CELEX: 62011CJ0375
Telekommunikationstjänster
Direktiv 2002/20/EG
Artiklarna 3 och 12
14
Nyttjanderätter till radiofrekvenser
Avgifter för nyttjanderätter till radiofrekvenser
Engångsavgifter för tilldelning och förlängning av nyttjanderätter till radiofrekvenser
Beräkningsmetod
Ändring av befintliga rättigheter

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 3 och 12–14 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv) (
EGT L 108, s. 21
).
Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Belgacom SA (nedan kallat Belgacom), Mobistar SA (nedan kallat Mobistar) och KPN Group Belgium SA (nedan kallat KPN Group Belgium) och, å andra sidan, État belge (belgiska staten). Målet rör frågan huruvida de avgifter som dessa mobiloperatörer ålagts att betala med tillämpning av artiklarna 2 och 3 i lagen av den 15 mars 2010 (
Moniteur belge
av den 25 mars 2010, s. 18849) (nedan kallad 2010 års lag) om ändring i artikel 30 i lagen av den 13 juni 2005 om elektronisk kommunikation (
Moniteur belge
av den 20 juni 2005, s. 28070) (nedan kallad 2005 års lag) är förenliga med det avgiftssystem som föreskrivs i auktorisationsdirektivet.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Artikel 8 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv) (
EGT L 108, s. 33
) (nedan kallat ramdirektivet) har rubriken ”Allmänna mål och regleringsprinciper”. I artikeln föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna skall säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna, i samband med att de fullgör de regleringsuppgifter som anges i detta direktiv och i särdirektiven, vidtar alla rimliga åtgärder för att uppnå de mål som framgår av punkterna 2, 3 och 4. Åtgärderna skall stå i proportion till dessa mål.
Medlemsstaterna skall säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna när de fullgör de regleringsuppgifter som anges i detta direktiv och i särdirektiven, i synnerhet de uppgifter som syftar till att säkerställa en effektiv konkurrens, i största möjliga utsträckning beaktar det önskvärda i att regleringen görs teknikneutral.
…
2.   De nationella regleringsmyndigheterna skall främja konkurrens vid tillhandahållandet av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster samt tillhörande faciliteter och tjänster och därvid bland annat:
…
b)
säkerställa att det inte uppstår någon snedvridning eller begränsning av konkurrensen inom sektorn för elektronisk kommunikation,
c)
främja effektiva investeringar i infrastruktur, främja innovation, samt
d)
främja en effektiv användning och säkerställa en ändamålsenlig förvaltning av radiofrekvenser och nummerresurser.
...”
I skälen 32 och 33 i auktorisationsdirektivet anges följande:
”(32)
Utöver de administrativa avgifterna kan avgifter för nyttjanderätter tas ut för användningen av radiofrekvenser och nummer för att säkerställa att dessa resurser används på ett optimalt sätt. Sådana avgifter bör inte hindra utvecklingen av innovativa tjänster och konkurrens på marknaden. Detta direktiv påverkar inte det ändamål för vilket avgifter för nyttjanderätter används. Sådana avgifter får exempelvis användas för att finansiera verksamhet vid de nationella regleringsmyndigheterna som inte kan täckas av administrativa avgifter. Vid urvalsförfaranden som bygger på konkurrens eller jämförelse, och när avgifter för nyttjanderätter av radiofrekvenser helt eller delvis består av ett engångsbelopp, bör betalningsmöjligheter erbjudas som säkerställer att sådana avgifter inte i praktiken leder till att urvalet sker på grundval av kriterier som inte har något samband med målet att säkerställa optimal användning av radiofrekvenser. Kommissionen kan regelbundet offentliggöra jämförande undersökningar med tanke på bästa praxis i fråga om tilldelning av radiofrekvenser, tilldelning av nummer eller beviljande av ledningsrätt.
(33)
Medlemsstaterna kan när det är objektivt motiverat behöva ändra rättigheter, villkor, förfaranden, administrativa avgifter och avgifter för nyttjanderätter när det gäller den allmänna auktorisationen och nyttjanderätter. Sådana ändringar bör i vederbörlig ordning anmälas i god tid till alla berörda parter så att de får möjlighet att yttra sig om dessa.”
Artikel 3 i auktorisationsdirektivet har rubriken ”Allmän auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster”. Artikel 3.1 och 3.2 har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna skall säkerställa friheten att tillhandahålla elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster i enlighet med de villkor som anges i detta direktiv. För detta ändamål får medlemsstaterna hindra ett företag från att tillhandahålla elektroniska kommunikationsnät eller kommunikationstjänster, endast om detta är nödvändigt för att skydda intressen som rör allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsa.
2.   Tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät eller tillhandahållande av elektroniska kommunikationstjänster får, utan att det påverkar tillämpningen av de särskilda skyldigheter som anges i artikel 6.2 eller nyttjanderätten enligt artikel 5, endast underkastas allmän auktorisation. ...”
Artikel 12 i auktorisationsdirektivet har rubriken ”Administrativa avgifter” och föreskriver följande:
”1.   De administrativa avgifter som tas ut av företag som tillhandahåller ett nät eller en tjänst i enlighet med allmän auktorisation eller som har beviljats nyttjanderätt skall
a)
sammanlagt täcka enbart de administrativa kostnader som uppkommer för förvaltning, kontroll och genomförande av systemet med den allmänna auktorisationen, samt för nyttjanderätter och för de särskilda skyldigheter som avses i artikel 6.2, som får inbegripa kostnader för internationellt samarbete, harmonisering och standardisering, marknadsanalys, övervakning av efterlevnaden och annan kontroll av marknaden samt lagstiftningsarbete som inbegriper utarbetande och genomförande av sekundärrätt och förvaltningsbeslut, t.ex. beslut om tillträde och samtrafik, och
b)
åläggas de enskilda företagen på ett objektivt, öppet redovisat och proportionellt sätt så att de administrativa tilläggskostnaderna och de därmed sammanhängande avgifterna minimeras.
