CELEX: 62012CJ0394
Præjudiciel forelæggelse
det fælles europæiske asylsystem
forordning (EF) nr. 343/2003
afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning
kontrol med overholdelsen af ansvarlighedskriterierne for behandlingen af en asylansøgning
rækkevidden af domstolsprøvelsen

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 10, 16, 18 og 19 i Rådets forordning (EF) nr. 343/2003 af 18. februar 2003 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne (
EUT L 50, s.. 1
).
Anmodningen er blevet fremsat inden for rammerne af en tvist mellem den somaliske statsborger Shamso Abdullahi og Bundesasylamt (forbundsstyrelsen for asyl) vedrørende fastsættelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af den asylansøgning, som Shamso Abdullahi har indgivet til denne myndighed.
Retsforskrifter
Genèvekonventionen
Konventionen om flygtninges retsstilling, undertegnet i Genève den 28. juli (
United Nations Treaty Series
, bind 189, s. 150, nr. 2545 (1954), herefter »Genèvekonventionen«), trådte i kraft den 22. april 1954. Konventionen er blevet suppleret ved protokollen om flygtninges retsstilling af 31. januar 1967 (herefter »1967-protokollen«), der trådte i kraft den 4. oktober 1967.
Alle medlemsstaterne er kontraherende parter i Genèvekonventionen og 1967-protokollen, ligesom Republikken Island, Fyrstendømmet Liechtenstein, Kongeriget Norge og Det Schweiziske Forbund. Den Europæiske Union er hverken kontraherende part i Genèvekonventionen eller 1967-protokollen, men artikel 78 TEUF og artikel 18 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) fastsætter, at asylretten bl.a. sikres under iagttagelse af denne konvention og protokol.
EU-retten
Med henblik på at gennemføre det mål om harmonisering af asylpolitikken, som Det Europæiske Råd opstillede den 8. og 9. december 1989 i Strasbourg, undertegnede medlemsstaterne den 15. juni 1990 i Dublinkonventionen om fastsættelse af, hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der indgives i en af De Europæiske Fællesskabers medlemsstater (
EFT 1997 C 254, s. 1
, herefter »Dublinkonventionen«). Denne konvention trådte i kraft den 1. september 1997 for de 12 oprindelige signatarstater, den 1. oktober 1997 for Republikken Østrig og Kongeriget Sverige og den 1. januar 1998 for Republikken Finland.
Ifølge konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Tammerfors den 15. og 16. oktober 1999 bør der oprettes et fælles europæisk asylsystem.
Ved Amsterdamtraktaten af 2. oktober 1997 blev artikel 63 indsat i EF-traktaten, hvilken bestemmelse gav Det Europæiske Fællesskab kompetence til at vedtage de foranstaltninger, som blev anbefalet af Det Europæiske Råd i Tammerfors. Vedtagelsen af denne bestemmelse gjorde det navnlig muligt i forholdet mellem medlemsstaterne, med undtagelse af Kongeriget Danmark, at erstatte Dublinkonventionen med forordning nr. 343/2003, som trådte i kraft den 17. marts 2003.
Det er ligeledes på dette retsgrundlag, at forskellige direktiver er blevet vedtaget, heriblandt:
—
Rådets direktiv 2004/83/EF af 29. april 2004 om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, og indholdet af en sådan beskyttelse (
EUT L 304, s. 12
); dette direktiv er blevet erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (
EUT L 337, s. 9
), og
—
Rådets direktiv 2005/85/EF af 1. december 2005 om minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus i medlemsstaterne (
EUT L 326, s.13
); dette direktiv er blevet erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (
EUT L 180, s. 60
).
Forordning nr. 343/2003
Tredje og fjerde betragtning til forordning nr. 343/2003 har følgende ordlyd:
»(3)
I konklusionerne fra Tammerfors præciseres det også, at et sådant system på kort sigt bør indebære en klar og brugbar metode til fastsættelse af, hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning.
(4)
En sådan metode bør baseres på kriterier, der er objektive og retfærdige for både medlemsstaterne og de pågældende personer. Den bør specielt gøre det muligt hurtigt at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, for at sikre en effektiv adgang til procedurerne til fastsættelse af flygtningestatus og for ikke at bringe målet om en hurtig behandling af asylansøgninger i fare.«
I henhold til artikel 1 i forordning nr. 343/2003 fastsættes kriterierne og procedurerne til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der indgives af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne.
Denne forordnings artikel 3, stk. 1, bestemmer følgende:
»Medlemsstaterne behandler ansøgninger fra enhver tredjelandsstatsborger, der indgiver en asylansøgning ved medlemsstaternes grænser eller på deres område. En asylansøgning behandles kun af den medlemsstat, som er ansvarlig efter kriterierne i kapitel III.«
Med henblik på at afgøre, hvilken medlemsstat der er »den ansvarlige medlemsstat« som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 343/2003, er der i artikel 6-14 i forordningens kapitel III med overskriften »Kriteriernes rækkefølge« angivet en række objektive og hierarkiske kriterier om uledsagede mindreårige, familiernes enhed, udstedelse af opholdstilladelse eller visum, ulovlig indrejse eller ophold i en medlemsstat, lovlig indrejse i en medlemsstat og ansøgninger indgivet under transit i en lufthavns internationale transitområde.
