CELEX: 62014CJ0073
Skarga o stwierdzenie nieważności
Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza
Międzynarodowy Trybunał Prawa Morza
Połowy nielegalne, niezgłoszone i nieuregulowane
Postępowanie o wydanie opinii doradczej
Złożenie przez Komisję Europejską pisemnego oświadczenia w imieniu Unii Europejskiej
Brak uprzedniego zatwierdzenia treści tego oświadczenia przez Radę Unii Europejskiej
Artykuł 13 ust. 2 TUE, art. 16 TUE i art. 17 ust. 1 TUE
Artykuł 218 ust. 9 TFUE i art. 335 TFUE
Reprezentacja Unii Europejskiej
Zasady kompetencji powierzonych i równowagi instytucjonalnej
Zasada lojalnej współpracy

Rada Unii Europejskiej wnosi w skardze o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Europejskiej z dnia 29 listopada 2013 r. o złożeniu „pisemnego oświadczenia Komisji Europejskiej w imieniu Unii Europejskiej” (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”) do Międzynarodowego Trybunału Prawa Morza (zwanego dalej „ITLOS‑em”) w sprawie nr 21.
Ramy prawne
Przepisy dotyczące ITLOS‑u
Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza, która została sporządzona w Montego Bay w dniu 10 grudnia 1982 r. i weszła w życie w dniu 16 listopada 1994 r. (zwana dalej „konwencją o prawie morza”), została zatwierdzona w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 98/392/WE z dnia 23 marca 1998 r. dotyczącą zawarcia przez Wspólnotę Europejską Konwencji Narodów Zjednoczonych z dnia 10 grudnia 1982 r. o prawie morza i Porozumienia z dnia 28 lipca 1994 r. odnoszącego się do stosowania jego części XI (
Dz.U. L 179, s. 1
).
Artykuł 191 konwencji o prawie morza stanowi:
„Izba Sporów Dotyczących Dna Morskiego wydaje opinie doradcze na wniosek Zgromadzenia lub Rady w kwestiach prawnych powstałych w zakresie ich działalności. Opinie takie wydaje się w trybie pilnym”.
Zgodnie z art. 287 ust. 1 konwencji o prawie morza:
„Przy podpisywaniu, ratyfikowaniu lub przystępowaniu do niniejszej konwencji lub w każdym późniejszym czasie państwo może w drodze pisemnej deklaracji wybrać jeden lub więcej spośród następujących sposobów załatwiania sporów, dotyczących interpretacji lub stosowania niniejszej konwencji:
a)
[ITLOS] utworzony zgodnie z załącznikiem VI;
[…]”.
Załącznik VI do konwencji o prawie morza zawiera statut ITLOS‑u.
Artykuł 16 tego statutu, zatytułowany „Regulamin [ITLOS‑u]”, stanowi:
„[ITLOS] opracowuje regulamin określający sposób wykonywania jego funkcji. W szczególności ustala on swoje przepisy proceduralne”.
Zgodnie z art. 21 wspomnianego statutu, zatytułowanym „Właściwość”:
„Do właściwości [ITLOS‑u] należą wszelkie spory i wnioski, które zostały mu przedłożone zgodnie z niniejszą konwencją, oraz wszelkie sprawy wyraźnie przewidziane w jakiejkolwiek innej umowie przyznającej właściwość [ITLOS‑owi]”.
Regulamin ITLOS‑u, w wersji zrewidowanej z dnia 17 marca 2009 r., określa w art. 130–137 „procedurę konsultacyjną” przed Izbą Sporów Dotyczących Dna Morskiego. Z art. 133 tego regulaminu wynika, że państwa będące stronami konwencji o prawie morza i organizacje międzyrządowe, które mogą dostarczyć informacji w kwestii będącej przedmiotem wniosku o wydanie opinii doradczej, mogą złożyć pisemne oświadczenia w tej kwestii, jak też, w przypadku przeprowadzenia postępowania ustnego, oświadczenia ustne w toku tego postępowania.
Artykuł 138 tego regulaminu stanowi:
„1.   [ITLOS] może wydać opinię doradczą w kwestii prawnej, jeśli umowa międzynarodowa związana z celami [konwencji o prawie morza] przewiduje wprost złożenie do [ITLOS‑u] wniosku o wydanie takiej opinii”.
2.   Wniosek o wydanie opinii doradczej jest przekazywany do [ITLOS‑u] przez każdy organ, który został do tego upoważniony w tej umowie lub na jej podstawie.
3.   [ITLOS] stosuje mutatis mutandis artykuły 130–137”.
Umowy międzynarodowe dotyczące połowów nielegalnych, nieraportowanych i nieuregulowanych
Szereg postanowień umów międzynarodowych, których stroną jest Unia Europejska, dotyczy odpowiednich zakresów obowiązków i odpowiedzialności państwa bandery i państw nadbrzeżnych w zakresie połowów na pełnym morzu lub w obrębie wyłącznej strefy ekonomicznej i ma z tego tytułu znaczenie dla zwalczania połowów nielegalnych, nieraportowanych i nieuregulowanych (zwanych dalej „połowami NNN”), które zagrażają ochronie zasobów rybnych i zarządzaniu nimi.
