CELEX: 62014CJ0073
Жалба за отмяна
Конвенция на Организацията на Обединените нации по морско право
Международен трибунал по морско право
Незаконен, недеклариран и нерегулиран риболов
Консултативна процедура
Представяне от Европейската комисия на писмено становище от името на Европейския съюз
Липса на предварително одобрение от страна на Съвета на Европейския съюз на съдържанието на това становище
Член 13, параграф 2 ДЕС, член 16 ДЕС и член 17, параграф 1 ДЕС
Член 218, параграф 9 ДФЕС и член 335 ДФЕС
Външно представителство на Европейския съюз
Принципи на предоставената компетентност и на институционалното равновесие
Принцип на лоялно сътрудничество

С жалбата си Съветът на Европейския съюз иска отмяна на решението на Европейската комисия от 29 ноември 2013 г. да представи на Международния трибунал по морско право (наричан по-нататък „ITLOS“) „писменото становище на Европейската комисия от името на Европейския съюз“ (наричано по-нататък „обжалваното решение“) по дело № 21.
Правна уредба
Разпоредбите относно ITLOS
Конвенцията на Организацията на обединените нации по морско право, подписана в Монтего Бей на 10 декември 1982 г. и влязла в сила на 16 ноември 1994 г. (наричана по-нататък „КООНМП“), е одобрена от името на Европейската общност с Решение 98/392/ЕО на Съвета от 23 март 1998 година за сключване от Европейската общност на Конвенция на Организацията на обединените нации по морско право от 10 декември 1982 година и на Споразумението от 28 юли 1994 година по отношение прилагането на част ХI от Конвенцията (
ОВ L 179, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 4, том 4, стр. 103).
Член 191 от КООНМП гласи:
„Камарата по споровете относно морското дъно дава консултативни заключения по искане на Общото събрание или на Съвета по юридическите въпроси, които възникват в рамките на тяхната дейност. Тези заключения се дават в най-кратки срокове“.
Съгласно член 287, параграф 1 от КООНМП:
„Когато подписва, ратифицира или изразява по какъвто и да е начин съгласието със задължителната сила на [КООНМП] или по всяко време след това, държавата-страна може да избере чрез писмена декларация едно или повече от следните средства за уреждане на спорове, отнасящи се до тълкуването или прилагането на [КООНМП]:
а)
[ITLOS], установен съгласно приложение VI;
[…]“.
Приложение VI към КООНМП съдържа статута на ITLOS.
Озаглавеният „Правилник на [ITLOS]“ член 16 от този статут гласи:
„[ITLOS] изработва правилник за реда на изпълнение на функциите си, а също така правилник за процедурите“.
Съгласно озаглавения „Юрисдикция“ член 21 от посочения статут:
„Юрисдикцията на [ITLOS] се отнася за всички спорове и всички молби, които са му представени съгласно тази конвенция, и за всички въпроси, специално предвидени във всяко друго споразумение, предоставящо юрисдикция на [ITLOS]“.
Правилникът на ITLOS, в изменената му редакция от 17 март 2009 г., определя в членове 130—137 „[к]онсултативната процедура“ пред Камарата по споровете относно морското дъно. Видно от член 133 от този правилник държавите — страни по КООНМП, и междуправителствените организации, които могат да дадат информация по въпроса, по който се иска консултативно заключение, са поканени да представят писмени становища по този въпрос, а при провеждането на устна процедура — устни становища в хода на тази процедура.
Член 138 от посочения правилник предвижда:
„1.   [ITLOS] може да даде консултативно заключение по юридически въпрос, доколкото международно споразумение, свързано с целите на [КООНМП], изрично предвижда да се иска такова заключение от [ITLOS].
2.   Искането за консултативно заключение се изпраща на [ITLOS] от всеки орган, оправомощен за тази цел по силата или в изпълнение на това споразумение.
3.   [ITLOS] прилага
mutatis mutandis
членове 130—137“.
Международните споразумения във връзка с незаконния, недеклариран и нерегулиран риболов
Редица разпоредби на международни споразумения, по които Европейският съюз е страна, уреждат съответните задължения и отговорности на държавата на знамето и на крайбрежните държави във връзка с риболова в открито море или в изключителните икономически зони и поради това имат отношение към борбата с незаконния, недеклариран и нерегулиран риболов (наричан по-нататък „ННН риболов“), който застрашава опазването и управлението на рибните запаси.
