CELEX: 62014CJ0062
Odesłanie prejudycjalne
Polityka gospodarcza i pieniężna
Decyzje Rady Prezesów Europejskiego Banku Centralnego (EBC) w sprawie szeregu szczegółów technicznych bezwarunkowych transakcji monetarnych Eurosystemu prowadzonych na wtórnych rynkach obligacji skarbowych
Artykuły 119 TFUE i 127 TFUE
Kompetencje EBC i Europejskiego Systemu Banków Centralnych
Mechanizm transmisji polityki pieniężnej
Utrzymanie stabilności cen
Proporcjonalność
Artykuł 123 TFUE
Zakaz monetyzacji długów państw członkowskich należących do strefy euro

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy ważności decyzji Rady Prezesów Europejskiego Banku Centralnego (EBC) z dnia 6 września 2012 r. w sprawie szeregu szczegółów technicznych bezwarunkowych transakcji monetarnych Eurosystemu prowadzonych na wtórnych rynkach obligacji skarbowych (zwanych dalej „decyzjami w sprawie OMT”) i wykładni art. 119 TFUE, 123 TFUE i 127 TFUE, a także art. 17–24 protokołu (nr 4) w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego (
Dz.U. 2012, C 326, s. 230
, zwanego dalej „protokołem w sprawie ESBC i EBC”).
Niniejszy wniosek został złożony w związku z szeregiem skarg konstytucyjnych oraz w ramach postępowania w sprawie sporu między organami konstytucyjnymi w przedmiocie udziału Deutsche Bundesbank (niemieckiego banku federalnego) w wykonywaniu tych decyzji oraz podnoszonej bezczynności Bundesregierung (rządu federalnego) i Deutscher Bundestag (izby niższej parlamentu federalnego Niemiec) wobec wspomnianych decyzji.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
Decyzje w sprawie OMT
Zgodnie z protokołem z 340. posiedzenia Rady Prezesów EBC (zwanej dalej „Radą Prezesów”) z dnia 5 i 6 września 2012 r. organ ten „zatwierdził główne zasady bezwarunkowych transakcji monetarnych (Outright Monetary Transactions, OMT), które to zasady zostaną przedstawione w opublikowanym po posiedzeniu komunikacie prasowym [(zwanym dalej »komunikatem prasowym«)]”.
Wspomniany w tym protokole komunikat prasowy został zredagowany w sposób następujący:
„Zgodnie z zapowiedzią z dnia 2 sierpnia 2012 r. [Rada Prezesów] podjęła dzisiaj decyzje w sprawie szeregu szczegółów technicznych [OMT] Eurosystemu prowadzonych na wtórnych rynkach obligacji skarbowych, których celem jest zapewnienie odpowiedniej transmisji polityki pieniężnej oraz jednolitości polityki pieniężnej. Transakcje te będą występować pod nazwą [OMT] i będą przeprowadzane na następujących zasadach:
Warunkowość
Warunkiem koniecznym dla [OMT] jest ścisła i skuteczna warunkowość przypisana do odpowiedniego programu European Financial Stability Facility (europejskiego instrumentu stabilności finansowej)/European Stability Mechanism (europejskiego mechanizmu stabilności) [(zwanych dalej, odpowiednio, »EFSF« i »ESM«)]. Programy takie mogą przyjąć formę pełnego programu dostosowania makroekonomicznego EFSF/ESM lub programu zapobiegawczego (»Enhanced Conditions Credit Line« [wspomagającej uwarunkowanej linii kredytowej]), z zastrzeżeniem, że przewidują one możliwość zakupu przez EFSF/ESM papierów wartościowych na rynku pierwotnym. Należy dążyć do zaangażowania MFW [(Międzynarodowego Funduszu Walutowego)] w celu stworzenia odpowiedniej dla każdego państwa warunkowości i monitorowania takiego programu.
Rada Prezesów rozważy możliwość prowadzenia [OMT] w zakresie, w jakim są one uzasadnione z punktu widzenia polityki pieniężnej, o ile warunkowość programu jest w pełni przestrzegana, i zakończy te transakcje, gdy tylko ich cele zostaną osiągnięte lub w przypadku nieprzestrzegania programu dostosowania makroekonomicznego lub programu zapobiegawczego.
Po dogłębnej analizie Rada Prezesów, według własnego uznania i działając zgodnie ze swoim mandatem w zakresie polityki pieniężnej, zdecyduje o rozpoczęciu, kontynuowaniu oraz wstrzymaniu [OMT].
Zakres
[OMT] będą rozważane wobec przyszłych przypadków programów dostosowania makroekonomicznego lub programów zapobiegawczych EFSF/ESM, jak określono powyżej. Mogą one być także rozważane wobec obecnie stosujących programy dostosowania makroekonomicznego państw członkowskich, gdy państwa te będą odzyskiwać dostęp do rynku obligacji.
Transakcje będą się koncentrować na krótkim odcinku krzywej rentowności, a w szczególności na obligacjach skarbowych o terminie zapadalności wynoszącym od jednego roku do trzech lat.
Żadne ograniczenia ilościowe w zakresie wysokości [OMT] nie są uprzednio ustalone.
Sposób rozliczania wierzycieli
Eurosystem zamierza wyjaśnić w akcie prawnym dotyczącym [OMT], że w odniesieniu do obligacji wyemitowanych przez państwa strefy euro i nabytych przez Eurosystem w drodze [OMT], zgodnie z warunkami tych obligacji, Eurosystem akceptuje taki sam (pari passu) sposób rozliczeń jak prywatni lub inni wierzyciele.
Sterylizacja płynności
Powstała w wyniku [OMT] płynność zostanie poddana pełnej sterylizacji.
Przejrzystość
Suma aktywów [OMT] i ich wartość rynkowa będą publikowane co tydzień. Publikowanie średniego czasu trwania aktywów [OMT] i ich podziału na państwa będzie następowało co miesiąc.
Program dotyczący rynków papierów wartościowych
W następstwie dzisiejszej decyzji w sprawie [OMT] Securities Markets Programme (SMP, program dotyczący rynków papierów wartościowych) zostaje niniejszym zakończony. Zapoczątkowana przez ten program płynność będzie w dalszym ciągu, tak jak w przeszłości, wchłaniania, a papiery wartościowe pozostałe w portfelu tego programu zostaną utrzymane do terminu zapadalności”.
Postępowania główne i postanowienie odsyłające
Liczne grupy zainteresowanych, w tym jedna grupa poparta przez ponad 11000 sygnatariuszy, złożyły do sądu odsyłającego odrębne skargi konstytucyjne dotyczące decyzji w sprawie OMT oraz podnoszonej bezczynności Bundesregierung i Deutscher Bundestag w stosunku do tych decyzji. Ponadto w ramach postępowania w sprawie sporu między organami konstytucyjnymi Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag złożyła wniosek o stwierdzenie pewnych obowiązków Deutscher Bundestag w odniesieniu do wspomnianych decyzji.
Na poparcie tych skarg skarżący w postępowaniach głównych podnieśli, po pierwsze, że decyzje w sprawie OMT stanowią łącznie akt ultra vires, ponieważ nie są one objęte mandatem EBC i są sprzeczne z art. 123 TFUE, oraz po drugie, że decyzje te naruszają zapisaną w Grundgesetz (niemieckiej ustawie zasadniczej) zasadę demokracji, ograniczając w ten sposób niemiecką tożsamość konstytucyjną.
Bundesverfassungsgericht (Federalny Trybunał Konstytucyjny) wskazuje, że jeśli decyzje w sprawie OMT przekraczają mandat EBC lub są sprzeczne z art. 123 TFUE, należy uwzględnić te odrębne skargi.
W tym względzie, odnosząc się do określonej w art. 5 ust. 1 i 2 TUE zasady przyznania kompetencji, Bundesverfassungsgericht podkreśla w szczególności, że w celu spełnienia demokratycznych wymogów mandat powierzony ESBC musi zostać ograniczony i że przestrzeganie tych granic musi podlegać całkowitej kontroli sądowej. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że niezależność EBC nie stoi na przeszkodzie takiej kontroli, ponieważ niezależność ta odnosi się jedynie do przyznanych EBC przez traktaty uprawnień, nie zaś do określenia zasięgu i zakresu jego mandatu.
