CELEX: 62013TJ0358
Wyrok Sądu Pierwszej Instancji
8 października 2015 r

Ramy prawne
W okresie wystąpienia okoliczności faktycznych rozporządzenie Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (
Dz.U. L 209, s. 1
) było rozporządzeniem podstawowym dla Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), które zostały ustanowione tym rozporządzeniem.
Artykuł 4 tego rozporządzenia przewidywał, że na zasadzie podziału zarządzania między państwa członkowskie i Unię Europejską EFRROW ponosi ciężar wkładu finansowego Unii w programy rozwoju obszarów wiejskich wdrażanych zgodnie z ustawodawstwem Unii dotyczącym wsparcia rozwoju obszarów wiejskich udzielanego za pomocą EFRROW.
Artykuł 22 rozporządzenia 1290/2005 stanowił, że udział finansowy EFRROW w wydatkach związanych z programami rozwoju obszarów wiejskich jest ustalany dla każdego programu według pułapów ustanowionych ustawodawstwem Unii dotyczącym wsparcia rozwoju obszarów wiejskich udzielanego za pomocą EFRROW, powiększonych o kwoty ustalane przez Komisję. Zgodnie z art. 23 akapit drugi wspomnianego rozporządzania decyzja Komisji przyjmująca każdy program rozwoju obszarów wiejskich przedstawiony przez państwo członkowskie stanowi, po jej przekazaniu zainteresowanemu państwu członkowskiemu, zobowiązanie prawne. Artykuł 24 tego rozporządzenia stanowił w szczególności, że Komisja oddaje państwom członkowskim do dyspozycji środki niezbędne dla pokrycia wydatków wymienionych w art. 4 w postaci finansowania wstępnego, płatności pośrednich oraz płatności salda.
Artykuł 26 rozporządzenia nr 1290/2005, zatytułowany „Wypłata płatności pośrednich”, brzmiał:
„1.   Płatności pośrednie są dokonywane w ramach każdego programu rozwoju obszarów wiejskich. Ich wyliczenie następuje przez zastosowanie współczynnika współfinansowania do każdego priorytetu w ramach wydatków publicznych zatwierdzonych dla danego priorytetu.
2.   Komisja dokonuje płatności pośrednich, z zastrzeżeniem dostępności środków w budżecie, w celu zwrotu wydatków poniesionych przez akredytowane agencje płatnicze na realizację działań.
3.   Komisja dokonuje każdej płatności pośredniej pod warunkiem spełnienia następujących obowiązków:
a)
przekazania Komisji deklaracji wydatków, podpisanej przez akredytowaną agencję płatniczą, zgodnie z art. 8 ust. 1 lit. c);
b)
przestrzegania całkowitej kwoty wkładu EFRROW przyznanej dla każdego z priorytetów dla całego okresu objętego danym programem;
c)
przekazania Komisji ostatniego rocznego sprawozdania dotyczącego wykonania danego programu rozwoju obszarów wiejskich.
4.   Komisja powiadamia niezwłocznie akredytowaną agencję płatniczą oraz jednostkę koordynującą, jeżeli taka została wyznaczona, o braku spełnienia jednego z warunków przewidzianych w ust. 3. Jeżeli nie jest spełniony jeden z warunków przewidzianych w ust. 3 lit. a) lub lit. c), deklaracja wydatków jest niedopuszczalna.
5.   Komisja dokonuje płatności pośredniej w terminie nieprzekraczającym 45 dni od daty rejestracji deklaracji wydatków spełniającej warunki określone w ust. 3, bez uszczerbku dla decyzji, o których mowa w art. 30 i 31.
6.   Akredytowane agencje płatnicze sporządzają i przekazują Komisji, za pośrednictwem jednostki koordynującej lub, w przypadku gdy nie została ona wyznaczona, bezpośrednio, deklaracje wydatków pośrednich odnoszących się do programów rozwoju obszarów wiejskich, w terminach określonych przez Komisję. Deklaracje te odnoszą się do wydatków dokonanych przez agencję płatniczą w każdym okresie, którego dotyczą.
Deklaracje wydatków pośrednich dotyczące wydatków dokonanych po dniu 16 października są księgowane w budżecie na rok następny”.
Artykuł 27 tego rozporządzenia, zatytułowany „Zawieszanie i redukcja płatności pośrednich”, przewidywał:
„1.   Płatności pośrednie są dokonywane na warunkach określonych w art. 81 rozporządzenia (WE, Euratom) nr 1605/2002, na podstawie deklaracji wydatków oraz informacji finansowych dostarczonych przez państwa członkowskie.
2.   Jeżeli przekazane przez państwo członkowskie deklaracje wydatków lub informacje nie pozwalają stwierdzić, że deklaracja wydatków jest zgodna z obowiązującymi zasadami wspólnotowymi, żąda się od tego państwa członkowskiego przedstawienia informacji uzupełniających w terminie ustalanym w zależności od wagi problemu, który zasadniczo nie może być krótszy niż trzydzieści dni.
3.   W przypadku braku odpowiedzi państwa członkowskiego na żądanie wymienione w ust. 2 lub w przypadku odpowiedzi uznanej za niewyczerpującą lub pozwalającą stwierdzić, że nie przestrzegano rozporządzenia lub nieprawidłowo wykorzystano fundusze wspólnotowe, Komisja może zredukować lub czasowo zawiesić płatności pośrednie na rzecz państwa członkowskiego. Komisja powiadamia o tym fakcie państwo członkowskie.
4.   Zawieszenia płatności lub redukcji w odliczeniach płatności pośrednich, o których mowa w art. 26 dokonuje się z poszanowaniem zasady proporcjonalności i bez uszczerbku dla decyzji, o których mowa w art. 30 i 31”.
Artykuł 29 rozporządzenia nr 1290/2005, zatytułowany „Automatyczne zwolnienie zobowiązania”, stanowił:
„1.   Komisja automatycznie zwalnia część zobowiązania budżetowego dotyczącego programu rozwoju obszarów wiejskich niewykorzystaną dla płatności finansowania wstępnego lub płatności pośrednich, lub dla której najpóźniej w dniu 31 grudnia drugiego roku następującego po roku, w którym podjęto zobowiązanie budżetowe, do Komisji nie wpłynęła żadna deklaracja wydatków spełniająca warunki określone w art. 26 ust. 3.
2.   Część zobowiązań budżetowych, nadal otwartych w dniu 31 grudnia 2015 r., które nie stały się przedmiotem deklaracji wydatków najpóźniej w dniu 30 czerwca 2016 r., jest przedmiotem automatycznego zwolnienia.
[…]
4.   W przypadku postępowania sądowego lub odwoławczego postępowania administracyjnego mającego skutek zawieszający, bieg terminu, o którym mowa w ust. 1 lub 2, z upływem którego następuje automatyczne zwolnienie zostaje zawieszony dla kwoty odpowiadającej danym operacjom na czas trwania wymienionego postępowania sądowego lub odwoławczego postępowania administracyjnego, pod warunkiem że Komisja otrzyma od państwa członkowskiego najpóźniej w dniu 31 grudnia roku N + 2 zawierającą uzasadnienie informację na ten temat.
5.   Obliczając kwoty automatycznie zwolnione, nie bierze się pod uwagę:
a)
części zobowiązań budżetowych, które są przedmiotem deklaracji wydatków, ale których zwrot jest przedmiotem redukcji lub zawieszenia przez Komisję na dzień 31 grudnia roku N + 2;
b)
części zobowiązań budżetowych, które nie mogły stać się przedmiotem wypłaty ze strony agencji płatniczej z powodu siły wyższej i której brak ma istotne skutki dla realizacji programu rozwoju obszarów wiejskich. Władze krajowe powołujące się na siłę wyższą są zobowiązane do udowodnienia jej bezpośrednich konsekwencji dla realizacji całości lub części programu.
6.   Komisja powiadamia w odpowiednim czasie państwo członkowskie i zainteresowane władze o istnieniu ryzyka zastosowania automatycznego zwolnienia. Komisja informuje państwo członkowskie i odnośne władze o kwocie automatycznego anulowania wynikającego z posiadanych przez nią informacji. Państwo członkowskie dysponuje terminem dwóch miesięcy od daty otrzymania tej informacji na wyrażenie swojej zgody na wymienioną kwotę lub na przedstawienie swych uwag. Komisja dokonuje automatycznego zwolnienia najpóźniej w terminie dziewięciu miesięcy od upływu ostatecznych terminów przewidzianych w ust. 1–4.
7.   W przypadku zastosowania automatycznego zwolnienia, udział EFRROW w danym programie rozwoju obszarów wiejskich zostaje zmniejszony dla danego roku o kwotę automatycznego zwolnienia […]”.