Същото важи за членове 56, 61—68, 73, 91, 94 и 116—120 от КООНМП, членове III, V, VI и VIII от Споразумението за насърчаване на спазването на международните мерки за опазване и управление от риболовните кораби в открито море, одобрено на 24 ноември 1993 г. с резолюция 15/93 на конференцията на Организацията по прехрана и земеделие на Обединените нации на нейната двадесет и седма сесия (наричано по-нататък „Споразумението на ФАО за съответствие“), към което Общността се присъединява по силата на Решение 96/428/ЕО на Съвета от 25 юни 1996 г. (
ОВ L 177, стр. 24
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 4, том 3, стр. 83), и членове 5—14 и 17—21 от приетото на 4 август 1995 г. в Ню Йорк (Съединени щати) Споразумение за прилагане на разпоредбите на Конвенцията на Организацията на обединените нации по морско право от 10 декември 1982 година, отнасящи се до съхранението и управлението на рибните видове, чието движение се извършва както във вътрешността, така и извън изключителните икономически зони, и на трансгранично и далекомигриращи рибни видове (наричано по-нататък „Споразумението на ООН за рибните запаси“), ратифицирано от името на Общността с Решение 98/414/ЕО на Съвета от 8 юни 1998 г. (
ОВ L 189, стр. 14
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 4, том 4, стр. 237).
Споразуменията за партньорство между Съюза и крайбрежни държави в областта на риболова
Подрегионалната комисия по рибарство (наричана по-нататък „CSRP“) е междуправителствена организация за сътрудничество в областта на рибарството, учредена с Конвенцията от 29 март 1985 г. между Република Кабо Верде, Република Гамбия, Република Гвинея, Република Гвинея-Бисау, Ислямска република Мавритания, Република Сенегал и Република Сиера Леоне.
Съюзът сключва споразумения за партньорство с различни държави — членки на CSRP. Повечето от тези споразумения съдържат разпоредба, сходна на тази на член 5, параграф 4 от Споразумението за партньорство в областта на рибарството между Европейската общност и Република Кабо Верде (
ОВ L 414, 2006 г., стр. 3
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 52, стр. 139), съгласно която „Общността се задължава да предприеме всички подходящи стъпки, необходими за да гарантира, че нейните кораби спазват настоящото споразумение и законодателството, регулиращо риболова във водите под юрисдикцията на Кабо Верде“.
Мерките на Съюза във връзка с ННН риболова
Регламент (ЕО) № 1005/2008 на Съвета от 29 септември 2008 година за създаване на система на Общността за предотвратяване, възпиране и премахване на незаконния, недеклариран и нерегулиран риболов, за изменение на регламенти (ЕИО) № 2847/93, (ЕО) № 1936/2001 и (ЕО) № 601/2004 и за отмяна на регламенти (ЕО) № 1093/94 и (ЕО) № 1447/1999 (
ОВ L 286, стр. 1
, наричан по-нататък „Регламент ННН“) предвижда широк набор от мерки за борба с ННН риболова.
Видно от съображение 5 от този регламент същият има за цел да се засилят действията на Съюза срещу ННН риболова „[в]съответствие с поетите международни ангажименти“ от Съюза, припомнени в съображение 1 от посочения регламент, а именно тези съгласно КООНМП, Споразумението на ФАО за съответствие и Споразумението на ООН за рибните запаси.
Регламент (ЕО) № 1006/2008 на Съвета от 29 септември 2008 година относно разрешения за риболовни дейности на риболовните кораби на Общността извън водите на Общността и достъпа на кораби на трети държави до водите на Общността, изменящ регламенти (ЕИО) № 2847/93 и (ЕО) № 1627/94 и отменящ Регламент (ЕО) № 3317/94 (
ОВ L 286, стр. 33
), урежда достъпа на корабите на трети държави до водите на Съюза и достъпа на корабите на Съюза до водите на трети държави.
Изпълнението и контролът за спазването на Регламент ННН се обезпечават с Регламент (ЕО) № 1224/2009 на Съвета от 20 ноември 2009 година за създаване на система за контрол на Общността за гарантиране на спазването на правилата на общата политика в областта на рибарството, за изменение на регламенти (ЕО) № 847/96, (ЕО) № 2371/2002, (ЕО) № 811/2004, (ЕО) № 768/2005, (ЕО) № 2115/2005, (ЕО) № 2166/2005, (ЕО) № 388/2006, (ЕО) № 509/2007, (ЕО) № 676/2007, (ЕО) № 1098/2007, (ЕО) № 1300/2008, (ЕО) № 1342/2008 и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 2847/93, (ЕО) № 1627/94 и (ЕО) № 1966/2006 (
ОВ L 343, стр. 1
).
В приложение на Регламент ННН Комисията — с Регламент (ЕС) № 468/2010 от 28 май 2010 година за съставяне на списък на ЕС на корабите, извършващи незаконен, недеклариран и нерегулиран риболов (
ОВ L 131, стр. 22
), многократно изменян — приема на основата на списъците, изготвени от регионалните организации за управление на риболова (наричани по-нататък „РОУР“), списък на Съюза с корабите, извършващи ННН риболов. Съюзът членува в по-голямата част от тези РОУР.
