CELEX: 62012CJ0279
Predlog za sprejetje predhodne odločbe
Aarhuška konvencija
Direktiva 2003/4/ES
Dostop javnosti do informacij o okolju
Področje uporabe
Pojem ‚organ javne oblasti‘
Podjetja za kanalizacijo in oskrbo z vodo
Olastninjenje vodnega sektorja v Angliji in Walesu

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 2, točka 2, Direktive 2003/4/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2003 o dostopu javnosti do informacij o okolju in o razveljavitvi Direktive Sveta 90/313/EGS (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 7, str. 375).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Fish Legal in E. Shirley na eni strani ter Information Commissioner (informacijski pooblaščenec) in družbami United Utilities Water plc, Yorkshire Water Services Ltd in Southern Water Services Ltd (v nadaljevanju: zadevne družbe za oskrbo z vodo) na drugi strani, ker so zadnjenavedene zavrnile zahteve za dostop do nekaterih informacij o kanalizaciji in oskrbi z vodo, ki sta jih podali družba Fish Legal in E. Shirley.
Pravni okvir
Mednarodno pravo
V skladu s členom 2(2) Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, ki je bila v imenu Evropske skupnosti odobrena s Sklepom Sveta 2005/370/ES z dne 17. februarja 2005 (
UL L 124, str. 1
, v nadaljevanju: Aarhuška konvencija) pojem „organ javne oblasti“ pomeni:
„[…]
(a)
vlado na državni, regionalni in drugi ravni;
(b)
fizične ali pravne osebe, ki opravljajo javnoupravne naloge po notranji zakonodaji, vključno s posebnimi nalogami, dejavnostmi ali storitvami v zvezi z okoljem;
(c)
vse druge fizične ali pravne osebe, ki imajo javna pooblastila ali naloge ali opravljajo javne storitve v zvezi z okoljem pod nadzorom organa ali osebe iz pododstavka a) ali b);
(d)
institucije katere koli organizacije za regionalno gospodarsko povezovanje iz člena 17, ki je pogodbenica te konvencije.
Ta izraz pa ne vključuje organov ali institucij, kadar delujejo v sodni ali zakonodajni pristojnosti.“
Člen 4(1) te konvencije določa, da pogodbenice v skladu z nekaterimi izjemami in pogoji zagotovijo, da dajo organi javne oblasti v okviru nacionalne zakonodaje javnosti na voljo zahtevane okoljske informacije.
Pravo Unije
V uvodnih izjavah 1, 5, 8, 9 in 11 Direktive 2003/4 je navedeno:
„(1)
Povečan dostop javnosti do informacij o okolju in razširjanje teh informacij prispevata k boljši zavesti o okoljskih zadevah, svobodni izmenjavi mnenj, bolj učinkoviti udeležbi javnosti pri postopku odločanja o okoljskih zadevah in navsezadnje k boljšemu okolju.
[…]
(5)
[…] Določbe zakonodaje Skupnosti morajo biti skladne [z Aarhuško] konvencijo zaradi sklenitve le‑te s strani Evropske skupnosti.
[…]
(8)
Zagotoviti je treba, da bo imela vsaka fizična in pravna oseba pravico do dostopa do informacij o okolju, ki jih hranijo organi oblasti ali se hranijo za organe oblasti, ne da bi morala uveljaviti interes.
(9)
Prav tako je potrebno, da organi oblasti v čim širšem obsegu dajo na voljo in razširjajo informacije o okolju javnosti, zlasti z uporabo informacijskih in komunikacijskih tehnologij. Pri poročanju o tej direktivi in njenem pregledu je treba upoštevati prihodnji razvoj teh tehnologij.
[…]
(11)
Zaradi upoštevanja načela v členu 6 Pogodbe, da bi bilo treba zahteve glede varstva okolja vključiti v opredelitev in izvajanje politik in dejavnosti, je treba opredelitev organov oblasti razširiti, tako da bi vključevala vlado ali druge organe javne uprave na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni, ne glede na to, ali imajo posebne pristojnosti za okolje. Prav tako je treba razširiti opredelitev tako, da bi vključevala druge osebe ali organe, ki skladno z nacionalno zakonodajo opravljajo naloge javne uprave v zvezi z okoljem, ter druge osebe ali organe, ki delujejo pod njihovim nadzorom in imajo javne pristojnosti ali naloge v zvezi z okoljem.“
Člen 1 te direktive cilje določa tako:
„Cilji te direktive so:
(a)
zagotoviti pravico do dostopa do informacij o okolju, ki jih hranijo organi oblasti ali se hranijo za organe oblasti, ter določiti osnovne pogoje in praktične ukrepe za uresničevanje te pravice, in
(b)
zagotoviti, da so informacije o okolju postopno v vedno večji meri dostopne javnosti in se javno razširjajo, da se doseže kar najširša sistematična razpoložljivost in razširjanje informacij o okolju javnosti. V ta namen se zlasti pospešuje uporaba računalniške telekomunikacijske in/ali elektronske tehnologije, kolikor je na voljo.“
Člen 2, točka 2, navedene direktive pojem „organ oblasti“ določa tako:
„[…]
(a)
vlada ali drug organ javne uprave, vključno z javnimi svetovalnimi organi, na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni;
(b)
katera koli fizična ali pravna oseba, ki opravlja naloge javne uprave po nacionalni zakonodaji, vključno s posebnimi dolžnostmi, dejavnostmi ali storitvami v zvezi z okoljem, ter
(c)
katera koli fizična ali pravna oseba, ki ima javne pristojnosti ali naloge ali zagotavlja javne storitve v zvezi z okoljem, pod nadzorom organa ali osebe iz (a) ali (b).
Države članice lahko določijo, da ta opredelitev ne vključuje organov ali institucij, kolikor opravljajo zadeve iz sodne ali zakonodajne pristojnosti. Če njihove ustavne določbe na dan sprejetja te direktive ne predvidevajo postopka pregleda v smislu člena 6, lahko države članice navedene organe ali institucije izključijo iz te opredelitve.
