CELEX: 62008CJ0052
Neizpolnitev obveznosti države
Notarji
Direktiva 2005/36/ES

Komisija Evropskih skupnosti s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Portugalska republika s tem, da ni sprejela zakonov
in drugih predpisov, ki so potrebni za uskladitev z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2005/36/ES z dne 7. septembra
2005 o priznavanju poklicnih kvalifikacij (UL L 255, str. 22), ni izpolnila svojih obveznosti iz te direktive.

Pravni okvir

Pravo Unije
V uvodni izjavi 9 Direktive 2005/36 je navedeno: „Čeprav je treba zaradi svobode ustanavljanja ohraniti načela in zaščitne
ukrepe, ki so podlaga za različne veljavne sisteme priznavanja, se morajo njihova pravila izboljšati glede na pridobljene
izkušnje.“
V skladu z uvodno izjavo 14 te direktive „[m]ehanizem priznavanja, vzpostavljen z [Direktivo Sveta 89/48/EGS z dne 21. decembra
1988 o splošnem sistemu priznavanja visokošolskih diplom, pridobljenih s poklicnim izobraževanjem in usposabljanjem, ki traja
najmanj tri leta (UL 1989, L 19, str. 16)], ostaja nespremenjen“.
V uvodni izjavi 41 Direktive 2005/36 je navedeno, da ta direktiva „ne posega v uporabo členov 39(4) [ES] in 45 [ES], kar zadeva
predvsem notarje“.
Člen 2(3) Direktive 2005/36 določa:
„Če so za določen reguliran poklic v ločenem aktu zakonodaje Skupnosti določene druge posebne ureditve, neposredno povezane
s priznavanjem poklicnih kvalifikacij, se ustrezne določbe te direktive ne uporabljajo.“
Notarski poklic ni bil urejen z nobenim ločenim aktom zakonodaje Unije, kakršen je tisti iz tretjega odstavka navedenega člena
2.
V skladu s členom 62 Direktive 2005/36 je bila Direktiva 89/48 z 20. oktobrom 2007 razveljavljena.

Nacionalna ureditev
V portugalskem pravnem redu notarji svoje naloge opravljajo kot svobodni poklic. Organizacijo tega poklica ureja uredba-zakon
št. 26/2004 z dne 4. februarja 2004 o notarskem statutu (
Diário da República
I, serija A, št. 29 z dne 4. februarja 2004, v nadaljevanju: notarski statut).
Člen 1(1) in (2) notarskega statuta določa:
„1.      Notar je pravnik, katerega listine, sestavljene v okviru njegovih pristojnosti, uživajo javno zaupanje.
2.      Notar je javni uslužbenec, ki dokumentom zagotavlja verodostojnost in te dokumente hrani, in hkrati pripadnik svobodnih poklicev,
ki ravna neodvisno, nepristransko in ga stranke svobodno izberejo.“
Člen 4(1) tega statuta določa, da je „na splošno naloga notarja, da v skladu z voljo strank sestavlja javne listine, tako
da to voljo ugotovi in ji zagotovi ustrezno pravno obliko, pri čemer stranke seznani s pravnimi posledicami in učinki te oblike“.
Člen 4(2) tega statuta podrobneje določa, da je notar pristojen zlasti za sestavo oporok in drugih javnih listin, potrjevanje
ali priznavanje listin ali podpisov, izdajo potrdil, overjanje prevodov, izdajo odpravkov ali potrjenih kopij, sestavo zapisnikov
sej in hrambo dokumentov.
Na podlagi člena 25 notarskega statuta morajo biti za dostop do poklica notarja kumulativno izpolnjeni ti pogoji:
–        ni razlogov, da ne sme opravljati nalog v javni upravi, in ni mu prepovedano opravljanje notarskih nalog;
–        je imetnik diplome iz prava, ki je priznana s portugalsko zakonodajo;
–        dokončal je notarsko pripravništvo in
–        opravil je natečaj, ki ga organizira notarski svet.
