CELEX: 62011CJ0630
Recurso de casación
Ayudas de Estado de finalidad regional
Ayudas en favor de la industria hotelera en Cerdeña
Ayudas nuevas
Modificación de un régimen de ayudas existente
Decisión de rectificación
Posibilidad de adoptar dicha decisión
Reglamento (CE) nº 659/1999
Artículos 4, apartado 5, 7, apartado 6, 10, apartado 1, 13, apartado 2, 16 y 20, apartado 1
Efecto incentivador de la ayuda
Protección de la confianza legítima

Mediante sus recursos de casación, HGA srl, Gimar srl, Coghene Costruzioni srl, Camping Pini e Mare di Cogoni Franco & C. Sas, Immobiliare 92 srl, Gardena srl, Hotel Stella 2000 srl, Vadis srl, Macpep srl, San Marco srl, Due lune SpA, Hotel Mistral di Bruno Madeddu & C. Sas, L’Esagono di Mario Azara & C. Snc, Le Buganville srl, Le Dune srl (en lo sucesivo, conjuntamente, «HGA»), Regione autonoma della Sardegna, Timsas srl (en lo sucesivo, «Timsas») y Grand Hotel Abi d’Oru SpA (en lo sucesivo, «Grand Hotel Abi d’Oru») solicitan la anulación de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 20 de septiembre de 2011, Regione autonoma della Sardegna y otros/Comisión (T-394/08, T-408/08, T-453/08 y T-454/08; Rec. p. II-6255; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), mediante la que éste desestimo su recurso de anulación de la Decisión 2008/854/CE de la Comisión, de 2 de julio de 2008, relativa al régimen de ayudas estatales «Ley regional n
o
9 de 1998 – Aplicación abusiva de la ayuda N 272/98» C1/04 (ex NN 158/03 y CP 15/2003) (
DO L 302, p. 9
), por la que se declaran incompatibles con el mercado común las ayudas concedidas ilegalmente por la Regione autonoma della Sardegna a favor de inversiones iniciales en la industria hotelera de Cerdeña y por la que se ordenaba la recuperación de dichas ayudas de los beneficiarios de éstas (en lo sucesivo, «decisión controvertida»).
Marco jurídico
Reglamento (CE) n
o
659/1999
Con arreglo al artículo 1, letra c), del Reglamento (CE) n
o
659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (
DO L 83, p. 1
), se entiende por «nueva ayuda», «toda ayuda, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales, que no sea ayuda existente, incluidas las modificaciones de ayudas existentes».
Conforme al artículo 1, letra g), de dicho Reglamento, se entiende por «ayuda aplicada de manera abusiva», «la ayuda utilizada por el beneficiario contraviniendo [la] decisión [de aprobación]».
En el capítulo II de dicho Reglamento, que lleva la rúbrica «Procedimiento aplicable a las ayudas notificadas», el artículo 4, apartado 5, dispone:
«Las decisiones a que se refieren los apartados 2, 3 y 4 [adoptadas tras un examen previo de la medida notificada] se adoptarán en el plazo de dos meses. Este plazo comenzará a contar a partir del día siguiente a la recepción de la notificación completa. […]»
El artículo 7, titulado «Decisiones de la Comisión de concluir el procedimiento de investigación formal», incluido asimismo en el capítulo II, precisa en su apartado 6 que, «en la medida de lo posible, la Comisión procurará adoptar una decisión en un plazo de dieciocho meses después de iniciar el procedimiento».
En el capítulo III del Reglamento n
o
659/1999, titulado «Procedimiento aplicable a las ayudas ilegales», el artículo 10 establece, en su apartado 1, que cuando obre en poder de la Comisión cualquier información, sea cual sea su origen, referente a una presunta ayuda ilegal, «deberá proceder a su examen sin demora».
Según el artículo 13, apartado 2, de dicho Reglamento, en los asuntos de presunta ayuda ilegal, la Comisión no está sujeta al plazo establecido, concretamente, en los artículos 4, apartado 5, y 7 apartado 6, del citado Reglamento.
El artículo 16 del mismo Reglamento dispone, en particular, que los artículos 7, 10 y 13 de éste se aplican
mutatis mutandis
al procedimiento de investigación formal en caso de ayuda abusiva.
El artículo 20 del Reglamento n
o
659/1999 es del tenor siguiente:
«1.   Las partes interesadas podrán presentar sus observaciones con arreglo al artículo 6 tras la adopción, por parte de la Comisión, de una decisión de iniciar el procedimiento de investigación formal. Se enviará a las partes interesadas que hayan presentado dichas observaciones y a los beneficiarios de ayudas individuales una copia de la decisión adoptada por la Comisión con arreglo al artículo 7.
[...]
3.   A petición propia, las partes interesadas obtendrán una copia de las decisiones con arreglo a los artículos 4 y 7, el apartado 3 del artículo 10 y el artículo 11».
Reglamento (CE) n
o
794/2004
El artículo 4, apartado 1, del Reglamento (CE) n
o
794/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n
o
659/1999 (
DO L 140, p. 1
), determina que, a efectos del artículo 1, letra c), del Reglamento n
o
659/1999, constituye una modificación de una ayuda existente cualquier cambio que no constituya una modificación de naturaleza puramente formal o administrativa sin repercusiones para la evaluación de la compatibilidad de la medida de ayuda con el mercado común.
Directrices de 1998
El punto 4.2 de la Comunicación de la Comisión titulada «Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional (98/C 74/06)» (
DO C 74, p. 9
; en lo sucesivo, «Directrices de 1998») establece, en particular, que «los regímenes de ayudas deben establecer que la solicitud de la ayuda se presente antes del inicio de la ejecución de los proyectos».
Con arreglo al punto 6.1. de las citadas Directrices, a reserva de lo dispuesto en las disposiciones transitorias contempladas en los puntos 6.2 y 6.3 de éstas, la Comisión evaluará la compatibilidad de las ayudas de finalidad regional con el mercado común a tenor de las presentes Directrices a partir del momento de su adopción.
Antecedentes del litigio y Decisión controvertida
Los hechos que originaron el presente litigio, tal y como se exponen en los apartados 1 a 23 de la sentencia recurrida, pueden resumirse como sigue.
El 11 de marzo de 1998 la Regione autonoma della Sardegna adoptó la Ley regional n
o
9, por la que se adoptan medidas de incentivación a la renovación y a la adaptación de las estructuras hoteleras y disposiciones por las que se modifica y completa la Ley regional n
o
40 de 14 de septiembre de 1993 (legge regionale n
o
9, incentivi per la riqualificazione e l’adeguamento delle strutture alberghiere e norme modificative e integrative della legge regionale 14 settembre 1993, n. 40,
Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna
n
o
9, de 21 de marzo de 1998; en lo sucesivo, «Ley n
o
9/1998»), que entró en vigor el 5 de abril de 1998.
El artículo 2 de dicha Ley estableció, a favor de las empresas del sector hotelero establecidas en Cerdeña, ayudas a las inversiones iniciales en forma de subvenciones y de préstamos bonificados, así como ayudas al funcionamiento al amparo de la norma
de minimis
(en lo sucesivo, «régimen de ayudas inicial»).
Mediante escrito de 6 de mayo de 1998, las autoridades italianas notificaron la Ley n
o
9/1998 a la Comisión, comprometiéndose a no aplicar el régimen de ayudas inicial antes de su posible aprobación por dicha institución.
En respuesta a una petición de información complementaria de la Comisión, mediante escrito de 22 de junio de 1998, las mencionadas autoridades le informaron de que sólo se adoptarían las normas de desarrollo del régimen de ayudas inicial una vez que la Comisión hubiera aprobado dicho régimen.
Mediante escrito de 28 de septiembre de 1998, las autoridades italianas informaron igualmente a la Comisión de que la concesión de las ayudas previstas en la Ley n
o
9/1998 sólo podría referirse a proyectos que tuvieran que ser realizados «posteriormente» y que se confirmaría este requisito en las normas de desarrollo de dicha Ley.
Mediante la Decisión SG(98) D/9547, de 12 de noviembre de 1998, la Comisión consideró que el régimen de ayudas «N 272/98 – Italia – ayuda en favor de la industria hotelera», establecido por la Ley n
o
9/1998, era compatible con el mercado común en virtud del artículo 92 CE, apartado 3, letra a) (en lo sucesivo, «Decisión de aprobación»).
El 29 de abril de 1999 el Assessore del Turismo, Artigianato e Commercio (consejero del turismo, artesanado y comercio) de la Regione autonoma della Sardegna adoptó el Decreto n
o
285, por el que se desarrolla la Ley n
o
9/1998 (
Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna
n
o
15, de 8 de mayo de 1999; en lo sucesivo, «Decreto n
o
285/1999»).