2.   När nationella regleringsmyndigheter tar ut administrativa avgifter skall de årligen offentliggöra en översikt över sina administrativa kostnader och den sammanlagda summan av uppburna avgifter. Mot bakgrund av skillnaden mellan summan av avgifterna och de administrativa kostnaderna skall lämpliga justeringar göras.”
Artikel 13 i auktorisationsdirektivet har rubriken ”Avgifter för nyttjanderätter och rättigheter att installera faciliteter” och föreskriver följande:
”Medlemsstaterna får låta den berörda myndigheten införa avgifter för nyttjanderätter till radiofrekvenser eller nummer eller för rättigheter att installera faciliteter på, över eller under offentlig eller privat egendom, varvid avgifterna skall beakta behovet av en optimal användning av dessa resurser. Medlemsstaterna skall säkerställa att avgifterna är sakligt motiverade, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionella till det avsedda syftet, och att de tar hänsyn till de mål som avses i artikel 8 i [ramdirektivet].”
Artikel 14 i auktorisationsdirektivet har rubriken ”Ändring av rättigheter och skyldigheter” och föreskriver följande:
”1.   Medlemsstaterna skall garantera att rättigheter, villkor och förfaranden avseende allmänna auktorisationer och nyttjanderätter eller rättigheter att installera faciliteter endast ändras i sakligt motiverade fall och på ett proportionellt sätt. Anmälan skall göras på lämpligt sätt om avsikten att företa sådana ändringar och berörda parter, inbegripet användare och konsumenter, skall få en tillräcklig tidsfrist på minst fyra veckor, utom i undantagsfall, för att kunna lämna sina synpunkter på de föreslagna ändringarna.
2.   Medlemsstaterna skall inte begränsa eller återkalla rättigheter att installera faciliteter före utgången av den tidsperiod för vilken de tilldelats utom när detta är berättigat och sker i enlighet med relevanta nationella bestämmelser om kompensation för återkallande av rättigheter.”
I avsnitt B i bilagan till auktorisationsdirektivet föreskrivs följande:
”Villkor som får knytas till nyttjanderätter till radiofrekvenser
…
6.
Avgifter för nyttjanderätter i enlighet med artikel 13 i detta direktiv.
...”
Artikel 14 i auktorisationsdirektivet, i sin ändrade lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/140/EG av den 25 november 2009 (
EUT L 337, s. 37
), föreskriver följande:
”1.   Medlemsstaterna ska säkerställa att rättigheter, villkor och förfaranden avseende allmänna auktorisationer och nyttjanderätter eller rättigheter att installera faciliteter endast ändras i sakligt motiverade fall och på ett proportionellt sätt, i tillämpliga fall med beaktande av de särskilda villkor som är tillämpliga på överföring av rättigheter att utnyttja radiofrekvenser. Utom i de fall då ändringarna är obetydliga och har överenskommits med innehavaren av rättigheterna eller den allmänna auktorisationen, ska anmälan om avsikten att företa sådana ändringar göras på lämpligt sätt och berörda parter, inbegripet användare och konsumenter, ska få en tillräcklig tidsfrist om minst fyra veckor, utom i undantagsfall, för att kunna lämna sina synpunkter på de föreslagna ändringarna.
2.   Medlemsstaterna ska inte begränsa eller återkalla rättigheter att installera faciliteter eller rättigheter att utnyttja radiofrekvenser före utgången av den tidsperiod för vilken de tilldelats utom när detta är berättigat och sker i enlighet med bilagan och relevanta nationella bestämmelser om kompensation för återkallande av rättigheter.”
I artikel 5.1 i direktiv 2009/140 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska senast den 25 maj 2011 anta och offentliggöra de lagar, förordningar och administrativa bestämmelser som är nödvändiga för att följa detta direktiv. De ska till kommissionen genast överlämna texten till dessa bestämmelser.
De ska tillämpa dessa bestämmelser från och med den 26 maj 2011.
…”
Belgisk rätt
Artikel 30 i 2005 års lag föreskriver följande:
”1.   För de nyttjanderätter som avses i artiklarna 11 [nyttjanderätter till nummer] och 18 [nyttjanderätter till radiofrekvenser] får avgifter tas ut för att säkerställa att dessa resurser används på ett optimalt sätt. Avgifterna uppbärs av [Belgiska institutet för posttjänster och telekommunikation (nedan kallat BIPT)].
2.   Efter att ha inhämtat yttrande från [BIPT] fastställer Kungl. Maj:t belopp och villkor för de avgifter som avses i punkt 1.”
I artikel 2 i 2010 års lag föreskrivs följande:
”I artikel 30 i [2005 års lag] ska följande ändringar göras:
o
Mellan punkterna 1 och 2 införs underpunkterna 1.1, 1.2, 1.3 och 1.4 med följande lydelse:
’1.1
För att uppnå det mål som angetts i punkt 1 är de operatörer som förfogar över nyttjanderätter till radiofrekvenser för exploatering av ett nät och tillhandahållande till allmänheten av mobila elektroniska kommunikationstjänster bland annat skyldiga att vid början av nyttjanderättens giltighetstid betala en engångsavgift.
Engångsavgiften fastställs vid tilldelningen av frekvenser.
