CELEX: 62013TJ0677
Tillgång till handlingar
Förordning (EG) nr 1049/2001
Handlingar som avser ett förfarande enligt konkurrensreglerna
Ansökan som avser en uppsättning av handlingar
Avslag på ansökan om tillgång
Ansökan som avser en enda handling
Innehållsförteckning
Skyldighet att göra en konkret och individuell prövning
Undantag avseende skyddet för tredje parts affärsintressen
Undantag avseende skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner
Övervägande allmänintresse
Skadeståndstalan
Motiveringsskyldighet

Bakgrund till tvisten
Europeiska gemenskapernas kommission konstaterade i beslut K(2008) 6815 slutlig av den 12 november 2008 om ett förfarande enligt artikel [101 FEUF] och artikel 53 i EES-avtalet (COMP/39.125 – Bilglas) (nedan kallat beslutet Bilglas) att åtskilliga företag hade deltagit i flera avtal eller samordnade förfaranden inom bilglassektorn, och den ålade dem böter med sammanlagt 1,383 miljarder euro.
De berörda företagen, som beslutet Bilglas riktade sig till, utgjordes bland annat av dels AGC Flat Glass Europe SA (sedermera AGC Glass Europe SA), AGC Automotive Europe SA och AGC Automotive Germany GmbH (sedermera AGC Glass Germany GmbH) (nedan gemensamt kallade AGC), dels Saint-Gobain Glass France SA, Saint-Gobain Sekurit France SA och Saint-Gobain Sekurit Deutschland GmbH & Co. KG (nedan gemensamt kallade SG).
Sökanden, Axa Versicherung AG, som bland annat är verksam inom trafikförsäkringssektorn i Tyskland, inkom till kommissionen genom skrivelse av den 16 februari 2012, som registrerades under referensnummer Gestdem 2012/817, med en ansökan om tillgång till den fullständiga versionen av innehållsförteckningen i akten i ärende COMP/39.125 (nedan kallad den första ansökan). Ansökan grundades på Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (
EGT L 145, s. 43
). Sökanden motiverade den första ansökan med behovet av att underbygga en skadeståndstalan som den 31 januari 2012 hade väckts vid Landgericht Düsseldorf (regional domstol i Düsseldorf, Tyskland) mot AGC, en talan i samband med vilken SG senare ålades att inträda i rättegången. Genom beslut av den 7 mars 2012 beviljade kommissionen sökanden delvis tillgång till den begärda handlingen. Kommissionen förklarade att sökanden inte kunde ges tillgång till de andra delarna av handlingen, eftersom de omfattades av de undantag från rätten till tillgång till handlingar som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 (nedan kallat beslutet av den 7 mars 2012).
Sökanden inkom genom skrivelse av den 18 juni 2012, som registrerades under referensnummer Gestdem 2012/3021, med en ny ansökan till kommissionen, som avsåg tillgång till den fullständiga versionen av en uppsättning av handlingar i akten i ärende COMP/39.125 (nedan kallad den andra ansökan). Denna ansökan avslogs genom beslut av den 3 augusti 2012.
Sökanden inkom till kommissionen genom skrivelser av den 23 mars och den 17 augusti 2012 med två bekräftande ansökningar om tillgång till de aktuella handlingarna. Genom beslut Gestdem 2012/817 och 2012/3021 av den 29 oktober 2013 (nedan kallat det angripna beslutet) beviljade kommissionen sökanden en mer omfattande tillgång till innehållsförteckningen i akten i ärende COMP/39.125 än den som kommissionen hade beviljat sökanden genom beslutet av 7 mars 2012, samtidigt som den avslog de två bekräftande ansökningarna i övrigt.
För att komma fram till detta beslut konstaterade kommissionen först att de handlingar som avsågs med sökandens två ansökningar ingick i akten i det förfarande som hade lett till beslutet Bilglas, att det i flera fall vid tribunalen hade väckts talan om ogiltigförklaring av detta beslut och att dessa mål fortfarande pågick. Kommissionen tillade att det vid tribunalen också pågick mål som avsåg ogiltigförklaring av beslut vilka antagits av dess förhörsombud angående offentliggörande av en icke-konfidentiell slutlig version av beslutet Bilglas (punkt 1 i det angripna beslutet).
Kommissionen angav också den närmare avgränsningen för sökandens två ansökningar. Kommissionen konstaterade att den första ansökan avsåg den fullständiga versionen av innehållsförteckningen i akten i ärende COMP/39.125, i synnerhet över tre kategorier av information som inte redan hade lämnats ut till sökanden enligt beslutet av den 7 mars 2012. Härvid avsågs, för det första, hänvisningarna till skriftväxlingen i ärendet med de företag som hade ansökt om att få omfattas av kommissionens tillkännagivande av den 8 december 2006 om immunitet mot böter och nedsättning av böter i kartellärenden (
EUT C 298, s. 17
) (nedan kallat programmet för förmånlig behandling), i den del denna information inte kunde utläsas av den icke-konfidentiella preliminära versionen av beslutet Bilglas eller inte röjts i samband med de fall där det väckts talan om ogiltigförklaring av detta beslut. För det andra avsågs namnen på fysiska personer, utomstående företag och advokatbyråer som deltagit i förfarandet. Det rörde sig, för det tredje, om viss affärsinformation som inte var offentlig och som kunde vara känslig (punkterna 2.1 och 2.3 i det angripna beslutet). Beträffande den andra ansökan angav kommissionen att den avsåg ett stort antal handlingar i akten i ärende COMP/39.125. Kommissionen påpekade också att den på ett tidigare stadium hade delat in de aktuella handlingarna i fyra olika kategorier, i förhållande till hur de hade redovisats av sökanden. Det rörde sig om skriftväxlingen med mottagarna av beslutet Bilglas (kategori A), skriftväxlingen med tredje part (kategori B), de handlingar som omhändertagits vid de inspektioner som utförts under förfarandet (kategori C) och om kommissionens interna handlingar (kategori D) (punkterna 2.2 och 2.3 i det angripna beslutet).
Kommissionen ansåg vidare att det fanns flera skäl som föranledde den att avslå den andra ansökan (punkterna 3 och 4 i det angripna beslutet). Kommissionen bedömde först, med beaktande av de särskilda bestämmelserna om förfarandena för tillämpning av konkurrensreglerna enligt rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna [101 FEUF] och [102 FEUF] (
EGT L 1, 2003, s. 1
), och enligt kommissionens förordning (EG) nr 773/2004 av den 7 april 2004 om kommissionens förfaranden enligt artiklarna [101 FEUF] och [102 FEUF] (
EUT L 123, s. 18
), att handlingar i akten i konkurrensärenden omfattades av en allmän presumtion för att en ansökan om tillgång till handlingar ska avslås enligt förordning nr 1049/2001 (punkt 4.1 i det angripna beslutet). Den fann därefter att det i det aktuella fallet allmänt skulle presumeras att samtliga handlingar som avsågs med den andra ansökan omfattades av undantagen från rätten till tillgång till handlingar i artikel 4.2 tredje strecksatsen i sistnämnda förordning, avseende skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner, och i artikel 4.2 första strecksatsen i samma förordning, avseende skyddet för affärsintressen (punkt 4.2 i det angripna beslutet). Kommissionen tillade slutligen att alla handlingar i kategori D dessutom omfattades av undantaget i artikel 4.3 andra stycket i förordningen, avseende skyddet för yttranden för internt bruk inom den berörda institutionen (punkt 4.2 i det angripna beslutet).
Kommissionen beslutade dessutom att ge sökanden ytterligare tillgång till innehållsförteckningen i akten i ärende COMP/39.125 (punkterna 3 och 5 i det angripna beslutet). Kommissionen ansåg härvid att den till sökanden kunde lämna ut den information som gjorde det möjligt att fastställa vilka advokatbyråer som företrädde parterna i förfarandet, eftersom namnen på dem redan var offentliga. Kommissionen bedömde däremot att sökanden fortfarande inte kunde få tillgång till övrig information som den hade nekats tillgång till genom beslutet av den 7 mars 2012, oavsett om det rörde sig om hänvisningarna till skriftväxlingen i ärendet med de företag som hade ansökt om att i förfarandet få omfattas av programmet för förmånlig behandling (punkt 5.1 i det angripna beslutet), namnen på fysiska personer (punkt 5.2 i det angripna beslutet) och utomstående företag (punkt 5.3 i det angripna beslutet) som deltagit i förfarandet eller om viss känslig affärsinformation (punkt 5.4 i det angripna beslutet).
Kommissionen förklarade slutligen att den inte kunde ge sökanden delvis tillgång till de aktuella handlingarna, utöver innehållsförteckningen i akten i ärendet (punkt 6 i det angripna beslutet). Kommissionen tillade att den inte hade konstaterat att det förelåg något övervägande allmänintresse, i den mening som avses i förordning nr 1049/2001, som kunde motivera att handlingarna lämnades ut till sökanden trots att vissa undantag som föreskrevs i artikel 4.2 och 4.3 i förordningen var tillämpliga (punkt 7 i det angripna beslutet).
Förfarandet och parternas yrkanden
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 19 december 2013 väckte sökanden förevarande talan.
Efter avkunnandet av domstolens dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW (C‑365/12 P, REU,
EU:C:2014:112
), anmodade tribunalen parterna att inkomma med sina skriftliga yttranden över den betydelse som den domen eventuellt har i förevarande mål. Parterna efterkom denna anmodan inom utsatt tid.
Saint-Gobain Sekurit Deutschland GmbH & Co. KG (nedan kallat SGSD) ansökte, genom handling som inkom till tribunalens kansli den 28 april 2014, om att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden. Parterna framställde inte några invändningar i detta avseende.
Ordföranden på tribunalens tredje avdelning beslutade den 27 maj 2014 att SGSD skulle tillåtas att intervenera i målet.
Tribunalen begärde även att kommissionen skulle ge in den fullständiga versionen av innehållsförteckningen i akten i ärende COMP/39.125, genom beslut av den 24 juni 2014, och ställde skriftliga frågor till parterna, genom beslut av den 25 juni 2014. Parterna efterkom vad som begärts i dessa avseenden.
Efter att ha beslutat, i enlighet med artikel 47.1 i tribunalens rättegångsregler av den 2 maj 1991, att ytterligare inlagor inte var nödvändiga, lät tribunalen parterna inge kompletteringar i målet efter det att sökanden hade inkommit med en motiverad begäran för att få yttra sig närmare över domen kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan (
EU:C:2014:112
).
På grundval av referentens rapport beslutade ordföranden på tredje avdelningen att inleda den muntliga delen av förfarandet.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 11 december 2015.
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
—
ogiltigförklara det angripna beslutet, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
—
ogilla talan, och
—
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
SGSD har yrkat att tribunalen ska
—
ogilla talan, och
—
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Till stöd för sin talan har sökanden åberopat fem grunder. Således avser
—
den första grunden åsidosättande av artiklarna 2 och 4 i förordning nr 1049/2001 genom att kommissionen underlät att iaktta sin skyldighet att göra en göra en individuell och konkret prövning av de handlingar som avsågs med den andra ansökan,
—
den andra grunden åsidosättande av artikel 4.2 första och tredje strecksatserna och artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 genom att kommissionen, vid prövningen av den andra ansökan, gjorde en felaktig tolkning respektive tillämpning av de i dessa bestämmelser angivna undantagen från rätten till tillgång till handlingar och av begreppet övervägande allmänintresse,
—
den tredje grunden åsidosättande av artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 genom att kommissionen felaktigt nekade sökanden delvis tillgång till de handlingar som avsågs med den andra ansökan,
—
den fjärde grunden åsidosättande av artikel 4.2 första och tredje strecksatserna och artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 genom att kommissionen felaktigt beslutade att till sökanden inte lämna ut hela den handling som avsågs med den första ansökan,
—
den femte grunden brister i motiveringen.
Med hänsyn deras innehåll ska den första, den andra och den tredje grunden, samt den femte grunden i den del den avser den andra ansökan, prövas tillsammans (se, analogt, dom kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2014:112
, punkterna 33 och 34). Därefter ska prövningen omfatta den fjärde grunden respektive den femte grunden i den del den avser den första ansökan.
A –
Den första, den andra och den tredje grunden samt den femte grunden i den del den avser den andra ansökan
Sökanden har genom sin första grund gjort gällande att kommissionen gjorde en felaktig rättstillämpning när den, efter ett strikt och abstrakt resonemang som kunde läggas till grund för att avslå varje ansökan om tillgång till handlingar om ett förfarande enligt konkurrensreglerna, bedömde att samtliga handlingar som avsågs med den andra ansökan omfattades av en allmän presumtion för att en ansökan om tillgång till handlingar ska avslås enligt förordning nr 1049/2001, och när den följaktligen avslog denna ansökan utan att först ha gjort en individuell och konkret prövning av de handlingar som avsågs med nämnda ansökan.
