CELEX: 62013CJ0056
Direktiivit 92/40/ETY ja 2005/94/EY
Päätökset 2006/105/EY ja 2006/115/EY
Euroopan unionin perusoikeuskirja
16, 17 ja 47 artikla
Toimenpiteet lintuinfluenssan torjumiseksi
Vahinkojen korvaaminen

Ennakkoratkaisupyyntö koskee yhteisön toimenpiteistä avian-influenssan torjumiseksi 19.5.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/40/ETY (
EYVL L 167, s. 1
), yhteisön toimenpiteistä lintuinfluenssan torjumiseksi ja direktiivin 92/40/ETY kumoamisesta 20.12.2005 annetun neuvoston direktiivin 2005/94/EY (
EUVL L 10, s. 16
), erittäin patogeenisen lintuinfluenssan epäiltyihin tautitapauksiin Unkarin luonnonvaraisissa linnuissa liittyvistä tietyistä väliaikaisista suojatoimenpiteistä 15.2.2006 tehdyn komission päätöksen 2006/105/EY (
EUVL L 46, s. 59
) ja erittäin patogeenisen lintuinfluenssan esiintymiseen yhteisön luonnonvaraisissa linnuissa liittyvistä tietyistä suojatoimenpiteistä sekä päätösten 2006/86/EY, 2006/90/EY, 2006/91/EY, 2006/94/EY, 2006/104/EY ja 2006/105/EY kumoamisesta 17.2.2006 tehdyn komission päätöksen 2006/115/EY (
EUVL L 48, s. 28
) sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 16, 17 ja 47 artiklan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Érsekcsanádi Mezőgazdasági Zrt, joka on karjaa kasvattava maatalousyritys, ja Bács-Kiskun Megyei Kormányhivatal (Bács-Kiskunin maakuntahallintovirasto) ja joka koskee sitä, että viimeksi mainittu on kieltäytynyt myöntämästä pääasian valittajalle julkista valtaa käytettäessä aiheutuneen vahingon korvaamisen yhteydessä vahingonkorvausta, joka vastaa pääasian valittajan kärsimää ansionmenetystä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivin 92/40 1 artiklan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Rajoittamatta yhteisön sisäistä kauppaa koskevien yhteisön säännösten soveltamista tässä direktiivissä määritellään yhteisön torjuntatoimenpiteet, jotka toteutetaan silloin, kun siipikarjassa esiintyy avian-influenssaa.”
Direktiivin 2005/94 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä vahvistetaan
a)
tietyt ennalta ehkäisevät toimenpiteet, jotka liittyvät lintuinfluenssan valvontaan ja varhaiseen toteamiseen sekä toimivaltaisten viranomaisten ja maatalousyhteisön mainitun taudin riskejä koskevan tietoisuus- ja valmiustason lisäämiseen;
b)
torjunnan edellyttämät vähimmäistoimenpiteet, joita on sovellettava lintuinfluenssan puhjetessa siipikarjassa tai muissa vankeudessa pidetyissä linnuissa ja lintuinfluenssavirusten mahdollisen nisäkkäisiin leviämisen varhaiseksi havaitsemiseksi;
c)
muut lisätoimenpiteet, joilla vältetään lintuperäisten influenssavirusten leviäminen muihin lajeihin.”
Direktiivin 2005/94 67 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 1 päivänä heinäkuuta 2007. Niiden on viipymättä ilmoitettava komissiolle tästä.”
Päätöksen 2006/105 2 artiklan, jonka otsikko on ”Suoja- ja valvontavyöhykkeiden muodostaminen”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Unkarin on muodostettava sen alueen ympärille, jolla influenssa A -viruksen H5-alatyypin aiheuttaman erittäin patogeenisen lintuinfluenssan esiintyminen on varmistunut luonnonvaraisissa linnuissa ja neuraminidaasin tyyppiä N1 joko epäillään tai sen esiintyminen on varmistunut:
a)
suojavyöhyke, jonka säde on vähintään kolme kilometriä, ja
b)
valvontavyöhyke, jonka säde on vähintään kymmenen kilometriä, suojavyöhyke mukaan luettuna.”
Kyseisen päätöksen 3 artiklan 2 kohdan a ja c alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Unkarin on varmistettava, että suojavyöhykkeellä kielletään seuraavat toimenpiteet:
a)
siipikarjan ja muiden vankeudessa pidettävien lintujen siirtäminen tilalta, jossa niitä pidetään;
– –
c)
siipikarjan ja muiden vankeudessa pidettävien lintujen kuljettaminen vyöhykkeen läpi, lukuun ottamatta kauttakulkua pääväyliä pitkin tai rautateitse sekä kuljetusta teurastamoon välittömästi teurastettaviksi;
– –”
Kyseisen päätöksen 6 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Edellä olevan 3 artiklan 2 kohdan a alakohdasta poiketen Unkari voi sallia kananuorikoiden ja lihakalkkunoiden kuljettamisen tiloille, jotka ovat virallisen valvonnan piirissä ja sijaitsevat joko suoja- tai valvontavyöhykkeellä.”
Päätöksen 2006/105 11 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Unkarin on viipymättä toteutettava tämän päätöksen noudattamiseksi tarvittavat toimenpiteet ja julkaistava kyseiset toimenpiteet. Sen on ilmoitettava niistä komissiolle viipymättä.”
