CELEX: 62013CJ0206
Prašymas priimti prejudicinį sprendimą
Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartija
Bendrieji Sąjungos teisės principai
Sąjungos teisės įgyvendinimas
Sąjungos teisės taikymo sritis
Pakankama sąsaja
Nebuvimas
Teisingumo Teismo kompetencijos nebuvimas

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą susijęs su Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – chartija) 17 straipsnio ir proporcingumo principo išaiškinimu.
Šis prašymas pateiktas nagrinėjant C. Siragusa ir
Regione Sicilia – Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo
(Sicilijos regiono Palermo kultūros vertybių ir aplinkos apsaugos direkcija) ginčą dėl sprendimo atkurti pirminę C. Siragusa priklausančios teritorijos būklę.
Teisinis pagrindas
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo, kad teritorijos, priklausančios kraštovaizdžio draustiniui, savininkas negali imtis jokių veiksmų be kompetentingos administracinės institucijos leidimo.
2004 m. sausio 22 d. Įstatyminio dekreto Nr. 42 (
Codice dei beni culturali e del paesaggio
(Kultūros objektų ir kraštovaizdžio kodeksas), toliau – Įstatyminis dekretas Nr. 42/04) redakcijos, taikomos šios bylos faktinėms aplinkybėms, 146 straipsnio 1 ir 2 dalyse numatyta, kad įstatymu saugomo nekilnojamojo turto savininkas negali jo sunaikinti ir daryti pakeitimų, kurie keltų žalos saugomoms kraštovaizdžio vertybėms. Prieš darydamas pakeitimus jis turi paprašyti išankstinio leidimo. Jeigu jis daro pakeitimus nepaprašęs leidimo, administracija gali šiuos pakeitimus įteisinti išduodama leidimą pagal šio dekreto 167 straipsnio 4 ir 5 dalis, jei atliktas darbas suderinamas su saugomomis vertybėmis.
Įstatyminio dekreto Nr. 42/04 167 straipsnyje nustatytos šiame dekrete numatytų pareigų nesilaikymo pasekmės. Jo 167 straipsnio 4 dalyje nurodyta, kad kompetentinga administracinė institucija atlieka nagrinėjamų darbų atitikties kraštovaizdžio apsaugos reikalavimams tyrimą šiais atvejais:
„a)
kai neturint leidimo ar nesilaikant reikalaujamo leidimo atliktais darbais nebuvo sukurtas naudingas plotas ar jis išplėstas arba nebuvo padidinta teisėtai atliktų darbų apimtis.“
Tais atvejais, kai atliktais darbais nebuvo sukurtas naudingas plotas ar jis išplėstas arba nebuvo padidinta teisėtai atliktų darbų apimtis ir jeigu veiksmai laikomi atitinkančiais kraštovaizdžio apsaugos reikalavimus, pažeidėjas gali turėti sumokėti piniginę baudą.
Pagrindinės bylos faktinės aplinkybės ir prejudicinis klausimas
Pareiškėjas pagrindinėje byloje yra kraštovaizdžio draustinyje esančio nekilnojamojo turto savininkas. Jis be išankstinio leidimo padarė šio turto pakeitimų ir paprašė
Comune di Trabia
juos įteisinti – išduoti statybos leidimą, jei su tuo iš anksto sutinka
Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo
.
Ši institucija 2011 m. balandžio 4 d. priėmė nutarimą-įsakymą; juo nurodyta per 120 dienų nuo šio nutarimo gavimo atkurti pirminę vietovės būklę, sunaikinant visus savavališkai atliktus darbus. Motyvuojama tuo, kad negali būti atliktas nagrinėjamų darbų atitikties kraštovaizdžio apsaugos reikalavimams tyrimas, kaip tai suprantama pagal Įstatyminio dekreto Nr. 42/04 167 ir 181 straipsnius, nes jais padidintas plotas.
