CELEX: 62011CJ0671
Rolnictwo
Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej
Pojęcie „okresu objętego kontrolą”
Możliwość rozszerzenia okresu objętego kontrolą i jego umiejscowienie w czasie
Cel skuteczności kontroli
Pewność prawa

Motywy wyroku
1. Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 2 ust. 4 rozporządzenia Rady (EWG) nr 4045/89 z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie kontroli przez państwa członkowskie transakcji stanowiących część systemu finansowania przez Sekcję Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej i uchylającego dyrektywę 77/435/EWG (Dz.U. L 388, s. 18) w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem Rady (WE) nr 3094/94 z dnia 12 grudnia 1994 r. (Dz.U. L 328, s. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 4045/89”).
2. Wnioski te zostały złożone w ramach sześciu sporów pomiędzy Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (krajowym urzędem ds. produktów rolnych oraz morskich, FranceAgriMer), który wstąpił w prawa Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (krajowego międzybranżowego biura ds. owoców, warzyw, wina i ogrodnictwa, Viniflhor) a odpowiednio Société anonyme d’intérêt collectif agricole Unanimes, Organisation de producteurs Les Cimes, Société Agroprovence, Regalp SA i Coopérative des producteurs d’asperges de Montcalm (COPAM) (zwanymi dalej „podmiotami uczestniczącymi w postępowaniu głównym”) w przedmiocie zgodności z prawem zwrotu pomocy wspólnotowej pochodzącej z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).
Ramy prawne
3. Artykuł 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 729/70 z dnia 21 kwietnia 1970 r. dotyczącego finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 94, s. 13) stanowi:
„Państwa członkowskie podejmują zgodnie z krajowymi przepisami ustawodawczymi, wykonawczymi lub administracyjnymi środki niezbędne do:
– upewnienia się, że transakcje finansowane przez [EFOGR] są rzeczywiście przeprowadzane i dokonywane w poprawny sposób,
– zapobiegania nieprawidłowościom i ich ścigania oraz
– odzyskania kwot utraconych wskutek nieprawidłowości lub zaniedbań.
[…]” [tłumaczenie nieoficjalne].
4. Motywy od pierwszego do czwartego oraz motyw dziesiąty rozporządzenia nr 4045/89 stanowią:
„na mocy art. 8 rozporządzenia […] nr 729/70 […] państwa członkowskie podejmują niezbędne środki, zapewniając, że transakcje finansowane przez [EFOGR] są rzeczywiście realizowane i wykonywane w prawidłowy sposób, tak aby zapobiec i wyeliminować nieprawidłowości oraz odzyskać kwoty utracone w wyniku nieprawidłowości lub zaniedbania;
niniejsze rozporządzenie nie uchybia przepisom prawa krajowego odnoszącym się do kontroli, które mają szerszy zakres niż kontrole przewidziane w niniejszym rozporządzeniu;
państwa członkowskie powinny być zachęcane do wzmożenia kontroli dokumentów handlowych przedsiębiorstw otrzymujących lub dokonujących płatności, które to kontrole przeprowadzane są zgodnie z dyrektywą 77/435/EWG […];
wprowadzenie przez państwa członkowskie zasad wynikających z dyrektywy 77/435/EWG ujawniło potrzebę zmiany niektórych przepisów tej dyrektywy na podstawie zdobytych doświadczeń; uwzględniając charakter tych przepisów, zmiany powinny zostać włączone do rozporządzenia;
[…]
podczas gdy w pierwszym rzędzie państwa członkowskie zobowiązane są do uchwalenia programów kontroli, konieczne jest przesłanie tych programów Komisji, tak aby mogła ona wykonać swoją rolę nadzorczą i koordynacyjną oraz zapewnić uchwalenie programów na podstawie właściwych kryteriów; w ten sposób kontrole mogą być ukierunkowane na sektory lub przedsiębiorstwa, w których istnieje duże ryzyko nadużyć finansowych”.
5. Artykuł 1 ust. 2 rozporządzenia nr 4045/89 stanowi:
„Do celów niniejszego rozporządzenia »dokumenty handlowe« oznaczają wszystkie księgi, rejestry, dowody kasowe i dokumenty uzupełniające, rachunki, zapisy dotyczące produkcji i jakości, a także korespondencję odnoszącą się do działalności gospodarczej przedsiębiorstwa, jak również dane handlowe, w jakiejkolwiek formie one występują, włączając dane archiwizowane elektronicznie, w takim stopniu, w jakim te dokumenty lub dane odnoszą się bezpośrednio lub pośrednio do transakcji określonych w ust. 1”.