Engångsavgiften uppgår till
o
51644 euro per MHz och per månad för frekvensbanden 880–915 MHz och 925–960 MHz. Den som erhåller nyttjanderätter för frekvensbanden 880–915 MHz och 925–960 MHz erhåller även nyttjanderätter för frekvensbanden 1710–1785 och 1805–1880 MHz. Storleken på det spektrum som tilldelas inom frekvensbanden 1710–1785 och 1805–1880 MHz ska vara dubbelt så stort som storleken på det spektrum som tilldelats inom frekvensbanden 880–915 MHz och 925–960 MHz, avrundat uppåt till närmaste antal MHz som är delbart med 5. Med avvikelse från det ovannämnda gäller, till den 26 november 2015, engångsavgiften för det spektrum som tilldelats per den 1 januari 2010 inom frekvensbanden 880–915 MHz och 925–960 MHz även för det maximala spektrum som kunde tilldelas den 1 januari 2010 inom frekvensbanden 1710–1785 och 1805–1880 MHz.
o
20833 euro per MHz och per månad för frekvensbanden 1920–1980 MHz och 2110–2170 MHz, utom för det fall den totala storleken på det spektrum som operatören innehar inom dessa frekvensband inte överstiger 2 × 5 MHz. Om så är fallet uppgår engångsavgiften till 32 000 euro per MHz och per månad.
o
2778 euro per MHz och per månad för frekvensbanden 2500–2690 MHz.
Vid tilldelning av frekvenser genom auktion utgör det i underpunkt 1.1 nämnda minimibeloppet för engångsavgiften utgångsbud för auktionsdeltagarna.
1.2
Operatörerna ska betala en engångsavgift varje gång som auktorisationen förlängs.
Engångsavgiftens storlek ska överensstämma med den i underpunkt 1.1 första stycket angivna engångsavgiften.
Vid beräkningen av avgiftens storlek beaktas den del av nyttjanderätterna som operatören vill behålla vid förlängningen.
Om en operatör vill överlåta en del av ett spektrum, måste denna del vara sammanhängande.
1.3
Betalningen av engångsavgiften ska göras, efter omständigheterna, inom 15 dagar från inledningen av den giltighetstid som avses i underpunkt 1.1 första stycket eller inom 15 dagar från inledningen av den förlängda giltighetstid som avses i underpunkt 1.2 första stycket.
Med avvikelse från det som angetts i föregående stycke får operatören genomföra betalningen på följande sätt:
a)
Operatören betalar i proportion till antalet månader som återstår innevarande kalenderår, efter omständigheterna, inom 15 dagar från inledningen av den giltighetstid som avses i underpunkt 1.1 första stycket eller inom 15 dagar från inledningen av den förlängda giltighetstid som avses i underpunkt 1.2 första stycket.
b)
Operatören betalar dessutom senast den 15 december hela engångsavgiften för det kommande året. Om auktorisationen löper ut under det kommande året ska det belopp som operatören betalar stå i proportion till antalet månader som återstår fram till dess att nyttjanderätterna upphör.
c)
Lagstadgad ränta, beräknad enligt artikel 2.1 i lagen av den 5 maj 1865 om lån mot ränta, ska utgå, efter omständigheterna, från och med den sextonde dagen efter inledningen av den giltighetstid som avses i underpunkt 1.1 första stycket eller från och med den sextonde dagen efter inledningen av den förlängda giltighetstid som avses i underpunkt 1.2 första stycket.
d)
Samtidigt som engångsavgiften erläggs ska operatören erlägga den ränta som belöper på återstående belopp.
Operatören underrättar [BIPT] om sitt val inom två arbetsdagar från, efter omständigheterna, inledningen av den giltighetstid som avses i underpunkt 1.1 första stycket eller inledningen av den förlängda giltighetstid som avses i underpunkt 1.2 första stycket.
Engångsavgiften återbetalas inte i något fall, vare sig i sin helhet eller delvis.
1.4
För det fall operatören inte betalar hela eller en del av engångsavgiften för de berörda frekvensbanden såsom föreskrivs i underpunkt 1.1 1°, 2° eller 3°, förlorar operatören samtliga nyttjanderätter för de berörda frekvensbanden.
o
I punkt 2 införs orden ’utom när det gäller det som föreskrivs i underpunkterna 1.1, 1.2 och 1.3.’”
I artikel 3 i 2010 års lag föreskrivs följande:
”Övergångsvis gäller att operatören, om tiden har gått ut för att avsäga sig en automatisk förlängning av nyttjanderätten när denna lag träder i kraft, ändå fram till den första dagen i den nya perioden kan avsäga sig förlängning av nyttjanderätten utan att vara skyldig att betala engångsavgiften avseende denna nya period.”
I artikel 4 i 2010 års lag föreskrivs följande:
”Denna lag träder i kraft den dag då den offentliggörs i
Moniteur belge
[
Moniteur belge
av den 25 mars 2010, s. 18849].”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Belgacom, Mobistar och KPN Group Belgium är mobilnätsoperatörer som beviljats auktorisation som motsvarar nyttjanderätter för radiofrekvenserna 900 MHz, 1800 MHz och 2000–2600 MHz i Belgien.
Lagen av den 12 december 1994 (
Moniteur belge
av den 22 december 1994, s. 31624) liberaliserade mobiltelefonisektorn i Belgien genom att bemyndiga regeringen att bevilja andra operatörer än den före detta statliga operatören individuella auktorisationer för tillhandahållande av mobiltelefonitjänster i frekvensbandet 900 MHz för en period på 15 år från dagen för beviljandet.
Den 27 november 1995 beviljade regeringen Mobistar en auktorisation medan Belgacom Mobile beviljades en auktorisation den 2 juli 1996, med retroaktiv verkan från den 8 april 1995, att exploatera ett nät för 900 MHz-frekvensen som Belgacom Mobile redan använde enligt ett förvaltningsavtal med belgiska staten. Som vederlag skulle de båda operatörerna var och en betala en engångsavgift för koncession på ungefär nio miljarder BEF (motsvarande 223104172,30 euro) samt årliga avgifter till BIPT för nyttjandet av radiofrekvenserna.
