CELEX: 62011TJ0319
Državne potpore
Financijski sektor
Potpora namijenjena otklanjanju ozbiljnog poremećaja u gospodarstvu države članice
Članak 107. stavak 3. točka (b) UFEU‑a
Odluka kojom se potpora proglašava spojivom s unutarnjim tržištem
Uvjeti za odobrenje potpore
Zabrana pristupanja stjecanjima
Sukladnost s komunikacijama Komisije o potporama financijskom sektoru u kontekstu financijske krize
Proporcionalnost
Jednako postupanje
Načelo dobre uprave
Obveza obrazlaganja
Pravo vlasništva

Okolnosti spora
Europska komisija donijela je 5. travnja 2011. Odluku 2011/823/EU o mjerama C 11/09 (ex NN 53b/08, NN 2/10 i N 19/10) koje je Nizozemska provela u korist grupe ABN Amro NV (osnovane nakon koncentracije Fortis Bank Nederland i ABN Amro N) (
SL L 333, str. 1
., u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Kako se broj međubankovnih zajmova u rujnu 2008., u kontekstu financijske krize, smanjio, Komisija je izradila smjernice u nizu komunikacija o pripremi i provedbi državnih potpora u korist banaka. Komisija je u tim komunikacijama priznala da je težina krize opravdavala dodjelu potpora na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a, pod uvjetom da su državne potpore prema toj odredbi bile dopuštene, kad su bile potrebne za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu neke države članice.
Dana 25. listopada 2008. objavljena je komunikacija Komisije – Primjena pravila o državnim potporama na mjere poduzete u odnosu na financijske institucije u kontekstu svjetske financijske krize (
SL C 270, str. 8
.).
Nakon što je pod pritiskom tržišta, u jesen 2008., sve više država članica Europske unije moralo pribjeći „preventivnoj“ rekapitalizaciji banaka, kako bi im omogućile veće udjele kapitala i time jamčile dodjelu kredita u korist stvarne ekonomije, objavljena je Komunikacija Komisije o rekapitalizaciji financijskih institucija u trenutačnoj financijskoj krizi: ograničenje potpora na najmanju potrebnu mjeru i mehanizmi osiguranja protiv pretjeranih narušavanja tržišnog natjecanja („Komunikacija o rekapitalizaciji”) (
SL 2009 C 10, str. 2
., u daljnjem tekstu: Komunikacija o rekapitalizaciji).
Nadalje, tijekom razdoblja koje je prethodilo donošenju pobijane odluke donesene su još i Komunikacija Komisije o postupanju s imovinom umanjene vrijednosti u bankarskom sektoru Zajednice (
SL 2009 C 72, str. 1
.) i Komunikacija Komisije o povratu održivosti i ocjeni mjera restrukturiranja financijskog sektora u trenutačnoj krizi prema pravilima o državnim potporama (
SL 2009 C 195, str. 9
., u daljnjem tekstu: Komunikacija o restrukturiranju). U potonjoj komunikaciji izloženi su kriteriji koje Komisija namjerava primijeniti na mjere potpore restrukturiranju dodijeljene bankama u kontekstu krize. U stavku 5. navedeno je da planovi restrukturiranja dotičnih banka trebaju počivati na tri temelja koja su navedena u ostalim komunikacijama: osigurati dugoročnu održivost korisnika bez državne potpore, jamčiti primjerenu raspodjelu obveza i naposljetku dokazati da su poduzete prikladne mjere kako bi se ograničili štetni utjecaji na tržišno natjecanje.
U svrhu ove presude komunikacije navedene u gornjim točkama 3. do 5. u daljnjem su tekstu zajednički nazvane „komunikacijama“.
ABN Amro Group NV (u daljnjem tekstu: „tužitelj“ ili „ABN Amro“) financijska je institucija s registriranim sjedištem u Amsterdamu (Nizozemska) koja nudi bankarske usluge privatnim klijentima, poduzetnicima i institucionalnim klijentima u 28 zemalja. Tužitelj drži 100% udjela ABN Amro Bank NV‑a, koji je ustrojen oko dviju vrsta korisnika: bankarstva s fizičkim osobama i upravljanja imovinom te trgovačkog i poslovnog bankarstva.
Trenutačna struktura ABN Amra proizlazi iz sporazuma iz 2007. između društava Fortis SA/NV, Royal Bank of Scotland i Banco de Santander, koji je imao za cilj stjecanje i podjelu na nekoliko dijelova prijašnjeg društva majke, ABN Amro Holdinga. Nizozemska je u jesen 2008., u kontekstu financijske krize i nesigurnosti u pogledu trajne održivosti Fortisa, kupila Fortis Bank Nederland (FBN), nizozemsko bankarsko društvo kćer Fortisa, i određene trgovačke jedinice ABN Amro Holdinga (među kojima je i ABN Amro N). Nizozemska je odlučila spojiti FBN i ABN Amro N kako bi osnovala novi pravni subjekt, odnosno ABN Amro, sukladno planu koji je Forits predložio 2007. Prije nego što se ta koncentracija mogla ostvariti, Nizozemska je morala osigurati prijenos jednog dijela Hollandsche Bank‑Unie i IFN Finance BV, sukladno odluci Komisije od 3. listopada 2007., kojom je koncentracija proglašena spojivom sa unutarnjim tržištem (predmet COMP/M.4844 – Fortis/ABN Amro Assets) na temelju Uredbe Vijeća (EZ) br. 139/2004 (
SL C 265, str. 2
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 5., str.73.) (uvodne izjave 44. i 45. pobijane odluke).
Stjecanja navedena u prethodnoj točki i postupci rekapitalizacije koje je Nizozemska izvršila u korist ABN Amra razlog su postupka ispitivanja C 11/2009. Budući da stadiji koji su doveli do tog postupka, njegov tijek i korisnici potpora nisu odlučujući za rješavanje ovog spora, oni su potanko opisani u uvodnim izjavama 1. do 157. pobijane odluke. Osim prijelaznih i privremenih odluka koje je Komisija donijela povodom stjecanjâ i gore navedenih postupaka, u njima je opisana prva verzija plana restrukturiranja za ABN Amro koji je Nizozemska 4. prosinca 2009. izložila Komisiji (u daljnjem tekstu: plan restrukturiranja iz prosinca 2009.), kao i njegova novija verzija koja je predana 8. studenoga 2010. (u daljnjem tekstu: plan restrukturiranja iz studenoga 2010.).
U okviru postupka ispitivanja, tijekom 2010. i 2011., došlo je do više razmjena podnesaka i održani su sastanci između Nizozemske, ABN Amra i Komisije po pitanju opsega i trajanja zabrane pristupanja stjecanju udjela, s tim da je riječ o mjeri praćenja poslovanja koju je Komisija ocijenila potrebnom kako bi potporu dodijeljenu ABN Amru mogla smatrati spojivom s unutarnjim tržištem.
Budući da nije bilo moguće postići dogovor, osobito u pogledu načina provedbe takve zabrane, Komisija je pobijanu odluku donijela u uvjetnom obliku, sukladno članku 7. stavku 4. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU‑a] (
SL L 83, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.). U toj je odluci Komisija zaključila da je ABN Amro primio državnu potporu u obliku potpore za rekapitalizaciju u vrijednosti koja je procijenjena na iznos između 4,2 i 5,45 milijardi eura (što bi bilo između 2,75 i 3,5% njegove rizikom ponderirane imovine) kao i novčanu pomoć od 71,7 milijardi eura (uvodne izjave 279. i 280. te članak 1. pobijane odluke). Komisija smatra da plan restrukturiranja iz prosinca 2009., aktualiziran planom restrukturiranja iz studenoga 2010. predstavlja dostatan dokaz o ponovnom uspostavljanju dugoročne održivosti ABN Amra, da je njime predviđena dostatna raspodjela obveza i da sadrži prikladne mjere za ograničenje neopravdanog narušavanja tržišnog natjecanja. Stoga je plan restrukturiranja iz prosinca 2009. aktualiziran planom restrukturiranja iz studenoga 2010. uvjetno je proglasila sukladnim Komunikaciji o restrukturiranju (uvodna izjava 331. pobijane odluke).
Uvjeti pod kojima se potpora smatra spojivom s unutarnjim tržištem u članku 1. pobijane odluke navedeni su u člancima 3. do 9. spomenute odluke.
Zabrana pristupanja stjecanju udjela iz članka 5. pobijane odluke, jedina odredba čija je valjanost u pitanju u okviru ove tužbe, glasi kako slijedi:
„1.   [ABN Amro] ne može steći kontrolu veću od 5% u bilo kojoj vrsti poduzetnika.
2.   Odstupajući od stavka 1. [ABN Amru] dopušteno je stjecati udjele ako je ukupna bruto kumulativna otkupna cijena (osim u slučaju prijenosa nekog duga povezanog s tim stjecanjima) koju je [ABN Amro] platio za sva stjecanja tijekom razdoblja od tri godine nakon dana donošenja [pobijane odluke] manja od [
povjerljivo
] (
) milijuna eura.
Zabrana iz stavka 1. ne primjenjuje se na stjecanja privatnih udjela [ABN Amra], pod uvjetom da su ona dio poslovnog plana i predviđenog proračuna njegovog odjela ‘Private Equity’ (privatni udjeli), kako su izneseni Komisiji 5. listopada 2010.
Zabrana iz stavka 1. ne primjenjuje se na [
povjerljivo
] investicije koje je izvršio [ABN Amrov] odjel ‘Energy Commodities and Transportation’ (energija, osnovni proizvodi i transport) kao podrška njegovoj uobičajenoj djelatnosti financiranja, pod uvjetom da su dio poslovnog plana [ABN Amra] i predviđenog proračuna tog odjela, kako su izneseni Komisiji 10. siječnja 2010.
[…]
3.   Zabrana iz stavka 1. primjenjuje se tijekom razdoblja od najmanje tri godine, računajući od dana donošenja [pobijane odluke] ili do trenutka kada udio Nizozemske u [ABN Amru] padne ispod 50%, prema onomu što nastupi kasnije. Zabrana prestaje najkasnije pet godina od dana donošenja [pobijane odluke].
Ako se zabrana iz stavka 1. primjenjuje tijekom više od tri godine računajući od dana donošenja [pobijane odluke], ukupna bruto kumulativna otkupna cijena koja se primjenjuje na temelju prvog podstavka stavaka 2. iznosi [
povjerljivo
] milijuna eura godišnje.“
Postupak i zahtjevi stranaka
Zahtjevom podnesenim 14. lipnja 2011. ABN Amro podnio je ovu tužbu.
Na temelju izvještaja suca izvjestitelja Opći sud odlučio je otvoriti usmeni dio postupka i u okviru mjera upravljanja postupkom iz članka 64. Poslovnika Općeg suda pisanim je putem strankama postavio pitanja, na koja su one odgovorile u određenom roku.
Na raspravi održanoj 4. lipnja 2013. saslušana su izlaganja stranaka, kao i njihovi odgovori na postavljena pitanja Općeg suda.