Sökanden har genom sin andra grund gjort gällande att kommissionen gjorde en felaktig tolkning respektive tillämpning av de tre undantag från rätten till tillgång till handlingar som det hänvisas till i det angripna beslutet, oavsett om bedömningen görs i förhållande till samtliga handlingar som avsågs med den andra ansökan eller i förhållande till de kategorier av handlingar som kommissionen hade angett på ett konstlat sätt (se punkt 7 ovan). Varken undantaget i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001 avseende skyddet för affärsintressen, undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordningen avseende syftet med inspektioner, utredningar och revisioner eller undantaget i artikel 4.3 andra stycket i förordningen avseende skyddet för institutionernas interna yttranden kunde nämligen åberopas i förevarande fall. Kommissionen gjorde i vart fall en felaktig rättstillämpning eller felaktig bedömning genom att bortse från det övervägande allmänintresset av att låta dem som drabbats av konkurrensbegränsande förfaranden kunna göra gällande sin rätt till skadestånd och genom att, efter en avvägning mellan detta övervägande allmänintresse och det intresse som skyddas av vart och ett av de tre undantagen i fråga, inte lämna ut de handlingar i akten i ärende COMP/39.125 till sökanden som den behövde för att kunna tillvarata denna rätt på ett effektivt sätt.
Sökanden har genom sin tredje grund hävdat att kommissionen åsidosatte artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 samt proportionalitetsprincipen genom att inte ge sökanden tillgång till de handlingar eller delar av handlingar som avsågs med den andra ansökan och som inte kunde omfattas av de undantag som kommissionen grundade sig på i det angripna beslutet.
Genom sin femte grund anser sökanden bland annat att kommissionen åsidosatte kravet på motivering enligt artikel 296 FEUF när den avslog den andra ansökan efter ett generellt och abstrakt resonemang som tillämpades på samtliga aktuella handlingar eller kategorier av handlingar, i stället för att ta hänsyn till deras konkreta innehåll.
Sökanden har som svar på tribunalens skriftliga frågor till följd av domen kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan (
EU:C:2014:112
), och därefter i repliken slutligen gjort gällande att de olika grunderna inte påverkades av den domen.
Kommissionen har med stöd av SGSD bestritt denna argumentering i sin helhet.
Det finns härvid anledning att först pröva de olika argument genom vilka sökanden har ifrågasatt kommissionens slutsats att det allmänt skulle presumeras att de handlingar som avsågs med den andra ansökan omfattades av vissa av de undantag från rätten till tillgång till handlingar som införts genom förordning nr 1049/2001. Därefter kommer tribunalen att pröva de argument som anförts för att ifrågasätta kommissionens slutsats att det inte förelåg något övervägande allmänintresse av att dessa handlingar lämnades ut.
1.
Den allmänna presumtion och de undantag som har tillämpats av kommissionen
Enligt artikel 15.3 FEUF ska varje medborgare i Europeiska unionen och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat ha rätt till tillgång till unionens institutioners handlingar.
Förordning nr 1049/2001 syftar på grundval härav till att ge allmänheten största möjliga tillgång till unionens institutioners handlingar. Såsom framgår av bland annat undantagsbestämmelserna i artikel 4 är denna rätt inte desto mindre föremål för vissa begränsningar, vilka grundar sig på hänsyn till allmänna eller enskilda intressen (dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, REU,
EU:C:2010:376
, punkt 51, och dom kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2014:112
, punkt 61).
I synnerhet framgår det av artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001 att institutionerna ska vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för en fysisk eller juridisk persons affärsintressen samt skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av ett sådant utlämnande.
Dessa undantagsbestämmelser bygger på en avvägning mellan de intressen som föreligger, det vill säga de intressen som skulle gynnas av att den eller de begärda handlingarna lämnades ut och de intressen som skulle hotas av ett sådant utlämnande (dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen, C‑514/11 P och C‑605/11 P, REU,
EU:C:2013:738
, punkt 42, och dom kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2014:112
, punkt 63).
Eftersom dessa undantag utgör en avvikelse från principen att allmänheten ska ha största möjliga tillgång till unionens institutioners handlingar, ska de emellertid tolkas och tillämpas restriktivt (dom av den 17 oktober 2013, rådet/Access Info Europe, C‑280/11 P, REU,
EU:C:2013:671
, punkt 30, och dom av den 3 juli 2014, rådet/in’t Veld, C‑350/12 P, REU,
EU:C:2014:2039
, punkt 48).
Följaktligen kan en ansökan om tillgång till en handling i princip inte avslås enbart med motiveringen att handlingen ingår i en sådan verksamhet som nämns i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001. Den institution hos vilken ansökan gjorts är i princip också skyldig att förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle kunna skada det intresse som skyddas av det eller de undantag som institutionen har hänvisat till (dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, REG,
EU:C:2008:374
, punkt 49, och dom kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2014:112
, punkt 64). Risken för att detta intresse skadas måste vidare rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk (dom Sverige och Turco/rådet, se ovan, punkt 43, och dom rådet/Access Info Europe, punkt 35 ovan,
EU:C:2013:671
, punkt 31).
Det står emellertid den berörda institutionen fritt att grunda sig på allmänna presumtioner, som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, eftersom överväganden av liknande slag kan tillämpas på ansökningar som avser handlingar av samma art (dom kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, punkt 32 ovan,
EU:C:2010:376
, punkt 54, och kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2014:112
, punkt 65).
I det fall en ansökan avser en uppsättning av handlingar av en viss art står det således den berörda institutionen fritt att grunda sig på en allmän presumtion, enligt vilken ett utlämnande av handlingarna i princip skulle undergräva skyddet för ett av de intressen som nämns i artikel 4 i förordning nr 1049/2001. Detta tillvägagångssätt gör det möjligt för institutionen att handlägga en generell ansökan på ett likaledes generellt sätt (dom LPN och Finland/kommissionen, punkt 34 ovan,
EU:C:2013:738
, punkterna 47 och 48, och kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2014:112
, punkterna 67 och 68).
I synnerhet har unionsdomstolen, i det fall en ansökan avser en uppsättning av handlingar i ett konkurrensärende, ansett att kommissionen, utan att göra en individuell och konkret prövning av var och en av dessa handlingar, har rätt att presumera att ett utlämnande av dem i princip skulle undergräva såväl skyddet för syftet med inspektioner och utredningar som skyddet för de inblandade företagens affärsintressen, varvid dessa båda skyddskategorier i ett sådant sammanhang är nära förbundna med varandra (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2014:112
, punkterna 79–93, och dom av den 13 september 2013, Nederländerna/kommissionen, T‑380/08, REU,
EU:T:2013:480
, punkterna 30–42).
Mot bakgrund av de skäl som denna rättspraxis grundas på (se punkterna 37 och 38 ovan) är anlitandet av en presumtion av detta slag inte begränsat till det fall en ansökan avser rätt att få tillgång till ”samtliga” handlingar i akten i ett konkurrensärende, eller ens till det fall som avser en ”generell och ospecificerad” uppsättning av handlingar i ärendet, vilket sökanden hävdade i repliken. Såsom kommissionen och SGSD korrekt påpekade i dupliken respektive i interventionsinlagan kan presumtionen tvärtom även anlitas i det fall en ansökan avser tillgång till en särskild uppsättning av handlingar i akten, vilka angetts med hänvisning till deras gemensamma kännetecken eller tillhörighet till en eller flera allmänna kategorier (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 juni 2012, kommissionen/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, REU,
EU:C:2012:393
, punkterna 10 och 123), vilket sökanden hävdade att den gjort i förevarande fall. Sökandens angivande av handlingarna var för övrigt av en mycket relativ karaktär, eftersom bolaget endast delade in alla handlingar i aktens innehållsförteckning i tre kategorier, beroende på om de enligt sökanden ”var relevanta”, ”kunde vara relevanta” eller ”saknade relevans”, och på grundval av denna indelning lade till siffran ”1”, ”2” eller ”3” i marginalen för respektive hänvisning.
Unionsdomstolen har vidare slagit fast att kommissionen har rätt att tillämpa en sådan allmän presumtion så länge som det aktuella förfarandet inte kan anses vara avslutat, antingen därför att det ännu inte har lett till ett beslut eller därför att det mot beslutet har väckts talan om ogiltigförklaring i ett mål som fortfarande pågår när det, med avseende härpå, ges in en ansökan om tillgång till handlingar i akten till kommissionen som denna prövar (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2014:112
, punkterna 70, 98 och 99, och dom Nederländerna/kommissionen, punkt 39 ovan,
EU:T:2013:480
, punkt 43).
Domstolen har slutligen slagit fast att möjligheten för kommissionen att anlita en allmän presumtion vid prövningen av en ansökan om tillgång som i sig avser en uppsättning av handlingar innebär att det inte finns någon skyldighet att lämna ut de aktuella handlingarna, varken helt eller ens delvis (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2014:112
, punkt 134, och dom av den 7 oktober 2014, Schenker/kommissionen, T‑534/11, REU,
EU:T:2014:854
, punkt 108).
I förevarande fall avsåg den andra ansökan tillgång till en uppsättning av handlingar i akten i ärende COMP/39.125. Sökanden förklarade, som svar på skriftliga frågor från tribunalen, att denna ansökan avsåg två kategorier av handlingar, nämligen 2425 handlingar som den ansåg vara ”relevanta” och 1523 handlingar som den ansåg ”kunde vara relevanta” för dess skadeståndstalan mot AGC och SG, sammanlagt 3948 handlingar således. Kommissionen har angett, utan att motsägas, att detta motsvarar cirka 90 procent av handlingarna i den aktuella akten.
Det kan härefter konstateras att samtliga dessa 3948 handlingar omfattades av sådan inspektions- och utredningsverksamhet som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Alla dessa handlingar har nämligen upprättats eller inhämtats av kommissionen under den utredning, åtföljd av inspektioner, som genomfördes i ärende COMP/39.125, i syfte att inhämta information och bevisning inför dess avgörande av huruvida det förelåg en överträdelse av unionens konkurrensregler. Med hänsyn till syftet med det förfarandet ska det dessutom anses att dessa handlingar kunde innehålla känslig affärsinformation om parternas strategier och verksamheter samt om deras affärsrelationer med tredje part (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2014:112
, punkt 79, och dom Nederländerna/kommissionen, punkt 39 ovan,
EU:T:2013:480
, punkt 34).
Det är slutligen ostridigt att det i flera fall hade väckts talan om ogiltigförklaring av beslutet Bilglas i mål som pågick vid tribunalen såväl när sökanden gav in den andra ansökan till kommissionen som när den prövades av kommissionen. Sedermera har talan i dessa fall lett till dom av den 27 mars 2014, Saint-Gobain Glass France m.fl./kommissionen (T‑56/09 och T‑73/09, REU,
EU:T:2014:160
), dom av den 10 oktober 2014, Soliver/kommissionen (T‑68/09, REU,
EU:T:2014:867
), och dom av den 17 december 2014, Pilkington Group m.fl./kommissionen (T‑72/09,
EU:T:2014:1094
).
Med hänsyn till dessa olika omständigheter, som det hänvisas till i punkterna 1 och 2.2–2.3 i det angripna beslutet, kunde kommissionen, utan att vare sig åsidosätta sin motiveringsskyldighet eller göra en felaktig rättstillämpning eller felaktig bedömning, dra slutsatsen att samtliga 3948 handlingar som avsågs med sökandens andra ansökan omfattades av en allmän presumtion, enligt vilken ett utlämnande av dem i princip skulle undergräva skyddet enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 för syftet med inspektioner och utredningar.
Mot bakgrund av den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 42 ovan bedömde kommissionen också, utan att det innebar att den gjorde sig skyldig till brister i det angripna beslutets motivering eller felaktig rättstillämpning eller felaktig bedömning, att den inte kunde bevilja tillgång, ens delvis, till de 3948 aktuella handlingarna.
Någon annan bedömning föranleds inte av de övriga argument som sökanden har gjort gällande i samband med de aktuella grunderna.
I synnerhet har sökanden för det första inte grund för att kritisera kommissionen för att ha delat in handlingarna i konstlade kategorier på vilka den tillämpat abstrakta och alternativa resonemang.
När kommissionen angav avgränsningen för den andra ansökan påpekade den visserligen att den på ett tidigare och preliminärt stadium vid handläggningen av ansökan hade bedömt att de 3948 aktuella handlingarna ingick i fyra olika kategorier, varvid den grundade sig på den redovisning som getts av sökanden själv (punkt 2.2 i det angripna beslutet).
