CELEX: 62013FJ0100
Funzione pubblica
Retribuzione
Personale del SEAE in servizio in un paese terzo
Decisione dell’APN che modifica l’elenco dei paesi terzi per i quali le condizioni di vita sono equivalenti a quelle abituali nell’Unione
Atto di portata generale
Ricevibilità del ricorso
Valutazione annuale dell’indennità correlata alle condizioni di vita
Abolizione

Con ricorso pervenuto alla cancelleria del Tribunale il 4 ottobre 2013, il sig. Julien-Malvy e gli altri ricorrenti i cui nomi figurano in allegato chiedono al Tribunale di annullare la decisione del 19 dicembre 2012 del Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) in quanto essa abolisce, dal 1
o
gennaio 2014, il versamento dell’indennità di condizioni di vita (in prosieguo: l’«ICV») al personale con sede di servizio in Argentina, a Hong Kong, in Cile, in Giappone, in Malesia, a Singapore e a Taiwan e, di conseguenza, di ingiungere il pagamento delle somme che essi ritengono loro dovute a titolo di ICV.
Contesto normativo
La decisione 2010/427/UE del Consiglio, del 26 luglio 2010, che fissa l’organizzazione e il funzionamento del SEAE (
GU L 201, pag. 30
), enuncia, all’articolo 1, che il SEAE «è un organo dell’Unione europea che opera in autonomia funzionale, distintamente dal segretariato generale del Consiglio [dell’Unione europea] e dalla Commissione [europea,] e dispone della capacità giuridica necessaria all’adempimento dei suoi compiti e al conseguimento dei suoi obiettivi». Ai sensi del suo articolo 6, al personale del SEAE si applicano lo Statuto dei funzionari dell’Unione europea, nella versione vigente al momento della controversia (in prosieguo: lo «Statuto»), anteriore all’entrata in vigore del regolamento (UE, Euratom) n. 1023/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2013, che modifica lo statuto dei funzionari dell’Unione europea e il regime applicabile agli altri agenti dell’Unione europea (
GU L 287, pag. 15
), nonché il Regime applicabile agli altri agenti dell’Unione.
L’articolo 1 ter dello Statuto dispone, in particolare, che, «[s]alvo disposizioni contrarie del presente statuto, (…) il [SEAE] (…) [è] equiparat[o], ai fini dell’applicazione del presente statuto, alle istituzioni dell’Unione».
L’articolo 110 dello Statuto precisa, al suo paragrafo 1, che «[l]e disposizioni generali di esecuzione del presente statuto sono adottate da ciascuna istituzione, previa consultazione del comitato del personale e previo parere del comitato dello statuto». Conformemente al paragrafo 3 dello stesso articolo, le disposizioni generali di esecuzione di cui al paragrafo 1 (in prosieguo: le «DGE») «sono portate a conoscenza del personale».
L’articolo 1 del capitolo 1, intitolato «D[isposizioni generali]», dell’allegato X dello Statuto, recante disposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari con sede di servizio in un paese terzo, dispone:
«Il presente allegato definisce le disposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari dell’Unione europea con sede di servizio in un paese terzo.
Per tali sedi di servizio possono essere assunti soltanto cittadini degli Stati membri dell’Unione europea, senza che l’autorità che ha il potere di nomina possa ricorrere alla deroga prevista all’articolo 28, lettera a), dello statuto.
Disposizioni generali di esecuzione sono stabilite conformemente all’articolo 110 dello [S]tatuto».
L’articolo 10, paragrafo 1, dell’allegato X dello Statuto stabilisce:
«Un’[ICV] è fissata, in funzione della sede di servizio del funzionario, in percentuale di un importo di riferimento (…).
Se il funzionario è in servizio in un paese le cui condizioni di vita possono essere considerate equivalenti alle condizioni abituali nell’Unione, non viene corrisposta nessuna indennità di questo tipo.
Per le altre sedi di servizio l’[ICV] è fissata come esposto in appresso.
I parametri presi in considerazione per la fissazione dell’[ICV] sono i seguenti:
—
ambiente sanitario e ospedaliero,
—
condizioni di sicurezza,
—
condizioni climatiche,
ai quali si applica il coefficiente 1;
—
grado di isolamento,
—
altre condizioni locali,
ai quali si applica il coefficiente 0,5.
Ciascun parametro assume il valore seguente:
0:
se di carattere normale, senza essere equivalente alle condizioni abituali nell’Unione;
2:
se di carattere difficile rispetto alle condizioni abituali nell’Unione;
4:
se di carattere molto difficile rispetto alle condizioni abituali nell’Unione.
(…)
L’[ICV] fissata per ciascuna sede di servizio forma annualmente oggetto di una valutazione e, se del caso, di una revisione da parte dell’autorità che ha il potere di nomina, previo parere del [c]omitato del personale.
(…)».
La decisione dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, del 17 dicembre 2013, relativa all’ICV e all’indennità complementare previste all’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto nella versione derivante dal regolamento n. 1023/2013 (in prosieguo: le «direttive interne»), dispone, al suo articolo 1, quanto segue:
«I parametri di cui al paragrafo 1 dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto sono valutati dall’[autorità che ha il potere di nomina], che può basarsi, tra l’altro, su informazioni fornite da fonti affidabili a carattere internazionale, pubbliche o private, dagli Stati membri, dalle delegazioni dell’Unione nonché dai servizi delle istituzioni e degli organi dell’Unione».
L’articolo 2 delle direttive interne prevede:
«Previo parere dei comitati del personale del SEAE e della Commissione, l’[autorità che ha il potere di nomina] determina le percentuali dell’[ICV] relative alle varie sedi di servizio (…).
Nessuna indennità di tale natura è versata nel caso in cui la sede di servizio sia in un paese le cui condizioni di vita possono essere considerate equivalenti alle condizioni abituali nell’Unione (…).
L’equivalenza è determinata dall’[autorità che ha il potere di nomina] sulla base di un raffronto tra il livello di sviluppo dei paesi terzi interessati e la loro posizione comparativa in classifiche dell’O[rganizzazione delle Nazioni Unite] (indennità di condizioni di vita), del [Programma delle Nazioni Unite per lo Sviluppo] (indice d[i] sviluppo umano), del F[ondo monetario internazionale] ([prodotto interno lordo] per abitante), dell’O[rganizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo in Europa] ([indice del benessere]) e, se necessario, altre informazioni provenienti da fonti affidabili a carattere internazionale, pubbliche o private».
Fatti
Il 19 dicembre 2012, il direttore generale amministrativo del SEAE, agendo in qualità di autorità che ha il potere di nomina (in prosieguo: l’«APN»), ha adottato, in applicazione dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto, una decisione di revisione dell’ammontare dell’ICV versata ai dipendenti con sede di servizio nei paesi terzi. Tale decisione aggiorna segnatamente l’elenco dei paesi terzi le cui condizioni di vita sono considerate equivalenti alle condizioni abituali nell’Unione europea (in prosieguo: l’«elenco») e abolisce, di conseguenza, il versamento dell’ICV ai dipendenti che, in particolare, come i ricorrenti, hanno sede di servizio in Argentina, a Hong Kong, in Cile, in Giappone, in Malesia, a Singapore e a Taiwan, fissando la decorrenza di tale abolizione al 1
o
gennaio 2014.
I ricorrenti hanno presentato reclami avverso detta decisione, in quanto essa abolisce l’ICV per i dipendenti con sede di servizio nei rispettivi paesi di assegnazione, nei giorni 12, 15, 17 e 18 marzo 2013 (in prosieguo: i «reclami»).
L’APN ha respinto i reclami con decisioni del 26 giugno e del 2 luglio 2013.