Artykuł 30 tego rozporządzenia, zatytułowany „Rozliczanie rachunków”, stanowił:
„1.   Przed dniem 30 kwietnia roku następującego po danym roku budżetowym, zgodnie z procedurą określoną w art. 41 ust. 3, Komisja podejmuje decyzję w sprawie rozliczenia rachunków akredytowanych agencji płatniczych, na podstawie przekazanych informacji zgodnie z art. 8 ust. 1 lit. c) [ppkt (iii)].
2.   Decyzja w sprawie rozliczenia rachunków dotyczy kompletności, dokładności i prawdziwości przedłożonych rocznych sprawozdań finansowych. Decyzja jest podejmowana bez uszczerbku dla decyzji podjętych później na mocy art. 31”.
Artykuł 31 tego rozporządzenia, zatytułowany „Rozliczanie zgodności”, stanowił:
„1.   Komisja decyduje o kwotach podlegających wyłączeniu z finansowania Wspólnoty, jeżeli stwierdzi, że wydatki określone w art. 3 ust. 1 i art. 4 nie zostały dokonane zgodnie z zasadami wspólnotowymi, według procedury, o której mowa w art. 41 ust. 3.
2.   Komisja dokonuje oszacowania kwot podlegających wyłączeniu z uwzględnieniem w szczególności stwierdzonego stopnia niezgodności. Komisja uwzględnia naturę i wagę naruszenia oraz stratę finansową poniesioną przez Wspólnotę.
3.   Przed podjęciem każdej decyzji o odmowie finansowania, wyniki kontroli Komisji oraz odpowiedzi zainteresowanego państwa członkowskiego są przedmiotem pisemnych zawiadomień, w następstwie których obie strony próbują osiągnąć porozumienie w sprawie środków, które mają zostać podjęte.
W przypadku gdy porozumienie nie zostało osiągnięte, państwo członkowskie może zwrócić się o rozpoczęcie procedury mającej na celu pogodzenie stanowisk stron w terminie czterech miesięcy; jej wyniki są przedmiotem sprawozdania przekazywanego Komisji i rozpatrywanego przez nią przed podjęciem ewentualnej decyzji o odmowie finansowania […]”.
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 26 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez EFRROW (
Dz.U. L 277, s. 1
), obowiązujące w okresie wystąpienia okoliczności faktycznych, ustanawiało ogólne zasady wspólnotowego wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, finansowanego z EFFROW ustanowionego rozporządzeniem nr 1290/2005. Jego art. 71, zatytułowany „Kwalifikowalność wydatków”, stanowił:
„1.   […] [W]ydatki kwalifikują się do wkładu z EFFROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2015 r.
Nowe wydatki dodane w chwili modyfikacji programu […] kwalifikują się od daty otrzymania przez Komisję wniosku o modyfikację programu.
2.   Wydatki kwalifikują się do wkładu z EFFROW tylko w przypadkach gdy są ponoszone na operacje podjęte przez instytucję zarządzającą danego programu lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami selekcji ustalonymi przez właściwy organ […]”.
Artykuł 75 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia przewidywał, że instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programem i za wdrażanie go w efektywny, skuteczny i prawidłowy sposób, w szczególności za zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu rozwoju obszarów wiejskich.
Zgodnie z motywem 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia nr 1698/2005 (
Dz.U. L 368, s. 15
) jedynie istotne zmiany w programach, przesunięcie środków finansowych EFFROW między osiami w ramach programu i zmiany stóp współfinansowania z EFFROW powinny być przedmiotem decyzji Komisji i należało ustanowić w tym względzie procedurę zatwierdzania.
Artykuł 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 stanowił:
„Do celów art. 71 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia […] nr 1698/2005, państwa członkowskie ponoszą odpowiedzialność za wydatki od dnia otrzymania przez Komisję ich wniosku dotyczącego przeglądu lub zmian programu, o których mowa w art. 6 ust. 1 niniejszego rozporządzenia, do dnia podjęcia przez Komisję decyzji […] lub daty zakończenia oceny zgodności zmian […]”.
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (
Dz.U. L 171, s. 1
) określa szczegółowe warunki i zasady mające zastosowanie do podziału zarządzania wydatkami i dochodami EFRG i EFRROW, do prowadzenia kont i deklaracji wydatków i dochodów przez agencje płatnicze, jak również zwrotu przez Komisję wydatków na mocy rozporządzenia nr 1290/2005. Jego motyw 7 wskazuje, że w przypadku działań związanych z operacjami finansowanymi przez EFRROW deklaracje wydatków, które mają także charakter wniosku o przyznanie płatności, muszą być przekazane Komisji wraz z wymaganymi informacjami. Zgodnie z jego motywem 11 Komisja dokonuje na rzecz państw członkowskich płatności miesięcznych lub okresowych na podstawie deklaracji wydatków, uwzględniając dochody otrzymane przez agencje płatnicze na konto budżetu Unii. Motyw 23 wskazuje, że biorąc pod uwagę specyfikę przepisów w zakresie rachunkowości stosowanych w odniesieniu do EFRROW oraz wykorzystanie finansowania wstępnego i finansowania środków na rok kalendarzowy, należy przewidzieć, że wydatki te muszą być deklarowane zgodnie z terminami dostosowanymi do tych szczególnych warunków.
Artykuł 16 rozporządzenia nr 883/2006, zatytułowany „Deklaracje wydatków”, w brzmieniu obowiązującym w okresie wystąpienia okoliczności faktycznych brzmiał:
„1.   Agencje płatnicze sporządzają deklaracje wydatków dla każdego programu rozwoju obszarów wiejskich. Deklaracje te obejmują, w odniesieniu do każdego środka rozwoju obszarów wiejskich kwalifikujące się kwoty wydatków publicznych, w odniesieniu do których agencja płatnicza rzeczywiście przekazała odpowiadający wkład EFRROW w danym okresie referencyjnym.
2.   Po zatwierdzeniu programu państwa członkowskie przekazują Komisji, zgodnie z art. 8 ust. 1 lit. c) [ppkt (i)] rozporządzenia […] nr 1290/2005, drogą elektroniczną swoje deklaracje wydatków, na warunkach określonych w art. 18 niniejszego rozporządzenia w następujących terminach:
[…]
d)
najpóźniej w dniu 31 stycznia w przypadku wydatków w okresie rozpoczynającym się dnia 16 października do dnia 31 grudnia.
Wydatki zadeklarowane zgodnie z okresem mogą obejmować zmiany danych zadeklarowanych zgodnie z poprzednimi okresami deklaracji tego samego roku budżetowego.
[…]
4.   Jeżeli stwierdza się rozbieżności, różnice w interpretacji lub niespójności dotyczące deklaracji wydatków dla danego okresu referencyjnego, wynikające w szczególności z nieprzekazywania informacji wymaganych zgodnie z rozporządzeniem […] nr 1698/2005 i jego zasad stosowania oraz wymagają one dodatkowej weryfikacji, dane państwo członkowskie jest zobowiązane do dostarczenia dodatkowych informacji […].
Termin płatności ustanowiony w art. 26 ust. 5 rozporządzenia […] nr 1290/2005 może w tym przypadku być zawieszony, w odniesieniu do całości lub części kwoty, dla której wystąpiono o przyznanie płatności, począwszy od daty przekazania wniosku o przekazanie informacji do chwili otrzymania żądanych informacji lub najpóźniej do chwili złożenia deklaracji wydatków dla następnego okresu. Jeżeli nie znaleziono rozwiązania w tym terminie, Komisja może zawiesić lub zredukować płatności zgodnie z art. 27 ust. 3 rozporządzenia […] nr 1290/2005.
[…]”.
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (
Dz.U. L 171, s. 90
) wskazywało w szczególności w motywie 9, że należy ustanowić szczegółowe przepisy zarówno w odniesieniu do procedury rozliczenia finansowego przewidzianej w art. 30 rozporządzenia nr 1290/2005, jak i do procedury rozliczenia zgodności rachunków przewidzianej w art. 31 wspomnianego rozporządzenia, łącznie z mechanizmem umożliwiającym, w zależności od przypadku, odejmowanie lub dodawanie wynikających kwot do jednej z następnych płatności dokonanych na rzecz państw członkowskich.
Artykuł 10 rozporządzenia nr 885/2006, zatytułowany „Rozliczenie finansowe”, stanowi:
„1.   W decyzji w sprawie rozliczenia rachunków, o której mowa w art. 30 rozporządzenia […] nr 1290/2005, ustalone zostały kwoty wydatków poniesionych w każdym państwie członkowskim w ciągu danego roku budżetowego, które są uznawane za zapisane w ciężar EFGR i EFRROW na podstawie rocznych sprawozdań finansowych, określonych w art. 6 niniejszego rozporządzenia, oraz wszelkie redukcje i odroczenia na mocy art. 17 i 27 rozporządzenia […] nr 1290/2005.
