CELEX: 62011CJ0059
Agricultura
Directivas 98/95/CE, 2002/53/CE, 2002/55/CE y 2009/145/CE
Validez
Plantas hortícolas
Venta, en el mercado nacional, de semillas de plantas hortícolas que no figuran en el catálogo oficial común de variedades de especies de plantas hortícolas
Inobservancia del régimen de autorización previa de comercialización
Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura
Principio de proporcionalidad
Libertad de empresa
Libre circulación de mercancías
Igualdad de trato

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la validez de las Directivas:
—
98/95/CE del Consejo, de 14 de diciembre de 1998, que modifica, respecto de la consolidación del mercado interior, las variedades de plantas modificadas genéticamente y los recursos fitogenéticos, las Directivas 66/400/CEE, 66/401/CEE, 66/402/CEE, 66/403/CEE, 69/208/CEE, 70/457/CEE y 70/458/CEE sobre la comercialización de las semillas de remolacha, de las semillas de plantas forrajeras, de las semillas de cereales, de las patatas de siembra, de las semillas de plantas oleaginosas y textiles, de las semillas de plantas hortícolas y sobre el Catálogo común de las variedades de las especies de plantas agrícolas (
DO 1999, L 25, p. 1
),
—
2002/53/CE del Consejo, de 13 de junio de 2002, referente al catálogo común de las variedades de las especies de plantas agrícolas (
DO L 193, p. 1
),
—
2002/55/CE del Consejo, de 13 de junio de 2002, referente a la comercialización de semillas de plantas hortícolas (
DO L 193, p. 33
), y,
—
2009/145/CE de la Comisión, de 26 de noviembre de 2009, por la que se establecen determinadas excepciones para la aceptación de razas y variedades autóctonas de plantas hortícolas que hayan sido tradicionalmente cultivadas en localidades y regiones concretas y se vean amenazadas por la erosión genética, y de variedades vegetales sin valor intrínseco para la producción de cultivos comerciales, pero desarrolladas para el cultivo en condiciones determinadas, así como para la comercialización de semillas de dichas razas y variedades autóctonas (
DO L 312, p. 44
).
Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre la Association Kokopelli (en lo sucesivo, «Kokopelli») y Graines Baumaux SAS (en lo sucesivo, «Baumaux»), en relación con la comercialización de semillas de plantas hortícolas.
Marco jurídico
Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura
Mediante la Decisión 2004/869/CE del Consejo, de 24 de febrero de 2004, se aprobó la celebración, en nombre de la Comunidad Europea, del Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura (
DO L 378, p. 1
; en lo sucesivo, «Tirfaa»).
Según el artículo 1 del Tirfaa, sus objetivos son «la conservación y la utilización sostenible de los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura y la distribución justa y equitativa de los beneficios derivados de su utilización en armonía con el Convenio sobre la Diversidad Biológica, para una agricultura sostenible y la seguridad alimentaria».
El artículo 5 del Tirfaa prevé:
«5.1.   Cada Parte Contratante, con arreglo a la legislación nacional, y en cooperación con otras Partes Contratantes cuando proceda, promoverá un enfoque integrado de la prospección, conservación y utilización sostenible de los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura y en particular, según proceda:
[...]
c)
promoverá o apoyará, cuando proceda, los esfuerzos de los agricultores y de las comunidades locales encaminados a la ordenación y conservación en las fincas de sus recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura;
[...]»
El artículo 6 del Tirfaa estipula:
«6.1.   Las Partes Contratantes elaborarán y mantendrán medidas normativas y jurídicas apropiadas que promuevan la utilización sostenible de los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura.»
De conformidad con el artículo 7, apartado 7.1, del Tirfaa, «cada Parte Contratante integrará en sus políticas y programas de desarrollo agrícola y rural, según proceda, las actividades relativas a los artículos 5 y 6 y cooperará con otras Partes Contratantes, directamente o por medio de [la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO)] y de otras organizaciones internacionales pertinentes, en la conservación y la utilización sostenible de los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura».
El artículo 9 del Tirfaa prevé:
«9.1.   Las Partes Contratantes reconocen la enorme contribución que han aportado y siguen aportando las comunidades locales e indígenas y los agricultores de todas las regiones del mundo, en particular los de los centros de origen y diversidad de las plantas cultivadas, a la conservación y el desarrollo de los recursos filogenéticos que constituyen la base de la producción alimentaria y agrícola en el mundo entero.
[...]
9.3.   Nada de lo que se dice en este artículo se interpretará en el sentido de limitar cualquier derecho que tengan los agricultores a conservar, utilizar, intercambiar y vender material de siembra o propagación conservado en las fincas, con arreglo a la legislación nacional y según proceda.»
Derecho de la Unión
Directiva 2002/55
La Directiva 2002/55 establece un catálogo común de variedades de especies de plantas hortícolas.
Los considerandos 2 a 4 y 12 de dicha Directiva tienen la siguiente redacción:
«(2)
La producción de semillas de plantas hortícolas ocupa un lugar importante en la agricultura de la Comunidad.
(3)
Los resultados satisfactorios en el cultivo de plantas hortícolas dependen, en gran medida, del uso de semillas adecuadas.
(4)
Se obtendrá una mayor productividad en el cultivo de plantas hortícolas en la Comunidad mediante la aplicación por los Estados miembros de normas unificadas y tan rigurosas como sea posible en lo que se refiere a la elección de las variedades admitidas para la comercialización.
[…]
(12)
Las semillas de las variedades inscritas en el catálogo común de variedades no deben ser sometidas, dentro de la Comunidad, a restricción alguna de comercialización en lo que se refiere a la variedad.»
A tenor del artículo 1 de la Directiva 2002/55, ésta «se aplicará a la producción, con vistas a la comercialización, y a la comercialización de las semillas de plantas hortícolas dentro de la Comunidad».
El artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva establece:
«Los Estados miembros dispondrán que las semillas de plantas hortícolas sólo puedan ser certificadas, controladas como semillas estándar y comercializadas si su variedad fuere admitida oficialmente al menos en un Estado miembro.»
Para la admisión de variedades en los catálogos oficiales, el artículo 4, apartados 1 y 4, de la citada Directiva prevé:
«1.   Los Estados miembros velarán para que sólo se admita una variedad si ésta fuere distinta, estable y suficientemente homogénea.
[...]
4.   En interés de la conservación de los recursos fitogenéticos, tal y como se especifica en el apartado 2 del artículo 44, los Estados miembros podrán apartarse de los criterios de admisión establecidos en el primer párrafo del apartado 1 en la medida en que se establezcan condiciones especiales de conformidad con el procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo 46 y teniendo en cuenta los requisitos del apartado 3 del artículo 44.»
El artículo 5 de la Directiva 2002/55 tiene la siguiente redacción:
«1.   Una variedad será distinta si, sea cual fuere el origen, artificial o natural, de la variación inicial que le haya dado origen, se distinguiere netamente por uno o varios caracteres importantes de cualquier otra variedad conocida en la Comunidad.
Se deberá poder reconocer los caracteres con precisión y describirlos con precisión.
[...]
2.   Se considerará estable una variedad si, tras sus reproducciones o multiplicaciones sucesivas o al final de cada ciclo, cuando el obtentor hubiere definido un ciclo particular de reproducciones o de multiplicaciones, sigue ajustándose a la definición de sus caracteres esenciales.
3.   Una variedad será suficientemente homogénea si las plantas que la componen —salvo escasas malformaciones— son, habida cuenta de las particularidades del sistema de reproducción de las plantas, parecidas o genéticamente idénticas para el conjunto de los caracteres que se hayan tenido en cuenta con este fin.»
El artículo 44, apartados 2 y 3, de la Directiva 2002/55 dispone:
«2.   De conformidad con el procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo 46, se establecerán condiciones especiales con objeto de tener en cuenta los avances que se produzcan en relación con la conservación
in situ
y la utilización sostenible de los recursos fitogenéticos mediante el cultivo y la comercialización de semillas de:
a)
razas y variedades autóctonas que hayan sido tradicionalmente cultivadas en localidades y regiones concretas y amenazadas por la erosión genética, sin perjuicio de las disposiciones del Reglamento (CE) n
o
1467/94 del Consejo, de 20 de junio de 1994, relativo a la conservación, caracterización, recolección y utilización de los recursos genéticos del sector agrario [
DO L 159, p. 1
];
b)
las variedades sin valor intrínseco para la producción de cultivos comerciales pero desarrolladas para el cultivo en condiciones determinadas.
3.   Las condiciones especiales mencionadas en el apartado 2 incluirán, en particular, los puntos siguientes:
a)
en el caso de la letra a) del apartado 2, las razas y variedades autóctonas serán admitidas de conformidad con las disposiciones de la presente Directiva. En particular, los resultados de las pruebas no oficiales y los conocimientos adquiridos gracias a la experiencia práctica durante el cultivo, la reproducción y la utilización y las descripciones detalladas de las variedades y sus correspondientes denominaciones se tomarán en consideración, tal como se hayan notificado al Estado miembro de que se trata, y, en caso de que sean suficientes, darán lugar a la exención del examen oficial. Una vez admitida una raza o variedad autóctona, ésta se incorporará al catálogo común con la mención “variedad de conservación”;
b)
en el caso de las letras a) y b) del apartado 2, restricciones cuantitativas adecuadas.»
A tenor del artículo 48 de la Directiva 2002/55:
«1.   De conformidad con el procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo 46, podrán establecerse condiciones especiales con objeto de tener en cuenta los avances que se produzcan en relación con:
[...]
b)
las condiciones en que pueden comercializarse las semillas en relación con la conservación
in situ
y con la utilización sostenible de los recursos fitogenéticos, comprendidas las mezclas de semillas de especies entre las que se incluyan también especies de las enumeradas en el artículo 1 de la Directiva [2002/53] y que estén relacionadas con hábitats naturales y seminaturales específicos y se vean amenazadas por la erosión genética;
[...]
2.   Las condiciones específicas a que se refiere la letra b) del apartado 1 incluirán, en particular, los puntos siguientes:
a)
la semilla de estas especies tendrá un origen conocido aprobado por la autoridad correspondiente de cada Estado miembro competente para la comercialización de semillas en zonas determinadas;
b)
las restricciones cuantitativas adecuadas.»
Directiva 2009/145
La Directiva 2009/145 aplica los artículos 4, apartado 4, 44, apartado 2, y 48, apartado l, letra b), de la Directiva 2002/55 con el fin de conservar los recursos genéticos de las plantas.
A tenor de los considerandos 1 a 3 y 14 de la Directiva 2009/145:
«(1)
En los últimos años han ganado importancia las cuestiones de la biodiversidad y de la conservación de los recursos fitogenéticos, como ponen de manifiesto diversas actuaciones a nivel internacional y comunitario. Cabe citar como ejemplos la Decisión 93/626/CEE del Consejo, de 25 de octubre de 1993, relativa a la celebración del Convenio sobre la diversidad biológica [
DO L 309, p. 1
], la Decisión [2004/869], el Reglamento (CE) n
o
870/2004 del Consejo, de 24 de abril de 2004, por el que se establece un programa comunitario relativo a la conservación, caracterización, recolección y utilización de los recursos genéticos del sector agrario y por el que se deroga el Reglamento (CE) n
o
1467/94 [
DO L 162, p. 18
], y el Reglamento (CE) n
o
1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) [
DO L 277, p. 1
]. Han de establecerse condiciones específicas con arreglo a la Directiva [2002/55] con objeto de tener en cuenta estas cuestiones a la hora de comercializar las semillas de plantas hortícolas.
