CELEX: 62012TJ0307
Společná zahraniční a bezpečnostní politika
Omezující opatření vůči Sýrii
Zmrazení finančních prostředků
Funkce guvernéra syrské centrální banky
Žaloba na neplatnost
Sdělení aktu, kterým se stanoví omezující opatření
Lhůta pro podání žaloby
Přípustnost
Právo na obhajobu
Spravedlivý proces
Povinnost uvést odůvodnění
Důkazní břemeno
Právo na účinnou soudní ochranu
Proporcionalita
Právo vlastnit majetek
Právo na soukromý a rodinný život
Uplatnění omezení vstupu na státního příslušníka členského státu
Volný pohyb občanů Unie

Skutečnosti předcházející sporům
Žalobce A. Mayaleh je syrský státní příslušník, který nabyl francouzského státního občanství; je guvernérem syrské centrální banky. V okamžiku nabytí francouzského občanství bylo jeho jméno pofrancouzštěno na André Mayard. V žalobcově francouzském cestovním pase je uvedeno jen toto posledně zmíněné jméno.
Dne 9. května 2011 přijala Rada Evropské unie na základě článku 29 SEU rozhodnutí 2011/273/SZBP o omezujících opatřeních vůči Sýrii (
Úř. věst. L 121, s. 11
).
Článek 3 odst. 1 rozhodnutí 2011/273 stanoví, že členské státy přijmou opatření nezbytná k tomu, aby osobám odpovědným za násilné represe proti civilnímu obyvatelstvu v Sýrii a osobám s nimi spojeným, jak jsou uvedeny v příloze tohoto rozhodnutí, zabránily ve vstupu na svá území nebo jejich průjezdu přes ně.
Článek 4 odst. 1 rozhodnutí 2011/273 stanoví, že se zmrazují veškeré finanční prostředky a hospodářské zdroje, které náleží osobám odpovědným za násilné represe proti civilnímu obyvatelstvu v Sýrii a fyzickým nebo právnickým osobám a subjektům s nimi spojeným nebo jsou těmito osobami nebo subjekty vlastněny, drženy či kontrolovány. Pravidla zmrazování těchto finančních prostředků a hospodářských zdrojů jsou stanovena v dalších odstavcích téhož článku.
Podle čl. 5 odst. 1 rozhodnutí 2011/273 sestavuje Rada seznam dotčených osob.
Téhož dne přijala Rada na základě čl. 215 odst. 2 SFEU nařízení (EU) č. 442/2011 o omezujících opatřeních vzhledem k situaci v Sýrii (
Úř. věst. L 121, s. 1
). Článek 4 odst. 1 tohoto nařízení stanoví, že se zmrazují veškeré finanční prostředky a hospodářské zdroje, které patří fyzickým nebo právnickým osobám, subjektům a orgánům uvedeným v příloze II tohoto nařízení, nebo jsou jimi vlastněny, drženy či ovládány.
Rozhodnutí 2011/273 bylo nahrazeno rozhodnutím Rady 2011/782/SZBP ze dne 1. prosince 2011 o omezujících opatřeních vůči Sýrii a o zrušení rozhodnutí 2011/273 (
Úř. věst. L 319, s. 56
).
Článek 18 odst. 1 rozhodnutí 2011/782 odpovídá článku 3 odst. 1 rozhodnutí 2011/273 a čl. 19 odst. 1 rozhodnutí 2011/782 odpovídá článku 4 odst. 1 rozhodnutí 2011/273, s doplněním, že se tam stanovená omezující opatření vztahují též na osoby, které mají prospěch z režimu nebo které jej podporují.
Nařízení č. 442/2011 bylo nahrazeno nařízením Rady (EU) č. 36/2012 ze dne 18. ledna 2012 o omezujících opatřeních vzhledem k situaci v Sýrii a o zrušení nařízení č. 442/2011 (
Úř. věst. L 16, s. 1
).
Prováděcím rozhodnutím Rady 2012/256/SZBP ze dne 14. května 2012, kterým se provádí rozhodnutí 2011/782 (
Úř. věst. L 126, s. 9
), bylo na seznam uvedený v příloze I tohoto rozhodnutí doplněno jméno žalobce, s následujícím odůvodněním v jednacím jazyce:
„Adib Mayaleh apporte un soutien économique et financier au régime syrien dans le cadre de ses fonctions de gouverneur de la Banque centrale de Syrie. [Adib Mayaleh je odpovědný za poskytování ekonomické a finanční podpory syrskému režimu v rámci své funkce guvernéra syrské centrální banky.]“
Prováděcím nařízením Rady (EU) č. 410/2012 ze dne 14. května 2012, kterým se provádí čl. 32 odst. 1 nařízení č. 36/2012 (
Úř. věst. L 126, s. 3
), bylo na seznam obsažený v příloze II tohoto nařízení doplněno jméno žalobce se stejným odůvodněním, jaké je uvedeno v bodě 10 výše.
Článek 21 odst. 2 a 3 rozhodnutí 2011/782 stanoví:
„2.   Rada své rozhodnutí o zařazení na seznam včetně odůvodnění sdělí dotyčné osobě či subjektu, a to buď přímo, je-li známa adresa, nebo zveřejněním oznámení, a tím jim umožní se k této záležitosti vyjádřit.
3.   Jsou-li předloženy připomínky nebo nové podstatné důkazy, Rada své rozhodnutí přezkoumá a dotčenou osobu nebo subjekt o této skutečnosti informuje.“
Článek 32 odst. 2 a 3 nařízení č. 36/2012 obsahuje podobné ustanovení.
Dne 15. května 2012 zveřejnila Rada v
Úředním věstníku Evropské unie
oznámení pro osoby a subjekty, na něž se vztahují omezující opatření stanovená v rozhodnutí 2011/782, prováděném prováděcím rozhodnutím 2012/256, a v nařízení č. 36/2012, prováděném prováděcím nařízením č. 410/2012 (
Úř. věst. C 139, s. 19
).
Podle tohoto oznámení mohou dotčené osoby a subjekty zaslat Radě žádost včetně podpůrných dokumentů, aby rozhodnutí o jejich zařazení na seznamy přiložené k aktům uvedeným v bodě 14 výše bylo znovu zváženo.
Po svém zařazení na předmětné seznamy žalobce Radu nekontaktoval. Návrhem došlým soudní kanceláři Tribunálu dne 11. července 2012 však žalobce podal žalobu na zrušení prováděcího nařízení č. 410/2012 a prováděcího rozhodnutí 2012/256 v rozsahu, v němž se jej týkají.
Rozhodnutím Rady 2012/739/SZBP ze dne 29. listopadu 2012 o omezujících opatřeních vůči Sýrii a o zrušení rozhodnutí 2011/782 (
Úř. věst. L 330, s. 21
) byla omezující opatření vztahující na žalobce ponechána v platnosti a jeho jméno bylo uvedeno v příloze I.A rozhodnutí 2012/739 s následujícím odůvodněním:
„Adib Mayaleh est responsable de la fourniture d’un soutien économique et financier au régime syrien par le biais de ses fonctions de gouverneur de la Banque centrale de Syrie. [Adib Mayaleh je odpovědný za poskytování hospodářské a finanční podpory syrskému režimu v rámci své funkce guvernéra syrské centrální banky.]“
Dne 30. listopadu 2012 zveřejnila Rada v
Úředním věstníku Evropské unie
oznámení pro osoby a subjekty, na něž se vztahují omezující opatření stanovená rozhodnutím 2012/739 a nařízením č. 36/2012 (
Úř. věst. C 370, s. 6
), které se svým obsahem věcně shoduje s oznámením uvedeným v bodech 14 a 15 výše.
Prováděcím nařízením Rady (EU) č. 363/2013 ze dne 22. dubna 2013, kterým se provádí nařízení č. 36/2012 (
Úř. věst. L 111, s. 1
, oprava v
Úř. věst. 2013, L 127, s. 27
), Rada přílohu II nařízení č. 36/2012 nahradila, avšak jméno žalobce v nové příloze ponechala se stejným odůvodněním, jaké je uvedeno v bodě 17 výše.
Dne 23. dubna 2013 zveřejnila Rada v
Úředním věstníku Evropské unie
oznámení pro osoby a subjekty, na něž se vztahují omezující opatření stanovená v rozhodnutí 2012/739, prováděném prováděcím rozhodnutím Rady 2013/185/SZBP, a v nařízení č. 36/2012 prováděném prováděcím nařízením č. 363/2013 (
Úř. věst. C 115, s. 5
), které se svým obsahem věcně shoduje s oznámením uvedeným v bodech 14 a 15 výše.
Rozhodnutím Rady 2013/255/SZBP ze dne 31. května 2013 o omezujících opatřeních vůči Sýrii (
Úř. věst. L 147, s. 14
) byla omezující opatření vztahující se na žalobce ponechána v platnosti a jeho jméno bylo uvedeno v příloze I.A tohoto rozhodnutí se stejným odůvodněním, jaké je uvedeno v bodě 17 výše.
Dne 1. června 2013 zveřejnila Rada v
Úředním věstníku Evropské unie
oznámení pro osoby a subjekty, na něž se vztahují omezující opatření stanovená v rozhodnutí 2013/255 a v nařízení č. 36/2012 (
Úř. věst. C 155, s. 1
), které se svým obsahem věcně shoduje s oznámením uvedeným v bodech 14 a 15 výše.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
Jak již bylo připomenuto v bodě 16 výše, návrhem došlým soudní kanceláři Tribunálu dne 11. července 2012 podal žalobce žalobu na zrušení prováděcího nařízení č. 410/2012 a prováděcího rozhodnutí 2012/256 v rozsahu, v němž se jej tyto akty týkají. Uvedená žaloba byla zaregistrována pod číslem T‑307/12.
Prostřednictvím spisu došlého soudní kanceláři Tribunálu dne 30. ledna 2013 požádal žalobce o možnost upravit svá návrhová žádání ve věci T‑307/12 tak, aby jeho návrh na zrušení směřoval též proti rozhodnutí 2012/739, a to v rozsahu, v němž se jej týká (dále jen „žádost o rozšíření žaloby i na rozhodnutí 2012/739“).
Dopisem došlým soudní kanceláři Tribunálu dne 27. února 2013 mu Rada sdělila, že k žádosti o rozšíření žaloby i na rozhodnutí 2012/739 nemá žádné připomínky.
Prostřednictvím spisu došlého soudní kanceláři Tribunálu dne 30. července 2013 požádal žalobce o možnost upravit svá návrhová žádání ve věci T‑307/12 tak, aby jeho návrh na zrušení směřoval též proti prováděcímu nařízení č. 363/2013 a proti rozhodnutí 2013/255, a to v rozsahu, v němž se jej tyto akty týkají (dále jen „žádost o rozšíření žaloby i na prováděcí nařízení č. 363/2013“ a „žádost o rozšíření žaloby i na rozhodnutí 2013/255“). Téhož dne podal žalobce druhou žalobu, která byla zaregistrována pod číslem T‑408/13 a kterou se domáhal zrušení prováděcího nařízení č. 363/2013 a rozhodnutí 2013/255 v rozsahu, v němž se jej tyto akty týkají.
Ve věci T‑307/12 sdělila Rada dopisem došlým soudní kanceláři Tribunálu dne 6. září 2013, že nemá připomínky ani k žádosti o rozšíření žaloby i na prováděcí nařízení č. 363/2013 ani k žádosti o rozšíření žaloby i na rozhodnutí 2013/255.
Ve věci T‑408/13 požádal Tribunál (devátý senát) Radu v rámci organizačních procesních opatření stanovených v článku 64 jeho jednacího řádu, aby upřesnila, zda bylo prováděcí nařízení č. 363/2013 a rozhodnutí 2013/255 přímo sděleno žalobci.
Dopisem došlým soudní kanceláři Tribunálu dne 15. října 2013 předložila Rada dva dopisy, z nichž první nesl datum 13. května 2013 a druhý 3. června 2013 a jimiž jednomu ze zástupců žalobce ve věci T‑307/12, p. Karounimu, sdělila nejprve prováděcí nařízení č. 363/2013 a poté rozhodnutí 2013/255.
