CELEX: 62010CJ0130
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
Verordening (EG) nr. 881/2002
Verordening (EU) nr. 1286/2009
Beperkende maatregelen tegen personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, Al-Qa’ida-netwerk en Taliban
Bevriezing van tegoeden en financiële middelen
Keuze van rechtsgrondslag
Artikelen 75 VWEU en 215 VWEU
Inwerkingtreding van Verdrag van Lissabon
Overgangsbepalingen
Gemeenschappelijke standpunten en GBVB-besluiten
Gezamenlijk voorstel van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid en Commissie

Het Europees Parlement verzoekt het Hof om nietigverklaring van verordening (EU) nr. 1286/2009 van de Raad van 22 december 2009 tot wijziging van verordening (EG) nr. 881/2002 tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qa’idanetwerk en de Taliban (
PB L 346, blz. 42
; hierna: „bestreden verordening”).
Juridisch kader
Op 16 januari 2002 heeft de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (hierna: „Veiligheidsraad”) resolutie 1390 (2002) vastgesteld, waarin de maatregelen zijn vastgesteld die de staten moeten treffen tegen Usama bin Laden, de leden van de Al-Qa’idaorganisatie, de Taliban en andere daarmee verbonden personen, groepen, ondernemingen en entiteiten. Met name de paragrafen 1 en 2 van die resolutie voorzien in wezen in de handhaving van de in paragraaf 4, sub b, van resolutie 1267 (1999) van de Veiligheidsraad en in paragraaf 8, sub c, van resolutie 1333 (2000) van die raad opgelegde maatregelen tot bevriezing van tegoeden. Overeenkomstig lid 3 van resolutie 1390 (2002) diende de Veiligheidsraad deze maatregelen twaalf maanden na hun vaststelling te heronderzoeken, binnen welke termijn de Veiligheidsraad zou beslissen om deze maatregelen te handhaven of te verbeteren.
Aangezien de Raad van de Europese Unie meende dat voor de uitvoering van die resolutie een handeling van de Europese Gemeenschap noodzakelijk was, heeft hij op 27 mei 2002 op grond van artikel 15 EU gemeenschappelijk standpunt 2002/402/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Usama bin Laden, de leden van de Al-Qa’idaorganisatie, de Taliban en andere daarmee verbonden personen, groepen, ondernemingen en entiteiten, en tot intrekking van de gemeenschappelijke standpunten 96/746/GBVB, 1999/727/GBVB, 2001/154/GBVB en 2001/771/GBVB (
PB L 139, blz. 4
) vastgesteld. Artikel 3 van gemeenschappelijk standpunt 2002/402 schrijft met name de bevriezing voor van tegoeden en andere financiële activa en economische middelen van personen, groepen, ondernemingen en entiteiten die op de krachtens resoluties 1267 (1999) en 1333 (2000) opgestelde lijst zijn geplaatst.
Op dezelfde dag is op grond van de artikelen 60 EG, 301 EG en 308 EG vastgesteld verordening (EG) nr. 881/2002 van de Raad tot vaststelling van bepaalde specifieke beperkende maatregelen tegen sommige personen en entiteiten die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qa’idanetwerk en de Taliban, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 467/2001 van de Raad tot instelling van een verbod op de uitvoer van bepaalde goederen en diensten naar Afghanistan, tot versterking van het verbod op vluchten en verlenging van de bevriezing van tegoeden en andere financiële middelen ten aanzien van de Taliban van Afghanistan (
PB L 139, blz. 9
). Bijlage I bij deze verordening bevat de lijst van personen, entiteiten en groepen wier tegoeden ingevolge artikel 2 van die verordening dienen te worden bevroren (hierna: „lijst”).
De bestreden verordening is op 22 december 2009 door de Raad vastgesteld. Zij is gebaseerd op artikel 215, lid 2, VWEU en verwijst naar een gezamenlijk voorstel van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid (hierna: „hoge vertegenwoordiger”) en de Europese Commissie. Zij heeft verordening nr. 881/2002 gewijzigd naar aanleiding van het arrest van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie (
C-402/05 P en C-415/05 P, Jurispr. blz. I-6351
), door te voorzien in een procedure van opname op de lijst die waarborgt dat de fundamentele rechten van de verdediging, en in het bijzonder het recht om te worden gehoord, worden geëerbiedigd. Volgens de gewijzigde procedure dient de persoon, de entiteit, het lichaam of de groep die op de lijst voorkomt, overeenkomstig de instructies van het Comité van de Veiligheidsraad, ingesteld bij resolutie 1267 (1999) van de Veiligheidsraad (hierna: „sanctiecomité”), op de hoogte te worden gebracht van de redenen voor opname op de lijst, zodat de betrokkene de mogelijkheid krijgt om zijn standpunt over die redenen kenbaar te maken.
Conclusies van partijen
Het Parlement verzoekt het Hof:
—
de bestreden verordening nietig te verklaren;
—
de gevolgen ervan te handhaven tot de vaststelling van een nieuwe verordening en
—
de Raad te verwijzen in de kosten.
De Raad verzoekt het Hof:
—
het beroep ongegrond te verklaren en
—
het Parlement te verwijzen in de kosten.
Procesverloop voor het Hof
Bij beschikking van de president van het Hof van 10 augustus 2010 zijn de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, de Franse Republiek, het Koninkrijk Zweden en de Commissie toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.
Bij beschikking van de president van het Hof van 2 december 2010 is het Koninkrijk Denemarken als interveniënt geschrapt, nadat het om intrekking van zijn interventie had verzocht.
Het beroep
Tot staving van zijn beroep tot nietigverklaring voert het Parlement twee middelen aan. Met het eerste, primaire, middel betoogt het dat de bestreden verordening ten onrechte is gebaseerd op artikel 215 VWEU, terwijl de juiste rechtsgrondslag artikel 75 VWEU is. Met het tweede, subsidiaire, middel betoogt het dat de voorwaarden voor een beroep op artikel 215 VWEU niet in acht zijn genomen.
Primaire middel: verkeerde keuze van de rechtgrondslag
Argumenten van partijen
Met zijn eerste middel betoogt het Parlement dat de bestreden verordening niet rechtsgeldig op artikel 215 VWEU kon worden gebaseerd. Dit middel bestaat uit twee onderdelen, waarvan het eerste betrekking heeft op het doel en de inhoud van die verordening, en het tweede op de algemene opzet van de Verdragen.
– Doel en de inhoud van de bestreden verordening
Het Parlement brengt in herinnering dat de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling van de Europese Unie dient te zijn gebaseerd op objectieve, voor rechterlijke toetsing vatbare gegevens, waartoe met name het doel en de inhoud van de handeling behoren. De rechtsgrondslag van de bestreden verordening dient, gelet op de inhoud en het doel ervan, dezelfde te zijn als die van verordening nr. 881/2002, die is vastgesteld op basis van de artikelen 60 EG, 301 EG en 308 EG. Aangezien die artikelen echter inmiddels zijn geschrapt of niet meer toepasselijk zijn ten gevolge van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009, is de juiste rechtsgrondslag artikel 75 VWEU, dat de voorkoming van terrorisme en daarmee samenhangende activiteiten betreft.
Wat de inhoud betreft, beperkt de bestreden verordening zich grotendeels tot een herformulering of verduidelijking van de bepalingen van verordening nr. 881/2002, of tot het vergemakkelijken van de toepassing ervan, zonder de aard van de inhoud ervan op enige wijze te veranderen. De enige werkelijk nieuwe materiële bepalingen betreffen de procedure voor opname op de lijst. De bestreden verordening is een „kader [...] voor beheersmaatregelen” in de zin van artikel 75 VWEU, voor zover het wettelijke kader voor de vaststelling en de toepassing van beheersmaatregelen gericht op de bevriezing van de tegoeden van de betrokken personen, daarbij wordt gewijzigd of vervolledigd.
