CELEX: 62013FJ0100
Función pública
Retribución
Personal del SEAE destinado en un país tercero
Decisión de la AFPN por la que se modifica la lista de países terceros en los que las condiciones de vida son equivalentes a las habituales en la Unión
Acto de alcance general
Admisibilidad del recurso
Evaluación anual de la indemnización por condiciones de vida
Supresión

Mediante demanda recibida en la Secretaría del Tribunal el 4 de octubre de 2013, el Sr. Julien-Malvy y el resto de los demandantes cuyos nombres figuran en anexo solicitan al Tribunal que anule la decisión de 19 de diciembre de 2012 del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) en la medida en que, desde el 1 de enero de 2014, suprime el pago de la indemnización por condiciones de vida (en lo sucesivo, «ICV») al personal destinado en Argentina, Hong Kong, Chile, Japón, Malasia, Singapur y Taiwán, y que en consecuencia ordene el pago de las cantidades que consideran que se les adeudan en concepto de ICV.
Marco jurídico
La Decisión 2010/427/UE del Consejo, de 26 de julio de 2010, por la que se establece la organización y el funcionamiento del Servicio Europeo de Acción Exterior (
DO L 201, p. 30
), dispone en su artículo 1 que el SEAE «será un organismo de la Unión Europea funcionalmente autónomo, independiente de la Secretaría General del Consejo [de la Unión Europea] y de la Comisión [Europea], y tendrá la capacidad jurídica necesaria para desempeñar sus cometidos y alcanzar sus objetivos». En virtud de su artículo 6, se aplican al personal del SEAE el Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea, en su versión aplicable al litigio (en lo sucesivo, «Estatuto»), anterior a la entrada en vigor del Reglamento (UE, Euratom) n
o
1023/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013, por el que se modifica el Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea y el Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea (
DO L 287, p. 15
), y el Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión.
El artículo 1
ter
del Estatuto dispone, en particular, que, «salvo disposición en contrario del presente Estatuto, […] el [SEAE] […] se asimilar[á], a efectos de la aplicación del presente Estatuto, a las instituciones de la Unión».
El artículo 110 del Estatuto señala, en su apartado 1, que «las disposiciones generales para la aplicación del presente Estatuto serán adoptadas por cada institución previa consulta a su Comité de personal y previo informe del Comité del Estatuto». Con arreglo al apartado 3 de dicho artículo, las disposiciones generales de aplicación a que se hace referencia en el apartado 1 (en lo sucesivo, «DGA») «serán puestas en conocimiento del personal».
El artículo 1 del capítulo 1, titulado «Disposiciones generales», del anexo X del Estatuto, relativo a disposiciones particulares y excepcionales aplicables a los funcionarios destinados en un país tercero, dispone lo siguiente:
«El presente Anexo establece las disposiciones particulares y excepcionales aplicables a los funcionarios de la Unión Europea destinados en un país tercero.
Para cubrir tales destinos sólo podrán reclutarse nacionales de los Estados miembros de la Unión, sin que la autoridad facultada para proceder a los nombramientos pueda recurrir a la excepción prevista en [el] artículo 28, [letra a),] del Estatuto.
Las disposiciones generales de aplicación serán aprobadas de conformidad con el artículo 110 del Estatuto.»
El artículo 10, apartado 1, del anexo X del Estatuto dispone:
«En función del lugar de destino del funcionario, se fijará una [ICV], en un porcentaje de un importe de referencia. […]
Cuando el funcionario sea destinado a un Estado cuyas condiciones de vida puedan considerarse equivalentes a las habituales en la Unión, no se abonará indemnización alguna de tal naturaleza.
Para los restantes lugares de destino, la [ICV] se fijará como sigue.
Los parámetros que se tendrán en cuenta para fijar la [ICV] serán los siguientes:
—
condiciones sanitarias y hospitalarias,
—
condiciones de seguridad,
—
condiciones climáticas,
a estos tres parámetros se les aplicará el coeficiente 1;
—
grado de aislamiento,
—
demás condiciones locales,
a estos dos parámetros se les aplicará el coeficiente 0,5.
Cada parámetro tomará el valor siguiente:
0:
cuando presente un carácter normal, sin ser equivalente a las condiciones habituales en la Unión;
2:
cuando presente un carácter difícil en relación con las condiciones habituales en la Unión;
4:
cuando presente un carácter muy difícil en relación con las condiciones habituales en la Unión.
[…]
La [ICV] que se establezca para cada uno de los lugares de destino se someterá a evaluación anual y, en su caso, a revisión por parte de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos, previo dictamen del Comité del Personal.
[…]»
La Decisión de la Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, de 17 de diciembre de 2013, relativa a la ICV y a la indemnización complementaria previstas en el artículo 10 del anexo X del Estatuto en su versión resultante del Reglamento n
o
1023/2013 (en lo sucesivo, «Directrices internas») dispone, en su artículo 1:
«Los parámetros fijados en el apartado 1 del artículo 10 del anexo X del Estatuto serán evaluados por la autoridad facultada para proceder a los nombramientos, que podrá basarse, entre otras, en informaciones facilitadas por fuentes fiables de carácter internacional, públicas o privadas, por los Estados miembros, y por las delegaciones de la Unión y los servicios de las instituciones y órganos de la Unión.»
El artículo 2 de las Directrices internas establece:
«Previos dictámenes de los Comités de personal del SEAE y de la Comisión, la autoridad facultada para proceder a los nombramientos determinará los porcentajes de la [ICV] relativos a los diferentes lugares de destino. […]
En caso de destino a un país cuyas condiciones de vida puedan considerarse equivalentes a las habituales en la Unión, no se abonará indemnización alguna de tal naturaleza […].
La autoridad facultada para proceder a los nombramientos determinará la equivalencia sobre la base de una comparación del nivel de desarrollo de los países terceros de que se trate y de su rango comparativo en clasificaciones de la Organización de las Naciones Unidas (prestación por condiciones de vida), del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (Índice de Desarrollo Humano), del Fondo Monetario Internacional (Producto Interior Bruto por habitante), de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo en Europa (Índice para una Vida Mejor) y, de ser necesario, otra información procedente de fuentes fiables de carácter internacional, públicas o privadas.»
Hechos que originaron el litigio
El 19 de diciembre de 2012, el director general administrativo del SEAE, en calidad de autoridad facultada para proceder a los nombramientos (en lo sucesivo, «AFPN»), adoptó, con arreglo al artículo 10 del anexo X del Estatuto, una decisión por la que se revisa la cuantía de la ICV abonada a los agentes destinados en países terceros. Esta decisión actualiza, en particular, la lista de países terceros en los que se considera que las condiciones de vida son equivalentes a las habituales en la Unión Europea (en lo sucesivo, «lista») y suprime, en consecuencia, el pago de la ICV a los agentes que, como los demandantes, están destinados concretamente en Argentina, Hong Kong, Chile, Japón, Malasia, Singapur y Taiwán, fijándose el 1 de enero de 2014 como fecha de entrada en vigor de dicha supresión.
Los días 12, 15, 17 y 18 de marzo de 2013, los demandantes presentaron reclamaciones dirigidas contra la referida decisión, en la medida en que suprime la ICV para los agentes destinados en sus países de destino respectivos (en lo sucesivo, «reclamaciones»).
