CELEX: 62011CJ0059
Landbrug
direktiv 98/95/EF, 2002/53/EF, 2002/55/EF og 2009/145/EF
gyldighed
grøntsager
salg på det nationale marked af grøntsagsfrø, der ikke er opført på den fælles sortsliste over grøntsagsarter
manglende overholdelse af ordningen med forudgående tilladelse til markedsføring
den internationale traktat om plantegenetiske ressourcer for fødevarer og landbrug
proportionalitetsprincippet
friheden til at oprette og drive egen virksomhed
frie varebevægelser
ligebehandling

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af følgende direktiver:
—
Rådets direktiv 98/95/EF af 14. december 1998 om ændring med hensyn til konsolidering af det indre marked, genetisk modificerede plantesorter og plantegenetiske ressourcer af direktiv 66/400/EØF, 66/401/EØF, 66/402/EØF, 66/403/EØF, 69/208/EØF, 70/457/EØF og 70/458/EØF om handel med bederoefrø, frø af foderplanter, sædekorn, læggekartofler, frø af olie- og spindplanter og grøntsagsfrø og om den fælles sortsliste over landbrugsplantearter (
EFT 1999 L 25, s. 1
)
—
Rådets direktiv 2002/53/EF af 13. juni 2002 om den fælles sortsliste over landbrugsplantearter (
EFT L 193, s. 1
)
—
Rådets direktiv 2002/55/EF af 13. juni 2002 om handel med grøntsagsfrø (
EFT L 193, s. 33
)
—
Kommissionens direktiv 2009/145/EF af 26. november 2009 om visse undtagelser med henblik på godkendelse af grøntsagslandracer og -sorter, der traditionelt har været dyrket i særlige områder og regioner og er truet af genetisk erosion, og af grøntsagssorter, der er uden egentlig kommerciel produktionsværdi, men som er udviklet med henblik på dyrkning under særlige forhold, og om handel med frø af de pågældende landracer og sorter (
EUT L 312, s. 44
).
Anmodningen er indgivet under en sag mellem Association Kokopelli (herefter »Kokopelli«) og Graines Baumaux SAS (herefter »Baumaux«) vedrørende handel med grøntsagsfrø.
Retsforskrifter
Den internationale traktat om plantegenetiske ressourcer for fødevarer og landbrug
Ved afgørelse 2004/869/EF af 24. februar 2004 godkendte Rådet indgåelsen på Det Europæiske Fællesskabs vegne af den internationale traktat om plantegenetiske ressourcer på fødevare- og landbrugsområdet (
EUT L 378, s. 1
, herefter »den internationale traktat«).
I henhold til den internationale traktats artikel 1 er målene for denne traktat »dels bevaring og bæredygtig udnyttelse af plantegenetiske ressourcer for fødevarer og jordbrug, dels en rimelig og retfærdig deling af fordelene ved udnyttelsen af disse ressourcer, i overensstemmelse med konventionen om den biologiske mangfoldighed og med henblik på at opnå et bæredygtigt jordbrug og fødevareforsyningssikkerhed«.
Den internationale traktats artikel 5 bestemmer:
»5.1.   Hver kontraherende part skal, eventuelt i samarbejde med andre kontraherende parter, og så vidt den nationale lovgivning tillader det, fremme en integreret tilgang til undersøgelse af samt bevaring og bæredygtig udnyttelse af plantegenetiske ressourcer for fødevarer og jordbrug, og skal efter omstændighederne især:
[...]
c)
efter omstændighederne fremme eller støtte jordbrugernes og lokalsamfundenes indsats for at forvalte deres plantegenetiske ressourcer for fødevarer og jordbrug og bevare disse på bedriften
[...]«
Den internationale traktats artikel 6 har følgende ordlyd:
»6.1.   De kontraherende parter udarbejder og opretholder politikker og retlige foranstaltninger, der er egnede til at fremme en bæredygtig udnyttelse af plantegenetiske ressourcer for fødevarer og jordbrug.«
Det følger af den internationale traktats artikel 7, stk. 7.1, at »hver kontraherende part indarbejder alt efter omstændighederne de i artikel 5 og 6 omhandlede aktiviteter i sine politikker og programmer for landbrugs- og landdistriktsudvikling og samarbejder enten direkte eller gennem [Forenede Nationers Levnedsmiddel- og Landbrugsorganisation (FAO)] og andre kompetente internationale organisationer med de øvrige kontraherende parter om at bevare og sikre en bæredygtig udnyttelse af plantegenetiske ressourcer for fødevarer og jordbrug«.
Den internationale traktats artikel 9 bestemmer:
»9.1.   De kontraherende parter anerkender det meget store bidrag, lokalsamfundene og de oprindelige samfund samt jordbrugerne i alle egne af verden, især i oprindelsescentrummer og afgrøders diversitetscentre, har ydet og fortsat vil yde til bevaring og udnyttelse af de plantegenetiske ressourcer, som udgør grundlaget for fødevare- og landbrugsproduktionen overalt i verden.
[...]
9.3.   Intet i denne artikel må fortolkes som en begrænsning af de rettigheder, jordbrugerne eventuelt har til alt efter omstændighederne at bevare, anvende, udveksle og sælge udsæd af egen avl eller formeringsmateriale, jf. dog den nationale lovgivning.«
EU-retten
Direktiv 2005/55
Direktiv 2002/55 fastlægger en fælles sortsliste for grøntsager.
Anden til fjerde og tolvte betragtning til dette direktiv har følgende ordlyd:
»(2)
Produktionen af grøntsagsfrø er af stor betydning for landbruget i Fællesskabet.
(3)
Tilfredsstillende resultater af dyrkningen af grøntsager afhænger i vidt omfang af anvendelsen af egnet frø.
(4)
Større produktivitet i forbindelse med Fællesskabets grøntsagsdyrkning vil kunne opnås ved, at medlemsstaterne anvender ensartede regler, der er så strenge som muligt, ved udvælgelsen af de til handel anerkendte sorter.
[...]