Los artículos 4 y 5 de dicho Decreto establecían, respectivamente, que las ayudas concedidas tenían que referirse a proyectos que debían realizarse tras la presentación de las solicitudes de ayudas y que los gastos admisibles debían ser posteriores a dichas solicitudes. El artículo 17 del citado Decreto, con la rúbrica «Disposición transitoria», preveía, no obstante, que, en el momento de la primera aplicación del mencionado Decreto, serían admisibles los gastos sufragados y las intervenciones realizadas después del 5 de abril de 1998, fecha de entrada en vigor de la Ley n
o
9/1998.
El 27 de julio de 2000 la Regione autonoma della Sardegna adoptó la resolución n
o
33/3, por la que se derogó el Decreto n
o
285/1999, debido a algunos vicios de forma que afectaban a éste, y la resolución n
o
33/4, por la que se establecían nuevas disposiciones de aplicación del régimen de ayudas inicial.
El mismo día, la Regione autonoma della Sardegna adoptó también la resolución n
o
33/6, que establecía que, en la medida en que la publicación del Decreto n
o
285/1999 –que contenía disposiciones que no eran acordes con las normas comunitarias– podía haber creado en los beneficiarios potenciales de la ayuda la expectativa de que a efectos del régimen de ayudas serían consideradas admisibles todas las obras realizadas después del 5 de abril de 1998, al aplicar por primera vez la Ley n
o
9/1998 deberían tomarse en consideración las obras realizadas después de esta fecha, siempre que hubieran sido objeto de una solicitud de ayuda en el marco de la primera convocatoria anual para presentar solicitudes.
Mediante escrito de 2 de noviembre de 2000 las autoridades italianas informaron a la Comisión de las normas de desarrollo de la Ley n
o
9/1998 remitiéndole una copia de la resolución n
o
33/4, sin mencionar, no obstante, la resolución n
o
33/6.
En respuesta a una solicitud de información, mediante escrito de 25 de abril de 2001, al que se adjuntó de nuevo la resolución n
o
33/4, las autoridades italianas confirmaron que, tal como se había aplicado, el régimen de ayudas era acorde con las Directrices de 1998.
A raíz de una denuncia sobre la aplicación abusiva del régimen de ayudas inicial, la Comisión solicitó a las autoridades italianas información adicional el 26 de febrero de 2003.
En su respuesta de 22 de abril de 2003, las autoridades italianas mencionaron por primera vez la resolución n
o
33/6.
Mediante escrito de 3 de febrero de 2004, la Comisión notificó a la República Italiana su Decisión titulada «Ayuda C 1/04 (ex NN 158/03) – Ayuda abusiva N 272/98 — Región de Cerdeña — Invitación a presentar observaciones, en aplicación del apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE» (
DO C 79, p. 4
; en lo sucesivo, «Decisión de apertura», relativa a la aplicación abusiva del régimen de ayudas inicial. En dicha Decisión, la Comisión puntualizó que, al autorizar la concesión de ayudas a proyectos de inversión iniciados antes de la fecha de solicitud de las ayudas, las autoridades italianas no habían respetado la obligación impuesta en la Decisión de aprobación ni los requisitos fijados en las Directrices de 1998. La Comisión infirió de ello que podía darse una aplicación abusiva del régimen de ayudas inicial, en el sentido del artículo 16 del Reglamento (CE) n
o
659/1999, y expresó algunas dudas en cuanto a la compatibilidad de las ayudas concedidas a favor de proyectos de inversión iniciados antes de la fecha de solicitud de las ayudas.
Tras recabar las observaciones de las autoridades italianas y de Grand Hotel Abi d’Oru, el 22 de noviembre de 2006 la Comisión adoptó una Decisión titulada «Ayuda de Estado C 1/2004 — Ley regional n
o
9/98 — Corrección y ampliación del Procedimiento C 1/2004 de conformidad con el artículo 88, apartado 2, del Tratado CE — Invitación a presentar observaciones, en aplicación del apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE» (
DO 2007, C 32, p. 2
; en lo sucesivo, «Decisión de rectificación»), sobre la corrección y ampliación del procedimiento iniciado con arreglo a la Decisión de incoación. En esta Decisión de rectificación, bajo la rúbrica «Razones para corregir y ampliar el procedimiento», la Comisión indicó, en particular, que la resolución n
o
33/6 no se mencionaba en la Decisión de incoación, mientras que en veintiocho casos se había concedido sobre la base de dicho instrumento una ayuda a favor de proyectos de inversión iniciados antes de la fecha de solicitud de las ayudas, y no sobre la base de la resolución n
o
33/4, como se había indicado erróneamente en la Decisión de incoación. Además, la Comisión señaló que el concepto de «ayuda abusiva», en el sentido del artículo 16 del Reglamento n
o
659/1999, al que se refería la Decisión de incoación, hacía alusión a situaciones en las que el beneficiario de una ayuda aprobada la utiliza de forma distinta a la establecida en las condiciones de la decisión de concesión, y no a las situaciones en las que, al modificar un régimen de ayudas existente, un Estado miembro crea una ayuda nueva ilegal.
La Comisión adoptó la Decisión controvertida el 2 de julio de 2008. En esta Decisión dicha institución señaló, en particular, que la resolución n
o
33/6 introdujo en la medida notificada modificaciones que no eran compatibles con los términos de la Decisión de aprobación. Precisó que la citada resolución no había sido notificada a la Comisión, de modo que se infringió el artículo 88 CE, apartado 3, y se incumplió la obligación de cooperación que incumbe a la República Italiana en virtud del artículo 10 CE. Por consiguiente, según la Comisión, el régimen de ayudas tal como se había aplicado efectivamente no respetaba la Decisión de aprobación y, por lo tanto, debían considerarse ilegales los proyectos de ayuda cuya ejecución se hubiese iniciado antes de la presentación de cualquier solicitud de ayuda.
En cuanto a la compatibilidad con el mercado común de las ayudas de que se trata, la Comisión consideró, según el tenor de la Decisión controvertida, que las ayudas de Estado concedidas en virtud de la Ley n
o
9/1998 –ejecutada de manera ilegal por la República Italiana mediante la resolución n
o
33/6– eran incompatibles con dicho mercado salvo en el caso de que el beneficiario de la ayuda hubiera presentado una solicitud de ayuda al amparo de dicho régimen antes de la ejecución de las obras relativas a un proyecto de inversión inicial. Con arreglo a los artículos 2 y 3 de la citada Decisión, la República Italiana debía proceder a recuperar inmediata y efectivamente de los beneficiarios las ayudas incompatibles concedidas en virtud de dicho régimen, debiendo garantizar que la Decisión se aplicaría en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de su notificación.
Sentencia recurrida
Las recurrentes interpusieron ante el Tribunal General varios recursos de anulación contra la Decisión controvertida. En apoyo de sus recursos, formularon trece motivos, tres de los cuales se referían a vicios del procedimiento y estaban basados, en primer lugar, en la infracción del artículo 108 TFUE, apartado 2, y del Reglamento n
o
659/1999; en segundo lugar, en la infracción del artículo 297 TFUE, apartado 2, párrafo tercero, y del artículo 20, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999 y, en tercer lugar, en faltas de motivación de la Decisión controvertida. Los otros diez motivos se referían a vicios de fondo y se basaban, en primer lugar, en la inexistencia de una base legal de la Decisión de rectificación; en segundo lugar, en una desviación de poder al adoptar dicha decisión; en tercer lugar, en el hecho de que la Decisión de aprobación no mencionara el requisito de la solicitud previa, en cuarto lugar, en la calificación incorrecta de las ayudas controvertidas como ilegales; en quinto lugar, a la inaplicabilidad de las Directrices de 1998; en sexto lugar, en un error manifiesto de apreciación en cuanto a la existencia de un efecto incentivador; en séptimo lugar, en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 3; en octavo lugar, a la violación de los principios de imparcialidad y de protección de la competencia; en noveno lugar, a la violación del principio de protección de la confianza legítima y, en décimo lugar, a la infracción de las disposiciones relativas a las ayudas
de minimis
.
El Tribunal General desestimó todos estos motivos.
El Tribunal General examinó en primer lugar la naturaleza jurídica de la Decisión de rectificación. Tras indicar, en el apartado 69 de la sentencia recurrida, que los textos que regulan el procedimiento en materia de ayudas de Estado no prevén expresamente una Decisión de corrección y de ampliación de un procedimiento pendiente, el Tribunal General declaró lo siguiente en los apartados 71 a 73 de la sentencia recurrida:
«71
[…] es lógico y, por lo demás, en interés de los beneficiarios potenciales de un régimen de ayudas, que, en el supuesto de que, tras la adopción de una decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, la Comisión se aperciba de que tal decisión se basa ya en hechos incompletos ya en una calificación jurídica errónea de tales hechos, tenga la posibilidad de adaptar su posición, adoptando una decisión de rectificación. En efecto, tal decisión de rectificación, que lleva vinculado un nuevo requerimiento a las partes para que presenten sus observaciones, les permite argüir sobre la modificación que se haya producido en la apreciación provisional, por la Comisión, de la medida controvertida y manifestar su punto de vista al respecto.