Päätöksen 2006/115 2 artiklan, jonka otsikko on ”Suoja- ja valvontavyöhykkeiden muodostaminen”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kyseisen jäsenvaltion on muodostettava sen alueen ympärille, jolla influenssa A -viruksen H5-alatyypin aiheuttaman erittäin patogeenisen lintuinfluenssan esiintyminen on varmistunut luonnonvaraisissa linnuissa ja neuraminidaasin tyyppiä N1 joko epäillään tai sen esiintyminen on varmistunut:
a)
suojavyöhyke, jonka säde on vähintään kolme kilometriä, ja
b)
valvontavyöhyke, jonka säde on vähintään kymmenen kilometriä, suojavyöhyke mukaan luettuna.”
Kyseisen päätöksen 3 artiklan, joka koskee kyseisellä suojavyöhykkeellä toteutettavia toimenpiteitä, 2 kohdan sanamuoto on seuraava:
”Kyseisen jäsenvaltion on varmistettava, että suojavyöhykkeellä kielletään seuraavat toimenpiteet:
a)
siipikarjan ja muiden vankeudessa pidettävien lintujen siirtäminen tilalta, jossa niitä pidetään;
– –
c)
siipikarjan ja muiden vankeudessa pidettävien lintujen kuljettaminen vyöhykkeen läpi, lukuun ottamatta kauttakulkua pääväyliä pitkin tai rautateitse sekä kuljetusta teurastamoon välittömästi teurastettaviksi;
– –”
Kyseisen päätöksen 6 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Edellä olevan 3 artiklan 2 kohdan a alakohdasta poiketen kyseinen jäsenvaltio voi sallia kananuorikoiden ja lihakalkkunoiden sekä muun siipikarjan ja tarhattujen riistalintujen kuljettamisen tiloille, jotka ovat virallisen valvonnan piirissä ja sijaitsevat joko suoja- tai valvontavyöhykkeellä.”
Päätöksen 2006/115 11 artiklan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Kaikkien jäsenvaltioiden on viipymättä toteutettava ja julkaistava tämän päätöksen noudattamiseksi tarvittavat toimenpiteet. Niiden on ilmoitettava tästä komissiolle välittömästi.”
Unkarin oikeus
Eläinten terveyttä koskevista kysymyksistä vuonna 2005 annettuun lakiin CLXXVI (állategészségügyről szóló 2005. évi CLXXVI. törvény), sellaisena kuin se oli voimassa pääasian tosiseikkojen tapahtumahetkellä, sisältyy epidemiologisia toimenpiteitä koskevia säännöksiä.
Kyseisen lain 7 §:n 4 momentissa säädetään seuraavaa:
”Ilmoitusvelvollisuuden piiriin kuuluvien eläintautien torjumiseksi, toteamiseksi, niiden leviämisen ehkäisemiseksi, niistä aiheutuvien vahinkojen rajoittamiseksi ja niiden hävittämiseksi toimivaltaiset eläintautiviranomaiset voivat taudin luonteen ja levinneisyyden mukaan ja asiaa koskevassa erityislainsäädännössä määritellyissä tapauksissa toteuttaa seuraavia epidemiologisia toimenpiteitä:
– –
f)
suojavyöhykkeiden (valvontavyöhykkeiden) perustaminen,
– –
q)
taloudellisten toimijoiden (esimerkiksi teurastamot, eläinperäisiä sivutuotteita käsittelevät tuotantolaitokset) velvoittaminen yhteistyöhön epidemiologisten toimenpiteiden tehokkaan täytäntöönpanon takaamiseksi siinä määrin ja niin kauan kuin tämä on tarpeen riskien poistamiseksi yhteistyön laajuuden mukaan määräytyvää, jälkeenpäin suoritettavaa korvausta vastaan.”
Kyseisen lain 8 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Samanaikaisesti voidaan toteuttaa useita epidemiologisia toimenpiteitä. Päätös, jolla toimenpiteet toteutetaan, on pantava välittömästi täytäntöön siihen kohdistetusta muutoksenhausta huolimatta.”
Lisäksi saman lain 10 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Kun edellä 7 §:n 4 momentin i–q kohdassa tarkoitettuja epidemiologisia toimenpiteitä toteutetaan, seuraavilla toimijoilla on – 4 momentissa säädetyin poikkeuksin – oikeus vahingonkorvaukseen valtiolta:
– –
c)
7 §:n 4 momentin q kohdassa mainitut taloudelliset toimijat.
– –
3.   Korvauksen määrän on vastattava eläinten, kaluston, työvälineiden tai tavaran markkina-arvoa, ja 7 §:n 4 momentin p ja q kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa korvauksen määrittämisessä huomioidaan omaisuuden käytöstä ja yhteistyövelvoitteen noudattamisesta aiheutuneet vahingot (ansionmenetystä lukuun ottamatta). Vahinkojen arviointia ja korvaamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä säädetään erikseen. Korvauksen maksutapa määritetään sen myöntämisestä tehtävässä päätöksessä.
– –”
Lintuinfluenssaan ja Newcastlen tautiin liittyvistä suojatoimenpiteistä 17.5.2002 annetun maatalous- ja maaseudun kehittämisministeriön päätöksen 44, sellaisena kuin se oli voimassa pääasian tosiseikkojen tapahtumahetkellä, 14 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Jos johtava piirieläinlääkäri toteaa maatalousyrityksessä tai tilalla lintuinfluenssaa tai Newcastlen tautia, viranomaisen on muodostettava kyseisen yrityksen tai tilan ympärille suojavyöhyke, jonka säde on vähintään kolme kilometriä. Suojavyöhykkeen muodostamisessa on otettava huomioon paikalliset siipikarjatilat, teurastamojen sijainti, luonnolliset maantieteelliset rajat sekä valvontamahdollisuudet.
