CELEX: 62010TJ0301
Accesso ai documenti
Regolamento (CE) n. 1049/2001
Documenti relativi al progetto di accordo commerciale internazionale anticontraffazione (ACAC-ACTA)
Documenti relativi ai negoziati
Diniego d’accesso
Eccezione relativa alla tutela dell’interesse pubblico in materia di rapporti internazionali
Errore manifesto di valutazione
Proporzionalità
Obbligo di motivazione

Motivazione della sentenza
Fatti
1. Il 17 novembre 2008 la ricorrente, sig.ra Sophie in ’t Veld, ha presentato, in forza del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU L 145, pag. 43), una prima domanda di accesso a tutti i documenti relativi all’accordo commerciale anticontraffazione (in prosieguo: l’«ACAC»). La ricorrente ha ricevuto una risposta a tale domanda.
2. A seguito di questo primo procedimento d’accesso, che non è controverso nella fattispecie, la ricorrente, con lettera del 1° dicembre 2009, ha chiesto l’accesso, in base al regolamento n. 1049/2001, a «tutti i nuovi documenti relativi all’ACAC dopo questa [prima] domanda, in particolare ai documenti dei negoziati che si sono svolti a Seul (Corea del Sud) nel novembre [2009]».
3. Nella sua risposta del 21 gennaio 2010, il direttore generale della direzione generale (DG) «Commercio» della Commissione europea ha inviato alla ricorrente un elenco – diviso in tredici rubriche recanti i riferimenti da a) a m) – dei documenti relativi all’ACAC che erano in possesso della Commissione. Ha concesso l’accesso ai documenti raggruppati sotto le rubriche da a) a d) dell’elenco e ha negato l’accesso ai documenti raggruppati nelle altre nove rubriche [da e) a m)], in quanto questi ultimi documenti erano coperti dalle eccezioni contemplate dal regolamento n. 1049/2001.
4. In particolare, le rubriche f), k) e l) dell’elenco contenuto nella risposta del 21 gennaio 2010 erano intitolate come segue:
«f) I commenti dell’Unione sul capitolo concernente la repressione delle infrazioni penali – l’ultima versione data dal 30 ottobre 2009. Vi sono anche vari documenti preparatori e di lavoro provenienti dal Consiglio dell’Unione europea su tale questione, poiché il negoziato del capitolo relativo alla repressione delle infrazioni penali è condotto dalla Presidenza attualmente in carica.
k) Note di trasmissione al Comitato 133 contenenti i documenti dei negoziati summenzionati, al pari dei documenti della Commissione con valutazione delle proposte di altre parti, incluse due note sul progetto di capitolo concernente la repressione delle infrazioni digitali.
l) [L]a corrispondenza quotidiana tramite lettere con gli altri partner dell’ACAC»
5. Il 10 febbraio 2010 la ricorrente ha inviato una domanda di conferma al direttore generale della DG «Commercio».
6. Con lettera del 3 marzo 2010, il capo unità responsabile presso il segretariato generale della Commissione ha informato la ricorrente che, conformemente all’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, il termine di risposta alla sua domanda di conferma era prorogato di quindici giorni, vale a dire fino al 24 marzo 2010.
7. Con lettera del 24 marzo 2010, poi con lettere del 23 e 30 aprile 2010, il capo unità responsabile ha informato la ricorrente che non era stato ancora possibile adottare una decisione sulla sua domanda di conferma d’accesso, ma che si stava facendo il possibile per consentire l’adozione rapida di tale decisione.
8. Nell’aprile 2010, le parti ai negoziati dell’ACAC hanno reso pubblico un documento intitolato «Consolidated Text Prepared for Public Release – Anti-Counterfeiting Trade Agreement – PUBLIC Predecisional/Deliberative Draft: April 2010» (testo consolidato preparato per la diffusione al pubblico – Accordo commerciale anticontraffazione – Progetto predecisionale/deliberativo PUBBLICO – aprile 2010) (in prosieguo: il «testo consolidato del progetto di ACAC»).
9. Il 4 maggio 2010 il segretario generale della Commissione ha adottato e notificato alla ricorrente la decisione SG.E.3/HP/psi – Ares (2010) 234950 (in prosieguo: la «decisione del 4 maggio 2010»). Nell’elenco allegato a tale decisione la Commissione ha individuato 49 documenti, numerati da 1 a 49.
10. Il segretario generale ha concesso l’accesso integrale a uno di detti documenti (documento n. 49 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010) e l’accesso parziale a quattro documenti (documenti nn. 45-48 di detto elenco), in quanto il documento n. 49 e le parti in questione dei documenti nn. 45-48 non erano coperti da alcuna delle eccezioni al diritto d’accesso previste dal regolamento n. 1049/2001 .
11. Per contro, per quanto concerne i documenti nn. 1-44 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010 nonché le altre parti dei documenti nn. 45-48 di detto elenco, il segretario generale ha confermato il diniego d’accesso notificato dal direttore generale della DG «Commercio», in base all’eccezione al diritto d’accesso prevista dall’articolo 4, paragrafo 1, lett. a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
Procedimento e conclusioni delle parti
12. Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 14 luglio 2010, la ricorrente ha proposto il ricorso in esame.
13. Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 25 ottobre 2010, il Regno di Danimarca ha chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della ricorrente.
14. A seguito della sua ammissione ad intervenire, il Regno di Danimarca, con lettera del 10 febbraio 2011, ha chiesto la revoca del suo intervento.
15. Con ordinanza del 17 marzo 2011, il presidente della Seconda Sezione del Tribunale ha accolto tale domanda di revoca e ha disposto, in mancanza di osservazioni delle parti principali al riguardo, che queste e il Regno di Danimarca avrebbero sopportato ciascuno le loro spese relative alla domanda di intervento.
16. Nel ricorso la ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione del 4 maggio 2010;
– condannare la Commissione alle spese del procedimento.
17. Nel ricorso la ricorrente ha, in particolare, denunciato il fatto che la decisione del 4 maggio 2010, non avendo menzionato i documenti di cui alle rubriche f), k) e l) della risposta del 21 gennaio 2010 – ad eccezione tuttavia dei due documenti individuati con i nn. 27 e 28 nell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010 –, aveva negato implicitamente l’accesso a detti documenti senza spiegare le ragioni di tale diniego.
18. Nel controricorso, la Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso, nella misura in cui la decisione del 4 maggio 2010 contenga una decisione esplicita di diniego d’accesso;
– condannare la ricorrente alle spese.
19. Nel controricorso la Commissione ha aggiunto che, nella misura in cui la decisione del 4 maggio 2010 conterrebbe un diniego implicito d’accesso per quanto concerne taluni documenti, essa avrebbe adottato appena possibile una decisione esplicita al riguardo e ne avrebbe informato la ricorrente e il Tribunale.
20. Il 9 dicembre 2010, il segretario generale della Commissione ha adottato detta decisione, recante il riferimento SG.E.3/HP/MM/psi – Ares (2010) 924119 (in prosieguo: la «decisione del 9 dicembre 2010»).
21. La Commissione ha inviato la decisione del 9 dicembre 2010 alla ricorrente con lettera dello stesso giorno e l’ha comunicata al Tribunale con lettera del 10 dicembre 2010, registrata presso la cancelleria del Tribunale il 14 dicembre 2010.
22. Nella decisione del 9 dicembre 2010 il segretario generale della Commissione ha ricordato la critica espressa dalla ricorrente contro il diniego implicito di accesso contenuto nella decisione del 4 maggio 2010, quanto ai documenti menzionati nelle rubriche f), k) e l) della risposta del 21 gennaio 2010.
23. Successivamente, il segretario generale della Commissione ha osservato che, come la Commissione ha ammesso nel suo controricorso, taluni documenti appartenenti a dette tre rubriche non erano stati effettivamente menzionati nella decisione del 4 maggio 2010.
24. Il segretario generale ha aggiunto che la sfera di applicazione della decisione del 9 dicembre 2010 era quindi limitata a queste tre rubriche. Ha sottolineato il fatto che, come già rilevato nella decisione del 4 maggio 2010, la domanda di accesso del 1° dicembre 2009 si intendeva nel senso che riguardava tutti i documenti successivi al 17 novembre 2008 e contenenti informazioni sostanziali sui negoziati dell’ACAC.
25. Il segretario generale ha poi proceduto all’esame della domanda d’accesso.
26. Da un lato, il segretario generale ha escluso dalla sfera della sua indagine vari documenti appartenenti ad una delle tre rubriche f), k) o l) della risposta del 21 gennaio 2010, in quanto tali documenti erano già stati valutati nella decisione del 4 maggio 2010, o non lo erano stati poiché, non contenendo informazioni sostanziali sui negoziati dell’ACAC, non rientravano nell’ambito considerato dalla domanda di accesso.
27. D’altro lato, il segretario generale ha individuato cinque documenti aggiuntivi che, pur appartenenti ad una delle suddette rubriche, non erano stati esaminati nella decisione del 4 maggio 2010.
28. Tali documenti aggiuntivi sono individuati, nell’elenco allegato alla decisione del 9 dicembre 2010, con i nn. 27a, 40a, 50, 51 e 52.
29. Il segretario generale ha proceduto all’esame della domanda di accesso per la parte in cui essa riguardava questi cinque documenti aggiuntivi.
30. Quanto, anzitutto, ai documenti nn. 27a e 40a dell’elenco allegato alla decisione del 9 dicembre 2010, il segretario generale ha opposto un diniego d’accesso basato sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
31. Quanto, inoltre, ai documenti nn. 50-52 dell’elenco allegato alla decisione del 9 dicembre 2010, il segretario generale ha accordato un accesso parziale a tali documenti, essendo il suo diniego d’accesso per il resto basato, ancora una volta, sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
32. Nelle sue osservazioni del 19 gennaio 2011 sulla decisione del 9 dicembre 2010, la ricorrente ha contestato taluni dinieghi d’accesso contenuti in tale decisione, ne ha accettati altri e ha chiesto che la Commissione producesse un documento dinanzi al Tribunale.
33. Con ordinanza del 9 giugno 2011 (in prosieguo: l’«ordinanza del 9 giugno 2011»), il presidente della Seconda Sezione del Tribunale, dopo aver constatato che il ricorso in esame mirava all’annullamento parziale delle decisioni del 4 maggio e del 9 dicembre 2010, ha ordinato alla Commissione, in base all’articolo 65, lettera b), all’articolo 66, paragrafo 1, e all’articolo 67, paragrafo 3, terzo comma, del regolamento di procedura del Tribunale, di produrre tutti i documenti ai quali essa aveva negato l’accesso in dette due decisioni.
34. La Commissione ha ottemperato a tale ordinanza con lettera registrata presso la cancelleria del Tribunale l’8 luglio 2011.
35. Inoltre, rispondendo ad un invito del Tribunale, la Commissione, con atto del 1° luglio 2011, ha presentato le sue osservazioni sulle osservazioni della ricorrente del 19 gennaio 2011.
36. Nelle sue osservazioni del 1° luglio 2011, la Commissione ha chiesto il rigetto del ricorso, come adattato in relazione alle osservazioni della ricorrente del 19 gennaio 2011, nonché la condanna della ricorrente alle spese.
37. Con lettera del 28 ottobre 2011, registrata lo stesso giorno presso la cancelleria del Tribunale, il segretario generale della Commissione ha dichiarato di avere scoperto che uno dei documenti comunicati in via riservata al Tribunale con lettera dell’8 luglio 2011, in esecuzione dell’ordinanza del 9 giugno 2011, vale a dire il documento individuato da detta lettera, nella tavola I, al numero 47, non corrispondeva al documento parzialmente divulgato alla ricorrente con la decisione del 4 maggio 2010 e individuato col numero 47 nell’elenco allegato a tale decisione.
38. La Commissione ha quindi comunicato al Tribunale, a titolo di corrigendum della sua lettera dell’8 luglio 2011, il documento riservato corrispondente al documento n. 47 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010.
39. La Commissione ha aggiunto di aver constatato, in occasione della verifica del suo fascicolo, che, per quanto riguardava non soltanto la sesta sessione (round) di negoziato dell’ACAC – di cui il documento n. 47 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010 costituiva una relazione –, ma anche per quanto riguardava la quarta, la quinta e la settima sessione del negoziato dell’ACAC, due relazioni – e non una sola – esistevano per ciascuna sessione di negoziato negli archivi della Commissione.