(12)
Frø af de sorter, der opføres i den fælles sortsliste, må ikke inden for Fællesskabet underkastes nogen form for handelsrestriktioner med hensyn til sorten.«
I henhold til artikel 1 i direktiv 2002/55 »gælder [dette direktiv] for produktion i handelsøjemed og handel med grøntsagsfrø i Fællesskabet«.
Direktivets artikel 3, stk. 1, bestemmer:
»Medlemsstaterne foreskriver, at grøntsagsfrø kun kan godkendes, kontrolleres som standardfrø og bringes i handelen, når den pågældende sort er officielt godkendt i mindst en medlemsstat.«
For sorters godkendelse med henblik på optagelse på de officielle lister bestemmer direktivets artikel 4, stk. 1 og 4, følgende:
»1.   Medlemsstaterne sikrer, at en sort kun godkendes, hvis den er selvstændig, stabil og tilstrækkelig ensartet.
[...]
4.   For at bevare plantegenetiske ressourcer som anført i artikel 44, stk. 2, kan medlemsstaterne fravige godkendelseskriterierne i stk. 1, hvis der fastsættes særlige betingelser efter proceduren i artikel 46, stk. 2, under hensyntagen til kravene i artikel 44, stk. 3.«
Artikel 5 i direktiv 2002/55 har følgende ordlyd:
»1.   En sort anses som selvstændig, såfremt den, uanset stammaterialets kunstige eller naturlige oprindelse, ved et eller flere vigtige kendetegn tydeligt adskiller sig fra enhver anden i Fællesskabet kendt sort.
Kendetegnene skal kunne erkendes præcist og beskrives præcist.
[...]
2.   En sort er stabil, såfremt den efter gentagne opformeringer, eller, når forædleren har fastlagt en særlig formeringscyklus, ved afslutningen af hver cyklus stadig [har] sine væsentlige kendetegn […] i overensstemmelse med definitionen af sorten.
3.   En sort er tilstrækkeligt ensartet, såfremt den, under hensyntagen til artens formeringsmåde, består af planter der – bortset fra enkelte afvigelser – ligner hinanden eller genetisk er identiske i de kendetegn, der benyttes ved undersøgelsen heraf.«
Artikel 44, stk. 2 og 3, i direktiv 2002/55 bestemmer:
»2.   Der fastsættes efter proceduren i artikel 46, stk. 2, særlige betingelser for at tage hensyn til udviklingen i bevarelse in situ og bæredygtig udnyttelse af plantegenetiske ressourcer gennem dyrkning og afsætning af frø af:
a)
landracer og sorter, der traditionelt har været dyrket i særlige områder og regioner og er truet af genetisk erosion, jf. dog bestemmelserne i Rådets forordning (EF) nr. 1467/94 af 20. juni 1994 om bevarelse, beskrivelse, indsamling og udnyttelse af genressourcer i landbruget [
EFT L 159, s. 1
]
b)
sorter, der er uden egentlig kommerciel produktionsværdi, men som er udviklet med henblik på dyrkning under særlige forhold.
3.   De særlige betingelser som omhandlet i stk. 2 indebærer navnlig følgende:
a)
landracer og sorter som nævnt i stk. 2, litra a), godkendes efter bestemmelserne i dette direktiv. Der tages navnlig hensyn til resultaterne af uofficielle analyser og viden erhvervet gennem praktiske erfaringer med dyrkning, opformering og anvendelse af sådanne landracer og sorter samt til de detaljerede sortsbeskrivelser og relevante sortsbetegnelser, som meddelt den berørte medlemsstat, og hvis de pågældende landracer og sorter anses for at opfylde betingelserne, undtages de fra kravet om officiel undersøgelse. Når en sådan landrace eller sort er godkendt, opføres den i den fælles sortsliste som en »bevarelsessort«
b)
i forbindelse med stk. 2, litra a) og b), skal der gælde passende kvantitative restriktioner.«
Artikel 48 i direktiv 2002/55 har følgende ordlyd:
»1.   Der kan fastsættes særlige betingelser efter proceduren i artikel 46, stk. 2, for at tage hensyn til udviklingen hvad angår
[...]
b)
betingelserne for handel med frø i forbindelse med bevarelse in situ og bæredygtig udnyttelse af genetiske ressourcer af planter, herunder frøblandinger af arter, som også omfatter arterne i artikel 1 i direktiv [2002/53], som er knyttet til særlige naturlige eller delvis naturlige levesteder og er truet af genetisk erosion
[...]
2.   De særlige betingelser som omhandlet i stk. 1, litra b), indebærer navnlig følgende:
a)
frøene skal være af kendt herkomst, der af den relevante myndighed i hver medlemsstat er godkendt med henblik på handel med frø i definerede områder
b)
der skal gælde passende kvantitative restriktioner.«
Direktiv 2009/145
Direktiv 2009/145 gennemfører artikel 4, artikel 44, stk. 2, og artikel 48, stk. 1, litra b), i direktiv 2002/55 for at bevare plantegenetiske ressourcer.
Første til tredje og fjortende betragtning til direktiv 2009/145 har følgende ordlyd:
»(1)
Spørgsmålene om biodiversitet og bevarelse af plantegenetiske ressourcer har fået større og større betydning i de seneste år, hvilket også fremgår af diverse tiltag på internationalt plan og på fællesskabsplan. Det drejer sig f.eks. om Rådets afgørelse 93/626/EØF af 25. oktober 1993 om indgåelse af konventionen om den biologiske mangfoldighed [
EFT L 309, s. 1
], [...] afgørelse [2004/869], Rådets forordning (EF) nr. 870/2004 af 24. april 2004 om et fællesskabsprogram for bevarelse, beskrivelse, indsamling og udnyttelse af genressourcer i landbruget og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1467/94 [
EFT L 162, s. 18
] og Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) [
EUT L 277, s. 1
]. Der bør fastsættes særlige bestemmelser i henhold til direktiv [2002/55] for at tage hensyn til disse spørgsmål vedrørende handel med grøntsagsfrø.