– –”
Vuonna 1959 annetun siviililain IV (Polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. Törvény) 339 §:n, joka koskee vahingon korvaamista, 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Se, joka lainvastaisesti aiheuttaa toiselle vahingon, on velvollinen korvaamaan sen. Vahingon aiheuttajalla ei ole vahingonkorvausvelvollisuutta, jos tämä osoittaa noudattaneensa toiminnassaan tavanomaista huolellisuutta.”
Kyseisen lain 349 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Julkista valtaa käytettäessä aiheutuneista vahingoista syntyy korvausvastuu vain, jos vahinkoa ei olisi voitu välttää hakemalla muutosta varsinaisin muutoksenhakukeinoin tai jos vahingonkärsijä on asianmukaisesti hakenut muutosta varsinaisin muutoksenhakukeinoin vahingon välttämiseksi.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Pääasian valittaja, joka on karjaa, muun muassa lihakalkkunoita, kasvattava yritys, teki maatalousosuuskunnan kanssa 6.2.2006–31.12.2006 väliseksi ajaksi vuokrasopimuksen Nagybaracskan (Unkari) laitamilla sijaitsevasta kalkkunatilasta. Se aikoi järjestää vuokratulla tilalla aiemmin kasvatettujen kalkkunanpoikien lihotuksen kahdessa vuorossa.
Nagybaracskan kunnan alueelta, noin 50 metrin etäisyydellä vuokratulta tilalta löydettiin 10.2.2006 kuollut kyhmyjoutsen, jolla todettiin H5N1-virustartunta.
Tässä yhteydessä komissio teki 15.2.2006 päätöksen 2006/105 ja 17.2.2006 päätöksen 2006/115 toteuttaakseen toimenpiteitä erittäin patogeenisen lintuinfluenssan torjumiseksi.
Pääasian vastapuoli perusti 15.2.2006 tekemällään hallinnollisella päätöksellä 945-0/BACSK/2006 ja 21.2.2006 tekemällään hallinnollisella päätöksellä 945-1/BACSK/2006 voimassa olevan kansallisen säännöstön mukaisesti suojavyöhykkeen, joka ulottui myös Csátaljan ja Nagybaracskan kuntien alueelle, ja toteutti muita toimenpiteitä, kuten muun muassa kielsi siipikarjan kuljetuksen kyseisen suojavyöhykkeen läpi. Kyseinen suojavyöhyke purettiin 21.4.2006.
Pääasian vastapuoli hylkäsi 23.2.2006 antamassaan lausunnossa 1011-5/BACSK/2006, johon ei voida hakea muutosta, pääasian valittajan esittämän hakemuksen, jolla tämä pyysi lupaa kalkkunoiden siirtämiseen Nagybaracskassa sijaitsevalle kalkkunatilalle, suojavyöhykemääräysten takia ja sillä perusteella, että pääasian valittaja ja sen yhtiökumppanit omistivat muitakin karjatiloja, joiden pääasian vastapuoli katsoi soveltuvan kalkkunoiden pitoon sen mukaan kuin niillä vain oli vapaata tilaa.
Pääasian valittaja esitti 16.3.2006 pääasian vastapuolelle vahingonkorvausvaatimuksen kaikista suojavyöhykkeen muodostamisesta ja kyseisten kalkkunoiden kyseiselle suojavyöhykkeelle siirtoa koskevan luvan epäämisestä aiheutuneista vahingoista.
Hallinnollisia päätöksiä, joihin haettiin muutosta tuomioistuimessa, koskevassa menettelyssä todettiin lopulta, että pääasian valittaja oli oikeutettu yhteensä 3509879 Unkarin forintin (HUF) (noin 12000 euron) suuruiseen vahingonkorvaukseen, ja määrättiin se maksettavaksi pääasian valittajalle, jonka vaatimukset hylättiin ansionmenetystä vastaavan määrän osalta.
Edellä esitetyistä syistä pääasian valittaja nosti Bács-Kiskun Megyei Kormányhivatalia vastaan kanteen ja väitti, että pääasian vastapuolella ei ollut oikeutta kieltää kalkkunoiden siirtoa vuokratulle tilalle, joten pääasian vastapuoli oli velvollinen myöntämään vahingonkorvauksen, joka sisälsi hallinnollisessa vahingonkorvausmenettelyssä myöntämättä jääneen ansionmenetyksen.
Kecskeméti Törvényszék (Kecskemétin piirikunnan tuomioistuin) hylkäsi 13.5.2012 pääasian valittajan vaatimuksen sillä perusteella, että pääasian vastapuolen harkintavaltansa puitteissa tekemät päätökset eivät olleet lainvastaisia ja että julkista valtaa käytettäessä aiheutuneita vahinkoja koskevan vastuun edellytykset eivät missään tapauksessa täyttyneet. Pääasian valittaja valitti kyseisestä tuomiosta Szegedi Ítélőtáblaan (Szegedin alueellinen tuomioistuin).
Tässä tilanteessa Szegedi Ítélőtábla päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Voidaanko Unkarin hallintoviranomaisten päätöstä, joka liittyy erittäin patogeenista lintuinfluenssaa koskeviin väliaikaisiin suojatoimenpiteisiin ja jolla perustettiin suojavyöhyke, jolla kiellettiin muun muassa siipikarjan kuljettaminen, pitää unionin oikeuden – [direktiivien 92/40 ja 2005/94] ja – – päätöksen [2006/105] – mukaisena?