La AFPN desestimó las reclamaciones mediante decisiones de 26 de junio y 2 de julio de 2013.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Los demandantes solicitan al Tribunal que:
—
Anule la decisión del director general administrativo del SEAE de 19 de diciembre de 2012, en la medida en que suprime la ICV para los agentes destinados en Argentina, Hong Kong, Chile, Japón, Malasia, Singapur y Taiwán (en lo sucesivo, «decisión impugnada»).
—
Ordene, en consecuencia, el pago de la ICV al tipo del 15 % desde el 1 de enero de 2014.
—
Condene al SEAE al pago de las costas.
El SEAE solicita al Tribunal que:
—
Desestime el recurso.
—
Resuelva sobre las costas.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad del recurso
Ha de recordarse que los funcionarios y los agentes tienen derecho a interponer un recurso contra una medida de carácter general de la AFPN que les resulte lesiva cuando, por un lado, para producir efectos jurídicos dicha medida no exija ninguna medida de aplicación o no permita a las autoridades encargadas de su ejecución ningún margen de apreciación en lo que respecta a su aplicación y, por otro, afecte de manera inmediata a los intereses de los funcionarios modificando sustancialmente su situación jurídica (véanse, en este sentido, en relación con la falta de verificación por parte de la AFPN de la regularidad de las elecciones al comité de personal, la sentencia De Dapper y otros/Parlamento, 54/75, EU:C:1976:127; acerca de una decisión sobre el régimen electoral de un comité de personal, la sentencia Diezler y otros/CES, 146/85 y 431/85,
EU:C:1987:457
, apartados 6 y 7, y sobre una decisión de la AFPN por la que se modifica el modo de cálculo del emolumento complementario que debe pagarse a los funcionarios que pasen a una categoría superior tras un concurso, la sentencia Brown/Tribunal de Justicia, 125/87,
EU:C:1988:136
, apartado 16).
En el presente asunto, la decisión impugnada, que fue adoptada por la AFPN con arreglo al artículo 10 del anexo X del Estatuto, entraña para los funcionarios destinados en las delegaciones y oficinas de la Unión en Argentina, Hong Kong, Chile, Japón, Malasia, Singapur y Taiwán la supresión de la ICV desde el 1 de enero de 2014. La decisión impugnada es, pues, lo suficientemente precisa e incondicional como para no requerir ninguna medida concreta de aplicación para producir efectos jurídicos respecto a los agentes destinados en los países terceros de que se trata.
Es cierto que la ejecución de la decisión impugnada exige la adopción de medidas administrativas de carácter individual para poner fin a la concesión de la ICV que se abonaba hasta entonces a los agentes destinados en los países terceros indicados, entre ellos los demandantes. Sin embargo, la adopción de tales medidas intermedias, que se produce sin que las autoridades gestoras dispongan de ningún margen de apreciación, no obsta para que resulte afectada de manera inmediata la situación jurídica de los demandantes, que deben necesariamente contar con que dejarán de percibir la ICV a partir del 1 de enero de 2014.
En consecuencia, el recurso es admisible.
Sobre las pretensiones de anulación
Los demandantes formulan seis motivos, basados respectivamente, el primero, en la infracción del artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto y en la violación de los principios de seguridad jurídica y de transparencia; el segundo, en el incumplimiento de la obligación de motivación; el tercero, en la infracción del artículo 10, apartado 1, del anexo X del Estatuto, en un error manifiesto de apreciación y en la violación del principio de proporcionalidad; el cuarto, en una desviación de poder y la utilización de un procedimiento inadecuado; el quinto, en un error de Derecho y un error de hecho y, el sexto y último, en la vulneración del principio de confianza legítima.
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto y en la violación de los principios de seguridad jurídica y de transparencia
Los demandantes sostienen, en esencia, que el SEAE estaba obligado, en virtud del artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto, con arreglo al cual «[DGA] serán aprobadas de conformidad con el artículo 110 del Estatuto», a adoptar DGA del artículo 10 de dicho anexo para dotar a la decisión impugnada de una base jurídica «clara y suficientemente previsible». Consideran que, al no haberse adoptado tales DGA, la decisión impugnada vulnera los principios de seguridad jurídica y de transparencia.
El SEAE solicita que se desestime este motivo. Alega que, a falta de disposiciones expresas en este sentido, la obligación de adoptar DGA establecida por el artículo 1 del anexo X del Estatuto no concierne a todas las disposiciones de dicho anexo, entre ellas en particular al artículo 10. Además, este artículo es, en cualquier caso, suficientemente claro y preciso para evitar cualquier riesgo de arbitrariedad en su aplicación.
A este respecto, de la jurisprudencia se desprende que las DGA estipuladas en el artículo 110 del Estatuto se refieren, principalmente, a las medidas de aplicación previstas expresamente por determinadas disposiciones especiales del Estatuto y, a falta de disposición expresa, la obligación de adoptar medidas de ejecución sujetas a los requisitos formales del citado artículo sólo puede admitirse con carácter excepcional, a saber, cuando las disposiciones del Estatuto carezcan hasta tal punto de claridad y precisión que puedan ser objeto de aplicación arbitraria (sentencia Behmer/Parlamento, F‑47/07,
EU:F:2009:103
, apartado 47).
En el presente asunto, mientras que el artículo 10 del anexo X del Estatuto, que, como se ha indicado antes, es el fundamento jurídico de la decisión impugnada, no contiene ninguna estipulación expresa que establezca la adopción de DGA con arreglo al artículo 110 del Estatuto, el artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto, que forma parte del primer capítulo de este anexo, dedicado a las «Disposiciones generales», dispone, en cambio, expresamente esta obligación. La ejecución de dicha obligación no puede limitarse a la aplicación del artículo 1 del anexo X del Estatuto. En efecto, el primer párrafo de este artículo se limita a precisar el objeto del anexo X del Estatuto, a saber, «establece[r] las disposiciones particulares y excepcionales aplicables a los funcionarios de la Unión Europea destinados en un país tercero». En cuanto al artículo 1, párrafo segundo, del anexo X del Estatuto, a tenor del cual «para cubrir tales destinos sólo podrán reclutarse nacionales de los Estados miembros de la Unión, sin que la [AFPN] pueda recurrir a la excepción prevista en […] el artículo 28[, letra] a), del Estatuto», se trata de una disposición imperativa e incondicional que no requiere ninguna medida particular de aplicación para ser ejecutada.
Así pues, las disposiciones del artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto son de alcance general y las DGA cuya adopción prevé se refieren a todo el anexo X del Estatuto, incluidas las disposiciones que regulan la concesión de la ICV.
Al alcance general de las disposiciones del artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto no se opone la circunstancia de que el artículo 3 de dicho anexo, que forma parte también del primer capítulo de este anexo, dedicado a las «Disposiciones generales», establezca que los funcionarios destinados anteriormente en un tercer país y que vuelvan a ser destinados temporalmente a la sede del SEAE o a cualquier otro lugar de destino en la Unión podrán seguir acogiéndose a determinadas disposiciones del anexo X del Estatuto, «con arreglo a las disposiciones generales de [aplicación]» adoptadas por la AFPN. En efecto, ha de observarse que esa disposición que figura en el artículo 3 del anexo X del Estatuto se prevé expresamente «no obstante lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 1» de dicho anexo.
