CELEX: 62011CJ0530
Nesplnenie povinnosti členským štátom
Účasť verejnosti na rozhodovacom procese a prístup k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia
Pojem ‚nie nedostupne drahé‘ trovy súdneho konania

Európska komisia svojou žalobou navrhuje Súdnemu dvoru, aby rozhodol, že Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska si tým, že úplne neprebralo a správne neuplatňovalo článok 3 bod 7 a článok 4 bod 4 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/35/ES z 26. mája 2003, ktorou sa ustanovuje účasť verejnosti pri navrhovaní určitých plánov a programov týkajúcich sa životného prostredia, a ktorou sa menia a dopĺňajú s ohľadom na účasť verejnosti a prístup k spravodlivosti smernice Rady 85/337/EHS a 96/61/ES (
Ú. v. EÚ L 156, s. 17
; Mim. vyd. 15/007, s. 466), nesplnilo povinnosti, ktoré mu z tejto smernice vyplývajú.
Právny rámec
Aarhuský dohovor
Dohovor o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia, ktorý bol podpísaný 25. júna 1998 a schválený v mene Európskeho spoločenstva rozhodnutím Rady 2005/370/ES zo 17. februára 2005 (
Ú. v. EÚ L 124, s. 1
, ďalej len „Aarhuský dohovor“), vo svojej preambule stanovuje:
„…
uznávajúc tiež, že každý človek má právo na život v životnom prostredí, ktoré je postačujúce na zachovanie jeho zdravia a dosiahnutie blahobytu, a súčasne je povinnosťou každého, jednotlivo aj spoločne s inými, chrániť a zlepšovať životné prostredie v prospech súčasných i budúcich generácií,
s ohľadom na to, že na zabezpečenie tohto práva a na splnenie tejto povinnosti občania musia mať prístup k informáciám, musia mať právo podieľať sa na rozhodovacom procese a musia mať prístup k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia a v tomto smere uznávajúc, že občania môžu potrebovať pomoc pri vykonávaní svojich práv,
…
zohľadňujúc to, že pre verejnosť, vrátane organizácií, musia byť prístupné účinné súdne mechanizmy tak, aby boli chránené ich zákonné záujmy a dodržiavané právne normy,
…“
Článok 1 Aarhuského dohovoru s názvom „Cieľ“ stanovuje:
„Každá strana bude zaručovať práva na prístup k informáciám, účasť verejnosti na rozhodovacom procese a prístup k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia v súlade s ustanoveniami tohto dohovoru, s cieľom prispieť k ochrane práva každého človeka, príslušníka tejto i budúcich generácií, žiť v životnom prostredí, ktoré je postačujúce pre zachovanie jeho zdravia a dosiahnutie blahobytu.“
Článok 3 tohto dohovoru, nazvaný „Všeobecné ustanovenia“, vo svojom odseku 8 stanovuje:
„Každá strana zabezpečí, aby osoby, ktoré uplatňujú svoje práva v súlade s ustanoveniami tohto dohovoru, neboli za to trestané, pokutované, prenasledované alebo akýmkoľvek spôsobom obťažované. Toto ustanovenie neovplyvňuje právo vnútroštátnych súdov udeliť primerané poplatky v súdnom konaní.“
Článok 9 tohto dohovoru, nazvaný „Prístup k spravodlivosti“, stanovuje:
„1.   Každá strana v rámci svojho vnútroštátneho práva zabezpečí, aby každý, kto sa domnieva, že jeho žiadosť o informácie na základe článku 4 zostala nepovšimnutá, bola neoprávnene zamietnutá, či už čiastočne, alebo úplne, neprimerane zodpovedaná alebo sa s ňou nenaložilo tak, ako sa malo v súlade s ustanoveniami uvedeného článku, mal prístup k procesu preskúmaniu pred súdom alebo iným nezávislým a nestranným orgánom ustanoveným zákonom.
V tých prípadoch, keď strana umožní takéto opravné prostriedky pred súdom, zabezpečí, aby táto osoba mala tiež prístup k rýchlemu konaniu stanovenému zákonom, a to zdarma či za nízky poplatok, k novému prejednaniu orgánu verejnej moci alebo preskúmaniu iným nezávislým a nestranným orgánom, iným ako súd.
…
2.   Každá strana, v rámci svojho vnútroštátneho práva, zabezpečí, aby členovia zainteresovanej verejnosti:
a)
majúci dostatočný záujem alebo, alternatívne,
b)
ak pretrváva porušovanie ich práva v prípadoch, kde to právne predpisy strany upravujúce správne konanie požadujú ako predbežnú podmienku,
mali prístup k procesu preskúmania pred súdom a/alebo iným nezávislým a nestranným orgánom ustanoveným na základe zákona s cieľom napadnúť vecnú a procesnú zákonnosť akéhokoľvek rozhodnutia, úkonu alebo opomenutia, podliehajúc článku 6 a v prípadoch stanovených vnútroštátnym právom a bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odseku 3, a iným relevantným ustanoveniam tohto dohovoru.
…
3.   Naviac, bez toho, aby boli dotknuté procesy preskúmania uvedené v odsekoch 1 a 2, každá strana zabezpečí, ak sú splnené podmienky uvedené v jej vnútroštátnom práve, ak sú nejaké, aby členovia verejnosti mali prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia.