Voidaanko Unkarin hallintoviranomaisten päätöstä, joka liittyy erittäin patogeenista lintuinfluenssaa koskeviin väliaikaisiin suojatoimenpiteisiin ja jolla muutettiin osittain suojavyöhykettä koskevia määräyksiä ja kiellettiin muun muassa siipikarjan kauttakulku vyöhykkeen läpi, ja sellaista toimivaltaisen viranomaisen lausunnolla (päätöksellä, johon ei voi hakea muutosta) toteutettua toimenpidettä, jolla valittajaa kiellettiin kuljettamasta (karjankasvatusta varten) kalkkunoita kyseisellä suojavyöhykkeellä aivan havaitun tautipesäkkeen läheisyydessä sijaitsevalle tilalle, pitää unionin oikeuden – [direktiivien 92/40 ja 2005/94] ja – – päätöksen [2006/115] – mukaisina?
2)
Onko unionin oikeuslähteisiin kuuluvien – – direktiivien [92/40 ja 2005/94] yhtenä tavoitteena antaa unionin säännökset erittäin patogeenista lintuinfluenssaa koskevista, unionissa toteutetuista väliaikaisista suojatoimenpiteistä yksityisille mahdollisesti aiheutuvien vahinkojen korvaamisen turvaamiseksi? Annetaanko – – direktiiveissä [92/40 ja 2005/94] ja – – päätöksissä [2006/105 ja 2006/115] olevilla unionin oikeussäännöillä riittävä toimivalta sellaisten unionin säännösten käyttöön ottamiseen, jolla turvataan erittäin patogeenista lintuinfluenssaa koskevista väliaikaisista suojatoimenpiteistä yksityisille mahdollisesti aiheutuvien vahinkojen korvaaminen?
3)
Jos toiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko lainmukaista ja yhteensopivaa unionin oikeuden kanssa rajoittaa oikeutta korvaukseen edellä mainittujen säädösten ja päätösten noudattamiseksi toteutetuista väliaikaisista kansallisista toimenpiteistä aiheutuvista vahingoista? Voidaanko tarpeellisena ja oikeasuhteisena vahingonkorvauksen rajoittamisena pitää sellaista kansallista lainsäädäntöä, jolla valtion vahingonkorvausvastuu rajoitetaan koskemaan ainoastaan tosiasiallisia vahinkoja ja kustannuksia ja mahdollisuus ansionmenetyksen korvaamiseen suljetaan pois?
4)
Jos toiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, voiko valittajan oikeus saada korvausta ansionmenetyksestä perustua suoraan – – perusoikeuskirjan määräysten ([16 artiklassa tarkoitettu] elinkeinovapaus, [17 artiklassa vahvistettu] omistusoikeus ja [47 artiklassa säädetty] oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin) rikkomiseen, jos erittäin patogeenista lintuinfluenssaa koskevat väliaikaiset suojatoimenpiteet, joita jäsenvaltio on toteuttanut unionin oikeuden noudattamiseksi, ovat aiheuttaneet valittajalle vahinkoa, mutta kansallisessa lainsäädännössä rajoitetaan tällaista oikeutta vahingonkorvaukseen sulkemalla pois mahdollisuus vaatia korvausta ansionmenetyksestä?
5)
Jos oikeuteen saada korvausta kaikista vahingoista voidaan vedota jonkin unionin oikeussäännön perusteella, voidaanko tähän oikeuteen vedota yksinomaan valtiota vastaan vai voidaanko siihen valtion käsitettä laajemmin tulkiten vedota myös viranomaisia vastaan menettelyssä, jossa haetaan korvausta julkista valtaa käytettäessä aiheutetusta vahingosta? Jos kyseiseen oikeuteen on mahdollista vedota myös hallintoelimiä vastaan, voidaanko kansallisessa oikeudessa asettaa tällaisten tapausten varalta lisäedellytyksiä korvausoikeuden syntymiselle?
6)
Jos valittajalla ei ole unionin oikeuden nojalla mahdollisuutta vedota suoraan unionin oikeuteen vaatiakseen korvausta kaikista sille aiheutuneista vahingoista, velvoittaako prosessuaalinen vastaavuusvaatimus soveltamaan unionin oikeuden perusteella arvioitavissa olevien vaatimusten ratkaisemisessa samoja sääntöjä kuin samankaltaisten Unkarin lainsäädännön perusteella arvioitavissa olevien vaatimusten ratkaisemisessa?
7)
Onko unionin oikeuden täytäntöönpanotoimia koskevassa oikeudenkäynnissä nyt tarkasteltavan kaltaisissa olosuhteissa – kun otetaan huomioon, että jäsenvaltioiden toteuttamat erittäin patogeenista lintuinfluenssaa luonnonvaraisissa linnuissa unionissa koskevat lainsäädännölliset ja hallinnolliset suojatoimenpiteet vaikuttavat väistämättä sisämarkkinoiden toimintaan – mahdollista pyytää Euroopan komissiolta lausuntoa ulkopuolisena asiantuntijana (amicus curiae) erityisesti silloin, kun Euroopan komission tiedetään aloittaneen jäsenvaltiota vastaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn, joka liittyy tarkasteltavan asian kannalta merkityksellisiin oikeudellisiin kysymyksiin?