Notarska zbornica je bila ustanovljena z uredbo-zakonom št. 27/2004 z dne 4. februarja 2004 (
Diário da República
I, serija A, št. 29 z dne 4. februarja 2004). Dodelitev naziva notarja ureja odlok ministra za pravosodje št. 398/2004 z
dne 21. aprila 2004.
V skladu s členom 38 uredbe-zakona št. 76-A/2006 z dne 29. marca 2006 (
Diário da República
I, serija A, št. 63 z dne 29. marca 2006) so bila pooblastila za potrjevanje, overjanje in priznavanje dokumentov dodeljena
tudi delavcem v arhivih, uradnikom, ki upravljajo zbirke podatkov, priznanim tržnim ali industrijskim zbornicam, odvetnikom
in „solicitadores“. Taka potrditev, overitev in priznanje zadevnim dokumentom zagotavlja enako dokazno moč, kot jo imajo dokumenti,
ki se sestavijo pri notarju.
Portugalska republika je na obravnavi obrazložila, da je portugalski zakonodajalec postopoma odpravljal potrebo po notarski
potrditvi, kar velja za skoraj vse akte, za katere se je taka potrditev prej zahtevala.

Predhodni postopek
Na Komisijo je bila vložena pritožba zaradi neopravljenega prenosa Direktive 89/48 za notarski poklic na Portugalskem. Potem
ko je Komisija to pritožbo preučila, je Portugalski republiki poslala uradni opomin z dne 20. decembra 2001, v katerem jo
je pozvala, naj ji v roku dveh mesecev predloži pojasnila glede neopravljenega prenosa te direktive.
Portugalska republika je v odgovoru na uradni opomin z dne 17. junija 2002 Komisijo obvestila, da se izvaja reforma zakonodaje,
ki se nanaša na dostop do notarskega poklica.
Komisija je 18. oktobra 2006 na to državo članico naslovila obrazloženo mnenje, v katerem je ugotovila, da ta država ni izpolnila
obveznosti iz Direktive 89/48. To državo je pozvala, naj ukrepe, ki so potrebni za uskladitev s tem obrazloženim mnenjem,
sprejme v dveh mesecih od njegovega prejema.
V dopisu z dne 24. januarja 2007 je Portugalska republika obrazložila, zakaj meni, da stališče Komisije ni bilo utemeljeno.
V teh okoliščinah se je Komisija odločila vložiti to tožbo.

Tožba

Trditve strank
Komisija na prvem mestu navaja, da notarji ne sodelujejo pri izvajanju javne oblasti v smislu člena 45, prvi odstavek, ES.
V zvezi s tem spominja, da je treba to določbo, ker določa izjemo od svobode ustanavljanja, razlagati ozko (sodba z dne 21.
junija 1974 v zadevi Reyners, 2/74, Recueil, str. 631, točka 43).
Področje uporabe te izjeme naj bi bilo poleg tega omejeno na dejavnosti, ki so same po sebi v neposredni in posebni zvezi
z izvajanjem javne oblasti (zgoraj navedena sodba Reyners, točki 44 in 45). Po mnenju Komisije pojem javne oblasti zajema
izvajanje pooblastil za odločanje, ki presegajo splošno pravo, kar se kaže v možnosti delovanja, ki je neodvisno od volje
drugih subjektov ali tej volji celo nasprotuje. Izraz javne oblasti naj bi bilo po sodni praksi Sodišča zlasti izvajanje pooblastil
za uporabo prisile (sodba z dne 29. oktobra 1998 v zadevi Komisija proti Španiji, C-114/97, Recueil, str. I-6717, točka 37).
Tako naj bi bile s področja uporabe člena 45, prvi odstavek, ES izvzete dejavnosti, ki so pomožne ali ki pomenijo sodelovanje
pri delovanju javne oblasti (glej v tem smislu sodbo z dne 13. julija 1993 v zadevi Thijssen, C‑42/92, Recueil, str. I‑4047,
točka 22).