4.   Naviac, bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odseku 1, postupy uvedené v odsekoch 1, 2 a 3 zabezpečia zodpovedajúcu a účinnú nápravu vrátane prikázaných úľav, ak sú vhodné, a musia byť primerané, spravodlivé, včasné a nie nedostupne drahé. …
5.   S cieľom posilniť účinnosť ustanovení tohto článku každá strana zabezpečí, aby bola verejnosť informovaná o prístupe k správnemu a súdnemu preskúmaniu, a zváži vytvorenie vhodných podporných mechanizmov s cieľom odstrániť alebo znížiť finančné a iné bariéry v prístupe k spravodlivosti.“
Právo Únie
S cieľom prispieť k splneniu záväzkov vyplývajúcich z Aarhuského dohovoru článok 3 bod 7 a článok 4 bod 4 smernice 2003/35 doplnili jednak článok 10a do smernice Rady 85/337/ES z 27. júna 1985 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie (
Ú. v. ES L 175, s. 40
; Mim. vyd. 15/001, s. 248) a jednak článok 15a do smernice Rady 96/61/ES z 24. septembra 1996 o integrovanej prevencii a kontrole znečisťovania životného prostredia (
Ú. v. ES L 257, s. 26
; Mim. vyd. 15/003, s. 80), kodifikovanej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2008/1/ES z 15. januára 2008 o integrovanej prevencii a kontrole znečisťovania životného prostredia (
Ú. v. EÚ L 24, s. 8
).
Tieto články 10a a 15a, ktoré majú v podstate rovnaké znenie, stanovujú:
„Členské štáty zaistia, aby v súlade s príslušným vnútroštátnym právnym systémom, dotknutá verejnosť:
a)
ktorá má dostatočný záujem, alebo
b)
ak pretrváva porušovanie práva v prípadoch, kde to právne predpisy členského štátu upravujúce správne konanie požadujú ako predbežnú podmienku,
mala prístup k opravným prostriedkom pred súdom alebo iným nezávislým a nestranným orgánom ustanoveným na základe zákona s cieľom napadnúť vecnú a procesnú zákonnosť akéhokoľvek rozhodnutia, skutku alebo nečinnosti, ktoré sú predmetom ustanovení tejto smernice o účasti verejnosti.
…
O tom, čo predstavuje dostatočný záujem a porušovanie práva, rozhodnú členské štáty v súlade s cieľom poskytnúť dotknutej verejnosti široký prístup k spravodlivosti. …
Ustanovenia tohto článku nevylučujú možnosť predbežného preskúmania správnym orgánom a nie je nimi dotknutá požiadavka uplatnenia správnych opravných prostriedkov pred súdnymi opravnými prostriedkami…
Každé takéto konanie musí byť primerané, spravodlivé, včasné a nie nedostupne drahé.
…“
Konanie pred podaním žaloby
Komisii bola predložená sťažnosť, na základe ktorej Spojené kráľovstvo nerešpektovalo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 3 bodu 7 a článku 4 bodu 4 smernice 2003/35, v rozsahu, v akom tieto ustanovenia ukladajú, aby súdne konania neboli nedostupne drahé. Dňa 23. októbra 2007 Komisia vyzvala tento členský štát, aby jej v tomto ohľade predložil svoje pripomienky.
Keďže poskytnuté odpovede Komisia nepovažovala za uspokojivé, zaslala mu 22. marca 2010 odôvodnené stanovisko, v ktorom dospela k záveru, že Spojené kráľovstvo porušilo svoje povinnosti, a uložila mu povinnosť prijať nevyhnutné opatrenia na nápravu v lehote dvoch mesiacov.
Keďže ani odpoveď Spojeného kráľovstva z 19. júla 2010 nepovažovala Komisia za uspokojivú, podala túto žalobu.
Uznesením predsedu Súdneho dvora zo 4. mája 2012 bolo Dánskemu kráľovstvu a Írsku povolené vstúpiť do konania ako vedľajší účastníci na podporu návrhov Spojeného kráľovstva.
O žalobe
Komisia prostredníctvom rôznych tvrdení predkladá jedinú výhradu založenú na neprebratí alebo v každom prípade nesprávnom prebratí článku 3 bodu 7 a článku 4 bodu 4 smernice 2003/35 v rozsahu, v akom stanovujú, že dotknuté súdne konania nesmú byť nedostupne drahé (ďalej len „požiadavka, aby dotknuté súdne konania neboli nedostupne drahé“).
Argumentácia účastníkov konania
Vo svojej žalobe Komisia tvrdí, že prebratie smernice sa nesmie uskutočniť prostredníctvom judikatúry (rozsudok zo 16. júla 2009, Komisia/Írsko,
C-427/07, Zb. s. I-6277
, body 93 a 94) a že v každom prípade judikatúra, na ktorú sa Spojené kráľovstvo odvoláva, nerešpektuje požiadavku, aby dotknuté súdne konania neboli nedostupne drahé.
Pokiaľ ide o námietku neprípustnosti Spojeného kráľovstva voči tvrdeniam Komisie týkajúcim sa definície a kritérií na posúdenie tejto požiadavky, Komisia tvrdí, že ju nemožno prijať, keďže tieto otázky boli aj predmetom konania pred podaním žaloby, a to vzhľadom na samotný predmet uvádzanej výhrady. To platí aj pre tvrdenia týkajúce sa zohľadnenia značnej výšky advokátskych odmien.
Komisia ďalej tvrdí, že požiadavka, aby dotknuté súdne konania neboli nedostupne drahé, sa týka jednak nákladov na konanie, jednak odmien advokáta žalobcu, ostatných nákladov, ktorým môže byť vystavený, ako aj všetkých výdavkov vzniknutých v dôsledku prípadných predchádzajúcich konaní a že vyžaduje, aby tieto rôzne výdavky boli rozumne predvídateľné, čo sa týka tak ich princípu, ako aj ich výšky.