Освен това Съюзът приема различни регламенти в изпълнение на мерките, взети от РОУР по отношение на някои трети държави. Такива са например Регламент (ЕО) № 826/2004 на Съвета от 26 април 2004 година за забрана на вноса на атлантически червен тон (Thunnus thynnus) с произход от Екваториална Гвинея и Сиера Леоне и за отмяна на Регламент (ЕО) № 2092/2000 (
ОВ L 127, стр. 19
) и Регламент (ЕО) № 827/2004 на Съвета от 26 април 2004 година на Съвета за забрана на вноса на атлантически едроок тон (Thunnus obesus) с произход от Боливия, Камбоджа, Грузия, Екваториална Гвинея и Сиера Леонe и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1036/2001 (
ОВ L 127, стр. 21
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 4, том 7, стр. 162).
Обстоятелства, предхождащи спора
На 28 март 2013 г. ITLOS е сезиран от CSRP с искане за консултативно заключение (наричано по-нататък „искането за консултативно заключение“).
Това искане, по което е образувано дело № 21, се отнася до следните въпроси:
„1)
Какви са задълженията на държавата на знамето в случай на [ННН риболов], извършван в изключителната икономическа зона на трети държави?
2)
В каква степен държавата на знамето може да бъде държана отговорна за ННН риболова от страна на корабите, плаващи под знамето ѝ?
3)
Когато риболовен лиценз е издаден на кораб по силата на международно споразумение с държавата на знамето или с международна организация, може ли държавата или международната организация да бъде държана отговорна за извършените от този кораб нарушения на действащото в крайбрежната държава законодателство в областта на риболова?
4)
Какви са правата и задълженията на крайбрежната държава, за да гарантира устойчивото управление на споделените запаси и на запасите от общ интерес, в частност запасите от риба тон и дребни пелагични видове?“.
С определение от 24 май 2013 г. ITLOS поканва страните по КООНМП, CSRP и други междуправителствени организации да представят най-късно до 29 ноември 2013 г. писмени становища по дело № 21. Освен това решава да проведе устно производство по това дело.
На 5 август 2013 г. Комисията приема решение „за представянето на писмено становище от името на Съюза по искането за консултативно заключение, подадено от Подрегионалната комисия по рибарство до Международния трибунал по морско право по дело № 21“ (C(2013) 4989 окончателен, наричано по-нататък „решението от 5 август 2013 г.“).
В съображения 9 и 10 от това решение се посочва, че „[с]ъгласно член 335 ДФЕС в съдебните производства Съюзът се представлява от Комисията“ и че „[с]ледва […] Комисията да представи писмено становище от името на Съюза по въпросите, отнесени до ITLOS, и да участва в устното производство“. В съображение 11 от посоченото решение се допълва, че „[в] съответствие с принципа на лоялно сътрудничество Комисията информира Съвета чрез съответната му работна група“.
Член 1 от решението от 5 август 2013 г. гласи, че „Комисията ще представи писмено становище от името на Европейския съюз по въпросите, по които на 27 март 2013 г. [CSRP] е поискала консултативно заключение от [ITLOS] по дело № 21, [и] […] ще участва в устното производство по дело № 21“. Съгласно член 2 от въпросното решение „[п]равната служба на Комисията отговаря за изпълнението на това решение“.
В рамките на Съвета искането за консултативно заключение е обсъждано, от една страна, от работната група „Морско право“ (наричана по-нататък „групата COMAR“), във връзка с въпроси за компетентността на ITLOS да даде такова консултативно заключение и допустимостта на поставените въпроси, и от друга страна от работната група по вътрешна и външна политика в областта на рибарството (наричана по-нататък „групата FISH“), по съществото на въпросите.
На заседанията на групата FISH от 12 септември 2013 г. и на групата COMAR от 17 септември 2013 г. Комисията потвърждава намерението си да изпрати писмено становище от името на Съюза по дело № 21 и посочва, че не смята за нужно да получи за тази цел предварително одобрение от страна на Съвета. На заседанието на групата FISH председателството на Съвета от своя страна заявява, че е необходимо Съветът да одобри съдържанието на това писмено становище и приканва Комисията да представи пред Съвета проект на писмено становище най-късно до края на октомври 2013 г.
На 22 октомври 2013 г. Комисията изпраща на Съвета „[р]аботен документ, съдържащ основните аспекти на становището на Съюза по дело № 21 на [ITLOS]“ (наричан по-нататък „работният документ от 22 октомври 2013 г.“). В този документ Комисията, препращайки към решението си от 5 август 2013 г., повтаря, че „в съответствие с принципа на лоялно сътрудничество“ Съветът трябва „да бъде информиран“. Тя подчертава, че „е готова да вземе предвид в най-голяма степен всяко предложение или съвет от държавите членки, за да направи позицията на Съюза по-стабилна“.
