CELEX: 62012CJ0129
Regionalstøtteordning
investeringer i forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter
Kommissionens beslutning
uforenelighed med det indre marked
ophævelse af den uforenelige støtte
det tidspunkt, hvor støtten er ydet
princippet om beskyttelse af den berettigede forventning

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 2 i Kommissionens beslutning 1999/183/EF af 20. maj 1998 om statsstøtte til forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter, som påtænkes ydet i Tyskland på grundlag af eksisterende regionale støtteordninger (
EFT 1999 L 60, s. 61
).
Anmodningen er indgivet under en sag mellem Magdeburger Mühlenwerke GmbH (herefter »Magdeburger Mühlenwerke«) og Finanzamt Magdeburg (herefter »Finanzamt«) vedrørende sidstnævntes afslag på at tage visse investeringer i møllerier i betragtning ved beregningen af investeringsstøtten.
Retsforskrifter
EU-retten
I Kommissionens beslutning 94/173/EØF af 22. marts 1994 om fastlæggelse af udvælgelseskriterier for investeringer vedrørende forbedring af vilkårene for forarbejdning og afsætning af landbrugs- og skovbrugsprodukter og om ophævelse af beslutning 90/342/EØF (
EFT L 79, s. 29
) er fastsat i bilagets punkt 2.1, første led:
»2.1.
Korn og ris (med undtagelse af frø). Følgende investeringer udelukkes:
—
investeringer vedrørende […] møller(ier) […]«
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber vedtog i 1995 rammebestemmelserne for statsstøtte til investeringer i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter (
EFT 1996 C 29, s. 4
, herefter »rammebestemmelserne for landbrug«). Ved skrivelse nr. SG (95) D/13086 af 20. oktober 1995 fremsendte Kommissionen disse rammebestemmelser til medlemsstaterne.
Kommissionen præciserede bl.a. i punkt 3, litra b), i disse rammebestemmelser for landbrug, at »statsstøtte, der ydes i forbindelse med investeringer […], som er ubetinget udelukket under punkt 2 i [bilaget til beslutning 94/173], [kan] ikke betragtes som forenelige med fællesmarkedet«. Det fremgår desuden af punkt 3, litra b), at det navnlig vedrører støtte, der er tildelt inden for rammerne af en regionalstøtteordning.
Den dispositive del i beslutning 1999/183 bestemmer bl.a.:
»
Artikel 1
Tysklands nationale regionale støtteordninger er uforenelige med fællesmarkedet […], for så vidt som de ikke er i overensstemmelse med EF-rammebestemmelserne og foranstaltningerne for statsstøtte til investeringer i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter, der blev meddelt [Forbundsrepublikken Tyskland] ved skrivelse [nr. SG (95) D/13086] af 20. oktober 1995.
Artikel 2
Senest to måneder efter datoen for meddelelsen af denne beslutning skal [Forbundsrepublikken Tyskland] ændre og om nødvendigt ophæve bestående støtteordninger for at sikre, at de er forenelige med fællesmarkedet. I overensstemmelse med punkt 3, litra b), i de i artikel 1 nævnte rammebestemmelser sikrer [Forbundsrepublikken Tyskland] navnlig, at:
1)
der ikke ydes statsstøtte til investeringer i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter i forbindelse med de investeringer […], som er ubetinget udelukket under punkt 2 i [bilaget til beslutning 94/173/EF]
[…]
Artikel 3
[Forbundsrepublikken Tyskland] underretter senest to måneder efter dagen for meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om de foranstaltninger, [Forbundsrepublikken Tyskland] har truffet for at efterkomme beslutningen.«
[…]
Tysk ret
I henhold til loven om investeringstilskud (Investitionszulagengesetz) af 22. januar 1996, hvis formål var fremskyndelse eller intensivering af de private virksomheders investeringsaktiviteter i den støtteberettigede region, nemlig delstaten Berlin og de nye delstater, skulle der udbetales et investeringstilskud i form af statsstøtte til de afgiftspligtige, der havde gennemført bestemte investeringer i deres virksomhed.