[…]“
Člen 3(1) te direktive določa:
„Države članice zagotovijo, da so organi oblasti skladno z določbami te direktive dolžni dati na razpolago informacije o okolju, ki jih hranijo ali jih hranijo zanje, kateremu koli prosilcu na njegovo zahtevo, ne da bi moral uveljavljati interes.“
Pravo Združenega kraljestva
Zakonodaja o dostopu do informacij o okolju
Namen uredbe o informacijah o okolju iz leta 2004 (Environmental Information Regulations 2004, v nadaljevanju: EIR 2004) je prenos Direktive 2003/4 v nacionalno pravo.
Člen 2(2) te uredbe določa, da so:
„[…] ‚Organi javne oblasti‘ […]:
(a)
ministrstva;
(b)
kateri koli drug organ oblasti v smislu člena 3(1) [zakona o prostem dostopu do informacij iz leta 2000 (Freedom of Information Act 2000) […]];
(c)
kateri koli drug organ ali druga oseba, ki opravlja naloge javne uprave, ali
(d)
kateri koli drug organ ali druga oseba, ki je pod nadzorom osebe iz pododstavkov (a), (b) ali (c) in
(i)
ima javne pristojnosti v zvezi z okoljem;
(ii)
izvaja javne naloge v zvezi z okoljem;
ali
(iii)
zagotavlja javne storitve v zvezi z okoljem.“
V skladu s členoma 5 in 7 EIR 2004 je treba zahtevane informacije o okolju posredovati v roku 20 delovnih dni, ki ga lahko zadevni organ, če so izpolnjeni nekateri pogoji, podaljša do 40 dni.
V skladu s členom 50(1) zakona o prostem dostopu do informacij iz leta 2000, kakor je bil spremenjen s členom 18 EIR 2004, lahko vsaka zainteresirana stranka zahteva, naj Information Commissioner odloči, ali je zadevni organ oblasti njeno zahtevo za informacije obravnaval v skladu z zahtevami EIR 2004.
Zakonodaja o veljavni razdelitvi pravnih pristojnosti na področju oskrbe z vodo in kanalizacije v Angliji in Walesu
S sprejetjem zakona o oskrbi z vodo iz leta 1989 (Water Act 1989), s katerim je bil s 1. septembrom 1989 olastninjen sektor oskrbe z vodo in kanalizacijski sektor v Angliji in Walesu, so bile naloge, pooblastila, nepremičnine in drugo premoženje agencij za vode razdeljeni med National Rivers Authority (državni urad za reke), ki je z začetkom veljavnosti zakona o okolju iz leta 1995 (Environment Act 1995) postal Environment Agency (agencija za okolje), in družbe, ki kot gospodarska podjetja zagotavljajo oskrbo z vodo in kanalizacijo.
V skladu z veljavno zakonodajo, zlasti zakonom o vodnem sektorju iz leta 1991 (Water Industry Act 1991, v nadaljevanju: WIA 1991), kakor je bil spremenjen, je mogoče veljavno razdelitev pravnih pristojnosti na področju oskrbe z vodo in kanalizacije povzeti tako:
—
družbe za oskrbo z vodo kot podjetja za kanalizacijo (
sewerage undertaker
) in/ali podjetja za oskrbo z vodo (
water undertaker
) za posamezno območje Anglije in Walesa določi Water Services Regulatory Authority (OFWAT) (regulativni organ za storitve oskrbe z vodo). Ta organ je tudi sam ali v nekaterih okoliščinah skupaj s Secretary of State, ministrstvom, pristojnim za področje okolja, glavni pristojni organ za nadzor nad temi družbami;
—
zdaj je bilo deset družb določenih kot podjetja za oskrbo z vodo in za kanalizacijo (
water and sewerage companies
oziroma WASC) in dvanajst družb zgolj kot podjetja za oskrbo z vodo (
water only companies
oziroma WOCs), tako da na vsakem območju Anglije in Walesa bodisi eno podjetje zagotavlja oskrbo z vodo in kanalizacijo bodisi je eno podjetje odgovorno za oskrbo z vodo, drugo pa za kanalizacijo na zadevnem območju poleg oskrbe z vodo in kanalizacijo na drugem območju;
—
družbe za oskrbo z vodo so ustanovljene kot delniške družbe (
public limited company
) ali družbe z omejeno odgovornostjo (
limited company
). Vodi jih upravni odbor, ki je odgovoren delničarjem družbe, in posluje po običajnih poslovnih načelih, kot je določeno v njihovih aktih o ustanovitvi in statutih, z namenom ustvarjanja dobička, ki se razdeli delničarjem v obliki dividend, in omogočanja ponovnega vlaganja v podjetje;
—
navedene družbe morajo izpolnjevati več zakonskih dolžnosti v zvezi z vzdrževanjem in izboljšanjem infrastrukture ter oskrbo z vodo in/ali čiščenjem odpadne vode na posameznih območjih;
—
poleg tega imajo nekatere zakonite pristojnosti, med katerimi so predvsem razlastitvene pristojnosti, pravica do sprejetja podzakonskih aktov v zvezi z vodnimi potmi in območji, katerih lastnice so, pristojnost za izpuste voda, vključno v zasebne vodne poti, pravica naložiti prepovedi začasnega namakanja ali pristojnosti, da se pod strogimi pogoji odločijo nekaterim odjemalcem odtegniti oskrbo z vodo;
—
te dolžnosti in pristojnosti so določene v aktu o podelitvi koncesije vsake družbe, imenovanemu dovoljenje. To lahko vsebuje tudi druge pogoje, kot je, da zaračunavajo pristojbino v dobro Secretary of State. Zadnjenavedeno in/ali OFWAT zagotavljata spoštovanje pogojev iz dovoljenja. Zahtevati je mogoče, da družbe izvajajo nekatere dejavnosti in sprejemajo konkretne ukrepe. Dovoljenje je mogoče preklicati le na podlagi 25‑letnega odpovednega roka z navedbo razlogov. Spremeni ga lahko le OFWAT ob soglasju zadevne družbe ali po poročilu Competition Commission (komisija za varstvo konkurence);
—
pravna ureditev, ki velja za družbe za oskrbo z vodo, določa tudi možnost, da se jim naložijo finančne sankcije in da se zanje delno ne uporabijo običajne določbe o prenehanju družb;
—
družbe za oskrbo z vodo vsakih pet let predložijo načrt upravljanja premoženja, imenovan tudi poslovni načrt (
business plan
), v katerem za obdobje pet let podrobno določijo pričakovane rezultate in zlasti investicijske programe. V postopku posvetovanja se ti načrti dokončno sestavijo in OFWAT ob upoštevanju elementov investicijskih programov, ki jih šteje za ustrezne, določi najvišje zneske, ki jih družbe lahko zaračunajo svojim odjemalcem, da bi financirale razvojne načrte in zlasti predvidene investicije. Veljavni načrti zajemajo leta od 2010 do 2015.