Por otra parte, debe señalarse que la Comisión habría podido igualmente adoptar, en primer lugar, una decisión de archivo del procedimiento y posteriormente una nueva decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, basada en su apreciación jurídica modificada que, esencialmente, habría tenido el mismo contenido que la Decisión de rectificación. En estas circunstancias, consideraciones de economía procesal y el principio de buena administración aconsejan que es preferible la adopción de una decisión de rectificación a la conclusión del procedimiento y la incoación de un nuevo procedimiento. Debe señalarse, sobre el particular, que la rectificación del objeto del procedimiento permitió que, a efectos de la Decisión impugnada, la Comisión tuviera en cuenta las observaciones presentadas por Grand Hotel Abi d’Oru posteriormente a la Decisión de incoación, lo cual no habría ocurrido si hubiera puesto fin al procedimiento de investigación formal para abrir otro nuevo.
En cuanto a la calificación jurídica de tal Decisión de rectificación, habida cuenta de que se agrega a la Decisión de incoación para formar con ésta una Decisión de incoación modificada, procede considerar que comparte su condición jurídica. Debe recordarse, a este respecto, que, el objeto de la comunicación sobre la incoación del procedimiento de investigación formal es exclusivamente obtener de los interesados todo tipo de información destinada a orientar la actuación futura de la Comisión (sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 1973, Comisión/Alemania,
70/72, Rec. p. 813
, apartado 19; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 22 de octubre de 1996, Skibsværftsforeningen y otros/Comisión,
T-266/94, Rec. p. II-1399
, apartado 256).»
En segundo lugar, el Tribunal General examinó las imputaciones basadas en el incumplimiento de los plazos previstos en el Reglamento n
o
659/99. Para empezar declaró, en el apartado 96 de la sentencia recurrida, que el artículo 4, apartado 5, de dicho Reglamento, que establece un plazo de dos meses para la conclusión de la fase previa de examen, que comienza a contar a partir del día siguiente al de la recepción de la notificación completa, no era aplicable en el caso de autos, puesto que la ayuda de que se trata no había sido notificada a la Comisión. Seguidamente, en lo que respecta al artículo 10 de dicho Reglamento, según el cual, cuando obre en poder de la Comisión cualquier información, sea cual sea su origen, referente a una presunta ayuda ilegal, debe proceder a su examen sin demora, el Tribunal General consideró, en los apartados 97 a 100 de la sentencia recurrida, que no debía entenderse que dicha disposición hace referencia a la conclusión de la fase previa de examen, sino más bien al inicio del examen previo y que, en el caso de autos, entre la recepción de la denuncia y la adopción de la Decisión de incoación había transcurrido un plazo de algo más de once meses, que no era excesivo. Por último, el Tribunal General consideró, en el apartado 101 de la sentencia recurrida que, en virtud de los artículos 13, apartado 2, y 16 del Reglamento n
o
659/1999, tanto en el supuesto de que se presuma que una ayuda es ilegal como en el supuesto de que se presuma que una ayuda se ha aplicado de manera abusiva, la Comisión no queda vinculada, en particular, por el plazo establecido en el artículo 7, apartado 6, de dicho Reglamento.
En tercer lugar, el Tribunal General desestimó el motivo basado en la infracción del artículo 254 CE, apartado 3 (actualmente artículo 297 TFUE, apartado 2, párrafo tercero), y del artículo 20, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999, poniendo de relieve, en los apartados 106 y 107 de la sentencia recurrida, que los destinatarios de las decisiones adoptadas por la Comisión en el ámbito de las ayudas de Estado son siempre los Estados miembros interesados, que la Decisión de rectificación iba dirigida exclusivamente a la República Italiana y no a los beneficiarios del régimen controvertido y que, por consiguiente, el artículo 297 TFUE, apartado 3, no obligaba a la Comisión a notificar la Decisión de rectificación a Grand Hotel Abi d’Oru.
En cuarto lugar, el Tribunal General examinó los motivos basados en la calificación incorrecta de las ayudas como ayudas ilegales, en vez de como ayudas aplicadas de manera abusiva. A este respecto, el Tribunal General consideró, en los apartados 175 y 180 de la sentencia recurrida, que las ayudas concedidas sobre una base jurídica sustancialmente diferente del régimen aprobado por la Decisión de aprobación debían considerarse ayudas nuevas, en el sentido del artículo 1, letra c), del Reglamento n
o
659/1999. La modificación resultante de la resolución n
o
33/6 no podía calificarse de menor ni de anodina, en la medida en que, como se desprende del punto 4.2 de las Directrices de 1998, la Comisión supedita regularmente su aprobación de los regímenes de ayudas de finalidad regional al requisito de que la solicitud de ayuda preceda obligatoriamente al inicio de ejecución de los proyectos. Además, las ayudas nuevas referidas deberían calificarse de ilegales, en el sentido del artículo 1, letra f), del Reglamento n
o
659/1999, ya que la modificación del régimen aprobado, a la que procedió la Regione autonoma della Sardegna al adoptar la resolución n
o
33/6, no fue notificada a la Comisión antes de la presentación de las ayudas de que se trata.
En quinto lugar, el Tribunal General examinó el motivo basado en un error manifiesto de apreciación en cuanto a la existencia de un efecto incentivador. Tras haber señalado, en el apartado 215 de la sentencia recurrida, que el criterio de que la solicitud de ayuda preceda al inicio de la ejecución del proyecto de inversión es un criterio simple, pertinente y adecuado que permite a la Comisión presumir que un régimen de ayudas está dotado de efecto incentivador, el Tribunal General añadió en el apartado 226 de la sentencia recurrida que procedía examinar si las demandantes en primera instancia habían demostrado que el régimen podía garantizar el efecto incentivador incluso sin que se hubiese presentado la solicitud con anterioridad al inicio de la ejecución del proyecto de inversión. Seguidamente, en el apartado 227 de la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó por no ser pertinentes las alegaciones de las demandantes en primera instancia relativas a la situación concreta o al comportamiento de los beneficiarios, puesto que la decisión controvertida tenía por objeto un régimen de ayudas, y no ayudas individuales. En los apartados 231 a 237 de la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó la alegación de las demandantes en primera instancia según la cual la mera entrada en vigor de la Ley n
o
9/1998 confería a las empresas la certeza de que podían beneficiarse de la ayuda. En particular, el Tribunal General destacó en los apartados 232 y 233 de la sentencia recurrida que, a falta de una decisión de la Comisión en la que ésta se pronunciara sobre la compatibilidad de una ayuda notificada, el mero hecho de que las autoridades nacionales hubieran adoptado disposiciones legales en las que se preveía el establecimiento de un régimen de ayudas no podía conferir a los beneficiarios potenciales de este régimen ninguna certeza de que podrían beneficiarse de las ayudas en él previstas.
En sexto lugar, el Tribunal General desestimó el motivo basado en la violación del principio de imparcialidad y del principio de protección de la competencia, destacando, en el apartado 255 de la sentencia recurrida, que las diez empresas a las que se referían las demandantes en primera instancia, que habían presentado una solicitud de ayuda en el marco del procedimiento previsto por el Decreto n
o
285/1999, posteriormente derogado, no se encontraban en una situación comparable a la de las demandantes en primera instancia porque estas últimas no habían presentado ninguna solicitud de ayuda antes del inicio de las obras relativas a sus proyectos de inversión, mientras que las diez empresas de que se trata habían presentado efectivamente dichas solicitudes, aunque lo hubieran hecho sobre la base de un Decreto de desarrollo posteriormente derogado.
Por último, el Tribunal General examinó el motivo basado en la violación del principio de protección de la confianza legítima. A este respecto recordó en primer lugar, en el apartado 274 de la sentencia recurrida, que en principio, y salvo circunstancias excepcionales, sólo se puede invocar una confianza legítima en la regularidad de una ayuda de Estado si ésta se ha concedido con observancia del procedimiento que prevé el artículo 88 CE (actualmente artículo 108 TFUE). En efecto, todo agente económico diligente debe normalmente poder comprobar que se ha observado dicho procedimiento. A continuación, en el apartado 275 de la sentencia recurrida, el Tribunal General indicó que, en el caso de autos, los beneficiarios de las ayudas controvertidas no podían, en principio, invocar la confianza legítima en la regularidad de dichas ayudas, dado que la Decisión de aprobación indicaba claramente que la aprobación de la Comisión sólo se refería a las ayudas para proyectos iniciados tras la presentación de la solicitud de ayuda. Por último, el Tribunal General consideró que ninguna de las circunstancias invocadas en el caso de autos por las demandantes y por las partes coadyuvantes en primera instancia podía justificar la anulación de la decisión controvertida. En lo que respecta, en particular, a las garantías y diversas actuaciones de las autoridades nacionales, el Tribunal General concluyó, en el apartado 281 de la sentencia recurrida, que los interesados sólo podían basar su confianza legítima en las garantías de las autoridades competentes de la Unión.
Pretensiones de las partes y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
Mediante sus recursos de casación, las recurrentes solicitan al Tribunal de Justicia que:
—
Anule la sentencia recurrida.