[…]
W przypadku EFRROW kwota ustalona decyzją w sprawie rozliczenia rachunków zawiera fundusze, które mogą zostać wykorzystane ponownie przez dane państwo członkowskie na mocy art. 33 ust. 3 lit. c) rozporządzenia […] nr 1290/2005.
2.   […] W przypadku EFRROW kwota, która na mocy decyzji w sprawie rozliczenia rachunków jest możliwa do odzyskania od każdego państwa członkowskiego lub która jest wpłacana na rzecz każdego państwa członkowskiego, ustalana jest poprzez potrącanie płatności pośrednich w danym roku finansowym z wydatków uznanych dla tego samego roku budżetowego zgodnie z ust. 1. Po przyjęciu decyzji zgodnie z art. 30 rozporządzenia […] nr 1290/2005 Komisja potrąca tę kwotę od pierwszej płatności, w odniesieniu do której państwo członkowskie złożyło deklarację wydatków, lub ją do niej dodaje.
3.   Komisja powiadamia zainteresowane państwo członkowskie o wynikach weryfikacji dostarczonych informacji wraz ze wszystkimi proponowanymi przez nią zmianami najpóźniej do dnia 31 marca następującego po upływie roku budżetowego.
4.   Jeżeli, z powodów zależnych od danego państwa członkowskiego, Komisja nie może rozliczyć rachunków państwa członkowskiego do dnia 30 kwietnia następnego roku, Komisja powiadamia takie państwo członkowskie o dalszym dochodzeniu, które proponuje przeprowadzić na podstawie art. 37 rozporządzenia […] nr 1290/2005.
[…]”.
Artykuł 11 tego rozporządzenia, zatytułowany „Rozliczenie zgodności rachunków”, ustanawiał szczegółowe zasady procedury przewidzianej w art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005.
Okoliczności powstania sporu
Pismem z dnia 15 listopada 2011 r. władze włoskie przekazały Komisji, zgodnie z art. 6 rozporządzenia nr 1974/2006, uzasadniony wniosek dotyczący zmian w istniejącym programie rozwoju obszarów wiejskich dla regionu Basilicata na lata 2007–2013. Wniosek ten dotyczył w szczególności zasad wdrażania środka nr 125 tego programu, zarówno w drodze przetargów regionalnych, jak i w ramach procedury mobilizacji krajowej.
Pismem z dnia 1 grudnia 2011 r. Komisja potwierdziła otrzymanie tego pisma i wskazała, że do zatwierdzenia wszystkich wniosków dotyczących zmian zastosowanie ma, zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 1974/2006, termin sześciu miesięcy.
Pismem z dnia 26 stycznia 2012 r. włoska agencja płatnicza, Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA, agencja udzielenia pomocy w sektorze rolnym), złożyła deklarację wydatków poniesionych przez instytucję zarządzającą programem rozwoju obszarów wiejskich dla regionu Basilicata dotyczących ostatniego kwartału 2011 r., zgodnie z postanowieniami art. 26 ust. 3 lit. a) rozporządzenia nr 1290/2005.
W następstwie dwustronnych spotkań władz włoskich i Komisji Komisja pismem w formie elektronicznej z dnia 8 lutego 2012 r. zażądała dodatkowych wyjaśnień w sprawie zadeklarowanych przez region Basilicata obciążających EFRROW wydatków dotyczących ostatniego kwartału 2011 r. W szczególności zapytała, czy owe wydatki obejmowały wydatki poniesione w wyniku zmian programu dla tego regionu zaproponowanych we wniosku badanym wówczas przez służby Komisji. Ponadto zażądała szczegółowego uzasadnienia wydatków dotyczących środka nr 125, również badanego przez jej służby.
Władze włoskie odpowiedziały pismem w formie elektronicznej z dnia 9 lutego 2012 r., informując, że zgłoszone wydatki obejmowały wydatki odnoszące się do pięciu projektów dotyczących środka nr 125, których wykonanie nastąpiło w ramach procedury mobilizacji krajowej. Tabela załączona do tego pisma wskazywała całkowitą kwotę wydatków poniesionych na owe pięć projektów, a także kwotę 5006487,10 EUR obciążającą EFRROW.
Pismem z dnia 21 marca 2012 r. Komisja przedstawiła swoje uwagi i zażądała od władz regionu Basilicata dodatkowych wyjaśnień w sprawie wniosków dotyczących zmian programu rozwoju regionalnego. Stwierdziła w szczególności, że wnioskowi dotyczącemu wprowadzenia procedury mobilizacji krajowej sprzeciwiają się art. 71 ust. 2 i art. 75 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1698/2005. W konsekwencji Komisja zawiesiła bieg terminu sześciu miesięcy na zatwierdzenie wszystkich środków i wezwała władze włoskie, aby ponownie rozważyły złożone przez nie wnioski.
Pismem z dnia 28 marca 2012 r. Komisja wezwała AGEA do przedstawienia nowej deklaracji wydatków dla regionu Basilicata dotyczącej ostatniego kwartału 2011 r., z wyłączeniem z niej wydatków poniesionych na pięć projektów dotyczących środka nr 125, to znaczy 8703906,64 EUR wydatków publicznych i 5006487,10 EUR wydatków obciążających EFFROW. Komisja odesłała do swojego pisma z dnia 21 marca 2012 r. i stwierdziła, że zaproponowana zmiana zasad wdrożenia środka nr 125 nie była zgodna z art. 71 ust. 2 i z art. 75 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, a wobec tego owe pięć projektów nie kwalifikowało się do wkładu z EFFROW. Komisja przypomniała wreszcie przepis z art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006.
AGEA odpowiedziała pismem z dnia 3 kwietnia 2012 r., odmawiając wysłania nowej deklaracji. Jej zdaniem złożona deklaracja wydatków, która spełniała warunki z art. 26 ust. 3 rozporządzenia nr 1290/2005, powinna zostać uznana za dopuszczalną, szczególnie wobec faktu, że Komisja nie zgłosiła zastrzeżeń na podstawie ust. 4 tego przepisu. W konsekwencji Komisja powinna jej zdaniem dokonać płatności pośredniej w terminie nieprzekraczającym 45 dni od daty rejestracji deklaracji wydatków, jak zostało przewidziane w art. 16 ust. 4 rozporządzenia nr 883/2006 w związku z art. 26 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005. Według AGEA Komisja zawsze mogła skorzystać z możliwości zawieszenia lub zredukowania płatności zgodnie z art. 27 rozporządzenia nr 1290/2005. Wreszcie AGEA stwierdziła, że w razie potrzeby Komisja powinna wprowadzić do deklaracji wydatków ewentualne zmiany zgodnie z art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2006.
Pismem z dnia 15 maja 2012 r. Komisja potwierdziła przyjęcie do wiadomości odmowy władz włoskich. Przypomniała powody, dla których wydatki dotyczące przedmiotowych pięciu projektów powinny zostać odliczone od wydatków zadeklarowanych, i wezwała władze włoskie do przedstawienia informacji uzupełniających w terminie 30 dni. Komisja wskazała, że w przypadku braku odpowiedzi lub w przypadku odpowiedzi niewyczerpującej może ona przystąpić do zredukowania zadeklarowanych wydatków, zgodnie z art. 27 rozporządzenia nr 1290/2005, w tym kwoty 5006487,10 EUR obciążającej EFRROW.
W piśmie z dnia 25 maja 2012 r. Komisja przedstawiła swoje uwagi do nowej, zmienionej wersji wniosku dotyczącego zmiany programu rozwoju regionalnego Basilicaty, zgłoszonego równolegle w dniu 9 maja 2012 r. W tej wersji Republika Włoska zaproponowała wdrożenie środka nr 125 w drodze przetargów, w odniesieniu do których instytucja zarządzająca mogłaby zweryfikować warunki realizacji przewidziane w programie rozwoju obszarów wiejskich. Komisja odrzuciła również tę propozycję. W szczególności wskazała, że wniosek dotyczący zmian zasad wdrożenia tego środka wprowadzał elementy niepewności prawnej w porównaniu do zasad obowiązujących. Wreszcie Komisja zawiesiła bieg okresu sześciu miesięcy na zatwierdzenie wniosku dotyczącego zmian programu i wezwała władze włoskie do przedstawienia jego nowej wersji.
Pismem z dnia 20 czerwca 2012 r. władze włoskie przedstawiły swoje uwagi co do niedopuszczalności wydatków stwierdzonej przez Komisję w jej piśmie z dnia 15 maja 2012 r.