(2)
Para velar por la conservación
in situ
y el uso sostenible de los recursos fitogenéticos, las razas y variedades autóctonas que se hayan cultivado de forma tradicional en determinadas localidades y regiones y están amenazadas por la erosión genética (“variedades de conservación”) deben cultivarse y comercializarse incluso cuando no cumplan los requisitos generales por lo que respecta a la aceptación de variedades y a la comercialización de semillas. Además del objetivo general de proteger los recursos fitogenéticos, el interés concreto de preservar estas variedades se halla en el hecho de que están especialmente bien adaptadas a condiciones locales concretas.
(3)
Con objeto de velar por el empleo sostenible de los recursos fitogenéticos, las variedades sin valor intrínseco para la producción de cultivos comerciales, pero desarrolladas para el cultivo en condiciones determinadas (“variedades desarrolladas para el cultivo en condiciones determinadas”) deben cultivarse y comercializarse, incluso aunque no cumplan los requisitos generales en materia de aceptación de variedades y comercialización de semillas. Además del objetivo general de proteger los recursos fitogenéticos, el interés concreto de preservar estas variedades se halla en el hecho de que son especialmente aptas para ser cultivadas en condiciones climatológicas, edafológicas o agrotécnicas particulares (tales como cuidado manual o cosechas repetidas).
[…]
(14)
Al cabo de tres años, la Comisión debe evaluar si son eficaces las medidas establecidas en la presente Directiva, en particular las disposiciones relativas a las restricciones cuantitativas en la comercialización de semillas de variedades de conservación y de variedades desarrolladas para el cultivo en condiciones determinadas.»
El artículo 1 de la Directiva 2009/145 dispone:
«1.   En lo que respecta a las plantas hortícolas comprendidas por la Directiva [2002/55], la presente Directiva establece algunas excepciones en relación con la conservación
in situ
y la utilización sostenible de los recursos fitogenéticos mediante el cultivo y la comercialización:
a)
a la aceptación de la inclusión en los catálogos nacionales de variedades de especies de plantas hortícolas, según establece la Directiva [2002/55], de razas y variedades autóctonas que hayan sido cultivadas tradicionalmente en localidades y regiones concretas y estén amenazadas por la erosión genética, denominadas en lo sucesivo “variedades de conservación”, y
b)
a la aceptación de la inclusión en los catálogos a los que se hace referencia en la letra a) de variedades sin valor intrínseco para la producción de cultivos comerciales, pero desarrolladas para el cultivo en condiciones determinadas, denominadas en lo sucesivo “variedades desarrolladas para el cultivo en condiciones determinadas”, y
c)
a la comercialización de semillas de tales variedades de conservación y de variedades desarrolladas para el cultivo en condiciones determinadas.
2.   A menos que se estipule lo contrario en la presente Directiva, será de aplicación la Directiva [2002/55].»
El artículo 35 de la Directiva 2009/145 prevé:
«A más tardar el 31 de diciembre de 2013, la Comisión evaluará la aplicación de la presente Directiva.»
Litigio principal y cuestión prejudicial
Kokopelli es una asociación sin ánimo de lucro que vende semillas de variedades hortícolas y florales antiguas derivadas de la agricultura ecológica y que pone a disposición de sus asociados variedades hortícolas poco cultivadas en Francia.
Baumaux se dedica a la explotación y comercialización de semillas de flores y hortalizas. Dicha sociedad, durante el año 2005, interpuso una demanda por competencia desleal contra Kokopelli, reclamando, en particular, una indemnización por daños y perjuicios a tanto alzado por un importe de 50.000 euros, así como el cese de toda publicidad de las variedades comercializadas por ésta.
Mediante sentencia de 14 de enero de 2008, el tribunal de grande instance de Nancy condenó a Kokopelli al pago de una indemnización por daños y perjuicios a Baumaux por competencia desleal. Dicho tribunal observó que Kokopelli y Baumaux operaban en el sector de las semillas antiguas o de colección, que comercializaban productos idénticos o similares de 233 de éstas, que ambas se dirigían a la misma clientela de aficionados a la jardinería y que, por tanto, eran competidores. Por ello, consideró que Kokopelli realizaba actos de competencia desleal al poner en venta semillas de plantas hortícolas que no figuran ni en el catálogo francés ni en el catálogo común de variedades de especies de plantas hortícolas.
Kokopelli recurrió en apelación contra dicha sentencia ante la cour d’appel de Nancy.
En estas circunstancias, la cour d’appel de Nancy decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Son válidas las Directivas 98/95/CE, 2002/53/CE, 2002/55/CE del Consejo y 2009/145 de la Comisión a la vista de los siguientes derechos y principios fundamentales de la Unión Europea, a saber, de libre ejercicio de la actividad económica, de proporcionalidad, de igualdad o de no discriminación, de libre circulación de mercancías, y habida cuenta de los compromisos contraídos con arreglo al [Tirfaa], en particular, en la medida en que imponen restricciones de producción y de comercialización a las semillas y plantones antiguos?»
Sobre la cuestión prejudicial
Sobre la admisibilidad
Baumaux considera que la petición de decisión prejudicial es inadmisible dado que Kokopelli no puede invocar la invalidez de las Directivas controvertidas, al no implicar éstas ni derechos ni obligaciones para los particulares. Kokopelli sólo podría impugnar la validez de la legislación nacional que transpone dichas Directivas.
Además, Baumaux estima que la referencia a la Directiva 98/95 no es pertinente para la resolución del litigio principal. Asimismo, considera que la Directiva 2002/53 carece de pertinencia en la medida en que se refiere exclusivamente al comercio de variedades de especies de plantas agrícolas, mientras que de los hechos de que se trata en este litigio resulta que Kokopelli pretende comercializar exclusivamente semillas de plantas hortícolas. Baumaux añade que, dado que la Directiva 2009/145 fue adoptada mucho después de la presentación de su demanda contra Kokopelli, su validez no tiene ninguna incidencia para la resolución del citado litigio.
