CELEX: 62012CJ0562
Procedimiento prejudicial
Fondos Estructurales
Reglamentos (CE) nos 1083/2006 y 1080/2006
Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER)
Programa operativo dirigido a promover la cooperación territorial europea entre la República de Estonia y la República de Letonia
Decisión desestimatoria de una subvención adoptada por el Comité de seguimiento
Disposición que establece que no cabe recurso contra las decisiones de dicho Comité
Artículo 267 TFUE
Acto adoptado por una institución, un órgano o un organismo de la Unión
Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
Aplicación del Derecho de la Unión
Artículo 47
Derecho a una tutela judicial efectiva
Derecho de acceso a los tribunales
Determinación del Estado miembro cuyos órganos jurisdiccionales son competentes para conocer de un recurso

La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación de los artículos 256 TFUE, apartado 1, 263 TFUE, párrafo primero, segunda frase, 267 TFUE, párrafo primero, letra b), y 274 TFUE, y de los artículos 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») y 63, apartado 2, del Reglamento (CE) n
o
1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) n
o
1260/1999 (
DO L 210, p. 25
).
Dicha petición fue presentada en el marco de un litigio entre Liivimaa Lihaveis MTÜ (en lo sucesivo, «Liivimaa Lihaveis»), cooperativa de criadores de bovinos, y Eesti-Läti programmi 2007‑2013 Seirekomitee (Comité de seguimiento del programa entre Estonia y Letonia para el período 2007‑2013; en lo sucesivo, «Comité de seguimiento»), en relación con la desestimación por parte de éste de una solicitud de subvención presentada por dicha cooperativa en el marco de la ejecución del citado programa.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Reglamento n
o
1083/2006
El Reglamento n
o
1083/2006 dispone en su artículo 1, párrafos primero y segundo:
«El presente Reglamento establece las disposiciones generales aplicables al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), al Fondo Social Europeo (FSE) (en lo sucesivo, “Fondos Estructurales”), y al Fondo de Cohesión, sin perjuicio de las disposiciones específicas establecidas en los Reglamentos (CE) n
o
1080/2006 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y por el que se deroga el Reglamento (CE) n
o
1783/1999 (
DO L 210, p. 1
)], (CE) n
o
1081/2006 y (CE) n
o
1084/2006.
Define los objetivos a cuya consecución deben contribuir los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión […], los requisitos que deben cumplir los Estados miembros y las regiones para poder beneficiarse de esos Fondos, los recursos financieros disponibles y los criterios aplicables para decidir su asignación.»
El artículo 2, punto 1, del Reglamento n
o
1083/2006 contiene la siguiente definición:
«“programa operativo”: documento presentado por un Estado miembro y aprobado por la Comisión, en el que se recoge una estrategia de desarrollo que contiene un conjunto coherente de prioridades para cuya realización se precisará ayuda de alguno de los Fondos o, cuando se trate del objetivo de “convergencia”, del Fondo de Cohesión y del FEDER».
El artículo 32 del citado Reglamento, que lleva por título «Elaboración y aprobación de los programas operativos», dispone en sus apartados 1 y 5:
«1.   Las intervenciones de los Fondos [Estructurales y del Fondo de Cohesión] en los Estados miembros adoptarán la forma de programas operativos encuadrados en el marco estratégico nacional de referencia. Cada programa operativo cubrirá el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2013. Cada programa operativo se referirá únicamente a uno de los tres objetivos que se mencionan en el artículo 3, salvo que la Comisión y el Estado miembro acuerden lo contrario.
[…]
5.   La Comisión aprobará cada programa operativo con la mayor brevedad posible, a más tardar dentro de los cuatro meses siguientes a su presentación formal por el Estado miembro, pero no antes del 1 de enero de 2007.»
El artículo 59 del mismo Reglamento, que lleva por título «Designación de autoridades», establece:
«1.   En relación con cada programa operativo, el Estado miembro deberá designar lo siguiente:
a)
una autoridad de gestión: una autoridad pública, nacional, regional o local o un organismo público o privado designados por el Estado miembro para gestionar el programa operativo;
[…]
3.   El Estado miembro establecerá las normas que regulen sus relaciones con las autoridades a que se refiere el apartado 1 y las de estas con la Comisión.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el presente Reglamento, el Estado miembro fijará las normas que regulen las relaciones entre las autoridades a que se refiere el apartado 1, que llevarán a cabo su cometido de plena conformidad con los sistemas institucional, jurídico y financiero de dicho Estado miembro.
[…]
5.   El Reglamento (CE) n
o
1080/2006 establece normas específicas de gestión y control para los programas operativos correspondientes al objetivo de “cooperación territorial europea”.
[…]»
El artículo 60 del Reglamento n
o
1083/2006, que lleva por título «Funciones de la autoridad de gestión», es del siguiente tenor:
«La autoridad de gestión se encargará de la gestión y ejecución del programa operativo, de acuerdo con el principio de buena gestión financiera, y en particular:
a)
garantizará que la selección de las operaciones para su financiación se realiza de conformidad con los criterios aplicables al programa operativo, y que dichas operaciones se atienen a las normas comunitarias y nacionales aplicables en la materia durante todo el período de ejecución;
[…]
h)
orientará el trabajo del Comité de seguimiento y le suministrará los documentos que permitan supervisar la calidad de la ejecución del programa operativo a la luz de sus objetivos específicos».