Wat het doel van de bestreden verordening betreft, zij beoogt in navolging van verordening nr. 881/2002 het terrorisme en de financiering ervan te bestrijden, wat overeenstemt met de doelstellingen van artikel 75 VWEU. Deze vaststelling vindt steun in punt 169 van het reeds aangehaalde arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, waarin is vastgesteld dat het voornaamste doel van verordening nr. 881/2002 de bestrijding van het internationale terrorisme is, en in het bijzonder het afsnijden van zijn financiële middelen door de tegoeden en economische middelen te bevriezen van personen of entiteiten die worden verdacht van betrokkenheid bij met het terrorisme verbonden activiteiten. Het Hof heeft bovendien in punt 199 van dat arrest vastgesteld dat het standpunt van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen dat genoemde verordening een van de doelstellingen inzake externe betrekkingen van het EU-Verdrag, in de versie van vóór het Verdrag van Lissabon, waaronder het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (hierna: „GBVB”), beoogt te verwezenlijken, niet te rijmen valt met de bewoordingen van artikel 308 EG.
Aangezien verordening nr. 881/2002 niet de verwezenlijking van GBVB-doelstellingen beoogt, valt moeilijk in te zien hoe de bestreden verordening, die is vastgesteld om de toepassing van verordening nr. 881/2002 te waarborgen, dergelijke doelstellingen zou kunnen nastreven. Het Parlement benadrukt dat de Raad zich slechts op artikel 215 VWEU kan beroepen voor maatregelen ter verwezenlijking van GBVB-doelstellingen, meer in het bijzonder, wanneer zulks is bepaald in een besluit dat beoogt de doelstellingen van dat beleid te bereiken.
Volgens het Parlement stemt het standpunt van de Raad niet overeen met de feiten en evenmin met de werkelijkheid voor zover het steunt op een onderscheid tussen, enerzijds, het internationale of het „externe” terrorisme en, anderzijds, het „interne” terrorisme. Omwille van de doeltreffendheid is een internationale aanpak van de strijd tegen het terrorisme vereist. Het enige onderscheid dat in dit verband kan worden gemaakt is tussen, enerzijds, de nationale maatregelen tegen het terrorisme en, anderzijds, de internationale maatregelen tegen dit verschijnsel. Het is niet altijd mogelijk om met zekerheid vast te stellen of terroristische en daarmee samenhangende activiteiten die binnen de Unie worden uitgevoerd, een bedreiging binnen of buiten de Unie vormen.
De Raad stelt daarentegen dat de bestreden verordening, gelet op de doelstellingen en de inhoud ervan, binnen de werkingssfeer van de verdragsbepalingen betreffende het externe optreden van de Unie valt en meer in het bijzonder van het GBVB. Artikel 215 VWEU vormt de juiste rechtsgrondslag voor die maatregel.
De bestreden verordening is, net als verordening nr. 881/2002, gericht op de bestrijding van het internationale terrorisme en de financiering ervan, met het oog op de handhaving van de vrede en de veiligheid op internationaal niveau. De Raad herinnert in dit verband aan de bewoordingen van resolutie 1390 (2002) en van de bestreden verordening, alsmede aan het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie.
De inhoud van de bestreden verordening beantwoordt aan die doelstelling. De artikelen 7 bis en 7 quater, die daarbij in verordening nr. 881/2002 zijn ingevoegd, bevestigen dat die verordeningen de beslissingen van het sanctiecomité tot opname op de lijst rechtstreeks uitvoeren en dat zij een systeem van wisselwerking instellen tussen dat comité, de Unie en de personen en entiteiten die op die lijst zijn opgenomen.
Verordening nr. 881/2002 en de bestreden verordening vallen geenszins onder de bepalingen die de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht binnen de Unie beogen. Zij regelen kwesties die noch met grenscontroles, noch met de interne veiligheid, noch met de erkenning van gerechtelijke of buitengerechtelijke beslissingen verband houden.
De Raad merkt op dat de Verdragen, in de versie die gold vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, geen enkele specifieke rechtsgrondslag boden om maatregelen vast te stellen tot bevriezing van tegoeden van terroristen die een bedreiging vormen voor de openbare veiligheid in de lidstaten, te weten de „interne” terroristen. De enige rechtsgrondslag voor dergelijke beperkende maatregelen waren de artikelen 60 EG, 301 EG en 308 EG, die enkel van toepassing waren op maatregelen ten aanzien van de „externe” terroristen in het kader van het extern optreden van de Unie.
Uit de structuur en de bewoordingen van de Verdragen, zoals die zijn gewijzigd bij het Verdrag van Lissabon, blijkt dat bij de bepaling van de rechtsgrondslag van een beperkende maatregel rekening moet worden gehouden met de plaats van een veronderstelde dreiging en de politieke doelstellingen van een op de lijst voorkomende persoon of groep. Artikel 75 VWEU vormt voortaan een rechtsgrondslag voor de vaststelling van maatregelen tot bevriezing van tegoeden van „interne” terroristen, zoals de personen en groepen waarvan de naam, aangeduid met een sterretje, is opgenomen op de lijst in bijlage bij gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB van de Raad van 27 december 2001 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme (
PB L 344, blz. 93
). Andersom, wanneer de dreiging hoofdzakelijk betrekking heeft op een of meerdere derde landen of de internationale gemeenschap in het algemeen, vormt artikel 215 VWEU de juiste rechtsgrondslag. Het komt de Unie niet toe op grond van de bepalingen van titel V van het derde deel van het VWEU, die de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht betreffen, over te gaan tot een bevriezing van tegoeden die bijdraagt tot de veiligheid van een derde land en niet beoogt de interne veiligheid te verzekeren.
Volgens de Raad, daarin in wezen ondersteund door het Koninkrijk Zweden, gaat de stelling van het Parlement bovendien voorbij aan de situaties waarin de Unie, in het kader van de strijd tegen het terrorisme, beoogt andere beperkende maatregelen vast te stellen of op te leggen dan de bevriezing van tegoeden, zoals een reisverbod ten aanzien van met het „externe” terrorisme verbonden personen of entiteiten.
Het Koninkrijk Zweden preciseert dat het standpunt van het Parlement er toe leidt dat voor wat de toepassing van de in het kader van de Verenigde Naties ten aanzien van terroristen vastgestelde sancties betreft, verschillende maatregelen binnen een en dezelfde sanctieregeling op verschillende rechtsgrondslagen worden gebaseerd. Dat kan niet de bedoeling van de wetgever van de Unie zijn geweest, met name omdat een dergelijk stelsel de toepassing van verschillende besluitvormingsprocedures veronderstelt, in het kader van respectievelijk het GBVB en het interne beleid van de Unie.
De Commissie zet uiteen dat zij, wanneer zij een wijzigingshandeling voorstelt, zich baseert op de bepaling of de bepalingen die ten grondslag hebben gelegen aan de vaststelling van de oorspronkelijke handeling. Aldus zijn als rechtsgrondslag voor het voorstel voor een verordening van de Raad, door de Commissie ingediend op 22 april 2009 [COM(2009) 187 def.], de artikelen 60 EG, 301 EG en 308 EG vermeld. Aangezien dit voorstel op 1 december 2009 hangende was voor de Raad, heeft de Commissie de specifiek juridische en technische gevolgen van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon voor die handeling moeten onderzoeken. Zij is tot de conclusie gekomen, waarbij de hoge vertegenwoordiger zich aansluit, dat artikel 215, lid 2, VWEU alle desbetreffende aspecten van de artikelen 60 EG, 301 EG en 308 EG dekt. Die benadering stemt overeen met de vaststellingen van het Hof in het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie.