Dotyczy to w szczególności art. 56, 61–68, 73, 91, 94 i 116–120 konwencji o prawie morza, art. III, V, VI i VIII Porozumienia o wspieraniu przestrzegania przez statki rybackie międzynarodowych środków ochrony i zarządzania na pełnym morzu, zatwierdzonego w dniu 24 listopada 1993 r. rezolucją 15/93 dwudziestej siódmej sesji Konferencji Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa (zwanego dalej „porozumieniem FAO”), do którego Wspólnota przystąpiła na mocy decyzji Rady 96/428/WE z dnia 25 czerwca 1996 r. (
Dz.U. L 177, s. 24
), jak też art. 5–14 i 17–21 Porozumienia przyjętego w dniu 4 sierpnia 1995 r. w Nowym Jorku (Stany Zjednoczone Ameryki) w sprawie postanowień Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza z dnia 10 grudnia 1982 r. odnoszących się do ochrony i zarządzania międzystrefowymi zasobami rybnymi i zasobami rybnymi masowo migrującymi (zwanego dalej „porozumieniem Narodów Zjednoczonych w sprawie zasobów rybnych”), ratyfikowanego w imieniu Wspólnoty decyzją Rady 98/414/WE z dnia 8 czerwca 1998 r. (
Dz.U. L 189, s. 14
).
Umowy o partnerstwie między Unią a państwami nadbrzeżnymi w dziedzinie rybołówstwa
Podregionalna komisja ds. rybołówstwa (zwana dalej „PKR”) jest międzyrządową organizacją na rzecz współpracy w dziedzinie rybołówstwa utworzoną na mocy konwencji z dnia 29 marca 1985 r., grupującą Republikę Zielonego Przylądka, Republikę Gambii, Republikę Gwinei, Republikę Gwinei Bissau, Islamską Republikę Mauretanii, Republikę Senegalu i Republikę Sierra Leone.
Unia zawarła umowy o partnerstwie z różnymi państwami członkami PKR. Większość tych umów zawiera postanowienie podobne do art. 5 ust. 4 umowy partnerskiej w sprawie połowów między Wspólnotą Europejską a Republiką Zielonego Przylądka (
Dz.U. 2006, L 414, s. 3
), zgodnie z którym „Wspólnota zobowiązuje się do podjęcia wszelkich odpowiednich kroków w celu zapewnienia przestrzegania przez jej statki postanowień niniejszej umowy, jak również ustawodawstwa regulującego połowy na wodach, które podlegają jurysdykcji Zielonego Przylądka”.
Środki Unii w dziedzinie połowów NNN
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1005/2008 z dnia 29 września 2008 r. ustanawiające wspólnotowy system zapobiegania nielegalnym, nieraportowanym i nieuregulowanym połowom oraz ich powstrzymywania i eliminowania, zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2847/93, (WE) nr 1936/2001 i (WE) nr 601/2004 oraz uchylające rozporządzenia (WE) nr 1093/94 i (WE) nr 1447/1999 (
Dz.U. L 286, s. 1
, zwane dalej „rozporządzeniem NNN”), przewiduje szczegółowe ramy zwalczania połowów NNN.
Jak wynika z motywu 5, celem tego rozporządzenia jest nasilenie działań Unii przeciwko połowom NNN „[z]godnie ze […] zobowiązaniami międzynarodowymi” Unii, przypomnianymi w motywie 1 tego rozporządzenia, a mianowicie zobowiązaniami wynikającymi z konwencji o prawie morza, porozumienia FAO i umowy Narodów Zjednoczonych w sprawie zasobów rybnych.
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1006/2008 z dnia 29 września 2008 r. dotyczące upoważnień do prowadzenia działalności połowowej przez wspólnotowe statki rybackie poza wodami terytorialnymi Wspólnoty oraz wstępu statków państw trzecich na wody terytorialne Wspólnoty, zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2847/93 i (WE) nr 1627/94 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 3317/94 (
Dz.U. L 286, s. 33
), reguluje wstęp statków państw trzecich na wody Unii, jak też statków Unii na wody państw trzecich.
Wykonanie i kontrolę przestrzegania rozporządzenia NNN zapewnia rozporządzenie Rady (WE) nr 1224/2009 z dnia 20 listopada 2009 r. ustanawiające wspólnotowy system kontroli w celu zapewnienia przestrzegania przepisów wspólnej polityki rybołówstwa, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 847/96, (WE) nr 2371/2002, (WE) nr 811/2004, (WE) nr 768/2005, (WE) nr 2115/2005, (WE) nr 2166/2005, (WE) nr 388/2006, (WE) nr 509/2007, (WE) nr 676/2007, (WE) nr 1098/2007, (WE) nr 1300/2008, (WE) nr 1342/2008 i uchylające rozporządzenia (EWG) nr 2847/93, (WE) nr 1627/94 oraz (WE) nr 1966/2006 (
Dz.U. L 343, s. 1
).
Na mocy rozporządzenia NNN Komisja w rozporządzeniu (UE) nr 468/2010 z dnia 28 maja 2010 r. ustanawiającym unijny wykaz statków prowadzących nielegalne, nieraportowane i nieuregulowane połowy (
Dz.U. L 131, s. 22
), wielokrotnie zmienianym, przyjęła unijny wykaz statków prowadzących połowy NNN na podstawie wykazów sporządzonych przez regionalne organizacje zarządzania rybołówstwem (zwane dalej „ROZR”). Unia jest członkiem większości tych ROZR.
Unia przyjęła również różne rozporządzenia wdrażające środki przyjęte przez ROZR względem niektórych państw trzecich. Przykładami są rozporządzenie Rady (WE) nr 826/2004 z dnia 26 kwietnia 2004 r. zakazujące przywozu tuńczyka błękitnopłetwego (Thunnus thynnus) pochodzącego z Gwinei Równikowej i Sierra Leone oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 2092/2000 (
Dz.U. L 127, s. 19
) i rozporządzenie Rady (WE) nr 827/2004 z dnia 26 kwietnia 2004 r. zakazujące przywozu opastuna (Thunnus obesus) pochodzącego z Boliwii, Kambodży, Gwinei Równikowej, Gruzji i Sierra Leone oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1036/2001 (
Dz.U. L 127, s. 21
).