—
Anule la Decisión controvertida.
—
Condene en costas a la Comisión (asuntos C-632/11 P y C-633/11 P).
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime los recursos de casación.
—
Condene en costas a las recurrentes.
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 29 de marzo de 2012 se acumularon los asuntos C-630/11 P a C-633/11 P a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento y de la sentencia.
Sobre los recursos de casación
En apoyo de sus recursos de casación, las recurrentes invocan siete motivos, basados, en primer lugar, en la ilegalidad de la Decisión de rectificación; en segundo lugar, en la infracción del artículo 297 TFUE y del artículo 20, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999; en tercer lugar, en el incumplimiento de los plazos previstos en el Reglamento n
o
659/1999; en cuarto lugar, en la calificación incorrecta de la ayuda como ayuda nueva e ilegal; en quinto lugar, en un error manifiesto de apreciación sobre la existencia de un efecto incentivador de la ayuda controvertida; en sexto lugar, en la violación de los principios de imparcialidad y de protección de la competencia y, en séptimo lugar, en la violación del principio de protección de la confianza legítima.
Sobre el motivo relativo a la ilegalidad de la Decisión de rectificación
–Alegaciones de las partes
HGA reprocha al Tribunal General que declarara en el apartado 71 de la sentencia recurrida que la Comisión estaba legitimada para corregir y ampliar el procedimiento de investigación formal, cuando no hay ningún fundamento jurídico previsto a tal efecto en el Reglamento n
o
659/99. Asimismo, sostienen que el Tribunal General, infringiendo el artículo 81 de su Reglamento de Procedimiento, no dio respuesta a la alegación según la cual la Comisión no estaba autorizada a rectificar la Decisión de incoación del procedimiento sobre la base de un documento como la resolución n
o
33/6, que ya obraba en su poder cuando se incoó dicho procedimiento. Aducen que, aun suponiendo que fuese legítima, la mencionada rectificación debería fundarse en elementos obtenidos con posterioridad a la calificación inicial de la ayuda controvertida.
La Comisión considera que este motivo es inadmisible, ya que las recurrentes están pidiendo al Tribunal de Justicia que lleve a cabo un nuevo examen sobre el fondo de las alegaciones formuladas en primera instancia. Sostiene que este motivo es infundado en cualquier caso.
–Apreciación del Tribunal de Justicia
Cuando un recurrente impugna la interpretación del Derecho de la Unión efectuada por el Tribunal General o el modo en que lo ha aplicado, las cuestiones de Derecho examinadas en primera instancia pueden volver a discutirse en el recurso de casación. En efecto, si un recurrente no pudiera basar su recurso de casación en motivos y alegaciones ya invocados ante el Tribunal General, el recurso de casación quedaría privado de una parte de su sentido (véase, en particular, la sentencia de 9 de junio de 2011, Diputación Foral de Vizcaya y otros/Comisión, C-465/09 P a C-470/09 P, apartado 79).
En el caso de autos, HGA ha formulado alegaciones jurídicas que atacan específicamente los apartados 69 a 72 de la sentencia recurrida, aduciendo que el Tribunal General incurrió en error al declarar que la Comisión estaba legitimada para adoptar una decisión de rectificación.
Por lo tanto, debe desestimarse la causa de inadmisión.
En cuanto al fondo, en primer lugar, es cierto que, como alega HGA y como observó el Tribunal General en el apartado 69 de la sentencia recurrida, los textos que regulan el procedimiento en materia de ayudas de Estado no prevén expresamente la posibilidad de adoptar una decisión de corrección y de ampliación de un procedimiento pendiente.
Sin embargo, ello no puede llevar a prohibir a la Comisión hacer una rectificación o, en su caso, ampliar el procedimiento de investigación formal, si repara en que la decisión inicial de incoar el procedimiento estaba basada en hechos incompletos o en una calificación jurídica errónea de tales hechos. A este respecto, el Tribunal General estimó acertadamente en el apartado 72 de la sentencia recurrida que consideraciones de economía procesal y el principio de buena administración aconsejaban que era preferible la adopción de una decisión de rectificación a la conclusión del procedimiento y a la posterior incoación de un nuevo procedimiento, que habría conducido, esencialmente, a la adopción de una decisión con el mismo contenido que la decisión de rectificación.
No obstante, esta rectificación o ampliación no debe vulnerar los derechos procesales de las partes interesadas.
En el caso de autos, el Tribunal General señaló, en el apartado 74 de la sentencia recurrida, que la Decisión de rectificación iba acompañada de un nuevo requerimiento a las partes interesadas para que presentaran sus observaciones, permitiéndoles argüir sobre las modificaciones que se hubiesen producido.
En estas circunstancias, no puede prosperar la alegación relativa a la falta de fundamento jurídico expreso para la adopción de una decisión de rectificación.
En segundo lugar, HGA reprocha al Tribunal General que no respondiera a su alegación según la cual la Comisión no estaba autorizada a rectificar la Decisión de incoar el procedimiento sobre la base de un documento como la resolución n
o
33/6, que ya obraba en su poder cuando se incoó dicho procedimiento.
A este respecto, debe recordarse que la obligación de motivación que incumbe al Tribunal General con arreglo al artículo 36 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, aplicable al Tribunal General en virtud del artículo 53, párrafo primero, del mismo Estatuto, y al artículo 81 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, no exige a éste que elabore una exposición que siga exhaustivamente y uno por uno todos los razonamientos expuestos por las partes en el litigio. Así pues, la motivación del Tribunal General puede ser implícita siempre que permita a los interesados conocer las razones por las que el Tribunal General no acogió sus argumentos y al Tribunal de Justicia disponer de los elementos suficientes para ejercer su control (véase, en particular, la sentencia de 16 de julio de 2009, Comisión/Schneider Electric,
C-440/07 P, Rec. p. I-6413
, apartado 135).
En el caso de autos, el Tribunal General indicó, en el apartado 71 de la sentencia recurrida, que puede adoptarse una decisión de rectificación con el fin de corregir tanto los hechos incompletos inicialmente tenidos en cuenta, como la calificación jurídica errónea de tales hechos. Asimismo, del apartado 74 de la sentencia recurrida se desprende que la finalidad de la Decisión de rectificación de la que se trata en el presente recurso era corregir la apreciación jurídica del régimen controvertido contenida en la Decisión de incoación inicial, precisando que no se trataba de la aplicación abusiva de un régimen aprobado, sino de un régimen ilegal.
En el marco específico de los procedimientos en materia de ayudas de Estado, es lógico que la apreciación jurídica inicialmente adoptada pueda corregirse, no sólo a raíz del descubrimiento de un elemento de hecho anteriormente desconocido, como reconoce HGA, sino también a resultas de un estudio más detallado de los elementos que ya obraban en poder de la Comisión.
En consecuencia, el Tribunal General permitió a las recurrentes, implícita pero necesariamente, conocer las razones por las que no acogió sus argumentos y, de ese modo, también puso a disposición del Tribunal de Justicia los elementos suficientes para permitirle ejercer su control.
Por consiguiente, las recurrentes no tienen ningún fundamento en el que basarse para solicitar la anulación de la sentencia recurrida, la cual está suficientemente motivada, por las razones anteriormente expuestas.
En estas circunstancias, procede desestimar por infundado el motivo relativo a la ilegalidad de la Decisión de rectificación.
Sobre el motivo relativo a la infracción del artículo 297 TFUE y del artículo 20, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999
–Alegaciones de las partes
Grand Hotel Abi d’Oru alega, esencialmente, que debería habérsele notificado la Decisión de rectificación puesto que, a raíz de la invitación contenida en la Decisión de incoación, dicha parte había presentado observaciones en relación con el régimen controvertido. Además, aduce que la motivación de la sentencia recurrida es contradictoria por haber estimado el Tribunal General, en los apartados 71 y 72 de dicha sentencia, que la Decisión de rectificación estaba justificada por la necesidad de proteger el interés de los beneficiarios en presentar observaciones, cuando en cambio concluía, en los apartados 106 y 107 de la misma sentencia, que Grand Hotel Abi d’Oru no debía ser considerada destinataria de la Decisión de rectificación. En su opinión, al considerar que es suficiente notificar la Decisión de rectificación únicamente a los Estados miembro, como en el caso de una decisión de incoación del procedimiento, el Tribunal General también infringió el artículo 297 TFUE, apartado 2, párrafo tercero y el artículo 20, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999.
La Comisión estima que la motivación de la sentencia recurrida no contiene ninguna contradicción ni ningún error de Derecho, porque el único destinatario de las decisiones adoptadas por la Comisión en materia de ayudas de Estado es el Estado miembro interesado. Asimismo, sostiene que el artículo 20, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999 no puede aplicarse al caso de autos.
