CELEX: 62010CJ0610
Incumplimiento de Estado
Ayudas de Estado
Sentencia del Tribunal de Justicia declarativa de un incumplimiento
Excepción de inadmisibilidad
Artículos 228 CE, apartado 2, y 260 TFUE, apartado 2
Inejecución
Sanciones pecuniarias

Mediante su demanda la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Decisión 91/1/CEE de la Comisión, de 20 de diciembre de 1989, relativa a las ayudas concedidas por el Gobierno español y los consejos de gobierno de varias Comunidades autónomas españolas a Magefesa, fabricante de artículos de menaje de acero inoxidable y de pequeños aparatos electrodomésticos (
DO 1991, L 5, p. 18
), y del artículo 260 TFUE, apartado 1, al no haber adoptado todas las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de 2 de julio de 2002, Comisión/España (
C-499/99, Rec. p. I-6031
), relativa a la recuperación de las ayudas que dicha Decisión declaró ilegales e incompatibles con el mercado común.
—
Condene al Reino de España a pagar a la Comisión una multa coercitiva diaria por importe de 131.136 euros por el retraso en la ejecución de la sentencia Comisión/España, antes citada, desde la fecha de pronunciamiento de la sentencia en el presente asunto hasta la ejecución de la referida sentencia Comisión/España.
—
Condene al Reino de España a pagar a la Comisión una suma a tanto alzado cuyo importe resulta de multiplicar una cantidad diaria de 14.343 euros por el número de días durante los que ha persistido la infracción, desde la fecha en que se dictó la sentencia Comisión/España, antes citada, hasta la fecha en que se dicte la sentencia en el presente asunto o en la que este Estado miembro ponga fin a la infracción.
—
Condene en costas al Reino de España.
I.

Antecedentes del litigio
El 20 de diciembre de 1989 la Comisión adoptó la Decisión 91/1, que declaró ilegales e incompatibles con el mercado común las ayudas concedidas por el Gobierno español y por los consejos de gobierno de varias Comunidades Autónomas españolas a las empresas del grupo Magefesa en forma de avales crediticios, de un crédito en condiciones diferentes a las de mercado, de subvenciones no reintegrables y de una subvención de intereses.
Por lo que respecta al presente asunto, el grupo Magefesa está formado por cuatro sociedades industriales que fabrican artículos de menaje doméstico, a saber, Industrias Domésticas, S.A. (en lo sucesivo, «Indosa»), Cubertera del Norte, S.A. (en lo sucesivo, «Cunosa»), Manufacturas Gur, S.A. (en lo sucesivo, «GURSA»), y Manufacturas Inoxidables Gibraltar, S.A. (en lo sucesivo, «MIGSA»).
Las ayudas que la Decisión 91/1 consideró ilegales e incompatibles con el mercado común, en lo referente a las ayudas concedidas por la Comunidad Autónoma del País Vasco, consisten en:
—
un aval crediticio de 300 millones de pesetas, otorgado directamente a Indosa;
—
un aval crediticio de 672 millones de pesetas concedido a Fiducias de la Cocina y Derivados, S.A., sociedad de gestión creada en el País Vasco con objeto de distribuir dichas ayudas entre las empresas del grupo Magefesa, y
—
una subvención de intereses por importe de 9 millones de pesetas.
En la misma Decisión se emplazó a las autoridades españolas, en particular, a suprimir los avales crediticios, a transformar el crédito de favor en un crédito normal y a recuperar las subvenciones no reintegrables.
II.

La sentencia Comisión/España
El 22 de diciembre de 1999 la Comisión interpuso, en virtud del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo segundo, un recurso por incumplimiento contra el Reino de España cuyo objeto era la declaración de que éste no había adoptado en los plazos señalados las medidas necesarias para dar cumplimiento, en especial, a la Decisión 91/1.
En su sentencia Comisión /España, antes citada, el Tribunal de Justicia declaró, en particular, que el Reino de España había incumplido su obligación de adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a la Decisión referida, en la medida en que ésta había declarado ilegales e incompatibles con el mercado común determinadas ayudas concedidas a las empresas Indosa, GURSA, MIGSA y Cunosa.
III.

El procedimiento administrativo previo
A raíz de la sentencia Comisión/España, antes citada, la Comisión y el Reino de España intercambiaron una abundante correspondencia acerca de la ejecución de dicha sentencia.
De los autos obrantes ante el Tribunal de Justicia se deduce que, aunque Indosa había sido declarada en estado de quiebra el 19 de abril de 1994, esa empresa había continuado sus actividades.
En respuesta a las solicitudes de información de la Comisión de 25 de marzo y 27 de julio de 2004 y de 31 de enero de 2005, las autoridades españolas indicaron en particular, mediante escrito de 31 de marzo de 2005, que el convenio de liquidación de Indosa había sido aprobado el 29 de septiembre de 2004, que esta aprobación había sido impugnada, sin efecto suspensivo, y que por tanto podía comenzar el proceso de liquidación de los activos de Indosa.
Mediante escritos de 5 de julio y 16 de diciembre de 2005, la Comisión observó que, casi tres años después de haberse dictado la sentencia Comisión/España, antes citada, Indosa continuaba sus actividades, el proceso de liquidación de sus activos todavía no se había iniciado y la ayuda ilegal no había sido recuperada. Además, esta institución solicitó que cesara la actividad de Indosa y que la liquidación de sus activos concluyera a más tardar el 25 de enero de 2006.
Durante ese mismo año 2006, la Comisión estimó que la Decisión 91/1 había sido ejecutada en relación con GURSA, MIGSA y Cunosa, ya que estas empresas habían cesado en sus actividades y sus activos se habían vendido a precio de mercado.
Mediante escrito de 30 de mayo de 2006, el Reino de España comunicó que el convenio de liquidación de Indosa había adquirido firmeza el 2 de mayo de 2006.
No obstante, en una serie de escritos, de 18 de octubre de 2006, 27 de enero de 2007 y 26 de septiembre de 2008, la Comisión puso de manifiesto que no se había producido el cese real de la actividad de Indosa y que no se habían liquidado sus activos. Según la Comisión, la información proporcionada por el Reino de España mostraba que las actividades de Indosa continuaban por medio de su filial al 100 %, a saber, la Compañía de Menaje Doméstico, S.L. (en lo sucesivo, «CMD»), que fue creada por el síndico de la quiebra de Indosa para comercializar los productos de la empresa y a la que se habían transferido todos los activos de Indosa, así como su personal. Considerando que los activos de Indosa no habían sido transferidos mediante un procedimiento abierto y transparente, la Comisión concluyó que CMD continuaba la actividad subvencionada y que, por consiguiente, la ejecución efectiva de la Decisión 91/1 requería que se exigiera a CMD la devolución de las ayudas incompatibles.
El Reino de España respondió con una serie de escritos, entre ellos los de 8 de octubre y 13 de noviembre de 2008, así como los de 24 de julio y 25 de agosto de 2009, de los que resulta que CMD había sido declarada en estado legal de concurso de acreedores el 30 de julio de 2008 y que sus administradores concursales habían presentado una solicitud de extinción colectiva de relaciones laborales de toda la plantilla, que había sido estimada por el órgano jurisdiccional nacional competente.
Por escritos de 18 de agosto y de 7 y 21 de septiembre de 2009, la Comisión solicitó que se le comunicara un calendario detallado que indicara la fecha exacta del cese de actividades de CMD, así como información más amplia sobre el procedimiento de enajenación de sus activos, incluida la prueba de que esa enajenación se había realizado en condiciones de mercado. Dicha institución también solicitó al Reino de España pruebas acreditativas de que las ayudas declaradas incompatibles estaban inscritas en el pasivo de CMD como deudas de la masa.
En escritos de 21 de septiembre y de 13 y 21 de octubre de 2009, el Reino de España respondió en sustancia que CMD había cesado su actividad el 30 de julio de 2009, sin presentar no obstante a la Comisión el calendario detallado que ésta había solicitado.
El 3 de septiembre de 2009, antiguos trabajadores de CMD crearon una sociedad limitada laboral, denominada Euskomenaje 1870, S.L.L. (en lo sucesivo, «Euskomenaje»), cuya actividad consiste en la fabricación y la comercialización de utensilios de cocina y pequeños aparatos eléctricos.
A raíz de la creación de dicha sociedad, los administradores concursales de CMD autorizaron la cesión provisional de los activos de esta última a Euskomenaje hasta la terminación del procedimiento de liquidación de CMD.
El 23 de noviembre de 2009, la Comisión envió al Reino de España un escrito de requerimiento, en virtud del artículo 228 CE, apartado 2. En él la Comisión indicaba que, una vez conocidas las observaciones de ese Estado miembro o a falta de éstas, se reservaba la facultad de emitir, si procedía, un dictamen motivado conforme a la referida disposición.
El 26 de enero de 2010, el Reino de España respondió a dicho escrito de requerimiento, manifestando que Indosa y CMD estaban en vías de liquidación y habían cesado sus actividades.
El 22 de marzo de 2010, la Comisión envió al Reino de España un escrito de requerimiento complementario en el que le instaba, con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 2, a que presentara sus observaciones en un plazo de dos meses a partir de la recepción de dicho escrito. En él la Comisión precisaba que, una vez conocidas las observaciones de ese Estado miembro o a falta de ellas, se reservaba la facultad de someter el asunto al Tribunal de Justicia en aplicación de esa disposición.
En escritos de 2 y 9 de junio de 2010, el Reino de España expuso las actuaciones emprendidas para la ejecución de la sentencia Comisión/España, antes citada. En especial, manifestó que la Comunidad Autónoma del País Vasco no figuraba en la lista de los acreedores de CMD respecto a las ayudas declaradas ilegales e incompatibles con el mercado común por la Decisión 91/1, pero que se iba a personar en el procedimiento concursal de esa sociedad solicitando que se incluyera en la lista de acreedores el crédito relativo a las referidas ayudas. El 10 de junio de 2010, esa Comunidad Autónoma declaró un crédito de 16828,34 euros. Posteriormente corrigió en varias ocasiones esa declaración, elevando el importe del crédito de que se trata, que según su última declaración de 7 de diciembre de 2011 asciende a 22.683.745 euros.
Mediante escrito de 7 de julio de 2010, el Reino de España comunicó a la Comisión el plan de liquidación de CMD y el auto del órgano jurisdiccional nacional competente de 22 de junio de 2010 que aprobaba dicho plan. De éste se desprende que las ayudas ilegales en cuestión no figuran entre los créditos reconocidos. Además, ese plan prevé que la totalidad de los activos de CMD debe venderse a los acreedores de ésta, que son principalmente los trabajadores de CMD, a cambio de una compensación parcial de sus créditos, a menos que sea presentada una mejor oferta en un plazo de quince días a partir de la publicación de dicho plan.
No convencida por las explicaciones presentadas por el Reino de España, la Comisión interpuso el presente recurso.
Por auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 13 de mayo de 2011, se admitió la intervención de la República Checa en apoyo de las pretensiones del Reino de España.
IV.