Sąd odsyłający zauważa ponadto, iż nawet jeśli zostanie wykazane, że decyzje te jedynie zapowiadają przyjęcie przyszłych aktów, to okoliczność ta nie powoduje niedopuszczalności skarg złożonych przez skarżących w postępowaniach głównych, ponieważ zgodnie z krajowym prawem procesowym prewencyjna ochrona prawna może być wymagana w celu uniknięcia wystąpienia nieodwracalnych skutków.
W tych okolicznościach Bundesverfassungsgericht postanowił zawiesić postępowanie i przedłożyć Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:
„1)
a)
Czy decyzja Rady Prezesów EBC z dnia 6 września 2012 r. w sprawie szeregu szczegółów technicznych bezwarunkowych transakcji monetarnych jest sprzeczna z art. 119 TFUE oraz art. 127 ust. 1 i 2 TFUE, a także z art. 17–24 protokołu w sprawie ESBC i EBC, ponieważ wykracza poza uregulowany w wymienionych przepisach mandat EBC dotyczący polityki pieniężnej i ingeruje w kompetencje państw członkowskich?
Czy przekroczenie mandatu EBC wynika w szczególności z tego, że decyzja Rady Prezesów z dnia 6 września 2012 r.:
(i)
nawiązuje do gospodarczych programów pomocy EFSF lub ESM (warunkowość)?
(ii)
przewiduje skup obligacji skarbowych jedynie pewnych państw członkowskich (selektywność)?
(iii)
przewiduje skup obligacji skarbowych państw objętych programem dodatkowo oprócz programów pomocy EFSF lub ESM (równoległość)?
(iv)
może podważyć ograniczenia i warunki określone w programach pomocy EFSF lub ESM (obejście)?
b)
Czy decyzja Rady Prezesów EBC z dnia 6 września 2012 r. w sprawie szeregu szczegółów technicznych bezwarunkowych transakcji monetarnych jest sprzeczna z określonym w art. 123 TFUE zakazem bezpośredniego finansowania budżetu [zakazem monetyzacji długu]?
Czy zgodności z art. 123 TFUE stoi na przeszkodzie w szczególności okoliczność, że decyzja Rady Prezesów EBC z dnia 6 września 2012 r.:
(i)
nie przewiduje żadnych ilościowych ograniczeń skupu obligacji skarbowych (wielkość)?
(ii)
nie przewiduje żadnego czasowego odstępu między emisją obligacji skarbowych na rynku pierwotnym a ich skupem przez Europejski System Banków Centralnych (ESBC) na rynku wtórnym (kształtowanie ceny na rynku)?
(iii)
zezwala na posiadanie wszystkich nabytych obligacji skarbowych aż do dnia ich wymagalności (ingerencja w logikę rynku)?
(iv)
nie przewiduje żadnych szczególnych wymogów co do jakości kredytowej obligacji skarbowych, które mają zostać nabyte (ryzyko niewypłacalności)?
(v)
przewiduje równe traktowanie ESBC i prywatnych oraz innych posiadaczy obligacji skarbowych (cięcie długu)?
2)
Posiłkowo, na wypadek gdyby Trybunał nie uznał decyzji Rady Prezesów EBC z dnia 6 września 2012 r. w sprawie szeregu szczegółów technicznych bezwarunkowych transakcji monetarnych jako działania instytucji Unii Europejskiej za właściwy przedmiot wniosku na podstawie art. 267 akapit pierwszy lit. b) TFUE:
a)
czy art. 119 TFUE i 127 TFUE oraz art. 17–24 protokołu w sprawie ESBC i EBC należy interpretować w ten sposób, że zezwalają one – alternatywnie lub kumulatywnie – Eurosystemowi na:
(i)
uzależnienie skupu obligacji skarbowych od istnienia i przestrzegania gospodarczych programów pomocy EFSF lub ESM (warunkowość)?
(ii)
skup obligacji skarbowych jedynie pewnych państw członkowskich (selektywność)?
(iii)
skup obligacji skarbowych państw objętych programem dodatkowo oprócz programów pomocy EFSF lub ESM (równoległość)?
(iv)
podważenie (obejście) ograniczeń i warunków określonych w programach pomocy EFSF lub ESM?
b)
Czy art. 123 TFUE należy interpretować w świetle zakazu bezpośredniego finansowania budżetu [zakazu monetyzacji długu] w ten sposób, że Eurosystem – alternatywnie lub kumulatywnie – może:
(i)
skupować obligacje skarbowe bez ograniczeń ilościowych (wielkość)?
(ii)
skupować obligacje skarbowe bez minimalnego czasowego odstępu od emisji tych obligacji na rynku pierwotnym (kształtowanie ceny na rynku)?
(iii)
posiadać wszystkie nabyte obligacje skarbowe aż do dnia ich wymagalności (ingerencja w logikę rynku)?
(iv)
nabywać obligacje państwowe bez minimalnych wymogów co do ich jakości kredytowej (ryzyko niewypłacalności)?
(v)
akceptować równe traktowanie ESBC i prywatnych oraz innych posiadaczy obligacji skarbowych (cięcie długu)?
(vi)
wpływać na kształtowanie cen poprzez wyrażenie zamiaru nabycia lub w inny sposób w czasowym związku z emisją obligacji skarbowych państw członkowskich należących do strefy euro (zachęta do pierwszego nabycia)?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
Uwagi wstępne
Rząd włoski twierdzi, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w niniejszej sprawie nie może zostać zbadany przez Trybunał, ponieważ sąd odsyłający nie przyznaje udzielonej na ten wniosek odpowiedzi Trybunału wartości ostatecznej i wiążącej interpretacji. Zdaniem bowiem tego rządu ów sąd odsyłający uważa, że to na nim spoczywa ostateczna odpowiedzialność za wydanie orzeczenia w przedmiocie ważności spornych decyzji w świetle przesłanek i ograniczeń określonych przez niemiecką ustawę zasadniczą.
W tym względzie należy wprawdzie zauważyć, że w wyroku Kleinwort Benson (C‑346/93,
EU:C:1995:85
) Trybunał uznał się za niewłaściwy do orzekania w przypadku, gdy sąd odsyłający nie jest związany wykładnią Trybunału. Trybunał bowiem nie jest właściwy do udzielania w trybie prejudycjalnym odpowiedzi, które mają w rzeczywistości czysto doradczy charakter (zob. podobnie wyrok Kleinwort Benson, C‑346/93,
EU:C:1995:85
, pkt 23, 24).
Niemniej w powyższej sprawie wykładnia prawa Unii nie była wymagana, ponieważ do Trybunału zwrócono się o dokonanie wykładni aktu prawa Unii w celu umożliwienia sądowi odsyłającemu rozstrzygnięcia w przedmiocie stosowania prawa krajowego, w sytuacji, w której prawo krajowe nie zawierało bezpośredniego i bezwarunkowego odesłania do prawa Unii, lecz jedynie wzorowało się na akcie prawa Unii oraz przejęło tylko częściowo treści tego aktu (zob. podobnie wyroki: Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, C‑217/05,
EU:C:2006:784
, pkt 21; Les Vergers du Vieux Tauves, C‑48/07,
EU:C:2008:758
, pkt 24).
Należy tymczasem stwierdzić, że okoliczności niniejszej sprawy znacząco różnią się od tych w sprawie, w której zapadł wyrok Kleinwort Benson (C‑346/93,
EU:C:1995:85
), ponieważ wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym bezpośrednio dotyczy tutaj wykładni i zastosowania prawa Unii, co oznacza, że niniejszy wyrok ma konkretny wpływ na rozstrzygnięcie sporu w postępowaniu głównym.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału art. 267 TFUE ustanawia procedurę współpracy bezpośredniej pomiędzy Trybunałem a sądami państw członkowskich (zob. w szczególności wyroki: SAT Fluggesellschaft, C‑364/92,
EU:C:1994:7
, pkt 9; a także ATB i in., C‑402/98,
EU:C:2000:366
, pkt 29). W ramach tej procedury, opartej na wyraźnym rozdziale zadań sądów krajowych i Trybunału, wszelka ocena stanu faktycznego sprawy wchodzi w zakres kompetencji sądu krajowego, do którego należy, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, ocena zarówno tego, czy do wydania wyroku jest mu niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak i znaczenia skierowanych do Trybunału pytań (zob. podobnie w szczególności wyroki: WWF i in., C‑435/97,
EU:C:1999:418
, pkt 31; a także Lucchini, C‑119/05,
EU:C:2007:434
, pkt 43), podczas gdy Trybunał jest uprawniony wyłącznie do orzekania o wykładni lub ważności aktów prawa Unii w oparciu o fakty przedstawione mu przez sąd krajowy (wyrok Eckelkamp i in., C‑11/07,
EU:C:2008:489
, pkt 52).