Forordningens artikel 10 har følgende ordlyd:
»1.   Hvis det påvises på grundlag af beviser eller indicier, der er beskrevet i de to lister, der er omtalt i artikel 18, stk. 3, herunder de data, der er omhandlet i kapitel III i [Rådets] forordning (EF) nr. 2725/2000 [af 11. december 2000 om oprettelse af »Eurodac« til sammenligning af fingeraftryk med henblik på en effektiv anvendelse af Dublinkonventionen (
EUT L 316, s. 1
)], at en asylansøger ulovligt har passeret grænsen til en medlemsstat ad land, sø- eller luftvejen, og at den pågældende er indrejst fra et tredjeland, er den medlemsstat, hvori vedkommende er indrejst ulovligt, ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen. Dette ansvar ophører 12 måneder efter den dato, hvor grænsen blev passeret ulovligt. Dette ansvar ophører 12 måneder efter den dato, hvor grænsen blev passeret ulovligt.
2.   Hvis en medlemsstat ikke kan holdes eller ikke længere holdes ansvarlig i henhold til stk. 1, og hvis det påvises på grundlag af beviser eller indicier, der er beskrevet i de to lister, der er omtalt i artikel 18, stk. 3, at asylansøgeren – der ulovligt er rejst ind på medlemsstaternes område, eller for hvem omstændighederne ved indrejsen ikke kan fastslås – har opholdt sig i en medlemsstat i en sammenhængende periode på mindst fem måneder forud for indgivelsen af ansøgningen, er den pågældende medlemsstat ansvarlig for at behandle asylansøgningen.
Hvis asylansøgeren har opholdt sig i flere medlemsstater i perioder på mindst fem måneder, er den medlemsstat, hvor han senest har haft et sådant ophold, ansvarlig for behandlingen af ansøgningen.«
Nævnte forordnings artikel 13 bestemmer, at hvis det ikke på grundlag af hierarkiet af kriterier kan afgøres, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen, er det den første medlemsstat, som ansøgningen indgives til, der er ansvarlig.
Artikel 16 i forordning nr. 343/2004 lyder som følger:
»1.   Den medlemsstat, der efter denne forordning er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, er forpligtet til:
a)
på de betingelser, der er fastsat i artikel 17-19, at overtage en asylansøger, der har indgivet en ansøgning i en anden medlemsstat
b)
at afslutte behandlingen af asylansøgningen
[...]
2.   Hvis en medlemsstat udsteder en opholdstilladelse til en asylansøger, overgår de i stk. 1 nævnte forpligtelser til den pågældende medlemsstat.
3.   De i stk. 1 nævnte forpligtelser bortfalder, hvis tredjelandsstatsborgeren har forladt medlemsstaternes område i mindst tre måneder, medmindre tredjelandsstatsborgeren har en gyldig opholdstilladelse, som er udstedt af den ansvarlige medlemsstat.
[...]«
I henhold til denne forordnings artikel 17 kan en medlemsstat, som en asylansøgning indgives til, hvis den mener, at en anden medlemsstat er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen, snarest muligt og under alle omstændigheder inden for en frist på tre måneder efter, at asylansøgningen er indgivet, anmode sidstnævnte medlemsstat om at overtage asylansøgeren.
Forordningens artikel 18 har følgende ordlyd:
»1.   Den anmodede medlemsstat foretager den nødvendige kontrol og skal tage stilling til anmodningen om overtagelse af ansøgeren senest to måneder efter forelæggelsen.
2.   Med henblik på proceduren i denne forordning til afgørelse af, hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen, anvendes der beviselementer og indicier.
3.   Efter proceduren i artikel 27, stk. 2, udarbejdes der to lister, som skal revideres med jævne mellemrum, med angivelse af, hvilke beviselementer og indicier der er tale om efter følgende kriterier:
a)
Bevismateriale
i)
Herved forstås formelle beviser, som fastslår ansvaret i henhold til denne forordning, så længe disse beviser ikke tilbagevises af beviser på det modsatte.
ii)
Medlemsstaterne skal forelægge eksempler på de forskellige typer administrative dokumenter i overensstemmelse med den typologi, der er fastlagt i listen over formelle beviser, for det i artikel 27 omhandlede udvalg.
b)
Indicier
i)
Herved forstås sandsynliggørende oplysninger, der, selv om de kan anfægtes, i nogle tilfælde kan være tilstrækkelige afhængigt af den beviskraft, som tillægges dem.
ii)
Deres beviskraft med hensyn til, hvem der er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen, vurderes i de enkelte sager.
4.   Beviskravet bør ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for en korrekt anvendelse af denne forordning.
5.   Hvis der ikke foreligger formelle beviser, accepterer den anmodede medlemsstat, at den er ansvarlig, såfremt indicierne er sammenhængende, kan efterprøves og er tilstrækkeligt detaljerede til at fastslå ansvaret.
[...]
7.   Hvis der ikke er givet svar på anmodningen om overtagelse ved udløbet af den frist på to måneder, der er fastsat i stk. 1, og på én måned, der er fastsat i stk. 6, anses den for at være accepteret og medfører en pligt til at overtage den pågældende person, herunder til at træffe passende foranstaltninger med henblik på ankomsten.«
Artikel 19, stk. 1-4, i forordning nr. 343/2003 lyder som følger:
»1.   Når den anmodede medlemsstat accepterer overtagelsen af en ansøger, meddeler den medlemsstat, hvor asylansøgningen er indgivet, ansøgeren afgørelsen om, at den ikke skal behandle ansøgningen, og om forpligtelsen til at overføre ansøgeren til den ansvarlige medlemsstat.