A este respecto, conviene recordar que, cuando ante un órgano jurisdiccional nacional se suscita una cuestión sobre la validez de un acto adoptado por las instituciones de la Unión Europea, corresponde a dicho órgano jurisdiccional determinar si es necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo y, por consiguiente, solicitar al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre dicha cuestión. De este modo, cuando las cuestiones planteadas por el juez nacional versan sobre la validez de una disposición del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia, en principio, tiene la obligación de pronunciarse (sentencia de 8 de julio de 2010, Afton Chemical,
C-343/09, Rec. p. I-7027
, apartado 13 y jurisprudencia citada).
El Tribunal de Justicia sólo puede negarse a pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulta evidente que la interpretación o la apreciación de la validez de una norma del Derecho de la Unión solicitadas por el órgano jurisdiccional nacional no tienen relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal o cuando el problema es de naturaleza hipotética (sentencia Afton Chemical, antes citada, apartado 14).
A este respecto, debe recordarse que la Directiva 2002/53 se refiere al catálogo común de las variedades de las especies de plantas agrícolas. Dado que de la resolución de remisión resulta que el litigio principal tiene por objeto la comercialización, por Kokopelli, de semillas de plantas hortícolas, no procede examinar la validez de la citada Directiva.
Asimismo, debe precisarse que la Directiva 98/95 es un acto jurídico que modifica las Directivas 66/400/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1966, relativa a la comercialización de las semillas de remolacha (
DO 1966, 125, p. 2290
; EE 03/01, p. 166); 66/401/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1966, relativa a la comercialización de las semillas de plantas forrajeras (
DO 1966, 125, p. 2298
; EE 03/01, p. 174); 66/402/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1966, relativa a la comercialización de las semillas de cereales (
DO 1966, 125, p. 2309
; EE 03/01, p. 185); 66/403/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1966, relativa a la comercialización de patatas de siembra (
DO 1966, 125, p. 2320
; EE 03/01, p. 196); 69/208/CEE del Consejo, de 30 de junio de 1969, referente a la comercialización de las semillas de plantas oleaginosas y textiles (
DO L 169, p. 3
; EE 03/03, p. 119); 70/457/CEE del Consejo, de 29 de septiembre de 1970, referente al catálogo común de las variedades de las especies de plantas agrícolas (
DO L 225, p. 1
; EE 03/04, p. 48), y 70/458/CEE del Consejo, de 29 de septiembre de 1970, referente a la comercialización de la semillas de plantas hortícolas (
DO L 225, p. 7
; EE 03/04, p. 54), y que las disposiciones de estas Directivas fueron codificadas por las Directivas 2002/53 y 2002/55. En estas circunstancias, tampoco procede examinar la validez de la Directiva 98/95.
Respecto a la Directiva 2009/145, consta que ésta fue adoptada durante el año 2009, es decir, con posterioridad a la demanda por competencia desleal presentada por Baumaux contra Kokopelli. No obstante, como señaló la Abogado General en el punto 48 de sus conclusiones, el examen de la validez de dicha Directiva puede resultar de interés para el órgano jurisdiccional remitente a fin de resolver el litigio principal.
Por consiguiente, no resulta evidente que la apreciación de la validez de las Directivas 2002/55 y 2009/145 no tenga relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal o que se refiera a un problema de naturaleza hipotética.
Asimismo, procede recordar que, en el sistema completo de recursos y procedimientos establecido por el TFUE para garantizar el control de la legalidad de los actos de las instituciones, las personas físicas o jurídicas que, debido a los requisitos de admisibilidad previstos en el párrafo cuarto del artículo 263 TFUE, no puedan impugnar directamente actos de la Unión de alcance general tienen la posibilidad, según los casos, de invocar la invalidez de tales actos, bien de manera incidental ante el juez de la Unión en virtud del artículo 277 TFUE, bien ante los órganos jurisdiccionales nacionales, e instar a estos órganos, que no son competentes para declarar ellos mismos la invalidez de tales actos, a que soliciten al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre este extremo mediante una petición de decisión prejudicial (sentencia Afton Chemical, antes citada, apartado 18).
Pues bien, basta declarar que indiscutiblemente Kokopelli no estaba legitimada para presentar un recurso dirigido a la anulación de las Directivas 2002/55 y 2009/145 sobre la base de los artículos 230 CE y 263 TFUE. En consecuencia, Kokopelli puede invocar la invalidez de estas Directivas en el marco del recurso interpuesto con arreglo al Derecho nacional, aun cuando no las haya recurrido en anulación ante los órganos jurisdiccionales de la Unión en el plazo fijado en los citados artículos (véase, en este sentido, la sentencia Afton Chemical, antes citada, apartados 19 a 25).
De todas las consideraciones anteriores resulta que la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente es admisible en la medida en que se refiere a la validez de las Directivas 2002/55 y 2009/145.
Sobre el fondo
Mediante su cuestión, el órgano jurisdiccional remitente se interroga, en esencia, sobre la validez de las Directivas 2002/55 y 2009/145 a la luz de los principios de libre ejercicio de una actividad económica, de proporcionalidad, de igualdad de trato y de libre circulación de mercancías, así como a la luz de los compromisos contraídos por la Unión a tenor del Tirfaa.
Sobre la vulneración del principio de proporcionalidad
Procede examinar en primer lugar la alegación relativa a la vulneración del principio de proporcionalidad. Según reiterada jurisprudencia, este principio, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los medios utilizados por una disposición del Derecho de la Unión sean aptos para alcanzar los objetivos legítimos perseguidos por la normativa de que se trate y no vayan más allá de lo que es necesario para alcanzarlos (sentencias de 6 de diciembre de 2005, ABNA y otros,
C-453/03, C-11/04, C-12/04 y C-194/04, Rec. p. I-10423
, apartado 68; de 7 de julio de 2009, S.P.C.M. y otros,
C-558/07, Rec. p. I-5783
, apartado 41, así como de 8 de junio de 2010, Vodafone y otros,
C-58/08, Rec. p. I-4999
, apartado 51).