Komisja odpowiedziała pismem z dnia 11 września 2012 r., stwierdzając, że informacje przedstawione przez władze włoskie nie stanowiły odpowiedzi na zauważone problemy dotyczące zgodności przedmiotowej propozycji zmiany z art. 71 ust. 2 i art. 75 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Komisja ponownie uznała, że kwota 5006487,10 EUR nie może być finansowana przez EFRROW. Ponadto wskazała, że w przypadku braku odpowiedzi lub w przypadku odpowiedzi niewyczerpującej w terminie 30 dni przystąpi ona do stosownego redukowania wydatków pośrednich, zgodnie z art. 27 ust. 3 rozporządzenia nr 1290/2005.
Pismem z dnia 19 października 2012 r. władze włoskie potwierdziły, że nie mają innych argumentów, które mogłyby przedstawić odnośnie do zgodności wspomnianej kwoty zadeklarowanych wydatków, i że przystąpiły do odzyskania kwot otrzymanych przez beneficjentów środka nr 125.
Pismem z dnia 26 marca Komisja wskazała władzom włoskim, że wymiana informacji w rozumieniu art. 27 ust. 3 rozporządzenia nr 1290/2005 została zakończona i że podtrzymuje ona swoje stanowisko w sprawie niezgodności zasad wdrożenia pięciu projektów, których dotyczy środek nr 125, z prawem Unii. Komisja dodała, że planuje zawieszenie kwoty 5006487,10 EUR i że kwestia ta zostanie również wzięta pod uwagę w ramach późniejszej procedury rozliczania rachunków.
Pismem z dnia 17 kwietnia 2013 r. władze włoskie potwierdziły przyjęcie tego pisma Komisji do wiadomości, wskazując, że uważają sporną kwotę za już zawieszoną.
W dniu 26 kwietnia 2013 r. Komisja wydała decyzję wykonawczą 2013/209/UE w sprawie rozliczenia rachunków agencji płatniczych państw członkowskich dotyczących wydatków finansowanych przez EFRROW za rok budżetowy 2012 (
Dz.U. L 118, s. 23
, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”), która została notyfikowana Republice Włoskiej w dniu 29 kwietnia 2013 r. Jeśli chodzi o region Basilicata, Komisja uznała kwotę 5006487,10 EUR za „kwotę, która nie może być ponownie wykorzystana”, wyłączając ją w ten sposób z finansowania Unii.
Pismem z dnia 16 maja 2013 r. Komisja w szczególności otwarła procedurę rozliczania zgodności rachunków zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006. W ramach środków korygujących zaproponowała korektę o kwotę 5006487,10 EUR obciążającą AGEA.
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 9 lipca 2013 r., Republika Włoska wniosła niniejszą skargę.
Jako że w wyznaczonym terminie, to znaczy do dnia 26 listopada 2013 r., replika nie został złożona, w tym dniu procedura pisemna została zamknięta.
Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (szósta izba) postanowił otworzyć procedurę ustną i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu postępowania przed Sądem z dnia 2 maja 1991 r. zwrócił się do stron z pytaniami na piśmie. Strony udzieliły odpowiedzi na pytania Sądu w wyznaczonym terminie.
Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania zadane ustnie przez Sąd.
Republika Włoska wnosi do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części, w której wyklucza ona kwotę 5006487,10 EUR, dotyczącą regionu Basilicata, z limitu wydatków EFRROW na program rozwoju regionalnego dla tego regionu;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
—
oddalenie skargi;
—
obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania.
Co do prawa
Na poparcie swojej skargi Republika Włoska podnosi jeden zarzut, który dotyczy naruszenia art. 26, 27 i 29 rozporządzenia nr 1290/2005, art. 10 rozporządzenia nr 1974/2006, art. 16 ust. 4 rozporządzenia nr 883/2006 i art. 11 rozporządzenia nr 885/2006, a także naruszenia podstawowych wymogów formalnych, w tym obowiązku uzasadnienia, oraz ogólnych zasad prawa Unii, w tym w szczególności zasad zgodności z prawem, pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań.
Według Republiki Włoskiej uznanie w zaskarżonej decyzji kwoty 5006487,10 EUR za „kwotę, która nie może być ponownie wykorzystana” powoduje zmniejszenie o tę kwotę pułapu wydatków EFRROW na program rozwoju obszarów rolnych regionu Basilicata i w konsekwencji – niemożność jej wykorzystania w ramach tego pułapu. Takie zaklasyfikowanie jest jej zdaniem równoznaczne ze zwolnieniem tej kwoty zgodnie z art. 29 rozporządzenia nr 1290/2005. Takie zwolnienie narusza wszystkie przepisy i zasady prawa przywołane w pkt 41 powyżej, w szczególności dlatego, że deklaracja wydatków na program rozwoju obszarów wiejskich regionu Basilicata za ostatni kwartał 2011 r. została złożona w wymaganym terminie i zgodnie z art. 26 ust. 3 rozporządzenia nr 1290/2005.
Komisja nie zgadza się z tymi argumentami Republiki Włoskiej i uważa, że skarga oparta jest na błędnej przesłance, ponieważ zaskarżona decyzja nie nakazuje wcale automatycznego zwolnienia spornej kwoty. Ponadto zaskarżoną decyzję – jako że Republika Włoska była ściśle zaangażowana w proces jej wydawania, oraz przy uwzględnieniu jej motywów 1 i 7 – należy uznać za wystarczająco uzasadnioną.
Na wstępie należy wskazać, że jak przyznała Republika Włoska na rozprawie, skarga w niniejszej sprawie dotyczy faktu, iż kwota 5006487,10 EUR została jej zdaniem automatycznie zwolniona w zaskarżonej decyzji, z naruszeniem art. 29 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005 i bez odpowiedniego wyjaśnienia.
Tymczasem, po pierwsze, należy wskazać, że w swoich pismach Republika Włoska poprzestała na powołaniu, bez żadnego rozwinięcia, naruszenia art. 26 i 27 rozporządzenia nr 1290/2005, art. 10 rozporządzenia nr 1974/2006, art. 16 ust. 4 rozporządzenia nr 883/2006 i art. 11 rozporządzenia nr 885/2006, a także naruszenia podstawowych wymogów formalnych, w tym obowiązku uzasadnienia, oraz ogólnych zasad prawa Unii, w tym w szczególności zasad zgodności z prawem, pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania przed Sądem z dnia 2 maja 1991 r. skarga powinna zawierać zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, niezależnie od kwestii terminologicznych, przedstawienie zarzutów musi być wystarczająco jasne i precyzyjne, tak by umożliwiło stronie pozwanej przygotowanie obrony, a Sądowi rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi, w stosownym wypadku bez potrzeby żądania innych informacji. Aby skarga była dopuszczalna, konieczne jest bowiem, by istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których się ona opiera, wynikały, przynajmniej skrótowo, lecz w sposób spójny i zrozumiały, z treści samej skargi, tak by gwarantowały pewność prawa i prawidłowe administrowanie wymiarem sprawiedliwości (zob. wyrok z dnia 27 września 2006 r., Roquette Frères/Komisja, T‑322/01, Zb.Orz.,
EU:T:2006:267
, pkt 208 i przytoczone tam orzecznictwo). Z utrwalonego orzecznictwa wynika także, że każdy zarzut, który nie został dostatecznie sformułowany w skardze wszczynającej postępowanie, należy uznać za niedopuszczalny. Podobne wymogi są przewidziane, gdy argument jest powoływany na poparcie zarzutu. Ponieważ chodzi o bezwzględną przeszkodę procesową, niedopuszczalność ta może być w razie potrzeby podniesiona z urzędu przez Sąd (zob. wyrok z dnia 14 grudnia 2005 r., Honeywell/Komisja, T‑209/01, Zb.Orz.,
EU:T:2005:455
, pkt 54, 55 i przytoczone tam orzecznictwo).
W świetle utrwalonego orzecznictwa przypomnianego w pkt 46 powyżej Sąd stwierdza z urzędu, że zarzuty wskazane w pkt 45 powyżej nie zostały zwięźle przedstawione, zgodnie z art. 44 § 1 lit. c) regulaminu postępowania przed Sądem z dnia 2 maja 1991 r. W konsekwencji należy odrzucić je jako niedopuszczalne.
Po drugie, w pkt 40 i 41 skargi Republika Włoska podnosi, że wskazana w zaskarżonej decyzji całkowita wysokość spornej kwoty jest niewłaściwa. Według tego państwa członkowskiego przy uwzględnieniu okoliczności, że „dokonane zostały płatności wykraczające poza niezbędny zakres w celu uniknięcia zwolnienia”, kwota ta powinna wynieść 4475963,58 EUR. Republika Włoska przedstawia tabelę, która według niej pokazuje całkowitą kwotę zobowiązań finansowych dla regionu w latach 2007–2009 i różnice pomiędzy płatnościami dokonanymi w dniu 31 grudnia 2011 r., po pierwsze, przy dopuszczeniu pięciu projektów w ramach środka nr 125, a po drugie, przy ich wykluczeniu.
