CELEX: 62011CJ0182
Szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések
2004/18/EK irányelv
Ajánlatkérő, amely a tőle jogilag elkülönülő nyertes ajánlattevő felett hasonló ellenőrzést gyakorol, mint a saját szervei felett
Az uniós jogszabályok szerinti odaítélési eljárás lefolytatására való kötelezettség hiánya (ún. »in house«‑odaítélés)
Több területi önkormányzat által együttesen ellenőrzött nyertes ajánlattevő
Az »in house«‑odaítélés alkalmazhatóságának a feltételei

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek valamely közszolgáltatás közvetlen, úgynevezett „in house”-odaítélése kivételének az alkalmazási feltételeire vonatkozó uniós jog értelmezését érintik.
E kérelmeket az Econord SpA és a Comune di Varese, a Comune di Cagno és a Comune di Solbiate között annak tárgyában folyamatban lévő eljárás keretében terjesztették elő, hogy szabályos volt-e egy szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződésnek e két utóbbi település által az ASPEM Spa (a továbbiakban: ASPEM) részére anélkül történő közvetlen odaítélése, hogy e szerződés odaítélésével kapcsolatban az uniós jog szabályainak megfelelő eljárást folytattak volna le.
Jogi háttér
Az uniós jog
Az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31-i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL L 134., 114. o.
; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 7. kötet, 132. o) „Fogalommeghatározások” című 1. cikkének (2) bekezdése kimondja:
„a)
»Közbeszerzési szerződés«: egy vagy több gazdasági szereplő és egy vagy több ajánlatkérő szerv által írásban megkötött visszterhes szerződés, amelynek tárgya az ezen irányelv szerinti építési beruházás kivitelezése, vagy áru szállítása, vagy szolgáltatás nyújtása.
[…]
d)
»Szolgáltatásra irányuló közbeszerzési szerződés«: olyan, az építési beruházásra és az árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerződéstől eltérő közbeszerzési szerződés, amelynek tárgya a II. mellékletben említett szolgáltatások nyújtása.
[…]”
Ezen irányelv 1. cikkének (4) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„»Szolgáltatási koncesszió«: a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződéssel azonos típusú szerződés, kivéve azt a jellemzőjét, hogy a szolgáltatás ellenszolgáltatása vagy kizárólag a szolgáltatás hasznosításának joga, vagy e jog pénzbeli ellenszolgáltatással együtt.”
Az említett irányelv 20. cikke értelmében:
„A IIA. mellékletben felsorolt szolgáltatások nyújtására irányuló szerződéseket a 23–55. cikkel összhangban kell odaítélni.”
Ugyanezen irányelv IIA. mellékletének 16. pontja a következőket említi: „szennyvíz- és hulladékkezelési szolgáltatások, fertőtlenítési és hasonló szolgáltatások”.
Az olasz jog
A 2000. augusztus 18-i 267. sz. törvényerejű rendelet (a helyi önkormányzatok szabályozásáról szóló törvények egységes szövege) (a GURI 2000. szeptember 28-i 227. számának 162. számú állandó melléklete; a továbbiakban: 267/2000. sz. törvényerejű rendelet) 30. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Bizonyos feladatok és tevékenységek összehangolt ellátása céljából a helyi önkormányzatok egymással megfelelő megállapodásokat köthetnek.
(2)   A megállapodásokban meg kell határozni a célokat, az időtartamot, a szerződő felek közötti konzultáció formáit, azok pénzügyi kapcsolatait, valamint a kölcsönös kötelezettségeket és biztosítékokat.
(3)   Valamely meghatározott szolgáltatás határozott idejű ellátásához, illetve valamely projekt létrehozásához az állam és a régió saját hatáskörükben a helyi önkormányzatok között létrehozandó kötelező megállapodási formákat írhatnak elő, feltéve hogy azokra nézve típusos szabályozást állapítanak meg.
(4)   Az e cikk szerinti megállapodások a nem a részt vevő önkormányzatok irányítása alá tartozó személyzettel működő olyan közös hivatalok létrehozását is előírhatják, amelyeket a megállapodásban részes önkormányzatok helyett a közfeladatok ellátásával bíznak meg, illetve amelyekben előírhatják a feladatoknak a megállapodásban részes jogalanyok által azok egyike részére történő átadását, amely utóbbi a megbízó önkormányzatok helyett és azok javára jár el.”