(2)
For at sikre in situ-bevarelse og bæredygtig anvendelse af plantegenetiske ressourcer bør landracer og sorter, der traditionelt har været dyrket i særlige områder og regioner og er truet af genetisk erosion (i det følgende benævnt »bevarelsessorter«), dyrkes og forhandles, selv hvor de ikke opfylder de generelle krav vedrørende godkendelse af sorter og handel med frø. Ud over det generelle mål om at beskytte plantegenetiske ressourcer er det særlig interessant at bevare disse sorter, fordi de er specielt godt tilpasset særlige lokale forhold.
(3)
For at sikre bæredygtig anvendelse af plantegenetiske ressourcer bør der dyrkes og forhandles sorter, der er uden egentlig kommerciel produktionsværdi, men som er udviklet med henblik på dyrkning under særlige forhold (i det følgende benævnt »sorter, der er udviklet med henblik på dyrkning under særlige forhold«), selv hvor de ikke opfylder de generelle krav vedrørende godkendelse af sorter og handel med frø. Ud over det generelle mål om at beskytte plantegenetiske ressourcer er det særlig interessant at bevare disse sorter, fordi de egner sig til at blive dyrket under særlige klimatiske, jordbundsmæssige eller landbrugstekniske forhold (f.eks. manuel pasning og gentagen høst).
[...]
(14)
Efter tre år bør Kommissionen vurdere, om foranstaltningerne i dette direktiv, især bestemmelserne om mængderestriktioner i forbindelse med handel med frø af bevarelsessorter og af sorter, der er udviklet med henblik på dyrkning under særlige forhold, er effektive.«
Artikel 1 i direktiv 2009/145 bestemmer:
»1.   For grøntsagsarter, der er omfattet af direktiv [2002/55], fastsættes der i dette direktiv visse undtagelser vedrørende in situ-bevarelse og bæredygtig anvendelse af plantegenetiske ressourcer gennem dyrkning og handel:
a)
vedrørende godkendelse med henblik på optagelse på de nationale sortslister over grøntsagsarter, jf. direktiv [2002/55], af landracer og sorter, der traditionelt har været dyrket i særlige områder og regioner og er truet af genetisk erosion, i det følgende benævnt »bevarelsessorter«, og
b)
vedrørende godkendelse med henblik på optagelse på de i litra a) omhandlede sortslister af sorter, der er uden egentlig kommerciel produktionsværdi, men som er udviklet med henblik på dyrkning under særlige forhold, i det følgende benævnt »sorter, der er udviklet med henblik på dyrkning under særlige forhold«, og
c)
vedrørende handel med frø af sådanne bevarelsessorter og sorter, der er udviklet med henblik på dyrkning under særlige forhold.
2.   Medmindre andet er fastsat i nærværende direktiv, finder direktiv [2002/55] anvendelse.«
Artikel 35 i direktiv 2009/145 bestemmer:
»Senest den 31. december 2013 evaluerer Kommissionen gennemførelsen af dette direktiv.«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
Kokopelli er en forening, hvis virksomhed drives uden vinding for øje, der sælger frø af gamle grøntsags- og blomstersorter, der er dyrket i økologisk landbrug, og stiller grøntsagssorter, hvis dyrkning ikke er særlig udbredt i Frankrig, til rådighed for sine medlemmer.
Baumaux beskæftiger sig med fremstilling af og handel med blomster- og grøntsagsfrø. Baumaux anlagde i 2005 sag mod Kokopelli om illoyal konkurrence, idet selskabet bl.a. nedlagde påstand om betaling af en erstatning på 50000 EUR samt om, at enhver reklamering for de af Kokopelli markedsførte sorter skulle indstilles.
Ved dom afsagt den 14. januar 2008 pålagde tribunal de grande instance de Nancy Kokopelli at betale Baumaux 10000 EUR i erstatning for illoyal konkurrence. Retten fastslog, at Kokopelli og Baumaux begge opererer inden for sektoren for gamle frøsorter og frø, der sælges som samlerobjekter, at parterne sælger varer af samme eller lignende art for så vidt angår 233 af disse sorter, og at parterne henvender sig til den samme kundekreds, der består af fritidsgartnere, og således befinder sig i en konkurrencesituation. Retten fastslog således, at Kokopelli havde udført illoyale konkurrencehandlinger ved at sælge grøntsagsfrø, der hverken optræder på den franske eller den fælles sortsliste over grøntsagsarter.
Kokopelli har appelleret denne dom til cour d’appel de Nancy.
På denne baggrund har cour d’appel de Nancy besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er Rådets direktiv 98/95/EF, direktiv 2002/53/EF og direktiv 2002/55/EF samt Kommissionens direktiv 2009/145 ugyldige under hensyn til Den Europæiske Unions grundlæggende rettigheder og principper, nemlig princippet om den frie erhvervsudøvelse, proportionalitetsprincippet, lighedsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling og princippet om varernes frie bevægelighed samt under hensyn til de forpligtelser, der følger af den internationale traktat [...], navnlig henset til, at nævnte direktiver indfører begrænsninger for produktion og markedsføring af gamle frø og plantesorter?«
Det præjudicielle spørgsmål
Formaliteten
Baumaux er af den opfattelse, at anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke skal antages til realitetsbehandling, da Kokopelli ikke kan påberåbe sig ugyldigheden af de omtvistede direktiver, idet disse ikke medfører nogen rettigheder eller nogen forpligtelser for borgerne. Kokopelli kan alene anfægte gyldigheden af den nationale lovgivning, som gennemfører disse direktiver.