Pokiaľ ide o režim trov konania a osobitne možnosť vnútroštátneho súdu nariadiť „ochranné opatrenia v oblasti trov konania“, ktoré v počiatočnom štádiu konania umožnia obmedziť prípadné budúce trovy konania, Komisia sa domnieva, že v Anglicku a vo Walese napriek kritériám na posúdenie zakotveným v rozsudku Court of Appeal R (Corner House Research)/Secretary of State for Trade & Industry ([2005] 1 W.L.R 2600) je judikatúra naďalej protichodná a vytvára právnu neistotu. Navyše súdy takéto opatrenia nariaďovali len zriedkavo. Pokiaľ ide o rozsudok Court of Appeal R (Garner) Elmbridge Borough Council and others z 29. júla 2010 ([2010] Civ 1006), ktorý však bol vyhlásený po uplynutí lehoty uloženej v odôvodnenom stanovisku spomenutom v bode 9 tohto rozsudku, Komisia sa domnieva, že predstavuje pozitívny vývoj, ale stále nedostatočný. Prípadne dosiahnuté obmedzenia trov konania by totiž v praxi mohli zodpovedať veľmi vysokým sumám a viesť k súvisiacim sporom, ktoré by mohli zvýšiť celkové náklady na spor.
Ani možnosť zmluvných strán uzatvoriť poistenie však nerieši všetky tieto ťažkosti. Komisia tiež tvrdí, že žalobca, ktorý uzavrel dohodu o odmene podmienenej výsledkom konania, môže byť v prípade, že jeho žaloba uspeje, nútený zaplatiť náklady na advokáta, pokiaľ sa žalovanému prizná „vzájomné obmedzenie trov konania“. Navyše ochranné opatrenie v oblasti trov konania by sa v každom prípade mohlo nariadiť len vo vzťahu k prebiehajúcemu konaniu.
Komisia nakoniec tvrdí, že porušenie požiadavky, aby dotknuté súdne konania neboli nedostupne drahé, sa stáva ešte závažnejším v dôsledku režimu predbežných opatrení vzhľadom na prax súdov, ktoré žiadajú žalobcu o prijatie „protizáväzkov“, ktoré môžu predstavovať vysoké finančné náklady. Komisia sa domnieva, že hoci tieto protiplnenia nie sú samy osebe v rozpore so smernicou 2003/35, ich hodnota sa v analýze musí zohľadniť.
Spojené kráľovstvo namieta proti tvrdeniam Komisie.
Na úvod namieta neprípustnosť tvrdení Komisie týkajúcich sa definície a kritérií na posúdenie pojmu „nedostupne drahé náklady“ z dôvodu, že neboli spomenuté v rámci konania pred podaním žaloby. To platí aj pre tvrdenia Komisie týkajúce sa odmien advokáta žalobcu.
Spojené kráľovstvo tvrdí, že smernicu možno prebrať prostredníctvom judikatúry. V už citovanom rozsudku Komisia/Írsko, na ktorý sa odvoláva Komisia, Súdny dvor konštatoval nesplnenie povinností prebratia výlučne z dôvodu, že požiadavka, aby dotknuté súdne konania neboli nedostupne drahé, ktorá bola takisto predmetom sporu v tejto veci, nebola dostatočne zaručená len na základe diskrečnej právomoci súdu neuložiť povinnosť nahradiť trovy konania účastníkovi konania, ktorý nebol úspešný. V Spojenom kráľovstve je však situácia odlišná, keďže súd môže nariadiť také ochranné opatrenia, akými sú ochranné opatrenia v oblasti trov konania. Tento členský štát sa domnieva, že je namieste zohľadniť aj osobitosť jeho právneho systému, ktorý vychádza z obyčajového práva a spočíva predovšetkým na judikatúre a pravidle súdneho precedensu.
Pokiaľ ide o režim trov konania, Spojené kráľovstvo pripomína, že v Anglicku a vo Walese pravidlá občianskeho práva procesného súdu ukladajú, aby prijal rozhodnutie, ktoré zaručí „spravodlivý“ rozsudok vzhľadom na rôzne okolnosti predmetnej veci a na nevyhnutnosť chrániť finančné prostriedky verejného orgánu.
Ďalej uvádza, že v praxi sa pravidlo, že účastník konania, ktorý vo veci nemá úspech, musí byť nevyhnutne zaviazaný nahradiť trovy konania druhého účastníka konania, uplatňuje menej než v minulosti, a to najmä vo veciach patriacich do oblasti práva životného prostredia, a že rozhodnutie v tomto ohľade súd prijíma s ohľadom na všetky okolnosti dotknutej veci. Navyše žalobcovi nezriedka možno v týchto sporoch priznať právnu pomoc a v dôsledku toho častejšie nemá povinnosť nahradiť trovy konania.
Spojené kráľovstvo tvrdí, že verejné orgány a verejnoprávne subjekty, ktoré majú vo veci úspech, nežiadajú, aby bol žalobca zaviazaný nahradiť trovy konania. Navyše súhlas s podaním odvolania na súdy vyššieho stupňa sa niekedy verejnoprávnemu subjektu udelí len pod podmienkou, že uhradí trovy oboch účastníkov konania.
Rozsudky Court of Appeal v každom prípade „kodifikovali“ zásady, ktorými sa riadi ukladanie ochranných opatrení v oblasti trov konania, čo vylučuje akúkoľvek neistotu žalobcu v tomto ohľade.