Evolución posterior a la interposición del recurso ante el Tribunal de Justicia
Mediante auto de 12 de enero de 2011, el Juzgado de lo Mercantil n
o
2 de Bilbao dispuso el cese de la actividad de CMD y el cierre de sus establecimientos.
El 3 de marzo de 2011, la Comunidad Autónoma del País Vasco presentó una solicitud ante dicho Juzgado con objeto de que cesara la actividad de Euskomenaje que se desarrollaba en las instalaciones de CMD.
El 10 de marzo de 2011, la misma Comunidad Autónoma interpuso un recurso de apelación contra el auto de 22 de junio de 2010 que aprobaba el plan de liquidación de CMD.
Mediante auto de 16 de enero de 2012, la Audiencia Provincial de Bizkaia revocó ese auto y ordenó la liquidación de los activos de CMD mediante las reglas que respeten la libre y transparente concurrencia de terceros.
Por auto de 4 de abril de 2012 del Juzgado de lo Mercantil n
o
2 de Bilbao se inscribió en el pasivo de CMD un crédito de 22.683.745 euros a favor de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
V.

Sobre la admisibilidad
A.
Alegaciones de las partes
Apoyado por la República Checa, el Reino de España impugna la admisibilidad del presente recurso, ya que la Comisión omitió enviar a este último un dictamen motivado conforme al artículo 228 CE, apartado 2, disposición que es aplicable en el presente asunto toda vez que el procedimiento comenzó el 20 de noviembre de 2009, es decir, antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. Pues bien, la referida disposición prevé tanto el requerimiento al Estado miembro interesado como la notificación a éste de un dictamen motivado.
El Reino de España alega que, en el supuesto de que el artículo 260 TFUE, apartado 2, pudiera interpretarse en el sentido de que suprime la fase de emisión de un dictamen, la aplicación retroactiva de esa disposición a un procedimiento iniciado antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa sería contraria a los principios de seguridad jurídica, de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras menos favorables y de legalidad de los delitos y de las penas.
Además, del apartado 42 de la sentencia de 4 de julio de 2000, Comisión/Grecia (
C-387/97, Rec. p. I-5047
), se deduce que las reglas enunciadas en un nueva disposición de un Tratado sólo son aplicables si todas las fases del procedimiento administrativo previo se han desarrollado después de la entrada en vigor de ese Tratado.
Por otro lado, el Protocolo n
o
36 sobre las disposiciones transitorias anejo al Tratado FUE no contiene norma alguna que permita la aplicación del artículo 260 TFUE, apartado 2, a un procedimiento iniciado antes de la entrada en vigor de ese Tratado.
Con carácter subsidiario, el Reino de España alega que el artículo 260 TFUE, apartado 2, no puede interpretarse en el sentido de que se ha suprimido la fase de emisión de un dictamen motivado en el procedimiento administrativo previo. La referida interpretación, que rebate el Reino de España, reduciría las garantías procesales y el derecho de defensa del Estado miembro interesado.
Con carácter subsidiario de segundo grado, ese Estado miembro estima que el artículo 288 TFUE, párrafo primero, con arreglo al cual, para ejercer sus competencias, las instituciones de la Unión adoptarán reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes, exige la emisión de un dictamen motivado en el procedimiento previsto por el artículo 260 TFUE, apartado 2.
La Comisión solicita que se desestime la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Reino de España.
B.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el procedimiento por incumplimiento a causa de la inejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia declarativa de un incumplimiento del Derecho de la Unión por un Estado miembro estaba regulado por el artículo 228 CE, apartado 2.
Según dicha disposición, cuando el Tribunal de Justicia declaraba que un Estado miembro había incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE, y posteriormente la Comisión estimaba que ese Estado miembro no había adoptado las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia declarativa de ese incumplimiento, dicha institución, tras haber dado al Estado miembro interesado la posibilidad de presentar sus observaciones, emitía un dictamen motivado que precisaba los aspectos en los que ese Estado miembro no había dado cumplimiento a la referida sentencia.
El procedimiento administrativo previo previsto en el artículo 228 CE, apartado 2, comprendía así pues dos fases sucesivas, a saber, el requerimiento al Estado miembro interesado y la emisión de un dictamen motivado dirigido a ese Estado.
A partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el artículo 260 TFUE, apartado 2, dispone que, si la Comisión estimare que el Estado miembro afectado no ha adoptado las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia que declara un incumplimiento, podrá someter el asunto a éste, después de haber ofrecido a dicho Estado la posibilidad de presentar sus observaciones.
Como resulta del propio texto del artículo 260 TFUE, apartado 2, esta disposición ha modificado el desarrollo del procedimiento administrativo previo al suprimir la fase de emisión de un dictamen motivado. En lo sucesivo ese procedimiento sólo tiene una fase, a saber, la de requerimiento al Estado miembro interesado.
En el presente recurso se suscita la cuestión de si un procedimiento administrativo previo que se ha iniciado antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, a saber, el 1 de diciembre de 2009, pero que sigue pendiente después de esa fecha, se rige por el artículo 228 CE, apartado 2, o por el artículo 260 TFUE, apartado 2.
Es oportuno recordar sobre ello que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, se considera, en general, que las normas de procedimiento son aplicables en la fecha en que entran en vigor (sentencias de 8 de julio de 2010, Comisión/Italia,
C-334/08, Rec. p. I-6869
, apartado 60, de 29 de marzo de 2011, ArcelorMittal Luxembourg/Comisión y Comisión/ArcelorMittal Luxembourg y otros,
C-201/09 P y C-216/09 P, Rec. p. I-2239
, apartado 75 y la jurisprudencia citada, ThyssenKrupp Nirosta/Comisión,
C-352/09 P, Rec. p. I-2359
, apartado 88, y de 14 de febrero de 2012, Toshiba Corporation y otros, C-17/10, apartado 47).
Pues bien, las disposiciones que regulan el desarrollo del procedimiento administrativo previo, y que precisan en especial las fases que éste comprende, forman parte de las normas de procedimiento aplicables en la materia. En efecto, el requerimiento al Estado miembro interesado y el dictamen motivado dirigido a éste sólo son medios procedimentales por los que se pretende que ese Estado cumpla la obligación que le incumbe de adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia que ha declarado el incumplimiento. Así pues, las fases que comprende ese procedimiento no afectan como tales a las obligaciones de los Estados miembros nacidas de los Tratados y a las sanciones que se les pueden imponer por el incumplimiento de esas obligaciones.
Por consiguiente, las disposiciones que regulan el desarrollo del procedimiento administrativo previo, previstas en el artículo 260 TFUE, apartado 2, son normas de procedimiento aplicables como tales desde la entrada en vigor de esa disposición. De ello se deduce que esas normas son aplicables a todo recurso por incumplimiento interpuesto tras la fecha de su entrada en vigor, y ello no obstante el hecho de que el procedimiento administrativo previo hubiera comenzado antes de esa fecha.
Los principios de seguridad jurídica, de irretroactividad de las sanciones más graves y de legalidad de los delitos y de las penas, invocados por el Reino de España, no desvirtúan las anteriores consideraciones.
Conviene recordar que el principio de seguridad jurídica exige que una normativa de la Unión permita a los interesados conocer con exactitud el alcance de las obligaciones que les impone y que éstos puedan conocer, sin ambigüedad, sus derechos y obligaciones y adoptar las medidas oportunas en consecuencia (sentencia ArcelorMittal Luxembourg/Comisión y Comisión/ArcelorMittal Luxembourg y otros, antes citada, apartado 68).
Es preciso destacar al respecto que los Estados miembros tenían pleno conocimiento tanto de su obligación de adoptar las medidas necesarias para la ejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia que declarase un incumplimiento de Estado como de las consecuencias que la infracción de esa obligación podía generar, ya que el Derecho primario de la Unión las enunciaba mucho antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. Siendo así, los Estados miembros no pueden invocar el principio de seguridad jurídica para oponerse a la aplicación inmediata de las nuevas normas de procedimiento contenidas en el artículo 260 TFUE, apartado 2.
De igual forma, en lo que se refiere a los principios de irretroactividad de las disposiciones más gravosas y de legalidad de los delitos y las penas, basta observar que el Tratado FUE no ha introducido ningún cambio en la obligación de los Estados miembros de adoptar las medidas necesarias para la ejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia que declare un incumplimiento, por un lado, ni en las sanciones a las que se exponen los Estados miembros en caso de incumplimiento de esa obligación, por otro.
El Reino de España tampoco puede alegar fundadamente una vulneración de su derecho de defensa, puesto que en el presente caso tuvo la posibilidad de presentar sus observaciones en respuesta tanto al escrito de requerimiento como al escrito de requerimiento complementario. Además, en este último escrito se informaba a ese Estado miembro de que la Comisión tenía la intención de someter el asunto al Tribunal de Justicia en aplicación del artículo 260 TFUE, apartado 2.
Acerca de la conclusión que el Reino de España deduce de la sentencia Comisión/Grecia, antes citada, según la cual las reglas enunciadas en una nueva disposición de un Tratado sólo son aplicables si todas las fases del procedimiento administrativo previo se han desarrollado después de la entrada en vigor de ese Tratado, es preciso constatar que nace de una comprensión errónea de esa sentencia.
En efecto, la excepción de inadmisibilidad propuesta en el litigio que dio lugar a la sentencia Comisión/Grecia antes citada, se basaba en la premisa de que el procedimiento administrativo previo había comenzado antes de la entrada en vigor del Tratado UE en su versión anterior al Tratado de Lisboa. Para desestimar esa excepción, fue suficiente que el Tribunal de Justicia constatara que, en contra de lo afirmado por el Estado miembro interesado, todas las fases de ese procedimiento se habían desarrollado después de la entrada en vigor de ese Tratado. Sin embargo, no cabe deducir de la misma sentencia que, si una de esas fases se hubiera sustanciado antes de la entrada en vigor del referido Tratado, el Tribunal de Justicia habría llegado a la conclusión opuesta.
Los argumentos invocados por el Reino de España con carácter subsidiario tampoco pueden prosperar. En cuanto a la alegación de que el artículo 260 TFUE, apartado 2, no ha suprimido la fase de emisión de un dictamen motivado en el procedimiento administrativo previo, hay que remitir a las consideraciones enunciadas en el apartado 43 de la presente sentencia. Por lo que se refiere a la alegación basada en el artículo 288 TFUE, párrafo primero, basta con observar que esa disposición no guarda relación alguna con el procedimiento previsto en el artículo 260 TFUE, apartado 2.
Siendo así, debe desestimarse la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Reino de España.
VI.