–Apreciación del Tribunal de Justicia
El Tribunal General destacó, en los apartados 105 a 107 de la sentencia recurrida, en primer lugar, que, con arreglo al artículo 254 CE, apartado 3 (actualmente artículo 297 TFUE, apartado 2, párrafo tercero), las decisiones deben notificarse a sus destinatarios y, en segundo lugar, que las decisiones de la Comisión en materia de ayudas de Estado siempre tienen por destinatarios a los Estados miembros interesados y, en tercer lugar, que la Decisión de rectificación iba dirigida exclusivamente a la República Italiana, y no a los beneficiarios del régimen controvertido. De ese modo, el Tribunal General pudo concluir, sin incurrir en un error de Derecho, que el artículo 254 CE, apartado 3, no obligaba a la Comisión a notificar la Decisión de rectificación a Grand Hotel Abi d’Oru.
Por otra parte, no existe ninguna contradicción entre esta conclusión y la que figura en los apartados 71 y 72 de la sentencia recurrida, según la cual la Decisión de rectificación permitía a las partes interesadas argüir sobre las modificaciones introducidas por la Comisión en la apreciación provisional del régimen controvertido. En efecto, el hecho de que la Decisión de rectificación no se hubiera notificado a las partes interesadas no impidió a éstas presentar sus observaciones, puesto que dicha Decisión, acompañada de la invitación a las mencionadas partes a presentar observaciones, fue publicada en el
Diario Oficial de la Unión Europea
.
En cuanto al artículo 20, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999, como observó el Tribunal General en los apartados 110 y 111 de la sentencia recurrida, éste es manifiestamente inaplicable en el caso de autos. En efecto, conforme a dicha disposición, todas las partes que hubieran presentado observaciones a raíz de una decisión de la Comisión de incoar el procedimiento de investigación formal deben recibir copia de la decisión adoptada por la Comisión «con arreglo al artículo 7» de dicho Reglamento. Ahora bien, el citado artículo 7 se refiere exclusivamente a las decisiones de la Comisión por las que se pone fin al procedimiento de investigación formal.
En consecuencia, la Decisión de rectificación no puede ser calificada de «decisión adoptada con arreglo al artículo 7 del Reglamento n
o
659/1999».
Por lo tanto, procede declarar infundado el motivo relativo a la infracción del artículo 297 TFUE y del artículo 20, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999.
Sobre el motivo relativo al incumplimiento de los plazos previstos en el Reglamento n
o
659/1999
–Alegaciones de las partes
HGA reprocha al Tribunal General, en primer lugar, que estimara erróneamente, en los apartados 99 a 101 de la sentencia recurrida, que el plazo de dos meses contemplado en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento n
o
659/99 sólo se aplica a las ayudas notificadas. Sostiene que, dado que la
ratio legis
de esta disposición es garantizar la certeza del calendario procesal, este plazo debería aplicarse asimismo en los casos en que el procedimiento se haya iniciado a raíz de una denuncia.
En segundo lugar, alega que el Tribunal General no atendió al alcance del artículo 10, apartado 1, de dicho Reglamento, según el cual la Comisión debe examinar sin demora la información que obre en su poder. Según HGA, esta disposición debe interpretarse por analogía con las disposiciones de los artículos 263 TFUE y 265 TFUE, en el sentido de que, en el caso de una ayuda no notificada, la Comisión está obligada a incoar el procedimiento de investigación formal en un plazo de dos meses a partir de la recepción de la información pertinente. Aduce que, en el caso de autos, la Comisión dejó transcurrir nueve meses tras la recepción de la resolución n
o
33/6 antes de incoar el procedimiento de investigación formal, infringiendo el artículo 10, apartado 1, del Reglamento n
o
659/99.
En tercer lugar, sostiene que también se infringió el artículo 7, apartado 6, del Reglamento n
o
659/99 debido a que el procedimiento de investigación formal no finalizó al cabo de dieciocho meses, en contra de lo previsto en el citado artículo. En efecto, en su opinión, dado que el procedimiento había sido incoado inicialmente como consecuencia de la aplicación abusiva de una ayuda, debía aplicarse el artículo 16 del mencionado Reglamento, que remite a dicho artículo 7. HGA alega que en cualquier caso se superó todo plazo razonable, dado que el procedimiento duró cuatro años y medio.
La Comisión alega que la imputación basada en la infracción del artículo 7, apartado 6, del Reglamento n
o
659/99 es inadmisible porque HGA no ha precisado los apartados de la sentencia recurrida que impugna. Expone que, en cualquier caso, ni esta disposición del Reglamento n
o
659/1999 ni el artículo 4, apartado 5, de éste se aplican en caso de una ayuda ilegal. Añade que, además, la interpretación que hizo el Tribunal General del artículo 10, apartado 1, de dicho Reglamento no adolece de ningún error de Derecho.
–Apreciación del Tribunal de Justicia
Procede desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión contra la imputación basada en la infracción del artículo 7, apartado 6, del Reglamento n
o
659/1999 por el Tribunal General. En efecto, los argumentos jurídicos que sostienen específicamente dicha imputación permiten identificar los elementos de la sentencia recurrida a los que se refiere HGA en su recurso de casación.
En cuanto al fondo, debe señalarse, en primer lugar, que del tenor de los artículos 4, apartado 5, y 7, apartado 6, del Reglamento n
o
659/1999 se desprende inequívocamente que éstos sólo se aplican en caso de ayuda notificada. Por otra parte, el artículo 13, apartado 2, de dicho Reglamento prevé expresamente que en los asuntos de presunta ayuda ilegal, la Comisión no está sujeta al plazo establecido, concretamente, en los artículos 4, apartado 5, y 7 apartado 6, del citado Reglamento.
Esta conclusión se desprende asimismo claramente de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual, si no se ha notificado el régimen controvertido, la Comisión no está sometida a la regla del plazo de examen de dos meses previsto en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento n
o
659/1999 (sentencia de 28 de julio de 2011, Diputación Foral de Vizcaya y otros/Comisión, C-471/09 P a C-473/09 P, apartado 129).
Por lo tanto, el Tribunal General no incurrió en un error de Derecho al declarar, en los apartados 96 y 101 de la sentencia recurrida, que la Comisión no estaba sujeta al plazo establecido en los artículos 4, apartado 5, y 7, apartado 6, del Reglamento n
o
659/1999, puesto que el régimen controvertido no había sido notificado.
Tampoco cometió un error de Derecho al estimar en el apartado 101 de la sentencia recurrida que, como se desprende del artículo 16 del Reglamento n
o
659/1999, en caso de ayuda abusiva debe aplicarse,
mutatis mutandis
, el artículo 13, apartado 2, de dicho Reglamento.
En lo que respecta, en segundo lugar, a la imputación basada en la infracción del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999, procede recordar que, con arreglo al tenor de dicha disposición, cuando obre en poder de la Comisión información, sea cual sea su origen, referente a una presunta ayuda ilegal, debe proceder a su examen sin demora.
Ahora bien, no puede interpretarse, como sugiere HGA apoyándose en una supuesta analogía con las disposiciones de los artículos 263 TFUE y 265 TFUE, que esta exigencia imponga a la Comisión una obligación de concluir su examen de una ayuda presuntamente ilegal en un plazo de dos meses. A este respecto basta remitirse a los apartados 74 a 76 de la presente sentencia.
En lo que atañe a la alegación según la cual el artículo 10, apartado 1, del Reglamento n
o
659/1999 resultó infringido debido a que la Comisión dejó que transcurrieran nueve meses entre el envío por la Regione autonoma della Sardegna de la resolución n
o
33/6 y la Decisión de incoación, mientras que el citado artículo 10, apartado 1, exige a la Comisión examinar sin demora la información que obre en su poder, procede señalar que el Tribunal General consideró, en el apartado 97 de la sentencia recurrida, que el artículo 10, apartado 1, de dicho Reglamento no debe interpretarse en el sentido de que hace referencia a la conclusión de la fase previa de examen, sino más bien al inicio del examen previo. Por lo tanto, salvo indicación en contrario, el transcurso de dicho plazo no implica que la Comisión haya incumplido su obligación de iniciar sin demora el examen del expediente, como exige el citado artículo 10, apartado 1.
No obstante, procede recordar que, en los procedimientos de examen de ayudas de Estado, la Comisión tiene la obligación de actuar dentro de un plazo razonable y no está autorizada a perpetuar un estado de inactividad durante la fase previa de examen (véase la sentencia de 28 de julio de 2011, Diputación Foral de Vizcaya y otros/Comisión, antes citada, apartado 129 y jurisprudencia citada).
Debe añadirse que el carácter razonable de la duración del procedimiento debe apreciarse en función de las circunstancias propias de cada asunto, como la complejidad de éste y el comportamiento de las partes (véase, en este sentido, la sentencia de 25 de enero de 2007, Sumitomo Metal Industries y Nippon Steel/Comisión,
C-403/04 P y C-405/04 P, Rec. p. I-729
, apartado 116 y jurisprudencia citada).