A tenor del artículo 63 del citado Reglamento, que lleva el título «Comité de seguimiento»:
«1.   El Estado miembro creará un Comité de seguimiento en relación con cada programa operativo, de acuerdo con la autoridad de gestión y en un plazo de tres meses a partir de la fecha en que haya notificado al Estado miembro la decisión de aprobación del programa operativo. Podrá crearse un único Comité de seguimiento para varios programas operativos.
2.   Cada Comité de seguimiento establecerá su reglamento interno ateniéndose al marco institucional, jurídico y financiero del Estado miembro en cuestión y lo aprobará de acuerdo con la autoridad de gestión con objeto de desempeñar sus cometidos de conformidad con el presente Reglamento.»
El artículo 65 de dicho Reglamento establece:
«El Comité de seguimiento se asegurará de la eficacia y la calidad de la ejecución del programa operativo del siguiente modo:
a)
estudiará y aprobará los criterios de selección de las operaciones objeto de financiación en un plazo de seis meses a partir de la aprobación del programa operativo y aprobará toda revisión de dichos criterios atendiendo a las necesidades de programación;
[...]»
Reglamento n
o
1080/2006
El Reglamento n
o
1080/2006 dispone en su artículo 1:
«1.   El presente Reglamento establece los cometidos del [FEDER], el alcance de las intervenciones del Fondo en relación con los objetivos de “convergencia”, “competitividad regional y empleo” y “cooperación territorial europea”, definidos en el artículo 3, apartado 2, del Reglamento […] n
o
1083/2006, así como los requisitos para optar a la ayuda.
2.   El FEDER se regirá por el Reglamento […] n
o
1083/2006 y por el presente Reglamento.»
El artículo 14, apartados 1 y 3, del Reglamento n
o
1080/2006 establece:
«1.   Los Estados miembros que participen en un programa operativo designarán una única autoridad de gestión, una única autoridad de certificación y una única autoridad de auditoría, la última de las cuales estará situada en el Estado miembro de la autoridad de gestión. La autoridad de certificación será la encargada de recibir los pagos efectuados por la Comisión y, en general, también de abonar los pagos al principal beneficiario.
La autoridad de gestión, tras consultar con los Estados miembros representados en el ámbito del programa, establecerá una secretaría técnica conjunta. Dicha secretaría asistirá a la autoridad de gestión y al comité de seguimiento, y, según proceda, a la autoridad de la auditoría en el desempeño de sus respectivas funciones.
[…]
3.   Cada uno de los Estados miembros participantes en el programa operativo nombrará representantes en el comité de seguimiento a que se refiere el artículo 63 del Reglamento […] n
o
1083/2006.»
El artículo 19 del Reglamento n
o
1080/2006, titulado «Selección de operaciones», establece en sus apartados 1 y 3:
«1.   Las operaciones seleccionadas en relación con los programas operativos destinados a la realización de actividades transfronterizas, conforme a lo previsto en el artículo 6, punto 1, y a la instauración y desarrollo de la cooperación transnacional, según lo previsto en el artículo 6, punto 2, incluirán beneficiarios de dos países como mínimo, de los cuales al menos uno deberá ser Estado miembro, que cooperarán de al menos dos de las siguientes maneras en lo que respecta a cada operación: concepción conjunta, ejecución conjunta, personal en común y financiación conjunta.
[…]
3.   Además de las funciones a que se refiere el artículo 65 del Reglamento […] n
o
1083/2006, el comité de seguimiento o un comité director encargado de informarle asumirá la responsabilidad de seleccionar las operaciones.»
Programa operativo entre la República de Estonia y la República de Letonia para el período 2007‑2013
El programa operativo entre la República de Estonia y la República de Letonia para el período 2007‑2013 (en lo sucesivo, «programa operativo Estonia-Letonia») tiene por objeto promover la cooperación territorial europea.
En aplicación del artículo 32, apartado 5, del Reglamento n
o
1083/2006, el citado programa fue aprobado por el artículo 1 de la Decisión C(2007) 6603 final de la Comisión Europea, de 21 de diciembre de 2007.
El programa operativo Estonia-Letonia fue objeto del documento «Eesti‑Läti programm 2007—2013» (programa entre Estonia y Letonia para el período 2007‑2013; en lo sucesivo, «documento de programa»), con la referencia CCI n
o
2007 CB 163 PO 050, que fue elaborado conjuntamente por las autoridades de la República de Estonia y de la República de Letonia.
En aplicación de los Reglamentos n
os
1083/2006 y 1080/2006, el documento de programa precisó en particular las disposiciones que regulaban la designación y el funcionamiento de la autoridad de gestión, de la autoridad de certificación y de la autoridad de auditoría.
El punto 7.1 del documento de programa, que lleva por título «Gestión del programa», establece en sus párrafos segundo, quinto, séptimo y noveno:
«Con arreglo al artículo 63 del Reglamento [n
o
1083/2006], Estonia y Letonia crearán un Comité de seguimiento conjunto, que garantizará la eficacia y la calidad de la ejecución del programa operativo.