Spora o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
Družba Fish Legal je pravna zastopnica Angling Trust, angleškega združenja ribičev, je neprofitna organizacija, katere cilj je, da se z vsemi pravnimi sredstvi bojuje proti onesnaževanju in drugim škodljivim vplivom na vodno okolje ter varstvo ribarjenja s trnkom in ribičev. Družba Fish Legal je v dopisu z dne 12. avgusta 2009 dve družbi za oskrbo z vodo, in sicer United Utilities Water plc in Yorkshire Water Services Ltd, zaprosila za informacije o izpustih, sanacijah in izlivih v primeru nesreče.
E. Shirley je avgusta 2009 poslala dopis drugi družbi, in sicer Southern Water Services Ltd, v katerem jo je prosila za informacije o zmogljivosti kanalizacijskega sistema za gradbeni projekt v njeni vasi, ki je v okrožju Kent.
Ker družba Fish Legal in E. Shirley od zadevnih družb za oskrbo z vodo nista prejeli zahtevanih informacij v rokih, določenih v EIR 2004, sta Information Commissioner poslali vsaka svojo pritožbo. Zadnjenavedeni je z odločbama, ki sta jima bili vročeni marca 2010, odločil, da zadevne družbe za oskrbo z vodo niso organi oblasti v smislu EIR 2004 in da zato o njunih pritožbah ni pristojen odločati.
Družba Fish Legal in E. Shirley sta zoper ti odločbi vložili pritožbo pri First‑tier Tribunal (General Regulatory Chambers, Information Rights), ki je prekinilo odločanje, dokler Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) ne izreče sodbe v vzorčni zadevi Smartsource proti Information Commissioner.
Po izreku sodbe z dne 23. novembra 2010 v zadevi Smartsource proti Information Commissioner (v nadaljevanju: sodba Smartsource) je First‑tier Tribunal (General Regulatory Chambers, Information Rights) pritožbi družbe Fish Legal in E. Shirley zavrnilo, predvsem ker zadevnih družb za oskrbo z vodo ni bilo mogoče opredeliti kot „organe javne oblasti“ v smislu EIR 2004.
Predložitveno sodišče, pri katerem sta družba Fish Legal in E. Shirley vložili pritožbo, navaja, da sta se zadnjenavedeni strinjali, da so zadevne družbe za oskrbo z vodo z različnima obvestiloma, pri čemer je bilo zadnje poslano aprila 2011, nazadnje odobrile dostop do vseh zahtevanih informacij.
Vendar to predložitveno sodišče šteje, da pravno vprašanje, ki je bilo postavljeno v okviru sporov o glavni stvari, in sicer ali so bile te družbe zavezane posredovati navedene informacije, ni bilo rešeno. Odgovor na to vprašanje pa naj bi bil nujen za odločanje o tem, ali so navedene družbe za oskrbo z vodo izpolnile svojo obveznost, da te informacije posredujejo v skladu z nacionalno zakonodajo in zlasti v rokih, ki so določeni. Navedeno vprašanje naj bi bilo upoštevno tudi v drugih postopkih, povezanih z družbami za oskrbo z vodo, ki so prekinjeni na prvi stopnji, in v zadevah, povezanih z dejavnostmi, ki niso oskrba z vodo.
Navedeno sodišče navaja, da družbi Fish Legal in E. Shirley menita, da je treba zadevne družbe za oskrbo z vodo opredeliti kot organe „javne oblasti“ v smislu člena 2, točka 2,(b) ali (c), Direktive 2003/4, ker opravljajo naloge javne uprave, in so v vsakem primeru pod nadzorom državnega organa.
Predložitveno sodišče navaja, da Information Commissioner zatrjuje nasprotno, pri čemer se v bistvu sklicuje na obrazložitev sodbe Smartsource. Prvič, ob uporabi večfunkcionalnega pristopa, ki ga predlaga ta sodba, naj družbe za oskrbo z vodo ne bi opravljale nalog javne uprave. Drugič, nadzor, pod katerim so družbe za oskrbo z vodo, naj bi bil nezadosten, ker naj bi se nanašal le na naloge, povezane z regulacijo. Pojem „nadzor“ pa naj bi se nanašal na oblast oziroma prisilo in pristojnost opredeliti ne le cilje, ki jih je treba doseči, ampak tudi sredstva, ki se morajo uporabiti za njihovo dosego.
Čeprav pristop iz sodbe Smartsource ni bil sprejet, Information Commissioner podredno zatrjuje, da bi bilo treba uporabiti kvečjemu „hibridno“ razlago člena 2, točka 2, Direktive 2003/4. V skladu s to razlago bi bilo treba družbe za oskrbo z vodo opredeliti kot „organe javne oblasti“ le v okviru opravljanja nalog, ki so jim naložene in ki jih je mogoče opredeliti kot „naloge javne uprave“ v smislu člena 2, točka 2(b), Direktive 2003/4.
Predložitveno sodišče je dodalo, da so zadevne družbe za oskrbo z vodo v bistvu zatrjevale, da je bilo v sodbi Smarsource pravilno odločeno, da te družbe niso „organi javne oblasti“. Da je zadevno nacionalno sodišče prišlo do take odločitve, naj bi upoštevalo več elementov, vključno z dokumentom, ki ga je leta 2000 objavila Ekonomska komisija Združenih narodov za Evropo, z naslovom „Aarhuška konvencija: navodila za izvajanje“ (v nadaljevanju: navodila za izvajanje Aarhuške konvencije), nekaterimi dejavniki v zvezi s statusom podjetij za oskrbo z vodo in ureditvijo vodnega sektorja v Angliji in Walesu.
Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) je v teh okoliščinah prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali je treba vprašanje, ali fizična ali pravna oseba ‚opravlja naloge javne uprave po nacionalni zakonodaji‘ [v smislu člena 2, točka 2(b), Direktive 2003/4], presojati izključno na podlagi nacionalnih predpisov in njihove razlage?
2.
Če je odgovor nikalen, katera merila prava Unije se lahko uporabijo oziroma jih ni treba uporabiti, da se ugotovi:
(a)
ali je zadevna naloga v bistvu ‚naloga javne uprave‘ in
(b)
ali je v skladu z nacionalnim pravom ta oseba dejansko pooblaščena za opravljanje te naloge?
3.
Kako je treba razumeti pojem osebe, ki je ‚pod nadzorom organa ali osebe iz člena 2(2)(a) ali (b)‘ [v smislu člena 2, točka 2(c), Direktive 2003/4]? Natančneje, katere vrste, oblike in stopnje je potrebni nadzor in katera merila je mogoče uporabiti za ugotavljanje obstoja tega nadzora?
4.
Ali je ‚izraz države‘ v smislu točke 20 (sodbe z dne 12. julija 1990 v zadevi Foster in drugi,
C-188/89, Recueil, str. I-3313
) nujno oseba, zajeta s členom 2, točka 2(c), Direktive 2003/4?
5.
Ali so dolžnosti osebe, ki je glede na nekatere svoje naloge, dolžnosti ali storitve zajeta s [členom 2, točka 2(b) ali (c), Direktive 2003/4], glede zagotavljanja informacij o okolju omejene na informacije, ki so pomembne za te naloge, dolžnosti ali storitve, ali pa se nanašajo na vse informacije o okolju, shranjene za kateri koli namen?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Dopustnost
Družbe za oskrbo z vodo trdijo, primarno, da predlog za sprejetje predhodne odločbe ni dopusten.
Zatrjujejo, da ker je ugotovljeno, da so prostovoljno posredovale vse informacije o okolju, ki sta jih zahtevali družba Fish Legal in E. Shirley, predložitveno sodišče ne odloča več o nobenem sporu. Zato naj bi Sodišče moralo odločiti, da so postala vprašanja povsem hipotetična, zaradi česar naj predlog za sprejetje predhodne odločbe ne bi bil utemeljen.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso postopek, uveden s členom 267 PDEU, instrument sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, s katerim prvo zagotavlja drugim razlago prava Unije, ki jo potrebujejo za rešitev obravnavanih sporov (glej zlasti sodbo z dne 6. junija 2013 v zadevi MA in drugi, C‑648/11, točka 36 in navedena sodna praksa).
Za vprašanja v zvezi z razlago prava Unije, ki jih nacionalna sodišča zastavijo v pravnem in dejanskem okviru, ki so ga pristojna opredeliti sama in katerega pravilnosti Sodišče ne preizkuša, velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko odločanje o predlogu nacionalnega sodišča za sprejetje predhodne odločbe zavrne samo, če je jasno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku v glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih elementov, ki so potrebni za to, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo uporabne odgovore (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo MA in drugi, točka 37 in navedena sodna praksa).
V obravnavani zadevi je iz predložitvene odločbe razvidno, da se predmet spora, o katerem odloča predložitveno sodišče, nanaša na ugovore družbe Fish Legal in E. Shirley zoper odločbi Information Commissioner, s katerima je ta ugotovil, da ker zadevnih družb za oskrbo z vodo ni mogoče opredeliti kot organe javne oblasti v smislu nacionalne ureditve, sprejete za prenos Direktive 2003/4, ni mogel odločiti o njunih pritožbah, da naj se ugotovi, da zahtevane informacije o okolju niso bile posredovane v rokih, ki so določeni v tej ureditvi.
Postavljena vprašanja se v bistvu nanašajo na vprašanje, ali je treba, in če je tako, pod katerimi pogoji, zadevne družbe za oskrbo z vodo opredeliti kot „organe javne oblasti“ v smislu člena 2, točka 2(b) ali (c), Direktive 2003/4.
Treba je torej ugotoviti, da tako kot je poudaril generalni pravobranilec v točkah od 55 do 63 sklepnih predlogov, odgovor na ta vprašanja ustreza objektivnim potrebam za rešitev spora, ki je bil predložen predložitvenemu sodišču,
Ob upoštevanju tega postavljena vprašanja niso hipotetična in je predlog za sprejetje predhodne odločbe torej dopusten.
Utemeljenost
Uvodne ugotovitve
Uvodoma je treba poudariti, da se je Evropska unija s pristopom k Aarhuški konvenciji zavezala, da bo na področju uporabe prava Unije načeloma zagotavljala dostop do informacij o okolju, ki jih hranijo javni organi ali se hranijo zanje (glej v tem smislu sodbi z dne 22. decembra 2010 v zadevi Ville de Lyon,
C-524/09, ZOdl., str. I-14115
, točka 36, in z dne 14. februarja 2012 v zadevi Flachglas Torgau, C‑204/09, točka 30).
Kot je navedeno v uvodni izjavi 5 Direktive 2003/4, je zakonodajalec Unije s sprejetjem te direktive želel zagotoviti usklajenost prava Unije s to konvencijo, zato da bi jo Skupnost lahko sklenila, s tem, da je predvidel splošen sistem, katerega namen je zagotoviti, da ima vsaka fizična in pravna oseba države članice pravico do dostopa do informacij o okolju, ki jih hranijo javni organi ali se zanje hranijo, ne da bi morala izkazati interes (zgoraj navedena sodba Flachglas Torgau, točka 31).
Iz tega izhaja, da je treba pri razlagi Direktive 2003/4 upoštevati besedilo in predmet Aarhuške konvencije, ki se namerava s to direktivo prenesti v pravo Unije (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Flachglas Torgau, točka 40).