Napokon miera voľnej úvahy, ktorú majú vnútroštátne súdy na účely posudzovania návrhu ochranného opatrenia v oblasti trov konania, je nielen nevyhnutná, ale aj žiaduca, keďže umožňuje prispôsobiť sa okolnostiam predmetnej veci.
Spojené kráľovstvo tiež tvrdí, že vysoká úroveň nákladov na advokáta vyplýva z povahy právneho systému akuzačného typu, v rámci ktorého zastáva rozhodujúce miesto ústna povaha jeho konaní. V každom prípade stačí zohľadniť skutočnosť, že právne služby sa poskytujú na voľnom trhu a v rámci hospodárskej súťaže a že existuje viacero prostriedkov na obmedzenie úrovne ich ceny, ako sú dohody o odmene podmienenej výsledkom konania, ktoré sú v praxi celkom bežné.
Pokiaľ ide o protizáväzky k predbežným opatreniam, Spojené kráľovstvo tvrdí, že v rámci veľkej percentuálnej časti environmentálnych sporov samotná okolnosť, že sa napadne vydanie určitého povolenia, v praxi prerušuje začatie prác a iných činností až do vyriešenia sporu. Navyše žalobca by v prípade, že má len obmedzené zdroje, mohol dosiahnuť vyhlásenie predbežného opatrenia bez prijatia protizáväzku. S odkazom na rozsudok z 21. februára 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen a Zuckerfabrik Soest (
C-143/88 a C-92/89, Zb. s. I-415
, bod 32), je však možnosť žiadať o protizáväzky v každom prípade v súlade s právom Únie a vyhovenie tejto žiadosti sa taktiež podieľa na rešpektovaní článku 1 prvého protokolu k Európskemu dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísaného v Ríme 4. novembra 1950, o ochrane vlastníckeho práva.
Írsko zdôrazňuje, že členské štáty majú širokú mieru voľnej úvahy pri preberaní smernice, a trvá na nevyhnutnosti zohľadniť osobitné vlastnosti systému „common law“. Tento členský štát sa domnieva, že tvrdenie Komisie, podľa ktorého súdy disponujú „diskrečnou“ právomocou pri rozhodovaní o trovách konania, dostatočne nezohľadňuje pravidlo súdneho precedensu, ktoré umožňuje zaručiť určitú právnu predvídateľnosť.
Pokiaľ ide o režim trov konania, článok 9 ods. 5 Aarhuského dohovoru neukladá povinnosť odstrániť všetky peňažné výdavky. Navyše možnosť zaviazať na náhradu trov konania účastníka konania, ktorý vo veci nemá úspech, zaručuje poriadok nevyhnutný na to, aby sa zabránilo začínaniu súdnych konaní zneužívajúcej povahy.
Pokiaľ ide o protizáväzky, táto otázka nepatrí do pôsobnosti smernice 2003/35, keďže nejde o výdavok spojený so samotným súdnym konaním. Takéto opatrenia navyše výslovne pripustil Súdny dvor, pričom Írsko v tomto ohľade tiež odkazuje na už citovaný rozsudok Zuckerfabrik Süderdithmarschen a Zuckerfabrik Soest. V opačnom prípade by vnútroštátny súd mohol odmietnuť vyhovieť návrhu na nariadenie predbežných opatrení nevyhnutných na ochranu životného prostredia.
Dánske kráľovstvo sa domnieva, že členské štáty majú právomoc určiť formy a prostriedky na splnenie požiadavky, aby dotknuté súdne konania neboli nedostupne drahé. Okrem toho táto požiadavka sa uplatňuje len v prvostupňovom konaní, keďže Aarhuský dohovor neposkytuje nijaké usmernenia pre oblasť odvolacích konaní alebo o počte nevyhnutných konaní. Navyše sa týka len výdavkov priamo súvisiacich s posúdením sporu, čo vylučuje odmeny poradcov, s ktorými sa žalobca rozhodol konzultovať. Nakoniec táto požiadavka nesúvisí s otázkou predvídateľnosti ceny konania pre žalobcu od okamihu podania jeho žaloby, ale len ukladá, aby finančné náklady znášané na konci sporu neboli nedostupne drahé vzhľadom na celkové posúdenie.
Posúdenie Súdnym dvorom
Podľa ustálenej judikatúry si prebratie smernice nevyhnutne nevyžaduje formálne a doslovné prevzatie jej obsahu do výslovného a osobitného právneho predpisu a môže ho spĺňať všeobecný právny kontext, ak dostatočne jasným a presným spôsobom účinne zabezpečuje jej úplné uplatnenie (pozri v tomto zmysle najmä rozsudky z 23. mája 1985, Komisia/Nemecko,
29/84, Zb. s. 1661
, bod 23, a Komisia/Írsko, už citovaný, bod 54).
Osobitne v prípade, keď je cieľom predmetného ustanovenia zakladať práva pre jednotlivcov, právna situácia musí byť dostatočne presná a jasná a oprávnené osoby musia byť schopné poznať svoje práva v plnom rozsahu a v prípade potreby sa na ne odvolávať pred vnútroštátnymi súdmi (pozri v tomto zmysle najmä rozsudok z 26. júna 2003, Komisia/Francúzsko,
C-233/00, Zb. s. I-6625
, bod 76).