Należy stwierdzić, że owa tabela, zamieszczona w pkt 41 skargi, nie wskazuje pochodzenia danych w niej zawartych ani nie przedstawia istotnych wyjaśnień co do metody wykorzystanej do jej opracowania, i że weryfikacja informacji w niej zawartych jest niemożliwa. Nie ma ona zatem wystarczającej wartości dowodowej i wobec tego nie może skłonić Sądu do zbadania obliczeń spornej kwoty. W tym względzie należy przypomnieć, że – by dokonać oceny mocy dowodowej dokumentu – trzeba, po pierwsze, zweryfikować wiarygodność zawartych w nim informacji, a w szczególności wziąć pod uwagę pochodzenie dokumentu, okoliczności jego sporządzenia, jego przeznaczenie, a następnie na podstawie jego treści zadać sobie pytanie, czy wydaje się on sensowny i wiarygodny (wyrok z dnia 27 września 2006 r., Dresdner Bank i in./Komisja, T‑44/02 OP, T‑54/02 OP, T‑56/02 OP, T‑60/02 OP i T‑61/02 OP, Zb.Orz.,
EU:T:2006:271
, pkt 121 i przytoczone tam orzecznictwo).
Jak z tego wynika, argument dotyczący obliczenia spornej kwoty nie jest niczym poparty i musi zostać odrzucony.
Podobnie dzieje się w przypadku tabeli zamieszczonej w pkt 37 skargi, mającej pokazywać kwoty odzyskane przez władze włoskie od beneficjentów środka nr 125, które miałyby przedstawiać udziały EFRROW. Tabela ta nie wskazuje pochodzenia danych w niej zawartych ani nie przedstawia istotnych wyjaśnień co do metody wykorzystanej do jej opracowania. Wobec tego również musi ona zostać odrzucona jako pozbawiona wartości dowodowej.
Dodatkowo należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem choć do Komisji należy wykazanie istnienia naruszenia przepisów Unii, to z chwilą stwierdzenia tego naruszenia do państwa członkowskiego należy wykazanie, w razie potrzeby, że Komisja popełniła błąd w zakresie konsekwencji finansowych, jakie należy z tego wyciągnąć (wyroki: z dnia 7 października 2004 r., Hiszpania/Komisja, C‑153/01, Zb.Orz.,
EU:C:2004:589
, pkt 67; z dnia 7 lipca 2005 r., Grecja/Komisja, C‑5/03, Zb.Orz.,
EU:C:2005:426
, pkt 38). Zakładając, że naruszenie zostało wykazane, należy stwierdzić, iż Republika Włoska nie przedstawiła żadnego argumentu mogącego dowodzić błędu popełnionego przez Komisję co do konsekwencji finansowych, które należy z tego wyciągnąć.
Co więcej, jeśli chodzi o zastrzeżenia dotyczące, w istocie, naruszenia art. 29 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005 i obowiązku uzasadnienia, należy wskazać, co następuje.
Po pierwsze, Republika Włoska twierdzi, że zaskarżona decyzja jest obarczona brakiem uzasadnienia dotyczącym ujęcia spornej kwoty w decyzji w sprawie rozliczenia rachunków EFRROW za 2012 r., w której nie zostały wspomniane prace przygotowawcze prowadzące do jej wydania.
Po drugie, Republika Włoska podnosi, że w zakresie, w jakim sporna kwota została zredukowana lub zawieszona na mocy art. 27 ust. 3 rozporządzenia nr 1290/2005, musi ona zostać wykluczona z obliczania kwot zwolnionych na mocy art. 29 ust. 5 tego rozporządzenia. Również rozliczenie rachunków zdaniem Republiki Włoskiej dotyczy tylko wniosków ze sprawozdań finansowych przedstawionych przez każdą agencję płatniczą. Według Republiki Włoskiej wpisanie spornej kwoty do zaskarżonej decyzji dotyczącej rozliczenia rachunków EFRROW za rok finansowy 2012 jest sprzeczne z późniejszym otwarciem procedury rozliczenia zgodności rachunków przewidzianej w art. 11 rozporządzenia nr 885/2006.
W przedmiocie zastrzeżenia dotyczącego niewystarczającego uzasadnienia zaskarżonej decyzji
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym na poznanie podstawy podjętej decyzji i na obronę ich praw, a sądowi na sprawowanie jego kontroli. Nie można jednak wymagać, by uzasadnienie wymieniało wszystkie różne odnośne okoliczności faktyczne i prawne. Kwestię tego, czy uzasadnienie decyzji spełnia te wymagania, należy bowiem oceniać w świetle nie tylko jego brzmienia, lecz także jego kontekstu, jak również całości przepisów prawnych regulujących daną dziedzinę (zob. podobnie wyrok z dnia 18 stycznia 2000 r., Mehibas Dordtselaan/Komisja, T‑290/97, Rec,
EU:T:2000:8
, pkt 92 i przytoczone tam orzecznictwo).
W szczególnym kontekście wydawania decyzji odnoszących się do rozliczania rachunków uzasadnienie decyzji winno być uznane za dostateczne, jeżeli państwo członkowskie będące adresatem decyzji jest ściśle zaangażowane w proces jej wydawania i zna powody, dla których Komisja odmawia obciążenia EFRROW spornymi kwotami (zob. analogicznie, w kontekście EFOGR, wyroki: z dnia 6 marca 2001 r., Niderlandy/Komisja, C‑278/98, Rec,
EU:C:2001:124
, pkt 119; z dnia 20 września 2001 r., Belgia/Komisja, C‑263/98, Rec,
EU:C:2001:455
, pkt 98; z dnia 9 września 2004 r., Grecja/Komisja, C‑332/01, Zb.Orz.,
EU:C:2004:496
, pkt 67).
Po pierwsze, w niniejszym przypadku z okoliczności faktycznych i z akt sprawy wynika, że przez cały czas trwania postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania spornej decyzji, Komisja przedstawiała w sposób jasny i wystarczający powody, dla których uważała, iż sporna kwota nie kwalifikuje się do wkładu z EFFROW. Kilkakrotnie zwróciła ona bowiem uwagę Republiki Włoskiej na niezgodny z prawem charakter włączenia spornej kwoty do wydatków zadeklarowanych jako obciążające EFFROW w odniesieniu do ostatniego kwartału 2011 r. Co więcej, wielokrotnie wzywała Republikę Włoską do odliczenia tych wydatków dokonanych na pięć projektów dotyczących środka nr 125 i powiadomiła ją, że przystąpi do stosownego zredukowania wydatków pośrednich ze względu na niezgodność tego środka z art. 71 ust. 2 i art. 75 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005.
I tak, w piśmie z dnia 21 marca 2012 r. (zob. pkt 23 powyżej) Komisja stwierdziła, że modyfikacja środka nr 125 nie była zgodna z wymogami art. 71 ust. 2 i art. 75 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1698/2005. Wyjaśniła, że tylko wydatki podjęte przez instytucję zarządzającą danego programu lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami selekcji ustalonymi przez właściwy organ, kwalifikują się do wkładu EFRROW. W danym wypadku tak nie było. Następnie w piśmie z dnia 28 marca 2012 r. (zob. pkt 24 powyżej) Komisja wezwała AGEA do odliczenia wydatków dotyczących środka nr 125 z deklaracji wydatków dla regionu Basilicata w ostatnim kwartale 2011 r., ponieważ nie można było obciążyć nimi EFFROW. Po pierwsze, powołała się ona na wcześniejsze pismo z dnia 21 marca 2012 r. i powtórzyła powody tego wyłączenia, a także te same odnośne przepisy prawa, a po drugie, przypomniała postanowienie art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 i wezwała do dokonania tego odliczenia. W piśmie z dnia 15 maja 2012 r. (zob. pkt 26 powyżej) zostały powtórzone argumenty z poprzednich pism i zostało wskazane, że w razie nieotrzymania odnośnych informacji uzupełniających Komisja dokona rozliczenia rachunków, odliczając wydatki związane ze środkiem nr 125, czyli kwotę 5006487,10 EUR. Również w piśmie z dnia 11 września 2012 r. (zob. pkt 29 powyżej), odrzucającym informacje przedstawione przez władze włoskie, Komisja ponownie stwierdziła niekwalifikowalność spornej kwoty na podstawie tych samych argumentów i tych samych przepisów.