Poleg tega je Sodišče že odločilo, da čeprav se navodila za izvajanje Aarhuške konvencije lahko štejejo za pojasnjevalni dokument, ki se lahko glede na okoliščine primera skupaj z drugimi upoštevnimi elementi upošteva pri razlagi te konvencije, pa analize v njem nikakor niso zavezujoče in nimajo normativnega obsega, ki pripada določbam Aarhuške konvencije (sodba z dne 16. februarja 2012 v zadevi Solvay in drugi, C‑182/10, točka 27).
Nazadnje je treba prav tako poudariti, da pravica do dostopa, ki je zagotovljena z Direktivo 2003/4, velja le, če zahtevane informacije spadajo v okvir določb glede dostopa javnosti, ki jih določa ta direktiva, kar med drugim pomeni, da morajo biti „informacije o okolju“ v smislu člena 2, točka 1, navedene direktive, kar mora preveriti predložitveno sodišče v postopku v glavni stvari (zgoraj navedena sodba Flachglas Torgau, točka 32).
Prvo in drugo vprašanje
Predložitveno sodišče želi v bistvu s prvima vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, izvedeti, na podlagi katerih pravil je mogoče opredeliti, ali so subjekti, kot so zadevne družbe za oskrbo z vodo, pravne osebe, ki opravljajo naloge javne uprave po nacionalni zakonodaji, v smislu člena 2, točka 2(b), Direktive 2003/4.
V skladu s členom 2, točka 2(b), Direktive 2003/4, določbo, ki je v bistvu enaka členu 2(2)(b) Aarhuške konvencije, pojem „organ javne oblasti“ zajema katere koli „fizične ali pravne osebe, ki opravljajo javnoupravne naloge po notranji zakonodaji, vključno s posebnimi nalogami, dejavnostmi ali storitvami v zvezi z okoljem“.
V skladu z ustaljeno sodno prakso tako zahteve po enotni uporabi prava Unije kot načelo enakosti zahtevajo, da se pojmi iz posameznih določb prava Unije, ki se za določitev njihovega pomena in obsega izrecno ne sklicujejo na pravo držav članic, v Uniji navadno razlagajo neodvisno in enotno, pri čemer se morata upoštevati kontekst te določbe in namen zadevne zakonodaje (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Flachglas Torgau, točka 37).
V obravnavani zadevi je treba najprej opredeliti, ali je treba besedno zvezo „po nacionalni zakonodaji“ pri razlagi pojma „organi javne oblasti“ razumeti kot izrecno sklicevanje na nacionalno pravo, v obravnavani zadevi pravo Združenega kraljestva.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da med francosko in angleško različico člena 2, točka 2(b), Direktive 2003/4 obstaja razlika, ki ustreza neskladju med tema jezikovnima različicama pri členu 2(2)(b) Aarhuške konvencije, ki spadata med verodostojne jezikovne različice te konvencije. V francoski različici člena 2, točka 2(b), Direktive 2003/4 se namreč besedna zveza „po nacionalni zakonodaji“ drži glagola „opravljati“, tako da se v tej različici za izraze v navedeni določbi ne šteje, da se v zvezi z definicijo pojma „organi javne oblasti“ izrecno sklicujejo na nacionalno zakonodajo. V angleški različici te določbe pa je, nasprotno, ta besedna zveza navedena za izrazom „naloge javne uprave“ in se zato ne nanaša na navedeni glagol.
V zvezi s tem je treba spomniti, da uvodna izjava 7 Direktive 2003/4 določa cilj preprečiti, da bi lahko razlike med veljavnimi predpisi v državah članicah glede dostopa do informacij o okolju, ki jih hranijo organi oblasti, ustvarile neenakost v Uniji glede dostopa do teh informacij ali glede pogojev konkurence. Ta cilj zahteva, da za opredelitev oseb, ki morajo javnosti odobriti dostop do informacij o okolju, veljajo enaki pogoji v vsej Uniji, tako da se pojem „naloge javne uprave“ v smislu člena 2, točka 2(b), Direktive 2003/4 ne spreminja glede na veljavno nacionalno pravo.
Ta razlaga ja podprta z navodili za izvajanje Aarhuške konvencije, v skladu s katerimi besedna zveza „po notranji zakonodaji“ pomeni, „da mora obstajati pravna podlaga za opravljanje nalog na podlagi točke (b)“, s tem da ta točka zajema „fizične ali pravne osebe, ki opravljajo javnoupravne naloge po notranji zakonodaji“. Tega ni mogoče izpodbijati zaradi dejstva, da je v navedenih navodilih dodano, da „kar razumemo kot naloge javne uprave, se lahko po nacionalni zakonodaji razlikuje od države do države“.
V teh okoliščinah, v nasprotju s trditvami Information Commissioner in zadevnih družb za oskrbo vode, podanimi na obravnavi, navedena besedna zveza, če bi jo bilo treba razlagati tako, da se nanaša na nujnost obstoja pravne podlage, ne bi bila odvečna, ker potrjuje, da mora opravljanje nalog javne uprave temeljiti na nacionalnem pravu.
Iz tega izhaja, da lahko samo subjekti, ki na podlagi posebne pravne podlage, opredeljene v veljavni nacionalni zakonodaji, opravljajo naloge javne uprave, spadajo v skupino javnih organov, na katere se nanaša člena 2, točka 2(b), Direktive 2003/4. Nasprotno, vprašanje, ali so naloge, ki so takim subjektom naložene na podlagi nacionalnega prava, „naloge javne uprave“ v smislu te določbe, je treba preučiti ob upoštevanju prava Unije in upoštevnih elementov razlage Aarhuške konvencije, ki omogočajo samostojno in enotno opredelitev navedenega pojma,
Drugič, v zvezi z merili, ki jih je treba upoštevati pri odločanju, ali naloge, ki jih zadevne osebe opravljajo po nacionalni zakonodaji, spadajo pod pojem „naloge javne uprave“ v smislu člena 2, točka 2(b), Direktive 2003/4, je Sodišče že navedlo, da je tako iz Aarhuške konvencije kot iz Direktive 2003/4 razvidno, da so njuni avtorji z „organi javne oblasti“ nameravali označiti upravne organe, ker morajo v državah članicah po navadi prav ti organi pri opravljanju svojih nalog hraniti informacije o okolju (zgoraj navedena sodba Flachglas Torgau, točka 40).