När kommissionen sedan prövade ansökan tog den emellertid inte hänsyn till den indelning som den tidigare använt sig av. Den ansåg i stället att den allmänna presumtion som den hade beslutat att tillämpa först och främst omfattade alla de kategorier av handlingar som avsågs med ansökan, därefter samtliga handlingar inom var och en av dessa kategorier och slutligen var och en av dessa handlingar i dess helhet.
Det var i vart fall likgiltigt huruvida de 3948 aktuella handlingarna hörde till den ena eller någon av de andra kategorier som kommissionen tagit fram, eftersom kommissionen, såsom den hade gjort i det angripna beslutet, enligt rättspraxis kunde grunda sig på en enda och allmän presumtion som var tillämplig på alla dessa handlingar, vilka vid dess tillämpning betraktades som hänförliga till en och samma kategori (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, punkt 32 ovan,
EU:C:2010:376
, punkt 61, och dom LPN och Finland/kommissionen, punkt 34 ovan,
EU:C:2013:738
, punkt 64), utan att först behöva göra en individuell och konkret prövning av var och en av dessa handlingar.
För det andra är sökandens kritik avseende det särskilda resonemang som kommissionen förde i fråga om riskerna med ett eventuellt utlämnande av de handlingar som hade inhämtats enligt programmet för förmånlig behandling (punkt 4.1 sjätte stycket, och punkt 4.2 åttonde–tionde styckena i det angripna beslutet) utan verkan i samband med de aktuella grunderna.
Kommissionen kunde nämligen, vid handläggningen av den andra ansökan (som avsåg en uppsättning av 3948 handlingar i akten i ärende COMP/39.125), och utan att föregripa handläggningen av den första ansökan (som endast avsåg aktens innehållsförteckning), anse att handlingarna omfattades av den allmänna presumtion som det har hänvisats till i punkterna 46 och 52 ovan, oavsett de särskilda överväganden som kan göras avseende arten av eller innehållet i de handlingar som inhämtats enligt programmet för förmånlig behandling (dom kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2014:112
, punkt 97).
För det tredje är de argument utan verkan genom vilka sökanden har ifrågasatt det förhållandet att kommissionen kumulativt grundade sitt avslag på den andra ansökan på dels nödvändigheten av att inte undergräva skyddet för tredje parts affärsintressen (punkt 4.2 tolfte stycket i det angripna beslutet) dels, såvitt avser dess interna handlingar, nödvändigheten av att inte undergräva skyddet för yttranden för internt bruk (punkt 4.2 elfte och tolfte styckena i det angripna beslutet).
En unionsinstitution får, när den prövar en ansökan om tillgång till handlingar som finns hos institutionen, förvisso beakta flera skäl till avslag i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/Éditions Odile Jacob, punkt 40 ovan,
EU:C:2012:393
, punkterna 113 och 114), såsom kommissionen gjorde i förevarande fall.
Den omständigheten att kommissionen kan ha gjort en felaktig rättstillämpning eller felaktig bedömning vid tillämpningen av de undantag som avser skyddet för affärsintressen, å ena sidan, och skyddet för yttranden för internt bruk, å andra sidan, kan emellertid inte påverka lagenligheten av det angripna beslutet i förevarande fall. Det har nämligen inte framkommit att beslutet är rättsstridigt i den del det däri allmänt presumeras att de aktuella handlingarna i sin helhet omfattades av det undantag som avser skyddet för syftet med inspektioner och utredningar, såsom har slagits fast i punkt 46 ovan.
För det fjärde är de nya argument som gjordes gällande i repliken, för det fall de kan prövas, vilket har bestritts av kommissionen, irrelevanta. Dessa argument avsåg kommissionens förslag COM(2013) 0404 final av den 11 juni 2013 till Europaparlamentets och rådets direktiv om vissa regler som styr skadeståndstalan enligt nationell lagstiftning för överträdelser av medlemsstaternas och Europeiska unionens konkurrensrättsliga bestämmelser. Oavsett vilken ställning och räckvidd förslaget hade när kommissionen antog det angripna beslutet har kommissionen klart erinrat om att dess bestämmelser inte påverkar reglerna om den rätt till tillgång till handlingar som föreskrivs i förordning nr 1049/2001, vilket kommissionen korrekt har understrukit.
2.
Huruvida den allmänna presumtionen ska kullkastas samt det övervägande allmänintresse som har åberopats av sökanden
Tillämpningen av en allmän presumtionsregel utesluter inte att det är möjligt att visa att en viss handling som begärs utlämnad inte omfattas av presumtionen eller att det föreligger ett övervägande allmänintresse av att handlingen lämnas ut enligt artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 (dom kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau, punkt 32 ovan,
EU:C:2010:376
, punkt 62, och kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2014:112
, punkt 100). Det ankommer härvid på sökanden att på ett konkret sätt åberopa de omständigheter som motiverar att den aktuella handlingen lämnas ut (dom LPN och Finland/kommissionen, punkt 34 ovan,
EU:C:2013:738
, punkt 94).
Skyldigheten att kontrollera huruvida den allmänna presumtionen verkligen är tillämplig kan däremot inte tolkas så, att kommissionen måste göra en individuell prövning av samtliga handlingar som det har begärts tillgång till. En sådan skyldighet skulle frånta den allmänna presumtionen dess ändamålsenliga verkan, det vill säga möjligheten för kommissionen att pröva en generell ansökan på ett likaledes generellt sätt (dom LPN och Finland/kommissionen, punkt 34 ovan,
EU:C:2013:738
, punkt 68, och kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2014:112
, punkt 101).
I förevarande fall kan det för det första konstateras att sökanden i sin talan varken har gjort gällande att den inför kommissionen hade hävdat att en viss individuell handling, bland alla de handlingar som avsågs med den andra ansökan, inte omfattades av den allmänna presumtion som det har hänvisats till i punkterna 46 och 52 ovan.
Sedan sökanden i ansökan framför allt hade bestritt själva principen om tillämpning av en sådan presumtion, hävdade den i repliken endast att presumtionen av två skäl skulle betraktas som kullkastad för samtliga aktuella handlingar. För det första gjorde sökanden gällande att bolaget inte bara övervägde en skadeståndstalan, utan det hade numera också väckt en sådan talan vid Landgericht Düsseldorf. För det andra hävdade sökanden att de begärda handlingarna hade upprättats för mer än fem år sedan och följaktligen var för gamla för att förtjäna skydd.
Såsom har påpekats av SGSD är det första av dessa påståenden inte avgörande. Det är visserligen riktigt att domen kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan (
EU:C:2014:112
, punkterna 103 och 106), meddelades i ett mål där den person som hade ansökt om tillgång till handlingar hade för avsikt att väcka skadeståndstalan, men ännu inte hade gjort det, medan sökanden numera har väckt sin talan. Den omständigheten medför emellertid inte i sig att den allmänna presumtion som har åberopats av kommissionen inte är tillämplig på en viss handling av dem som är aktuella i förevarande mål. Vad gäller det andra påståendet, som är mycket generellt, ska det erinras om att det i artikel 4.7 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs att undantagen i förordningen får gälla i högst 30 år, eller mer om det är nödvändigt. Den omständigheten att de handlingar som har begärts av sökanden i förevarande fall var mer än fem år gamla är följaktligen inte heller i sig av sådant slag att den kullkastar den allmänna presumtion som har åberopats av kommissionen (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/Éditions Odile Jacob, punkt 40 ovan,
EU:C:2012:393
, punkterna 124 och 125).
Eftersom det av talan inte framgår andra omständigheter som kan kullkasta den allmänna presumtion som har lagts till grund för det angripna beslutet, kan sökanden inte med fog göra gällande att kommissionen skulle ha gjort en konkret och individuell prövning av de handlingar som sökanden begärt (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2014:112
, punkt 128).
Sökanden har vidare dock hävdat att kommissionen gjorde en felaktig rättstillämpning eller felaktig bedömning dels genom att bortse från det övervägande allmänintresset av att låta dem som drabbats av konkurrensbegränsande förfaranden kunna göra gällande sin rätt till skadestånd, dels genom att, efter en sådan konkret avvägning som skulle göras i förevarande fall mellan detta övervägande allmänintresse och det intresse som skyddas av vart och ett av de undantag som gjorts gällande i det angripna beslutet, inte lämna ut de handlingar i akten i ärende COMP/39.125 till sökanden som den behövde för att kunna tillvarata denna rätt. Sökanden har i repliken tillagt att bolaget har gjort allt vad det kunnat för att visa att det var nödvändigt att erhålla de 3948 handlingar som angavs i den andra ansökan och i vart fall de 2425 handlingar av de förstnämnda som anses vara ”relevanta”, med hänsyn till de uppgifter som bolaget förfogade över, och i synnerhet den icke-konfidentiella versionen av aktens innehållsförteckning, som kommissionen hade lämnat ut till bolaget med anledning av den första ansökan.
Det ska härvid erinras om att varje person har rätt att begära ersättning för skada som vederbörande har vållats genom ett åsidosättande av unionens konkurrensregler. En sådan rätt leder nämligen till att genomslagskraften av dessa regler förstärks, eftersom den verkar avhållande på bildandet av konkurrensbegränsande samverkan och andra, ofta dolda, förfaranden som kan begränsa eller snedvrida konkurrensen, och bidrar därmed till att en effektiv konkurrens upprätthålls i unionen (dom av den 20 september 2001, Courage och Crehan, C‑453/99, REG,
EU:C:2001:465
, punkterna 26 och 27, och dom kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2014:112
, punkt 104).
Överväganden som är så allmänt hållna kan emellertid inte i sig anses väga tyngre än skälen för att neka tillgång till handlingar i akten i konkurrensärenden på grund av att handlingarna tillsammans omfattas av en allmän presumtion, enligt vilken ett utlämnande av dem i princip skulle undergräva bland annat skyddet för syftet med inspektioner och utredningar (dom kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2014:112
, punkt 105).
Det är emellertid inte nödvändigt, för att säkerställa ett effektivt genomförande av rätten till skadestånd, att alla handlingar i akten i ett sådant ärende lämnas ut till en person som har ansökt om tillgång till dem enligt förordning nr 1049/2001 därför att vederbörande har för avsikt att väcka skadeståndstalan. Det är nämligen föga troligt att en sådan talan måste grunda sig på samtliga handlingar i akten i detta ärende (dom kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2014:112
, punkt 106; se, för ett liknande resonemang, även dom av den 6 juni 2013, Donau Chemie m.fl., C‑536/11, REU,
EU:C:2013:366
, punkt 33). Detsamma gäller för det fall den person som har ansökt om tillgång till handlingar i denna akt redan har väckt skadeståndstalan, eftersom det också i detta fall är föga troligt att en sådan talan måste grunda sig på hela akten, såsom kommissionen har påpekat i dupliken.
Det ankommer följaktligen på den som vill erhålla ersättning för skada som vederbörande anser sig ha lidit på grund av ett åsidosättande av unionens konkurrensregler att visa att han eller hon behöver få tillgång till en viss handling i kommissionens akt, för att kommissionen, med beaktande av samtliga relevanta omständigheter i ärendet, ska kunna göra en avvägning i varje enskilt fall mellan intresset av att handlingarna lämnas ut och intresset av att de skyddas (dom kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2014:112
, punkt 107, och dom Schenker/kommissionen, punkt 42 ovan,
EU:T:2014:854
, punkt 95).
Om det inte föreligger något sådant behov kan det intresse som finns av att erhålla skadestånd på grund av ett åsidosättande av unionens konkurrensregler inte utgöra ett övervägande allmänintresse i den mening som avses i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 (dom kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2014:112
, punkt 108, och dom Schenker/kommissionen, punkt 42 ovan,
EU:T:2014:854
, punkt 96).
I förevarande fall angav sökanden i den andra ansökan, såsom bolaget bland annat har erinrat om i repliken och som svar på tribunalens skriftliga frågor, 3948 handlingar som ”relevanta” eller som ”kunde vara relevanta” i samband med dess talan vid Landgericht Düsseldorf, genom att lägga till siffran ”1” eller ”2” i marginalen för respektive hänvisning till dessa handlingar i den icke-konfidentiella versionen av aktens innehållsförteckning, som kommissionen hade lämnat ut till sökanden med anledning av den första ansökan. I ansökans inledning hänvisade sökanden dessutom särskilt till åtta handlingar som var ”relevanta” eller som ”kunde vara relevanta” bland de 3948 handlingar som avsågs med den andra ansökan.
Sökanden har i de på varandra följande skrivelserna emellertid endast allmänt hävdat att dessa handlingar ”var intressanta” för sökanden och att bolaget ”måste gå igenom dem till stöd för [sin] skadeståndstalan”. Sökanden motiverade detta med att handlingarna ”uppenbarligen inne[höll] uppgifter om de avtal och prishöjningar som deltagarna i den konkurrensbegränsande samverkan [som fastställts och mot vilken sanktionsåtgärder vidtagits genom beslutet Bilglas] hade kommit överens om” och att det ”[var] absolut nödvändigt [att bolagets] [kunde] få kännedom om dessa uppgifter för att kunna fastställa och uppskatta den skada som bolaget faktiskt [hade] lidit.”