§ 2, første punktum, i loven om investeringstilskud har følgende ordlyd:
»Der kan ydes støtte til investeringer i erhvervelse og fremstilling af nyt afskrivningsberettiget løsøre, der mindst tre år efter deres erhvervelse eller fremstilling
1)
indgår i en virksomheds eller bedrifts anlægsaktiver i den støtteberettigede region
2)
forbliver i en bedrift i den støtteberettigede region, og
3)
hvoraf der hvert år højst er anvendt 10% til private formål.«
I § 2, andet punktum, i loven om investeringstilskud opregnes de investeringer, hvortil der ikke kan ydes investeringstilskud. Ifølge denne forskrifts nr. 4, der er indsat ved lov af 1999 om skattelettelser (Steuerentlastungsgesetz 1999) af 19. december 1998, der trådte i kraft den 1. december 1998, ydes der bl.a. ikke støtte til følgende:
»4)
de goder, som den pågældende har erhvervet […] efter den 2. september 1998, og som er nævnt […] i punkt 2 i bilaget til [beslutning 94/173] […]«
§ 3, nr. 4), i loven om investeringstilskud bestemmer:
»Der kan ydes støtte til investeringer, når modtageren:
4)   har påbegyndt dem efter den 30. juni 1994 og har afsluttet dem inden den 1. januar 1999, og der er tale om investeringer i forarbejdningsvirksomheder […]«
§ 3, fjerde og femte punktum, i loven om investeringstilskud præciserer:
»Investeringerne skal betragtes som afsluttede på det tidspunkt, hvor goderne er erhvervet […]. Investeringerne skal betragtes som påbegyndt på det tidspunkt, hvor goderne er bestilt […]«
§ 4, første punktum, i loven om investeringstilskud bestemmer:
»Grundlaget for beregningen af investeringstilskuddet er summen af anskaffelsesomkostningerne […] ved de investeringer, der er ydet støtte til, og som er afsluttede i løbet af regnskabsåret.«
§ 6, stk. 1, i loven om investeringstilskud fastsætter, at »ansøgningen om investeringstilskud skal indgives inden den 30. september i det kalenderår, der følger det regnskabsår, hvor investeringerne er afsluttede«.
I artikel 9a i bekendtgørelsen til gennemførelse af lov om indkomstskat (Einkommensteuer-Durchführungsverordnung) defineres anskaffelsesåret som »leveringsåret«.
Ifølge Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt fremgår det af retspraksis fra Bundesfinanzhof (forbundsskattedomstolen), at leveringsdatoen skal betragtes som det tidspunkt, hvor godet vil kunne tages i drift i erhververens virksomhed.
Baggrunden for tvisten og det præjudicielle spørgsmål
Loven af 22. januar 1996 om investeringstilskud indeholdt ikke oprindeligt begrænsninger for investeringerne i landbrugssektoren, idet den tyske forbundsregering betragtede rammebestemmelserne for landbrug som en henstilling, den ikke var bundet af.
Det fremgår af sagsakterne, at Forbundsrepublikken Tyskland den 31. maj 1995 underrettede Kommissionen om lov af 22. januar 1996 om investeringstilskud i henhold til artikel 88, stk. 3, EF. Kommissionen undersøgte loven i forbindelse med sagerne N494/A/95 og N710/C/95 og godkendte den ved beslutning af 29. november 1995, hvoraf det fremgik, at anvendelsen af denne støtteordning skulle overholde de gældende fællesskabsbestemmelser, navnlig om landbrug.