Procedimento e conclusioni delle parti
I ricorrenti concludono che il Tribunale voglia:
—
annullare la decisione del direttore generale amministrativo del SEAE del 19 dicembre 2012 in quanto essa abolisce l’ICV per i dipendenti con sede di servizio in Argentina, a Hong Kong, in Cile, in Giappone, in Malesia, a Singapore e a Taiwan (in prosieguo: la «decisione impugnata»);
—
ingiungere, di conseguenza, il pagamento dell’ICV nella percentuale del 15% a decorrere dal 1
o
gennaio 2014;
—
condannare il SEAE alle spese.
Il SEAE conclude che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
statuire sulle spese.
In diritto
Sulla ricevibilità del ricorso
Occorre ricordare che i funzionari e gli agenti hanno il diritto di proporre un ricorso contro un provvedimento di carattere generale dell’APN che arrechi loro pregiudizio qualora tale provvedimento, da una parte, non richieda, per produrre effetti giuridici, misure di applicazione o non lasci, per la sua applicazione, alcun margine discrezionale alle autorità incaricate di metterlo in atto e, dall’altra, pregiudichi immediatamente gli interessi dei funzionari modificando, in maniera rilevante, la loro situazione giuridica (v., in tal senso, relativamente all’omessa verifica da parte dell’APN della regolarità delle elezioni al comitato del personale, sentenza De Dapper e a./Parlamento, 54/75, EU:C:1976:127; relativamente ad una decisione recante regime elettorale di un comitato del personale, sentenza Diezler e a./CES, 146/85 e 431/85,
EU:C:1987:457
, punti 6 e 7; relativamente ad una decisione dell’APN che modifica il metodo di calcolo dell’indennità differenziale dovuta ai funzionari che, a seguito di concorso, accedono ad una categoria superiore, sentenza Brown/Corte di giustizia, 125/87,
EU:C:1988:136
, punto 16).
Nella fattispecie, la decisione impugnata, adottata dall’APN in applicazione dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto, comporta nei confronti dei dipendenti con sede di servizio nelle delegazioni e negli uffici dell’Unione in Argentina, a Hong Kong, in Cile, in Giappone, in Malesia, a Singapore e a Taiwan l’abolizione dell’ICV a far data dal 1
o
gennaio 2014. La decisione impugnata appare pertanto sufficientemente precisa e incondizionata da non richiedere alcuna misura particolare di applicazione per produrre effetti giuridici nei confronti dei dipendenti con sede di servizio nei paesi terzi interessati.
Vero è che l’attuazione della decisione impugnata richiede l’adozione di provvedimenti amministrativi, di portata individuale, per interrompere la concessione dell’ICV che era, sino ad allora, versata ai dipendenti con sede di servizio nei paesi terzi menzionati, tra cui i ricorrenti. Tuttavia, l’adozione di tali provvedimenti intermedi, che avviene in assenza di ogni margine discrezionale in capo alle autorità gestionarie, non toglie l’immediatezza del pregiudizio alla situazione giuridica dei ricorrenti, i quali dovevano necessariamente attendersi la perdita del beneficio dell’ICV a partire dal 1
o
gennaio 2014.
Discende da quanto precede che il ricorso è ricevibile.
Sulle conclusioni di annullamento
I ricorrenti deducono sei motivi, relativi rispettivamente, il primo, alla violazione dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto nonché dei principi di certezza del diritto e di trasparenza, il secondo, alla violazione dell’obbligo di motivazione, il terzo, all’inosservanza dell’articolo 10, paragrafo 1, dell’allegato X dello Statuto, all’errore manifesto di valutazione e alla violazione del principio di proporzionalità, il quarto, allo sviamento di potere e di procedura, il quinto, all’errore di diritto e all’errore di fatto, il sesto e ultimo, alla violazione del principio del legittimo affidamento.
Sul primo motivo, relativo alla violazione dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto nonché dei principi di certezza del diritto e di trasparenza
I ricorrenti sostengono, essenzialmente, che il SEAE era tenuto, conformemente al terzo comma dell’articolo 1 dell’allegato X dello Statuto, ai sensi del quale «[DGE] sono stabilite conformemente all’articolo 110 dello Statuto», ad adottare DGE dell’articolo 10 di detto allegato al fine di dotare di un fondamento giuridico «chiaro e sufficientemente prevedibile» la decisione impugnata. In mancanza di siffatte DGE, la decisione impugnata infrangerebbe i principi di certezza del diritto e di trasparenza.
Il SEAE conclude per il rigetto del motivo. Esso fa valere che l’obbligo di adottare DGE sancito dall’articolo 1 dell’allegato X dello Statuto non può riguardare, in mancanza di espresse disposizioni in tal senso, tutte le disposizioni di tale allegato, tra cui appunto l’articolo 10. Inoltre, detto articolo, in ogni caso, è sufficientemente chiaro e preciso da fugare ogni rischio di arbitrio nella sua applicazione.
Ebbene, risulta dalla giurisprudenza che le DGE ai sensi dell’articolo 110 dello Statuto riguardano, in primo luogo, i provvedimenti di applicazione espressamente previsti da talune disposizioni specifiche dello Statuto e che, in mancanza di una previsione espressa, l’obbligo di emanare provvedimenti di esecuzione soggetti alle condizioni formali dell’articolo 110 dello Statuto può essere ammesso solo in via eccezionale, e cioè qualora le disposizioni dello Statuto manchino di chiarezza e di precisione al punto da non prestarsi ad un’applicazione esente da arbitrii (sentenza Behmer/Parlamento, F‑47/07,
EU:F:2009:103
, punto 47).
Nella fattispecie, anche se l’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto, che, come si è detto in precedenza, è il fondamento giuridico della decisione impugnata, non contiene alcuna disposizione espressa che preveda l’adozione di DGE conformemente all’articolo 110 dello Statuto, l’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto, il quale fa parte del capitolo 1 di tale allegato, che è dedicato alle «D[isposizioni generali]», sancisce espressamente tale obbligo. L’esecuzione di tale obbligo non può essere limitata all’attuazione dell’articolo 1 dell’allegato X dello Statuto. Infatti, il primo comma di tale articolo si limita a precisare l’oggetto dell’allegato X dello Statuto, e cioè «defini[re] le disposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari dell’Unione europea con sede di servizio in un paese terzo». Quanto al secondo comma dell’articolo 1 dell’allegato X dello Statuto, ai sensi del quale «[p]er tali sedi di servizio possono essere assunti soltanto cittadini degli Stati membri dell’Unione, senza che l’[APN] possa ricorrere alla deroga prevista all’articolo 28, lettera a), dello [S]tatuto», esso costituisce una disposizione imperativa e incondizionata che non richiede alcun particolare provvedimento di applicazione per essere attuata.
Così, le disposizioni dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto sono di portata generale e le DGE di cui esso prevede l’adozione riguardano l’intero allegato X dello Statuto, comprese le disposizioni che disciplinano la concessione dell’ICV.
La portata generale delle disposizioni dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto non può essere inficiata dalla circostanza che l’articolo 3 di detto allegato, che forma anch’esso parte del capitolo 1 dedicato alle «D[isposizioni generali]», prevede che ai funzionari aventi in precedenza sede di servizio in un paese terzo e riassegnati temporaneamente alla sede del SEAE o a qualsiasi altra sede di servizio nell’Unione possano ancora essere applicate disposizioni dell’allegato X dello Statuto «sulla base di [DGE]» adottate dall’APN. Occorre, infatti, osservare che la disposizione di cui trattasi, contenuta nell’articolo 3 dell’allegato X dello Statuto, è espressamente prevista «[i]n deroga all’articolo 1, primo comma», dello stesso allegato.