Należy również zauważyć, iż z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że wyrok wydany przez Trybunał w trybie prejudycjalnym wiąże sąd krajowy w zakresie dotyczącym wykładni lub ważności rozpatrywanych aktów instytucji Unii przy rozstrzyganiu sporu w postępowaniu głównym (zob. w szczególności wyroki: Fazenda Pública, C‑446/98,
EU:C:2000:691
, pkt 49; Ełczinow, C‑173/09,
EU:C:2010:581
, pkt 29).
Z powyższego wynika, że na pytania zawarte w złożonym przez sąd odsyłający wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy udzielić odpowiedzi.
W przedmiocie dopuszczalności
Irlandia, rządy grecki, hiszpański, francuski, włoski, niderlandzki, portugalski i fiński, a także Parlament Europejski, Komisja Europejska oraz EBC zakwestionowały z różnych względów dopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym lub niektórych pytań, które wniosek ten zawiera.
Przede wszystkim rząd włoski podnosi, że spór w postępowaniach głównych jest pozorny i został sztucznie wykreowany. Skargi w postępowaniach głównych są bowiem bezprzedmiotowe z powodu braku wykazania, że dla skarżących w postępowaniach głównych ochrona prewencyjna jest niezbędna lub że grozi im szkoda, ale również dlatego, że podnoszona bezczynność Deutscher Bundestag nie daje się w żaden sposób jako taka zaklasyfikować. Skargi te ponadto powinny zostać uznane przez sąd odsyłający za niedopuszczalne, gdyż dotyczą one aktów Unii o charakterze nieustawodawczym. Dodatkowo sprawa będąca przedmiotem postępowań głównych nie podnosi w rzeczywistości kwestii oczywistego przekroczenia kompetencji dotyczącej niemieckiej tożsamości konstytucyjnej.
Rząd włoski uważa również, że pytania są abstrakcyjne i hipotetyczne, ponieważ opierają się na serii hipotez, w szczególności odnoszących się do powiązań między nabywaniem obligacji skarbowych a poszanowaniem programów pomocy gospodarczej, do braku ilościowych limitów wielkości tych nabyć albo do braku uwzględnienia ponoszonego przez EBC ryzyka strat.
Rząd grecki także uważa, że postawione pytania są hipotetyczne, jako że EBC nie przyjął żadnego środka bezpośrednio wpływającego na prawa przyznane przez Unię skarżącym w postępowaniach głównych. Rząd fiński podnosi ze swojej strony, że pytanie drugie jest niedopuszczalne, ponieważ dotyczy ono hipotetycznych działań EBC oraz krajowych banków centralnych strefy euro.
Z kolei rząd hiszpański, nie podnosząc wyraźnie zarzutu niedopuszczalności, zauważa, że krajowa procedura stanowiąca podstawę wniosku prejudycjalnego jest niezgodna z ustanowionym w art. 263 TFUE i 267 TFUE systemem kontroli ważności aktów Unii, ponieważ dopuszcza ona bezpośrednią skargę w przedmiocie ważności aktu Unii bez poszanowania przewidzianych w art. 263 TFUE przesłanek dopuszczalności dla skargi o stwierdzenie nieważności.
Wreszcie Irlandia, rządy grecki, hiszpański, francuski, włoski, niderlandzki i portugalski, a także Parlament, Komisja oraz EBC uważają pytanie pierwsze za niedopuszczalne ze względu na to, że pytanie o ocenę ważności nie może skutecznie dotyczyć aktu przygotowawczego lub aktu niemającego skutków prawnych takiego jak decyzje w sprawie OMT.
W pierwszej kolejności w odniesieniu do zarzutów, według których spór w postępowaniach głównych jest pozorny i został sztucznie wykreowany, a pytania prejudycjalne są hipotetyczne, należy przypomnieć, że – jak wynika z pkt 15 niniejszego wyroku – wyłącznie do sądu krajowego, przed którym toczy się spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za przyszły wyrok, należy, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, zarówno ocena, czy dla wydania wyroku jest mu niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak i ocena znaczenia skierowanych do Trybunału pytań. W konsekwencji jeśli postawione pytania dotyczą wykładni lub ważności przepisu prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (zob. podobnie wyrok Melloni, C‑399/11,
EU:C:2013:107
, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).
Oznacza to, że pytania dotyczące prawa Unii korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy. Odmowa rozstrzygnięcia przez Trybunał w przedmiocie postawionego przez sąd krajowy pytania prejudycjalnego jest możliwa tylko wtedy, gdy oczywiste jest, że wykładnia lub ocena ważności przepisu prawa Unii, o którą się zwrócono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego, które są niezbędne do udzielenia przydatnej odpowiedzi na przedstawione mu pytania (zob. podobnie wyrok Melloni, C‑399/11,
EU:C:2013:107
, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie przedstawione przez rząd włoski argumenty mające na celu wykazanie pozornego i sztucznego charakteru sporu w postępowaniach głównych i charakteru hipotetycznego postawionych pytań opierają się na podważeniu dopuszczalności skarg będących przedmiotem postępowań głównych i oceny okoliczności faktycznych dokonanej przez sąd odsyłający w celu zastosowania ustanowionych przez prawo krajowe kryteriów. Niemniej do Trybunału nie należy ani kwestionowanie tej oceny, która w ramach niniejszego postępowania należy do właściwości sądu krajowego (zob. podobnie wyrok Lucchini, C‑119/05,
EU:C:2007:434
, pkt 43), ani badanie, czy postanowienie odsyłające zostało wydane zgodnie z przepisami krajowymi dotyczącymi zasad ustroju i postępowania sądowego (wyrok Schnorbus, C‑79/99,
EU:C:2000:676
, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo). Argumenty te nie są w konsekwencji wystarczające do obalenia przywołanego w poprzednim punkcie domniemania posiadania znaczenia dla sprawy.
W odniesieniu do wysuniętej przez rządy grecki i fiński okoliczności, że ogłoszony w komunikacie prasowym program skupu obligacji skarbowych nie został wdrożony i że może to nastąpić dopiero po przyjęciu nowych aktów prawnych, należy zauważyć, iż – jak wskazał sąd odsyłający – okoliczność ta nie pozbawia rozpatrywanych w postępowaniach głównych skarg ich przedmiotowości, ponieważ prawo niemieckie pozwala w takiej sytuacji na przyznanie pod pewnymi warunkami prawnej ochrony prewencyjnej.
Nawet jeśli skargi w postępowaniach głównych, które mają na celu zapobiec naruszeniu zagrożonych praw, muszą z konieczności opierać się na z natury niepewnych przewidywaniach, to jednak według sądu odsyłającego prawo niemieckie je dopuszcza. Skoro w ramach przewidzianego w art. 267 TFUE postępowania wykładnia prawa krajowego należy do wyłącznej właściwości tego sądu (wyrok Križan i in., C‑416/10,
EU:C:2013:8
, pkt 58), fakt, iż decyzje w sprawie OMT nie zostały jeszcze wdrożone i może to nastąpić dopiero po przyjęciu nowych aktów prawnych, nie powinien zatem prowadzić do zaprzeczenia temu, że wniosek prejudycjalny odpowiada obiektywnym potrzebom rozstrzygnięcia rozpatrywanych przez ten sąd sporów (zob. analogicznie wyrok Bosman, C‑415/93,
EU:C:1995:463
, pkt 65).
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o podnoszoną niezgodność pomiędzy krajową procedurą w postępowaniach głównych a ustanowionym w art. 263 TFUE i 267 TFUE systemem, należy przypomnieć, że Trybunał wielokrotnie orzekał w przedmiocie dopuszczalności wniosków prejudycjalnych dotyczących ważności aktów prawa wtórnego złożonych w ramach przewidzianego przez prawo Zjednoczonego Królestwa postępowania w przedmiocie sądowej kontroli zgodności z prawem („judicial review”). Opierając się na tym, że na mocy przepisów prawa krajowego zainteresowani mogą wnieść skargę dotyczącą kontroli zgodności z prawem zamiaru lub obowiązku rządu Zjednoczonego Królestwa w zakresie wykonania aktu prawnego Unii, Trybunał uznał, że przysługująca jednostkom możliwość zakwestionowania przed sądami krajowymi ważności aktu Unii o charakterze generalnym nie jest uzależniona od przesłanki, według której akt ten musiałby rzeczywiście uprzednio stanowić przedmiot przepisów wykonawczych ustanowionych zgodnie z prawem krajowym. Wystarczające jest w tym wypadku, aby miał miejsce zawisły przed sądem krajowym rzeczywisty spór, w którym incydentalnie powstało pytanie o ważność tego rodzaju aktu [zob. podobnie wyroki: British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, C‑491/01,
EU:C:2002:741
, pkt 36, 40; a także Intertanko i in., C‑308/06,
EU:C:2008:312
, pkt 33, 34]. Otóż z postanowienia odsyłającego wynika, że sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie.