Sobre el incumplimiento
A.
Alegaciones de las partes
La Comisión reprocha al Reino de España no haber adoptado las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia Comisión/España, antes citada, en lo que atañe a las ayudas ilegales concedidas a Indosa (en lo sucesivo, «ayudas ilegales en cuestión»). En efecto, pese a que esa última sociedad había sido declarada en quiebra ya en 1994, esas ayudas no fueron recuperadas ni inscritas como deudas en la masa de la quiebra de dicha sociedad.
La Comisión añade que las actividades de Indosa prosiguieron, no obstante la declaración en quiebra de esa sociedad, desarrolladas en un primer momento por la propia Indosa, y más tarde, en un segundo momento, por su filial al 100 % CMD. Además, la transferencia de los activos de Indosa a CMD se realizó de forma no transparente y sin procedimiento competitivo.
Respecto a CMD, sociedad que posteriormente fue declarada en estado legal de concurso de acreedores, la Comisión considera que las autoridades españolas no han demostrado que el crédito relativo a la restitución de las ayudas ilegales en cuestión se hubiera inscrito en la lista de acreedores del procedimiento concursal antes de que finalizara el plazo señalado en el escrito de requerimiento complementario. En efecto, la lista definitiva de acreedores que fue enviada a la Comisión el 1 de diciembre de 2009 no incluía el crédito relativo a la restitución de dichas ayudas, lo que confirmaron expresamente las autoridades españolas en sus escritos de 2 y 9 de junio de 2010.
Por el contrario, el Reino de España estima que ha adoptado todas las medidas posibles para la ejecución de la Decisión 91/1 y de la sentencia Comisión/España, antes citada.
En primer lugar, en lo referente a la inclusión en la lista de acreedores del crédito relativo a la restitución de las ayudas ilegales en cuestión en el procedimiento concursal de CMD, ese Estado miembro afirma que la Comunidad Autónoma del País Vasco emprendió una serie de actuaciones, descritas en el apartado 23 de la presente sentencia, para la inclusión de dicho crédito.
En segundo lugar, en lo que atañe al cese de la actividad subvencionada, el Reino de España reconoce que ésta prosiguió en los locales de CMD a través de Euskomenaje. Este Estado miembro considera no obstante haber emprendido las actuaciones necesarias para poner término a esa actividad.
En tercer lugar, respecto a la venta de los activos de CMD, el Reino de España, haciendo referencia a la sentencia de 17 de noviembre de 2011, Comisión/Italia (
C-496/09, Rec. p. I-11483
), alega que, a efectos del cumplimiento de una obligación de recuperación de una ayuda ilegal e incompatible con el mercado común, basta con que se inscriba en la lista de acreedores el crédito relativo a la restitución de las ayudas en cuestión, sin que sea ya exigible la venta a precios de mercado de los activos del beneficiario de esas ayudas.
Por último, el Reino de España afirma que los acreedores públicos no pudieron acelerar la liquidación de CMD, ya que ésta se desarrollaba bajo el control de un juez y conforme al procedimiento previsto por la legislación nacional aplicable.
B.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Para determinar si el Reino de España ha adoptado todas las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia Comisión/España, antes citada, ha de comprobarse si la empresa beneficiaria de las ayudas ilegales las ha restituido. Es preciso observar al respecto que el litigio del que conoce el Tribunal de Justicia sólo tiene por objeto las ayudas concedidas a Indosa.
Es oportuno recordar previamente que, según una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia acerca del artículo 228 CE, apartado 2, la fecha de referencia para apreciar la existencia de un incumplimiento con arreglo a esta disposición se sitúa al término del plazo señalado en el dictamen motivado emitido en virtud de dicha disposición (véanse las sentencias de 12 de julio de 2005, Comisión/Francia,
C-304/02, Rec. p. I-6263
, apartado 30, y de 7 de julio de 2009, Comisión/Grecia,
C-369/07, Rec. p. I-5703
, apartado 43).
Toda vez que el Tratado FUE ha suprimido la fase de emisión de un dictamen motivado en el procedimiento por incumplimiento en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 2, como se ha observado en el apartado 43 de la presente sentencia, hay que considerar como fecha de referencia para apreciar la existencia de tal incumplimiento la de finalización del plazo fijado en el escrito de requerimiento emitido en virtud de dicha disposición.
En el presente asunto, dado que la Comisión envió al Reino de España un escrito de requerimiento complementario, la fecha de referencia mencionada en el apartado anterior es la de finalización del plazo fijado en dicho escrito, a saber, el 22 de mayo de 2010.
Pues bien, consta que en esa fecha Indosa no había devuelto las ayudas ilegales en cuestión que se le habían abonado.
Además, no se discute que debe exigirse la devolución de esas ayudas a CMD, sociedad que fue declarada en estado legal de concurso de acreedores el 30 de junio de 2008 tras haber sucedido a Indosa, que a su vez había sido declarada en quiebra el 19 de abril de 1994.
Cuando las ayudas ilegalmente pagadas deben recuperarse de una empresa en quiebra o sometida a un procedimiento concursal cuyo objeto es proceder a la realización del activo y al pago del pasivo, según reiterada jurisprudencia el hecho de que esa empresa se halle en dificultades o en situación concursal no afecta a la obligación de recuperar las ayudas (véase, en particular, la sentencia de 6 de diciembre de 2007, Comisión/Italia, C-280/05, apartado 28 y jurisprudencia citada).
También es jurisprudencia reiterada que el restablecimiento de la situación anterior y la eliminación de la distorsión de la competencia resultante de las ayudas ilegalmente pagadas pueden, en principio, lograrse mediante la inclusión en la relación de créditos del crédito relativo a la restitución de las ayudas de que se trate (véanse, en ese sentido, las sentencias de 15 de enero de 1986, Comisión/Bélgica,
52/84, Rec. p. 89
, apartado 14; de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión, «Tubemeuse»,
C-142/87, Rec. p. I-959
, apartados 60 a 62; de 29 de abril de 2004, Alemania/Comisión,
C-277/00, Rec. p. I-3925
, apartado 85, y de 14 de abril de 2011, Comisión/Polonia,
C-331/09, Rec. p. I-2933
, apartado 60).
En el presente asunto consta que la Comunidad Autónoma del País Vasco no presentó hasta el 10 de junio de 2010 una solicitud de inclusión del crédito relativo a la restitución de las ayudas ilegales en cuestión en la lista de acreedores del procedimiento concursal de CMD, y se ha de precisar que esa solicitud sólo comprendía una parte mínima de las ayudas cuya restitución había exigido la Decisión 91/1. Posteriormente esa solicitud fue objeto de varias correcciones, la última de la cuales fue presentada el 7 de diciembre de 2011. Pues bien, todas esas actuaciones tuvieron lugar tras la expiración del plazo fijado en el escrito de requerimiento complementario.
Es preciso por tanto constatar que, el 22 de mayo de 2010, fecha de expiración del plazo fijado en el escrito de requerimiento complementario, el crédito relativo a la restitución de las ayudas ilegales en cuestión no se había incluido en la lista de acreedores del procedimiento concursal de CMD.
Siendo así, el Reino de España no puede alegar que adoptó en el plazo fijado todas las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia Comisión/España, antes citada.
Por consiguiente, se debe declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, al no haber adoptado, en la fecha en que terminó el plazo señalado en el escrito de requerimiento complementario emitido por la Comisión, en aplicación del apartado 2 del citado artículo, todas las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia Comisión/España, antes citada, relativa en particular a la recuperación a cargo de Indosa de las ayudas que la Decisión 91/1 declaró ilegales e incompatibles con el mercado común.
VII.