Po mnenju Komisije in Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska je treba dejavnosti, ki so povezane z izvajanjem
javne oblasti, razlikovati od dejavnosti, ki se izvajajo v splošnem interesu. Več poklicem naj bi bile namreč dodeljene posebne
pristojnosti v splošnem interesu, ne da bi bili povezani z izvajanjem javne oblasti.
Ker portugalska zakonodaja notarjem ne daje pooblastil za odločanje, naj torej ti ne bi sodelovali pri izvajanju javne oblasti.
Komisija na drugem mestu glede na zahteve Direktive 2005/36 preuči pogoje, ki jih je treba izpolniti za dostop do poklica
notarja na Portugalskem.
Tako kot Združeno kraljestvo ta institucija meni, da uvodna izjava 41 te direktive notarskega poklica ne izključuje s področja
uporabe te direktive. To uvodno izjavo naj bi bilo treba razlagati tako, da se člen 45, prvi odstavek, ES za notarski poklic
uporablja, kadar ta poklic sodeluje pri izvajanju javne oblasti. Ker pa naj notarji v portugalskem pravnem redu ne bi sodelovali
pri izvajanju javne oblasti, se Direktiva 2005/36 zanje uporablja.
Glede tega Komisija navaja, da je treba za opravljanje notarskega poklica izpolniti pet pogojev. Prvič, kandidati naj bi morali
imeti diplomo iz prava, ki jo izda portugalska univerza, ali univerzitetni naziv, ki je po portugalskem pravu tej diplomi
enakovreden. Drugič, kandidati naj bi morali opraviti natečaj, na podlagi katerega je mogoče pridobiti naziv notarja. Tretjič,
opraviti bi morali pripravništvo, ob koncu katerega naj bi notar podal mnenje o sposobnosti pripravnika za opravljanje poklica.
Četrtič, potem ko kandidati to pripravništvo končajo, naj bi morali opraviti drugi natečaj, ki jim omogoča opravljanje poklica.
Petič, kandidati naj bi nastopili funkcijo s prisego pred ministrom za pravosodje in predsednikom notarske zbornice.
Komisija meni, da prvi trije pogoji, ki so omenjeni v prejšnji točki, niso skladni z zahtevami Direktive 2005/36. Prvi pogoj
naj bi bil tako v nasprotju s členoma 13(1) in 14(3) te direktive, ker naj bi imetnikom diplom iz prava, ki so jih izdale
univerze v drugih državah članicah, ali univerzitetnih nazivov, ki se ne štejejo za enakovredne, prepovedoval opravljanje
notarskega poklica na Portugalskem. Drugi pogoj naj bi bil v nasprotju zlasti s členom 14(3) te direktive, ker natečaj, ki
omogoča pridobitev naziva notarja, vsebuje širok spekter vsebin, ne da bi se upoštevale vsebine, ki so bile že zajete z diplomo
ali dokazilom o izobrazbi kandidata. Komisija glede tretjega pogoja meni, da zadevno pripravništvo ne pomeni le prilagoditvenega
obdobja, temveč hkrati tudi preizkus sposobnosti, pri čemer člen 14(3) Direktive 2005/36 združevanje prilagoditvenega obdobja
in preizkusa usposobljenosti prepoveduje.
Portugalska republika, ki se ji pridružujejo Republika Litva, Republika Slovenija in Slovaška republika, na prvem mestu navaja,
da notarji v skladu z zakonodajo Unije in sodno prakso Sodišča sodelujejo pri izvajanju javne oblasti v smislu člena 45, prvi
odstavek, ES.
Sodišče naj bi namreč v sodbi z dne 30. septembra 2003 v zadevi Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española (C-405/01,
Recueil, str. I-10391, točka 42) potrdilo, da gre pri notarskih dejavnostih, ki so povezane s sestavo oporok, za povezanost
z izvajanjem pooblastil javne oblasti.