A 267/2000. sz. törvényerejű rendeletnek a „Hálózatok működtetése és gazdasági érdekű helyi közszolgáltatások nyújtása” címet viselő 113. cikkének (5) bekezdése előírja:
„A [helyi önkormányzat által ellátandó helyi közszolgáltatást] az ágazati szabályozásnak megfelelően és az Európai Unió szabályozásának betartásával kell nyújtani, oly módon, hogy a szolgáltatást a következők számára ítélik oda:
[…]
c)
teljes egészében köztőkéből alapított társaságok, azzal a feltétellel, hogy az alaptőkében részesedéssel rendelkező önkormányzat vagy önkormányzatok e társaságot a saját szerveik felett gyakorolt ellenőrzéshez hasonló módon ellenőrizzék, és hogy a társaság tevékenységének lényeges részét az őt ellenőrző önkormányzat vagy önkormányzatok részére végezze.”
Az alapügyek tényállása és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
A Bírósághoz benyújtott iratokból kitűnik, hogy a Comune di Varese „in house”-szolgáltatásnyújtóként létrehozta az ASPEM-et, közszolgáltatásoknak, főleg köztisztasági szolgáltatásoknak az önkormányzat területén való ellátására. A jelen ügy tényállásának idején a Comune di Varese szinte 100%-os részesedéssel rendelkezett e társaságban, ami biztosította számára az utóbbi feletti ellenőrzést.
A Comune di Cagno és a Comune di Solbiate 2005 folyamán hozott számos határozatban a városi köztisztasági szolgáltatások, különösen a szilárdhulladék-ártalmatlanítási szolgáltatás ellátása tekintetében annak a 267/2000. sz. törvényerejű rendelet 30. cikke és 113. cikke (5) bekezdésének c) pontja szerinti, elsősorban más településekkel összehangolt formáját választotta, jóváhagyta a városi köztisztasági szolgáltatásai ASPEM-nek történő visszterhes odaítélésére vonatkozó megállapodásnak a Comune di Varesével történő megkötését, és e települések mindegyike egy-egy részvény megszerzésével közjogi részvényesként részesedést szerzett az ASPEM társaság tőkéjében.
A Bírósághoz benyújtott iratokból kitűnik, hogy az ASPEM 173785 euró alaptőkével rendelkezik, amely ugyanennyi, egyenként egy euró névértékű részvényből áll. A Comune di Varese 173467 részvénnyel a tőke többségét birtokolja. A fennmaradó 318 részvény a Varese megyében található 36 település között oszlott meg, egyenként 1 és 19 között változó számú részvénnyel.
E részesedés megszerzése mellett a Comune di Cagno és a Comune di Solbiate más érintett településekkel együtt olyan részvényesi megállapodást írt alá, amely biztosította számukra a konzultációhoz, a felügyelőbizottság egy tagjának kinevezéséhez, illetve a megállapodásban részt vevő más települések egyetértésével az igazgatóság egy tagjának kinevezéséhez való jogot.
Ebben az összefüggésben e két település úgy vélte, hogy a szóban forgó közszolgáltatás „in house”-odaítélésének a feltételei teljesültek, mivel az ASPEM az önkormányzatok együttes ellenőrzése alatt állt. Így e szerződést közvetlenül ítélték oda az ASPEM-nek. Az Econord SpA azzal érvelve vitatta e közvetlen odaítélést, hogy a jelen ügyben az ASPEM e két település általi ellenőrzése nem áll fenn, következésképpen a szerződés odaítélésének az uniós jogszabályok szerint kellett volna megtörténnie.
A Consiglio di Stato megjegyzi, hogy a
C-107/98. sz. Teckal-ügyben 1999. november 18-án hozott ítélet (EBHT 1999., I-8121. o.)
képezi azon ítélkezési gyakorlat kiindulópontját, amely pontosítja a közbeszerzési szerződések közvetlen odaítélését igazoló feltételeket. Ezen ítélet 50. pontjának megfelelően valamely szerződés közvetlen odaítélése még az ajánlatkérőtől formailag vagy jogilag elkülönülő személy tekintetében is igazolt abban az esetben, ha a területi önkormányzat a szóban forgó személy felett ahhoz hasonló ellenőrzést gyakorol, mint a saját szervei feletti ellenőrzés, és ha egyúttal e személy a tevékenysége lényeges részét a részvényeivel rendelkező önkormányzat vagy önkormányzatok javára végzi. Ilyen esetben ugyanis a szóban forgó személyt nem lehet úgy tekinteni, mint aki az ajánlatkérőhöz képest harmadik személynek minősül. A Consiglio di Stato jelzi, hogy az alapügyekben a fent hivatkozott Teckal-ügyben hozott ítélet 50. pontjában említett, e két halmozott feltétel közül csak a „hasonló ellenőrzés” gyakorlásának a feltétele vitás.