Por lo que respecta al control judicial de los requisitos mencionados en el apartado anterior de la presente sentencia, debe recordarse que el legislador de la Unión dispone en materia de política agrícola común de una amplia facultad de apreciación, que corresponde a las responsabilidades políticas que le atribuyen los artículos 40 TFUE y 43 TFUE, y que el Tribunal de Justicia ha declarado, en numerosas ocasiones, que tan sólo el carácter manifiestamente inapropiado de una medida adoptada en este sector, en relación con el objetivo que la institución competente persiga conseguir, puede afectar a la legalidad de tal medida (véanse las sentencias de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo,
C-280/93, Rec. p. I-4973
, apartados 89 y 90; de 13 de diciembre de 1994, SMW Winzersekt,
C-306/93, Rec. p. I-5555
, apartado 21, así como de 2 de julio de 2009, Bavaria y Bavaria Italia,
C-343/07, Rec. p. I-5491
, apartado 81).
No obstante, si bien la importancia de los objetivos perseguidos puede justificar restricciones que tengan consecuencias negativas, incluso considerables, para determinados operadores económicos (sentencia de 17 de julio de 1997, Affish,
C-183/95, Rec. p. I-4315
, apartado 42), debe comprobarse que, en lo que atañe al examen de los imperativos relacionados con las distintas posibles medidas, el legislador de la Unión haya tenido plenamente en cuenta los intereses que concurran, además del objetivo principal perseguido (sentencia de 12 de enero de 2006, Agrarproduktion Staebelow,
C-504/04, Rec. p. I-679
, apartado 37).
En el presente caso, procede examinar si el régimen de admisión de semillas de variedades de plantas hortícolas previsto por las Directivas 2002/55 y 2009/145 vulnera el principio de proporcionalidad. En efecto, el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2002/55 limita la certificación, el control como semillas estándar y la comercialización de las semillas de plantas hortícolas a aquellas cuya variedad haya sido admitida oficialmente al menos en un Estado miembro. Ahora bien, para ser admitida en los catálogos oficiales, en virtud del artículo 4, apartado 1, de dicha Directiva, una variedad debe ser distinta, estable y suficientemente homogénea.
Kokopelli alega que le es imposible comercializar las semillas de las variedades de plantas hortícolas «antiguas» dado que, habida cuenta de sus características propias, éstas no cumplen los criterios de distinción, estabilidad y homogeneidad, y están así excluidas de los catálogos oficiales de manera injustificada.
A este respecto, de los considerandos 2 a 4 de la Directiva 2002/55 resulta que el primer objetivo de las normas relativas a la admisión de semillas de las variedades de plantas hortícolas consiste en mejorar la productividad de los cultivos de plantas hortícolas en la Unión. Este objetivo forma parte expresamente de los objetivos de la política agrícola común, tal como se prevé en el artículo 39 TFUE, apartado 1, letra a).
Para garantizar una mayor productividad de los citados cultivos, el establecimiento, en el marco de normas unificadas y tan rigurosas como sea posible por lo que respecta a la elección de las variedades admitidas a la comercialización, de un catálogo común de las variedades de las especies de plantas hortícolas sobre la base de catálogos nacionales parece adecuado para garantizar el citado objetivo.
En efecto, tal régimen de admisión, que exige que las semillas de las variedades de plantas hortícolas sean distintas, estables y homogéneas, permite la utilización de semillas adecuadas y, por consiguiente, una mayor productividad de la agricultura, basada en la fiabilidad de las características de las citadas semillas.
Asimismo, de conformidad con el artículo 1 de la Directiva 2002/55, ésta se refiere a la producción, con vistas a la comercialización, y a la comercialización de semillas de plantas hortícolas dentro de la Unión. Su considerando 12 precisa que las semillas de las variedades inscritas en el catálogo común no deben ser sometidas, dentro de la Unión, a restricción alguna de comercialización en lo que se refiere a la variedad.
De este modo, la Directiva 2002/55 pretende establecer también el mercado interior de las semillas de plantas hortícolas garantizando su libre circulación en la Unión. En el presente caso, el régimen de admisión previsto por la citada Directiva puede contribuir a la realización de dicho objetivo, ya que tal régimen garantiza que las semillas comercializadas en los diferentes Estados miembros respondan a las mismas exigencias.
Asimismo, del artículo 4, apartado 4, de la Directiva 2002/55 resulta que ésta pretende la conservación de los recursos fitogenéticos de las plantas. Los Estados miembros pueden así apartarse de los criterios de admisión a que se refiere el artículo 4, apartado 1, de la referida Directiva, según los procedimientos previstos en los artículos 44, apartado 3, y 46, apartado 2, de ésta.
A este respecto, el régimen de admisión excepcional establecido por la Directiva 2009/145, que se aplica a las semillas de razas y variedades autóctonas y de variedades que se hayan cultivado de forma tradicional en determinadas localidades y regiones y que estén amenazadas por la erosión genética (variedades de conservación), así como a las semillas de variedades sin valor intrínseco para la producción de cultivos comerciales pero desarrolladas para el cultivo en condiciones determinadas, puede garantizar la conservación de los recursos fitogenéticos de las plantas.
De ello se desprende que el régimen de admisión previsto por las Directivas 2002/55 y 2009/145 es adecuado para permitir que se alcancen los objetivos perseguidos por éstas.
En lo que atañe a si este régimen va más allá de lo que es necesario para alcanzar dichos objetivos, Kokopelli alega que el citado régimen constituye la manera más restrictiva de regular el ejercicio de una actividad económica.