Di conseguenza, le DGE alle quali l’articolo 3 dell’allegato X dello Statuto fa riferimento, che riguardano la situazione di funzionari riassegnati temporaneamente in seno all’Unione, non possono applicarsi alle «disposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari (…) con sede di servizio in un paese terzo», di cui all’articolo 1, primo comma, dell’allegato X dello Statuto, e rinviare così alle DGE previste dal terzo comma dello stesso articolo 1. Pertanto, prevedendo all’articolo 3 dell’allegato X dello Statuto l’obbligo di adottare DGE nei casi definiti da tale articolo, il legislatore dell’Unione non può aver inteso limitare la portata dell’obbligo di adottare DGE sul fondamento dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto a questo solo articolo 3.
Il SEAE fa inoltre rilevare che, per quanto riguarda il diritto per l’istituzione di recuperare somme versate ad un funzionario in prova in caso di mancata nomina in ruolo dell’interessato, l’articolo 22 dell’allegato X dello Statuto prevede l’obbligo di adottare disposizioni «stabilite dall’[APN]», per la sua attuazione, senza precisare la natura di tali disposizioni, vale a dire, sempre secondo il SEAE, senza esigere l’adozione di DGE. Tuttavia, anche supponendo che il legislatore dell’Unione non abbia inteso obbligare l’APN ad adottare DGE per l’attuazione dell’articolo 22 dell’allegato X dello Statuto, il quale non riguarda l’ICV ma la possibilità di recuperare talune somme nel caso in cui il funzionario in prova non sia nominato in ruolo, tale circostanza non può dispensare l’APN, in mancanza di una disposizione espressa in tal senso, dall’adottare DGE per l’attuazione dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto. In definitiva, il rinvio alle «disposizioni stabilite dall’[APN]», effettuato all’articolo 22 dell’allegato X dello Statuto, non osta affatto a che tali disposizioni prendano eventualmente la forma di DGE ai sensi dell’articolo 110 dello Statuto.
Neppure la circostanza, anch’essa addotta dal SEAE, secondo cui talune disposizioni dell’allegato X dello Statuto sarebbero a tal punto chiare e precise che non richiederebbero DGE consente di concludere che la regola generale posta all’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto non si applichi alle disposizioni dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto. La presente controversia mette appunto in evidenza le difficoltà di interpretazione del secondo comma del paragrafo 1 dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto, che esclude i funzionari dal beneficio dell’ICV in caso di sede di servizio «in un paese le cui condizioni di vita possono essere considerate equivalenti alle condizioni abituali nell’Unione».
Infine, la circostanza che la versione dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto, nella versione derivante dal regolamento n. 1023/2013, in vigore dal 1
o
gennaio 2014, precisi che «[d]isposizioni particolareggiate di attuazione del presente articolo sono adottate dall’[APN]», senza far riferimento alle DGE dell’articolo 110 dello Statuto, non può rivelare, a posteriori, il supposto intento del legislatore dell’Unione, al momento dell’adozione della versione iniziale di detto articolo applicabile alla controversia, e cioè nell’ottobre 1987, di non rendere obbligatoria l’adozione di DGE per l’attuazione dello stesso. Per giunta, il testo dell’articolo 1 dell’allegato X dello Statuto, nella sua versione derivante dal regolamento n. 1023/2013, è identico a quello applicabile alla presente controversia e prevede sempre l’obbligo di adottare DGE. Inoltre, il rinvio alle «[d]isposizioni particolareggiate», effettuato nel nuovo articolo 10 dell’allegato X dello Statuto, non osta affatto a che tali disposizioni prendano eventualmente la forma di DGE ai sensi dell’articolo 110 dello Statuto.
Tenuto conto di tutto quanto precede, il SEAE aveva l’obbligo di adottare DGE dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto, conformemente all’articolo 1, terzo comma, di detto allegato.
Orbene, non risulta dagli atti che il SEAE, che agisce nei confronti del suo personale in quanto istituzione ai sensi dello Statuto, abbia adottato DGE per l’attuazione dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto, conformemente alle disposizioni dell’articolo 110 di quest’ultimo. Le direttive interne sono state adottate posteriormente alla decisione impugnata e non possono pertanto essere utilmente fatte valere dal SEAE. Inoltre, tali direttive interne sono state adottate senza che il comitato dello Statuto sia stato previamente consultato. Esse non possono pertanto aver valore di DGE, ai sensi dell’articolo 110 dello Statuto, non essendo state adottate secondo la procedura prevista da tale articolo. Lo stesso vale, del resto, per le direttive interne della Commissione del 10 ottobre 1987, relative all’ICV e all’indennità complementare previste all’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto, che il SEAE ha affermato, all’udienza, di aver applicato per analogia al proprio personale.
Si deve tuttavia constatare che l’adozione di DGE presupponeva l’istituzione di un comitato del personale. Conformemente all’articolo 99 dello Statuto, il SEAE aveva tempo sino al 31 dicembre 2011 per costituire nel suo seno un siffatto comitato. Di conseguenza, e per deplorevole che sia il ritardo apportato nell’attuazione dell’articolo 1, terzo comma, dell’allegato X dello Statuto, si deve riconoscere che alla data della decisione impugnata il SEAE si trovava ancora, quanto all’applicazione di tale disposizione, in un periodo di adattamento (v., in tal senso, a proposito dell’obbligo di adottare DGE per l’attuazione degli articoli 43 e 45 dello Statuto, sentenze Bernusset/Commissione, 94/63 e 96/63,
EU:C:1964:41
, e De Pascale/Commissione, 97/63,
EU:C:1964:61
). Pertanto la carenza del SEAE non può, da sola, essere considerata come causa di nullità della decisione impugnata, tenuto conto in particolare delle esigenze del servizio e, soprattutto, dell’obbligo per l’APN di procedere annualmente, conformemente all’articolo 10, paragrafo 1, settimo comma, dell’allegato X dello Statuto, alla valutazione dell’ICV per ciascuna sede di servizio.
Inoltre, occorre osservare che la mancanza di DGE dell’allegato X dello Statuto non priva di fondamento giuridico la decisione impugnata, la quale è stata adottata sul fondamento delle disposizioni dell’articolo 10, paragrafo 1, di detto allegato, ed in particolare del secondo comma, ai sensi del quale, «[s]e il funzionario è in servizio in un paese le cui condizioni di vita possono essere considerate equivalenti alle condizioni abituali nell’Unione, non viene corrisposta nessuna [ICV]».
In ogni caso, i ricorrenti possono far valere utilmente il motivo relativo alla mancanza di DGE dell’allegato X dello Statuto solo qualora l’asserita irregolarità possa pregiudicarli personalmente (v., in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Warner nella causa Deboeck/Commissione, 90/74,
EU:C:1975:109
). Al riguardo, occorre sottolineare che le DGE hanno lo scopo principale di fissare criteri idonei a guidare l’amministrazione nell’esercizio del suo potere discrezionale o a precisare la portata di disposizioni statutarie che manchino a tal punto di chiarezza e di precisione da non prestarsi ad un’applicazione esente da arbitrii (v., in tal senso, sentenze Ianniello/Commissione, T‑308/04,
EU:T:2007:347
, punto 38, e Behmer/Parlamento,
EU:F:2009:103
, punto 47). Dato che la mancanza di precisione di una disposizione non può bastare, di per se stessa, a condurre ad un’applicazione arbitraria di tale disposizione, i ricorrenti avrebbero interesse a dedurla come motivo di impugnazione solo se il SEAE, non adottando le DGE, abbia loro arrecato personalmente pregiudizio conducendo, nelle circostanze di specie, l’APN ad applicare alla loro situazione le disposizioni dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto in maniera parziale e arbitraria.