8)
Jos Euroopan komissiota voidaan pyytää antamaan lausunto ulkopuolisena asiantuntijana tai vain toimittamaan tietoja, onko sillä velvollisuus antaa tällainen lausunto tai toimittaa tiedot, joita on pyydetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aikana esitetyistä tosiseikoista, asiakirjoista tai lausumista ja Euroopan komission näissä kysymyksissä noudattamasta käytännöstä, etenkin, kun kyse on tiedoista, jotka eivät ole julkisia ja jotka on saatu unionin tuomioistuimen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa oikeudenkäyntiä edeltäneissä menettelyvaiheissa? Voidaanko tällaisia tietoja käyttää julkisesti jäsenvaltion tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Alustavat huomautukset
On korostettava sitä, että ennakkoratkaisupyynnössä eriteltyjen seikkojen mukaan pääasiassa kyseessä oleva lintuinfluenssa todettiin luonnonvaraisessa linnussa. Käsiteltävässä asiassa on kyse joutsenesta, joka löydettiin lintuinfluenssatartuntaan kuolleena.
Direktiiveistä 92/40 ja 2005/94 on todettava, että niiden 1 artiklasta ilmenee, että niiden soveltamisala kattaa ainoastaan ennalta ehkäisevien toimenpiteiden ja torjuntatoimenpiteiden toteuttamisen siinä tapauksessa, että epäillään lintuinfluenssaa tai lintuinfluenssa tosiasiallisesti puhkeaa tilalla siipikarjassa tai muissa vankeudessa pidetyissä linnuissa.
Näin ollen kyseisiä direktiivejä ei voida soveltaa käsiteltävässä asiassa, koska niiden soveltamisala ei kata tapausta, jossa lintuinfluenssa puhkeaa luonnonvaraisessa linnussa ja jonka yksittäisyys edellyttää vähemmän rajoittavia toimenpiteitä.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät kysymykset on näin ollen tutkittava näiden seikkojen valossa.
Seitsemäs ja kahdeksas kysymys
Seitsemännellä ja kahdeksannella kysymyksellään, joita on tarkasteltava ensiksi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään, missä määrin kansallisella tuomioistuimella on mahdollisuus pyytää komissiota toimittamaan sille selvennyksiä unionin oikeuden täytäntöönpanotoimia koskevassa oikeudenkäynnissä etenkin silloin, kun komissio on aloittanut direktiivin 2005/94 täytäntöönpanoa koskevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn, ja millä tavalla saatuja tietoja voidaan käyttää.
Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin voi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kieltäytyä vastaamasta kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä pääasian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen tai jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (ks. tuomio PreussenElektra, C-379/98,
EU:C:2001:160
, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Koska direktiiviä 2005/94 ei voida soveltaa käsiteltävässä asiassa, unionin oikeuden tulkitsemisella, jota on pyydetty sen selvittämiseksi, onko komission toimitettava selvennyksiä, jotka liittyvät Unkaria vastaan nostettuun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan kanteeseen, joka koskee kyseisen direktiivin täytäntöönpanoa, ei ole merkitystä sen ratkaisun kannalta, joka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on annettava.
Tästä seuraa, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät seitsemäs ja kahdeksas kysymys on jätettävä tutkimatta.
Ensimmäinen kysymys
Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko päätöksiä 2006/105 ja 2006/115 tulkittava siten, että ne ovat esteenä yhtäältä 15.2.2006 ja 21.2.2006 toteutettujen hallintotoimien kaltaisille kansallisille toimenpiteille, joilla perustettiin suojavyöhyke Csátaljan ja Nagybaracskan kuntien alueelle ja joilla kiellettiin siipikarjan kuljetus kyseisen vyöhykkeen läpi, ja toisaalta 23.2.2006 annetun lausunnon kaltaiselle lausunnolle, jossa pääasian valittajan kaltaiselta yritykseltä evättiin lupa kalkkunoiden siirtämiseen sen Nagybaracskassa sijaitsevalle kalkkunatilalle.
Ensinnäkin päätöksen 2006/105 2 artiklan 1 kohdan a alakohdassa ja 3 artiklan 2 kohdan c alakohdassa ja päätöksen 2006/115 vastaavissa säännöksissä yhtäältä velvoitetaan kyseinen jäsenvaltio muodostamaan sen alueen ympärille, jolla erittäin patogeenisen lintuinfluenssan esiintyminen on varmistunut luonnonvaraisissa linnuissa, suojavyöhyke, jonka säde on vähintään kolme kilometriä, ja toisaalta kielletään siipikarjan ja muiden vankeudessa pidettävien lintujen kuljettaminen kyseisen vyöhykkeen läpi, lukuun ottamatta kauttakulkua pääväyliä pitkin tai rautateitse sekä kuljetusta teurastamoon välittömästi teurastettaviksi.
Käsiteltävässä asiassa kyseisten säännösten sanamuodosta ilmenee, että pääasiassa kyseessä olevat kansalliset toimenpiteet eli suojavyöhykkeen perustaminen ja kielto kuljettaa siipikarjaa kyseisen vyöhykkeen läpi, jotka Unkarin viranomaiset toteuttivat hallintotoimina 15.2.2006 ja 21.2.2006, sopivat yhteen kyseisten säännösten kanssa, mitä mikään pääasian osapuolista ei ole riitauttanut.