Dopisem došlým soudní kanceláři Tribunálu dne 30. října 2013 žalobce potvrdil, že jeho zástupce shora uvedená sdělení obdržel, a to ve dnech 17. května 2013 a 6. června 2013. Žalobce však zdůraznil, že ani prováděcí nařízení č. 363/2013 ani rozhodnutí 2013/255 nebylo sděleno přímo na jeho adresu.
Na základě článku 50 jednacího řádu byly usnesením předsedy devátého senátu Tribunálu ze dne 6. listopadu 2013 věci T‑307/12 a T‑408/13 po vyslechnutí účastníků řízení spojeny pro účely písemné části řízení, ústní části řízení a rozhodnutí, kterým se končí řízení.
Dne 18. prosince 2013 podala Rada ve věci T‑408/13 žalobní odpověď.
Rozhodnutím ze dne 6. ledna 2014 Tribunál (devátý senát) na základě čl. 47 odst. 1 jednacího řádu rozhodl, že druhá výměna spisů účastníků řízení není nezbytná.
Dopisem došlým soudní kanceláři Tribunálu dne 21. ledna 2014 požádal žalobce o povolení k předložení repliky ve věci T‑408/13, aby se tak mohl vyjádřit k námitkám nepřípustnosti vzneseným Radou v žalobní odpovědi zmíněné v bodě 32 výše.
Dne 22. ledna 2014 rozhodl Tribunál na základě článku 14 jednacího řádu a na návrh devátého senátu, že se projednávané věci předloží k projednání a rozhodnutí devátému rozšířenému senátu.
Prostřednictvím spisu došlého soudní kanceláři Tribunálu dne 22. ledna 2014 požádal žalobce o možnost upravit svá návrhová žádání tak, aby jeho návrhy na zrušení směřovaly též proti rozhodnutí Rady 2013/760/SZBP ze dne 13. prosince 2013, kterým se mění rozhodnutí 2013/255 (
Úř. věst. L 335, s. 50
), a proti nařízení Rady (EU) č. 1332/2013 ze dne 13. prosince 2013, kterým se mění nařízení č. 36/2012 (
Úř. věst. L 335, s. 3
), a to v rozsahu, v němž se jej tyto akty týkají.
Rozhodnutím ze dne 13. února 2014 Tribunál (devátý rozšířený senát) žalobcovu žádost uvedenou v bodě 34 výše zamítl.
Tribunál (devátý rozšířený senát) se na základě zprávy soudce zpravodaje rozhodl zahájit ústní část řízení a v rámci organizačních procesních opatření stanovených v článku 64 jednacího řádu vyzvat účastníky řízení, aby odpověděli na určité otázky. Na základě čl. 24 druhého pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie byly rovněž vyžádány informace od Francouzské republiky.
Účastníci řízení těmto opatřením ve stanovené lhůtě vyhověli. Požadované informace rovněž poskytla Francouzská republika.
Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na ústní otázky Tribunálu byly vyslechnuty na jednání konaném dne 3. dubna 2014. Při této příležitosti žalobce mimo jiné prohlásil zaprvé, že žaloba ve věci T‑408/13 byla podána podpůrně pro případ, že by Tribunál prohlásil jeho návrhová žádání ve věci T‑307/12, ve znění úprav vyplývajících z žádostí uvedených v bodech 24 a 26 výše, za nepřípustná, a zadruhé že vzal žádost o úpravu návrhových žádání uvedenou v bodě 36 výše zpět. Rada uvedla, že prováděcí nařízení č. 363/2013 bylo napadeno opožděně. Podpůrně pro případ, že by Tribunál dospěl k názoru, že oprava tohoto prováděcího nařízení vyhlášená v Úředním věstníku dne 9. května 2013 (dále jen „oprava ze dne 9. května 2013“) měla být žalobci sdělena, Rada navrhovala, aby byla žaloba prohlášena za nepřípustnou v rozsahu, v němž se týká uvedeného prováděcího nařízení, a otázky související s touto opravou ponechala na uvážení Tribunálu. Tato prohlášení byla zaznamenána do protokolu o jednání.
Ve věci T‑307/12 žalobce navrhuje, aby Tribunál:
—
zrušil prováděcí rozhodnutí 2012/256 v rozsahu, v němž se jej týká;
—
zrušil prováděcí nařízení č. 410/2012 v rozsahu, v němž se jej týká;
—
zrušil rozhodnutí 2012/739 v rozsahu, v němž se jej týká;
—
zrušil prováděcí nařízení č. 363/2013 v rozsahu, v němž se jej týká;
—
zrušil rozhodnutí 2013/255 v rozsahu, v němž se jej týká;
—
uložil Radě náhradu nákladů řízení.
Ve věci T‑408/13 žalobce navrhuje, aby Tribunál:
—
zrušil prováděcí nařízení č. 363/2013 v rozsahu, v němž se jej týká;
—
zrušil rozhodnutí 2013/255 v rozsahu, v němž se jej týká;
—
uložil Radě náhradu nákladů řízení.
Ve věci T‑307/12 Rada navrhuje, aby Tribunál:
—
žalobu zamítl;
—
uložil žalobci náhradu nákladů řízení.
Ve věci T‑408/13 Rada navrhuje, aby Tribunál:
—
prohlásil žalobu za nepřípustnou;
—
podpůrně prohlásil žalobu za nepřípustnou v rozsahu, v němž se týká prováděcího nařízení č. 363/2013;
—
ještě podpůrněji prohlásil žalobu za neopodstatněnou;
—
uložil žalobci náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
A –
K žalobě ve věci T‑307/12
1.
K přípustnosti žádostí o úpravu návrhových žádání
Žalobce požádal o rozšíření své žaloby ve věci T‑307/12 tak, aby směřovala též proti rozhodnutí 2012/739, proti prováděcímu nařízení č. 363/2013 a proti rozhodnutí 2013/255.
a) K žádosti o rozšíření žaloby i na rozhodnutí 2012/739 a rozhodnutí 2013/255
Je třeba připomenout – jak vyplývá z bodů 17 a 20 výše – že po podání žaloby ve věci T‑307/12 bylo rozhodnutí 2011/782, ve znění prováděcího rozhodnutí 2012/172, zrušeno a nahrazeno rozhodnutím 2012/739, a jakmile již rozhodnutí 2012/739 nebylo použitelné, bylo přijato rozhodnutí 2013/255. Žalobcovo jméno je uvedeno na seznamech tvořících přílohu I rozhodnutí 2012/739 a rozhodnutí 2013/255, s odůvodněním uvedeným v bodě 17 výše.
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že pokud je původně napadený akt v průběhu řízení nahrazen jiným aktem se stejným předmětem, musí být posledně uvedený akt považován za novou skutečnost, která umožňuje žalobci upravit jeho návrhová žádání a žalobní důvody. Nelze totiž připustit, aby orgán nebo instituce Evropské unie mohla na kritiku obsaženou v žalobě podané proti jejímu aktu reagovat tak, že by změnila uvedený akt nebo jej nahradila jiným a dovolávala se v průběhu soudního řízení této změny nebo tohoto nahrazení, aby tak druhého účastníka řízení zbavila možnosti rozšířit původní návrhová žádání a žalobní důvody na pozdější akt nebo proti němu předložit doplňující návrhová žádání a žalobní důvody (rozsudek Soudního dvora ze dne 3. března 1982, Alpha Steel v. Komise,
14/81, Recueil, s. 749
, bod 8, a rozsudek Tribunálu ze dne 6. září 2013, Bank Melli Iran v. Rada, T‑35/10 a T‑7/11, bod 53).
Mimoto může být žádost o úpravu návrhových žádání přípustná jen tehdy, je-li podána v dvojměsíční lhůtě pro podání žaloby stanovené v čl. 263 šestém pododstavci SFEU, prodloužené o lhůtu deseti dnů z důvodu vzdálenosti stanovenou v čl. 102 odst. 2 jednacího řádu a případně o dalších čtrnáct dnů v souladu s čl. 102 odst. 1 jednacího řádu (viz bod 65 níže). Tato lhůta pro podání žaloby je kogentní a musí být používána unijním soudem takovým způsobem, aby byla zajištěna právní jistota, jakož i rovnost procesních subjektů před zákonem. Soud tedy musí – případně i bez návrhu – ověřit, zda byla tato lhůta dodržena (viz rozsudek Bank Melli Iran v. Rada, bod 47 výše, bod 55 a citovaná judikatura).
Žádost o rozšíření žaloby i na rozhodnutí 2012/739 a žádost o rozšíření žaloby i na rozhodnutí 2013/255 je třeba prohlásit za přípustné. Vzhledem k tomu, že tato rozhodnutí, na základě kterých se na žalobce nadále vztahují omezující opatření vůči Sýrii, byla přijata ve dnech 29. listopadu 2012 a 31. května 2013, je totiž nutno konstatovat, že uvedené žádosti, došlé soudní kanceláři Tribunálu ve dnech 30. ledna 2013 a 30. července 2013, byly nutně podány ve lhůtě pro podání žaloby platné pro každé z těchto rozhodnutí.
b) K žádosti o rozšíření žaloby i na prováděcí nařízení č. 363/2013
Přestože Rada ve svém vyjádření došlém soudní kanceláři Tribunálu dne 6. září 2013 (viz bod 27 výše) nenamítala opožděnost žádosti o rozšíření žaloby i na prováděcí nařízení č. 363/2013, na společném jednání k oběma spojeným věcem uvedla, že žalobce tento akt napadl po uplynutí lhůty. Podstatou tvrzení Rady bylo, jak již uvedla v žalobní odpovědi ve věci T‑408/13, že se měl žalobce na Tribunál obrátit nejpozději 29. července 2013, a to zaprvé vzhledem ke skutečnosti, že dne 17. května 2013 jeden z advokátů, který již žalobce zastupoval ve věci T‑307/12, potvrdil přijetí sdělení o uvedeném prováděcím nařízení, jež Rada zaslala na adresu jeho advokátní kanceláře, a zadruhé vzhledem k ustanovením o lhůtách pro podání žaloby obsaženým v čl. 263 šestém pododstavci SFEU a v čl. 102 odst. 2 a čl. 101 odst. 2 prvním pododstavci jednacího řádu.
Žalobce na jednání tvrdil, že toto sdělení není platné, a že proto žádost o rozšíření žaloby i na prováděcí nařízení č. 363/2013 opožděná není.
Je třeba zkoumat otázku, zda byla Rada povinna sdělit žalobci prováděcí nařízení č. 363/2013, a pokud ano, jakým způsobem mělo být toto sdělení provedeno.
K povinnosti sdělit žalobci prováděcí nařízení č. 363/2013
Na úvod je třeba poznamenat, že zásady připomenuté v bodech 47 a 48 výše platí i v případě žádosti o úpravu návrhových žádání týkající se takového aktu, jako je prováděcí nařízení č. 363/2013, který neruší dřívější akt a po přezkumném řízení, výslovně stanoveném příslušnými právními předpisy, ponechává určitou osobu zařazenou na seznamech osob, na které se vztahují omezující opatření (v tomto smyslu viz rozsudek Bank Melli Iran v. Rada, bod 47 výše, bod 54).
Dále je nutno poukázat na skutečnost, že zásada účinné soudní ochrany podle judikatury znamená, že unijní orgán, který stejně jako v projednávané věci vůči určité osobě nebo určitému subjektu přijme individuální omezující opatření nebo takové opatření ponechá v platnosti, musí sdělit důvody, na nichž jsou tato opatření založena, a to buď v okamžiku přijetí těchto opatření, nebo alespoň co možná nejdříve po jejich přijetí, aby tyto osoby nebo subjekty mohly využít svého práva tento akt napadnout (viz rozsudek Bank Melli Iran v. Rada, bod 47 výše, bod 56 a citovaná judikatura).