На заседанията на групата FISH на 24 октомври 2013 г. и на групата COMAR на 30 октомври 2013 г., на които е разгледан работният документ от 22 октомври 2013 г., Комисията потвърждава, че няма да представя проект на писмено становище за одобрение от Съвета.
Работният документ от 22 октомври 2013 г. е преработван неколкократно, на 15, 18 и 26 ноември 2013 г. Последователните му редакции са обсъдени на заседанията на групата FISH на 15 и 22 ноември 2013 г. В уводната част на документа в редакцията му от 15 ноември 2013 г. Комисията отново подчертава, че съгласно член 335 ДФЕС е оправомощена да представлява Съюза в съдебните производства и че подобно представителство не изисква Съветът предварително да одобрява представяните от името на Съюза писмени становища.
На 27 ноември 2013 г. въпросът за евентуалното представяне пред ITLOS на писмено становище от името на Съюза е разгледан от Комитета на постоянните представители (Корепер) на държавите членки въз основа на изготвен от групата FISH доклад. Делегациите на държавите членки и председателството на Корепер поддържат, че съгласно член 16 ДЕС именно Съветът трябва да реши този въпрос и евентуално да одобри или измени съдържанието на това писмено становище. Корепер смята, че ако Съветът не заеме позиция по въпроса за евентуалното представяне на такова становище, това означава липса на позиция по този въпрос и следователно невъзможност на ITLOS да се представи от името на Съюза каквото и да било писмено становище по искането за консултативно заключение. От своя страна Комисията поддържа мнението си, че в случая не е нужно формално одобрение от Съвета и посочва, че ще представи на ITLOS писмено становище от името на Съюза.
След като взема предвид коментарите, изпратени от няколко делегации на държави членки, на 29 ноември 2013 г. Комисията представя на ITLOS „[п]исменото становище на Европейската комисия от името на Европейския съюз“ по дело № 21. Съветът е уведомен същия ден по електронната поща.
В качеството си на страни по КООНМП седем държави членки също представят пред ITLOS писмено становище по това дело.
Исканията на страните и производството пред Съда
Съветът иска от Съда да отмени обжалваното решение и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Комисията иска от Съда да отхвърли жалбата, а при условията на евентуалност да запази последиците на обжалваното решение до приемането на ново решение в разумен срок, като и в двата случая осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
Чешката република, Република Гърция, Кралство Испания, Френската република, Република Литва, Кралство Нидерландия, Република Австрия, Португалската република, Република Финландия и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Съвета. Португалската република обаче не взема участие на нито една фаза от настоящото производство.
Предварителни съображения
Страните не спорят по това, че с обжалваното решение Комисията — след като разменя със Съвета мнения — изпълнява намеренията си, заявени на 5 август 2013 г., и представя пред ITLOS по дело № 21 писмено становище от името на Съюза, чието съдържание не е било предоставено за одобрение от Съвета въпреки направеното от него искане.
При това положение в основата на настоящата жалба е оплакването, че Комисията не е зачела правомощията на Съвета, като не му е предоставила за предварително одобрение съдържанието на писменото становище, представено по посоченото дело от името на Съюза.
По съществото на спора
Съветът излага две основания в подкрепа на жалбата си. Като първо основание сочи нарушение на принципа на предоставената компетентност, закрепен в член 13, параграф 2 ДЕС, и на принципа на институционалното равновесие. Като второ основание сочи нарушение на принципа на лоялно сътрудничество, прогласен със същата разпоредба.
По първото основание
Първото основание се състои от две части. По първата част се твърди нарушение на член 218, параграф 9 ДФЕС. По втората част се твърди нарушение на член 16, параграф 1 ДЕС. Уместно е твърденията по тези две части да бъдат разгледани заедно.
Доводи на страните
Съветът, подкрепен в това отношение от всички встъпили държави членки без Република Австрия, поддържа във връзка с първата част на първото основание, че правомощията, които са му признати в член 218, параграф 9 ДФЕС, в случая не са били зачетени от Комисията.
Посочените страни твърдят, че тази разпоредба обхваща всички случаи, в които създаден с международно споразумение орган, независимо какъв точно е той, прилага това споразумение в Съюза с акт, пораждащ правно действие, било то задължително или не. Такъв бил и настоящият случай. Всъщност ITLOS бил създаден с международно споразумение, а именно КООНМП, и въпросното консултативно заключение в случая можело да породи действие със съществено значение за прилагането на КООНМП и други международни споразумения, по които Съюзът е страна, и следователно за правния ред на Съюза. Доколкото искането за консултативно заключение касае област, която в голяма степен е регламентирана от Съюза, това заключение можело да се отрази върху упражняването на компетентността на Съюза и върху това, което той вече е приел в тази област. Освен това то можело да наложи и приспособяване на правната уредба на Съюза относно ННН риболова.