Súdny dvor teda rozhodol, že súdna prax, v rámci ktorej majú súdy len možnosť nezaviazať účastníka konania, ktorý vo veci nemá úspech, na náhradu trov konania a môžu preniesť bremeno ním vynaložených výdavkov na iného účastníka konania, je už na základe svojej povahy neistá a nemôže spĺňať požiadavky jasnosti a presnosti, ktoré sú nevyhnutné na to, aby sa považovala za platné vykonanie povinností vyplývajúcich z článku 3 bodu 7 a článku 4 bodu 4 smernice 2003/35 (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Írsko, už citovaný, bod 94).
Napriek tomu sa nemožno domnievať, že každá súdna prax má neistý charakter a na základe svojej povahy je nespôsobilá splniť tieto požiadavky.
Pokiaľ ide o otázku, či vnútroštátna právna úprava, na ktorú sa odvoláva Spojené kráľovstvo, umožňuje domnievať sa, že tento členský štát vyhovel požiadavke, aby dotknuté súdne konania neboli nedostupne drahé, ktorú stanovuje smernica 2003/35, je namieste postupne preskúmať tvrdenia Komisie týkajúce sa režimu trov konania a režimu predbežných opatrení.
Režim trov konania
Pokiaľ ide o režim trov konania, na úvod je potrebné rozhodnúť o námietke neprípustnosti, ktorú predložilo Spojené kráľovstvo.
Podľa ustálenej judikatúry, hoci výzva, ktorú adresovala Komisia členskému štátu, ako aj odôvodnené stanovisko vydané Komisiou vymedzujú predmet sporu, ktorý už nemôže byť ďalej rozšírený, táto požiadavka nemôže viesť až k tomu, aby sa v každom prípade vyžadovala úplná zhoda medzi znením výhrad vo výzve, výrokom odôvodneného stanoviska a žalobnými návrhmi, pokiaľ sa predmet konania nerozšíril alebo nezmenil (pozri v tomto zmysle najmä rozsudok zo 6. novembra 2003, Komisia/Španielsko,
C-358/01, Zb. s. I-13145
, body 27 a 28).
Súdny dvor tiež rozhodol, že odôvodnené stanovisko síce musí obsahovať zrozumiteľný a podrobný opis dôvodov, na základe ktorých Komisia dospela k záveru, že dotknutý členský štát si nesplnil povinnosti podľa Zmluvy, výzva však nemôže podliehať takým prísnym požiadavkám presnosti, keďže nutne nemôže obsahovať nič iné než len prvé stručné zhrnutie výhrad. Preto Komisii nič nebráni, aby v odôvodnenom stanovisku spresnila výhrady, ktoré predtým všeobecnejšie uviedla vo výzve (pozri v tomto zmysle rozsudok Komisia/Španielsko, už citovaný, bod 29).
V prejednávanej veci je nutné konštatovať, že otázka obsahu požiadavky, aby dotknuté súdne konania neboli nedostupne drahé, bola riešená v rámci konania pred podaním žaloby, a to vzhľadom na samotný predmet výhrady, ako bol opísaný vo výzve. To isté platí, ako uvádza Komisia, pre zohľadnenie ceny advokátskych odmien v tomto rámci, ktorá navyše predstavuje hlavnú časť finančných nákladov na súdne konania v Spojenom kráľovstve.
Navyše a na doplnenie, pokiaľ ide o tieto odmeny, zo žaloby nevyplýva, že by Komisia tvrdila, že tieto odmeny samy osebe vedú k tomu, že konanie je nedostupne drahé, ako to tvrdí Spojené kráľovstvo v bode 108 svojho vyjadrenia k žalobe.
Z toho vyplýva, že námietka neprípustnosti predložená týmto členským štátom sa musí zamietnuť ako nedôvodná.
Pokiaľ ide o dôvodnosť tvrdení Komisie, treba pripomenúť, že požiadavka, aby dotknuté súdne konania neboli nedostupne drahé, nezakazuje vnútroštátnym súdom rozhodnúť o náhrade trov konania v závere súdneho konania, pokiaľ sú tieto trovy konania v primeranej výške a výdavky, ktoré znáša dotknutý účastník konania, nie sú ako celok nedostupne vysoké (pozri v tomto zmysle rozsudok z 11. apríla 2013, Edwards a Pallikaropoulos, C‑260/11, body 25, 26, ako aj 28).
Pokiaľ vnútroštátny súd rozhoduje o uložení povinnosti nahradiť trovy konania jednotlivcovi, ktorý ako žalobca nemal úspech v spore v oblasti životného prostredia, alebo všeobecnejšie, pokiaľ má v skoršom štádiu konania zaujať stanovisko k prípadnému obmedzeniu trov, na ktorých náhradu možno zaviazať žalobcu, ktorý vo veci nemal úspech, musí sa uistiť, že požiadavka, aby dotknuté súdne konania neboli nedostupne drahé, bude dodržaná, pričom musí zohľadniť tak záujem osoby, ktorá chce brániť svoje práva, ako aj všeobecný záujem spojený s ochranou životného prostredia (pozri v tomto zmysle rozsudok Edwards a Pallikaropoulos, už citovaný, bod 35).
