CELEX: 62012CJ0394
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Spoločný európsky azylový systém
Nariadenie (ES) č. 343/2003
Určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl
Preskúmanie dodržania kritérií zodpovednosti za preskúmanie žiadosti o azyl
Rozsah súdneho preskúmania

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článkov 10, 16, 18 a 19 nariadenia Rady (ES) č. 343/2003 z 18. februára 2003 ustanovujúceho kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny v jednom z členských štátov (
Ú. v. EÚ L 50, s. 1
; Mim. vyd. 19/006, s. 109).
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi pani Abdullahi, somálskou štátnou príslušníčkou, a Bundesasylamt (Spolkový azylový úrad) vo veci určenia členského štátu zodpovedného za preskúmanie žiadosti o azyl, ktorú predložila tomuto úradu.
Právny rámec
Ženevský dohovor
Dohovor o právnom postavení utečencov, podpísaný v Ženeve 28. júla 1951 [
Zbierka zmlúv Spojených národov
, zv. 189, s. 150, č. 2545 (1954) (ďalej len „Ženevský dohovor“)], nadobudol platnosť 22. apríla 1954. Bol doplnený Protokolom týkajúcim sa právneho postavenia utečencov z 31. januára 1967 (ďalej len „protokol z roku 1967“), ktorý nadobudol platnosť 4. októbra 1967.
Všetky členské štáty sú zmluvnými stranami Ženevského dohovoru a protokolu z roku 1967, podobne ako Islandská republika, Lichtenštajnské kniežatstvo, Nórske kráľovstvo a Švajčiarska konfederácia. Európska únia nie je zmluvnou stranou ani Ženevského dohovoru, ani protokolu z roku 1967, článok 78 ZFEÚ a článok 18 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) však stanovujú, že právo na azyl sa zaručuje najmä dodržiavaním tohto dohovoru a tohto protokolu.
Právo Únie
V snahe dosiahnuť cieľ stanovený Európskou radou na zasadnutí v Štrasburgu 8. a 9. decembra 1989 spočívajúci v harmonizácii azylových politík členských štátov podpísali členské štáty v Dubline 15. júna 1990 Dohovor o určení štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl podanej v jednom z členských štátov Európskych spoločenstiev (
Ú. v. ES C 254, 1997, s. 1
, ďalej len „Dublinský dohovor“). Tento dohovor nadobudol pre dvanásť pôvodných signatárskych krajín platnosť 1. septembra 1997, pre Rakúsku republiku a Švédske kráľovstvo nadobudol platnosť 1. októbra 1997 a pre Fínsku republiku 1. januára 1998.
Závery Európskej rady na zasadnutí v Tampere z 15. a 16. októbra 1999 predpokladajú najmä zavedenie spoločného európskeho azylového systému.
Amsterdamská zmluva z 2. októbra 1997 doplnila do zmluvy ES článok 63, ktorý priznal Európskemu spoločenstvu právomoc na prijatie opatrení odporučených Európskou radou na zasadnutí v Tampere. Prijatie tohto ustanovenia najmä umožnilo medzi členskými štátmi s výnimkou Dánskeho kráľovstva nahradiť Dublinský dohovor nariadením č. 343/2003, ktoré vstúpilo do platnosti 17. marca 2003.
Na tomto právnom základe boli prijaté tiež rôzne smernice vrátane:
—
smernice Rady 2004/83/ES o minimálnych ustanoveniach pre oprávnenie a postavenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva ako utečencov alebo osôb, ktoré inak potrebujú medzinárodnú ochranu, a obsah poskytovanej ochrany (
Ú. v. EÚ L 304, s. 12
; Mim. vyd. 19/007, s. 96); táto smernica bola nahradená smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2011/95/EÚ z 13. decembra 2011 o normách pre oprávnenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva mať postavenie medzinárodnej ochrany, o jednotnom postavení utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu a o obsahu poskytovanej ochrany (
Ú. v. EÚ L 337, s. 9
),
—
smernice Rady 2005/85/ES z 1. decembra 2005 o minimálnych štandardoch pre konanie v členských štátoch o priznávaní a odnímaní postavenia utečenca (
Ú. v. EÚ L 326, s. 13
); táto smernica bola nahradená smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2013/32/EÚ z 26. júna 2013 o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany (
Ú. v. EÚ L 180, s. 60
).
Nariadenie č. 343/2003
Odôvodnenia 3 až 4 nariadenia č. 343/2003 znejú:
„(3)
V záveroch z Tampere sa takisto konštatuje, že tento systém by mal zahŕňať v konečnom dôsledku jasnú a uplatniteľnú metódu na určenie štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl.
(4)
Táto metóda by mala byť založená na objektívnych, spravodlivých kritériách pre členské štáty aj pre dotknuté osoby. Mala by umožniť najmä rýchle určenie zodpovedného členského štátu, aby bol zaručený efektívny prístup na konania o určení postavenia utečenca a aby nebolo ohrozené rýchle vybavovanie žiadostí o azyl.“
Podľa svojho článku 1 nariadenie č. 343/2003 ustanovuje kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny v jednom z členských štátov.
Článok 3 ods. 1 tohto nariadenia stanovuje:
„Členské štáty posúdia žiadosť každého príslušníka tretej krajiny, ktorý podá žiadosť na hranici alebo na ich území ktorémukoľvek z nich. Žiadosť posúdi jeden členský štát, a to ten, ktorý je podľa kritérií stanovených v kapitole [III] označený ako zodpovedný.“
Aby sa umožnilo určiť „zodpovedný členský štát“ v zmysle článku 3 ods. 1 nariadenia č. 343/2003, články 6 až 14 tohto nariadenia nachádzajúce sa v jeho kapitole III nazvanej „Hierarchia kritérií“ upravujú skupinu objektívnych a hierarchizovaných kritérií v súvislosti s maloletými osobami bez sprievodcu, jednotnosťou rodiny, vydávaním povolenia na pobyt alebo víza, protiprávnym vstupom do členského štátu alebo pobytom v ňom, so zákonným vstupom do členského štátu a s podávaním žiadostí o azyl v tranzitnom priestore letiska.