Ved rammebestemmelserne for landbrug opfordrede Kommissionen medlemsstaterne til inden for en frist på to måneder at bekræfte, at de senest fra den 1. januar 1996 ville efterkomme de pågældende rammebestemmelser ved at ændre deres eksisterende støtteordninger. Kommissionen forbeholdt sig ret til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF, hvis dette ikke blev bekræftet. Forbundsrepublikken Tyskland efterkom ikke denne anmodning.
Kommissionen besluttede således den 12. juni 1996 at indlede den formelle undersøgelsesprocedure over for de regionale støtteordninger i sektoren for forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter i Tyskland. Denne beslutning blev offentliggjort i
De Europæiske Fællesskabers Tidende
den 5. februar 1997 (
EFT C 36, s. 13
).
Denne procedure blev afsluttet den 20. maj 1998 med vedtagelsen på denne dato af beslutning 1999/183, som blev meddelt Forbundsrepublikken Tyskland den 2. juli 1998.
Ved skrivelse af 18. september 1998, der blev offentliggjort den 28. september 1998 i
Bundessteuerblatt
(herefter »BStBl«), underrettede det tyske forbundsfinansministerium de øverste instanser på det finansielle område i delstaterne om, at der ikke længere kunne ydes statsstøtte fra den 3. september 1998, bl.a. for så vidt angår de investeringer, der er nævnt i punkt 2 i bilaget til beslutning 94/173, og anførte, at der i denne forbindelse kunne forventes en ændring af loven om investeringstilskud (herefter »skrivelsen af 18. september 1998«).
Ved loven af 1999 om skattelettelser foretog den tyske lovgiver den ændring af loven af 22. januar 1996 om investeringstilskud, der er anført i denne doms præmis 9.
Den 10. september 1999 ansøgte Magdeburger Mühlenwerke, der driver et mølleri i de nye delstater, om et investeringstilskud på ca. 5,9 mio. DEM for investeringer i 1998.
Finanzamt fandt imidlertid, at de investeringer, der var berettigede til at modtage støtte, alene havde en værdi af 1,9 mio. DEM. Finanzamt afviste således i henhold til artikel 2, andet punktum, nr. 4), i loven om investeringstilskud at tage de investeringer, hvor den bindende investeringsbeslutning var blevet truffet senest den 2. september 1998, men hvor leveringen først skete efter denne dato, i betragtning ved beregningen af investeringsstøtten.
Den 26. september 2001 anlagde Magdeburger Mühlenwerke sag til prøvelse af denne afgørelse ved Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt og gjorde gældende, at indsættelse af artikel 2, stk. 2, nr. 4), i loven om investeringstilskud tilsidesatte det forfatningsretlige forbud mod tilbagevirkende kraft.
Magdeburger Mühlenwerke gjorde navnlig gældende, at den tilbagevirkende kraft af artikel 2, andet punktum, nr. 4), i loven om investeringstilskud havde krænket selskabets berettigede forventning, idet de krav, på grundlag af hvilke støtten er tildelt, for det første skaber en berettiget forventning hos ansøgeren om støtte fra det tidspunkt, hvor investeringsbeslutningen blev truffet. Beslutningen blev imidlertid truffet inden den 3. september 1998, og den tyske lovgiver har ikke indføjet noget forbehold i bestemmelsen i henhold til EU-retten eller skabt en overgangsordning for de investeringer, der allerede er foretaget.
For det andet kunne dette selskab tidligst den 28. september 1998 blive oplyst om, at det var umuligt at opnå investeringstilskud, dvs. tidspunktet for offentliggørelsen i BStBl af skrivelsen af 18. september 1998 og efter en passende frist til at gøre sig bekendt hermed.
Finanzamt gjorde ved den forelæggende ret gældende, at beslutning 94/173 blev offentliggjort i
De Europæiske Fællesskabers Tidende
den 23. marts 1994 og siden har været tilgængelig for alle, således at støtteansøgere fra denne dato ikke længere har kunnet nyde beskyttelse af en berettiget forventning.