V daném případě je tato zásada uplatněna v čl. 32 odst. 1 a 2 nařízení č. 36/2012, který zní:
„1.   Pokud Rada rozhodne o tom, že na fyzickou nebo právnickou osobu, subjekt či orgán se mají vztahovat [omezující] opatření […], změní odpovídajícím způsobem přílohu II a IIa.
2.   Rada sdělí své rozhodnutí fyzické nebo právnické osobě, subjektu či orgánu uvedeným v odstavci 1, včetně důvodů jejich zařazení na seznam, a to buď přímo, je-li známa jejich adresa, nebo zveřejněním oznámení, čímž těmto fyzickým nebo právnickým osobám, subjektům či orgánům umožní se k této záležitosti vyjádřit.“
Z uvedeného vyplývá, že lhůta pro podání žaloby na neplatnost aktu ukládajícího omezující opatření vůči určité osobě nebo určitému subjektu začíná běžet teprve poté, co je tento akt dotyčné osobě nebo dotyčnému subjektu sdělen, a nikoli poté, co byl tento akt vyhlášen, a to s ohledem na skutečnost, že ve vztahu k osobám, na něž se tato opatření vztahují, lze tento akt připodobnit řadě individuálních rozhodnutí. Stejně tak lhůta pro podání žádosti o rozšíření návrhových žádání a žalobních důvodů na akt, který ponechává tato opatření v platnosti, začíná běžet teprve od okamžiku, kdy byl tento nový akt dotyčné osobě nebo dotyčnému subjektu sdělen (v tomto smyslu viz rozsudek Bank Melli Iran v. Rada, bod 47 výše, bod 57; v tomto smyslu viz také obdobně rozsudek Soudního dvora ze dne 23. dubna 2013, Gbagbo a další v. Rada, C‑478/11 P až C‑482/11 P, body 56 až 58).
V projednávané věci je prováděcí nařízení č. 363/2013 aktem, jímž Rada ponechala žalobcovo jméno na seznamu přiloženém k nařízení č. 36/2012. Rada proto byla povinna sdělit takový akt žalobci, a to nezávisle na tom, zda Rada při rozhodování o jeho ponechání na seznamu vycházela z nových skutečností. Na rozdíl od toho, co Rada tvrdila na jednání, totiž z rozsudku Tribunálu ze dne 4. února 2014, Syrian Lebanese Commercial Bank v. Rada (T‑174/12 a T‑80/13, bod 149), nijak nevyplývá, že by povinnost sdělit dotyčnému akt, kterým se vůči němu ponechávají omezující opatření v platnosti, platila pouze v případě, kdy je tento akt založen na nových skutečnostech oproti skutečnostem, jež původně odůvodňovaly přijetí takových opatření. Judikatura, na niž Rada poukazuje, se ve skutečnosti týká otázky, zda dodržování práva na obhajobu v případě osoby, vůči níž jsou namířena omezující opatření, vyžaduje, aby tato osoba byla vyslechnuta před přijetím aktu, kterým jsou vůči ní taková opatření ponechána v platnosti. V tomto kontextu judikatura stanovila, že právo být vyslechnut před přijetím aktů ponechávajících omezující opatření v platnosti vůči osobám, na které se již vztahují, předpokládá, že Rada proti uvedeným osobám uplatnila nové skutečnosti (viz výše uvedený rozsudek Syrian Lebanese Commercial Bank v. Rada, bod 149 a citovaná judikatura).
Z toho plyne, že v projednávané věci byla Rada povinna sdělit žalobci prováděcí nařízení č. 363/2013.
K volbě mezi přímým sdělením prováděcího nařízení č. 363/2013 dotyčným osobám a zveřejněním oznámení o tomto aktu v Úředním věstníku
Aby bylo možné určit, od jaké události počíná běžet lhůta, v níž měl žalobce napadnout prováděcí nařízení č. 363/2013 před Tribunálem, je třeba definovat, jakým způsobem byla Rada povinna mu tento akt sdělit.
Z judikatury vyplývá, že čl. 32 odst. 1 a 2 nařízení č. 36/2012 musí být vykládán v tom smyslu, že má-li Rada k dispozici adresu osoby, vůči níž jsou omezující opatření namířena, lhůta pro podání žaloby, v níž tato osoba musí tyto akty napadnout před Tribunálem, nezačne běžet, pokud akty obsahující tato opatření nebyly sděleny přímo. Pouze v případě, kdy je nemožné individuálně sdělit dotčené osobě akt, kterým jsou přijata nebo ponechána v platnosti omezující opatření vůči této osobě, počíná tedy tato lhůta plynout okamžikem zveřejnění oznámení v
Úředním věstníku Evropské unie
(v tomto smyslu viz rozsudky Bank Melli Iran v. Rada, bod 47 výše, bod 59, a Syrian Lebanese Commercial Bank v. Rada, bod 57 výše, body 59 a 60; v tomto smyslu viz také obdobně rozsudek Gbagbo a další v. Rada, bod 56 výše, body 61 a 62).
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že na Radu lze pohlížet tak, že nemá možnost sdělit individuálně fyzické nebo právnické osobě nebo subjektu akt obsahující omezující opatření, která se jich týkají, buď v případě, kdy adresa této osoby nebo tohoto subjektu není veřejná a nebyla jí poskytnuta, nebo v případě, kdy bylo sdělení zasláno na adresu, kterou má Rada k dispozici, bezúspěšně, a to přes veškeré kroky, které Rada s náležitou péčí podnikla ve snaze o doručení takového sdělení.
V projednávané věci je nesporné, že dne 23. dubna 2013, kdy bylo přijato prováděcí nařízení č. 363/2013, Rada měla žalobcovu adresu k dispozici. Návrh na zahájení řízení ve věci T‑307/12, došlý soudní kanceláři Tribunálu dne 11. července 2012 a doručený Radě dne 13. července 2012, totiž v souladu s čl. 44 odst. 1 písm. a) jednacího řádu obsahoval bydliště žalobce a v tomto ohledu upřesňoval, že má doručovací adresu u syrské centrální banky, jejíž adresa byla uvedena.
Proto je třeba v zásadě vyloučit, že by zveřejnění oznámení v Úředním věstníku, které se týkalo mimo jiné prováděcího nařízení č. 363/2013 a které je uvedeno v bodě 20 výše, mohlo být považováno za událost, od níž počíná běžet lhůta, v níž měl žalobce tento akt napadnout před Tribunálem.
V projednávané věci je třeba uvést, že jelikož Rada ani netvrdila, že neměla možnost sdělit prováděcí nařízení č. 363/2013 žalobci přímo (v tomto smyslu viz rozsudek Syrian Lebanese Commercial Bank v. Rada, bod 57 výše, bod 61), mohlo by být datum zveřejnění tohoto oznámení datem, od kterého počíná běžet lhůta pro podání žaloby, pouze pokud by se ukázalo, že takové přímé sdělení bylo bezúspěšné (viz bod 61 výše). Tak tomu ale v projednávané věci není.
Dále je třeba uvést, že pokud má Rada k dispozici doručovací adresu osoby, vůči níž jsou namířena omezující opatření, a pokud jí platně sdělí na tuto adresu akty obsahující tato opatření, nelze přikládat žádný význam skutečnosti, že by lhůta pro podání žaloby proti těmto aktům mohla být pro uvedenou osobu příznivější, kdyby byla počítána od data zveřejnění oznámení o daných aktech v Úředním věstníku, a to zejména vzhledem k uplatnění čl. 102 odst. 1 jednacího řádu, který pro počítání lhůty pro podání žaloby stanoví dodatečnou lhůtu čtrnácti dnů od zveřejnění aktu v Úředním věstníku (v tomto smyslu viz rozsudek Syrian Lebanese Commercial Bank v. Rada, bod 57 výše, bod 65). Přímé sdělení totiž adresátovi umožní seznámit se s obsahem aktů, které se ho týkají, a s důvody, na nichž jsou tyto akty založeny. Lhůta pro podání žaloby proti těmto aktům proto začíná běžet datem obdržení takového sdělení (v tomto smyslu viz obdobně usnesení Tribunálu ze dne 4. června 2012, ICO Satellite v. Komise, T‑350/09, , body 29 a 33, a ze dne 18. prosince 2012, Maďarsko v. Komise, T‑320/11, , body 19 a 23). Je třeba ostatně připomenout, že cíl dodatečné čtrnáctidenní lhůty stanovené v čl. 102 odst. 1 jednacího řádu spočívá v zajištění dostatečné doby dotčeným subjektům pro podání žaloby proti zveřejněným aktům a proti aktům, které jim byly sděleny zveřejněním oznámení (v tomto smyslu viz rozsudek Syrian Lebanese Commercial Bank v. Rada, bod 57 výše, body 64 a 65). Byl-li naproti tomu akt sdělen dotyčnému přímo, není důvodu mu takovou lhůtu poskytovat.
Jelikož z výše uvedeného vyplývá, že Rada měla povinnost sdělit žalobci prováděcí nařízení č. 363/2013 přímo, a že kdyby takové sdělení nebylo učiněno platně, lhůta, v níž měl žalobce tento akt napadnout před Tribunálem, by nikdy nezačala běžet, je nutno určit, zda Rada této povinnosti dostála.
Ke způsobu sdělení prováděcího nařízení č. 363/2013 žalobci
Je nesporné, že Rada nesdělila prováděcí nařízení č. 363/2013 na adresu žalobce u syrské centrální banky a dále že jeden z advokátů zastupujících žalobce ve věci T‑307/12 obdržel dne 17. května 2013 dopis Rady nesoucí datum 13. května 2013, k němuž bylo přiloženo prováděcí nařízení č. 363/2013 (dále jen „dopis doručený dne 17. května 2013“).
Žalobce tvrdí, že dopis doručený dne 17. května 2013 není platným sdělením, neboť zaprvé mu Rada nesdělila opravu ze dne 9. května 2013 (viz bod 40 výše), zadruhé uvedený dopis vložila do společné obálky, která obsahovala též sdělení týkající se jiných klientů advokátní kanceláře jeho zástupců, a zatřetí nepoužila žalobcovu adresu u syrské centrální banky.
Pokud jde o první argument žalobce, je třeba poznamenat, že prováděcí nařízení č. 363/2013 bylo skutečně předmětem opravy ze dne 9. května 2013 a že ze spisu nevyplývá, že by tato oprava byla přiložena k dopisu doručenému dne 17. května 2013. Mezi účastníky řízení je ale nesporné, že smyslem opravy ze dne 9. května 2013 bylo pouze opravit způsob, jakým byla jména osob uvedených na seznamech přiložených k prováděcímu nařízení psána v arabštině.
V tomto ohledu je třeba nejprve poukázat na skutečnost, že v prováděcím nařízení č. 363/2013, a to jak v původním znění, tak ve znění vyplývajícím z opravy ze dne 9. května 2013, jsou jména osob zařazených na přiložené seznamy uvedena latinkou a jejich znění v arabštině je uvedeno pouze v závorkách. Dále je třeba uvést, že akty obsahující omezující opatření vůči Sýrii, které byly přijaty před tímto prováděcím nařízením, obsahovaly pouze latinkou psaná jména dotyčných osob, což žalobci nebránilo v tom, aby se s nimi seznámil a napadl je před Tribunálem. Arabština konečně není úředním jazykem Unie.
Za těchto okolností je třeba vycházet z toho, že oprava ze dne 9. května 2013 nemá vliv na účinky prováděcího nařízení č. 363/2013 ve vztahu k žalobci (v tomto smyslu viz obdobně rozsudek Soudního dvora ze dne 2. června 1994, AC-ATEL Electronics,
C-30/93, Recueil, s. I-2305
, bod 24). Na základě skutečnosti, že k dopisu doručenému dne 17. května 2013 bylo přiloženo prováděcí nařízení č. 363/2013, nikoli však oprava ze dne 9. května 2013, proto nelze toto sdělení považovat za neplatné, takže první argument žalobce musí být odmítnut.
