CELEX: 62011CJ0630
Appel
statsstøtte med regionalt sigte
støtte til fordel for hotelindustrien på Sardinien
ny støtte
ændring af en eksisterende støtteordning
beslutning om ændring
mulighed for at vedtage en sådan beslutning
forordning (EF) nr. 659/1999
artikel 4, stk. 5, artikel 7, stk. 6, artikel 10, stk. 1, artikel 13, stk. 2, artikel 16 og artikel 20, stk. 1
støttens tilskyndelseseffekt
beskyttelse af den berettigede forventning

HGA srl, Gimar srl, Coghene Costruzioni srl, Camping Pini e Mare di Cogoni Franco & C. Sas, Immobiliare 92 srl, Gardena srl, Hotel Stella 2000 srl, Vadis srl, Macpep srl, San Marco srl, Due lune SpA, Hotel Mistral di Bruno Madeddu & C. Sas, L’Esagono di Mario Azara & C. Snc, Le Buganville srl, Le Dune srl (herefter samlet »HGA«), Regione autonoma della Sardegna, Timsas srl (herefter »Timsas«) og Grand Hotel Abi d’Oru SpA (herefter »Grand Hotel Abi d’Oru«) har i deres appelskrifter nedlagt påstand om ophævelse af dom afsagt af Den Europæiske Unions Ret den 20. september 2011, Regione autonoma della Sardegna m.fl. mod Kommissionen (forenede sager
T-394/08, T-408/08, T-453/08 og T-454/08, Sml. II, s. 6255
, herefter »den appellerede dom«), hvorved Retten frifandt Kommissionen for sagsøgernes påstand om annullation af Kommissionens beslutning 2008/854/EF af 2. juli 2008 om støtteordningen »Regionallov nr. 9 af 1998 – Misbrug af støtte N 272/98« Statsstøttesag C 1/04 (ex NN 158/03 og CP 15/2003) (
EUT L 302, s. 9
), hvorved den støtte, som Regione autonoma della Sardegna har ydet til startinvesteringer i hotelindustrien på Sardinien, blev erklæret uforenelig med fællesmarkedet, og hvorved der blev anordnet tilbagesøgning af støtten fra støttemodtagerne (herefter »den anfægtede beslutning«).
Retsforskrifter
Forordning (EF) nr. 659/1999
I henhold artikel 1, litra c), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel [108 TEUF] (
EFT L 83, s. 1
) forstås ved »ny støtte«»enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte«.
I henhold til forordningens artikel 1, litra g), forstås ved »misbrug af støtte«»støtte, som støttemodtageren har anvendt i strid med [godkendelsesbeslutningen]«.
Artikel 4, stk. 5, i forordningens kapitel II med overskriften »Procedure vedrørende anmeldt støtte« bestemmer følgende:
»De beslutninger, der er omhandlet i stk. 2, 3 og 4, [og som er truffet efter en foreløbig undersøgelse af den anmeldte foranstaltning,] skal vedtages inden to måneder. Fristen løber fra dagen efter modtagelsen af en fuldstændig anmeldelse. […]«
Artikel 7 med overskriften »Kommissionens beslutninger om at afslutte den formelle undersøgelsesprocedure«, der også er indeholdt i kapitel II, præciserer i stk. 6, at Kommissionen »så vidt muligt [bestræber sig ] på at vedtage en beslutning inden for en periode på 18 måneder fra indledningen af proceduren«.
Artikel 10 i kapitel III i forordning nr. 659/1999 med overskriften »Procedure vedrørende ulovlig støtte« bestemmer i stk. 1, at hvis Kommissionen er kommet i besiddelse af oplysninger om en påstået ulovlig støtte, »undersøger den omgående oplysningerne«, uanset kilden til disse oplysninger.
I henhold til forordningens artikel 13, stk. 2, er Kommissionen i tilfælde af en eventuel ulovlig støtteforanstaltning ikke bundet af den tidsfrist, der er fastsat i forordningens artikel 4, stk. 5, og artikel 7, stk. 6.
Samme forordnings artikel 16 bestemmer bl.a., at i tilfælde af misbrug af støtte finder dens artikel 7, 10 og 13 tilsvarende anvendelse inden for rammerne af en formel undersøgelsesprocedure.
Artikel 20 i forordning nr. 659/1999 har følgende ordlyd:
»1.   Alle interesserede parter kan ifølge artikel 6 fremsætte bemærkninger, efter at Kommissionen har besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Alle de interesserede parter, der har fremsat sådanne bemærkninger, og modtagerne af individuel støtte vil få tilsendt en kopi af den beslutning, Kommissionen vedtager i medfør af artikel 7.
[...]
3.   Alle interesserede parter modtager efter anmodning en kopi af enhver beslutning vedtaget efter artikel 4, 7, artikel 10, stk. 3, og artikel 11.«
Forordning (EF) nr. 794/2004
Artikel 4, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af forordning nr. 659/1999 (
EUT L 140, s. 1
), foreskriver, at i relation til artikel 1, litra c), i forordning nr. 659/1999 er en ændring i eksisterende støtte enhver ændring, der ikke er af rent formel eller administrativ art, der ikke kan påvirke vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed med fællesmarkedet.
1998-retningslinjerne
Punkt 4.2 i Kommissionens meddelelse med overskriften »Retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte (98/C 74/06)« (
EFT C 74, s. 9
, herefter »1998-retningslinjerne«) bestemmer bl.a., at »det [skal] fastsættes i støtteordningerne, at anmodningen om støtte skal indgives, inden gennemførelsen af projekterne påbegyndes«.
Punkt 6.1 i disse retningslinjer bestemmer, at med undtagelse af de overgangsbestemmelser, der er fastsat i retningslinjernes punkt 6.2 og 6.3, vil Kommissionen vurdere regionalstøtteforanstaltningernes forenelighed med fællesmarkedet på grundlag af nævnte retningslinjer, så snart de er vedtaget.
Tvistens baggrund og den anfægtede beslutning
De faktiske omstændigheder, der har givet anledning til den foreliggende tvist, således som de er gengivet i den appellerede doms præmis 1-23, kan sammenfattes som følger.
Den 11. marts 1998 vedtog Regione autonoma della Sardegna regionallov nr. 9 om tilskyndelsesforanstaltninger til at renovere og tilpasse hotelvirksomhederne og bestemmelser, der ændrer og supplerer regionallov nr. 40 af 14. september 1993 (legge regionale n
o
9, incentivi per la riqualificazione e l’adeguamento delle strutture alberghiere e norme modificative e integrative della legge regionale 14 settembre 1993, n. 40,
Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna
nr. 9 af 21.3.1998, herefter »lov nr. 9/1998«), der trådte i kraft den 5. april 1998.
Den pågældende lovs artikel 2 indførte støtte til startinvesteringer i form af tilskud og lån på lempelige vilkår samt driftsstøtte i henhold til de minimis-reglen (herefter »den oprindelige støtteordning«) til virksomheder i hotelindustrien på Sardinien.
Ved skrivelse af 6. maj 1998 anmeldte de italienske myndigheder lov nr. 9/1998 til Kommissionen, samtidig med at de forpligtede sig til ikke at anvende den, før Kommissionen eventuelt havde godkendt den.
Ved skrivelse af 22. juni 1998 oplyste de italienske myndigheder, som svar på Kommissionens anmodning om supplerende oplysninger, denne om, at gennemførelsesbestemmelserne til støtteordningen først ville blive vedtaget efter Kommissionens godkendelse af nævnte ordning.
Ved skrivelse af 28. september 1998 oplyste de italienske myndigheder ligeledes Kommissionen om, at tildelingen af støtte som fastsat i lov nr. 9/1998 kun vedrørte projekter, der skulle gennemføres »senere«, og at denne betingelse blev bekræftet i den nævnte lovs gennemførelsesbestemmelser.
Ved beslutning SG(98) D/9547 af 12. november 1998 fastslog Kommissionen, at støtteordning »N 272/98 – Italien – støtte til fordel for hotelindustrien«, indført ved lov nr. 9/1998, var forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 92, stk. 3, litra a), EF (herefter »godkendelsesbeslutningen«).
Den 29. april 1999 vedtog Assessore del Turismo, Artigianato e Commercio (turist-, erhvervs- og håndværksrådet) for Regione autonoma della Sardegna dekret nr. 285 om gennemførelse af lov nr. 9/1998 (
Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna
nr. 15 af 8.5.1999, herefter »dekret nr. 285/1999«).
Dekretets artikel 4 og 5 foreskrev henholdsvis, at den ydede støtte skulle vedrøre projekter, der skulle realiseres efter indgivelsen af støtteansøgningerne, og at de tilskudsberettigede udgifter først kunne afholdes efter indgivelsen af de nævnte ansøgninger. I henhold til dekretets artikel 17 med overskriften »Overgangsbestemmelse« var de udgifter og interventioner, der var udført eller afholdt efter den 5. april 1998, hvor lov nr. 9/1998 trådte i kraft, tilskudsberettigede ved den første anvendelse af dekretet.