En consecuencia, las DGA a las que se alude en el artículo 3 del anexo X del Estatuto, relativas a la situación de funcionarios que vuelvan a ser destinados temporalmente dentro de la Unión, no pueden aplicarse a las «disposiciones particulares y excepcionales aplicables a los funcionarios […] destinados en un país tercero» mencionadas en el artículo 1, párrafo primero, del anexo X del Estatuto, ni referirse a las DGA previstas en el párrafo tercero de dicho artículo 1. Por consiguiente, al establecer en el artículo 3 del anexo X del Estatuto la obligación de adoptar DGA en los casos que dicho artículo determina, el legislador de la Unión no puede haber pretendido limitar el alcance de la obligación de adoptar DGA prevista en el artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto únicamente al artículo 3.
El SEAE señala, además, que, en lo que respecta al derecho de la institución de recuperar los importes abonados a un funcionario en prácticas en el caso de que éste no sea nombrado definitivamente, el artículo 22 del anexo X del Estatuto establece la obligación de adoptar disposiciones «establecidas por la [AFPN]» para su ejecución, sin precisar la naturaleza de esas disposiciones, es decir, según el SEAE, sin exigir la adopción de DGA. Sin embargo, aun suponiendo que el legislador de la Unión no haya pretendido obligar a la AFPN a adoptar DGA para la ejecución del artículo 22 del anexo X del Estatuto, que no se refiere a la ICV sino la posibilidad de recuperar determinadas sumas en el caso de que el funcionario en prácticas no sea nombrado definitivamente, esta circunstancia no puede dispensar a la AFPN de adoptar DGA para la ejecución del artículo 10 del anexo X del Estatuto a falta de una disposición expresa en este sentido. Por lo demás, la remisión a las «disposiciones establecidas por la [AFPN]», efectuada en el artículo 22 del anexo X del Estatuto, no prohíbe en absoluto que esas disposiciones puedan adoptar la forma de DGA en el sentido del artículo 110 del Estatuto.
La circunstancia, también señalada por el SEAE, de que determinadas disposiciones del anexo X del Estatuto sean claras y precisas hasta el punto de que no requieran DGA tampoco permite concluir que la norma general establecida en el artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto no sea aplicable a lo dispuesto en el artículo 10 del anexo X del Estatuto. El presente litigio pone de relieve precisamente las dificultades de interpretación del párrafo segundo del apartado 1 del artículo 10 del anexo X del Estatuto, que excluye a los funcionarios de la percepción de la ICV cuando sean destinados «a un Estado cuyas condiciones de vida puedan considerarse equivalentes a las habituales en la Unión».
Por último, la circunstancia de que el artículo 10 del anexo X del Estatuto en la versión resultante del Reglamento n
o
1023/2013, vigente desde el 1 de enero de 2014, disponga que «[la AFPN] decidirá las disposiciones concretas de aplicación del presente artículo», sin hacer referencia a las DGA del artículo 110 del Estatuto, no puede poner de manifiesto,
a posteriori
, la supuesta intención del legislador de la Unión, al adoptar la versión inicial de dicho artículo aplicable al litigio —es decir, en octubre de 1987—, de no hacer obligatoria la adopción de DGA para la ejecución de ese artículo. Además, la versión del artículo 1 del anexo X del Estatuto, resultante del Reglamento n
o
1023/2013, es idéntica a la aplicable al presente litigio y sigue estableciendo la obligación de adoptar DGA. Asimismo, la remisión a las «disposiciones concretas de aplicación» efectuada en el nuevo artículo 10 del anexo X del Estatuto no prohíbe en absoluto que dichas disposiciones puedan adoptar la forma de DGA en el sentido del artículo 110 del Estatuto.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, el SEAE tenía la obligación de adoptar DGA del artículo 10 del anexo X del Estatuto, de conformidad con el artículo 1, párrafo tercero, de dicho anexo.
Pues bien, de los autos no se desprende que el SEAE, actuando con respecto a su personal como institución en el sentido del Estatuto, adoptara DGA para aplicar el artículo 10 del anexo X del Estatuto, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 110 de éste. Las directrices internas se adoptaron después de la decisión impugnada, por lo que el SEAE no puede invocarlas válidamente. Además, estas directrices internas se adoptaron sin haber consultado previamente al Comité del Estatuto. En consecuencia, no pueden considerarse DGA en el sentido del artículo 110 del Estatuto, al no haberse adoptado con arreglo al procedimiento previsto en dicho artículo. Lo mismo ocurre también con las directrices internas de la Comisión de 10 de octubre de 1987, relativas a la ICV y a la indemnización complementaria a las que se refiere el artículo 10 del anexo X del Estatuto, que el SEAE aplicó por analogía a su personal, según declaró en la vista.
Sin embargo, ha de señalarse que la adopción de DGA presuponía que se hubiera constituido un comité de personal. Conforme al artículo 99 del Estatuto, el SEAE tenía hasta el 31 de diciembre de 2011 para crear en su seno dicho comité. Por lo tanto, y por lamentable que sea el retraso en la aplicación del artículo 1, párrafo tercero, del anexo X del Estatuto, debe admitirse que en la fecha de la decisión impugnada el SEAE se encontraba todavía en un período de adaptación en cuanto a la aplicación de esa disposición (véanse, en este sentido, acerca de la obligación de adoptar DGA para la aplicación de los artículos 43 y 45 del Estatuto, las sentencias Bernusset/Comisión, 94/63 y 96/63,
EU:C:1964:41
, y De Pascale/Comisión, 97/63,
EU:C:1964:61
). En consecuencia, la omisión del SEAE no puede considerarse por sí sola una causa de nulidad de la decisión impugnada, teniendo en cuenta las necesidades del servicio y, en particular, la obligación de la AFPN de someter a evaluación anual la ICV para cada lugar de destino, con arreglo al artículo 10, apartado 1, párrafo séptimo, del anexo X del Estatuto.
Por otra parte, ha de observarse que la falta de DGA del anexo X del Estatuto no priva de base jurídica a la decisión impugnada, que se adoptó en virtud de lo dispuesto en el artículo 10, apartado 1, de dicho anexo, y en particular del párrafo segundo a tenor del cual «cuando el funcionario sea destinado a un Estado cuyas condiciones de vida puedan considerarse equivalentes a las habituales en la Unión, no se abonará [ICV] alguna […]».
En cualquier caso, las demandantes sólo pueden invocar válidamente el motivo basado en la falta de DGA del anexo X del Estatuto en el supuesto de que la irregularidad alegada pueda afectarles personalmente (véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Warner en el asunto Deboeck/Comisión, 90/74,
EU:C:1975:109
). A este respecto, ha de señalarse que el objetivo principal de las DGA es fijar criterios para guiar a la administración en el ejercicio de su facultad discrecional o precisar el alcance de las disposiciones estatutarias que carezcan hasta tal punto de claridad y precisión que puedan ser objeto de aplicación arbitraria (véanse, en este sentido, las sentencias Ianniello/Comisión, T‑308/04,
EU:T:2007:347
, apartado 38, y Behmer/Parlamento,
EU:F:2009:103
, apartado 47). Dado que la imprecisión de una disposición no basta por sí misma para dar lugar a una aplicación arbitraria de ésta, los demandantes sólo tienen un interés para invocar este motivo si el hecho de que el SEAE no haya adoptado las DGA les ha perjudicado personalmente y ha llevado a la AFPN, en las circunstancias del presente asunto, a aplicar a su situación las disposiciones del artículo 10 del anexo X del Estatuto de forma parcial y arbitraria.