Opći sud zatražio je na raspravi od ABN Amra da precizira zahtjev za povjerljivošću postupanja u odnosu na javnost u vezi s određenim informacijama sadržanim u postupovnim dokumentima, što je to društvo i učinilo u određenom roku. Komisija je bila pozvana podnijeti očitovanja o tom zahtjevu, što je ona također učinila u određenom roku.
Usmeni dio postupka zatvoren je 16. srpnja 2013.
ABN Amro od Općeg suda zahtijeva da:
—
poništi članak 5. pobijane odluke;
—
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
—
tužbu u dijelu odbaci kao nedopuštenu, a u preostalom dijelu odbije;
—
naloži ABN Amru snošenje troškova.
Pravo
ABN Amro u prilog svoje tužbe ističe dva tužbena razloga. U okviru prvog tužbenog razloga dovodi u pitanje opseg zabrane pristupanja stjecanjima koja mu je određena. U okviru drugog tužbenog razloga osporava trajanje te zabrane.
Prvi tužbeni razlog koji se odnosi na opseg zabrane pristupanja stjecanjima
ABN Amro tvrdi da potpora koja mu je dodijeljena ne dovodi do narušavanja tržišnog natjecanja, jer se nije pokazala potrebnom zbog pretjeranog rizika. U odnosu na tu okolnost, opseg zabrane pristupanja stjecanjima koja mu je određena, u mjeri u kojoj se tiče kontrole od više od 5% u bilo kojoj vrsti poduzetnika i s obzirom na činjenicu da je broj iznimaka ograničen, bio bi preširok i suprotan onome što se traži Komunikacijom o restrukturiranju. Osim toga, predmetna zabrana bila bi šira od onih određenih u ostalim suvremenim odlukama o državnim potporama u financijskom sektoru. Štoviše, Komisija nije u skladu s pravnim standardima uzela u obzir alternativne formulacije navedene zabrane, opravdane posebnim okolnostima slučaja, koje su Nizozemska i ABN Amro predložili tijekom postupka ispitivanja.
Ovi prigovori izneseni su u četiri dijela koji se odnose na povredu članka 107. stavka 3. pod (b) UFEU‑a, pogrešnu primjenu komunikacija, povredu načela proporcionalnosti, povredu načela jednakog postupanja i povredu načela dobre uprave, kao i na nedostatke u obrazloženju u smislu članka 296. UFEU‑a.
Prvi dio tužbenog razloga koji se odnosi na povredu članka 107. stavka 3. pod (b) UFEU‑a, kao i na pogrešnu primjenu komunikacija
Ovaj dio tužbenog razloga sastoji se od dva prigovora, koji se s jedne strane odnose na povredu članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a i, s druge strane, na pogrešnu primjenu komunikacija. Ispitivanje valja započeti s drugim prigovorom.
– Drugi prigovor koji se odnosi na pogrešnu primjenu komunikacija
Ponajprije, u vezi s okvirom analize ovog prigovora potrebna su neka pojašnjenja.
Kao prvo, zabrana pristupanja stjecanjima dio je uvjeta koje je Komisija propisala člancima 3. do 9. pobijane odluke kako bi državnu potporu koju je Nizozemska dodijelila ABN Amru mogla proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem, sukladno članku 7. stavku 4. Uredbe br. 659/1999, koji Komisiju ovlašćuje da formalni istražni postupak okonča donošenjem pozitivne odluke kojoj su priloženi uvjeti pod kojima se predmetna potpora može smatrati spojivom s unutarnjim tržištem. Sporni uvjet dakle, na temelju članka 107. stavka 3. UFEU‑a, ulazi u ispitivanje spojivosti mjere potpore koje izvršava Komisija.
Komisija ispravno podsjeća da u odnosu na primjenu članka 107. stavka 3. UFEU‑a raspolaže širokom diskrecijskom ovlasti, koja uključuje i složene procjene gospodarskog i društvenog uređenja koje treba izvršavati u kontekstu Unije (presude Općeg suda od 6. travnja 2006., Schmitz‑Gotha Fahrzeugwerke/Komisija,
T-17/03, Zb., str. II-1139.
, t. 41., i od 12. svibnja 2011., Région Nord‑Pas‑de‑Calais i Communauté d’agglomération du Douaisis/Komisija,
T-267/08 i T-279/08, Zb., str. II-1999.
, t. 129. i 132.).
U svrhu izvršavanja te ovlasti ona može usvojiti indikativna pravila pomoću akata kao što su komunikacije, u mjeri u kojoj ta pravila ne odstupaju od odredbi Ugovora (vidjeti presudu Région Nord‑Pas‑de‑Calais i Communauté d’agglomération du Douaisis/Komisija, već citiranu u t. 27. gore, t. 130. i navedenu sudsku praksu).
Komisija, kao što to ABN Amro podsjeća, donoseći pravila postupanja i najavljujući njihovim objavljivanjem da će ih ubuduće primjenjivati na slučajeve na koje se odnose, sama sebe ograničava u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti i ne može odstupiti od primjene tih pravila kako ne bi bila sankcionirana, ako je takav slučaj, zbog povrede općih načela prava kao što je jednako postupanje ili zaštita legitimnih očekivanja (vidjeti presudu Suda od 11. rujna 2008., Njemačka i dr./Kronofrance,
C-75/05 P i C-80/05 P, Zb., str. I-6619.
, t. 60. i navedenu sudsku praksu). Komisija je tako, u specifičnom području državnih potpora, vezana okvirima i komunikacijama koje donosi, u mjeri u kojoj one ne odstupaju od odredbi Ugovora i u kojoj su ih države članice prihvatile (vidjeti gore navedenu presudu Njemačka i dr./Kronofrance, t. 61. i navedenu sudsku praksu). Na sucu je dakle da provjeri je li Komisija poštovala pravila koja je usvojila (vidjeti presudu Région Nord‑Pas‑de‑Calais i Communauté d’agglomération du Douaisis/Komisija, već citiranu u t. 27. gore, t. 131. i navedenu sudsku praksu).
Kao drugo, u okviru ovog prigovora nije riječ o nadzoru nad ispitivanjem spojivosti potpore s unutarnjim tržištem, već o tome je li Komisija poštovala komunikacije kojima je vezana, sukladno sudskoj praksi iz gornje točke 29., uvjetovanjem donošenja odluke o spojivosti potpore zabranom pristupanja stjecanjima, kao što su određena u članku 5. pobijane odluke.
Komunikacije, čiju zakonitost ni primjenjivost ABN Amro ne osporava, podsjećaju na diskrecijsku ovlast Komisije kada je riječ od uvjetima koji se moraju ispuniti kako bi se mjeru potpore koja otklanja ozbiljan poremećaj u gospodarstvu neke države članice moglo proglasiti usklađenom s člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a, posebice kad se radi o propisivanju strukturnih mjera ili mjera praćenja poslovanja. Postojanje te ovlasti, koja je izraz diskrecijske ovlasti ostavljene Komisiji za ocjenu spojivosti neke mjere potpore, treba uzeti u obzir prilikom analize prigovora koji se odnose na povredu komunikacija (vidjeti u tom smislu i analogijom presudu Općeg suda od 9. srpnja 2008., Alitalia/Komisija,
T-301/01, Zb., str. II-1753.
, t. 527.).
Kao treće, zakonitost zabrane pristupanja stjecanjima ne može se ocjenjivati izdvajanjem te mjere iz njezinog konteksta kad je riječ o ciljevima restrukturiranja banaka, a koja su određena u okviru komunikacija i značaja profila rizičnosti banke korisnika potpore prilikom analize spojivosti potpore. Osim toga, strukturne mjere i mjere za praćenje poslovanja koje dopunjuju plan restrukturiranja koji je država članica predložila Komisiji kako bi joj omogućila da potporu proglasi spojivom s unutarnjim tržištem su i sve tako određene mjere koje je Komisija ocijenila u svojoj analizi spojivosti potpore. Međutim, ABN Amro ne osporava stajalište Komisije prema kojem zabranu pristupanja stjecanjima nije moguće odvojeno ocjenjivati.
Kao četvrto, stranke su suglasne oko trostrukog cilja koji provode mjere restrukturiranja određene bankama korisnicima državnih potpora u okviru komunikacija, osobito Komunikacije o restrukturiranju, na koju se pobijana odluka posebice poziva kako bi se opravdalo određivanje zabrane pristupanja predmetnim stjecanjima, a to su dugoročna održivost subjekta korisnika potpore, ograničenje potpore na najmanju potrebnu mjeru i ograničenje narušavanja tržišnog natjecanja.
Upravo u pogledu tih ciljeva valja ispitati dvije linije argumentacije ABN Amra, koje se s jedne strane odnose na opravdanje zabrane pristupanja stjecanjima i s druge na činjenicu da u pobijanoj odluci ne postoji odredba koja bi dopustila podnošenje posebnih transakcija na odobrenje.
Kao prvo, kad je riječ o opravdanju zabrane pristupanja stjecanjima, ABN Amro smatra da je navedena zabrana prestroga u odnosu na načela iz komunikacija zato što se ona u biti, s jedne strane, primjenjuje na sve vrste poduzetnika, a ne samo na konkurentne poduzetnike ili na financijske institucije, i, s druge strane, zato što se primjenjuje na stjecanje manjinskog udjela većeg od 5%.
Komisija obrazlaže zabranu pristupanja stjecanjima u uvodnim izjavama 309. do 313. pobijane odluke, koje glase kako slijedi:
„(309)
Iz plana restrukturiranja treba jasno proizlaziti da je potpora ostala ograničena na najmanju potrebnu mjeru. Troškove povezane s restrukturiranjem ne snosi samo država, već u najvećoj mogućoj mjeri i subjekti koji su izvršili ulaganja u banku. Drugim riječima, banka i njezini dioničari trebaju pridonijeti restrukturiranju vlastitim sredstvima koliko god je to moguće. Potpore restrukturiranju treba ograničiti na pokrivanje troškova potrebnih za ponovno postizanje održivosti. To znači da poduzetnik ne može koristiti javna sredstva koja bi se mogla upotrijebiti za financiranje djelatnosti koje bi mogle izazvati poremećaje na tržištu i koje nisu povezane s postupkom restrukturiranja, kao što su primjerice stjecanja […]
(310)
[Komunikacija o restrukturiranju] navodi da je zabrana ostvarivanja stjecanja potrebna kako bi potpora ostala ograničena na najmanju potrebnu mjeru. Točka 23. [Komunikacije o restrukturiranju] izričito navodi da ‚poduzetnik ne može koristiti javna sredstva koja bi se mogla upotrijebiti za financiranje djelatnosti koje bi mogle izazvati poremećaje na tržištu i koje nisu povezane s postupkom restrukturiranja. Tako se, primjerice, stjecanje udjela u drugim poduzetnicima ili nova ulaganja ne mogu financirati državnim potporama osim ako to financiranje ne bi bilo neophodno za ponovno uspostavljanje održivosti predmetnog poduzetnika’.