Poleg tega navodila za izvajanje Aarhuške konvencije pojasnjujejo, da gre za „naloge, ki jih po navadi opravljajo vladni organi, kot so opredeljeni po nacionalnem pravu“, ki pa se ne nanašajo nujno na področje okolja, saj je bilo to področje navedeno le kot primer nalog javne uprave.
Družbe, ki so z organizacijskega vidika upravni organi, zlasti tisti, ki so del javne uprave ali izvršilne oblasti države, ne glede na raven, so organi oblasti v smislu člena 2, točka 2(a), Direktive 2003/4. Ta, prva skupina vključuje vse pravne osebe javnega prava, ki so jih ustanovile države in o prenehanju katerih lahko odloči le sodišče.
Druga vrsta organov oblasti, ki so opredeljeni v členu 2, točka 2(b), te direktive, se nanaša na upravne organe, opredeljene funkcionalno, in sicer subjekte, ne glede na to, ali so pravne osebe javnega ali zasebnega prava, ki jim je na podlagi pravne ureditve, ki velja zanje, naloženo, naj opravijo storitve v javnem interesu, med drugim na področju okolja, in imajo zato posebne pristojnosti, ki presegajo pristojnosti, izhajajoče iz običajnih pravil, ki se uporabljajo pri odnosih med posamezniki.
V obravnavani zadevi ni sporno, da je zadevnim družbam za oskrbo z vodo na podlagi upoštevnega nacionalnega prava, predvsem WIA 1991, naloženo opravljanje storitev v javnem interesu, in sicer vzdrževanje in razvoj infrastrukture voda in kanalizacijskih sistemov za odvajanje odpadne vode, dejavnosti, v zvezi s katerimi je treba, kot je opozorila Evropska komisija, na področju okolja spoštovati več direktiv v zvezi z varstvom voda.
Iz elementov, predloženih predložitvenemu sodišču, je razvidno, da imajo na podlagi upoštevnega nacionalnega prava navedene družbe za izpolnitev dejavnosti in dobavo storitev nekatere pristojnosti, med katerimi so razlastitvena pristojnost, pravica do sprejetja podzakonskih aktov v zvezi z vodnimi potmi in območji, katerih lastnice so, v nekaterih okoliščinah pristojnost za izlivanje voda, tudi v zasebne vodotoke, pravico naložiti prepoved začasnega namakanja ali pristojnosti in pristojnost, da se pod strogimi pogoji odločijo nekaterim odjemalcem odtegniti oskrbo z vodo.
Predložitveno sodišče mora odločiti, ali je mogoče te pravice in pristojnosti, ki so priznane zadevnim družbam za oskrbo z vodo, ob upoštevanju posameznih pravil, ki veljajo zanje v upoštevni nacionalni zakonodaji, opredeliti kot posebne pristojnosti.
Ob upoštevanju zgoraj navedenega je treba na prvo in drugo postavljeno vprašanje odgovoriti tako, da je treba, zato da bi lahko opredelili, ali so subjekti, kot so družbe za oskrbo z vodo, pravne osebe, ki opravljajo „naloge javne uprave“ po nacionalni zakonodaji, v smislu člena 2, točka 2(b), Direktive 2003/4, preučiti, ali imajo ti subjekti na podlagi upoštevnega nacionalnega prava posebne pristojnosti, ki presegajo pristojnosti, izhajajoče iz običajnih pravil, ki se uporabljajo pri odnosih med posamezniki.
Tretje in četrto vprašanje
Predložitveno sodišče želi s tretjim in četrtim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu izvedeti, na podlagi katerih pravil je mogoče opredeliti, ali so subjekti, kot so zadevne družbe za oskrbo z vodo, v zvezi s katerimi ni sporno, da zagotavljajo javne storitve v zvezi z okoljem, pod nadzorom organa ali osebe iz člena 2, točka 2(a) ali (b), Direktive 2003/4, tako da bi morale biti opredeljene kot „organ oblasti“ na podlagi člena 2, točka 2(c), te direktive.
V obravnavani zadevi se postavlja vprašanje, ali obstoj ureditve, kot je WIA 1991, ker določa, da nadzor nad zadevnimi družbami za oskrbo z vodo opravljata Secretary of State in OFWT, organa, v zvezi s katerima ni sporno, da sta organa oblasti iz člena 2, točka 2(a), Direktive 2003/4, pomeni, da so te družbe pod nadzorom navedenih organov v smislu člena 2, točka 2(c), te direktive.
Information Commissioner, zadevne družbe za oskrbo z vodo in vlada Združenega kraljestva v pisnih stališčih zatrjujejo, da dejstvo, da za zadevne družbe za oskrbo z vodo velja sicer relativno stroga regulativna ureditev, ne pomeni, da so „pod nadzorom“ v smislu člena 2, točka 2(c), Direktive 2003/4. Zatrjujejo, da tako kot naj bi Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) poudarilo v sodbi Smartsource, med t. i. regulativno ureditvijo, ki zajema samo pristojnost regulatornega organa, da določi cilje, ki jih mora uresničevati regulirani subjekt, in t. i. nadzorno ureditvijo, ki poleg tega regulatornemu organu omogoča, da določi način, kako mora zadevni subjekt te cilje uresničevati, obstaja bistvena razlika.
V zvezi s tem navodila za izvajanje Aarhuške konvencije določajo, da čeprav se člen 2(2)(c) Aarhuške konvencije, določba, ki je v bistvu enaka členu 2, točka 2(c), Direktive 2003/4, nanaša na „najmanjše število“ subjektov, „ki so v lasti države“, se točka (c) navedenega člena 2(2) lahko „[p]oleg tega […] nanaša na organe, ki zagotavljajo javne storitve v zvezi z okoljem, pod regulativnim nadzorom“.