Den 27. juli 2000 vedtog Regione autonoma della Sardegna anordning nr. 33/3, der ophævede dekret nr. 285/1999 på grund af formelle mangler, som påvirkede sidstnævnte, og anordning nr. 33/4, der fastsatte nye gennemførelsesbestemmelser til støtteordningen.
Samme dag vedtog Regione autonoma della Sardegna ligeledes anordning nr. 33/6, der foreskrev, at for så vidt som offentliggørelsen af dekret nr. 285/1999, der indeholdt bestemmelser, som ikke var i overensstemmelse med EU-retten, hos eventuelle støttemodtagere kunne skabe en forventning om, at alt arbejde udført efter den 5. april 1988 ville blive anset for støtteberettiget, skulle der ved den første anvendelse af lov nr. 9/1998 tages hensyn til arbejde udført efter denne dato, forudsat at dette var genstand for en støtteansøgning omfattet af den første årlige opfordring til at indgive ansøgninger.
Ved skrivelse af 2. november 2000 oplyste de italienske myndigheder Kommissionen om gennemførelsesbestemmelserne til lov nr. 9/1998 ved at fremsende den en kopi af anordning nr. 33/4 uden imidlertid at nævne anordning nr. 33/6.
Ved skrivelse af 25. april 2001, der på ny var vedlagt anordning nr. 33/4, bekræftede de italienske myndigheder som svar på en anmodning om oplysninger, at støtteordningen, således som den var blevet anvendt, var forenelig med 1998-retningslinjerne.
Som følge af en klage over misbrug ved anvendelsen af den oprindelige støtteordning anmodede Kommissionen den 26. februar 2003 de italienske myndigheder om supplerende oplysninger.
I deres svar af 22. april 2003 nævnte de italienske myndigheder for første gang anordning nr. 33/6.
Ved skrivelse af 3. februar 2004 meddelte Kommissionen Den Italienske Republik sin beslutning med overskriften »Støtteforanstaltning C 1/04 (ex NN 158/03) – Misbrug af støtte N 272/98 – Regionen Sardinien – Opfordring til at fremsætte bemærkninger efter artikel 88, stk. 2, [EF]« (
EUT C 79, s. 4
, herefter »beslutningen om at indlede proceduren«) vedrørende misbrug af den indledende støtteordning. I den pågældende beslutning præciserede Kommissionen, at ved at tildele støtte til investeringer, der er påbegyndt, inden der er indsendt en støtteansøgning, havde de italienske myndigheder hverken overholdt forpligtelsen i beslutningen om godkendelse eller betingelserne i 1998-retningslinjerne. Kommissionen konkluderede derfor, at der var sket misbrug af den oprindelige støtteordning, jf. artikel 16 i nr. 659/1999, og ytrede tvivl om, hvorvidt den støtte, der var tildelt investeringsprojekter, som var påbegyndt, inden der var indsendt ansøgning herom, var forenelig med fællesmarkedet.
Efter at have indhentet bemærkninger fra de italienske myndigheder og Grand Hotel Abi d’Oru vedtog Kommissionen den 22. november 2006 en beslutning med overskriften »Statsstøttesag C 1/2004 – Regionallov nr. 9/98 – Ændring og udvidelse af den igangværende procedure C 1/2004 efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2 – Opfordring til at fremsætte bemærkninger efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2« (
EUT 2007 C 32, s. 2
, herefter »beslutningen om ændring«) om ændring og udvidelse af den procedure, der er iværksat i henhold til beslutningen om at indlede proceduren. I denne beslutning om ændring med overskriften »Baggrund for ændring og udvidelse af proceduren« anførte Kommissionen bl.a., at anordning nr. 33/6 ikke nævnes i beslutningen om at indlede proceduren, selv om det er på grundlag af denne, at der i 28 sager angiveligt er tildelt støtte til investeringer, der er foretaget før datoen for ansøgning om støtte, og ikke på grundlag af anordning nr. 33/4, som det fejlagtigt er anført i beslutningen om at indlede proceduren. Kommissionen anførte endvidere, at begrebet »misbrug af støtte« efter artikel 16 i forordning nr. 659/1999, som beslutningen om at indlede proceduren henviser til, omfatter situationer, hvor modtageren af en godkendt støtte anvender denne i strid med betingelserne i afgørelsen om støttetildeling, og ikke situationer, hvor en medlemsstat indfører ny, ulovlig støtte ved at ændre en eksisterende støtteordning.
Den 2. juli 2008 vedtog Kommissionen den anfægtede beslutning. I denne beslutning anførte denne institution bl.a., at der ved anordning nr. 33/6 er indført ændringer til den anmeldte støtte, der ikke er i overensstemmelse med ordlyden af godkendelsesbeslutningen. Denne anordning blev imidlertid ikke meddelt til Kommissionen, hvilket er i strid med artikel 88, stk. 3, EF og den pligt til samarbejde, der påhviler Den Italienske Republik efter artikel 10 EF. Ifølge Kommissionen overholdt støtteordningen, således som den blev anvendt, ikke godkendelsesbeslutningen, og de støtteprojekter, der var påbegyndt før indgivelsen af enhver støtteansøgning, skulle derfor anses for ulovlige.
Hvad angår spørgsmålet, om den pågældende støtte er forenelig med fællesmarkedet, fandt Kommissionen ifølge den anfægtede beslutning, at den statsstøtte, der er ydet i medfør af lov nr. 9 af 1998 på grundlag af Den Italienske Republiks ulovlige gennemførelse af anordning nr. 33/6 […], er uforenelig med fællesmarkedet, medmindre støttemodtageren har indsendt ansøgning om støtte under ordningen, inden arbejdet i forbindelse med det indledende investeringsprojekt er blevet iværksat. I henhold til artikel 2 og 3 i den anfægtede beslutning skulle Den Italienske Republik straks iværksætte tilbagesøgningen af den uforenelige støtte, der er ydet i medfør af denne ordning, hos støttemodtagerne, og beslutningen skulle være gennemført senest fire måneder efter dens meddelelse.
Den appellerede dom
Appellanterne anlagde sag ved Retten med påstand om annullation af den anfægtede beslutning. Til støtte for deres søgsmål fremførte de 13 anbringender, hvoraf de tre vedrørte procedurefejl, herunder for det første tilsidesættelse af artikel 108, stk. 2, TEUF og forordning nr. 659/199, for det andet tilsidesættelse af artikel 297, stk. 2, tredje afsnit, TEUF og artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 og for det tredje manglende begrundelse af den anfægtede beslutning. De ti andre anbringender vedrørte materielle mangler og drejede sig for det første om manglende retsgrundlag for beslutningen om ændring, for det andet magtfordrejning ved vedtagelsen af den pågældende beslutning, for det tredje, at godkendelsesbeslutningen ikke nævnede betingelsen om en forudgående ansøgning, for det fjerde en fejlagtig kvalificering af den pågældende støtte som ulovlig, for det femte, at 1998-retningslinjerne ikke kunne finde anvendelse, for det sjette et åbenbart urigtigt skøn hvad angår forekomsten af en tilskyndelseseffekt, for det syvende tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, TEUF, for det ottende tilsidesættelse af princippet om upartiskhed og princippet om at beskytte konkurrencen, for det niende tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og, for det tiende, tilsidesættelse af bestemmelserne om de minimis-støtte.
Retten forkastede alle disse anbringender.
Retten undersøgte for det første den retlige karakter af beslutningen om ændring. Efter i den appellerede doms præmis 69 at have fastslået, at de tekster, der regulerer proceduren på området for statsstøtte, ikke udtrykkeligt foreskriver en beslutning om ændring og udvidelse af en igangværende procedure, fastslog Retten følgende i den appellerede doms præmis 71-73:
»71
Det er […] logisk, og endvidere i eventuelle støttemodtageres interesse, at Kommissionen, for så vidt som den efter vedtagelsen af en beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure konstaterer, at denne beslutning er baseret på enten ufuldstændige oplysninger eller på en fejlagtig retlig vurdering af disse omstændigheder, har mulighed for at tilpasse sin holdning ved at vedtage en beslutning om ændring. En sådan beslutning om ændring, der indeholder en ny opfordring til de interesserede parter til at fremsætte bemærkninger, giver dem mulighed for at reagere på ændringen i Kommissionens foreløbige vurdering af den pågældende foranstaltning og gøre deres synspunkt herom gældende.