Ani druhý argument žalobce není opodstatněný. Stačí totiž uvést, že v dopise doručeném dne 17. května 2013 bylo v rubrice „předmět“ jasně uvedeno, že se týká žalobce. Je tedy zjevné, že výraz „Váš klient“ obsažený v textu uvedeného dopisu, byť se jednalo o text standardizovaný, neodkazuje na kteréhokoli klienta advokátní kanceláře právních zástupců žalobce, nýbrž právě na žalobce. Uvedený dopis je dále označen registračním číslem generálního sekretariátu Rady, jehož prostřednictvím lze tento dopis v zásadě odlišit od ostatních dopisů obsažených ve společné obálce, kterou obdržel žalobcův zástupce.
Pokud jde o třetí argument žalobce, je třeba připomenout, že čl. 263 šestý pododstavec SFEU hovoří o „oznámení [aktu] navrhovateli“, a nikoli o oznámení aktu jeho zástupci.
Z toho plyne, že musí-li být akt oznámen, aby mohla začít běžet lhůta pro podání žaloby, musí být toto oznámení v zásadě zasláno adresátovi tohoto aktu, a nikoli advokátům, kteří ho zastupují. Podle judikatury má totiž oznámení učiněné zástupci žalobce platnost oznámení učiněného adresátovi, pouze pokud je taková forma oznámení výslovně stanovena právní úpravou nebo dohodou stran (v tomto smyslu viz usnesení Tribunálu ze dne 8. července 2009, Thoss v. Účetní dvůr, T‑545/08, nezveřejněné ve Sbírce rozhodnutí, body 41 a 42, a rozsudek Tribunálu ze dne 11. července 2013, BVGD v. Komise, T‑104/07 a T‑339/08, , bod 146).
V projednávané věci je třeba vzít v úvahu rovněž použitelnou právní úpravu, a sice čl. 32 odst. 1 a 2 nařízení č. 36/2012 (viz bod 55 výše), a konstatovat, že v něm není výslovně upravena možnost, aby oznámení, o kterém pojednává judikatura připomenutá v předchozím bodě, bylo učiněnou formou sdělení aktu advokátovi zastupujícímu osobu, které se akt týká.
Z toho plyne, že sdělením prováděcího nařízení č. 363/2013 jednomu z advokátů, kteří zastupovali žalobce ve věci T‑307/12, Rada nepostupovala v souladu s literou uvedené právní úpravy, kterou si sama stanovila.
Je třeba ostatně poukázat na to, že ve spise není nic, co by dovolovalo se domnívat, že mezi stranami došlo k dohodě ve smyslu judikatury připomenuté v bodě 74 výše, která by Radě umožňovala sdělit prováděcí nařízení č. 363/2013 uvedenému zástupci. K tomu je třeba poznamenat, že žalobce Radu nikdy nekontaktoval, a to ani přímo, ani prostřednictvím svých advokátů, takže by existence takové dohody mohla vyplývat pouze z písemností, jejichž výměna proběhla před Tribunálem v rámci řízení o projednávaných žalobách. Na základě těchto písemností se přitom nelze domnívat, že by taková dohoda byla uzavřena.
Za těchto okolností je nutno konstatovat, že jelikož Rada žalobci platně nesdělila prováděcí nařízení č. 363/2013, žalobci k 30. červenci 2013 nezaniklo právo podat žádost o rozšíření žaloby i na tento akt. Námitku nepřípustnosti, kterou Rada vůči této žádosti vznesla, tedy nelze než zamítnout.
V rámci meritorního zkoumání žaloby ve věci T‑307/12 je proto nutno vycházet z toho, že je přípustné, aby žalobce navrhoval zrušení rozhodnutí 2011/782, ve znění prováděcího rozhodnutí 2012/256, dále zrušení nařízení č. 36/2012, ve znění prováděcího nařízení č. 410/2012, a konečně zrušení rozhodnutí 2012/739, prováděcího nařízení č. 363/2013 a rozhodnutí 2013/255 (dále jen společně „napadené akty“) v rozsahu, v němž se ho tyto akty týkají.
2.
K věci samé
Na podporu žaloby předkládá žalobce v podstatě čtyři žalobní důvody:
—
první žalobní důvod vychází z porušení práva na obhajobu, práva na spravedlivý proces a práva na účinnou soudní ochranu;
—
druhý žalobní důvod vychází z porušení povinnosti uvést odůvodnění;
—
třetí žalobní důvod vychází z neexistence důkazu o dostatečné vazbě mezi žalobcem a situací, která vedla k přijetí omezujících opatření vůči Sýrii, a z porušení zásady proporcionality;
—
čtvrtý žalobní důvod vychází z porušení zásady proporcionality, práva vlastnit majetek, práva na soukromý a rodinný život a práva svobodně se pohybovat a z porušení vnitrostátních a unijních pravidel určených pro občany členských států a Unie.
Nejprve je třeba zkoumat druhý žalobní důvod, následně první žalobní důvod a nakonec ostatní žalobní důvody.
a) Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení povinnosti uvést odůvodnění
Žalobce tvrdí, že napadené akty neuvádějí specifické a konkrétní důvody, na základě kterých Rada při výkonu své posuzovací pravomoci dospěla k závěru, že se na žalobce musí vztahovat omezující opatření vůči Sýrii. Odůvodnění uvedených aktů je podle žalobce neurčité a obecné a omezuje se na uvedení žalobcovy pracovní funkce, místo aby uvádělo objektivní důvody umožňující dospět k závěru, že se žalobce vlastním jednáním skutečně podílí na činnostech vytýkaných syrské centrální bance a souvisejících s represemi proti civilnímu obyvatelstvu.
Dále tvrdí, že mu po přijetí napadených aktů nebylo sděleno žádné další odůvodnění.
Rada s argumenty žalobce nesouhlasí.
Je třeba připomenout, že povinnost odůvodnit akt nepříznivě zasahující do něčího právního postavení, tak jak je stanovena v čl. 296 druhém pododstavci SFEU, má za cíl poskytnout dotyčné osobě dostatečné informace pro zjištění, zda je akt opodstatněný, nebo zda je případně stižen vadou, která umožňuje napadnout jeho platnost před unijním soudem, a také umožnit unijnímu soudu přezkoumat legalitu tohoto aktu. Takto stanovená povinnost uvést odůvodnění představuje základní zásadu unijního práva, od které se lze odchýlit jen z naléhavých důvodů. Odůvodnění tudíž musí být dotyčné osobě v zásadě sděleno současně s aktem, který nepříznivě zasahuje do jejího právního postavení, přičemž jeho neexistence nemůže být zhojena skutečností, že se dotyčná osoba dozví důvody aktu v průběhu řízení před unijním soudem (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 15. listopadu 2012, Rada v. Bamba, C‑417/11 P, bod 49, a rozsudek Tribunálu ze dne 14. října 2009, Bank Melli Iran v. Rada,
T-390/08, Sb. rozh. s. II-3967
, bod 80).
Pokud tedy naléhavé důvody související s bezpečností Unie nebo jejích členských států či jejich zahraniční politikou nebrání sdělení určitých poznatků, je Rada povinna seznámit subjekt, vůči němuž jsou namířena omezující opatření, se specifickými a konkrétními důvody, pro něž má za to, že tato opatření musela být přijata. Musí tedy uvést skutkové a právní okolnosti, na kterých závisí právní odůvodnění předmětných opatření, a úvahy, které ji vedly k jejich přijetí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. října 2009, Bank Melli Iran v. Rada, bod 85 výše, bod 81).
Odůvodnění musí být dále přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a kontextu, ve kterém byl přijat. Požadavek odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou mít osoby, kterým je akt určen, nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká, na získání těchto vysvětlení. Není požadováno, aby odůvodnění upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož dostatečnost odůvodnění musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast. Konkrétně akt nepříznivě zasahující do právního postavení je dostatečně odůvodněn, jestliže byl vydán v souvislostech, které jsou zúčastněné osobě známy a které jí umožňují pochopit dosah opatření, které vůči ní bylo přijato (rozsudek Rada v. Bamba, bod 85 výše, body 53 a 54, a rozsudek ze dne 14. října 2009, Bank Melli Iran v. Rada, bod 85 výše, bod 82).
V projednávaném případě bylo odůvodnění poskytnuté Radou po zařazení žalobce na seznamy omezujících opatření vůči Sýrii v podstatě vždy takové, že vykonává funkci guvernéra syrské centrální banky.
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že na rozdíl od toho, co žalobce uvedl v odpověď na otázku Tribunálu, drobné redakční rozdíly ve znění v jednacím jazyce odůvodnění prováděcího rozhodnutí 2012/256 a prováděcího nařízení č. 410/2012 (viz body 10 a 11 výše) na jedné straně a odůvodnění rozhodnutí 2012/739, prováděcího nařízení č. 363/2013 a rozhodnutí 2013/255 (viz body 17 a 21 výše) na straně druhé nemají žádný vliv na podstatu odůvodnění poskytnutého Radou.
Závěr, že žalobce „apporte un soutien économique et financier au régime syrien dans le cadre de ses fonctions de gouverneur“ [poskytuje ekonomickou a finanční podporu syrskému režimu v rámci své funkce guvernéra], je totiž rovnocenný tvrzení, že je „responsable de la fourniture d’un tel soutien par le biais desdites fonctions“ [odpovědný za poskytování takové podpory v rámci uvedené funkce]. V obou případech je žalobcova funkce dle názoru Rady takové povahy, že předpokládá jistou roli spočívající v ekonomické a finanční podpoře syrského režimu.
Jak poznamenává Rada, změny, na něž žalobce upozornil, nelze vysvětlit změnou ve významu odůvodnění, které bylo vůči němu původně použito, nýbrž přáním zajistit lepší soudržnost mezi různými jazykovými verzemi napadených aktů z hlediska jejich doslovného znění.
Mimoto je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury nutnost jednotného výkladu unijních aktů vylučuje, aby byl v případě pochybností text ustanovení posuzován izolovaně, a vyžaduje naopak, aby byl vykládán a uplatňován ve světle svého znění v ostatních úředních jazycích (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 17. listopadu 2011, Homawoo,
C-412/10, Sb. rozh. s. I-11603
, bod 28 a citovaná judikatura). V několika jazykových verzích napadených aktů, mimo jiné v anglické verzi, přitom odůvodnění použité vůči žalobci změněno nebylo. Tato skutečnost pro případ potřeby potvrzuje, že podstata tohoto odůvodnění zůstala totožná.
Po tomto upřesnění je třeba uvést, že znění odůvodnění napadených aktů žalobci umožnilo pochopit, že byl na seznamy osob, na které se vztahují omezující opatření vůči Sýrii, zařazen z důvodu své pracovní funkce.
Skutečnost, že žalobce správně pochopil, že se Rada opírala o jeho pracovní funkci, je potvrzena tím, že v rámci projednávaných žalob uplatnil třetí žalobní důvod, kterým zpochybnil právě možnost Rady přijmout vůči němu omezující opatření pouze na základě této funkce.
Radou zvolený přístup byl navíc v napadených aktech jasně uveden, Tribunál tudíž může posoudit jejich opodstatněnost.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že povinnost odůvodnit akt je podstatnou formální náležitostí, která musí být odlišena od otázky opodstatněnosti odůvodnění, která spadá pod legalitu sporného aktu po meritorní stránce. Odůvodnění aktu je totiž formálním vyjádřením důvodů, na kterých tento akt spočívá. Jestliže jsou tyto důvody stiženy vadami, je jimi stižena legalita rozhodnutí po meritorní stránce, avšak nikoli jeho odůvodnění, které může být dostačující, i když obsahuje vadné důvody (v tomto smyslu viz rozsudky Soudního dvora ze dne 10. července 2008, Bertelsmann a Sony Corporation of America v. Impala,
C-413/06 P, Sb. rozh. s. I-4951
, bod 181, a Rada v. Bamba, bod 85 výše, bod 60).