Den 20. december 2007 besluttede Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt at udsætte sagen og forelægge Bundesverfassungsgericht spørgsmålet om, hvorvidt artikel, 2, stk. 2, nr. 4), i loven af 22. januar 1996 om investeringstilskud var forenelig med det forfatningsretlige forbud mod tilbagevirkende kraft. Finanzgericht præciserede i denne forbindelse, at når den omtvistede ændring af loven af 22. januar 1996 om investeringstilskud ligeledes finder anvendelse på de bindende investeringsbeslutninger, der er truffet af investoren inden den nye lovgivning træder i kraft, har denne ændring i henhold til tysk retspraksis og litteratur tilbagevirkende kraft.
Ifølge Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt bør støtten anses for at være ydet på det tidspunkt, hvor den bindende investeringsbeslutning er truffet. Når den nationale støtteordning har foranlediget en investor til at træffe investeringsbeslutningen, har den nemlig en tilskyndelsesvirkning. Denne fortolkning støttes desuden af ordlyden af beslutning 1999/183, der fastsætter en frist for at efterkomme beslutningen. Artikel 2 i beslutning 1999/183 bør ligeledes fortolkes på grundlag af princippet om den berettigede forventning.
Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt fandt i denne forbindelse, at Kommissionen – for at beskytte den berettigede forventning – ved beslutning 1999/183 havde godkendt en overgangsordning for de bindende investeringsbeslutninger, der var afsluttet inden offentliggørelsen af den nævnte beslutning. Da Forbundsrepublikken Tyskland havde haft mulighed for at indføre en overgangsordning og havde valgt at ændre loven om investeringstilskud med tilbagevirkende kraft, kunne den anfægtede lovændring således ikke være begrundet i almene hensyn.
Bundesverfassungsgericht afviste ved kendelse af 4. oktober 2011 anmodningen, idet den bl.a. fandt, at Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt, inden forelæggelsen for Bundesverfassungsgericht, burde have forelagt Domstolen spørgsmålet om, hvorvidt artikel 2, nr. 1), i beslutning 1999/183 vedrørte investeringsstøtte, hvor den bindende investeringsbeslutning var blevet truffet senest den 2. september 1998, men hvor leveringen først skete efter denne dato.
På denne baggrund har Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Indrømmer [beslutning 1999/183] den tyske lovgiver en skønsmargen ved gennemførelsen for så vidt angår udformningen af § 2, andet punktum, nr. 4), i [loven af 22. januar 1996 om investeringstilskud], således at denne ville omfatte en ordning, der begunstiger berørte investeringer, hvor den bindende investeringsbeslutning er blevet truffet henholdsvis inden udløb af fristen for gennemførelse af beslutning [1999/183] eller inden bekendtgørelsen af de påtænkte foranstaltninger i [BStBl], men hvor levering af investeringsgodet samt fastsættelse og udbetaling af støtten sker efterfølgende?«
Om det præjudicielle spørgsmål
Med det præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 2 i beslutning 1999/183 er til hinder for, at der ydes støtte til investeringer vedrørende møllerier, når den bindende investeringsbeslutning er blevet truffet inden udløbet af den frist, der er indrømmet Forbundsrepublikken Tyskland til at efterkomme denne beslutning eller inden offentliggørelsen i BStBl af de foranstaltninger, der træffes i den henseende, selv om leveringen af investeringsgodet samt fastsættelse og udbetaling af støtten først skete efter, at den nævnte frist var udløbet eller efter den nævnte offentliggørelse.
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at henset til omstændighederne i hovedsagen er Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt navnlig i tvivl om det tidspunkt, hvor støtten skal anses for at være ydet, samt kravene i forbindelse med princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning.
Det bemærkes i den forbindelse, at artikel 2, nr. 1), i beslutning 1999/183 pålægger Forbundsrepublikken Tyskland at sikre, at der, efter udløbet af en frist på to måneder regnet fra det tidspunkt, hvor denne beslutning er meddelt, i det foreliggende tilfælde den 3. september 1998, ikke ydes nogen støtte til investeringer navnlig vedrørende. møllerier.