Sobre las sanciones pecuniarias
A.
Sobre la multa coercitiva
1. Alegaciones de las partes
La Comisión considera que en el presente caso es necesaria la imposición de sanciones pecuniarias, teniendo en cuenta que la actividad favorecida por las ayudas ilegales en cuestión proseguía más de 22 años después de la adopción de la Decisión 91/1, a través de CMD en un primer momento y de Euskomenaje posteriormente.
En lo que atañe a los hechos que han tenido lugar después de finalizar el plazo fijado en el escrito de requerimiento complementario, la Comisión estima que no pusieron término al incumplimiento declarado en la sentencia Comisión/España, antes citada.
Aun reconociendo que el crédito relativo a la restitución de las ayudas ilegales en cuestión fue incluido finalmente en la lista de acreedores a raíz del auto de 4 de abril de 2012 del Juzgado de lo Mercantil n
o
2 de Bilbao, la Comisión estima que la actividad subvencionada continúa en los locales de CMD a través de Euskomenaje.
La Comisión recuerda por otro lado que el plan de liquidación de CMD preveía la venta de sus activos a los antiguos trabajadores de esta última, que entre tanto constituyeron Euskomenaje para proseguir la actividad subvencionada. Aunque es cierto que la aprobación de ese plan fue anulada por un auto de la Audiencia Provincial de Bizkaia de 16 de enero de 2012, esa anulación carece de efectos en la utilización en curso por Euskomenaje de los activos de CMD. En efecto, la administración concursal de esa última sociedad ha autorizado a Euskomenaje a utilizar sus activos con carácter provisional y gratuito.
Acerca del importe de la multa coercitiva, la Comisión, haciendo referencia a su Comunicación SEC(2005) 1658, de 13 de diciembre de 2005, sobre la aplicación del artículo 228 CE (
DO 2007, C 126, p. 15
), actualizada el 20 de julio de 2010 [SEC(2010) 923], propone que se calcule multiplicando un tanto alzado de base uniforme por un coeficiente de gravedad y por un coeficiente de duración. El resultado obtenido se multiplicaría después por un factor que refleje a la vez la capacidad de pago del Estado miembro que ha incumplido y el número de votos de que dispone en el Consejo de la Unión Europea.
En el presente caso la Comisión considera que una multa coercitiva de 131.136 euros por día se adapta a las circunstancias y es proporcionada al incumplimiento de que se trata y a la capacidad de pago del Estado miembro interesado. Ese importe se obtiene multiplicando un tanto alzado de base de 640 euros por día por un coeficiente de gravedad de 5 en una escala de 1 a 20, por un coeficiente de duración de 3 en una escala de 1 a 3 y finalmente por un factor fijo, denominado «factor n», que refleja la capacidad de pago del Reino de España, a saber, 13,66.
Ante todo, respecto a la gravedad de la infracción, la Comisión recuerda que las disposiciones del Tratado FUE en materia de ayudas de Estado tienen un carácter fundamental. Además, la recuperación de las ayudas ilegales en cuestión no habría debido tropezar con dificultades importantes, ya que debía realizarse a cargo de una sola sociedad. En segundo término, acerca de la duración de la infracción, el incumplimiento persistió durante más de 22 años, es decir, desde la notificación de la Decisión 91/1. Finalmente, la Comisión estima que la periodicidad de la multa coercitiva debe ser diaria.
El Reino de España considera que no ha lugar a imponer sanciones pecuniarias en el presente caso, habida cuenta en especial de las actuaciones para llevar a cabo la ejecución de la Decisión 91/1 y de la sentencia Comisión/España, antes citada, desarrolladas después de terminar el plazo fijado en el escrito de requerimiento complementario.
En primer lugar, las actuaciones emprendidas por la Comunidad Autónoma del País Vasco para la inclusión del crédito relativo a la restitución de las ayudas ilegales en cuestión, que se describen en el apartado 23 de la presente sentencia, han conducido en particular al auto de 4 de abril de 2012, por el que el Juzgado de lo Mercantil n
o
2 de Bilbao acordó la inclusión a favor de esa Comunidad de un crédito de 22.683.745 euros relativo a la restitución de esas ayudas. Por otra parte, el importe de las ayudas de que se trata es de 22.469.459 euros y no de los 22.683.745 euros estimados por la Comisión.
En segundo lugar, por auto de 12 de enero de 2011, el Juzgado de lo Mercantil n
o
2 de Bilbao ordenó el cese de la actividad de CMD y el cierre de sus establecimientos comerciales. La Comunidad Autónoma del País Vasco solicitó también a ese mismo Juzgado, el 3 de marzo de 2011, que ordenara el cese efectivo de la actividad desarrollada por Euskomenaje en los locales de CMD.
En lo que se refiere a la utilización por Euskomenaje de los derechos de propiedad industrial de Magefesa, entre los que figura la marca Magefesa, el Reino de España señala que el plan de liquidación de esa última sociedad prevé la adjudicación directa de esos derechos a Euskomenaje. La Comunidad Autónoma del País Vasco se opuso sin embargo a ese plan y solicitó la paralización del uso de esos mismos derechos. Esa Comunidad propuso igualmente que la venta de esos derechos se realizara conforme a un procedimiento competitivo y tras una publicidad con difusión en la Unión. Sin embargo, esas propuestas no prosperaron.
En tercer lugar, al tiempo que mantiene que el plan inicial de liquidación de CMD, aprobado por el auto del juez español competente de 22 de junio de 2010, preveía un procedimiento competitivo, abierto, incondicionado y transparente, el Reino de España alega que la Comunidad Autónoma del País Vasco recurrió en apelación contra ese auto. Pues bien, el 16 de enero de 2012, dicho auto fue revocado por la Audiencia Provincial de Bizkaia, que ordenó la liquidación de los activos de CMD mediante las reglas que respeten la libre y transparente concurrencia de terceros.
En cualquier caso, haciendo referencia a la sentencia de 17 de noviembre de 2011, Comisión/Italia, antes citada, el Reino de España considera que, para demostrar que se han ejecutado la Decisión 91/1 y la sentencia Comisión/España, antes citada, basta acreditar que las autoridades nacionales dieron muestras de diligencia para lograr la inclusión del crédito relativo a las ayudas ilegales en cuestión en la lista de acreedores.
Por lo que se refiere al importe de la multa coercitiva propuesto por la Comisión, el Reino de España afirma que es desproporcionado. Ese Estado miembro mantiene al respecto que el presente procedimiento sólo concierne a una de las cuatro sociedades del grupo Magefesa que se beneficiaron de dichas ayudas. Por esa razón, el importe a tanto alzado de base debe ser una cuarta parte del tanto alzado propuesto por la Comisión, esto es, 160 euros por día.
Además, toda vez que las ayudas ilegales en cuestión fueron concedidas por una Comunidad Autónoma que representa el 6,24 % del producto interior bruto español (en lo sucesivo, «PIB») y que el Derecho nacional obliga al Gobierno español a repercutir las sanciones que se impongan en su caso en el presente asunto en las entidades infraestatales responsables del incumplimiento del Derecho de la Unión, el tanto alzado de base debe fijarse a juicio de ese Estado miembro en 9,98 euros por día, resultado de multiplicar 160 euros por 6,24 %.
Acerca del coeficiente de gravedad de la infracción, dicho Estado miembro propone fijarlo en 1, ya que las autoridades nacionales han hecho cuanto era posible para ejecutar la sentencia Comisión/España, antes citada. Además, el valor de las ventas realizadas por Indosa, CMD y Euskomenaje entre 1986 y 2010 disminuyó en términos reales un 77,7 %, mientras que el personal que continúa empleado apenas representa el 3,3 % del personal de 1986. La cuota del mercado pertinente que tenía Indosa en 2002 era mucho más importante que la cuota de Euskomenaje en 2010, ya que dicha cuota bajó de 8,4 % a 4,1 %. Esos datos demuestran la clara disminución de la distorsión de la competencia debida a la continuación de la actividad considerada por Euskomenaje.
Respecto al coeficiente por la duración de la infracción, a juicio del Reino de España debe fijarse en 1 porque esa duración debe apreciarse en este caso a la luz de la duración media de los procedimientos concursales en dicho Estado miembro, a saber, 1.114 días.
Por consiguiente, el Reino de España propone un importe de 136,33 euros por día en concepto de multa coercitiva.
En lo referente a la periodicidad de la multa coercitiva, ese Estado miembro afirma que no debe ser diaria sino trimestral puesto que, en aplicación del Derecho nacional, los administradores concursales presentan sus informes con frecuencia trimestral.