Článok 10 tohto nariadenia znie:
„1.   Keď sa zistí na základe dôkazu alebo indície, ako sú opísané v dvoch zoznamoch uvedených v článku 18 ods. 3, vrátane údajov uvedených v kapitole III nariadenia [Rady] (ES) č. 2725/2000 [z 11. decembra 2000, ktoré sa týka zriadenia systému Eurodac na porovnávanie odtlačkov prstov pre účinné uplatňovanie Dublinského dohovoru], že žiadateľ o azyl protiprávne prekročil hranicu do členského štátu po súši, mori alebo letecky po príchode z tretej krajiny, za posúdenie žiadosti o azyl je zodpovedný členský štát, do ktorého takto vstúpil. Táto povinnosť končí po 12 mesiacoch odo dňa, kedy sa uskutočnilo takéto protiprávne prekročenie hranice.
2.   Ak členský štát nemôže, alebo už ďalej nemôže byť zodpovedný podľa ods. 1 a keď sa zistí na základe dôkazu alebo indície, ako sú opísané v dvoch zoznamoch uvedených v článku 18 ods. 3, že žiadateľ o azyl – ktorý vstúpil na územia členských štátov protiprávne, alebo okolnosti vstupu, ktorého nie je možné zistiť – v čase podania žiadosti už predtým nepretržite žil po dobu najmenej piatich mesiacov v členskom štáte, za posúdenie žiadosti o azyl je zodpovedný tento štát.
Ak žiadateľ o azyl žil počas obdobia najmenej piatich mesiacov v niekoľkých členských štátoch, za preskúmanie žiadosti o azyl je zodpovedný ten členský štát, na ktorého území žil prevažnú časť tohto obdobia.“
Článok 13 uvedeného nariadenia stanovuje, že ak nie je možné určiť žiaden členský štát na základe hierarchie kritérií vymenovaných v tomto nariadení, členským štátom zodpovedným za posúdenie žiadosti o azyl je prvý členský štát, v ktorom bola žiadosť o azyl podaná.
Podľa článku 16 nariadenia č. 343/2003:
„1.   Členský štát zodpovedný za posúdenie žiadosti o azyl podľa tohto nariadenia je povinný:
a)
prevziať za podmienok ustanovených v článkoch 17 až 19 žiadateľa o azyl, ktorý podal žiadosť v inom členskom štáte;
b)
ukončiť posúdenie žiadosti o azyl;
…
2.   Keď členský štát vydá povolenie na pobyt žiadateľovi, prevezme povinnosti špecifikované v ods. 1 tento členský štát.
3.   Povinnosti špecifikované v ods. 1 skončia, keď štátny príslušník tretej krajiny opustí územie členského štátu najmenej na tri mesiace, ak tento štátny príslušník tretej krajiny nie je držiteľom platného povolenia na pobyt vydaného zodpovedným členským štátom.
…“
Podľa článku 17 tohto nariadenia členský štát, ktorému bola podaná žiadosť o azyl a ktorý považuje iný členský štát za zodpovedný za posúdenie tejto žiadosti, môže čo najrýchlejšie a v každom prípade do troch mesiacov od dátumu podania žiadosti vyzvať tento iný členský štát, aby prevzal žiadateľa.
Článok 18 uvedeného nariadenia znie:
„1.   Dožiadaný členský štát vykoná potrebné kontroly a vynesie rozhodnutie o dožiadaní o prevzatie žiadateľa do dvoch mesiacov od dátumu obdržania dožiadania.
2.   V konaní o určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl, ktoré je ustanovené v tomto nariadení, sa použijú dôkazné prostriedky a indície.
3.   V súlade s postupom stanoveným v článku 27 ods. 2 sa ustanovia a pravidelne sa revidujú dva zoznamy uvádzajúce dôkazné prostriedky a indície podľa týchto kritérií:
a)
Dôkaz:
i)
Vzťahuje sa na formálny dôkaz, ktorý určuje zodpovednosť podľa tohto nariadenia, pokiaľ ho nevyvráti dôkaz o opaku.
ii)
Členské štáty poskytnú výboru ustanovenému v článku 27 vzory rôznych typov administratívnych dokumentov podľa typológie ustanovenej v zozname formálnych dôkazov.
b)
Indícia
i)
Vzťahuje sa na indikatívne prvky, ktoré hoci sú vyvrátiteľné, v určitých prípadoch môžu byť dostatočné podľa dôkaznej hodnoty, ktorá sa im pripísala.
ii)
Jej dôkazná hodnota vo vzťahu k zodpovednosti za posúdenie žiadosti o azyl sa ohodnotí osobitne v každom konkrétnom prípade.
4.   Požiadavka dôkazu by nemala prekročiť rámec toho, čo je potrebné pre náležité uplatňovanie tohto nariadenia.
5.   Ak neexistuje žiaden formálny dôkaz, dožiadaný členský štát uzná svoju zodpovednosť, ak sú indície logické, overiteľné a dostatočne podrobné na ustanovenie zodpovednosti.
…
7.   Nekonanie v dvojmesačnej lehote uvedenej v ods. 1 a v jednomesačnej lehote uvedenej v ods. 6 sa rovná akceptovaniu dožiadania a ukladá povinnosť prevziať danú osobu, ako aj zabezpečiť náležité dojednania pre jej príchod.“
Článok 19 ods. 1 až 4 nariadenia č. 343/2003 znie:
„1.   Keď dožiadaný členský štát akceptuje, že má prevziať žiadateľa, členský štát, v ktorom bola podaná žiadosť o azyl, oznámi žiadateľovi rozhodnutie o tom, že neposúdi žiadosť a o povinnosti odovzdať žiadateľa do zodpovedného štátu.