W trzeciej kolejności, w odniesieniu do przedstawionych w pkt 23 niniejszego wyroku argumentów, które dotyczą w szczególności pytania pierwszego, należy zauważyć, że w niniejszej sprawie sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o ustalenie, czy art. 119 TFUE, art. 123 ust. 1 TFUE oraz art. 127 ust. 1 i 2 TFUE, a także art. 17–24 protokołu w sprawie ESBC i EBC należy rozumieć w ten sposób, że upoważniają one ESBC do przyjęcia programu skupu obligacji skarbowych na rynkach wtórnych takiego jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym.
W świetle powyższego należy uznać, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest dopuszczalny.
Co do istoty
Poprzez swoje pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 119 TFUE, art. 123 ust. 1 TFUE oraz art. 127 ust. 1 i 2 TFUE, a także art. 17–24 protokołu w sprawie ESBC i EBC należy rozumieć w ten sposób, że upoważniają one ESBC do przyjęcia programu skupu obligacji skarbowych na rynkach wtórnych takiego jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym.
W przedmiocie art. 119 TFUE, art. 127 ust. 1 i 2 TFUE, a także art. 17–24 protokołu w sprawie ESBC i EBC
Wątpliwości sądu odsyłającego dotyczą tego, czy program skupu obligacji skarbowych na rynkach wtórnych taki jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym może wchodzić w zakres określonych w prawie pierwotnym kompetencji ESBC.
– W przedmiocie kompetencji ESBC
W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że zgodnie z art. 119 ust. 2 TFUE działania państw członkowskich i Unii obejmują jednolitą walutę, jaką jest euro, jak również określenie i prowadzenie jednolitej polityki pieniężnej i walutowej (wyrok Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, pkt 48).
W odniesieniu w szczególności do polityki pieniężnej z art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE wynika, że Unii przysługuje w tym zakresie wyłączna kompetencja wobec państw członkowskich, których walutą jest euro (zob. podobnie wyrok Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, pkt 50).
Zgodnie z art. 282 ust. 1 TFUE EBC i banki centralne państw członkowskich, których walutą jest euro, tworzące Eurosystem, prowadzą politykę pieniężną Unii (wyrok Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, pkt 49). Na mocy art. 282 ust. 4 TFUE EBC przyjmuje środki niezbędne do wykonywania swoich zadań zgodnie z art. 127–133 TFUE, 138 TFUE oraz z warunkami przewidzianymi w statutach ESBC i EBC.
W tych ramach zgodnie z art. 127 ust. 2 TFUE do ESBC należy określenie i realizowanie tej polityki.
W szczególności z art. 129 ust. 1 TFUE w związku z art. 12 ust. 1 protokołu w sprawie ESBC i EBC wynika, że Rada Prezesów określa politykę pieniężną Unii oraz że zarząd EBC realizuje tę politykę zgodnie z wytycznymi i postanowieniami Rady Prezesów.
Ponadto z art. 12 ust. 1 akapit trzeci tego protokołu wynika, że w zakresie uznanym za możliwy i odpowiedni EBC ma prawo zwracać się do krajowych banków centralnych o przeprowadzenie operacji stanowiących część zadań ESBC, ponieważ banki te na mocy art. 14 ust. 3 wspomnianego protokołu są zobowiązane do działania zgodnie z wytycznymi i instrukcjami EBC.
Ponadto art. 130 TFUE stanowi, że ESBC wykonuje swoje zadania określania i realizowania polityki pieniężnej Unii w sposób niezależny. Z brzmienia tego przepisu wynika, że przepis ów ma w założeniu chronić ESBC i jego organy decyzyjne przed wpływami zewnętrznymi, które mogą wchodzić w kolizję z wykonywaniem zadań, które powierzono ESBC w traktacie FUE i protokole w sprawie ESBC i EBC. Wspomniany przepis ma zatem na celu zasadniczo chronić ESBC przed wszelkimi formami nacisku politycznego, by umożliwić mu skuteczną realizację celów związanych z powierzonymi mu zadaniami, dzięki niezależnemu wykonywaniu specyficznych uprawnień, które w związku z tym przysługują mu na podstawie prawa pierwotnego (zob. podobnie wyrok Komisja/EBC, C‑11/00,
EU:C:2003:395
, pkt 134).
Zgodnie z określoną w art. 5 ust. 2 TUE zasadą powierzenia kompetencji ESBC powinien działać w granicach uprawnień, które zostały mu powierzone przez prawo pierwotne, i nie może wobec tego skutecznie przyjmować oraz realizować programu, który wykracza poza zakres przypisany przez prawo pierwotne do polityki pieniężnej. W celu zapewnienia poszanowania tej zasady akty ESBC podlegają, na przewidzianych przez traktaty warunkach, kontroli sądowej Trybunału (zob. podobnie wyrok Komisja/EBC, C‑11/00,
EU:C:2003:395
, pkt 135).
W tym względzie należy zauważyć, że traktat FUE nie zawiera szczegółowej definicji polityki pieniężnej. Określa on natomiast cele polityki pieniężnej i środki, którymi ESBC dysponuje w celu realizacji tej polityki (zob. podobnie wyrok Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, pkt 53).
Na mocy art. 127 ust. 1 TFUE i art. 282 ust. 2 TFUE głównym celem polityki pieniężnej Unii jest utrzymanie stabilności cen. Przepisy te przewidują ponadto, że ESBC, bez uszczerbku dla tego celu, wspiera ogólną politykę gospodarczą Unii, przyczyniając się do osiągnięcia określonych w art. 3 TUE celów Unii (zob. podobnie wyrok Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, pkt 54).
Cechą charakterystyczną protokołu w sprawie ESBC i EBC jest dokładne określenie mandatu, który służy przede wszystkim osiągnięciu celu polegającego na zapewnieniu stabilności cen. Szczególny charakter tego mandatu jest dodatkowo wzmocniony przez proces reform pewnych części statutów ESBC i EBC.
W odniesieniu do przypisanych ESBC przez prawo pierwotne środków służących do realizacji tych celów należy zaznaczyć, że rozdział IV protokołu w sprawie ESBC i EBC, który określa funkcje monetarne i operacje wykonywane przez ESBC, wymienia instrumenty, z których ESBC może skorzystać w ramach prowadzenia polityki pieniężnej.
– W przedmiocie rozgraniczenia polityki pieniężnej
Z orzecznictwa Trybunału wynika, że dla ustalenia, czy dany środek wchodzi w zakres polityki pieniężnej, należy odnieść się w szczególności do celów tego środka. Podjęte w ramach tego środka działania zmierzające do osiągnięcia tych celów są również istotne (zob. podobnie wyrok Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, pkt 53, 55).
W pierwszej kolejności – jak wynika z komunikatu prasowego – celem programu takiego jak ten w postępowaniach głównych jest zapewnienie zarówno odpowiedniej transmisji polityki pieniężnej, jak i jednolitości tej polityki.
Po pierwsze, cel polegający na zapewnieniu jednolitości polityki pieniężnej przyczynia się do osiągnięcia celów tej polityki, ponieważ zgodnie z art. 119 ust. 2 TFUE polityka ta powinna być „jednolita”.
Po drugie, cel zapewnienia odpowiedniej transmisji polityki pieniężnej umożliwia jednocześnie zachowanie jednolitości omawianej polityki i przyczynia się do osiągnięcia jej głównego celu, który polega na utrzymaniu stabilności cen.