6. Artykuł 2 tego rozporządzenia stanowi:
„1. Państwa członkowskie przeprowadzają systematyczne kontrole dokumentów handlowych przedsiębiorstw, uwzględniając charakter transakcji podlegających kontroli. Państwa członkowskie zapewniają, że wybór przedsiębiorstw do przeprowadzenia kontroli daje możliwie jak największą gwarancję skuteczności środków służących zapobieganiu i wykrywaniu nieprawidłowości w ramach systemu finansowania przez Sekcję Gwarancji EFOGR. Wybór uwzględnia, między innymi, finansowe znaczenie przedsiębiorstw w tym systemie i inne czynniki ryzyka.
[…]
4. Okres kontroli biegnie od dnia 1 lipca do dnia 30 czerwca następnego roku.
Kontrola obejmuje okres co najmniej 12 miesięcy, kończący się w trakcie poprzedniego okresu kontroli; może on być przedłużony [może ona być rozszerzona] na okresy, które zostaną ustalone przez państwo członkowskie, poprzedzające lub następujące po okresie 12-miesięcznym.
[…]”.
7. Zgodnie z art. 4 tego rozporządzenia:
„Przedsiębiorstwa przechowują dokumenty handlowe określone w art. 1 ust. 2 oraz w art. 3 przez okres co najmniej trzech lat, zaczynający się od końca roku, w którym zostały sporządzone.
Państwa członkowskie mogą ustanowić dłuższy okres przechowywania tych dokumentów”.
Postępowania główne i pytania prejudycjalne
8. W latach 2000 i 2001 podmioty uczestniczące w postępowaniu głównym zostały objęte kontrolą na miejscu zgodnie z rozporządzeniem nr 4045/89. Na podstawie wniosków z dokonanych kontroli Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor), w którego prawa wstąpiło Viniflhor, w którego prawa wstępuje FranceAgriMer, zażądało od podmiotów uczestniczących w postępowaniu głównym zwrotu kwot otrzymanych tytułem programów finansowanych w ramach sekcji gwarancji EFOGR a następnie wystawiło tytuły wykonawcze dotyczące tychże kwot.
9. Podmioty uczestniczące w postępowaniu głównym wniosły odpowiednio do tribunal administratif de Nîmes [sądu administracyjnego w Nîmes] lub tribunal administratif de Marseille [sądu administracyjnego w Marsylii] skargi na rzeczone tytuły wykonawcze. Wyroki wydane przez te sądy były przedmiotem apelacji do cour administrative d’appel de Marseille [administracyjnego trybunału apelacyjnego w Marsylii].
10. Cour administrative d’appel de Marseille orzekł w sześciu wniesionych do niego sprawach, iż pojęcie okresu kontroli należy interpretować w ten sposób, że odnosi się ono do okresu kończącego się w trakcie dwunastu miesięcy poprzedzających okres kontroli i że okres dwunastu miesięcy stanowi okres maksymalny, chyba że przepisy ustawowe lub wykonawcze stanowią inaczej. Tymczasem w każdej z tych spraw kontrolowany okres zakończył się przed okresem poprzedzającym okres kontroli.
11. Będąc zdania, iż cour administrative d’appel de Marseille naruszył art. 2 ust. 4 rozporządzenia 4045/89 w odniesieniu do określenia kontrolowanych okresów, FranceAgriMer wniósł skargi kasacyjne do Conseil d’État [rady państwa].
12. Uznawszy, że odpowiedź na zarzut FranceAgriMer rodzi problem związany z wykładnią wspomnianego przepisu, Conseil d’État postanowiła zawiesić postępowanie i wystąpić do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi, które mają identyczne brzmienie w sprawach od C-671/11 do C-676/11:
„W jaki sposób możliwość, przewidziana w art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 4045/89 […], dotycząca rozszerzenia okresów objętych kontrolą »na okresy […] poprzedzające lub następujące po okresie 12-miesięcznym«, może zostać wdrożona przez państwo członkowskie, biorąc pod uwagę, po pierwsze, potrzebę ochrony interesów finansowych Wspólnoty i po drugie, zasadę pewności prawa i konieczność wykluczenia sytuacji, w której organy kontrolne dysponowałyby nieokreślonymi kompetencjami?
W szczególności:
– Czy okres objęty kontrolą musi, w każdym wypadku – pod rygorem wadliwości kontroli, na którą podmiot kontrolowany może się powołać przeciwko decyzji pokontrolnej – zakończyć się na dwunastomiesięcznym okresie poprzedzającym okres »kontroli«, w czasie którego wykonywane są czynności kontrolne?