Tuttavia, i ricorrenti non adducono alcun elemento nel senso che la mancanza di DGE abbia condotto l’APN a procedere ad un’applicazione arbitraria dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto nei loro confronti. Essi si limitano, infatti, ad affermare, senza comprovare le loro allegazioni, che il SEAE ha considerato «arbitrariamente che le condizioni di vita [nel paese della rispettiva sede di servizio erano] equivalenti» alle condizioni abituali nell’Unione e fanno valere di «non dover dimostrare che le disposizioni [di cui trattasi] manchino di chiarezza e di precisione». In particolare, la circostanza che l’APN non abbia utilizzato i parametri definiti al paragrafo 1, quarto comma, dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto per determinare l’ammontare dell’ICV a seconda delle sedi di servizio non basta a provare che l’APN abbia «elencat[o] arbitrariamente le sedi di servizio in cui le condizioni di vita possono essere considerate equivalenti alle condizioni [abituali] nell’Unione». Risulta peraltro dagli atti che, lungi dal non essere stata «guidata da alcun criterio», l’APN ha fissato criteri idonei per valutare l’equivalenza delle condizioni di vita. L’APN ha infatti esposto, nella decisione impugnata, il metodo utilizzato, asserendo che l’esercizio annuale di valutazione dell’ICV comprendeva «un’analisi delle condizioni di vita prevalenti nelle sedi di servizio, diretta a determinare se esse [fossero] o rest[assero] equivalenti alle condizioni abituali nell’Unione», aggiungendo che «[e]ventualmente, sulla base di tale verifica, l’APN [avrebbe deciso] che non [dovesse] essere concessa alcuna [ICV]» e precisando inoltre che «[s]i d[oveva] tener conto delle analisi effettuate dai competenti servizi dell’Unione europea, delle classifiche del sistema “Hardship allowance” [“indennità per missioni difficili”] [dell’Organizzazione delle] Nazioni Unite e degli altri elementi a disposizione dei servizi». Sono stati altresì esposti i criteri applicati dall’APN sia nel controricorso del SEAE sia nelle risposte ai reclami dei ricorrenti, criteri la cui considerazione nella valutazione della situazione individuale dei ricorrenti non è stata contestata. Pur affermando che la metodologia così presentata è insufficientemente precisa, i ricorrenti non dimostrano in cosa sarebbe insufficiente né, in ogni caso, come tale imprecisione avrebbe condotto l’APN a discriminarli rispetto ai dipendenti con sede di servizio in altre località.
In subordine, i ricorrenti fanno valere che, nell’ipotesi in cui siffatte DGE esistessero, il SEAE avrebbe nondimeno violato il principio di trasparenza per non averle portate a conoscenza dei dipendenti e per non averle comunicate al comitato del personale. Tuttavia, dato che non risulta dagli atti, come si è detto, che l’ipotesi formulata dai ricorrenti risponda al vero, il motivo non può che essere respinto.
Infine, la circostanza che l’entrata in vigore del regolamento n. 1023/2013 renderebbe tanto più necessaria una siffatta comunicazione, in quanto il riferimento al fattore di ponderazione non compare più nella versione dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto derivante da tale regolamento, è ininfluente sulla legittimità della decisione impugnata, la quale non è stata emanata in vigenza di detto regolamento.
Alla luce di quanto precede, la mancanza di DGE dell’allegato X dello Statuto non può comportare la nullità della decisione impugnata e si deve, di conseguenza, respingere il primo motivo.
Sul secondo motivo, relativo all’insufficienza di motivazione
I ricorrenti sostengono che la decisione impugnata disattende l’obbligo di motivazione delle decisioni che arrecano pregiudizio, quale sancito dall’articolo 25 dello Statuto. La decisione impugnata si limiterebbe, infatti, a considerare l’esigenza di aggiornare l’elenco senza fornire la minima motivazione né la minima spiegazione, segnatamente quanto al metodo seguito, a sostegno dell’affermazione di una tale esigenza. In particolare, il mero riferimento, in una nota interna così come nelle risposte ai reclami, alle classifiche utilizzate per i propri dipendenti dall’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) o all’indice di sviluppo umano del Programma delle Nazioni Unite per lo Sviluppo (PNUS) o, ancora, a quelle utilizzate dagli Stati Uniti d’America per il loro personale diplomatico, non può bastare a comprendere la metodologia seguita.
Il SEAE conclude per il rigetto del motivo.
Ebbene, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, la portata dell’obbligo di motivazione dipende dalla natura dell’atto in questione e che, trattandosi, come nella fattispecie, di un atto di portata generale, la motivazione può limitarsi a indicare, da un lato, la situazione complessiva che ha condotto all’adozione del medesimo e, dall’altro, gli obiettivi generali che esso si prefigge (sentenze Regno Unito/Consiglio, C‑150/94,
EU:C:1998:547
, punti 25 e 26; Lussemburgo/Parlamento e Consiglio, C‑168/98,
EU:C:2000:598
, punto 62; Kik/UAMI, C‑361/01 P,
EU:C:2003:434
, punto 102, e Spagna/Consiglio, C‑342/03,
EU:C:2005:151
, punto 55; v., altresì, relativamente a regolamenti riguardanti la retribuzione dei funzionari, sentenze Abrias e a./Commissione, 3/83,
EU:C:1985:283
, punti 30 e 31, e Rijnoudt e Hocken/Commissione, T‑97/92 e T‑111/92,
EU:T:1994:69
, punti 49 e segg.).
D’altro canto, il giudice dell’Unione ha ripetutamente dichiarato che, se un atto di portata generale rivela la sostanza dell’obiettivo perseguito dall’istituzione, sarebbe eccessivo esigere una motivazione specifica per le diverse scelte tecniche operate (v., in particolare, sentenza Spagna/Consiglio, C‑284/94,
EU:C:1998:548
, punto 30), come per esempio gli aspetti tecnici di modalità di calcolo in materia di retribuzione dei funzionari (sentenza Abello e a./Commissione, T‑544/93 e T‑566/93,
EU:T:1995:202
, punto 89).
Infine, non si richiede, indipendentemente della natura dell’atto in questione, che la motivazione specifichi tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto la motivazione di un atto dev’essere valutata alla luce non soltanto del tenore dello stesso, ma anche del suo contesto nonché del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia interessata (sentenza Paesi Bassi/Commissione, C‑26/00,
EU:C:2005:450
, punto 113, e giurisprudenza ivi citata).
Nella fattispecie, la motivazione della decisione impugnata riguarda l’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto. Vi si ricorda che la revisione dell’ICV è un esercizio annuale che riguarda tutte le sedi di servizio al fine di tener conto dell’evoluzione del contesto. Vi si indica che tale esercizio comprende un’analisi delle condizioni di vita prevalenti nelle sedi di servizio, diretta a determinare se esse siano o restino equivalenti alle condizioni abituali nell’Unione. Vi si aggiunge che, se del caso, sulla base di tale verifica, l’APN deciderà che non verrà concessa nessuna ICV. Vi si precisa, in particolare, che viene tenuto conto delle analisi effettuate dai competenti servizi dell’Unione, delle classifiche del sistema di indennità per missioni difficili dell’ONU e delle raccomandazioni del gruppo tecnico del SEAE del 5 e del 19 ottobre 2012 relative alla revisione dell’ICV. Vi si asserisce, infine, che occorre aggiornare l’elenco aggiungendovi taluni paesi terzi ivi indicati. Nella motivazione della decisione impugnata viene così fatta menzione sia della situazione complessiva che ha condotto alla sua adozione sia degli obiettivi generali che essa si prefigge.
Inoltre, occorre osservare che la decisione impugnata è intervenuta dopo che il comitato centrale del personale – sezione extra Unione – è stato consultato sulla sua adozione. Se è vero che quest’ultimo ha deplorato il fatto di non aver avuto accesso a talune banche dati e ha espresso parere negativo sul progetto di decisione ad esso sottoposto, non è men vero che la decisione impugnata è stata emanata in un contesto noto ai ricorrenti, i quali hanno avuto conoscenza del parere di detto comitato, potendo così comprendere la portata del provvedimento nei loro confronti.