Okoliczności powstania sporu
W dniu 28 marca 2013 r. ITLOS otrzymał wniosek o wydanie opinii doradczej złożony przez PKR (zwany dalej „wnioskiem o wydanie opinii doradczej”).
Wniosek ten, który odpowiada sprawie nr 21, dotyczył następujących pytań:
„1)
Jakie są obowiązki państwa bandery w przypadku [połowów NNN] prowadzonych w wyłącznej strefie ekonomicznej państw trzecich?
2)
W jakim zakresie państwo bandery może być pociągnięte do odpowiedzialności za połowy NNN prowadzone przez statki pływające pod jego banderą?
3)
Czy organizacja międzynarodowa posiadająca licencje połowowe może być pociągnięta do odpowiedzialności za naruszenia przepisów z zakresu rybołówstwa państwa nadbrzeżnego przez statki rybołówcze korzystające z tych licencji?
4)
Jakie są prawa i obowiązki państwa nadbrzeżnego w zakresie zapewnienia zrównoważonego zarządzania wspólnymi zasobami i zasobami będącymi przedmiotem wspólnego zainteresowania, w szczególności zasobami tuńczyka i małych gatunków pelagicznych?”.
Postanowieniem z dnia 24 maja 2013 r. ITLOS wezwał strony konwencji o prawie morza, PKR, jak też inne organizacje międzyrządowe do złożenia najpóźniej w dniu 29 listopada 2013 r. pisemnych oświadczeń w sprawie nr 21. Postanowił również przeprowadzić postępowanie ustne w tej sprawie.
W dniu 5 sierpnia 2013 r. Komisja przyjęła decyzję „w sprawie złożenia pisemnych oświadczeń w imieniu Unii dotyczących wniosku o wydanie opinii doradczej złożonego przez podregionalną komisję rybołówstwa do Międzynarodowego Trybunału Prawa Morza w sprawie nr 21” [C(2013)4989 final (zwaną dalej „decyzją z dnia 5 sierpnia 2013 r.”)].
W motywach 9 i 10 tej decyzji jest mowa o tym, że „[z]godnie z art. 335 TFUE Unia jest reprezentowana przez Komisję w ramach postępowań sądowych” i że „Komisja powinna składać oświadczenia pisemne w imieniu Unii w odniesieniu do kwestii przedłożonych ITLOS‑owi i uczestniczyć w postępowaniu ustnym” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej decyzji poniżej]. W motywie 11 wspomnianej decyzji dodano, że „[z]godnie z zasadą lojalnej współpracy Komisja powinna informować Radę poprzez swoją właściwą grupę roboczą”.
Artykuł 1 decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r. stanowi, że „Komisja złoży oświadczenia pisemne w imieniu Unii Europejskiej dotyczące pytań zadanych [ITLOS‑owi] przez [PKR] w dniu 27 marca 2013 r. celem uzyskania opinii doradczej w sprawie nr 21 [i] […] weźmie udział w postępowaniu ustnym w sprawie nr 21”. Zgodnie z art. 2 tej decyzji „Służba Prawna Komisji jest zobowiązana wykonać niniejszą decyzję”.
Na forum Rady wniosek o wydanie opinii doradczej był rozpatrywany z jednej strony przez Grupę Roboczą ds. Prawa Morza (zwaną dalej „grupą COMAR”) w związku z kwestiami dotyczącymi właściwości ITLOS‑u do wydania tej opinii doradczej, jak też kwestiami dopuszczalności zadanych pytań, a z drugiej strony przez Grupę Roboczą ds. Wewnętrznej i Zewnętrznej Polityki Rybołówstwa (zwaną dalej „grupą FISH”) w odniesieniu do aspektów materialnoprawnych.
Podczas spotkań grupy FISH w dniu 12 września 2013 r. i grupy COMAR w dniu 17 września 2013 r. Komisja potwierdziła zamiar złożenia uwag na piśmie w imieniu Unii w sprawie nr 21 i wskazała, że nie wymaga to jej zdaniem uprzedniego zatwierdzenia przez Radę. Na spotkaniu grupy FISH prezydencja Rady wskazała ze swej strony, że do Rady należy zatwierdzenie treści tych uwag pisemnych, i zwróciła się do Komisji o przedłożenie Radzie projektu uwag pisemnych nie później niż do końca października 2013 r.
W dniu 22 października 2013 r. Komisja przekazała Radzie „[d]okument roboczy przedstawiający zarysy uwag Unii w sprawie nr 21 [ITLOS]” (zwany dalej „dokumentem roboczym z dnia 22 października 2013 r.”). W dokumencie tym Komisja, odwołując się do swej decyzji z dnia 5 sierpnia 2013 r., powtórzyła, że „zgodnie z zasadą lojalnej współpracy” Rada powinna „zostać poinformowana”. Komisja podkreśliła także, że „zamierza uwzględnić w najszerszym możliwym zakresie wszelkie sugestie i opinie państw członkowskich, aby wzmocnić stanowisko Unii”.
Podczas spotkań grupy FISH w dniu 24 października 2013 r. i grupy COMAR w dniu 30 października 2013 r., na których rozpatrywano dokument roboczy z dnia 22 października 2013 r., Komisja powtórzyła, że nie przedłoży projektu uwag pisemnych do zatwierdzenia przez Radę.