40. La Commissione ha dichiarato che ciò era dovuto al fatto che, alla fine di ciascuna sessione di negoziato, i suoi servizi avevano preparato una prima relazione per l’informazione rapida della direzione della DG «Commercio», mentre una seconda relazione è in seguito stata redatta e indirizzata al «gruppo di lavoro “Commercio” del Consiglio», già «comitato dell’articolo 133».
41. La Commissione, constatando quindi che solo una delle due relazioni per ciascuna di dette sessioni di negoziato dell’ACAC è stata identificata ed esaminata nella decisione del 4 maggio 2010 (documenti nn. 45-48 dell’elenco allegato a tale decisione), ha annunciato che essa avrebbe adottato una decisione complementare aggiuntiva, nella quale essa avrebbe esaminato la domanda di accesso per quanto concerne i documenti recentemente individuati.
42. La Commissione ha comunicato che essa avrebbe informato il Tribunale dell’esito di tale esame e avrebbe ad esso trasmesso, conformemente all’ordinanza del 9 giugno 2011, la versione completa di tali documenti.
43. Interrogata, con lettera del Tribunale del 21 dicembre 2011, in merito all’adozione di tale decisione complementare aggiuntiva, la Commissione, con lettera del 9 gennaio 2012, ha dichiarato che i suoi servizi stavano per preparare tale decisione, perché essa venisse adottata entro due settimane.
44. Il 27 gennaio 2012 il segretario generale della Commissione ha adottato la decisione complementare aggiuntiva annunciata (in prosieguo: la «decisione del 27 gennaio 2012», che ha trasmesso, il 1° febbraio 2012, alla ricorrente e, il giorno seguente, al Tribunale.
45. In allegato a tale decisione figurano otto documenti, di cui uno (corrispondente al documento n. 48 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010) è privo di occultazioni e gli altri sette sono parzialmente occultati.
46. Tre di questi ultimi sette documenti corrispondono ai documenti nn. 45-47 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010. Gli altri quattro documenti sono altre versioni dei documenti nn. 45-48 di tale elenco. Queste altre quattro versioni sono, in prosieguo, individuate come i documenti nn. 45a, 46a, 47a e 48a allegati alla decisione del 27 gennaio 2012.
47. Il segretario generale ha dichiarato di aver esaminato la domanda di accesso, per quanto concerne i documenti nn. 45a, 46a, 47a e 48a allegati alla decisione del 27 gennaio 2012, in base alle circostanze esistenti alla data di tale decisione. Ha aggiunto di aver riesaminato, per evitare divergenze, le altre versioni di tali documenti già esaminati nella decisione del 4 maggio 2010.
48. Il segretario generale ha comunicato che, per questi otto documenti, la decisione del 27 gennaio 2012 avrebbe sostituito la decisione del 4 maggio 2010.
49. Il segretario generale ha basato tutte le occultazioni, salvo quelle relative ai nominativi dei delegati e a un paragrafo intitolato «Dettagli» del documento n. 47 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010, sull’eccezione al diritto di accesso prevista dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 (parte 4.1 della decisione del 27 gennaio 2012). Ha basato le occultazioni dei nominativi dei delegati sull’eccezione al diritto di accesso prevista dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001 (parte 4.2 della decisione del 27 gennaio 2012), e l’occultazione del paragrafo intitolato «Dettagli», di cui sopra, sull’eccezione al diritto d’accesso prevista dall’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, dello stesso regolamento (parte 4.3 della decisione del 27 gennaio 2012).
50. Il segretario generale ha accordato:
– un accesso parziale ai documenti nn. 45-47 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010 più ampio di quello che era stato accordato in quest’ultima decisione;
– un accesso integrale al documento n. 48 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010;
– un accesso parziale ai documenti nn. 45a, 46a, 47a e 48a allegati alla decisione del 27 gennaio 2012.
51. Con lettera del 28 febbraio 2012, la ricorrente ha presentato, su invito del Tribunale, le sue osservazioni sulla decisione del 27 gennaio 2012.
52. La ricorrente ha dichiarato che conservava un interesse ad ottenere l’annullamento della decisione del 4 maggio 2010. Essa ha negato che la legittimità della decisione del 4 maggio 2010 potesse essere garantita invocando ex post factum eccezioni al diritto di accesso non invocate in tale decisione, e ha indicato che essa non avrebbe esaminato quindi queste altre eccezioni. Secondo la ricorrente, l’accesso parziale più ampio concesso con la decisione del 27 gennaio 2012 avrebbe consentito di chiarire la validità del ragionamento della Commissione che è stato alla base delle occultazioni effettuate nella decisione del 4 maggio 2010. In effetti, la natura delle informazioni divulgate con la decisione del 27 gennaio 2012 avrebbe suscitato un serio dubbio quanto all’interpretazione effettuata dalla Commissione dei motivi di occultazione invocati da essa nella decisione del 4 maggio 2010, che sarebbero stati concretamente interpretati ed applicati ben oltre la loro portata ragionevole.
53. La ricorrente ha aggiunto di aver constatato che, a causa di un errore informatico nella trasmissione mediante corrispondenza che la Commissione le aveva fatto il 4 maggio 2010 della decisione dello stesso giorno, essa ha ricevuto, in pratica, comunicazione delle versioni integrali dei documenti nn. 45-48 dell’elenco allegato alla detta decisione. La ricorrente, in base alla sua conoscenza di dette versioni integrali, ha criticato talune occultazioni relative a proposte di una parte negoziale che potevano andare oltre il patrimonio delle realizzazioni comunitarie, le quali non avrebbero rispettato le esigenze di trasparenza enunciate dalla Corte nella sua sentenza del 1° luglio 2008, Svezia e Turco/Consiglio (C-39/05 P e C-52/05 P, Racc. pag. I-4723, punto 59).
54. Con ordinanza del 15 marzo 2012, il presidente della Seconda Sezione del Tribunale ha disposto, ai sensi dell’articolo 65, lettera b), dell’articolo 66, paragrafo 1, e dell’articolo 67, paragrafo 3, terzo comma, del regolamento di procedura, che la Commissione producesse i quattro documenti esaminati per la prima volta nella decisione del 27 gennaio 2012.
55. La Commissione ha ottemperato a tale ordinanza con lettera registrata presso la cancelleria del Tribunale il 10 aprile 2012.
56. Inoltre, con atto dello stesso giorno, la Commissione ha presentato le sue osservazioni sulle osservazioni della ricorrente del 28 febbraio 2012.
57. Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 13 luglio 2012, il Parlamento europeo ha chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della ricorrente. Tale domanda, presentata successivamente alla decisione di apertura della fase orale, è stata respinta con ordinanza del presidente della Seconda Sezione del Tribunale del 28 agosto 2012.
In diritto
58. In via preliminare, occorre determinare la portata del ricorso in esame con riguardo alle decisioni adottate dalla Commissione in risposta alla domanda di accesso e tenuto conto dei vari documenti esaminati in dette decisioni.
A – Sulla portata del ricorso
1. Sulla portata del ricorso con riguardo a taluni dinieghi d’accesso opposti nella decisione del 4 maggio 2010
59. Con la decisione del 4 maggio 2010, la Commissione si è pronunciata sulla domanda di accesso quanto ai documenti nn. 1-49 nell’elenco allegato a tale decisione. Essa ha accordato l’accesso quanto al documento n. 49. Ha negato l’accesso totalmente quanto ai documenti nn. 1-44, e parzialmente quanto ai documenti nn. 45-48.
60. La Commissione fa valere che, nonostante le conclusioni del ricorso miranti all’annullamento della «decisione del 4 maggio 2010», il ricorso non riguarda l’annullamento integrale di tale decisione nella parte in cui essa comporta diniego di accesso.
61. Infatti, nel ricorso la ricorrente affermerebbe, quanto ai documenti nn. 30-48 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010, che «essa non contesta la decisione della Commissione di negare l’accesso a tali documenti». Il ricorso sarebbe dunque esclusivamente diretto contro il diniego di dare accesso ai documenti diversi dai documenti nn. 30-48 di detto elenco.
62. La ricorrente contesta tale interpretazione del suo ricorso da parte della Commissione. Essa ammette che la Commissione può negare l’accesso agli elementi relativi alle ambizioni dell’Unione europea e agli aspetti della sua strategia nei negoziati dell’ACAC.
63. Tuttavia, essa fa valere di contestare comunque la validità della valutazione, da parte della Commissione, quanto alla possibilità di divulgare parzialmente i documenti nn. 45-48 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010.
64. Occorre rilevare che, negli sviluppi del ricorso relativi al terzo motivo, basato sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, la ricorrente, dopo aver contestato il diniego di accesso per quanto riguarda i documenti nn. 1-29 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010, ha osservato, per quanto concerne i documenti nn. 30-48 di detto elenco, che «essa non contestava il diniego della Commissione di dare accesso a tali documenti».
65. Tuttavia, occorre del pari constatare che, nel prosieguo del ricorso, la ricorrente ha fatto valere, nella fase del quarto motivo, che, quanto ai documenti ricevuti da essa sotto la forma espunta – quindi precisamente i documenti nn. 45-48 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010 –, la Commissione avrebbe smisuratamente espunto tali documenti. La ricorrente ha aggiunto che, benché le sia impossibile individuare le parti precise dei testi espunti che dovrebbero essere divulgate, sembrerebbe, in base a talune occultazioni della Commissione, che detta istituzione avrebbe adottato un approccio eccessivamente restrittivo e severo.
66. Nella replica la ricorrente ha continuato a denunciare una violazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 unicamente per quanto concerne i documenti nn. 1-29 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010. Tuttavia, nelle considerazioni relative al quarto motivo, essa ha tenuto fermi i suoi argomenti quanto ai documenti nn. 45-48 e ha fatto valere che essa aveva già avanzato tali argomenti nel ricorso.
67. Dalle precedenti considerazioni risulta che, per quanto concerne i documenti nn. 30-48 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010, il ricorso in esame non si oppone all’applicazione a tali documenti dell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, ma si limita a contestare, quanto ai soli documenti nn. 45-48 di detto elenco, il carattere asseritamente troppo restrittivo dell’accesso parziale accordato a tali documenti.
68. In conclusione, il ricorso in esame contesta, in concreto, la decisione del 4 maggio 2010 solo per quanto concerne, da un lato, i documenti nn. 1-29 dell’elenco figurante nell’allegato a detta decisione e, dall’altro, i documenti nn. 45-48 di detto elenco, con la precisazione che, quanto a questi ultimi documenti, la ricorrente considera soltanto che l’accesso parziale accordato dalla Commissione a detti documenti potrebbe essere stato troppo restrittivo.
2. Sulla portata del ricorso a seguito della decisione del 9 dicembre 2010 e alla luce delle osservazioni della ricorrente del 19 gennaio 2011
69. Con la decisione del 9 dicembre 2010, la Commissione si è pronunciata sulla domanda di accesso quanto ai documenti considerati da detta domanda, ma non esaminati nella decisione del 4 maggio 2010, vale a dire i documenti nn. 27a, 40a e 50-52 dell’elenco allegato alla decisione del 9 dicembre 2010. La Commissione ha negato l’accesso totalmente quanto ai documenti nn. 27a e 40a, e parzialmente quanto ai documenti nn. 50-52.
70. In primo luogo, occorre rilevare che, come fa valere la Commissione nella controreplica, tale istituzione, con la decisione del 9 dicembre 2010, ha proceduto alla revoca della decisione implicita di diniego d’accesso a detti documenti adottata precedentemente e risultante dalla mancanza di decisione esplicita della Commissione su tali documenti (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 19 gennaio 2010, Co-Frutta/Commissione, T-355/04 e T-446/04, Racc. pag. II-1, punto 45, e ordinanza del Tribunale del 17 giugno 2010, Jurašinović/Consiglio, T-359/09, non pubblicata nella Raccolta, punto 40).
71. Ne consegue che, a seguito dell’adozione della decisione del 9 dicembre 2010, il ricorso in esame è divenuto privo di oggetto per la parte in cui riguarda l’annullamento di una decisione implicita di diniego d’accesso che non figura più nell’ordinamento giuridico dell’Unione. Non si deve quindi più statuire al riguardo, fatta salva, tuttavia, la valutazione relativa alle spese.