Postępowanie to zakończyło się pismem z dnia 26 marca 2013 r. (zob. pkt 31 powyżej). W piśmie tym Komisja ponownie przedstawiła powody, dla których uważa, że sporna kwota nie kwalifikuje się do wkładu z EFRROW. Wskazała, że władze włoskie nie odpowiedziały na jej wątpliwości dotyczące zgodności z prawem wydatków poniesionych w ramach środka nr 125, wyrażone w piśmie z dnia 11 września 2012 r. W konsekwencji Komisja podtrzymała swoje stanowisko i wskazała, że dokona zawieszenia kwoty 5006487,10 EUR i że kwestia ta zostanie również wzięta pod uwagę w ramach procedury rozliczania rachunków.
Należy stwierdzić, że taki przebieg zdarzeń, którego Republika Włoska nie kwestionuje, pokazuje, iż Komisja w sposób jasny i jednoznaczny wypowiedziała się w sprawie potraktowania spornej kwoty.
Po drugie, z akt sprawy wynika, że władze włoskie rozumiały, iż sporna kwota została wyłączona z wydatków kwalifikowalnych za ostatni kwartał 2011 r., oraz rozumiały powody, z jakich to nastąpiło. Należy w szczególności wskazać, że pod koniec 2012 r. władze włoskie, uprzedzając zawieszenie spornej kwoty z wydatków kwalifikujących się do wkładu z EFRROW, przystąpiły do odzyskiwania całkowitej kwoty od beneficjentów, o czym świadczy ich pismo z dnia 19 października 2012 r. Co więcej, władze włoskie dwukrotnie zmodyfikowały swój wniosek dotyczący zmian zasad wdrożenia środka nr 125, odpowiadając na trudności wskazane przez Komisję, o czym świadczą ich odpowiedzi na pytania zadane przez Sąd na piśmie.
Należy również wskazać, że w toku postępowania administracyjnego, w pismach z dnia 3 kwietnia, 20 czerwca i 19 października 2012 r. oraz z dnia 17 kwietnia 2013 r. władze włoskie kilkakrotnie wypowiadały się w sprawie zakwalifikowania spornej kwoty i zajęcia przez Komisję stanowiska w tym względzie.
Ponadto należy zauważyć, że wobec faktu, iż swoim pismem z dnia 15 listopada 2012 r. (zob. pkt 18 powyżej) Republika Włoska wyraźnie rozpoczęła procedurę kontroli proponowanej zmiany na podstawie art. 6 rozporządzenia nr 1974/2006, nie może ona twierdzić, że nie znała konsekwencji niezatwierdzenia tej zmiany, o których mowa w art. 10 tego rozporządzenia.
Po trzecie, argument, jakoby zaskarżona decyzja nie zawierała żadnego uzasadnienia, nie może zostać uwzględniony. Z motywów tej decyzji wynika, że Komisja oparła się w szczególności na art. 27, 30 i 33 rozporządzenia nr 1290/2005. W szczególności w motywie 7 zaskarżonej decyzji Komisja wyjaśniła, że „[w] celu uniknięcia jakiegokolwiek przedwczesnego bądź jedynie chwilowego zwrotu [płatności pośrednich zredukowanych lub czasowo zawieszonych zgodnie z art. 27 ust. 3] nie powinny one zostać uznane w niniejszej decyzji i powinny być dalej rozpatrywane w ramach procedury rozliczenia zgodności”. Tak więc w art. 1 zaskarżonej decyzji Komisja rozliczyła rachunki agencji płatniczych państw członkowskich dotyczące wydatków finansowanych przez EFRROW w odniesieniu do roku budżetowego 2012, wskazując w załączniku I kwoty, które mają zostać zwrócone przez państwa członkowskie lub wypłacone na ich rzecz w ramach poszczególnych programów rozwoju obszarów wiejskich. W załączniku I w odniesieniu do regionu Basilicata sporna kwota została odliczona od wydatków zadeklarowanych. W konsekwencji kwota zatwierdzona i rozliczona za rok budżetowy 2012 została proporcjonalnie zmniejszona.
Wbrew twierdzeniom Republiki Włoskiej nie ma znaczenia to, że w zaskarżonej decyzji nie zostały wspomniane prace przygotowawcze prowadzące do jej wydania. Republika Włoska była bowiem ściśle zaangażowana w proces wydawania tej decyzji w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 57 powyżej i zna powody, dla których Komisja uważa, iż nie powinna obciążyć EFRROW sporną kwotą. Ponadto Republika Włoska nie wskazała żadnej nieścisłości, która mogła spowodować niezrozumienie przez nią zaskarżonej decyzji. Ponieważ utrzymuje ona, że nie rozumie umieszczenia spornej kwoty „w kolumnie, która wcześniej nie została nigdy użyta [w zaskarżonej decyzji], tytułem »kwoty, która nie może być ponownie wykorzystana«”, należy wskazać, że owo nazewnictwo pochodzi bezpośrednio z art. 33 rozporządzenia nr 1290/2005. Artykuł ten, zatytułowany „Przepisy szczególne dotyczące EFRROW”, w ust. 3 lit. c) przewiduje, że anulowane kwoty finansowania Unii i kwoty odzyskane, jak również związane z nimi odsetki są ponownie przypisane do danego programu. Jednakże fundusze wspólnotowe anulowane lub odzyskane mogą być „ponownie wykorzystane” przez państwo członkowskie jedynie dla działań przewidzianych w tym samym programie rozwoju obszarów wiejskich i pod warunkiem, że kwoty te nie zostaną ponownie przeznaczone na działania, które były przedmiotem wyrównania finansowego. Jak zostało wskazane w pkt 65 powyżej, zaskarżona decyzja jako podstawę prawną wyraźnie wskazuje art. 33. Co więcej, Republika Włoska nie tylko odzyskała sporną kwotę, uprzedzając wydanie zaskarżonej decyzji, lecz także podnosi w rozpatrywanej skardze, że nie była w stanie wykorzystać tej kwoty w odnośnym programie. Elementy te wskazują, że Republika Włoska dobrze zrozumiała uzasadnienie zaskarżonej decyzji i mogła dochodzić swoich praw przed Sądem.
W konsekwencji rozpatrywane niniejszym zastrzeżenie należy oddalić jako bezzasadne.
W przedmiocie zastrzeżenia dotyczącego naruszenia art. 29 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005
Na wstępie należy przypomnieć, że Komisja nie jest uprawniona do wydatkowania środków pieniężnych w ramach zarządzania wspólną polityką rolną, jeśli wydatki te nie są zgodne z zasadami regulującymi wspólną organizację danego rynku i zasada ta ma charakter powszechnie obowiązujący (zob. wyrok z dnia 9 czerwca 2005 r., Hiszpania/Komisja, C‑287/02, Zb.Orz.,
EU:C:2005:368
, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo). Wobec tego jeśli Komisja wykaże, iż w księgach agencji płatniczych figurują wydatki dokonane sprzecznie z przepisami prawa Unii regulującymi wspólną organizację danego rynku, może ona wyciągnąć z tego wszelkie konsekwencje, a więc także dokonać korekt finansowych w stosunku do sprawozdań rocznych agencji płatniczych, począwszy od etapu decyzji dotyczącej rozliczenia rachunków wydawanej na podstawie art. 30 rozporządzenia nr 1290/2005 (zob., w odniesieniu do rozliczenia rachunków na podstawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1258/1999, ww. wyrok Hiszpania/Komisja,
EU:C:2005:368
, pkt 35).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jeżeli Komisja odmawia obciążenia funduszów pewnymi wydatkami z powodu naruszeń przepisów prawa Unii, które należy przypisać państwu członkowskiemu, musi ona wykazać istnienie tych naruszeń (zob. podobnie wyrok z dnia 28 października 1999 r., Włochy/Komisja, C‑253/97, Rec,
EU:C:1999:527
, pkt 6 i przytoczone tam orzecznictwo).
Komisja w celu udowodnienia naruszenia regulacji wspólnotowych dotyczących rynków rolnych nie jest zobowiązana do wykazywania w sposób wyczerpujący niedociągnięć w kontrolach przeprowadzonych przez administrację krajową państw członkowskich czy nieścisłości w przekazanych danych liczbowych, ale tylko do przedstawienia dowodu na poparcie poważnych i uzasadnionych wątpliwości, jakie nasuwają się względem tych kontroli bądź przekazanych danych liczbowych. Zdjęcie z Komisji tego obowiązku dowodowego uzasadnione jest faktem, że to właśnie państwo członkowskie jest w najlepszej sytuacji, by zgromadzić i zweryfikować dane niezbędne do rozliczenia rachunków EFFROW, i na nim ciąży w związku z tym obowiązek przedstawienia jak najbardziej szczegółowego i pełnego dowodu rzeczywistego przebiegu przeprowadzanych przezeń kontroli, danych liczbowych, a w razie konieczności nieprawdziwości twierdzeń Komisji (zob., w kontekście EFOGR, ww. w pkt 68 wyrok Hiszpania/Komisja,
EU:C:2005:368
, pkt 53; wyrok z dnia 6 listopada 2014 r., Niderlandy/Komisja, C‑610/13 P,
EU:C:2014:2349
, pkt 60).