Pues bien, el plazo de algo más de once meses transcurrido entre la recepción de la denuncia y la adopción de la Decisión de incoación no puede considerarse excesivo atendiendo a circunstancias como las del presente asunto que, además, se caracterizaban por el lapso temporal necesario para proporcionar información adicional, como estimó acertadamente el Tribunal General en el apartado 100 de la sentencia recurrida.
Por lo que respecta, en tercer y último lugar, a la duración supuestamente irrazonable del procedimiento administrativo, considerada en su conjunto, es decir, más de cuatro años y medio desde que se adoptó la Decisión de incoación, el Tribunal General destacó, en el apartado 162 de la sentencia recurrida, que si bien puede parecer que la duración del procedimiento de investigación formal fue larga en el caso de autos, la Comisión no estaba vinculada en modo alguno por el plazo de dieciocho meses fijado en el artículo 7, apartado 6, del Reglamento n
o
659/1999.
Habida cuenta del conjunto de las consideraciones anteriores, procede desestimar por infundado el motivo relativo al incumplimiento de los plazos establecidos en el Reglamento n
o
659/1999.
Sobre el motivo relativo a la calificación incorrecta de la ayuda como ayuda nueva y, por tanto, ilegal
–Alegaciones de las partes
HGA reprocha al Tribunal General que, en los apartados 175 a 180 de la sentencia recurrida, calificara el régimen controvertido de ayuda nueva e ilegal, en vez de como ayuda existente. En efecto, aduce que, dado que la Ley n
o
9/1998 no se oponía a la concesión de una ayuda a las empresas que hubiesen iniciado sus obras antes de presentar la solicitud de ayuda, la resolución n
o
33/6 no modificó dicha ayuda ni,
a fortiori
, lo hizo de forma sustancial.
Según la Comisión, este motivo es inadmisible, en la medida en que HGA invita al Tribunal de Justicia a realizar una nueva apreciación del contexto fáctico, algo que no está autorizado a hacer en el marco de un recurso de casación. Alega que, como mínimo, dicho motivo sería inoperante, ya que el Tribunal General declaró, en el apartado 186 de la sentencia recurrida, que la disposición que hace que el régimen controvertido sea ilegal e incompatible con el mercado común no figura en la Ley n
o
9/1998. Añade que, en cualquier caso, dicho motivo carecería de fundamento, puesto que la resolución n
o
33/6 modificó sustancialmente el régimen de ayudas existente, estableciendo así un nuevo régimen de ayudas ilegal.
–Apreciación del Tribunal de Justicia
Según reiterada jurisprudencia, cuando el Tribunal General ha comprobado o apreciado los hechos, el Tribunal de Justicia es competente para ejercer, con arreglo al artículo 256 TFUE, un control sobre la calificación jurídica de éstos y las consecuencias jurídicas que de ella haya deducido el Tribunal General (véanse las sentencias de 6 de abril de 2006, General Motors/Comisión,
C-551/03 P, Rec. p. I-3173
, apartado 51, y de 22 de mayo de 2008, Evonik Degussa/Comisión, C-266/06 P, apartado 72).
HGA impugna, esencialmente, la calificación jurídica realizada por el Tribunal General al considerar que el régimen controvertido era una ayuda nueva e ilegal. Por consiguiente, este motivo es admisible.
Con arreglo al artículo 1, letra c), del Reglamento n
o
659/1999, constituye ayuda nueva «toda ayuda, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales, que no sea ayuda existente, incluidas las modificaciones de ayudas existentes». A este respecto, el artículo 4, apartado 1, del Reglamento n
o
794/2004 califica de modificación de una ayuda existente, a efectos del artículo 1, letra c), del Reglamento n
o
659/1999, cualquier cambio que no constituya una modificación de naturaleza puramente formal o administrativa sin repercusiones para la evaluación de la compatibilidad de la medida de ayuda con el mercado común.
En el caso de autos, el Tribunal General concluyó, en los apartados 178 y 179 de la sentencia recurrida, que la modificación del régimen de ayudas introducida por la resolución n
o
33/6 no era menor ni anodina y que, por lo tanto, el régimen controvertido debía calificarse de ayuda nueva, en el sentido del artículo 1, letra c), del Reglamento n
o
659/1999, y no de ayuda existente.
Por su parte, no puede prosperar la alegación según la cual la resolución n
o
33/6 no modificaba en ningún sentido el régimen establecido por la Ley n
o
9/1998 o, en cualquier caso, no se trataba de una modificación sustancial, por lo que no bastaba para calificar la ayuda controvertida de ayuda nueva.
En efecto, en primer lugar, HGA no puede sostener que la adopción de la resolución n
o
33/6, que autoriza que se tengan en cuenta determinados proyectos iniciados antes de la presentación de la solicitud, no modificó el régimen establecido en la Ley n
o
9/1998. En efecto, por una parte, dicha Ley guarda silencio sobre la relación temporal entre la presentación de la solicitud de ayuda y el inicio de las obras, como señaló el Tribunal General en el apartado 186 de la sentencia recurrida. Por otra, parte, como se indicó en el apartado 5 de la sentencia recurrida, las autoridades italianas informaron a la Comisión de que la concesión de las ayuda previstas en dicha Ley sólo podría referirse a proyectos que tuvieran que ser realizados «posteriormente» y de que este requisito se confirmaría en las normas de desarrollo de la mencionada Ley.
En segundo lugar, no cabe calificar a esta modificación de puramente formal o administrativa, en el sentido del artículo 4, apartado 1, del Reglamento n
o
794/2004, puesto que podía influir en la evaluación de la compatibilidad de la medida de ayuda con el mercado interior. El Tribunal General señaló a este respecto, en el apartado 178 de la sentencia recurrida, que en la Decisión de aprobación se mencionaba expresamente el requisito según el cual la solicitud de ayuda debía preceder obligatoriamente al inicio de la ejecución de los proyectos de inversión, requisito al que la Comisión supedita regularmente su aprobación de los regímenes de ayudas de finalidad regional, como se desprende del punto 4.2 de las Directrices de 1998.
Por lo tanto, el Tribunal General no incurrió en ningún error de Derecho al calificar de nueva e ilegal la ayuda controvertida. Por consiguiente, el presente motivo debe desestimarse por infundado.
Sobre el motivo relativo a un error manifiesto de apreciación en cuanto a la existencia de un efecto incentivador
–Alegaciones de las partes
HGA y la Regione autonoma della Sardegna reprochan al Tribunal General, en primer lugar, que incurriera en un error de Derecho al considerar que el criterio relativo a la presentación de la solicitud de ayuda antes del inicio de las obras constituía una presunción
iuris et de iure
de que la ayuda tenía un efecto incentivador. Sostienen que este criterio, que en su opinión privilegia un enfoque puramente formalista, deriva de un acto de «soft law», carente de efectos jurídicos vinculantes. Aducen que el Tribunal General negó de ese modo, en el apartado 226 de la sentencia recurrida, el efecto incentivador de la ayuda sin tener en cuenta otras circunstancias del caso.
En segundo lugar, HGA y la Regione autonoma della Sardegna critican los apartados 232 y 233 de la sentencia recurrida, según los cuales sólo puede tener efecto incentivador un régimen de ayudas declarado compatible por la Comisión. Según las recurrentes, de la sentencia del Tribunal General de 14 de mayo de 2002, Graphischer Maschinenbau/Comisión (
T-126/99, Rec. p. II-2427
) resulta que también puede tener efecto incentivador un régimen de ayudas no notificado.
En tercer lugar, todas las recurrentes estiman que el Tribunal General se equivocó al negar la pertinencia de una serie de circunstancias que demostraban que se había incitado a las recurrentes a iniciar las obras de que se trata, a saber:
—
la certeza de que obtendrían la ayuda controvertida, habida cuenta de que reunían todos los requisitos previstos en la Ley n
o
9/1998;
—
el hecho de que la Regione autonoma della Sardegna comprenda regiones contempladas en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a);
—
el hecho de haber sido beneficiarias de un régimen de ayudas anterior, asimilable al régimen controvertido, y
—
el hecho de haber renunciado a solicitar varias ayudas para poder obtener la ayuda controvertida.
En cuarto lugar, la Regione autonoma della Sardegna reprocha al Tribunal General que no se pronunciara sobre la alegación según la cual habría sido cronológicamente imposible tener en cuenta la exigencia de que las obras se iniciaran tras la presentación de la solicitud, puesto que dicha exigencia se introdujo por primera vez en las Directrices de 1998.
En quinto lugar, Grand Hotel Abi d’Oru y Timsas impugnan los apartados 226 a 228 de la sentencia recurrida, que en su opinión no están motivados o, al menos, lo están de modo insuficiente, incluso contradictorio. En efecto, en su opinión, las circunstancias particulares del caso de autos, y especialmente el hecho de haber sido beneficiarias de un régimen de ayudas anterior, asimilable al régimen controvertido, no demuestran que la ayuda hubiera tenido un efecto incentivador sobre dichas recurrentes, sino que el régimen de ayuda en su totalidad tenía ese efecto.