Pareiškėjas pagrindinėje byloje pareiškė skundą dėl šio nutarimo‑įsakymo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas tvirtina, kad pagal Sąjungos teisę kraštovaizdžio apsauga yra ne savarankiška ir konceptualiai nuo aplinkos apsaugos atskirta sritis, bet jos dalis. Šiuo klausimu jis nurodo:
—
Konvencijos dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais, patvirtintos Europos bendrijos vardu 2005 m. vasario 17 d. Tarybos sprendimu 2005/370/EB (
OL L 124, p. 1
; toliau – Orhuso konvencija), 2 straipsnio 3 dalies a punktą,
—
2006 m. rugsėjo 6 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą (EB) Nr. 1367/2006 dėl Orhuso konvencijos dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais nuostatų taikymo Europos Bendrijos institucijoms ir organams (
OL L 264, p. 13
),
—
2003 m. sausio 28 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2003/4/EB dėl visuomenės galimybės susipažinti su informacija apie aplinką ir panaikinančios Tarybos direktyvą 90/313/EEB (
OL L 41, p. 26
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 7 t., p. 375) 2 straipsnio 1 punkto a papunktį ir
—
2011 m. gruodžio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2011/92/ES dėl tam tikrų valstybės ir privačių projektų poveikio aplinkai vertinimo (
OL L 26, 2012 1 28, p. 1
) 1 ir 3 straipsnius (
OL L 26, 2012, p. 1
).
Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas primena, kad aplinkos apsaugos sritis priklauso Sąjungos kompetencijai, kaip tai numatyta ESS 3 straipsnio 3 dalyje ir 21 straipsnio 2 dalies f punkte bei SESV 4 straipsnio 2 dalies e punkte, 11, 114 ir 191 straipsniuose.
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nuomone, pagal kraštovaizdžio apsaugos sistemą nustatomi privačios veiklos apribojimai, kurie nebūtinai apima apribojimus
non aedificandi
. Iš to matyti, kad ne visi statybų darbai, apimantys ir darbus, kurie gali būti laikomi padidinančiais plotą, visada bet kuriuo atveju daro žalą nagrinėjamomis teisės normomis saugomiems interesams.
Tyrimas, suteikiantis galimybę įteisinti sumokėjus piniginę baudą, galėtų būti atliekamas
in concreto
, jeigu Įstatyminiame dekrete Nr. 42/04 nebūtų numatyta griežta ir abstrakti darbų, kuriais „sukuriamas naudingas plotas ar jis padidinamas arba padidinama teisėtai atliktų darbų apimtis“, draudimo prezumpcija. Šiuo atveju atlikus konkretų tyrimą taip pat gali paaiškėti, kad kraštovaizdžio apsauga bus suderinama su darbo išsaugojimu.
Todėl prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, ar Įstatyminio dekreto Nr. 42/04 167 straipsniu tiek, kiek jame taikant prezumpciją tam tikrai darbų kategorijai netaikomas joks atitikties kraštovaizdžio apsaugos reikalavimams tyrimas ir baudžiama nurodant nugriauti, gali būti nepagrįstai ir neproporcingai paveikiama Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 17 straipsniu užtikrinama teisė į nuosavybę, jeigu ji turi būti aiškinama taip, kad ją apriboti galima tik tuomet, jei nustatoma, kad egzistuoja realus, o ne tik abstraktus priešingas interesas. Teismas taip pat nurodo proporcingumo principą kaip bendrąjį Sąjungos teisės principą.
Šiomis aplinkybėmis
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia
nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šį prejudicinį klausimą:
„Ar pagal [Chartijos] 17 straipsnį ir proporcingumo principą kaip bendrąjį <...> Sąjungos teisės principą draudžiama taikyti nacionalinės teisės nuostatą, kaip antai Įstatyminio dekreto Nr. 42/04 167 straipsnio 4 dalies a punktą, kurioje nenumatyta galimybė išduodant kraštovaizdžio apsaugos leidimą įteisinti bet kokius žmogaus darbus, kuriais padidinamas plotas, nepaisant to, ar konkrečiai įvertintas šių darbų suderinamumas su konkrečios teritorijos kraštovaizdžio apsaugos vertybėmis?“
Dėl Teisingumo Teismo kompetencijos
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas savo klausimu iš esmės siekia sužinoti, ar Chartijos 17 straipsnį ir proporcingumo principą reikia aiškinti taip, kad jais draudžiama nacionalinės teisės norma, kaip antai Įstatyminio dekreto Nr. 42/04 167 straipsnio 4 dalies a punktas.