2. Apreciación del Tribunal de Justicia
a) Observaciones previas
Una vez que ha declarado que el Reino de España no ha dado cumplimiento, en el plazo fijado en el escrito de requerimiento complementario, a la sentencia Comisión/España, antes citada, el Tribunal de Justicia puede imponer a ese Estado miembro el pago de una multa coercitiva en la medida en que el incumplimiento perdure hasta el momento del examen de los hechos por el Tribunal de Justicia (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de julio de 2009, Comisión/Grecia, antes citada, apartado 59 y la jurisprudencia citada).
Por consiguiente, se ha de verificar si así ocurre en el presente caso.
b) Sobre la persistencia del incumplimiento
Para determinar si el incumplimiento reprochado al Reino de España ha perdurado hasta el momento del examen de los hechos del presente asunto por el Tribunal de Justicia, deben apreciarse las medidas que según ese Estado miembro se adoptaron después del plazo fijado en el escrito de requerimiento complementario.
Es oportuno recordar sobre ello, como se ha expuesto en el apartado 72 de la presente sentencia, que, cuando la empresa beneficiaria de las ayudas declaradas ilegales e incompatibles con el mercado común se encuentra en situación concursal, el restablecimiento de la situación anterior y la eliminación de la distorsión de la competencia resultante de las ayudas ilegalmente pagadas pueden, en principio, lograrse mediante la inclusión en la lista de acreedores del crédito relativo a la restitución de las ayudas de que se trate.
En el presente caso, la Comunidad Autónoma del País Vasco solicitó el 10 de junio de 2010 la inclusión de un crédito de 16828,34 euros relativo a la restitución de las ayudas ilegales en cuestión. Dado que ese importe era manifiestamente inferior a la totalidad de las ayudas de que se trata, dicha Comunidad lo corrigió varias veces, quedando fijado, según su última declaración el 7 de diciembre de 2011, en 22.683.745 euros, cantidad que corresponde a las estimaciones del crédito referido efectuadas por la Comisión. Por auto del Juzgado de lo Mercantil n
o
2 de Bilbao de 4 de abril de 2012, ese crédito se incluyó en el pasivo de CMD por esa última cantidad.
Atendiendo a esas últimas circunstancias, no ha lugar a examinar la alegación por el Reino de España de que el importe de las ayudas de que se trata es de 22.469.459 euros y no de 22.683.745 euros.
Es preciso constatar por tanto que el crédito relativo a la restitución de las ayudas ilegales en cuestión se incluyó en la lista de acreedores del procedimiento concursal de CMD.
Sin embargo, y en contra de lo alegado por el Reino de España, esa circunstancia no basta por sí sola para dar cumplimiento a la obligación de ejecutar la sentencia Comisión/España, antes citada.
En efecto, como el Tribunal de Justicia ya ha juzgado en numerosas ocasiones, la inclusión en la relación de créditos del crédito relativo a la restitución de las ayudas de que se trate sólo permite cumplir la obligación de recuperación si, en el caso de que las autoridades estatales no pudieran recuperar la totalidad del importe de las ayudas, el procedimiento concursal lleva a la liquidación de la empresa beneficiaria de las ayudas ilegales, es decir, al cese definitivo de su actividad (véanse, en ese sentido, las sentencias Comisión/Bélgica, antes citada, apartados 14 y 15; Comisión/Polonia, antes citada, apartados 63 a 65, y de 13 de octubre de 2011, Comisión/Italia, C-454/09, apartado 36).
Es oportuno recordar al respecto que la recuperación de las ayudas declaradas incompatibles con el mercado común se dirige a eliminar la distorsión de la competencia causada por la ventaja competitiva de la que el beneficiario de esas ayudas ha disfrutado en el mercado respecto a sus competidores y restablecer así la situación anterior al pago de esas ayudas (véanse, en ese sentido, las sentencias de 4 de abril de 1995, Comisión/Italia,
C-348/93, Rec. p. I-673
, apartado 27, y Comisión/Polonia, antes citada, apartado 56).
Pues bien, cuando la empresa beneficiaria de las ayudas ilegales está en situación concursal y se ha constituido una sociedad con objeto de continuar una parte de las actividades de esa empresa en situación concursal, la prosecución de esa actividad sin que se hayan recuperado totalmente las ayudas de que se trate puede hacer perdurar la distorsión de la competencia causada por la ventaja competitiva de la que esa sociedad disfrutó en el mercado en relación con sus competidores. De esa manera, una sociedad de nueva constitución, si esa ventaja persiste a su favor, puede estar obligada a la devolución de las ayudas de que se trate. Así sucede en particular si se acredita que dicha sociedad conserva el disfrute efectivo de la ventaja competitiva ligada a la obtención de las referidas ayudas, en particular cuando ésta procede a la adquisición de activos de la sociedad en liquidación sin pagar en contrapartida un precio acorde con las condiciones del mercado o cuando se prueba que la creación de tal sociedad tuvo el efecto de eludir la obligación de restituir esas ayudas (véase, en ese sentido, la sentencia Alemania/Comisión, antes citada, apartado 86). Así es en particular cuando el pago de un precio ajustado a las condiciones del mercado no baste para neutralizar la ventaja competitiva ligada al disfrute de las ayudas ilegales.
En tal supuesto, la inclusión en la lista de acreedores del crédito relativo a las ayudas declaradas ilegales e incompatibles con el mercado común no basta por sí sola para hacer desaparecer la distorsión de la competencia causada de esa manera.
Las anteriores consideraciones no están en contradicción con la sentencia de 17 de noviembre de 2011, Comisión/Italia, antes citada. En efecto, de esa sentencia no se deduce que, siempre que el crédito relativo a las ayudas de que se trate se haya incluido en la relación de créditos en el procedimiento concursal del beneficiario de esas ayudas, éste pueda continuar su actividad a pesar de que esas ayudas no se hubieran recuperado totalmente.
En el apartado 69 de la presente sentencia se ha constatado que en el presente caso las ayudas ilegales en cuestión no han sido efectivamente recuperadas. Por tanto, hay que comprobar si en la fecha del examen de los hechos de este asunto por el Tribunal de Justicia persiste la ventaja competitiva ligada al disfrute de esas ayudas.
Acerca de ello, varios elementos de los autos obrantes ante el Tribunal de Justicia ponen de manifiesto que Euskomenaje conserva el disfrute efectivo de esa ventaja. En efecto, las circunstancias acaecidas sucesivamente en el marco del procedimiento concursal de CMD sugieren que ésas tenían por finalidad garantizar la continuación indefinida de la actividad subvencionada y ello pese a que las ayudas ilegales no habían sido totalmente recuperadas.
En particular, de los autos resulta que:
—
El plan de liquidación de CMD, aprobado por auto de 22 de junio de 2010 del Juzgado de lo Mercantil n
o
2 de Bilbao, preveía en sustancia que el conjunto de los activos de dicha sociedad sería vendido como una unidad a los acreedores de ésta, que eran principalmente sus antiguos trabajadores, a cambio de una compensación parcial de sus créditos, siendo de precisar que el crédito relativo a las ayudas ilegales en cuestión no figuraba en ese momento entre los créditos reconocidos.
—
Poco antes de la aprobación de ese plan, Euskomenaje, cuya actividad es sustancialmente idéntica a la ejercida hasta entonces por CMD, acababa de ser constituida precisamente por antiguos trabajadores de esta última.
—
El plan de liquidación de CMD no pretendía «otra cosa que la continuidad del negocio a través de una sociedad mercantil de nueva creación que no se [hiciera] cargo de las deudas de CMD», según resulta de un escrito dirigido el 17 de febrero de 2011 por el Gobierno vasco al presidente del consejo de administración de Euskomenaje.
—
Euskomenaje hace uso de la propiedad industrial de Magefesa, de la que es parte la marca Magefesa, que le había sido adjudicada de forma directa, es decir, sin procedimiento competitivo y sin ninguna contraprestación, como se deduce en especial de los escritos de 3 de diciembre de 2010 y de 10 de marzo de 2011 dirigidos por la Comunidad Autónoma del País Vasco al Juzgado de Primera Instancia n
o
10 de Bilbao.
—
La oposición de la Comunidad Autónoma del País Vasco a la mencionada adjudicación no prosperó.
—