År 1997 beslutade den belgiska regeringen att öppna bandet DCS 1800 MHz för exploatering i syfte att förbereda för inträdet av en tredje, eller till och med fjärde, operatör på marknaden. I kunglig kungörelse av den 24 oktober 1997 om upprättande och exploatering av DCS-1800-mobiltelefoninät fastställdes förfarandet för erhållande av auktorisation för upprättande och exploatering av ett DCS-1800-mobiltelefoninät. Det föreskrevs därvid att en sådan auktorisation skulle gälla för en period på 15 år från dagen för utfärdandet av auktorisationen avseende exploateringen. Den 2 juli 1998 erhöll KPN Group Belgium (tidigare KPN Orange SA, senare BASE SA) en auktorisation i bandet 1800 MHz mot betalning av en engångsavgift för koncession på 8,005 miljarder BEF (motsvarande 198438766,50 euro) och av årliga avgifter för nyttjandet av frekvenserna.
Nyttjandet av 1800 MHz-frekvenserna innebär vissa olägenheter jämfört med nyttjandet av 900 MHz-frekvenserna, bland annat en mindre räckvidd för basstationerna, vilket gör det nödvändigt att installera ett större antal antenner för att uppnå samma täckning. Mot bakgrund av detta beslutade BIPT år 2003 att tilldela KPN Group Belgium vissa 900 MHz-kanaler och, i utbyte, tilldela Belgacom och Mobistar vissa 1800 MHz-kanaler. Sedan år 2003 har följaktligen KPN Group Belgium haft rätt till extra 900 MHz-frekvenser som ersättning för att Belgacom och Mobistar beviljats frekvenser i 1800 MHz-bandet. Jämvikten när det gäller antalet kanaler som var och en av dessa tre operatörer sålunda beviljats ska bestå ända till 2015.
Genom kunglig kungörelse av den 18 januari 2001 infördes ett förfarande för beviljande av auktorisationer för system av tredje generationen UMTS som använder frekvensbanden mellan 1885–2025 MHz och 2110–2200 MHz. Belgacom, Mobistar och KPN Group Belgium ansökte om och erhöll auktorisationer att exploatera dessa system mot en engångsavgift för koncession på 150 miljoner euro som erläggs av var och en av dessa operatörer för en period på 20 år med möjlighet till förlängning i femårsperioder genom kunglig kungörelse.
Vid tidpunkten för beviljandet av respektive auktorisation åtog sig Belgacom, Mobistar och KPN Group Belgium att betala
—
en engångsavgift för koncessionen,
—
en årlig avgift för tillhandahållandet av frekvenserna, och
—
en årlig avgift för handläggningen av auktorisationen.
Genom beslut av den 25 november 2008 avstod BIPT från att automatiskt förlänga den auktorisation att använda andra generationens radiofrekvenser (2G) som tilldelats Belgacom, Mobistar och KPN Group Belgium, för att kunna ålägga operatörerna en ny avgift och för att införa en så effektiv policy som möjligt för detta spektrum.
Belgacom, Mobistar och KPN Group Belgium överklagade ovannämnda beslut till Cour d’appel de Bruxelles (appellationsdomstolen i Bryssel). I domar av den 20 juli 2009 respektive den 22 september 2009 upphävde denna domstol beslutet i fråga i den del det gällde Belgacom respektive Mobistar. För att säkerställa lika behandling av samtliga tre operatörer beslutade BIPT att till följd av nämnda domar återkalla sitt beslut av den 25 november 2008 rörande KPN Group Belgium.
Efter det att appellationsdomstolen i Bryssel hade meddelat nämnda domar antog den belgiska lagstiftaren den 15 mars 2010 en lag om ändring av artikel 30 i 2005 års lag. I artiklarna 2 och 3 i 2010 års lag, som återgetts i punkterna 13 och 14 i förevarande dom, föreskrivs följande:
—
En engångsavgift ska ersätta den tidigare engångsavgiften för koncession för mobiloperatörer för att garantera att dessa radiofrekvenser utnyttjas optimalt. Engångsavgiften ska inte bara betalas vid tidpunkten för tilldelningen av auktorisationerna för nyttjanderätterna till radiofrekvenserna, utan även vid varje förlängning av en befintlig auktorisation.
—
Engångsavgiftens belopp varierar beroende på vilken radiofrekvens som berörs. Avgiften ska fastställas med utgångspunkt i den engångsavgift för koncession som operatörerna betalade när de första gången erhöll sin auktorisation, antingen vid ett jämförande urvalsförfarande eller vid tilldelning av frekvenser genom auktion.
—
Mobiloperatörer har rätt att avsäga sig en förlängning av nyttjanderätterna före inledningen av giltighetstiden för deras nyttjanderätter utan att vara skyldiga att betala engångsavgiften avseende de nyttjanderätter som de avstått ifrån.
—
Dessutom är de mobiloperatörer som innehar en auktorisation skyldiga att betala två årliga avgifter, nämligen en avgift i syfte att täcka kostnaderna för tillhandahållandet av frekvenserna och en avgift i syfte att täcka kostnaderna för handläggningen av auktorisationen.
Belgacom, Mobistar och KPN Group Belgium väckte talan vid Cour constitutionnelle om ogiltigförklaring av artiklarna 2 och 3 i 2010 års lag. De har härvid gjort gällande att dessa bestämmelser strider mot artiklarna 3 och 12–14 i auktorisationsdirektivet. De har närmare bestämt invänt mot att engångsavgiften inte enbart tas ut vid tilldelningen av auktorisationen utan även när denna förlängs. De har även invänt mot att avgiften ska betalas utöver den årliga avgift som betalas för tillhandahållandet av frekvenserna. Belgacom, Mobistar och KPN Group Belgium har även ifrågasatt engångsavgiftens storlek och metoden för att beräkna denna avgift och anser att den bör beräknas med utgångspunkt i marknadsvärdet för operatörerna, inte med utgångspunkt i frekvensernas ekonomiska värde.