Tudi Evropski parlament naj bi v Resoluciji z dne 18. januarja 1994 o statusu in organizaciji notariata v dvanajstih državah
članicah Skupnosti (UL C 44, str. 36) in v Resoluciji z dne 23. marca 2006 o pravnih poklicih in splošnem interesu na področju
delovanja pravnih sistemov (UL C 292E, str. 105) ugotovil, da se člen 45, prvi odstavek, ES uporablja za notarski poklic.
Prav tako naj bi Direktiva 2000/31/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 8. junija 2000 o nekaterih pravnih vidikih storitev
informacijske družbe, zlasti elektronskega poslovanja na notranjem trgu (Direktiva o elektronskem poslovanju) (UL L 178, str.
1) in Direktiva 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL L 376,
str. 36) notarske dejavnosti izključevali z njunega področja uporabe.
Nekateri vidiki notarskega statusa, in sicer zlasti njihov status javnega uslužbenca, režim
numerus clausus
, ki se uporablja za notarje, prisega in nezdružljivost opravljanja funkcije, ki so določeni v zakonu, naj bi prav tako potrjevali
sodelovanje notarjev pri izvajanju javne oblasti.
Glede domnevnega neopravljenega prenosa Direktive 2005/36 Portugalska republika, Republika Litva in Republika Slovenija na
drugem mestu navajajo, da je v uvodni izjavi 41 te direktive izrecno navedeno, da „ne posega v uporabo členov 39(4) [ES] in
45 [ES], kar zadeva predvsem notarje“. Ta pridržek naj bi potrjeval, da je notarski poklic izključen s področja uporabe Direktive
2005/36. Podoben pridržek naj bi bil v dvanajsti uvodni izjavi Direktive 89/48.
Portugalska republika z opiranjem na pripravljalno gradivo Direktive 2005/36 in zlasti na Zakonodajno resolucijo o predlogu
Direktive Evropskega parlamenta in Sveta o priznavanju poklicnih kvalifikacij (UL 2004, C 97E, str. 230), ki je bila v prvem
branju sprejeta 11. februarja 2004, ugotavlja, da je zakonodajalec Unije notarski poklic izvzel s področja uporabe te direktive.
Češka republika meni, da je zahteva za preizkus usposobljenosti, ki zajema vprašanja o notranjem pravu te države članice,
skladna s pogoji iz člena 3(1)(h) Direktive 2005/36, ker opravljanje notarskega poklica zahteva poglobljeno znanje nacionalnega
prava država članice gostiteljice.
Republika Slovenija navaja, da bi moralo Sodišče tožbo po uradni dolžnosti zavrniti kot nedopustno, ker je bil predmet predhodnega
postopka domnevno neopravljen prenos Direktive 89/48, medtem ko se v tej tožbi Portugalski republiki očita, da ni izpolnila
obveznosti iz Direktive 2005/36.

Presoja Sodišča
Dopustnost tožbe
Iz tožbene vloge Komisije je razvidno, da se tožba nanaša na domnevno neopravljen prenos Direktive 2005/36. Vendar je treba
opozoriti, da se uradni opomin in obrazloženo mnenje Komisije nanašata na Direktivo 89/48. Zato je treba po uradni dolžnosti
preizkusiti dopustnost te tožbe.
V skladu s sodno prakso lahko Sodišče po uradni dolžnost preveri, ali so za vložitev tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti
države izpolnjeni pogoji iz člena 226 ES (sodbi z dne 31. marca 1992 v zadevi Komisija proti Italiji, C-362/90, Recueil, str.
I-2353, točka 8, in z dne 9. septembra 2004 v zadevi Komisija proti Grčiji, C-417/02, ZOdl., str. I-7973, točka 16).