La Comisión replica que el Tribunal de Justicia ha confirmado la aplicabilidad de las Directrices de 1998 a los regímenes de ayudas no notificados, incluso cuando dichos regímenes se hayan aplicado antes de la adopción de las citadas Directrices. La mencionada institución alega asimismo que las Directrices de 1998 se publicaron en el
Diario Oficial de la Unión Europea
el 10 de marzo de 1998, es decir, un día antes de la adopción de la Ley n
o
9/98 y casi un mes antes de su entrada en vigor. Por lo tanto, sostiene que eran perfectamente accesibles para los beneficiarios del régimen controvertido.
Por otra parte, aduce que el hecho de reunir los requisitos para la concesión de la ayuda, especificados en la Ley n
o
9/1998, no proporciona ninguna certeza sobre la concesión de dicha ayuda mientras ésta no haya sido aprobada por la Comisión. Así pues, sostiene que, aunque la Regione autonoma della Sardegna sea una entidad que, por regla general, puede recibir ayudas de finalidad regional, ello no supone que toda ayuda concedida a dicha región deba ser considerada de oficio compatible con el mercado interior. Añade que, en cualquier caso, en los apartados 232 y 233 de la sentencia recurrida, el Tribunal General no hizo más que responder a una alegación de las recurrentes, según la cual la mera entrada en vigor de la Ley n
o
9/1998 confería a las empresas la certeza de poder recibir la ayuda controvertida.
–Apreciación del Tribunal de Justicia
El artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a), establece que pueden considerarse compatibles con el mercado interior las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo.
Así pues, la Comisión puede denegar la concesión de una ayuda cuando ésta no haya servido como incentivo a las empresas beneficiarias para actuar de forma que contribuyan a la realización de uno de los objetivos contemplados en el citado artículo 107 TFUE, apartado 3. Dicha ayuda debe ser necesaria para conseguir los objetivos previstos en esta disposición, de modo que, sin ella, el juego de las leyes del mercado no permitiría lograr, por sí solo, que las empresas beneficiarias adoptasen un comportamiento que pueda contribuir a la realización de esos objetivos (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de septiembre de 1980, Philip Morris Holland/Comisión,
730/79, Rec. p. 2671
, apartados 16 y 17). En efecto, una ayuda que aporta una mejora de la situación financiera de la empresa beneficiaria sin ser necesaria para cumplir los objetivos establecidos en el artículo 107 TFUE, apartado 3, no puede considerarse compatible con el mercado interior (véase la sentencia de 15 de abril de 2008, Nuova Agricast,
C-390/06, Rec. p. I-2577
, apartado 68).
De los elementos que preceden se desprende que, en el contexto del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a), para ser compatible con el mercado interior la ayuda proyectada debe ser necesaria para el desarrollo de las regiones desfavorecidas. A tal fin ha de demostrarse que, de no recibirse la ayuda proyectada, no se haría la inversión destinada a sostener el desarrollo de la región de que se trate. En cambio, si resultara que dicha inversión se realizaría aun de no mediar la ayuda proyectada, deberá concluirse que el único efecto de ésta es mejorar la situación económica de las empresas beneficiarias, pero sin responder al requisito establecido en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a), es decir, ser necesaria para el desarrollo de las regiones desfavorecidas.
Por lo que se refiere a los criterios respecto de los cuales debe apreciarse el carácter necesario de una ayuda de finalidad regional, el Tribunal General concluyó, en el apartado 215 de la sentencia recurrida, que la anterioridad de la solicitud de ayuda respecto del inicio de la aplicación del proyecto de inversión es un criterio simple, pertinente y adecuado que permite a la Comisión presumir el carácter necesario de la ayuda proyectada.
Esta conclusión no se cuestiona en el marco del presente recurso de casación.
Además, en el apartado 226 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró que procedía examinar si las demandantes habían demostrado que se daban circunstancias que ponían de manifiesto el carácter necesario del régimen controvertido, incluso cuando la solicitud de ayuda no se hubiese presentado antes del inicio de la ejecución de los proyectos pertinentes.
De ello se deriva, en primer lugar, que la imputación según la cual el Tribunal General convirtió el criterio de anterioridad de la solicitud de ayuda en presunción
iuris et de iure
a efectos de la apreciación del carácter necesario de la ayuda procede de una lectura manifiestamente incorrecta de la sentencia recurrida. En efecto, el Tribunal General admitió expresamente que ese carácter necesario podía demostrarse sobre la base de criterios distintos al criterio mencionado.
Por este mismo motivo son inoperantes las críticas relativas al carácter formalista de dicho criterio y a la falta de efectos jurídicos vinculantes de un acto de «soft law», como las Directrices.
En lo que respecta, en segundo lugar, a las circunstancias mencionadas en el apartado 98 de la presente sentencia, las cuales, según las recurrentes, demuestran que el régimen controvertido desempeñó un papel incentivador para los proyectos que llevaron a cabo, procede examinar, en primer término, la alegación según la cual la Regione autonoma della Sardegna comprende regiones del tipo de las contempladas en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a).
Si bien es cierto que esta circunstancia es un requisito indispensable para que pueda aplicarse la excepción contenida en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a), no lo es menos que dicha circunstancia no implica, como alega la Comisión, que todo proyecto de ayuda que pueda realizarse en esa región sea considerado de oficio necesario para el desarrollo de ésta. Por lo tanto, esta circunstancia, por sí sola, no hace que el régimen controvertido sea necesario para el desarrollo de dicha región.
En segundo término, en lo tocante a las circunstancias, alegadas por todas las recurrentes y relativas al hecho de haberse beneficiado de un régimen de ayudas anterior, asimilable al régimen controvertido, así como al hecho de haber renunciado a solicitar otras ayudas con el fin de poder obtener la ayuda controvertida, procede recordar, como lo hizo el Tribunal General en el apartado 227 de la sentencia recurrida, que la Decisión controvertida no tenía por objeto ayudas individuales, sino un régimen de ayudas. El Tribunal General dedujo de ello que la Comisión no estaba obligada a apreciar las circunstancias concretas de los beneficiarios individuales del régimen controvertido. Por consiguiente, desestimó por no ser pertinentes las alegaciones relativas a la situación concreta o al comportamiento de los beneficiarios de la ayuda.
Al obrar de ese modo, el Tribunal General no incurrió en ningún error de Derecho. En efecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, en el caso de un régimen de ayudas, la Comisión puede limitarse a estudiar las características del régimen controvertido para apreciar, en la motivación de la decisión, si dicho régimen es necesario para realizar alguno de los objetivos contemplados en el artículo 107 TFUE, apartado 3. Así, en una decisión relativa a un régimen de esa índole, la Comisión no está obligada a efectuar un análisis de la ayuda concedida en cada caso individual sobre la base de este régimen. La situación individual de cada empresa afectada sólo debe comprobarse al proceder a la recuperación de las ayudas (véase la sentencia de 9 de junio de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere»/Comisión,
C-71/09 P, C-73/09 P y C-76/09 P, Rec. p. I-4727
, apartado 63 y jurisprudencia citada).
Las circunstancias según las cuales supuestamente algunos beneficiarios, por una parte, habían sido favorecidos por un régimen de ayudas anterior, asimilable al régimen controvertido y, por otra parte, renunciado a solicitar otras ayudas para poder recibir la ayuda controvertida, se refiere a la situación concreta de algunos beneficiarios, y no a las características generales del régimen controvertido. Por lo tanto, el Tribunal General no incurrió en un error de Derecho al considerar que esas circunstancias no eran pertinentes para apreciar el carácter necesario de un régimen de ayudas.
Por lo que respecta, en tercer lugar, a la alegación según la cual la entrada en vigor de la Ley n
o
9/1998, por sí misma, supuso un incentivo para que las recurrentes realizaran las inversiones de que se trata, dado que reunían todos los requisitos de base previstos por esta Ley para la obtención de la ayuda, basta señalar que el marco jurídico por el que se establece el régimen controvertido no está constituido únicamente por la Ley n
o
9/1998, sino que fue completado, en primer lugar, por el Decreto n
o
285/1999 y, seguidamente, por las resoluciones n
o
33/3, n
o
33/4 y n
o
33/6, como resulta de las comprobaciones que hizo el Tribunal General en la sentencia recurrida.
Estas adiciones al marco jurídico del régimen controvertido revisten una importancia muy especial en el caso de autos. En efecto, por una parte, del apartado 169 de la sentencia recurrida se desprende que la Regione autonoma della Sardegna nunca negó, ni en su correspondencia con la Comisión ni ante el Tribunal General, haberse comprometido a conceder la ayuda únicamente a proyectos iniciados con posterioridad a la presentación de la solicitud de ayuda. Además, como se señala en el apartado 5 de la sentencia recurrida, las autoridades italianas aseguraron a la Comisión que el régimen controvertido sólo se refería a proyectos que tuvieran que ser realizados «posteriormente» y que dicho requisito se confirmaría en las normas de desarrollo de la Ley n
o
9/1998.