(311)
[Komunikacija o restrukturiranju] uključuje i zabranu stjecanja i narušavanja tržišnog natjecanja. U točkama 39. i 40. navedeno je da se ‚državne potpore ne mogu koristiti na štetu konkurenata koji ne koriste slične poticaje javnih vlasti’, i da ‘banke ne bi smjele državne potpore koristiti za stjecanje konkurentnih poduzetnika. Ovaj se uvjet mora primjenjivati najmanje tijekom tri godine i može se zadržati do okončanja razdoblja restrukturiranja, ovisno o opsegu, iznosu i trajanju potpore’.
(312)
Sukladno točki 40. [Komunikacije o restrukturiranju], potporu se može proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem samo pod uvjetom da [ABN Amro] zabranu stjecanja […] strogo primjenjuje tijekom tri godine od dana donošenja te odluke. Zabranu treba produžiti ako Nizozemska nakon tri godine nastavi držati više od 50% [ABN Amra]. Međutim, zabrana stjecanja ne može trajati duže od pet godina. Ako je dio potpore već isplaćen, banka ne može isplatiti određene mjere […] zbog oblika u kojem su dodijeljene (različit od hibridnih dužničkih vrijednosnih papira). Prestanak držanja od strane države određuje trenutak u kojem se korist proizašla iz potpore okončava.
(313)
Komisija napominje da je u [planu restrukturiranja iz prosinca 2009.] (dopunjenom financijskim projekcijama u najnepovoljnijem slučaju od 23. ožujka 2010.) već naznačeno da je [ABN Amro] postao održiv subjekt koji će imati prihvatljiv prihod od uloženog vlastitog kapitala i koji će čak i u najnepovoljnijim ekonomskim uvjetima ostvariti odgovarajuću dobit. [Plan restrukturiranja iz studenoga 2010.] potvrđuje tu analizu. Ponovno uspostavljanje održivosti ne ovisi o stjecanjima. Shodno tomu, zabrana stjecanja ne ide protiv ponovnog uspostavljanja održivosti.“
Kao prvo, ABN Amro u biti smatra da bi, suprotno širokoj zabrani koja mu je određena člankom 5. pobijane odluke, trebala biti zabranjena samo ona stjecanja koja imaju utjecaj na tržišno natjecanje. U tom se smislu osobito poziva na članke 39. i 40. Komunikacije o restrukturiranju, kao i na drugu rečenicu njezinog članka 23. To bi također proizlazilo iz Komunikacije Komisije o postupanju s imovinom umanjene vrijednosti u bankarskom sektoru Zajednice koja se odnosi na određivanje mehanizama osiguranja kako bi se spriječilo financiranje strategije rasta banaka korisnika državne potpore na štetu njihovih konkurenata.
ABN Amro dodaje da uvodna izjava 312. pobijane odluke, podsjećajući na opći karakter zabrane koja mu je bila određena, sadrži pogrešno tumačenje članka 40. Komunikacije o restrukturiranju u mjeri u kojoj se potonja odnosi samo na stjecanja konkurentnih poduzetnika.
Potrebno je ustvrditi da se argumenti ABN Amra temelje na pogrešnom čitanju pobijane odluke i Komunikacije o restrukturiranju, na temelju koje je formulirana zabrana pristupanja predmetnim stjecanjima, kao što proizlazi iz uvodnih izjava 309. do 312. pobijane odluke, citiranih u gornjoj točki 36.
Članak 23. Komunikacije o restrukturiranju osnovni je temelj zabrane pristupanja stjecanjima koja je određena u ovom slučaju, kao što jasno proizlazi iz uvodnih izjava 309. i 310. pobijane odluke, koje se nalaze u njezinoj točki 6.3.2, pod nazivom „Raspodjela obveza/najmanja potrebna mjera“.
Spomenuti članak 23. uključen je u točku 3. Komunikacije o restrukturiranju, pod nazivom „Vlastiti doprinos korisnika (raspodjela obveza)“ te pod nazivom „Ograničenje troškova restrukturiranja“, a glasi kako slijedi:
„Potpore restrukturiranju treba ograničiti na pokrivanje troškova potrebnih za ponovno postizanje održivosti. To znači da poduzetnik ne može koristiti javna sredstva koja bi se mogla upotrijebiti za financiranje djelatnosti koje bi mogle izazvati poremećaje na tržištu i koje nisu povezane s postupkom restrukturiranja. Tako se, primjerice, stjecanje udjela u drugim poduzetnicima ili nova ulaganja ne mogu financirati državnim potporama osim ako to financiranje ne bi bilo neophodno za ponovno uspostavljanje održivosti predmetnog poduzetnika […]“
Članak 23. u napomeni na dnu stranice upućuje na sudsku praksu o Smjernicama Zajednice o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje poduzetnika u teškoćama (
SL 1994, C 368, str. 12
.), prema kojoj potpora restrukturiranju mora biti strogo potrebna za ponovno uspostavljanje održivosti korisnika, dakle, ne samo da mora odgovarati cilju na koji se odnosi restrukturiranje predmetnog poduzetnika, već mora biti proporcionalna tom cilju, što znači da svaki iznos potpore koji premašuje strogi povrat održivosti korisnika ne može u načelu biti dopušten na temelju navedenih smjernica (presuda Schmitz‑Gotha Fahrzeugwerke/Komisija, već citirana u t. 27. gore, t. 47.).
Načelo ograničenja iznosa potpore na najmanju potrebnu mjeru usko je povezano s načelom prema kojem korisnik mora na prikladan način pridonijeti troškovima restrukturiranja. Članak 22. Komunikacije o restrukturiranju u tom pogledu ističe da im banka i njezini dioničari moraju koliko god je to moguće pomoći vlastitim sredstvima, s obzirom na to da je takav doprinos potreban „kako bi banke koje koriste mjere za sanaciju snosile odgovarajuće posljedice svog ranijeg postupanja i kako bi stvorile prikladne poticaje za svoje buduće postupanje“.
S obzirom na ta načela, ABN Amro polazi od pogrešne pretpostavke tvrdeći da se zabrana pristupanja stjecanjima, navedena u Komunikaciji o restrukturiranju, može odnositi samo na konkurentne poduzetnike. Naime, posljednja rečenica članka 23. navedene komunikacije ne razlikuje dotične poduzetnike prema sektoru njihove djelatnosti. Uostalom, na početku navedenog članka naznačeno je da je cilj tih stjecanja osiguranje održivosti subjekta koji prima potporu, što znači da svako stjecanje koje se financira državnom potporom, a koje nije strogo potrebno za osiguranje povrata održivosti društva korisnika, predstavlja povredu načela ograničenja potpore na strogi minimum.
Kao što Komisija tvrdi, u drugoj rečenici članka 23. Komunikacije o restrukturiranju, koja se odnosi na zabranu financiranja djelatnosti „koje mogu izazvati poremećaje na tržištu“, navedeno je da svako stjecanje koje nije povezano s postupkom restrukturiranja može samo za sebe izazvati poremećaje na tržištu. Naime, narušavanje tržišnog natjecanja ili prijetnja takvog narušavanja sastavni je element državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 2. rujna 2010., Komisija/Deutsche Post,
C-399/08 P, Zb., str. I-7831.
, t. 39. i navedenu sudsku praksu). Međutim, ABN Amro ne osporava činjenicu da je on u ovom slučaju korisnik državne potpore.
S obzirom na ova razmatranja, zabrana pristupanja stjecanjima iz članka 5. pobijane odluke ne treba se odnositi isključivo na udjele u poduzetnicima koji djeluju u financijskom sektoru ili u Nizozemskoj, već se potencijalno može odnositi na svako stjecanje čiji je cilj da se novac banke korisnika potpore koristi za isplatu potpore prije nego što pristupi stjecanjima.
Također je, kao što Komisija navodi, u tom pogledu mjerodavna i okolnost iz uvodnih izjava 304. do 308. i 313. pobijane odluke, prema kojoj je ABN Amro bio održiv subjekt, istaknuta u planovima restrukturiranja iz prosinca 2009. i studenoga 2010., koji izvješćuju o očekivanom prihodu od vlastitog uloženog kapitala u 2012. i 2013. u iznosu od otprilike [
povjerljivo
] %, kao što proizlazi iz uvodne izjave 83. pobijane odluke. ABN Amro se uostalom sam poziva na svoje financijsko stanje. Dakle, u slučaju ABN Amra, kao što je navedeno u uvodnoj izjavi 313. pobijane odluke, ponovno uspostavljanje održivosti nije ovisilo o stjecanjima.
Zbog toga je zabrana pristupanja stjecanjima koja se odnosi na poduzetnike iz svih sektora u skladu s načelima sadržanima u komunikacijama, a posebice u Komunikaciji o restrukturiranju.
Na taj zaključak ne utječe činjenica da se uvodne izjave 311. i 312. pobijane odluke pozivaju na članke 39. i 40. Komunikacije o restrukturiranju, koji su dio točke 4. navedene komunikacije, pod nazivom „Ograničenje narušavanja tržišnog natjecanja i osiguranje konkurentnog bankarskog sektora“, kako bi podsjetile da Komunikacija o restrukturiranju također predviđa određivanje zabrane pristupanja stjecanjima kako bi se spriječilo korištenje državne potpore na štetu konkurenata i kako bi se odredilo trajanje zabrane. Uvodna izjava 321. pobijane odluke, u svojoj točki 6.3.3 pod nazivom „Mjere za ograničenje narušavanja tržišnog natjecanja“, među ostalim ukratko navodi da bi valjalo osigurati da ABN Amro ne koristi državne potpore kako bi ojačao na račun svojih konkurenata, primjerice stjecanjem drugih financijskih institucija.
Postojanje ovog sekundarnog cilja ne sprječava da nastojanje da se potpora ograniči na najmanju potrebnu mjeru jasno bude osnovni razlog zabrane pristupanja stjecanjima, koja je određena u ovom slučaju. Međutim, kako god bilo, članak 39. Komunikacije o restrukturiranju prema kojem se državne potpore ne mogu koristiti na štetu konkurenata koji ne koriste slične poticaje javnih vlasti, kao i članak 40. navedene komunikacije koji se odnosi na uvjet prema kojem banke ne bi trebale koristiti državne potpore za stjecanje konkurentnih poduzetnika, ne mogu se razmatrati na apstraktan način, već ih treba sagledati u odnosu na načelo ograničenja potpore na najmanju potrebnu mjeru. Naime, članak 40. Komunikacije o restrukturiranju na dnu stranice sadrži napomenu u kojoj je navedeno da se troškovi restrukturiranja trebaju ograničiti na najmanju potrebnu mjeru kako bi se ponovno uspostavila održivost korisnika i u tom pogledu upućuje na gore ispitani članak 23. te komunikacije.
Kao drugo, ABN Amro ističe da činjenica da se zabrana pristupanja stjecanjima odnosi na udjele koji prelaze prag od 5% kapitala, a ne na stjecanja koja omogućuju kontrolu u smislu pravila Unije u području koncentracija, ugrožava njegovu mogućnost sudjelovanja u zajedničkim poduzećima, koja bi često bila korisna u financijskom sektoru kako bi se razvile nove odredbe, osiguralo funkcioniranje financijskih usluga ili usluga plaćanja.