Visi suinteresuotieji asmenys, pateikę pastabų, daro išvadą, kad Teisingumo Teismas neturi kompetencijos atsakyti į prejudicinį klausimą, nes nėra pakankamos sąsajos su Sąjungos teise. Be to, jie primena, kad paaiškinti, koks yra ryšys tarp Sąjungos teisės nuostatų, kurias prašoma išaiškinti, ir Įstatyminio dekreto Nr. 42/04 167 straipsnio 4 dalies a punkto, turi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
Tačiau Europos Komisija nagrinėja prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nurodytus įvairius tekstus ir dėl kiekvieno teigia, kad:
—
Sprendimas 2005/370 tik įtraukia Orhuso konvenciją į Sąjungos teisės sistemą ir yra Sąjungos priemonė, kuri nereikalauja priėmimo normų valstybėse narėse,
—
Reglamentas Nr. 1367/2006 skirtas ne valstybėms narėms, o Sąjungos institucijoms, ir neturi jokio ryšio su pagrindinės bylos faktinėmis aplinkybėmis ir
a fortiori
su Įstatyminiu dekretu Nr. 42/04,
—
tas pats pasakytina apie Direktyvą 2003/4 dėl visuomenės galimybės susipažinti su informacija apie aplinką,
—
iš bylos medžiagos nematyti, kad Direktyva 2011/92 būtų reikšminga pagrindinėje byloje, nes C. Siragusa atlikti darbai turbūt nekelia klausimo dėl šios direktyvos laikymosi, kadangi nevertintas darbų poveikis aplinkai,
—
ESS 3 straipsnio 3 dalis ir 21 straipsnio 2 dalies f punktas skirti Sąjungai, o ne valstybėms narėms,
—
SESV 4 straipsnio 2 dalies e punktas yra susijęs su kompetencijos pasidalijimu tarp valstybių narių ir Sąjungos ir išdėstytas principams skirtoje dalyje,
—
SESV 11 straipsnis taip pat skirtas Sąjungai,
—
SESV 114 straipsnis skirtas Sąjungoje numatytoms institucijoms, o ne valstybėms narėms ir
—
net darant prielaidą, kad pagrindinėje byloje nagrinėjama nacionalinės teisės norma patenka į Sąjungos teisės taikymo sritį dėl nuorodos į SESV 191 straipsnį, Teisingumo Teismas jau turėjo progą nustatyti: kadangi SESV 191 straipsnis susijęs su Sąjungos veiksmais, šia nuostata negali remtis privatūs asmenys, siekdami, kad nebūtų taikomi nacionalinės teisės aktai, susiję su į aplinkos politiką patenkančia sritimi, kai netaikomas joks Sąjungos teisės aktas, priimtas SESV 192 straipsnio pagrindu, kuris konkrečiai reglamentuoja nagrinėjamą situaciją (2010 m. kovo 9 d. Sprendimo
ERG ir kt
.,
C-378/08, Rink. p. I-1919
, 46 punktas).
Šiuo klausimu reikia priminti, kad pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 94 straipsnio c punktą prašyme priimti prejudicinį sprendimą turi būti išdėstytos priežastys, paskatinusios prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikiantį teismą kelti klausimą dėl tam tikrų Sąjungos teisės nuostatų išaiškinimo ar galiojimo, ir jo nustatytas ryšys tarp šių nuostatų bei pagrindinėje byloje taikomų nacionalinės teisės aktų. Remdamasis šiuo išdėstymu, kaip ir šio Procedūros reglamento 94 straipsnio a punkte reikalaujamu reikšmingų faktinių aplinkybių trumpu išdėstymu, Teisingumo Teismas turėtų galėti patikrinti ne tik prašymo priimti prejudicinį sprendimą priimtinumą, bet ir savo kompetenciją atsakyti į pateiktą klausimą.
Chartijos 51 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad jos nuostatos skirtos valstybėms narėms tik tais atvejais, kai jos įgyvendina Sąjungos teisę. ESS 6 straipsnio 1 dalyje, kaip ir Chartijos 51 straipsnio 2 dalyje, nustatyta, kad šios Chartijos nuostatos jokiu būdu neišplečia sutartyse nustatytų Sąjungos įgaliojimų. Taigi Teisingumo Teismas turi aiškinti Sąjungos teisę atsižvelgdamas į Chartiją, bet paisydamas Sąjungai suteiktų įgaliojimų ribų (2011 m. lapkričio 15 d. Sprendimo
Dereci ir kt.
,
C-256/11, Rink. p. I-11315
, 71 punktas ir jame nurodyta teismo praktika).
Teisingumo Teismas jau priminė, kad remdamasis Chartija jis negali vertinti nacionalinės teisės, kuri nepatenka į Sąjungos teisės taikymo sritį. Tačiau jei tokie teisės aktai patenka į šios teisės taikymo sritį, Teisingumo Teismas, gavęs prašymą priimti prejudicinį sprendimą, turi pateikti visas aiškinimo gaires tam, kad nacionalinis teismas galėtų įvertinti šių teisės aktų atitiktį pagrindinėms teisėms, kurių laikymąsi jis turi užtikrinti (žr. 2013 m. vasario 26 d. Sprendimo
Åkerberg Fransson
, C‑617/10, 19 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką).