A Consiglio di Stato megjegyzi, hogy a
C-458/03. sz. Parking Brixen ügyben 2005. október 13-án hozott ítéletben (EBHT 2005., I-8585. o.)
a Bíróság meglehetősen szigorú feltételeket szabott a „hasonló ellenőrzés” fennállásának elismerését illetően, és e tekintetben jelentős számú konkrét ténykörülményt határozott meg.
Azonban a
C-295/05. sz. Asemfo-ügyben 2007. április 19-én hozott ítéletben (EBHT 2007., I-2999. o.)
, a C-371/05. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2008. július 17-én hozott ítéletben és a
C-324/07. sz. Coditel Brabant ügyben 2008. november 13-án hozott ítéletben (EBHT 2008., I-8457. o.)
a Bíróság nyitottnak bizonyult, és könnyített azokon a feltételeken, amelyeknek teljesülniük kell a „hasonló ellenőrzés” fennállásának az elismeréséhez. A Consiglio di Stato különösen ez utóbbi ítéletből arra a következtetésre jut, hogy „in house”-társaságról van szó abban az esetben, ha e társaság felett több önkormányzat gyakorol együttesen ellenőrzést, és hogy az említett társaságra gyakorolt ellenőrzést illetően nincs jelentősége az egyes említett önkormányzatok egyedi helyzetének.
A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy a jelen ügyben a Comune di Varese teljes ellenőrzést gyakorol az ASPEM felett, míg a Comune di Cagno és a Comune di Solbiate nem. Ugyanis egyetlen részvény megszerzése és egy különösen gyenge részvényesi megállapodás a szóban forgó társaság semmiféle tényleges és együttes ellenőrzésére nem ad alapot, mivel e két utóbbi település nem befolyásolhatja az ASPEM döntéseit, és nem felelhet meg a „hasonló ellenőrzés” feltételének. Azonban a fent hivatkozott Coditel Brabant ügyben hozott ítélet fényében az egyes részt vevő önkormányzatoknak az ellenőrzés gyakorlása szempontjából fennálló egyedi helyzete nem bír jelentőséggel.
E megállapításokra tekintettel a Consiglio di Stato úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:
„Azt az elvet, amelynek értelmében a szolgáltató társaságban részesedéssel rendelkező egyes közjogi jogalanyok helyzete nem bír jelentőséggel, alkalmazni kell-e a jelen ügyhöz hasonló esetben, amikor is a társult önkormányzatok egyike csupán egyetlen részvénnyel rendelkezik a szolgáltató társaságban, a közjogi jogalanyok között fennálló [részvényesi] megállapodások pedig nem alkalmasak arra, hogy a részesedéssel rendelkező önkormányzat ténylegesen ellenőrizhesse a szolgáltató társaságot, ily módon a társasági részesedést csupán a szolgáltatás nyújtására vonatkozó szerződés formális keretének lehet tekinteni?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
Előzetes észrevételek
A Comune di Cagno és a Comune di Solbiate azzal érvel, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett jelen kérelmek alapját képező tényállást követően közbeszerzési eljárásokat indított, amelyek befejeztével a szóban forgó szerződést véglegesen az ASPEM-nek ítélték oda. E későbbi fejlemény hatással van a Bíróság kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdésre adandó válaszának a hasznosságára.