Pokiaľ ide o kritériá relevantné na posúdenie, Súdny dvor sa domnieval, že v prípade neexistencie podrobnejšej úpravy v práve Únie majú členské štáty pri preberaní smernice povinnosť zabezpečiť jej úplnú účinnosť, pričom však disponujú širokou mierou voľnej úvahy, pokiaľ ide o voľbu prostriedkov (pozri v tomto zmysle najmä rozsudok Edwards a Pallikaropoulos, už citovaný, bod 37, ako aj citovanú judikatúru). Z toho vyplýva, že pokiaľ ide o prostriedky spôsobilé dosiahnuť cieľ zabezpečenia účinnej súdnej ochrany bez nadmerných trov konania v oblasti životného prostredia, treba zohľadniť všetky relevantné ustanovenia vnútroštátneho práva, najmä vnútroštátneho systému právnej pomoci, ako aj režimu ochrany v oblasti trov konania, akým je režim uplatňujúci sa v Spojenom kráľovstve (pozri v tomto zmysle rozsudok Edwards a Pallikaropoulos, už citovaný, bod 38).
Súd však svoje posúdenie nemôže obmedziť len na ekonomickú situáciu dotknutej osoby, ale musí uskutočniť objektívnu analýzu výšky trov konania, a to tým skôr, že jednotlivci a združenia sú prirodzene povolaní zohrávať aktívnu úlohu pri ochrane životného prostredia. Z tohto hľadiska trovy konania nemôžu ani presiahnuť finančné možnosti dotknutej osoby, ani sa v každom prípade nesmú zdať objektívne neprimerané (pozri v tomto zmysle rozsudok Edwards a Pallikaropoulos, už citovaný, bod 40).
Pokiaľ ide o analýzu ekonomickej situácie dotknutej osoby, táto analýza nemôže spočívať len na odhadnutých finančných možnostiach „bežného“ žalobcu, keďže takéto údaje môžu mať len vzdialený súvis so situáciou dotknutej osoby (pozri v tomto zmysle rozsudok Edwards a Pallikaropoulos, už citovaný, bod 41).
Ďalej môže súd zohľadniť situáciu dotknutých účastníkov konania, primeranú možnosť úspechu žalobcu, dôležitosť konania pre žalobcu a pre ochranu životného prostredia, zložitosť uplatniteľného práva a konania, ako aj prípadnú nerozvážnosť návrhu v rôznych štádiách konania (pozri v tomto zmysle rozsudok Edwards a Pallikaropoulos, už citovaný, bod 42, ako aj citovanú judikatúru), ale prípadne aj výdavky už vynaložené v predchádzajúcich štádiách toho istého sporu.
Okolnosť, že dotknutá osoba v praxi nebola odradená od svojho postupu, sama osebe nestačí na určenie, že konanie pre ňu nie je nedostupne drahé (pozri v tomto zmysle rozsudok Edwards a Pallikaropoulos, už citovaný, bod 43).
Napokon toto posúdenie sa nemôže líšiť v závislosti od toho, či vnútroštátny súd rozhoduje v závere prvostupňového konania, konania o odvolaní alebo konania o dovolaní (pozri v tomto zmysle rozsudok Edwards a Pallikaropoulos, už citovaný, bod 45).
Ako vyplýva zo spisu predloženého Súdnemu dvoru, ako aj z diskusie na pojednávaní, v Anglicku a vo Walese Senior Courts Act 1981 v článku 51 stanovuje, že dotknutý súd označí účastníka konania, ktorý je povinný znášať trovy konania, a rozhodne o rozsahu, v akom ich musí znášať. Táto právomoc sa vykonáva spôsobmi stanovenými v článku 44.3 Občianskeho súdneho poriadku. Rozhodnutie o trovách konania potom obyčajne vyhlasuje dotknutý súd v závere konania, avšak žalobca môže tiež požiadať o nariadenie „ochranného opatrenia v oblasti trov konania“, ktoré mu v počiatočnom štádiu konania zabezpečí obmedzenie sumy trov konania, ktoré by prípadne mal nahrádzať.
Spôsoby nariadenia takéhoto ochranného opatrenia sú spresnené v už citovanom rozsudku Court of Appeal R (Corner House Research)/Secretary of State for Trade & Industry, z ktorého vyplýva, že súd môže v akomkoľvek okamihu konania nariadiť ochranné opatrenie v oblasti trov konania, pokiaľ by bol presvedčený o význame predložených otázok, pretože ich vyriešenie je vo všeobecnom záujme, pre neexistenciu osobného záujmu žalobcu na výsledku veci, z dôvodu úrovne jeho finančných zdrojov a finančných zdrojov žalovaného, z dôvodu výšky trov konania, ktoré by mohli byť vynaložené, ako aj vzhľadom na otázku, či žalobca bude pokračovať v konaní, pokým nedôjde k vyhláseniu takéhoto uznesenia. Podobné pravidlá sa uplatňujú aj na Gibraltári, v Škótsku a Severnom Írsku.
Vzhľadom na vyššie uvedené skutočnosti treba najskôr zdôrazniť, že voľnú úvahu, ktorou súd disponuje v konkrétnej veci pri uplatňovaní vnútroštátneho režimu trov konania, nemožno samu osebe považovať za nezlučiteľnú s požiadavkou, aby dotknuté súdne konania neboli nedostupne drahé. Ďalej treba konštatovať, že možnosť konajúceho súdu nariadiť ochranné opatrenie v oblasti trov konania zaručuje väčšiu predvídateľnosť nákladov na konanie a podieľa sa na rešpektovaní tejto požiadavky.
V každom prípade z rôznych okolností, ktoré uvádza Spojené kráľovstvo a ktoré boli predmetom diskusií na pojednávaní, nevyplýva, že právny predpis zaväzuje vnútroštátny súd, aby zaručil, že konanie pre žalobcu nebude nedostupne drahé, čo by samo osebe umožňovalo domnievať sa, že smernica 2003/35 je správne prebratá.