Aunque a raíz de un recurso de apelación, interpuesto por la Comunidad Autónoma del País Vasco con posterioridad a la interposición del presente recurso ante el Tribunal de Justicia, el plan de liquidación de CMD fue anulado por un auto de 16 de enero de 2012 de la Audiencia Provincial de Bizkaia, los administradores concursales de esta última habían autorizado entre tanto la cesión provisional de sus activos a Euskomenaje hasta la conclusión del procedimiento de liquidación de CMD, y ello sin ninguna contrapartida, sin publicidad, sin transferencia de títulos de propiedad y «contraviniendo los más elementales principios de gestión en todo procedimiento concursal», según indica en particular el escrito mencionado en el tercer guión de este apartado.
—
A pesar del auto de 12 de enero de 2011 que acordó el cese de la actividad de CMD y el cierre de sus instalaciones, Euskomenaje sigue fabricando productos de menaje en las instalaciones de CMD y utilizando sus inmuebles, sus máquinas y su propiedad industrial, según se deduce de la solicitud presentada el 3 de marzo de 2011 por la Comunidad Autónoma del País Vasco al Juzgado de lo Mercantil n
o
2 de Bilbao, precisamente con objeto de que se paralizara la actividad de Euskomenaje que seguía desarrollándose en las instalaciones de CMD.
Atendiendo a esos elementos de los autos obrantes ante el Tribunal de Justicia, se ha de concluir que persiste la ventaja competitiva ligada al disfrute de las ayudas ilegales en cuestión, por lo que la inclusión, practicada entre tanto, de los créditos relativos a la recuperación de esas ayudas en la lista de acreedores no basta para dar cumplimiento a la Decisión 91/1 y a la sentencia Comisión/España, antes citada.
Por cuanto antecede debe apreciarse que el incumplimiento reprochado al Reino de España ha perdurado hasta el momento del examen de los hechos del asunto por el Tribunal de Justicia.
En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia considera que la condena del Reino de España al pago de una multa coercitiva constituye un medio económico apropiado a efectos de incitarle a adoptar las medidas necesarias para poner fin al incumplimiento constatado y para garantizar la plena ejecución de la Decisión 91/1 y de la sentencia Comisión/España, antes citada.
c) Sobre el importe de la multa coercitiva
i) Observaciones previas
Se ha de recordar que es competencia del Tribunal de Justicia apreciar en cada asunto, teniendo en cuenta sus características específicas, las sanciones pecuniarias que procede imponer (véanse las sentencias de 12 de julio de 2005, Comisión/Francia, antes citada, apartado 86, y de 14 de marzo de 2006, Comisión/Francia,
C-177/04, Rec. p. I-2461
, apartado 58).
A este respecto, las propuestas de la Comisión no vinculan al Tribunal de Justicia y sólo constituyen una base de referencia útil. Del mismo modo, directrices como las contenidas en las Comunicaciones de la Comisión no vinculan al Tribunal de Justicia, sino que contribuyen a garantizar la transparencia, la previsibilidad y la seguridad jurídica de la actuación de dicha institución (véanse las sentencias de 10 de enero de 2008, Comisión/Portugal,
C-70/06, Rec. p. I-1
, apartado 34, y de 7 de julio de 2009, Comisión/Grecia, antes citada, apartado 112).
El Tribunal de Justicia ya ha juzgado acerca de la imposición de una multa coercitiva que esa sanción debe fijarse en función del grado de presión que fuere necesario para incitar al Estado miembro infractor a ejecutar una sentencia por incumplimiento y modificar su comportamiento para poner fin a la infracción reprochada (véase en ese sentido la sentencia de 12 de julio de 2005, Comisión/Francia, antes citada, apartado 91).
Corresponde al Tribunal de Justicia, en el ejercicio de su facultad de apreciación en la materia, fijar la multa coercitiva de tal manera que, por una parte, sea adecuada a las circunstancias y, por otra, proporcionada al incumplimiento declarado y a la capacidad de pago del Estado miembro interesado (véanse las sentencias antes citadas de 12 de julio de 2005, Comisión/Francia, apartado 103, y de 14 de marzo de 2006, Comisión/Francia, apartado 61).
Así, en el marco de la apreciación del Tribunal de Justicia, los criterios que deben tomarse en consideración para garantizar la naturaleza coercitiva de la multa con vistas a la aplicación uniforme y efectiva del Derecho de la Unión son, en principio, la duración de la infracción, su gravedad y la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate. Para aplicar estos criterios, el Tribunal de Justicia debe tener en cuenta, en particular, las consecuencias de la falta de ejecución sobre los intereses públicos y privados así como la urgencia que hubiere en incitar al Estado miembro interesado a cumplir sus obligaciones (véanse las sentencias antes citadas de 12 de julio de 2005, Comisión/Francia, apartado 104; de 14 de marzo de 2006, Comisión/Francia, apartado 62, y Comisión/Portugal, apartado 39).
ii) Sobre la duración de la infracción
La duración de la infracción debe evaluarse teniendo en cuenta el momento en el que el Tribunal de Justicia aprecia los hechos, y no la fecha en la que la Comisión interpone su recurso ante él (véanse las sentencias antes citadas de 14 de marzo de 2006, Comisión/Francia, apartado 71, y Comisión/Portugal, apartado 45).
Siendo así, dado que el Reino de España no ha podido demostrar que ha puesto fin efectivamente al incumplimiento de su obligación de ejecutar plenamente la sentencia Comisión/España, antes citada, se ha de considerar que ese incumplimiento perdura desde hace más de diez años, lo que constituye un período de tiempo excepcionalmente largo.
Además, es oportuno considerar que han transcurrido más de 22 años desde la adopción de la Decisión 91/1 hasta la fecha en la que el Tribunal de Justicia examina los hechos.
Esa duración es tanto más censurable en el presente caso cuanto que el número de los beneficiarios de las ayudas declaradas ilegales e incompatibles con el mercado común por la Decisión 91/1 era pequeño, dichos beneficiarios fueron identificados nominativamente en esta última así como en la sentencia Comisión/España, antes citada, y las cantidades exactas que debían recuperarse se precisaban en esa Decisión. En esas circunstancias, la ejecución de la referida sentencia Comisión/España no debía tropezar con dificultades importantes.
La duración media de un procedimiento concursal que invoca el Reino de España para explicar su retraso en la ejecución de la sentencia Comisión/España, antes citada, tampoco puede justificar ese retraso, teniendo en cuenta en particular que ese Estado miembro no emprendió actuaciones reales para poner fin al incumplimiento referido hasta poco antes de la fecha en la que la Comisión interpuso el recurso ante el Tribunal de Justicia, e incluso lo hizo, en lo esencial, después de esa fecha, como resulta de los apartados 23 a 31 de la presente sentencia.
iii) Sobre la gravedad de la infracción
En relación con la gravedad de la infracción, hay que recordar el carácter fundamental de las disposiciones del Tratado FUE en materia de ayudas de Estado (sentencia de 7 de julio de 2009, Comisión/Grecia, antes citada, apartado 118).
En efecto, las normas en las que se basan tanto la Decisión 91/1 como la sentencia Comisión/España, antes citada, constituyen la expresión de una de las misiones esenciales atribuidas a la Unión en virtud del artículo 3 TUE, apartado 3, a saber, el establecimiento de un mercado interior, así como del Protocolo n
o
27 sobre el mercado interior y la competencia, que es, en aplicación del artículo 51 TUE, parte integrante de los Tratados y a cuyo tenor el mercado interior comprende un sistema que garantiza que no se falsee la competencia (véase la sentencia de 17 de noviembre de 2011, Comisión/Italia, antes citada, apartado 60).
La importancia de las disposiciones de la Unión infringidas en el presente asunto se refleja especialmente en que, con la devolución de las ayudas de Estado declaradas ilegales e incompatibles con el mercado común, se elimina la distorsión de la competencia causada por la ventaja competitiva proporcionada por ellas, y en que, por efecto de esta devolución, el beneficiario pierde la ventaja de la que había disfrutado en el mercado respecto a sus competidores (véanse, en este sentido, las sentencias antes citadas de 4 de abril de 1995, Comisión/Italia, apartado 22, y Alemania/Comisión, apartado 75).
En cuanto al incumplimiento declarado en el presente asunto, es preciso observar que la sentencia Comisión/España, antes citada, se ha ejecutado en lo que atañe a tres de los cuatro beneficiarios de las ayudas ilegales objeto de la Decisión 91/1. Además, consta que las ayudas concedidas a Indosa sólo constituyen aproximadamente un quinto de la totalidad de las ayudas objeto de dicha Decisión y de la sentencia Comisión/España, antes citada.