Baumaux har i øvrigt anført, at henvisningen til direktiv 98/95 ikke er relevant med henblik på løsningen af tvisten i hovedsagen. Direktiv 2002/53 er ligeledes uden relevans, for så vidt som det alene vedrører handel med landbrugsplantearter, mens det fremgår af de faktiske omstændigheder i hovedsagen, at Kokopelli har hævdet udelukkende at handle med grøntsagsfrø. Baumaux har tilføjet, at idet direktiv 2009/145 blev vedtaget længe efter, at selskabet anlagde sag mod Kokopelli, har gyldigheden heraf ingen betydning for sagens afgørelse.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at når et spørgsmål om gyldigheden af en retsakt, der er udstedt af Den Europæiske Unions institutioner, rejses for en national ret, tilkommer det denne ret at tage stilling til, om en afgørelse på dette punkt er nødvendig for, at den kan afsige dom, og dermed at anmode Domstolen om at træffe afgørelse om dette spørgsmål. Følgelig er Domstolen i princippet forpligtet til at træffe afgørelse, når de af den nationale ret stillede spørgsmål vedrører gyldigheden af en bestemmelse i EU-retten (dom af 8.7.2010, sag
C-343/09, Afton Chemical, Sml. I, s. 7027
, præmis 13 og den deri nævnte retspraksis).
Domstolen har alene mulighed for at undlade at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål fra en national ret, når det klart fremgår, at den af den nationale ret ønskede fortolkning eller vurdering af en EU-retlig bestemmelses gyldighed savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, eller når problemet er af hypotetisk karakter (Afton Chemical-dommen, præmis 14).
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at direktiv 2002/53 vedrører den fælles sortsliste over landbrugsplantearter. Da det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at tvisten i hovedsagen vedrører Kokopellis handel med grøntsagsfrø, er det ufornødent at undersøge gyldigheden af det pågældende direktiv.
Det skal ligeledes præciseres, at direktiv 98/95 er en ændringsretsakt til Rådets direktiv 66/400/EØF af 14. juni 1966 om handel med bederoefrø (EFT 1965-1966, s. 108), Rådets direktiv 66/401/EØF af 14. juni 1966 om handel med frø af foderplanter (EFT 1965-1966, s. 115), Rådets direktiv 66/402/EØF af 14. juni 1966 om handel med såsæd (EFT 1965-1966, s. 125), Rådets direktiv 66/403/EØF af 14. juni 1966 om handel med læggekartofler (EFT 1965-1966, s. 135), Rådets direktiv 69/208/EØF af 30. juni 1969 om handel med frø af olie- og spindplanter (EFT 1969 II, s. 292), Rådets direktiv 70/457/EØF af 29. september 1970 om den fælles sortsliste over landbrugsplantearter (EFT 1966-1972, Tillæg til Specialudgaven, s. 31) og Rådets direktiv 70/458/EØF af 29. september 1970 om handel med grøntsagsfrø (EFT 1970 III, s. 601), og at bestemmelserne i disse sidstnævnte direktiver er blevet kodificeret ved direktiv 2002/53 og 2002/55. Under disse omstændigheder er det heller ikke nødvendigt at undersøge gyldigheden af direktiv 98/95.
Hvad angår direktiv 2009/145 er det ubestridt, at dette er vedtaget i 2009, dvs. efter at Baumaux har anlagt sag om illoyal konkurrence mod Kokopelli. Som generaladvokaten har anført i punkt 48 i forslaget til afgørelse, kan undersøgelsen af gyldigheden af dette direktiv imidlertid vise sig at være nyttig for den forelæggende ret med henblik på at afgøre tvisten i hovedsagen.
Det fremgår følgelig ikke klart, at vurderingen af gyldigheden af direktiv 2002/55 og 2009/145 savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand eller vedrører et problem af hypotetisk karakter.
Det skal i øvrigt bemærkes, at i det fuldstændige retsmiddel- og proceduresystem, der er oprettet ved EUF-traktaten med henblik på at sikre kontrollen med lovligheden af institutionernes retsakter, har fysiske eller juridiske personer, der på grund af betingelserne i artikel 263 TEUF for at antage en sag til realitetsbehandling ikke kan anfægte almengyldige EU-retsakter direkte, inden for rammerne af dette system efter omstændighederne mulighed for at gøre gældende, at sådanne retsakter er ugyldige, enten for Unionens retsinstanser i form af en indsigelse i medfør af artikel 277 TEUF eller for de nationale retsinstanser, og at få disse, som ikke er beføjet til selv at fastslå ugyldigheden af sådanne retsakter, til at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål herom (jf. Afton Chemical-dommen, præmis 18).
Det skal således blot konstateres, at Kokopelli uomtvisteligt ikke havde kompetence til at anlægge et annullationssøgsmål på grundlag af artikel 230 EF og 263 TEUF til prøvelse af direktiv 2002/55 og 2009/145. Selskabet har derfor ret til i forbindelse med sagen, der er anlagt efter national ret, at påberåbe sig, at disse direktiver er ugyldige, selv om det ikke har anlagt et annullationssøgsmål til prøvelse heraf ved Unionens retsinstanser inden for fristen i de pågældende bestemmelser (jf. i denne retning Afton Chemical-dommen, præmis 19-25).
Det fremgår af ovenstående bemærkninger, at det af den forelæggende ret forelagte spørgsmål skal antages til realitetsbehandling, for så vidt som det angår gyldigheden af direktiv 2002/55 og 2009/145.
Realiteten
Med det forelagte spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om direktiv 2002/55 og 2009/145 er gyldige, henset til princippet om ret til fri erhvervsudøvelse, proportionalitetsprincippet, ligebehandlingsprincippet og princippet om varernes frie bevægelighed samt under hensyn til de forpligtelser, Unionen har påtaget sig i henhold til den internationale traktat.
Tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
Det fremgår af fast retspraksis, at proportionalitetsprincippet – hvis hævdede tilsidesættelse skal undersøges først – hører til EU-rettens almindelige grundsætninger og indeholder et krav om, at de foranstaltninger, som iværksættes med en EU-retlig bestemmelse, skal være egnede til at nå det mål, der forfølges, og ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det (dom af 6.12.2005, forenede sager
C-453/03, C-11/04, C-12/04 og C-194/04, ABNA m.fl., Sml. I, s. 10423
, præmis 68, af 7.7.2009, sag
C-558/07, S.P.C.M. m.fl., Sml. I, s. 5783
, præmis 41, og af 8.6.2010, sag
C-58/08, Vodafone m.fl., Sml. I, s. 4999
, præmis 51).