Dokument roboczy z dnia 22 października 2013 r. był kilkakrotnie modyfikowany w dniach 15, 18 i 26 listopada 2013 r. Jego kolejne wersje były przedmiotem dyskusji na spotkaniach grupy FISH w dniach 15 i 22 listopada 2013 r. W części wstępnej zrewidowanej wersji tego dokumentu datowanej na dzień 15 listopada 2013 r. Komisja ponownie podkreśliła, że zgodnie z art. 335 TFUE jest ona uprawniona do reprezentowania Unii w postępowaniach sądowych i że reprezentacja taka nie wymaga uprzedniego zatwierdzenia przez Radę uwag pisemnych składanych w imieniu Unii.
W dniu 27 listopada 2013 r. kwestia ewentualnego złożenia do ITLOS‑u uwag pisemnych w imieniu Unii była rozpatrywana przez Komitet Stałych Przedstawicieli (Coreper) państw członkowskich w oparciu o sprawozdanie sporządzone przez grupę FISH. Delegacje państw członkowskich i prezydencja Coreper utrzymywały, że zgodnie z art. 16 TUE rozstrzygnięcie tej kwestii i ewentualnie zatwierdzenie lub zmiana treści tych uwag pisemnych należą do Rady. Coreper uznał, że gdyby Rada nie była w stanie przyjąć żadnego stanowiska co do ewentualnego złożenia takich uwag, oznaczałoby to, że brak jest stanowiska w tym względzie i że w konsekwencji w ogóle nie można złożyć do ITLOS‑u uwag pisemnych w przedmiocie wniosku o wydanie opinii doradczej w imieniu Unii. Komisja ze swej strony podtrzymała stanowisko, zgodnie z którym formalne zatwierdzenie przez Radę nie było w niniejszym wypadku konieczne, i poinformowała, że przedłoży ITLOS‑owi pisemne oświadczenie w imieniu Unii.
Po uwzględnieniu uwag przedłożonych przez niektóre delegacje państw członkowskich Komisja skierowała do ITLOS‑u w dniu 29 listopada 2013 r.„[p]isemne oświadczenie Komisji Europejskiej w imieniu Unii Europejskiej” w sprawie nr 21. Rada została o tym poinformowana w tym samym dniu drogą mailową.
Siedem państw członkowskich, działających w charakterze stron konwencji o prawie morza, również przedłożyło ITLOS‑owi pisemne oświadczenie w tej sprawie.
Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem
Rada wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Trybunału o oddalenie skargi, a tytułem żądania ewentualnego – o utrzymanie w mocy skutków zaskarżonej decyzji do momentu przyjęcia nowej decyzji w rozsądnym czasie, jak też o obciążenie Rady kosztami postępowania.
Republika Czeska, Republika Grecka, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Republika Litewska, Królestwo Niderlandów, Republika Austrii, Republika Portugalska, Republika Finlandii oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rady. Republika Portugalska nie wzięła jednak udziału w żadnym etapie niniejszego postępowania.
Rozważania wstępne
Strony zgadzają się co do tego, że w drodze zaskarżonej decyzji Komisja po wymianie poglądów z Radą zrealizowała swoje zamiary wyrażone w dniu 5 sierpnia 2013 r., składając do ITLOS‑u w imieniu Unii w sprawie nr 21 pisemne oświadczenie, którego treść nie została wcześniej przekazana do zatwierdzenia przez Radę, mimo że Rada tego zażądała.
Niniejszą skargę należy więc rozumieć w tych okolicznościach jako zarzucającą Komisji, że ta uchybiła prerogatywom Rady tym, iż nie przedłożyła treści pisemnego oświadczenia złożonego w imieniu Unii we wspomnianej sprawie do uprzedniego zatwierdzenia przez Radę.
Co do istoty
Na poparcie skargi Rada podnosi dwa zarzuty. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia zasady kompetencji powierzonych ustanowionej w art. 13 ust. 2 TUE, jak również zasady równowagi instytucjonalnej. Zarzut drugi dotyczy naruszenia zasady lojalnej współpracy ustanowionej w tym samym postanowieniu.
W przedmiocie zarzutu pierwszego
Zarzut pierwszy dzieli się na dwie części. Część pierwsza dotyczy naruszenia art. 218 ust. 9 TFUE. Część druga dotyczy naruszenia art. 16 ust. 1 TUE. Obie te części należy zbadać łącznie.
Argumentacja stron
Rada, popierana przez wszystkie interweniujące państwa członkowskie z wyjątkiem Republiki Austrii, podnosi w pierwszej części zarzutu pierwszego, że Komisja uchybiła w niniejszym wypadku prerogatywom przyznanym Radzie w art. 218 ust. 9 TFUE.
Wspomniane strony twierdzą, że postanowienie to obejmuje każdą sytuację, w której organ – niezależnie od jego charakteru – utworzony przez umowę międzynarodową stosuje ją w drodze aktu mającego skutki prawne, wiążące bądź niewiążące, w Unii. Ich zdaniem ma to miejsce w niniejszej sprawie. ITLOS został bowiem utworzony przez umowę międzynarodową, a mianowicie konwencję o prawie morza, a opinia doradcza, której dotyczy niniejsza sprawa, może wywoływać istotne skutki dla stosowania konwencji o prawie morza i innych umów międzynarodowych, których stroną jest Unia, a w konsekwencji dla jej porządku prawnego. Ze względu na to, że wniosek o wydanie opinii doradczej dotyczy dziedziny uregulowanej w szerokim zakresie w prawie Unii, opinia ta będzie mogła wpłynąć na wykonywanie kompetencji Unii i na jej dorobek w tej dziedzinie. Będzie ona mogła ponadto wymagać dostosowania regulacji unijnych w dziedzinie połowów NNN.
W ramach drugiej części zarzutu pierwszego Rada, popierana przez wszystkie interweniujące państwa członkowskie, podnosi, że Komisja w każdym razie naruszyła w niniejszym wypadku art. 16 ust. 1 TUE, przypisując sobie kompetencje, które należą wyłącznie do Rady.