S ohledem na předchozí úvahy je třeba žalobní důvod vycházející z porušení povinnosti uvést odůvodnění zamítnout, s tím, že opodstatněnost odůvodnění použitého Radou ve vztahu k žalobci musí být posouzena v rámci třetího žalobního důvodu.
b) K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení práva na obhajobu, práva na spravedlivý proces a práva na účinnou soudní ochranu
Žalobce tvrdí, že byl zařazen na seznam osob, na něž se vztahují omezující opatření vůči Sýrii, která podle něj mají trestněprávní povahu, aniž byl předem informován o důvodech tohoto zařazení a v tomto ohledu vyslechnut. Potřeba, aby tato opatření měla efekt překvapení, podle jeho názoru nebránila jeho vyslechnutí před jejich přijetím.
Podle žalobce mimoto Rada nesplnila svoji povinnost sdělit mu napadené akty, včetně důvodů jeho zařazení, ačkoli nemohla neznat jeho adresu. Zveřejnění oznámení v Úředním věstníku mu nedávalo „konkrétní možnost“ se vyjádřit. Nové zvážení rozhodnutí zmíněné v takových oznámeních mu totiž neumožňuje užitečně uplatnit názor na věc a neskýtá dostatečné záruky. Proto je bezvýznamné, že nepodal příslušnou žádost.
Žalobce konečně tvrdí, že nemohl vykonat své právo na účinnou soudní ochranu, neboť mu Rada nesdělila důvody, proč na něj byla vztažena omezující opatření vůči Sýrii.
Rada s argumenty žalobce nesouhlasí.
Je třeba připomenout, že základní právo na dodržení práva na obhajobu během řízení, které předchází přijetí omezujícího opatření, je výslovně zakotveno v čl. 41 odst. 2 písm. a) Listiny základních práv Evropské unie, které čl. 6 odst. 1 SEU přiznává tutéž právní sílu jako Smlouvám (rozsudek Soudního dvora ze dne 21. prosince 2011, Francie v. People’s Mojahedin Organization of Iran,
C-27/09 P, Sb. rozh. s. I-13427
, bod 66).
Rovněž je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je zásada účinné soudní ochrany obecnou zásadou unijního práva, která vyplývá z ústavních tradic společných členským státům a která byla zakotvena v článcích 6 a 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950, přičemž tato zásada byla znovu stvrzena v článku 47 Listiny základních práv (rozsudky Soudního dvora ze dne 13. března 2007, Unibet,
C-432/05, Sb. rozh. s. I-2271
, bod 37, a ze dne 3. září 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise,
C-402/05 P a C-415/05 P, Sb. rozh. s. I-6351
, dále jen „rozsudek Kadi“, bod 335).
Podle ustálené judikatury mimoto platí, že účinnost soudního přezkumu – v jehož případě musí být umožněno, aby se vztahoval zejména na legalitu důvodů, o něž se opírá unijní orgán za účelem zařazení jména určité osoby nebo názvu určitého subjektu na seznamy adresátů omezujících opatření přijatých uvedeným orgánem – implikuje, že posledně uvedený má povinnost sdělit tyto důvody dotčené osobě nebo subjektu v nejširším možném rozsahu, a to buď v okamžiku, kdy je o zařazení rozhodováno, nebo alespoň co nejdříve po rozhodnutí, aby bylo těmto adresátům umožněno využít v příslušných lhůtách práva takové opatření napadnout (v tomto smyslu viz rozsudek Kadi, bod 103 výše, bod 336).
Dodržení této povinnosti sdělit odůvodnění je totiž nezbytné jak k tomu, aby adresátům omezujících opatření bylo umožněno hájit svá práva za co nejpříznivějších podmínek a rozhodnout se s plnou znalostí věci, zda je účelné obrátit se na unijní soud (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 15. října 1987, Heylens a další,
222/86, Recueil, s. 4097
, bod 15), tak i k tomu, aby byl unijní soud plně schopen provést přezkum legality dotčeného unijního aktu, jenž mu přísluší na základě Smlouvy (rozsudek Kadi, bod 103 výše, bod 337.
V souladu s požadavky uloženými touto judikaturou přitom čl. 21 odst. 2 a 3 rozhodnutí 2011/782, čl. 32 odst. 2 a 3 nařízení č. 36/2012, čl. 27 odst. 2 a 3 rozhodnutí 2012/739 a čl. 30 odst. 2 a 3 rozhodnutí 2013/255 stanoví, že Rada sdělí dotčené fyzické nebo právnické osobě, subjektu či orgánu své rozhodnutí, včetně důvodů jejich zařazení na seznam, a to buď přímo, je-li známa jejich adresa, nebo zveřejněním oznámení, čímž těmto fyzickým nebo právnickým osobám, subjektům či orgánům umožní se k této záležitosti vyjádřit. Jsou-li předloženy připomínky nebo nové podstatné důkazy, Rada své rozhodnutí přezkoumá a dotčenou fyzickou nebo právnickou osobu, subjekt či orgán o této skutečnosti informuje.
Navíc je třeba připomenout, že zaprvé z článku 25 rozhodnutí 2011/782, článku 31 rozhodnutí 2012/739 a článku 34 rozhodnutí 2013/255 vyplývá, že jsou tato rozhodnutí průběžně přezkoumávána, a zadruhé že podle čl. 32 odst. 4 nařízení č. 36/2012 se k němu přiložené seznamy pravidelně přezkoumávají.
V projednávané věci bylo po přijetí prováděcího nařízení č. 410/2012 a prováděcího rozhodnutí 2012/256 zveřejněno oznámení uvedené v bodech 14 a 15 výše, které tak žalobci umožňovalo předložit Radě připomínky.
Skutečnost, že toto oznámení bylo zveřejněno až po prvotním zařazení žalobce na seznam osob, na něž se vztahují předmětná omezující opatření, nelze samu o sobě považovat za porušení práva na obhajobu.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že se podle judikatury v případě omezujících opatření nevyžaduje k dodržení práva na obhajobu, a konkrétně práva být vyslechnut, aby unijní orgány před prvotním zařazením osoby nebo subjektu na seznam těch, jimž se ukládají omezující opatření, sdělil důvody tohoto zařazení dotčené osobě nebo subjektu (v tomto smyslu viz rozsudek Kadi, bod 103 výše, bod 338.
Takovéto předchozí sdělení by totiž mohlo ohrozit účinnost opatření, jimiž se zmrazují finanční prostředky a hospodářské zdroje, uložených uvedenými orgány (v tomto smyslu viz rozsudek Kadi, bod 103 výše, bod 339).
K dosažení jejich cíle musí takováto opatření, jak vyplývá z jejich povahy, využít efektu překvapení a musí být uplatněna s okamžitou účinností (v tomto smyslu viz rozsudek Kadi, bod 103 výše, bod 340).
Rada tedy neměla povinnost žalobce vyslechnout před jeho prvotním zařazením na seznamy osob, na něž se vztahují omezující opatření vůči Sýrii.
Avšak při přijímání rozhodnutí 2012/739, prováděcího nařízení č. 363/2013 a rozhodnutí 2013/255, tj. následných aktů, jimiž bylo žalobcovo jméno ponecháno na seznamech obsahujících jména osob, na něž se vztahují omezující opatření, již v zásadě nelze platně argumentovat efektem překvapení uvedených opatření (rozsudky Tribunálu ze dne 13. září 2013, Makhlouf v. Rada, T‑383/11, bod 42, a Syrian Lebanese Commercial Bank v. Rada, bod 57 výše, bod 148; v tomto smyslu viz také obdobně rozsudek Francie v. People’s Mojahedin Organization of Iran, bod 102 výše, bod 62).
Z judikatury nicméně vyplývá, že právo být vyslechnut před přijetím aktů ponechávajících omezující opatření v platnosti vůči osobám, na které se již tato opatření vztahují, předpokládá, že Rada proti těmto osobám uplatnila nové skutečnosti (rozsudky Makhlouf v. Rada, bod 114 výše, bod 43, a Syrian Lebanese Commercial Bank v. Rada, bod 57 výše, bod 149; v tomto smyslu viz také obdobně rozsudek Francie v. People’s Mojahedin Organization of Iran, bod 102 výše, bod 63).
V projednávaném případě je třeba uvést, že při ponechání žalobcova jména na seznamech osob, na něž se vztahují omezující opatření vůči Sýrii, Rada neuplatňovala žádné nové skutečnosti, které by již žalobci nebyly sděleny po přijetí aktů, jimiž byl prvotně zařazen na předmětné seznamy. Jak bylo konstatováno v bodech 88 až 92 výše, zařazení žalobce na uvedené seznamy a jeho ponechání na nich se totiž zakládá na jeho funkci guvernéra syrské centrální banky.
Mimochodem je třeba připomenout, že s ohledem na ustanovení připomenutá v bodech 106 a 107 výše měl žalobce možnost, pokud vůči němu nebyly uplatněny nové skutečnosti, předložit své připomínky Radě z vlastního podnětu, a to bez nové výslovné výzvy před přijetím každého následného aktu.
Žalobce však této možnosti nevyužil.
Za takovýchto okolností je nutno vycházet z toho, že žalobce měl po dobu několika měsíců možnost předložit Radě své připomínky a napadnout opodstatněnost důvodů, které byly v napadených aktech dostatečně jasně uvedeny (viz body 93 až 95 výše) a vedly k jeho zařazení na seznamy osob, na něž se vztahují omezující opatření, a k jeho ponechání na těchto seznamech.
Ke skutečnosti, že Rada žalobce nevyslechla, je třeba konstatovat, že ani příslušná právní úprava, ani obecná zásada dodržování práva na obhajobu nepřiznávají dotčeným osobám právo na takové slyšení (viz rozsudek ze dne 6. září 2013, Bank Melli Iran v. Rada, bod 47 výše, bod 105 a citovaná judikatura), ať už se jedná o prvotní zařazení jejich jména na předmětné seznamy nebo o ponechání jejich jména na těchto seznamech.
Pokud jde o argument žalobce, že mu napadené akty nebyly individuálně sděleny, lze zajisté uvažovat v tom smyslu, že Rada měla pracovní adresu žalobce u syrské centrální banky k dispozici přinejmenším od 13. července 2012, kdy jí byl doručen návrh na zahájení řízení ve věci T‑307/12, ve kterém je obsažena informace o žalobcově doručovací adrese u této banky, jejíž adresa je tam uvedena (viz bod 61 výše).
Je třeba nicméně poznamenat, že neprovedení individuálního sdělení napadených aktů má sice dopad na okamžik, kdy začala plynout lhůta pro podání žaloby, avšak samo o sobě není důvodem pro zrušení předmětných aktů. Žalobce v tomto ohledu neuvádí argumenty k prokázání toho, že v důsledku neprovedení individuálního sdělení těchto aktů na jeho adresu v Sýrii došlo v projednávané věci k takovému zásahu do jeho práv, který by odůvodňoval jejich zrušení v rozsahu, v němž se ho týkají (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. září 2013, Bank Melli Iran v. Rada, bod 47 výše, body 112 a 113).
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba dospět k závěru, že žalobcovo právo na obhajobu a jeho právo na účinnou soudní ochranu nebyla porušena ani při jeho zařazení na seznamy osob, na něž se vztahují omezující opatření vůči Sýrii, ani při jeho ponechání na těchto seznamech, takže tento žalobní důvod musí být zamítnut.
c) Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z neexistence důkazu o dostatečné vazbě mezi žalobcem a situací, která vedla k přijetí omezujících opatření vůči Sýrii, a z porušení zásady proporcionality
Pro účely zkoumání třetího žalobního důvodu, vycházejícího z neexistence důkazu o dostatečné vazbě mezi žalobcem a situací, která vedla k přijetí omezujících opatření vůči Sýrii, a z porušení zásady proporcionality, je třeba, aby se Tribunál nejprve vyslovil k intenzitě přezkumu, který má provést, dále k otázce, zda se Rada mohla opírat výlučně o pracovní funkci žalobce, a konečně k ostatním argumentům, které žalobce v této souvislosti uplatnil.