Šį Sąjungos pagrindinių teisių taikymo srities apibrėžimą patvirtina aiškinimai, susiję su Chartijos 51 straipsniu, į kuriuos, remiantis ESS 6 straipsnio 1 dalies trečia pastraipa ir Chartijos 52 straipsnio 7 dalimi, turi būti atsižvelgta ją aiškinant (šiuo klausimu žr. 2010 m. gruodžio 22 d. Sprendimo
DEB
,
C-279/09, Rink. p. I-13849
, 32 punktą). Pagal minėtus aiškinimus Sąjungos atžvilgiu apibrėžtas reikalavimas gerbti pagrindines teises yra privalomas valstybėms narėms tik tuo atveju, kai jų veiksmai įeina į Sąjungos teisės taikymo sritį.
Remiantis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo aprašymu, pagrindinė byla susijusi su nutarimu‑įsakymu, kuriuo C. Siragusa nurodyta sunaikinti darbus, atliktus pažeidžiant įstatymą dėl kultūros objektų ir kraštovaizdžio apsaugos. Toks procesas, minėto teismo nuomone, turi ryšį su Sąjungos teise aplinkos srityje, nes kraštovaizdžio apsauga, nurodyta pagrindinėje byloje nagrinėjamame įstatyme, yra aplinkos apsaugos dalis. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas šiuo klausimu nurodo įvairias Sąjungos teisės aplinkos srityje nuostatas.
Tačiau svarbu priminti, kad sąvoka „Sąjungos teisės įgyvendinimas“, kaip ji suprantama pagal Chartijos 51 straipsnį, siejama su tam tikro lygio sąsaja, kuri išeina už sričių panašumo arba vienos srities netiesioginio poveikio kitai ribų (šiuo klausimu žr. 1997 m. gegužės 29 d. Sprendimo
Kremzow
,
C-299/95, Rink. p. I-2629
, 16 punktą).
Nustatant, ar nacionalinė teisė susijusi su Sąjungos teisės įgyvendinimu, kaip tai suprantama pagal Chartijos 51 straipsnį, reikia patikrinti, be kita ko, ar nagrinėjamais teisės aktais siekiama įgyvendinti Sąjungos teisės nuostatą, taip pat šių teisės aktų pobūdį ir ar jais siekiama kitų tikslų nei tie, kurie nustatyti Sąjungos teisėje, net jeigu jie šiai teisei gali daryti netiesioginį poveikį, taip pat, ar egzistuoja konkretūs Sąjungos teisės aktai šioje srityje arba galintys jai daryti poveikį (žr. 1997 m. gruodžio 18 d. Sprendimo
Annibaldi
,
C-309/96, Rink. p. I-7493
, 21–23 punktus; 2012 m. lapkričio 8 d. Sprendimo
Iida
, C‑40/11, 79 punktą ir 2013 m. gegužės 8 d. Sprendimo
Ymeraga ir kt.
, C‑87/12, 41 punktą).
Be kita ko, Teisingumo Teismas padarė išvadą dėl Sąjungos pagrindinių teisių netaikymo nacionalinės teisės atžvilgiu dėl to, kad Sąjungos teisės nuostatose atitinkamoje srityje nenustatoma jokia valstybių narių pareiga dėl pagrindinėje byloje nagrinėjamos situacijos (žr. 1996 m. birželio 13 d. Sprendimo
Maurin
,
C-144/95, Rink. p. I-2909, 11
ir 12 punktus).
Pastabas pateikę suinteresuotieji asmenys tvirtino, kad nei ESS ir SESV nuostatose, kurias nurodo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, nei teisės aktuose, susijusiuose su Orhuso konvencija, nei direktyvose 2003/4 ir 2011/92 valstybėms narėms nenustatytos specialios pareigos saugoti kraštovaizdį, kaip tai nustatyta Italijos teisėje.
Šių teisės aktų ir Įstatyminio dekreto Nr. 42/04 tikslai nėra tie patys, net jeigu kraštovaizdis yra vienas elementų, į kuriuos atsižvelgiama vertinant projekto poveikį aplinkai pagal Direktyvą 2011/92, ir priskiriamas elementams, į kuriuos atsižvelgiama Orhuso konvencijoje, Reglamente Nr. 1367/2006 ir Direktyvoje 2003/4 nagrinėjamoje aplinkosauginėje informacijoje.