2.   V rozhodnutí uvedenom v ods. 1 sa uvedú dôvody, na ktorých sa zakladá. Obsahuje podrobné údaje o lehotách na uskutočnenie odovzdania, a ak to je potrebné, obsahuje informácie o mieste a čase, v ktorom sa má žiadateľ dostaviť, ak cestuje do zodpovedného členského štátu vlastnou dopravou. Voči tomuto rozhodnutiu sa je možné odvolať alebo ho je možné preskúmať. Odvolaním ani preskúmaním sa nepozastaví vykonávanie odovzdania, pokiaľ súdy alebo príslušné orgány nerozhodnú inak v každom konkrétnom prípade, ak to vnútroštátny právne predpisy umožňujú.
3.   Odovzdanie žiadateľa z členského štátu, v ktorom bola podaná žiadosť o azyl, zodpovednému členskému štátu, sa uskutoční v súlade s vnútroštátnym právom prvého členského štátu po porade medzi dotknutými členskými štátmi, akonáhle to je prakticky možné a najneskôr do šiestich mesiacov od akceptovania dožiadania o prevzatie alebo rozhodnutia o odvolaní alebo preskúmaní, ak sa pripúšťa odkladný účinok.
…
4.   Ak sa odovzdanie neuskutoční v lehote šiestich mesiacov, zodpovednosť pripadne členskému štátu, v ktorom bola podaná žiadosť o azyl. Táto lehota sa môže predĺžiť najviac na jeden rok, ak sa odovzdanie nemohlo uskutočniť kvôli uväzneniu, alebo najviac na osemnásť mesiacov, ak sa žiadateľ o azyl skrýva.“
Nariadenie č. 343/2003 bolo zrušené a nahradené nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 604/2013 z 26. júna 2013, ktorým sa stanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov (prepracované znenie) (
Ú. v. EÚ L 180, s. 31
).
Nariadenie (ES) č. 1560/2003
Článok 3 nariadenia Komisie (ES) č. 1560/2003 z 2. septembra 2003, ktoré ustanovujú podrobné pravidlá na uplatňovanie nariadenia č. 343/2003 (
Ú. v. EÚ L 222, s. 3
; Mim. vyd. 19/006, s. 200), s názvom „Spracovanie dožiadaní o prevzatie“ znie:
„1.   Argumenty
de jure
a
de facto
uvedené v dožiadaní sa preskúmajú s ohľadom na ustanovenia nariadenia (ES) č. 343/2003 a zoznamy dôkazov a indícií, ktoré sú ustanovené v prílohe II tohto nariadenia.
2.   Nech sa to zakladá na akýchkoľvek kritériách a ustanoveniach nariadenia (ES) č. 343/2003, dožiadaný členský štát v dobe podľa článku 18 ods. 1 a 6 uvedeného nariadenia dôkladne a objektívne skontroluje na základe všetkých informácií, ktoré sú mu k dispozícii buď priamo alebo nepriamo, či mu vznikla zodpovednosť za preskúmanie žiadosti o azyl. Ak dožiadaný členský štát pri tejto kontrole zistí, že je zodpovedný najmenej podľa jedného z kritérií uvedeného nariadenia, uzná svoju zodpovednosť.“
Článok 4 nariadenia č. 1560/2003 s názvom „Spracovanie dožiadaní o vrátenie [prevzatie späť –
neoficiálny preklad
]“ stanovuje:
„V prípade, že sa dožiadanie o vrátení [prevzatie späť –
neoficiálny preklad
] zakladá na údajoch, poskytnutých centrálnou jednotkou Eurodac a skontrolovaných dožiadaným členským štátom, v súlade s článkom 4 ods. 6 nariadenia (ES) č. 2725/2000, uzná dožiadaný členský štát svoju zodpovednosť, pokiaľ vykonaná kontrola nezistí, že jeho povinnosti zanikli podľa druhého pododseku článku 4 ods. 5 alebo podľa článku 16 ods. 2, 3 alebo 4 nariadenia (ES) č. 343/2003. Na skutočnosť, že povinnosti zanikli na základe týchto ustanovení sa možno spoľahnúť len na základe vecného dôkazu alebo opodstatnených a overených vyhlásení žiadateľa o azyl.“
Článok 5 tohto nariadenia s názvom „Záporná odpoveď“ stanovuje:
„1.   V prípade, že po vykonaných kontrolách dožiadaný členský štát usúdi, že predložené dôkazy nezakladajú jeho zodpovednosť, uvedie v zápornej odpovedi, ktorú zašle žiadajúcemu členskému štátu, úplné a podrobné dôvody svojho odmietnutia.
2.   V prípade, že sa žiadajúci členský štát domnieva, že takéto odmietnutie sa zakladá na nesprávnom posúdení, alebo v prípade, že môže predložiť dodatočný dôkaz, môže požiadať o opätovné preskúmanie svojej žiadosti. Túto možnosť musí využiť do troch týždňov od prijatia zápornej odpovede. Dožiadaný členský štát sa snaží odpovedať do dvoch týždňov. V žiadnom prípade toto dodatočné konanie nepresiahne lehoty stanovené v článku 18 ods. 1 a 6 a v článku 20 ods. 1 písm. b) nariadenia (ES) č. 343/2003.“
Článok 14 uvedeného nariadenia s názvom „Riešenie sporov“ znie:
„1.   V prípade, že členské štáty nemôžu vyriešiť spor, ktorý sa týka buď potreby uskutočniť prevoz alebo spojenia príbuzných na základe článku 15 nariadenia (ES) č. 343/2003, alebo určenia členského štátu, v ktorom by sa príslušné osoby mali znovu stretnúť, môžu použiť zmierovacie konanie, ktoré je ustanovené v ods. 2 tohto článku.
2.   Zmierovacie konanie sa začína na žiadosť jedného zo sporiacich sa členských štátov, ktorá je adresovaná predsedovi výboru zriadeného článkom 27 nariadenia (ES) č. 343/2003. Vyjadrením súhlasu s použitím zmierovacieho konania sa príslušné členské štáty zaväzujú, že v maximálnej možnej miere zohľadnia navrhnuté riešenie.