K intenzitě přezkumu prováděného Tribunálem
Žalobce tvrdí, že se Tribunál nemůže omezit na ověření abstraktní pravděpodobnosti odůvodnění uplatněného Radou, ale musí se ujistit, že se zakládá na přesných a konkrétních informacích a důkazech, což v projednávané věci nebylo učiněno. Tribunál podle něj musí provést stejný druh přezkumu, jaký se provádí ve vztahu k omezujícím opatřením v případě údajných teroristických aktivit.
Rada tvrdí, že vzhledem k její široké posuzovací pravomoci při přijímání omezujících opatření vůči třetí zemi nemůže Tribunál zpochybňovat to, zda je uložení těchto opatření žalobci z důvodu jeho funkce guvernéra syrské centrální banky účelné, s výjimkou případu zjevně nesprávného posouzení. Přezkum prováděný Tribunálem se podle ní musí týkat věcné správnosti skutkových zjištění Rady o funkcích vykonávaných žalobcem.
Je nutno připomenout, že co se týče obecných pravidel vymezujících podmínky omezujících opatření, má Rada v souladu s judikaturou širokou posuzovací pravomoc, pokud jde o skutečnosti, které mají být zohledněny při přijímání hospodářských a finančních sankcí na základě článku 215 SFEU, v souladu s rozhodnutím přijatým na základě kapitoly 2 hlavy V Smlouvy o EU, zejména článku 29 SEU. Jelikož unijní soud nemůže nahradit posouzení Rady svým posouzením důkazů, skutečností a okolností odůvodňujících přijetí takových opatření, musí se přezkum vykonávaný unijním soudem omezit na ověření dodržení procesních pravidel a pravidel týkajících se odůvodnění, věcné správnosti skutkových zjištění, jakož i neexistence zjevně nesprávného posouzení skutkového stavu a zneužití pravomoci. Tento omezený přezkum se použije zejména na posouzení úvah o účelnosti, na kterých jsou taková opatření založena (rozsudky Tribunálu ze dne 14. října 2009, Bank Melli Iran v. Rada, bod 85 výše, bod 36, a ze dne 25. dubna 2013, Gossio v. Rada, T‑130/11, , bod 57).
Pokud jde o přezkum legality rozhodnutí o zařazení jména osoby nebo názvu subjektu na seznamy přiložené k aktům, jimiž se přijímají omezující opatření, musí se unijní soud ujistit o tom, zda se toto rozhodnutí, které se této osoby osobně dotýká, opírá o dostatečně pevný skutkový základ. Je proto třeba ověřit skutečnosti uváděné v odůvodnění, ze kterého toto rozhodnutí vychází, tak aby se soudní přezkum neomezoval na posouzení abstraktní pravděpodobnosti uváděných důvodů, ale aby se zaměřil na otázku, zda jsou tyto důvody, nebo alespoň některý z nich, který sám o sobě postačuje k odůvodnění tohoto rozhodnutí, podložené. V případě zpochybnění je úkolem Rady, aby prokázala, že jsou důvody uplatňované vůči dotyčné osobě opodstatněné, a nikoli úkolem této osoby předložit důkazy o opaku svědčící o tom, že uvedené důvody opodstatněné nejsou (v tomto smyslu viz rozsudky Tribunálu ze dne 14. října 2009, Bank Melli Iran v. Rada, bod 85 výše, bod 37, a ze dne 5. prosince 2012, Qualitest v. Rada, T‑421/11, , bod 55; v tomto smyslu viz také obdobně rozsudek Soudního dvora ze dne 18. července 2013, Komise a další v. Kadi C‑584/10 P, C‑593/10 P a C‑595/10 P, body 119 a 121).
V souvislosti s otázkou prokázání tvrzeného jednání, která se týká legality dotčeného aktu po meritorní stránce, je mimoto nutné ověřit, zda skutečnosti uvedené v tomto aktu skutečně nastaly a zda mohou být kvalifikovány jako skutečnosti odůvodňující uplatnění omezujících opatření vůči dotyčné osobě (rozsudek Rada v. Bamba, bod 85 výše, bod 60).
Ve světle těchto úvah je třeba zkoumat opodstatněnost argumentů uplatněných žalobcem v rámci projednávaného žalobního důvodu.
K možnosti Rady opírat se výlučně o žalobcovu pracovní funkci
Žalobce namítá, že napadené akty neobsahují důkazy o existenci vazby mezi jeho osobou, jednáním a aktivitami na jedné straně a cíli omezujících opatření vůči Sýrii na straně druhé. Vzhledem k tomu, že neexistuje žádný důkaz o jeho zapojení do represí proti civilnímu obyvatelstvu a že není dána žádná příčinná souvislost mezi jeho jednáním a těmito represemi, žalobce tvrdí, že skutečnost, že je guvernérem syrské centrální banky, není sama o sobě důvodem k tomu, aby vůči němu byla přijata omezující opatření, která tak podle něj porušují zásadu proporcionality. Články z tisku předložené Radou před Tribunálem podle něj nejsou dostatečnými důkazy o tom, že by syrský režim v uvedených represích podporoval.
Žalobce zejména uvádí, že jeho zařazením na předmětné seznamy měla Rada ve skutečnosti v úmyslu ještě více zasáhnout syrskou centrální banku, na niž se již omezující opatření vztahují. V tomto ohledu poznamenává, že Rada stanovila výjimky z použití omezujících opatření na uvedenou banku, což podle něj znamená uznání zásadní role této instituce pro financování všech hospodářských odvětví země. Podle žalobce je nelogické a nepřiměřené, přijímá-li Rada omezující opatření vůči guvernérovi syrské centrální banky, zatímco uznává potřebu, aby tato banka mohla fungovat obvyklým způsobem. Takové fungování totiž podle žalobce předpokládá existenci guvernéra v čele instituce.
Dále tvrdí, že individuální sankcionování žalobce nemá na aktivity syrské centrální banky ani na aktivity syrského režimu žádný dopad zejména s ohledem na fungování této instituce, které není srovnatelné s fungováním soukromého podniku.
Rada s argumenty žalobce nesouhlasí.
Zaprvé je třeba připomenout, že jelikož omezující opatření přijatá v rozhodnutí 2011/273 neumožnila ukončit represe syrského režimu proti civilnímu obyvatelstvu, měla Rada za to, že je třeba tato opatření uplatňovat nejen na osoby odpovědné za uvedené represe, ale rovněž na osoby, které mají prospěch z tohoto režimu nebo které jej podporují, a na osoby s nimi spojené. Tato ustanovení se nacházejí v čl. 18 odst. 1 a čl. 19 odst. 1 rozhodnutí 2011/782, v čl. 24 odst. 1 a čl. 25 odst. 1 rozhodnutí 2012/739 a v čl. 27 odst. 1 a čl. 28 odst. 1 rozhodnutí 2013/255.
Zadruhé je třeba poznamenat, že přestože není pojem „podpora režimu“ v těchto ustanoveních definován, není nic, co by dovolovalo činit závěr, že omezující opatření mohou být namířena pouze vůči osobám, které syrský režim podporují s konkrétním cílem umožnit mu pokračování v represích proti civilnímu obyvatelstvu. Vzhledem k tomu, že Rada nemůže kontrolovat, k jakým účelům jsou zdroje poskytované tomuto režimu používány, bylo totiž nezbytné přijmout opatření směřující vůči veškeré formě podpory.
Zatřetí je s ohledem na úryvek z internetových stránek syrské centrální banky předložený Radou, jehož obsah nebyl žalobcem zpochybněn, nesporné, že posláním uvedené banky je mimo jiné sloužit jako banka vládě této země. Proto nelze popřít, že tato banka finančně podporuje syrský režim.
Začtvrté je třeba konstatovat, že ačkoli je podle judikatury v případě zpochybnění úkolem příslušného unijního orgánu, aby prokázal, že jsou důvody uplatňované vůči dotyčné osobě opodstatněné, a nikoli úkolem této osoby předložit důkazy o opaku svědčící o tom, že uvedené důvody opodstatněné nejsou (rozsudek Komise a další v. Kadi, bod 128 výše, bod 121), žalobce v projednávaném případě nikdy nezpochybňoval skutečnost, kterou Rada uplatnila jako důvod proti jeho zařazení na seznam, a sice že je guvernérem syrské centrální banky.
V tomto ohledu předně platí, že i když měl žalobce možnost obrátit se na Radu na základě ustanovení uvedených v bodě 106 výše, nenamítal před ní, že syrský režim nepodporoval, přestože je guvernérem syrské centrální banky.
Žalobce se dále před Tribunálem omezil na pouhá prohlášení, že vykonává jen funkce administrativní či technické povahy a že nemá skutečný vliv na řízení syrské centrální banky, která je státní institucí.
V odpověď na tyto argumenty předložila Rada v příloze k žalobní odpovědi dva články z tisku, z nichž mimo jiné vyplývalo, že žalobce může přijímat významná rozhodnutí v oblasti měnové politiky Sýrie.
Přitom je třeba konstatovat, že tyto články potvrzují, že žalobce coby guvernér zastává v syrské centrální bance zásadní funkci, kterou nelze kvalifikovat jen jako funkci administrativní či technickou.
Dále je třeba poznamenat, že osoba zastávající funkci, z jejíhož titulu má řídící pravomoc nad subjektem, vůči kterému směřují omezující opatření, může být zpravidla sama považována za osobu zapojenou do aktivit, které odůvodňovaly přijetí omezujících opatření namířených proti danému subjektu (v tomto smyslu viz rozsudek Tribunálu ze dne 12. prosince 2013, Nabipour a další v. Rada, T‑58/12, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 110).
Žalobce přitom sám uznává, že guvernér syrské centrální banky stojí v jejím čele.
V tomto ohledu je třeba uvést, že skutečnost, na niž žalobce poukázal na jednání, a sice že se syrská centrální banka nachází v politickém područí ministra pověřeného hospodářskými a finančními záležitostmi, nenasvědčuje tomu, že by žalobce coby nejvýše postavená osoba v rámci uvedené banky, nebyl zapojen do poskytování finančních zdrojů syrskému režimu. Tato skutečnost naopak spíše prokazuje existenci úzkých vazeb mezi správou finančních zdrojů uvedeného režimu a pracovní funkcí žalobce.
Zapáté je třeba prokázat, zda Rada dodržela zásadu proporcionality, která je podle ustálené judikatury součástí obecných zásad unijního práva a vyžaduje, aby prostředky zavedené ustanovením unijního práva byly způsobilé k uskutečnění legitimních cílů sledovaných dotyčnou právní úpravou a nepřekračovaly meze toho, co je k dosažení těchto cílů nezbytné (rozsudky Soudního dvora ze dne 12. května 2011, Lucembursko v. Parlament a Rada,
C-176/09, Sb. rozh. s. I-3727
, bod 61, a ze dne 15. listopadu 2012, Al-Aqsa v. Rada a Nizozemsko v. Al-Aqsa, C‑539/10 P a C‑550/10 P, bod 122).
V tomto ohledu je nejprve třeba připomenout, že Rada zavedla – jak vyplývá z odůvodnění rozhodnutí 2011/273 – omezující opatření vůči třetí zemi, konkrétně Sýrii, v reakci na násilné represe ze strany orgánů této země namířené proti civilnímu obyvatelstvu. Na stejných znepokojujících důvodech jsou založeny napadené akty, které na rozhodnutí 2011/273 přímo navazují. Dále je nutno konstatovat, že kdyby se předmětná omezující opatření týkala jen čelných představitelů syrského režimu, a nikoli též osob, které tento režim podporují, mohlo by být naplňování cílů Rady zmařeno, neboť by tito čelní představitelé mohli snadno získat zejména finanční podporu, kterou potřebují pro další pokračování represí, prostřednictvím dalších osob zastávajících vrcholné řídící funkce v hlavních institucích syrského státu. Konečně je třeba vzít ohled na to, jaký význam má pro Unii cíl spočívající v zachování míru a mezinárodní bezpečnosti a v ochraně civilního obyvatelstva.