По втората част на първото основание Съветът, подкрепен в това отношение от всички встъпили държави членки, твърди, че при всички положения Комисията е нарушила в случая член 16, параграф 1 ДЕС, присвоявайки си правомощия, принадлежащи единствено на Съвета.
В това отношение посочените страни поддържат, на първо място, че член 17, параграф 1 ДЕС не оправомощава Комисията да осигурява самостоятелно външното представителство на Съюза, като пренебрегва възложените на Съвета с член 16, параграф 1, второ изречение ДЕС функции по определяне на политиките.
В случая предвид същественото значение, което съдържанието на писменото становище, представено на ITLOS от името на Съюза, би могло да има в международен мащаб, и в частност за отношенията между последния и държавите — членки на CSRP, Съветът бил този, който следвало, в съответствие с последната разпоредба, да определи това съдържание. Ролята на Комисията пък се свеждала до това да изпълнява определената от Съвета политика и да осигурява външното представителство на Съюза на основата на тази политика.
На второ място, Съветът и всички встъпили държави членки поддържат, че член 335 ДФЕС не опровергава горните доводи.
В това отношение Кралство Испания, Френската република, Кралство Нидерландия, Република Австрия и Република Финландия изтъкват, че член 335 ДФЕС се отнася единствено до представителството на Съюза в производства пред национални съдилища, а не и до представянето на становища от името на Съюза, в рамките на външната му дейност, пред създаден с международно споразумение съд.
Съветът и всички встъпили държави членки поддържат, че при всяко положение предвид обичайното значение на понятието „представителство“ и принципа на предоставената компетентност, закрепен в член 13, параграф 2 ДЕС, член 335 ДФЕС не може да бъде разбиран в смисъл, че оправомощава Комисията, извън делата, свързани със собственото ѝ функциониране, да извършва самостоятелно процесуални действия пред съд, без да се съобразява с компетентността на Съвета да изготвя съдържанието на позицията на Съюза по разглежданите въпроси. Без значение дали е политическо или юридическо, външното представителство на Съюза от Комисията попадало в обхвата на член 17, параграф 1, шесто изречение ДЕС, което налагало да се вземат предвид притежаваните от Съвета съгласно член 16, параграф 1 ДЕС функции по определяне на политиките.
На трето място, Съветът и встъпилите държави членки изтъкват, че представителството на Съюза пред ITLOS от страна на Комисията не е свързано с прилагането на Договорите по смисъла на член 17, параграф 1, второ изречение ДЕС. Следователно Комисията не можела да се позовава на ролята си на пазителка на Договорите, за да дава напълно самостоятелно собствено тълкувание на съответните международни норми. Освен това становището от името на Съюза по дело № 21 не се свеждало само до техническо описание на приетото от Съюза в съответната област. Представянето на това становище предполагало също така политически и стратегически решения по редица въпроси, повдигнати по това дело, като например компетентността на ITLOS да даде исканото в случая консултативно заключение и допустимостта на поставените въпроси.
На четвърто място, Съветът, Република Гърция, Кралство Испания, Френската република, Република Литва и Република Финландия поддържат, че що се отнася до борбата с ННН риболова, не съществува предварително установена политика на Съюза, която в случая да освободи Комисията от задължението ѝ да получи предварително одобрение от страна на Съвета. Предварително установена политика на Съюза липсвала и по неразглеждания досега въпрос за общата компетентност на ITLOS да дава консултативни заключения, както и по въпросите относно съответните отговорности на държавата на знамето, на крайбрежната държава и на международните организации във връзка с ННН риболова.
В отговор на твърденията по първата част на първото основание Комисията поддържа, че член 218, параграф 9 ДФЕС е приложим само когато създаденият с международно споразумение орган има правомощието, в качеството на изпълнителен орган, да изготвя правила или да приема решения в рамките на това споразумение. Следователно тази разпоредба не се отнасяла до позициите, изразявани от името на Съюза пред международен съд.
В отговор на твърденията по втората част на първото основание Комисията изтъква, че член 335 ДФЕС е израз на общия принцип, че тя представлява Съюза във всички производства пред национален или международен съд. Тази разпоредба не изисквала Комисията да има разрешение от друга институция на Съюза, за да извършва от негово име процесуални действия пред съд. В създадената с Договорите система представителството на Съюза пред международни съдилища било задача от конституционен порядък, поверена на Комисията с член 13, параграф 2 ДЕС, член 17, параграф 1, първо и второ изречение ДЕС и член 335 ДФЕС.
Във връзка с Комисията следвало да бъдат разграничени две хипотези. Първата хипотеза била свързана с външното представителство на Съюза за политически и дипломатически цели, като например договарянето на международни споразумения, което представителство е уредено с шестото изречение на член 17, параграф 1 ДЕС и може да попада в обхвата на член 16, параграф 1 ДЕС при липсата на съществуваща политика на Съюза. Втората хипотеза, към която спадал настоящият случай, се отнасяла до представителството на Съюза пред международни съдилища, при което Комисията била длъжна да следи — преследвайки общия интерес на Съюза съгласно първото изречение на този член 17, параграф 1 ДЕС — за прилагането на правото на Съюза по смисъла на второто изречение на същата разпоредба, включително на международните споразумения, по които Съюзът е страна.