Det skal desuden bemærkes, at Kommissionen ligeledes kunne have valgt først at vedtage en beslutning om, at sagen afsluttes, uden at der foretages videre, og dernæst vedtage en ny beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, baseret på den ændrede retlige vurdering, der i det væsentlige ville have samme indhold som en beslutning om ændring. Under disse omstændigheder er det ud fra procesøkonomiske betragtninger og princippet om god forvaltningsskik at foretrække at vedtage en beslutning om ændring frem for at afslutte proceduren og indlede en ny. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at ændringen af procedurens genstand har gjort det muligt for Kommissionen, med henblik på den anfægtede beslutning, at tage hensyn til de bemærkninger, som Grand Hotel Abi d’Oru indgav som følge af beslutningen om at indlede proceduren, hvilket ikke ville have været tilfældet, såfremt den havde afsluttet den formelle undersøgelsesprocedure for at indlede en ny.
Hvad angår en sådan ændringsbeslutnings retlige karakter må det antages, at den er af samme art, idet den føjes til beslutningen om at indlede en procedure for sammen med denne at udgøre en ændret beslutning. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at formålet med meddelelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure alene er at fremskaffe alle oplysninger fra de pågældende, som kan klarlægge forholdene for Kommissionen med henblik på, hvad denne videre skal foretage sig (Domstolens dom af 12.7.1973, sag
70/72, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 813
, præmis 19, og Rettens dom af 22.10.1996, sag T-266/94, Skibsværftsforeningen m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s.1399, præmis 256).«
Retten undersøgte for det andet klagepunkterne vedrørende den manglende overholdelse af fristerne i forordning nr. 659/99. Den fastslog indledningsvis i den appellerede doms præmis 96, at forordningens artikel 4, stk. 5, som fastsætter den frist på to måneder til at afslutte den indledende undersøgelse, der begynder fra dagen efter modtagelsen af en fuldstændig anmeldelse, ikke finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, eftersom den omhandlede støtte ikke var blevet meddelt Kommissionen. Hvad angår forordningens artikel 10, der foreskriver, at såfremt Kommissionen er kommet i besiddelse af oplysninger om en påstået ulovlig støtte, undersøger den omgående oplysningerne, uanset kilden til disse oplysninger, fastslog Retten i den appellerede doms præmis 97-100, at denne bestemmelse ikke skal forstås således, at den henviser til afslutningen af den indledende undersøgelsesfase, men snarere således, at den henviser til begyndelsen af den indledende undersøgelse, og at den periode på lidt mere end 11 måneder, der forløb efter modtagelsen af klagen og vedtagelsen af beslutningen om at indlede proceduren, ikke var urimeligt lang. Endelig fastslog Retten i den appellerede doms præmis 101, at Kommissionen i henhold til artikel 13, stk. 2, og artikel 16 i forordning nr. 659/1999 i forbindelse med støtte, der formodes at være ulovlig som i tilfældet med en støtte, der formodes at være blevet misbrugt, ikke er bundet af fristen fastsat i forordningens artikel 7, stk. 6.
Retten forkastede for det tredje anbringendet om en tilsidesættelse af artikel 254, stk. 3, EF (nu artikel 297, stk. 2, tredje afsnit, TEUF) og artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, idet den i den appellerede doms præmis 106 og 107 påpegede, at adressaterne for beslutninger vedrørende statsstøtte, som Kommissionen træffer, ene og alene er de berørte medlemsstater, at beslutningen om ændring alene var rettet til Den Italienske Republik og ikke til den omtvistede ordnings modtagere, og at artikel 297, stk. 3, TEUF derfor ikke forpligtede Kommissionen til at meddele Grand Hotel Abi d’Oru beslutningen om ændring.
For det fjerde behandlede Retten anbringenderne om en urigtig kvalificering af støtten som ulovlig snarere end som misbrug. I denne forbindelse fastslog Retten i den appellerede doms præmis 175 og 180, at den støtte, der er ydet på grundlag af et retsgrundlag, der er væsentligt anderledes end den ordning, der er godkendt ved godkendelsesbeslutningen, skulle anses for ny støtte efter artikel 1, litra c), i forordning nr. 659/1999. Den ændring, der blev indført med anordning nr. 33/6, kan imidlertid ikke betegnes som ubetydelig, for så vidt som Kommissionen, som det fremgår af 1998-retningslinjernes punkt 4.2, regelmæssigt betinger sin godkendelse af støtteordninger med regionalt sigte af, at støtteansøgningen skal indsendes, inden projekterne iværksættes. Denne nye støtte blev desuden betragtet som ulovlig efter artikel 1, litra f), i forordning nr. 659/1999, eftersom den ændring af den godkendte ordning, som Regione autonoma della Sardegna foretog ved vedtagelsen af anordning nr. 33/6, ikke var blevet meddelt Kommissionen.
For det femte behandlede Retten anbringendet om et åbenbart urigtigt skøn hvad angår forekomsten af en tilskyndelseseffekt. Efter i den appellerede doms præmis 215 at have understreget, at kravet om, at støtteansøgningen skal indgives, inden investeringsprojektet iværksættes, udgjorde et enkelt, relevant og hensigtsmæssigt krav, hvorefter Kommissionen kan gå ud fra, at en støtteordning har en tilskyndelseseffekt, tilføjede Retten i den appellerede doms præmis 226, at det skulle undersøges, om sagsøgerne i første instans havde bevist, at der foreligger omstændigheder, der kan sikre ordningens tilskyndelseseffekt, selv ved en manglende indsendelse af ansøgningen før iværksættelsen af investeringsprojektet. Retten forkastede dernæst i den appellerede doms præmis 227 de af sagsøgerne i første instans fremførte argumenter om, at der er tale om en særlig situation eller adfærd hos modtagerne som irrelevante, eftersom genstanden for den anfægtede beslutning var en støtteordning og ikke individuel støtte. I den appellerede doms præmis 231-237 forkastede Retten det argument, som sagsøgerne i første instans havde fremført, om, at alene ikrafttrædelsen af lov nr. 9/1998 gav virksomhederne sikkerhed for at kunne modtage støtten. I den appellerede doms præmis 232 og 233 anførte Retten navnlig, at når der ikke foreligger en kommissionsbeslutning om en anmeldt støttes forenelighed med fællesmarkedet, kan den omstændighed, at de nationale myndigheder har vedtaget lovbestemmelser, der foreskriver indførelsen af en støtteordning, ikke give eventuelle støttemodtagere i henhold til denne ordning en sikkerhed for at kunne modtage den deri foreskrevne støtte.
Retten forkastede for det sjette anbringendet om en tilsidesættelse af princippet om upartiskhed og princippet om at beskytte konkurrencen, idet den i den appellerede doms præmis 255 udtalte, at de ti virksomheder, som sagsøgerne i første instans henviste til, og som havde indsendt en støtteansøgning i forbindelse med proceduren fastsat i dekret nr. 285/1999, som efterfølgende blev ophævet, ikke befandt sig i en situation, der kan sammenlignes med den, som sagsøgerne i første instans befandt sig i, idet sidstnævnte ikke havde indsendt nogen støtteansøgning før iværksættelsen af arbejdet vedrørende deres investeringsprojekter, mens de omhandlede ti virksomheder rent faktisk havde indsendt sådanne ansøgninger, ganske vist på grundlag af et gennemførelsesdekret, der efterfølgende blev ophævet.
Endelig behandlede Retten anbringendet om en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. I denne forbindelse bemærkede den indledningsvis i den appellerede doms præmis 274, at en berettiget forventning om en støttes lovlighed i princippet – medmindre der foreligger usædvanlige omstændigheder – kun kan gøres gældende, hvis støtten er blevet ydet under iagttagelse af den i artikel 88 EF (nu artikel 108 TEUF) nævnte procedure. En påpasselig erhvervsdrivende må nemlig normalt være i stand til at forvisse sig om, at denne procedure er blevet fulgt. Retten udtalte endvidere i den appellerede doms præmis 275, at modtagerne af den omtvistede støtte i princippet ikke kunne påberåbe sig en berettiget forventning om den pågældende støttes lovlighed, idet det tydeligt fremgik af godkendelsesbeslutningen, at Kommissionens godkendelse kun vedrørte støtte til projekter, der var iværksat efter indsendelsen af støtteansøgningen. Endelig fastslog Retten, at ingen af de omstændigheder, der i den foreliggende sag er fremført af sagsøgerne og intervenienterne i første instans, kan begrunde annullationen af den anfægtede beslutning. Hvad angår de nationale myndigheders forsikringer og handlinger fastslog Retten endelig i den appellerede doms præmis 281, at de pågældende udelukkende kan basere deres berettigede forventning på de forsikringer, som Unionens kompetente myndigheder fremsætter.
Parternes påstande og retsforhandlinger ved Domstolen
Appellanterne har i deres appelskrifter nedlagt følgende påstande:
—
Den appellerede dom ophæves.