Ahora bien, los demandantes no aportan ninguna prueba que demuestre que la falta de DGA llevó a la AFPN a aplicar arbitrariamente el artículo 10 del anexo X del Estatuto respecto a ellos. En efecto, los demandantes se limitan a afirmar, sin ninguna prueba que sustente sus alegaciones, que el SEAE consideró «arbitrariamente que las condiciones de vida [en su país de destino eran] equivalentes» a las habituales en la Unión y afirman que «no tienen que demostrar que las disposiciones [de que se trata] son poco claras e imprecisas». En particular, la circunstancia de que la AFPN no utilizara los parámetros definidos en el apartado 1, párrafo cuarto, del artículo 10 del anexo X del Estatuto para determinar la cuantía de la ICV en función de los lugares de destino no basta para acreditar que la AFPN «enumeró arbitrariamente los lugares de destino en que las condiciones de vida podían considerarse equivalentes a las [habituales] en la Unión». Por otra parte, de los autos se desprende que, lejos de no haberse «guiado por ningún criterio», la AFPN fijo criterios adecuados para guiar su apreciación de la equivalencia de las condiciones de vida. De este modo, la AFPN indicó en la decisión impugnada el método utilizado y señaló que el ejercicio anual de evaluación de la ICV incluía «un análisis de las condiciones de vida existentes en los lugares de destino, con el fin de determinar si [eran] o [seguían siendo] equivalentes a las habituales en la Unión», añadiendo que «en su caso, con base en esta comprobación, la AFPN decidiría que no deb[ía] concederse ninguna [ICV]», y precisando además que «[era preciso] tener en cuenta los análisis efectuados por los servicios de la Unión Europea, las calificaciones del sistema “Hardship allowance” [“indemnizaciones para misiones difíciles”] [de la Organización de las] Naciones Unidas y otros datos a disposición de los servicios». También se indicaron criterios utilizados por la AFPN tanto en el escrito de contestación del SEAE como en las respuestas a las reclamaciones de los demandantes, y no se cuestiona que dichos criterios se tuvieron en cuenta para apreciar la situación individual de los demandantes. Aun cuando los demandantes afirman que la metodología así expuesta no es lo suficientemente precisa, no demuestran por qué motivo es insuficiente ni, en cualquier caso, que dicha imprecisión llevó a la AFPN a tratarlos de manera arbitraria con respecto a los agentes destinados en otros lugares.
Con carácter subsidiario, los demandantes alegan que, en el supuesto de que tales DGA existieran, el SEAE habría vulnerado no obstante el principio de transparencia por no haberlas puesto en conocimiento de los miembros del personal y por no haberlas comunicado al comité de personal. Sin embargo, puesto que, como se ha señalado, de los autos no resulta acreditada la hipótesis formulada por los demandantes, debe desestimarse este motivo.
Por último, la circunstancia de que la entrada en vigor del Reglamento n
o
1023/2013 hace tanto más necesaria dicha comunicación cuanto que la referencia al «factor de ponderación» ya no aparece en la versión del artículo 10 del anexo X del Estatuto resultante de dicho Reglamento no afecta a la legalidad de la decisión impugnada, que se adoptó en una fecha anterior a la entrada en vigor de ese Reglamento.
En vista de cuanto antecede, la falta de DGA del anexo X del Estatuto no entraña la nulidad de la decisión impugnada, por lo que procede desestimar el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en la insuficiencia de motivación
Los demandantes sostienen que la decisión impugnada incumple la obligación de motivación de las decisiones lesivas, establecida en el artículo 25 del Estatuto. Alegan que la decisión impugnada se limita a indicar la necesidad de actualizar la lista, sin aducir ninguna motivación o explicación, especialmente en cuanto al método seguido, para fundamentar la afirmación de dicha necesidad. En particular, consideran que la mera referencia, en una nota interna y en las respuestas a las reclamaciones, a las calificaciones utilizadas para sus propios agentes por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) o al Índice de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), o incluso a las utilizadas por los Estados Unidos de América para su personal diplomático, no permite comprender la metodología seguida.
El SEAE solicita que se desestime este motivo.
A este respecto, ha de recordarse que, según jurisprudencia reiterada, el alcance de la obligación de motivación depende de la naturaleza del acto y que, cuando se trata, como en el presente asunto, de un acto de alcance general, la motivación puede limitarse a indicar, por una parte, la situación de conjunto que ha conducido a su adopción y, por otra, los objetivos generales que se propone alcanzar (sentencias Reino Unido/Consejo, C‑150/94,
EU:C:1998:547
, apartados 25 y 26; Luxemburgo/Parlamento y Consejo, C‑168/98,
EU:C:2000:598
, apartado 62; Kik/OAMI, C‑361/01 P,
EU:C:2003:434
, apartado 102, y España/Consejo, C‑342/03,
EU:C:2005:151
, apartado 55; véanse también, en lo que respecta a los Reglamentos relativos a la remuneración de los funcionarios, las sentencias Abrias y otros/Comisión, 3/83,
EU:C:1985:283
, apartados 33 31, y Rijnoudt y Hocken/Comisión, T‑97/92 y T‑111/92,
EU:T:1994:69
, apartados 49 y siguientes).
Por otra parte, el juez de la Unión ha declarado en reiteradas ocasiones que, si el acto de alcance general pone de manifiesto la parte esencial del fin perseguido por la institución, es excesivo pretender la motivación específica de cada una de las decisiones técnicas que ella adopta (véase, en particular la sentencia España/Consejo, C‑284/94,
EU:C:1998:548
, apartado 30), como por ejemplo los aspectos técnicos de modalidades de cálculo en materia de remuneración de los funcionarios (sentencia Abello y otros/Comisión, T‑544/93 y T‑566/93,
EU:T:1995:202
, apartado 89).
Por último, no se exige, con independencia de la naturaleza del acto, que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la motivación de un acto debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencia Países Bajos/Comisión, C‑26/00,
EU:C:2005:450
, apartado 113 y la jurisprudencia citada).
En el presente asunto, la motivación de la decisión impugnada hace referencia al artículo 10 del anexo X del Estatuto. Recuerda que la revisión de la ICV es un ejercicio anual que comprende todos los lugares de destino, con el fin de tener en cuenta la evolución del contexto. Señala que tal ejercicio incluye un análisis de las condiciones de vida existentes en los lugares de destino, para determinar si son o siguen siendo equivalentes a las habituales en la Unión. Indica que, en su caso, sobre la base de esta verificación, la AFPN decidirá que no se concederá ICV alguna. En particular, precisa que tiene en cuenta los análisis efectuados por los servicios competentes de la Unión, las calificaciones del sistema de indemnizaciones para misiones difíciles de la Unión y las recomendaciones del grupo técnico del SEAE de los días 5 y 19 de octubre de 2012, relativas a la revisión de la ICV. Por último, indica que debe actualizarse la lista mediante la inclusión de determinados países terceros que enumera. La motivación de la decisión impugnada menciona así tanto la situación de conjunto que ha llevado a su adopción como los objetivos generales que pretende lograr.
Además, debe observarse que la decisión impugnada se adoptó previa consulta sobre su adopción al comité central del personal —sección externa de la Unión—. Si bien éste reprobó no haber tenido acceso a determinadas bases de datos y emitió un dictamen negativo sobre el proyecto de decisión que se le presentó, lo cierto es que la decisión impugnada se adoptó en un contexto del que estuvieron informados los demandantes, que tuvieron conocimiento del dictamen de dicho comité, lo que les permitía comprender el alcance de la medida respecto a ellos.