При условията на евентуалност Комисията твърди, че дори да се приеме, че шестото изречение на член 17, параграф 1 ДЕС е приложимо в случая, тя има право да представлява Съюза в рамките на вече утвърдена от Съвета негова политика. В случая съществувала завършена правна и политическа рамка на равнището на Съюза, което позволило на Комисията да изпълни задачата си за външно представителство на Съюза, без да е трябвало да получава допълнителни насоки от Съвета.
Съображения на Съда
Страните не спорят по това, че въпросите, повдигнати с искането за консултативно заключение, поне отчасти са свързани с опазването на морските биологични ресурси в рамките на общата политика в областта на рибарството — сфера, в която съгласно член 3, параграф 1, буква г) ДФЕС Съюзът има изключителна компетентност, и че същият, в качеството си на договаряща страна по КООНМП, основа за създаването на ITLOS, е компетентен да вземе участие в съответствие с член 133 от Правилника на ITLOS в провежданата пред този съд по дело № 21 консултативна процедура.
В подкрепа на решението си да представлява Съюза при участието му в посочената процедура, и в тази връзка да представи писмено становище от негово име, Комисията се позовава на член 335 ДФЕС, както личи от материалите по преписката и както тя потвърждава в писмените си изявления и в съдебното заседание.
Някои от встъпилите държави членки обаче оспорват приложимостта на член 335 ДФЕС към представителството на Съюза пред международен съд като ITLOS. Според тях този член се отнася единствено до производствата пред националните съдилища.
От практиката на Съда обаче следва, че макар видно от текста му да е ограничен по действие до държавите членки, член 335 ДФЕС е израз на общия принцип, че Съюзът притежава правоспособност и за целта се представлява от Комисията (вж. в този смисъл решение Reynolds Tobacco и др./Комисия,
C‑131/03 P
,
EU:C:2006:541
, т.
).
Следователно член 335 ДФЕС е дал на Комисията основание да представлява Съюза пред ITLOS по дело № 21.
Както подчертава Съветът, подкрепен в това отношение от встъпилите държави членки, приложимостта на член 335 ДФЕС в случая все пак не изчерпва повдигнатия с първото основание въпрос дали принципът на предоставената компетентност, закрепен в член 13, параграф 2, ДЕС, изисква съдържанието на писменото становище, което Комисията е представила на ITLOS по дело № 21 от името на Съюза, да е било предварително одобрено от Съвета.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 13, параграф 2 ДЕС всяка институция на Съюза действа в кръга на правомощията, които са ѝ предоставени с Договорите, в съответствие с процедурите, условията и целите, предвидени в тях. Тази разпоредба отразява принципа на институционално равновесие, който характеризира институционалната структура на Съюза и предполага, че всяка институция упражнява своите правомощия при зачитане на правомощията на останалите институции (вж. решение Съвет/Комисия,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая доводите на Съвета и на встъпилите държави членки се свеждат до това, че като е представила пред ITLOS по дело № 21 писмено становище от името на Съюза със съдържание, което не е било одобрено от Съвета, Комисията не е зачела правомощията, които Съветът черпи от член 218, параграф 9 ДФЕС и при всички положения, от член 16, параграф 1, второ изречение ДЕС.
Що се отнася, на първо място, до член 218, параграф 9 ДФЕС, направената в тази разпоредба препратка към позициите, които трябва да се заемат от името на Съюза „в рамките на“ орган, който е създаден с международно споразумение и има за задача да приема актове с правно действие, означава, че прилагането на тази разпоредба касае позициите, които трябва да се заемат от името на Съюза при участието му — чрез институциите му или евентуално чрез посредничеството на неговите държави членки, действащи солидарно в негов интерес — в приемането на такива актове в рамките на съответния международен орган. Съюзът обаче е поканен да изрази като страна позиция „пред“ международен съд, а не „в рамките на“ него.
Това тълкувание се потвърждава от целта и контекста, в които се вписва член 218, параграф 9 ДФЕС.
Всъщност, както посочва генералният адвокат в точки 70—74 от заключението си, посочената разпоредба предвижда — в отклонение от общата процедура по член 218, параграфи 1—8 ДФЕС за договаряне и сключване на международно споразумение от Съюза — опростена процедура за определяне на позициите, които трябва да бъдат заети от името на Съюза при участието му в приемането в рамките на решаващия орган, създаден със съответното международно споразумение, на актове за прилагането на последното или привеждането му в действие.