—
Den anfægtede beslutning annulleres.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger (sagerne C-632/11 P og C-633/11 P).
Kommissionen har nedlagt påstand om, at appellerne forkastes, og at appellanterne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 29. marts 2012 er sagerne C-630/11 P – C-633/11 P blevet forenet med henblik på den skriftlige og mundtlige forhandling samt dommen.
Om appellerne
Til støtte for appellerne har appellanterne fremsat syv anbringender om for det første ændringsbeslutningens ugyldighed, for det andet om en tilsidesættelse af artikel 297 TEUF og artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, for det tredje om en manglende overholdelse af fristerne i forordning nr. 659/1999, for det fjerde om en urigtig kvalificering af støtten som ny og ulovlig støtte, for det femte om et åbenbart urigtigt skøn af, om den omhandlede støtte har en tilskyndelseseffekt, for det sjette om en tilsidesættelse af princippet om upartiskhed og princippet om at beskytte konkurrencen og for det syvende om en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
Anbringendet om ugyldigheden af beslutningen om ændring
Parternes argumenter
HGA har kritiseret Retten for i den appellerede doms præmis 71 at have fastslået, at Kommissionen med føje kunne ændre og tilpasse den formelle undersøgelsesprocedure, mens der ikke findes noget retsgrundlag herfor i forordning nr. 659/99. Retten har desuden i strid med procesreglementets artikel 81 undladt at besvare argumentet om, at Kommissionen ikke kan ændre beslutningen om at indlede proceduren på grundlag af et dokument, såsom anordning nr. 33/6, som den allerede var i besiddelse af på tidspunktet for indledningen af denne procedure. For at en sådan ændring kan anses for lovlig, skal den være baseret på oplysninger, som er indhentet efter den første kvalificering af den omhandlede støtte.
Ifølge Kommissionen bør dette anbringende afvises, for så vidt som appellanterne hermed opfordrer Domstolen til at foretage en ny materiel prøvelse af de argumenter, der blev fremført i første instans. Dette anbringende er under alle omstændigheder ubegrundet.
Domstolens bemærkninger
Retsspørgsmål, som Retten har behandlet i første instans, kan drøftes på ny under en appelsag, såfremt en appellant bestrider Rettens fortolkning eller anvendelsen af EU-retten. Hvis en appellant ikke kunne basere sin appel på anbringender og argumenter, som allerede har været fremført for Retten, ville appelsagen nemlig blive frataget en del af sit formål (jf. bl.a. dom af 9.6.2011, forenede sager C-465/09 P – C-470/09 P, Diputación Foral de Vizcaya m.fl. mod Kommissionen, præmis 79).
I den foreliggende sag har HGA fremført juridiske argumenter, der specifikt kritiserer den appellerede doms præmis 69-72, idet Retten fejlagtigt har fastslået, at Kommissionen lovligt kunne vedtage en ændringsbeslutning.
Følgelig må Kommissionens afvisningspåstand forkastes.
Med hensyn til realiteten er det, som HGA har gjort gældende, og som Retten har bemærket i den appellerede doms præmis 69, korrekt, at de tekster, der regulerer proceduren på området for statsstøtte, ikke udtrykkeligt giver mulighed for at vedtage en beslutning om ændring og udvidelse af en igangværende procedure.
Denne konstatering indebærer imidlertid ikke, at Kommissionen er forhindret i at foretage ændringen eller i givet fald udvide den formelle undersøgelsesprocedure, såfremt den konstaterer, at den indledende beslutning om at indlede proceduren var baseret på ufuldstændige oplysninger eller på en fejlagtig retlig vurdering af disse omstændigheder. Det var således med rette, at Retten i den appellerede doms præmis 72 fastslog, at det ud fra procesøkonomiske betragtninger og princippet om god forvaltningsskik er at foretrække at vedtage en beslutning om ændring frem for at afslutte proceduren og indlede en ny, hvilket i det væsentlige ville have medført vedtagelse af en beslutning med samme indhold som ændringsbeslutningen.
En sådan ændring eller udvidelse må imidlertid ikke bevirke, at der gøres indgreb i de berørte parters processuelle rettigheder.
I den foreliggende sag konstaterede Retten i den appellerede doms præmis 74, at beslutningen om ændring på ny opfordrede de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger og dermed reagere på de således indførte ændringer.
Under disse omstændigheder kan argumentet om, at der ikke fandtes et udtrykkeligt retsgrundlag for vedtagelsen af en beslutning om ændring, ikke tiltrædes.
HGA har for det andet kritiseret Retten for ikke at have taget stilling til argumentet om, at Kommissionen ikke kunne foretage en ændring af beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren på grundlag af et dokument, såsom anordning nr. 33/6, som allerede var i dens besiddelse på tidspunktet for indledningen af nævnte procedure.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at ifølge fast retspraksis påhviler det ikke Retten i medfør af begrundelsespligten i henhold til artikel 36 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, som finder anvendelse på Retten i henhold til samme statuts artikel 53, stk. 1, og Rettens procesreglement artikel 81, udtømmende og et for et at behandle alle de argumenter, der er fremført af parterne i sagen. Rettens begrundelse kan således fremgå indirekte, forudsat at de berørte parter kan få kendskab til begrundelsen for, at Retten ikke har godtaget deres argumenter, og at Domstolen kan råde over de oplysninger, der er tilstrækkelige til, at den kan udøve sin prøvelsesret (jf. bl.a. dom af 16.7.2009, sag
C-440/07 P, Kommissionen mod Schneider Electric, Sml. I, s. 6413
, præmis 135).
I den foreliggende sag anførte Retten i den appellerede doms præmis 71, at der kan vedtages en beslutning om ændring med henblik på både at afhjælpe ufuldstændige oplysninger, som oprindeligt blev lagt til grund, og den fejlagtige retlige vurdering, der er foretaget af disse oplysninger. Det fremgår derudover af den appellerede doms præmis 74, at formålet med den ændringsbeslutning, der er genstand for nærværende sag, var at ændre den retlige vurdering af den omtvistede ordning, der er indeholdt i beslutningen om at indlede proceduren, idet det blev præciseret, at der ikke var tale om misbrug af en godkendt støtteordning, men derimod en ulovlig ordning.
Hvad specifikt angår statsstøtteprocedurer er det således logisk, at den første retlige vurdering både kan ændres efter fremkomsten af en tidligere ukendt faktisk omstændighed, som medgivet af HGA, som efter foretagelsen af en mere tilbundsgående gennemgang af omstændigheder, som Kommissionen allerede er i besiddelse af.
Heraf følger, at Retten dermed indirekte, men utvivlsomt, har givet appellanterne mulighed for at få kendskab til begrundelsen for, at den ikke har godtaget deres argumenter, og dermed ligeledes givet Domstolen tilstrækkeligt grundlag for at udøve sin prøvelsesret.
Appellanterne kan således ikke gives medhold i deres påstand om ophævelse af den appellerede dom, idet den af ovennævnte grunde er tilstrækkeligt begrundet.
Som følge heraf skal anbringendet om ulovligheden af beslutningen om ændring forkastes som ubegrundet.
Anbringendet om en tilsidesættelse af artikel 297 TEUF og artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 659/1999
Parternes argumenter
Grand Hotel Abi d’Oru har i det væsentlige gjort gældende, at det burde have været meddelt ændringsbeslutningen, eftersom denne part som følge af opfordringen i beslutningen om at indlede proceduren havde fremsat bemærkninger vedrørende den omtvistede støtteordning. Den appellerede doms begrundelse er desuden selvmodsigende, idet Retten i dommens præmis 71 og 72 fastslog, at ændringsbeslutningen var begrundet i behovet for at beskytte støttemodtagernes interesse i at fremsætte bemærkninger, mens den i dommens præmis 106 og 107 konkluderede, at Grand Hotel Abi d’Oru ikke skulle anses for adressat for beslutningen om ændring. Idet den fastslog, at det er tilstrækkeligt at meddele medlemsstaterne ændringsbeslutningen, således som det bør være tilfældet med en beslutning om at indlede proceduren, har Retten ligeledes tilsidesat artikel 297, stk. 2, tredje afsnit, TEUF og artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 659/1999.
Ifølge Kommissionen er der ikke tale om nogen selvmodsigelse, eller at den appellerede doms begrundelse er behæftet med retlige fejl, eftersom adressaten for de beslutninger vedrørende statsstøtte, som Kommissionen vedtager, ene og alene er den berørte medlemsstat. Desuden finder artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 ikke anvendelse i den foreliggende sag.