U tom pogledu, ABN Amro dovodi u pitanje i činjenicu da zabrana nije ograničena na stjecanje dionica i da pobijanom odlukom nije definirano na što se odnosi „kontrola od više od 5%“ nad nekim poduzetnikom, tako da bi zabrana primjerice mogla uključivati i ugovorna prava.
Ovi argumenti ne dokazuju također ni povredu Komunikacije o restrukturiranju.
Kao što Komisija navodi, članak 23. Komunikacije o restrukturiranju odnosi se u širokom opsegu na zabranu stjecanja „udjela u drugim poduzetnicima ili [ostvarivanja] novih ulaganja“ te stoga nije ograničen na kontrolne udjele. Naime, drugo tumačenje ne bi poštovalo cilj načela ograničenja potpore na najmanju potrebnu mjeru iz gornje točke 44. Navedene načine stjecanja ili pojam „poduzetnika“, koji se koristi u članku 5. pobijane odluke, stoga više ne treba precizirati, a nije potrebna ni definicija pojma „kontrole od više od 5%“.
Kao treće, nijedan od ostalih argumenata koje je ABN Amro istaknuo ne omogućuje dokazivanje povrede Komunikacije o restrukturiranju.
Argument ABN Amra, prema kojem bi on trebao biti slobodan pristupiti stjecanjima jer je restrukturiranje tog društva dovršeno i jer, uzimajući u obzir njegovo dobro financijsko stanje, dodatna stjecanja koja ima u planu neće biti financirana državnom potporom, tako da na njega ne bi trebalo primijeniti članak 23. Komunikacije o restrukturiranju, valja odbiti. Kao što to Komisija tvrdi, uzimajući u obzir da je ABN Amro uspio dovršiti restrukturiranje zahvaljujući državnim sredstvima, naknadno ostvarenom dobiti trebalo bi isplatiti Nizozemsku, sukladno izlaznoj strategiji koja je predstavljena Komisiji, posebice u kontekstu plana restrukturiranja iz prosinca 2009., u okviru kojeg se Nizozemska obvezala da će sav višak kapitala dovesti do isplate dividendi.
Također, kad je riječ o argumentu prema kojem stjecanja, u slučaju društva ABN Amro, ne mogu prouzročiti odgodu isplate potpore, s obzirom na to da je Nizozemska vlasnik banke i da se potpora u obliku kapitala ne može isplatiti, analiza Komisije prema kojoj članak 5. pobijane odluke ima svrhu osigurati da se u slučaju viška kapitala isti neće koristiti za postizanje vanjskog rasta većeg od onog predviđenog planom restrukturiranja, nije očito pogrešna u mjeri u kojoj takav višak primjerice može poslužiti isplati izvanredne dividende državi.
U vezi s argumentom društva ABN Amro, prema kojem bi ga njegova politika o dividendama, na temelju koje je ono Nizozemskoj dužno isplatiti 40% prijavljenog godišnjeg prihoda, spriječila u prikupljanju kapitala koji bi moglo koristiti u svrhu stjecanja, i samo društvo ABN Amro priznaje da ta politika odgovara uobičajenom načinu isplate dioničara. Osim činjenice da je riječ o neobvezujućem cilju, kako to tvrdi Komisija, a čemu ABN Amro nije proturječio, jasno je da činjenica da će jedan dio godišnjeg prihoda biti podijeljen dioničarima ne uklanja opasnost da će banka raspolagati dostatnim sredstvima kako bi pristupila stjecanjima.
Kad je riječ o argumentu ABN Amra prema kojem je Komisija, da su mehanizmi osiguranja bili potrebni iznad ciljnog omjera raspodjele, trebala prihvatiti mehanizam kompenzacije koji je to društvo predložilo, a sukladno kojem bi ono pristupilo stjecanjima koristeći samo prihode od smanjenja investicija, Komisija ispravno smatra da takav mehanizam ne bi bio u skladu s načelom ograničenja potpore na najmanju potrebnu mjeru koje, kao što je navedeno u gornjim točkama 44. i 46., ima za cilj da se novčana sredstva banke korisnika potpore koriste za njezinu isplatu prije nego što pristupi stjecanjima, isključujući ona koja su potrebna za osiguranje održivosti banke. Naime, činjenica da bi ABN Amro mogao raspolagati sredstvima za pristupanje stjecanjima u godinama nakon rekapitalizacije od strane države dokazala bi da potpora nije bila ograničena samo na ono što je nužno za ponovno uspostavljanje njegove održivosti.
U vezi s argumentom prema kojem bi zabrana ABN Amru da svoj portfelj prilagodi putem smanjenja investicija i ograničenih stjecanja dovela do gubitka učinkovitosti, osobito u pogledu naslijeđene raspršene imovine, s čime se trebalo suočiti, valja podsjetiti da pobijanom odlukom nisu zabranjena smanjenja investicija i da je njome predviđena iznimka o minimalnim stjecanjima, kao i iznimka koja se odnosi na određene vrste stjecanja (vidjeti također gore navedeno ispitivanje drugog dijela tužbenog razloga), što međutim ne znači da se obveza ograničenja potpore na najmanju potrebnu mjeru ne bi odnosila na prihode od tih prijenosa. Među ostalim, valja ustvrditi da se taj argument ABN Amra ograničava na općenitu tvrdnju koju ne potkrepljuje nijedan konkretan dokaz. U preostalom dijelu, što se tiče argumenta ABN Amra koji je to društvo istaknulo tijekom rasprave, prema kojem mu Komisija ne može zabraniti, osobito, transakcije koje se odnose na raspršenu imovinu Fortisa smještenu izvan Nizozemske i potrebnu da se osigura minimalna razina učinkovitosti njegovih djelatnosti u sektoru privatnog bankarstva u Nizozemskoj, dovoljno je istaknuti da Komunikacija o restrukturiranju ne sadrži učinkovitost djelatnosti banke korisnika državne potpore kao kriterij za usvajanje korektivnih mjera, već za njezinu održivost. Činjenica da je ABN Amro, zbog toga što postupak integracije između FBN‑a i ABN Amra nije bio dovršen, mogao biti izložen praktičnim teškoćama tijekom administrativnog postupka u cilju utvrđivanja specifičnih transakcija ne utječe na to razmatranje.
Kad je riječ o argumentu društva ABN Amro u vezi s pitanjem je li logično zabraniti pristupanje stjecanjima dok ne postoji ograničenje unutarnjeg rasta banke korisnika potpore, primjerice u obliku ograničenja rasta bilance, koje se isključivo odnosi na stjecanja koja dokazuju samovoljnu pristranost protiv vanjskog rasta, Komisija tvrdi da joj načelo prema kojem potpora treba biti ograničena na najmanju potrebnu mjeru omogućuje da odredi ograničenje unutarnjem rastu banke korisnika potpore ako iz plana restrukturiranja proizlazi da je planirani rast očito neproporcionalan u odnosu na onaj koji je potreban kako bi se osigurala dugoročna održivost banke, što nije bio slučaj u ovom predmetu. U tom pogledu, dovoljno je istaknuti da ABN Amro nije proturječio tvrdnji Komisije prema kojoj je Nizozemska tijekom postupka ispitivanja jamčila da unutarnji rast društva ABN Amro nije bio neuobičajen. U odnosu na tu situaciju, ne može se smatrati očito pogrešnim to što se Komisija usredotočila na stjecanja.
Napokon, kad je riječ o prigovoru ABN Amra prema kojem se analiza Komisije vraća na činjenicu da pristup korisnika stjecanjima po definiciji ukazuje na to da potpora nije ograničena na najmanju potrebnu mjeru i da tako zanemaruje uzročnu vezu između državne potpore i načina financiranja nekog stjecanja koja je propisana Komunikacijom o restrukturiranju, taj argument ABN Amra ne može se prihvatiti. Kako to Komisija ispravno tvrdi, s obzirom na činjenicu da je novac zamjenjiv, izvor financiranja nekog stjecanja nije u izravnoj i potrebnoj vezi s posebnom imovinom neke banke. Upotreba kapitala koji ne proizlazi iz državnog izvora radi pristupanja stjecanjima može biti naznaka činjenice da je potreba za potporom bila podcijenjena.
Iz svega naprijed navedenog proizlazi da ABN Amro nije dokazao da je Komisija povrijedila Komunikaciju o restrukturiranju smatrajući da joj načelo ograničenja potpore na najmanju potrebnu mjeru omogućuje da odredi zabranu pristupanja stjecanjima tako širokog opsega. To tim više vrijedi kad se uzme u obzir margina prosudbe kojom na temelju predmetne komunikacije raspolaže Komisija kako bi odredila korisniku određene strukturne i mjere praćenja poslovanja, kao i činjenica da ABN Amru u ovom slučaju, čak i uz značajnu financijsku pomoć, nije određena niti jedna strukturna mjera, kao što će u nastavku biti ispitano u odnosu na ostale dijelove prvog tužbenog razloga.
Na drugome mjestu, u odnosu na činjenicu da u pobijanoj odluci ne postoji odredba koja bi omogućila podnošenje specifičnih transakcija na odobrenje, stajalište ABN Amra je da je Komisija povrijedila Komunikaciju o restrukturiranju odbivši u pobijanu odluku uključiti odredbu koja bi omogućila da joj se posebna stjecanja podnesu na odobrenje, čak i kada bi zahtjev u tom smislu bio sastavljen tijekom postupka ispitivanja.
U tom pogledu valja podsjetiti da se o iznimnom odobravanju stjecanja raspravlja u članku 41. Komunikacije o restrukturiranju, koji se nalazi u točki 4. navedene komunikacije, pod nazivom „Ograničenje narušavanja tržišnog natjecanja i osiguranje konkurentnog bankarskog sektora“, koja slijedi iza članka 40. o zabrani pristupanja stjecanjima konkurentnih društava. Članak 41. glasi kako slijedi:
„U iznimnim okolnostima i nakon što je o njima obaviještena, Komisija može odobriti stjecanja ako ona ulaze u okvir procesa konsolidacije potrebnog za ponovno uspostavljanje financijske stabilnosti ili osiguranja učinkovitog tržišnog natjecanja. Postupak stjecanja mora poštovati načela jednakih mogućnosti za sve potencijalne stjecatelje i osigurati naposljetku na tržištima uvjete za učinkovito tržišno natjecanje.“
Iz ove odredbe proizlazi da, kao što Komisija tvrdi, njezina ovlast da odobrava stjecanja, nakon odluke o odobrenju potpora koja uključuje zabranu pristupanja stjecanjima, ne proizlazi u tom smislu iz posebne odredbe pobijane odluke već iz njezine opće ovlasti administrativne vlasti koja je donijela pobijanu odluku i koja je nadležna za njezino stavljanje izvan snage ili izmjenu. Činjenica da ta mogućnost nije posebno spomenuta u pobijanoj odluci ne može se stoga ocijeniti povredom Komunikacije o restrukturiranju. Ovaj prigovor stoga treba odbiti.