El Consejo de la Unión Europea señala que Kokopelli no ha indicado las razones por las cuales estima que el citado régimen de admisión es manifiestamente desproporcionado en relación con los objetivos perseguidos. Esta institución considera, en cualquier caso, que otras medidas menos restrictivas, como el etiquetado, no constituyen un medio tan eficaz de garantizar el objetivo de productividad perseguido por la Directiva 2002/55, ya que permitiría la venta y la plantación de semillas potencialmente perjudiciales o que no permiten una producción agrícola óptima.
A este respecto, cabe destacar que, para garantizar una mayor productividad agrícola, las semillas comercializadas en el mercado interior deben dar las garantías necesarias para un uso óptimo de los recursos agrícolas.
En este contexto, procede observar que el legislador de la Unión pudo considerar que el régimen de admisión previsto por la Directiva 2002/55 era necesario para que los productores agrícolas obtuviesen una producción fiable y de calidad en términos de rendimiento.
En efecto, en primer lugar, el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2002/55 exige que una variedad de plantas hortícolas sea distinta, en el sentido de que, sea cual fuere el origen, artificial o natural, de la variación inicial que le haya dado origen, se distinguiere netamente por uno o varios caracteres importantes de cualquier otra variedad conocida en la Unión. Este carácter distintivo proporciona así a los productores agrícolas la información necesaria respecto a las características propias de las diferentes semillas y les permite efectuar una elección que les garantice un rendimiento óptimo.
Posteriormente, el artículo 5, apartado 2, de dicha Directiva establece que una variedad es estable si, tras sus reproducciones o multiplicaciones sucesivas o al final de cada ciclo, cuando el obtentor hubiere definido un ciclo particular de reproducciones o de multiplicaciones, sigue ajustándose a la definición de sus caracteres esenciales. El criterio relativo a la estabilidad garantiza de este modo que las características cualitativas propias de una semilla admitida permanezcan constantes a lo largo de los años.
Por último, según el artículo 5, apartado 3, de la citada Directiva, la exigencia de homogeneidad se refiere a una situación en la que las plantas que componen una variedad son, habida cuenta de las particularidades del sistema de reproducción de las plantas, parecidas o genéticamente idénticas para el conjunto de los caracteres que se hayan tenido en cuenta con ese fin. El criterio relativo a la homogeneidad, al garantizar que todas las semillas vendidas bajo un determinado nombre tengan las mismas características genéticas, favorece un rendimiento óptimo.
Por consiguiente, la obligación de inscripción en los catálogos oficiales, así como los criterios de admisión relativos a éstos, permiten la descripción de la variedad y la verificación de la estabilidad y de la homogeneidad de ésta, a fin de garantizar que las semillas de una variedad posean las cualidades necesarias para garantizar una producción agrícola elevada, de calidad, fiable y sostenida en el tiempo.
En esas circunstancias, y habida cuenta en especial de la amplia facultad de apreciación de que dispone el legislador de la Unión en el ámbito de la política agrícola común, que implica elecciones de naturaleza económica en las que debe realizar apreciaciones y evaluaciones complejas, dicho legislador podía considerar lícitamente que otras medidas, como el etiquetado, no permitían alcanzar el mismo resultado que el conseguido con una regulación, como la controvertida, que establece un régimen de admisión previa de las semillas de variedades de plantas hortícolas, y que, por tanto, la referida regulación era adecuada en relación con los objetivos que el citado legislador pretende conseguir.
En efecto, una medida menos restrictiva, como el etiquetado, no constituye un medio tan eficaz, ya que permitiría la venta y, en consecuencia, la plantación de semillas potencialmente perjudiciales o que no permiten una producción agrícola óptima. De ello se deduce que la normativa controvertida no puede considerarse manifiestamente inadecuada a la luz de los citados objetivos.
Al actuar de este modo, el legislador de la Unión no vulneró el principio de proporcionalidad, dado que si dicha normativa puede tener consecuencias negativas, incluso considerables, para algunos operadores económicos, debe observarse que, habida cuenta de los objetivos perseguidos por el régimen de admisión previsto por las Directivas 2002/55 y 2009/145, que pretende, en particular, garantizar una mayor productividad agrícola y la libre circulación de las semillas admitidas, el citado régimen favorece a la vez los intereses económicos de los productores agrícolas y los intereses de los operadores que comercializan semillas de plantas hortícolas admitidas.
Por lo que respecta a operadores, como Kokopelli, que ofrecen a la venta «variedades antiguas» que no reúnen las condiciones fijadas en los artículos 4, apartado 1, y 5 de la Directiva 2002/55, procede recordar que dicha Directiva prevé, en sus artículos 44, apartado 2, y 48, apartado 1, letra b), la fijación de condiciones especiales de admisión y de comercialización en lo que atañe a las variedades de conservación y a las variedades desarrolladas para el cultivo en condiciones determinadas.
En particular, el artículo 44, apartado 3, letra a), de la Directiva 2002/55 prevé que las semillas de las variedades de conservación pueden ser admitidas en el catálogo de la Unión sin examen oficial sobre la base, en particular, de resultados de ensayos no oficiales y de la experiencia adquirida durante su cultivo. Asimismo, el artículo 44, apartado 3, letra b), de dicha Directiva prevé que deben aplicarse restricciones cuantitativas adecuadas a las variedades de conservación y a las desarrolladas para el cultivo en condiciones determinadas. A este respecto, la Directiva 2009/145 fue adoptada en aplicación de los citados artículos de la Directiva 2002/55.
Las Directivas 2002/55 y 2009/145 tienen en cuenta los intereses económicos de los operadores, como Kokopelli, en la medida en que no excluyen la comercialización de «variedades antiguas». Es cierto que la Directiva 2009/145 impone restricciones geográficas, cuantitativas y de envasado por lo que respecta a las semillas de las variedades de conservación así como a las desarrolladas para su cultivo en condiciones determinadas, pero dichas restricciones se inscriben en el contexto de la conservación de los recursos fitogenéticos.