For så vidt angår domstolskontrollen med de betingelser, der er nævnt i den ovenstående præmis i denne dom, skal det bemærkes, at EU-lovgiver på den fælles landbrugspolitiks område har vide skønsmæssige beføjelser i overensstemmelse med det politiske ansvar, som EU-lovgiver er tillagt ved artikel 40 TEUF og 43 TEUF, og at Domstolen gentagne gange har fastslået, at kun såfremt en foranstaltning på dette område er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institution forfølger, vil en sådan foranstaltning kunne kendes ulovlig (jf. dom af 5.10.1994, sag
C-280/93, Tyskland mod Rådet, Sml. I, s. 4973
, præmis 89 og 90, af 13.12.1994, sag
C-306/93, SMW Winzersekt, Sml. I, s. 5555
, præmis 21, og af 2.7.2009, sag
C-343/07, Bavaria og Bavaria Italia, Sml. I, s. 5491
, præmis 81).
Selv om betydningen af de forfulgte formål kan begrunde selv væsentlige negative økonomiske følger for visse erhvervsdrivende (dom af 17.7.1997, sag
C-183/95, Affish, Sml. I, s. 4315
, præmis 42), skal det imidlertid inden for rammerne af undersøgelsen af de med de forskellige mulige foranstaltninger forbundne begrænsninger efterprøves, at EU-lovgiver ud over hovedformålet i fuldt omfang har taget hensyn til de berørte interesser (dom af 12.1.2006, sag
C-504/04, Agrarproduktion Staebelow, Sml. I, s. 679
, præmis 37).
Det skal i det foreliggende tilfælde undersøges, om ordningen med godkendelse af frø af grøntsagssorter fastsat i direktiv 2002/55 og 2009/145 tilsidesætter proportionalitetsprincippet. Artikel 3, stk. 1, i direktiv 2002/55 begrænser således godkendelse, kontrol som standardfrø og handel med grøntsagsfrø til sorter, som officielt er godkendt i mindst en medlemsstat. For at blive godkendt med henblik på optagelse på de officielle lister skal en sort i henhold til dette direktivs artikel 4, stk. 1, være selvstændig, stabil og tilstrækkelig ensartet.
Kokopelli har gjort gældende, at selskabet ikke er i stand til at handle med frø af »gamle« grøntsagssorter, idet disse, henset til deres særlige kendetegn, ikke kan opfylde kriterierne om selvstændighed, stabilitet og ensartethed, og således uden begrundelse er udelukket fra de officielle lister.
Det fremgår i denne forbindelse af anden til fjerde betragtning til direktiv 2002/55, at hovedformålet med bestemmelserne om godkendelse af frø af grøntsagssorter, består i at forbedre produktiviteten i forbindelse med Unionens grøntsagsdyrkning. Dette formål er udtrykkeligt del af formålene med den fælles landbrugspolitik således som fastsat i artikel 39, stk. 1, litra a), TEUF.
For at sikre en øget produktivitet af disse afgrøder forekommer den omstændighed, at der inden for rammerne af ensartede regler, der er så strenge som muligt, ved udvælgelsen af de til handel anerkendte sorter, etableres en fælles sortsliste for grøntsager på grundlag af de nationale lister, egnet til at sikre det pågældende formål.
En sådan godkendelsesordning, som kræver, at frø af grøntsagssorter skal være selvstændige, stabile og ensartede, tillader brug af egnede frø og følgelig en øget landbrugsproduktivitet på grundlag pålideligheden af de pågældende frøs egenskaber.
I henhold til artikel 1 i direktiv 2002/55 vedrører dette i øvrigt produktion i handelsøjemed og handel med grøntsagsfrø i Unionen. Det præciseres i 12. betragtning hertil, at frø af de sorter, der opføres i den fælles sortsliste, ikke inden for Unionen må underkastes nogen form for handelsrestriktioner med hensyn til sorten.
Direktiv 2002/55 tager således ligeledes sigte på at opretholde det indre marked for grøntsagsfrø ved at sikre deres frie bevægelse inden for Unionen. Den godkendelsesordning, som er fastsat i dette direktiv, kan i dette tilfælde medvirke til gennemførelsen af dette mål, idet en sådan ordning sikrer, at frø, der bringes i handelen i de forskellige medlemsstater, opfylder samme krav.
Det fremgår ligeledes af artikel 4, stk. 4, i direktiv 2002/55, at direktivet tilsigter at bevare plantegenetiske ressourcer. Medlemsstaterne kan således fravige godkendelseskriterierne i direktivets artikel 4, stk. 1, under hensyntagen til procedurerne i direktivets artikel 44, stk. 3, og artikel 46, stk. 2.
En sådan godkendelsesordning, der har karakter af en undtagelse, indført ved direktiv 2009/145, som finder anvendelse på frø af landracer og sorter, der traditionelt har været dyrket i særlige områder og regioner og er truet af genetisk erosion (bevarelsessorter), og på frø af sorter, der er uden egentlig kommerciel produktionsværdi, men som er udviklet med henblik på dyrkning under særlige forhold, forekommer i denne forbindelse egnet til at sikre bevarelsen af plantegenetiske ressourcer.
Det følger heraf, at godkendelsesordningen i direktiv 2002/55 og 2009/145 kan bidrage til at nå de mål, der tilsigtes med direktiverne.
Hvad angår spørgsmålet om denne ordning går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå de pågældende mål, har Kokopelli gjort gældende, at ordningen udgør den mest restriktive måde at regulere udøvelsen af en erhvervsvirksomhed på.