V skladu z ustaljeno sodno prakso se mora obstoj neizpolnitve obveznosti v okviru tožbe na podlagi člena 226 ES presojati
glede na ureditev Unije, ki je veljala ob koncu roka, ki ga je Komisija določila zadevni državi članici za uskladitev z obrazloženim
mnenjem (glej zlasti sodbe z dne 10. septembra 1996 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C-61/94, Recueil, str. I-3989, točka
42; z dne 5. oktobra 2006 v zadevi Komisija proti Belgiji, C-377/03, ZOdl., str. I-9733, točka 33, in z dne 10. septembra
2009 v zadevi Komisija proti Grčiji, C-416/07, ZOdl., str. I-7883, str. 27). Treba pa je ugotoviti, da je Direktiva 2005/36
Direktivo 89/48 razveljavila z 20. oktobrom 2007, to je po izteku roka, ki je bil določen v obrazloženem mnenju.
Vendar kot je že presodilo Sodišče, čeprav predlogov, ki jih vsebuje tožba, načeloma ni mogoče razširiti onkraj neizpolnitve
obveznosti, zatrjevane v izreku obrazloženega sklepa in uradnem opominu, kljub temu velja, da je dopustno, da Komisija predlaga
ugotovitev neizpolnitve obveznosti, ki izhajajo iz prvotne različice pozneje spremenjenega ali razveljavljenega akta Unije
in so bile ohranjene v novih določbah Unije. Nasprotno pa predmeta spora ni mogoče razširiti na obveznosti, ki izhajajo iz
novih določb, ki nimajo ustreznika v prvotni različici zadevnega akta, saj bi to pomenilo bistveno kršitev pravilnosti postopka
za ugotovitev neizpolnitve obveznosti (glej v zvezi s tem sodbe z dne 9. novembra 1999 v zadevi Komisija proti Italiji, C-365/97,
Recueil, str. I-7773, točka 36; z dne 12. junija 2003 v zadevi Komisija proti Italiji, C-363/00, Recueil, str. I-5767, točka
22, in z dne 10. septembra 2009 v zadevi Komisija proti Grčiji, točka 28).
Zato so predlogi, ki jih Komisija navaja v tožbi in se nanašajo na ugotovitev, da Portugalska republika ni izpolnila obveznosti
iz Direktive 2005/36, načeloma dopustni, če so obveznosti iz te direktive podobne obveznostim iz Direktive 89/48 (glej po
analogiji zgoraj navedeno sodbo z dne 10. septembra 2009 v zadevi Komisija proti Grčiji, točka 29).
Toda kakor izhaja iz uvodne izjave 9 Direktive 2005/36, ta direktiva ob tem, da s poenotenjem upoštevnih načel izboljšuje,
reorganizira in racionalizira obstoječe določbe, zaradi svobode ustanavljanja ohranja načela in zaščitne ukrepe, ki so podlaga
za različne veljavne sisteme priznavanja, kot so bili uvedeni z Direktivo 89/48.
Poleg tega je v uvodni izjavi 14 Direktive 2005/36 navedeno, da mehanizem priznavanja, vzpostavljen zlasti z Direktivo 89/48,
ostaja nespremenjen.
V obravnavani zadevi se očitek Komisije Portugalski republiki v zvezi z notarskim poklicem ne nanaša na neopravljen prenos
neke določbe Direktive 2005/36, temveč na neopravljen prenos te direktive v celoti.
V teh pogojih je treba ugotoviti, da je domnevna obveznost prenosa Direktive 2005/36 za poklic notarja podobna obveznosti
iz Direktive 89/48, ker so načela in zaščitni ukrepi, ki so podlaga za sistem priznavanja, ki ga uvaja Direktiva 89/48, ohranjeni
v Direktivi 2005/36 in ker je ta mehanizem po sprejetju Direktive 2005/36 ostal nespremenjen.
Zato je treba šteti, da je tožba dopustna.
Utemeljenost
Komisija Portugalski republiki očita, da ni prenesla Direktive 89/48 za notarski poklic. Zato je treba preizkusiti, ali se
ta direktiva za ta poklic uporablja.
V zvezi s tem je treba upoštevati zakonodajni okvir, v katerega spada ta direktiva.