Sin perjuicio de ello, no se discute que hasta este momento no se ha recuperado ninguna parte de las ayudas concedidas a Indosa.
Además, aunque el Reino de España haya emprendido muy recientemente una serie de actuaciones que acreditan una voluntad seria de poner fin al incumplimiento considerado, consta que esas actuaciones sólo han tenido lugar poco antes de la fecha de la interposición del recurso ante el Tribunal de Justicia e incluso, en lo esencial, después de esa fecha. Por tanto, ese Estado miembro no ha dado muestras de la diligencia exigible durante muchos años.
iv) Sobre la capacidad de pago del Reino de España
En lo que se refiere a la capacidad de pago del Reino de España, es oportuno tener en cuenta la evolución reciente de la inflación y del PIB de ese Estado miembro según se manifiesta en la fecha del examen de los hechos por el Tribunal de Justicia.
No cabe acoger al respecto el argumento del Reino de España de que en este caso la capacidad de pago debe reflejar la de la Comunidad Autónoma del País Vasco y no la del Estado miembro como tal. Basta recordar sobre ello que la circunstancia de que un Estado miembro haya encomendado a sus regiones la función de llevar a cabo la recuperación de una ayuda ilegal e incompatible con el mercado común no puede tener incidencia alguna en la aplicación del artículo 260 TFUE. En efecto, si bien cada Estado miembro tiene libertad para repartir como considere oportuno las competencias del poder central y del regional en el orden interno, no es menos cierto que en virtud de ese mismo artículo dicho Estado miembro es el único responsable frente a la Unión del cumplimiento de las obligaciones que resultan del Derecho de la Unión (véase, a propósito del artículo 226 CE, la sentencia de 10 de junio de 2004, Comisión/Italia,
C-87/02, Rec. p. I-5975
, apartado 38).
v) Sobre la periodicidad de la multa coercitiva
En cuanto a la periodicidad de la multa coercitiva, es preciso imponer al Estado miembro demandado una multa coercitiva sobre una base diaria.
En ese aspecto, no puede acogerse la pretensión del Reino de España de que la multa coercitiva se imponga con una base trimestral, habida cuenta de la duración sumamente prolongada del incumplimiento constatado, por una parte, y de la necesidad urgente de poner fin inmediatamente a éste, por otra.
vi) Conclusión
Por cuanto precede, el Tribunal de Justicia considera apropiada la imposición de una multa coercitiva de 50.000 euros por día.
Habida cuenta del conjunto de consideraciones expuestas, se debe condenar al Reino de España a pagar a la Comisión, en la cuenta «Recursos propios de la Unión Europea», una multa coercitiva de 50.000 euros por cada día de retraso en la puesta en práctica de las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia Comisión/España, antes citada, a partir de la fecha de pronunciamiento de la presente sentencia y hasta la fecha de ejecución de dicha sentencia Comisión/España.
B.
Sobre la suma a tanto alzado
1. Alegaciones de las partes
Para el cálculo de la suma a tanto alzado la Comisión propone aplicar el método consistente en fijar un importe de base de 210 euros por día, multiplicado en primer término por un coeficiente de gravedad y por un «factor n», cuyos valores son idénticos a los propuestos para el cálculo de la multa coercitiva (5 y 13,66 respectivamente), y en segundo término por el número de días durante los que ha perdurado el incumplimiento. De esa manera, el importe de la suma a tanto alzado debe ser igual al resultado de multiplicar 14.343 euros por el número de días transcurridos entre la fecha en que se dictó la sentencia Comisión/España, antes citada, y la fecha de la ejecución por ese Estado miembro de sus obligaciones o, en defecto de ello, la fecha del pronunciamiento de la presente sentencia.
Con apoyo en los mismos argumentos invocados acerca de la multa coercitiva, el Reino de España propone que el importe de base de la suma a tanto alzado se divida por cuatro, para reflejar el hecho de que la ejecución de la sentencia se ha realizado en lo que atañe a tres de los cuatro beneficiarios de las ayudas ilegales en cuestión, y se multiplique a continuación por 6,24 %, a fin de tener en cuenta que esa cifra corresponde a la parte del País Vasco en el PIB español. Por tanto, el importe de base sería de 3,28 euros. Seguidamente debería aplicarse el mismo coeficiente de gravedad y el mismo factor fijo «n» propuestos para la multa coercitiva. Así pues, el importe de esa suma a tanto alzado debería ser igual al resultado de multiplicar 44,80 euros por el número de días durante los que ha perdurado el incumplimiento.
El Reino de España solicita además que se deduzca del número de días durante los que ha perdurado el incumplimiento el período que va desde la fecha en la que propuso la excepción de inadmisibilidad en el presente asunto hasta la fecha en la que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre ella, a efectos del cálculo de la suma a tanto alzado.
2. Apreciación del Tribunal de Justicia
Es oportuno recordar previamente que, en el ejercicio de la facultad de apreciación que se le confiere en el ámbito considerado, el Tribunal de Justicia está habilitado para imponer acumulativamente una multa coercitiva y una suma a tanto alzado (sentencia de 7 de julio de 2009, Comisión/Grecia, antes citada, apartado 143).
La imposición de una suma a tanto alzado debe depender, en cada caso concreto, del conjunto de aspectos pertinentes que se refieren tanto a las características del incumplimiento declarado como al comportamiento propio del Estado miembro afectado por el procedimiento incoado al amparo del artículo 260 TFUE. A este respecto, la mencionada disposición confiere al Tribunal de Justicia una amplia facultad de apreciación para decidir si procede o no imponer tal sanción (véase en ese sentido la sentencia de 7 de julio de 2009, Comisión/Grecia, antes citada, apartado 144).
En el presente asunto, el conjunto de los factores jurídicos y de hecho que dieron lugar al incumplimiento declarado constituye un indicador de que la prevención efectiva de la repetición futura de infracciones análogas del Derecho de la Unión requiere adoptar una medida disuasoria, como la imposición de una suma a tanto alzado.
Siendo así, corresponde al Tribunal de Justicia, en el ejercicio de su facultad de apreciación, fijar el importe de la suma a tanto alzado de manera que, por una parte, sea adecuada a las circunstancias y, por otra, proporcionada al incumplimiento declarado y la capacidad de pago del Estado miembro interesado (sentencia de 7 de julio de 2009, Comisión/Grecia, antes citada, apartado 146).
Entre los factores pertinentes a este respecto figuran aspectos como el tiempo durante el que ha persistido el incumplimiento reprochado, desde la fecha en que se dictó la sentencia que lo declaró, así como la gravedad de la infracción (véase la sentencia de 17 de noviembre de 2011, Comisión/Italia, antes citada, apartado 94).
Las circunstancias que deben tenerse en cuenta resultan, en particular, de las consideraciones enunciadas en los apartados 120 a 130 de la presente sentencia, relativas a la duración y a la gravedad del incumplimiento. En ese sentido, se ha constatado que el incumplimiento perdura desde hace más de diez años a partir de la fecha en que se dictó la sentencia Comisión/España, antes citada, y más de 22 años desde la adopción de la Decisión 91/1, por una parte, y que la ejecución de esa sentencia no debía tropezar con dificultades importantes, ya que el número de los beneficiarios de las ayudas ilegales en cuestión era pequeño, dichos beneficiarios fueron identificados nominativamente y las cantidades que debían recuperarse se precisaban en esa Decisión, por otra.
La solicitud del Reino de España expuesta en el apartado 139 de la presente sentencia no puede prosperar ya que el examen por el Tribunal de Justicia de la excepción de inadmisibilidad propuesta por ese Estado miembro en el presente litigio carece de relación alguna con la duración del incumplimiento reprochado.
Basándose en todos estos aspectos, el Tribunal de Justicia considera que una justa apreciación de las circunstancias específicas del presente asunto lleva a fijar en 20 millones de euros el importe de la suma a tanto alzado que debe pagar el Reino de España.
En consecuencia, se debe condenar al Reino de España a abonar a la Comisión una suma a tanto alzado de 20 millones de euros en la cuenta «Recursos propios de la Unión Europea».
VIII.