Asimismo, como alegan las instituciones que han presentado observaciones escritas, el legislador de la Unión no pretendía la liberalización del mercado de las semillas de las variedades de conservación y de las desarrolladas para su cultivo en condiciones determinadas, sino que pretendía flexibilizar las normas de admisión evitando la aparición de un mercado paralelo de dichas semillas que pudiera obstaculizar el mercado interior de las semillas de las variedades de plantas hortícolas.
Por otro lado, procede recordar que el artículo 35 de la Directiva 2009/145 exige que la Comisión evalúe su aplicación a más tardar el 31 de diciembre de 2013. El considerando 14 de dicha Directiva confirma que la Comisión debe evaluar, al cabo de tres años, si son eficaces, en particular, las disposiciones relativas a las restricciones cuantitativas aplicables a la comercialización de semillas de variedades de conservación y de las desarrolladas para el cultivo en condiciones determinadas. La citada Directiva puede, por consiguiente, modificarse en función de los resultados de las comprobaciones realizadas.
Por ello, el legislador de la Unión pudo considerar fundadamente que la manera adecuada de conciliar los objetivos perseguidos por las Directivas 2002/55 y 2009/145, recordados en los apartados 43 a 49 de la presente sentencia, y los intereses de todos los operadores económicos de que se trata consistía en establecer un régimen de admisión general para la comercialización de semillas estándar así como condiciones especiales de cultivo y de comercialización para las semillas de las variedades de conservación y de las desarrolladas para el cultivo en condiciones determinadas.
Asimismo, procede señalar que, habida cuenta de la importancia que tiene el objetivo de productividad en el marco del artículo 39 TFUE, medidas que permiten garantizar el desarrollo racional de la producción agrícola así como un empleo óptimo de los factores de producción, como las controvertidas, aunque puedan provocar consecuencias económicas negativas para algunos operadores, no resultan, a la luz de los intereses económicos de los citados operadores, manifiestamente desproporcionadas en relación con el objetivo perseguido.
De las consideraciones anteriores resulta que las Directivas 2002/55 y 2009/145 no vulneran el principio de proporcionalidad.
Sobre la vulneración del principio de igualdad de trato
Según reiterada jurisprudencia, el principio de igualdad de trato, o de no discriminación, exige que las situaciones comparables no sean tratadas de manera diferente y que las situaciones diferentes no sean tratadas de igual manera, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado (sentencias de 17 de octubre de 1995, Fishermen’s Organisations y otros,
C-44/94, Rec. p. I-3115
, apartado 46; de 9 de septiembre de 2004, España/Comisión,
C-304/01, Rec. p. I-7655
, apartado 31; de 8 de noviembre de 2007, España/Consejo,
C-141/05, Rec. p. I-9485
, apartado 40, y de 15 de mayo de 2008, España/Consejo,
C-442/04, Rec. p. I-3517
, apartado 35).
Kokopelli alega que el régimen de admisión impuesto por las Directivas 2002/55 y 2009/145 establece una diferencia de trato no justificada entre las semillas de las variedades de conservación y las semillas estándar que pueden ser admitidas en los catálogos oficiales. Kokopelli considera que, a la luz del citado régimen, no podría comercializar las semillas de variedades de conservación.
Procede señalar que, habida cuenta de sus características propias, las semillas estándar y las de variedades de conservación se encuentran en situaciones diferentes. En efecto, las semillas de las variedades de conservación no cumplen en principio las exigencias fijadas en los artículos 4, apartado 1, y 5 de la Directiva 2002/55. Dichas semillas han sido tradicionalmente cultivadas en localidades y regiones concretas y se ven amenazadas por la erosión genética.
Teniendo en cuenta las características propias de las diferentes variedades de semillas, el régimen de admisión establecido por las Directivas 2002/55 y 2009/145 prevé, por una parte, normas generales por lo que respecta a la comercialización de las semillas estándar y, por otra, condiciones especiales de cultivo y de comercialización para las semillas de las variedades de conservación.
En efecto, las citadas condiciones especiales se inscriben en el contexto de la conservación
in situ
y de la utilización sostenible de los recursos fitogenéticos.
A este respecto, los considerandos 2 y 3 de la Directiva 2009/145 establecen que, además del objetivo general de proteger los recursos fitogenéticos, el interés concreto de preservar las variedades de conservación se halla en el hecho de que están especialmente bien adaptadas a condiciones locales concretas y que son especialmente aptas para ser cultivadas en condiciones climatológicas particulares.
De ello se desprende que, al fijar, mediante la Directiva 2002/55 así como mediante la Directiva 2009/145 adoptada para la aplicación de ésta, condiciones especiales de cultivo y comercialización en lo que atañe a las semillas de variedades de conservación, el legislador de la Unión trató de manera diferente situaciones diferentes. Por consiguiente, las citadas Directivas no vulneran el principio de igualdad de trato.
Sobre la vulneración del principio de libre ejercicio de una actividad económica
De una jurisprudencia reiterada se desprende que el derecho a ejercer libremente una actividad económica forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión. No obstante, estos principios no constituyen prerrogativas absolutas, sino que deben tomarse en consideración en relación con su función en la sociedad. Por consiguiente, pueden imponerse restricciones al libre ejercicio de una actividad económica, siempre y cuando estas restricciones respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Unión y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una injerencia desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia de los derechos así garantizados (véanse, en particular, las sentencias de 11 de julio de 1989, Schräder,
265/87, Rec. p. 2237
, apartado 15, y de 12 de julio de 2005, Alliance for Natural Health y otros,
C-154/04 y C-155/04, Rec. p. I-6451
, apartado 126).
En el presente caso, es cierto que el régimen de admisión de las semillas de plantas hortícolas establecido por las Directivas 2002/55 y 2009/145 puede restringir el libre ejercicio de la actividad profesional de los comerciantes de semillas antiguas, como Kokopelli.