W tym względzie wspomniane strony utrzymują w pierwszej kolejności, że art. 17 ust. 1 TUE nie upoważnia Komisji do zapewnienia reprezentacji Unii na zewnątrz w sposób autonomiczny bez uwzględnienia funkcji określania polityki powierzonych Radzie w art. 16 ust. 1 zdanie drugie TUE.
Mając na uwadze konsekwencje, jakie treść pisemnego oświadczenia przedłożonego ITLOS‑owi w imieniu Unii mogłaby mieć na szczeblu międzynarodowym, w szczególności dla relacji między Unią a państwami członkowskimi PKR, w niniejszym wypadku do Rady należało, zgodnie z tym ostatnim postanowieniem, określenie tej treści. Rola Komisji polega natomiast na wdrożeniu polityki określonej przez Radę i zapewnieniu reprezentacji Unii na zewnątrz na podstawie tej polityki.
W drugiej kolejności Rada i wszystkie interweniujące państwa członkowskie utrzymują, że art. 335 TFUE nie może podważać powyższej argumentacji.
W tym względzie Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Królestwo Niderlandów, Republika Austrii i Republika Finlandii podnoszą, że art. 335 TFUE dotyczy wyłącznie reprezentacji Unii w ramach krajowych postępowań sądowych, a nie przedstawiania uwag w imieniu Unii z tytułu jej działań zewnętrznych przed sądem utworzonym przez umowę międzynarodową.
Rada i wszystkie interweniujące państwa członkowskie utrzymują w każdym razie, że uwzględniając zwykłe znaczenie pojęcia „reprezentacji” oraz zasadę kompetencji powierzonych ustanowioną w art. 13 ust. 2 TUE, art. 335 TFUE nie można interpretować jako upoważniającego Komisję, poza sprawami dotyczącymi jej własnego funkcjonowania, do występowania przed sądem w sposób autonomiczny, bez uwzględnienia kompetencji Rady do określenia treści stanowiska Unii w rozpatrywanych kwestiach. Reprezentacja Unii na zewnątrz przez Komisję – niezależnie od tego, czy jest ona polityczna czy sądowa – podlega art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE, co wymaga uwzględnienia funkcji określania polityki należących do Rady zgodnie z art. 16 ust. 1 TUE.
W trzeciej kolejności Rada i interweniujące państwa członkowskie podnoszą, że reprezentacja Unii przez Komisję przed ITLOS‑em nie ma związku ze stosowaniem traktatów w rozumieniu art. 17 ust. 1 zdanie drugie TUE. Komisja nie może więc powoływać się na swą rolę strażnika traktatów, by w pełni autonomicznie ukształtować własną interpretację danych przepisów międzynarodowych. Ponadto przedstawienie uwag w imieniu Unii w sprawie nr 21 nie ograniczyło się do technicznego opisu dorobku Unii w rozpatrywanej dziedzinie. Objęło ono również polityczne i strategiczne rozstrzygnięcia szeregu kwestii podniesionych w niniejszej sprawie, takich jak kompetencja ITLOS‑u do wydania opinii doradczej, o którą zwrócono się w tym wypadku, i dopuszczalność zadanych pytań.
W czwartej kolejności Rada, Republika Grecka, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Republika Litewska i Republika Finlandii utrzymują, że w zakresie zwalczania połowów NNN nie ma ustalonej z góry polityki Unii, która mogłaby zwolnić Komisję z obowiązku uzyskania w niniejszym wypadku uprzedniej zgody Rady. Nie istnieje też ustalona z góry polityka Unii co do nierozstrzygniętej dotychczas kwestii ogólnej kompetencji ITLOS‑u do wydawania opinii doradczych ani co do kwestii dotyczących odpowiednich zakresów odpowiedzialności państwa bandery, państwa nadbrzeżnego i organizacji międzynarodowych w dziedzinie połowów NNN.
W odpowiedzi na pierwszą część zarzutu pierwszego Komisja utrzymuje, że art. 218 ust. 9 TFUE ma zastosowanie tylko wtedy, gdy organ utworzony przez umowę międzynarodową jest uprawniony, jako organ wykonawczy, do stanowienia reguł lub przyjmowania decyzji w ramach takiej umowy. Postanowienie to nie dotyczy więc stanowisk, które mają zostać zajęte w imieniu Unii przed sądem międzynarodowym.
W odpowiedzi na drugą część zarzutu pierwszego Komisja podnosi w pierwszej kolejności, że art. 335 TFUE wyraża zasadę ogólną, zgodnie z którą Komisja reprezentuje Unię w każdym postępowaniu sądowym, krajowym bądź międzynarodowym. Postanowienie to nie wymaga, by uzyskała ona zgodę innej instytucji Unii, aby stawać przed sądem w imieniu Unii. W systemie ustanowionym w traktatach reprezentacja Unii przed sądem międzynarodowym jest zadaniem o charakterze konstytucyjnym powierzonym Komisji w art. 13 ust. 2 TUE, art. 17 ust. 1 zdania pierwsze i drugie TUE i art. 335 TFUE.
Zdaniem Komisji należy rozróżnić dwie sytuacje. Pierwsza sytuacja ma związek z reprezentacją Unii na zewnątrz w celach politycznych i dyplomatycznych takich jak negocjacje umów międzynarodowych, która jest regulowana przez art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE i może być objęta art. 16 ust. 1 TUE w braku istniejącej polityki Unii. Druga sytuacja, której odpowiada niniejsza sprawa, dotyczy reprezentacji Unii przed sądem międzynarodowym, w ramach której Komisja jest zobowiązana czuwać w ogólnym interesie Unii zgodnie z art. 17 ust. 1 zdanie pierwsze TUE nad stosowaniem prawa Unii w rozumieniu zdania drugiego tego postanowienia, w tym umów międzynarodowych, których stroną jest Unia.