Do tego państwa członkowskiego należy następnie udowodnienie, że spełnione są warunki otrzymania finansowania odmówionego przez Komisję. Państwo członkowskie nie może obalić ustaleń Komisji za pomocą samych tylko zapewnień, które nie są poparte dowodami na istnienie rzetelnego i funkcjonalnego systemu kontroli. Jeśli nie uda mu się wykazać, że ustalenia Komisji są nieprawdziwe, ustalenia te stanowią dowody, które mogą zrodzić poważne wątpliwości w odniesieniu do wprowadzenia całości odpowiednich i skutecznych środków nadzoru i kontroli (zob. wyrok z dnia 17 maja 2013 r., Bułgaria/Komisja, T‑335/11,
EU:T:2013:262
, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo).
Niniejszą skargę należy rozpatrzyć właśnie w świetle powyższych rozważań.
Rozpatrywane zastrzeżenie dotyczy dokonania przez Komisję w zaskarżonej decyzji przewidzianego w art. 29 rozporządzenia nr 1290/2005 zwolnienia spornej kwoty. Zdaniem Republiki Włoskiej kwota zawieszona zgodnie z art. 27 ust. 3 tego rozporządzenia nie może być przedmiotem zwolnienia na mocy art. 29 ust. 5 lit. a) omawianego rozporządzenia.
Przede wszystkim należy przypomnieć, że art. 29 rozporządzenia nr 1290/2005 nie stanowi jednej z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji. Przepis ten nie został przywołany ani w motywach, ani w rozstrzygnięciu tej decyzji, jak wynika z analizy zastrzeżenia dotyczącego niewystarczającego uzasadnienia. Jak wynika z tytułu zaskarżonej decyzji, dotyczy ona rozliczenia rachunków agencji płatniczych za rok budżetowy 2012. Ponadto z motywu 7 zaskarżonej decyzji w związku z jej art. 1 i załącznikiem I do tej decyzji wynika, że sporna kwota została odliczona od kwoty rozliczonej dla programu rozwoju obszarów wiejskich regionu Basilicata za ten rok budżetowy i że wobec tego Republice Włoskiej zostało nakazane, aby nie wykorzystywała ponownie tej kwoty w ramach wspomnianego programu do czasu zajęcia przez Komisję stanowiska w ramach późniejszej procedury rozliczenia zgodności rachunków. Wreszcie, jak wynika z pkt 68 powyżej, do kompetencji Komisji należy dokonanie takich korekt w decyzji w sprawie rozliczenia rachunków.
Na rozprawie i w odpowiedziach na pytania zadane na piśmie przez Sąd Republika Włoska przyznała, że w niniejszej sprawie nie został zastosowany art. 29 rozporządzenia nr 1290/2005. Jednak twierdzi ona, że zaklasyfikowanie spornej kwoty jako „kwoty, która nie może być ponownie wykorzystana”, jest „całkowicie porównywalne ze zwolnieniem” w ramach EFRROW.
Argumentu tego nie można zaakceptować.
Z motywu 22 rozporządzenia nr 1290/2005 wynika, że zasada automatycznego zwolnienia powinna pociągać za sobą przyspieszenie wdrażania programów i właściwe zarządzanie finansowe. Artykuł 29 tego rozporządzenia upoważnia zatem Komisję do automatycznego zwolnienia części zobowiązania budżetowego dotyczącego programu rozwoju obszarów wiejskich niewykorzystanej dla płatności finansowania wstępnego lub płatności pośrednich, lub dla której najpóźniej w dniu 31 grudnia drugiego roku następującego po roku, w którym podjęto zobowiązanie budżetowe, do Komisji nie wpłynęła żadna prawidłowa deklaracja wydatków.
W niniejszym przypadku zaskarżona decyzja nie nakazuje ostatecznego wyłączenia spornej kwoty. Wynika z niej bowiem, że Komisja nie zajęła jeszcze ostatecznego stanowiska w sprawie zakwalifikowania tej kwoty. W motywie 5 zaskarżonej decyzji Komisja wskazuje, że co się tyczy rocznych sprawozdań finansowych oraz dokumentów towarzyszących, które pozwalają Komisji podjąć decyzję dotyczącą kompletności, dokładności i prawdziwości przedłożonych rocznych sprawozdań finansowych w przypadku niektórych agencji płatniczych, kwoty rozliczone w rozbiciu na poszczególne państwa członkowskie oraz kwoty podlegające zwrotowi od poszczególnych państw członkowskich lub płatne na ich rzecz są wymienione w załączniku I. Natomiast w motywie 7 zaskarżonej decyzji Komisja stwierdza, że w celu uniknięcia jakiegokolwiek przedwczesnego bądź jedynie chwilowego zwrotu płatności pośrednich zredukowanych lub czasowo zawieszonych nie powinny one zostać uznane w niniejszej decyzji i powinny być dalej rozpatrywane w ramach procedury rozliczenia zgodności przewidzianej w art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005. Jak wynika z pisma Komisji z dnia 16 maja 2013 r. (zob. pkt 34 powyżej), Komisja otwarła ową procedurę rozliczania zgodności. Załącznik 4 do tego dokumentu, zatytułowany „Środki korygujące”, dotyczy w szczególności potraktowania spornej kwoty. Ponadto strony zgadzają się, że w momencie przeprowadzenia rozprawy owa procedura nadal trwała. W konsekwencji zaskarżona decyzja nie była równoznaczna ani de iure, ani de facto ze zwolnieniem spornej kwoty. Wobec tego Republika Włoska nie ma podstaw, aby powołać się na wyjątek od automatycznego zwolnienia przewidziany w art. 29 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005. Okoliczność, że ze względu na zaskarżoną decyzję nie może ona wykorzystać spornej kwoty w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich regionu Basilicata, nie ma wpływu na kwalifikację prawną tej decyzji.
Pozostałe argumenty skarżącej, które w głównej części opierają się na błędnej przesłance, jakoby sporna kwota została rzeczywiście zwolniona, nie mogą podważyć tego stwierdzenia.
Po pierwsze, Republika Włoska niesłusznie twierdzi, że „formalne złożenie kwartalnej deklaracji wydatków w wymaganym terminie […] nie może powodować zwolnienia odpowiednich kwot, tylko może ewentualnie spowodować zawieszenie lub zredukowanie zwróconej kwoty[;] [n]iemniej jednak ewentualnie zredukowana lub zawieszona kwota nie może zostać zwolniona […] [i] może być ponownie wykorzystana w ramach tego [programu rozwoju obszarów wiejskich]”.
Jak zostało wskazane powyżej, żadne zwolnienie w niniejszym przypadku nie nastąpiło.
Należy jednak wskazać, że zgodnie z logiką argumentu Republiki Włoskiej Komisja byłaby zobowiązana zaakceptować nieprawdziwą deklarację wydatków pośrednich na program rozwoju obszarów wiejskich tylko ze względu na spełnienie wymogów formalnych dotyczących jej złożenia przewidzianych w art. 26 ust. 3 rozporządzenia nr 1290/2005. Byłaby zatem zobowiązana rozliczyć je, a następnie ponieść koszty administracyjne zmian tej deklaracji zgodnie z art. 16 rozporządzenia nr 883/2006. Logika ta jest sprzeczna z integralnością procedury rozliczenia rachunków przewidzianej w art. 30 rozporządzenia nr 1290/2005, która – jak wynika z brzmienia tego artykułu – obejmuje kompletność, dokładność i prawdziwość rocznych sprawozdań finansowych przedłożonych przez władze krajowe.
Decyzja w sprawie rozliczenia rachunków wskazuje bowiem kwoty odzyskiwane od każdego państwa członkowskiego, które ustala się, odejmując zaliczki zapłacone w ciągu danego roku budżetowego od wydatków uznanych na ten rok. Jeśli w rocznej deklaracji wydatków dotyczącej któregoś programu Komisja stwierdzi istnienie nieprawidłowości, nie może ona uznać ich za obciążające EFRROW w ramach rozliczenia rachunków, a wobec tego musi odmówić ich finansowania do wydania ewentualnej decyzji o niezgodności (zob. analogicznie ww. w pkt 68 wyrok Hiszpania/Komisja,
EU:C:2005:368
, pkt 32; opinia rzecznika generalnego F.G. Jacobsa w sprawie Hiszpania/Komisja, Zb.Orz.,
EU:C:2005:35
, pkt 47, 48).