Az olasz kormány azzal érvel, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elfogadhatatlan az alapügyek jogi és ténybeli háttere kielégítő bemutatásának a hiánya miatt.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 267. cikkben említett eljárás keretében, amely a nemzeti bíróságok és a Bíróság feladatainak világos szétválasztásán alapul, az alapügyek konkrét tényállásának a megállapítása és megítélése, valamint a nemzeti jog értelmezése és alkalmazása kizárólag a nemzeti bíróság hatáskörébe tartozik. Ugyancsak kizárólag az ügyben eljáró és határozathozatalra hivatott nemzeti bíróság hatáskörébe tartozik annak megítélése is, hogy – tekintettel az ügy különleges jellemzőire – szükségesek és relevánsak-e a Bíróságnak feltett kérdései. Következésképpen, amennyiben a feltett kérdések az uniós jognak az értelmezésére vonatkoznak, a Bíróság – főszabály szerint – köteles határozatot hozni (a C-553/11. sz. Rintisch-ügyben 2012. október 25-én hozott ítélet 15. pontja és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ekképpen a Bíróság csak akkor utasíthatja el a nemzeti bíróságok által előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelmet, ha az uniós jog kért értelmezése nyilvánvalóan semmilyen összefüggésben nincs az alapügyek tényállásával vagy tárgyával, ha a probléma hipotetikus jellegű, vagy ha nem állnak a Bíróság rendelkezésére azok a ténybeli vagy jogi elemek, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az elé terjesztett kérdésekre hasznos választ adhasson (a fent hivatkozott Rintisch-ügyben hozott ítélet 16. pontja és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Márpedig a jelen ügyben ezek az okok nem állnak fenn. A kérdést előterjesztő bíróság ugyanis felkéri a Bíróságot a több ajánlatkérő által a közös befolyás alatt álló nyertes ajánlattevő jogalany felett együttesen gyakorolt ellenőrzésre vonatkozó ítélkezési gyakorlatának, valamint azon feltételeknek a kifejtésére, amelyek alapján meg kell állapítani, hogy ilyen esetben „hasonló ellenőrzést” gyakorolnak, amely kérdés vitathatatlanul összefüggésben van az alapügyek tárgyával. Ezenkívül a Bíróság úgy véli, hogy a jelen kérelmekben szereplő, a szabályozásra és a tényállásra vonatkozó információk elegendőek ahhoz, hogy az előterjesztett kérdésre hasznos választ tudjon adni.
Következésképpen az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek elfogadhatók.
Az ügy érdeméről
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az olyan ajánlatkérő, mint a területi önkormányzat, nem köteles közbeszerzési szerződés odaítélésére irányuló eljárást lefolytatni, amennyiben a nyertes ajánlattévő szerv felett ahhoz hasonló ellenőrzést gyakorol, mint a saját szervei feletti ellenőrzés, és e szerv a tevékenysége lényeges részét a részvényeivel rendelkező ajánlatkérő vagy ajánlatkérők javára végzi (a fent hivatkozott Teckal-ügyben hozott ítélet 50. pontja). Vitathatatlan, hogy ezen ítélkezési gyakorlat, amelyet eredetileg az árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 1993. június 14-i 93/36/EGK tanácsi irányelv (
HL L 199., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 2. kötet, 110. o.) értelmezése és alkalmazása tekintetében állapítottak meg, alkalmazandó az építési beruházásokra és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásaira is.
Meg kell továbbá jegyezni, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint annak, hogy szolgáltatási koncesszióról vagy szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésről van-e szó, és hogy ez utóbbi esetben a szerződés értéke eléri-e az uniós szabályokban előírt küszöböt, nincs jelentősége a Bíróság által az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre adandó válasz szempontjából, mivel az uniós jogszabályok alkalmazása alóli kivétel valamennyi ilyen esetben érvényesül, amennyiben teljesülnek a „hasonló ellenőrzés” gyakorlásának a feltételei (lásd ebben az értelemben a
C-573/07. sz. Sea-ügyben 2009. szeptember 10-én hozott ítélet [EBHT 2009., I-8127. o.]
31–40. pontját).
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint „hasonló ellenőrzés” áll fenn, ha a szóban forgó jogalany olyan ellenőrzés alatt áll, amely lehetővé teszi az ajánlatkérő számára e jogalany döntéseinek a befolyásolását. Ennek során olyan meghatározó befolyás lehetőségének kell fennállnia, amely kiterjed mind e jogalany stratégiai céljaira, mind pedig annak fontos döntéseire (a fent hivatkozott Parking Brixen ügyben hozott ítélet 65. pontja, a fent hivatkozott Coditel Brabant ügyben hozott ítélet 28. pontja és a fent hivatkozott Sea-ügyben hozott ítélet 65. pontja). Más szóval az ajánlatkérőnek képesnek kell lennie arra, hogy e jogalany felett strukturális és funkcionális ellenőrzést gyakoroljon (a fent hivatkozott Bizottság kontra Olaszország ügyben hozott ítélet 26. pontja). A Bíróság azt is megköveteli, hogy ezen ellenőrzés tényleges legyen (a fent hivatkozott Coditel Brabant ügyben hozott ítélet 46. pontja).
Az ítélkezési gyakorlat szerint, ha több közjogi hatóság a tevékenységét a közös befolyásuk alatt álló jogalany útján látja el, a „hasonló ellenőrzést” e hatóságok együttesen gyakorolhatják, és nem elengedhetetlen, hogy ezen ellenőrzést e hatóságok mindegyike egyénileg gyakorolja (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Coditel Brabant ügyben hozott ítélet 47. és 50. pontját, valamint a fent hivatkozott Sea-ügyben hozott ítélet 59. pontját).