Wat de weerslag van genoemd arrest op de vraag naar de rechtsgrondslag betreft, betwist de Commissie de zienswijze van het Parlement dat een op artikel 308 EG gebaseerde handeling geen doelstelling van het GBVB mag nastreven. In dat arrest heeft het Hof niet ontkend dat de artikelen 60 EG en 301 EG de rechtsgrondslagen waren op grond waarvan gemeenschapsmaatregelen konden worden vastgesteld die een doelstelling van het GBVB nastreven. Wat verordening nr. 881/2002 betreft heeft het Hof een tweede onderliggende gemeenschapsdoelstelling aangewezen, verbonden aan de werking van de gemeenschappelijke markt, om de opneming van artikel 308 EG als derde rechtsgrondslag te rechtvaardigen. Bovendien heeft het Hof bevestigd dat het EG-Verdrag verlangde dat op die bepaling een beroep werd gedaan om beperkende maatregelen op te leggen jegens natuurlijke of rechtspersonen wanneer een band met het heersende regime van een derde land ontbrak.
De Commissie is van mening dat de artikelen 215 VWEU en 75 VWEU niet als gezamenlijke rechtsgrondslag voor de bestreden verordening kunnen dienen. Een handeling kan niet tegelijkertijd op die twee artikelen zijn gebaseerd aangezien zij inzake de procedure en de beslissing in verschillende voorwaarden voorzien, met inbegrip van de toepassing van protocol nr. 21 betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, gehecht aan het EU-Verdrag en het VWEU, alsook de toepassing van protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan diezelfde Verdragen. De Commissie benadrukt dat een van de wezenlijke verschillen tussen de artikelen 215 VWEU en 75 VWEU voortvloeit uit de noodzaak van een band met de besluiten in het kader van het GBVB die in het belang van de vrede en de veiligheid op internationaal niveau zijn genomen, ongeacht de precieze geografische plaats en ongeacht de omvang van de desbetreffende terroristische dreiging. Wanneer beperkende maatregelen inzake terrorisme moeten worden vastgesteld krachtens het VWEU, na een besluit in het kader van het GBVB dat gevolg geeft aan een resolutie van de Veiligheidsraad, vormt artikel 215 VWEU de enige mogelijke rechtsgrondslag.
– Algemene opzet van de Verdragen
Volgens het Parlement kan bij de uitlegging van de bepalingen van de Verdragen rekening worden gehouden met de algemene opzet en de geest van die Verdragen. In casu kan daarin een rechtvaardiging worden gevonden voor de keuze voor artikel 75 VWEU als rechtsgrondslag voor de bestreden verordening.
In de eerste plaats houdt de bestreden verordening verband met de bescherming van personen en groepen. Sedert de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon kan de Unie evenwel slechts binnen het kader van de gewone wetgevingsprocedure of met de instemming van het Parlement maatregelen betreffende grondrechten vaststellen. Artikel 215, lid 2, VWEU geldt slechts voor maatregelen die niet, in dezelfde mate, vragen betreffende grondrechten opwerpen.
In de tweede plaats machtigt artikel 75 VWEU de Unie om maatregelen vast te stellen inzake het kapitaal- en betalingsverkeer, waarmee wordt erkend dat dergelijke maatregelen een weerslag kunnen hebben op de goede werking van de interne markt voor kapitaal en dienstverrichtingen. In punt 229 van het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie heeft het Hof erkend dat beperkende economische maatregelen naar hun aard een band met de werking van de gemeenschappelijke markt vertonen. Overigens verwijst verordening nr. 881/2002 in punt 4 van de considerans ervan zelf naar de noodzaak concurrentiedistorsies te vermijden.
In de derde plaats houdt de bestreden verordening verband met de instelling van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Zij draagt bij tot de bestrijding van de criminaliteit, in het bijzonder het terrorisme en de financiering ervan, wat een van de doelstellingen van die ruimte vormt, zoals met name blijkt uit artikel 3, lid 2, VEU.
Ten slotte beroept het Parlement zich op de afwezigheid van een verband tussen de bestreden verordening en het GBVB. Krachtens artikel 24, lid 1, VEU gelden voor het GBVB specifieke regels en procedures. De toepassing van deze regels en procedures buiten hun werkingssfeer gaat in tegen de in artikel 1, tweede alinea, VEU vermelde doelstellingen en leidt ertoe dat de nationale parlementen de toepassing wordt ontzegd van de protocollen betreffende hun rol en betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel, en dat het Parlement de gewone wetgevingsprocedure niet kan toepassen.
Ter ondersteuning van zijn standpunt verwijst het Parlement eveneens naar punt 235 van het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, waarin het Hof heeft vastgesteld dat de toevoeging van artikel 308 EG als rechtsgrondslag voor verordening nr. 881/2002 was gerechtvaardigd aangezien die het Europees Parlement de mogelijkheid heeft geboden om aan de besluitvorming betreffende de betrokken maatregelen, die specifiek betrekking hebben op particulieren, mee te werken, terwijl in het kader van de artikelen 60 EG en 301 EG geen enkele rol voor deze instelling is weggelegd.
Het Parlement concludeert dat het Unierecht wordt geschonden wanneer maatregelen die een directe weerslag hebben op de grondrechten van particulieren en groepen, op de interne markt en op de strijd tegen de criminaliteit, worden vastgesteld via een procedure waaraan het Parlement niet deelneemt, hoewel de gewone wetgevingsprocedure voor de vaststelling van maatregelen binnen die gebieden van toepassing is. Het Verdrag van Lissabon weerspiegelt de wil van de lidstaten om het democratische karakter van de Unie te versterken. Het vormt een antwoord op de dringende behoefte te voorzien in een parlementaire controle op de praktijk van opneming op de lijst. De erkenning van artikel 215, lid 2, VWEU als juiste rechtsgrondslag voor maatregelen zoals de bestreden verordening komt er in de praktijk op neer dat artikel 75 VWEU een groot deel van zijn nuttige werking wordt ontnomen. Het Parlement merkt ook op dat bedoeld artikel een specifiekere rechtsgrondslag vormt dan artikel 215 VWEU.
De Raad stelt dat de argumenten van het Parlement inzake de algemene opzet van de Verdragen geen relevante criteria vormen om de juiste rechtsgrondslag voor de bestreden verordening te bepalen.
De bevoegdheden van de instellingen zijn bepaald in de Verdragen en verschillen naargelang van de verschillende actiegebieden van de Unie. De zienswijze van het Parlement houdt in dat de procedures de keuze van de rechtsgrondslag bepalen en niet andersom. Het variabele element dat verband houdt met de rol van het Parlement in de procedure, is slechts relevant in uitzonderlijke omstandigheden. Dit is met name zo wanneer een maatregel tegelijkertijd meerdere onlosmakelijk met elkaar verbonden doelstellingen nastreeft, zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere. In dergelijke omstandigheden is het mogelijk zich op de verschillende desbetreffende rechtsgrondslagen te baseren, op voorwaarde dat deze niet onderling onverenigbaar zijn. Om te weten of ze verenigbaar zijn, moet worden beoordeeld of de combinatie van die rechtsgrondslagen de rechten van het Parlement kan schenden. In dat verband verwijst de Raad met name naar het arrest Parlement/Raad van 6 november 2008 (
C-155/07, Jurispr. blz. I-8103
).