V tomto ohľade samotná okolnosť, že Súdny dvor by na to, aby overil, či vnútroštátne právo spĺňa ciele tejto smernice, bol nútený analyzovať a posúdiť prediskutovaný dosah rôznych rozhodnutí vnútroštátnych súdov, a teda judikatúry ako celku, hoci právo Únie priznáva jednotlivcom konkrétne práva, ktoré si na to, aby boli účinné, vyžadujú jednoznačné pravidlá, vedie k záveru, že prebratie, o ktoré sa opiera Spojené kráľovstvo, nie je vôbec dostatočne jasné a presné.
Preto samotné podmienky, za akých vnútroštátny súd rozhoduje o návrhoch na ochranné opatrenia v oblasti trov konania, vo viacerých ohľadoch neumožňujú zaručiť súlad vnútroštátneho práva s požiadavkou stanovenou v smernici 2003/35. V prvom rade nie je primeraná podmienka stanovená vnútroštátnou právnou úpravou, podľa ktorej otázky, ktoré treba rozhodnúť, musia byť všeobecného záujmu, a keby sa aj pripustilo, že táto podmienka bola zrušená už citovaným rozsudkom Court of Appeal R (Garner) Elmbridge Borough Council and others, ako uvádza Spojené kráľovstvo, tento rozsudok, ktorý bol vyhlásený až po uplynutí lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku, nemôže Súdny dvor v prejednávanej veci zohľadniť. V každom prípade sa ďalej nezdá, že by bol súd povinný prijať ochranné opatrenie v prípade, že sú náklady na konanie objektívne neprimerané. Napokon sa zdá, že ochranné opatrenie sa neprijíma ani v prípade, keď je dotknutý výlučne súkromný záujem dotknutého žalobcu. V dôsledku povahy týchto rôznych okolností sa musí dospieť k záveru, že uplatňované pravidlá judikatúry v praxi nespĺňajú požiadavku, aby dotknuté súdne konania neboli nedostupne drahé, v rozsahu, v akom bola spresnená v už citovanom rozsudku Edwards a Pallikaropoulos.
Z vyššie uvedeného tiež vyplýva, že tento systém judikatúry neumožňuje zabezpečiť žalobcovi primeranú predvídateľnosť, pokiaľ ide jednak o samotný princíp, jednak o výšku nákladov na súdne konanie, ktoré žalobca začne, hoci táto predvídateľnosť sa zdá ešte dôležitejšia než vysoké advokátske odmeny, s ktorými sú spojené súdne konania v Spojenom kráľovstve, ako to uznáva aj tento členský štát.
Spojené kráľovstvo navyše v bode 70 svojho vyjadrenia k žalobe výslovne pripúšťa, že až do vyhlásenia už citovaného rozsudku Court of Appeal R (Garner) Elmbridge Borough Council and others zásady, ktoré upravujú ochranné opatrenia v oblasti trov konania, neboli vo všetkých bodoch v súlade s právom Únie.
Pokiaľ ide o tvrdenie Komisie, podľa ktorého je aj režim ochrany v oblasti trov konania v nesúlade s právom Únie v rozsahu, v akom by ochranné opatrenia v oblasti trov konania mohli obsahovať „vzájomné obmedzenie trov konania“ umožňujúce žalovanému verejnému orgánu, pokiaľ bude v konaní neúspešný, obmedziť svoju finančnú zodpovednosť, čo nepriamo zmenšuje ochranu poskytnutú prostredníctvom dohody o odmenách, treba pripomenúť, že v rámci konania o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ Komisii prináleží, aby preukázala existenciu vytýkaného nesplnenia povinnosti. Práve Komisia musí Súdnemu dvoru predložiť potrebné podklady na preverenie existencie údajného nesplnenia povinnosti bez toho, aby sa mohla opierať o akékoľvek domnienky (pozri najmä rozsudok z 22. novembra 2012, Komisia/Nemecko, C‑600/10, bod 13 a citovanú judikatúru).
V prejednávanej veci sa však Komisia obmedzila na to, že vo svojom odôvodnenom stanovisku konštatovala, že pokiaľ vnútroštátny súd takéto vzájomné obmedzenie trov konania prizná, žalobcovi môže vzniknúť povinnosť zaplatiť časť odmien svojho advokáta, pričom však neposkytla ďalšie spresnenia o podmienkach uplatnenia tejto praxe ani o jej finančných dôsledkoch.
Preto treba konštatovať, že tvrdenie Komisie sa zdá nedostatočne podložené na to, aby mohlo byť preskúmané.
Až na túto výnimku je teda namieste dospieť k záveru, že tvrdenia Komisie týkajúce sa režimu trov konania v Spojenom kráľovstve sú v podstate dôvodné.
Protizáväzky k predbežným opatreniam
Pokiaľ ide o režim protizáväzkov k predbežným opatreniam uloženým súdom, ktoré, ako vyplýva zo spisu predloženého Súdnemu dvoru, spočívajú najmä v uložení povinnosti žalobcovi, aby sa zaviazal nahradiť škodu, ktorá by mohla vyplývať z predbežného opatrenia, pokiaľ by právo, ktoré má toto predbežné opatrenie za cieľ chrániť, nakoniec nebolo uznané za dôvodné, požiadavka, aby trovy konania neboli nedostupne drahé, v zmysle článku 3 bodu 7 a článku 4 bodu 4 smernice 2003/35 sa týka všetkých finančných výdavkov, ktoré vyplývajú z účasti na súdnom konaní, takže sa musí posúdiť celkove vzhľadom na všetky trovy konania, ktoré znáša dotknutý účastník konania (pozri rozsudok Edwards a Pallikaropoulos, už citovaný, body 27 a 28), s výhradou prípadu zneužitia práva.