Iz svega naprijed navedenog proizlazi da prigovor koji se odnosi na povredu komunikacija treba odbiti.
– Prvi prigovor koji se odnosi na povredu članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a
Komisija tvrdi da je prigovor nedopušten s obzirom na činjenicu da tužba ne sadrži argumentaciju u prilog navodne povrede članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a.
U tom pogledu jasno je da ABN Amro ističe da povredu predmetne odredbe dokazuje na temelju činjenice da komunikacije sadrže smjernice za primjenu članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a, tvrdeći da ih je Komisija zanemarila. Suprotno onome što tvrdi Komisija, ovaj prigovor odgovara zahtjevima iz članka 44. stavka 1. točke (c) Poslovnika, kojim je propisano da tužba mora sadržavati predmet spora i sažeti prikaz tužbenih razloga.
Međutim, ovaj prigovor ne može se prihvatiti u odnosu na meritum. Naime, uzimajući u obzir da je prigovor koji se odnosi na povredu komunikacija odbijen i da ABN Amro u prilog prigovora koji se odnosi na povredu članka 107. stavka 3. pod (b) UFEU‑a nije iznio nijedan argument osim onog o nepoštovanju tih komunikacija, ovaj prigovor zbog istih razloga treba odbiti.
Iz toga proizlazi da prvi dio tužbenog razloga treba odbiti u cijelosti.
Drugi dio tužbenog razloga koji se odnosi na povredu načela proporcionalnosti
ABN Amro tvrdi da je Komisija povrijedila načelo proporcionalnosti propustivši ispitati je li tom društvu mogla odrediti manje otegotnu mjeru od zabrane pristupanja stjecanjima u opsegu koji je određen člankom 5. pobijane odluke. To društvo podsjeća da je tijekom administrativnog postupka predložilo više različitih alternativnih formulacija kojima bi riješilo svoje glavne probleme, uzimajući u potpunosti u obzir interese Komisije. Međutim, što se tiče načela prema kojem se državna potpora ne može koristiti za pristupanje stjecanjima, ABN Amro tvrdi da je dao jamstva da to neće biti slučaj. To društvo također tvrdi da iznimka o minimalnim stjecanjima, predviđena pobijanom odlukom, ne odgovara njegovim potrebama. Napokon, ABN Amro tvrdi da je i sama Komisija priznala da je situacija u kojoj se ono nalazi potpuno nova i potvrđuje da potreba za državnim mjerama nije posljedica djelatnosti FBN‑a i ABN Amra N. S obzirom na to da je potporom dodijeljenom u ovom slučaju tržišno natjecanje narušeno manje nego potporama dodijeljenima i odobrenima drugim financijskim institucijama, Komisija je, kako bi otklonila uočene poremećaje, bila dužna pronaći korektivne mjere praćenja poslovanja koje imaju najmanji ograničavajući učinak na to društvo.
Komisija tvrdi da je definicija opsega zabrane pristupanja stjecanjima u pobijanoj odluci u skladu s načelom proporcionalnosti. Ona ističe da je ispitala sve mogućnosti koje su joj podnijele Nizozemska i ABN Amro, ali da je zbog nepopustljivosti potonjeg u odnosu na opseg navedene zabrane odredila uvjet koji omogućuje postizanje ciljeva Komunikacije o restrukturiranju, odredivši ga u najmanje ograničavajućem obliku u svrhu postizanja tih ciljeva.
Načelo proporcionalnosti zahtijeva da akti institucija Unije ne prelaze granicu onoga što je prikladno i nužno za ostvarenje legitimnih ciljeva koje želi postići pravni propis o kojemu je riječ, s time da ako postoji mogućnost izbora između više prikladnih mjera treba izabrati onu koja je manje otegotna, te da uzrokovane nepovoljnosti ne smiju biti neproporcionalne u odnosu na predviđene ciljeve (vidjeti presudu Suda od 22. siječnja 2013., Sky Österreich, C‑283/11, t. 50. i navedenu sudsku praksu).
Načelo proporcionalnosti, kao opće načelo Unije, kriterij je zakonitosti svih akata institucija Unije, uključujući i odluke koje Komisija donosi u svojstvu tijela nadležnog za tržišno natjecanje (presuda Suda od 29. lipnja 2010., Komisija/Alrosa,
C-441/07 P, Zb., str. I-5949.
, t. 36.).
Komunikacije se također pozivaju na dužnost Komisije da poštuje načelo proporcionalnosti. Komunikacija o restrukturiranju, naime u točki 4. pod nazivom „Ograničenje narušavanja tržišnog natjecanja i osiguranje konkurentnog bankarskog sektora“, sadrži odjeljak pod nazivom „Primjena učinkovitih i proporcionalnih mjera kojima se ograničava narušavanje tržišnog natjecanja“, u kojem je precizirano da se mjere namijenjene ograničenju narušavanja tržišnog natjecanja trebaju utvrditi „po narudžbi“ kako bi se otklonili poremećaji na tržištu na kojem banka korisnik potpore obavlja svoje djelatnosti nakon što je poslije restrukturiranja ponovno uspostavila svoju održivost, držeći se uobičajene politike i načela. U njemu je također određeno da će priroda i oblik tih mjera ovisiti o dvama kriterijima, i to, kao prvo, o iznosu potpore i uvjetima i okolnostima u kojima je ona dodijeljena, i, kao drugo, o karakteristikama jednog ili više tržišta na kojem će banka korisnik potpore obavljati svoje djelatnosti.
Postavlja se međutim pitanje opsega i točnih granica Komisijinih obveza koje proizlaze iz poštovanja tog načela, kao i pitanje granica sudskog nadzora koji se izvršava u slučaju kao što je u ovom postupku.
U tom pogledu treba imati u vidu poseban kontekst pobijane odluke i, osobito, zabrane pristupanja stjecanjima, koja je dovedena u pitanje u okviru ove tužbe. Kao što je istaknuto u gore navedenoj točki 10., tijekom postupka ispitivanja došlo je do brojnih razmjena podnesaka između Nizozemske, ABN Amra i Komisije tijekom kojih je opseg zabrane pristupanja stjecanjima, kao i njezino trajanje, bio predmetom različitih alternativnih formulacija koje je uz pomoć ABN Amra predložila Nizozemska. Budući da Komisija nijedan od tih prijedloga nije ocijenila zadovoljavajućim, odredila je zabranu kao što je propisano člankom 5. pobijane odluke, na temelju članka 7. stavka 4. Uredbe br. 659/1999. Nizozemska se dakle nikad nije usuglasila s navedenom zabranom, tako da se ne može smatrati da ta zabrana čini sastavni dio plana restrukturiranja ili obveza kojima se potonja podvrgnula.
Dakle, u slučaju poput ovoga ne može se tvrditi da je obveza Komisije da ispita proporcionalnost uvjeta o kojem je riječ oslabljena ulogom koju ima predmetna država članica, s obzirom na to da potonja nije ni predložila ni prihvatila tu obvezu.
Međutim, kako je navedeno u okviru prvog dijela ovog tužbenog razloga (gornja točka 32.), zabrana pristupanja stjecanjima ne predstavlja zasebnu mjeru, već je neminovno treba ocjenjivati u okviru planova restrukturiranja koje je podnijela Nizozemska. Čak i ako navedena zabrana formalno nije dio spomenutoga plana, Komisiji je upravo paket tih mjera omogućio da potporu smatra spojivom s unutarnjim tržištem.
Među ostalim, u okviru ispitivanja prvog dijela ovog tužbenog razloga (gornja točka 31.) navedeno je također da Komisija u pogledu prirode ispitivanja spojivosti potpore raspolaže širokim diskrecijskim pravom, posebice u odnosu na procjenu omogućuje li joj neka kombinacija mjera da potporu smatra spojivom s unutarnjim tržištem, tako da je nadzor Općeg suda u tom pogledu bio neminovno ograničen.
U okolnostima slučaja nije međutim potrebno odlučiti može li Opći sud, uzimajući u obzir ograničeni nadzor, ispitati je li Komisija provjerila proporcionalnost pojedinačnih mjera, zato što Komisija odredivši u članku 5. pobijane odluke zabranu pristupanja stjecanjima, nije u ovom predmetu ni u kom slučaju povrijedila načelo proporcionalnosti.
Najprije valja podsjetiti na ciljeve koji se žele postići zabranom pristupanja stjecanjima. Kao što je navedeno u gornjoj točki 33. mjere restrukturiranja određene sukladno Komunikaciji o restrukturiranju odgovaraju trostrukom cilju: dugoročnoj održivosti subjekta korisnika potpore, ograničenju potpore na najmanju potrebnu mjeru i ograničenju narušavanja tržišnog natjecanja. Iz točaka 309. do 313. pobijane odluke, citiranih u gore navedenoj točki 36., proizlazi da je Komisija navedenu zabranu odredila kako bi izbjegla narušavanje tržišnog natjecanja, ali prije svega s ciljem ograničenja potpore na najmanju potrebnu mjeru, sukladno spomenutoj komunikaciji.
Iz gore iznesenog ispitivanja drugog prigovora prvog dijela ovog tužbenog razloga proizlazi da zabrana pristupanja stjecanjima iz članka 5. pobijane odluke očigledno može odgovarati tim ciljevima. Budući da je široko definirana, da se odnosi na stjecanje udjela većeg od 5% u svim vrstama poduzetnika (članak 1.) i da predviđa iznimke za stjecanja u minimalnom iznosu i za određene posebne vrste stjecanja (članak 2.), ta iznimka omogućuje da se djeluje tako da ABN Amro, nakon korištenja, djelomice u bespovratnom obliku značajnih državnih financijskih sredstava, neće navedena sredstva koristiti kako bi financirao djelatnosti koje mogu izazvati poremećaje na tržištu, odnosno koje nisu povezane s postupkom restrukturiranja.
Kad je riječ o argumentu društva ABN Amro prema kojem je predmetnom zabranom povrijeđeno načelo proporcionalnosti jer je Komisija odbila prihvatiti formulacije zabrane koje bi bile manjeg opsega, a koje je to društvo predložilo zajedno s Nizozemskom i kojima bi se postigli isti ciljevi, imajući u vidu važnost koju je Komisija legitimno pridala načelu prema kojem potpora mora biti ograničena na najmanju potrebnu mjeru, ova se tvrdnja ne može prihvatiti.
Naime, u okviru prvog dijela tužbenog razloga istaknuto je da ABN Amrova politika o dividendama ne pruža garancije kad je riječ o upotrebi viška kapitala (gornja točka 58.). Također, mogućnost koja se sastoji od ograničenja zabrane na stjecanje udjela većeg od 5% u drugim poduzetnicima ili rješenje da se prijenosi i potencijalna stjecanja kompenziraju ne odgovaraju kriteriju namijenjenom ograničenju potpore na najmanju potrebnu mjeru, koji isključuje sva stjecanja koja se financiraju državnim potporama a koja nisu nužno potrebna za osiguranje povrata održivosti društva korisnika državne potpore (vidjeti osobito gornje točke 47., 54. i 59.). Nadalje, očito je da bi mehanizam kompenzacije koji je predložio ABN Amro, prema kojem bi Komisija u biti prihvatila nova stjecanja ako bi njihova vrijednost odgovarala vrijednosti smanjenja investicija od strane banke, bio složeniji za provedbu i jednostavniji za zaobilaženje. Stoga nije utvrđeno da se radi o prikladnim alternativnim rješenjima u smislu sudske prakse citirane u gornjoj točki 74.