Toiseksi päätöksen 2006/105 3 artiklan 2 kohdan c alakohdassa kielletään siipikarjan kuljettaminen suojavyöhykkeen läpi eli kuljettaminen, johon ei sisälly minkäänlaista eläinten lastausta tai purkamista, mistä seuraa, että myös käsiteltävässä asiassa suunnitellun kaltainen siipikarjan kuljettaminen kyseisellä vyöhykkeellä sijaitsevalle tilalle on sitäkin suuremmalla syyllä kiellettyä. Lisäksi – kuten komissio väittää – kyseisen päätöksen 6 artiklassa säädettyjä poikkeuksia sovelletaan yksinomaan suojavyöhykkeen sisällä tai suojavyöhykkeeltä suoritettuun kuljettamiseen. Näitä poikkeuksia ei näin ollen sovelleta kyseisen vyöhykkeen ulkopuolelta kyseiselle vyöhykkeelle suoritettuun kuljettamiseen, josta pääasiassa on kyse.
Tästä seuraa, että se, että Unkarin viranomaiset epäsivät 23.2.2006 annetussa lausunnossa luvan siipikarjan kuljettamiseen suojavyöhykkeelle, sopii yhteen päätösten 2006/105 ja 2006/115 3 artiklan 2 kohdan c alakohdan kanssa. Lausunnon muodon valitsemisella ei ole mitään vaikutusta kyseiseen arviointiin, koska kyseisissä päätöksissä ei säädetä erityisistä yksityiskohtaisista säännöistä niiden täytäntöön panemiseksi.
Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että päätöksiä 2006/105 ja 2006/115 on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä yhtäältä 15.2.2006 ja 21.2.2006 toteutettujen hallintotoimien kaltaisille kansallisille toimenpiteille, joilla perustettiin suojavyöhyke Csátaljan ja Nagybaracskan kuntien alueelle ja joilla kiellettiin siipikarjan kuljetus kyseisen vyöhykkeen läpi, ja toisaalta 23.2.2006 annetun lausunnon kaltaiselle lausunnolle, jossa pääasian valittajan kaltaiselta yritykseltä evättiin lupa kalkkunoiden siirtämiseen sen Nagybaracskassa sijaitsevalle kalkkunatilalle.
Toinen ja neljäs kysymys
Toisella ja neljännellä kysymyksellään, joita on tarkasteltava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko lintuinfluenssan torjumiseksi toteutettavista toimenpiteistä tehtyjä päätöksiä 2006/105 ja 2006/115 tulkittava siten, että niihin sisältyy säännöksiä, joilla otetaan käyttöön niissä toteutetuista toimenpiteistä aiheutuvien vahinkojen korvaamista koskeva järjestelmä, tai niissä viitataan tällaisiin säännöksiin, ja jos tähän vastataan kielteisesti, loukataanko sillä, että kansallisessa lainsäädännössä suljetaan ansionmenetys päätösten 2006/105 ja 2006/115 mukaisesti toteutetuista, pääasiassa kyseessä olevien kaltaisista kansallisista suojatoimenpiteistä aiheutuvien vahinkojen korvaamisen ulkopuolelle, perusoikeuskirjan 16, 17 ja 47 artiklassa vahvistettuja elinkeinovapautta, omistusoikeutta ja oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin.
Ensiksi on todettava, että – kuten myös pääasian vastapuoli, Unkarin hallitus ja komissio väittävät – päätöksiin 2006/105 ja 2006/115 ei sisälly mitään säännöstä, jolla otettaisiin käyttöön kyseisissä päätöksissä lintuinfluenssan torjumiseksi toteutettujen toimenpiteiden täytäntöönpanosta yksityisille aiheutuvien vahinkojen korvaamista koskeva järjestelmä.
Lisäksi on niin, että siltä osin kuin kyseiset päätökset ovat eläinlääkärintarkastuksista yhteisön sisäisessä kaupassa sisämarkkinoiden toteuttamista varten 11.12.1989 annetun neuvoston direktiivin 89/662/ETY (
EYVL L 395, s. 13
) 9 artiklan 3 ja 4 kohdan ja eläinlääkärin- ja kotieläinjalostustarkastuksista yhteisön sisäisessä tiettyjen elävien eläinten ja tuotteiden kaupassa 26.6.1990 annetun neuvoston direktiivin 90/425/ETY (
EYVL L 224, s. 29
) 10 artiklan 3 ja 4 kohdan nojalla toteutettuja täytäntöönpanotoimia, kyseisten direktiivien, jotka ovat olleet perustana päätösten 2006/105 ja 2006/115 tekemiselle, sanamuodosta ja tavoitteesta ei ilmene, että komissiolle olisi annettu toimivalta luoda vahingonkorvausjärjestelmä.
Joka tapauksessa on muistutettava, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäätäjä voi sillä maatalouspolitiikan alalla olevan laajan harkintavallan yhteydessä katsoa, että on sopivaa maksaa osittainen tai täysi korvaus niiden tilojen omistajille, joissa on hävitetty ja teurastettu eläimiä. Unionin tuomioistuin on kuitenkin katsonut, että tästä toteamuksesta ei voida päätellä, että unionin oikeuteen sisältyisi yleinen periaate, joka velvoittaisi korvauksen myöntämiseen kaikissa olosuhteissa (ks. tuomio Booker Aquaculture ja Hydro Seafood, C-20/00 ja C-64/00,
EU:C:2003:397
, 85 kohta).
Tätä oikeuskäytäntöä on sovellettava myös pääasiassa, kun otetaan huomioon etenkin se, että pääasiassa kyseessä olevat kansalliset toimenpiteet ovat vähemmän vakavia kuin tuomiossa Booker Aquaculture ja Hydro Seafood (
EU:C:2003:397
) kyseessä olleet hävittämis- ja teurastamistoimenpiteet.