Zdolność ESBC do wpływania na kształtowanie się cen poprzez jego decyzje w zakresie polityki pieniężnej zależy bowiem w znacznym stopniu od przekazania wyemitowanych przez niego na rynku pieniężnym sygnałów do różnych sektorów gospodarczych. W konsekwencji nieprawidłowe działanie mechanizmu transmisji polityki pieniężnej może spowodować nieskuteczność decyzji ESBC w części strefy euro i w związku z tym zaszkodzić jednolitości polityki pieniężnej. Dodatkowo skoro nieprawidłowe funkcjonowanie mechanizmu transmisji osłabia skuteczność przyjętych przez ESBC środków, dotyka to nieuchronnie także zdolności ESBC do zapewnienia stabilności cen. W rezultacie środki zmierzające do zachowania tego mechanizmu transmisji mogą zostać przypisane do głównego celu określonego w art. 127 ust. 1 TFUE.
Fakt, że program taki jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym może ewentualnie także przyczynić się do stabilności strefy euro, co wchodzi w zakres polityki gospodarczej (zob. podobnie wyrok Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, pkt 56), nie może podważyć tej analizy.
Środka z zakresu polityki pieniężnej nie można bowiem utożsamiać ze środkiem z zakresu polityki gospodarczej tylko z tej przyczyny, że może on mieć pośredni wpływ na stabilność strefy euro (zob. analogicznie wyrok Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, pkt 56).
W drugiej kolejności, w odniesieniu do przewidywanych działań służących osiągnięciu celów zamierzonych przez program taki jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym, bezsporne jest, że realizacja takiego programu wymaga bezwarunkowych transakcji monetarnych na rynkach wtórnych obligacji skarbowych.
Otóż ze znajdującego się w rozdziale IV protokołu w sprawie ESBC i EBC art. 18 ust. 1 tego protokołu wyraźnie wynika, że aby osiągnąć cele ESBC i wykonać swe zadania, które wynikają z prawa pierwotnego, EBC i krajowe banki centralne mogą zasadniczo dokonywać operacji na rynkach finansowych w formie kupna i sprzedaży bezwarunkowej papierów zbywalnych wyrażonych w euro. Oznacza to, że przewidziane przez Radę Prezesów w komunikacie prasowym operacje wykorzystują jeden z instrumentów polityki pieniężnej ustanowionych przez prawo pierwotne.
W odniesieniu do selektywnego charakteru ogłoszonego w komunikacie prasowym programu należy przypomnieć, że celem tego programu jest wyeliminowanie zaburzeń mechanizmu transmisji polityki pieniężnej powstałych w wyniku szczególnej sytuacji obligacji skarbowych wyemitowanych przez pewne państwa członkowskie. W tych okolicznościach sam fakt, że wspomniany program ogranicza się w szczególności do tych obligacji skarbowych, nie oznacza zatem, iż instrumenty, które ESBC wykorzystuje, nie są objęte zakresem polityki pieniężnej. Dodatkowo żadne z postanowień traktatu FUE nie zobowiązuje ESBC do dokonywania operacji na rynkach finansowych poprzez ogólne środki, które muszą znaleźć zastosowanie do wszystkich państw należących do strefy euro.
W oparciu o te informacje należy stwierdzić, że w świetle celów programu takiego jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym oraz przewidzianych działań zmierzających do osiągnięcia tych celów program taki jest objęty zakresem polityki pieniężnej.
Okoliczność, że realizacja takiego programu jest uzależniona od całkowitej zgodności z programami dostosowania makroekonomicznego EFSF lub ESM, nie jest w stanie zmienić tego wniosku.
Oczywiście nie można wykluczyć, że posiadający takie cechy charakterystyczne program skupu obligacji skarbowych może wzmacniać w sposób incydentalny zachętę do działania w zgodności z programami dostosowania i wspierać w ten sposób w pewnym stopniu realizację celów polityki gospodarczej, które programy te realizują.
Jednakże z takiego pośredniego wpływu nie wynika, że taki program należy traktować jako środek polityki gospodarczej, ponieważ zgodnie z art. 119 ust. 2 TFUE, art. 127 ust. 1 TFUE i art. 282 ust. 2 TFUE, bez uszczerbku dla celu polegającego na utrzymaniu stabilności cen, ESBC wspiera ogólną politykę gospodarczą w Unii.
Należy dodać, że poprzez uwarunkowanie, przy zachowaniu pełnej niezależności, realizacji programu ogłoszonego w komunikacie prasowym od całkowitej zgodności z programami dostosowania makroekonomicznego EFSF lub ESM, ESBC zapewnia, że jego polityka pieniężna nie daje państwom członkowskim, w których nabył on obligacje skarbowe, możliwości finansowania, która pozwoliłaby tym państwom odejść od programów dostosowania, którymi są one objęte. ESBC czuwa zatem nad tym, by podjęte przez niego środki polityki pieniężnej nie naruszały skuteczności polityki gospodarczej prowadzonej przez państwa członkowskie.
Ponadto skoro na podstawie art. 127 ust. 1 TFUE w związku z art. 119 ust. 3 TFUE ESBC jest zobowiązany przestrzegać zasady przewodniej, według której należy zapewnić zrównoważone finanse publiczne, warunki wprowadzone w programie takim jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym, dzięki którym można zapobiec sytuacji, w której program ten będzie przyczyniał się do zachęcenia państw członkowskich do pogorszenia ich sytuacji budżetowej, nie powinny oznaczać, że program ten przekracza wyznaczone przez prawo pierwotne ramy polityki pieniężnej.
Należy dodać, że całkowite przestrzeganie przez dane państwo członkowskie zobowiązań wynikających z programu dostosowania, którym państwo to jest objęte, nie stanowi w żadnym wypadku warunku wystarczającego do dokonania operacji przez ESBC w ramach programu takiego jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym, ponieważ takie przeprowadzenie operacji pozostaje ściśle uzależnione od wystąpienia zaburzeń mechanizmu transmisji polityki pieniężnej lub jednolitości tej polityki.
W związku z powyższym okoliczność, że skup obligacji skarbowych na rynku wtórnym pod warunkiem przestrzegania programu dostosowania makroekonomicznego może być traktowany jako należący do zakresu polityki gospodarczej, gdy jest wykonywany przez ESM (zob. podobnie wyrok Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, pkt 60), nie oznacza, że musi tak być w przypadku wykorzystywania tego instrumentu przez ESBC w ramach programu takiego jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym.
Różnica między celami realizowanymi przez ESM a tymi realizowanymi przez ESBC jest bowiem w tym względzie istotna. Z pkt 48–52 niniejszego wyroku wynika, że program będący przedmiotem postępowań głównych może zostać zrealizowany jedynie w stopniu koniecznym do utrzymania stabilności cen, natomiast podejmowanie działań przez ESM ma na celu samo w sobie zapewnienie stabilności strefy euro, przy czym ten ostatni cel nie dotyczy polityki pieniężnej (zob. podobnie wyrok Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, pkt 56).
Analiza ta prowadzi również do wykluczenia możliwości, że program taki jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym może służyć do obejścia przesłanek ograniczających działanie ESM na rynkach wtórnych. Operacje ESBC nie są bowiem podejmowane w celu zastąpienia działań ESM zmierzających do osiągnięcia jego celów, lecz, wprost przeciwnie, mają one być realizowane niezależnie i w oparciu o cele właściwe dla polityki pieniężnej.
– W przedmiocie proporcjonalności
Z art. 119 ust. 2 TFUE oraz art. 127 ust. 1 TFUE w związku z art. 5 ust. 4 TUE wynika, że wchodzący w zakres polityki pieniężnej program skupu obligacji może zostać skutecznie przyjęty i być realizowany jedynie wtedy, gdy środki, które wykorzystuje, są proporcjonalne do celów tej polityki.
W tej kwestii należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zasada proporcjonalności wymaga, aby akty prawne instytucji Unii były odpowiednie do realizacji zgodnych z prawem celów zamierzonych przez dane uregulowanie i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych celów (zob. podobnie wyrok Association Kokopelli, C‑59/11,
EU:C:2012:447
, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).
W odniesieniu do sądowej kontroli spełnienia tych przesłanek należy przyznać ESBC szeroki zakres uznania w kwestii podejmowania decyzji o charakterze technicznym oraz sporządzania prognozy i dokonywania złożonych ocen podczas opracowywania i realizacji programu dotyczącego operacji otwartego rynku takiego jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym (zob. analogicznie wyroki: Afton Chemical, C‑343/09,
EU:C:2010:419
, pkt 28; a także Billerud Karlsborg i Billerud Skärblacka, C‑203/12,
EU:C:2013:664
, pkt 35).