Det bemærkes imidlertid, at ifølge artikel 108, stk. 2, første afsnit, TEUF skal Kommissionen, hvis den finder, at en støtte, som ydes af en stat eller med statsmidler, ikke er forenelig med det indre marked, træffe beslutning om, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre støtteforanstaltningen inden for den tidsfrist, som Kommissionen fastsætter. Den frist, der er nævnt i denne doms præmis 36, blev således alene indrømmet Forbundsrepublikken Tyskland med henblik på at ændre eller i givet fald ophæve den i hovedsagen omhandlede støtte.
Beslutning 1999/183 indeholder desuden ikke nogen bestemmelser om en overgangsordning. Det må derfor konstateres, at forbuddet mod at yde støtte til investeringer vedrørende møllerier efter den 2. september 1998 er ubetinget.
Det følger heraf, at artikel 2, nr. 1), i beslutning 1999/183 ikke giver mulighed for at yde støtte til investeringer vedrørende møllerier efter den 2. september 1998.
Hvad angår spørgsmålet om, på hvilket tidspunkt det i hovedsagen omhandlede investeringstilskud blev ydet, bemærkes, at støtte skal anses for at være ydet på det tidspunkt, hvor støttemodtageren har opnået ret til at modtage støtten i henhold til den gældende nationale ordning.
Det tilkommer derfor den forelæggende ret på grundlag af gældende national ret at fastsætte det tidspunkt, hvor den nævnte støtte skal anses for at være ydet. Med henblik herpå skal den forelæggende ret tage alle i national ret fastsatte betingelser for at opnå den pågældende støtte i betragtning.
Hvis alle disse betingelser var opfyldt senest den 2. september 1998, berøres udbetalingen af den hertil svarende del af støtten således ikke af forbuddet i artikel 2, punkt 1), i beslutning 1999/183, idet denne beslutning ikke kræver tilbagebetaling af den støtte, der allerede er ydet. Hvis alle betingelserne først var opfyldt efter denne dato, finder det nævnte forbud derimod fuldt ud anvendelse.
Under disse omstændigheder må det fremhæves, at det påhviler den forelæggende ret at sikre, at forbuddet i artikel 2, nr. 1), i beslutning 1999/183 ikke omgås. Som det er anført i denne doms præmis 8-15, synes kravet om, at investeringen skal være afsluttet, under alle omstændigheder at være blandt de krav, der er opstillet i tysk ret, for at erhverve ret til investeringstilskud. Den forelæggende ret kan derfor ikke efter vedtagelsen af beslutning 1999/183 lægge til grund, at retten til denne støtte opnås på det tidspunkt, hvor den bindende investeringsbeslutning er truffet af støtteansøgeren.
Henset navnlig til den ubetingede karakter af forbuddet i denne beslutnings artikel 2, nr. 1), og den omstændighed, at fristen alene blev indrømmet Forbundsrepublikken Tyskland med henblik på at ændre eller i givet fald ophæve eksisterende støtte og eksisterende støtteordninger for at sikre, at de er forenelige med det indre marked, vil enhver fortolkning fra de nationale myndigheders side af betingelserne for ydelse af den i hovedsagen omhandlede støtte, der over en vis periode fremskynder det tidspunkt, hvor denne støtte anses for at være ydet, således indebære en omgåelse af dette forbud.
En støtteforanstaltnings tilskyndelsesvirkning henhører desuden under undersøgelsen af, om den pågældende støtte er forenelig med det indre marked (jf. i denne retning dom af 15.9.2011, sag C-544/09 P, Tyskland mod Kommissionen, præmis 68). Det skal tilføjes, at den omstændighed, at loven om investeringstilskud har kunnet have en tilskyndelsesvirkning for de pågældende investeringer, derfor ikke er relevant ved fastsættelsen af det tidspunkt, hvor støtten skal anses for at være ydet.