Asimismo, ha de señalarse que se difundió entre todos los agentes destinados a una delegación una nota interna de la dirección de recursos humanos del SEAE de 21 de diciembre de 2012. En esta nota se indicaba, en particular, que la decisión impugnada se basaba en el artículo 10, apartado 1, párrafo segundo, del anexo X del Estatuto, el cual, según el tenor de esta nota, «confiere a la AFPN una amplia facultad discrecional para la confección de la lista […]». Además, se indicaba que el análisis de la AFPN se basaba en «una comparación de las condiciones de vida de los países en cuestión», en «la confirmación de una mejora en la duración de las condiciones de vida en los países terceros en cuestión», en «una comparación con las calificaciones [de la ONU] para [sus] propios agentes y las calificaciones del [PNUD y el Índice de Desarrollo Humano]».
Por último, la AFPN desarrolló la motivación de la decisión impugnada en las respuestas presentadas a las reclamaciones, en las que señaló, en particular, que las consecuencias de la crisis económica dentro de la Unión habían contribuido en gran medida a acercar al nivel de vida europeo los niveles de vida constatados en los países terceros que había añadido a la lista y que, en lo que respecta a algunos de ellos, experimentaban incluso desde hacía varios años un fuerte crecimiento económico. En sus respuestas a las reclamaciones, la AFPN trató también de responder punto por punto a las distintas alegaciones fácticas formuladas por los demandantes, permitiéndoles apreciar la justificación de la decisión impugnada y la posibilidad de interponer un recurso ante el Tribunal.
Por consiguiente, el Tribunal considera que, con arreglo a los principios establecidos por la jurisprudencia, la motivación de la decisión impugnada es suficiente a pesar de su concisión (véanse, en este sentido, las sentencias Di Marzio y Lebedef/Comisión, T‑98/92 y T‑99/92,
EU:T:1994:70
, apartados 80 y 81, y Chassagne/Comisión, F‑43/05,
EU:F:2007:14
, apartado 108).
Esta conclusión no resulta desvirtuada por la circunstancia de que el comité de personal no pudo tener acceso a los «documentos de referencia» o a determinadas «bases de datos» ni a los «cuestionarios». En efecto, aunque la consulta de este comité constituye una obligación estatutaria, los demandantes no acreditan ni siquiera alegan que la transmisión a los representantes del personal de los documentos a los que hacen referencia, y que además no designan de manera precisa, constituye una formalidad previa que la AFPN debe llevar a cabo en el marco del procedimiento de adopción de la decisión impugnada (véase, en este sentido, la sentencia Dalmasso/Comisión, F‑112/11,
EU:F:2013:43
, apartado 29).
Habida cuenta de que todas las consideraciones anteriores, debe desestimarse el segundo motivo.
Sobre el tercer motivo, basado en el incumplimiento del artículo 10, apartado 1, del anexo X del Estatuto, en un error manifiesto de apreciación y en la violación del principio de proporcionalidad
El tercer motivo consta de tres partes, basadas, la primera, en un error de Derecho, la segunda, en un error manifiesto de apreciación y, la tercera, por último, en la violación del principio de proporcionalidad.
En lo que atañe, en primer lugar, a la primera parte del tercer motivo, los demandantes alegan que la AFPN incurrió en error de Derecho en la decisión impugnada por no haber aplicado los cinco parámetros enumerados en el artículo 10, apartado 1, párrafo cuarto, del anexo X del Estatuto para confeccionar la lista. Afirman que la AFPN se limitó a elaborar arbitrariamente la lista y sólo tuvo en cuenta esos parámetros para determinar el importe de la ICV que debe abonarse en el resto de los lugares de destino. Consideran que la falta de criterios confiere un margen de apreciación demasiado amplio a la AFPN, por lo que es contraria al principio de transparencia. La referencia a los «análisis efectuados por los servicios […] de la Unión Europea», a la «calificación del sistema [de “indemnizaciones para misiones difíciles” de la ONU]», o incluso al régimen del PNUD o al de los Estados Unidos de América no es pertinente para demostrar la equivalencia de las condiciones de vida. A su juicio, la AFPN debería, en cambio, haber tenido en cuenta las respuestas a los cuestionarios sobre las condiciones de vida cumplimentados en las delegaciones. Por último, contrariamente a lo que alega, podía haber tenido en cuenta el régimen aplicado por los Estados miembros para su propio personal diplomático destinado en el extranjero.
A este respecto, ha de recordarse que, debido a su carácter especial y excepcional, el anexo X del Estatuto debe interpretarse de manera estricta (auto Marcuccio/Comisión, C‑617/11 P,
EU:C:2013:657
, apartado 31).
Además, debe señalarse que, si bien el artículo 10, apartado 1, párrafo cuarto, del anexo X del Estatuto enumera con carácter limitativo parámetros para fijar el valor de la ICV que debe abonarse en los países de destino en los que las condiciones de vida no se consideran equivalentes a las habituales en la Unión, el legislador de la Unión no estableció, en cambio, ningún criterio para determinar la equivalencia de las condiciones de vida entre los países de la Unión y los países terceros. Asimismo, como se ha indicado en el apartado 31 de la presente sentencia, en la fecha de la decisión impugnada el SEAE se encontraba en un período de adaptación que podía explicar válidamente que no se hubieran adoptado todavía en esa fecha DGA que pudieran orientar su facultad de apreciación al aplicar el artículo 10 del anexo X del Estatuto.
Dicho esto, ha de admitirse que, al no establecer ningún criterio para determinar la equivalencia de las condiciones de vida entre los países de la Unión y los países terceros, el legislador de la Unión pretendió dejar a la AFPN un amplio margen de apreciación en cuanto a las DGA que debía adoptar en el futuro. Por consiguiente, el Tribunal considera que, en la fecha de la decisión impugnada, el SEAE pudo tener en cuenta, sin incurrir en error de Derecho y sin sobrepasar los límites de su facultad de apreciación, criterios distintos de los parámetros expresamente enumerados en el artículo 10, apartado 1, párrafo cuarto, del anexo X del Estatuto para llevar a cabo la apreciación de dicha equivalencia.
En consecuencia, contrariamente a lo que alegan los demandantes, la AFPN no estaba vinculada ni limitada por los parámetros indicados en el apartado 1 del artículo 10 del anexo X del Estatuto para apreciar las condiciones de vida y determinar su equivalencia entre los países de la Unión y los países terceros. Aun cuando los demandantes sostienen además que, al apreciar la equivalencia de las condiciones de vida, la AFPN debería haber tenido en cuenta las evaluaciones realizadas por los Estados miembros para su personal diplomático, no aportan ningún elemento de Derecho que pueda acreditar el fundamento de dicha alegación. En esas circunstancias, dada la complejidad de la materia y su amplia facultad de apreciación, la AFPN podía tener en cuenta, como hizo, índices y datos relativos al nivel de desarrollo económico alcanzado en los países de que se trata, así como evaluaciones realizadas por algunos organismos internacionales o algunos Estados, como las efectuadas por la ONU en el marco del PNUD, para determinar los elementos de remuneración concedidos a sus propios agentes, o incluso las efectuadas por los Estados Unidos de América para su personal diplomático destinado en el extranjero.