Jednakże w przypadkach, gdy instytucji Unii przysługuje szeroki zakres uznania, podstawowego znaczenia nabiera kontrola przestrzegania pewnych gwarancji proceduralnych. Do gwarancji tych zalicza się ciążący na ESBC obowiązek zbadania w sposób staranny i bezstronny wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy oraz uzasadnienie w wystarczający sposób swojej decyzji.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, o ile wymagane zgodnie z art. 296 ust. 2 TFUE uzasadnienie aktu prawnego Unii winno ukazywać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie autora, który wydał dany akt, tak aby umożliwić zainteresowanym poznanie powodów przyjęcia danego środka, a Trybunałowi dokonanie jego kontroli, o tyle nie jest wymagane, by owo uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności prawne lub faktyczne. Przestrzeganie obowiązku uzasadnienia powinno być ponadto oceniane pod kątem nie tylko brzmienia aktu, ale także jego kontekstu, jak również całości przepisów prawa regulujących daną dziedzinę (zob. podobnie wyrok Komisja/Rada, C‑63/12,
EU:C:2013:752
, pkt 98, 99 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie, nawet jeśli badanie przestrzegania obowiązku uzasadnienia może zostać dokonane jedynie na podstawie oficjalnie przyjętej decyzji, to jednak należy zauważyć, że komunikat prasowy, a także projekty aktów prawnych badane podczas posiedzenia Rady Prezesów, na którym przyjęto ten komunikat, umożliwiają ustalenie kluczowych elementów programu takiego jak ten ogłoszony we wspomnianym komunikacie i pozwalają na przeprowadzenie kontroli przez Trybunał.
W odniesieniu do, po pierwsze, zdolności programu takiego jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym do osiągnięcia realizowanych przez ESBC celów, z komunikatu tego oraz udzielonych przez EBC wyjaśnień wynika, że program ów oparty jest na analizie sytuacji gospodarczej strefy euro, zgodnie z którą na dzień ogłoszenia wspomnianego programu stopy procentowe obligacji skarbowych poszczególnych państw należących do strefy euro podlegały dużym wahaniom i wykazywały ogromne dysproporcje. Zdaniem EBC dysproporcje te nie polegają wyłącznie na różnicach makroekonomicznych pomiędzy tymi państwami, lecz znajdują po części swoje źródło w wymogu nadmiernych premii z tytułu ryzyka dotyczących emitowanych przez pewne państwa członkowskie obligacji, które to premie mają na celu pokrycie ryzyka rozpadu strefy euro.
Ta szczególna sytuacja może mocno osłabić mechanizm transmisji polityki pieniężnej ESBC i doprowadzić do rozdrobnienia warunków refinansowania banków i kosztów kredytu, które to rozdrobnienie może bardzo ograniczyć skuteczność oddziaływania ESBC na gospodarkę w znacznej części strefy euro.
Biorąc pod uwagę informacje przekazane Trybunałowi w ramach niniejszego postępowania, nie wydaje się, by ta analiza sytuacji gospodarczej strefy euro na dzień ogłoszenia programu będącego przedmiotem postępowań głównych była dotknięta oczywistym błędem w ocenie.
W związku z tym wskazana przez sąd odsyłający okoliczność, że ta uzasadniona analiza jest kwestionowana, jako taka nie wystarcza do podważenia tego wniosku, bowiem – zważywszy na kontrowersyjny charakter, który zazwyczaj wykazują kwestie polityki pieniężnej, i szeroki zakres uznania ESBC – od ESBC nie można wymagać więcej niż wykorzystania jego znawstwa gospodarczego i niezbędnych środków technicznych, którymi dysponuje, do przeprowadzenia tej analizy z należytą starannością i dokładnością.
W opisanej w pkt 72 i 73 niniejszego wyroku sytuacji skup obligacji skarbowych danych państw członkowskich na rynkach wtórnych ze stopami procentowymi uważanymi przez EBC za zbyt wysokie może przyczynić się tymczasem do obniżenia tych stóp i rozwiać nieuzasadnione obawy rozpadu strefy euro, i w ten sposób przyczynić się do wycofania, a nawet do zaniku nadmiernych premii z tytułu ryzyka.
W tym kontekście ESBC słusznie uznał, że takie kształtowanie się stóp procentowych może ułatwić transmisję polityki pieniężnej ESBC i zapewnić jednolitość tej polityki.
Bezsporne jest zatem, że stopy procentowe obligacji skarbowych danego państwa odgrywają zasadniczą rolę w ustalaniu stóp procentowych mających zastosowanie wobec różnych podmiotów gospodarczych tego państwa, dla wartości portfeli instytucji finansowych posiadających takie obligacje i dla zdolności tych instytucji do zapewnienia płynności. W związku z tym poprzez wyeliminowanie lub zmniejszenie wymaganych nadmiernych premii z tytułu ryzyka dotyczących obligacji skarbowych danego państwa członkowskiego można zapobiec powodowanym przez ich zmienność i wysokość utrudnieniom transmisji skutków decyzji z zakresu polityki pieniężnej ESBC na gospodarkę tego państwa i podważeniu jednolitości tej polityki.
Stwierdzenie EBC, zgodnie z którym samo ogłoszenie programu będącego przedmiotem postępowań głównych wystarczyło do uzyskania pożądanego efektu, a mianowicie przywrócenia mechanizmu transmisji polityki pieniężnej i jednolitości tej polityki, nie zostało zresztą zakwestionowane w toku niniejszego postępowania.
Z powyższych rozważań wynika, że w sytuacji gospodarczej takiej jak ta wskazana przez EBC na dzień ogłoszenia komunikatu prasowego ESBC mógł słusznie uznać, że program taki jak ten ogłoszony w tym komunikacie może przyczynić się do osiągnięcia realizowanych przez ESBC celów, a zatem do utrzymania stabilności cen.
W tych okolicznościach należy w drugiej kolejności zbadać, czy program taki nie wykracza w sposób oczywisty poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych celów.
W tym względzie należy zauważyć, że z treści komunikatu prasowego wyraźnie wynika, iż program będący przedmiotem postępowań głównych pozwala na skup obligacji skarbowych na rynkach wtórnych, jedynie jeżeli skup ten jest konieczny do osiągnięcia celów tego programu, oraz że skup ten zostanie zakończony w momencie osiągnięcia tych celów.
Należy również wskazać, że po ogłoszeniu w komunikacie prasowym programu będącego przedmiotem postępowań głównych nastąpi w razie potrzeby drugi etap, to jest na realizacja tego programu, który to etap będzie podlegać szczegółowej ocenie pod względem wymogów polityki pieniężnej.
Należy ponadto stwierdzić, że ponad dwa lata po ogłoszeniu programu będącego przedmiotem postępowań głównych program ten nie został zrealizowany, ponieważ Rada Prezesów uznała, że jego zastosowanie nie jest uzasadnione sytuacją gospodarczą strefy euro.
Poza ścisłym uzależnieniem realizacji programu takiego jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym od celów, do których on zmierza, należy wskazać, że możliwy zakres tego programu podlega wielu ograniczeniom.
Otóż ESBC może nabyć w ramach takiego programu wyłącznie obligacje skarbowe państw członkowskich podlegających programowi dostosowania makroekonomicznego, które to państwa odzyskały dostęp do rynku obligacji. Ponadto program taki jak ten będący przedmiotem postępowań głównych koncentruje się na obligacjach skarbowych z terminem zapadalności krótszym niż trzy lata, przy czym ESBC zastrzega sobie możliwość odsprzedaży nabytych obligacji w każdym momencie.
Z informacji tych wynika, że po pierwsze, program taki jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym dotyczy ostatecznie jedynie ograniczonej części obligacji skarbowych wyemitowanych przez państwa należące do strefy euro, a więc zobowiązania, które EBC może powziąć podczas realizacji tego programu, są w istocie ściśle ograniczone. Po drugie, program taki może znaleźć zastosowanie, jedynie gdy sytuacja niektórych z tych państw uzasadniała już podjęcie przez ESM działań, które są nadal w toku.
W tych okolicznościach program, którego skala jest w ten sposób ograniczona, może skutecznie zostać przyjęty przez ESBC bez ustalania limitów ilościowych przed jego realizacją, zwłaszcza że ograniczenie takie może osłabić skuteczność tego programu.