Den hänskjutande domstolen har angett att det av förarbetena till 2010 års lag följer att engångsavgiften utgör vederlag för nyttjandet av frekvenser och att avgiftens syfte är detsamma som för de årliga avgifterna för tillhandahållandet av frekvenserna, utan att för den skull ersätta dessa avgifter. Den hänskjutande domstolen har också angett att det av nämnda förarbeten framgår att den belgiska lagstiftaren anser att artiklarna 2 och 3 i 2010 års lag, vilkas giltighet har ifrågasatts vid den hänskjutande domstolen, är förenliga med auktorisationsdirektivet, eftersom det i artiklarna föreskrivs att avgifterna för nyttjanderätterna ska delas upp i engångsavgifter och årliga avgifter. Engångsavgiften täcker nämligen rätten att nyttja dessa frekvenser och avspeglar radiofrekvensernas värde som en knapp resurs, medan den årliga avgiften täcker kostnaderna för nyttjandet av dessa frekvenser, det vill säga den kontroll, samordning, prövning och annan verksamhet som den behöriga myndigheten bedriver.
Mot denna bakgrund beslutade Cour constitutionnelle att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1)
Tillåter artiklarna 3, 12 och 13, i sin nuvarande lydelse, i auktorisationsdirektivet medlemsstaterna att ålägga operatörer – som är innehavare av individuella nyttjanderätter avseende frekvenser för mobiltelefoni för en period på 15 år inom ramen för auktorisationer avseende upprättande och exploatering på medlemsstatens territorium av ett mobilnät vilka utfärdats enligt det gamla regelverket – en engångsavgift för förlängningen av deras individuella nyttjanderätter till frekvenser, när denna avgifts storlek, med beaktande av antalet frekvenser och månader som nyttjanderätterna gäller, beräknas med utgångspunkt i den tidigare engångsavgiften för koncession som avsåg tilldelning av auktorisationer enligt det gamla regelverket och när denna engångsavgift kompletterar dels en årlig avgift för tillhandahållandet av frekvenser vilken är avsedd att främst täcka kostnaderna för tillhandahållande av frekvenser men som också delvis avspeglar värdet av dessa och likt engångsavgiften har syftet att främja optimal användning av frekvenserna, dels en årlig avgift som täcker kostnaderna för handläggningen av auktorisationen?
2)
Tillåter artiklarna 3, 12 och 13 i auktorisationsdirektivet medlemsstaterna att ålägga operatörer, som önskar erhålla nya nyttjanderätter till frekvenser för mobiltelefoni, att betala en engångsavgift vars storlek bestäms genom auktion vid tilldelningen av frekvenser med syftet att avspegla värdet av dessa, när denna engångsavgift kompletterar dels en årlig avgift för tillhandahållandet av frekvenser vilken är avsedd att främst täcka kostnaderna för detta tillhandahållande men som också delvis avspeglar värdet av dessa och likt engångsavgiften har syftet att främja optimal användning av frekvenserna, dels en årlig avgift för handläggningen av de auktorisationer att upprätta och exploatera ett mobilnät som utfärdats enligt det gamla regelverket?
3)
Tillåter artikel 14.2 i auktorisationsdirektivet en medlemsstat att för en ny giltighetsperiod för de individuella nyttjanderätterna till frekvenser för mobiltelefoni ålägga mobiloperatörerna en engångsavgift – med syftet att främja det optimala utnyttjandet av frekvenserna genom att avspegla värdet av dessa – för förlängningen av nyttjanderätterna till de frekvenser som de kommer att förfoga över vid den nya giltighetsperiodens början, när fristen för att avsäga sig en förlängning har löpt ut för en del av operatörerna men innan den nya giltighetsperioden har inletts och när denna engångsavgift kompletterar dels en årlig avgift för tillhandahållandet av frekvenser vilken är avsedd att främst täcka kostnaderna för tillhandahållande av frekvenser men som också delvis avspeglar värdet av dessa och likt engångsavgiften har syftet att främja optimal användning av frekvenserna, dels en årlig avgift för handläggningen av de auktorisationer att upprätta och exploatera ett mobilnät som utfärdats enligt det gamla regelverket?
4)
Tillåter artikel 14.1 i auktorisationsdirektivet en medlemsstat att som villkor för erhållande och förlängning av nyttjanderätter till frekvenser kräva betalning av en engångsavgift som bestäms genom auktion utan maximipris, när denna engångsavgift kompletterar dels en årlig avgift för tillhandahållandet av frekvenser vilken är avsedd att främst täcka kostnaderna för tillhandahållande av frekvenser men som också delvis avspeglar värdet av dessa och likt engångsavgiften har syftet att främja optimal användning av frekvenserna, dels en årlig avgift för handläggningen av de auktorisationer att upprätta och exploatera ett mobilnät som utfärdats enligt det gamla regelverket?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första och den andra frågan
Upptagande till sakprövning
Cyperns regering har gjort gällande att den andra tolkningsfrågan inte kan upptas till sakprövning och har därvid anfört att ett svar på denna fråga inte är objektivt nödvändigt för att avgöra målet vid den nationella domstolen. Den andra frågan avser nämligen koncession av nya nyttjanderätter till radiofrekvenser medan det framgår av beslutet om hänskjutande att målet vid den nationella domstolen rör förlängning av nyttjanderätter till radiofrekvenser.
Enligt fast rättspraxis presumeras nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten, vilka ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen har lämnat på eget ansvar, och vilka det inte ankommer på EU-domstolen att pröva riktigheten av, vara relevanta. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i målet vid den nationella domstolen eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (se, bland annat, dom av den 12 juli 2012 i mål C-378/10, VALE Építési, punkt 18 och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall rör den andra frågan tolkningen av auktorisationsdirektivet när det gäller möjligheten för medlemsstaterna att ålägga operatörer, som önskar erhålla nya nyttjanderätter till frekvenser för mobiltelefoni, att betala en engångsavgift. Det framgår av handlingarna i målet att artiklarna 2 och 3 i 2010 års lag, som är föremål för talan om ogiltigförklaring i det nationella målet, föreskriver en engångsavgift inte bara för förlängning av nyttjanderätter till radiofrekvenser utan också för nya nyttjanderätter till radiofrekvenser.