За разлика обаче от дело Германия/Съвет (
C‑399/12
,
EU:C:2014:2258
), отнасящо се до позицията, която е трябвало да бъде заета от името на Съюза при участието му — чрез посредничеството на държави членки — в приемането на препоръки в рамките на органа, създаден със съответното международно споразумение, настоящото дело е свързано с определянето на евентуалната позиция на Съюза пред международен съдебен орган, от който се иска консултативно заключение, за чието приемане компетентни и отговорни са единствено членовете на този орган, действащи в това отношение напълно независимо от страните.
Затова, без да е нужно да се преценява дали исканото от ITLOS по дело № 21 консултативно заключение попада в обхвата на понятието „акт с правно действие“ по смисъла на член 218, параграф 9 ДФЕС, следва да се приеме, че тази разпоредба не е приложима в случая.
Що се отнася, на второ място, до член 16, параграф 1, второ изречение ДЕС, следва да се прецени дали от тази разпоредба произтича, че преди писменото становище от името на Съюза да бъде изпратено на ITLOS по дело № 21, съдържанието му е трябвало да бъде одобрено от Съвета.
В това отношение следва да се подчертае, че искането за консултативно заключение касае съответните задължения и отговорности на държавата на знамето и на крайбрежната държава във връзка с ННН риболова, който застрашава опазването и управлението на рибните запаси. Както бе посочено в точки 10 и 11 от настоящото решение, ННН риболовът попада в приложното поле на съвкупност от разпоредби, съдържащи се в КООНМП, по която Съюзът е договаряща страна, в Споразумението на ФАО за съответствие, към което Общността се присъединява с Решение 96/428, в Споразумението на ООН за рибните запаси, което Общността е ратифицирала с Решение 98/414, както и в споразуменията за партньорство, които са сключени между Съюза и държавите — членки на CSRP, и са неразделна част от правото на Съюза съгласно член 216, параграф 2 ДФЕС (вж. в този смисъл решение Air Transport Association of America и др.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, т.
и цитираната съдебна практика). ННН риболовът е предмет на подробна правна уредба и в Съюза, която освен това е доразвита през 2008 г., за да се отчетат международните ангажименти на Съюза, както бе припомнено в точки 14—19 от настоящото решение.
Както се вижда от писменото становище, изпратено от името на Съюза до ITLOS по дело № 21, това становище предлага в този контекст отговори на поставените по посоченото дело въпроси, като показва как според Съюза следва да се тълкуват и прилагат релевантните разпоредби на КООНМП, на Споразумението на ФАО за съответствие и на Споразумението на ООН за рибните запаси във връзка с ННН риболова и като описва мерките в тази област, съдържащи се в споразуменията за партньорство и в правната уредба на Съюза, споменати в предходната точка.
Следователно целта на това становище не е била във връзка с ННН риболова да се дефинира политика по смисъла на член 16, параграф 1, второ изречение ДЕС, а да се представят пред ITLOS, въз основа на анализ на международните разпоредби и правната уредба на Съюза в тази област, правни съображения, така че този съд да даде по поставените въпроси консултативно заключение при познаване на обстановката.
Съветът и някои от встъпилите държави членки изтъкват, че писменото становище, представено на ITLOS от името на Съюза по дело № 21, съдържа и съображения във връзка с компетентността на този съд да отговори на искането за консултативно заключение, както и по допустимостта на поставените въпроси — съображения, които предполагат стратегически или политически решения от страна на Съвета.
Подобни съображения обаче, също както съображенията по съществото на разглежданото дело, се излагат при участие в съдебно производство. При това положение те не биха могли да се считат за свързани с определянето на политика по смисъла на член 16, параграф 1 ДЕС.
Съветът и някои от встъпилите държави членки наблягат и на това, че от съдържанието на писменото становище, представено пред ITLOS от името на Съюза по дело № 21, могат да произтекат важни политически последици, по-конкретно в отношенията между Съюза и държавите — членки на CSRP.
Това твърдение обаче, дори да е вярно, при всички положения не е достатъчно — предвид посоченото в точки 69—71 от настоящото решение — за да се приеме, че при изготвянето на съдържанието на това писмено становище се упражнява функция по определянето на политика по смисъла на член 16, параграф 1, второ изречение ДЕС.
От горното следва, че Комисията не е нарушила тази разпоредба, като е изпратила на ITLOS по дело № 21 писмено становище от името на Съюза, без да подложи съдържанието му на одобрението на Съвета.
С оглед на всички изложени по-горе съображения твърденията по първото основание трябва да се отхвърлят.
По второто основание
Доводи на страните
По второто основание Съветът, подкрепен в това отношение от Чешката република, Кралство Испания, Френската република, Република Литва и Република Австрия, твърди, че в случая Комисията е нарушила принципа на лоялно сътрудничество, закрепен в член 13, параграф 2 ДЕС.