Predseda výboru vymenuje troch členov výboru zastupujúcich tri členské štáty, ktorých sa netýka daná záležitosť. Obdržia argumenty strán buď písomne, alebo ústne a po rokovaní navrhnú do mesiaca riešenie, v prípade potreby na základe hlasovania.
Predseda výboru, alebo jeho zástupca vedú diskusiu. Môže predkladať svoje stanoviská, ale nemajú hlasovacie právo.
Navrhnuté riešenie, či už ho strany príjmu, alebo zamietnu, je konečné a neodvolateľné.“
Tento článok 14 bol zrušený nariadením č. 604/2013, ale jeho obsah je prebratý do článku 37 uvedeného nariadenia.
Smernica 2005/85
Odôvodnenie 29 smernice 2005/85 stanovuje:
„Táto smernica sa nevzťahuje na konania, ktoré upravuje [nariadenie č. 343/2003].“
Rakúske právo
Spolkový azylový zákon (zákon z roku 2005 o azyle) [Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl (Asylgesetz 2005), BGBl. I, 100/2005] vo svojom § 18 ods. 1 stanovuje:
„Bundesasylamt a Asylgerichtshof [(azylový súd)] majú z úradnej povinnosti vo všetkých štádiách konania dbať o poskytnutie informácií potrebných na rozhodnutie a doplnenie neúplných informácií týkajúcich sa okolností uvádzaných na podporu žiadosti, na označenie dokumentov preukazujúcich tieto informácie a doplnenie predložených dôkazov a vo všeobecnosti o poskytnutie všetkých informácií, ktoré sa považujú za potrebné na odôvodnenie žiadosti. V prípade potreby sa potrebné dôkazy vyžiadajú z úradnej povinnosti.“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
Pani Abdullahi je 22‑ročná somálska štátna príslušníčka. Do Sýrie pricestovala lietadlom v apríli 2011 a následne bola prevezená do Turecka v júli toho istého roku ešte predtým, než nelegálne pricestovala loďou do Grécka. Pani Abdullahi nepodala svoju žiadosť o azyl gréckej vláde. S pomocou prevádzačov a v spoločnosti iných osôb pricestovala cez Macedónsko, Srbsko a Maďarsko do Rakúska. Hranice týchto krajín boli prekročené nelegálne. V blízkosti maďarskej hranice napokon v Rakúsku pani Abdullahi zadržali členovia rakúskej polície, ktorí po výsluchu ostatných účastníkov tejto cesty zistili trasu, ktorú využila pani Abdullahi.
V Rakúsku podala pani Abdullahi 29. augusta 2011 na príslušnom úrade – Bundesasylamt žiadosť o medzinárodnú ochranu. Dňa 7. septembra 2011 Bundesasylamt zaslal v súlade s článkom 10 ods. 1 nariadenia č. 343/2003 Maďarsku žiadosť o prevzatie, ktorej Maďarsko vyhovelo listom z 29. septembra 2011. Maďarsko odôvodnilo toto rozhodnutie tým, že podľa informácií pani Abdullahi, ktoré mu boli postúpené Rakúskou republikou, a všeobecných informácií o cestovných trasách nelegálnych migrantov existuje dostatok dôkazov o tom, že dotknutá osoba nelegálne vstúpila do Maďarska zo Srbska a potom docestovala priamo do Rakúska.
Rozhodnutím z 30. septembra 2011 Bundesasylamt zamietol ako neprípustnú žiadosť pani Abdullahi o azyl v Rakúsku a rozhodol o jej odovzdaní do Maďarska.
Pani Abdullahi podala žalobu proti tomuto rozhodnutiu, ktorej Asylgerichtshof vyhovel rozsudkom z 5. decembra 2011 z dôvodu procesných vád. Žaloba totiž obsahovala kritiku situácie v azylovej oblasti v Maďarsku vzhľadom na článok 3 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísaný v Ríme 4. novembra 1950 (ďalej len „EDĽP“), ktorý zakazuje mučenie, ako aj neľudské a ponižujúce zaobchádzanie, pričom Bundesasylamt posudzoval situáciu prevažujúcu v Maďarsku na základe neaktuálnych údajov.
V dôsledku tohto rozhodnutia Asylgerichtshof Bundesasylamt pokračoval v správnom konaní a rozhodnutím z 26. januára 2012 opätovne zamietol žiadosť o azyl ako neprípustnú a súčasne rozhodol o odovzdaní pani Abdullahi do Maďarska. Na podporu svojho rozhodnutia Bundesasylamt, ktorý pristúpil k aktualizácii údajov, ktorými disponoval v súvislosti s Maďarskom, najmä uviedol, že odovzdanie pani Abdullahi do tohto štátu nebude mať vplyv na práva, ktoré jej vyplývajú z článku 3 EDĽP.
Toto rozhodnutie bolo predmetom novej žaloby podanej 13. februára 2012 na Asylgerichtshof, na základe ktorej pani Abdullahi prvýkrát uviedla, že členský štát zodpovedný za jej žiadosť o azyl nebolo Maďarsko, ale Helénska republika. Tvrdila však, že posledný uvedený členský štát v určitých ohľadoch nerešpektuje základné ľudské práva, takže rakúskym orgánom prináleží, aby dokončili preskúmanie žiadosti o azyl.
Tieto orgány ani nezačali konzultácie s Helénskou republikou, ani nepodali žiadosť o prevzatie tomuto členskému štátu.
Asylgerichtshof vyhlásil túto žalobu pani Abdullahi za nedôvodnú rozsudkom zo 14. februára 2012, v ktorom v súlade s článkom 10 ods. 1 nariadenia č. 343/2003 rozhodol, že Maďarsko je členský štát zodpovedný za vybavenie žiadosti o azyl.
