испания да заплати съдебните разноски.

Truchot
Martins Ribeiro
Popescu
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 11 юли 2013 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: испански.
(
)	Възпроизведени са само точките от настоящото съдебно решение, които Общият съд счита за уместно да публикува.