Posiłkowo Komisja podnosi, że nawet gdyby art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE miał zastosowanie w niniejszej sprawie, ma ona prawo reprezentować Unię w ramach polityki unijnej ustalonej już przez Radę. Otóż w niniejszym wypadku istnieją na poziomie Unii wyczerpujące ramy prawne i polityczne, które pozwoliły Komisji na wykonywanie jej zadania reprezentacji Unii na zewnątrz bez obowiązku uzyskania dodatkowych wytycznych od Rady.
Ocena Trybunału
Strony są zgodne co do tego, że kwestie podniesione we wniosku o wydanie opinii doradczej objęte były przynajmniej w części dziedziną zachowania morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa, stanowiącej zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. d) TFUE dziedzinę, w której Unia ma wyłączne kompetencje, i że Unia, jako strona konwencji o prawie morza, na podstawie której utworzony został ITLOS, była uprawniona do wzięcia udziału w postępowaniu o wydanie opinii doradczej przed tym sądem w sprawie nr 21 na podstawie art. 133 regulaminu ITLOS‑u.
W uzasadnieniu decyzji o reprezentowaniu Unii w ramach udziału we wspomnianej procedurze i o przedłożeniu z tego tytułu pisemnego oświadczenia w imieniu Unii Komisja powołała się na art. 335 TFUE, jak wynika z akt sprawy i jak potwierdziła ona zarówno w uwagach, jak i na rozprawie.
Niektóre z interweniujących państw członkowskich kwestionują jednak, by art. 335 TFUE miał zastosowanie do reprezentacji Unii przed sądem międzynarodowym takim jak ITLOS. Ich zdaniem artykuł ten dotyczy wyłącznie postępowań przed sądami krajowymi.
Niemniej z orzecznictwa Trybunału wynika, że art. 335 TFUE, jakkolwiek zgodnie ze swoim brzmieniem ograniczony jest on do państw członkowskich, stanowi wyraz zasady ogólnej, że Unia posiada zdolność prawną i jest w tym zakresie reprezentowana przez Komisję (zob. podobnie wyrok Reynolds Tobacco i in./Komisja,
C‑131/03 P
,
EU:C:2006:541
, pkt
).
Wynika z tego, że art. 335 TFUE stanowił dla Komisji podstawę reprezentowania Unii przed ITLOS‑em w sprawie nr 21.
Jak podkreśliła Rada, popierana w tym przez interweniujące państwa członkowskie, zastosowanie art. 335 TFUE w niniejszej sprawie nie wyczerpuje jednak kwestii podniesionej w zarzucie pierwszym, czy poszanowanie zasady kompetencji powierzonych ustanowionej w art. 13 ust. 2 TUE wymagało, by treść pisemnego oświadczenia złożonego do ITLOS‑u w sprawie nr 21 przez Komisję w imieniu Unii została uprzednio zatwierdzona przez Radę.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 13 ust. 2 TUE każda instytucja Unii działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych. Postanowienie to stanowi wyraz zasady równowagi instytucjonalnej, charakterystycznej dla struktury instytucjonalnej Unii, która oznacza, że każda instytucja wykonuje swoje kompetencje z poszanowaniem kompetencji pozostałych instytucji (zob. wyrok Rada/Komisja,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym wypadku argumentacja Rady i interweniujących państw członkowskich sprowadza się do twierdzenia, że przedkładając ITLOS‑owi w sprawie nr 21 w imieniu Unii pisemne oświadczenie, którego treść nie została zatwierdzona przez Radę, Komisja uchybiła kompetencjom, które Rada wywodzi z art. 218 ust. 9 TFUE, a w każdym razie z art. 16 ust. 1 zdanie pierwsze TUE.
Co się tyczy w pierwszej kolejności art. 218 ust. 9 TFUE, zawarte w nim odniesienie do stanowisk, które mają zostać zajęte w imieniu Unii „w ramach” organu utworzonego przez umowę międzynarodową, gdy organ ten ma przyjąć akty mające skutki prawne, oznacza, że stosowanie tego postanowienia dotyczy stanowisk, które mają zostać zajęte w imieniu Unii w ramach udziału tejże poprzez jej instytucje lub w danym wypadku za pośrednictwem jej państw członkowskich działających solidarnie w jej interesie w przyjęciu takich aktów w ramach danego organu międzynarodowego. Tymczasem Unia jest wezwana do przedstawienia stanowiska jako strona „przed” sądem międzynarodowym, a nie „w ramach” tegoż.
Wykładnię tę potwierdzają kontekst i cel art. 218 ust. 9 TFUE.
Jak wskazała rzecznik generalna w pkt 70–74 opinii, postanowienie to przewiduje, w drodze odstępstwa od opisanej w art. 218 ust. 1–8 TFUE zwyczajnej procedury dla negocjacji i zawarcia umowy międzynarodowej przez Unię, procedurę uproszczoną do celów określenia stanowisk, które należy zająć w imieniu Unii z tytułu jej udziału w przyjęciu, w ramach decyzyjnego organu utworzonego przez daną umowę międzynarodową, aktów wchodzących w zakres stosowania lub wdrażania tej umowy.