72. In secondo luogo, va rilevato che, nelle sue osservazioni del 19 gennaio 2011 sulla decisione del 9 dicembre 2010, presentate entro il termine di ricorso, la ricorrente ha contestato taluni dinieghi di accesso contenuti in detta decisione.
73. Ne consegue che, come del resto è stato rilevato nell’ordinanza del 9 giugno 2011 (v. punto 33 supra), il ricorso in esame riguarda ormai anche l’annullamento parziale della decisione del 9 dicembre 2010.
74. Va al riguardo precisato che le osservazioni della ricorrente del 19 gennaio 2011 non contengono una contestazione nei confronti di uno dei dinieghi d’accesso opposto nella decisione del 9 dicembre 2010.
75. Così, quanto al documento del 25 febbraio 2009 intitolato «Note on informal meeting of 4 March 2009» (nota sulla riunione informale del 4 marzo 2009) (documento n. 50 dell’elenco allegato alla decisione del 9 dicembre 2010), al quale l’accesso è stato accordato integralmente, eccetto una frase contenente valutazioni soggettive che rischiano di essere fraintese dalla parte negoziale di cui trattasi (punto 2.2.3 della decisione del 9 dicembre 2010), la ricorrente ha dichiarato, in sostanza, di non contestare tale occultazione.
76. Peraltro, quanto alla corrispondenza mediante lettere tra le parti negoziali, menzionata al punto 2.3 della decisione de 9 dicembre 2010 e relativa agli scambi quotidiani fra le parti negoziali su questioni meramente amministrative, va rilevato, il che non è contestato in sostanza dalla ricorrente, che tale tipo di documenti non rientra nell’ambito della sua domanda di accesso.
77. Dalle precedenti considerazioni risulta che, a seguito dell’adozione della decisione del 9 dicembre 2010 e alla luce delle osservazioni della ricorrente del 19 gennaio 2011, il ricorso in esame di annullamento si estende ai dinieghi di accesso opposti dalla Commissione in detta decisione, quanto ai documenti nn. 27a, 40a, 51 e 52 dell’elenco allegato a tale decisione.
3. Sulla portata del ricorso a seguito della decisione del 27 gennaio 2012 e alla luce delle osservazioni della ricorrente del 28 febbraio 2012
78. Con la decisione del 27 gennaio 2012, la Commissione ha esaminato la domanda di accesso quanto a quattro nuovi documenti (documenti nn. 45a, 46a, 47a e 48a allegati alla decisione del 27 gennaio 2012) e ha riesaminato l’accesso ad altre quattro versioni di questi stessi documenti che erano già state valutate nella decisione del 4 maggio 2010 (documenti nn. 45-48 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010).
79. La Commissione ha osservato che la decisione del 27 gennaio 2012 sostituiva, per questi otto documenti, la decisione del 4 maggio 2010. Nelle sue osservazioni del 10 aprile 2012 essa ha fatto valere che, non avendo la ricorrente indicato al Tribunale che essa voleva includere la decisione del 27 gennaio 2012 nell’ambito della sua domanda di annullamento, il ricorso in esame riguardava unicamente l’annullamento parziale della decisione del 4 maggio 2010 e della decisione del 9 dicembre 2010.
80. Sul primo punto va precisato che la decisione del 27 gennaio 2012 abroga e sostituisce la decisione del 4 maggio 2010 non per otto documenti, come rilevato dalla Commissione, ma solamente per i quattro documenti (nn. 45-48) già esaminati da essa nel maggio 2010. Per gli altri quattro documenti (nn. 45a-48a), non esaminati precedentemente, la decisione del 27 gennaio 2012 costituisce una decisione originale.
81. Sul secondo punto va constatato che effettivamente in nessun punto delle sue osservazioni del 28 febbraio 2012 la ricorrente adatta, e nemmeno chiede di adattare, le conclusioni del suo ricorso contro la decisione del 27 gennaio 2012. Come la stessa Commissione rileva correttamente nelle sue osservazioni del 10 aprile 2012, la ricorrente, nelle sue osservazioni del 28 febbraio 2012, concentra – deliberatamente – tutte le sue critiche sulla decisione del 4 maggio 2010 e le occultazioni operate da tale decisione nei documenti nn. 45-48.
82. Così, quando la ricorrente menziona la motivazione della decisione del 27 gennaio 2012, non lo fa per chiedere l’annullamento di detta decisione, ma per corroborare la sua domanda di annullamento della decisione del 4 maggio 2 010. La ricorrente conclude, del resto, le sue osservazioni del 28 febbraio 2012 sostenendo che «le prove fornite dalla decisione del 27 gennaio 2012 dimostrano chiaramente che la decisione del 4 maggio ha applicato erratamente l’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001».
83. Dalle precedenti considerazioni risulta che il ricorso in esame non riguarda l’annullamento della decisione del 27 gennaio 2012, ma solamente l’annullamento delle decisioni del 4 maggio e del 9 dicembre 2010.
84. Occorre, per inciso, rilevare che tale mancanza di domanda di annullamento della decisione del 27 gennaio 2012 non discende affatto da un’omissione della ricorrente, ma piuttosto dalla sua volontà di far dichiarare le illegittimità asseritamente commesse nella decisione del 4 maggio 2010, senza rischiare che tali illegittimità possano essere «coperte» da valutazioni successive della Commissione, espresse nella decisione del 27 gennaio 2012. È così che la ricorrente nega espressamente di esaminare le giustificazioni – aggiunte a suo avviso «ex post factum» – invocate dalla Commissione nella decisione del 27 gennaio 2012.
4. Conclusione sulla portata del ricorso
85. Tenuto conto delle circostanze e delle considerazioni esposte ai punti 59-84 supra, occorre concludere che il ricorso in esame riguarda l’annullamento:
– della decisione del 4 maggio 2010, per la parte in cui essa oppone un diniego d’accesso ai documenti nn. 1-29 e nn. 45-48 dell’elenco allegato a detta decisione;
– della decisione del 9 dicembre 2010, per la parte in cui essa oppone un diniego d’accesso ai documenti nn. 27a, 40a, 51 e 52 dell’elenco allegato a tale decisione.
B – Nel merito
86. A sostegno del suo ricorso la ricorrente deduce cinque motivi. Il primo motivo riguarda la violazione dell’articolo 8, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001. Il secondo motivo verte sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 4, dello stesso regolamento. Il terzo motivo concerne la violazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e manifesti errori di valutazione. Il quarto motivo attiene alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001 e del principio di proporzionalità. Il quinto motivo riguarda la violazione dell’obbligo di motivazione.
1. Sul primo motivo, relativo alla violazione dell’articolo 8, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001
87. Quanto a tale motivo, con cui la ricorrente contesta alla Commissione di non avere esaminato, nella decisione del 4 maggio 2010, taluni documenti però considerati nella risposta del 21 gennaio 2010, si è già rilevato, al punto 71 supra, che, a seguito della decisione del 9 dicembre 2010, il ricorso in esame è divenuto privo di oggetto in quanto esso riguarda l’annullamento di una decisione implicita di diniego d’accesso a taluni documenti menzionati nella risposta del 21 gennaio 2010 e non esaminati successivamente dalla Commissione.
88. Ne consegue che il motivo in esame, addotto a sostegno di detta domanda di annullamento, ha esso stesso perso il suo oggetto e non dev’essere quindi esaminato.
2. Sul secondo motivo, relativo alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001
89. Nel ricorso la ricorrente addebita alla Commissione di aver applicato l’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001 come se esso contenesse un’eccezione sostanziale al diritto di accesso, mentre si tratterebbe soltanto di una regola di procedura. Secondo la ricorrente, la Commissione, senza tener conto della funzione meramente procedurale di tale disposizione, avrebbe in pratica conferito ai terzi un diritto di veto quanto alla pubblicazione dei documenti provenienti da essi.
90. La Commissione ribatte che la decisione del 4 maggio 2010 è esclusivamente basata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
91. Va constatato, alla guisa della Commissione, che l’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001 non è affatto invocato nella decisione del 4 maggio 2010 come fondamento di tale decisione. La decisione del 4 maggio 2010 risulta basata esclusivamente sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
92. Da quanto precede risulta che il secondo motivo, come formulato nel ricorso, si basa su una premessa errata e dev’essere respinto.
93. Nella replica la ricorrente non contesta del resto più il fatto che la decisione del 4 maggio 2010 si basi esclusivamente sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Alla luce delle spiegazioni figuranti nel controricorso, la ricorrente ne prende atto e conclude essa stessa espressamente che la decisione del 4 maggio 2010 si basa esclusivamente su quest’ultima disposizione. Essa non sostiene quindi più che la Commissione avrebbe utilizzato l’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001 come eccezione sostanziale, per giustificare il diniego d’accesso.
94. Ciò posto, nella replica, la ricorrente introduce una censura basata sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001, considerata questa volta come disposizione procedurale.
95. La ricorrente fa così osservare che, nel caso di documenti di terzi, la Commissione deve, in virtù di detta disposizione, consultare i terzi al fine di determinare se un’eccezione al diritto d’accesso si applichi, a meno che sia chiaro che il documento deve o non deve essere divulgato. Dal testo dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001 risulterebbe che la Commissione non godrebbe di un ampio potere per determinare se si debba o meno consultare un terzo. Il Tribunale dovrebbe quindi statuire su tale questione senza tener conto dell’ampio potere discrezionale riconosciuto alla Commissione per quanto attiene all’applicazione delle eccezioni al diritto d’accesso di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1049/2001. Se risultasse che la Commissione ha avuto torto di concludere per il carattere manifestamente dannoso dei documenti di cui trattasi, essa avrebbe violato il suo obbligo di consultare i terzi, il che dovrebbe comportare l’annullamento della decisione del 4 maggio 2010. La ricorrente rinvia al riguardo al seguito della replica.
96. La Commissione fa valere che tale censura è irricevibile o, altrimenti, infondata.
97. Ai sensi del disposto dell’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), e dell’articolo 48, paragrafo 2, del regolamento di procedura, il ricorso deve contenere l’oggetto della controversia e l’esposizione sommaria dei motivi dedotti ed è vietata la deduzione di motivi nuovi in corso di causa, a meno che essi si basino su elementi di diritto e di fatto emersi durante il procedimento. Tuttavia deve essere considerato ricevibile un motivo che costituisca un’estensione di un motivo precedentemente dedotto, direttamente o implicitamente, nell’atto introduttivo del giudizio e che presenti una connessione stretta con quest’ultimo. Un’analoga soluzione va adottata quando viene formulata una censura a sostegno di un motivo dedotto (v. sentenza del Tribunale del 21 marzo 2002, Joynson/Commissione, T-231/99, Racc. pag. II-2085, punto 156 e la giurispudenza ivi citata).
98. Va rilevato che la censura in esame, con cui la ricorrente addebita alla Commissione la violazione dell’obbligo procedurale di consultazione di terzi quando non è chiaro che il documento di cui trattasi deve o non dev’essere divulgato, non figura nel ricorso e costituisce pertanto una censura nuova.
99. Inoltre, tale censura nuova non si basa su alcun elemento di fatto o di diritto che sia emerso durante il procedimento dinanzi al Tribunale. Infatti, dal momento che né la risposta del 21 gennaio 2010 né la decisione del 4 maggio 2010 menzionano la consultazione dei terzi in applicazione dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001, la ricorrente disponeva degli elementi che le avrebbero consentito, se l’avesse voluto, di invocare, sin dalla proposizione del ricorso, la violazione di tale disposizione procedurale. Quanto all’affermazione della Commissione nel controricorso, rilevata dalla ricorrente, secondo cui «il carattere dannoso di una tale divulgazione non costituiva alcun dubbio per la Commissione», essa non comporta alcun elemento di fatto o di diritto nuovo.
100. Inoltre, tale censura nuova non costituisce lo sviluppo né del motivo in esame, il quale, come formulato nel ricorso, riguardava una questione del tutto diversa (quella dell’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001 come un’eccezione sostanziale al diritto d’accesso), né di un qualsiasi altro motivo del ricorso.