W niniejszym przypadku Republika Włoska wyraźnie zawarła w swojej deklaracji wydatki dotyczące ostatniego kwartału 2011 r., które nie podlegały finansowaniu przez EFRROW na mocy art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006. Nie może ona twierdzić, że złożenie deklaracji wydatków pośrednich, zgodne ze stosownymi wymogami formalnymi, powoduje objęcie wkładem EFRROW wydatków, które nigdy nie mogłyby obciążać tego funduszu. Gdyby tak było, przepis ten byłby bowiem pozbawiony wszelkiej skuteczności.
To samo odnosi się do argumentu Republiki Włoskiej, zgodnie z którym „rozliczenie rachunków dotyczy wniosków ze sprawozdań finansowych przedstawionych przez każdą agencję płatniczą […], a […] w dokumentach uzasadniających przedstawionych [w niniejszym przypadku] nie ma żadnej uwagi na temat problemu związanego ze spornymi płatnościami [dotyczącymi regionu Basilicata]”. W oparciu o przedstawione wyżej rozważania argument ten należy odrzucić. Odmowa finansowania wydatków dokonanych niezgodnie z uregulowaniami Unii nie może w żadnym wypadku zależeć od zajęcia stanowiska na szczeblu krajowym, ponieważ zatwierdzenia wydatków w ramach rozliczenia roku budżetowego dokonują służby Komisji, a nie władze krajowe lub spółka zatrudniona do przygotowania dokumentów uzasadniających.
Co się tyczy twierdzenia, jakoby Republika Włoska nie mogła w niniejszym przypadku zmienić deklaracji kwartalnej, ponieważ wymogi formalne określone w art. 26 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 1290/2005 zostały spełnione i termin upłynął, jest ono mało wiarygodne, ponieważ Komisja trzykrotnie wezwała Republikę Włoską do odliczenia spornej kwoty z jej deklaracji w toku postępowania administracyjnego, mianowicie w swoich pismach z dnia 28 marca, 15 i 25 maja 2012 r.
Po drugie, niewątpliwie prawdą jest, że stosowne przepisy „nie zabraniają [państwu członkowskiemu] dokonania wydatków w oczekiwaniu na zatwierdzenie zmian [programu rozwoju obszarów wiejskich przedłożonych Komisji]”, jak wskazuje Republika Włoska, Wbrew twierdzeniom tego państwa członkowskiego nie znaczy to jednak, że deklaracja wydatków dotycząca ostatniego kwartału 2011 r. była ważna. Jak wynika z art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006, państwa członkowskie mogą w tym okresie dokonywać wydatków, ale ponoszą odpowiedzialność za wydatki poniesione od dnia otrzymania przez Komisję ich wniosku dotyczącego zmiany do dnia podjęcia przez nią decyzji co do zgodności tej zmiany.
Artykuł 16 ust. 4 rozporządzenia nr 883/2006 również nie stanowi potwierdzenia argumentu Republiki Włoskiej. Wbrew twierdzeniom tego państwa członkowskiego Komisja jest zobowiązana do dokonania płatności pośredniej w terminie nieprzekraczającym 45 dni od daty samego złożenia deklaracji wydatków, jeżeli stwierdzi nieprawidłowości. Co więcej, w niniejszym przypadku Komisja zażądała od władz włoskich informacji uzupełniających (zob. pkt 21 i 23 powyżej). Zgodnie z akapitem drugim tego przepisu, jeżeli nie znaleziono rozwiązania w tym terminie, Komisja może zawiesić lub zredukować płatności zgodnie z art. 27 ust. 3 rozporządzenia nr 1290/2005.
Po trzecie, bezzasadne jest podnoszone przez Republikę Włoską zastrzeżenie, że w niniejszym przypadku nastąpiło „rozdzielenie rachunków”, ponieważ sporna kwota została uznana w piśmie Komisji z dnia 16 maja 2013 r. jednocześnie za „stwarzający problemy przedmiot rozliczenia rachunków za 2012 r.” i za kwotę zawieszoną. Zgodnie z art. 27 ust. 4 rozporządzenia nr 1290/2005 decyzje o zawieszeniu lub redukcji płatności na podstawie ust. 3 podejmuje się bez uszczerbku dla decyzji, o których mowa w art. 30 i 31 tego rozporządzenia. Zgodnie z art. 30 ust. 2 omawianego rozporządzenia decyzja wydana na podstawie art. 30 pozostaje bez uszczerbku dla decyzji podjętych później na mocy art. 31 i w odniesieniu do wydatków podlegających wyłączeniu z finansowania unijnego, jeżeli zostanie stwierdzone, że wydatki nie zostały dokonane zgodnie z przepisami prawa Unii. Z powyższego wynika, że przy podejmowaniu decyzji w sprawie rozliczenia rachunków na podstawie art. 30 Komisja może wyciągnąć konsekwencje z wykrytych przez siebie nieprawidłowości księgowych w przedłożonych jej księgach rachunkowych, i to niezależnie od decyzji w sprawie rozliczenia zgodności. W niniejszym przypadku motyw 10 zaskarżonej decyzji stwierdza, że zgodnie z art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 1290/2005 decyzja ta „nie ma wpływu na późniejsze decyzje Komisji wykluczające z finansowania unijnego wydatki dokonane niezgodnie z przepisami Unii Europejskiej”.
W konsekwencji Republika Włoska nie wykazała, że potraktowanie spornej kwoty w zaskarżonej decyzji było błędne. Odmówiła ona bowiem odliczenia tej kwoty, niesłusznie uwzględnionej w jej deklaracji wydatków pośrednich, uprzedzając wydanie decyzji w sprawie rozliczenia rachunków za rok budżetowy 2012 pomimo ponawianych przez Komisję wezwań. W tej sytuacji Komisja nie mogła rozliczyć wspomnianej kwoty. Gdyby to zrobiła, kwota ta zostałaby bowiem błędnie zaliczona do pułapu wydatków zatwierdzonych dla odnośnego programu rozwoju. Komisja wyłączyła ją zatem z wkładu EFRROW do czasu zbadania jej w ramach procedury rozliczania zgodności rachunków. Ponadto z analizy zastrzeżenia dotyczącego niewystarczającego uzasadnienia wynika, że potraktowanie takie było przewidywalne i zostało wyraźnie wskazane przez Komisję na etapie administracyjnym, który poprzedził wydanie zaskarżonej decyzji.
Po czwarte, należy stwierdzić, że argument Republiki Włoskiej, jakoby istniała sprzeczność pomiędzy „weryfikacją tego, co zrobiła agencja płatnicza AGEA, rozważając ewentualną korektę finansową, której określenie kwoty powinno odzwierciedlać szkodę […] [EFRROW] (szkodę i ryzyko skądinąd nieistniejące ze względu zarówno na brak zwrotu, jak i na całkowite odzyskanie od beneficjentów) i wpisanie [spornej] kwoty do decyzji w sprawie rozliczenia rachunków jako »kwoty, która nie może być ponownie wykorzystana«”, stanowi w istocie powtórzenie argumentu, który został już oddalony w pkt 89 powyżej. W każdym razie argument ten jest bezzasadny, ponieważ uznanie tej kwoty w zaskarżonej decyzji za kwotę, która nie może być ponownie wykorzystana (i w konsekwencji jej wykluczenie z wkładu EFRROW), nie przesądza o wyniku procedury rozliczania zgodności rachunków (zob. pkt 78 powyżej).
Z całości powyższych rozważań wynika, że Komisja nie naruszyła art. 29 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005, uznając w zaskarżonej decyzji sporną kwotę za kwotę, która nie może być ponownie wykorzystana.
Z powyższego wynika, że również rozpatrywane zastrzeżenie powinno zostać oddalone, a w konsekwencji skargę należy oddalić w całości.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu Sądu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ Republika Włoska przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami, zgodnie z żądaniem Komisji.

Z powyższych względów
SĄD (szósta izba)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Republika Włoska zostaje obciążona kosztami postępowania.

Frimodt Nielsen
Dehousse
Collins
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 8 października 2015 r.
Podpisy
Spis treści

Ramy prawne

Okoliczności powstania sporu

Przebieg postępowania i żądania stron

Co do prawa

W przedmiocie zastrzeżenia dotyczącego niewystarczającego uzasadnienia zaskarżonej decyzji

W przedmiocie zastrzeżenia dotyczącego naruszenia art. 29 ust. 5 rozporządzenia nr 1290/2005

W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: włoski.