Si deve altresì rilevare che una nota interna della direzione delle risorse umane del SEAE del 21 dicembre 2012 è stata diffusa tra tutti i dipendenti con sede di servizio presso una delegazione. Tale nota precisava segnatamente che la decisione impugnata era fondata sull’articolo 10, paragrafo 1, secondo comma, dell’allegato X dello Statuto, il quale, secondo il tenore di tale nota, «attribuisce all’APN un ampio potere discrezionale per la compilazione dell’elenco (…)». Vi si affermava, inoltre, che l’analisi dell’APN si basava su «un raffronto delle condizioni di vita dei paesi in questione», sulla «conferma di un miglioramento nel tempo delle condizioni di vita nei paesi terzi in questione», su «un raffronto con le classifiche [dell’ONU] per i [suoi] propri dipendenti nonché con le classifiche del [PNUS e con l’indice di sviluppo umano]».
Infine, l’APN ha sviluppato la motivazione della decisione impugnata nelle risposte fornite ai reclami, nelle quali essa ha in particolare precisato che le conseguenze della crisi economica in seno all’Unione avevano ampiamente contribuito ad avvicinare al livello di vita europeo i livelli di vita accertati nei paesi terzi che essa aveva aggiunto all’elenco e che, in taluni casi, conoscono addirittura, da parecchi anni, una forte crescita economica. Nelle sue risposte ai reclami l’APN si è altresì sforzata di rispondere punto per punto ai vari argomenti di fatto opposti dai ricorrenti, permettendo loro di valutare la fondatezza della decisione impugnata e l’opportunità di proporre ricorso dinanzi al Tribunale.
Di conseguenza, il Tribunale considera che, conformemente ai principi stabiliti dalla giurisprudenza, la motivazione della decisione impugnata, per quanto succinta, è sufficiente (v., in tal senso, sentenze Di Marzio e Lebedef/Commissione, T‑98/92 e T‑99/92,
EU:T:1994:70
, punti 80 e 81, e Chassagne/Commissione, F‑43/05,
EU:F:2007:14
, punto 108).
Tale conclusione non può essere rimessa in discussione dalla circostanza che il comitato del personale non avrebbe potuto avere accesso ai «documenti di riferimento» o a talune «banche dati» come pure ai «questionari». Infatti, anche se la consultazione di tale comitato fa parte di un obbligo statutario, i ricorrenti non dimostrano e neppure asseriscono che la trasmissione ai rappresentanti del personale dei documenti ai quali essi fanno riferimento, e che essi non indicano del resto in maniera precisa, costituisse una formalità preliminare che l’APN doveva adempiere nell’ambito della procedura di adozione della decisione impugnata (v., in tal senso, sentenza Dalmasso/Commissione, F‑112/11,
EU:F:2013:43
, punto 29).
Tenuto conto di tutto quanto precede, si deve respingere il secondo motivo.
Sul terzo motivo, relativo all’inosservanza dell’articolo 10, paragrafo 1, dell’allegato X dello Statuto, all’errore manifesto di valutazione e alla violazione del principio di proporzionalità
Il terzo motivo si suddivide in tre parti, relative, la prima, all’errore di diritto, la seconda, all’errore manifesto di valutazione, la terza, infine, alla violazione del principio di proporzionalità.
Per quanto riguarda, innanzitutto, la prima parte del terzo motivo, i ricorrenti sostengono che la decisione impugnata è inficiata da errore di diritto dell’APN, che non avrebbe fatto applicazione dei cinque parametri elencati dall’articolo 10, paragrafo 1, quarto comma, dell’allegato X dello Statuto per stabilire l’elenco. L’APN si sarebbe infatti limitata a compilare arbitrariamente l’elenco tenendo conto dei suddetti parametri solo per determinare l’importo dell’ICV da versare per le altre sedi di servizio. L’assenza di criteri darebbe un margine discrezionale troppo ampio all’APN e sarebbe perciò contraria al principio di trasparenza. Il riferimento alle «analisi effettuate dai servizi (…) dell’Unione europea», alla «classific[a] del sistema [“indennità per missioni difficili” dell’ONU]» o, ancora, al regime PNUS e a quello degli Stati Uniti d’America non sarebbe pertinente per dimostrare l’equivalenza delle condizioni di vita. L’APN avrebbe invece dovuto tener conto delle risposte ai questionari sulle condizioni di vita fornite dalle delegazioni. Infine, essa sarebbe stata in grado, contrariamente a quanto sostiene, di prendere in considerazione il regime applicato dagli Stati membri per il proprio personale diplomatico distaccato all’estero.
Ebbene, occorre ricordare che, a causa della sua natura particolare e derogatoria, l’allegato X dello Statuto deve formare oggetto di interpretazione restrittiva (ordinanza Marcuccio/Commissione, C‑617/11 P,
EU:C:2013:657
, punto 31).
Per giunta, si deve osservare che, anche se l’articolo 10, paragrafo 1, quarto comma, dell’allegato X dello Statuto elenca tassativamente i parametri per fissare il valore dell’ICV da versare per i paesi sede di servizio le cui condizioni di vita non sono considerate equivalenti alle condizioni abituali nell’Unione, il legislatore dell’Unione non ha stabilito alcun criterio per definire l’equivalenza delle condizioni di vita tra i paesi dell’Unione e i paesi terzi. Inoltre, come si è detto al punto 31 della presente sentenza, il SEAE, alla data della decisione impugnata, si trovava in un periodo di adattamento che poteva validamente spiegare l’assenza, ancora a tale data, di DGE che guidassero il suo potere discrezionale nell’applicazione dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto.
Ciò considerato, si deve riconoscere che, non fissando alcun criterio per la determinazione dell’equivalenza delle condizioni di vita tra i paesi dell’Unione e i paesi terzi, il legislatore dell’Unione ha inteso lasciare all’APN, riguardo alle DGE che essa era tenuta ad adottare per il futuro, un ampio margine discrezionale. Di conseguenza, il Tribunale considera che il SEAE, alla data della decisione impugnata, ha potuto tener conto, senza errori di diritto e nei limiti del suo potere discrezionale, per procedere alla valutazione di tale equivalenza, di criteri diversi dai parametri espressamente elencati all’articolo 10, paragrafo 1, quarto comma, dell’allegato X dello Statuto.
L’APN, contrariamente a quanto fanno valere i ricorrenti, non era quindi vincolata né limitata dai parametri di cui al paragrafo 1 dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto per valutare le condizioni di vita e determinare la loro equivalenza tra i paesi dell’Unione e i paesi terzi. Pur sostenendo, inoltre, che l’APN avrebbe dovuto tener conto, nel suo apprezzamento dell’equivalenza delle condizioni di vita, delle valutazioni operate dagli Stati membri per il loro personale diplomatico, i ricorrenti non forniscono alcun elemento di diritto che possa dimostrare la fondatezza di tale argomentazione. Di conseguenza, in considerazione del grado di complessità della materia e del suo ampio potere discrezionale, l’APN ben ha potuto tener conto degli indici e dei dati relativi al livello di sviluppo economico raggiunto nei paesi di cui trattasi, nonché delle valutazioni operate da talune istituzioni internazionali o da taluni Stati, come quelle operate dall’ONU nell’ambito del PNUS, per la determinazione degli elementi retributivi concessi ai loro propri dipendenti, o quelle operate dagli Stati Uniti d’America per il loro personale diplomatico con sede di servizio all’estero.
Alla luce dei documenti agli atti, l’utilizzazione di tali dati e il metodo così descritto, che privilegia un approccio economico globale fondato su un raffronto tra i livelli di sviluppo economico e che tiene conto delle analisi effettuate da altri organismi internazionali o da taluni Stati per il loro personale diplomatico, per determinare l’equivalenza delle condizioni di vita tra i paesi dell’Unione e i paesi terzi, non risultano violare l’articolo 10, paragrafo 1, dell’allegato X dello Statuto.