101. A tal riguardo va rilevato che tale nuova censura, lungi dal comportare un collegamento stretto con un altro motivo di ricorso, va piuttosto contro la tesi del ricorso (v. punto 89 supra) secondo cui la Commissione si sarebbe sottoposta alla posizione di terzi come si fosse trattato di un veto. Infatti, tale tesi, che si basa sul fatto che la Commissione conosceva le aspettative dei terzi quanto alla riservatezza dei loro documenti di negoziazione, non annuncia affatto la censura processuale successiva che rimprovera a tale istituzione di non averli consultati.
102. Inoltre, la ricorrente non suggerisce in nessun momento, nella replica, che la mancata consultazione dei terzi sarebbe la causa del manifesto errore di valutazione oggetto del terzo motivo. Al contrario, nella replica la ricorrente si attiene ad un argomento meramente procedurale.
103. Dalle precedenti considerazioni risulta che la censura relativa alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 1049/2001, considerato come disposizione procedurale, costituisce una censura nuova irricevibile in forza dell’articolo 48, paragrafo 2, del regolamento di procedura.
3. Sul terzo motivo, relativo alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e a manifesti errori di valutazione
a) Sulla prima parte, relativa alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001
104. La ricorrente fa valere che i motivi di ordine generale invocati dalla Commissione per negare l’accesso si basano su una cattiva interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. L’esistenza di un accordo di riservatezza tra le parti negoziali dell’ACAC non può giustificare il diniego d’accesso oppostole dalla Commissione. La Commissione non avrebbe distinto la posizione dell’Unione nei negoziati dell’ACAC dalle posizioni non europee, mentre non vi sarebbe un rischio di una divulgazione delle posizioni dell’Unione. Infine, la divulgazione dei documenti relativi all’ACAC potrebbe soltanto rafforzare l’interesse pubblico riguardo alle relazioni internazionali.
105. La Commissione contesta la posizione della ricorrente. Fa valere che era legittimata, in forza dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, a negare l’accesso a taluni documenti. Infatti, la loro divulgazione unilaterale da parte dell’Unione, nell’ambito di negoziati internazionali basati su una reciproca fiducia fra le parti negoziali, avrebbe arrecato pregiudizio alla tutela dell’interesse pubblico per quanto concerne le relazioni internazionali. L’accordo di riservatezza intervenuto tra le parti dell’ACAC sarebbe stato soltanto un elemento di valutazione tra altri nell’applicazione nella fattispecie della disposizione summenzionata. La Commissione contesta la pertinenza della distinzione effettuata dalla ricorrente fra la posizione dell’Unione e le posizioni delle altre parti negoziali e sottolinea che i negoziati dell’ACAC non erano ancora ultimati.
106. A tenore dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, «le istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela (…) dell’interesse pubblico, in ordine (…) alle relazioni internazionali».
107. Si deve ricordare che l’accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni costituisce il principio e l’eventuale diniego l’eccezione. Una decisione di diniego è valida soltanto se essa si basa su una delle eccezioni di cui all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001. Per giurisprudenza costante, le eccezioni devono essere interpretate ed applicate restrittivamente, al fine di non ostacolare l’applicazione del principio generale sancito da tale regolamento (sentenza del Tribunale del 26 aprile 2005, Sison/Consiglio, T-110/03, T-150/03 e T-405/03, Racc. pag. II-1429, punto 45; v., per analogia, sentenza del Tribunale del 7 febbraio 2002, Kuijer/Consiglio, T-211/00, Racc. pag. II-485, punto 55). Peraltro, il principio di proporzionalità richiede che le deroghe non eccedano quanto è adeguato e necessario per conseguire lo scopo perseguito (sentenza della Corte del 6 dicembre 2001, Consiglio/Hautala, C-353/99 P, Racc. pag. I-9565, punto 28).
108. Quanto all’eccezione al diritto di accesso di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1049/2001, la Corte ha ammesso che la natura particolarmente delicata e basilare degli interessi tutelati da detta disposizione, unita al carattere obbligatorio del diniego di accesso che, ai sensi della detta disposizione, l’istituzione deve opporre qualora la divulgazione al pubblico di un documento possa arrecare pregiudizio a detti interessi, attribuisce alla decisione che dev’essere così presa dall’istituzione un carattere complesso e delicato, tale da richiedere un grado di cautela del tutto particolare. La Corte ha constatato che siffatta decisione richiede, quindi, un margine discrezionale (sentenza della Corte del 1° febbraio 2007, Sison/Consiglio, C-266/05 P, Racc. pag. I-1233, punto 35).
109. Di conseguenza, il controllo esercitato dal Tribunale sulla legittimità delle decisioni delle istituzioni che negano la consultazione di taluni documenti a motivo delle eccezioni relative all’interesse pubblico di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1049/2001 deve limitarsi alla verifica dell’osservanza delle norme di procedura e di motivazione, dell’esattezza dei fatti materiali, nonché dell’assenza sia di un errore manifesto nella valutazione dei medesimi, sia di uno sviamento di potere (v. sentenza del 1° febbraio 2007, Sison/Consiglio, punto 108 supra, punto 34, e sentenza del 26 aprile 2005, Sison/Consiglio, punto 107 supra, punto 47 e la giurisprudenza ivi citata).
110. Va infine ricordato come dal testo dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1049/2001 risulti che, quanto alle eccezioni al diritto di accesso di cui a detta disposizione, il diniego dell’istituzione è obbligatorio qualora la divulgazione al pubblico di un documento sia tale da arrecare pregiudizio agli interessi tutelati da detta disposizione, senza dover ponderare in tal caso, a differenza di quanto disposto, in particolare, dal paragrafo 2 del medesimo articolo, gli obblighi connessi alla protezione di detti interessi con quelli correlati ad altri interessi (sentenza del 1° febbraio 2007, Sison/Consiglio, punto 108 supra, punti 46-48; sentenze del Tribunale del 26 aprile 2005, Sison/Consiglio, punto 107 supra, punti 51-55; del 25 aprile 2007, WWF European Policy Programme/Consiglio, T-264/04, Racc. pag. II-911, punto 44; del 22 maggio 2012, Internationaler Hilfsfonds/Commissione, T-300/10, punto 124, e del 3 ottobre 2012, Jurašinović/Consiglio, T-465/09, punti 47-49).
111. È alla luce delle precedenti considerazioni che occorre valutare se, come sostiene la ricorrente, la Commissione abbia violato l’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
112. La ricorrente fa valere, in primo luogo, che i motivi di ordine generale invocati dalla Commissione per negare l’accesso si basano su una cattiva interpretazione di detta disposizione. L’esistenza di un accordo di riservatezza fra le parti negoziali dell’ACAC non può giustificare il diniego d’accesso oppostole dalla Commissione.
113. Nella decisione del 4 maggio 2010, la Commissione ha ricordato che, «pur accordandosi sulla pubblicazione del [testo consolidato del progetto d’ACAC], le parti negoziali sull’ACAC hanno riaffermato l’importanza di mantenere la riservatezza delle loro rispettive posizioni in detti negoziati». La Commissione ha osservato «che era importante rilevare che, allo stato dei negoziati sull’ACAC, dovranno essere trovati dei compromessi fra i vari paesi e arbitrati devono essere effettuati a livello nazionale per quanto riguarda la posizione finale da adottare» (punto 4.1, primo capoverso, della decisione del 4 maggio 2010).
114. La Commissione ha aggiunto che, «su un piano generale, è certo che il successo dei negoziati internazionali richiede la cooperazione delle parti interessate, la quale dipende, in larga misura, dall’esistenza di un clima di reciproca fiducia». Essa ha fatto valere che «ciò è particolarmente vero nell’ambito dei negoziati commerciali in corso, i quali vertono su soggetti sensibili e riguardano svariati settori, quali le politiche economiche, gli interessi commerciali e le considerazioni politiche» (punto 4.1, quarto capoverso, della decisione del 4 maggio 2010).
115. La Commissione ha affermato che, in base ad un attento esame di tutti i documenti interessati dalla domanda di accesso, era apparso chiaramente che, nelle circostanze del caso di specie, accogliere integralmente detta domanda avrebbe avuto un effetto negativo sull’atmosfera di reciproca fiducia fra le parti negoziali e avrebbe limitato così tanto le possibilità di condurre a buon fine i negoziati, rendendo vani gli sforzi dei negoziatori, quanto le prospettive di cooperazione futura. La Commissione ha aggiunto che, se le parti negoziali dell’Unione avessero motivi di pensare che le loro posizioni espresse durante i negoziati riservati potrebbero essere rese pubbliche unilateralmente da parte dell’Unione, ciò avrebbe un impatto negativo su futuri negoziati (punto 4.1, quinto capoverso, della decisione del 4 maggio 2010).
116. La Commissione ha aggiunto che era importante, in tale ambito, considerare che, durante i negoziati dell’ACAC, essa è stata a favore di una divulgazione quanto prima possibile del testo consolidato del progetto di ACAC e che essa assiduamente ha informato il pubblico sugli obiettivi e sull’orientamento generale dei negoziati. La Commissione ha rilevato che ha reso pubblici, dopo ciascun ciclo di negoziati, relazioni sommarie approvate da tutte le parti negoziali al pari di una descrizione dettagliata dello stato di avanzamento dei negoziati stessi. Inoltre, avrebbe organizzato tre conferenze pubbliche sull’ACAC, nel 2008, nel 2009 e nel 2010, al fine di informare il pubblico sugli scopi dell’ACAC e sullo stato di avanzamento dei negoziati e di raccogliere tutti i commenti delle parti interessate (punto 4.1, sesto capoverso, della decisione del 4 maggio 2010).
117. La Commissione ha affermato che, «per quanto concerne i documenti provenienti da terzi, [essa] ha determinato essa stessa se una delle eccezioni di cui al regolamento n. 1049/2001 fosse applicabile» e che «uno degli elementi considerati in tale valutazione è il fatto che ignorare la domanda dei terzi che i loro documenti non siano divulgati comprometterebbe gravemente la continuazione dei negoziati e arrecherebbe pregiudizio alla tutela delle relazioni internazionali dell’Unione». La Commissione ha aggiunto che «ciò era tanto più vero in quanto una delle questioni discusse nell’ambito dei negoziati è stato il livello accettabile di trasparenza per quanto concerne il testo dello stesso negoziato». La Commissione, «prendendo in considerazione, da un lato, l’accordo recente tra le parti negoziali di rendere pubblico il [testo consolidato del progetto dell’ACAC] e, d’altro lato, la riaffermazione da parte di queste della riservatezza delle loro posizioni rispettive», ha considerato che «la divulgazione da parte [sua] di dette posizioni, espresse nell’ambito dei negoziati dell’ACAC, avrebbe arrecato pregiudizio alla credibilità dell’Unione nei negoziati e alla fiducia delle altre parti» (punti 4.2, secondo capoverso, della decisione del 4 maggio 2010).
118. Innanzitutto, l’insieme di tali considerazioni mostra che, se la Commissione ha effettivamente fatto riferimento all’accordo delle parti negoziali per mantenere riservate le posizioni relative alla negoziazione, essa non ha per questo affatto opposto detto accordo alla domanda di accesso come un accordo giuridicamente vincolante che l’avrebbe obbligata, giuridicamente, a respingere tale domanda. Al contrario, la Commissione ha legittimamente basato il suo diniego di accesso unicamente sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
119. Inoltre, non si può negare – e la ricorrente del resto lo ammette essa stessa nella replica – che la negoziazione di accordi internazionali possa giustificare, al fine di garantire l’efficacia della negoziazione, un certo grado di riservatezza che consenta di garantire la reciproca fiducia dei negoziatori e lo sviluppo di una discussione libera ed efficace. Come rileva la Commissione, qualsiasi forma di negoziazione implica necessariamente varie considerazioni tattiche da parte dei negoziatori, e l’indispensabile cooperazione tra le parti dipende, in ampia misura, dall’esistenza di un clima di reciproca fiducia.
120. Va peraltro rilevato che il Tribunale ha considerato che l’iniziativa e la conduzione dei negoziati per la conclusione di un accordo internazionale sono, in via di principio, di competenza dell’esecutivo, e che la partecipazione del pubblico nella procedura relativa alla negoziazione e alla conclusione di un accordo internazionale è necessariamente limitata, tenuto conto dell’interesse legittimo di non svelare gli elementi strategici dei negoziati (sentenza del Tribunale del 4 maggio 2012, in ’t Veld/Consiglio, T-529/09, punto 88; v., del pari, i punti 57 e 59, in fine, della sentenza).