Mot denna bakgrund kan den begärda tolkningen inte anses sakna samband med de verkliga omständigheterna eller saken i målet vid den nationella domstolen. Den andra tolkningsfrågan ska följaktligen upptas till sakprövning.
Prövning i sak
Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artiklarna 3, 12 och 13 i auktorisationsdirektivet ska tolkas så, att de utgör hinder för att en medlemsstat ålägger mobiloperatörer, som är innehavare av individuella nyttjanderätter till radiofrekvenser, en engångsavgift för nya nyttjanderätter till radiofrekvenser liksom för förlängningen av sådana nyttjanderätter, när denna engångsavgift kompletterar dels en årlig avgift för tillhandahållandet av frekvenser – avsedd främst att täcka kostnaderna för tillhandahållande av frekvenser men som också avspeglar värdet av dessa och likt engångsavgiften har syftet att främja optimal användning av den knappa tillgång som frekvenserna utgör –, dels en årlig avgift som täcker kostnaderna för handläggningen av auktorisationen.
Den nationella domstolen frågar sig också huruvida sättet att beräkna beloppet för engångsavgiften för nyttjanderätterna till radiofrekvenser är förenligt med nämnda bestämmelser i auktorisationsdirektivet. Detta belopp fastställs antingen med hänvisning till den tidigare engångsavgiften för koncession – som beräknas med utgångspunkt i antalet frekvenser och månader som nyttjanderätterna gäller – eller genom auktion vid tilldelningen av frekvenser.
Inledningsvis kan konstateras att artiklarna 3 och 12 i direktivet, vilka rör skyldigheten för medlemsstaterna att säkerställa friheten att tillhandahålla elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster respektive villkoren för åläggande av administrativa avgifter, inte är tillämpliga på den aktuella avgiften som inte omfattas av tillämpningsområdet för någon av dessa bestämmelser.
Såsom framgår av de två första frågorna har den hänskjutande domstolen bett EU-domstolen att tolka auktorisationsdirektivet när det gäller dels möjligheten för en medlemsstat att ålägga mobiloperatörer en engångsavgift, dels sättet att beräkna beloppet för engångsavgiften för tilldelning av nya nyttjanderätter till radiofrekvenser liksom för förlängning av sådana nyttjanderätter.
När det gäller åläggande av engångsavgifter konstaterar domstolen inledningsvis att auktorisationsdirektivet endast avser förfarandet för tilldelning av nyttjanderätter till radiofrekvenser och inte innehåller någon särskild bestämmelse som fastställer villkoren för förlängning av redan beviljade nyttjanderätter till radiofrekvenser.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 40 i sitt förslag till avgörande måste en förlängning av individuella nyttjanderätter emellertid anses utgöra en tilldelning av nya rättigheter för en ny period, då individuella nyttjanderätter beviljas av medlemsstaten för en begränsad period.
Följaktligen konstaterar domstolen att enligt auktorisationsdirektivet ska förfarandet för tilldelning av nyttjanderätter till radiofrekvenser och förfarandet för förlängning av dessa nyttjanderätter omfattas av samma regelverk. Artikel 13 i auktorisationsdirektivet ska därför tillämpas på samma sätt avseende båda förfarandena.
Av fast rättspraxis framgår att medlemsstaterna inom auktorisationsdirektivets tillämpningsområde inte får ta ut andra avgifter för tillhandahållande av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster än dem som anges i detta direktiv (se, analogt, dom av den 18 juli 2006 i mål
C-339/04, Nuova società di telecomunicazioni, REG 2006, s. I-6917
, punkt 35, av den 10 mars 2011 i mål C-85/10, Telefónica Móviles España, REU 2011, s. I-1575, punkt 21, och av den 12 juli 2012 i de förenade målen C-55/11, C-57/11 och C-58/11, Vodafone España och France Telecom España, punkt 28).
Såsom framgår av beslutet om hänskjutande önskar den nationella domstolen få klarhet i huruvida artikel 13 i auktorisationsdirektivet ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för att en medlemsstat ålägger operatörer en engångsavgift för sådana nyttjanderätter till radiofrekvenser som avses i det nationella målet, när operatörerna redan är skyldiga att erlägga dels en årlig avgift för tillhandahållandet av frekvenser, dels en årlig avgift som täcker kostnaderna för handläggningen av auktorisationen.
Enligt artikel 13 i auktorisationsdirektivet får medlemsstaterna – utöver de avgifter som ska täcka administrativa kostnader – påföra en avgift för nyttjanderätter till radiofrekvenser i syfte att säkerställa ett optimalt utnyttjande av denna resurs (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 oktober 2005 i de förenade målen
C-327/03 och C-328/03, ISIS Multimedia Net och Firma O2, REG 2005, s. I-8877
, punkt 23, och domen i det ovannämnda målet Telefónica Móviles España, punkt 24).
Emellertid fastställer artikel 13 i auktorisationsdirektivet inte uttryckligen vare sig vilken form en sådan avgift för nyttjande av radiofrekvenser ska ha eller hur ofta den ska tas ut.
Däremot framgår det av skäl 32 i auktorisationsdirektivet att avgifterna för nyttjande av radiofrekvenser kan bestå av ett engångsbelopp eller ett periodiskt belopp.
Dessutom framgår det av domstolens praxis att auktorisationsdirektivet inte reglerar det ändamål för vilket sådana avgifter får tas ut (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Telefónica Móviles España, punkt 33).