[…]
Estonia y Letonia han decidido establecer la estructura para la aplicación conjunta del programa [operativo Estonia-Letonia] en Estonia. El Ministerio del Interior ha sido designado para actuar como autoridad de gestión, autoridad de certificación y autoridad de auditoría del programa […].
[…]
Con arreglo al artículo 59, apartado 3, del Reglamento [n
o
1083/2006], las autoridades citadas anteriormente llevarán a cabo su cometido de plena conformidad con los sistemas institucional, jurídico y financiero de la República de Estonia.
[…]
En el manual del programa se incluirán disposiciones pormenorizadas sobre la ejecución del programa [operativo Estonia-Letonia] que completarán las normas que figuran en los capítulos siguientes del programa operativo. El Comité de seguimiento adoptará el manual del programa durante su primera reunión. Las disposiciones de dicho manual serán vinculantes para las autoridades encargadas de ejecutar el programa y para los beneficiarios principales y los demás beneficiarios del programa.»
El punto 7.2.2 del documento de programa, que lleva por título «Funciones de la autoridad de gestión», establece:
«Con arreglo al artículo 60 del Reglamento [n
o
1083/2006] y al artículo 14, apartado 1, y al artículo 15 del Reglamento [n
o
1080/2006], la autoridad de gestión se encargará de la gestión y ejecución del programa operativo [Estonia‑Letonia] de acuerdo con el principio de buena gestión financiera, y en particular:
a)
garantizará que la selección de las operaciones para su financiación se realiza de conformidad con los criterios aplicables al programa operativo, y que dichas operaciones se atienen a las normas comunitarias y nacionales aplicables en la materia durante todo el período de ejecución. […]
[…]
Además, la autoridad de gestión deberá:
[…]
cuando el Comité de seguimiento haya adoptado la decisión relativa a la financiación (artículo 19, apartado 3, del Reglamento [n
o
1080/2006]), establecer los mecanismos de ejecución de cada operación (acuerdo de subvención) de común acuerdo con el beneficiario principal (Reglamento [n
o
1080/2006], artículo 15, apartado 2);
[…]»
El punto 7.6.1 del documento de programa, relativo a las funciones del Comité de seguimiento, es del siguiente tenor:
«Con arreglo al artículo 65 del Reglamento [n
o
1083/2006], el Comité de seguimiento se asegurará de la eficacia y la calidad de la ejecución del programa operativo [Estonia-Letonia], de conformidad con las disposiciones siguientes:
a)
estudiará y aprobará los criterios de selección de las operaciones objeto de financiación en un plazo de seis meses a partir de la aprobación del programa operativo y aprobará toda revisión de dichos criterios atendiendo a las necesidades de programación;
[…]
Además, el Comité de seguimiento deberá:
[…]
seleccionar las operaciones que han de financiarse (artículo 19, apartado 3, del Reglamento [n
o
1080/2006]);
[…]»
El punto 7.6.2, párrafo cuarto, del documento de programa precisa al respecto que el Comité de seguimiento deberá estar integrado por un máximo de siete representantes originarios de Estonia y de Letonia.
Con arreglo al punto 7.7.1 del documento de programa, la secretaría técnica conjunta, creada por la autoridad de gestión y encargada de gestionar el programa [operativo Estonia-Letonia], estará situada en Tartu (Estonia), mientras que la oficina de información de dicha secretaría se hallará en Riga (Letonia).
El punto 9.4, párrafo primero, del documento de programa dispone:
«El Comité de seguimiento, integrado por miembros originarios de Estonia y de Letonia, así como los representantes de la Comisión, de la autoridad de gestión y de la secretaría técnica conjunta, en su función consultiva, seleccionarán las operaciones financiadas.»
El punto 9.5 del documento de programa es del siguiente tenor:
«Tras la aprobación de la solicitud de financiación por el Comité de seguimiento, la autoridad de gestión redactará el acuerdo de subvención que deberá celebrarse con el beneficiario principal para la operación aprobada.»
El Comité de seguimiento adoptó el manual del programa relativo al programa [operativo Estonia‑Letonia], con fecha de 1 de diciembre de 2009 (en lo sucesivo, «manual del programa»), que, en particular, da instrucciones para la preparación de las solicitudes de subvención y para la ejecución, el control, el informe y la finalización de los proyectos. El punto 1 del manual del programa enuncia,
in fine
, que «el texto de este manual constituye la principal guía para los solicitantes».
El punto 6.6, párrafos primero y segundo, del manual del programa, en su versión aplicable al litigio principal, establece:
«Las decisiones relativas a los proyectos que deben financiarse serán adoptadas por el Comité de seguimiento […] sobre la base de los resultados de la evaluación. Contra las decisiones del [Comité de seguimiento] no cabe recurso.
Después de que el [Comité de seguimiento] haya adoptado las decisiones de financiación, los responsables de los proyectos que no han sido seleccionados recibirán un escrito de la secretaría técnica en el que se expondrán los motivos por los que se desestimó su solicitud. La [secretaría técnica conjunta] enviará dicho escrito dentro de los diez días laborables siguientes a la reunión del Comité de seguimiento.»
Por otro lado, el Comité de seguimiento adoptó, el 29 de mayo de 2009, disposiciones de procedimiento para la ejecución del programa [operativo Estonia-Letonia]. Según la regla 1, punto 2, de éstas, la sede oficial del Comité de seguimiento será la misma que la de la secretaría técnica y, por tanto, se hallará en Tartu.