121. Dalle precedenti considerazioni risulta che, considerati di per sé, i motivi avanzati dalla Commissione nella decisione del 4 maggio 2010 per giustificare il suo diniego di accesso non ignorano l’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, né si basano su una cattiva interpretazione dello stesso.
122. La ricorrente sostiene, in secondo luogo, che, in ogni caso, la divulgazione al pubblico delle proprie posizioni adottate dall’Unione non avrebbe presentato alcun rischio per i terzi. Secondo la ricorrente, non dovrebbe esservi alcuna difficoltà a rendere pubblici i documenti e le informazioni che l’Unione ha già comunicato alle sue controparti nei negoziati.
123. Indipendentemente anche dal fatto che tale posizione mal si concilia con l’ammissione, peraltro (v. punto 119 supra), della necessità di una certa riservatezza, va rilevato che, contrariamente a quanto suggerito dalla ricorrente, non è escluso che la divulgazione delle posizioni dell’Unione nei negoziati internazionali possa arrecare pregiudizio alla tutela dell’interesse pubblico per quanto concerne le relazioni internazionali.
124. Da un lato, non si esclude che tale divulgazione delle posizioni dell’Unione nei negoziati possa consentire di conoscere, indirettamente, quelle delle altre parti dei negoziati. Ciò può verificarsi, in particolare, quando la posizione dell’Unione è espressa con riferimento a quella di un’altra parte negoziale, o quando un esame della posizione dell’Unione o del suo andamento durante i negoziati consente di ricavarne, in modo più o meno preciso, la posizione di una o di più altre parti negoziali.
125. D’altro lato, occorre rilevare che nei negoziati internazionali le posizioni adottate dall’Unione possono, per definizione, cambiare in funzione dell’andamento di detti negoziati, delle concessioni e dei compromessi consentiti in tale ambito dalle varie parti beneficiarie. Come si è già rilevato, la formulazione di posizioni di negoziazione può implicare varie considerazioni tattiche da parte dei negoziatori, compresa l’Unione stessa. In tale ambito non si può escludere che la divulgazione da parte dell’Unione, al pubblico, delle proprie posizioni di negoziazione, mentre le posizioni di negoziazione delle altre parti rimarrebbero segrete, possa produrre l’effetto di incidere negativamente, in pratica, sulla capacità di negoziazione dell’Unione.
126. Quanto all’argomento della ricorrente secondo cui, in sostanza, sarebbe stato possibile per la Commissione divulgare le varie posizioni difese nei negoziati senza individuare le parti negoziali che difendevano tali posizioni, va considerato che, nell’ambito dei negoziati internazionali, la divulgazione unilaterale da parte di una parte della posizione di negoziazione di una o di più altre parti, anche in modo a prima vista anonimo, può essere tale da intaccare gravemente – presso la parte negoziale la cui posizione si è resa pubblica, nonché, del resto, presso le altre parti negoziali testimoni di tale divulgazione – il clima di reciproca fiducia indispensabile per l’efficacia di tali negoziati. Come rileva la Commissione, l’instaurazione e la salvaguardia di un clima di reciproca fiducia nel contesto dei rapporti internazionali sono un esercizio molto delicato.
127. Peraltro, a torto la ricorrente suggerisce che, a seguito della divulgazione del testo consolidato del progetto di ACAC, si poteva considerare che i negoziati che avevano preceduto tale divulgazione fossero ultimati e dovessero, per tale motivo, essere divulgati. Infatti, e fatta salva la questione se la tutela dell’interesse pubblico nelle relazioni internazionali possa giustificare il mantenimento della riservatezza dei documenti di negoziazione durante un certo periodo dopo la fine dei negoziati, va rilevato che il testo consolidato del progetto di ACAC costituiva solo un progetto di accordo e che, in occasione della sua divulgazione, i negoziati continuavano.
128. Dalle precedenti considerazioni risulta che a torto la ricorrente sostiene che una divulgazione delle posizioni dell’Unione o delle altre parti dei negoziati dell’ACAC non poteva arrecare pregiudizio all’interesse tutelato dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
129. Quanto, in terzo luogo, all’argomento secondo cui la divulgazione dei documenti relativi all’ACAC avrebbe potuto soltanto rinforzare l’interesse pubblico riguardo alle relazioni internazionali ed evitare le controversie sorte dalla pubblicazione clandestina di talune proposte, va ricordato che, anche se il regolamento n. 1049/2001 mira a garantire il massimo della trasparenza, conferendo il più ampio effetto possibile al diritto di accesso del pubblico ai documenti dell’Unione (considerando 4 del regolamento), è pur vero che esso prevede eccezioni al diritto di accesso volte a tutelare taluni interessi pubblici o privati e, nella fattispecie, l’interesse pubblico per quanto concerne le relazioni internazionali.
130. Orbene, dalle precedenti considerazioni risulta, per l’appunto, che i motivi addotti dalla Commissione, nella fattispecie, per limitare l’accesso non comportavano, di per sé e indipendentemente dalla questione della loro attuazione concreta nelle decisioni del 4 maggio e del 9 dicembre 2010, alcuna cattiva interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
131. Inoltre, e nella misura in cui l’argomento della ricorrente mirasse, in sostanza, a invocare l’esistenza, nella fattispecie, di un interesse pubblico superiore alla divulgazione, occorre ricordare che le eccezioni al diritto di accesso previste dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1049/2001 costituiscono eccezioni obbligatorie che non comportano, a differenza di altre eccezioni al diritto d’accesso, alcun riferimento alla presa in considerazione di siffatto interesse. Nel contesto di un ricorso di annullamento di una decisione di diniego d’accesso basata sull’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, qualsiasi argomento relativo all’esistenza di un interesse pubblico superiore alla divulgazione dev’essere respinto in quanto inconferente (v., in tal senso, la giurisprudenza citata al punto 110 supra).
132. Dalle precedenti considerazioni risulta che la prima parte del presente motivo dev’essere respinta.
b) Sulla seconda parte, relativa a manifesti errori di valutazione nell’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001
133. La ricorrente sostiene che la Commissione ha commesso manifesti errori di valutazione nella sua applicazione concreta dell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 ai documenti controversi dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010, nonché a taluni documenti oggetto della decisione del 9 dicembre 2010.
134. La Commissione contesta la posizione della ricorrente e sostiene che l’eccezione al diritto di accesso invocata nelle decisioni del 4 maggio 2010 e del 9 dicembre 2010 si applicava sicuramente ai documenti di cui trattasi.
Sul testo consolidato del progetto di ACAC, sui suoi capitoli e sul progetto di proposta sulla cooperazione tecnica (documenti nn. 1-22 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010)
135. Quanto ai documenti nn. 1-21 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010, la posizione della ricorrente consiste nel sostenere che, se le posizioni e le proposte che tali documenti contenevano sono state inserite nel testo consolidato del progetto di ACAC, esse non potevano più essere riesaminate e la loro divulgazione non doveva dar luogo a difficoltà. Del resto, e in ogni caso, nella misura in cui tali documenti avrebbero contenuto le opinioni della Commissione, che essa avrebbe comunicato alle sue controparti negoziali, non vi sarebbe stato motivo di non accordarle l’accesso a tali opinioni. Quanto al documento n. 22 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010, che non era stato inserito nel testo consolidato del progetto di ACAC, la ricorrente fa valere che la divulgazione di un documento che si riferisce semplicemente alla cooperazione tecnica poteva poco nuocere ai negoziati stessi.
136. Tanto dalla decisione del 4 maggio 2010 quanto dall’esame dei documenti comunicati dalla Commissione in esecuzione dell’ordinanza del 9 giugno 2011 risulta che i documenti nn. 1-20 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010 riguardano vari capitoli del progetto di ACAC e contengono, in particolare, mediante il ricorso alla funzione delle modifiche (track changes), le posizioni e le proposte delle varie parti negoziali espresse nell’ambito dei negoziati. Il documento n. 21 costituisce un elenco di questioni per la discussione. Quanto al documento n. 22, esso esprime le proposte di una parte negoziale nell’ambito della cooperazione tecnica.
137. Come rileva la Commissione nella decisione del 4 maggio 2010 (punto 5.1 ) , va ricordato che i negoziati dell’ACAC erano in corso quando è stata adottata la decisione e che il testo consolidato del progetto di ACAC, reso pubblico, costituiva soltanto un progetto di accordo.
138. In tali circostanze, senza commettere un manifesto errore di valutazione la Commissione ha considerato, al punto 5.1 della decisione del 4 maggio 2010, che la divulgazione dei documenti nn. 1-20 e 22 alla ricorrente e, quindi, delle posizioni delle parti negoziali nonché dell’Unione avrebbe arrecato pregiudizio al clima di reciproca fiducia necessario per l’espressione libera, da parte di ciascuna delle parti dei negoziati, delle proprie posizioni e avrebbe nociuto alle capacità di negoziazione dell’Unione.
139. Il fatto che il documento n. 22 sia una proposta concernente la cooperazione tecnica non toglie nulla al fatto che esso costituiva un documento di negoziazione proveniente da una parte negoziale e che la sua divulgazione era quindi tale da arrecare pregiudizio al clima di reciproca fiducia necessario per i negoziati.
140. Per contro, quanto al documento n. 21 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010, va rilevato che non si tratta di un documento che esprima una posizione di negoziazione di una o più parti, ma al massimo di un elenco di questioni per la discussione, senza implicazioni indirette. In tali circostanze, va considerato che il rigetto della domanda di accesso riguardante tale documento è viziata da un manifesto errore di valutazione, avendo la Commissione considerato a torto che la divulgazione di tale documento avrebbe arrecato pregiudizio alla tutela dell’interesse pubblico nelle relazioni internazionali.
141. Ne consegue che, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, la Commissione, nell’esercizio del suo potere discrezionale quanto alle eccezioni al diritto d’accesso di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1049/2001, non ha commesso un manifesto errore negandole, per i motivi indicati al punto 5.1 della decisione del 4 maggio 2010, l’accesso ai documenti nn. 1-20 e 22 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010. Occorre, per contro, accogliere la presente parte del terzo motivo per quanto concerne il documento n. 21 dell’elenco allegato a tale decisione.
Sui documenti relativi alla linea da adottare quanto alle domande di ammissione ai negoziati (documenti nn. 23 e 24 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010)
142. La ricorrente contesta il diniego di accesso in quanto questi documenti si riferivano, innanzitutto, alle opzioni di presa in considerazione, da parte delle parti negoziali, dell’adesione di nuove parti agli stessi negoziati. Di conseguenza, tali documenti sembrerebbero essere di natura generale in quanto essi prenderebbero semplicemente in considerazione i vari approcci e domande possibili di adesione ai negoziati da parte di altri paesi.
143. Tanto dalla decisione del 4 maggio 2010 (punto 5.2) quanto dall’esame dei documenti comunicati dalla Commissione in esecuzione dell’ordinanza del 9 giugno 2011 risulta che i documenti nn. 23 e 24 dell’elenco allegato a tale decisione riguardano la questione della posizione da adottare nei confronti delle domande di terzi di partecipare ai negoziati dell’ACAC o di aderire all’ACAC dopo che tale accordo sarebbe stato negoziato e concluso. Il documento n. 23 proviene da una parte negoziale e presenta alcune opzioni al riguardo, mentre il documento n. 24, basato sul testo del documento n. 23, è un documento comune a tutte le parti negoziali, contenente elementi di risposta a domande di terzi di partecipare ai negoziati. La decisione del 4 maggio 2010 indica che si tratta di documenti di discussione.
144. In tali circostanze, va considerato che la Commissione non ha commesso un manifesto errore di valutazione considerando che la divulgazione di tali documenti avrebbe arrecato pregiudizio alla tutela dell’interesse pubblico per quanto concerne le relazioni internazionali.
145. Infatti, tenuto conto dell’oggetto e del contenuto di tali documenti e come rileva, in sostanza, la Commissione nella decisione del 4 maggio 2010 (punto 5.2), una divulgazione del genere era tale da pregiudicare tanto la credibilità della Commissione come partner dei negoziati nei confronti delle altre parti quanto le relazioni di tutte le parti negoziali – e quindi dell’Unione – con eventuali paesi terzi desiderosi di aderire ai negoziati stessi.
146. Ne consegue che la presente parte del terzo motivo dev’essere respinta per quanto riguarda detti documenti nn. 23 e 24.