No obstante, las normas enunciadas en los artículos 3 a 5 de la Directiva 2002/55 pretenden la mejora de la productividad de los cultivos de plantas hortícolas en la Unión, el establecimiento del mercado interior de las semillas de plantas hortícolas garantizando su libre circulación en la Unión, y la conservación de los recursos fitogenéticos de las plantas, que constituyen objetivos de interés general. Pues bien, como resulta de los fundamentos de Derecho de la presente sentencia referentes a la vulneración alegada del principio de proporcionalidad, no se evidencia que dichas normas y las medidas que establecen sean inadecuadas para la consecución de dichos objetivos, y el obstáculo al libre ejercicio de una actividad económica que representan tales medidas no puede considerarse, habida cuenta de los fines perseguidos, que lesione de forma desmesurada el derecho al ejercicio de esta libertad.
Sobre la vulneración del principio de libre circulación de mercancías
Procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la prohibición de las restricciones cuantitativas y de las medidas de efecto equivalente, establecida en el artículo 34 TFUE, se aplica no sólo a las medidas nacionales, sino también a las medidas que emanan de las instituciones de la Unión (véanse las sentencias de 17 de mayo de 1984, Denkavit Nederland,
15/83, Rec. p. I-2171
, apartado 15, y Alliance for Natural Health y otros, antes citada, apartado 47).
A este respecto, debe recordarse que el régimen de admisión previsto por las Directivas 2002/55 y 2009/145, como resulta de los apartados 43 a 47 de la presente sentencia, contribuye a mejorar la productividad de los cultivos de plantas hortícolas en la Unión y a establecer el mercado interior de las semillas de plantas hortícolas garantizando su libre circulación en la Unión. Por ello, el citado régimen, en vez de restringirla, favorece la libre circulación de mercancías.
Sobre el incumplimiento del Tirfaa
Según el artículo 1 del Tirfaa, su objetivo principal es la conservación y la utilización sostenible de los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura.
A este respecto, Kokopelli considera que el régimen de admisión establecido por la Directiva 2002/55 no cumple lo dispuesto en el Tirfaa.
De reiterada jurisprudencia resulta que, en virtud del artículo 216 TFUE, apartado 2, cuando la Unión celebra acuerdos internacionales, las instituciones de la Unión están vinculadas por tales acuerdos y, en consecuencia, éstos disfrutan de primacía sobre los actos de la Unión (sentencia de 21 de diciembre de 2011, Air Transport Association of America y otros,
C-366/10, Rec. p. I-13755
, apartado 50).
La validez del acto de la Unión de que se trate en relación con las normas de Derecho internacional puede apreciarse cuando la Unión está vinculada por dichas normas y cuando la naturaleza y el sistema del tratado internacional en cuestión no se opongan a ello y sus disposiciones sean, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas (véase, en este sentido, la sentencia Air Transport Association of America y otros, antes citada, apartados 51 a 54).
Sobre este particular, procede indicar que, como parte contratante, la Unión está vinculada por el Tirfaa. No obstante, como señaló la Abogado General en el punto 53 de sus conclusiones, el citado Tratado no contiene ninguna disposición que sea, desde el punto de vista de su contenido, incondicional y suficientemente precisa para poner en cuestión la validez de las Directivas 2002/55 y 2009/145.
En efecto, el artículo 5, apartado 5.1, del Tirfaa, en particular, establece que cada parte contratante, con arreglo a la legislación nacional, y en cooperación con otras partes contratantes cuando proceda, promoverá un enfoque integrado de la prospección, conservación y utilización sostenible de los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura y, en particular, según proceda, adoptará un determinado número de medidas.
Asimismo, de conformidad con el artículo 6 de dicho Tratado, las partes contratantes elaborarán y mantendrán medidas normativas y jurídicas apropiadas que promuevan la utilización sostenible de los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura.
Por tanto, estas estipulaciones dejan a la apreciación de los Estados miembros las medidas que deben adoptarse en cada caso.
Por otro lado, el artículo 9 del Tirfaa, invocado por Kokopelli, establece que las partes contratantes reconocen la enorme contribución que han aportado y siguen aportando las comunidades locales e indígenas y los agricultores de todas las regiones del mundo, en particular, los de los centros de origen y diversidad de las plantas cultivadas, a la conservación y el desarrollo de los recursos filogenéticos que constituyen la base de la producción alimentaria y agrícola en el mundo entero.
El artículo 9, apartado 9.3, de dicho Tratado estipula que nada de lo que se dice en ese artículo se interpretará en el sentido de limitar cualquier derecho que tengan los agricultores a conservar, utilizar, intercambiar y vender material de siembra o propagación conservado en las fincas, con arreglo a la legislación nacional y según proceda.
Por consiguiente, el citado artículo tampoco implica una obligación suficientemente incondicional y precisa para cuestionar la validez de las Directivas 2002/55 y 2009/145.
De todas las consideraciones anteriores resulta que el examen de la cuestión planteada no ha evidenciado ningún elemento que pueda afectar a la validez de las Directivas 2002/55 y 2009/145.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:

El examen de la cuestión planteada no ha evidenciado ningún elemento que pueda afectar a la validez de las Directivas 2002/55/CE del Consejo, de 13 de junio de 2002, referente a la comercialización de semillas de plantas hortícolas, y 2009/145/CE de la Comisión, de 26 de noviembre de 2009, por la que se establecen determinadas excepciones para la aceptación de razas y variedades autóctonas de plantas hortícolas que hayan sido tradicionalmente cultivadas en localidades y regiones concretas y se vean amenazadas por la erosión genética, y de variedades vegetales sin valor intrínseco para la producción de cultivos comerciales, pero desarrolladas para el cultivo en condiciones determinadas, así como para la comercialización de semillas de dichas razas y variedades autóctonas.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.