Teisingumo Teismas minėtame Sprendime
Annibaldi
, į kurį teikiama nuoroda Chartijos 51 straipsnio paaiškinimuose, konstatavo, kad vien aplinkybė, jog nacionalinis įstatymas gali netiesiogiai paveikti bendros žemės ūkio sistemos veikimą, negali būti pakankama sąsaja (minėto Sprendimo
Annibaldi
22 punktas; taip pat žr. minėto Sprendimo
Kremzow
16 punktą).
Šiuo klausimu nėra nieko, kas leistų daryti išvadą, kad pagrindinei bylai reikšmingos Įstatyminio dekreto Nr. 42/04 nuostatos patenka į Sąjungos teisės taikymo sritį. Šiomis nuostatomis neįgyvendinamos Sąjungos teisės normos, ir tuo nagrinėjama pagrindinė byla, kurioje pateiktas šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą, skiriasi nuo tos, kurioje priimtas 2013 m. sausio 15 d. Sprendimas
Križan ir kt.
(C‑416/10) ir kurį nurodo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
Be to, svarbu atsižvelgti į Sąjungos pagrindinių teisių apsaugos tikslą užtikrinti, kad šios teisės nebūtų pažeidžiamos Sąjungos veiklos srityse, nesvarbu, ar Sąjungos veiksmais, ar valstybėms narėms įgyvendinant Sąjungos teisę.
Šių tikslų siekimas motyvuojamas būtinybe išvengti, kad pagrindinių teisių apsauga, kuri gali skirtis pagal atitinkamą nacionalinę teisę, turėtų neigiamą poveikį Sąjungos teisės viršenybei, vientisumui ir veiksmingumui (šiuo klausimu žr. 1970 m. gruodžio 17 d. Sprendimo
Internationale Handelsgesellschaft
,
11/70, Rink. p. 1125
, 3 punktą ir 2013 m. vasario 26 d. Sprendimo
Melloni
, C‑399/11, 60 punktą). Iš sprendimo dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nematyti, kad tokia rizika būtų pagrindinėje byloje.
Iš viso to, kas išdėstyta, matyti, kad neįrodyta Teisingumo Teismo kompetencija aiškinti Chartijos 17 straipsnį (šiuo klausimu žr. 2010 m. gruodžio 22 d. Sprendimo
Omalet
,
C-245/09, Rink. p. I-13771
, 18 punktą; 2011 m. kovo 1 d. Nutarties
Chartry
,
C-457/09, Rink. p. I-819, 25
ir 26 punktus; 2012 m. gegužės 10 d. Nutarties
Corpul Naţional al Poliţiştilor
, C‑134/12, 15 punktą; 2013 m. vasario 7 d. Nutarties
Pedone
, C‑498/12, 15 punktą ir 2013 m. lapkričio 7 d. Nutarties
SC Schuster & Co Ecologic
, C‑371/13, 18 punktą).
Proporcingumo principas yra vienas bendrųjų Sąjungos teisės principų, kurio turi būti laikomasi nacionalinės teisės aktuose, patenkančiuose į Sąjungos teisės taikymo sritį, arba kuriais ši teisė įgyvendinama (šiuo klausimu žr. 1982 m. vasario 18 d. Sprendimo
Zuckerfabrik Franken
,
77/81, Rink. p. 681
, 22 punktą; 1989 m. gegužės 16 d. Sprendimo
Buet ir EBS
,
382/87, Rink. p. 1235
, 11 punktą; 1994 m. birželio 2 d. Sprendimo
Exportslachterijen van Oordegem
,
C-2/93, Rink. p. I-2283
, 20 punktą ir 2010 m. gruodžio 2 d. Sprendimo
Vandorou ir kt
.,
C-422/09, C-425/09 ir C-426/09, Rink. p. I-12411
, 65 punktą).
Kadangi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas neįrodė, kad Įstatyminio dekreto Nr. 42/04 167 straipsnio 4 dalies a punktas patenka į Sąjungos teisės taikymo sritį, nes nepateikė pakankamo ryšio įrodymų, Teisingumo Teismo kompetencija aiškinti proporcingumo principą šioje byloje taip pat neįrodyta.
Šiomis aplinkybėmis reikia konstatuoti, kad Teisingumo Teismas neturi kompetencijos atsakyti į
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia
pateiktą klausimą.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (dešimtoji kolegija) nusprendžia:

Teisingumo Teismas neturi kompetencijos atsakyti į
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia
(Italija) pateiktą klausimą.

Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: italų.