Z toho plyne, že aniž tím Rada porušila zásadu proporcionality, mohla s ohledem na žalobcovu funkci dospět k závěru, že se žalobce nachází v mocenském a vlivném postavení, pokud jde o finanční podporu syrského režimu poskytovanou syrskou centrální bankou. Proto se také mohla Rada legitimně domnívat, že přijetím omezujících opatření vůči žalobci lze přispět k vyvíjení tlaku na tento režim v zájmu ukončení nebo zmírnění represí namířených proti civilnímu obyvatelstvu. Otázka, zda napadené akty omezují žalobce v jeho právech způsobem slučitelným s uvedenou zásadou, bude zkoumána v rámci čtvrtého žalobního důvodu.
Zašesté je třeba poznamenat, že nelze přikládat žádný význam tomu, že když se Rada rozhodla přijmout omezující opatření vůči syrské centrální bance, vložila do tehdy platných aktů zvláštní ustanovení o výjimkách prostřednictvím rozhodnutí Rady 2012/122/SZBP ze dne 27. února 2012, kterým se mění rozhodnutí 2011/782 (
Úř. věst. L 54, s. 14
), a prostřednictvím nařízení Rady (EU) č. 168/2012 ze dne 27. února 2012, kterým se mění nařízení č. 36/2012 (
Úř. věst. L 54, s. 1
).
V tomto ohledu je třeba poukázat na skutečnost, že se tyto výjimky, jak správně podotýká Rada, v podstatě týkají převodů finančních prostředků, které jsou určeny ve prospěch finančních institucí podléhajících pravomoci členských států na financování obchodních aktivit, které tyto státy schválily, zejména z důvodu, že se případně prokázalo, že příjemcem předmětných finančních prostředků není osoba nebo subjekt, na něž se vztahují omezující opatření vůči Sýrii.
Ostatně nařízením Rady (EU) č. 867/2012 ze dne 24. září 2012, kterým se mění nařízení č. 36/2012 (
Úř. věst. L 257, s. 1
), byly podmínky vyžadované pro uplatnění uvedených výjimek zpřísněny.
Je třeba poznamenat – podobně, jako to učinila Rada, a na rozdíl od tvrzení žalobce – že tyto výjimky nemají za cíl umožnit syrské centrální bance, aby fungovala obvyklým způsobem, nýbrž pouze nepenalizovat osoby a subjekty, na něž se omezující opatření nevztahují, a obchodní aktivity, které nejsou mezi členskými státy a Sýrií zakázány.
Vzhledem k tomu, že omezující opatření, která individuálně postihují žalobce, nemohou sama o sobě škodit osobám či subjektům, na něž se omezující opatření nevztahují, nebo obchodním aktivitám, které nejsou zakázány, nevyvolává existence výše uvedených výjimek ve vztahu k syrské centrální bance rozpory, jež by zpochybňovaly přijetí omezujících opatření vůči žalobci nebo umožňovaly konstatovat porušení zásady proporcionality.
S ohledem na předchozí úvahy je nutno vyslovit závěr, že se Rada nedopustila pochybení, když vůči žalobci přijala omezující opatření na základě jediného důvodu, že byl guvernérem syrské centrální banky.
K ostatním argumentům žalobce
– K údajné nutnosti zahájit vůči žalobci vyšetřování nebo trestní stíhání před jeho zařazením na seznamy osob, na které se vztahují omezující opatření
Žalobce tvrdí, že před zařazením jeho jména na předmětné seznamy a jeho ponecháním na těchto seznamech vůči němu neproběhlo žádné vyšetřování ani trestní stíhání.
Rada s tezí žalobce nesouhlasí.
Je třeba poznamenat, že žalobce vychází z rozsudku Tribunálu ze dne 9. září 2010, Al-Aqsa v. Rada (
T-348/07, Sb. rozh. s. II-4575
), který byl jednak zrušen rozsudkem Al-Aqsa v. Rada a Nizozemsko v. Al-Aqsa, bod 146 výše, a jednak se týkal omezujících opatření přijatých na základě společného postoje Rady 2001/931/SZBP ze dne 27. prosince 2001 o uplatnění zvláštních opatření k boji proti terorismu (
Úř. věst. L 344, s. 93
; Zvl. vyd. 18/01, s. 217), který stanoví jiné podmínky pro možnost vztáhnout na určitou osobu omezující opatření, než jaké obsahují napadené akty.
Článek 1 odst. 4 uvedeného společného postoje totiž stanoví, že seznam dotčených osob je „vypracován na základě přesných informací nebo materiálů v příslušném spisu, ze kterých vyplývá, že příslušný orgán přijal na základě závažných a věrohodných důkazů nebo stop rozhodnutí ve vztahu k dotyčným osobám, skupinám a subjektům, které se týká zahájení vyšetřování nebo trestního stíhání za teroristický čin, pokus o spáchání teroristického činu, účast na něm nebo napomáhání k jeho spáchání nebo odsouzení za takové činy“.
Je třeba uvést, že v projednávané věci přitom napadené akty neobsahují žádné ustanovení, které by bylo srovnatelné s ustanovením citovaným v bodě 158 výše.
Z toho plyne, že tento argument musí být odmítnut.
– K objemu osobních finančních zdrojů žalobce a k tomu, že údajně není zapojen do politiky a represí proti civilnímu obyvatelstvu
Žalobce tvrdí, že jeho osobní finanční zdroje nejsou rozsáhlé ani neexistuje žádný důkaz o jeho politických nebo vojenských aktivitách, natož o jeho zapojení do represí proti civilnímu obyvatelstvu.
Rada s argumenty žalobce nesouhlasí.
Je nutno poukázat na to, že z napadených aktů jasně vyplývá – a Rada to potvrdila ve svých písemnostech před Tribunálem – že předmětná omezující opatření byla vztažena na žalobce pouze kvůli podpoře, kterou poskytuje syrskému režimu při výkonu své funkce guvernéra syrské centrální banky. Analýza provedená v bodech 125 až 160 výše prokazuje, že tento důvod je opodstatněný a dostačující.
Tyto argumenty žalobce proto musí být odmítnuty jako irelevantní.
Každopádně je třeba uvést, že napadené akty neobsahují nic, co by dovolovalo se domnívat, že přijetí omezujících opatření vůči určité osobě musí být podmíněno rozsáhlostí zdrojů, jimiž disponuje.
S ohledem na všechny úvahy uvedené k třetímu žalobnímu důvodu musí být tento žalobní důvod v plném rozsahu zamítnut.
d) Ke čtvrtému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady proporcionality, práva vlastnit majetek, práva na soukromý a rodinný život a práva svobodně se pohybovat a z porušení vnitrostátních a unijních pravidel určených pro občany členských států a Unie
Podle žalobce je zmrazení finančních prostředků vyplývající z napadených aktů nepřiměřeným zásahem do jeho práva vlastnit majetek, které je chráněno mimo jiné článkem 17 odst. 1 Listiny základních práv, neboť mu brání ve svobodném užívání majetku, a to aniž byl vyslechnut a aniž je toto omezení jeho práva nezbytné nebo účelné k dosažení cílů, které Rada sleduje. Navzdory jejich zajišťovací povaze a tomu, že jsou použitelná pouze na hospodářské zdroje nacházející se v Unii, jej omezující opatření, která na něj byla uvalena, připravují o právo vlastnit majetek, neboť s ním nemůže nakládat.
Omezení jeho svobody pohybu stanovená předmětnými opatřeními podle něj z obdobných důvodů představují nepřiměřený zásah do jeho práva na soukromý a rodinný život, které je uznáno mimo jiné článkem 7 Listiny základních práv.
Dále žalobce tvrdí, že má dvojí státní občanství, a to syrské a francouzské, a že mu tedy musí svědčit práva přiznaná občanům Unie. Vazba žalobce na Francii je podle něj potvrzena tím, že tam má jeho rodina bydliště. Žalobce sice připouští, že čl. 18 odst. 2 rozhodnutí 2011/782 neukládá členským státům povinnost odmítnout vlastním státním příslušníkům přístup na své území, tvrdí však, že toto ustanovení vyvolává nejednoznačnou situaci, která není v souladu s ustanoveními mezinárodního práva a práva francouzského, podle nichž je takové odmítnutí přístupu striktně zakázáno. Žalobce dále připomíná, že určitá ustanovení unijního práva zaručují každému občanovi Unie právo volného pohybu a pobytu na území členských států.
Žalobce konečně poznamenává, že možné výjimky z omezení jeho práv, které jsou upraveny v napadených aktech, nejsou dostatečné, protože vyžadují dodatečnou žádost, která se podává
a posteriori
, kdy již bylo zasaženo do samotné podstaty předmětných práv, a že přiznání těchto výjimek závisí na volném uvážení Rady a členských států.
Rada s argumenty žalobce nesouhlasí.
Úvodní poznámky
Je třeba připomenout, že právo vlastnit majetek patří mezi obecné zásady unijního práva a je zakotveno v článku 17 Listiny základních práv. Právo na respektování soukromého a rodinného života je zakotveno v článku 7 Listiny základních práv (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 6. prosince 2012, O. a další, C‑356/11 a C‑357/11, bod 76).
Přitom podle ustálené judikatury se tato základní práva netěší v unijním právu absolutní ochraně, ale musí k nim být přihlédnuto ve vztahu k jejich funkci ve společnosti (v tomto smyslu viz rozsudek Kadi, bod 103 výše, bod 355). Proto může být výkon těchto práv omezen za podmínky, že tato omezení skutečně odpovídají cílům obecného zájmu sledovaným Unií a nejsou s ohledem na sledovaný cíl nepřiměřeným a neúnosným zásahem do samotné podstaty takto zaručených práv (v tomto smyslu viz rozsudky Soudního dvora ze dne 30. července 1996, Bosphorus,
C-84/95, Recueil, s. I-3953
, bod 21, a Al-Aqsa v. Rada a Nizozemsko v. Al-Aqsa, bod 146 výše, bod 121).
Pokud jde o zásadu proporcionality, je třeba odkázat na judikaturu připomenutou v bodě 146 výše a dále připomenout, že podle čl. 52 odst. 1 Listiny základních práv musí být každé omezení výkonu práv a svobod uznaných touto listinou stanoveno zákonem a musí respektovat podstatu těchto práv a svobod. Při dodržení zásady proporcionality mohou být omezení zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a pokud skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého (rozsudek Soudního dvora ze dne 31. ledna 2013, McDonagh, C‑12/11, bod 61).
K porušení práva vlastnit majetek
Je třeba uvést, že opatření spočívající ve zmrazení finančních prostředků a jiných hospodářských zdrojů osob identifikovaných jako osoby podporující syrský režim, jež byla uložena napadenými akty, mají zajišťovací povahu a že jejich smyslem není zbavit dotyčné osoby jejich majetku (v tomto smyslu viz obdobně rozsudek Kadi, bod 103 výše, bod 358). Předmětná opatření však nesporně představují omezení výkonu vlastnického práva (v tomto smyslu viz obdobně rozsudek Al-Aqsa v. Rada a Nizozemsko v. Al-Aqsa, bod 146 výše, bod 120).
Tato opatření jsou „stanovena zákonem“ (obdobně viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 28. listopadu 2002, Lavents v. Lotyšsko, č. 58442/00, bod 135) vzhledem k tomu, že jsou vyhlášena v aktech, které mají mimo jiné obecnou působnost (v tomto smyslu viz rozsudek Gbagbo a další v. Rada, bod 56 výše, bod 56; viz také obdobně rozsudek Soudního dvora ze dne 9. listopadu 2010, Volker und Markus Schecke a Eifert,
C-92/09 a C-93/09, Sb. rozh. s. I-11063
, bod 66) a mají jasný právní základ v unijním právu, a rovněž vzhledem k tomu, že jsou formulována dostatečně přesně, co se týče jejich působnosti i důvodů jejich použití na žalobce (viz body 88 až 94 výše).
Pokud jde o adekvátnost předmětných opatření, vzhledem k tak zásadnímu cíli obecného zájmu, jakým je pro mezinárodní společenství ochrana civilního obyvatelstva a zachování míru a mezinárodní bezpečnosti, nemohou být tato opatření sama o sobě považována za neadekvátní (v tomto smyslu viz rozsudky Kadi, bod 103 výše, bod 363, a Al-Aqsa v. Rada a Nizozemsko v. Al-Aqsa, bod 146 výše, bod 123).