Sui documenti relativi alle posizioni delle altre parti negoziali su talune questioni (documenti nn. 25 e 26 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010)
147. La ricorrente osserva che essa crede di comprendere che questi documenti illustrano le posizioni di terzi (third parties), nonché i punti di vista dell’Unione al riguardo, con riferimento alla futura struttura istituzionale dell’ACAC e alle disposizioni dell’ACAC relative a Internet. La ricorrente non comprende come la divulgazione di tali documenti, che la Commissione ha già distribuito alle altre parti negoziali, possa limitare la discrezionalità di quest’ultima.
148. Al punto 5.3 della decisione del 4 maggio 2010, la Commissione ha rilevato che i documenti nn. 25 e 26 dell’elenco allegato a tale decisione riflettevano direttamente le posizioni delle parti negoziali, nonché il punto di vista dell’Unione su tali posizioni, per quanto riguardava, rispettivamente, le disposizioni dell’ACAC relative a Internet e alla futura struttura istituzionale dell’ACAC.
149. Dall’esame dei documenti prodotti dalla Commissione in esecuzione dell’ordinanza del 9 giugno 2011 risulta che, se il documento n. 26 riflette effettivamente, come indicato dalla Commissione nella decisione del 4 maggio 2010 (punto 5.3), la posizione di una parte negoziale nonché il punto di vista dell’Unione su tale posizione, per contro, non risulta che ciò avvenga per il documento n. 25.
150. Infatti, il documento n. 25 si presenta come un documento dell’Unione dal contenuto essenzialmente descrittivo e generale, relativo al diritto dell’Unione nel settore della proprietà intellettuale, in relazione ad Internet. Esso non fa riferimento alla posizione di alcuna parte negoziale e non esprime, indipendentemente da ciò che abbia potuto affermare la Commissione all’udienza, alcuna posizione precisa della Commissione riguardo alla posizione di una siffatta parte.
151. Ne consegue che, se il diniego di accesso al documento n. 26 non contiene, contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, nessun errore manifesto di valutazione, tenuto conto del contenuto di tale documento e delle considerazioni espresse giustamente dalla Commissione al punto 5.3 della decisione del 4 maggio 2010, occorre invece accogliere la presente parte del terzo motivo per quanto concerne il documento n. 25 dell’elenco allegato a tale decisione.
Sui commenti dell’Unione sulla repressione delle infrazioni penali (documenti nn. 27-29 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010)
152. Quanto ai documenti nn. 27-29 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010 e per gli stessi motivi enunciati per i documenti nn. 25 e 26 di detto elenco, la ricorrente sostiene che la Commissione non ha dimostrato che fosse giustificata l’eccezione al diritto d’accesso basata sulla tutela de lle relazioni internazionali.
153. Tanto dalla decisione del 4 maggio 2010 (punto 5.4) quanto dall’esame dei documenti comunicati dalla Commissione in esecuzione dell’ordinanza del 9 giugno 2011 risulta che i documenti nn. 27-29 dell’elenco allegato a tale decisione sono documenti di negoziazione dell’Unione relativi alle disposizioni del progetto di ACAC sulla repressione delle infrazioni penali.
154. In tali circostanze, va considerato che la Commissione non ha commesso un manifesto errore di valutazione considerando, al punto 5.4 della decisione del 4 maggio 2010, che la divulgazione di tali documenti avrebbe pregiudicato la posizione di negoziazione dell’Unione e avrebbe quindi pregiudicato la tutela dell’interesse pubblico per quanto concerne le relazioni internazionali.
155. Ne consegue che la presente parte del terzo motivo dev’essere respinta per quanto riguarda i documenti nn. 27-29 supra.
Sulle osservazioni degli Stati membri nonché sui documenti di lavoro e sulle relazioni interne (documenti nn. 30-48 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010)
156. In limine, va ricordato (v. punti 64-68 supra) che il presente ricorso non contesta il diniego di accesso quanto ai documenti nn. 30-44 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010, ma considera soltanto, quanto ai documenti nn. 45-48 di detto elenco, che l’accesso parziale accordato dalla Commissione a questi documenti potrebbe essere stato troppo restrittivo e, quindi, in sostanza, aver violato il principio di proporzionalità.
157. Nelle sue osservazioni del 28 febbraio 2012, la ricorrente, in base ad un confronto delle parti dei documenti nn. 45-48 occultate nella decisione del 4 maggio 2010 e successivamente divulgate nella decisione del 27 gennaio 2012, sostiene che le occultazioni operate nel maggio 2010 non erano giustificate, perché riguardavano elementi meramente descrittivi che non potevano arrecare pregiudizio alle relazioni con le altre parti negoziali, o perché esse riguardavano elementi che non potevano rivelare le posizioni di dette parti o la strategia di negoziazione della Commissione.
158. Infine, la ricorrente, basandosi sulla sua conoscenza – acquisita a seguito di un errore informatico della Commissione – del contenuto integrale dei documenti nn. 45-48 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010, critica l’approccio della Commissione. Così, nel documento n. 47 di detto elenco, la ricorrente critica l’occultazione da parte della Commissione, a piè della pagina 2 e della pagina 3 di tale documento, di talune informazioni che la ricorrente ritiene non riservate e importanti per il pubblico.
159. La ricorrente conclude che le prove fornite dalla decisione del 27 gennaio 2012 dimostrano che la Commissione, nella decisione del 4 maggio 2010, ha applicato erratamente l’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 e ha proceduto così al fine di dissimulare il fatto che essa non avrebbe rispettato i suoi impegni in materia di trasparenza.
160. La Commissione, nelle sue osservazioni del 10 aprile 2012, contesta gli argomenti della ricorrente.
161. Da un lato, essa ribadisce il suo argomento, figurante nel controricorso e nella controreplica, secondo cui il ricorso avrebbe riguardato i dinieghi d’accesso opposti nella decisione del 4 maggio 2010 quanto ai documenti nn. 45-48 dell’elenco allegato a tale decisione.
162. Si deve tuttavia ricordare che tale argomento è stato già esaminato e respinto, ai punti 59-67 supra.
163. D’altro lato, la Commissione, dopo aver ricordato il suo ampio potere discrezionale quanto all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e il sindacato giurisdizionale limitato che ne deriva, ritiene che la ricorrente, con il suo esame dettagliato delle occultazioni operate nei documenti nn. 45-48 con la decisione del 4 maggio 2010, successivamente divulgate nel 2012, ignorava i limiti di detto sindacato giurisdizionale.
164. Si deve tuttavia constatare che l’esistenza, nella fattispecie, di un potere discrezionale della Commissione non vieta affatto alla ricorrente di procedere ad un confronto delle decisioni del 4 maggio 2010 e del 27 gennaio 2012, per trovarvi elementi a sostegno della sua tesi secondo cui la Commissione avrebbe commesso, nella decisione del 4 maggio 2010, manifesti errori di valutazione nella sua applicazione concreta, ai documenti controversi, dell’eccezione al diritto di accesso di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Il margine discrezionale della Commissione non risulta disconosciuto da tale fatto, né la portata del sindacato del Tribunale modificata.
165. Infine, la Commissione afferma che l’esame così effettuato dalla ricorrente non dimostra affatto – ed è anzi vero il contrario – che le occultazioni operate nella decisione del 4 maggio 2010 fossero manifestamente ingiustificate.
166. Va rilevato che tanto dalla decisione del 4 maggio 2010 (punto 5.6) quanto dall’esame dei documenti comunicati dalla Commissione in esecuzione dell’ordinanza del 9 giugno 2011 risulta che i documenti nn. 45-48 dell’elenco allegato a detta decisione sono quattro documenti interni della Commissione che riassumono i negoziati avviati durante la quarta, la quinta, la sesta e la settima sessione (rounds) dell’ACAC.
167. Nella decisione del 4 maggio 2010, la Commissione ha rilevato che le parti occultate dei documenti nn. 45-48 dell’elenco allegato a detta decisione contenevano taluni elementi delle ambizioni dell’Unione e degli aspetti della sua strategia di negoziazione nell’ambito dei negoziati dell’ACAC. La Commissione ha osservato che la divulgazione al pubblico di tali elementi la porrebbe in una situazione molto difficile nei negoziati attuali dell’ACAC nei confronti delle altre parti negoziali, che sarebbero pienamente informate sugli scopi e sulle considerazioni politiche dell’Unione e potrebbero, quindi, valutare in quale misura l’Unione è disposta a fare compromessi. Ciò ridurrebbe notevolmente la discrezionalità della Commissione e comprometterebbe lo svolgimento generale dei negoziati attuali, il che nuocerebbe all’interesse dell’Unione per uno svolgimento efficace di tali negoziati.
168. La Commissione ha aggiunto che, in generale, non era possibile essere più precisi per quanto riguardava il contenuto concreto degli elementi occultati, in quanto ciò avrebbe avuto l’effetto di rivelare tale contenuto e, in tal modo, avrebbe privato l’eccezione applicabile della sua utilità.
169. Dall’esame delle parti occultate dei documenti nn. 45-48 risulta che, per la maggior parte, queste contengono, effettivamente, informazioni sulle ambizioni dell’Unione, sulle posizioni di negoziati e su taluni aspetti della sua strategia di negoziazione, nonché informazioni sulle posizioni e sulle iniziative delle parti negoziali.
170. Ciò vale, in particolare, quanto alle occultazioni specificamente contestate dalla ricorrente, per quelle operate a pagina 1, punto 4, prima e seconda frase, del documento n. 45. Infatti, tali occultazioni, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, contenevano informazioni sulle posizioni delle parti negoziali e sull’andamento dei negoziati, informazioni che la Commissione poteva, senza commettere un manifesto errore di valutazione, decidere di non divulgare.
171. Ciò vale del pari per l’occultazione, contestata dalla ricorrente, operata alla pagina 3 del documento n. 45, sotto il titolo «Consultazione di stakeholders/Transparency», ultima frase. Il fatto addotto dalla ricorrente che le posizioni dell’Unione e delle parti negoziali avrebbero potuto, su taluni punti, essere consensuali non implicava affatto che la divulgazione di tali posizioni, in questa fase del negoziato e quando non era stata apposta alcuna firma, non avrebbe arrecato pregiudizio all’interesse pubblico per quanto riguardava le relazioni internazionali.
172. Ciò vale, peraltro, per le occultazioni contestate dalla ricorrente, effettuate, nel documento n. 46, pagina 1, sotto il titolo «Summary», quarto e quinto capoverso, e a pagina 3, primo capoverso, e punto 5, lettera a). Tali occultazioni, che descrivevano le posizioni delle parti e dell’Unione su, da un lato, l’adesione di nuovi paesi all’ACAC e, dall’altro, le prospettive future di tale accordo, riguardavano informazioni per cui la Commissione poteva, in questa fase del negoziato e nell’esercizio della sua discrezionalità, considerare che la divulgazione avrebbe arrecato pregiudizio alla tutela dell’interesse pubblico per quanto concerne le relazioni internazionali.
173. Quanto all’occultazione contestata dalla ricorrente ed effettuata alla pagina 1, sotto il titolo «Summary», secondo capoverso, del documento n. 46, essa riguarda, al pari dell’occultazione effettuata alla pagina 1, punto 4, ultima frase, del documento n. 45 (v. punto 170 supra), le posizioni delle parti nei negoziati.
174. Quanto alle informazioni occultate alle pagine 2 e 3 del documento n. 47 [lettera a)-c), figuranti sotto la frase «EU comments focused on»], la ricorrente, basandosi sulla sua conoscenza di tale documento acquisita nelle circostanze menzionate al punto 53 supra, ritiene che esse non potessero arrecare pregiudizio ai negoziati poiché descrivevano semplicemente il contenuto di una proposta scambiata tra tutte le parti. Inoltre, la divulgazione di tali informazioni non avrebbe potuto rimettere in discussione la posizione dell’Unione nei negoziati, in quanto la natura dei commenti dell’Unione non avrebbe presentato interesse per le altre parti negoziali, mentre avrebbe invece presentato un’importanza particolare per i cittadini dell’Unione.