Pani Abdullahi sa obrátila na Verfassungsgerichtshof (Ústavný súd), pričom v podstate opätovne predložila tvrdenie, podľa ktorého členský štát zodpovedný za preskúmanie žiadosti nebolo Maďarsko, ale Helénska republika. Rozsudkom z 27. júna 2012 (U 350/12‑12) Verfassungsgerichtshof zrušil rozsudok Asylgerichtshof zo 14. februára 2012. Toto rozhodnutie bolo odôvodnené odkazom na iný rozsudok vyhlásený v ten istý deň v rámci veci s podobnými skutkovými okolnosťami (rozsudok U 330/12‑12). V tomto rozsudku Verfassungsgerichtshof kvalifikoval ako „pochybnú“ tézu, na základe ktorej Asylgerichtshof založil svoje rozhodnutie o potvrdení odovzdania pani Abdullahi do Maďarska, a síce, že zodpovednosť na základe článku 10 ods. 1 nariadenia č. 343/2003 (teda zodpovednosť Helénskej republiky) zaniká, pokiaľ sa dotknutá osoba zdržiavala v tretej krajine hoci aj len veľmi krátky čas (v prejednávanej veci ide o bývalú Juhoslovanskú republiku Macedónsko a Srbsko). Podľa Verfassungsgerichtshof, hoci Asylgerichtshof odôvodnil svoje rozhodnutie s ohľadom na nemeckú a rakúsku doktrínu týkajúcu sa nariadenie č. 343/2003, keď rozhodol, že Maďarsko je zodpovedný členský štát, niektorí rakúski autori tiež tvrdia opak. Skutočnosť, že pani Abdullahi pokračovala do tretieho štátu, vedie k zániku povinnosti prevzatia Helénskou republikou podľa článku 16 ods. 3 nariadenia č. 343/2003 len v prípade, že dotknutá osoba opustila územie členských štátov na obdobie minimálne troch mesiacov. Navyše odkaz na rozsudok Súdneho dvora z 21. decembra 2011, N. S. a i. (
C-411/10 a C-493/10, Zb. s. I-13905
) nie je relevantný, keďže skutkové okolnosti v tomto rozsudku nie sú porovnateľné so skutkovými okolnosťami vo veci samej.
Keďže táto otázka mala byť predmetom návrhu na začatie prejudiciálneho konania na Súdny dvor, Verfassungsgerichtshof zrušil rozsudok Asylgerichtshof z dôvodu, že tento súd porušil právo pani Abdullahi na konanie pred zákonným sudcom (takzvané právo na „zákonného sudcu“).
Tento rozsudok Verfassungsgerichtshof z 27. júna 2012 bol doručený Asylgerichtshof 10. júla 2012. Odvtedy je konanie na Asylgerichtshof prerušené.
Keďže Verfassungsgerichtshof spochybnil význam pripísaný uznaniu zodpovednosti zo strany členského štátu, vnútroštátny súd si v prvom rade kladie otázku v tejto súvislosti. Uvádza, že kontrola zodpovednosti členského štátu vedie k povinnosti veľmi širokého preskúmania, ktoré je v rozpore s rýchlosťou požadovanou na účely určenia členského štátu, ktorý má právomoc konať. Navyše, hoci nariadenie č. 343/2003 upravuje právo žiadateľa o azyl napadnúť jeho odovzdanie, toto nariadenie nezakladá právo na azylové konanie v členskom štáte podľa výberu žiadateľa. Podľa systému zavedeného uvedeným nariadením výlučne členské štáty majú vzájomné subjektívne práva, ktoré môžu byť predmetom žaloby, pokiaľ ide o dodržanie kritérií zodpovednosti. Asylgerichtshof tiež poukazuje na skutočnosť, že rozhodnutie vnútroštátneho súdu, podľa ktorého má iný štát právomoc, sa v praxi môže ukázať ako nevykonateľné vo vzťahu k takémuto členskému štátu z dôvodu lehôt stanovených v uvedenom nariadení.
V druhom rade sa Asylgerichtshof pýta na možnú zodpovednosť Helénskej republiky v prípade, keď by sa nemalo zohľadniť uznanie zodpovednosti Maďarska. S odkazom na body 44 a 45 rozsudku z 3. mája 2012, Kastrati a i. (C‑620/10), sa vnútroštátny súd domnieva, že článok 16 ods. 3 nariadenia č. 343/2003, podľa ktorého povinnosti zodpovedného členského štátu zanikajú, keď žiadateľ o azyl opustil územie členských štátov počas obdobia najmenej troch mesiacov, sa neuplatní, pokiaľ ešte nebola podaná žiadosť o azyl. Navyše uvádza, že toto ustanovenie sa nachádza medzi procesnými ustanoveniami tohto nariadenia a nie v kapitole III tohto nariadenia, ktorá stanovuje kritériá vecnej právomoci. Vnútroštátny súd tiež poukazuje na to, že rovnako aj nariadenie č. 1560/2003 spomína článok 16 ods. 3 nariadenia č. 343/2003 až vo svojom článku 4 týkajúcom sa žiadosti o prevzatí späť, a nie v jeho článku 3, ktorý sa týka žiadosti o prevzatie. Tento súd nakoniec zdôrazňuje, že povinnosť overiť trasu, ktorú absolvoval žiadateľ o azyl, ako aj dátumy vstupov na územie Únie a výstupov z tohto územia, by mu mohlo trvať značný čas a viesť k vzniku citlivých otázok vo veci dôkazov, čo by predĺžilo dĺžku konania, ako aj fázu neistoty pre žiadateľa o azyl.
V treťom a poslednom rade v prípade, že by sa vo veci samej mala Helénska republika považovať za štát, ktorý má právomoc rozhodnúť, vnútroštátny súd poukazuje na to, že odovzdanie do Helénskej republiky nie je možné v dôsledku štrukturálnych nedostatkov azylového systému v tomto štáte, čo poskytuje žiadateľovi o azyl možnosť vybrať si cieľový členský štát, ktorý by bol vecne zodpovedný za vykonanie azylového konania, čo by bolo v rozpore s cieľmi nariadenia č. 343/2003. Kladie si otázku, či vzhľadom na tieto úvahy Helénska republika môže byť okamžite, teda v štádiu určenia zodpovedného členského štátu, vylúčená. Inou možnosťou by bolo vziať do úvahy Maďarsko pri skúmaní „neskorších kritérií“, ktorých pojem sa nachádza v bode 96 už citovaného rozsudku N. S. a i. a vyvoláva otázky.