Što se tiče alternativne formulacije iznimke od zabrane pristupanja stjecanjima koju su predložili Nizozemska i ABN Amro, koja se odnosi na isključenje stjecanja „koja se odnose na društva za upravljanje, usluge ili informacijske tehnologije za povećanje učinkovitosti trenutnih djelatnosti“, valja podsjetiti da članak 5. stavak 2. pobijane odluke, na zahtjev društva ABN Amro, osim iznimke koja se odnosi na minimalna stjecanja, predviđa isključenje stjecanja privatnih udjela koji su u skladu s poslovnim planom i proračunom njegovog odjela „Privatni udjeli“ kao i određenih stjecanja udjela od strane odjela „Energija, osnovni proizvodi i transport“ ABN Amra, sastavljenih u prilog njegove uobičajene financijske djelatnosti, a koja su u skladu s poslovnim planom društva ABN Amro i njegovim predviđenim proračunom.
Točno je da su Nizozemska i ABN Amro u određenom trenutku administrativnog postupka predložili formulaciju iznimke iznesene u gornjoj točki 87. Komisija je kao odgovor na ovaj prijedlog istaknula da je voljna ispitati dodatne iznimke od zabrane pristupanja stjecanjima ako bude dokazano da su ta stjecanja potrebna za osiguranje održivosti poduzetnika. ABN Amro je odgovorio da ne može utvrditi precizne transakcije jer će to ovisiti o raspoloživosti atraktivnih ciljeva u skladu s njegovim portfeljom u sektoru privatnog bankarstva i da upravo provodi temeljitu reviziju svog portfelja. Kako je stoga u okviru prvog dijela ovog tužbenog razloga i navedeno da Komisija nije povrijedila komunikacije niti počinila očitu pogrešku u ocjeni zahtijevajući postojanje veze između mogućnosti stjecanja i osiguranja održivosti banke, ovaj stav Komisije ne ulazi u okvir povrede načela proporcionalnosti jer predložena iznimka Komisiji očigledno ne omogućuje da se uvjeri u činjenicu da je iznos potpore bio ograničen na najmanju potrebnu mjeru.
Općenito govoreći, kada je riječ o činjenici da iznimke od zabrane, kako su predviđene pobijanom odlukom, prema mišljenju društva ABN Amro ne omogućavaju potreban rebalans njegovog portfelja imovine, te stoga sprječavaju funkcioniranje koje ono smatra zadovoljavajućim, dok bi više formulacija koje je to društvo predložilo omogućilo uspostavljanje te ravnoteže, ni ta okolnost ne dokazuje povredu načela proporcionalnosti s obzirom na činjenicu da učinkovitost poduzetnika korisnika potpore nije kriterij prihvaćen Komunikacijom o restrukturiranju, kao što je navedeno u gornjoj točki 60.
Osim toga, kad je riječ o pitanju je li Komisija mogla razmotriti da umjesto zabrane pristupanja stjecanjima koja je određena u pobijanoj odluci društvu ABN Amro odredi ograničenje rasta veličine bilance, ABN Amro je u odgovoru na pisano pitanje Općeg suda naveo da ta mjera nije bila predložena kao alternativno rješenje tijekom postupka ispitivanja.
Konačno, kad je riječ o argumentu društva ABN Amro sukladno kojem Komisija nije dovoljno vodila računa o manjoj opasnosti za tržišno natjecanje koju predstavlja državna potpora koja mu je dodijeljena u odnosu na potpore drugim bankama, s obzirom na to da je nesporno da potreba za potporom u njegovom slučaju nije proizašla iz djelatnosti društava FBN i ABN Amro N koje su izvršene u prošlosti, neovisno o pitanju tiče li se taj argument obveze koja se Komisiji nameće na temelju poštovanja načela proporcionalnosti, tako da se na njega može valjano pozvati kako bi se prikladnost zabrane pristupanja stjecanjima dovela u pitanje, taj se argument ne može prihvatiti.
Iako Komisija priznaje, osobito u uvodnoj izjavi 320. pobijane odluke, da potporu koja je u ovom predmetu dodijeljena društva FBN i ABN Amro N nisu trebala zato što su donijela pogrešne odluke u pogledu upravljanja, pa da stoga navedena potpora očito dovodi do manjih poremećaja od potpora dodijeljenih financijskih institucijama koje su akumulirale prekomjerne rizike, ona ispravno tvrdi da činjenica da potpora ne predstavlja moralni hazard ne znači zato da i ne narušava ili da ne prijeti da će narušiti tržišno natjecanje, kao što je već utvrđeno u gornjoj točki 45.
K tome iz komunikacija proizlazi da, ako je profil rizičnosti banke korisnika potpore bitan faktor pri ocjeni potrebe za mjerama praćenja poslovanja, treba uzeti u obzir i ostale faktore, poput postojanja strukturnih mjera, što društvo ABN Amro ne osporava.
Stavak 38. Komunikacije o rekapitalizaciji, koji citira i sam ABN Amro, u tom je pogledu jasan:
„Važnost mehanizama osiguranja o postupanju ovisit će o ocjeni u odnosu na kriterij proporcionalnosti; tom ocjenom uzet će se u obzir svi relevantni faktori, te posebice profil rizičnosti banke korisnika potpore.“
Iz toga proizlazi da prilikom ocjene svrhe postojanja mjera praćenja poslovanja, osim profila rizičnosti banke treba također uzeti u obzir ostale faktore, te primjerice, postojanje strukturnih mjera.
Osim toga, u prilogu Komunikacije o rekapitalizaciji nalazi se lista pokazatelja za procjenu profila rizičnosti banke. Kao što Komisija tvrdi, traženi kriterij opsega rekapitalizacije, veći ili manji od 2% rizikom ponderirane imovine banke, značajan je pokazatelj.
Međutim, kad je riječ o potpori dodijeljenoj društvu ABN Amro, iz uvodnih izjava 279. i 280. pobijane odluke proizlazi da je ABN Amro primio potporu za rekapitalizaciju u iznosu koji znatno premašuje prag od 2% rizikom ponderirane imovine, kao i novčanu potporu od 71,7 milijardi eura.
Nadalje, Komisija nije propustila podsjetiti da iz uvodne izjave 320. pobijane odluke proizlazi da je smatrala da potreba za primanjem državne potpore u ovom slučaju ne proizlazi „primarno“ iz donošenja pogrešnih odluka u upravljanju u prošlosti. Stoga je smatrala da bi ta potpora mogla manje poremetiti tržište u odnosu na potpore u korist banaka koje su akumulirale prekomjerne rizike. Zbog toga nije ocijenila potrebnima prijenose djelatnosti, osim onih Hollandsche Bank‑Unie i IFN Financea, koje su izvršene u okviru odobrenja postupka koncentracije društava ABN Amro N i FBN (vidjeti gornju točku 8.).
K tome, može se istaknuti da je, kad je riječ o ostalim prijenosima djelatnosti kojima je ABN Amro pristupio prije intervencije pobijane odluke, na to ukazano u uvodnoj izjavi 316. spomenute odluke o prodaji društava Prime Fund Solutions (PFS) i Intertrust. Te cesije spominju se također u uvodnoj izjavi 330. pobijane odluke, koja se nalazi u točki 6.3.3 o mjerama poduzetima za ograničavanje narušavanja tržišnog natjecanja. Komisija ispravno tvrdi da se prijenos PFS‑a može smatrati mjerom koju je ABN Amro poduzeo kako bi osigurao svoju održivost. To proizlazi iz uvodne izjave 308. pobijane odluke, koja se poziva na činjenicu da je taj subjekt zbog znatnih gubitaka u 2008. „povezanih s predmetom Madoff“ bio prijetnja njegovoj održivosti, što ABN Amro ne osporava. Kad je riječ o Intertrustu, radilo se o inicijativi ABN Amra koja je bila malih razmjera (uvodna izjava 72. pobijane odluke), iako je Komisija njezin učinak ocijenila povoljnim za tržišno natjecanje. Pored toga, Komisija je dodala, kao odgovor na argument iz tužbe ABN Amra, kojim on upućuje na važnost prijenosa Intertrusta s obzirom na razmjer njegovih djelatnosti u fiducijarnom području i za upravljanje društvima, da je Intertrust imao problema sa svojom reputacijom i da su se ostale banke odvojile od svojih djelatnosti u tom istom području, čemu ABN Amro nije proturječio. Nije znači očigledno utvrđeno da te prijenose djelatnosti treba smatrati korektivnim strukturnim mjerama koje bi morale preispitati težinu, pa čak i potrebu, zabrane pristupanja stjecanjima koju je izrekla Komisija.
Stoga treba odbiti argument ABN Amra, prema kojem mu je trebala biti određena mjera praćenja poslovanja blaža od navedene zabrane pristupanja stjecanjima, uzimajući u obzir okolnosti slučaja kad je riječ o njegovom profilu rizičnosti i navodno neštetnu prirodu potpore, odnosno argument prema kojem Komisija nije u dovoljnoj mjeri uzela u obzir te posebnosti.
Tužitelj dakle nije dokazao da je Komisija povrijedila načelo proporcionalnosti definiranjem opsega zabrane pristupanja stjecanjima, kao što je predviđeno u članku 5. pobijane odluke. Drugi dio prvog tužbenog razloga treba stoga također odbiti.
Treći dio tužbenog razloga koji se odnosi na povredu načela jednakog postupanja
ABN Amro tvrdi da je Komisija povrijedila načelo jednakog postupanja odredivši u ovom slučaju zabranu pristupanja stjecanjima mnogo strože nego u ostalim odlukama.