– W wypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie poprzednie – w jaki sposób należy rozumieć wyraźnie przewidzianą w rozporządzeniu [nr 4045/89] możliwość, by rozszerzyć okres objęty kontrolą na okresy »następujące po okresie 12-miesięcznym«?
– W wypadku odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze – czy okres objęty kontrolą musi jednakże – pod rygorem wadliwości kontroli, na którą podmiot kontrolowany może się powołać przeciwko decyzji pokontrolnej – obejmować dwunastomiesięczny okres, kończący się w okresie objętym kontrolą, poprzedzającym okres, w którym odbywa się kontrola, czy też kontrola może obejmować jedynie okres, który kończy się przed rozpoczęciem poprzedniego okresu kontroli?”.
13. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 3 lutego 2012 r. sprawy od C-671/11 do C-676/11 zostały połączone dla celów pisemnego i ustnego etapu postępowania oraz wydania wyroku.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
14. Poprzez swe pytania, które należy rozpatrywać łącznie, sąd odsyłający stara się w istocie ustalić, czy art. 2 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, iż w wypadku skorzystania przez państwo członkowskie z przewidzianej przez ten przepis możliwości rozszerzenia okres objęty kontrolą musi mimo wszystko zakończyć się w trakcie poprzedniego okresu kontroli lub przynajmniej obejmować również ten okres, pod rygorem wadliwości kontroli.
15. Prawdą jest oczywiście, że jeżeli brać pod uwagę samo brzmienie art. 2 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia nr 4045/89, który to mimo iż przewiduje możliwość rozszerzenia kontroli na okres wcześniejszy i późniejszy, to nie precyzuje jednak, że kontrola może dotyczyć okresów, które nie kończą się w trakcie poprzedniego okresu kontroli, przepis ten można interpretować na różne sposoby.
16. Aby zdecydować, którą interpretację należy przyjąć w tych okolicznościach, trzeba uwzględnić nie tylko brzmienie, lecz również ogólną systematykę wspomnianego przepisu oraz zmiany, jakim on uległ, a także cele realizowane przez rozporządzenie nr 4045/89.
17. Jeżeli chodzi, po pierwsze, o cele rozporządzenia nr 4045/89, to z analizy jego motywu pierwszego w związku z motywami trzecim i czwartym wynika, iż zmierza ono do wzmocnienia skuteczności kontroli, za które odpowiedzialne są państwa członkowskie, tak aby zapobiegać nieprawidłowościom mogącym wystąpić w dziedzinie EFOGR i je eliminować.
18. W celu zapewnienia, iż krajowe kontrole będą rzeczywiście przeprowadzane i dokonywane w poprawny sposób i że w konsekwencji spełniony zostanie wymóg ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej, rozporządzenie nr 4045/89 – na co wskazuje jego motyw dziesiąty – poddaje te kontrole nadzorowi i koordynacji wykonywanym przez Komisję. To właśnie art. 2 tego rozporządzenia zmierza do zorganizowania jednolitego systemu kontroli działającego pod nadzorem Komisji. Artykuł 2 ust. 4 zapewnia zwłaszcza pewną regularność i okresowość kontroli.
19. Jako że art. 2 rozporządzenia nr 4045/89 zmierza do ustanowienia ram działalności kontrolnej państw członkowskich, po to by chronić interesy finansowe Unii, długość okresów objętych kontrolą i ich umiejscowienie w czasie należy oceniać w świetle celu skuteczno ści kontroli, której wymaga ten przepis.
20. W tym względzie należy uznać, iż – jak podniosła w szczególności Komisja – skuteczność tę zapewnia przysługująca państwom członkowskim możliwość rozszerzenia okresu objętego kontrolą poza poprzedzający go okres kontroli, ponieważ pozwala to wykryć nieprawidłowości mogące wyrządzić szkodę interesom finansowym Unii.
21. Jak słusznie podniosły w uwagach na piśmie przedłożonych Trybunałowi rządy francuski i polski, a także Komisja, częste wpisywanie programów operacyjnych w wieloletnie ramy również przemawia za tym, aby nie wyznaczać końca okresu objętego kontrolą bezwzględnie w trakcie poprzedzającego go okresu kontroli. W przeciwnym wypadku kontrola wykonania umów dotyczących różnych lat obrachunkowych byłaby rozłożona na różne okresy kontroli, co podważałoby jej skuteczność.