175. È tuttavia giocoforza constatare che, indipendentemente persino dal fatto che la Commissione sarebbe stata legittimata a occultare i propri commenti sulla posizione di una parte, le occultazioni di cui trattasi costituivano, in realtà, meno di tali commenti una descrizione della posizione di una parte negoziale. In tal modo, tali occultazioni erano pienamente giustificate dalla tutela dell’interesse pubblico per quanto concerne le relazioni internazionali. Il fatto che tale posizione sarebbe stata presentata dalla parte negoziale di cui trattasi a tutte le altre parti negoziali non può affatto rimettere in discussione tale constatazione.
176. Quanto all’argomento della ricorrente secondo cui il contenuto di tali occultazioni, in particolare in quanto esso avrebbe riguardato proposte di una parte negoziale al di là del patrimonio di realizzazioni comunitarie, avrebbe presentato un’importanza particolare per il cittadino europeo, il quale avrebbe potuto voler avere conoscenza della discussione in corso al fine di influenzarla, occorre, come si è già rilevato supra ai punti 110 e 131, ricordare che l’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 costituisce un’eccezione obbligatoria che non comporta, a differenza di altre eccezioni al diritto di accesso, la presa in considerazione di un eventuale interesse pubblico superiore alla divulgazione.
177. A questo proposito a torto la ricorrente invoca, a sostegno della sua tesi, la sentenza Svezia e Turco/Consiglio, punto 53 supra, la quale riguardava un diniego d’accesso basato su un’altra eccezione che comportava la presa in considerazione di un siffatto interesse pubblico superiore alla divulgazione (articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001).
178. Del pari, infruttuosamente la ricorrente si riferisce alla stessa sentenza per sostenere che il giudice dell’Unione vi avrebbe stabilito una presunzione a favore della divulgazione dei documenti legislativi.
179. Infatti, per quanto la ricorrente tenti, con tale riferimento, di equiparare i documenti dei negoziati dell’ACAC a documenti legislativi, è giocoforza constatare che siffatta equiparazione, anche ad ammetterla esatta, non può, come ha già affermato la Corte (sentenza del 1° febbraio 2007, Sison/Consiglio, punto 108 supra, punto 41), avere alcuna influenza sulla questione se la divulgazione di detti documenti potesse arrecare pregiudizio agli interessi tutelati dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1049/2001, né, pertanto, sulla questione se l’accesso richiesto a tali documenti dovesse essere negato.
180. Come la Corte ha osservato in detta sentenza Sison/Consiglio, l’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, anche se prevede che i documenti redatti o ricevuti nell’ambito di procedimenti per l’adozione di atti giuridicamente vincolanti negli o per gli Stati membri dovrebbero essere resi direttamente consultabili, aggiunge tuttavia che ciò vale solo fatti salvi gli articoli 4 e 9 dello stesso regolamento (sentenza del 1° febbraio 2007, Sison/Consiglio, punto 108 supra, punto 41).
181. Inoltre, e a titolo del tutto incidentale, va ricordato che la conduzione dei negoziati ai fini della conclusione di un accordo internazionale è, in via di principio, di competenza dell’esecutivo (sentenza in ’t Veld/Consiglio, punto 120 supra, punto 88) e che tali negoziati non pregiudicano affatto la discussione pubblica che può svolgersi, una volta firmato l’accordo internazionale, nell’ambito della procedura di ratifica.
182. Il Tribunale considera che la Commissione, nell’esercizio della discrezionalità riconosciutale nell’ambito dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, non ha commesso un manifesto errore considerando che una divulgazione delle informazioni menzionate al punto 174 supra avrebbe arrecato pregiudizio alla tutela dell’interesse pubblico nelle relazioni internazionali.
183. Anche se le critiche della ricorrente nei confronti delle occultazioni operate dalla decisione del 4 maggio 2010 nei documenti nn. 45-48 dell’elenco allegato a detta decisione risultano, per la maggior parte, ingiustificate, è pur vero che giustamente la ricorrente denuncia in quanto manifestamente errate talune occultazioni operate dalla Commissione in tali documenti.
184. Ciò vale per le occultazioni effettuate nel documento n. 45, a pagina 2, sotto il titolo «Partecipanti», secondo capoverso, ultima frase; nel documento n. 47, a pagina 1, sotto il titolo «Partecipanti», secondo capoverso, ultima frase; nel documento n. 47, a pag. 2, sotto il titolo «1.Digital Environment (including Internet)», secondo capoverso, ultima frase; nel documento n. 48, a pagina 2, capoverso sotto il punto 4, ultima parte della frase.
185. Infatti, non risulta che tali occultazioni riguardavano posizioni di negoziazione della Commissione o di altre parti negoziali, o altre informazioni la cui divulgazione avrebbe potuto arrecare pregiudizio all’interesse pubblico per quanto concerne le relazioni internazionali. In particolare e come osserva la ricorrente, l’affermazione della Commissione, occultata a pagina 2 del documento n. 48 (capoverso sotto il punto 4, ultima parte di frase), secondo cui essa non si sarebbe opposta a una divulgazione di documenti negoziati se vi fosse stato un consenso delle parti negoziali in tal senso, costituiva un’informazione la cui divulgazione non era tale da arrecare pregiudizio alla reciproca fiducia delle parti negoziali.
186. Dalle precedenti considerazioni risulta che la presente parte del terzo motivo dev’essere respinta per quanto concerne i documenti nn. 45-48 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010, salvo per quanto riguarda le occultazioni menzionate al punto 184 supra.
Sui documenti nn. 27a, 40a, 51 e 52 dell’elenco allegato alla decisione del 9 dicembre 2010
– Sul documento del 21 settembre 2009 intitolato «Working document “Friends of the Presidency” meeting» (documento di lavoro riunione degli «Amici della presidenza») (documento n. 27a dell’elenco allegato alla decisione del 9 dicembre 2010)
187. Tanto dalla decisione del 9 dicembre 2010 (punto 2.1, quarto capoverso) quanto dall’esame dei documenti comunicati dalla Commissione in esecuzione dell’ordinanza del 9 giugno 2011 risulta che il documento n. 27a dell’elenco allegato a detta decisione è un documento di lavoro del Consiglio, contenente un progetto di testo concernente le disposizioni penali dell’ACAC, preparato ai fini di una discussione in seno al gruppo degli «Amici della presidenza», volto a consentire di evidenziare la posizione della presidenza stessa per quanto concerne i negoziati su tale punto.
188. In tali circostanze e trattandosi di un documento concernente le posizioni di negoziazione dell’Unione nonché, sotto alcuni profili, le posizioni di terzi, è senza commettere un manifesto errore di valutazione che la Commissione, per i motivi indicati nella decisione del 9 dicembre 2010 (punto 2.1, quarto-settimo capoverso), ha respinto la domanda di accesso a detto documento.
189. Tale conclusione non è rimessa in discussione dagli argomenti addotti dalla ricorrente nelle sue osservazioni del 19 gennaio 2011 sulla decisione del 9 dicembre 2010, i quali ribadiscono, in sostanza, quelli addotti nella fase di ricorso e già respinti dal Tribunale ai punti 111-127 supra.
– Sul documento del 26 ottobre 2009 intitolato «Draft Position of the Member States on the criminal provisions in chapter 2» (progetto di posizione degli Stati membri sulle disposizioni penali del capitolo 2) (documento n. 40a dell’elenco allegato alla decisione del 9 dicembre 2010)
190. Tanto dalla decisione del 9 dicembre 2010 (punto 2.1, quarto capoverso) quanto dall’esame dei documenti comunicati dalla Commissione in esecuzione dell’ordinanza del 9 giugno 2011 risulta che il documento n. 40a dell’elenco allegato a tale decisione è un documento di lavoro del 26 ottobre 2009, che rispecchia la posizione degli Stati membri dell’Unione quanto alle disposizioni penali ex capitolo 2 dell’ACAC.
191. Va inoltre rilevato che tale documento è identico, a parte il suo titolo e le sue intestazioni e i testi a piè di pagina del documento n. 28 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010, per cui si è già constatato (v. punti 152-155 supra) che il diniego di accesso non era viziato da alcun manifesto errore di valutazione. Di conseguenza, per gli stessi motivi esposti in detti punti, il motivo in esame va respinto per il documento n. 40a.
– Sul documento dell’8 giugno 2009 intitolato «Transmission note with agenda for meeting of 11 June 2009» (nota di trasmissione con programma della riunione dell’11 giugno 2009) (documento n. 51 dell’elenco allegato alla decisione del 9 dicembre 2010)
192. Nella decisione del 9 dicembre 2010 [punto 2.2, sub 1)], la Commissione ha accordato l’accesso a tale documento, eccetto un paragrafo per il quale ha opposto l’eccezione relativa alla protezione dell’interesse pubblico nelle relazioni internazionali, in quanto tale paragrafo conteneva informazioni relative a una domanda di uno Stato terzo di partecipare ai negoziati dell’ACAC e divulgare tale informazione avrebbe arrecato pregiudizio alle relazioni dell’Unione con tale Stato terzo, nonché con le altre parti negoziali.
193. Tanto da tali spiegazioni fornite dalla Commissione nella decisione del 9 dicembre 2010 quanto dall’esame del documento comunicato al Tribunale in esecuzione dell’ordinanza del 9 giugno 2011 risulta che il passaggio occultato di tale documento concerne effettivamente l’esame di una domanda di un paese terzo relativo ad un’eventuale partecipazione di tale Stato terzo ai negoziati dell’ACAC. In tali circostanze, e contrariamente a quanto proposto dalla ricorrente, va considerato che la Commissione non ha commesso un manifesto errore di valutazione giudicando che la divulgazione del passaggio occultato di tale documento avrebbe arrecato pregiudizio alla protezione dell’interesse pubblico per quanto concerne le relazioni internazionali.
– Sul documento del 30 settembre 2009 intitolato «Transmission of an information note for the committee (deputies)» [trasmissione di una nota di informazione per il comitato (deputati)] (documento n. 52 dell’elenco allegato alla decisione del 9 dicembre 2010)
194. Tale documento, che è una nota di informazione destinata al comitato previsto dall’articolo 133 CE (divenuto articolo 207 TFUE) e relativa al capitolo del progetto di ACAC concernente Internet, ha costituito oggetto di accesso parziale nella decisione del 9 dicembre 2010.
195. Quanto all’estratto non divulgato di tale documento, tanto dalle spiegazioni fornite dalla Commissione nella decisione del 9 dicembre 2010 quanto dall’esame del documento comunicato al Tribunale in esecuzione dell’ordinanza del 9 giugno 2011 risulta che tale estratto comporta informazioni fornite alla Commissione da una parte negoziale sulla posizione di questa parte nella negoziazione.
196. In tali circostanze, e contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, è senza commettere un manifesto errore di valutazione che la Commissione ha deciso di non accordare l’accesso a tale parte del documento.
197. Concludendo sull’insieme delle precedenti considerazioni relative alla seconda parte del motivo in esame, va respinta tale parte, salvo per la parte in cui essa contesta il diniego di accesso ai documenti nn. 21 e 25 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010 e le occultazioni dei documenti nn. 45, 47 e 48 di detto elenco, menzionate al punto 184 supra.
4. Sul quarto motivo, relativo alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001 e del principio di proporzionalità
198. La ricorrente sostiene che è stata fatta un’applicazione errata dell’articolo 4, paragrafo 6, di tale regolamento e che il principio di proporzionalità è stato violato, in quanto la Commissione non ha considerato la possibilità di accordare un accesso parziale ai documenti e di limitare il diniego d’accesso alle parti dei documenti ove ciò fosse giustificato e strettamente necessario.
199. La Commissione fa valere che la possibilità di accordare un accesso parziale è stata debitamente e correttamente esaminata.
200. Dai termini dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001 risulta che, se alcune parti del documento richiesto sono interessate da una o più eccezioni al diritto di accesso, le altre parti del documento sono divulgate. Inoltre, il principio di proporzionalità esige che le deroghe non eccedano i limiti di quanto è opportuno e necessario per raggiungere lo scopo perseguito (sentenza Consiglio/Hautala, punto 107 supra, punto 28).
201. Nella fattispecie, dalle decisioni del 4 maggio e del 9 dicembre 2010 risulta che la Commissione non si è limitata ad opporre un diniego di accesso integrale in base all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, ma ha esaminato la possibilità di una divulgazione parziale ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 6, dello stesso regolamento.