Co se týče jejich nezbytnosti, je třeba konstatovat, že alternativní a méně omezující opatření, jako je systém předchozího schválení nebo povinnost dodatečného odůvodnění použití vyplacených finančních prostředků, neumožňují dosáhnout sledovaného cíle, tzn. vyvinutí tlaku na podporovatele syrského režimu, stejně účinně, zejména vzhledem k možnosti uložená omezení obejít (viz obdobně rozsudek Al-Aqsa v. Rada a Nizozemsko v. Al-Aqsa, bod 146 výše, bod 125).
Nadto je nutné připomenout, že čl. 19 odst. 3 až 7 rozhodnutí 2011/782, čl. 25 odst. 3 až 11 rozhodnutí 2012/739, čl. 28 odst. 3 až 11 rozhodnutí 2013/255 a články 16 až 18 nařízení č. 36/2012 stanoví možnost jednak schválit použití zmrazených finančních prostředků pro uspokojení základních potřeb či úhradu některých závazků a jednak udělit zvláštní povolení k uvolnění zmrazených finančních prostředků, jiných finančních aktiv nebo jiných hospodářských zdrojů.
Konečně je třeba poznamenat, že ponechání žalobcova jména na seznamech připojených k napadeným aktům je pravidelně prověřováno, aby se zajistilo, že osoby a subjekty, které již neodpovídají kritériím pro zařazení na dotčený seznam, z něj budou vyňaty (obdobně viz rozsudky Kadi, bod 103 výše, bod 365, a Al-Aqsa v. Rada a Nizozemsko v. Al-Aqsa, bod 146 výše, bod 129).
Je tedy třeba uzavřít, že opatření spočívající ve zmrazení finančních prostředků, finančních aktiv a jiných hospodářských zdrojů žalobce respektují zásadu proporcionality, a jsou tedy slučitelná s právem vlastnit majetek.
K porušení práva na soukromý a rodinný život, práva svobodně se pohybovat a vnitrostátních a unijních pravidel určených pro občany členských států a Unie
Při posuzování argumentů, které žalobce uplatnil vůči omezujícím opatřením týkajícím se omezení přístupu na území členských států, je třeba případ státního území Francouzské republiky, jejímž je žalobce státním příslušníkem, odlišit od případu státního území ostatních členských států.
– K omezení přístupu na francouzské státní území
Je třeba připomenout, že Rada v čl. 18 odst. 1 rozhodnutí 2011/782, v čl. 24 odst. 1 rozhodnutí 2012/739 a v čl. 27 odst. 1 rozhodnutí 2013/255 (dále jen „ustanovení o omezení vstupu“), stanovila:
„Členské státy přijmou opatření nezbytná k tomu, aby osobám odpovědným za násilné represe proti civilnímu obyvatelstvu v Sýrii, osobám, které mají prospěch z tohoto režimu nebo které jej podporují, a osobám s nimi spojeným, jak jsou uvedeny v příloze I, zabránily ve vstupu na svá území nebo jejich průjezdu přes ně.“
Do rozhodnutí uvedených v předchozím bodě však bylo vloženo zvláštní ustanovení o státních příslušnících členských států.
Článek 18 odst. 2 rozhodnutí 2011/782, čl. 24 odst. 2 rozhodnutí 2012/739 a čl. 27 odst. 2 rozhodnutí 2013/255 (dále jen „ustanovení o státních příslušnících“) totiž stanoví:
„Odstavec 1 nezavazuje členské státy k odmítnutí vstupu svých státních příslušníků na své území.“
Toto ustanovení tak uznává výlučnou pravomoc členských států při uplatňování předmětných omezení na vlastní státní příslušníky. Z toho plyne, že v případě osoby, která má stejně jako žalobce vedle syrské státní příslušnosti též státní příslušnost francouzskou, neukládá unijní právo francouzským orgánům povinnost zakázat mu přístup na státní území Francouzské republiky.
V odpověď na žádost Tribunálu o informace (viz body 38 a 39 výše) mu Francouzská republika sdělila, že ustanovení o státních příslušnících považuje za ochrannou doložku, která jí umožňuje zaručit svým občanům právo přístupu na státní území, tj. právo, které podle ní vyplývá mimo jiné z ústavněprávního charakteru svobody pohybu a z článku 3 Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Francouzská republika též vysvětlila, že žalobce již z pouhého důvodu, že má u sebe francouzský cestovní pas, podle kterého jde o francouzského státního občana používajícího jméno André Mayard, může na francouzské státní území vstoupit, i kdyby již tomuto cestovnímu pasu skončila doba platnosti.
Stejně tak Rada v písemné odpovědi na otázku Tribunálu potvrdila, že uplatňování ustanovení o státních příslušnících je v odpovědnosti členských států, které ani nejsou povinny informovat Radu o tom, že tato ustanovení využívají.
Vzhledem k tomu, že žalobce nezpochybnil ani informace poskytnuté Francouzskou republikou ani odpověď Rady, je nutno za těchto okolností konstatovat, že jeho výtka, že údajně nemohl vstoupit na francouzské státní území, kde má jeho rodina bydliště, je skutkově nepodložená, a musí tedy být zamítnuta. Totéž platí pro údajný zásah do soukromého a rodinného života žalobce, neboť z výše uvedeného vyplývá, že napadené akty nezpochybňují jeho možnost navštívit svou rodinu ve Francii.
– K omezení volného pohybu v rámci Unie
Je nutno uvést, že navzdory ustanovením o státních příslušnících se budou na občana členského státu, tj. občana Unie, jehož jméno je uvedeno na seznamech osob, na něž se použijí ustanovení o omezení vstupu, vztahovat tato ustanovení v případě jiných členských států, než je stát, jehož je státním příslušníkem.
To vyplývá ze skutečnosti, že jsou-li ustanovení o omezení vstupu adresována jiným členským státům, než je stát, jehož státním příslušníkem je osoba, vůči níž jsou předmětná omezující opatření namířena, neplatí u těchto ustanovení žádná zvláštní výjimka pro občany Unie. Uvedené členské státy jsou proto povinny uplatňovat předmětná omezení týkající se svých státních území i vůči těmto občanům. Ustanovení o státních příslušnících se totiž vztahují pouze na území členského státu, jehož je taková osoba státním příslušníkem.
Je třeba zkoumat otázku, zda je situace, kterou ustanovení o omezení vstupu vytvářejí ve vztahu k občanům Unie, slučitelná s právy těchto občanů.
K tomu je nutno připomenout, že čl. 21 odst. 1 SFEU stanoví:
„Každý občan Unie má právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených ve Smlouvách a v opatřeních přijatých k jejich provedení.“
Podle judikatury dále platí, že právo občanů Unie na svobodný pohyb není bezpodmínečné (rozsudky Soudního dvora ze dne 10. července 2008, Jipa,
C-33/07, Sb. rozh. s. I-5157
, bod 21, a ze dne 17. listopadu 2011, Aladžov,
C-434/10, Sb. rozh. s. I-11659
, bod 28).
Je třeba poznamenat, že výhrada obsažená ve druhé části věty v čl. 21 odst. 1 SFEU (viz bod 193 výše) odkazuje na Smlouvy v množném čísle, což zahrnuje také Smlouvu o EU. Omezení vstupu, která jsou obsažena v rozhodnutích přijímaných na základě článku 29 SEU, jsou přitom zjevně opatřeními přijatými k provedení Smlouvy o EU.
Proto je nutno konstatovat, že přijetím aktů spadajících do společné zahraniční a bezpečnostní politiky Rada v zásadě mohla omezit právo na svobodný pohyb v Unii, které pro žalobce vyplývá z jeho statusu občana Unie. Je však třeba ověřit, zda Rada jednala v souladu se zásadou proporcionality, tak jak je definována judikaturou připomenutou v bodech 146 a 174 výše.
V tomto ohledu je zaprvé nutno uvést, že se úvahy obsažené v bodech 177, 178 a 180 výše, týkající se adekvátnosti, nezbytnosti a časové omezenosti opatření, jimiž se zmrazují finanční prostředky žalobce, použijí obdobně na ustanovení o omezení vstupu. Zadruhé je třeba připomenout, že v souladu s čl. 18 odst. 6 rozhodnutí 2011/782, čl. 24 odst. 6 rozhodnutí 2012/739 a čl. 27 odst. 6 rozhodnutí 2013/255 může příslušný orgán členského státu povolit vstup na své území zejména z naléhavých humanitárních důvodů.
Pokud jde o argument, který se žalobce snaží vyvodit ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (
Úř. věst. L 158, s. 77
; Zvl. vyd. 05/05, s. 46), je třeba uvést, že v rozsahu, v němž se ustanovení o omezení vstupu použijí na občany Unie, musí být považována za
lex specialis
ve vztahu k uvedené směrnici, takže tato ustanovení před ní mají přednost v situacích, které zvlášť upravují (v tomto smyslu viz obdobně rozsudek Soudního dvora ze dne 19. června 2003, Mayer Parry Recycling,
C-444/00, Recueil, s. I-6163
, bod 57, a rozsudek Tribunálu ze dne 14. července 2005, Le Voci v. Rada, T‑371/03, Sb. VS s. I‑A‑209 a II‑957, bod 122).
V ostatním tato
lex specialis
jen odráží – na společné úrovni a ve specifickém kontextu – omezení volného pohybu, která mohou členské státy uplatňovat
uti singuli
na některé osoby v souladu s článkem 27 směrnice 2004/38. Uvedená směrnice totiž nepřiznává občanům Unie bezpodmínečné právo na svobodný pohyb v Unii, nýbrž umožňuje členským státům omezit tuto svobodu zejména z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti při dodržení zásady proporcionality (v tomto smyslu viz rozsudek Jipa, bod 194 výše, body 22 a 29).
S ohledem na všechny předchozí úvahy je třeba zamítnout také čtvrtý žalobní důvod, a tím pádem i žalobu ve věci T‑307/12 v plném rozsahu.
B –
K žalobě ve věci T‑408/13
Jak bylo uvedeno v bodě 40 výše, žalobce na jednání v podstatě uvedl, že žaloba ve věci T‑408/13 musí být považována za podanou podpůrně pro případ, že by Tribunál prohlásil žalobu ve věci T‑307/12 alespoň zčásti za nepřípustnou.
Jelikož však z bodů 45 až 79 výše vyplývá, že žaloba ve věci T‑307/12 je v plném rozsahu přípustná, není namístě rozhodovat o žalobě ve věci T‑408/13.
K nákladům řízení
Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Podle čl. 87 odst. 6 jednacího řádu dále platí, že není-li vydáno rozhodnutí ve věci samé, rozhodne o nákladech řízení Tribunál dle volného uvážení.
Vzhledem k tomu, že Rada ve věci T‑307/12 požadovala náhradu nákladů řízení a žalobce neměl v této věci úspěch, je důvodné posledně uvedenému uložit náhradu nákladů řízení.
Ve věci T‑408/13 budou okolnosti projednávaného případu správně zohledněny tím, že se náhrada nákladů řízení uloží i v tomto případě žalobci. Tribunál totiž nemusel o žalobě v uvedené věci rozhodovat, protože byla podána podpůrně pro případ nepřípustnosti žaloby ve věci T‑307/12, avšak v okamžiku podání žaloby ve věci T‑408/13 Rada nepřípustnost žaloby ve věci T‑307/12 vůbec nenamítala.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (devátý rozšířený senát)
rozhodl takto:

1)
Žaloba ve věci T‑307/12 se zamítá.

2)
Není namístě rozhodovat o žalobě ve věci T‑408/13.

3)
Adibu Mayalehovi se ukládá náhrada nákladů řízení.

Berardis
Czúcz
Pelikánová
Popescu
Buttigieg
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 5. listopadu 2014.
Podpisy.
Obsah
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.