Rådet for Den Europæiske Union har anført, at Kokopelli ikke har angivet grundene til, at selskabet er af den opfattelse, at den pågældende godkendelsesordning står i åbenbart misforhold til de formål, der forfølges. Institutionen har under alle omstændigheder anført, at de andre mindre indgribende foranstaltninger, såsom mærkning, ikke udgør et lige så effektivt middel til sikring af det produktivitetsformål, som direktiv 2002/55 tilsigtede, idet denne foranstaltning ville tillade salg og plantning af frø, som var potentielt skadelige, eller som ikke gav mulighed for en optimal landbrugsproduktion.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at for at sikre en øget landbrugsproduktivitet skal de frø, der bringes i handelen på det indre marked, give den nødvendige sikkerhed for en optimal udnyttelse af landbrugsressourcerne.
Det skal i denne sammenhæng bemærkes, at EU-lovgiver med rette kunne finde, at godkendelsesordningen fastsat ved direktiv 2002/55 var nødvendig for at landbrugsproducenterne kunne opnå en pålidelig produktivitet med et højt udbytte.
Det kræves for det første i henhold til artikel 5, stk. 1, i direktiv 2002/55, at en grøntsagssort skal være selvstændig i den forstand, at den, uanset stammaterialets kunstige eller naturlige oprindelse, ved et eller flere vigtige kendetegn tydeligt adskiller sig fra enhver anden i Unionen kendt sort. Denne selvstændige karakter giver således landbrugsproducenterne de nødvendige oplysninger vedrørende de forskellige frøs særlige kendetegn, og giver dem således mulighed for at foretage et valg, som sikrer et optimalt udbytte.
Det følger endvidere af direktivets artikel 5, stk. 2, at en sort er stabil, såfremt den efter gentagne opformeringer, eller, når forædleren har fastlagt en særlig formeringscyklus, ved afslutningen af hver cyklus stadig har sine væsentlige kendetegn i overensstemmelse med definitionen af sorten. Kriteriet vedrørende stabilitet sikrer således, at et godkendt frøs særlige kvalitative kendetegn forbliver konstante over en årrække.
Endelig følger det af direktivets artikel 5, stk. 3, at kravet om ensartethed henviser til en situation, hvor sorten, under hensyntagen til artens formeringsmåde, består af planter, der – bortset fra enkelte afvigelser – ligner hinanden eller genetisk er identiske i de kendetegn, der benyttes ved undersøgelsen heraf. Kriteriet vedrørende ensartethed, som sikrer, at frø, der sælges under et givet navn, alle har samme genetiske kendetegn, favoriserer et optimalt udbytte.
Følgelig gør forpligtelsen til optagelse på de officielle lister og godkendelseskriterierne i denne forbindelse det muligt at beskrive sorten og undersøge stabiliteten og ensartetheden heraf med henblik på at sikre, at en sorts frø har de nødvendige kvaliteter til sikring af en høj landbrugsproduktion af god kvalitet, og som er pålidelig og vedholdende over lang tid.
Under disse omstændigheder og under hensyn til bl.a. det vide skøn, som EU-lovgiver har på området for den fælles landbrugspolitik, der indebærer valg af økonomisk karakter, hvorved den skal foretage komplekse vurderinger, kunne lovgiver med føje antage, at andre foranstaltninger, såsom mærkning, ikke ville føre til samme resultat som en lovgivning som den omhandlede, der fastsætter en ordning med forudgående godkendelse af frø af grøntsagssorter, og at denne ordning derfor var egnet, henset til de mål, som lovgiver tilsigtede at følge.
En mindre indgribende foranstaltning, såsom mærkning, udgør således ikke et lige så effektivt middel, idet denne foranstaltning ville tillade salg og følgelig plantning af frø, som var potentielt skadelige, eller som ikke gav mulighed for en optimal landbrugsproduktion. Det følger heraf, at den omtvistede forordning ikke kan betragtes som værende åbenbart uhensigtsmæssig, henset til de pågældende formål.
Herved har EU-lovgiver ikke tilsidesat proportionalitetsprincippet, eftersom det – selv om denne lovgivning kan have selv væsentlige negative økonomiske følger for visse erhvervsdrivende – må fastslås, at henset til de formål, der forfølges med godkendelsesordningen i direktiv 2002/55 og 2009/145, som bl.a. tilsigter at sikre en øget landbrugsproduktivitet og sikre den frie bevægelse for de godkendte frø, favoriserer ordningen de økonomiske interesser for såvel landbrugsproducenterne som for de erhvervsdrivende, der handler med godkendte grøntsagsfrø.
Hvad angår erhvervsdrivende, der som Kokopelli handler med »gamle sorter«, som ikke opfylder de i artikel 4, stk. 1, og artikel 5 i direktiv 2002/55 fastsatte betingelser, bemærkes, at dette direktiv i artikel 44, stk. 2, og artikel 48, stk. 1, litra b), åbner mulighed for fastsættelse af særlige betingelser for godkendelse og handel for så vidt angår bevarelsessorter og sorter udviklet med henblik på dyrkning under særlige forhold.
Artikel 44, stk. 3, litra a), i direktiv 2002/55 bestemmer særligt, at frø af bevarelsessorter kan godkendes med henblik på optagelse på EU’s sortsliste uden officiel undersøgelse på grundlag af bl.a. resultaterne af uofficielle analyser og viden erhvervet gennem praktiske erfaringer med dyrkning. Endvidere bestemmes det i direktivets artikel 44, stk. 3, litra b), at der skal gælde passende kvantitative restriktioner på bevarelsessorter og sorter udviklet med henblik på dyrkning under særlige forhold. Direktiv 2009/145 er i denne forbindelse blevet vedtaget i henhold til disse bestemmelser i direktiv 2002/55.
Direktiv 2002/55 og 2009/145 tager hensyn til de økonomiske interesser for erhvervsdrivende såsom Kokopelli, for så vidt som de ikke udelukker handel med »gamle sorter«. Det er korrekt, at direktiv 2009/145 pålægger geografiske, kvantitative og emballeringsmæssige restriktioner for så vidt angår frø af bevarelsessorter og sorter udviklet med henblik på dyrkning under særlige forhold, men disse restriktioner indgår i forbindelse med bevaring af plantegenetiske ressourcer.