Tästä seuraa, että lintuinfluenssan torjumiseksi toteutettavista toimenpiteistä tehtyihin päätöksiin 2006/105 ja 2006/115 ei sisälly säännöksiä, joilla otettaisiin käyttöön niissä toteutetuista toimenpiteistä aiheutuvien vahinkojen korvaamista koskeva järjestelmä, eikä niissä viitata tällaisiin säännöksiin. Kyseisissä päätöksissä ei näin ollen säädetä jäsenvaltioiden vahingonkorvausvelvollisuudesta.
Toiseksi siltä osin kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii sitä, sopiiko kansallisen lainsäätäjän käyttöön ottaman kaltainen pääasiassa kyseessä olevien toimenpiteiden toteuttamisesta aiheutuvien vahinkojen korvaamista koskeva järjestelmä yhteen perusoikeuskirjassa taattujen elinkeinovapauden, omistusoikeuden ja tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden kanssa, on aluksi korostettava sitä, että pääasiassa kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön mukaan taloudellisella toimijalla, joka on velvollinen tekemään yhteistyötä epidemiologisen toimenpiteen yhteydessä, on oikeus saada korvausta tästä yhteistyöstä aiheutuvasta vahingosta ansionmenetystä lukuun ottamatta.
On todettava, että koska vahingonkorvausvelvollisuus ei voi perustua unionin oikeuteen, pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen toimenpide, jossa säädetään, että kyseinen valtio maksaa vahingonkorvausta, joka vastaa tosiasiallista vahinkoa ja tosiasiallisia kustannuksia ansionmenetystä lukuun ottamatta, ei kuulu unionin oikeuden soveltamisalaan vaan yksinomaan kansallisen lainsäätäjän valintoihin.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että SEUT 267 artiklassa määrätty ennakkoratkaisumenettely perustuu vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisilla tuomioistuimilla ja unionin tuomioistuimella olevien tehtävien selkeään jakoon siten, että unionin tuomioistuin on toimivaltainen lausumaan ainoastaan tässä artiklassa tarkoitettujen unionin säädösten tulkinnasta tai pätevyydestä. Tässä yhteydessä unionin tuomioistuimen tehtävä ei ole lausua kansallisten säännösten tulkinnasta eikä ratkaista sitä, onko ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen tulkinta niistä oikea (tuomio Texdata Software, C-418/11,
EU:C:2013:588
, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Lisäksi perusoikeuskirjan soveltamisalaa koskevan perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjan määräykset koskevat jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun ne soveltavat unionin oikeutta. Tässä määräyksessä vahvistetaan unionin tuomioistuimen vakiintunut oikeuskäytäntö, jonka mukaan unionin oikeusjärjestyksessä taattuja perusoikeuksia sovelletaan kaikkiin unionin oikeudessa säänneltyihin tilanteisiin mutta ei muihin tilanteisiin. Silloin, kun oikeudellinen tilanne ei kuulu unionin oikeuden soveltamisalaan, unionin tuomioistuin ei ole toimivaltainen arvioimaan tilannetta, eivätkä perusoikeuskirjan määräykset, joihin mahdollisesti tukeudutaan, sellaisinaan voi perustaa kyseistä toimivaltaa (ks. vastaavasti tuomio Åkerberg Fransson, C-617/10,
EU:C:2013:105
, 17, 19 ja 22 kohta ja määräys Sociedade Agrícola e Imobiliária da Quinta de S. Paio, C-258/13,
EU:C:2013:810
, 18–20 kohta).
Näin ollen pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen kansallisen lainsäädännön, jossa ei säädetä lintuinfluenssaan liittyvien kansallisten suojatoimenpiteiden unionin oikeuden mukaisen toteuttamisen takia aiheutuvien vahinkojen täysimääräisestä, ansionmenetyksen sisältävästä korvaamisesta, laillisuuden arviointi tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden, omistusoikeuden ja elinkeinovapauden kannalta ei kuulu unionin tuomioistuimen toimivaltaan.
Kuten tämän tuomion 48 ja 49 kohdassa on todettu, unionin oikeuteen ei nimittäin sisälly yleistä periaatetta, jossa jäsenvaltioille asetettaisiin tällaisista toimenpiteistä aiheutuvien vahinkojen korvaamista koskeva velvollisuus.
Kaiken edellä esitetyn perusteella toiseen ja neljänteen kysymykseen on vastattava, että lintuinfluenssan torjumiseksi toteutettavista toimenpiteistä tehtyjä päätöksiä 2006/105 ja 2006/115 on yhtäältä tulkittava siten, että niihin ei sisälly säännöksiä, joilla otettaisiin käyttöön niissä toteutetuista toimenpiteistä aiheutuvien vahinkojen korvaamista koskeva järjestelmä, eikä niissä viitata tällaisiin säännöksiin, ja pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen kansallisen lainsäädännön, jossa ei säädetä lintuinfluenssaan liittyvien kansallisten suojatoimenpiteiden unionin oikeuden mukaisen toteuttamisen takia aiheutuvien vahinkojen täysimääräisestä, ansionmenetyksen sisältävästä korvaamisesta, laillisuuden arviointi tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden, omistusoikeuden ja elinkeinovapauden kannalta ei toisaalta kuulu unionin tuomioistuimen toimivaltaan.