For så vidt som den forelæggende ret ønsker oplyst, om de krav, der følger af princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning i et tilfælde som det i hovedsagen foreliggende indebærer, at der også kan ydes støtte ved en bindende investeringsbeslutning, der er truffet inden den 3. september 1998, bemærkes, at Kommissionen den 12. juni 1996 indledte den formelle undersøgelsesprocedure over for bl.a. den investeringsstøtte til møllerier, der er ydet i henhold til loven om investeringstilskud, og at beslutningen om at indlede denne procedure blev offentliggjort den 5. februar 1997 i
De Europæiske Fællesskabers Tidende
.
Selv hvis det antages, at en påpasselig erhvervsdrivende forud for den nævnte offentliggørelse kunne påberåbe sig en berettiget forventning ved tildelingen af en sådan støtte, kunne denne ikke have en berettiget forventning efter denne offentliggørelse. Beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure indebærer således, at Kommissionen nærer alvorlig tvivl med hensyn til den pågældende støttes forenelighed med EU-retten. En påpasselig erhvervsdrivende kan fra dette tidspunkt således ikke længere have tillid til, at denne støtte fortsat vil bestå.
Af de i denne doms præmis 46 og 47 anførte grunde er offentliggørelsen i BStBl af skrivelsen af 18. september 1998 i øvrigt uden betydning for vurderingen af, om der foreligger en berettiget forventning hos sagsøgeren i hovedsagen.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 2 i beslutning 1999/183 skal fortolkes således, at den er til hinder for, at der ydes støtte til investeringer vedrørende møllerier, når den bindende investeringsbeslutning er blevet truffet inden udløbet af den frist, der er indrømmet Forbundsrepublikken Tyskland til at efterkomme denne beslutning, eller inden offentliggørelsen i BStBl af de foranstaltninger, der træffes i denne henseende, selv om leveringen af investeringsgodet samt fastsættelse og udbetaling af støtten først skete efter, at denne frist var udløbet, eller efter denne offentliggørelse, hvis det tidspunkt, hvor et investeringstilskud anses for at være ydet, først ligger efter udløbet af den nævnte frist. Det tilkommer den forelæggende ret at fastsætte det tidspunkt, hvor et investeringstilskud som det i hovedsagen omhandlede skal anses for at være ydet, idet samtlige betingelser for at opnå den pågældende støtte i henhold til national ret skal tages i betragtning, og sikre, at forbuddet i artikel 2, nr. 1), i beslutning 1999/183 ikke omgås.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:

Artikel 2 i Kommissionens beslutning 1999/183/EF af 20. maj 1998 om statsstøtte til forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter, som påtænkes ydet i Tyskland på grundlag af eksisterende regionale støtteordninger, skal fortolkes således, at den er til hinder for, at der bliver ydet støtte til investeringer vedrørende møllerier, når den bindende investeringsbeslutning er blevet truffet inden udløbet af den frist, der er indrømmet Forbundsrepublikken Tyskland til at efterkomme denne beslutning, eller inden offentliggørelsen i Bundessteuerblatt af de foranstaltninger, der træffes i den henseende, selv om leveringen af investeringsgodet samt fastsættelse og udbetaling af støtten først skete efter, at denne frist var udløbet, eller efter denne offentliggørelse, hvis det tidspunkt, hvor et investeringstilskud anses for at være ydet, først ligger efter udløbet af den nævnte frist. Det tilkommer den forelæggende ret at fastsætte det tidspunkt, hvor et investeringstilskud som det i hovedsagen omhandlede skal anses for at være ydet, idet samtlige betingelser for at opnå den pågældende støtte i henhold til national ret skal tages i betragtning, og sikre, at forbuddet i artikel 2, nr. 1), i beslutning 1999/183 ikke omgås.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.