Som de institutioner, der har indgivet skriftlige indlæg, i øvrigt har gjort gældende, efterstræbte EU-lovgiver ikke liberalisering af markedet for frø af bevarelsessorter og sorter udviklet med henblik på dyrkning under særlige forhold, men forsøgte at opbløde godkendelsesbestemmelserne, samtidig med at de ville undgå, at der opstod et parallelt marked for disse frø, som kunne risikere at udgøre en hindring for det indre marked af frø af grøntsagssorter.
Det skal i øvrigt bemærkes, at artikel 35 i direktiv 2009/145 kræver, at Kommissionen senest den 31. december 2013 evaluerer gennemførelsen af dette direktiv. I 14. betragtning til direktivet anføres, at Kommissionen efter tre år bør vurdere, om bl.a. bestemmelserne om mængderestriktioner i forbindelse med handel med frø af bevarelsessorter og af sorter, der er udviklet med henblik på dyrkning under særlige forhold, er effektive. Direktivet kan følgelig ændres i forhold til resultaterne af de gennemførte vurderinger.
EU-lovgiver kunne således med rette være af den opfattelse, at den hensigtsmæssige måde at afveje de mål, som tilsigtes med direktiv 2002/55 og 2009/145, og som er gengivet i denne doms præmis 43-49, i forhold til de pågældende erhvervsdrivendes interesser, bestod i at fastsætte en generel godkendelsesordning for handel med standardfrø og særlige betingelser for dyrkning og handel med frø af bevarelsessorter og sorter, der er udviklet med henblik på dyrkning under særlige forhold.
Det skal ligeledes bemærkes, at henset til vigtigheden af produktivitetsformålet inden for rammerne af artikel 39 TEUF, forekommer foranstaltninger, som muliggør en rationel udvikling af landbrugsproduktionen samt en optimal anvendelse af produktionsfaktorerne, såsom de i denne sag omhandlede foranstaltninger, ikke – selv om de kan have negative økonomiske følger for visse erhvervsdrivende – åbenbart uhensigtsmæssige i forhold til det forfulgte mål, henset til de pågældende erhvervsdrivendes økonomiske interesser.
Det fremgår af ovenstående bemærkninger, at direktiv 2002/55 og 2009/145 ikke tilsidesætter proportionalitetsprincippet.
Tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet
Det følger af fast retspraksis, at ligebehandlingsprincippet eller princippet om forbud mod forskelsbehandling kræver, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan forskellig behandling er objektivt begrundet (dom af 17.10.1995, sag
C-44/94, Fishermen’s Organisations m.fl., Sml. I, s. 3115
, præmis 46, af 9.9.2004, sag
C-304/01, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 7655
, præmis 31, af 8.11.2007, sag
C-141/05, Spanien mod Rådet, Sml. I, s. 9485
, præmis 40, og af 15.5.2008, sag
C-442/04, Spanien mod Rådet, Sml. I, s. 3517
, præmis 35).
Kokopelli har gjort gældende, at den godkendelsesordning, der er fastsat ved direktiv 2002/55 og 2009/145 indebærer en uberettiget forskelsbehandling mellem frø af bevarelsessorter og standardfrø, som kan godkendes med henblik på optagelse på de officielle lister. I henhold til denne ordning er Kokopelli således ikke i stand til at handle med frø af bevarelsessorter.
Det skal bemærkes, at henset til deres særlige kendetegn, befinder standardfrø og frø af bevarelsessorter sig i forskellige situationer. Frø af bevarelsessorter opfylder således i princippet ikke kravene i artikel 4, stk. 1, og artikel 5 i direktiv 2002/55. De har traditionelt været dyrket i særlige områder og regioner og er truet af genetisk erosion.
Det er i lyset af de forskellige frøsorters særlige kendetegn, at godkendelsesordningen i direktiv 2002/55 og 2009/145 fastsætter generelle bestemmelser vedrørende handel med standardfrø på den ene side og særlige betingelser for dyrkning og handel med frø af bevarelsessorter på den anden side.
Disse særlige betingelser indgår således i forbindelse med in situ-bevarelse og bæredygtig anvendelse af plantegenetiske ressourcer.
Det fremgår i denne forbindelse af anden og tredje betragtning til direktiv 2009/145, at ud over det generelle mål om at beskytte plantegenetiske ressourcer er det særlig interessant at bevare bevarelsessorterne, fordi de er specielt godt tilpasset særlige lokale forhold, og fordi de egner sig til at blive dyrket under særlige klimatiske forhold.
Det følger heraf, at EU-lovgiver ved i direktiv 2002/55 og i direktiv 2009/145 vedtaget til gennemførelse heraf at fastsætte særlige betingelser for dyrkning og handel med frø af bevarelsessorter, har behandlet forskellige situationer forskelligt. Følgelig tilsidesætter de pågældende direktiver ikke ligebehandlingsprincippet.
Tilsidesættelse af princippet om retten til fri erhvervsudøvelse
Det følger af fast retspraksis, at princippet om ret til fri erhvervsudøvelse er et led i de almindelige EU-retlige grundsætninger. De nævnte rettigheder er imidlertid ikke absolutte rettigheder, men skal ses i sammenhæng med deres funktion i samfundet. Retten til fri erhvervsudøvelse kan derfor underlægges begrænsninger, forudsat at sådanne begrænsninger er nødvendige for at tilgodese almene hensyn, som Unionen forfølger, og forudsat at begrænsningerne ikke, når henses til deres formål, indebærer et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb over for det centrale indhold af de beskyttede rettigheder (jf. bl.a. dom af 11.7.1989, sag
265/87, Schräder HS Kraftfutter, Sml. s. 2237
, præmis 15, og af 12.7.2005, forenede sager
C-154/04 og C-155/04, Alliance for Natural Health m.fl., Sml. I, s. 6451
, præmis 126).
Det er korrekt i den foreliggende sag, at ordningen med godkendelse af grøntsagsfrø fastsat i direktiv 2002/55 og 2009/145 kan begrænse den frie erhvervsudøvelse for virksomheder, der handler med frø af gamle sorter, såsom Kokopelli.