Såsom kommissionen korrekt har påpekat, motiverade sökanden däremot inte på vilket sätt en viss handling var nödvändig för bolaget, inte ens genom att precisera vilka argument avseende faktiska omständigheter eller särskilda rättsliga resonemang som den kunde underbygga med hjälp av en sådan handling inför den nationella domstol som ska pröva sökandens anspråk.
Någon annan bedömning föranleds inte av sökandens övriga argument.
För det första är påståendet att det var omöjligt för sökanden att vara mer precis än bolaget var, med tanke på att kommissionen först endast hade gett sökanden partiell tillgång till aktens innehållsförteckning, inte övertygande i förevarande fall. Med undantag av hänvisningarna till de ”handlingar om förmånlig behandling” som hade getts in av vissa parter i förfarandet och hänvisningarna till kommissionens interna handlingar, som hade avlägsnats som helhet, hade denna institution, bland de hänvisningar till övriga handlingar i akten som gjorts i innehållsförteckningen, nämligen endast tagit bort de särskilda delar som den ansåg utgjordes av personuppgifter eller känslig affärsinformation. Tribunalen anser, med hänsyn till dessa punktvisa och avgränsade angivelser, att de icke-konfidentiella hänvisningarna till handlingarna i akten (med undantag för ”handlingarna om förmånlig behandling” och kommissionens interna handlingar), vilka sökanden förfogade över när den gav in den andra ansökan gjorde det möjligt för bolaget att, på ett mer precist och utförligt sätt än det hade gjort vid kommissionen (se punkterna 40, 71 och 72 ovan), och därefter i detta mål, framhålla varför den ansåg sig behöva någon av dessa handlingar för att kunna göra gällande sin rätt till skadestånd, exempelvis, såsom har angetts ovan, genom att precisera vilka argument avseende faktiska omständigheter eller särskilda rättsliga resonemang som den kunde underbygga med hjälp av en sådan handling inför den nationella domstol som ska pröva dess anspråk.
För det andra framgår det visserligen av det angripna beslutet att ”[sökanden] i [sin] bekräftande ansökan fram[höll] att det i tysk rätt saknades ändamålsenliga bestämmelser om det civilrättsliga förfarandet enligt vilka en ansökan om tillgång till de [aktuella] handlingarna sk[ulle] hanteras mellan parterna (
inter partes
) (punkt 7 tredje stycket i det angripna beslutet). Ett sådant påstående, som senast upprepades vid förhandlingen, har emellertid inte vid något tillfälle utvecklats och än mindre styrkts av sökanden i samband med dess talan. Domstolen har tidigare slagit fast att det inte kan anses vara styrkt att det är nödvändigt att få tillgång till en uppsättning av handlingar i akten i ett konkurrensärende om sökanden har hävdat att vederbörande absolut behövde dessa handlingar, men utan att ens visa att han eller hon inte hade någon annan möjlighet att inskaffa denna bevisning (dom kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2014:112
, punkt 132; se, för ett liknande resonemang, även dom Donau Chemie m.fl., punkt 68 ovan,
EU:C:2013:366
, punkterna 32 och 44).
Under dessa omständigheter kan det i förevarande fall inte anses att kommissionen gjorde en felaktig rättstillämpning eller felaktig bedömning genom att anse, för det första, att ”i avvägningen i detta ärende skulle intresset av att konkurrensreglerna genomförs effektivt bäst tillvaratas om de aktuella handlingarna förblev konfidentiella”, för det andra, att ”det inte det förel[åg] något övervägande allmänintresse av att handlingarna lämna[des] ut i den mening som avses i artikel artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001”, och, för det tredje, att ”det intresse som [skulle ges] företräde i detta ärende [var] det som avsåg skyddet för syftet med inspektioner och utredningar, såsom det anges i artikel 4.2 tredje strecksatsen” i denna förordning (punkt 7 sjätte och sjunde styckena i det angripna beslutet).
Med hänsyn till det anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser någon del av dessa grunder.
B –
Den fjärde grunden och den femte grunden i den del den avser sökandens första ansökan
Sökanden har genom sin fjärde grund gjort gällande att kommissionen gjorde fel när den nekade sökanden tillgång till den fullständiga versionen av den enda handling som avsågs med den första ansökan, nämligen innehållsförteckningen i akten i ärende COMP/39.125.
Sökanden anser för det första att kommissionen i det angripna beslutet och i beslutet av den 7 mars 2012 gav mycket allmänt hållna och delvis spekulativa förklaringar vad beträffar nödvändigheten av att inte äventyra effektiviteten av dess program för förmånlig behandling och av att inte undergräva skyddet för affärsintressena hos de företag som ansökt om att få omfattas av detta program i samband med ärende COMP/39.125 och skyddet för syftet med inspektioner och utredningar. Enligt sökanden kan dessa förklaringar inte i sig motivera ett fullständigt och undantagslöst avslag på dess ansökan om tillgång till de hänvisningar till ”handlingar om förmånlig behandling” som gjorts i innehållsförteckningen.
För det andra gjorde kommissionen fel när den avslog ansökan om tillgång till information i innehållsförteckningen om fysiska personers identitet genom att på ett abstrakt sätt hänvisa till nödvändigheten av att inte undergräva skyddet för personuppgifter, i stället för att på ett individuellt och konkret sätt motivera varför det förelåg hinder för att lämna ut var och en av de aktuella uppgifterna. Sökanden har i vart fall på ett tillräckligt sätt visat varför den behövde få denna information för att kunna göra gällande sin rätt till skadestånd, i enlighet med allmänintresset av att de personer som drabbats av konkurrensbegränsande förfaranden kan få ersättning för den skada de lidit.
Det var för det tredje fel av kommissionen att, utan någon individuell och konkret prövning, neka sökanden tillgång till namnen på de utomstående företag som anges i innehållsförteckningen och som ”är verksamma i branschen för hissar och rulltrappor”, trots att det är uppenbart att en sådan hänvisning saknar relevans och trots att ett utlämnande av denna information inte kan undergräva de berörda personernas affärsintressen.
Det var för det fjärde, och slutligen, fel av kommissionen att, av generella och abstrakta skäl, neka sökanden tillgång till information om fordonsmodeller, namnen på biltillverkare och annan känslig affärsinformation i innehållsförteckningen, trots att denna information absolut behövdes för att sökanden skulle kunna göra gällande sin rätt till skadestånd och trots att detta intresse skulle ges företräde framför övriga aktuella intressen.
Genom sin femte grund anser sökanden bland annat att kommissionen åsidosatte kravet på motivering enligt artikel 296 FEUF när den avslog den första ansökan efter ett generellt resonemang utan att ta hänsyn till den aktuella handlingens konkreta innehåll, såsom framgår av motiveringen för att till sökanden inte lämna ut de namn på utomstående företag som anges i innehållsförteckningen.
Kommissionen har med stöd av SGSD bestritt denna argumentering i sin helhet.
Det finns anledning att först pröva sökandens argument om de olika typer av information i innehållsförteckningen som kommissionen nekade sökanden tillgång till. Det rör sig om för det första hänvisningarna till ”handlingar om förmånlig behandling” (punkt 5.1 i det angripna beslutet), för det andra namnen på fysiska personer (punkt 5.2 i det angripna beslutet), för det tredje namnen på utomstående företag (punkt 5.3 i det angripna beslutet) och för det fjärde annan känslig affärsinformation (punkt 5.4 i det angripna beslutet). Det ska däremot inte prövas huruvida det angripna beslutet är grundat i den del det innebar avslag på sökandens ansökan om tillgång till hänvisningarna till kommissionens interna handlingar, eftersom sökanden, trots angivandet av dess fjärde grund (se punkt 22 ovan), inte har anfört något bestämt argument i detta avseende. De argument som avser att det föreligger ett övervägande allmänintresse, som sökanden har gjort gällande uttryckligen endast med avseende på vissa typer av den aktuella informationen, kommer att prövas senare.
1.
De allmänna presumtioner och undantag som tillämpats av kommissionen
a) Avslaget på ansökan om tillgång till ”handlingarna om förmånlig behandling”
Kommissionen ansåg i punkt 5.1 i det angripna beslutet att ”det på detta stadium inte [var] möjligt att lämna ut den beskrivning av handlingar om förmånlig behandling” som finns i innehållsförteckningen, ”av samma skäl som angetts i punkt 4.2 ovan, eftersom hänvisningarna till dessa handlingar [gav] information om handlingarnas innehåll som måste anses vara konfidentiell”. Kommissionen hänvisade därigenom till det resonemang som tidigare hade föranlett den att avslå sökandens ansökan om tillgång samtliga handlingar som avsågs med den andra ansökan, med motiveringen att alla dessa handlingar omfattades av en allmän presumtion för att ett utlämnande av handlingarna skulle undergräva skyddet för dels tredje parts affärsintressen, dels syftet med inspektioner och utredningar (se punkt 8 ovan).
I den del kommissionen i svaromålet har hävdat att ”[den], bortsett från [denna] allmänna presumtion, även i detalj – i beslut[et] av den 7 mars 2012 och i [det angripna beslutet] – förklarade att de undantag som avses i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna förordning nr 1049/2001 var tillämpliga”, konstaterar tribunalen först att detta påstående endast delvis är korrekt.
Att det skulle ha gjorts en sådan prövning framgår nämligen inte alls av det angripna beslutet. Kommissionen har däri tvärtom, efter att ha erinrat om domstolens praxis i vilken det slås fast att kommissionen får anlita allmänna presumtioner vid handläggning av ansökningar som avser flera handlingar i ärenden om företagskoncentrationer eller statligt stöd (punkt 4.2 första och andra styckena i det angripna beslutet), endast förklarat varför den anser att en sådan rättspraxis dels också är tillämplig på ärenden om konkurrensbegränsande förfaranden (punkt 4.2 femte–tolfte styckena i det angripna beslutet), i synnerhet på i dessa ärenden förekommande ”handlingar om förmånlig behandling” (punkt 4.2 åttonde–tionde styckena i det angripna beslutet), dels kan överföras på hänvisningar till sådana handlingar som gjorts i innehållsförteckningen i akten i dessa ärenden (punkt 5.1 i det angripna beslutet).
Under dessa omständigheter kan skälen i beslutet av den 7 mars 2012, i vilka kommissionen närmar hade redogjort för varför den ansåg att det inte var motiverat att lämna ut sådana hänvisningar på detta preliminära stadium i handläggningen av den första ansökan, beaktas vid bedömningen av det angripna beslutets lagenlighet endast i den del de klargör det slutliga resonemang som faktiskt antogs av denna institution (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 april 2000, Kuijer/rådet, T‑188/98, REG,
EU:T:2000:101
, punkt 44), vilket, såsom det just har erinrats om, grundas på en allmän presumtion.
Det ska, med hänsyn till de argument som sökanden har framställt för att ifrågasätta detta resonemang, först fastställas huruvida kommissionen rättsenligt kunde avslå ansökan om tillgång till den aktuella informationen genom att anlita en allmän presumtion, såsom den gjorde i det angripna beslutet. Det är först vid ett jakande svar som det därefter ska prövas huruvida kommissionen gjorde rätt när den anlitade den allmänna presumtion som den har grundat sig på i förevarande fall.
Huruvida det fanns grund för att anlita en allmän presumtion
När det görs en ansökan hos en institution om att en handling ska lämnas ut, är institutionen skyldig att, i varje enskilt fall, bedöma huruvida handlingen omfattas av de undantag från allmänhetens rätt till tillgång till institutionernas handlingar som anges i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 (dom Sverige och Turco/rådet, punkt 36 ovan,
EU:C:2008:374
, punkt 35).
Eftersom dessa undantag ska tolkas och tillämpas restriktivt måste den institution hos vilken ansökan har gjorts, för att motivera ett avslag på ansökan om tillgång till den aktuella ansökan, förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle kunna skada det intresse som skyddas av det eller de undantag som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1049/2001. Risken för att detta intresse skadas måste vidare rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk (se den rättspraxis som det har hänvisats till i punkterna 35 och 36 ovan).