Predložitveno sodišče v zvezi s tem pojmom „nadzor“ v okviru četrtega vprašanja sprašuje, kako pomembna je sodba High Court of Justice (Anglija in Wales) (Združeno kraljestvo) v zadevi Griffin proti West Water Services Ltd, na katero se v okviru člena 2(2)(c) te konvencije sklicujejo tudi navodila za izvajanje Aarhuške konvencije.
V tej sodbi je bilo predvsem odločeno, da se merilo v zvezi z nadzorom iz točke 20 zgoraj navedene sodbe Foster in drugi ne bi smelo upoštevati tako, da ne bi zajemalo regulativne ureditve, kot je določena z WIA 1991, in da ta ureditev izpolnjuje navedeno merilo nadzora, tako da se je mogoče, ker so bila druga merila prav tako izpolnjena, sklicevati na Direktivo Sveta 75/129/EGS z dne 17. februarja 1975 o približevanju zakonodaje držav članic v zvezi s kolektivnim odpuščanjem (
UL L 48, str. 29
) proti družbam za oskrbo z vodo, ki so kot „izraz države“ vpletene v ta postopek v glavni stvari.
V teh okoliščinah predložitveno sodišče posebej sprašuje, ali je družba za oskrbo z vodo kot „izraz države“ nujno pravna oseba, ki je zajeta s členom 2, točka 2(c), Direktive 2003/4.
V zvezi s tem je mogoče ugotovitev nadzora pri uporabi meril, določenih v točki 20 zgoraj navedene sodbe Foster in drugi, šteti za pokazatelja, da so izpolnjeni pogoji nadzora iz člena 2, točka 2(c), Direktive 2003/4, ker se v obeh okoliščinah s pojmom nadzora želi prikazati koncept „države“ v širšem smislu, ki je najprimernejši za uresničevanje cilja zadevne ureditve.
Natančen pomen pojma nadzora iz člena 2, točka 2(c), Direktive 2003/4 pa je treba iskati tudi ob upoštevanju ciljev te direktive.
Iz člena 1(a) in (b) navedene direktive je razvidno, da je njen cilj zagotoviti pravico do dostopa do informacij o okolju, ki jih hranijo organi oblasti ali se hranijo za organe oblasti, določiti osnovne pogoje in praktične ukrepe za uresničevanje te pravice ter doseči kar najširšo sistematično razpoložljivost in razširjanje informacij o okolju javnosti.
Tako je pri opredeljevanju treh vrst organov oblasti namen člena 2, točka 2, Direktive 2003/4 zajeti vrsto subjektov, za katere je treba ne glede na njihovo pravno obliko šteti, da so subjekti, ki jih je država pooblastila, da delujejo v njenem imenu, ali da so subjekti, ki so pod nadzorom države.
Ti dejavniki vodijo do razlage pojma „nadzor“ v smislu člena 2, točka 2(c), Direktive 2003/4, v skladu s katero ta tretja preostala vrsta organov oblasti zajema vse subjekte, ki ne določajo resnično avtonomno načina, kako opravljajo naloge na področju okolja, za katere so odgovorni, ker lahko organ oblasti, ki je zajet s členom 2, točka 2(a) ali (b), te direktive, odločilno vpliva na delovanje tega subjekta na navedenem področju.
Način, kako lahko tak organ oblasti v skladu s pristojnostmi, ki jih ima na podlagi nacionalne zakonodaje, odločilno vpliva, v zvezi s tem ni pomemben. Med drugim je lahko v obliki pristojnosti za izdajo navodil za zadevne subjekte, uveljavljanja pravic delničarjev, pristojnosti za prekinitev, naknadnega preklica oziroma pogojevanja izdaje odločb s strani teh subjektov s predhodno izdajo dovoljenj, pristojnosti imenovati ali odpoklicati člane njihove uprave oziroma večine njih, delne ali popolne zavrnitve financiranja navedenih subjektov, ki bi ogrozila njihov obstoj.
Samo dejstvo, da je zadevni subjekt, tako kot zadevne družbe za oskrbo z vodo, gospodarska družba, za katero velja posebna regulativna ureditev za zadevni sektor, ne izključuje nadzora v smislu člena 2, točka 2(c), Direktive 2003/4, če so pogoji, določeni v točki 68 te sodbe, v primeru tega subjekta izpolnjeni.
Če zadevna ureditev zajema posebno podroben pravni okvir, ki določa celoto pravil, ki opredeljujejo način, kako morajo te družbe izvajati javne naloge, povezane z okoljskim upravljanjem, ki jim je bilo zaupano, in ki, po potrebi, zajema upravni nadzor, katerega namen je zagotoviti, da se ta pravila v bistvu spoštujejo, po potrebi z naložitvijo denarne kazni ali izrekom globe, lahko iz tega izhaja, da ti subjekti v razmerju do države niso resnično avtonomni, čeprav zadenjenavedena ni več pristojna, da po olastninjenju zadevnega sektorja določa njihovo tekoče upravljanje.
Predložitveno sodišče mora preveriti, ali v postopkih v glavni stvari ureditev, določena z WIA 1991, pomeni, da zadevne družbe za oskrbo z vodo niso resnično avtonomne v razmerju do nadzornih organov, in sicer OFWAT in Secretary of State.
Ob upoštevanju zgoraj navedenega je treba na tretje in četrto postavljeno vprašanje odgovoriti tako, da so podjetja, kot so zadevne družbe za oskrbo z vodo, ki zagotavljajo javne storitve v zvezi z okoljem, pod nadzorom organa ali osebe iz člena 2, točka 2(a) ali (b), Direktive 2003/4, tako da bi morale biti opredeljene kot „organ oblasti“ v smislu člena 2, točka 2(c), te direktive, če ta podjetja ne določajo resnično avtonomno načina, kako opravljajo te storitve, ker lahko organ oblasti, ki je zajet s členom 2, točka 2(a) ali (b), navedene direktive, odločilno vpliva na delovanje navedenih podjetij na področju okolja.