En vista de los documentos obrantes en autos, la utilización de estos datos y el método así descrito, que favorece un planteamiento económico global basado en la comparación de los niveles de desarrollo económico y que tiene en cuenta los análisis realizados por otros organismos internacionales o algunos Estados para su personal diplomático, con el fin de determinar la equivalencia de las condiciones de vida entre los países de la Unión y los países terceros, no son contrarios al artículo 10, apartado 1, del anexo X del Estatuto.
Esta conclusión no resulta desvirtuada por la circunstancia, por otra parte no acreditada, de que el método utilizado para determinar la equivalencia de las condiciones de vida fuera diferente del utilizado en el pasado, ya que, como acaba de indicarse, el método utilizado se inscribía dentro de los límites de la facultad de apreciación de la AFPN y ninguna disposición reglamentaria le obligaba a atenerse al mismo método.
Por último, aceptar, como sugieren los demandantes, que la revisión de la equivalencia de las condiciones de vida debería hacerse según los parámetros y el método utilizados para evaluar el importe de la ICV llevaría a garantizar de un año a otro, incluso cuando las condiciones de vida se consideraran equivalentes, el pago a los agentes correspondientes de un tipo mínimo del 10 %, aplicable al supuesto de que todos los parámetros se evalúen a «0». Tal planteamiento sería manifiestamente contrario a la voluntad del legislador de la Unión, que pretendió excluir de la posibilidad de percibir la ICV a los agentes destinados en terceros países cuyas condiciones de vida fueran equivalentes a las condiciones habituales en la Unión.
En lo que atañe, en segundo lugar, a la segunda parte del tercer motivo, basado en un error manifiesto de apreciación, ha de recordarse, con carácter preliminar, que, según jurisprudencia reiterada, en los ámbitos en que el legislador de la Unión dispone de una amplia facultad de apreciación, el control de legalidad ejercido por el juez debe limitarse a comprobar si la medida controvertida no adolece de error manifiesto o desviación de poder, o si la autoridad de que se trate no ha sobrepasado claramente los límites de su facultad de apreciación (sentencias Jippes y otros, C‑189/01,
EU:C:2001:420
, apartado 80, y la jurisprudencia citada; España/Consejo, C‑310/04,
EU:C:2006:521
, apartado 96; Busacca y Otros/Tribunal de Cuentas, T‑164/97,
EU:T:1998:233
, apartado 48, y Chassagne/Comisión,
EU:F:2007:14
, apartado 56).
Además, ha de señalarse que, con arreglo a jurisprudencia asimismo reiterada, por una parte, los actos administrativos disfrutan de una presunción de legalidad y, por otra, la carga de la prueba recae, en principio, sobre el que alega, de tal modo que incumbe a los demandantes proporcionar al menos indicios suficientemente precisos, objetivos y concordantes que puedan sostener la veracidad o la verosimilitud de los hechos que invoca en apoyo de su pretensión (sentencia Wiame/Comisión, F‑15/08,
EU:F:2010:7
, apartado 21, y la jurisprudencia citada).
Las pruebas presentadas por los demandantes respecto a cada país de destino en apoyo de la segunda parte del tercer motivo, basado en un error manifiesto de apreciación, deben examinarse a la luz de los principios jurisprudenciales que acaban de recordarse.
Los demandantes sostienen, en esencia, que los cinco parámetros establecidos por el artículo 10 del anexo X del Estatuto para determinar el importe de la ICV no han experimentado ninguna mejora durante el período de referencia en los países de que se trata y, en lo que respecta a algunos de ellos, incluso han empeorado. Así ocurre con las condiciones climáticas, especialmente en Japón con el incremento de los riesgos de terremotos o huracanes, en Malasia, Hong Kong o Singapur con la agravación de la contaminación atmosférica, o en Argentina con un mayor riesgo de inundaciones. En este último país, las condiciones sanitarias, debido a la epidemia de dengue, o las relativas a la seguridad, a causa del alto índice de criminalidad registrado, también se han deteriorado considerablemente. En apoyo de sus afirmaciones, los demandantes aportan artículos de prensa, artículos extraídos de sitios de Internet, estudios de la Organización Mundial de la Salud, en particular en lo que respecta a la calidad del aire en Hong Kong o en Chile, o incluso los resultados de cuestionarios cumplimentados en las delegaciones. De este modo, los demandantes consideran que, al suprimir los dos puntos que había concedido el año anterior en concepto de condiciones climáticas para fijar ese año el importe de la ICV en el 15 % del importe de referencia en Japón, Hong Kong, Chile, Taiwán, Malasia y Singapur, y al suprimir los dos puntos concedidos también el año anterior en concepto de seguridad para fijar el importe de la ICV en Argentina, la AFPN incurrió en un error manifiesto al apreciar las condiciones de vida en esos países terceros y, en consecuencia, consideró infundadamente que habían pasado a ser equivalentes a las constatadas habitualmente en la Unión.
Sin embargo, el Tribunal estima que tales consideraciones no afectan a la resolución del presente litigio ya que, como se ha indicado antes, la AFPN no se basó en los parámetros enumerados en el artículo 10, apartado 1, párrafo cuarto, del anexo X del Estatuto para fundamentar su apreciación de la equivalencia de las condiciones de vida. Aunque en las respuestas a las reclamaciones, en particular en la dada a los demandantes destinados en Malasia, la AFPN refutó la procedencia de las alegaciones de los demandantes relativas a los parámetros citados, en modo alguno puede considerarse que llevó a cabo una sustitución de motivos simplemente porque adoptó una posición en cuanto a la procedencia de dichos parámetros: en efecto, ni la AFPN en las respuestas a las reclamaciones ni el SEAE en sus escritos de defensa en el presente procedimiento se basaron en absoluto en tales parámetros para apreciar la equivalencia de las condiciones entre los países de la Unión y terceros países, lo que por otra parte los demandantes no cuestionan.
Aun suponiendo que, en sus respuestas a las alegaciones de los demandantes, la AFPN hubiera incurrido en errores de hecho o en un error manifiesto en la apreciación de la ponderación que debe darse a los parámetros antes citados respecto de los países de que se trata, tal circunstancia no afectaría a la legalidad de la decisión impugnada. En efecto, tanto de las respuestas dadas a las reclamaciones como de los elementos aportados por el SEAE en su escrito de contestación resulta que, para fundamentar su apreciación de la equivalencia de las condiciones de vida entre los países de la Unión y los países terceros, la AFPN se basó esencialmente, como se ha señalado, en índices y datos económicos.
Por lo tanto, en una primera etapa, la AFPN basó su apreciación en la evaluación del nivel de desarrollo alcanzado en los países de destino de que se trata, tanto en términos absolutos como relativos, sobre la base de indicadores como el Producto Interior Bruto por habitante del Fondo Monetario Internacional o el Índice para una Vida Mejor de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo en Europa.
La AFPN señaló que el análisis efectuado en esta primera etapa había demostrado que las condiciones de vida dentro de la Unión habían empeorado como consecuencia de la crisis financiera y que, en cambio, las condiciones de vida en los países de destino de que se trata habían mejorado, en ocasiones hasta el punto de ser más favorables que las habitualmente constatadas en la Unión. Posteriormente, en una segunda etapa, la AFPN comparó los resultados obtenidos con las estadísticas elaboradas, en particular, por la ONU y los Estados Unidos de América para su personal respectivo destinado en el extranjero en misiones difíciles, y consideró que los sistemas de la ONU y de los Estados Unidos eran muy similares en numerosos aspectos al utilizado por la Unión para sus agentes destinados en terceros países. Por último, la AFPN completó su análisis tomando en consideración determinados índices internacionales, en particular el Índice de Desarrollo Humano del PNUD, que mide la esperanza de vida, el nivel de educación y el nivel de vida.