Za týchto podmienok sa Asylgerichtshof rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1.
Má sa článok 19 nariadenia č. 343/2003 v spojení s jeho článkom 18 vykladať v tom zmysle, že súhlasom členského štátu s prevzatím žiadateľa o azyl sa tento členský štát stáva štátom, ktorý je podľa článku 16 ods. 1 úvodnej vety tohto nariadenia zodpovedný za posúdenie žiadosti o azyl, alebo musí vnútroštátny orgán, ktorý rozhoduje o opravnom prostriedku, pokiaľ v rámci konania o odvolaní alebo preskúmaní podľa článku 19 ods. 2 tohto nariadenia nezávisle od tohto súhlasu dospeje k záveru, že podľa kapitoly III tohto nariadenia je zodpovedný iný členský štát (hoci tomuto štátu nebola adresovaná nijaká žiadosť o prevzatie a tento štát neprejavil súhlas s takýmto prevzatím) na základe práva Únie záväzne stanoviť v rámci dotknutého konania o odvolaní alebo preskúmaní, že zodpovedný je tento iný členský štát? Existujú v tejto súvislosti subjektívne práva každého žiadateľa o azyl na posúdenie jeho žiadosti určitým členským štátom, ktorý je zodpovedný podľa týchto kritérií zodpovednosti?
2.
Má sa článok 10 ods. 1 nariadenia č. 343/2003 vykladať v tom zmysle, že členský štát, do ktorého žiadateľ o azyl nezákonne vstúpil po prvýkrát (ďalej len ‚prvý členský štát‘), je povinný uznať svoju zodpovednosť za posúdenie žiadosti o azyl podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny, ak ide o nasledujúci skutkový stav? Štátny príslušník tretej krajiny nelegálne pricestuje z tretej krajiny do príslušného prvého členského štátu. Nepodá v ňom žiadosť o azyl. Následne vycestuje do tretej krajiny. Po menej ako troch mesiacoch nelegálne pricestuje z tretej krajiny do iného členského štátu EÚ (ďalej len ‚druhý členský štát‘). Z tohto druhého členského štátu okamžite vycestuje priamo do tretieho členského štátu a podá tam svoju prvú žiadosť o azyl. V tomto čase ubehlo od jeho prvého protiprávneho vstupu do prvého členského štátu menej ako 12 mesiacov.
3.
Nezávisle od odpovede na druhú otázku, ak je uvedeným ‚prvým členským štátom‘ členský štát, ktorého azylový systém vykazuje systémové zlyhania porovnateľné s tými, ktoré sú opísané v rozsudku Európskeho súdu pre ľudské práva M. S. S. v. Belgicko a Grécko z 21. januára 2011 (sťažnosť č. 30.696/09), je potrebné iné posúdenie primárne zodpovedného členského štátu v zmysle nariadenia č. 343/2003, a to bez ohľadu na [už citovaný] rozsudok Súdneho dvora [N. S. a i.]? Možno najmä vychádzať z toho, že pobyt v takom členskom štáte od samého začiatku nie je skutočnosťou, na základe ktorej by vznikla zodpovednosť určitého členského štátu v zmysle článku 10 nariadenia č. 343/2003?“
O prejudiciálnych otázkach
O prvej otázke
Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 19 ods. 2 nariadenia č. 343/2003 musí vykladať v tom zmysle, že ukladá členským štátom povinnosť uznať právo žiadateľa o azyl navrhnúť v rámci opravného prostriedku proti rozhodnutiu o odovzdaní podľa článku 19 ods. 1 tohto nariadenia preskúmanie určenia zodpovedného členského štátu s odvolaním sa na nesprávne posúdenie kritérií, ktoré sa nachádzajú v kapitole III uvedeného nariadenia.
Pripomienky predložené Súdnemu dvoru
Pani Abdullahi, ako aj Európska komisia tvrdia, že orgán rozhodujúci o opravnom prostriedku musí preskúmať dodržanie kritérií zodpovednosti. Odkazujú na odôvodnenie 4 nariadenia č. 343/2003, podľa ktorého by sa metóda určenia zodpovedného členského štátu mala zakladať „na objektívnych, spravodlivých kritériách pre členské štáty aj pre dotknuté osoby“.
Podľa pani Abdullahi stanovením objektívnych kritérií určenia zodpovedného členského štátu nariadením č. 343/2003 vznikajú subjektívne práva žiadateľov o azyl, keďže môžu žiadať o to, aby sa preskúmala zákonnosť uplatnenia týchto kritérií vrátane vecných podmienok, ktoré vedú k zániku tejto zodpovednosti. Tento výklad zodpovedá požiadavkám článku 47 Charty. Navyše nariadenie č. 343/2003 nepredpokladá, že by takéto preskúmanie zákonnosti malo byť zúžené napríklad jeho obmedzením na preskúmanie svojvôle.
Aj s odkazom na článok 47 Charty Komisia tvrdí, že zo zásady účinnosti opraveného prostriedku upravenej v článku 19 ods. 2 nariadenia č. 343/2003 vyplýva, že žiadateľ o azyl môže žiadať o preskúmanie zákonnosti jeho odovzdania do dožiadaného členského štátu, čo zahŕňa otázku, či hierarchia kritérií alebo lehoty stanovené nariadením č. 343/2003 boli dodržané. Žiadateľ o azyl by tiež mohol uviesť odôvodnenie, z ktorého by vyplývalo, že by mohol utrpieť neľudské alebo ponižujúce zaobchádzanie v zmysle článku 4 Charty v štáte, do ktorého bol odovzdaný. Ak by odvolací orgán dospel k záveru, že napadnuté rozhodnutie nie je zákonné, musel by ho zmeniť alebo zrušiť a sám označiť členský štát, ktorý považuje za zodpovedný za preskúmanie žiadosti o azyl. Členský štát, v ktorom bola žiadosť o azyl podaná, by mal teda opätovne začať konania podľa článkov 17 až 19 nariadenia č. 343/2003.