Peto vprašanje
Predložitveno sodišče s petim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 2, točka 2(b) in (c), Direktive 2003/4 razlagati tako, da kadar oseba spada na področje uporabe te določbe na podlagi ene od svojih funkcij, nalog ali storitev, ta oseba pomeni javni organ le glede informacij o okolju, ki jih hranijo v okviru teh nalog, odgovornosti in storitev.
Možnost take hibridne razlage pojma organ oblasti je napredovala v okviru nacionalnega postopka, ki je vodil do sprejetja sodbe Smartsource. V okviru tega je bilo predvsem poudarjeno, da če bi morale družbe za oskrbo z vodo spadati na področje člena 2, točka 2(b), Direktive 2003/4, ker opravljajo nekatere naloge javne uprave, bi bilo mogoče to določbo razlagati tako, da bi bile navedene družbe zavezane posredovati le informacije o okolju, ki jih hranijo pri opravljanju svojih nalog.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da poleg dejstva, da bi lahko hibridna razlaga pojma organ oblasti povzročila negotovosti in velike praktične težave pri učinkovitem izvajanju Direktive 2003/4, tega pristopa besedilo oziroma zgradba te direktive oziroma Aarhuške konvencije ne podpirajo.
Nasprotno, tak pristop naj bi bil glede ureditve področja uporabe dostopa, ki ga določata, katerega cilj je kar najširša sistematična razpoložljivost in razširjanje informacij o okolju v javnosti, ki jih hranijo organi oblasti ali se hranijo zanje, v nasprotju s temelji tako navedene direktive kot Aarhuške konvencije.
Kot je namreč razvidno iz člena 3(1) Direktive 2003/4, osrednje določbe te direktive, ki je v bistvu enaka členu 4(1) Aarhuške konvencije, mora subjekt, če je opredeljen kot organ oblasti v smislu ene od treh vrst iz člena 2, točka 2, navedene direktive, vsakemu prosilcu posredovati vse informacije o okolju, ki spadajo v eno od šestih vrst informacij, določenih v navedenem členu 2, točka 1, ki jih hrani ali ki se hranijo zanj, razen če zahteva spada v eno od odstopanj, določenih v členu 4 te direktive.
Tako je treba osebe iz člena 2, točka 2(b), Direktive 2003/4, kot je navedel generalni pravobranilec v točkah 116 in 118 sklepnih predlogov, za namene te direktive šteti za organe oblasti glede vseh informacij o okolju, ki jih hranijo.
Poleg tega je, kot je razvidno iz točke 73 te sodbe, v posebnih okoliščinah člena 2, točka 2(c), Direktive 2003/4 mogoče gospodarske družbe, kot so družbe za oskrbo z vodo, šteti za organe oblasti na podlagi navedene določbe le, če opravljajo naloge javne uprave na področju okolja, so pod nadzorom organa ali osebe iz člena 2, točka 2(a) ali (b), Direktive 2003/4.
Iz tega je razvidno, da so take družbe zavezane posredovati samo informacije o okolju, ki jih hranijo v okviru opravljanja teh nalog javne uprave.
Nasprotno, kot je v bistvu navedel generalni pravobranilec v točki 121 sklepnih predlogov, te družbe niso zavezane k posredovanju informacij o okolju, če ni sporno, da se te ne nanašajo na opravljanje navedenih nalog javne uprave. V primeru dvoma je treba zadevne informacije posredovati.
Ob upoštevanju tega je treba na peto postavljeno vprašanje odgovoriti tako, da je treba člen 2, točka 2(b), Direktive 2003/4 razlagati tako, da se oseba, ki je zajeta s to določbo, šteje za organ oblasti glede vseh informacij o okolju, ki jih hrani. Gospodarske družbe, kot so družbe za oskrbo z vodo, ki jih je mogoče šteti za organe oblasti na podlagi člena 2, točka 2(c), navedene direktive le, če so, ko opravljajo naloge javne uprave na področju okolja, pod nadzorom organa ali osebe, ki spada na področje uporabe člena 2, točka 2(a) ali (b), te direktive, niso zavezane posredovati informacij o okolju, če ni sporno, da se te ne nanašajo na opravljanje takih nalog.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

1.
Da bi opredelili, ali je mogoče subjekte, kot so družbe United Utilities Water plc, Yorkshire Water Services Ltd in Southern Water Services Ltd, opredeliti kot pravne osebe, ki opravljajo „naloge javne uprave“ po nacionalni zakonodaji, v smislu člena 2, točka 2(b), Direktive 2003/4/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2003 o dostopu javnosti do informacij o okolju in o razveljavitvi Direktive Sveta 90/313/EGS, je treba preveriti, ali so tem osebam na podlagi nacionalnega prava, ki velja zanje, naložene posebne pristojnosti, ki presegajo pristojnosti, ki izhajajo iz običajnih pravil, ki se uporabljajo pri odnosih med posamezniki.

2.
Podjetja, kot so United Utilities Water plc, Yorkshire Water Services Ltd in Southern Water Services Ltd, ki zagotavljajo javne storitve v zvezi z okoljem, so pod nadzorom organa ali osebe iz člena 2, točka 2(a) ali (b), Direktive 2003/4, tako da bi morala biti opredeljena kot „organ oblasti“ na podlagi člena 2, točka 2(c), te direktive, če ta podjetja ne določajo resnično avtonomno načina, kako opravljajo te storitve, ker lahko organ oblasti, ki je zajet s členom 2, točka 2(a) ali (b), navedene direktive, odločilno vpliva na delovanje navedenih podjetij na področju okolja.

3.
Člen 2, točka 2(b), Direktive 2003/4 je treba razlagati tako, da se oseba, ki je zajeta s to določbo, šteje za organ oblasti glede vseh informacij o okolju, ki jih hrani. Gospodarske družbe, kot so družbe za oskrbo z vodo, ki jih je mogoče šteti za organe oblasti na podlagi člena 2, točka 2(c), navedene direktive le, če so, ko opravljajo naloge javne uprave na področju okolja, pod nadzorom organa ali osebe, ki spada na področje uporabe člena 2, točka 2(a) ali (b), te direktive, niso zavezane posredovati informacij o okolju, če ni sporno, da se te ne nanašajo na opravljanje takih nalog.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.