22. W każdym wypadku skorzystanie z możliwości rozszerzenia okresu objętego kontrolą na okres wcześniejszy i późniejszy względem okresu kończącego się w trakcie poprzedzającego go okresu kontroli zależy od użyteczności, jaką ma to rozszerzenie dla skuteczności kontroli. W wypadu gdy organ kontroli ma wątpliwości co do prawidłowości kontrolowanych czynności, jest on upoważniony przez samo rozporządzenie nr 4045/89 do rozszerzenia okresu kontroli na okres wcześniejszy i późniejszy bez konieczności opierania się na przepisach krajowych przewidujących taką możliwość.
23. Po drugie, jeżeli chodzi o zmiany w art. 2 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia nr 4045/89, należy zaznaczyć, iż w pierwotnym brzmieniu tego rozporządzenia przepis ten odnosił kontrolę zasadniczo do roku kalendarzowego poprzedzającego okres kontroli, umożliwiając przy tym rozszerzenie kontroli na okres przed tym rokiem kalendarzowym i po nim. Tymczasem wydaje się, że przewidując, iż okres objęty kontrolą kończy się zasadniczo podczas poprzedniego okresu kontroli, prawodawca Unii złagodził wymogi ciążące na państwach członkowskich w odniesieniu do wyznaczania okresu objętego kontrolą. Interpretacja art. 2 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia nr 4045/89, wedle której nawet w wypadku skorzystania z możliwości rozszerzenia okres objęty kontrolą powinien w przyszłości kończyć się w trakcie poprzedzającego go okresu kontroli, ignorowałaby tę wolę złagodzenia.
24. Po trzecie, jeżeli chodzi o ogólną systematykę art. 2 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia nr 4045/89, należy stwierdzić, że przepis ten precyzuje w jasny i jednoznaczny sposób, iż kontrola obejmująca okres co najmniej dwunastu miesięcy może być rozszerzona, co oznacza z pewnością, że w wypadku skorzystania z możliwości rozszerzenia kontrola ta nieuchronnie musi dotyczyć okresu dłuższego niż dwunastomiesięczny.
25. Z powyższego wynika również, iż interpretacja art. 2 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia nr 4045/89, wedle której okres objęty kontrolą musi koniecznie kończyć się w trakcie poprzedniego okresu kontroli, jest nie do pogodzenia z brzmieniem tego przepisu, ponieważ każdorazowo gdy okres początkowo objęty kontrolą byłby rozszerzony do dnia 30 czerwca, w którym to kończy się poprzedni okres kontroli, nie byłoby możliwe żadne dalsze rozszerzenie.
26. Ponadto brzmienie art. 2 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia nr 4045/89 przeciwstawia się interpretacji, wedle której państwo członkowskie mogłoby poprzestać na kontroli okresu kończącego się przed rozpoczęciem poprzedniego okresu kontroli, ponieważ sytuacja ta nie byłaby zgodna z wymogiem, aby okres początkowo objęty kontrolą kończył się w trakcie okresu poprzedniej kontroli, ani nie stanowiłaby rozszerzenia w rozumieniu tego przepisu. W tym względzie należy przypomnieć, iż wykładnia przepisu prawa Unii nie może skutkować pozbawieniem praktycznej skuteczności (effet utile) jego jasnego i precyzyjnego brzmienia (zob. niedawny wyrok z dnia 6 września 2012 r. w sprawach połączonych C-147/11 i C-148/11 Czop i Punakova, pkt 32), co natomiast stanowiłoby konsekwencję przedstawionej powyżej interpretacji.
27. Aby odpowiedzieć na pytania przedstawione przez sąd odsyłający, należy ponadto wyjaśnić, iż w odniesieniu do kontrolowanych podmiotów prawidłowość dokonanych kontroli nie zależy od tego, w jakim stopniu przeprowadzenie tych kontroli odpowiada zasadom ustanowionym w art. 2 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia nr 4045/89.
28. Wbrew bowiem twierdzeniom podmiotów uczestniczących w postępowaniu głównym rzeczony przepis ustanawia jedynie zasady organizacyjne w celu zagwarantowania skuteczności kontroli i jak wynika z pkt 18 niniejszego wyroku, poprzestaje w ten sposób na uregulowaniu stosunków pomiędzy państwami członkowskimi i Unią dla celów ochrony jej interesów finansowych. Przepis ten nie dotyczy natomiast stosunków pomiędzy organami kontroli i kontrolowanymi podmiotami.