2.   Den i stk. 1 nævnte afgørelse skal begrundes. Den ledsages af oplysninger om fristerne for gennemførelsen af overførslen og omfatter om nødvendigt oplysninger om, hvor og hvornår ansøgeren skal møde op, hvis han selv tager til den ansvarlige medlemsstat. Afgørelsen kan påklages eller indbringes for en domstol. Dette har dog ikke opsættende virkning for gennemførelsen af overførslen, medmindre domstolene eller de kompetente myndigheder træffer beslutning herom i det konkrete tilfælde, såfremt den nationale lovgivning åbner mulighed herfor.
3.   Overførslen af ansøgeren fra den medlemsstat, hvor asylansøgningen er indgivet, til den ansvarlige medlemsstat sker i overensstemmelse med medlemsstatens nationale ret efter samråd mellem de berørte medlemsstater, så snart det er fysisk muligt og senest seks måneder efter, at anmodningen om overtagelse er accepteret, eller efter at der er truffet afgørelse om klage eller indbringelse for en domstol, hvor dette har opsættende virkning.
[...]
4.   Hvis overførslen ikke finder sted inden for fristen på seks måneder, ligger ansvaret hos den medlemsstat, hvor asylansøgningen blev indgivet. Denne tidsfrist kan forlænges til højst et år, hvis overførslen ikke kunne gennemføres på grund af fængsling af asylansøgeren, eller til højst 18 måneder, hvis asylansøgeren forsvinder.«
Forordning nr. 343/2003 blev ophævet ved og erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (omarbejdning) (
EUT L 180, s. 31
).
Forordning (EF) nr. 1560/2003
Artikel 3 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1560/2003 af 2. september 2003 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 343/2003 (
EUT L 222, s. 3
), med overskriften »Behandling af en anmodning om overtagelse« er udformet som følger:
»1.   De retlige og faktiske argumenter, der er anført i anmodningen, gennemgås på baggrund af bestemmelserne i forordning (EF) nr. 343/2003 og listerne over beviselementer og indicier i bilag II til denne forordning.
2.   Uanset hvilke kriterier og bestemmelser i forordning (EF) nr. 343/2003 der påberåbes i anmodningen, foretager den anmodede medlemsstat inden for de frister, der er fastsat i forordningens artikel 18, stk. 1 og 6, omhyggeligt og objektivt og under hensyntagen til alle de oplysninger, som direkte eller indirekte er til rådighed for den, en kontrol af, om dens ansvar for behandlingen af ansøgningen er godtgjort. Hvis den anmodede stats kontrol viser, at den er ansvarlig på grundlag af mindst et af kriterierne i forordning (EF) nr. 343/2003, skal denne medlemsstat anerkende sit ansvar.«
Artikel 4 i forordning nr. 1560/2003 med overskriften »Behandling af en anmodning om tilbagetagelse« bestemmer:
»Når en anmodning om tilbagetagelse støttes på oplysninger fra Eurodacs centrale enhed, som er kontrolleret af den anmodende medlemsstat i henhold til artikel 4, stk. 6, i forordning (EF) nr. 2725/2000, anerkender den anmodede medlemsstat sit ansvar, medmindre den kontrol, den foretager, viser, at dens ansvar er ophørt i medfør af bestemmelserne i artikel 4, stk. 5, andet afsnit, eller artikel 16, stk. 2, 3 eller 4, i forordning (EF) nr. 343/2003. Ansvarets ophør i medfør af ovennævnte bestemmelser kan kun påberåbes på grundlag af materielle beviselementer eller underbyggede erklæringer fra asylansøgeren, hvis rigtighed kan efterprøves.«
Denne forordnings artikel 5 med overskriften »Negativt svar« fastsætter:
»1.   Når den anmodede medlemsstat efter kontrol ikke mener, at det på grundlag af de foreliggende oplysninger kan fastslås, at den er ansvarlig, skal det negative svar, som den sender til den anmodende medlemsstat, begrundes fuldt ud, og der skal gives detaljerede oplysninger om grundene til afslaget.
2.   Når den anmodende medlemsstat mener, at det afslag, den har modtaget, hviler på en fejlagtig bedømmelse, eller når den har yderligere beviser at fremføre, kan den anmode om en fornyet behandling af anmodningen. Denne mulighed skal udnyttes inden for tre uger efter modtagelsen af det negative svar. Den anmodede medlemsstat bestræber sig på at svare inden for to uger. Under alle omstændigheder genåbner denne yderligere procedure ikke de frister, der er fastsat i artikel 18, stk. 1 og 6, og i artikel 20, stk. 1, litra b), i forordning (EF) nr. 343/2003.«
Nævnte forordnings artikel 14 med overskriften »Forlig« har følgende ordlyd:
»1.   Når medlemsstaterne ikke kan løse deres uoverensstemmelser, enten om nødvendigheden af at foretage en overførsel eller om en sammenføring efter artikel 15 i forordning (EF) nr. 343/2003 eller om, hvilken medlemsstat de pågældende skal sammenføres i, kan de benytte sig af forligsproceduren i nærværende artikels stk. 2.
2.   Forligsproceduren indledes efter anmodning fra en af de medlemsstater, som der er uoverensstemmelse mellem, stilet til formanden for det udvalg, der er nedsat ved artikel 27 i forordning (EF) nr. 343/2003. Ved at acceptere at anvende forligsproceduren forpligter de pågældende medlemsstater sig til at tage størst muligt hensyn til den løsning, der foreslås.