De Raad benadrukt dat de keuze van de rechtsgrondslag van een Uniehandeling op objectieve elementen, met name het doel en de inhoud van de betrokken handeling, dient te worden gebaseerd. Dit beginsel is bevestigd in het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie. Het Hof heeft in punt 235 van dat arrest weliswaar opgemerkt dat het beroep op artikel 308 EG het Parlement de mogelijkheid bood om aan de besluitvorming deel te nemen, docht dit neemt niet weg dat die opmerking slechts is gemaakt als aanvulling op de hoofdmotivering van dat arrest, die op de doelstellingen van het EG-Verdrag is gebaseerd.
Het argument van het Parlement dat de Unie slechts maatregelen betreffende de waarborging van de mensenrechten kan vaststellen indien het bij de besluitvorming wordt betrokken, wordt bovendien weersproken door artikel 215, lid 3, VWEU, dat bepaalt dat „de in dit artikel bedoelde handelingen [...] de nodige bepalingen inzake juridische waarborgen [bevatten]”. Die bepaling drukt duidelijk uit dat een handeling die op basis van dat artikel is vastgesteld, gevolgen kan hebben voor de grondrechten.
De Raad stelt tevens dat artikel 215 VWEU tot doel heeft hem de mogelijkheid te geven maatregelen vast te stellen die rechtstreeks op de marktdeelnemers van toepassing zijn. Die bepaling waarborgt mede de goede werking van de interne markt.
Wat het verband tussen de bestreden verordening en het GBVB betreft, verwijst de Raad naar de bijzondere dreiging die uitgaat van Al-Qa’ida. De verordening vormt het kader waarbinnen de Unie de verplichtingen nakomt die krachtens het Handvest van de Verenigde Naties op haar rusten. Het is niet onredelijk om bij de bepaling van de juiste rechtsgrondslag rekening te houden met de doelstelling van de door de Veiligheidsraad vastgestelde resoluties.
Ten slotte benadrukt de Raad dat het Verdrag van Lissabon geen afbreuk doet aan de afbakening tussen het GBVB en de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Het belang van een duidelijke afbakening tussen de twee gebieden wordt integendeel door artikel 40, tweede alinea, VEU benadrukt. Zou het Hof bijgevolg oordelen dat de bestreden verordening een doelstelling van het GBVB beoogt, dan vormt artikel 215, lid 2, VWEU de enige mogelijke rechtsgrondslag voor de vaststelling ervan.
Beoordeling door het Hof
– Opmerkingen vooraf
Volgens vaste rechtspraak moet de keuze van de rechtsgrondslag van een Uniehandeling berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, waaronder het doel en de inhoud van de handeling (zie met name arrest Parlement/Raad, reeds aangehaald, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Indien na onderzoek van een maatregel blijkt, dat hij een tweeledig doel heeft of dat er sprake is van twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoel of overwegende component, terwijl het andere doel of de andere component slechts ondergeschikt is, moet hij op één rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op het hoofddoel of de overwegende component (zie met name arrest Parlement/Raad, reeds aangehaald, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Met betrekking tot een maatregel die tegelijkertijd meerdere onlosmakelijk met elkaar verbonden doelstellingen of componenten heeft, zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere, heeft het Hof geoordeeld dat wanneer aldus verschillende bepalingen van de Verdragen toepasselijk zijn, die maatregel bij wijze van uitzondering op de verschillende desbetreffende rechtsgrondslagen moet worden gebaseerd (zie met name arrest Parlement/Raad, reeds aangehaald, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Niettemin heeft het Hof met name in de punten 17 tot en met 21 van het arrest van 11 juni 1991, Commissie/Raad, het zogeheten Titaandioxide-arrest (
C-300/89, Jurispr. blz. I-2867
), tevens geoordeeld dat het gebruik van een dubbele rechtsgrondslag uitgesloten is wanneer de procedures waarop de twee rechtsgrondslagen betrekking hebben, onverenigbaar zijn (zie met name arrest Parlement/Raad, reeds aangehaald, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Hoewel het in de context van de samenwerkingsprocedure was dat het Hof in het reeds aangehaalde Titaandioxide-arrest heeft vastgesteld dat er een onverenigbaarheid was tussen deze procedure, die was voorzien door één van de beide rechtsgrondslagen waarvan sprake was in dat arrest, en de eenparigheid van stemmen na de enkele raadpleging van het Parlement, voorzien door de andere, heeft het Hof in zijn latere rechtspraak echter een soortgelijke benadering gevolgd in de context van de procedure van artikel 251 EG, de zogeheten „medebeslissingsprocedure” (zie in die zin arrest van 10 januari 2006, Commissie/Parlement en Raad,
C-178/03, Jurispr. blz. I-107
, punten 58 en 59, en reeds aangehaald arrest Parlement/Raad, punten 76-79). Een dergelijke benadering blijft na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon geldig in de context van de gewone wetgevingsprocedure.
In casu voorziet artikel 75 VWEU weliswaar in toepassing van de gewone wetgevingsprocedure, die stemming in de Raad bij gekwalificeerde meerderheid en volledige deelneming van het Parlement aan de procedure vereist, doch impliceert artikel 215, lid 2, VWEU enkel kennisgeving aan het Parlement. Voorts vereist een beroep op artikel 215, lid 2, VWEU, in tegenstelling tot een beroep op artikel 75 VWEU, het bestaan van een voorafgaand GBVB-besluit, te weten een overeenkomstig hoofdstuk 2 van titel V van het VEU vastgesteld besluit, dat voorziet in de vaststelling van beperkende maatregelen als bedoeld in die bepaling. De vaststelling van een dergelijk besluit impliceert in de regel eenparigheid van stemmen binnen de Raad, die zelfstandig beslist.
Dergelijke verschillen maken die procedures onverenigbaar.
Uit het voorgaande volgt dat, gesteld al dat de bestreden verordening tegelijkertijd verschillende doelen nastreeft of verschillende onlosmakelijk met elkaar verbonden componenten heeft, zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere, de verschillen in de krachtens artikel 75 VWEU en artikel 215, lid 2, VWEU toepasselijke procedures beletten dat deze twee bepalingen kunnen worden gecumuleerd om als dubbele rechtsgrondslag te dienen voor een handeling als de bestreden verordening.
– Verhouding tussen de artikelen 60 EG, 301 EG en 308 EG en de artikelen 75 VWEU en 215 VWEU
Partijen zijn het erover eens dat ervan uit wordt gegaan dat de rechtsgrondslag van de bestreden verordening in beginsel moet overeenkomen met die van verordening nr. 881/2002, die is vastgesteld op grondslag van de artikelen 60 EG, 301 EG en 308 EG.
In dit verband moet worden vastgesteld dat na de wijzigingen die zich in het primaire recht hebben voorgedaan na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, op 1 december 2009, de inhoud van artikel 60 EG, inzake beperkende maatregelen betreffende het kapitaal- en het betalingsverkeer, en van artikel 301 EG, betreffende de onderbreking of gehele of gedeeltelijke beperking van de economische betrekkingen met een of meer derde landen, is weergegeven in artikel 215 VWEU.
Laatstgenoemd artikel, dat is opgenomen in het deel van het VWEU inzake het externe optreden van de Unie, betreft immers, net als artikel 301 EG, de verbreking of gehele of gedeeltelijke beperking van de economische betrekkingen met een of meer derde landen. In dit verband moet worden vastgesteld dat de artikelen 301 EG en 215, lid 1, VWEU op soortgelijke wijze zijn geformuleerd. Wat artikel 60 EG aangaat, dat van toepassing was in de in artikel 301 EG bedoelde gevallen en dat voorzag in toepassing van de in dat artikel bedoelde procedure, bevat artikel 215, lid 1, VWEU een verwijzing naar de financiële betrekkingen om de voorheen door artikel 60 bestreken gebieden te omvatten.