Para poner en cuestión dicho método de apreciación, los demandantes se limitan a afirmar, en esencia, que los datos utilizados por el SEAE son, «en cierto modo, no pertinentes e inadecuados». Alegan que, en el pasado, el SEAE no se «alineó con el régimen de indemnizaciones para misiones difíciles de la ONU o con el de los Estados Unidos de América» y «concedió ICV en casos en que la ONU no lo hacía». Asimismo, se remiten a las conclusiones del grupo técnico sobre la ICV, con arreglo a las cuales «el análisis de la ONU debería utilizarse con precaución ya que “la ONU basa su calificación en el país en general, mientras que la Comisión […] basa su análisis en la situación en las capitales”». Sin embargo, tales alegaciones, que carecen de toda precisión, no bastan para acreditar que la AFPN incurrió en error manifiesto al apreciar la equivalencia de las condiciones de vida. Por último, aunque los demandantes alegan en su demanda que el comité de personal señaló que Japón y Taiwán no eran objeto de una evaluación en el «régimen de indemnizaciones para misiones difíciles de la ONU», no demuestran dicha alegación.
A la luz de los documentos obrantes en autos, teniendo en cuenta la amplia facultad de apreciación de la AFPN en la materia y dado que los demandantes no han aportado ninguna prueba que pueda poner en tela de juicio el método utilizado para apreciar la equivalencia de las condiciones de vida, el Tribunal estima que la consideración del impacto negativo de las consecuencias acumuladas de la crisis financiera en las condiciones de vida dentro de la Unión desde 2008 y la de la mejora simultánea de los indicadores socioeconómicos en los últimos años en los países de destino pudieron llevar válidamente a la AFPN, apoyándose en un análisis comparativo de los resultados obtenidos por otros grandes sistemas estadísticos internacionales, a estimar que las condiciones de vida en los países terceros de que se trata habían pasado a ser equivalentes a las habituales en la Unión, sin incurrir en un error manifiesto de apreciación a este respecto.
Por último, en lo que atañe a la tercera parte del tercer motivo, los demandantes alegan que la decisión impugnada vulnera el principio de proporcionalidad porque, atendiendo a las situaciones reales en los países de que se trata, las desventajas ocasionadas son desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos. Consideran que las consecuencias de la decisión impugnada son especialmente graves en lo que respecta a las categorías más bajas y para los funcionarios y agentes que tienen importantes cargas familiares. En apoyo de esta parte del motivo, los demandantes parecen sostener que el artículo 10 del anexo X del Estatuto establece una ICV del 10 % del importe de referencia incluso cuando todos los parámetros se evalúan a cero. Esta alegación no puede acogerse en ningún caso, ya que el artículo 10 del anexo X del Estatuto establece la evaluación a cero de un parámetro cuando éste «presente un carácter normal, sin ser equivalente a las condiciones habituales en la Unión» y, en consecuencia, sólo se aplica a las situaciones respecto de las que las condiciones de vida se consideran normales y no equivalentes a las habituales en la Unión.
Dicho esto, debe recordarse que el principio de proporcionalidad exige que los actos de las instituciones de la Unión no rebasen los límites de lo que resulte apropiado y necesario para conseguir el objetivo perseguido (véanse las sentencias National Farmers’ Union y otros, C‑157/96,
EU:C:1998:191
, apartado 60, y Verein für Konsumenteninformation/Comisión, T‑2/03,
EU:T:2005:125
, apartado 99).
En el presente asunto, la decisión impugnada se adoptó, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 10 del anexo X del Estatuto, en el marco del ejercicio anual de evaluación de la ICV que debe abonarse a los agentes destinados en países terceros con el fin de tener en cuenta las condiciones de vida específicas a las que están sujetos en el desempeño de sus funciones al servicio de las instituciones fuera de la Unión. Puesto que se ha acreditado que, en el presente asunto, la AFPN podía estimar fundadamente que las condiciones de vida en los países de que se trata eran equivalentes a las habituales en la Unión y que, en consecuencia, no era preciso tener en cuenta condiciones de vida específicas, la decisión impugnada, que fija la fecha de su entrada en vigor más de un año después de la de su adopción precisamente para tener en cuenta su repercusión sobre las remuneraciones abonadas, no rebasó los límites de lo que era necesario para lograr el objetivo fijado por el artículo 10 del anexo X del Estatuto.
De lo anterior se deduce que no cabe acoger ninguna de las tres partes del tercer motivo, por lo que éste debe desestimarse.
Sobre el cuarto motivo, basado en una desviación de poder y la utilización de un procedimiento inadecuado
Los demandantes sostienen que la decisión impugnada no se adoptó debido a la equivalencia de las condiciones de vida entre los países de la Unión y sus países de destino, sino para que el SEAE pudiera efectuar recortes presupuestarios con vistas a su «credibilidad ante el Parlamento Europeo y el contribuyente», según los términos empleados en una nota de 7 de junio de 2013 del director general administrativo del SEAE. Alegan que la decisión impugnada es una decisión «política» y no administrativa, que no aplica los parámetros definidos en el artículo 10 del anexo X del Estatuto, que son los únicos que deberían haber sido considerados para fundamentar dicha Decisión. Afirman que la AFPN se basó así arbitrariamente en criterios distintos de los previstos en el Estatuto con el único fin de no tener que abonar la ICV a los demandantes. Señalan que, dado que la administración no consideró los años anteriores que las condiciones de vida en los países de que se trata eran equivalentes a las habituales en la Unión, el cambio de método llevado a cabo para apreciar la situación de la equivalencia de las condiciones de vida en los países terceros sólo perseguía reducir los costes salariales, bajo la presión de los Estados miembros y en relación con la reforma estatutaria de 2013.
A este respecto, ha de recordarse que una decisión sólo está viciada de desviación de poder —de la que la utilización de un procedimiento inadecuado es sólo una forma— si, sobre la base de indicios objetivos, pertinentes y concordantes, parece haberse tomado para alcanzar un objetivo diferente del perseguido por la normativa de que se trate (sentencias Lux/Tribunal de Cuentas, 69/83,
EU:C:1984:225
, apartado 30; Pitrone/Comisión, T‑46/89,
EU:T:1990:62
, apartado 70, y Angelidis/Parlamento, F‑104/08,
EU:F:2010:23
, apartado 89).
En cualquier caso, basta con recordar las consideraciones anteriores, a saber, que la decisión impugnada, que no calculó la ICV pagadera a los demandantes sino que suprimió la ICV a la que antes tenían derecho, fue adoptada lícitamente por la AFPN sobre la base de elementos de apreciación distintos de los parámetros establecidos en el artículo 10, apartado 1, párrafo cuarto, del anexo X del Estatuto, y que la apreciación realizada por la AFPN no adolece de error manifiesto alguno y se inscribe dentro de los límites de su facultad de apreciación. Dado que la supresión estaba legalmente justificada y se ajustaba al objetivo legítimo de la institución de adaptar las remuneraciones en función de las condiciones específicas de ejercicio de las funciones en los países de destino terceros, los recortes presupuestarios que puedan haberse derivado de dicha Decisión no ponen de manifiesto una desviación de poder ni la utilización de un procedimiento inadecuado.