Derecho estonio
El artículo 2, apartado 1, de la Ley de procedimiento administrativo (haldusmenetluse seadus, RT I 2001, 58, 354), adoptada el 6 de junio de 2001, en su versión aplicable en la fecha de los hechos del litigio principal (en lo sucesivo, «Ley de procedimiento administrativo»), establece:
«Un procedimiento administrativo es la acción de un órgano administrativo (artículo 8) durante la promulgación de un Reglamento (artículo 88) o de un acto administrativo (artículos 51 y 52), la ejecución de un acto (artículo 106) o la celebración de un acuerdo administrativo (artículo 95).»
El artículo 8, apartado 1, de la misma Ley establece:
«Un órgano administrativo es una institución, una asamblea o una persona facultada, en virtud de la Ley, de un reglamento adoptado sobre la base de una Ley o de un contrato administrativo, para desempeñar funciones propias de la administración pública.»
El artículo 51, apartado 1, de la Ley de procedimiento administrativo dispone:
«Un acto administrativo es una orden, una decisión, un edicto, una circular o cualquier otro acto, promulgado por un órgano administrativo en el cumplimiento de sus funciones administrativas en una relación de Derecho público para regular un supuesto específico y destinado a crear, modificar o extinguir los derechos o los deberes de una persona.»
El artículo 1, apartado 1 a 3 y 5, de la Ley sobre ayudas estructurales para el período 2007-2013 (perioodi 2007‑2013 struktuuritoetuse seadus, RT I 2006, 59, 440), adoptada el 7 de diciembre de 2006, en su versión aplicable en la fecha de los hechos del litigio principal, establece:
«1.   La presente Ley establece las bases y el procedimiento para la concesión, la utilización, la recuperación y la devolución de las ayudas estructurales, así como las bases para el control de la concesión y la utilización de las ayudas estructurales y el procedimiento de revisión.
2.   La presente Ley se aplicará a la concesión y utilización de fondos concedidos para la ayuda estructural en virtud de un programa operativo concreto aprobado por la Comisión Europea con arreglo al artículo 32, apartado 5, del Reglamento […] n
o
1083/2006 […].
3.   Las disposiciones del capítulo 8 así como el artículo 2, el artículo 3, apartado 4, el artículo 5, el artículo 14, el artículo 21, apartado 1, el artículo 22, el artículo 25, apartados 1, 2, 4, 5, 7 y 8, los artículos 26, 27 y 28, el artículo 30, apartados 2 y 3, y los artículos 31, 32 y 33 de la presente Ley se aplicarán cuando se conceda y utilice una ayuda estructural sobre la base de los programas operativos que responden al objetivo de cooperación territorial europea […] mencionado en el artículo 3, apartado 2, punto c), del Reglamento […] n
o
1083/2006.
[…]
5.   Al procedimiento previsto en esta Ley se aplicarán las normas de la Ley de procedimiento administrativo, sin perjuicio de las particularidades que se deriven de la presente Ley».
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
De la resolución de remisión y de las observaciones formuladas ante el Tribunal de Justicia se desprende que, el 19 de febrero de 2010, Liivimaa Lihaveis presentó una solicitud de subvención, en el marco del programa operativo Estonia‑Letonia, para un proyecto de «creación de un nuevo producto con una nueva marca, fabricado a partir de bovinos de calidad criados en las praderas más diversas de Estonia y de Letonia».
Mediante escrito de 19 de abril de 2010, la secretaría técnica conjunta informó a Liivimaa Lihaveis de que su solicitud había superado con éxito la primera fase del procedimiento de selección y de que su proyecto había sido declarado técnicamente idóneo para poder recibir la ayuda. En ese mismo escrito, la secretaría técnica conjunta señaló que iba a llevar a cabo la evaluación cualitativa de dicha solicitud y que el Comité de seguimiento adoptaría la decisión final el 29 de junio de 2010.
Mediante escrito de 7 de julio de 2010, la secretaría técnica conjunta informó a Liivimaa Lihaveis de que el Comité de seguimiento había desestimado su solicitud de subvención. En el citado escrito se señalaban los motivos de la desestimación.
Mediante escrito de 23 de julio de 2010, Liivimaa Lihaveis envió a la secretaría técnica conjunta y al Ministerio del Interior de la República de Estonia un escrito en el que llamaba la atención sobre el hecho de que había sido informada de la desestimación de su solicitud mediante un simple escrito y no mediante un acto administrativo. Liivimaa Lihaveis pidió que se le comunicara el acto administrativo que formalizaba la decisión del Comité de seguimiento de desestimar su solicitud.
En un intercambio de correos electrónicos que siguió al envío del citado escrito, la autoridad de gestión señaló al Ministerio del Interior de la República de Estonia que, en el marco del programa operativo Estonia‑Letonia, no se adopta ninguna decisión administrativa formal para aceptar o desestimar las solicitudes de financiación de proyectos, ya que el acta de la reunión del Comité de seguimiento y el escrito de la secretaría técnica conjunta relativo a la decisión de financiar o no un proyecto para el que se ha solicitado una subvención constituyen documentos oficiales. A este respecto, la autoridad de gestión se remitió al punto 6.6 del manual del programa, con arreglo al cual las decisiones de financiación de los proyectos son adoptadas por el Comité de seguimiento, contra cuyas decisiones no cabe recurso, y los responsables de los proyectos no seleccionados reciben únicamente un escrito en el que se les explica las razones de la desestimación.