Domstolens bemærkninger
I den appellerede doms præmis 105-107 bemærkede Retten for det første, at i henhold til artikel 254, stk. 3, EF (nu artikel 297, stk. 2, tredje afsnit, TEUF) meddeles beslutninger dem, de er rettet til, for det andet, at adressaterne for beslutninger vedrørende statsstøtte, som Kommissionen vedtager, ene og alene er de berørte medlemsstater, for det tredje, at ændringsbeslutningen udelukkende var rettet til Den Italienske Republik og ikke modtagerne af den omtvistede ordning. Retten kunne dermed uden at begå nogen retlig fejl konkludere, at artikel 254, stk. 3, EF ikke forpligtede Kommissionen til at meddele Grand Hotel Abi d’Oru beslutningen om ændring.
Der er heller ikke nogen modstrid mellem denne konklusion og konklusionen i den appellerede doms præmis 71 og 72, hvorefter ændringsbeslutningen giver de interesserede parter mulighed for at reagere på ændringerne i Kommissionens foreløbige vurdering af den omtvistede ordning. Den manglende meddelelse af ændringsbeslutningen til de interesserede parter forhindrede dem nemlig ikke i at fremsætte deres bemærkninger, eftersom det er ubestridt, at beslutningen, som omfattede en opfordring til de interesserede parter til at fremsætte bemærkninger, blev offentliggjort i
Den Europæiske Unions Tidende
.
Hvad angår artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, er det åbenlyst, at den ikke finder anvendelse i den foreliggende sag, således som fastslået af Retten i den appellerede doms præmis 110 og 111. I henhold til denne bestemmelse får alle parter, der har fremsat bemærkninger, efter at Kommissionen har besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, nemlig tilsendt en kopi af den beslutning, som Kommissionen vedtager »i medfør af [nævnte forordnings] artikel 7«. Artikel 7 omhandler udelukkende Kommissionens beslutninger om at afslutte den formelle undersøgelsesprocedure.
Det følger heraf, at beslutningen om ændring ikke kan kvalificeres som en »beslutning truffet i henhold til artikel 7 i forordning nr. 659/1999«.
Anbringendet om en tilsidesættelse af artikel 297 TEUF og artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 er således ubegrundet.
Anbringendet om en manglende overholdelse af fristerne foreskrevet i forordning nr. 659/1999
Parternes argumenter
HGA har for det første kritiseret Retten for med urette i den appellerede doms præmis 99-101 at have fastslået, at den frist på to måneder, som er fastsat i artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 659/1999, udelukkende finder anvendelse på anmeldt støtte. Eftersom bestemmelsens ratio legis er at sikre, at proceduren følger en tidsplan, bør denne frist ligeledes finde anvendelse, når proceduren indledtes som følge af en klage.
Retten har for det andet fejlfortolket rækkevidden af forordningens artikel 10, stk. 1, hvorefter Kommissionen straks skal undersøge de oplysninger, den er kommet i besiddelse af. Denne bestemmelse skal fortolkes analogt med bestemmelserne i artikel 263 TEUF og 265 TEUF, således at Kommissionen i tilfælde af uanmeldt støtte er forpligtet til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure inden for en frist på to måneder regnet fra modtagelsen af de relevante oplysninger. I det foreliggende tilfælde forløb der ni måneder fra Kommissionen modtog anordning nr. 33/6, til den indledte den formelle undersøgelsesprocedure, hvilket er i strid med artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 659/99.
For det tredje er artikel 7, stk. 6, i forordning nr. 659/99 ligeledes tilsidesat, eftersom den formelle undersøgelsesprocedure ikke blev afsluttet inden for 18 måneder i modsætning til, hvad der er foreskrevet i denne artikel. Eftersom proceduren oprindeligt var blevet indledt på grund af misbrug af støtte, finder forordningens artikel 16, der henviser til artikel 17, anvendelse. Alle rimelige frister er under alle omstændigheder overskredet, idet proceduren varede i fire et halvt år.
Kommissionen har gjort gældende, at klagepunktet vedrørende en tilsidesættelse af artikel 7, stk. 6, i forordning nr. 659/99 ikke kan realitetsbehandles, idet HGA ikke har præciseret, hvilke præmisser i den appellerede dom den anfægter. Under alle omstændigheder finder hverken denne bestemmelse i forordning nr. 659/1999 eller artikel 4, stk. 5, heri anvendelse, når det drejer sig om ulovlig støtte. Rettens fortolkning af forordningens artikel 10, stk. 1, er desuden ikke behæftet med nogen retlig fejl.
Domstolens bemærkninger
Kommissionens formalitetsindsigelse vedrørende klagepunktet om, at Retten har tilsidesat artikel 7, stk. 6, i forordning nr. 659/1999, skal forkastes. De juridiske argumenter, der specifikt støtter dette klagepunkt, gør det nemlig muligt at identificere de punkter i den appellerede dom, som HGA anfægter med sin appel.
Med hensyn til realiteten skal det for første det bemærkes, at det utvetydigt fremgår af ordlyden af artikel 4, stk. 5, og artikel 7, stk. 6, i forordning nr. 659/1999, at de udelukkende finder anvendelse på en anmeldt støtte. Forordningens artikel 13, stk. 2, forskriver derudover, at Kommissionen i tilfælde af en eventuel ulovlig støtte ikke er bundet af de frister, der bl.a. er fastsat i forordningens artikel 4, stk. 5, og artikel 7, stk. 6.
Denne konklusion følger ligeledes af Domstolens retspraksis, hvorefter Kommissionen ikke er underlagt reglen i artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 659/1999 om, at undersøgelsen skal påbegyndes inden for to måneder, når den omtvistede ordning ikke er blevet meddelt (dom af 28.7.2011, forenede sager C-471/09 P – C-473/09 P, Diputación Foral de Vizcaya m.fl. mod Kommissionen, præmis 129).
Retten har derfor ikke begået nogen retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 96 og 101 at fastslå, at Kommissionen ikke var bundet af de tidsfrister, der er fastsat i artikel 4, stk. 5, og artikel 7, stk. 6, i forordning nr. 659/1999, eftersom den ulovlige støtte ikke var blevet anmeldt.
Den har heller ikke begået nogen retlig fejl, da den i den appellerede doms præmis 101 fastslog, at i tilfælde af misbrug af støtte finder artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 659/1999 tilsvarende anvendelse, således som det fremgår af forordningens artikel 16.
Hvad for det andet angår klagepunktet om tilsidesættelse af artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, skal det bemærkes, at det følger af bestemmelsens ordlyd, at når Kommissionen er kommet i besiddelse af oplysninger om en påstået ulovlig støtte, undersøger den omgående oplysningerne, uanset kilden til disse.
Dette krav kan ikke som påstået af HGA fortolkes analogt med bestemmelserne i artikel 263 TEUF og 265 TEUF, således forstået, at Kommissionen er forpligtet til at afslutte sin undersøgelse af en eventuelt ulovlig støtte inden for en frist på to måneder. Det er herved tilstrækkelig at henvise til denne doms præmis 74-76.
Hvad angår argumentet om, at artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 er blevet tilsidesat, eftersom Kommissionen tillod, at der forløb ni måneder mellem Regione autonoma della Sardegnas fremsendelse af anordning nr. 33/6 og beslutningen om at indlede proceduren, selv om det følger af artikel 10, stk. 1, at Kommissionen omgående skal undersøge de oplysninger, den er kommet i besiddelse af, skal det bemærkes, at Retten i den appellerede doms præmis 97 fandt, at forordningens artikel 10, stk. 1, ikke skal forstås således, at den henviser til afslutningen af den indledende undersøgelsesfase, men snarere således, at den henviser til begyndelsen af den indledende undersøgelse. At fristen udløber, indebærer således ikke, at Kommissionen – i mangel af oplysninger, som tydede på det modsatte – har tilsidesat sin forpligtelse til straks at iværksætte en undersøgelse af sagen, således som foreskrevet i nævnte artikel 10, stk. 1.
Det skal imidlertid bemærkes, at Kommissionen er forpligtet til at handle inden for en rimelig frist inden for rammerne af en undersøgelsesprocedure vedrørende statsstøtte, og at den derfor ikke må forblive passiv under den indledende undersøgelsesfase (jf. dom af 28.7.2011, Diputación Foral de Vizcaya m.fl. mod Kommissionen, præmis 129 og den deri nævnte retspraksis).
Det skal tilføjes, at den rimelige karakter af varigheden af proceduren bør vurderes på grundlag af omstændighederne i den enkelte sag, såsom sagens kompleksitet og parternes adfærd (jf. i den retning dom af 25.1.2007, forenede sager
C-403/04 P og C-405/04 P, Sumitomo Metal Industries og Nippon Steel mod Kommissionen, Sml. I, s. 729
, præmis 116 og den deri nævnte retspraksis).
Den frist på lidt mere end 11 måneder, der forløb fra modtagelsen af klagen til vedtagelsen af beslutningen om at indlede proceduren, kan dermed ikke anses for at være urimelig lang under de i sagen omhandlede omstændigheder, da det tager tid at give supplerende oplysninger, således som Retten med rette fastslog i den appellerede doms præmis 100.