Bovendien staat artikel 215, lid 2, VWEU de Raad toe om jegens natuurlijke personen, rechtspersonen dan wel niet-statelijke groepen of entiteiten beperkende maatregelen vast te stellen, te weten maatregelen waarvoor vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon vereist was dat tevens artikel 308 EG in hun rechtsgrondslag was opgenomen indien de adressaten geen enkele band hadden met het heersende regime van een derde staat (zie in die zin arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, reeds aangehaald, punt 216).
Wat artikel 75 VWEU betreft, verschillen de context en de inhoud ervan van die van de artikelen 60 EG en 301 EG. Artikel 75 VWEU beoogt immers niet de verbreking of gehele of gedeeltelijke beperking van de economische en financiële betrekkingen met een of meer derde staten. Dit artikel, dat is opgenomen in het derde deel van het VWEU, betreffende het beleid en het interne optreden van de Unie, om precies te zijn, in titel V daarvan, getiteld „Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht”, beoogt uitsluitend de vaststelling, met het oog op de preventie en de bestrijding van terrorisme en aanverwante activiteiten, indien zulks noodzakelijk is om de in artikel 67 VWEU genoemde doelstellingen te verwezenlijken, van een kader voor beheersmaatregelen met betrekking tot het kapitaal- en betalingsverkeer.
– Werkingssfeer van artikel 215 VWEU
Alvorens te bepalen of artikel 215, lid 2, VWEU, gelet op het doel en de inhoud van bestreden verordening, de juiste rechtsgrondslag daarvoor is, dienen de bewoordingen van artikel 215 VWEU, de context waarin deze bepaling past, en de ermee nagestreefde doelen, ten opzichte van die welke door artikel 75 VWEU worden nagestreefd, te worden onderzocht.
Artikel 215 VWEU staat in titel IV, getiteld „Beperkende maatregelen”, van het vijfde deel van het VWEU, betreffende het externe optreden van de Unie.
Lid 1 van dat artikel betreft de vaststelling van de maatregelen die noodzakelijk zijn voor de verbreking of de gehele of gedeeltelijke beperking van de economische en financiële betrekkingen met een of meer derde staten. In deze context voorziet lid 2 daarvan in de vaststelling door de Raad van „[beperkende maatregelen] jegens natuurlijke personen, rechtspersonen dan wel niet-statelijke groepen of entiteiten”, zonder specifiek te verwijzen naar de bestrijding van terrorisme en zonder die maatregelen te beperken tot enkel maatregelen met betrekking tot het kapitaal- en betalingsverkeer.
Bovendien bepaalt artikel 215, lid 2, VWEU, anders dan artikel 75 VWEU, zoals in punt 47 van het onderhavige arrest is vermeld, dat het slechts kan worden gehanteerd wanneer een GBVB-besluit voorziet in de vaststelling van beperkende maatregelen jegens natuurlijke personen, rechtspersonen dan wel niet-statelijke groepen of entiteiten. Artikel 75 VWEU bepaalt dat het kan worden gehanteerd indien zulks noodzakelijk is met het oog op de in artikel 67 VWEU genoemde doelstellingen, dat wil zeggen in het kader van de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.
In deze context dient in herinnering te worden gebracht dat het Hof in punt 197 van het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie heeft vastgesteld dat er een brug is geslagen tussen de optredens van de Gemeenschap waarbij economische maatregelen worden vastgesteld uit hoofde van de artikelen 60 EG en 301 EG en de doelstellingen van het EU-Verdrag, in de versie van vóór het Verdrag van Lissabon, op het gebied van de externe betrekkingen, waaronder het GBVB. Artikel 215 VWEU voorziet uitdrukkelijk in een dergelijke brug, terwijl dit niet het geval is voor artikel 75 VWEU, waarin geen enkele verbinding met de GBVB-besluiten wordt gemaakt.
Wat de bestrijding van het terrorisme en de financiering ervan betreft, moet worden vastgesteld dat artikel 215 VWEU geen enkele aanwijzing bevat dat maatregelen ter bestrijding ervan, die worden genomen jegens natuurlijke personen, rechtspersonen dan wel niet-statelijke groepen of entiteiten, geen beperkende maatregelen in de zin van lid 2 van dit artikel zouden kunnen vormen. Hoewel noch artikel 60 EG noch artikel 301 EG uitdrukkelijk verwees naar de bestrijding van het terrorisme, zijn deze twee bepalingen wel de grondslag geweest voor de vaststelling, vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, van beperkende maatregelen ter bestrijding van dit verschijnsel (zie in dit verband met name de maatregelen die aan de orde waren in het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie).
De bestrijding van het terrorisme en de financiering ervan kan stellig worden gerekend tot de doelstellingen die worden nagestreefd met de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, zoals deze met name blijken uit artikel 3, lid 2, VEU, doch de doelstelling van bestrijding van het internationale terrorisme en de financiering ervan, met het oog op de handhaving van de vrede en de veiligheid op internationaal niveau, beantwoordt aan de doelstellingen van de verdragsbepalingen betreffende het externe optreden van de Unie.
Artikel 21, lid 2, sub c, VEU, dat staat in hoofdstuk 1, betreffende algemene bepalingen inzake het externe optreden van de Unie, van titel V, van het VEU, bepaalt immers dat de „Unie een gemeenschappelijk beleid en optreden [bepaalt en voert] en [zich] beijvert voor een hoge mate van samenwerking op alle gebieden van de internationale betrekkingen, met de volgende doelstellingen: [...] handhaving van de vrede, voorkoming van conflicten en versterking van de internationale veiligheid, overeenkomstig de doelstellingen en de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties”. Wat meer in het bijzonder het GBVB betreft, moet worden vastgesteld dat volgens artikel 24, lid 1, eerste alinea, VEU, „de bevoegdheid van de Unie met betrekking tot het [GBVB] alle gebieden van het buitenlands beleid en alle vraagstukken die verband houden met de veiligheid van de Unie [bestrijkt], met inbegrip van de geleidelijke bepaling van een gemeenschappelijk defensiebeleid dat kan leiden tot een gemeenschappelijke defensie”.
Daar het terrorisme een bedreiging voor de vrede en de internationale veiligheid vormt, kunnen het optreden van de Unie in het kader van het GBVB alsmede de maatregelen die voor de toepassing van dit beleid in het kader van het externe optreden van de Unie worden vastgesteld, en met name de beperkende maatregelen in de zin van artikel 215, lid 2, VWEU, de bestrijding daarvan tot doel hebben.
Voor deze stelling is steun te vinden in met name de inhoud van artikel 43, lid 1, VEU, waaruit blijkt dat alle onder het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid vallende taken „kunnen bijdragen aan de strijd tegen het terrorisme, ook door middel van steun aan derde landen om het terrorisme op hun grondgebied te bestrijden”.
Uit het voorgaande volgt dat artikel 215, lid 2, VWEU de rechtsgrondslag kan vormen voor door de Unie genomen beperkende maatregelen, daaronder begrepen maatregelen ter bestrijding van het terrorisme, jegens natuurlijke personen, rechtspersonen dan wel niet-statelijke groepen of entiteiten, wanneer het besluit om die maatregelen te nemen onder het optreden van de Unie in het kader van het GBVB valt.
Bovendien betreffen, zoals de advocaat-generaal in punt 69 van zijn conclusie heeft opgemerkt, de artikelen 75 VWEU en 215, lid 2, VWEU verschillende beleidsgebieden van de Unie, die complementaire doelstellingen nastreven maar niet dezelfde werkingssfeer hebben, zodat artikel 75 VWEU niet kan worden gezien als een specifiekere rechtsgrondslag dan artikel 215, lid 2, VWEU.