Den berörda institutionen får i samband med detta grunda sig på en allmän presumtion, trots att den aktuella ansökan endast avser en enda handling. I en sådan situation, där tillämpningen av en allmän presumtion inte syftar till att möjliggöra en generell handläggning av en ansökan som i sig är generell, har domstolen slagit fast att det ankom på den institution som avsåg att anlita presumtionen att kontrollera huruvida de allmänna överväganden som normalt sett är tillämpliga på handlingar av ett visst slag verkligen var tillämpliga på den handling som hade begärts utlämnad (dom Sverige och Turco/rådet, punkt 36 ovan,
EU:C:2008:374
, punkterna 50 och 57; se, för ett liknande resonemang, även dom rådet/Access Info Europe, punkt 35 ovan,
EU:C:2013:671
, punkterna 72 och 73).
I förevarande fall framgår det, till skillnad från vad sökanden har hävdat i ansökan genom vilken talan väcktes, att kommissionen fick grunda sig på en allmän presumtion för att, i punkt 5.1 i det angripna beslutet, avslå den första ansökan inte i sin helhet, utan i den del den avsåg en kategori av information som enligt institutionen omfattades av de undantag som anges i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001.
Kommissionen saknar däremot grund när den, såsom i svaromålet, hävdar att ”innehållsförteckningen hör till akten i [ärende COMP/39.125] och följaktligen omfattas av den allmänna presumtion””för att ansökan om tillgång ska avslås” som erkänns i domen kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan (
EU:C:2014:112
).
Domstolen slog i den domen nämligen inte fast att ”samtliga handlingar” i akten i ett konkurrensärende omfattades av en ”allmän presumtion för att ansökan om tillgång ska avslås”, såsom kommissionen för övrigt själv har understrukit i sitt yttrande över den första gruppen av sökandens grunder (se punkt 40 ovan), utan endast att en institution hos vilken det har gjorts en ansökan om tillgång till ”en uppsättning” av handlingar i akten i ett sådant ärende får anlita en allmän presumtion för att handlägga den generella ansökan på ett likaledes generellt sätt. Det framgår dessutom klart av domstolens praxis att det är för att göra det möjligt för unionens institutioner att handlägga ansökningar som inte endast avser en handling, utan en uppsättning av handlingar, som det har slagits fast att de har rätt att anlita en sådan allmän presumtion (dom LPN och Finland/kommissionen, punkt 34 ovan,
EU:C:2013:738
, punkterna 47 och 48).
Sökandens första ansökan avsåg inte en uppsättning av handlingar, utan en enda handling. Kommissionen har inte heller hävdat att den ansökan var resultatet av ett tillvägagångssätt som bestod i att på ett konstlat sätt dela upp en ansökan som avsåg en uppsättning av handlingar i lika många individuella ansökningar. Den skulle för övrigt inte ha rätt att göra så i detta fall (se punkterna 3–5 ovan).
Huruvida det fanns fog för anlitandet av den allmänna presumtion som åberopades i förevarande fall
Såsom det just har erinrats om (se punkt 94 ovan) ankom det på kommissionen, eftersom den hade valt att anlita en allmän presumtion för att avslå sökandens första ansökan i den del den avsåg de hänvisningar till ”handlingar om förmånlig behandling” som gjorts i den enda handling som avsågs med denna ansökan, att grunda sig på allmänna överväganden som normalt sett är tillämpliga på denna del av innehållsförteckningen i akten i ett konkurrensärende och att kontrollera att dessa överväganden verkligen var tillämpliga i förevarande fall.
Detta krav innebar inte nödvändigtvis att kommissionen gjorde en konkret bedömning av den aktuella handlingen (dom rådet/Access Info Europe, punkt 35 ovan,
EU:C:2013:671
, punkt 73). Kommissionens skyldighet att kontrollera att den allmänna presumtion som den avser att anlita vid handläggningen av en ansökan som avser en uppsättning av handlingar verkligen är tillämplig kan inte heller tolkas på så sätt att kommissionen måste göra en individuell prövning av samtliga handlingar som har begärts av den (se punkt 60 ovan).
Det var likväl nödvändigt att kommissionen i faktiskt och i rättsligt hänseende motiverade sitt avslag på ansökan om tillgång tillräckligt, genom att grunda sig på risken, som rimligen kan förutses, för att ett eller flera av de intressen som skyddas av undantagen i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 konkret och faktiskt skulle skadas (se, för ett liknande resonemang, dom Sverige och Turco/rådet, punkt 36 ovan,
EU:C:2008:374
, punkterna 49 och 50, och dom rådet/Access Info Europe, punkt 35 ovan,
EU:C:2013:671
, punkterna 31, 36–38, 54 och 74).
Det ska i förevarande fall först göras fem konstateranden i detta hänseende.
Det är för det första utrett att sökanden i samband med den första ansökan, såsom denna har upprepats i den bekräftande ansökan av den 23 mars 2012, inte avsåg att utverka tillgång till själva ”handlingarna om förmånlig behandling” i ärende COMP/39.125. Sökanden önskade nämligen att det till den endast skulle lämnas ut de hänvisningar till dessa handlingar som gjorts i den fullständiga versionen av innehållsförteckningen i nämnda akt, och inte i den icke-konfidentiella version som översänts av kommissionen den 7 mars 2012 (se punkterna 3, 5 och 7 ovan). Det har vid undersökningen av den fullständiga versionen av denna handling, som gavs in med anledning av den åtgärd för processledning som hade beslutats av tribunalen (se punkt 15 ovan), framkommit att dessa hänvisningar väsentligen är av två slag. Det rör sig om datumen då de aktuella ”handlingarna om förmånlig behandling” gavs in till kommissionen av de företag som ansökt om att få omfattas av dess program för förmånlig behandling, å ena sidan, och om dessa handlingars respektive rubrik, å andra sidan.
För det andra vägrade kommissionen inte endast att lämna ut samtliga dessa hänvisningar, utan även respektive hänvisnings fullständiga lydelse. Den behandlade följaktligen denna kategori av hänvisningar på ett annat sätt än alla de hänvisningar till andra slag av handlingar som gjorts i innehållsförteckningen och som omfattas av förevarande grunder (se punkt 86 ovan). Kommissionen inskränkte sig i sistnämnda fall till att avgränsat och punktvis ta bort särskild information som den ansåg utgjordes av personuppgifter (såsom namn på fysiska personer) eller känslig affärsinformation (såsom namn på utomstående företag eller hänvisningar till fordonsmodeller), samtidigt som den gav tillgång till övriga hänvisningar (se punkt 75 ovan).
För det tredje framgår det av punkt 5.1 i det angripna beslutet och den punkt 4.2 som den förstnämnda punkten hänvisar till att det fullständiga avlägsnandet av hänvisningarna till ”handlingar om förmånlig behandling” i den icke-konfidentiella version av innehållsförteckningen i akten i ärende COMP/39.125 som lämnades ut till sökanden motiverades av allmänna överväganden, enligt vilka ett utlämnande av hänvisningarna ”skulle kunna äventyra effektiviteten” av kommissionens program för förmånlig behandling. I detta hänseende ansåg kommissionen, i det angripna beslutet, att de företag som ansöker om att få omfattas av dess program för förmånlig behandling förväntar sig att den information som de i detta sammanhang lämnar till kommissionen behandlas konfidentiellt, att dessa förväntningar berättigar till skydd och att effektiviteten av programmen för förmånlig behandling, vilka utgör lämpliga medel för att upptäcka och vidta sanktionsåtgärder vid överträdelser av konkurrensreglerna, skulle kunna äventyras om den aktuella informationen offentliggjordes (punkt 4.2 åttonde–tionde styckena i det angripna beslutet).
För det fjärde har kommissionen preciserat innebörden och räckvidden av dessa allmänna överväganden i svaromålet genom att hänvisa till dess tidigare bedömning i beslutet av den 7 mars 2012. Kommissionen har först anfört att ”ett utlämnande av innehållsförteckningen, på grund av skildringen av skriftväxlingen med dem som ansökt om förmånlig behandling, genast skulle avslöja arten och omfattningen av [deras] samarbete”, att ”vissa nyckelord i innehållsförteckningen redan avslöjar identiteten på och samarbetet med fysiska personer före och under det administrativa förfarandet”, att ”beskrivningen av och datumet för vissa handlingar som nämns i innehållsförteckningen redan ger upplysningar om handlingarnas innehåll, däribland information om affärsrelationer för dem som har ansökt om förmånlig behandling, priser, kostnadsstrukturer, marknadsandelar eller annan känslig affärsinformation” och slutligen att ”intresset … som de som har ansökt om förmånlig behandling har av att all information som kan vara skadlig för dem behandlas konfidentiellt” är ”särskilt skyddsvärt”. Kommissionen har härav dragit slutsatsen att ”ett utlämnande av sådan information skulle motverka skyddet för affärsintressen hos dem som har ansökt om förmånlig behandling” och att den ”allvarliga skada” som utlämnandet därmed kunde ”vålla” de berörda skulle kunna ”avhålla dem från att samarbeta i framtida utredningar”, även om innehållsförteckningen [inte är] lika detaljerad som handlingarna [om förmånlig behandling]” i sig.
För det femte framgår det av systematiken i punkt 4.2 i det angripna beslutet att dessa allmänna överväganden föranledde kommissionen att allmänt presumera att ett utlämnande av de hänvisningar till ”handlingar om förmånlig behandling” som gjorts i den innehållsförteckning som begärts av sökanden slutligen skulle undergräva såväl skyddet för syftet med inspektioner och utredningar som skyddet för de inblandades affärsintressen.
Sökanden bestred att dessa skäl var grundade genom att, i punkterna 128–141 i ansökan genom vilken talan väcktes, göra gällande att kommissionen resonerade som om den första ansökan avsåg ”handlingar om förmånlig behandling” i sig och inte endast hänvisningar till sådana handlingar som gjorts i en innehållsförteckning. Sökanden har därtill gjort gällande att allmänna och spekulativa överväganden i det angripna beslutet vad beträffar nödvändigheten av att inte äventyra effektiviteten av programmet för förmånlig behandling inte motiverade beslutet att i detta fall avslå sökandens ansökan om tillgång till dessa hänvisningar i sin helhet.
Det ska härefter konstateras att denna argumentering är delvis grundad.
För det första kan varken lydelsen av punkt 5.1 i det angripna beslutet, lydelsen av punkt 4.2 till vilken den hänvisar, eller ens beslutet av den 7 mars 2012, var för sig eller tillsammans, motivera det angripna beslutet i den del det innebär att ansökningarna avslås i sin helhet.
I punkt 5.1 i det angripna beslutet förklarar kommissionen nämligen endast att ”de hänvisningar [till] handlingar [om förmånlig behandling som gjorts i innehållsförteckningen i akten i ärende COMP/39.125] ger information om handlingarnas innehåll som måste anses vara konfidentiell”. I åttonde och nionde styckena i punkt 4.2 redogör kommissionen för de överväganden som föranledde den att allmänt presumera att ett utlämnande av ”handlingar om förmånlig behandling” som gjorts i akten i vissa förfaranden enligt konkurrensreglerna ”skulle kunna äventyra effektiviteten” av kommissionens program för förmånlig behandling och därmed undergräva skyddet för de inblandades affärsintressen och skyddet för syftet med kommissionens inspektioner och utredningar (se punkterna 87 och 105 ovan).
Såsom kommissionen har bekräftat i svaromålet, genom att stödja sig på beslutet av den 7 mars 2012, ska dessa två kategorier av överväganden tillsammans tolkas så, som sökanden gjort i ansökan genom vilken talan väcktes, att de hänvisningar till ”handlingar om förmånlig behandling” som gjorts i innehållsförteckningen skulle kunna äventyra effektiviteten av kommissionens program för förmånlig behandling och därmed undergräva skyddet för de inblandades affärsintressen och skyddet för syftet med kommissionens inspektioner och utredningar i samband med det aktuella förfarandet, eftersom – och i den mån – ett sådant utlämnande för en utomstående skulle avslöja ”konfidentiell information” som förekommer i dessa hänvisningar eller i de ”handlingar om förmånlig behandling” som hänvisningarna avser. Kommissionen anser att nämnda konfidentiella information konkret utgörs av dels uppgifterna om samarbetet med de företag som ansökt om att få omfattas av detta program, dels de känsliga affärsuppgifter som kommissionen inhämtat i detta sammanhang (se punkterna 106 och 107 ovan).
Även om det antas att kommissionen för det första får behandla de olika slag av handlingar i akten som i det angripna beslutet kvalificeras som ”handlingar om förmånlig behandling” konfidentiellt, med hänsyn till deras art eller innehåll, och för det andra allmänt får presumera att ett utlämnande av handlingarna skulle kunna äventyra effektiviteten av kommissionens program för förmånlig behandling och därmed undergräva skyddet för de inblandades affärsintressen och skyddet för kommissionens inspektioner och utredningar, motiverar ett sådant resonemang, enligt själva lydelsen av det angripna beslutet, ett avslag på ansökan om utlämnande endast om avslaget är begränsat till ”information om handlingarnas innehåll som måste anses vara konfidentiell”.