Por otra parte, como indicó el Tribunal General en el apartado 235 de la sentencia recurrida, la admisibilidad de los proyectos de inversión de que se trata no derivaba en absoluto del régimen previsto por dicha Ley.
Por tanto, el Tribunal General obró conforme a Derecho al desestimar, en el apartado 236 de la sentencia recurrida, la alegación relativa a la entrada en vigor de la Ley n
o
9/1998.
Por lo que respecta, en cuarto lugar, a la alegación según la cual el Tribunal General no examinó la supuesta imposibilidad para las autoridades italianas y para las beneficiarias de la ayuda de tener en cuenta las Directrices de 1998, basta remitirse al apartado 186 de la sentencia recurrida, en el que el Tribunal General señaló que la disposición que hace que el régimen controvertido sea ilegal e incompatible con el mercado interior no figuraba en la Ley n
o
9/1998, sino en la resolución n
o
33/6, cuya adopción fue claramente posterior a la fecha de plena aplicación de las Directrices de 1998.
En lo tocante, en quinto lugar, a las imputaciones formuladas por Grand Hotel Abi d’Oru y por Timsas, expuestas en el apartado 100 de la presente sentencia, debe destacarse que la respuesta del Tribunal General, que figura en los apartados 226 a 228 de la sentencia recurrida, y tal y como se desprende de las consideraciones contenidas en los apartados 113 a 115 de la presente sentencia, no adolece de falta de motivación alguna, ni de motivación insuficiente o contradictoria.
Por último, las críticas expresadas por HGA y la Regione autonoma della Sardegna –según las cuales los apartados 232 y 233 de la sentencia recurrida están viciados por un error de Derecho– son inoperantes, puesto que no pueden llevar aparejada la anulación de la sentencia recurrida, ya que los motivos expuestos en los apartados 111 a 121 de la presente sentencia constituyen un fundamento suficiente de aquélla.
Por consiguiente, procede desestimar el presente motivo por ser parcialmente infundado y parcialmente inoperante ya que, en cualquier caso, la Decisión de aprobación se oponía a que se concediera una ayuda cuando la solicitud de ayuda fuera posterior al inicio de las obras.
Sobre el motivo relativo a la violación de los principios de imparcialidad y de protección de la competencia
–Alegaciones de las partes
HGA reprocha al Tribunal General la contravención de los principios de imparcialidad y de protección de la competencia, puesto que no consideró que las recurrentes deberían haber gozado del mismo trato dispensado a las diez empresas que habían presentado sus solicitudes antes del inicio de las obras, pero también antes de que fueran adoptadas las resoluciones n
o
33/4 y n
o
33/6.
La Comisión opone a este motivo una causa de inadmisión.
–Apreciación del Tribunal de Justicia
Del artículo 256 TFUE, del artículo 58, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia y del artículo 168, apartado 1, letra d), del Reglamento de Procedimiento de este último, se desprende que un recurso de casación debe indicar con precisión los elementos impugnados de la sentencia cuya anulación solicita, así como los fundamentos jurídicos en que se basa específicamente esta pretensión (sentencia de 9 de junio de 2011, Diputación Foral de Vizcaya y otros/Comisión, antes citada, apartado 78).
En el caso de autos, HGA se limita a repetir las alegaciones que había formulado en primera instancia, sin identificar con precisión los elementos impugnados de la sentencia recurrida y los motivos por los que considera que el Tribunal General incurrió en un error de Derecho al desestimar dichas alegaciones.
Por lo tanto, procede desestimar este motivo por inadmisible.
Sobre el motivo relativo a la violación del principio de protección de la confianza legítima
–Alegaciones de las partes
HGA reprocha al Tribunal General que considerara, en los apartados 274, 275 y 281 de la sentencia recurrida, que la confianza legítima de los beneficiarios quedaba excluida por el hecho de que la Decisión de aprobación exigía expresamente que la solicitud de ayuda se presentara antes de iniciar las obras. Según HGA, la mayoría de las recurrentes sólo había tenido conocimiento de que la Ley n
o
9/1998 había sido notificada a la Comisión y de que ésta la había aprobado. En efecto, aduce que la Regione autonoma della Sardegna no les había informado del requisito de presentación previa de la solicitud de ayuda y que les había remitido una copia de la Decisión de aprobación en la que no figuraba dicho requisito. Asimismo, alegan que la publicación de esta Decisión en el
Diario Oficial de la Unión Europea
no mencionaba el citado requisito. En estas circunstancias, estiman que las garantías recibidas de las autoridades nacionales podían hacer surgir una confianza legítima en el ánimo de las recurrentes.
La Regione autonoma della Sardegna añade que los beneficiarios podían albergar confianza legítima en que la medida fuera compatible con el mercado interior, puesto que no dieron comienzo a las obras hasta que se hubo comunicado a la Comisión la ayuda controvertida. Aduce que sólo habría podido excluirse su confianza legítima en caso de que la ayuda no hubiera sido notificada, cosa que no ocurrió en el presente asunto.
La Comisión considera que este motivo se basa en una lectura parcial e incorrecta de la sentencia recurrida, dado que el régimen derivado de la Ley n
o
9/1998, en su versión modificada por la resolución n
o
33/6, nunca ha sido modificado. Además, dicha institución sostiene no haber dado ningún tipo de garantía sobre la compatibilidad del mencionado régimen con el mercado interior.
–Apreciación del Tribunal de Justicia
El Tribunal General señaló acertadamente en el apartado 273 de la sentencia recurrida que el derecho a invocar el principio de protección de la confianza legítima implica que las autoridades competentes de la Unión hayan dado al interesado garantías concretas, incondicionales y concordantes, que emanen de fuentes autorizadas y fiables. En efecto, de una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que tendrá ese derecho todo justiciable al que una institución, un órgano o un organismo de la Unión, al darle garantías concretas, le haya hecho concebir esperanzas fundadas. Constituye una garantía de ese tipo, con independencia de la forma en que se comunique, la información concreta, incondicional y concordante (véase, en particular, la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Comisión,
C-537/08 P, Rec. p. I-12917
, apartado 63 y jurisprudencia citada).
Ahora bien, de los documentos presentados ante el Tribunal General se desprende que en el caso de autos no pudo acreditarse ninguna garantía concreta, incondicional y concordante que emanara de una institución, de un órgano o de un organismo de la Unión sobre la compatibilidad del régimen controvertido.
Debe destacarse asimismo que, como señaló el Tribunal General acertadamente en los apartados 274 y 275 de la sentencia recurrida, en principio, y salvo circunstancias excepcionales, sólo puede invocarse una confianza legítima en la regularidad de una ayuda de Estado si ésta se ha concedido con observancia del procedimiento que prevé el artículo 108 TFUE. En el caso de autos la Decisión de aprobación indicaba que la aprobación de la Comisión sólo se refería a las ayudas para proyectos iniciados tras la presentación de la solicitud de ayuda, y las ayudas controvertidas, que no cumplían este requisito, no se concedieron observando el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE. Por consiguiente, los beneficiarios de las ayudas controvertidas no podían, en principio, invocar la confianza legítima en la regularidad de dichas ayudas.
Seguidamente, el hecho de que, por una parte, las autoridades nacionales supuestamente no hubieran remitido a los beneficiarios de la ayuda controvertida una copia integral de la Decisión de aprobación y de que, por otra parte, la publicación de dicha Decisión en el
Diario Oficial de la Unión Europea
no demostraba que concurriera el requisito relativo a la anterioridad de la solicitud de ayuda, carece de pertinencia a efectos de la apreciación del presente motivo. En efecto, conforme al artículo 20, apartado 3, del Reglamento n
o
659/1999, a petición propia, las partes interesadas pueden obtener una copia de las decisiones adoptadas por la Comisión con arreglo a los artículos 4, 7, 10, apartado 3, y 11, de dicho Reglamento.
Por último, la alegación formulada por la Regione autonoma della Sardegna, según la cual el hecho de haber iniciado las obras tras la notificación de la ayuda sería una base suficiente para la confianza legítima de los beneficiarios en la compatibilidad de la medida es, en cualquier caso, inoperante, puesto que, como señaló el Tribunal General en el apartado 188 de la sentencia recurrida, en el caso de autos el régimen controvertido no fue notificado a la Comisión.
Por tanto, debe desestimarse por infundado el motivo basado en la violación del principio de protección de la confianza legítima.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede desestimar el recurso de casación en su totalidad.
Costas
A tenor del artículo 184, párrafo segundo, del Reglamento de Procedimiento, cuando el recurso de casación sea infundado, el Tribunal de Justicia decidirá sobre las costas. Conforme al artículo 138, apartado 1, del referido Reglamento, aplicable al procedimiento en casación en virtud del artículo 184, apartado 1, de dicho Reglamento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión la condena en costas de las recurrentes, y haber sido desestimados los motivos invocados por éstas, procede condenarlas solidariamente al pago de las costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:

1)
Desestimar los recursos de casación.

2)
Condenar a las recurrentes solidariamente al pago de las costas.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.