El 16 de septiembre de 2010, el director de la autoridad de gestión envió a Liivimaa Lihaveis un escrito al que se adjuntaba un extracto del acta de la reunión del Comité de seguimiento de los días 28 y 29 de junio de 2010, que menciona la decisión de desestimar su solicitud de subvención.
Liivimaa Lihaveis interpuso ante el Tartu halduskohus (tribunal de lo contencioso-administrativo de Tartu) un recurso en el que solicitaba que se anulara la decisión del Comité de seguimiento de desestimar su solicitud de subvención y que se ordenara a éste que examinara de nuevo la citada solicitud y adoptara una decisión administrativa conforme a Derecho. Mediante auto de 21 de septiembre de 2011, dicho órgano jurisdiccional desestimó el recurso.
El 3 de octubre de 2011, Liivimaa Lihaveis apeló el mencionado auto ante el Tartu ringkonnakohus (tribunal de apelación de Tartu).
El órgano jurisdiccional remitente señala, en primer lugar, que el Comité de seguimiento es un órgano establecido de común acuerdo por la República de Estonia y la República de Letonia sobre la base del artículo 63, apartado 1, del Reglamento n
o
1083/2006 y del documento de programa. Por tanto, la Carta resulta de aplicación en un asunto como el que se examina en el litigio principal, con arreglo a su artículo 51, apartado 1. Pues bien, a su juicio, en el caso de una desestimación de una solicitud de subvención, el hecho de que la decisión del Comité de seguimiento no pueda impugnarse ante ningún órgano jurisdiccional, en aplicación del punto 6.6 del manual del programa, resulta contrario al artículo 63, apartado 2, del Reglamento n
o
1083/2006, puesto en relación con el artículo 47 de la Carta.
A continuación indica que el Comité de seguimiento no es ni un órgano administrativo, en el sentido de la Ley de procedimiento administrativo, ni una entidad de Derecho privado, ni tampoco una organización internacional creada mediante tratado. Como dicho comité, previsto por el documento de programa, fue creado sobre la base de una decisión de la Comisión, constituye un órgano de la Unión. En su opinión, pues, el manual del programa, adoptado por el Comité de seguimiento, es un acto dirigido a aplicar el Derecho derivado de la Unión y tiene un carácter vinculante para quienes pretenden obtener una subvención en el marco del programa operativo Estonia‑Letonia.
Por último, el órgano jurisdiccional remitente considera que el punto 6.6 del manual del programa está destinado a producir efectos jurídicos frente a terceros. El Tribunal General de la Unión Europea es, por tanto, competente para pronunciarse acerca de un recurso dirigido contra una decisión desestimatoria adoptada por el Comité de seguimiento. Según el órgano jurisdiccional remitente, en el supuesto de que el manual del programa no produzca tales efectos jurídicos, el litigio debe ser resuelto por el órgano jurisdiccional nacional competente, con arreglo al artículo 274 TFUE. No obstante, como en el citado programa operativo participan la República de Estonia y la República de Letonia, el asunto podría someterse paralelamente a órganos jurisdiccionales de ambos Estados, con el riesgo de que se dictaran sentencias contradictorias.
En estas circunstancias, el Tartu ringkonnakohus decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
Un reglamento interno de un Comité de seguimiento instituido conjuntamente por dos Estados miembros —en el presente asunto, el manual del programa adoptado por [el Comité de seguimiento]— que establece que las decisiones del Comité de seguimiento no podrán ser objeto de recurso ante ningún órgano jurisdiccional (punto 6.6, párrafo cuarto, del manual del programa: “The decisions of the Monitoring Comittee are not appealable at any place of jurisdiction”), ¿es compatible con el artículo 63, apartado 2, del [Reglamento n
o
1083/2006] en relación con el artículo 47 de la [Carta]?
2)
Si se responde negativamente a la [primera] cuestión: ¿debe interpretarse el artículo 267 TFUE, párrafo primero, letra b), en el sentido de que el punto 6.6, párrafo cuarto, [del citado manual del programa] puede calificarse de acto de una institución, órgano u organismo de la Unión, que procede anular?
3)
Si se responde negativamente a la [primera] cuestión, ¿debe interpretarse el artículo 263 [TFUE], párrafo primero, segunda frase, en relación con los artículos 256 [TFUE], apartado 1, y 274 [TFUE], en el sentido de que corresponde conocer de los recursos contra decisiones del [Comité de seguimiento] al Tribunal General de la Unión Europea o, por el contrario, al órgano jurisdiccional competente con arreglo al Derecho nacional?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la tercera cuestión
Mediante su tercera cuestión, que procede examinar en primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 263 TFUE debe interpretarse en el sentido de que, en el marco de un programa operativo comprendido en el ámbito de aplicación de los Reglamentos n
os
1083/2006 y 1080/2006 y dirigido a promover la cooperación territorial europea, el Tribunal General de la Unión Europea es competente para conocer de un recurso contra una decisión de un Comité de seguimiento por la que se desestima una solicitud de subvención.