Nämnda resonemang kan däremot inte motivera att hänvisningar som innehåller sådan konfidentiell information tas bort som helhet, även deras neutrala eller oviktiga delar, i motsats till det avgränsade och punktvisa tillvägagångsätt som kommissionen använde sig av beträffande de andra slag av hänvisningar som gjorts i innehållsförteckningen och som omfattas av förevarande grunder (se punkt 104 ovan).
Det kan med andra ord, enligt själva lydelsen av det angripna beslutet, inte anses att kommissionens allmänna överväganden normalt och faktiskt är tillämpliga på de aktuella hänvisningarna i sin helhet. Dessa överväganden kan följaktligen inte motivera beslutet att avslå sökandens ansökan om utlämnande i sin helhet, utan som mest ett beslut att delvis avslå ansökan enligt artikel 4.6 förordning nr 1049/2001 och som är begränsat till vad som är nödvändigt och proportionerligt för att skydda den information som förtjänar skydd (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 6 december 2001, rådet/Hautala, C‑353/99 P, REG,
EU:C:2001:661
, punkterna 27–29, och dom av den 25 april 2007, WWF European Policy Programme/rådet, T‑264/04, REG,
EU:T:2007:114
, punkt 50).
Någon annan bedömning föranleds inte av att den allmänna presumtion som kommissionen får stödja sig på, för att handlägga sådana ansökningar generellt som i sig avser flera handlingar i akten i ett konkurrensärende, innebär att innehållet i handlingarna inte behöver lämnas ut, varken helt eller delvis (se punkt 42 ovan). Det framgår nämligen klart av rättspraxis att det är för det fall en institution anlitar en allmän presumtion vid handläggningen av en ansökan som i sig avser en uppsättning av handlingar, och inte endast en handling, som detta tillvägagångssätt får en sådan följd (dom kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2014:112
, punkt 134, och kommissionen/Éditions Odile Jacob, punkt 40 ovan,
EU:C:2012:393
, punkt 133). Även om anlitandet av en allmän presumtion får en sådan följd i detta särskilda fall framgår det däremot inte, av denna rättspraxis, att domstolen skulle ha avsett att ifrågasätta den mer allmänna rättspraxis som det har erinrats om i punkt 115 ovan. Domstolen har för övrigt slagit fast, även i detta särskilda fall, att den berörda institutionen varit skyldig att helt eller delvis lämna ut de handlingar som avsetts med ansökan när det aktuella förfarandet hade sådana särdrag som medgav detta (dom LPN och Finland/kommissionen, punkt 34 ovan,
EU:C:2013:738
, punkt 67). Vad slutligen avser kravet på att ett avslag på en ansökan om tillgång ska vara begränsat till vad som är nödvändigt och proportionerligt för att skydda den information som förtjänar skydd, kan ett generellt avslag på en ansökan om utlämnande än mindre godtas under de omständigheter som är aktuella i förevarande fall, eftersom det medför att det i praktiken blir omöjligt eller, i vart fall, orimligt svårt att utöva den rätt till skadestånd som sökanden har enligt fördraget på ett effektivt sätt (se punkterna 130–134 nedan).
För det andra framstår inte den undantagslösa karaktären av kommissionens beslut att inte lämna ut de aktuella hänvisningarna till sökanden som mer motiverad, i faktiskt och i rättsligt hänseende, än avslagets fullständiga karaktär, med hänsyn till de överväganden som beslutet grundas på.
Kommissionen kunde visserligen anse att ett utlämnande av hänvisningarna ”skulle kunna äventyra” effektiviteten av dess program för förmånlig behandling, på samma sätt som ett utlämnande av ”handlingarna om förmånlig behandling” i sig, i den mån det leder till att en utomstående får kännedom om känslig affärsinformation eller konfidentiella uppgifter om de inblandades samarbete som finns i dessa handlingar. Såsom unionsdomstolen tidigare har haft anledning att framhålla utgör programmen för förmånlig behandling nämligen lämpliga medel för att upptäcka överträdelser av konkurrensreglerna och för att få dem att upphöra, vilket bidrar till en effektiv tillämpning av artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF. Effektiviteten av dessa program skulle kunna skadas om handlingar avseende ett förfarande för förmånlig behandling lämnades ut till personer som avsåg att väcka skadeståndstalan. Det förefaller härvid rimligt att anta att den omständigheten att ett sådant utlämnande kan ske kan avhålla personer som är inblandade i en överträdelse av konkurrensreglerna från att ansluta sig till sådana program (dom av den 14 juni 2011, Pfleiderer, C‑360/09, REU,
EU:C:2011:389
, punkt 26, och dom Donau Chemie m.fl., punkt 68 ovan,
EU:C:2013:366
, punkt 42). Även om denna praxis avser de program för förmånlig behandling som införts av nationella konkurrensmyndigheter, kan samma resonemang analogt överföras på kommissionens program (se, för ett liknande resonemang, dom Nederländerna/kommissionen, punkt 39 ovan,
EU:T:2013:480
, punkt 41, och generaladvokaten Cruz Villalóns förslag till avgörande i mål kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2013:643
, punkterna 68 och 69), vilket kommissionen för övrigt har gjort gällande i sitt svaromål.
Det följer emellertid också av rättspraxis att även om sådana överväganden kan motivera ett avslag på en ansökan om tillgång till vissa handlingar i akten i ett förfarande enligt konkurrensreglerna, innebär de ändå inte att denna tillgång regelmässigt kan nekas, eftersom varje ansökan om tillgång till de aktuella handlingarna ska prövas i varje enskilt fall, varvid samtliga omständigheter i ärendet ska beaktas (se dom Donau Chemie m.fl., punkt 68 ovan,
EU:C:2013:366
, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
Med hänsyn till betydelsen av skadeståndstalan inför de nationella domstolarna för att bevara en effektiv konkurrens inom unionen, kan enbart en hänvisning till en risk för att tillgången till bevisning som finns i akten i ett konkurrensärende och som är nödvändig för att grunda en sådan talan skulle kunna påverka effektiviteten av ett program för förmånlig behandling – inom ramen för vilket dessa handlingar har översänts till den behöriga konkurrensmyndigheten – inte vara tillräcklig för att motivera ett avslag på en ansökan om tillgång till denna bevisning (se dom Donau Chemie m.fl., punkt 68 ovan,
EU:C:2013:366
, punkt 46 och där angiven rättspraxis; se, för ett liknande resonemang, även generaladvokaten Cruz Villalóns förslag till avgörande i mål kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2013:643
, punkterna 70–74).
Den omständigheten att ett sådant avslag skulle kunna hindra nämnda talan från att väckas – genom att de berörda företagen, som redan kan ha tillerkänts immunitet, i vart fall delvis, vad gäller ekonomiska påföljder, ges möjlighet att dessutom undkomma sin skyldighet att ersätta skador som orsakats av åsidosättandet av artikel 101 FEUF, och detta till nackdel för de skadelidande personerna – innebär å andra sidan att avslaget måste grundas på tvingande skäl till skydd för det åberopade intresset vilka gäller för varje handling till vilken tillgång nekats (dom Donau Chemie m.fl., punkt 68 ovan,
EU:C:2013:366
, punkt 47; se, för ett liknande resonemang, även generaladvokaten Cruz Villalóns förslag till avgörande i mål kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2013:643
, punkt 78).
Det är följaktligen endast den omständigheten att det föreligger en risk för att en viss handling konkret undergräver allmänintresset av ett effektivt program för förmånlig behandling som kan motivera att denna handling inte lämnas ut (dom Donau Chemie m.fl., punkt 68 ovan,
EU:C:2013:366
, punkt 48; se, för ett liknande resonemang, även generaladvokaten Cruz Villalóns förslag till avgörande i mål kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2013:643
, punkt 77).
Det är därför som det är fast rättspraxis att kommissionen och de nationella domstolarna, när de i rättsliga och processuella förfaranden som förvisso skiljer sig åt ska pröva frågan om tillgång till handlingar som inhämtats i samband med genomförandet av ett program för förmånlig behandling och som finns i akten i ett konkurrensärende, ska avhålla sig från att inta ett stelt och undantagslöst förhållningssätt som kan undergräva antingen en effektiv tillämpning av konkurrensreglerna av de myndigheter som har ansvaret för att säkerställa att dessa regler efterlevs eller ett effektivt utövande av de rättigheter som dessa regler ger enskilda. Kommissionen och de nationella domstolarna ska följaktligen i varje enskilt fall göra en avvägning mellan de olika intressen som motiverar att de aktuella handlingarna lämnas ut eller skyddas. De ska vid denna avvägning beakta samtliga relevanta omständigheter i ärendet, i synnerhet sökandens intresse av att handlingarna lämnas ut till den så att den kan underbygga sin skadeståndstalan, med hänsyn till de andra möjligheter som eventuellt står till vederbörandes förfogande, å ena sidan, och de verkligt skadliga följder som en sådan tillgång skulle kunna få för allmänintresset eller andra personers legitima intressen, å andra sidan (se, för ett liknande resonemang, dom Donau Chemie m.fl., punkt 68 ovan,
EU:C:2013:366
, punkterna 30–34, 44 och 45, och dom kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2014:112
, punkt 107).
Dessa överväganden gör sig i än högre grad gällande i ett fall som det förevarande där en person som anser sig ha drabbats av en överträdelse av konkurrensreglerna och som redan har väckt skadeståndstalan vid en nationell domstol, hos kommissionen ansöker om tillgång inte till de ”handlingar om förmånlig behandling” som finns i akten i det ärende som utmynnat i det beslut i vilket överträdelsen fastställts, utan endast till de hänvisningar till dessa handlingar som gjorts i innehållsförteckningen i nämnda akt. Även om enbart angivandet att det föreligger en risk för att effektiviteten av ett program för förmånlig behandling undergrävs inte räcker som grund för ett beslut genom vilket tillgång till de ”handlingar om förmånlig behandling” som finns i akten nekas på ett generellt och undantagslöst sätt, kan ett sådant angivande, oaktat de verkligt skadliga följder som ett utlämnande av handlingarna kan få, nämligen än mindre utgöra grund för ett beslut genom vilket utlämnande av endast hänvisningar till dessa handlingar, på ett fullständigt och undantagslöst sätt, nekas en person som begärt dessa hänvisningar för att underbygga en skadeståndstalan.
I detta fall grundas det avslag som meddelats mot sökanden, såsom denna korrekt har hävdat, på allmänna och spekulativa överväganden, enligt vilka ett utlämnande av de aktuella hänvisningarna ”skulle kunna äventyra” effektiviteten av kommissionens program för förmånlig behandling och därmed undergräva skyddet för de inblandades affärsintressen och skyddet för syftet med de inspektioner och utredningar som har samband med förfarandet (se punkterna 105 och 106 ovan).
Det är emellertid inte genom dessa allmänna och spekulativa överväganden visat, i faktiskt och rättsligt hänseende, att det i förevarande fall förelåg en risk, som rimligen kunde förutses, för att de intressen som kommissionen hänvisade till konkret och faktiskt skulle skadas, vilken motiverade ett beslut genom vilket en ansökan om utlämnande undantagslöst avslås i fråga om datum, rubriker och andra hänvisningar till ”handlingar om förmånlig behandling” som gjorts i innehållsförteckningen, utöver den konfidentiella information som dessa kunde innehålla eller avslöja.
Ett sådant avslag leder slutligen till att principen att undantagen från rätten till tillgång till handlingar ska tolkas och tillämpas restriktivt förlorar sin betydelse. Denna princip säkerställer att varje handling eller varje utdrag ur en handling som inte omfattas av de undantag som föreskrivs i förordning nr 1049/2001 kan lämnas ut till de personer som har ansökt om att få tillgång till dem (se, för ett liknande resonemang och analogt, rådet/Access Info Europe, punkt 35 ovan,
EU:C:2013:671
, punkt 40), såvida inte ett övervägande allmänintresse talar emot ett sådant utlämnande.
Det ska för det tredje framhållas att, i den mån båda parterna har gjort gällande beslutet av den 7 mars 2012 för att bestrida respektive motivera beslutet att neka utlämnande av de hänvisningar till ”handlingar om förmånlig behandling” som gjorts i innehållsförteckningen i akten i ärende COMP/39.125, det resonemang som förs i detta beslut och som kommissionen har påmint om i svaromålet (se punkterna 106 och 112 ovan) inte mer än resonemanget i det angripna beslutet kan motivera det generella och undantagslösa avslaget på sökandens ansökan i detta fall.