202. Così, al punto 3 della decisione del 4 maggio 2010, la Commissione ha informato la ricorrente che, dopo un esame attento della domanda di accesso e dei documenti interessati, risultava che un accesso integrale poteva essere accordato al documento n. 49 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010 e che un accesso parziale poteva essere concesso ai documenti nn. 45-48 di detto elenco, quanto alle parti di tali documenti che non ricadevano nell’ambito di applicazione di un’eccezione al diritto di accesso. La Commissione ha indicato che le altre parti di detti documenti nn. 45-48, nonché tutti gli altri documenti menzionati nell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010, non potevano essere comunicati alla ricorrente.
203. Inoltre, nella decisione del 9 dicembre 2010, la Commissione ha accordato un accesso parziale ai documenti nn. 50-52 dell’elenco allegato a tale decisione.
204. È pertanto a torto che la ricorrente sostiene che la Commissione non ha considerato la possibilità di accordare un accesso parziale.
205. Per quanto attiene inoltre alla violazione del principio di proporzionalità, la ricorrente sostiene, quanto ai documenti nn. 1-21 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010, che l’accesso parziale avrebbe dovuto essere concesso, in quanto almeno talune parti di tali documenti sarebbero state riprodotte nel testo consolidato del progetto di ACAC, il che comportava che il diniego d’accesso a tali parti non sarebbe stato più necessario. Inoltre, le parti di questi documenti che riguardavano le posizioni dell’Unione, e anche quelle meno importanti in quanto tecniche, avrebbero dovuto essere divulgate .
206. Va tuttavia ricordato, come si è già rilevato al punto 137 supra, che i negoziati dell’ACAC erano in corso e che il testo consolidato del progetto dell’ACAC reso pubblico costituiva soltanto un progetto di accordo. In tali circostanze e fatta salva la questione menzionata al punto 127 supra, occorre considerare che la concessione alla ricorrente dell’accesso alle posizioni di negoziazione, anche se di natura tecnica, delle parti negoziali e dell’Unione contenute nei documenti nn. 1-20 e 22 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010 [essendo già annullato il diniego d’accesso al documento n. 21 di detto elenco (v. punto 141 supra)] avrebbe arrecato pregiudizio all’interesse pubblico di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. La Commissione non ha quindi affatto violato il principio di proporzionalità negando alla ricorrente un accesso parziale che l’avrebbe informata sulle posizioni di negoziazione delle parti negoziali e dell’Unione.
207. Per quanto concerne, infine, l’argomento della ricorrente secondo cui, quanto ai documenti nn. 45-48 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010, che costituisce oggetto di accesso parziale, la Commissione avrebbe eccessivamente espunto tali documenti e avrebbe adottato un approccio eccessivamente ristretto dell’accesso, violando, in tal modo, il principio di proporzionalità, occorre rilevare che tale argomento è già stato in sostanza esaminato ai punti 156-186 supra ed è stato accolto parzialmente.
208. Ne consegue che il motivo in esame, relativo alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001 e del principio di proporzionalità, in quanto la Commissione non avrebbe considerato la possibilità di un accesso parziale, o l’avrebbe applicato in modo troppo ristretto, dev’essere respinto, fatte salve tuttavia le considerazioni espresse al punto precedente.
5. Sul quinto motivo, relativo a un difetto di motivazione
209. La ricorrente sostiene che la Commissione ha violato l’obbligo di motivazione, negando implicitamente l’accesso a taluni documenti oggetto della domanda di accesso, ma non esaminati nella decisione del 4 maggio 2010.
210. Quanto ai documenti nn. 45-48 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010, la Commissione non avrebbe fornito motivi che spiegherebbero in quale misura il fatto di avervi integralmente accesso nuocerebbe all’interesse pubblico. La motivazione succinta secondo cui tali documenti «contengono elementi delle ambizioni dell’Unione e degli aspetti della sua strategia di negoziazione» sembrerebbe irrilevante alla luce del contenuto di tali documenti che la Commissione avrebbe parzialmente reso pubblici.
211. Quanto ai documenti nn. 1-29 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010, la Commissione avrebbe avuto tendenza ad invocare motivi di ordine generale per spiegare il diniego di accesso e avrebbe soprattutto esaminato i documenti collettivamente, omettendo di considerare ciascun documento individualmente.
212. La Commissione ricorda che, nella misura in cui tale motivo concerne i documenti non esaminati nella decisione del 4 maggio 2010, essa ammette di aver limitato, a torto, nella decisione del 4 maggio 2010 la portata della domanda di accesso.
213. Per il resto, la Commissione nega di aver violato l’obbligo di motivazione.
214. Si deve ricordare che la motivazione prescritta dall’articolo 296 TFUE dev’essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e deve far apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al giudice competente di esercitare il proprio controllo. Inoltre, l’obbligo di motivare le decisioni costituisce una forma prescritta ad substantiam che va tenuta distinta dalla questione della fondatezza della motivazione, attinente alla legalità sostanziale nel merito dell’atto controverso. Infatti, la motivazione di una decisione consiste nell’esprimere espressamente le ragioni su cui si fonda tale decisione. Se tali motivi sono viziati da errori, essi inficiano la legalità sostanziale della decisione, ma non la sua motivazione, che può essere sufficiente pur contenendo motivi erronei (v. sentenza della Corte del 10 luglio 2008, Bertelsmann e Sony Corporation of America/Impala, C-413/06 P, Racc. pag. I-4951, punti 166 e 181 nonché la giurisprudenza ivi citata).
215. Innanzitutto, si deve ricordare che, a seguito dell’adozione da parte della Commissione della decisione del 9 dicembre 2010, il ricorso in esame è divenuto privo di oggetto in quanto esso riguarda l’annullamento di una decisione implicita di diniego d’accesso a taluni documenti menzionati nella risposta del 21 gennaio 2010 e non esaminati nella decisione del 4 maggio 2010. Ne consegue che il motivo in esame, in quanto esso censura il difetto di motivazione di un diniego implicito di accesso quanto ai documenti che la Commissione ha omesso di esaminare in tale decisione, ha perso il proprio oggetto e non deve quindi essere esaminato.
216. Inoltre, e in quanto il motivo in esame denuncia una violazione dell’obbligo di motivazione del diniego parziale d’accesso ai documenti nn. 45-48 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010, occorre considerare che la Commissione, al punto 5.6 di tale decisione, ma anche nella parte 4 di tale decisione, ha sufficientemente motivato tale diniego parziale di accesso.
217. Così, al punto 5.6 della decisione del 4 maggio 2010, la Commissione, dopo aver indicato che i documenti 45-48 dell’elenco allegato a tale decisione erano resoconti dei vari cicli di negoziati dell’ACAC e aver annunciato che era stato accordato un accesso parziale a tali resoconti (primo capoverso del punto 5.6), ha osservato che le parti occultate di tali documenti contenevano taluni elementi delle ambizioni dell’Unione e degli aspetti della sua strategia di negoziazione nell’ambito dei negoziati dell’ACAC. La Commissione ha rilevato che la divulgazione di tali elementi l’avrebbe posta in una situazione molto difficile nei negoziati attuali dell’ACAC con le altre parti, che sarebbero state pienamente informate sugli scopi e sulle considerazioni politiche dell’Unione ed avrebbero potuto così valutare in quale misura quest’ultima fosse disposta a fare compromessi. La Commissione ha affermato che ciò avrebbe ridotto notevolmente la sua discrezionalità e avrebbe compromesso la conduzione generale dei negoziati attuali, il che avrebbe nociuto all’interesse dell’Unione ai fini di uno svolgimento efficace di tali negoziati (punto 5.6, secondo capoverso, della decisione del 4 maggio 2010).
218. La Commissione ha aggiunto che, in generale, non le era possibile essere più precisa per quanto riguardava il contenuto concreto di tali elementi, in quanto ciò avrebbe prodotto l’effetto di rivelare il loro contenuto e, per tale motivo, avrebbe privato l’eccezione applicabile della sua utilità (punto 5.6, terzo capoverso, della decisione del 4 maggio 2010).
219. Peraltro, quanto al motivo di occultazione relativo non alla protezione delle posizioni di negoziazione della Commissione stessa, ma a quella delle posizioni delle altre parti negoziali, tale motivo, anche se non è espressamente menzionato al punto 5.6 della decisione del 4 maggio 2010, risulta tuttavia molto chiaramente dalla parte 4 della decisione del 4 maggio 2010, la quale si riferisce in particolare ai documenti nn. 45-48 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010.
220. Dalle precedenti considerazioni risulta che, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, la Commissione, anche se non ha potuto essere molto specifica, per i motivi giustificati ricordati supra al punto 218, per quanto concerne il contenuto concreto delle occultazioni operate, non ha violato il suo obbligo di motivazione quanto al diniego parziale di accesso ai documenti nn. 45-48 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010.
221. Infine, per la parte in cui il motivo in esame denuncia il fatto che, quanto ai documenti nn. 1-29 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010, la Commissione avrebbe avuto tendenza ad invocare motivi di ordine generale per spiegare il diniego d’accesso e avrebbe soprattutto esaminato i documenti collettivamente e non individualmente, esso dev’essere respinto.
222. Infatti, dalla decisione del 4 maggio 2010 risulta che la Commissione, dopo avere, nella parte 4 di tale decisione, esposto dettagliatamente i motivi per i quali l’accesso richiesto ai documenti di negoziazione dell’ACAC avrebbe arrecato pregiudizio alla protezione dell’interesse pubblico nelle relazioni internazionali, nella parte 5 di tale decisione ha esposto il suo esame concreto e specifico dell’applicazione dell’eccezione ai documenti di cui alla domanda d’accesso e, in particolare, ai documenti nn. 1-29 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010 (v., per tali documenti, i punti 5.1-5.4 di tale decisione). In tal modo la Commissione ha fornito una motivazione sufficiente, consentendo alla ricorrente di conoscere le giustificazioni della misura adottata e al Tribunale di esercitare il suo sindacato.
223. Tenuto conto delle precedenti considerazioni, si deve respingere il motivo in esame.
C – Conclusioni
224. Dall’insieme delle precedenti considerazioni risulta che il ricorso dev’essere respinto, salvo per la parte in cui esso contesta il diniego di accesso ai documenti nn. 21-25 dell’elenco allegato alla decisione del 4 maggio 2010, nonché le occultazioni, menzionate al punto 184 supra, effettuate nei documenti nn. 45, 47 e 48 dell’elenco allegato a questa stessa decisione.
Sulle spese
225. Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Peraltro, ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, dello stesso regolamento, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, ovvero per motivi eccezionali, il Tribunale può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese.
226. Nella fattispecie, anche se la ricorrente è essenzialmente soccombente, è pur vero, da un lato, che il ricorso in esame è fondato quanto a taluni documenti ed occultazioni e, d’altro lato e soprattutto, che l’esame poco diligente da parte della Commissione della domanda di accesso e la necessità in cui tale istituzione si è posta, per propria condotta, di dover completare per due volte la sua risposta a detta domanda hanno appesantito il procedimento dinanzi al Tribunale e hanno aumentato pertanto le spese della ricorrente.
227. Tenuto conto di tali circostanze, si deve decidere che la ricorrente sopporterà soltanto la metà delle proprie spese e la metà delle spese della Commissione.
228. La Commissione sopporterà la metà delle proprie spese e la metà delle spese della ricorrente.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione del 4 maggio 2010, recante il riferimento SG.E.3/HP/psi – Ares (2010) 234950, è annullata per la parte in cui nega l’accesso ai documenti nn. 21-25 dell’elenco allegato a tale decisione, nonché alle seguenti occultazioni effettuate in altri documenti di detto elenco:
– documento n. 45, a pagina 2, sotto il titolo «Partecipanti», secondo capoverso, ultima frase;
– documento n. 47, a pagina 1, sotto il titolo «Partecipanti», secondo capoverso, ultima frase;
– documento n. 47, a pagina 2, sotto il titolo «1. Digital Environment (including Internet)», secondo capoverso, ultima frase ;
– documento n. 48, a pagina 2, capoverso sotto il punto 4, ultima parte di frase .
2) Per il resto, il ricorso è respinto.
3) La sig.ra Sophie in ’t Veld sopporterà la metà delle proprie spese, nonché la metà delle spese della Commissione europea.
4) La Commissione sopporterà la metà delle proprie spese, nonché la metà delle spese della sig.ra in ’t Veld.