Hvad for det tredje og endeligt angår påstanden om, at den administrative procedure samlet set var uforholdsmæssig lang, nærmere bestemt fire et halvt år regnet fra beslutningen om at indlede proceduren, konstaterede Retten i den appellerede doms 162, at selv om den formelle undersøgelsesprocedures varighed kan synes lang i det foreliggende tilfælde, var Kommissionen ikke bundet af fristen i artikel 7, stk. 6, i forordning nr. 659/1999.
På baggrund af det ovenfor anførte bør anbringendet om en manglende overholdelse af fristerne foreskrevet i forordning nr. 659/1999 forkastes som ubegrundet.
Anbringendet om en urigtig kvalificering af støtten som ny og dermed som ulovlig
Parternes argumenter
HGA har kritiseret Retten for i den appellerede doms præmis 175-180 at have kvalificeret den omtvistede ordning som en ny og ulovlig støtte i stedet for som en eksisterende støtte. Eftersom lov nr. 9/1998 ikke var til hinder for, at der blev tildelt en støtte til de selskaber, der havde påbegyndt arbejdet inden indsendelsen af en støtteansøgning, indebar anordning nr. 33/6 ikke nogen ændring af denne støtte, og slet ikke i væsentlig grad.
Ifølge Kommissionen må dette anbringende afvises, for så vidt som HGA har anmodet Domstolen om at foretage en fornyet vurdering af de faktiske omstændigheder, hvilket den ikke har hjemmel til i en appelsag. Anbringendet er under alle omstændigheder irrelevant, for så vidt som Retten i den appellerede doms præmis 186 konstaterede, at den bestemmelse, der bevirker, at den omtvistede ordning anses for ulovlig og uforenelig med fællesmarkedet, ikke er indeholdt i lov nr. 9/1998. Anbringendet er under alle omstændigheder ubegrundet, eftersom anordning nr. 33/6 indebar en væsentlig ændring af en eksisterende støtteordning, hvorved der således blev indført en ny ulovlig støtteordning.
–Domstolens bemærkninger
Det følger af fast retspraksis, at når Retten har fastlagt eller vurderet de faktiske omstændigheder, har Domstolen i henhold til artikel 256 TEUF kompetence til at gennemføre en kontrol med den retlige vurdering af disse faktiske omstændigheder og de retlige konsekvenser, Retten har draget heraf (jf. dom af 6.4.2006, sag C-551/3 P, General Motors mod Kommissionen, Sml. I, s. 3173, præmis 51, og af 22.5.2008, sag C-266/06 P, Evonik Degussa mod Kommissionen, præmis 72).
HGA har i det væsentlige anfægtet Rettens retlige kvalificering af den omtvistede støtte som værende en ny og ulovlig støtte. Dette anbringende kan således realitetsbehandles.
I henhold til artikel 1, litra c), i forordning nr. 659/1999 er ny støtte »enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte«. I denne forbindelse fremgår det af artikel 4, stk. 1 i forordning nr. 794/2001, at i relation til artikel 1, litra c), i forordning nr. 659/1999 er en ændring i eksisterende støtte enhver ændring, der ikke er af rent formel eller administrativ art, der ikke kan påvirke vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed med fællesmarkedet.
Retten fastslog i den appellerede doms præmis 178 og 179, at ændringen af den støtteordning, som blev indført med anordning nr. 33/6, ikke kunne betragtes som mindre eller ubetydelig, og at den omtvistede ordning derfor skulle kvalificeres som ny støtte efter artikel 1, litra c), i forordning nr. 659/1999 og ikke som eksisterende støtte.
Argumentet om, at anordning nr. 33/6 ikke ændrede den ordning, som blev indført med lov nr. 9/1998, eller at ændringen i hvert fald ikke var væsentlig, og dermed ikke tilstrækkelig til at kvalificere den omtvistede støtte som ny støtte, kan således ikke tiltrædes.
HGA kan nemlig for det første ikke påstå, at vedtagelsen af anordning nr. 33/6, der tillader, at visse projekter, der iværksættes inden indsendelse af ansøgningen, tages i betragtning, ikke ændrede den ordning, der blev indført ved lov nr. 9/1998. Som konstateret af Retten i den appellerede doms præmis 186, foreskrev denne lov intet om det tidsmæssige forhold mellem indgivelsen af støtteansøgningen og påbegyndelsen af arbejdet. I den appellerede doms præmis 5 blev det endvidere påpeget, at de italienske myndigheder oplyste Kommissionen om, at tildelingen af støtte som fastsat ved denne lov kun kunne vedrøre projekter, der skulle gennemføres »senere«, og at denne betingelse blev bekræftet i gennemførelsesbestemmelserne til den nævnte lov.
For det andet kan denne ændring ikke kvalificeres som en ændring af rent formel eller administrativ karakter som omhandlet i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 794/2004, eftersom den kan påvirke vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed med det indre marked. Retten fastslog herved i den appellerede doms præmis 178, at godkendelsesbeslutningen udtrykkeligt nævner betingelsen om, at støtteansøgningen skal indsendes, inden projekterne iværksættes, hvilket er en betingelse, som Kommissionen regelmæssigt underkaster sin godkendelse af støtteordninger med regionalt sigte, således som det fremgår af punkt 4.2 i 1998-retningslinjerne.
Retten har derfor ikke begået nogen retlig fejl ved at kvalificere den omtvistede støtte som ny og ulovlig. Det foreliggende anbringende skal følgelig forkastes som ubegrundet.
Anbringendet om et åbenbart urigtigt skøn hvad angår forekomsten af en tilskyndelseseffekt
Parternes argumenter
HGA og Regione autonoma della Sardegna har for det første kritiseret Retten for at have begået en retlig fejl, idet den fastslog, at kriteriet om, at støtteansøgningen skal indsendes før iværksættelsen af arbejdet, udgjorde en uigendrivelig formodning for, at støtten har en tilskyndelseseffekt. Dette kriterium, som giver udtryk for en rent formalistisk tilgang, følger af en retsakt, som udgør »soft law«, og som dermed ikke har bindende retsvirkninger. Retten tilbageviste således i den appellerede doms præmis 226 støttens tilskyndelseseffekt uden at tage hensyn til andre omstændigheder i den foreliggende sag.
HGA og Regione autonoma della Sardegna har for det andet kritiseret præmis 232 og 233 i den appellerede dom, hvorefter det kun er en støtteordning, som Kommissionen har anset for forenelig med fællesmarkedet, der kan have en tilskyndelseseffekt. Ifølge samme appellanter fremgår det af Rettens dom af 14. maj 2002, Graphischer Maschinenbau GmbH mod Kommissionen (sag
T-126/99, Sml. II, s. 2427
), at selv en ikke meddelt støtte kan have en tilskyndelseseffekt.
For det tredje mener samtlige appellanter, at Retten fejlagtigt afviste relevansen af en række omstændigheder, som beviser, at de blev opmuntret til at påbegynde de omhandlede arbejder, nemlig:
—
visheden om, at de ville modtage den omhandlede støtte, eftersom de opfyldte samtlige betingelser i lov nr. 9/1998
—
at Regione autonoma della Sardegna er omfattet af de regioner, der er omhandlet i artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF
—
at de har været omfattet af en tidligere støtteordning, der kan sammenlignes med den omtvistede ordning, og
—
at de undlod at søge forskellige former for støtte med henblik på at være berettiget til den omhandlede støtte.
Regione autonoma della Sardegna har for det fjerde kritiseret Retten for ikke at have taget stilling til argumentet om, at det kronologisk set ville have været umuligt at overholde kravet om, at arbejderne skal iværksættes efter indsendelsen af ansøgningen, eftersom dette krav først blev indført med 1998-retningslinjerne.
Grand Hotel Abi d’Oru og Timsas har for det femte anfægtet den appellerede doms præmis 226-228, idet de har gjort gældende, at de ikke er begrundet, eller i hvert fald i utilstrækkelig grad, eller at de endog er modstridende. De særlige omstændigheder i den foreliggende sag og navnlig den omstændighed, at de har været omfattet af en tidligere støtteordning, der kan sammenlignes med den omtvistede ordning, tyder ikke på, at støtten havde en tilskyndelseseffekt på disse appellanter, men at støtteordningen i sin helhed har haft en sådan virkning.
Kommissionen har anført, at Domstolen har bekræftet, at 1998-retningslinjerne finder anvendelse på støtteordninger, som ikke er blevet anmeldt, herunder ligeledes i tilfælde, hvor ordningerne blev gennemført, inden retningslinjerne blev vedtaget. Denne institution har desuden gjort gældende, at 1998-retningslinjerne blev offentliggjort i
Den Europæiske Unions Tidende
den 10. marts 1998, dvs. én dag før vedtagelsen af lov nr. 9/98 og næsten en måned før loven trådte i kraft. De var således fuldt tilgængelige for den omtvistede ordnings modtagere.