Formanden for udvalget udpeger tre medlemmer af udvalget, der repræsenterer tre medlemsstater, som ikke er part i sagen. Eksperterne modtager skriftligt eller mundtligt parternes argumenter og foreslår efter rådslagning en løsning inden for en frist på en måned, om nødvendigt efter afstemning.
Formanden for udvalget eller hans stedfortræder leder drøftelserne. Han kan give udtryk for sin holdning, men deltager ikke i afstemningen.
Uanset om parterne godkender eller afviser løsningen, er den endelig og kan ikke revideres.«
Denne artikel 14 blev ophævet ved forordning nr. 604/2013, men dens indhold er gentaget i denne forordnings artikel 37.
Direktiv 2005/85
29. betragtning til dette direktiv fastsætter:
»Dette direktiv omhandler ikke de procedurer, der er reguleret ved […] forordning […] nr. 343/2003 […]«
Østrigsk ret
Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl (Asylgesetz 2005) (føderal lov om asyl, herefter »BGA«) (BGB1. I, 109/2005) fastsætter i artikel 18, stk. 1:
»Bundesasylamt og Asylgerichtshof [administrativ klagemyndighed på asylområdet] skal i alle sagens faser på embeds vegne sikre, at der gives de oplysninger, der er nødvendige for afgørelsen, eller at oplysningerne vedrørende de påberåbte omstændigheder til støtte for ansøgningen kompletteres, at de fremlagte beviser identificeres og kompletteres, og at der generelt gives alle de oplysninger, som anses for nødvendige som grundlag for ansøgningen, hvorved Bundesasylamt og Asylgerichtshof i givet fald på embeds vegne skal indhente de nødvendige beviser.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Shamso Abdullahi er somalisk statsborger og 22 år. Hun indrejste i Syrien med fly i april 2011 og rejste derefter i juli måned samme år gennem Tyrkiet, inden hun indrejste ulovligt med skib i Grækenland. Shamso Abdullahi indgav ikke en asylansøgning til de græske myndigheder. Derefter rejste hun med hjælp fra menneskesmuglere sammen med andre asylansøgere via Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien, Serbien og Ungarn til Østrig. Samtlige disse landes grænser krydsede hun ulovligt. Shamso Abdullahi blev endelig standset i Østrig, nær den ungarske grænse, af politiet, der fastslog hendes rejserute, bl.a. ved afhøring af andre involverede.
I Østrig indgav Shamso Abdullahi den 29. august 2011 en ansøgning om international beskyttelse til den kompetente forvaltningsmyndighed, Bundesasylamt. Den 7. september 2011 fremsendte Bundesasylamt en anmodning om overtagelse til Ungarn i medfør af artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 343/2003, hvortil Ungarn meddelte sin accept ved skrivelse af 29. september 2011. Ungarn angav som begrundelse, at der i overensstemmelse med de af Østrig fremsendte udtalelser fra Shamso Abdullahi og de generelle oplysninger om de illegale migranters rejserute forelå tilstrækkelige beviser for, at hun var indrejst ulovligt i Ungarn fra Serbien og derefter var rejst direkte til Østrig.
Ved afgørelse af 30. september 2011 afviste Bundesasylamt Shamso Abdullahis asylansøgning i Østrig og udviste hende til Ungarn.
Shamso Abdullahi påklagede denne afgørelse til Asylgerichtshof, der ved afgørelse af 5. december 2011 gav hende medhold på grund af en procedurefejl Til støtte for påklagen blev der bl.a. fremført kritik af forholdene i Ungarns asylsystem i forhold til artikel 3 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, der blev undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), om forbud mod tortur og umenneskelig eller nedværdigende behandling, og Bundesasylamt havde vurderet den gældende situation i Ungarn på grundlag af forældede kilder.
Som følge af denne afgørelse fra Asylgerichtshof genoptog Bundesasylamt den administrative procedure og afviste ved afgørelse af 26. januar 2012 på ny asylansøgningen og traf samtidig en ny afgørelse om udvisning af Shamso Abdullahi til Ungarn. Til støtte for afgørelsen fastslog Bundesasylamt, der havde opdateret de tilgængelige oplysninger vedrørende Ungarn, at en overførsel af Shamso Abdullahi til Ungarn ikke ville indebære en tilsidesættelse af hendes rettigheder i henhold til EMRK’s artikel 3.
Denne afgørelse blev den 13. februar 2012 påklaget til Asylgerichtshof, hvor det for første gang blev gjort gældende, at ikke Ungarn, men Den Hellenske Republik er den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af Shamso Abdullahis asylansøgning. Shamso Abdullahi gjorde imidlertid gældende, at denne sidstnævnte medlemsstat i visse henseender ikke overhold menneskerettighederne, hvorfor de østrigske myndigheder var forpligtet til at gennemføre behandlingen af hendes asylsag.
Disse myndigheder har hverken indledt høringsproceduren med Den Hellenske Republik eller fremsendt en anmodning om overtagelse af sagen til denne medlemsstat.
Asylgerichtshof forkastede ved afgørelse af 14. februar 2012 Shamso Abdullahis påklage som ugrundet, idet den fandt, at Ungarn havde ansvaret for asylansøgningens behandling i henhold til artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 343/2003.