Dodatkowo ze względu na wątpliwości sądu odsyłającego w zakresie selektywności takiego programu należy przypomnieć, że celem tego programu jest wyeliminowanie zaburzeń polityki pieniężnej ESBC powstałych przez szczególną sytuację obligacji pewnych państw członkowskich. W tej sytuacji ESBC mógł uznać, że selektywny program skupu obligacji może być niezbędny do usunięcia tych zakłóceń poprzez skupienie działań ESBC na tych częściach strefy euro, które są szczególnie dotknięte tymi zakłóceniami, unikając w ten sposób niepotrzebnego zwiększenia zasięgu tego programu poza to, co jest konieczne do osiągnięcia jego celów, czy też unikając zmniejszenia jego skuteczności.
Należy ponadto stwierdzić, że program taki jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym identyfikuje państwa członkowskie, których obligacje mogą zostać nabyte, na podstawie kryteriów związanych z realizowanymi celami, a nie w następstwie arbitralnego wyboru.
W trzeciej kolejności należy zauważyć, że ESBC wyważył różne wchodzące w grę interesy w taki sposób, by skutecznie zapobiec niedogodnościom, które mogą wystąpić podczas realizacji omawianego programu i które są oczywiście nieproporcjonalne w stosunku do celów, do których osiągnięcia taki program dąży.
Z powyższych rozważań wynika, że program taki jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym nie narusza zasady proporcjonalności.
W przedmiocie art. 123 ust. 1 TFUE
Sąd odsyłający ma wątpliwości w przedmiocie zgodności z art. 123 ust. 1 TFUE programu skupu obligacji skarbowych na rynkach wtórnych takiego jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym.
Z brzmienia art. 123 ust. 1 TFUE wynika, że postanowienie to zakazuje EBC i bankom centralnym państw członkowskich udzielania pożyczek na pokrycie deficytu lub jakichkolwiek innych kredytów organom oraz podmiotom publicznym Unii i państw członkowskich oraz nabywania od nich bezpośrednio ich papierów dłużnych (wyrok Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, pkt 123).
W rezultacie wspomniane postanowienie zakazuje ESBC udzielania jakiejkolwiek pomocy finansowej państwom członkowskim (zob. podobnie wyrok Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, pkt 132), nie wykluczając jednak zasadniczo możliwości nabycia przez ESBC od wierzycieli takiego państwa wcześniej wyemitowanych przez to państwo papierów wartościowych.
Zatem art. 18 ust. 1 protokołu w sprawie ESBC i EBC pozwala ESBC – dla zrealizowania jego celów i wykonania jego zadań – na przeprowadzenie operacji na rynkach finansowych między innymi w formie kupna i sprzedaży bezwarunkowej papierów zbywalnych, które obejmują obligacje skarbowe, nie uzależniając tego uprawnienia od żadnych szczególnych warunków, chyba że uchybia ono samemu charakterowi operacji otwartego rynku.
Niemniej ESBC nie może skutecznie nabyć obligacji skarbowych na rynkach wtórnych na warunkach, które przyniosłyby jego operacjom w praktyce taki sam skutek jak w przypadku bezpośredniego nabycia obligacji skarbowych od organów i podmiotów publicznych państw członkowskich, podważając w ten sposób skuteczność ustanowionego w art. 123 ust. 1 TFUE zakazu.
Ponadto w celu określenia form skupu obligacji skarbowych, które są zgodne z tym postanowieniem, należy uwzględnić zamierzony przez ten przepis cel (zob. analogicznie wyrok Pringle, C‑370/12,
EU:C:2012:756
, pkt 133).
W tym względzie należy przypomnieć, że zakaz przewidziany w art. 123 TFUE ma źródło w art. 104 traktatu WE (obecnie art. 101 WE), dodanym na mocy traktatu z Maastricht.
Otóż z dokumentów z prac nad tym ostatnim traktatem wynika, że celem art. 123 TFUE jest zachęcenie państw członkowskich do prowadzenia zrównoważonej polityki budżetowej przy równoczesnym unikaniu sytuacji, w której finansowanie w ramach polityki pieniężnej deficytu budżetowego lub uprzywilejowany dostęp władz publicznych do rynków finansowych prowadziłyby do nadmiernego zadłużenia lub deficytu budżetowego państw członkowskich (zob. projekt traktatu zmieniającego Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą w celu ustanowienia unii gospodarczej i walutowej,
Biuletyn Wspólnot Europejskich
, dodatek 2/91, s. 22, 52).
W tych okolicznościach, jak wynika z motywu siódmego rozporządzenia Rady nr 3603/93 z dnia 13 grudnia 1993 r. określającego definicje w celu zastosowania zakazów określonych w art. [123 TFUE] i art. [125 ust. 1 TFUE] (
Dz.U L 332, s. 1
), zakupy poczynione na rynkach wtórnych nie mogą być zasadnie wykorzystywane do obejścia realizowanego przez art. 123 TFUE celu.
W związku z powyższym, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 227 opinii, gdy EBC dokonuje skupu obligacji skarbowych na rynkach wtórnych, musi on zapewnić swoim operacjom odpowiednie gwarancje w celu pogodzenia tych operacji z wynikającym z art. 123 ust. 1 TFUE zakazem monetyzacji długu.
W odniesieniu do programu takiego jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym należy w pierwszej kolejności wskazać, że ESBC jest upoważniony w ramach takiego programu do skupu obligacji skarbowych nie bezpośrednio od organów i podmiotów publicznych państw członkowskich, lecz jedynie pośrednio na rynkach wtórnych. Operacje ESBC przewidziane przez program taki jak ten będący przedmiotem postępowań głównych nie mogą zatem być traktowane jako środek pomocy finansowej dla danego państwa członkowskiego.
W związku z tym w drugiej kolejności należy podkreślić, że operacje ESBC mogłyby wywrzeć w praktyce taki sam skutek jak w przypadku bezpośredniego nabycia obligacji skarbowych od organów i podmiotów publicznych państw członkowskich, gdyby podmioty mogące nabyć obligacje skarbowe na rynku pierwotnym miały pewność, że ESBC będzie wykupywać te obligacje w terminie i na warunkach umożliwiających tym podmiotom działanie de facto jako pośrednicy ESBC dla skupu bezpośredniego wspomnianych obligacji od organów i podmiotów publicznych danego państwa członkowskiego.
Tymczasem z udzielonych przez EBC w ramach niniejszego postępowania wyjaśnień wynika, że realizacja programu takiego jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym powinna podlegać warunkom mającym na celu uniknięcie sytuacji, w której operacje dokonane przez ESBC na rynkach wtórnych mają taki sam skutek jak w przypadku bezpośredniego nabycia obligacji skarbowych na rynkach pierwotnych.
W tym kontekście z projektów decyzji i wytycznych przedstawionych przez EBC w ramach niniejszego postępowania wynika, że Rada Prezesów powinna być uprawniona do decydowania o zakresie, rozpoczęciu, kontynuowaniu i zawieszeniu przewidzianych przez taki program operacji na rynkach wtórnych. Ponadto EBC wyjaśnił Trybunałowi, że ESBC zamierza, po pierwsze, przestrzegać najkrótszego terminu między emisją papieru wartościowego na rynek pierwotny a jego wykupem na rynkach wtórnych i, po drugie, nie ogłaszać wcześniej jego decyzji o dokonywaniu takich wykupów lub o przewidywanej wielkości wykupu.
Ze względu na to, że gwarancje te pozwalają uniknąć zmieniania warunków emisji obligacji skarbowych w wyniku pewności, że po emisji tych obligacji zostaną one wykupione przez ESBC, umożliwiają one wykluczenie, że realizacja programu takiego jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym wywoła w praktyce taki sam skutek jak w przypadku bezpośredniego nabycia obligacji skarbowych od organów i podmiotów publicznych państw członkowskich.
Wprawdzie pomimo tych gwarancji operacje ESBC nadal mogą, jak zauważył sąd odsyłający, wywierać pewien wpływ na funkcjonowanie pierwotnych i wtórnych rynków obligacji skarbowych, niemniej okoliczność ta nie jest decydująca, ponieważ wpływ ten stanowi, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 259 opinii, nierozerwalny skutek skupu na rynkach wtórnych, na który pozwala traktat FUE, skutek zresztą konieczny do umożliwienia efektywnego korzystania z tego skupu w ramach polityki pieniężnej.