Den omstændighed, at de i lov nr. 9/1998 omhandlede støttebetingelser er opfyldt, giver desuden ikke nogen vished for, at støtte også vil blive ydet, så længe den ikke er godkendt af Kommissionen. Selv om Regione autonoma della Sardegna er en enhed, der generelt kan modtage regionalstøtte, forholder det sig ikke desto mindre således, at al støtte, som er tildelt denne region, automatisk skal kvalificeres som forenelig med det indre marked. Retten har under alle omstændigheder i den appellerede doms præmis 232 og 233 blot besvaret appellanternes argument, hvorefter den blotte ikrafttrædelse af lov nr. 9/1998 gav virksomhederne sikkerhed for at kunne modtage den omtvistede støtte.
Domstolens bemærkninger
Artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF bestemmer, at støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse, kan betragtes som forenelig med det indre marked.
Kommissionen har således ret til at modsætte sig tildeling af støtte, hvis den ikke må antages at tilskynde den støttemodtagende virksomhed til at handle på en måde, der bidrager til at virkeliggøre et af de formål, der er omhandlet i artikel 107, stk. 3. TEUF. En sådan støtte skal derfor være nødvendig for at kunne opfylde formålene med bestemmelsen, således at markedskræfterne uden denne støtte ikke i sig selv ville gøre det muligt for de støttemodtagende virksomheder at bidrage til gennemførelsen af det fastsatte mål (jf. i denne retning dom af 17.9.1980, sag
730/79, Philip Morris Holland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2671
, præmis 16 og 17). En støtte, som medfører en forbedring af den begunstigede virksomheds økonomiske situation, uden at dette er nødvendigt for at virkeliggøre de i artikel 107, stk. 3, TEUF anførte formål, kan nemlig ikke betragtes som forenelig med indre marked (jf. dom af 15.4.2008, sag
C-390/06, Nuova Agricast, Sml. I, s. 2577
, præmis 68).
Det følger af ovenstående bemærkninger, at den påtænkte støtte for at være forenelig med det indre marked som omhandlet i artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF skal være nødvendig for udviklingen af de ugunstigt stillede regioner. Det skal i denne forbindelse godtgøres, at den investering, som skal fremme udviklingen i den omhandlede region, ikke vil kunne foretages, såfremt den påtænkte støtte ikke ydes. Hvis det derimod viser sig, at investeringen også ville blive foretaget uden den påtænkte støtte, må det konkluderes, at denne støtte blot har til formål at forbedre den støttemodtagende virksomheds økonomiske situation, uden dog at opfylde den betingelse, der er fastsat i artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF om behovet for udvikling af ugunstigt stillede regioner.
Hvad angår kriteriet om, at det skal vurderes, om en støtte med regionalt sigte er nødvendig, fastslog Retten i den appellerede doms præmis 215, at den blotte konstatering af, at støtteansøgningen er indgivet før iværksættelsen af investeringsprojektet, udgør et enkelt, relevant og hensigtsmæssigt krav, hvorefter Kommissionen kan gå ud fra, at den påtænkte støtte er nødvendig.
Denne konklusion er ikke anfægtet inden for rammerne af denne appelsag.
Retten fastslog endvidere i den appellerede doms præmis 226, at det bør undersøges, om appellanterne har bevist, at der foreligger omstændigheder, der kan godtgøre, at den omtvistede ordning er nødvendig, selv ved en manglende indsendelse af ansøgningen før iværksættelsen af de pågældende projekter.
Heraf følger for det første, at klagepunktet om, at Retten skulle have gjort kriteriet om en forudgående støtteansøgning til en uigendrivelig formodning med henblik på vurderingen af, om støtten er nødvendig, hviler på en åbenbar fejlagtig forståelse af den appellerede dom. Retten har nemlig udtrykkeligt anført, at den nødvendige karakter kan godtgøres på grundlag af andre kriterier end det ovenfor nævnte.
Af samme grund er kritikpunkterne om, at kriteriet er formalistisk, og at en retsakt afledt af »soft law«, såsom retningslinjerne, ikke har nogen bindende retsvirkninger, irrelevante.
Hvad for det andet angår de omstændigheder, der er nævnt i denne doms præmis 98, og som ifølge appellanterne viser, at den omtvistede ordning har haft en tilskyndende effekt på de projekter, de har gennemført, skal argumentet om, at Regione Autonoma della Sardegna udgør en af de regioner, der er omfattet af artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF, indledningsvis undersøges.
Selv om denne omstændighed er en nødvendig betingelse for, at undtagelsesbestemmelsen i artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF finder anvendelse, forholder det sig ikke desto mindre således, at denne omstændighed ikke indebærer – således som Kommissionen har anført – at ethvert støtteprojekt, som kan tænkes gennemført i denne region, umiddelbart skal anses for nødvendigt for regionens udvikling. En sådan omstændighed kan derfor ikke i sig selv kvalificere den omtvistede ordning som værende nødvendig for udviklingen af denne region.
Hvad for det andet angår de omstændigheder, som samtlige appellanter har henvist til, dvs., at de har været omfattet af en tidligere støtteordning, der kan sammenlignes med den omtvistede ordning, og at de undlod at søge forskellige former for støtte med henblik på at kunne modtage den omhandlede støtte, skal det som anført af Retten i den appellerede doms præmis 227 bemærkes, at genstanden for den anfægtede beslutning var en støtteordning og ikke en individuel støtte. Heraf udledte Retten, at Kommissionen derfor ikke var forpligtet til at vurdere de særlige omstændigheder hos de enkelte modtagere af den omtvistede ordning. Den forkastede derfor argumenterne om en særlig situation eller adfærd hos støttemodtagerne som irrelevante.
Retten har følgelig ikke herved begået en retlig fejl. Det fremgår nemlig af Domstolens retspraksis, at Kommissionen i forbindelse med en støtteordning i beslutningens begrundelse kan begrænse sig til at undersøge den omhandlede ordnings kendetegn ved bedømmelsen af, om den er nødvendig for at virkeliggøre et af de formål, hvortil der henvises i artikel 107, stk. 3, TEUF. Kommissionen er dermed ikke i en beslutning vedrørende en sådan ordning forpligtet til at foretage en undersøgelse af den støtte, der i hvert enkelt individuelt tilfælde er tildelt i henhold til en sådan ordning. Det er alene ved tilbagesøgningen af støtte, at det er nødvendigt at efterprøve hver berørt virksomheds individuelle situation (jf. dom af 9.6.2011, forenede sager
C-71/09 P, C-73/09 P og C-76/09 P, Comitato »Venezia vuole vivere« mod Kommissionen, Sml. I, s. 4727
, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis).
Den omstændighed, at visse af modtagerne dels skulle have været omfattet af en tidligere støtteordning, der kan sammenlignes med den omtvistede ordning, dels skulle have undladt at søge forskellige former for støtte med henblik på at kunne modtage den omhandlede støtte, vedrører den særlige situation for visse af støttemodtagerne og ikke ordningens generelle kendetegn. Retten har dermed ikke gjort sig skyldig i en retsvildfarelse, idet den fastslog, at disse omstændigheder ikke var relevante for vurderingen af, om støtteordningen var nødvendig.
Hvad for det tredje angår argumentet om, at ikrafttrædelsen af lov nr. 9/1998 i sig selv var et tilstrækkeligt incitament til, at appellanterne foretog de omhandlede investeringer, eftersom de opfyldte alle de i loven fastsatte betingelser for at være berettiget til støtte, skal det blot bemærkes, at de lovbestemmelser, der indførte den omtvistede ordning, ikke er begrænset til lov nr. 9/1998, idet de blev suppleret, først af dekret nr. 285/1999 og dernæst af anordning nr. 33/3, nr. 33/4 og nr. 33/6, således som det fremgår af Rettens konstateringer i den appellerede dom.
Disse tillæg til lovbestemmelserne om den omtvistede ordning er af særlig betydning for den foreliggende sag. Det fremgår nemlig for det første af den appellerede doms præmis 169, at Regione autonoma della Sardegna Sardinien aldrig har benægtet, hverken i dens skriftveksling med Kommissionen eller for Retten, at have forpligtet sig til kun at yde støtte til projekter, der var påbegyndt efter indsendelse af støtteansøgningen. Det fremgår for det andet af den appellerede doms præmis 5, at de italienske myndigheder forsikrede Kommissionen om, at den omtvistede ordning kun vedrørte projekter, der skulle gennemføres »senere«, og at denne betingelse skulle bekræftes i gennemførelsesbestemmelserne til lov nr. 9/1998.