Costas
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Puesto que la Comisión ha pedido que se condene en costas al Reino de España y se han desestimado los motivos formulados por éste, procede condenarle en costas. Conforme al artículo 140, apartado 1, del mismo Reglamento, según el cual los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas, procede decidir que la República Checa cargue con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:

1)
Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, al no haber adoptado, en la fecha en que terminó el plazo fijado en el escrito de requerimiento complementario emitido por la Comisión Europea el 18 de marzo de 2010, en aplicación del apartado 2 del referido artículo, todas las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de 2 de julio de 2002, Comisión/España (C-499/99), referida en particular a la recuperación a cargo de Industrias Domésticas, S.A., de las ayudas que declaró ilegales e incompatibles con el mercado común la Decisión 91/1/CEE de la Comisión, de 20 de diciembre de 1989, relativa a las ayudas concedidas por el Gobierno español y los consejos de gobierno de varias Comunidades autónomas españolas a Magefesa, fabricante de artículos de menaje de acero inoxidable y de pequeños aparatos electrodomésticos.

2)
Condenar al Reino de España a pagar a la Comisión Europea, en la cuenta «Recursos propios de la Unión Europea», una multa coercitiva de 50.000 euros por cada día de retraso en la puesta en práctica de las medidas necesarias para dar cumplimiento a la referida sentencia Comisión/España, a partir de la fecha de pronunciamiento de la presente sentencia y hasta la fecha de ejecución de la misma sentencia Comisión/España.

3)
Condenar al Reino de España a abonar a la Comisión Europea la suma a tanto alzado de 20 millones de euros en la cuenta «Recursos propios de la Unión Europea».

4)
Condenar en costas al Reino de España.

5)
La República Checa cargará con sus propias costas.

Firmas
(
*1
)   Lengua de procedimiento: español.