Kolmas ja viides kysymys
Ennakkoratkaisupyynnön mukaan kolmanteen ja viidenteen kysymykseen on vastattava siinä tapauksessa, että toiseen ja neljänteen kysymykseen on vastattu myöntävästi.
Kun otetaan huomioon toiseen ja neljänteen kysymykseen annettu vastaus, kolmanteen ja viidenteen kysymykseen ei ole tarpeen vastata.
Kuudes kysymys
Kuudennella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko vastaavuusperiaatetta tulkittava siten, että siinä tapauksessa, että pääasian valittajan kaltaiselle yritykselle aiheutuvien vahinkojen korvaamista koskeva oikeus ei perustu unionin oikeuteen, kyseistä periaatetta voidaan soveltaa sen mahdollistamiseksi, että unionin oikeuden perusteella arvioitavissa olevien vaatimusten ratkaisemisessa sovelletaan samoja menettelysääntöjä kuin samankaltaisten Unkarin lainsäädännön perusteella arvioitavissa olevien vaatimusten ratkaisemisessa.
Vastaavuusperiaatteesta on todettava, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä käy ilmi, että kyseisen periaatteen noudattaminen edellyttää, että kyseistä kansallista sääntöä sovelletaan samalla tavalla sekä yksityisten oikeussubjektien unionin oikeuteen perustuvien oikeuksien loukkaamista koskeviin oikeussuojakeinoihin että kansallisen oikeuden rikkomista koskeviin oikeussuojakeinoihin, joiden kohde ja peruste ovat samankaltaiset. Kansallisen tuomioistuimen, joka suoraan tuntee sovellettavat menettelysäännöt, on tutkittava kyseisten oikeussuojakeinojen samankaltaisuus niiden kohteen, perusteen ja olennaisten piirteiden perusteella (ks. tuomio Agrokonsulting-04, C-93/12,
EU:C:2013:432
, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kun toiseen ja neljänteen kysymykseen annettu vastaus otetaan huomioon, missään unionin oikeuden säännöksessä tai määräyksessä ei aseteta jäsenvaltioille velvollisuutta ottaa käyttöön pääasiassa kyseessä olevien kaltaisista kansallisista suojatoimenpiteistä aiheutuvien vahinkojen korvaamista koskeva järjestelmä. Tällaisen järjestelmän käyttöön ottaminen kuuluu sen sijaan yksinomaan kansallisen lainsäätäjän valintoihin.
Tästä seuraa, että siltä osin kuin vastaavuusperiaatteen noudattaminen edellyttää kansallisen säännön soveltamista erotuksetta tilanteisiin, jotka ovat seurausta yhtäältä unionin oikeuden soveltamisesta ja toisaalta kansallisen oikeuden soveltamisesta, kyseistä periaatetta ei voida soveltaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, joka ei kuulu unionin oikeuden alaan.
Joka tapauksessa ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että pääasiassa kyseessä olevista kansallisista suojatoimenpiteistä aiheutuvien vahinkojen korvaamista koskevien oikeussuojakeinojen osalta mistään ei ilmene, että unionin oikeudessa taattuja oikeuksia koskevia kansallisia menettelysääntöjä ja kansallisessa oikeudessa säädettyjä oikeuksia koskevia kansallisia menettelysääntöjä sovelletaan eri tavoin.
Edellä esitetyn perusteella vastaavuusperiaatetta ei voida soveltaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kuudes jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Erittäin patogeenisen lintuinfluenssan epäiltyihin tautitapauksiin Unkarin luonnonvaraisissa linnuissa liittyvistä tietyistä väliaikaisista suojatoimenpiteistä 15.2.2006 tehtyä komission päätöstä 2006/105/EY ja erittäin patogeenisen lintuinfluenssan esiintymiseen yhteisön luonnonvaraisissa linnuissa liittyvistä tietyistä suojatoimenpiteistä sekä päätösten 2006/86/EY, 2006/90/EY, 2006/91/EY, 2006/94/EY, 2006/104/EY ja 2006/105/EY kumoamisesta 17.2.2006 tehtyä komission päätöstä 2006/115/EY on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä yhtäältä 15.2.2006 ja 21.2.2006 toteutettujen hallintotoimien kaltaisille kansallisille toimenpiteille, joilla perustettiin suojavyöhyke Csátaljan ja Nagybaracskan kuntien (Unkari) alueelle ja joilla kiellettiin siipikarjan kuljetus kyseisen vyöhykkeen läpi, ja toisaalta 23.2.2006 annetun lausunnon kaltaiselle lausunnolle, jossa pääasian valittajan kaltaiselta yritykseltä evättiin lupa kalkkunoiden siirtämiseen sen Nagybaracskassa sijaitsevalle kalkkunatilalle.

2)
Päätöksiä 2006/105 ja 2006/115 on yhtäältä tulkittava siten, että niihin ei sisälly säännöksiä, joilla otettaisiin käyttöön niissä toteutetuista toimenpiteistä aiheutuvien vahinkojen korvaamista koskeva järjestelmä, eikä niissä viitata tällaisiin säännöksiin, ja pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen kansallisen lainsäädännön, jossa ei säädetä lintuinfluenssaan liittyvien kansallisten suojatoimenpiteiden unionin oikeuden mukaisen toteuttamisen takia aiheutuvien vahinkojen täysimääräisestä, ansionmenetyksen sisältävästä korvaamisesta, laillisuuden arviointi tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden, omistusoikeuden ja elinkeinovapauden kannalta ei toisaalta kuulu unionin tuomioistuimen toimivaltaan.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: unkari.