Shamso Abdullahi iværksatte appel til prøvelse af denne afgørelse til Verfassungsgerichtshof (forfatningsdomstolen) og gjorde i det væsentlige gældende, at Ungarn ikke er den ansvarlige medlemsstat, men at det derimod er Den Hellenske Republik. Ved afgørelse af 27. juni 2012 (U 350/12-12) ophævede Verfassungsgerichtshof Asylgerichtshofs afgørelse af 14. februar 2012. Som begrundelse for denne afgørelse blev der henvist til en anden afgørelse afsagt samme dag vedrørende lignende faktiske omstændigheder (afgørelse U 330/12-12). I denne sidstnævnte afgørelse fastslog Verfassungsgerichtshof, at den opfattelse, som Asylgericht havde lagt til grund for udvisningen af Shamso Abdullahi til Ungarn, hvorefter ansvar efter artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 343/2003 (Den Hellenske Republiks ansvar) ophører, når en person, om end kortvarigt, har opholdt sig i et tredjeland (i det foreliggende tilfælde Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien og Serbien), er »tvivlsom«. Asylgerichtshof baserede sig i forbindelse med fastlæggelsen af Ungarn som den ansvarlige medlemsstat ganske vist på opfattelser i østrigsk og tysk litteratur vedrørende forordning nr. 343/2003, men der findes ifølge Verfassungsgerichtshof også repræsentanter for den modsatte opfattelse i den østrigske litteratur. Den omstændighed, at Shamso Abdullahi anses for at have forladt medlemsstaternes område, indebærer kun, at Den Hellenske Republiks pligt til at overtage i henhold til artikel 16, stk. 3, i forordning nr. 343/2003 bortfalder, såfremt den pågældende har forladt medlemsstaternes område i mindst tre måneder. Desuden er henvisningen til Domstolens dom af 21. december 2011, N.S. m.fl. (forenede sager
C-411/10 og C-493/10, Sml. I, s. 13905
), ikke relevant, for så vidt som de faktiske omstændigheder i denne dom ikke er sammenlignelige med de faktiske omstændigheder i hovedsagen.
Da Verfassungsgerichtshof var af den opfattelse, at spørgsmålet bør gøres til genstand for en præjudiciel forelæggelse, ophævede den Asylgerichtshofs afgørelse under henvisning til, at denne ret havde tilsidesat Shamso Abdullahis ret til behandling for den af loven udpegede domstol (det såkaldte princip om »adgang til den ved loven udpegede domstol«).
Denne afgørelse, som Verfassungsgerichtshof vedtog den 27. juni 2012, blev den 10. juli 2012 fremsendt til Asylgerichtshof. Sagen har siden verseret for Asylgerichtshof.
Da Verfassungsgerichtshof har rejst tvivl om betydningen af, at en medlemsstat accepterer at være ansvarlig, har den forelæggende ret for det første stillet et spørgsmål herom. Den bemærker, at en kontrol af medlemsstatens ansvar indebærer en uforholdsmæssig prøvelsesbyrde, der er uforenelig med kravet om, at den ansvarlige medlemsstat fastlægges hurtigt. Selv om forordning nr. 343/2003 fastsætter en ret for asylansøgeren til at anfægte overførslen, giver denne forordning desuden ikke asylansøgeren ret til at vælge, i hvilken medlemsstat asylsagsbehandlingen skal foregå. Den ordning, der er indført med den nævnte forordning, giver udelukkende medlemsstaterne indbyrdes subjektive rettigheder – der kan gøres til genstand for prøvelse – i forhold til overholdelsen af ansvarlighedskriterierne. Asylgerichtshof har desuden understreget den omstændighed, at en sådan afgørelse fra en national ret i en medlemsstat kan vise sig at være umulig at håndhæve i praksis over for denne anden medlemsstat, fordi de i samme forordning fastsatte frister er udløbet.
For det andet ønsker Asylgerichtshof oplysning om Den Hellenske Republiks eventuelle ansvar, hvis Ungarns accept ikke tages i betragtning. Under henvisning til præmis 44 og 45 i dom af 3. maj 2012, Kastrati (sag C-620/10, ECLI:EU:C:2012:265), har den forelæggende ret konkluderet, at artikel 16, stk. 3, i forordning nr. 343/2003, hvorefter den ansvarlige medlemsstats forpligtelser ophører, når asylansøgeren har forladt medlemsstaternes område i mindst tre måneder, ikke finder anvendelse, når der endnu ikke foreligger en asylansøgning. Den forelæggende ret har desuden anført, at denne bestemmelse indgår i denne forordnings procedurebestemmelser og ikke i nævnte forordnings kapitel III, der opstiller de materielle ansvarlighedskriterier. Den forelæggende ret har endvidere bemærket, at forordning nr. 1560/2003 kun nævner artikel 16, stk. 3, i forordning nr. 343/2003 i artikel 4 om anmodning om tilbagetagelse, og ikke i artikel 3, der omhandler anmodning om overtagelse. Endelig har den forelæggende ret understreget, at undersøgelsen af asylansøgerens rejserute og datoerne for dennes ind- og udrejser på Unionens område vil kunne tage tid og indebære vanskelige bevisspørgsmål, hvilket vil kunne forlænge både sagsbehandlingstiden og den fase, der er præget af usikkerhed, for asylansøgeren.