Questa conclusione non può essere rimessa in discussione dalla circostanza, peraltro non dimostrata, che il metodo utilizzato per determinare l’equivalenza delle condizioni di vita sarebbe stato diverso da quello utilizzato in passato, dato che, come si è testé detto, il metodo utilizzato rientrava nei limiti del potere discrezionale dell’APN e che nessuna disposizione normativa obbligava quest’ultima a mantenere il suo metodo inalterato.
Infine, ammettere, come lasciano intendere i ricorrenti, che la revisione dell’equivalenza delle condizioni di vita debba essere effettuata secondo i parametri ed il metodo utilizzati per valutare l’importo dell’ICV porterebbe a garantire, da un anno all’altro, quand’anche le condizioni di vita fossero considerate equivalenti, il versamento ai dipendenti interessati di un’ICV minima del 10%, corrispondente all’ipotesi in cui tutti i parametri fossero valutati pari a «0». Un approccio del genere sarebbe manifestamente in contrasto con la volontà del legislatore dell’Unione, che ha inteso escludere dal beneficio dell’ICV i dipendenti con sede di servizio in paesi terzi le cui condizioni di vita siano equivalenti alle condizioni abituali nell’Unione.
Per quanto riguarda poi la seconda parte del terzo motivo, relativa all’errore manifesto di valutazione, occorre ricordare, in via preliminare, che, secondo una giurisprudenza costante, nei settori in cui il legislatore dell’Unione dispone di un ampio potere discrezionale, il sindacato di legittimità esercitato dal giudice deve limitarsi a verificare se il provvedimento controverso non sia viziato da errore manifesto o da sviamento di potere o se l’autorità in questione non abbia manifestamente ecceduto i limiti del suo potere discrezionale (sentenze Jippes e a., C‑189/01,
EU:C:2001:420
, punto 80, e giurisprudenza ivi citata; Spagna/Consiglio, C‑310/04,
EU:C:2006:521
, punto 96; Busacca e a./Corte dei conti, T‑164/97,
EU:T:1998:233
, punto 48, e Chassagne/Commissione,
EU:F:2007:14
, punto 56).
Inoltre, occorre sottolineare che, secondo una giurisprudenza parimenti costante, da un lato, un atto amministrativo gode della presunzione di legittimità e, dall’altro, l’onere della prova grava, in linea di principio, su chi asserisce, di modo che spetta ai ricorrenti fornire quanto meno indizi sufficientemente precisi, obiettivi e concordanti tali da suffragare la veridicità o la verosimiglianza dei fatti a sostegno della loro pretesa (sentenza Wiame/Commissione, F‑15/08,
EU:F:2010:7
, punto 21, e giurisprudenza ivi citata).
È alla luce dei principi giurisprudenziali testé ricordati che occorre esaminare gli elementi forniti, per ciascun paese sede di servizio controverso, dai ricorrenti a sostegno della seconda parte del terzo motivo, relativa all’errore manifesto di valutazione.
I ricorrenti sostengono, essenzialmente, che i cinque parametri posti dall’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto per la determinazione dell’importo dell’ICV non hanno conosciuto alcun miglioramento nel corso del periodo di riferimento nei paesi interessati, anzi taluni di essi si sarebbero addirittura degradati. Per esempio le condizioni climatiche, in particolare in Giappone con l’aumento dei rischi di terremoto o di uragani, in Malesia, a Hong-Kong o a Singapore con l’aggravamento dell’inquinamento atmosferico o, ancora, in Argentina con un accresciuto rischio di inondazione. In quest’ultimo paese, anche le condizioni sanitarie, in considerazione dell’epidemia di febbre rossa, o quelle di sicurezza, alla luce dell’elevato livello di criminalità ivi registrato, si sarebbero fortemente degradate. A sostegno delle loro affermazioni i ricorrenti forniscono articoli di stampa, articoli estratti da siti internet, studi dell’Organizzazione mondiale della sanità in particolare per quanto riguarda la qualità dell’aria a Hong-Kong o in Cile, o ancora le risposte a questionari indirizzati alle delegazioni. I ricorrenti ritengono così che l’APN, abolendo i due punti da essa stessa accordati l’anno precedente a titolo delle condizioni climatiche per fissare in quell’anno l’importo dell’ICV al 15% dell’importo di riferimento in Giappone, a Hong-Kong, in Cile, a Taiwan, in Malesia e a Singapore, e abolendo i due punti anch’essi accordati l’anno precedente a titolo della sicurezza per fissare l’importo dell’ICV in Argentina, avrebbe commesso un errore manifesto di valutazione delle condizioni di vita in tali paesi terzi e avrebbe pertanto, di conseguenza, ritenuto ingiustamente che esse fossero divenute equivalenti a quelle abitualmente constatate nell’Unione.
Il Tribunale considera tuttavia che siffatte considerazioni sono ininfluenti sulla soluzione della presente controversia dato che, come si è detto in precedenza, l’APN, per fondare la sua valutazione dell’equivalenza delle condizioni di vita, non si è riferita ai parametri fissati dall’articolo 10, paragrafo 1, quarto comma, dell’allegato X dello Statuto. Se è vero che, nelle risposte ai reclami, in particolare in quella fornita ai ricorrenti con sede di servizio in Malesia, l’APN ha confutato la fondatezza degli argomenti dei ricorrenti relativi ai parametri di cui sopra, non per questo, in ogni caso, semplicemente per essersi collocata sul piano della fondatezza di detti parametri, essa può aver proceduto ad una sostituzione della motivazione: l’APN, nelle risposte ai reclami – del pari il SEAE, nei suoi scritti difensivi nel presente procedimento – non si è per nulla fondata su siffatti parametri per procedere alla valutazione dell’equivalenza delle condizioni tra paesi dell’Unione e paesi terzi, il che non viene del resto contestato dai ricorrenti.
Anche supponendo che, nelle sue risposte agli argomenti dei ricorrenti, l’APN abbia commesso errori di fatto o un errore manifesto nella valutazione della ponderazione dei citati parametri per i paesi di cui trattasi, una siffatta circostanza sarebbe ininfluente sulla legittimità della decisione impugnata. Risulta, infatti, sia dalle risposte ai reclami sia dagli elementi forniti dal SEAE nel suo controricorso, che l’APN, per fondare la sua valutazione dell’equivalenza delle condizioni di vita tra i paesi dell’Unione e i paesi terzi, si è basata essenzialmente, come si è detto, su indici e dati economici.
Infatti, in una prima fase, l’APN ha fondato il suo apprezzamento sulla valutazione del livello di sviluppo raggiunto nei paesi sede di servizio interessati, tanto in termini assoluti quanto relativi, sulla base di indicatori quali il prodotto interno lordo per abitante del Fondo monetario internazionale o l’indice del benessere dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo in Europa.
L’APN ha sottolineato che l’analisi condotta in questa prima fase aveva dimostrato che le condizioni di vita in seno all’Unione si erano degradate per effetto della crisi finanziaria e che, per contro, le condizioni di vita nei paesi sede di servizio interessati erano migliorate al punto, talora, da essere più favorevoli a quelle abitualmente constatate nell’Unione. Successivamente, in una seconda fase, l’APN ha raffrontato i risultati ottenuti con le statistiche redatte in particolare dall’ONU e dagli Stati Uniti d’America per il loro rispettivo personale con sede di servizio all’estero nell’ambito di missioni difficili, ritenendo che il sistema dell’ONU e quello statunitense fossero, sotto numerosi profili, molto vicini a quello utilizzato dall’Unione per i suoi dipendenti con sede di servizio nei paesi terzi. Infine, l’APN ha completato la sua analisi con la considerazione di taluni indicatori internazionali, in particolare dell’indice di sviluppo umano del PNUS, il quale misura nel contempo la speranza di vita, il livello di istruzione e il livello di vita.