Tymczasem w odróżnieniu od sprawy zakończonej wydaniem wyroku Niemcy/Rada (
C‑399/12
,
EU:C:2014:2258
), mającego związek ze stanowiskiem, jakie należało zająć w imieniu Unii z tytułu jej udziału za pośrednictwem państw członkowskich w przyjęciu zaleceń w ramach organu utworzonego przez umowę międzynarodową, której dotyczyła owa sprawa, niniejsza sprawa dotyczy określenia stanowiska, jakie należy przedstawić w imieniu Unii przed międzynarodowym organem sądowym, do którego zwrócono się o opinię doradczą, której przyjęcie podlega kompetencji i odpowiedzialności jedynie członków tego organu, działających w pełni niezależnie od stron umowy.
Wynika z tego, że bez konieczności badania, czy opinia doradcza ITLOS‑u, o którą zwrócono się w sprawie nr 21, objęta jest pojęciem „aktu mającego skutki prawne” w rozumieniu art. 218 ust. 9 TFUE, postanowienie to nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Co się tyczy w drugiej kolejności art. 16 ust. 1 zdanie drugie TUE, należy zbadać, czy z postanowienia tego wynika, że treść pisemnego oświadczenia przedłożonego ITLOS‑owi w imieniu Unii w sprawie nr 21 powinna była zostać zatwierdzona przez Radę, zanim oświadczenie to zostało skierowane do tego sądu.
W tym względzie należy podkreślić, że wniosek o wydanie opinii doradczej dotyczył odpowiednich zakresów obowiązków i odpowiedzialności państwa bandery i państwa nadbrzeżnego w odniesieniu do połowów NNN, które zagrażają ochronie zasobów rybnych i zarządzaniu nimi. Jak wyjaśniono w pkt 10 i 11 niniejszego wyroku, połowy NNN objęte są zakresem stosowania wszystkich postanowień konwencji o prawie morza, której Unia jest stroną, porozumienia FAO, do którego Wspólnota przystąpiła na mocy decyzji 96/428, umowy Narodów Zjednoczonych w sprawie zasobów rybnych, którą Wspólnota ratyfikowała decyzją 98/414, jak też umów o partnerstwie zawartych między Unią a państwami członkowskimi PKR, które stanowią integralną część prawa Unii na mocy art. 216 ust. 2 TFUE (zob. podobnie wyrok Air Transport Association of America i in.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Poza tym są one przedmiotem szczegółowego uregulowania w prawie Unii, które zresztą zostało zaostrzone w roku 2008 celem uwzględnienia zobowiązań międzynarodowych Unii, jak przypomniano w pkt 14–19 niniejszego wyroku.
Jak wynika z pisemnego oświadczenia skierowanego w imieniu Unii do ITLOS‑u w sprawie nr 21, oświadczenie to sprowadzało się w tym kontekście do propozycji odpowiedzi na pytania zadane w tej sprawie poprzez przedstawienie sposobu, w jaki Unia postrzega interpretację i stosowanie właściwych przepisów konwencji o prawie morza, porozumienia FAO i umowy Narodów Zjednoczonych w sprawie zasobów rybnych w dziedzinie połowów NNN, jak też poprzez opis środków zawartych w tej dziedzinie w umowach o partnerstwie i uregulowaniach Unii wspomnianych w poprzednim punkcie.
Przedmiotem tego oświadczenia nie było więc określenie polityki w dziedzinie połowów NNN w rozumieniu art. 16 ust. 1 zdanie drugie TUE, lecz przedstawienie ITLOS‑owi, w oparciu o analizę przepisów międzynarodowych i uregulowań Unii mających znaczenie w tej dziedzinie, zbioru uwag prawnych, które umożliwiłyby temu sądowi wydanie w danym wypadku opartej na znajomości rzeczy opinii doradczej dotyczącej zadanych mu pytań.
Rada i niektóre interweniujące państwa członkowskie podnoszą, że pisemne oświadczenie przedłożone ITLOS‑owi w imieniu Unii w sprawie nr 21 zawierało również rozważania w przedmiocie kompetencji tego sądu do udzielenia odpowiedzi na wniosek o wydanie opinii doradczej, jak też w przedmiocie dopuszczalności zadanych pytań; rozważania te należą do strategicznych lub politycznych rozstrzygnięć, których dokonanie należało do Rady.
Niemniej rozważania takie są – z tego samego powodu co uwagi przedstawione odnośnie do istoty rozpatrywanej sprawy – charakterystyczne dla udziału w postępowaniu przed sądem. Nie można ich w tych warunkach postrzegać jako odpowiadających określaniu polityki w rozumieniu art. 16 ust. 1 TUE.
Rada i niektóre interweniujące państwa członkowskie kładą jeszcze nacisk na ważne konsekwencje polityczne, jakie mogą wynikać, w szczególności na płaszczyźnie relacji między Unią a państwami członkowskimi PKR, z treści pisemnego oświadczenia złożonego w imieniu Unii do ITLOS‑u w sprawie nr 21.
Niemniej aspekt ten, przy założeniu, że jest słuszny, nie może w każdym razie wystarczyć – z uwagi na to, co zostało wyjaśnione w pkt 69–71 niniejszego wyroku – do uznania, że ustalenie treści tego pisemnego oświadczenia należało do wykonywania funkcji określania polityki w rozumieniu art. 16 ust. 1 zdanie drugie TUE.
Z powyższych rozważań wynika, że kierując pisemne oświadczenie w imieniu Unii do ITLOS‑u w sprawie nr 21, bez przedłożenia jego treści do zatwierdzenia przez Radę, Komisja nie naruszyła tego postanowienia.
Mając na uwadze całość powyższych rozważań, zarzut pierwszy należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu drugiego
Argumentacja stron
W ramach zarzutu drugiego Rada, popierana przez Republikę Czeską, Królestwo Hiszpanii, Republikę Francuską, Republikę Litewską i Republikę Austrii, podnosi, że Komisja naruszyła w niniejszym wypadku zasadę lojalnej współpracy ustanowioną w art. 13 ust. 2 TUE.