For det tredje og endelig har den forelæggende ret, såfremt det i hovedsagen måtte blive fastslået, at Den Hellenske Republik var ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen, anført, at hvis det ikke er muligt at gennemføre en overførsel til Den Hellenske Republik på grund af systemmæssige mangler i denne medlemsstats asylsystem, giver dette asylansøgere mulighed for at vælge den bestemmelsesmedlemsstat, der skal realitetsbehandle asylansøgningen, hvilket vil være i strid med målene med forordning nr. 343/2003. Den forelæggende ret spørger, om der på denne baggrund uden videre kan ses bort fra Den Hellenske Republik, dvs. ved fastlæggelsen af den ansvarlige medlemsstat. En anden mulighed kunne være at tage Ungarn i betragtning i forbindelse med vurderingen af de »efterfølgende kriterier«, et udtryk, der fremgår af præmis 96 i ovennævnte dom i sagen N.S. m.fl., og som rejser spørgsmål.
Under disse omstændigheder har Asylgerichtshof besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 19 i forordning nr. 343/2003, sammenholdt med artikel 18 [heri], fortolkes således, at en medlemsstat, der meddeler sit samtykke [til overtagelse] i henhold til disse bestemmelser, er den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning i henhold til artikel 16, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 343/2003, eller er den nationale prøvelsesinstans, hvis den under en klagesag efter artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 343/2003 – uafhængigt af dette samtykke – når til den opfattelse, at en anden stat er ansvarlig i henhold til kapitel III i forordning nr. 343/2003 (også når der ikke er rettet en anmodning om overtagelse til denne stat, eller denne ikke meddeler sit samtykke), i henhold til EU-retten forpligtet til at fastslå denne anden medlemsstats ansvar som bindende for sagen om afgørelse vedrørende klagen? Findes der for så vidt en subjektiv ret for enhver asylansøger til at få sin asylansøgning behandlet af en bestemt medlemsstat, der er ansvarlig efter disse ansvarlighedskriterier?
2)
Skal artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 343/2003 fortolkes således, at den medlemsstat, hvori en asylansøgers første ulovlige indrejse fandt sted (»første medlemsstat«), skal anerkende sit ansvar for behandlingen af en asylansøgning fra en tredjelandsstatsborger, når der foreligger følgende faktiske omstændigheder: En tredjelandsstatsborger indrejser ulovligt fra et tredjeland i den pågældende første medlemsstat. Den pågældende tredjelandsstatsborger indgiver ikke en asylansøgning i denne medlemsstat. Tredjelandsstatsborgeren udrejser derefter til et tredjeland. Mindre end tre måneder senere indrejser den pågældende tredjelandsstatsborger ulovligt fra et tredjeland i en anden EU-medlemsstat (»den anden medlemsstat«). Fra denne anden medlemsstat rejser den pågældende tredjelandsstatsborger straks direkte videre til en tredje medlemsstat, og indgiver dér sin første asylansøgning. På dette tidspunkt er der forløbet mindre end 12 måneder fra den ulovlige indrejse i den første medlemsstat.
3)
Skal der, uafhængigt af besvarelsen af spørgsmål 2, anlægges en anden bedømmelse af den medlemsstat, der normalt er ansvarlig i henhold til forordning nr. 343/2003, når der ved den i spørgsmål 2 nævnte »første medlemsstat« er tale om en medlemsstat, hvor det er konstateret, at dens asylsystem udviser systemmæssige mangler, som svarer til de mangler, der er beskrevet i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 21. januar 2011, sag 30 696/09, M.S.S., uagtet Domstolens dom [i sagen N.S. m.fl.]? Kan det eksempelvis navnlig på forhånd lægges til grund, at et ophold i en sådan medlemsstat ikke er egnet til at udgøre sådanne faktiske omstændigheder, der kan begrunde ansvar i henhold til artikel 10 i forordning nr. 343/2003?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 343/2003 skal fortolkes således, at den forpligter medlemsstaterne til at fastsætte, at en asylansøger – inden for rammerne af en procedure med henblik på prøvelse af en afgørelse om overførsel i henhold til denne forordnings artikel 19, stk. 1 – har ret til at anmode om kontrol af fastlæggelsen af den ansvarlige medlemsstat under henvisning til, at der er sket en urigtig anvendelse af kriterierne i nævnte forordnings kapitel III.
Indlæg for Domstolen
Shamso Abdullahi har sammen med Europa-Kommissionen gjort gældende, at den instans, der prøver afgørelsen, skal kontrollere overholdelsen af kriterierne for ansvarlighed. De har henvist til fjerde betragtning til forordning nr. 343/2003, hvorefter metoden til fastsættelse af, hvilken stat der er ansvarlig, bør baseres »på kriterier, der er objektive og retfærdige for både medlemsstaterne og de pågældende personer«.
Ifølge Shamso Abdullahi skaber fastsættelsen i forordning nr. 343/2003 af objektive kriterier til fastlæggelse af den ansvarlige medlemsstat individuelle rettigheder for asylansøgerne, hvorved disse sidstnævnte kan anmode om, at der gennemføres en legalitetskontrol med hensyn til anvendelsen af disse kriterier, herunder de faktiske omstændigheder, der bringer ansvaret til ophør. Denne fortolkning er i overensstemmelse med kravene i chartrets artikel 47. Forordning nr. 343/2003 bestemmer desuden ikke, at en sådan legalitetskontrol skal begrænses ved eksempelvis at indskrænke den til en skønsmæssig kontrol.