Per contestare un siffatto metodo di valutazione, i ricorrenti si limitano, in sostanza, ad affermare che i dati utilizzati dal SEAE sono, «in un certo modo, privi di pertinenza e inadeguati». Essi fanno valere che, per il passato, il SEAE non si sarebbe «allinea[to] al [regime di indennità per missioni difficili dell’ONU o a quello degli Stati Uniti d’America]» e avrebbe «accordato [ICV] in casi nei quali [l’ONU] non lo fa[ceva]». Essi fanno riferimento inoltre alle conclusioni del gruppo tecnico sull’ICV secondo le quali «l’analisi [dell’ONU] dov[rebbe] essere utilizzata con precauzione dato che “[l’ONU] bas[a] la [sua] valutazione sul paese in generale, mentre [la Commissione] (…) fonda [la sua analisi] sulla situazione nelle capitali”». Tali argomenti, privi di ogni precisione, non possono tuttavia bastare a dimostrare che l’APN abbia viziato la sua valutazione dell’equivalenza delle condizioni di vita con errore manifesto. Infine, pur sostenendo nel loro ricorso che il comitato del personale avrebbe rilevato che il Giappone e Taiwan non formerebbero oggetto di valutazione nel «regime [di indennità per missioni difficili dell’ONU]», i ricorrenti non lo dimostrano.
Alla luce dei documenti agli atti, tenuto conto dell’ampio potere discrezionale dell’APN in materia e mentre i ricorrenti non hanno fornito alcun elemento in grado di rimettere in discussione il metodo di valutazione dell’equivalenza delle condizioni di vita da essa utilizzato, il Tribunale constata che la considerazione dell’impatto negativo delle conseguenze cumulate della crisi finanziaria sulle condizioni di vita in seno all’Unione dal 2008 e quella del concomitante miglioramento degli indicatori socio-economici nel corso degli ultimi anni nei paesi sede di servizio [in questione] hanno potuto validamente condurre l’APN, sulla base di un’analisi comparativa dei risultati ottenuti da altri grandi sistemi statistici internazionali, a ritenere che le condizioni di vita nei paesi terzi interessati fossero divenute equivalenti a quelle abituali nell’Unione, senza viziare la sua valutazione su questo punto con errore manifesto.
Per quanto riguarda, infine, la terza parte del terzo motivo, i ricorrenti fanno valere che la decisione impugnata infrange il principio di proporzionalità, dato che gli svantaggi causati, alla luce delle situazioni reali nei paesi di cui trattasi, sono sproporzionati rispetto agli obiettivi perseguiti. Le conseguenze della decisione impugnata sarebbero particolarmente onerose per i gradi meno elevati e per i funzionari e gli agenti gravati da rilevanti carichi di famiglia. A sostegno di questa parte del motivo, i ricorrenti sembrano sostenere che le disposizioni dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto prevedano, persino quando tutti i parametri sono valutati a livello zero, un’ICV del 10% dell’importo di riferimento. Un siffatto argomento non può, in ogni caso, essere accolto, poiché l’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto prevede una valutazione pari a zero di un parametro quando esso è «di carattere normale, senza essere equivalente alle condizioni abituali nell’Unione» e, di conseguenza, si applica solo alle situazioni per le quali le condizioni di vita sono considerate normali e non equivalenti a quelle abituali nell’Unione.
Ciò considerato, occorre ricordare che il principio di proporzionalità richiede che gli atti delle istituzioni dell’Unione non superino i limiti di ciò che è idoneo e necessario per il conseguimento dello scopo perseguito (v. sentenze National Farmers’ Union e a., C‑157/96,
EU:C:1998:191
, punto 60, e Verein für Konsumenteninformation/Commissione, T‑2/03,
EU:T:2005:125
, punto 99).
Nella fattispecie, la decisione impugnata è stata adottata, conformemente alle disposizioni dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto, nell’ambito dell’esercizio annuale di valutazione dell’ICV da versare ai dipendenti con sede di servizio in paesi terzi al fine di tener conto delle condizioni di vita particolari loro imposte nell’esercizio delle rispettive funzioni al servizio delle istituzioni all’esterno dell’Unione. Dal momento che è stato appena constatato che nella fattispecie l’APN ha potuto legittimamente ritenere che le condizioni di vita nei paesi di cui trattasi fossero equivalenti alle condizioni abituali nell’Unione e che, di conseguenza, non si dovesse tener conto di alcuna condizione di vita particolare, la decisione impugnata, che fissa la data della sua entrata in vigore ad oltre un anno dalla sua adozione, al fine appunto di tener conto del suo impatto sulle retribuzioni versate, non ha ecceduto i limiti di ciò che era necessario per il conseguimento dell’obiettivo fissato dalle disposizioni dell’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto.
Da quanto precede risulta che le tre parti del terzo motivo sono state rigettate, di modo che il terzo motivo dev’essere respinto.
Sul quarto motivo, relativo allo sviamento di potere e di procedura
I ricorrenti sostengono che la decisione impugnata non è stata adottata a causa dell’equivalenza delle condizioni di vita tra i paesi dell’Unione e il loro paese sede di servizio, ma per permettere al SEAE di realizzare economie di bilancio in uno scrupolo di «credibilità nei confronti del Parlamento europeo e del contribuente», secondo i termini utilizzati in una nota del 7 giugno 2013 dal direttore generale amministrativo del SEAE. Essi fanno valere che la decisione impugnata è una decisione «politica» e non amministrativa, che non applicherebbe i parametri definiti all’articolo 10 dell’allegato X dello Statuto, i quali soltanto avrebbero dovuto essere presi in considerazione a suo fondamento. L’APN si sarebbe arbitrariamente basata su criteri diversi da quelli statutariamente previsti al solo scopo di non essere tenuta a versare l’ICV ai ricorrenti. Poiché l’amministrazione non ha ritenuto, negli anni precedenti, che le condizioni di vita nei paesi di cui trattasi fossero equivalenti alle condizioni abituali nell’Unione, il cambiamento di metodo operato per la valutazione della condizione dell’equivalenza delle condizioni di vita nei paesi terzi avrebbe avuto il solo scopo di ridurre i costi salariali, sotto la pressione degli Stati membri e in connessione con la riforma statutaria del 2013.
Ebbene, si deve ricordare che una decisione è viziata da sviamento di potere, di cui lo sviamento di procedura è soltanto una forma, solo se risulta, sulla base di indizi obiettivi, pertinenti e concordanti, che essa sia stata adottata per conseguire uno scopo diverso da quello perseguito dalla normativa controversa (sentenze Lux/Corte dei conti, 69/83,
EU:C:1984:225
, punto 30; Pitrone/Commissione, T‑46/89,
EU:T:1990:62
, punto 70, e Angelidis/Parlamento, F‑104/08,
EU:F:2010:23
, punto 89).
In ogni caso, basta ricordare quanto è stato sopra dichiarato, e cioè che la decisione impugnata, la quale non ha proceduto al calcolo dell’ICV dovuta ai ricorrenti, ma ha abolito l’ICV alla quale essi avevano diritto in precedenza, è stata regolarmente adottata dall’APN sulla base di elementi di valutazione diversi dai parametri fissati dall’articolo 10, paragrafo 1, quarto comma, dell’allegato X dello Statuto e che la valutazione operata dall’APN non è viziata da alcun errore manifesto e rientrava nei limiti del suo potere discrezionale. Una siffatta abolizione è giuridicamente giustificata e risponde allo scopo legittimo dell’istituzione di adeguare le retribuzioni in ragione delle condizioni particolari di esercizio delle funzioni nei paesi terzi sede di servizio, senza che le economie di bilancio eventualmente derivanti da una decisione del genere possano rivelare uno sviamento di potere o di procedura.