Enligt artikel 13 i direktivet är emellertid medlemsstaterna skyldiga att säkerställa att avgifterna för nyttjande av radiofrekvenser är sakligt motiverade, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionella till det avsedda syftet, och att de tar hänsyn till de mål, bland annat att främja konkurrens och effektiv användning av radiofrekvenser, som avses i artikel 8 i ramdirektivet.
Det framgår också av artikel 13 och skäl 32 i auktorisationsdirektivet att en avgift för nyttjande av resurser som åläggs operatörer som tillhandahåller telekommunikationstjänster ska syfta till att säkerställa en optimal användning av resurserna och inte hindra utvecklingen av innovativa tjänster och konkurrens på marknaden.
Artiklarna 12 och 13 i auktorisationsdirektivet utgör således inte hinder för en nationell lagstiftning såsom den som är i fråga i det nationella målet, vilken föreskriver att en avgift ska tas ut i syfte att främja optimal användning av frekvenserna, även om denna avgift kompletterar en annan årlig avgift som också, delvis, har samma syfte, under förutsättning att samtliga dessa avgifter uppfyller de villkor som anges i punkterna 46 och 47 i förevarande dom, vilket det ankommer på den nationella domstolen att pröva.
När det gäller sättet att beräkna beloppet för en engångsavgift för nyttjanderätter till radiofrekvenser såsom den som är i fråga i det nationella målet, uppställs i auktorisationsdirektivet krav som medlemsstaterna ska iaktta vid fastställandet av beloppet för avgiften för användning av radiofrekvenser, utan att det därvid uttryckligen anges hur beloppet för en sådan avgift konkret ska fastställas (domen i det ovannämnda målet Telefónica Móviles España, punkt 25).
Tillståndet att utnyttja egendom som tillhör det allmänna och som utgör en knapp resurs gör det möjligt för tillståndsinnehavaren att göra betydande ekonomiska vinster. Tillståndet ger även innehavaren fördelar i förhållande till andra aktörer som också önskar använda och exploatera denna resurs. Dessa omständigheter gör det berättigat att ta ut en avgift som bland annat avspeglar värdet på användningen av den knappa resursen i fråga (domen i det ovannämnda målet Telefónica Móviles España, punkt 27).
Mot denna bakgrund medför syftet – att säkerställa att operatörerna på ett optimalt sätt utnyttjar de knappa resurser som de har tillgång till – att storleken på denna avgift ska fastställas på en rimlig nivå som bland annat avspeglar värdet av användningen av dessa resurser. Detta kräver att den ekonomiska och tekniska situationen på den berörda marknaden beaktas (domen i det ovannämnda målet Telefónica Móviles España, punkt 28).
Av detta följer, såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 54 och 55 i sitt förslag till avgörande, att det kan anses vara ett lämpligt tillvägagångssätt för fastställandet av radiofrekvensernas värde, att fastställa avgiften för nyttjanderätter till radiofrekvenser antingen med hänvisning till den tidigare engångsavgiften för koncession – som beräknas med utgångspunkt i antalet frekvenser och månader som nyttjanderätterna gäller – eller genom auktion.
Med beaktande av de principer som Konungariket Belgien använt för att fastställa beloppet för den tidigare engångsavgiften för koncession, framstår det nämligen som att båda dessa tillvägagångssätt gör det möjligt att erhålla belopp som står i proportion till de vinster som de berörda radiofrekvenserna kan antas ge. Auktorisationsdirektivet utgör inte hinder för att använda ett sådant kriterium vid fastställandet av beloppet för de ovannämnda avgifterna.
Av det anförda följer att den första och den andra frågan ska besvaras på följande sätt. Artiklarna 12 och 13 i auktorisationsdirektivet ska tolkas så, att de inte utgör hinder för att en medlemsstat ålägger mobiloperatörer, som är innehavare av nyttjanderätter till radiofrekvenser, en engångsavgift för nya nyttjanderätter till radiofrekvenser liksom för förlängningen av sådana nyttjanderätter, när denna engångsavgift kompletterar dels en årlig avgift för tillhandahållandet av frekvenser vilken är avsedd att främja optimal användning av resurserna, dels en avgift som täcker kostnaderna för handläggningen av auktorisationen, under förutsättning att dessa avgifter verkligen avser att säkerställa en optimal användning av den resurs som dessa radiofrekvenser utgör och att de är sakligt motiverade, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionella till det avsedda syftet samt att de tar hänsyn till de mål som avses i artikel 8 i ramdirektivet, vilket det ankommer på den nationella domstolen att pröva.
Under samma förutsättningar kan det anses vara ett lämpligt tillvägagångssätt för fastställandet av radiofrekvensernas värde att fastställa beloppet för engångsavgiften för nyttjanderätter till radiofrekvenser antingen med hänvisning till beloppet för den tidigare engångsavgiften för koncession – som beräknas med utgångspunkt i antalet frekvenser och månader som nyttjanderätterna till frekvenser gäller – eller genom auktion.
Den fjärde frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde frågan, som ska besvaras före den tredje frågan, för att få klarhet i huruvida artikel 14.1 i auktorisationsdirektivet ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för att en medlemsstat ålägger en mobiloperatör en sådan avgift som den som är i fråga i det nationella målet.
Artikel 14.1 i auktorisationsdirektivet föreskriver att medlemsstaterna har rätt att ändra rättigheter, villkor och förfaranden avseende nyttjanderätter till radiofrekvenser i sakligt motiverade fall och på ett proportionellt sätt. Vidare föreskriver denna artikel att anmälan ska göras på lämpligt sätt om avsikten att företa sådana ändringar och att berörda parter ska få en tillräcklig tidsfrist på minst fyra veckor för att kunna lämna sina synpunkter på ändringen.
Dessutom framgår det av punkt 6 i avsnitt B i bilagan till auktorisationsdirektivet att erläggande av avgifter för nyttjanderätter till radiofrekvenser i enlighet med artikel 13 i detta direktiv är ett av de villkor som får knytas till nyttjanderätter till radiofrekvenser.