Ligeledes med henvisning til chartrets artikel 47 har Kommissionen gjort gældende, at princippet om effektiviteten af den i artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 343/2003 fastsatte adgang til prøvelse betyder, at asylansøgeren kan anmode om en kontrol af lovligheden af overførslen til den anmodede medlemsstat, hvilket omfatter spørgsmålet om, hvorvidt kriteriernes hierarki eller fristerne i forordning nr. 343/2003 er blevet overholdt. Asylansøgeren kan ligeledes anføre grundene til, at det må antages, at vedkommende kan blive udsat for en umenneskelig og nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4 i den stat, hvortil den pågældende skal overføres. Hvis prøvelsesorganet kommer til den konklusion, at den anfægtede afgørelse ikke er lovlig, bør det ændre eller annullere den og selv udpege den medlemsstat, som den mener er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen. Den medlemsstat, hvortil asylansøgningen blev indgivet, bør derfor på ny indlede proceduren i artikel 17-19 i forordning nr. 343/2003.
Den hellenske, den ungarske, Det Forenede Kongeriges og den schweiziske regering har derimod anført, at i henhold til artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 343/2003 kan prøvelsen kun vedrøre afgørelsen om ikke at behandle ansøgningen og overførselspligten. Prøvelsen vil kun kunne baseres på tilsidesættelsen af konkrete rettigheder, såsom tilsidesættelsen af grundlæggende rettigheder i overførselsmedlemsstaten eller beskyttelsen af familiens enhed. Den hellenske, den ungarske og Det Forenede Kongeriges regering har understreget de forsinkelser, der ville følge af undersøgelser i forhold til den ansvarlige medlemsstat eller høringer af en anden medlemsstat, mens forordning nr. 343/2003 betoner vigtigheden af, at der hurtigt træffes afgørelse om asylansøgninger. Sådanne undersøgelser er ikke begrundede, idet formålet med forordning nr. 343/2003 opnås, når en medlemsstat giver sin accept, dvs. når den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen, fastsættes.
Domstolens besvarelse
Spørgsmålet vedrører fortolkningen af forordning nr. 343/2003 og de rettigheder, som asylansøgere udleder af denne forordning, som udgør et af elementerne i det fælles europæiske asylsystem, som Den Europæiske Union har vedtaget.
I denne forbindelse bemærkes, at ifølge ordlyden af artikel 288, stk. 2, TEUF er en forordning almengyldig, ligesom den er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat. Den kan derfor på grund af selve sin karakter og funktion i det EU-retlige retskildesystem skabe rettigheder for private, som de nationale retter er forpligtet til at beskytte (dom af 10.10.1973, sag
34/73, Variola, Sml. s. 981
, præmis 8, af 17.9.2002, sag
C-253/00, Muñoz og Superior Fruiticola, Sml. I, s. 7289
, præmis 27, og af 14.7.2011, forenede sager
C-4/10 og C-27/10, Bureau national interprofessionnel du Cognac, Sml. I, s. 6131
, præmis 40).
Det skal undersøges, om bestemmelserne i kapitel III i forordning nr. 343/2003 faktisk tillægger asylansøgere rettigheder, som de nationale retter har pligt til at beskytte.
Indledningsvis bemærkes, at der i artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 343/2003 er fastsat en enkelt adgang til prøvelse. Denne bestemmelse fastsætter muligheden for asylansøgeren til at påklage eller til for en domstol at indbringe afgørelsen om ikke at behandle ansøgningen og at overføre ansøgeren til den ansvarlige medlemsstat. I direktiv 2005/85, der i kapitel V bl.a. beskriver klageprocedurerne i forbindelse med behandlingen af asylansøgninger, anføres det desuden i 29. betragtning, at direktivet ikke omhandler de procedurer, der er reguleret ved forordning nr. 343/2003.
Hvad angår rækkevidden af prøvelsen i artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 343/2003 skal denne forordning ikke alene fortolkes i forhold til bestemmelsernes ordlyd, men ligeledes på baggrund af dens almindelige opbygning, dens formål og den sammenhæng, hvori den indgår, bl.a. den udvikling, som den har undergået i tilknytning til det system, den er en del af.
I denne henseende bemærkes for det første, at det fælles europæiske asylsystem er blevet udformet i en kontekst, hvor det kan lægges til grund, at alle de deltagende stater, uanset om der er tale om medlemsstater eller tredjelande, overholder de grundlæggende rettigheder, herunder de rettigheder, som har deres grundlag i Genèvekonventionen og 1967-protokollen samt i EMRK, og at medlemsstaterne kan have gensidig tillid til hinanden i denne henseende (dommen i sagen N.S. m.fl., præmis 78).
Det er netop på grund af dette princip om gensidig tillid, at EU-lovgiver vedtog forordning nr. 343/2003 med henblik på at rationalisere behandlingen af asylansøgninger og undgå blokering af systemet på grund af en forpligtelse for staternes myndigheder til at behandle flere ansøgninger indgivet af den samme ansøger, øge retssikkerheden med hensyn til afgørelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen, og dermed undgå »forum shopping«, idet det overordnede formål hermed er at fremskynde behandlingen af ansøgningerne såvel i asylansøgernes som de deltagende staters interesse (dommen i sagen N.S. m.fl., præmis 79).
For det andet er de regler, der omhandler asylansøgninger, i høj grad blevet harmoniseret på EU-niveau, bl.a. senest med direktiv 2011/95 og direktiv 2013/32.
Heraf følger, at en asylansøger i vidt omfang vil få sin ansøgning behandlet efter de samme regler, uanset hvilken medlemsstat der i henhold til forordning nr. 343/2003 er ansvarlig for behandlingen af denne ansøgning.