Il mero fatto che la decisione impugnata abbia potuto essere qualificata come «politica» dal SEAE in una nota interna non vale a rimettere in discussione tale valutazione, dato che non risulta in nessun modo dalla nota controversa che la decisione impugnata sia stata adottata per uno scopo diverso da quello per il quale essa era giuridicamente prevista. Parimenti, neppure il fatto, supponendolo accertato, che l’APN abbia mutato metodo per valutare se le condizioni di vita nei paesi terzi sede di servizio fossero equivalenti a quelle abituali nell’Unione è sufficiente a dimostrare uno sviamento di procedura. Poiché, come si è detto, nessuna procedura è stata fissata dalle norme applicabili, l’APN ben poteva, in un settore in cui essa gode di un ampio margine discrezionale, adeguare il suo metodo di valutazione da un anno all’altro se, come nel caso di specie, tale modo di procedere non eccedeva i limiti del suo potere discrezionale e non era in contrasto con alcuna norma dello Statuto né con alcuno dei principi del diritto dell’Unione nel settore della funzione pubblica che i ricorrenti potessero far valere.
Il quarto motivo non può dunque essere accolto.
Sul quinto motivo, relativo all’errore di diritto e all’errore di fatto
I ricorrenti sostengono che l’APN ha commesso un errore di diritto per aver considerato, nelle sue risposte ai reclami, che, «se l’amministrazione ritiene che, in un paese, “le condizioni di vita possano essere considerate equivalenti alle condizioni abituali nell’Unione”, la revisione annuale non viene effettuata».
Ebbene, occorre rilevare che una siffatta formulazione, come ammette il SEAE, può prestarsi a confusione. Tuttavia, come risulta dalle spiegazioni fornite a sua difesa, con un’affermazione del genere il SEAE non ha assolutamente lasciato intendere, contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, che un’ICV abolita non potesse in nessun caso essere nuovamente concessa. I punti della decisione impugnata precisano invece che la revisione è un esercizio annuale che «comprende un’analisi delle condizioni di vita prevalenti nelle sedi di servizio, diretta a determinare se esse siano o restino equivalenti alle condizioni abituali nell’Unione», e che, se del caso, l’APN, sulla base di tale verifica, decide «che non debba essere concessa alcuna [ICV] o che debba essere (re)introdotta un’[ICV]». Contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, l’approccio adottato dall’APN non è per nulla contraddittorio. In ogni caso, l’affermazione criticata dai ricorrenti, anche supponendo che sia erronea, non ha alcuna influenza sulla legittimità della decisione impugnata, peraltro validamente motivata.
Infine, i ricorrenti fanno valere che l’APN ha commesso un errore di fatto per aver ritenuto, come risulterebbe dalla motivazione del rigetto del reclamo presentato dai ricorrenti con sede di servizio in Giappone, che le condizioni di vita fossero migliorate in tale paese nel corso di un periodo significativo, precisando nel contempo che il Giappone poteva non «aver conosciuto miglioramenti in termini assoluti». Come fa giustamente rilevare il SEAE, una motivazione del genere non rivela né errori di fatto né contraddizioni, dato che una situazione economica può non aver progredito in termini assoluti, ma essere relativamente migliorata rispetto ad altri paesi, nella fattispecie rispetto ai paesi dell’Unione per i quali, nel corso dello stesso periodo di riferimento, le condizioni di vita si sarebbero deteriorate.
Di conseguenza, il quinto motivo non può che essere respinto.
Sul sesto motivo, relativo alla violazione del principio di legittimo affidamento
I ricorrenti fanno valere che il SEAE, non avendo modificato l’ICV attribuita ai dipendenti con sede di servizio nei paesi terzi che non danno ormai più diritto all’ICV almeno dal 2007, e ciò nonostante la crisi economica, ha fatto sorgere legittime aspettative quanto al suo mantenimento, tanto più che la situazione si è aggravata nei paesi interessati, per effetto, in particolare, dell’incidente di Fukushima in Giappone, della cattiva qualità dell’aria in Cile o in Cina, delle cattive condizioni sanitarie a Singapore o ancora dell’elevato livello di criminalità in Argentina.
Il SEAE conclude per il rigetto del motivo.
Ebbene, si deve ricordare che il diritto di reclamare la tutela del legittimo affidamento si estende ad ogni cittadino che si trovi in una situazione da cui risulti che l’amministrazione ha fatto sorgere in suo capo aspettative fondate, fornendogli assicurazioni precise sotto forma di informazioni certe, incondizionate e concordanti, provenienti da fonti autorizzate e affidabili (v., a titolo d’esempio, sentenza Centeno Mediavilla e a./Commissione, T‑58/05,
EU:T:2007:218
, punto 96).
Nella fattispecie, e in ogni caso, la mera circostanza che l’ICV sia rimasta immutata per parecchi anni non può bastare ai ricorrenti per appellarsi al principio di tutela del legittimo affidamento, poiché le disposizioni che disciplinano l’attribuzione dell’ICV prevedono espressamente che essa formi oggetto di una valutazione annuale e quindi che possa essere modificata da un anno all’altro o essere addirittura abolita. I ricorrenti non possono seriamente sostenere, di conseguenza, che l’amministrazione, non modificando l’ICV dall’inizio della crisi economica, abbia loro fornito assicurazioni precise e incondizionate tali da far sorgere in loro capo un diritto all’ICV.
Del resto, come si è ricordato al punto 71 della presente sentenza, l’APN ha previsto un’applicazione differita della decisione impugnata, garantendo così una transizione morbida nel tempo dalla situazione precedente alla nuova, in modo da tutelare in maniera sufficiente le aspettative dei ricorrenti quanto al mantenimento di una determinata situazione giuridica.
Anche il sesto motivo deve dunque essere respinto.
Da tutto quanto precede risulta che le conclusioni dirette all’annullamento debbono essere respinte.
Sulle conclusioni di ingiunzione
Occorre ricordare che non spetta al giudice dell’Unione rivolgere ingiunzioni all’amministrazione nell’ambito del sindacato di legittimità fondato sull’articolo 91 dello Statuto (sentenza Di Marzio/Commissione, T‑14/03,
EU:T:2004:59
, punto 63). Ne consegue che le conclusioni con le quali i ricorrenti chiedono al Tribunale di ingiungere il pagamento delle ICV alle quali essi sostengono di aver diritto non possono che essere respinte in quanto irricevibili.
Da tutto quanto precede risulta che il presente ricorso dev’essere respinto.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del regolamento di procedura, fatte salve le altre disposizioni del capo VIII del titolo secondo di detto regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Ai sensi del paragrafo 2 dello stesso articolo, per ragioni di equità, il Tribunale può decidere che una parte soccombente sia condannata solo parzialmente alle spese o addirittura che non debba essere condannata a tale titolo. Inoltre, in mancanza di conclusioni sulle spese, e conformemente al paragrafo 3 dell’articolo 89 del regolamento di procedura, ciascuna parte sopporta le proprie spese.
Dalla motivazione della presente sentenza risulta che i ricorrenti sono rimasti soccombenti. Tuttavia, il SEAE non ha espressamente chiesto, nelle sue conclusioni, che i ricorrenti siano condannati alle spese, ma si è limitato a chiedere al Tribunale di statuire sulle spese. Poiché le circostanze di specie non giustificano l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, i ricorrenti e il SEAE devono rispettivamente sopportare le proprie spese.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
Il sig. Julien-Malvy e gli altri ricorrenti i cui nomi figurano in allegato sopportano le proprie spese.

3)
Il Servizio europeo per l’azione esterna sopporta le proprie spese.

Van Raepenbusch
Perillo
Svenningsen
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 25 settembre 2014.
Il cancelliere
W. Hakenberg
Il presidente
S. Van Raepenbusch
ALLEGATO
Tenuto conto del numero di ricorrenti in questa causa, i loro nomi non vengono riportati nel presente allegato.
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.