Även om det i beslutet av den 7 mars 2012 hänvisas till överväganden som kan ligga till grund för ett beslut genom vilket en ansökan om tillgång i sin helhet avslås i fråga om hänvisningar till vissa slag av handlingar som är förtecknade i innehållsförteckningen, såsom hänvisningar till de ”anmälningar” som getts in till kommissionen av de företag som ansökt om att få omfattas av dess program för förmånlig behandling (se, för ett liknande resonemang, det förslag till avgörande som generaladvokaten Mazák föredrog den 16 december 2010 i mål Pfleiderer, punkt 118 ovan,
EU:C:2010:782
, punkterna 44 och 47), kan förstnämnda beslut framför allt inte motivera ett avslag som omfattar hänvisningarna till samtliga dessa handlingar.
Det framgår dessutom av akten att sökanden, såväl när den gav in den första ansökan till kommissionen (den 16 februari 2012) som när denna institution avgjorde denna ansökan slutgiltigt (den 29 oktober 2013), endast förfogade över en preliminär icke-konfidentiell version av beslutet Bilglas.
Det kan härvid konstateras att kommissionen, även om den antog beslutet Bilglas den 12 november 2008, fram till i dag endast har offentliggjort en preliminär icke-konfidentiell version av beslutet, som getts in av sökanden i en bilaga till ansökan. Det var nämligen först mellan december 2011 och augusti 2012 som generaldirektoratet ”Konkurrens” och kommissionens förhörsombud var för sig yttrade sig över den slutliga icke-konfidentiella versionen av detta beslut. De yttrade sig härvid genom flera akter av vilka de senaste sedan dess har varit föremål för talan om ogiltigförklaring vid tribunalen i två fall (mål T‑462/12, Pilkington Group/kommissionen, och mål T‑465/12, AGC Glass Europe m.fl./kommissionen) och en ansökan om interimistiska åtgärder, vilket har lett till ett beslut av tribunalens ordförande (beslut av den 11 mars 2013, Pilkington Group/kommissionen, T‑462/12 R, REU,
EU:T:2013:119
) och senare, efter överklagande, till ett beslut av domstolens vice ordförande (beslut av den 10 september 2013, kommissionen/Pilkington Group, C‑278/13 P(R), REU,
EU:C:2013:558
), vilket kommissionen har erinrat om i svaromålet. I förhållande till dessa rättstvister hade den slutliga icke-konfidentiella versionen av beslutet Bilglas emellertid fortfarande varken offentliggjorts när kommissionen handlade sökandens båda ansökningar eller, för övrigt, när sökanden väckte förevarande talan.
Den preliminära icke-konfidentiella versionen av beslutet Bilglas gör det inte möjligt för sökanden att fastställa vilka ”handlingar om förmånlig behandling” som faktiskt finns i akten i ärende COMP/39.125. Även om det i nämnda version hänvisas till information i dessa handlingar, har de uppgifter som gör det möjligt att fastställa ett samband mellan informationen och den eller de handlingar som den är hämtad från samt de uppgifter som gör det möjligt att identifiera dessa handlingar i stor utsträckning avlägsnats.
Det generella och undantagslösa avslag på ansökan om utlämnande som meddelades genom det angripna beslutet kan under dessa omständigheter inte anses vara motiverat av kommissionens överväganden i beslutet av den 7 mars 2012, vilka har formulerats på följande sätt:
”För att förena det legitima intresset av insyn i de administrativa förfarandena och intresset av att bevara attraktionskraften hos programmet för förmånlig behandling ska kommissionen offentliggöra en icke officiell version av dess slutliga beslut, i vilken den fastställer vilka som har deltagit i kartellen och redovisar de omständigheter som utgör en överträdelse av konkurrensreglerna.
Av de skäl som det närmare kommer att redogöras för nedan ska informationen om skriftväxlingen från eller med dem som ansökt om att få omfattas av programmet för förmånlig behandling … som finns i innehållsförteckningen och som fram till i dag ännu inte har lämnats ut genom ett offentliggjort beslut … anses omfattas [av de undantag som föreskrivs i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001].
…
Ett utlämnande av information om skriftväxlingen i samband med programmet för förmånlig behandling, annan än den som finns i den offentliggjorda versionen av beslutet [Bilglas] … skulle under dessa omständigheter undergräva skyddet för affärsintressen.
…
Kommissionen har tidigare, i den preliminära offentliggjorda versionen av beslutet [Bilglas], lämnat ut viss information som återfinns i innehållsförteckningen (däribland uppgifter om vilka företag som hade ansökt om att få omfattas av programmet för förmånlig behandling och om datum för beslutet att bifalla deras ansökan). Den hade dessförinnan jämfört betydelsen av ett sådant utlämnande med de negativa följder som det kunde få för det effektiva genomförandet av programmet för förmånlig behandling (och, följaktligen, för tillämpningen av artikel 101 FEUF). Alla övriga omnämnanden avseende en sådan skriftväxling har däremot strukits i den bifogade innehållsförteckningen. Ett mer utförligt angivande av [de aktuella] handling[arna] skulle nämligen kunna äventyra dels ’syftet med kommissionens utredningar’, dels de inblandades affärsintressen (punkt 1.1 näst sista och sista styckena, punkt 1.2 sista stycket, och punkt 1.3 näst sista stycket i beslutet av den 7 mars 2012).”
Eftersom det i det angripna beslutet och beslutet av den 7 mars 2012 hänvisas till den preliminära icke-konfidentiella versionen av beslutet Bilglas medförde dessa beslut nämligen att det i praktiken blev omöjligt eller, i vart fall, orimligt svårt att fastställa vilka ”handlingar om förmånlig behandling” som hade förtecknats i den innehållsförteckning som begärts av sökanden, till skillnad från den behandling som förbehölls hänvisningarna till andra handlingar i akten (se punkterna 75, 104 och 114 ovan). Sökanden kunde på grundval av besluten inte bilda sig en uppfattning om det eventuella behovet av dessa handlingar för att underbygga dess skadeståndstalan vid Landgericht Düsseldorf och, i än mindre grad, göra en ansats för att förklara varför ett sådant behov förelåg. Det är för att iaktta detta krav som det i rättspraxis har ställts villkor inte bara för utlämnande av dessa handlingar och deras ingivande till domstol vid skadeståndstalan som väcks vid den nationella domstolen (se punkt 69 ovan), utan även för kommissionens erkännande av ett övervägande allmänintresse för det fall det till kommissionen ges in en ansökan enligt förordning nr 1049/2001 (se punkt 70 ovan). Det angripna beslutet medför därmed att sökanden i praktiken hindras från att utöva sin rätt till skadestånd enligt fördraget på ett effektivt sätt.
Det ska för det fjärde, eftersom kommissionen vid förhandlingen har hänvisat till nödvändigheten av att i vart fall skydda dess program för förmånlig behandling och de därtill anknutna handlingarna, med hänsyn till programmets grundläggande betydelse för att upptäcka överträdelser av konkurrensreglerna, vilket slås fast i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/104/EU av den 26 november 2014 om vissa regler som styr skadeståndstalan enligt nationell rätt för överträdelser av medlemsstaternas och Europeiska unionens konkurrensrättsliga bestämmelser (
EUT L 349, s. 1
), för övrigt göras två konstateranden i detta avseende. För det första erkänns värdet av ett sådant program i rättspraxis, där det dock samtidigt understryks att allmänintresset av att programmets effektivitet bevaras inte på ett generellt och undantagslöst sätt kan anses äga företräde framför övriga föreliggande allmänna och enskilda intressen som också är skyddsvärda och ska förlikas med förstnämnda intresse i varje enskilt fall (se punkterna 118–123 ovan). För det andra anges det uttryckligen i skäl 20 och artikel 6.2 i direktiv 2014/104 att direktivet inte påverkar tillämpningen av regler om allmänhetens tillgång till handlingar enligt förordning nr 1049/2001, såsom kommissionen dessutom själv har framhållit i dupliken (se punkt 58 ovan).
Av det anförda följer att det angripna beslutet inte är tillräckligt motiverat i den del det slås fast att det på ett generellt, fullständigt och undantagslöst sätt skulle presumeras att ett bifall av sökandens ansökan om tillgång till de hänvisningar till ”handlingar om förmånlig behandling” som gjorts i innehållsförteckningen i akten i ärende COMP/39.125 skulle undergräva de intressen som skyddas av undantagen i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001.
b) Avslaget på ansökan i den del den avsåg tillgång till information om fysiska personers identitet
Kommissionen fann i punkt 5.2 i det angripna beslutet att den information om fysiska personers identitet som fanns i innehållsförteckningen inte kunde lämnas ut till sökanden. För att komma fram till den slutsatsen konstaterade kommissionen först att informationen utgjordes av personuppgifter i den mening som avses i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 och artikel 2 a och artikel 8 b i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 45/2001 av den 18 december 2000 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter (
EGT L 8, 2001, s. 1
). Vidare ansåg kommissionen dels att sökanden inte hade förklarat varför det var nödvändigt att dessa uppgifter lämnades ut till den, dels att det fanns skäl att förmoda att ett utlämnande av uppgifterna kunde undergräva de legitima intressen som de personer hade som uppgifterna avsåg.
Det föreskrivs härvid i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 att institutionerna ska neka tillgång till en handling för det fall utlämnandet av handlingen skulle undergräva skyddet för den enskildes privatliv och integritet, särskilt i enlighet med unionslagstiftningen om skydd av personuppgifter.
Denna bestämmelse, i vilken det föreskrivs en särreglering som stärker skyddet för personer vars personuppgifter i förekommande fall kan komma att lämnas ut till allmänheten, innebär krav på att åtgärder som kan undergräva skyddet för den enskildes privatliv och integritet alltid ska prövas och bedömas med hänsyn till särskilt förordning nr 45/2001 (dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Bavarian Lager, C‑28/08 P, REU,
EU:C:2010:378
, punkterna 59 och 60).
I artikel 2 i förordning nr 45/2001 anges dels att personuppgifter utgörs av varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person, dels att behandling av personuppgifter utgörs av varje åtgärd som vidtas beträffande personuppgifter, till exempel återvinning, och utlämnande genom översändande, spridning eller annat tillhandahållande av uppgifter.
I artikel 8 b i förordning nr 45/2001 föreskrivs särskilt att personuppgifter endast får överföras till en mottagare om denna person visar att det är nödvändigt att uppgifterna överförs och det saknas skäl att anta att den berörda personens legitima intressen skulle kunna skadas. Denna bestämmelse är tillämplig på varje ansökan, enligt förordning nr 1049/2001, som avser tillgång till handlingar som innehåller personuppgifter (dom kommissionen/Bavarian Lager, punkt 139 ovan,
EU:C:2010:378
, punkt 63, och dom av den 2 oktober 2014, Strack/kommissionen, C‑127/13 P, REU,
EU:C:2014:2250
, punkt 101).
I förevarande fall har sökanden inte ifrågasatt kommissionens konstaterande att den information om fysiska personers identitet som fanns i innehållsförteckningen utgjordes av personuppgifter. Sökanden har inte heller bestritt att dess ansökan om att denna information skulle lämnas ut till bolaget utgjorde behandling av personuppgifter. Sökanden har uteslutande kritiserat det resonemang som kommissionen förde för att inte lämna ut informationen till bolaget, varvid det har gjort gällande att denna institution drog slutsatsen efter ett generellt resonemang om skyddet för privatliv, i stället för att i detalj ange de individuella skälen till att varje uppgift inte kunde lämnas ut till sökanden.
Först krävde kommissionen emellertid korrekt att sökanden skulle visa att det var nödvändigt att de aktuella personuppgifterna överfördes enligt artikel 8 b i förordning nr 45/2001. Om en person som ansöker om tillgång till handlingar som innehåller personuppgifter inte lämnar någon uttrycklig och legitim motivering till kommissionen och inte heller anfört något övertygande argument som visar att det är nödvändigt att sådana personuppgifter överförs till sökanden, kan kommissionen nämligen inte göra en avvägning mellan de intressen som föreligger (se, för ett liknande resonemang, dom kommissionen/Bavarian Lager, punkt 139 ovan,
EU:C:2010:378
, punkterna 77 och 78, och dom Strack/kommissionen, punkt 141 ovan,
EU:C:2014:2250
, punkt 107).
Mot bakgrund av de argument som konkret hade lagts fram av sökanden kunde kommissionen vidare anse att en sådan nödvändighet inte var styrkt i detta fall.
Det framgår nämligen av det angripna beslutet att sökanden hade motiverat nödvändigheten av att de aktuella uppgifterna överfördes till den med att ”den information som lämnats om namnen på fysiska personer ’… [var] för begränsad för att göra det möjligt [för sökanden] att utöva sina rättigheter’”. Sökanden har i sin talan inte ifrågasatt detta konstaterande av kommissionen. Den har vid tribunalen tvärtom vidhållit för det första att den ”behöver denna information”, för det andra att ”dess rätt till tillgång väsentligt kommer att försvagas, om namnen på de aktuella personerna inte heller förekommer i innehållsförteckningen, eftersom det är det enda sättet för att den ska kunna fastställa vilka handlingar som är viktiga” och för det tredje att ”[om] det till och med antas att [den] måste visa att det är nödvändigt att namnen på fysiska personer anges (vilket inte är fallet …), är detta villkor i vart fall uppfyllt”, eftersom den ”tillräckligt har visat att den [behövde] denna information för att kunna få ersättning för den skada som den [hade] vållats”.