På den anden side, som konstateret af Retten i den appellerede doms præmis 235, fulgte tilladeligheden af disse projekter på ingen måde af ordningen foreskrevet i den pågældende lov.
Det var derfor med rette, at Retten i den appellerede doms præmis 236 forkastede argumentet om ikrafttrædelsen af lov nr. 9/1998.
Hvad for det fjerde angår argumentet om, at Retten ikke har behandlet påstanden om, at det var umuligt for de italienske myndigheder og støttemodtagerne at tage hensyn til 1998-retningslinjerne, er det tilstrækkeligt at henvise til den appellerede doms præmis 186, hvori Retten konstaterede, at den bestemmelse, der bevirker, at den omtvistede ordning anses for ulovlig og uforenelig med det indre marked, ikke er indeholdt i lov nr. 9/1998, men i anordning nr. 33/6, som utvivlsomt blev vedtaget efter datoen for den fuldstændige anvendelse af 1998-retningslinjerne.
Hvad for det femte angår de klagepunkter, der er fremført af Grand Hotel Abi d’Oru og Timsas, gengivet i denne doms præmis 100, skal det bemærkes, at Rettens svar i den appellerede doms præmis 226-228, gengivet i denne doms præmis 113-115, hverken er behæftet med en manglende, en utilstrækkelig eller en selvmodsigende begrundelse.
Hvad endelig angår de af HGA og Regione autonoma della Sardegna fremsatte kritikpunkter om, at den appellerede doms præmis 232 og 233 er behæftet med en retlig fejl, skal det bemærkes, at de ikke er relevante, da de ikke kan bevirke, at den appellerede dom ophæves, eftersom den er tilstrækkeligt begrundet med de grunde, der er anført i denne doms præmis 111-121.
Anbringendet skal derfor forkastes delvist som ubegrundet, delvist som irrelevant, eftersom godkendelsesbeslutningen under alle omstændigheder var til hinder for, at der blev ydet støtte, når støtteansøgningen blev indleveret, efter at arbejdet var påbegyndt.
Anbringendet om en tilsidesættelse af principperne om upartiskhed og beskyttelse af konkurrencen
Parternes argumenter
HGA har kritiseret Retten for at have tilsidesat principperne om upartiskhed og beskyttelse af konkurrencen, idet den ikke fastslog, at appellanterne skulle have været behandlet på samme måde som de ti virksomheder, der havde indgivet deres ansøgning, inden arbejdet blev iværksat, men ligeledes inden vedtagelsen af anordning nr. 33/4 og nr. 33/6.
Kommissionen har fremsat en afvisningspåstand.
Domstolens bemærkninger
Det fremgår af artikel 256 TEUF, artikel 58, stk. 1, i statutten for Domstolen og artikel 168, stk. 1, litra d), i Domstolens procesreglement, at et appelskrift præcist skal angive, hvilke elementer der anfægtes i den dom, som påstås ophævet, samt de retlige argumenter, der særligt støtter denne påstand (dom af 9.6.2011, Diputación Foral de Vizcaya mod Kommissionen, præmis 78).
I den foreliggende sag har HGA imidlertid alene gentaget de argumenter, der blev fremført i første instans, uden præcist at angive de punkter i den appellerede dom, der anfægtes, og hvorfor Retten har begået en retlig fejl ved at forkaste disse argumenter.
Anbringendet bør derfor afvises.
Anbringendet om en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
Parternes argumenter
HGA har kritiseret Retten for i den appellerede doms præmis 274, 275 og 281 at have fastslået, at støttemodtagerne ikke kunne have haft en berettiget forventning, eftersom godkendelsesbeslutningen udtrykkeligt krævede, at støtteansøgningen skulle indsendes, inden arbejdet blev iværksat. Et flertal af appellanter var imidlertid kun bekendt med, at lov nr. 9/1998 var blevet meddelt til Kommissionen og godkendt af denne. Regione autonoma della Sardegna havde nemlig ikke informeret dem om betingelsen om forudgående indgivelse af støtteansøgningen, og den havde meddelt dem en kopi af godkendelsesbeslutningen, hvori denne betingelse ikke var anført. Betingelsen var heller ikke nævnt i offentliggørelsen af denne afgørelse i
Den Europæiske Unions Tidende
. De nationale myndigheders forsikringer begrundede derfor en berettiget forventning hos appellanterne.
Regione Autonoma della Sardegna har tilføjet, at støttemodtagerne havde grund til at have en berettiget forventning om foranstaltningens forenelighed med det indre marked, eftersom de først iværksatte arbejdet, efter at den omhandlede støtte var blevet anmeldt til Kommissionen. Det er kun i tilfælde af, at støtten ikke er blevet anmeldt, at der ikke kan foreligge en berettiget forventning, hvilket imidlertid ikke er tilfældet i den foreliggende sag.
Kommissionen er af den opfattelse, at dette anbringende er udtryk for en fejlagtig fortolkning af den appellerede dom, eftersom den ordning, der blev indført med lov nr. 9/1998 og ændret ved anordning nr. 33/6, aldrig er blevet anmeldt. Denne institution har heller aldrig givet nogen særlig forsikring om ordningens forenelighed med det indre marked.
Domstolens bemærkninger
Retten udtalte derfor med rette i den appellerede doms præmis 273, at retten til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning forudsætter, at præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer, der hidrører fra en pålidelig kilde med den nødvendige bemyndigelse, er fremsat af Unionens kompetente myndigheder over for den pågældende. Det fremgår nemlig af Domstolens retspraksis, at denne ret tilkommer enhver retsundergiven i forbindelse med begrundede forventninger, som en institution, et organ, et kontor eller et agentur under Unionen ved at afgive præcise løfter har givet anledning til. Sådanne løfter skal, uanset under hvilken form de er afgivet, være præcise, ubetingede og samstemmende (jf. bl.a. dom af 16.12.2010, sag
C-537/08 P, Kahla Thüringen Porzellan mod Kommissionen, Sml. I, s. 12917
, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis).
Det fremgår imidlertid af de dokumenter, der blev fremlagt for Retten, at der ikke er nogen institution, organer, kontorer eller agenturer under Unionen, der har fremsat præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer om den omtvistede ordnings forenelighed med det indre marked.
Det skal ligeledes, som Retten med rette fremhævede i den appellerede doms præmis 274 og 275, bemærkes, at en berettiget forventning om en støttes lovlighed i princippet – medmindre der foreligger usædvanlige omstændigheder – kun kan gøres gældende, hvis den er blevet ydet under iagttagelse af den i artikel 108 TEUF fastsatte procedure. I det foreliggende tilfælde fremgik det tydeligt af godkendelsesbeslutningen, at Kommissionens godkendelse kun vedrørte støtte til projekter, der var iværksat efter indsendelsen af støtteansøgningen, og den omtvistede støtte, der ikke overholdt denne betingelse, følgelig ikke var blevet tildelt under overholdelse af proceduren fastsat i artikel 108 TEUF. Modtagerne af den omtvistede støtte kan således ikke påberåbe sig en berettiget forventning om den pågældende støttes lovlighed.
Den omstændighed, at de nationale myndigheder skulle have undladt at give modtagerne af den omtvistede støtte en kopi af godkendelsesbeslutningen i sin helhed, og at offentliggørelsen af beslutningen i
Den Europæiske Unions Tidende
ikke indeholder noget krav om, at støtteansøgningen skal indgives, inden investeringsprojektet iværksættes, er ikke relevant for vurderingen af dette anbringende. I henhold til artikel 20, stk. 3, i forordning nr. 659/1999 kan interesserede parter efter anmodning nemlig modtage en kopi af enhver beslutning, som Kommissionen vedtager efter forordningens artikel 4, 7, artikel 10, stk. 3, og artikel 11.
Endelig er Regione autonoma della Sardegnas argument om, at den omstændighed, at arbejdet blev iværksat, efter at støtten blev anmeldt, er tilstrækkelig til at danne grundlag for en berettiget forventning hos støttemodtagerne om foranstaltningens forenelighed med det indre marked, under alle omstændigheder irrelevant, eftersom den omtvistede ordning ikke var blevet meddelt Kommissionen, som anført af Retten i den appellerede doms præmis 188.
Anbringendet om en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning må derfor forkastes som ubegrundet.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger bør appellen forkastes i det hele.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 184, stk. 2, træffer Domstolen afgørelse om sagens omkostninger, såfremt appellen forkastes. I medfør af procesreglementets artikel 138, stk. 1, som i henhold til dets artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at appellanterne pålægges at betale sagens omkostninger, og da appellanterne har tabt sagen, bør det pålægges dem at betale sagens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Anden Afdeling):

1)
Appellerne forkastes.

2)
Appellanterne betaler sagens omkostninger in solidum.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.