Navyše z ustálenej judikatúry vyplýva, že vnútroštátny súd konajúci vo veci, ktorá sa riadi právom Únie, musí mať možnosť nariadiť predbežné opatrenia s cieľom zabezpečiť úplnú účinnosť súdneho rozhodnutia o existencii práv vyplývajúcich z práva Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. januára 2013, Križan a i., C‑416/10, bod 107, ako aj citovanú judikatúru), najmä v oblasti životného prostredia (pozri rozsudok Križan a i., už citovaný, bod 109).
V dôsledku toho sa požiadavka, aby dotknuté súdne konania neboli nedostupne drahé, uplatňuje aj na finančné výdavky vyplývajúce z opatrení, ktorými by vnútroštátny súd mohol podmieniť nariadenie predbežných opatrení v rámci sporov, na ktoré sa vzťahuje článok 3 bod 7 a článok 4 bod 4 smernice 2003/35.
Až na túto výnimku sa na podmienky, za akých vnútroštátny súd nariaďuje takéto predbežné opatrenia, v zásade uplatňuje výlučne vnútroštátne právo v hraniciach stanovených zásadami ekvivalencie a efektivity. Požiadavku, aby dotknuté súdne konania neboli nedostupne drahé, nemožno vykladať v tom zmysle, že
a priori
bráni uplatneniu takej finančnej záruky, akú predstavuje záruka v podobe „protizáväzkov“, pokiaľ je upravená vnútroštátnym právom. To platí aj pre finančné dôsledky, ktoré by podľa tohto práva mohli vyplývať zo žaloby zneužívajúcej povahy.
Naopak súdu, ktorý o tom rozhoduje, prináleží, aby v prípade, keď posudzuje, či súdne konanie nie je nedostupne drahé, zaručil, že finančné riziko vyplývajúce pre žalobcu bude tiež zahrnuté v rôznych výdavkoch, ktoré vzniknú v dôsledku takéhoto konania.
Preto je nutné konštatovať, že zo spisu predloženého Súdnemu dvoru nevyplýva, že by vnútroštátny súd musel v tejto oblasti rešpektovať požiadavku, aby dotknuté súdne konania neboli nedostupne drahé, s požadovanou jasnosťou a presnosťou. Spojené kráľovstvo sa totiž obmedzuje na tvrdenie, že v praxi ukladanie protizáväzkov v sporoch týkajúcich sa práva životného prostredia nie je pravidlom a že prijatie takýchto záväzkov by sa nepožadovalo od nesolventných žalobcov.
Pokiaľ ide o tvrdenie Spojeného kráľovstva, podľa ktorého by obmedzenie protizáväzkov mohlo viesť k porušeniu práva vlastniť majetok, Súdny dvor ustáleným spôsobom pripúšťa, že toto právo nepredstavuje absolútne právo, ale musí sa zohľadňovať vo vzťahu k jeho funkcii v spoločnosti. Uplatnenie tohto práva preto môže byť obmedzené, pod podmienkou, že tieto obmedzenia skutočne zodpovedajú cieľom všeobecného záujmu a nepredstavujú vo vzťahu k sledovanému účelu neprimeraný a neúnosný zásah, ktorým by bola dotknutá samotná podstata takto zaručeného práva (pozri v tomto zmysle rozsudok Križan a i., už citovaný, bod 113, ako aj citovanú judikatúru). Ochrana životného prostredia je jedným z týchto cieľov, a teda môže odôvodniť obmedzenie využívania vlastníckeho práva (pozri tiež v tomto zmysle rozsudok Križan a i., už citovaný, bod 114 a citovanú judikatúru).
V dôsledku toho je tiež namieste prijať tvrdenie Komisie, podľa ktorého by systém protizáväzkov k predbežným opatreniam mohol predstavovať ďalší faktor neistoty a nepresnosti, pokiaľ ide o rešpektovanie požiadavky, aby dotknuté súdne konania neboli nedostupne drahé.
Vzhľadom na vyššie uvedené treba konštatovať, že Spojené kráľovstvo si tým, že neprebralo správne článok 3 bod 7 a článok 4 bod 4 smernice 2003/35 v rozsahu, v akom stanovujú, že dotknuté súdne konania nesmú byť nedostupne drahé, nesplnilo povinnosti, ktoré mu z tejto smernice vyplývajú.
O trovách
Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Spojené kráľovstvo na náhradu trov konania a Spojené kráľovstvo nemalo úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ho na náhradu trov konania. Podľa článku 140 ods. 1 rokovacieho poriadku Írsko a Dánske kráľovstvo znášajú vlastné trovy konania.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol a vyhlásil:

1.
Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska si tým, že neprebralo správne článok 3 bod 7 a článok 4 bod 4 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/35/ES z 26. mája 2003, ktorou sa ustanovuje účasť verejnosti pri navrhovaní určitých plánov a programov týkajúcich sa životného prostredia, a ktorou sa menia a dopĺňajú s ohľadom na účasť verejnosti a prístup k spravodlivosti smernice Rady 85/337/EHS a 96/61/ES, v rozsahu, v akom tieto články stanovujú, že dotknuté súdne konania nesmú byť nedostupne drahé, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z tejto smernice.

2.
Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska je povinné nahradiť trovy konania. Dánske kráľovstvo a Írsko znášajú vlastné trovy konania.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: angličtina.