Helénska a maďarská vláda, vláda Spojeného kráľovstva a švajčiarska vláda sa naopak domnievajú, že podľa článku 19 ods. 1 nariadenia č. 343/2003 sa opravný prostriedok môže týkať len rozhodnutia o nepreskúmaní žiadosti a otázky povinnosti odovzdania. Nemôže sa zakladať na porušení konkrétnych práv, akým je porušenie základných práv v členskom štáte odovzdania alebo ochrana jednotnosti rodiny. Helénska a maďarská vláda, ako aj vláda Spojeného kráľovstva poukazujú na oneskorenia, ktoré by vyplývali z prieskumu týkajúceho sa zodpovedného členského štátu alebo z konzultácií s iným členským štátom, hoci nariadenie č. 343/2003 nástojí na rýchlosti zaobchádzania so žiadosťami o azyl. Takýto prieskum nie je odôvodnený, keď uznaním zodpovednosti určitým členským štátom sa dosiahne cieľ nariadenia č. 343/2003, ktorým je určenie štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl.
Odpoveď Súdneho dvora
Otázka sa týka výkladu nariadenia č. 343/2003 a práv, ktoré žiadateľom o azyl vyplývajú z tohto nariadenia, čo predstavuje jeden z prvkov spoločného európskeho azylového systému prijatého Európskou úniou.
V tomto ohľade je potrebné uviesť, že podľa článku 288 druhého odseku ZFEÚ nariadenie, ktoré má všeobecnú platnosť, je záväzné vo svojej celistvosti a priamo uplatniteľné vo všetkých členských štátoch. Vzhľadom na jeho prirodzenú povahu a funkciu v systéme prameňov práva Únie môže jednotlivcom priznať práva, ktoré majú vnútroštátne súdy povinnosť chrániť (rozsudky z 10. októbra 1973, Variola,
34/73, Zb. s. 981
, bod 8; zo 17. septembra 2002, Muñoz a Superior Fruiticola,
C-253/00, Zb. s. I-7289
, bod 27, ako aj zo 14. júla 2011, Bureau national interprofessionnel du Cognac,
C-4/10 a C-27/10, Zb. s. I-6131
, bod 40).
Treba overiť, v akej miere ustanovenia nachádzajúce sa v kapitole III nariadenia č. 343/2003 účinne priznávajú žiadateľom o azyl také práva, ktoré majú vnútroštátne súdy povinnosť chrániť.
Na úvod treba uviesť, že nariadenie č. 343/2003 upravuje len jeden opravný prostriedok, a to na základe svojho článku 19 ods. 2. Toto ustanovenie upravuje možnosť žiadateľa o azyl podať odvolanie alebo žiadosť o preskúmanie proti rozhodnutiu o tom, že sa jeho žiadosť neposúdi, a o odovzdaní žiadateľa do zodpovedného členského štátu. Navyše smernica 2005/85, ktorá najmä vo svojej kapitole V opisuje konania o opravných prostriedkoch v rámci preskúmania žiadostí o azyl, vo svojom odôvodnení 29 uvádza, že sa nevzťahuje na konania, ktoré upravuje nariadenie č. 343/2003.
Čo sa týka rozsahu opravného prostriedku upraveného v článku 19 ods. 2 nariadenia č. 343/2003, je potrebné toto nariadenie vykladať nielen vzhľadom na znenie ustanovení, ktoré ho tvoria, ale aj vzhľadom na jeho všeobecnú štruktúru, ciele a kontext, a najmä vývoj v súvislosti so systémom, ktorého je súčasťou.
V tomto ohľade je na jednej strane potrebné pripomenúť, že spoločný európsky azylový systém bol vytvorený v kontexte, ktorý umožňoval predpokladať, že všetky štáty, ktoré sa na ňom zúčastňujú, či už ide o členské štáty, alebo tretie štáty, rešpektujú základné práva vrátane práv majúcich svoj základ v Ženevskom dohovore a protokole z roku 1967, ako aj v EDĽP a že členské štáty si v tomto ohľade vzájomne dôverujú (rozsudok N. S. a i., už citovaný, bod 78).
Práve na základe zásady vzájomnej dôvery normotvorca Únie prijal nariadenie č. 343/2003 v snahe racionalizovať posudzovanie žiadostí o azyl a zabrániť zahlteniu systému vyplývajúcemu z povinnosti štátnych orgánov zaoberať sa niekoľkonásobnými žiadosťami o azyl podanými tým istým žiadateľom, zvýšiť právnu istotu, pokiaľ ide o určenie štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl, a týmto spôsobom zabrániť „forum shopping“, pričom celý systém má za hlavný cieľ zrýchliť posudzovanie žiadostí tak v záujme žiadateľov o azyl, ako aj zúčastnených štátov (rozsudok N. S. a i., už citovaný, bod 79).
Na druhej strane pravidlá uplatňujúce sa na žiadosti o azyl boli v širokej miere zosúladené na úrovni Únie, a to naposledy najmä smernicami 2011/95 a 2013/32.
Z toho vyplýva, že žiadosť žiadateľa o azyl bude preskúmaná v širokom rozsahu na základe tých istých pravidiel bez ohľadu na to, ktorý členský štát bude zodpovedný za preskúmanie tejto žiadosti na základe nariadenia č. 343/2003.