29. Tym samym art. 2 ust. 4 rozporządzenia nie można w szczególności interpretować w ten sposób, iż przyznaje on wspomnianym podmiotom prawo pozwalające im sprzeciwiać się kontrolom innym lub mającym zakres szerszy aniżeli kontrole, o których mowa w tym przepisie. Z uwagi na fakt, iż ewentualną konsekwencją takiego prawa byłoby uniemożliwienie uzyskania zwrotu bezprawnie otrzymanej lub nieprawidłowo wykorzystanej pomocy, narażałoby ono ponadto na niebezpieczeństwo ochronę interesów finansowych Unii.
30. W każdym wypadku kontrole wymagane przez rozporządzenie nr 4045/89 dotyczą podmiotów, które dobrowolnie przystąpiły do systemu wsparcia ustanowionego przez sekcję gwarancji EFOGR i które – by móc korzystać z pomocy – zgodziły się na przeprowadzenie kontroli dla sprawdzenia prawidłowości wykorzystania środków Unii. Podmioty te nie mogą skutecznie kwestionować prawidłowości takiej kontroli jedynie z tego względu, iż nie dochowano w jej ramach zasad organizacyjnych odnoszących się do stosunków pomiędzy państwami członkowskimi i Komisją.
31. Niemniej jednak pewność prawa kontrolowanych podmiotów względem organów władzy publicznej dokonujących kontroli i decydujących w razie potrzeby o wszczęciu postępowania jest zagwarantowana przez termin przedawnienia postępowania określony w art. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 312, s. 1) na cztery lata od czasu dopuszczenia się naruszenia przepisów prawa Unii wynikającego z działania lub zaniechania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie Unii. Tymczasem, jak już stwierdził Trybunał, terminy przedawnienia pełnią ogólnie funkcję gwarancji pewności prawa (zob. wyrok z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie C-278/02 Handlbauer, Zb.Orz. s. I-6171, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
32. Nie można więc uznać, że zasada pewności prawa jest naruszona przez obowiązek polegający na tym, iż beneficjent pomocy przyznanej w ramach systemu pomocy ustanowionego przez sekcję gwarancji EFOGR musi przedstawić podczas kontroli dotyczącej konkretnych okresów dokumenty wymagane w celu wykazania ważności i prawidłowości wypłaconych subwencji, jeżeli pod względem prawnym nie upłynął jeszcze termin ich przechowywania określony przez art. 4 rozporządzenia nr 4045/89 na co najmniej trzy lata.
33. Z ogółu powyższych rozważań wynika, iż art. 2 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia nr 4045/89 należy interpretować w ten sposób, że w wypadku skorzystania przez państwo członkowskie z możliwości rozszerzenia okresu objętego kontrolą rzeczony okres niekoniecznie musi kończyć się w trakcie poprzedzającego go okresu kontroli, lecz może również kończyć się po tym okresie. Przepis ten należy jednak interpretować również w ten sposób, iż nie przyznaje on podmiotom gospodarczym prawa pozwalającego im sprzeciwiać się kontrolom innym lub mającym zakres szerszy aniżeli kontrole, o których jest w nim mowa. W konsekwencji sama okoliczność, iż kontrola dotyczy jedynie okresu kończącego się przed rozpoczęciem poprzedzającego go okresu kontroli, nie może spowodować wadliwości tejże kontroli w stosunku do kontrolowanych podmiotów.
W przedmiocie kosztów
34. Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Sentencja
Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 2 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia Rady (EWG) nr 4045/89 z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie kontroli przez państwa członkowskie transakcji stanowiących część systemu finansowania przez Sekcję Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej i uchylającego dyrektywę 77/435/EWG, w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem Rady (WE) nr 3094/94 z dnia 12 grudnia 1994 r., należy interpretować w ten sposób, że w wypadku skorzystania przez państwo członkowskie z możliwości rozszerzenia okresu objętego kontrolą rzeczony okres niekoniecznie musi kończyć się w trakcie poprzedzającego go okresu kontroli, lecz może również kończyć się po tym okresie. Przepis ten należy jednak interpretować również w ten sposób, iż nie przyznaje on podmiotom gospodarczym prawa pozwalającego im sprzeciwiać się kontrolom innym lub mającym zakres szerszy aniżeli kontrole, o których jest w nim mowa. W konsekwencji sama okoliczność, iż kontrola dotyczy jedynie okresu kończącego się przed rozpoczęciem poprzedzającego go okresu kontroli, nie może spowodować wadliwości tejże kontroli w stosunku do kontrolowanych podmiotów.