I förhållande till så allmänna och abstrakta förklaringar kunde kommissionen nöja sig med att på ett generellt sätt anse att ”den inte fann något skäl som motiverade att [de aktuella] uppgifterna lämnades ut offentligt” och att ”nödvändigheten av att de aktuella personuppgifterna överfördes … inte var styrkt” (se, analogt, dom kommissionen/EnBW, punkt 12 ovan,
EU:C:2014:112
, punkterna 105 och 132).
Sökanden kan följaktligen inte vinna framgång med de argument som anförts för att bestrida avslaget på ansökan i den del den avsåg tillgång till information om fysiska personers identitet.
c) Avslaget på ansökan i den del den avsåg tillgång till namnen på utomstående företag
Kommissionen bedömde i punkt 5.3 i det angripna beslutet att namnen på olika kategorier av företag ”som är verksamma i branschen för hissar och rulltrappor” eller som har affärsrelationer med de företag som beslutet Bilglas riktar sig till inte kunde lämnas ut till sökanden. Kommissionen motiverade detta med att ett röjande av vilka företag det rörde sig om, och därmed deras medverkan i förfarandet eller deras affärsrelationer med de inblandade i förfarandet, skulle kunna skada deras anseende och undergräva deras affärsintressen.
Det är uppenbart att det, trots skrivfelet i det angripna beslutet, inte kunde föreligga något rimligt tvivel om att kommissionen, såsom den har påpekat i svaromålet utan att motsägas i detta avseende, inte avsåg att referera till namnen på företag som är verksamma i branschen för hissar och rulltrappor, utan till namnen på de företag som är verksamma inom bilbranschen, som uteslutande avses med ärende COMP/39.125. Det finns följaktligen inga brister i motiveringen i detta hänseende.
Såvitt avser frågan i sak, ska det först erinras om att det var utan att göra någon felaktig rättstillämpning som kommissionen avslog sökandens första ansökan, i den del den avsåg den aktuella kategorin av information, genom att grunda sig på en allmän presumtion (se punkt 94 ovan).
Det ska härefter konstateras att kommissionen, genom att hänvisa till ”anseendet” och ”affärsintressena” för de olika kategorierna av berörda företag för att neka utlämnande av deras namn till sökanden, särskilt avsåg att grunda sig på den allmänna presumtionen enligt vilken ett utlämnande av uppgifter om vilka de juridiska personerna var i princip skulle undergräva skyddet för tredje parts affärsintressen enligt artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001, såsom denna institution har påmint om i svaromålet utan att motsägas i detta avseende.
Det kan slutligen konstateras att sökanden inte med framgång har bestritt tillämpningen av denna allmänna presumtion.
Sökanden har för det första nöjt sig med att bestrida möjligheten i sig för kommissionen att tillämpa en sådan presumtion. Det framgår av den rättspraxis som anges i punkterna 39 och 44 ovan att kommissionen, som i samband med förfaranden enligt konkurrensreglerna föranleds att inhämta känslig affärsinformation om de inblandades strategier och verksamheter samt om deras affärsrelationer med tredje part, har rätt att göra så.
För det andra har sökanden hävdat att de affärsförbindelser som kan belysas, genom att uppgifter om vilka de juridiska personer som anges innehållsförteckningen är lämnas ut, var mer än fem år gamla och följaktligen för ”gamla” för att för att alltjämt kunna anses omfattas av det undantag som föreskrivs i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Förutom att ett sådant argument är för allmänt utformat för att kunna kullkasta den allmänna presumtion som gjorts gällande av kommissionen, kan det inte anses vara avgörande. Det är visserligen riktigt att det av rättspraxis framgår att den omständigheten att information som har kunnat avse affärshemligheter eller vara konfidentiell och som är fem år eller äldre ska anses vara inaktuell, såvida inte det undantagsvis visas att denna information fortfarande består av väsentliga uppgifter om den kommersiella ställningen för det företag som den avser (se beslut av den 22 februari 2005, Hynix Semiconductor/rådet, T‑383/03, REG,
EU:T:2005:57
, punkt 60 och där angiven rättspraxis). Det framgår även, mer allmänt, att de negativa följder som ett utlämnande av känslig affärsinformation kan få är mindre ju äldre denna information är (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 19 juni 1996, NMH Stahlwerke m.fl./kommissionen, T‑134/94, T‑136/94–T‑138/94, T‑141/94, T‑145/94, T‑147/94, T‑148/94, T‑151/94, T‑156/94 och T‑157/94,
EU:T:1996:85
, punkterna 24 och 32). Detta utesluter emellertid inte att sådan information alltjämt kan omfattas av det undantag som föreskrivs i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001, vilket framgår av den rättspraxis som anges i punkt 63 ovan.
Sökanden kan följaktligen inte vinna framgång med de argument som framställts för att ifrågasätta avslaget på ansökan i den del den avsåg tillgång till namnen på utomstående företag. Det finns härvid inget behov av att pröva huruvida dessa omnämnanden dessutom ska anses avse personuppgifter, såsom kommissionen har hävdat i svaromålet, trots att en sådan bedömning inte gjordes i det angripna beslutet och, för övrigt, inte heller i beslutet av den 7 mars 2012, i vilket detta skäl för avslag endast anges med avseende på namnen på fysiska personer i innehållsförteckningen.
d) Avslaget på ansökan i den del den avsåg tillgång till annan känslig affärsinformation
I punkt 5.4 i det angripna beslutet konstaterade kommissionen för det första att det i innehållsförteckningen fanns känslig affärsinformation som innefattade namnen på biltillverkare och hänvisningar till bilmodeller. Den noterade för det andra att i flera fall hade vissa av de företag som detta beslut riktade sig till väckt talan om ogiltigförklaring vid tribunalen. I dessa fall avsåg talan särskilt frågan huruvida viss sådan information skulle fortsätta att behandlas konfidentiellt eller huruvida den tvärtom skulle anges i den slutliga icke-konfidentiella versionen av beslutet Bilglas. Kommissionen drog därför slutsatsen att den ”på detta stadium [inte kunde] lämna ut information som eventuellt [skulle] fortsätta att vara konfidentiell till följd av tribunalens domar”.
Även om det angripna beslutets motivering är relativt kort, är den inte desto mindre tillräckligt precis för att sökanden ska kunna förstå innebörden och för att tribunalen ska kunna pröva dess lagenlighet.
Såvitt avser frågan i sak kan det vidare konstateras att sökanden inte med framgång har bestritt det resonemang som föranlett kommissionen att anse att den aktuella informationen omfattades av det undantag som föreskrivs i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
Sökanden har nämligen endast gjort gällande att de fall där talan väckts och som kommissionen har hänvisat till avser frågan huruvida den aktuella informationen ska göras tillgänglig för allmänheten, medan den fråga som ställs genom sökandens talan är huruvida informationen ska lämnas ut till en person som anser sig ha lidit skada genom den överträdelse som har konstaterats i beslutet Bilglas, och att det i de två fallen ska göras en avvägning mellan de intressen som föreligger enligt olika metoder. Ett sådant argument är detsamma som att hävda att övervägande allmänintresse ska äga företräde framför det undantag som kommissionen har hänvisat till för att motsätta sig att de aktuella uppgifterna lämnas ut. Det skiljer sig följaktligen inte från det argument som i detta avseende har framställts i andra hand, såsom sökanden för övrigt har medgett i ansökan (se punkt 162 och följande punkter nedan).
När det gäller sökandens bestridande av den allmänna presumtion som därutöver gjorts gällande av kommissionen i beslutet av den 7 mars 2012, för att inte lämna ut den begärda informationen till sökanden, konstaterar tribunalen att nämnda argument är ändamålslöst. Kommissionen angav nämligen inte i det angripna beslutet att den tillämpat en sådan allmän presumtion enligt vilken ett utlämnande av denna information i princip skulle undergräva skyddet av de inblandades affärsintressen, till skillnad från vad som har hävdats i svaromålet. Kommissionen förklarade endast att den ”på detta stadium” nekade utlämnande av informationen, med hänsyn till de mål som pågick vid tribunalen.
Sökanden kan följaktligen inte vinna framgång med de argument som anförts för att bestrida avslaget på ansökan i den del den avsåg tillgång till annan känslig affärsinformation.
2.
Det övervägande allmänintresse som har åberopats av sökanden
Sökanden har i samband med sin argumentering för att bestrida avslaget på ansökan i den del den avsåg tillgång till information om namnen på fysiska personer, å ena sidan, och tillgång till annan känslig affärsinformation, å andra sidan, hävdat att kommissionen gjorde fel när den bortsåg från det övervägande allmänintresset av att låta dem som drabbats av konkurrensbegränsande förfaranden kunna göra gällande sin rätt till skadestånd, och när den inte gav detta övervägande allmänintresse företräde framför de intressen som skyddas genom de undantag som det hänvisades till i det angripna beslutet för att inte lämna ut informationen till sökanden, trots att denna information absolut behövdes för att sökanden skulle kunna göra gällande sin rätt till skadestånd på ett effektivt sätt.
Det framgår av den rättspraxis som anges i punkterna 66–70 ovan att överväganden som är så allmänt hållna inte i sig kan anses väga tyngre än skälen för att neka tillgång till handlingar i akten i konkurrensärenden. Det ankommer följaktligen på den som vill erhålla ersättning för skada som vederbörande anser sig ha lidit på grund av ett åsidosättande av unionens konkurrensregler att visa att han eller hon behöver få tillgång till en viss handling i kommissionens akt, för att kommissionen, med beaktande av samtliga relevanta omständigheter i ärendet, ska kunna göra en avvägning mellan de intressen som föreligger i varje enskilt fall. Om det inte föreligger något sådant behov kan det intresse som finns av att erhålla skadestånd på grund av ett åsidosättande av unionens konkurrensregler inte utgöra ett övervägande allmänintresse i den mening som avses i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001.
Sökanden har i detta fall på ett allmänt och abstrakt sätt hävdat att den behöver alla namn på de fysiska personer som anges i innehållsförteckningen och all affärsinformation i denna handling för att den ska kunna utöva sin rätt till skadestånd.
Den har däremot inte anfört, i samband med denna talan, eller gjort gällande, i den ansökan och den bekräftande ansökan som ingetts till kommissionen, några konkreta omständigheter som kan styrka behovet av att erhålla en viss sådan information, exempelvis genom att precisera vilka argument avseende faktiska omständigheter eller särskilda rättsliga resonemang som den kunde underbygga med hjälp av en sådan handling inför den nationella domstol som ska pröva sökandens anspråk.
Sökanden kan följaktligen inte vinna framgång med de argument som avser att det föreligger ett övervägande allmänintresse i detta fall, såsom korrekt har påpekats av kommissionen.
Av det anförda följer att talan ska bifallas i den del förevarande grunder avser att sökanden nekas tillgång till de hänvisningar till ”handlingar om förmånlig behandling” som gjorts i innehållsförteckningen i akten i ärende COMP/39.125 och att talan ska ogillas i övrigt.
Det angripna beslutet ska följaktligen ogiltigförklaras i den delen.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.3 i tribunalens rättegångsregler ska vardera rättegångsdeltagaren bära sina rättegångskostnader om deltagarna ömsom tappar målet på en eller flera punkter. Enligt artikel 138.3 i tribunalens rättegångsregler får tribunalen dessutom besluta att andra intervenienter än dem som anges i punkterna 1 och 2 i denna artikel ska bära sina rättegångskostnader.
I detta fall har såväl sökanden som kommissionen delvis tappat målet. De ska därför bära sina respektive rättegångskostnader. Dessutom ska SGSD bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (tredje avdelningen)
följande:

1)
Kommissionens beslut Gestdem 2012/817 och 2012/3021 av den 29 oktober 2013 om avslag på två ansökningar om tillgång till handlingar i akten i ärende COMP/39.125 (Bilglas) ogiltigförklaras i den del Axa Versicherung AG nekas tillgång till de hänvisningar till ”handlingar om förmånlig behandling” som gjorts i innehållsförteckningen i denna akt.

2)
Talan ogillas i övrigt.

3)
Axa Versicherung och Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.

4)
Saint-Gobain Sekurit Deutschland GmbH & Co. KG ska bära sina rättegångskostnader.

Papasavvas
Forwood
Bieliūnas
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 7 juli 2015.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.