Bestemmelserne i artikel 3-5 i direktiv 2002/55 tilsigter imidlertid at forbedre produktiviteten af grøntsagsdyrkningen i Unionen, ved at opretholde det indre marked for grøntsagsfrø ved at sikre deres frie bevægelse inden for Unionen, og at bevare plantegenetiske ressourcer, hvilket udgør mål af almen interesse. Som det fremgår af de præmisser i denne dom, der vedrører den hævdede tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, forekommer disse bestemmelser og de deri fastsatte foranstaltninger ikke at have nogen uhensigtsmæssig karakter i forhold til gennemførelsen af disse mål, og den begrænsning af den frie erhvervsudøvelse, som sådanne foranstaltninger indebærer, kan, henset til de forfulgte formål, ikke betragtes som en uforholdsmæssig hindring af retten til at udøve denne frihed.
Tilsidesættelse af princippet om varernes frie bevægelighed
Det skal bemærkes, at forbuddet mod kvantitative restriktioner samt foranstaltninger med tilsvarende virkning i artikel 34 TEUF ifølge fast retspraksis ikke blot gælder for nationale foranstaltninger, men også for foranstaltninger, der udgår fra EU-institutionerne (jf. dom af 17.5.1984, sag
15/83, Denkavit Nederland, Sml. s. 2171
, præmis 15, og dommen i sagen Alliance for Natural Health m.fl., præmis 47).
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at godkendelsesordningen i direktiv 2002/55 og 2009/145, som det fremgår af denne doms præmis 43-47, medvirker til at forbedre produktiviteten af grøntsagsdyrkningen i Unionen, ved at opretholde det indre marked for grøntsagsfrø ved at sikre deres frie bevægelse inden for Unionen. Den pågældende ordning fremmer således den frie varebevægelse frem for at begrænse den.
Tilsidesættelse af den internationale traktat
I henhold til den internationale traktats artikel 1 er traktatens hovedformål bevaring og bæredygtig udnyttelse af plantegenetiske ressourcer for fødevarer og jordbrug.
Kokopelli er i denne forbindelse af den opfattelse, at godkendelsesordningen i direktiv 2002/55 tilsidesætter bestemmelserne i den internationale traktat.
Det fremgår af fast retspraksis, at når Unionen har indgået internationale aftaler, er de ifølge artikel 216, stk. 2, TEUF bindende for Unionens institutioner, og de har følgelig forrang for EU-retsakter (dom af 21.12.2011, sag
C-366/10, Air Transport Association of America m.fl., Sml. I, s. 13755
, præmis 50).
Spørgsmålet om gyldigheden af den omhandlede EU-retsakt henset til de påberåbte internationale regler kan undersøges, når Unionen er bundet af disse regler, og når den internationale traktats art og opbygning ikke er til hinder herfor, og når traktatbestemmelserne henset til deres indhold, fremstår som ubetingede og tilstrækkeligt præcise (jf. i denne retning dommen i sagen Air Transport Association of America m.fl., præmis 51-54).
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Unionen som kontraherende part i den internationale traktat er bundet heraf. Som generaladvokaten har anført i punkt 53 i forslaget til afgørelse, indeholder denne traktat ikke nogen bestemmelser, der, henset til deres indhold, er ubetingede og tilstrækkeligt præcis til at rejse tvivl om gyldigheden af direktiv 2002/55 og 2009/145.
Det bestemmes således i den internationale traktats artikel 5, stk. 5.1, at hver kontraherende part, eventuelt i samarbejde med andre kontraherende parter, og så vidt den nationale lovgivning tillader det, skal fremme en integreret tilgang til undersøgelse af samt bevaring og bæredygtig udnyttelse af plantegenetiske ressourcer for fødevarer og jordbrug, og skal efter omstændighederne især træffe en række foranstaltninger.
I henhold til traktatens artikel 6 udarbejder og opretholder de kontraherende parter i øvrigt politikker og retlige foranstaltninger, der er egnede til at fremme en bæredygtig udnyttelse af plantegenetiske ressourcer for fødevarer og jordbrug.
Disse bestemmelser overlader det således til medlemsstaterne at vurdere, hvilke foranstaltninger der skal træffes i hvert enkelt tilfælde.
Det følger i øvrigt af den internationale traktats artikel 9, som Kokopelli har påberåbt sig, at de kontraherende parter anerkender det meget store bidrag, lokalsamfundene og de oprindelige samfund samt jordbrugerne i alle egne af verden, især i oprindelsescentrummer og afgrøders diversitetscentre, har ydet og fortsat vil yde til bevaring og udnyttelse af de plantegenetiske ressourcer, som udgør grundlaget for fødevare- og landbrugsproduktionen overalt i verden.
Traktatens artikel 9, stk. 9.3, angiver, at intet i den pågældende artikel må fortolkes som en begrænsning af de rettigheder, jordbrugerne eventuelt har til alt efter omstændighederne at bevare, anvende, udveksle og sælge udsæd af egen avl eller formeringsmateriale, jf. dog den nationale lovgivning.
Den pågældende bestemmelse medfører følgelig heller ikke nogen forpligtelse, der er tilstrækkelig ubetinget og præcis til at rejse tvivl om gyldigheden af direktiv 2002/55 og 2009/145.
Det følger af ovenstående, at gennemgangen af det forelagte spørgsmål intet har frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af direktiv 2002/55 og 2009/145.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

Gennemgangen af det forelagte spørgsmål har intet frembragt, som kan rejse tvivl om gyldigheden af Rådets direktiv 2002/55/EF af 13. juni 2002 om handel med grøntsagsfrø og Kommissionens direktiv 2009/145/EF af 26. november 2009 om visse undtagelser med henblik på godkendelse af grøntsagslandracer og -sorter, der traditionelt har været dyrket i særlige områder og regioner og er truet af genetisk erosion, og af grøntsagssorter, der er uden egentlig kommerciel produktionsværdi, men som er udviklet med henblik på dyrkning under særlige forhold, og om handel med frø af de pågældende landracer og sorter.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.