В това отношение посочените страни възразяват, на първо място, срещу това, че противно на изискването в член 218, параграф 9 ДФЕС, Комисията не е представила на Съвета предложение за решение, установяващо позицията, която да бъде заета от името на Съюза пред ITLOS, което попречило на Съвета да приеме такова решение. Този пропуск на Комисията представлявал и неизпълнение на задължението ѝ по член 17, параграф 1 ДЕС да предприема подходящи инициативи, за да допринесе за общия интерес на Съюза, неизпълнение, което попречило на Съвета да упражни функциите, възложени му с член 16, параграф 1 ДЕС.
На второ място, Комисията не сътрудничила лоялно на Съвета, що се отнася до изготвянето на съдържанието на представеното пред ITLOS писмено становище. Всъщност тя просто изпратила на Съвета, само за информация, няколко поредни подготвителни документа, далеч не толкова подробни, колкото писменото становище, което в крайна сметка е изпратено на ITLOS, докато делегациите на държавите членки в Съвета искали да разполагат с пълния текст на проекта, въз основа на който да подготвят собственото си становище при пълно познаване на евентуалната позиция на Съюза в случая.
Комисията оспорва наличието на каквото и да било нарушение от нейна страна на принципа на лоялно сътрудничество.
На първо място, тя изтъква, че щом като не е необходимо решение по член 218, параграф 9 ДФЕС, ненужно е и предположение за такова решение.
На второ място, тя поддържа, че в случая изцяло е сътрудничила на Съвета и е взела предвид както различните мнения, изразени в рамките на Съвета по някои повдигнати с искането за консултативно заключение въпроси, така и предложенията на държавите членки.
Съображения на Съда
Съгласно член 13, параграф 2 ДЕС институциите на Съюза осъществяват лоялно сътрудничество помежду си. Това лоялно сътрудничество се осъществява обаче при спазване на рамките на правомощията, възложени от Договорите на всяка от тези институции. Следователно задължението, произтичащо от член 13, параграф 2 ДЕС, не е от естество да измени посочените правомощия (решение Парламент/Съвет,
C‑48/14
,
EU:C:2015:91
, т.
и
).
В случая основният довод, развит от Съвета и някои встъпили държави членки във връзка с второто основание, почива на допускането, че по силата на член 218, параграф 9 ДФЕС или на член 16, параграф 1, второ изречение ДЕС компетентен да изготви съдържанието на писменото становище, представено на ITLOS по дело № 21 от името на Съюза, е Съветът. Това обаче не е така, видно от анализа на първото основание. Следователно Комисията не може да бъде упреквана, че не е изпълнила задължението си за лоялно сътрудничество, като не е предприела съответните инициативи за прилагането на тези две разпоредби.
Принципът на лоялно сътрудничество обаче изисква от Комисията, когато възнамерява да изразява позиции от името на Съюза пред международен съд, да се допита преди това до Съвета.
В случая Комисията действително е изпълнила това задължение. Всъщност видно от фактическата обстановка, описана в точки 28—32 от настоящото решение, преди да представи на ITLOS по дело № 21 писменото становище от името на Съюза, Комисията е изпратила на Съвета работния документ от 22 октомври 2013 г., който до 26 ноември 2013 г. е неколкократно преработван, за да се вземат предвид мненията, изразени в рамките на групите FISH и COMAR. Следователно Съветът неправилно поддържа, че при изготвянето на съдържанието на това писмено становище Комисията не е сътрудничила лоялно.
Накрая, следва да се отбележи, че Комисията, без да бъде опровергана в това отношение от Съвета или от встъпилите държави членки, посочва, че заявената в писменото становище неутрална позиция по въпроса за компетентността на ITLOS да даде исканото в случая консултативно заключение е продиктувана от стремежа ѝ да отчете, в дух на лоялност, различните мнения, изразени по този въпрос от държавите членките в рамките на Съвета.
Следователно твърденията по второто основание трябва да се отхвърлят.
От всички изложени по-горе съображения следва, че жалбата трябва да се отхвърли в нейната цялост.
По съдебните разноски
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Съвета и последният е загубил делото, той трябва да бъде осъден да заплати съдебните разноски. В съответствие с член 140, параграф 1 от същия процедурен правилник, съгласно който държавите членки, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски, Чешката република, Република Гърция, Кралство Испания, Френската република, Република Литва, Кралство Нидерландия, Република Австрия, Португалската република, Република Финландия и Обединеното кралство следва да понесат направените от тях съдебни разноски.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)
Отхвърля жалбата.

2)
Осъжда Съвета на Европейския съюз да заплати съдебните разноски.

3)
Чешката република, Република Гърция, Кралство Испания, Френската република, Република Литва, Кралство Нидерландия, Република Австрия, Португалската република, Република Финландия и Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия понасят направените от тях съдебни разноски.

Подписи
(
*
)   Език на производството: английски.