– Doel en inhoud van de bestreden verordening
Verordening nr. 881/2002, die bij de bestreden verordening wordt gewijzigd, is, zoals uit de punten 3 tot en met 5 van het onderhavige arrest blijkt, een van de instrumenten waarmee de Unie een in de Veiligheidsraad vastgestelde handeling heeft uitgevoerd die de handhaving van de vrede en de internationale veiligheid nastreeft [zie in die zin de voorlaatste volzin van resolutie 1390 (2002)], te weten de vaststelling van maatregelen tot bevriezing van tegoeden en economische middelen ten aanzien van personen en entiteiten die door het sanctiecomité zijn aangeduid en waarvan de Unie de lijst enkel overneemt. Vaststaat in dit opzicht dat het terrorisme waarbij personen en entiteiten betrokken zijn die banden hebben met Usama bin Laden, het Al-Qa’idanetwerk en de Taliban, een internatonaal verschijnsel is.
Zoals het Hof in de punten 169 en 184 van het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie heeft geoordeeld, is de bestrijding van het internationale terrorisme het voornaamste doel en het voorwerp van verordening nr. 881/2002. Dit doel van verordening nr. 881/2002 is in herinnering gebracht in punt 11 van de considerans van de bestreden verordening, die vermeldt dat het „doel van verordening [...] nr. 881/2002 het voorkomen van terroristische daden [is], met inbegrip van de financiering van terrorisme, met het oog op de handhaving van de internationale vrede en veiligheid”.
Zoals het Parlement zelf heeft beklemtoond, beperkt de bestreden verordening zich grotendeels tot een herformulering of verduidelijking van de bepalingen van verordening nr. 881/2002, of tot het vergemakkelijken van de toepassing ervan, zonder de aard van de inhoud ervan op enige wijze te veranderen.
Blijkens de punten 4 tot en met 9 van de bestreden verordening ligt zij in één lijn met de aanpak in verordening nr. 881/2002 en vult zij deze aan, nu zij meer specifiek tot doel heeft om overeenkomstig het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie de strijd tegen het internationale terrorisme te verenigen met de eerbiediging van de grondrechten.
Hiertoe stelt de bestreden verordening een procedure voor de opneming op de lijst in waarin wordt gewaarborgd dat de fundamentele rechten van de verdediging en, in het bijzonder, het recht om te worden gehoord, worden geëerbiedigd. Samen met gemeenschappelijk standpunt 2002/402 stellen verordening nr. 881/2002 en de bestreden verordening aldus een systeem van wisselwerking tussen het sanctiecomité en de Unie in.
Uit het voorgaande volgt dat de bestreden verordening, gelet op de doelstellingen en de inhoud ervan, aansluit bij een door de Unie in het kader van het GBVB genomen besluit.
Anders dan het Parlement betoogt, doet de opneming van artikel 308 EG in de rechtsgrondslag van verordening nr. 881/2002 niet af aan deze slotsom. Weliswaar kon een handeling die tot het GBVB behoort, niet alléén artikel 308 EG als grondslag hebben, doch dit neemt niet weg dat dit artikel, zoals in punt 53 van het onderhavige arrest is vastgesteld, de rechtsgrondslag van een op basis van de artikelen 60 EG en 301 EG vastgestelde handeling kon aanvullen om de vaststelling te bestrijken van beperkende maatregelen waarvan de geadresseerden natuurlijke of rechtspersonen en niet-statelijke groepen of entiteiten zijn die geen band met het heersende regime van een derde staat hebben. Een dergelijke aanvullende rechtsgrondslag is echter niet meer nodig sinds artikel 215, lid 2, VWEU uitdrukkelijk voorziet in de mogelijkheid om op grondslag daarvan maatregelen vast te stellen jegens dergelijke geadresseerden.
Bovendien blijkt het argument van het Parlement dat geen onderscheid kan worden gemaakt tussen de bestrijding van het „interne” terrorisme en de bestrijding van het „externe” terrorisme, niet de keuze van artikel 215, lid 2, VWEU als rechtsgrondslag voor de bestreden verordening in twijfel te kunnen trekken.
Artikel 215, lid 2, VWEU verschaft immers, zoals blijkt uit punt 65 van het onderhavige arrest, de passende rechtsgrondslag voor de vaststelling, na een in het kader van het GBVB genomen besluit, van beperkende maatregelen met het oog op de toepassing van dat beleid ten aanzien van natuurlijke of rechtspersonen en niet-statelijke groepen of entiteiten die betrokken zijn bij terroristische daden.
In casu moet worden beklemtoond dat de bestreden verordening verordening nr. 881/2002 wijzigt, welke, zoals in punt 67 van het onderhavige arrest is geconstateerd, een van de instrumenten is waarmee de Unie een in de Veiligheidsraad vastgestelde handeling heeft uitgevoerd die de handhaving van de vrede en de internationale veiligheid nastreeft. Voorts sluit de bestreden verordening, zoals in punt 72 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, gelet op de doelstellingen en de inhoud ervan, aan bij een door de Unie in het kader van het GBVB genomen besluit.
Daarenboven betwist het Parlement, in het kader van het tweede middel, weliswaar het feit dat gemeenschappelijk standpunt 2002/402 een GBVB-besluit in de zin van artikel 215, lid 2, VWEU kan vormen, doch het heeft niet in twijfel getrokken dat dit standpunt, dat de vaststelling van verordening nr. 881/2002 overeenkomstig de artikelen 60 EG en 301 EG mogelijk heeft gemaakt, rechtsgeldig op titel V van het VEU, in de versie van vóór het Verdrag van Lissabon, te weten de aan het GBVB gewijde titel van dat verdrag, kon worden gebaseerd.
Gelet op een en ander kan worden volstaan met vast te stellen dat artikel 215, lid 2, VWEU de passende rechtsgrondslag vormt voor maatregelen die, zoals die aan de orde in het onderhavige geval, zijn gericht tot geadresseerden die betrokken zijn bij terroristische daden die, gelet op hun wereldwijde activiteiten en de internationale dimensie van de bedreiging die ervan uitgaat, hoofdzakelijk het externe optreden van de Unie raken.
– Invloed van de keuze tussen de artikelen 75 VWEU en 215 VWEU op de prerogatieven van het Parlement
Hoewel de keuze tussen de artikelen 75 VWEU en 215 VWEU als rechtsgrondslag voor de bestreden verordening van invloed is op de prerogatieven van het Parlement nu het eerste voorziet in gebruikmaking van de gewone wetgevingsprocedure, terwijl het Parlement ingevolge het tweede enkel in kennis wordt gesteld, is deze omstandigheid niet bepalend voor de keuze van de rechtsgrondslag.
Zoals de Raad beklemtoont, zijn het immers niet de procedures die de rechtsgrondslag van een handeling bepalen, maar bepaalt de rechtsgrondslag de procedures die voor de vaststelling van die handeling moeten worden gevolgd.
De deelname van het Parlement aan dat proces is stellig de afspiegeling op het niveau van de Unie van een democratisch grondbeginsel, volgens hetwelk de volkeren door tussenkomst van een representatieve vergadering aan de machtsuitoefening deelnemen (zie in die zin arrest van 29 oktober 1980, Roquette Frères/Raad,
138/79, Jurispr. blz. 3333
, punt 33, en reeds aangehaald Titaandioxide-arrest, punt 20).
Het verschil tussen de artikelen 75 VWEU en 215 VWEU, wat de betrokkenheid van het Parlement betreft, vloeit evenwel voort uit een door de auteurs van het Verdrag van Lissabon gemaakte keuze om het Parlement met betrekking tot het optreden van de Unie in het kader van het GBVB een beperktere rol toe te kennen.