Ebből következik, hogy ha valamely közjogi hatóság kisebbségi tagja lesz egy teljes egészében köztőkével rendelkező részvénytársaságnak abból a célból, hogy e társaság számára ítélje oda egy közszolgáltatás végzését, az e társaságon belül társult hatóságok által a társaság felett gyakorolt ellenőrzés azon ellenőrzéshez hasonlónak minősíthető, mint amilyet a saját szerveik felett gyakorolnak, amennyiben e hatóságok együttesen gyakorolják azt (a fent hivatkozott Sea-ügyben hozott ítélet 59. pontja).
Ilyen körülmények között, jóllehet abban az esetben, ha több közjogi hatóság egy közös jogalanyt bíz meg valamely közszolgáltatás közös feladatának az elvégzésével, valóban nem elengedhetetlen az, hogy e hatóságok mindegyike egyedül rendelkezzen egyéni ellenőrzési jogkörrel e jogalany felett, az e jogalany felett gyakorolt ellenőrzés nem alapulhat kizárólag az érintett jogalany tőkéjében többségi részesedéssel rendelkező közjogi hatóság ellenőrzési jogkörén, ellenkező esetben kiüresedne maga az együttes ellenőrzés fogalma.
Ugyanis az ajánlatkérőnek a közös befolyás alatt álló nyertes ajánlattevőn belül fennálló olyan pozíciója, amely nem biztosítja számára az ezen ajánlattevő feletti ellenőrzésben való részvétel minimális lehetőségét, a közbeszerzési szerződésekre vagy a szolgáltatási koncessziókra vonatkozó uniós jogszabályok alkalmazásának a megkerüléséhez vezetne, mivel az ilyen ajánlattevőben vagy az ennek irányítását biztosító közös jogalanyban való tisztán formális részvétel felmentené ezen ajánlatkérőt azon kötelezettsége alól, hogy az uniós szabályok szerint közbeszerzési eljárást indítson, holott ezen ajánlatkérő a szóban forgó ajánlattevő feletti „hasonló ellenőrzés” gyakorlásában semmiképpen nem vesz részt (lásd ebben az értelemben a
C-231/03. sz. Coname-ügyben 2005. július 21-én hozott ítélet [EBHT 2005., I-7287. o.]
24. pontját).
Ebből következik, hogy az alapügyekben a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy a Comune di Cagno és a Comune di Solbiate olyan részvényesi megállapodásban való részvétele, amely biztosítja számukra a konzultációhoz, a felügyelőbizottság egy tagjának kinevezéséhez, illetve az e megállapodásban részt vevő más települések egyetértésével az igazgatóság egy tagjának a kinevezéséhez való jogot, olyan jellegű-e, amely lehetővé teszi e települések számára, hogy ténylegesen részt vegyenek az ASPEM ellenőrzésében.
A fenti megállapításokra tekintettel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre azt a választ kell adni, hogy ha több közjogi hatóság ajánlatkérői minőségében közszolgáltatási feladatuk ellátására közösen létrehoz egy jogalanyt, vagy ha ilyen jogalanyban a közjogi hatóság részesedést szerez, teljesül a Bíróság ítélkezési gyakorlata által megállapított azon feltétel, miszerint ahhoz, hogy ezen ajánlatkérők mentesüljenek az uniós szabályok szerinti közbeszerzési eljárás indításának a kötelezettsége alól, e hatóságoknak együttesen e jogalany felett ahhoz hasonló ellenőrzést kell gyakorolniuk, mint a saját szerveik feletti ellenőrzés, amennyiben e hatóságok mindegyike részesedik az említett jogalany tőkéjében, és egyúttal részt vesz annak irányító szerveiben.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (harmadik tanács) a következőképpen határozott:

Ha több közjogi hatóság ajánlatkérői minőségében közszolgáltatási feladatuk ellátására közösen létrehoz egy jogalanyt, vagy ha ilyen jogalanyban a közjogi hatóság részesedést szerez, teljesül az Európai Unió Bíróságának ítélkezési gyakorlata által megállapított azon feltétel, miszerint ahhoz, hogy ezen ajánlatkérők mentesüljenek az uniós szabályok szerinti közbeszerzési eljárás indításának a kötelezettsége alól, e hatóságoknak együttesen e jogalany felett ahhoz hasonló ellenőrzést kell gyakorolniuk, mint a saját szerveik feletti ellenőrzés, amennyiben e hatóságok mindegyike részesedik az említett jogalany tőkéjében, és egyúttal részt vesz annak irányító szerveiben.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: olasz.