To društvo, s jedne strane, ističe da se velika većina suvremenih mjerodavnih odluka ograničava na zabranu stjecanja financijskih institucija ili konkurentnih poduzetnika, odnosno ograničava stjecanja koja ne odgovaraju poslovnom modelu predmetne banke. Riječ je ponajprije o sljedećim Komisijinim odlukama: odluka C (2009) 3708
final
od 5. svibnja 2009. o državnoj potpori N 244/09 u korist Commerzbanka (u daljnjem tekstu: odluka Commerzbank); odluka C (2009) 9087
final
od 18. studenoga 2009. o državnoj potpori N 428/09 Ujedinjene Kraljevine u korist Lloyds Banking Group (u daljnjem tekstu: odluka Lloyds); odluka C (2009) 8980
final
od 18. studenoga 2009. o državnoj potpori C 18/09 (ex N 360/09) Belgije u korist KBC (u daljnjem tekstu: odluka KBC); odluka C (2009) 2585
final
ispravljena, od 31. ožujka 2009. o potpori C 10/09 (ex N 138/09) Nizozemske u korist ING (u daljnjem tekstu: odluka ING); odluka C (2009) 1012
final
od 14. prosinca 2009. o državnim potporama N 422/09 i N 621/09 Ujedinjene Kraljevine u korist Royal Bank of Scotland (u daljnjem tekstu: odluka RBS); odluka C (2009) 5260
final
od 30. lipnja 2009. o državnoj potpori C 17/09 (ex N 265/09) Njemačke u korist LBBW (u daljnjem tekstu: odluka LBBW); odluka C (2008) 7388
final
od 19. studenoga 2008. o državnoj potpori C 9/09 (ex NN 49/08, NN 50/08 i NN 45/08) u korist Dexije (u daljnjem tekstu: odluka Dexia) i odluka C (2009) 8558
final
od 4. studenoga 2009. o državnoj potpori C 32/09 (ex NN 50/09) Njemačke u korist Sparkasse Köln/Bonn (u daljnjem tekstu: odluka Sparkasse Köln/Bonn).
S druge strane, većina relevantnih odluka, a posebice odluke Lloyds, ING, RBS i LBBW zabranjivale su samo stjecanja društva u cjelini ili stjecanje kontrole nad njima. Ostalim odlukama, osobito odlukom Komisije C (2010) 5740
final
od 17. kolovoza 2010. o potpori restrukturiranju N 372/09 koju je Nizozemska dodijelila Aegonu (u daljnjem tekstu: odluka Aegon) i odlukom Sparkasse Köln/Bonn bili su zabranjeni samo udjeli očigledno veći od 5%. Nijednom relevantnom odlukom nije zabranjeno stjecanje veće od 5% nekog poduzetnika, iako su gotovo sve druge financijske institucije o kojima je riječ primile očigledno viši iznos potpore.
ABN Amro među ostalim ističe da iznimke predviđene predmetnom zabranom ne mijenjaju tvrdnju o povredi načela jednakog postupanja, s obzirom na to da su odluke koje sadrže zabranu ograničenijeg opsega sadržavale slične iznimke, dok su ostale odluke sadržavale dodatne iznimke, s time da je neke od njih zahtijevalo i to društvo, ali ih je Komisija odbila.
ABN Amro nadalje tvrdi da strogost zabrane koja mu je određena tim više iznenađuje, s obzirom na to da su gotovo sve ostale financijske institucije kojima je bila određena slična, ali ipak blaža zabrana, koristile očito višu potporu, kako u apsolutnom tako i u relativnom pogledu.
K tome, ABN Amro ne prihvaća argumentaciju Komisije prema kojoj se položaj tog društva ne može usporediti s položajem drugih banaka, koje su također bile obvezane strukturnim mjerama. Sukladno stajalištu tog društva, te su strukturne mjere drugim bankama bile određene radi dugoročne održivosti. To društvo međutim podsjeća da je i ono također pristupilo prijenosu određene imovine.
Konačno, ABN Amro tvrdi da je u brojnim drugim odlukama bila predviđena mogućnost podnošenja obrazloženog zahtjeva u svrhu dobivanja odobrenja za poduzimanje specifičnih transakcija, ali da je Komisija u ovom slučaju takvu mogućnost odbila unijeti u pobijanu odluku, usprkos izričitom zahtjevu koji je u tom smislu bio postavljen.
Komisija tvrdi da je ovaj dio zahtjeva očito neosnovan, s obzirom na to da svaki slučaj državne potpore treba biti zasebno ocijenjen i da potpora poput one u ovom slučaju ne može biti odobrena ako nisu ispunjena tri osnovna uvjeta iz Komunikacije o restrukturiranju, što zahtijeva ocjenu koja se temelji na planu restrukturiranja i na predmetnim obvezama i uvjetima, tako da se pojedinačnu mjeru ne može zasebno analizirati.
Opće načelo jednakog postupanja, kao opće načelo prava Unije, zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako takvo postupanje nije objektivno opravdano (vidjeti presudu Suda od 16. prosinca 2008., Arcelor Atlantique i Lorraine i dr.,
C-127/07, Zb., str. I-9895.
, t. 23. i navedenu sudsku praksu).
Pored toga, Komunikacija o restrukturiranju u članku 38. precizira da će Komisija u vidu poštovanja načela jednakog postupanja, u trenutku ocjene opsega „strukturnih mjera“ potrebnih da bi se u određenom slučaju otklonilo narušavanje tržišnog natjecanja, uzeti u obzir mjere poduzete u istom trenutku u predmetima koji su se odnosili na ista tržišta ili iste dijelove tržišta. Općenito govoreći, sigurno je da „strukturne mjere“ imaju veće posljedice na tržišno natjecanje u nekom sektoru od ostalih vrsta mjera. Međutim nema razloga da se analiza propisana člankom 38. Komunikacije o restrukturiranju ne proširi i na Komisijino određivanje mjera praćenja poslovanja na potencijalno važne gospodarske učinke, kao što su zabrane pristupanja stjecanjima. Imajući u vidu osobito ta razmatranja u Komunikaciji o restrukturiranju, prigovor koji se odnosi na povredu načela jednakog postupanja ne može se na prvi pogled odbiti kao bespredmetan.
Međutim, teškoća leži u pitanju mogu li se u smislu sudske prakse citirane u gornjoj točki 110. usporediti odluke kojima se odobrava državna potpora u bankarskom sektoru na temelju plana restrukturiranja, a koje su podvrgnute raznim uvjetima.
Naime, kako Komisija ispravno podsjeća, potpora kao što je ona o kojoj je riječ u ovom slučaju ne može biti odobrena ako nisu ispunjeni osnovni uvjeti predviđeni Komunikacijom o restrukturiranju, što zahtijeva opću analizu Komisijinih odluka koja bi se temeljila na planu restrukturiranja i na prikladnim obvezama i uvjetima, tako da je usporedba pojedinačnih mjera određenih u različitim odlukama iznimno riskantna. Iako se ne može isključiti mogućnost uspoređivanja posebnih mjera restrukturiranja s uvjetima koje
in abstracto
predviđaju različite odluke, ostaje činjenica da restrukturiranje nekog poduzetnika i uvjeti koje dodijeljena potpora mora ispuniti trebaju biti usmjereni na unutarnje probleme tog poduzetnika, a da iskustva drugih poduzetnika u različitim kontekstima mogu biti irelevantna (vidjeti u tom smislu i analogijom presudu Alitalia/Komisija, već citiranu u t. 31. gore, t. 478. i navedenu sudsku praksu).
U svakom slučaju, kada Opći sud može biti pozvan ispitati usporedivost situacija o kojima je riječ u drugim Komisijinim odlukama na koje se ABN Amro poziva sa situacijom tužitelja, na potonjem je teret dokazivanja činjenice jesu li one usporedive ili nisu.
Kad je riječ o odlukama na koje se ABN Amro poziva, to su prvenstveno odluke u kojima se zabrana pristupanja stjecanjima odnosila samo na poduzetnike iz istog sektora, i to osobito odluke Commerzbank, Lloyds, KBC, ING, RBS, LBBW, Dexia i Sparkasse Köln/Bonn.
U tom pogledu valja najprije napomenuti da, iako te banke spadaju u isti sektor djelatnosti kao i ABN Amro, svaka od njih ima svoje posebnosti i djeluje u specifičnom okruženju. U odnosu na te banke, Komisiji je izložen plan restrukturiranja, za koji nije utvrđeno da sadrži iste karakteristike kao i onaj društva ABN Amro, kao i posebne obveze, zbog čega okolnosti o kojima je riječ nije moguće uspoređivati.
Nadalje, kao što tvrdi Komisija, sve su te banke bile obvezne smanjiti bilance, a također većina njih i prijenose određenih djelatnosti, i ta okolnost može očito utjecati na stupanj strogosti prihvaćenih mjera praćenja poslovanja, što također dovodi u pitanje njihovu usporedivost s predmetnim slučajem.
Sigurno je, kako to ističe ABN Amro, da su neke od tih strukturnih mjera drugim bankama bile određene u nastojanju da se osigura održivost banke. Čini se međutim da su barem u nekim slučajevima, prijenosi bili određeni i s nastojanjem uravnoteženja ili ograničavanja narušavanja tržišnog natjecanja. Kao što Komisija iznosi, u tom su pogledu odluke Commerzbank, Lloyds, KBC, ING, RBS, LBBW, Dexia, Sparkasse Köln/Bonn i Aegon primjeri odluka u kojima su strukturne mjere, za razliku od slučaja ABN Amra, bile određene kako bi se ograničila opasnost od narušavanja tržišnog natjecanja.
Osim toga, valja istaknuti da opseg zabrana kao što su prihvaćene za druge banke nije uvijek toliko ograničen, kao što to tvrdi ABN Amro. Za određene banke zabrana je ograničena na stjecanje udjela u društvima koja djeluju u istom sektoru. Međutim u odlukama Lloyds i RBS, na koje se ABN Amro poziva, banke korisnici potpora ne mogu stjecati udjele u financijskim institucijama ni pristupiti stjecanjima koja idu izvan granica njihovog poslovnog modela. Jednako tako, u odluci Aegon zabrana se odnosi na „business entities“ (poslovne subjekte), pojam koji se odnosi i na društva izvan financijskog sektora.
Nadalje, Komisija se u odgovoru na argumentaciju društva ABN Amro poziva na svoju odluku C (2010) 6202
final
ispravljenu, od 15. rujna 2010. o državnoj potpori C 26/09 (ex N 289/09) Latvije u korist AS Parex banke, kao i na odluku C (2011) 2262
final
od 31. ožujka 2011. o državnoj potpori SA.32745 (2011/NN) Austrije u korist Kommunalkredit Austria AG, u kojima su navedeni drugi primjeri zabrana pristupanja stjecanjima koje se proširuju i na poduzetnike izvan financijskog sektora.
U odnosu na činjenicu da se odluke Lloyds, KBC, ING, RBS i LBBW odnose samo na stjecanja društva u cjelini ili na udjele očito veće od 5%, svakako je točno da se zabrane sadržane u tim odlukama odnose na stjecanja kao stjecanja društava, a ne samo na dio njihovog kapitala. To je također točno i u slučaju odluke Commerzbank. Nadalje, odluka Aegon odnosi se na stjecanja udjela od 20% ili više u drugim poslovnim subjektima. Međutim, potrebno je ustvrditi da se zabrana u odlukama C (2010) 6202
final
ispravljena i C (2011) 2262
final
proširuje na sva stjecanja udjela. Postoje dakle najmanje dvije odluke koje dovode u pitanje argumentaciju društva ABN Amro, sukladno kojoj tako stroga zabrana nije bila određena nijednoj drugoj banci.