Wat het argument van het Parlement betreft, dat het Unierecht wordt geschonden wanneer maatregelen die een directe weerslag hebben op de grondrechten van particulieren en groepen, kunnen worden vastgesteld volgens een procedure waaraan het Parlement niet deelneemt, moet worden vastgesteld dat de verplichting om de grondrechten te eerbiedigen overeenkomstig artikel 51, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie is gericht tot alle instellingen, organen en instanties van de Unie. Voorts bevatten overeenkomstig zowel artikel 75 VWEU als artikel 215, lid 3, VWEU de in deze beide artikelen bedoelde handelingen de nodige bepalingen inzake juridische waarborgen.
Bijgevolg kan een handeling als de bestreden verordening, die waarborgen bevat met betrekking tot de eerbiediging van de grondrechten van de op de lijst opgenomen personen, worden vastgesteld op basis van artikel 215, lid 2, VWEU. De tegenovergestelde stelling, dat een dergelijke handeling uitsluitend op basis van artikel 75 VWEU kan worden vastgesteld, zou er overigens op neerkomen dat aan artikel 215 VWEU een groot deel van zijn nuttige werking wordt ontnomen, terwijl de verplichting om de grondrechten in acht te nemen tevens geldt voor de handelingen van de Unie die uitvoering geven aan resoluties van de Veiligheidsraad (zie in die zin arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, reeds aangehaald, punten 285, 299 en 326).
In die omstandigheden, en gelet op al het voorgaande, dient de slotsom te luiden dat de bestreden verordening terecht op artikel 215, lid 2, VWEU is gebaseerd.
Bijgevolg moet het eerste middel ongegrond worden verklaard.
Tweede middel: niet-inachtneming van de voorwaarden voor hantering van artikel 215 VWEU
Nu de bestreden verordening rechtsgeldig op artikel 215 VWEU kon worden gebaseerd, dienen de argumenten te worden onderzocht die het Parlement heeft aangevoerd in het kader van zijn tweede middel, ontleend aan niet-inachtneming van de voorwaarden om dit artikel te kunnen hanteren.
Argumenten van partijen
Het tweede middel bestaat uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel betreft de niet-naleving van de voorwaarde betreffende een gezamenlijk voorstel van de hoge vertegenwoordiger en de Commissie, en het tweede onderdeel het feit dat voorafgaand aan de bestreden verordening geen GBVB-besluit is vastgesteld.
– Ontbreken van een voorstel overeenkomstig de Verdragen
Volgens het Parlement bestond er ten tijde van de vaststelling van de bestreden verordening, op 22 december 2009, geen Commissie die samen met de hoge vertegenwoordiger rechtsgeldig een gezamenlijk voorstel kon indienen, aangezien het mandaat van de in november 2004 benoemde Commissie op 31 oktober 2009 afliep en de nieuwe Commissie pas op 10 februari 2010 in functie trad. Gesteld dat het aanvaardbaar was geweest dat de op 22 november 2004 benoemde Commissie omwille van de continuïteit van de werking van die instelling bepaalde taken bleef vervullen, dan was haar bevoegdheid beperkt tot de behandeling van de lopende zaken. Zij was niet bevoegd om een belangrijk politiek initiatief te nemen dat de rechtsgrondslag van een handeling wijzigde waardoor de wetgevende aard van die handeling en elke invloed van het Parlement en de nationale parlementen verloren gingen.
Volgens het Parlement kan niet worden gesteld dat het door de Commissie en de hoge vertegenwoordiger ingediende voorstel een eenvoudige voortzetting vormde van het voorstel dat op 22 april 2009 door de Commissie alléén was ingediend. Bovendien stemde de wijze waarop dat voorstel is ingediend niet overeen met de rol en de verantwoordelijkheden van de hoge vertegenwoordiger zoals die in het Verdrag van Lissabon zijn bepaald. In de plaats van een door artikel 215, lid 2, VWEU vereist gezamenlijk voorstel kan geen eenvoudige goedkeuring door de hoge vertegenwoordiger komen van een reeds bestaand Commissievoorstel, dat door de Commissie vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is vastgesteld. Overigens moet de hoge vertegenwoordiger, die verantwoordelijk is voor het GBVB, het ingediende gezamenlijke voorstel afdoende motiveren.
De Raad stelt dat de Commissie, toen het haar in november 2004 verleende mandaat op 31 oktober 2009 afliep, in afwachting van de benoeming van de nieuwe Commissie in functie is gebleven om de noodzakelijke continuïteit van de werking van de instelling te waarborgen, overeenkomstig punt 1 van de considerans van besluit 2010/80/EU van de Europese Raad van 9 februari 2010 houdende benoeming van de Europese Commissie (
PB L 38, blz. 7
). Het Parlement heeft tijdens de overgangsperiode die liep van 1 november 2009 tot 10 februari 2010 verder met de Commissie onderhandeld alsof zij geldig bleef bestaan.
De Raad benadrukt dat de bestreden verordening is vastgesteld op basis van het voorstel van de Commissie van 22 april 2009, dat door de hoge vertegenwoordiger op 14 december 2009 is goedgekeurd. Dit voorstel bleef geldig na afloop van het mandaat van de Commissie op 31 oktober 2009. De inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon heeft enkel tot gevolg gehad dat de procedure voor de vaststelling van de bestreden verordening is gewijzigd.
De Raad herinnert eraan dat de Commissie op 2 december 2009 het Parlement en de Raad een mededeling [COM(2009) 665 def.] heeft voorgelegd over de gevolgen van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon voor de lopende interinstitutionele besluitvormingsprocedures. Die mededeling bevatte een indicatieve lijst van de hangende voorstellen die de Commissie vóór de inwerkingtreding van dat verdrag had ingediend en waarbij voor elk van die voorstellen de gevolgen van die inwerkingtreding waren aangegeven. Het voorstel dat de Commissie op 22 april 2009 bij de Raad had ingediend, was in die lijst opgenomen, met de vermelding dat artikel 215 VWEU in plaats van de oude artikelen 60 EG, 301 EG en 308 EG als rechtsgrondslag zou dienen.
Zelfs indien wordt aangenomen dat de situatie waarin de Commissie zich bevond, overeenkwam met die als bedoeld in artikel 264, zesde alinea, VWEU, betreffende vrijwillig ontslag van alle leden van de Commissie, kan op grond van de rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie niet worden geconcludeerd dat de Commissie buiten het kader van de behandeling van de lopende zaken is getreden. In punt 96 van het arrest van het Gerecht van 6 maart 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale en Land Nordrhein-Westfalen/Commissie (
T-228/99 en T-233/99, Jurispr. blz. II-435
) heeft het geoordeeld dat een beschikking betreffende staatssteun die door de Commissie is vastgesteld na het gezamenlijke ontslag van haar leden in maart 1999, geen nieuwe beleidslijn vormt waarmee de Commissie haar bevoegdheden, die beperkt zijn tot de behartiging van de lopende zaken, zou hebben overschreden. Indien die conclusie geldt voor een nieuw tijdens de betrokken periode door de Commissie vastgesteld besluit, dient zij a fortiori te gelden in omstandigheden waarin een reeds bestaand voorstel nog hangend is. Bovendien rijst de vraag of de in artikel 201, tweede alinea, EG voorziene beperking tot de behandeling van lopende zaken toepasselijk was, aangezien het Parlement geen motie van afkeuring had aangenomen ten aanzien van het beleid van de Commissie.
Volgens de Raad is het gezamenlijke voorstel van de hoge vertegenwoordiger en de Commissie naar behoren ingediend. De hoge vertegenwoordiger heeft het voorstel van de Commissie van 22 april 2009 op 14 december 2009 goedgekeurd. Hij hoefde geen afzonderlijke toelichting in te dienen, wat ook niet mogelijk was. Hij kon evenmin eenzijdig elementen toevoegen aan de toelichting in de considerans van dat voorstel.