Av detta följer att åläggandet av en engångsavgift, såsom den i det nationella målet, utgör en ändring av tillämpliga villkor för operatörer som innehar nyttjanderätter till radiofrekvenser. Medlemsstaterna är följaktligen skyldiga att säkerställa att de iakttar de krav som ställs för ändringar av de avgifter som tas ut av mobiloperatörer för nyttjanderätter till radiofrekvenser.
Följaktligen måste en medlemsstat, som önskar ändra de avgifter som tas ut av mobiloperatörer för redan tilldelade nyttjanderätter till radiofrekvenser, se till att denna ändring uppfyller de krav som uppställs i artikel 14.1 i auktorisationsdirektivet, nämligen att ändringen ska vara objektivt motiverad, göras på ett proportionellt sätt och att anmälan ska göras i förväg till samtliga berörda parter för att de ska kunna lämna sina synpunkter på ändringen. Det ankommer på den nationella domstolen att, mot bakgrund av omständigheterna i det nationella målet, pröva huruvida de krav som uppställs i artikel 14.1 i auktorisationsdirektivet är uppfyllda.
Införandet av en avgift som uppfyller de krav som uppställs i artikel 13 i auktorisationsdirektivet, vilka angetts i punkterna 46 och 47 i förevarande dom, måste anses vara objektivt motiverat och gjort på ett proportionellt sätt.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den fjärde frågan besvaras på följande sätt. Artikel 14.1 i auktorisationsdirektivet ska tolkas på så sätt att den inte utgör hinder för att en medlemsstat ålägger en mobiloperatör en sådan avgift som den som är i fråga i det nationella målet, under förutsättning att denna ändring är objektivt motiverad och har gjorts på ett proportionellt sätt och att anmälan har gjorts i förväg till samtliga berörda parter för att dessa ska kunna lämna sina synpunkter på ändringen, vilket det ankommer på den nationella domstolen att pröva mot bakgrund av omständigheterna i det nationella målet.
Den tredje frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 14.2 i auktorisationsdirektivet ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för att en medlemsstat ålägger en mobiloperatör en sådan avgift som den som är i fråga i det nationella målet.
Enligt artikel 14.2 i auktorisationsdirektivet får medlemsstaterna inte begränsa eller återkalla nyttjanderätter till radiofrekvenser utom när detta är berättigat och, i förekommande fall, sker i enlighet med bilagan till auktorisationsdirektivet och med relevanta nationella bestämmelser om kompensation för återkallande av rättigheter.
I artikel 14.2 i auktorisationsdirektivet, till skillnad från i artikel 14.1, avser begreppen ”begränsning” och ”återkallande” av nyttjanderätter till radiofrekvenser endast fall där dessa rättigheters innehåll och räckvidd kan komma att ändras.
Även om det antas att auktorisationsdirektivet, med beaktande av fristen för införlivande, var tillämpligt på de aktuella omständigheterna, är i vart fall inte sådana avgifter som de som i förevarande fall ålagts mobiloperatörerna ägnade att påverka innehållet i och räckvidden av de nyttjanderätter till radiofrekvenser som de berörda operatörerna beviljats. Följaktligen utgör inte ändringen av avgiftssystemet en begränsning eller ett återkallande av nyttjanderätterna till radiofrekvenser i den mening som avses i artikel 14.2 i auktorisationsdirektivet.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den tredje frågan besvaras på följande sätt. Artikel 14.2 i auktorisationsdirektivet ska tolkas på så sätt att den inte utgör hinder för att en medlemsstat ålägger en mobiloperatör en sådan avgift som den som är i fråga i det nationella målet.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:

1)
Artiklarna 12 och 13 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektiv) ska tolkas så, att de inte utgör hinder för att en medlemsstat ålägger mobiloperatörer, som är innehavare av nyttjanderätter till radiofrekvenser, en engångsavgift för nya nyttjanderätter till radiofrekvenser liksom för förlängningen av sådana nyttjanderätter, när denna engångsavgift kompletterar dels en årlig avgift för tillhandahållandet av frekvenser vilken är avsedd att främja optimal användning av resurserna, dels en avgift som täcker kostnaderna för handläggningen av auktorisationen, under förutsättning att dessa avgifter verkligen avser att säkerställa en optimal användning av den resurs som dessa radiofrekvenser utgör och att de är sakligt motiverade, öppet redovisade, icke-diskriminerande och proportionella till det avsedda syftet samt att de tar hänsyn till de mål som avses i artikel 8 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (ramdirektiv), vilket det ankommer på den nationella domstolen att pröva.
Under samma förutsättningar kan det anses vara ett lämpligt tillvägagångssätt för fastställandet av radiofrekvensernas värde, att fastställa beloppet för engångsavgiften för nyttjanderätter till radiofrekvenser antingen med hänvisning till beloppet för den tidigare engångsavgiften för koncession – som beräknas med utgångspunkt i antalet frekvenser och månader som nyttjanderätterna till frekvenser gäller – eller genom auktion.

2)
Artikel 14.1 i direktiv 2002/20 ska tolkas på så sätt att den inte utgör hinder för att en medlemsstat ålägger en mobiloperatör en sådan avgift som den som är i fråga i det nationella målet, under förutsättning att denna ändring är objektivt motiverad och har gjorts på ett proportionellt sätt och att anmälan har gjorts i förväg till samtliga berörda parter för att dessa ska kunna lämna sina synpunkter på ändringen, vilket det ankommer på den nationella domstolen att pröva mot bakgrund av omständigheterna i det nationella målet.

3)
Artikel 14.2 i direktiv 2002/20 ska tolkas på så sätt att den inte utgör hinder för att en medlemsstat ålägger en mobiloperatör en sådan avgift som den som är i fråga i det nationella målet.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.