El mero hecho de que el SEAE haya podido calificar la decisión impugnada de «política» en una nota interna no desvirtúa dicha apreciación, por cuanto de dicha nota no se desprende en absoluto que la decisión impugnada se adoptara con una finalidad distinta de la legalmente prevista. Además, el hecho de que la AFPN cambiara el método para apreciar si las condiciones de vida en los países de destino terceros eran equivalentes a las habituales en la Unión, suponiéndolo acreditado, tampoco basta para demostrar que se utilizó un procedimiento inadecuado. Dado que, como se ha indicado, la normativa aplicable no establece ningún procedimiento, la AFPN podía, como hizo en el presente asunto, en un ámbito en el que goza de una amplia facultad de apreciación, adaptar su método de apreciación de un año para otro siempre que, como en este caso, ese planteamiento no rebasara los límites de su facultad discrecional y no fuera contrario a ninguna norma del Estatuto ni a ninguno de los principios del Derecho de la Unión en el ámbito de la función pública que los demandantes pudieran invocar.
En consecuencia, no puede acogerse el cuarto motivo.
Sobre el quinto motivo, basado en un error de Derecho y un error de hecho
Los demandantes sostienen que la AFPN incurrió en error de Derecho al haber afirmado, en sus respuestas a las reclamaciones, que, «si la administración estima que en un país “las condiciones de vida pueden considerarse equivalentes a las condiciones habituales en la Unión”, no procede la revisión anual».
A este respecto, ha de señalarse que, como admite el SEAE, dicha formulación puede inducir a confusión. No obstante, como resulta de las explicaciones presentadas por la defensa, con esa declaración el SEAE no quería decir en absoluto, contrariamente a lo que alegan los demandantes, que una ICV suprimida no podía en ningún caso volver a concederse. Por el contrario, los considerandos de la decisión impugnada indican que la revisión es un ejercicio anual que «incluye un análisis de las condiciones de vida existentes en los lugares de destino, con el fin de determinar si son o siguen siendo equivalentes a las habituales en la Unión» y que, en su caso, la AFPN, basándose en esta comprobación, decide «que no debe otorgarse ninguna ICV o que debe (re)introducirse una ICV». En contra de lo que aseveran los demandantes, el planteamiento adoptado por la AFPN no es en absoluto contradictorio. En cualquier caso, aun suponiéndolo erróneo, la alegación criticada por los demandantes no afecta en nada a la legalidad de la decisión impugnada, la cual está además debidamente motivada.
Por último, los demandantes alegan que la AFPN incurrió en un error de hecho al haber considerado, como se desprende, en su opinión, de la motivación de la desestimación de la reclamación interpuesta por los demandantes destinados en Japón, que las condiciones de vida habían mejorado en ese país durante un período significativo, indicando al mismo tiempo que Japón «podía no haber experimentado una mejoría en términos absolutos». Como señala fundadamente el SEAE, dicha motivación no pone de manifiesto ni un error de hecho ni una contradicción, ya que una situación económica puede no haber mejorado en términos absolutos, pero haber mejorado relativamente en comparación con otros países, en el presente asunto con respecto a países de la Unión en los que las condiciones de vida empeoraron durante el mismo período de referencia.
Por consiguiente, debe desestimarse el quinto motivo.
Sobre el sexto motivo, basado en la violación del principio de confianza legítima
Los demandantes alegan que, al no haber modificado desde al menos 2007 la ICV asignada a los agentes destinados en los países terceros que ya no dan derecho a la ICV, a pesar de la crisis económica, el SEAE hizo concebir esperanzas legítimas sobre su mantenimiento, máxime en la medida en que la situación se agravó en esos países, especialmente como consecuencia del accidente de Fukushima en Japón, la mala calidad del aire en Chile o en China, las malas condiciones sanitarias en Singapur o el alto índice de criminalidad en Argentina.
El SEAE solicita que se desestime este motivo.
A este respecto, ha de recordarse que el derecho a reclamar la protección de la confianza legítima se extiende a todo particular que se encuentre en una situación de la que se desprenda que la administración le hizo concebir esperanzas fundadas, al darle garantías concretas, a través de informaciones precisas, incondicionales y concordantes, procedentes de fuentes autorizadas y fiables (véase, por ejemplo, la sentencia Centeno Mediavilla y otros/Comisión, T‑58/05,
EU:T:2007:218
, apartado 96).
En el presente asunto y en cualquier caso, la mera circunstancia de que no se modificara la ICV durante varios años no basta para que los demandantes puedan invocar el principio de protección de la confianza legítima, ya que las disposiciones que regulan la concesión de la ICV establecen expresamente que ésta se someterá a evaluación anual y, en consecuencia, podrá modificarse de un año a otro o incluso suprimirse. En estas circunstancias, los demandantes no pueden alegar razonablemente que, al no modificar la ICV desde el inicio de la crisis económica, la administración les dio garantías concretas e incondicionales sobre su derecho a la ICV.
Además, como se ha recordado en el apartado 71 de la presente sentencia, la AFPN dispuso una aplicación diferida de la decisión impugnada, garantizando así una transición sin problemas de la situación antigua a la nueva para proteger suficientemente las expectativas de los demandantes de que se mantendría una determinada situación jurídica.
En consecuencia, procede desestimar también el sexto motivo.
De todo lo que antecede resulta que procede declarar la inadmisibilidad de las pretensiones de anulación.
Sobre las pretensiones de que se dicte una orden
Ha de recordarse que no corresponde al juez de la Unión dictar órdenes a la administración en el marco del control de legalidad basado en el artículo 91 del Estatuto (sentencia Di Marzio/Comisión, T‑14/03,
EU:T:2004:59
, apartado 63). Por lo tanto, las pretensiones de los demandantes de que el Tribunal ordene el pago de las ICV a las que afirman tener derecho deben desestimarse por inadmisibles.
De todo lo anterior resulta que procede desestimar el presente recurso.
Costas
A tenor del artículo 87, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, sin perjuicio de las demás disposiciones del capítulo octavo del título segundo de dicho Reglamento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Conforme al apartado 2 del mismo artículo, el Tribunal, si así lo exige la equidad, podrá limitarse a imponer una condena parcial en costas a la parte que pierda el proceso o incluso no condenarla en costas. Asimismo, en virtud del artículo 89, apartado 3, si ninguna de las partes hubiere solicitado la condena en costas, cada parte pagará las suyas.
Por los motivos enunciados en la presente sentencia, se ha desestimado el recurso de los demandantes. Sin embargo, el SEAE no solicitó expresamente que se condenara en costas a los demandantes, sino que se limitó a pedir al Tribunal que resolviera sobre las costas. Dado que las circunstancias de autos no justifican la aplicación del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, los demandantes y el SEAE cargarán respectivamente con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA (Sala Tercera)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
El Sr. Julien-Malvy y el resto de los demandantes cuyos nombres figuran en anexo cargarán con sus propias costas.

3)
El Servicio Europeo de Acción Exterior cargará con sus propias costas.

Van Raepenbusch
Perillo
Svenningsen
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 25 de septiembre de 2014.
El Secretario
W. Hakenberg
El Presidente
S. Van Raepenbusch
ANEXO
Habida cuenta del gran número de demandantes en este asunto, sus nombres no se recogen en el presente anexo.
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.