– Ontbreken van een GBVB-besluit
Volgens het Parlement bevat de bestreden verordening, anders dan artikel 215 VWEU voorschrijft, geen enkele verwijzing naar een overeenkomstig hoofdstuk 2 van titel V van het VEU vastgesteld besluit. De preambule van die verordening verwijst naar gemeenschappelijk standpunt 2002/402, maar dat standpunt vormt geen besluit in de zin van die bepaling. Een vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon vastgesteld gemeenschappelijk standpunt kan niet met een dergelijk besluit worden gelijkgesteld.
De argumenten van de Raad betreffende het behoud van de rechtsgevolgen van genoemd gemeenschappelijk standpunt overeenkomstig het aan het VEU, het VWEU en het Euratom-Verdrag gehechte protocol nr. 36 betreffende de overgangsbepalingen, en betreffende wat deze instelling het „beginsel van continuïteit van de handelingen” noemt, zijn niet relevant. Niets in dat protocol, en evenmin enig rechtsbeginsel van de Unie, bepaalt dat een gemeenschappelijk standpunt in de plaats kan komen van een overeenkomstig hoofdstuk 2, titel V, van het VEU vastgesteld besluit. De Raad miskent eveneens dat een dergelijk besluit zelf aan rechterlijke toetsing kan worden onderworpen door een partij met procesbevoegdheid en dat het Hof de Raad zelfs kan verbieden maatregelen krachtens artikel 215 VWEU vast te stellen.
De Raad benadrukt dat verordening nr. 881/2002, voorafgegaan door de vaststelling van gemeenschappelijk standpunt 2002/402, de specifieke voorschriften en procedures bepaalt om de toepassing van de bevriezing van tegoeden te verzekeren. Ook al is naar aanleiding van het arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie besloten deze verordening te wijzigen door de toevoeging van bepalingen inzake procedurele waarborgen, het was niet nodig om gemeenschappelijk standpunt 2002/402 te wijzigen of om daartoe een nieuw besluit in het kader van het GBVB vast te stellen. Wanneer namelijk een onder het GBVB vallende handeling die de vaststelling van beperkende maatregelen vereist, reeds bestaat, daar die handeling niet is ingetrokken, nietig verklaard of gewijzigd, kan niet worden verlangd dat noodzakelijkerwijs een nieuw GBVB-besluit wordt vastgesteld overeenkomstig hoofdstuk 2 van titel V van het VEU. Een dergelijke benadering komt neer op een ontkenning van het in artikel 9 van protocol nr. 36 neergelegde beginsel van continuïteit van de handelingen.
De Raad stelt tevens dat de omstandigheid dat de op de lijst opgenomen personen en entiteiten thans een beroep kunnen instellen tot nietigverklaring van in het kader van het GBVB genomen besluiten die ten aanzien van hen in beperkende maatregelen voorzien, niet betekent dat elke aan een bestaande verordening aangebrachte wijziging noodzakelijkerwijs door een nieuw in het kader van het GBVB genomen besluit moet worden voorafgegaan.
Beoordeling door het Hof
Wat in de eerste plaats het ontbreken van een voorstel overeenkomstig de Verdragen betreft, was het mandaat van de Commissie inderdaad verstreken op 31 oktober 2009 en is zij functie gebleven tot 10 februari 2010, in afwachting van de voltooiing van de procedure voor de benoeming van de nieuwe Commissie, overeenkomstig de bepalingen van het Verdrag van Lissabon. De bestreden verordening is tussen deze twee data, te weten op 22 december 2009, vastgesteld.
Niettemin kon de Commissie, zelfs al waren haar bevoegdheden na het verstrijken van haar mandaat op 31 oktober 2009 beperkt tot de behandeling van de lopende zaken, haar voorstel voor een verordening van 22 april 2009 formeel wijzigen wat de rechtsgrondslag ervan betreft.
Zoals de Commissie benadrukt, was een dergelijke handelwijze noodzakelijk om de Uniewetgever in staat te stellen de lopende procedure na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon voort te zetten.
In dit verband moet worden vastgesteld dat de wetgevingsvoorstellen van de Commissie waarvoor het, rekening houdend met de aard en de strekking van die handelingen, niet mogelijk was om eenvoudigweg de oude rechtsgrondslag door een nieuwe te vervangen, ingevolge de in punt 93 van het onderhavige arrest genoemde mededeling van 2 december 2009, zijn ingetrokken en moesten worden vervangen door nieuwe voorstellen.
Wat het argument van het Parlement betreffende de noodzakelijkheid van een gezamenlijk voorstel van de hoge vertegenwoordiger en de Commissie betreft, moet worden vastgesteld dat de hoge vertegenwoordiger zich op 14 december 2009 officieel bij het verordeningsvoorstel van de Commissie van 22 april 2009 heeft aangesloten.
Artikel 215 VWEU verlangt slechts dat er een gezamenlijk voorstel van de hoge vertegenwoordiger en de Commissie bestaat, zonder te vereisen dat de hoge vertegenwoordiger een afzonderlijke toelichting indient of de toelichting van het voorstel van de Commissie aanvult.
Wat in de tweede plaats het ontbreken van een GBVB-besluit betreft, moet worden onderzocht of de bestreden verordening, gelet op de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, kon worden vastgesteld op basis van gemeenschappelijk standpunt 2002/402, dat als basis had gediend voor verordening nr. 881/2002.
In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat overeenkomstig artikel 9 van protocol nr. 36 de rechtsgevolgen van de handelingen van de instellingen, organen en instanties van de Unie die op basis van het EU-Verdrag zijn vastgesteld vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, gehandhaafd blijven zolang deze handelingen niet krachtens de Verdragen zijn ingetrokken, nietig verklaard of gewijzigd.
De rechtsgevolgen van gemeenschappelijk standpunt 2002/402 zijn dus na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon gehandhaafd zolang dit niet is ingetrokken, nietig verklaard of gewijzigd.
Zoals de advocaat-generaal in punt 102 van zijn conclusie heeft opgemerkt, leidt de omstandigheid dat het VEU niet langer in gemeenschappelijke standpunten maar in GBVB-besluiten voorziet, er niet toe dat de vóór de inwerkingtreding van het VEU vastgestelde gemeenschappelijke standpunten ophouden te bestaan, daar artikel 9 van protocol nr. 36 anders grotendeels zijn nuttig effect verliest.
In die omstandigheden kunnen de gemeenschappelijke standpunten die niet zijn ingetrokken, nietig verklaard of gewijzigd na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, hoewel de juridische context van deze beide categorieën rechtshandelingen niet identiek is, voor de toepassing van artikel 215 VWEU worden geacht overeen te komen met besluiten die zijn vastgesteld overeenkomstig hoofdstuk 2, titel V, van het VEU, waarnaar dat artikel verwijst.
Derhalve moet het tweede middel ongegrond worden verklaard.
Daar geen van de door het Parlement tot staving van zijn beroep aangevoerde middelen gegrond is, dient dit beroep te worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Aangezien het Parlement in het ongelijk is gesteld, dient het overeenkomstig de vordering van de Raad te worden verwezen in de kosten. Ingevolge lid 4, eerste alinea, van dit artikel dragen de interveniënten in het onderhavige geding hun eigen kosten.

Het Hof (Grote kamer) verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
Het Europees Parlement wordt verwezen in de kosten.

3)
De Tsjechische Republiek, de Franse Republiek, het Koninkrijk Zweden en de Europese Commissie zullen hun eigen kosten dragen.

ondertekeningen
(
*1
)   Procestaal: Engels.