W tym względzie wspomniane strony krytykują w pierwszej kolejności fakt, że wbrew wymaganiu ustanowionemu w art. 218 ust. 9 TFUE Komisja nie przedstawiła Radzie propozycji decyzji ustalającej stanowisko, jakie należy zająć w imieniu Unii przed ITLOS‑em, co uniemożliwiło Radzie przyjęcie takiej decyzji. To zaniechanie ze strony Komisji stanowiło również uchybienie jej wynikającemu z art. 17 ust. 1 TUE zobowiązaniu do podejmowania odpowiednich inicjatyw w celu wspierania ogólnego interesu Unii, które to uchybienie uniemożliwiło Radzie wykonanie funkcji powierzonych jej w art. 16 ust. 1 TUE.
W drugiej kolejności owe strony twierdzą, że Komisja nie współpracowała lojalnie z Radą, jeżeli chodzi o ustalenie treści pisemnego oświadczenia złożonego do ITLOS‑u. Ograniczyła się ona bowiem do skierowania do Rady jedynie dla celów informacyjnych szeregu kolejnych dokumentów przygotowawczych wyraźnie mniej szczegółowych niż pisemne oświadczenie skierowane ostatecznie do ITLOS‑u, podczas gdy delegacje państw członkowskich przy Radzie chciały dysponować pełnym projektem tekstu, który pozwoliłby im w szczególności przygotować ich własne oświadczenie przy pełnej znajomości stanowiska Unii przewidzianego w niniejszym wypadku.
Komisja zaprzecza wystąpieniu jakiegokolwiek uchybienia zasadzie lojalnej współpracy z jej strony.
W pierwszej kolejności twierdzi ona, że ponieważ nie było wymogu przyjęcia decyzji opartej na art. 218 ust. 9 TFUE, propozycja takiej decyzji była zbyteczna.
W drugiej kolejności utrzymuje ona, że w niniejszym wypadku współpracowała z Radą w pełnym zakresie i uwzględniła zarówno rozbieżne opinie wyrażone w Radzie w odniesieniu do niektórych aspektów podniesionych we wniosku o wydanie opinii doradczej, jak też sugestie sformułowane przez państwa członkowskie.
Ocena Trybunału
Zgodnie z art. 13 ust. 2 TUE instytucje lojalnie ze sobą współpracują. Ta lojalna współpraca jest prowadzona jednak w poszanowaniu granic uprawnień przyznanych w traktatach każdej instytucji. Obowiązek wynikający z art. 13 ust. 2 TUE nie może zatem zmienić wspomnianych uprawnień (wyrok Parlament/Rada,
C‑48/14
,
EU:C:2015:91
, pkt
,
).
W niniejszej sprawie główna argumentacja przedstawiona przez Radę i niektóre interweniujące państwa członkowskie w ramach zarzutu drugiego opiera się na założeniu, że ustalenie treści pisemnego oświadczenia złożonego do ITLOS‑u w imieniu Unii w sprawie nr 21 należało do kompetencji Rady na podstawie art. 218 ust. 9 TFUE lub art. 16 ust. 1 zdanie drugie TUE. Tak jednak nie było, jak wynika z badania zarzutu pierwszego. Nie można więc zarzucać Komisji, że uchybiła ona swojemu obowiązkowi lojalnej współpracy, nie podejmując inicjatyw właściwych dla stosowania tych dwóch postanowień.
Niemniej z zasady lojalnej współpracy wynika, że jeżeli Komisja zamierza przedstawić stanowisko w imieniu Unii przed sądem międzynarodowym, to ma ona obowiązek dokonania uprzednich konsultacji z Radą.
W niniejszym wypadku Komisja wypełniła ten obowiązek. Jak wynika z rozważań w pkt 28–32 niniejszego wyroku, zanim Komisja przedłożyła ITLOS‑owi pisemne oświadczenia w imieniu Unii w sprawie nr 21, przekazała Radzie dokument roboczy z dnia 22 października 2013 r., wielokrotnie modyfikowany do dnia 26 listopada 2013 r., celem uwzględnienia uwag wyrażonych w ramach grup FISH i COMAR. Rada niesłusznie więc utrzymuje, że Komisja nie wykazała lojalnej współpracy przy opracowywaniu treści tego pisemnego oświadczenia.
Należy w końcu zauważyć, że Komisja wskazała – czemu nie zaprzeczyły ani Rada, ani interweniujące państwa członkowskie – że neutralne stanowisko wyrażone w tym pisemnym oświadczeniu w kwestii kompetencji ITLOS‑u do wydania opinii doradczej, o którą zwrócono się w niniejszym wypadku, zostało podyktowane troską o uwzględnienie w duchu lojalności rozbieżnych opinii wyrażonych przez państwa członkowskie w Radzie w tej kwestii.
Wynika z tego, że zarzut drugi podlega oddaleniu.
Z wszystkich powyższych rozważań wynika, że skargę należy w całości oddalić.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Zgodnie z art. 140 § 1 tego regulaminu, na podstawie którego państwa członkowskie interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty, Republika Czeska, Republika Grecka, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Republika Litewska, Królestwo Niderlandów, Republika Austrii, Republika Portugalska, Republika Finlandii oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej pokrywają własne koszty.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Rada Unii Europejskiej zostaje obciążona kosztami.

3)
Republika Czeska, Republika Grecka, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Republika Litewska, Królestwo Niderlandów, Republika Austrii, Republika Portugalska, Republika Finlandii oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej pokrywają własne koszty.

Podpisy
(
*
)   Język postępowania: angielski.