Con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo primero, primera frase, el Tribunal de Justicia controlará la legalidad de los actos legislativos, de los actos del Consejo de la Unión Europea, de la Comisión y del Banco Central Europeo que no sean recomendaciones o dictámenes, y de los actos del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros.
Por otro lado, según el artículo 263 TFUE, párrafo primero, segunda frase, el Tribunal de Justicia controlará también la legalidad de los actos de los órganos u organismos de la Unión destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros.
Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el mecanismo de control jurisdiccional previsto en el artículo 263 TFUE se aplica a los órganos y organismos creados por el legislador de la Unión que han sido dotados de competencias para adoptar actos jurídicamente vinculantes con respecto a personas físicas o jurídicas en ámbitos específicos, como la Agencia Europea de Seguridad Aérea (AESA), la Agencia Europea de Medicamentos (EMA), la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas (ECHA), la Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales (OCVV) y la Oficina de Armonización del Mercado Interior (Marcas, Dibujos y Modelos) (OAMI) (véase, en ese sentido, la sentencia Reino Unido/Consejo y Parlamento, C‑270/12,
EU:C:2014:18
, apartado 81).
Un Comité de seguimiento creado en el marco de un programa operativo destinado a promover la cooperación territorial europea no es una de esas instituciones ni uno de esos órganos u organismos de la Unión.
En el marco de un recurso interpuesto con arreglo al artículo 263 TFUE, el juez de la Unión no es competente para pronunciarse sobre la conformidad a Derecho de un acto adoptado por una autoridad nacional (véanse, en ese sentido, las sentencias Oleificio Borelli/Comisión, C‑97/91,
EU:C:1992:491
, apartado 9, y Suecia/Comisión, C‑64/05 P,
EU:C:2007:802
, apartado 91).
En el presente asunto, con arreglo al artículo 63, apartados 1 y 2, del Reglamento n
o
1083/2006, el «Estado miembro» creará un Comité de seguimiento para cada programa operativo y cada Comité de seguimiento establecerá su reglamento interno ateniéndose al marco institucional, jurídico y financiero del Estado miembro en cuestión.
Como los Reglamentos n
os
1083/2006 y 1080/2006 ofrecen la posibilidad de establecer programas operativos dirigidos a promover la cooperación territorial europea, el Comité de seguimiento fue creado conjuntamente por la República de Estonia y la República de Letonia, según indica expresamente el punto 7.1, párrafo segundo, del documento de programa.
En consecuencia, el Tribunal General no es competente para conocer, con arreglo al artículo 256 TFUE, de un recurso dirigido contra una decisión de un Comité de seguimiento, como el que aquí se examina, por la que se desestima una solicitud de subvención.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la tercera cuestión que el artículo 263 TFUE debe interpretarse en el sentido de que, en el marco de un programa operativo comprendido en el ámbito de aplicación del Reglamento n
o
1083/2006 y del Reglamento n
o
1080/2006 y dirigido a promover la cooperación territorial europea, un recurso contra una decisión de un Comité de seguimiento por la que se desestima una solicitud de subvención no es competencia del Tribunal General de la Unión Europea.
Sobre la segunda cuestión
Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 267 TFUE, párrafo primero, letra b), debe interpretarse en el sentido de que un manual del programa adoptado por un Comité de seguimiento en el marco de un programa operativo comprendido en el ámbito de aplicación del Reglamento n
o
1083/2006 y del Reglamento n
o
1080/2006 y dirigido a promover la cooperación territorial europea entre dos Estados miembros, como el que se examina en el litigio principal, constituye un acto adoptado por una institución, un órgano o un organismo de la Unión.
Como se desprende de la respuesta dada a la tercera cuestión prejudicial, el Comité de seguimiento no es una institución, un órgano o un organismo de la Unión.
En consecuencia, el Tribunal de Justicia no es competente para controlar la validez de las disposiciones de un manual del programa como el que se examina en el litigio principal.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 267 TFUE, párrafo primero, letra b), debe interpretarse en el sentido de que un manual del programa adoptado por un Comité de seguimiento en el marco de un programa operativo comprendido en el ámbito de aplicación del Reglamento n
o
1083/2006 y del Reglamento n
o
1080/2006 y dirigido a promover la cooperación territorial europea entre dos Estados miembros, como el que se examina en el litigio principal, no constituye un acto adoptado por una institución, un órgano o un organismo de la Unión y, en consecuencia, el Tribunal de Justicia no es competente para apreciar la validez de las disposiciones de dicho manual.
Primera cuestión
Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el Reglamento n
o
1083/2006, puesto en relación con el artículo 47 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una disposición de un manual del programa adoptado por un Comité de seguimiento en el marco de un programa operativo celebrado entre dos Estados miembros y dirigido a promover la cooperación territorial europea, en la medida en que esa disposición establece que la decisión de dicho Comité de seguimiento por la que se desestime una solicitud de subvención no podrá ser objeto de recurso.
En el presente asunto, el programa operativo Estonia-Letonia fue elaborado conjuntamente por las autoridades estonias y letonas basándose, en particular, en el Reglamento n
o
1083/2006 y en el Reglamento n
o
1080/2006, y a continuación fue aprobado por la Comisión.