Desuden udtrykker visse bestemmelser i forordning nr. 3443/2003 og nr. 1560/2003 EU-lovgivers hensigt – for så vidt angår fastlæggelsen af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning – om at skabe organisatoriske retningslinjer for forbindelserne mellem medlemsstaterne i lighed med Dublinkonventionen (jf. analogt domme af 13.6.2013, forenede sager C-671/11 – C-676/11, Unanimes m.fl., ECLI:EU:C:2013:388, præmis 28, og sag C-3/12, Syndicat OP 84, ECLI:EU:C:2013:389, præmis 29).
Artikel 3, stk. 2 (den såkaldte »suverænitetsklausul«), og artikel 15, stk. 1 (den humanitære klausul), i forordning nr. 343/2003 har således til formål at opretholde medlemsstaternes prærogativer med hensyn til udøvelse af retten til at give asyl, uafhængigt af, hvilken medlemsstat der ud fra kriterierne i denne forordning er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning. Hvad angår de fakultative bestemmelser indrømmer disse bestemmelser medlemsstater en vid skønsbeføjelse (jf. i denne retning dommen i sagen N.S. m.fl., præmis 65, og dom af 6.11.2012, sag C-245/11, K, ECLI:EU:C:2012:685, præmis 27).
Artikel 23 i forordning nr. 343/2003 gør det ligeledes muligt for medlemsstaterne indbyrdes og på bilateralt grundlag at fastlægge de administrative ordninger for den praktiske gennemførelse af denne forordning, som bl.a. kan vedrøre forenkling af procedurerne og nedbringelse af fristerne for fremsendelse og behandling af anmodninger om overtagelse og tilbagetagelse af asylansøgere. Artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 1560/2003 – nu artikel 37 i forordning nr. 604/2013 – fastsætter desuden, at hvis der er uenighed om anvendelsen af forordning nr. 343/2003, kan medlemsstaterne anvende en forligsprocedure, hvori der deltager medlemmer af et udvalg, der repræsenterer tre medlemsstater, som ikke er parter i sagen, men hvor det ikke er påkrævet, at asylansøgeren selv høres.
Endelig er et af hovedformålene med forordning nr. 343/2003, således som det fremgår af tredje og fjerde betragtning hertil, at indføre en klar og brugbar metode til hurtigt at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning for at sikre en effektiv adgang til procedurerne til fastsættelse af flygtningestatus og for ikke at bringe målet om en hurtig behandling af asylansøgninger i fare.
I den foreliggende sag er den anfægtede afgørelse den afgørelse, der blev truffet af den medlemsstat, hvor sagsøgeren i hovedsagens asylansøgning er indgivet, om ikke at behandle nævnte ansøgning og om at overføre denne person til en anden medlemsstat. Denne anden medlemsstat har accepteret at overtage sagsøgeren i hovedsagen i medfør af kriteriet i artikel 10, stk. 1, i kapitel III i forordning nr. 343/2003, nemlig som den medlemsstat, hvori sagsøgeren i hovedsagen først indrejste på Unionens område. I en sådan situation, hvor medlemsstaten har accepteret overtagelsen, og i betragtning af det i nærværende doms præmis 52 og 53 nævnte, kan asylansøgeren kun bestride valget af dette kriterium ved at påberåbe sig, at systemmæssige mangler ved asylproceduren og modtagelsesforholdene for asylansøgere i denne medlemsstat giver alvorlig grund til at antage, at ansøgeren vil blive udsat for en reel risiko for at blive undergivet umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4 (jf. i denne retning dommen i sagen N.S. m.fl., præmis 94 og 106, og dom af 14.11.2013, sag C-4/11, Puid, ECLI:EU:C:2013:740, præmis 30).
Som det imidlertid fremgår af de sagsakter, der er blevet fremlagt for Domstolen, er der imidlertid intet, som tyder på, at dette skulle være tilfældet i hovedsagen.
Henset til ovenstående bemærkninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 343/2003 skal fortolkes således, at i det tilfælde, hvor en medlemsstat har accepteret at overtage en asylansøger på grundlag af kriteriet i artikel 10, stk. 1, i nævnte forordning, dvs. som den medlemsstat, hvori asylansøgeren først indrejste på Unionens område, kan denne ansøger kun bestride valget af dette kriterium ved at påberåbe sig, at systemmæssige mangler ved asylproceduren og modtagelsesforholdene for asylansøgere i denne medlemsstat giver alvorlig grund til at antage, at den pågældende vil blive udsat for en reel risiko for at blive undergivet umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4.
Det andet og tredje spørgsmål
Da de to andre spørgsmål er blevet forelagt for det tilfælde, at asylansøgeren med føje kunne kræve prøvelse af fastlæggelsen af den medlemsstat, der var ansvarlig for dennes asylansøgning, er det ufornødent at besvare disse spørgsmål.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:

Artikel 19, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 343/2003 af 18. februar 2003 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne, skal fortolkes således, at i det tilfælde, hvor en medlemsstat har accepteret at overtage en asylansøger på grundlag af kriteriet i artikel 10, stk. 1, i nævnte forordning, dvs. som den medlemsstat, hvori asylansøgeren først indrejste på Unionens område, kan denne ansøger kun bestride valget af dette kriterium ved at påberåbe sig, at systemmæssige mangler ved asylproceduren og modtagelsesforholdene for asylansøgere i denne medlemsstat giver alvorlig grund til at antage, at den pågældende vil blive udsat for en reel risiko for at blive undergivet umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i artikel 4 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.