Navyše určité ustanovenia nariadení č. 343/2003 a 1560/2003 svedčia o snahe normotvorcu Únie stanoviť, pokiaľ ide o určenie členského štátu zodpovedného za preskúmanie žiadosti o azyl, organizačné pravidlá upravujúce vzťahy medzi členskými štátmi podľa vzoru Dublinského dohovoru (pozri analogicky rozsudky z 13. júna 2013, Unanimes a i., C‑671/11 až C‑676/11, bod 28, ako aj Syndicat OP 84, C‑3/12, bod 29).
Preto je cieľom článku 3 ods. 2 (takzvané „ustanovenie o zvrchovanosti“) a článku 15 ods. 1 (humanitárna doložka) nariadenia č. 343/2003 zachovať právomoci členských štátov pri výkone práva poskytnúť azyl nezávisle od členského štátu zodpovedného za preskúmanie žiadosti na základe kritérií definovaných týmto nariadením. Čo sa týka fakultatívnych ustanovení, tieto ustanovenia priznávajú členským štátom širokú mieru voľnej úvahy (pozri v tomto zmysle rozsudky N. S. a i., už citovaný, bod 65, a zo 6. novembra 2012, K, C‑245/11, bod 27).
Rovnako článok 23 nariadenia č. 343/2003 umožňuje členským štátom, aby medzi sebou na bilaterálnom základe upravili administratívnu spoluprácu týkajúca sa praktických spôsobov aspektov vykonávania tohto nariadenia, ktoré sa môžu týkať najmä zjednodušenia postupov a skrátenie lehôt vzťahujúcich sa na zasielanie a posúdenie dožiadaní o prevzatie žiadateľov o azyl alebo o ich prevzatí späť. Navyše článok 14 ods. 1 nariadenia č. 1560/2003 – v súčasnosti článok 37 nariadenia č. 604/2013 – stanovuje, že ak členské štáty nemôžu vyriešiť spor o akejkoľvek záležitosti, ktorá sa týka uplatňovania nariadenia č. 343/2003, môžu použiť zmierovací postup, na ktorom sa zúčastňujú členovia výboru zastupujúceho tri členské štáty, ktorých sa vec netýka, v rámci ktorého sa však vôbec nepredpokladá, že by bol žiadateľ o azyl vypočutý.
Nakoniec, ako vyplýva z odôvodnení 3 a 4 nariadenia č. 343/2003, jedným z jeho hlavných cieľov je stanoviť jasnú a uplatniteľnú metódu umožňujúcu rýchle určenie štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl, aby bol zaručený efektívny prístup ku konaniam o určení postavenia utečenca a aby nebolo ohrozené rýchle vybavovanie žiadostí o azyl.
V prejednávanej veci je napadnutým rozhodnutím rozhodnutie členského štátu, v ktorom žalobkyňa vo veci samej podala žiadosť o azyl, že uvedenú žiadosť nepreskúma a že túto osobu odovzdá do iného členského štátu. Tento druhý členský štát súhlasil s prevzatím žalobkyne vo veci samej na základe kritéria uvedeného v článku 10 ods. 1 nariadenia č. 343/2003, konkrétne ako členský štát prvého vstupu žalobkyne vo veci samej na územie Únie. V takejto situácii, keď členský štát súhlasí s prevzatím, a vzhľadom na skutočnosti uvedené v bodoch 52 a 53 tohto rozsudku žiadateľ o azyl môže spochybniť výber tohto kritéria len s odkazom na existenciu systémových zlyhaní azylových konaní a na podmienky prijatia žiadateľov o azyl v tomto členskom štáte, ktoré predstavujú vážne a preukázané dôvody domnievať sa, že žiadateľ bude vystavený skutočnému nebezpečenstvu neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania v zmysle článku 4 Charty (pozri v tomto zmysle rozsudky N. S. a i., už citovaný, body 94 a 106, ako aj zo 14. novembra 2013, Puid, C‑4/11, bod 30).
Ako však vyplýva zo spisu predloženého Súdnemu dvoru vo veci samej, nijaká indícia neumožňuje domnievať sa, že v prejednávanej veci ide o takýto prípad.
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy je namieste odpovedať na prvú otázku tak, že článok 19 ods. 2 nariadenia č. 343/2003 sa má vykladať v tom zmysle, že za okolností, keď členský štát súhlasil s prevzatím žiadateľa o azyl na základe kritéria uvedeného v článku 10 ods. 1 uvedeného nariadenia, teda ako členský štát prvého vstupu žiadateľa o azyl na územie Únie, tento žiadateľ o azyl môže spochybniť výber tohto kritéria len s odkazom na existenciu systémových zlyhaní azylových konaní a na podmienky prijatia žiadateľov o azyl v tomto členskom štáte, ktoré predstavujú vážne a preukázané dôvody domnievať sa, že uvedený žiadateľ bude vystavený skutočnému nebezpečenstvu neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania v zmysle článku 4 Charty.
O druhej a tretej otázke
Keďže dve zostávajúce prejudiciálne otázky boli predložené za predpokladu, že by sa rozhodlo, že žiadateľ o azyl dôvodne vyžadoval preskúmanie určenia členského štátu zodpovedného za jeho žiadosť o azyl, netreba na ne odpovedať.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:

Článok 19 ods. 2 nariadenia Rady (ES) č. 343/2003 z 18. februára 2003 ustanovujúceho kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny v jednom z členských štátov sa má vykladať v tom zmysle, že za okolností, keď členský štát súhlasil s prevzatím žiadateľa o azyl na základe kritéria uvedeného v článku 10 ods. 1 uvedeného nariadenia, teda ako členský štát prvého vstupu žiadateľa o azyl na územie Európskej únie, tento žiadateľ o azyl môže spochybniť výber tohto kritéria len s odkazom na existenciu systémových zlyhaní azylových konaní a na podmienky prijatia žiadateľov o azyl v tomto členskom štáte, ktoré predstavujú vážne a preukázané dôvody domnievať sa, že uvedený žiadateľ bude vystavený skutočnému nebezpečenstvu neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania v zmysle článku 4 Charty základných práv Európskej únie.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: nemčina.