El punto 7.1, párrafo noveno, del documento de programa establece que en el manual del programa se incluirán disposiciones pormenorizadas sobre la ejecución del citado programa operativo. Sobre la base de dicha disposición, el Comité de seguimiento adoptó el manual del programa, en el que figura la disposición controvertida, a saber el punto 6.6, párrafo primero, segunda frase, del mismo.
El hecho de que el Comité de seguimiento no sea una institución, un órgano o un organismo de la Unión, como resulta de la respuesta a la tercera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente, no excluye la aplicación del artículo 47 de la Carta, si la adopción del manual del programa por parte de dicho Comité es un acto comprendido en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión.
Procede, por consiguiente, examinar si la adopción del manual del programa constituye una aplicación del Derecho de la Unión, en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta.
Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el concepto de «aplicación del Derecho de la Unión», en el sentido de la citada disposición de la Carta, exige que exista un vínculo de conexión de un determinado grado, que vaya más allá de la proximidad de las materias consideradas o de las incidencias indirectas de una materia sobre la otra (véase, en particular, la sentencia Kremzow, C‑299/95,
EU:C:1997:254
, apartado 16).
En el presente asunto, basta con señalar que el Derecho de la Unión obligaba a los dos Estados miembros a los que afectaba el programa operativo Estonia-Letonia a ejecutar dicho programa.
En particular, por un lado, los citados Estados miembros estaban obligados a crear un Comité de seguimiento, en aplicación del artículo 63, apartados 1 y 2, del Reglamento n
o
1083/2006. Por otro lado, el conjunto de medidas destinadas a aplicar dicho programa operativo, entre las que figura el manual del programa, debían cumplir las disposiciones de los Reglamentos n
os
1083/2006 y 1080/2006.
Por tanto, procede declarar que la adopción del manual del programa por parte del Comité de seguimiento constituye una aplicación del Derecho de la Unión, en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta.
Por consiguiente, al adoptar dicho manual, el Comité de seguimiento debía atenerse a las disposiciones de la Carta.
A este respecto, por lo que atañe al principio de la tutela judicial efectiva, el artículo 47, párrafo primero, de la Carta dispone que toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las condiciones establecidas en dicho artículo.
Para garantizar el respeto en el seno de la Unión de la citada tutela judicial efectiva, el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, obliga a los Estados miembros a establecer las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión.
En un asunto como el que se examina en el litigio principal, la desestimación de una solicitud de subvención por parte del Comité de seguimiento tiene como consecuencia que el solicitante queda definitivamente apartado del procedimiento de concesión de subvenciones cofinanciadas por la Unión, sin que se le comunique posteriormente decisión alguna.
Por otro lado, del punto 6.6, párrafo primero, segunda frase, del manual del programa se desprende que no cabe recurso contra las decisiones del Comité de seguimiento. Por tanto, el solicitante cuya solicitud de subvención es desestimada carece de posibilidad alguna de impugnar dicha decisión desestimatoria.
En esas circunstancias, la inexistencia de recursos contra una decisión de ese tipo priva al solicitante de su derecho a la tutela judicial efectiva, infringiendo el artículo 47 de la Carta.
Procede añadir que, con arreglo al artículo 52, apartado 1, de la Carta, cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la Carta deberá ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades y que sólo se podrán introducir limitaciones, respetando el principio de proporcionalidad, cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás.
Pues bien, en cualquier caso, la inexistencia de recurso contra la decisión que desestima una solicitud de subvención, como la controvertida en el litigio principal, ha sido establecida por el propio Comité de seguimiento y no por la ley.
En consecuencia, procede declarar que el manual del programa no respeta el principio de tutela judicial efectiva establecido en el artículo 47, párrafo primero, de la Carta, al disponer que no cabe recurso contra la decisión del Comité de seguimiento por la que se desestime una solicitud de subvención.
Además, es preciso recordar que la exigencia de un control jurisdiccional de cualquier decisión de una autoridad nacional constituye un principio general de Derecho de la Unión. En virtud de dicho principio, corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales decidir sobre la conformidad a Derecho de un acto lesivo y declarar la admisibilidad del recurso interpuesto con tal objeto, aunque las normas de procedimiento internas no lo prevean en semejante caso (véase, en ese sentido, la sentencia Oleificio Borelli/Comisión,
EU:C:1992:491
, apartados 13 y 14).
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el Reglamento n
o
1083/2006, puesto en relación con el artículo 47 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una disposición de un manual del programa adoptado por un Comité de seguimiento en el marco de un programa operativo celebrado entre dos Estados miembros y dirigido a promover la cooperación territorial europea, en la medida en que esa disposición no establece que la decisión de dicho Comité de seguimiento por la que se desestime una solicitud de subvención pueda ser objeto de recurso ante un tribunal de un Estado miembro.
Sobre la limitación de los efectos en el tiempo de la presente sentencia
El Gobierno letón ha pedido al Tribunal de Justicia en sus observaciones escritas que, en el supuesto de que se desprendiera de la presente sentencia que una disposición como la controvertida en el asunto principal no cumple las exigencias del Derecho de la Unión, declare que su sentencia producirá efectos
ex nunc
, excepto en lo que se refiere a los recursos contra las decisiones del Comité de seguimiento interpuestos ante los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros antes de que se dicte la presente sentencia.