W trzeciej kolejności program taki jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym obchodziłby przypomniany w pkt 100 niniejszego wyroku cel art. 123 ust. 1 TFUE, gdyby program ten pozbawiał dane państwa członkowskie zachęty do prowadzenia zrównoważonej polityki budżetowej. Z art. 119 ust. 2 TFUE, art. 127 ust. 1 TFUE i art. 282 ust. 2 TFUE wynika, że bez uszczerbku dla celu polegającego na stabilności cen, ESBC wspiera ogólną politykę gospodarczą w Unii. W rezultacie prowadzone przez ESBC na podstawie art. 123 TFUE działania nie mogą naruszać skuteczności tych polityk poprzez pozbawienie danych państw członkowskich zachęty do prowadzenia zrównoważonej polityki budżetowej.
Zresztą prowadzenie polityki pieniężnej oznacza stałe oddziaływanie na stopy procentowe i warunki refinansowania banków, co nieuchronnie wywołuje skutki w zakresie warunków finansowania deficytu publicznego państw członkowskich.
W każdym razie należy stwierdzić, że cechy charakterystyczne programu takiego jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym wykluczają możliwość uznania tego programu za pozbawiający państwa członkowskie zachęty do prowadzenia zrównoważonej polityki budżetowej.
W tym względzie należy wpierw przypomnieć, że wspomniany program przewiduje skup obligacji skarbowych jedynie wtedy, gdy jest to konieczne dla zachowania mechanizmu transmisji polityki pieniężnej i jednolitości tej polityki, oraz że skup ten zostanie zakończony w momencie osiągnięcia tych celów.
To ograniczenie dokonywania operacji przez ESBC oznacza, po pierwsze, że państwa członkowskie nie mogą ustanawiać własnej polityki budżetowej, opierając się na pewności wykupu przez ESBC w przyszłości ich obligacji skarbowych na rynkach wtórnych, i po drugie, że ten sam program nie może być realizowany w sposób, który niezależnie od różnic w odniesieniu do sytuacji makroekonomicznej i budżetowej państw członkowskich należących do strefy euro prowadziłby do harmonizacji stóp procentowych ich obligacji skarbowych.
Przyjęcie i realizacja takiego programu nie pozwalają zatem państwom członkowskim ani na przyjęcie polityki budżetowej, która nie uwzględniałaby faktu, że w przypadku deficytu należy poszukiwać finansowania na rynkach, ani na ochronę przed konsekwencjami kształtowania się w tym względzie ich sytuacji makroekonomicznej lub budżetowej.
W drugiej kolejności należy wskazać, że program taki jak ten będący przedmiotem postępowań głównych wyposażony jest w szereg gwarancji, których celem jest ograniczenie jego wpływów na zachętę do prowadzenia zrównoważonej polityki budżetowej.
W ten sposób, ograniczając ten program do pewnego rodzaju obligacji emitowanych wyłącznie przez państwa członkowskie uczestniczące w programie dostosowania strukturalnego i które odzyskały dostęp do rynku obligacji, EBC w rzeczywistości zmniejszył ilość obligacji skarbowych podlegających nabyciu w ramach wspomnianego programu i w związku z tym ograniczył zakres skutków owego programu dla warunków finansowania państw należących do strefy euro.
Ponadto konsekwencje programu takiego jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym w zakresie zachęty do prowadzenia zrównoważonej polityki pieniężnej są także ograniczone przez uprawnienie ESBC do odsprzedaży obligacji w każdym momencie. Wynika stąd bowiem, że skutki wycofania tych obligacji z rynków są potencjalnie tymczasowe. Uprawnienie to pozwala również ESBC na dostosowanie jego programu w zależności od postawy danych państw członkowskich, w szczególności poprzez ograniczenie lub zawieszenie skupu obligacji skarbowych, jeżeli państwo członkowskie zmieni swoje postępowanie w zakresie emisji i wyemituje większą liczbę obligacji o krótkim terminie zapadalności w celu finansowania swojego budżetu obligacjami kwalifikującymi się do operacji podejmowanych przez ESBC.
Okoliczność, że ESBC ma również możliwość zachowania nabytych obligacji do czasu upłynięcia ich terminu zapadalności, nie odgrywa w tym względzie znaczącej roli, ponieważ możliwość ta jest uzależniona od konieczności podjęcia takiego działania, aby osiągnąć zamierzone cele, a przy tym w żadnym wypadku nie pozwala ona zaangażowanym podmiotom gospodarczym mieć pewność, że ESBC skorzysta z tego uprawnienia. Należy także zauważyć, że praktyka taka nie jest w żaden sposób wyłączona przez art. 18 ust. 1 protokołu w sprawie ESBC i EBC i że nie oznacza ona zwolnienia państwa członkowskiego będącego emitentem z zapłaty jego długu w momencie upłynięcia termin zapadalności obligacji.
Ponadto poprzez planowanie skupu obligacji skarbowych emitowanych jedynie przez państwa członkowskie, które odzyskały dostęp do rynku obligacji, ESBC wyłącza w praktyce z przewidywanego programu te państwa członkowskie, których sytuacja finansowa będzie tak słaba, że nie będą one w stanie uzyskać dostępu do finansowania na rynku.
Wreszcie uzależnienie skupu obligacji skarbowych od całkowitego przestrzegania programów dostosowania strukturalnego, którym podlegają dane państwa członkowskie, wyklucza, by program taki jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym zachęcał te państwa do zrezygnowania z konsolidacji ich finansów publicznych ze względu na możliwości finansowania, które mogłaby przynieść realizacja takiego programu.
Z powyższego wynika, że program taki jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym nie pozbawia danych państw członkowskich zachęty do prowadzenia zrównoważonej polityki budżetowej. W związku z tym art. 123 ust. 1 TFUE nie zakazuje ESBC przyjęcia takiego programu i jego realizacji, pod warunkiem że operacje podejmowane przez ESBC nie będą miały tego samego skutku co w przypadku bezpośredniego nabycia obligacji skarbowych od organów i podmiotów publicznych państw członkowskich.
Szczegółowo wskazane przez sąd odsyłający cechy charakterystyczne takiego programu, które nie zostały wspomniane w przedstawionej w powyższych punktach analizie, nie podważają tego wniosku.
Okoliczność, że program ten – w przypadku jego ustanowienia – naraża EBC na istotne ryzyko strat, nie osłabia w żaden sposób gwarancji, które są stosowane we wspomnianym programie w celu uniknięcia pozbawienia państw członkowskich zachęty do prowadzenia zrównoważonej polityki budżetowej.
W tym względzie należy wskazać, że gwarancje te mogą także zmniejszyć ponoszone przez EBC ryzyko strat.
Ponadto należy zauważyć, że bank centralny taki jak EBC jest zobowiązany do podejmowania decyzji, które, tak jak operacje otwartego rynku, niosą ze sobą nieodłączne ryzyko strat, oraz że art. 33 protokołu w sprawie ESBC i EBC dokładnie reguluje sposób podziału strat EBC, bez szczegółowego wskazywania ryzyka, które EBC jest upoważniony podejmować, aby zrealizować cele polityki pieniężnej.
Ponadto nawet jeśli rezygnacja z uprzywilejowanego traktowania naraża ewentualnie EBC na poniesienie straty wynikłej z zaniżenia wartości, o którym zdecydowali pozostali wierzyciele danego państwa członkowskiego, to należy stwierdzić, że chodzi tutaj o ryzyko nierozerwalnie związane ze skupem obligacji na rynkach wtórnych, czyli operacji, na którą zezwalają autorzy traktatów, bez wymogu przyznania EBC statusu uprzywilejowanego wierzyciela.
W świetle całości powyższych rozważań na postawione pytania prejudycjalne należy udzielić odpowiedzi, iż art. 119 TFUE, art. 123 ust. 1 TFUE oraz art. 127 ust. 1 i 2 TFUE, a także art. 17–24 protokołu w sprawie ESBC i EBC należy rozumieć w ten sposób, że upoważniają one ESBC do przyjęcia programu skupu obligacji skarbowych na rynkach wtórnych takiego jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniach głównych niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniach głównych, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 119 TFUE, art. 123 ust. 1 TFUE oraz art. 127 ust. 1 i 2 TFUE, a także art. 17–24 protokołu (nr 4) w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego należy rozumieć w ten sposób, że upoważniają one Europejski System Banków Centralnych (ESBC) do przyjęcia programu skupu obligacji skarbowych na rynkach wtórnych takiego jak ten ogłoszony w komunikacie prasowym, o którym mowa w protokole z 340. posiedzenia Rady Prezesów Europejskiego Banku Centralnego (EBC) z dnia 5 i 6 września 2012 r.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.