Treba je ugotoviti, da je zakonodajalec v dvanajsti uvodni izjavi Direktive 89/48, ki je bila predhodnica Direktive 2005/36,
izrecno navedel, da splošni sistem za priznavanje visokošolskih diplom, ki ga uvaja prvonavedena direktiva, „v ničemer ne
izključuje izvajanj[a] člena [45 ES]“. Ta pridržek izraža voljo zakonodajalca, da dejavnosti, na katere se nanaša člen 45,
prvi odstavek, ES ne vključi na področje uporabe Direktive 89/48.
Ob sprejetju Direktive 89/48 pa Sodišče še ni imelo priložnosti, da bi se izreklo o vprašanju, ali se člen 45, prvi odstavek,
ES nanaša na notarsko dejavnost.
Parlament je v letih, ki so sledila sprejetju Direktive 89/48, v resolucijah iz leta 1994 in iz leta 2006, ki sta omenjeni
v točki 32 te sodbe, na eni strani potrdil, da mora člen 45, prvi odstavek, ES v celoti veljati za notarski poklic kot tak,
na drugi strani pa izrazil željo, da bi bil pogoj državljanstva za dostop do tega poklica črtan.
Poleg tega je ob sprejetju Direktive 2005/36, ki je nadomestila Direktivo 89/48, zakonodajalec Unije poskrbel, da je v uvodni
izjavi 41 prvonavedene direktive pojasnilo, da ta direktiva ne posega v uporabo člena 45 ES, „kar zadeva predvsem notarje“.
Zakonodajalec Unije pa se s tem, da je navedel ta pridržek, ni opredelil glede uporabe člena 45, prvi odstavek, ES, in tako
tudi ne glede uporabe Direktive 2005/36 za notarske dejavnosti.
To potrjuje zlasti pripravljalno gradivo zadnjenavedene direktive. Parlament je namreč v zakonodajni resoluciji, ki je omenjena
v točki 36 te sodbe, predlagal, da se v besedilu Direktive 2005/36 izrecno navede, da se ta direktiva ne uporablja za notarje.
Če ta predlog ni bil ohranjen niti v Spremenjenem predlogu Direktive Evropskega parlamenta in Sveta o priznavanju poklicnih
kvalifikacij (COM(2004) 317 konč.) niti v Skupnem stališču (ES) št. 10/2005 z dne 21. decembra 2004 z namenom sprejetja Direktive
Evropskega parlamenta in Sveta o priznavanju poklicnih kvalifikacij v skladu s postopkom, določenim v členu 251 Pogodbe (UL
2005, C 58E, str. 1), ki ga je Svet sprejel po postopku iz člena 251 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti, razlog ni bil
to, da bi se morala predlagana direktiva uporabljati za notarski poklic, temveč predvsem to, da je bila „izjema od načela
svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev za dejavnosti, ki so v neposredni in posebni zvezi z izvajanjem javne
oblasti, določena v členu 45, prvi odstavek, ES“.
V zvezi s tem zaradi posebnih okoliščin, ki so spremljale zakonodajni postopek, in položaja negotovosti, ki je zato nastal,
kot je razvidno iz zakonodajnega okvira, na katerega je opozorjeno zgoraj, ni mogoče ugotoviti, da je ob izteku roka, ki je
bil določen v obrazloženem mnenju, obstajala dovolj jasna obveznost, da države članice prenesejo Direktivo 89/48 za poklic
notarja.
Zato je treba tožbo zavrniti.

Stroški
V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Portugalska republika
je predlagala, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
V skladu s členom 69(4), prvi pododstavek, Poslovnika države članice, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo
svoje stroške. Češka republika, Republika Litva, Republika Slovenija, Slovaška republika in Združeno kraljestvo zato nosijo
svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1.
Tožba se zavrne.
2.
Evropski komisiji se naloži plačilo stroškov.
3.
Češka republika, Republika Litva, Republika Slovenija, Slovaška republika in Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna
Irska nosijo svoje stroške.
Podpisi
*
Jezik postopka: portugalščina.