En apoyo de su petición, el Gobierno letón ha subrayado, por un lado, que la República de Estonia y la República de Letonia habían actuado de buena fe, pues el Reglamento n
o
1083/2006 no indicaba expresamente que fuera necesario establecer un mecanismo de recurso contra las decisiones del Comité de seguimiento.
Por otro lado, el citado Gobierno ha alegado que, si cupiera un recurso jurisdiccional contra las decisiones del Comité de seguimiento que desestiman una solicitud de subvención, el resultado podría ser un gran número de recursos contra decisiones ya ejecutadas. Ahora bien, el programa operativo Estonia-Letonia era aplicable hasta el año 2013, de modo que la totalidad de la financiación prevista para su ejecución ya habría sido atribuida. Por tanto, dicha situación supondría una carga adicional para los presupuestos nacionales.
A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la interpretación de una norma de Derecho de la Unión efectuada por el Tribunal de Justicia, en el ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 267 TFUE, aclara y precisa el significado y el alcance de dicha norma, tal como debe o habría debido ser entendida y aplicada desde el momento de su entrada en vigor. De ello resulta que la norma así interpretada puede y debe ser aplicada por el juez incluso a relaciones jurídicas nacidas y constituidas antes de la sentencia que resuelva sobre la petición de interpretación, si además concurren los requisitos que permiten someter a los órganos jurisdiccionales competentes un litigio relativo a la aplicación de dicha norma (véanse, en particular, las sentencias Blaizot y otros, 24/86,
EU:C:1988:43
, apartado 27, y Vent De Colère! y otros, C‑262/12,
EU:C:2013:851
, apartado 39).
Sólo con carácter totalmente excepcional puede el Tribunal de Justicia, aplicando el principio general de seguridad jurídica inherente al ordenamiento jurídico de la Unión, verse inducido a limitar la posibilidad de que los interesados invoquen una disposición por él interpretada con el fin de cuestionar relaciones jurídicas establecidas de buena fe. Para poder decidir dicha limitación, es necesario que concurran dos requisitos esenciales, a saber, la buena fe de los círculos interesados y el riesgo de trastornos graves (véanse, en particular, las sentencias Skov y Bilka, C‑402/03,
EU:C:2006:6
, apartado 51, y Vent De Colère! y otros,
EU:C:2013:851
, apartado 40).
Por lo que atañe a los trastornos graves, procede señalar que, en el asunto que nos ocupa, la interpretación del Derecho de la Unión dada por el Tribunal de Justicia en la presente sentencia versa sobre el derecho de los demandantes a poder recurrir ante la justicia las decisiones del Comité de seguimiento que desestimaron sus solicitudes de subvención. Corresponde al juez nacional competente pronunciarse sobre cada uno de los recursos que se interpongan, en función de las circunstancias específicas de cada asunto.
Dadas estas circunstancias, las eventuales consecuencias presupuestarias para la República de Letonia no pueden determinarse únicamente a partir de la interpretación del Derecho de la Unión efectuada por el Tribunal de Justicia en el marco del presente asunto (véase, por analogía, la sentencia RWE Vertrieb, C‑92/11,
EU:C:2013:180
, apartado 61 y jurisprudencia citada).
En consecuencia, procede declarar que no cabe considerar acreditada la existencia de un riesgo de trastornos graves, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 81 de la presente sentencia, capaz de justificar una limitación en el tiempo de los efectos de la presente sentencia.
Dado que no se cumple el segundo criterio contemplado en el apartado 81 de la presente sentencia, no resulta necesario comprobar si concurre el requisito relativo a la buena fe de los círculos interesados.
De las consideraciones expuestas resulta que no procede limitar en el tiempo los efectos de la presente sentencia.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados al presentar observaciones ante el Tribunal de Justicia, distintos de aquellos en que hayan incurrido dichas partes, no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:

1)
El artículo 263 TFUE debe interpretarse en el sentido de que, en el marco de un programa operativo comprendido en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n
o
1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) n
o
1260/1999, y del Reglamento (CE) n
o
1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y por el que se deroga el Reglamento (CE) n
o
1783/1999, y dirigido a promover la cooperación territorial europea, un recurso contra una decisión de un Comité de seguimiento por la que se desestima una solicitud de subvención no es competencia del Tribunal General de la Unión Europea.

2)
El artículo 267 TFUE, párrafo primero, letra b), debe interpretarse en el sentido de que un manual del programa adoptado por un Comité de seguimiento en el marco de un programa operativo comprendido en el ámbito de aplicación del Reglamento n
o
1083/2006 y del Reglamento n
o
1080/2006 y dirigido a promover la cooperación territorial europea entre dos Estados miembros, como el que se examina en el litigio principal, no constituye un acto adoptado por una institución, un órgano o un organismo de la Unión y, en consecuencia, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea no es competente para apreciar la validez de las disposiciones de dicho manual.

3)
El Reglamento n
o
1083/2006, puesto en relación con el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una disposición de un manual del programa adoptado por un Comité de seguimiento en el marco de un programa operativo celebrado entre dos Estados miembros y dirigido a promover la cooperación territorial europea, en la medida en que esa disposición no establece que la decisión de dicho Comité de seguimiento por la que se desestime una solicitud de subvención pueda ser objeto de recurso ante un tribunal de un Estado miembro.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: estonio.