Kao drugo, u vezi s odlukama koje sadrže dodatne iznimke od onih koje su odobrene društvu ABN Amro, ono se osobito poziva na odluku Aegon. Ta odluka sadrži iznimku od zabrane pristupanja „[stjecanjima] koja se odnose na društva za upravljanje, usluge ili informacijske tehnologije za povećanje učinkovitosti trenutnih djelatnosti“ koju je zahtijevalo i društvo ABN Amro, ali koja mu nije bila odobrena jer je Komisija podsjetila na uvjet dokazivanja potrebe za tim stjecanjima u cilju osiguranja održivosti poduzetnika. U vezi s opsegom iznimke u slučaju Aegon, Komisija se poziva na činjenicu da je potonje pretrpjelo smanjenje bilance od otprilike 6% te da se moralo odreći nekih djelatnosti. Na pitanje Općeg suda o tome je li iznimka za „[stjecanja] koja se odnose na društva za upravljanje, usluge ili informacijske tehnologije za povećanje učinkovitosti trenutnih djelatnosti“ Aegonu bila odobrena posredstvom dostavljanja dokaza o potrebi tih stjecanja za održivost tog poduzetnika, Komisija je pojasnila da su u planu restrukturiranja tog društva spomenuta poboljšanja učinkovitosti postojećih djelatnosti i da su u tom kontekstu službe predložile navedeno isključenje, kao što proizlazi iz uvodne izjave 119. dotične odluke. Također je istaknula da Aegon nije koristio opću klauzulu o minimalnim stjecanjima, kao što je predviđeno člankom 5. stavkom 2. pobijane odluke. Ove su okolnosti dovoljne da se utvrdi da slučajevi društva Aegon i društva ABN Amro nisu usporedivi.
Konačno, kada je riječ o činjenici da u pobijanu odluku nije uključena izričita odredba o mogućnosti podnošenja posebnih stjecanja Komisiji na odobrenje, valja se pozvati na analizu iz gornjih točaka 64. do 67. u okviru ispitivanja prvog dijela ovog tužbenog razloga, iz kojih proizlazi da taj prigovor u svakom slučaju treba odbiti.
Slijedom navedenog, treći dio prvog tužbenog razloga treba odbiti.
Četvrti dio tužbenog razloga koji se odnosi na povredu načela dobre uprave, kao i na nedostatke u obrazloženju u smislu članka 296. UFEU‑a
ABN Amro u biti tvrdi da je Komisija povrijedila načelo dobre uprave i obvezu obrazlaganja pobijane odluke u skladu s pravnim standardima jer je prilikom ispitivanja potrebe za određivanje zabrane pristupanja stjecanjima u pobijanoj odluci smatrala da je dovoljno pozvati se na načela iz Komunikacije o restrukturiranju.
To društvo, kao prvo, smatra da pozivanje na Komunikaciju o restrukturiranju, koja se odnosi samo na zabrane pristupanja stjecanjima koje mogu izazvati narušavanje tržišnog natjecanja, ne može opravdati strogu zabranu koja mu je bila određena; kao drugo, smatra da je Komisija trebala ispitati i objasniti zašto je tako stroga zabrana bila potrebna i zašto nisu razmotrena blaža alternativna rješenja; kao treće, smatra da je donošenje komunikacija, a posebice Komunikacije o restrukturiranju koja dovodi do oblikovanja novih pravila za Komisiju značilo i povećanu obvezu obrazlaganja u odnosu na njihovu provedbu; kao četvrto, da Komisija nije vodila računa o njegovoj posebnoj situaciji; kao peto, da dano obrazloženje o potrebi za zabranom pristupanja stjecanjima nije odgovarajuće i da ne prikazuje na jasan i nedvosmislen način razloge i potrebu za tom mjerom; kao šesto, da je Komisija trebala napraviti analizu tržišta i problema tržišnog natjecanja kako bi opravdala određivanje zabrane pristupanja stjecanjima.
Komisija tvrdi da je poštovala načelo dobre uprave i da je pobijana odluka obrazložena u skladu s pravnim standardima.
Kao prvo, kad je riječ o navodnoj povredi načela dobre uprave, valja podsjetiti da se u upravnim postupcima među jamstvima koja dodjeljuje pravni poredak Unije nalazi i načelo dobre uprave, za koje je vezana obveza nadležne institucije da pažljivo i nepristrano ispita sve relevantne elemente konkretnog predmeta (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 21. studenoga 1991., Technische Universität München,
C-269/90, Zb., str. I-5469.
, t. 14.).
U ovom slučaju, s obzirom na mnogobrojne razmjene podnesaka između Komisije, Nizozemske i društva ABN Amro po pitanju zabrane pristupanja stjecanjima, koje su opširno dokumentirane u spisu, jasno je da je Komisija pažljivo i nepristrano ispitala sve mjerodavne okolnosti ovog slučaja.
Komisija je doista, prihvaćanjem određenih iznimaka od zabrane pristupanja stjecanjima nakon zahtjeva Nizozemske i društva ABN Amro, ostala nepopustljiva u odnosu na činjenicu da se navedena zabrana treba odnositi na sve vrste poduzetnika, kao i na stjecanje udjela u društvima od 5% ili više. Međutim, iz ispitivanja prvog dijela tužbenog razloga proizlazi osobito da se taj stav Komisije temelji na njezinoj analizi, sukladno kojoj joj načelo ograničenja državne potpore na strogi minimum ne omogućuje zauzimanje prilagodljivijeg stava i prihvaćanje formulacije iznimaka koje je predložio ABN Amro. Potrebno je nadodati da je Komisija društvu ABN Amro predložila da preciznije formulira koje vrste stjecanja smatra potrebnima za osiguranje svoje održivosti, što potonje društvo nije moglo učiniti, kao što proizlazi iz dokumenata priloženih spisu.
Na drugome mjestu, kada je riječ o navodnoj povredi obveze obrazlaganja valja podsjetiti da, sukladno ustaljenoj sudskoj praksi, opseg obveze obrazlaganja iz članka 296. UFEU‑a ovisi o prirodi akta o kojem je riječ i o okolnostima u kojima je donesen. Obrazloženje mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja je donijela akt kako bi se, s jedne strane, sucu Unije omogućilo provođenje nadzora nad zakonitosti a, s druge strane, zainteresiranim osobama da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere, sve to kako bi mogle zaštititi svoja prava i provjeriti je li odluka osnovana. U obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve činjenične i pravne okolnosti, s obzirom na to da se pitanje ispunjava li obrazloženje nekog akta zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a mora ocjenjivati ne samo u odnosu na svoju formulaciju, već i na svoj kontekst i na sva pravna pravila kojima se uređuje predmetno pravno područje (presuda Suda od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France,
C-367/95 P, Zb., str. I-1719.
, t. 63., i presuda Općeg suda od 30. studenoga 2011., Sniace/Komisija, T‑238/09, još neobjavljena u Zb., t. 37.).
Komisija naime nije dužna zauzeti stajalište o svim argumentima koje pred nju iznesu zainteresirane osobe. Dovoljno je da iznese činjenice i pravne razloge od bitnog značaja za strukturu odluke (presuda Suda od 1. srpnja 2008., Chronopost i La Poste/UFEX i dr.,
C-341/06 P i C-342/06 P, Zb., str. I-4777.
, t. 96., i presudu Općeg suda od 3. ožujka 2010., Freistaat Sachsen i dr./Komisija,
T-102/07 i T-120/07, Zb., str. II-585.
, t. 180.).
Kada je riječ o prirodi predmetnog akta i o kontekstu u kojem je isti u ovom slučaju bio donesen, već se u okviru prva tri dijela tužbenog razloga raspravljalo o činjenici da mjeru praćenja poslovanja nije moguće ispitati odvojeno, s obzirom na to da upravo svi uvjeti koji su banci određeni i plan restrukturiranja Komisiji omogućuju da zaključi da potpora udovoljava uvjetima iz komunikacija i da je sukladna članku 107. stavku 3. točki (b) UFEU‑a, te da je stoga spojiva s unutarnjim tržištem.
Bez potrebe postavljanja pitanja o stvarnim posljedicama tog konteksta na obvezu Komisije da pojedinačno obrazloži određivanje mjera ili posebnih uvjeta, valja istaknuti da je Komisija posebice u točkama 309. do 314. pobijane odluke, čiji sadržaj je prikazan u gornjoj točki 36., potrebu za zabranom pristupanja stjecanjima obrazložila u skladu s pravnim standardima.
Doista, to je obrazloženje, kako tvrdi ABN Amro, relativno sažeto i u velikom dijelu se poziva na načela iz Komunikacije o restrukturiranju. Međutim, za razliku od onoga što to društvo tvrdi, ovo obrazloženje na jasan i nedvosmislen način odražava zaključke Komisije, sukladno sudskoj praksi citiranoj u gornjoj točki 131., posebice zato što je potonja primijenila načelo iz navedene komunikacije.
Što se tiče alternativnih mjera koje je ABN Amro predložio, iako one nisu ispitane u pobijanoj odluci, iz iznesenog obrazloženja proizlazi da je navedena načela trebalo strogo primijeniti, što dakle isključuje prilagodljivija alternativna rješenja. Osim toga, osim činjenice da iz sudske prakse navedene u gornjoj točki 132. proizlazi da Komisija nije u svakom slučaju dužna zauzeti stajalište o svim iznesenim argumentima, valja uzeti u obzir i razmjene podnesaka između nje, Nizozemske i ABN Amra, tijekom kojih je Komisija jasno navela zašto neka od predloženih rješenja nisu bila prihvatljiva.
Tako se primjerice može uputiti na odgovor koji su članovi Komisijine skupine zadužene za taj predmet dali na formulaciju mjera koje je predložilo društvo ABN Amro u svojoj verziji od 6. rujna 2010. U njemu je, s jedne strane, pojašnjeno da bi ograničenje zabrane stjecanja kontrolnog udjela u drugim poduzetnicima omogućilo ostvarivanje samo poželjnih stjecanja, a da Komisija može prihvatiti samo stjecanja koja su potrebna za osiguranje održivosti poduzetnika, te da, s druge strane, sustav kompenzacije između prihoda od prodaje imovine i stjecanja nije prihvatljiv s obzirom na to da se kapital ostvaren prodajom treba koristiti kako bi se iznos potpore u najvećoj mogućoj mjeri smanjio. Isto tako, iz određenih poruka elektroničke pošte priloženih spisu proizlazi da je Komisija odbila prijedloge društva ABN Amro da se zabrana stjecanja u biti ograniči na stjecanja veća od 20% pod određenim uvjetima i kad se odnose na kreditne institucije izvan Nizozemske, kao i da se iz njih isključe stjecanja koja se odnose na društva za upravljanje, usluge ili informacijske tehnologije za povećanje učinkovitosti trenutačnih djelatnosti, ponovivši svoju argumentaciju prema kojoj je mogla prihvatiti samo ona stjecanja za koja je bilo dokazano da su potrebna kako bi se osigurala održivost poduzetnika i da je takve dokaze očekivala, ali da ih nije zaprimila.
Stoga se, pozivajući se analogijom na sudsku praksu prema kojoj je akt kojim su povrijeđena prava neke osobe dovoljno obrazložen kad je donesen u kontekstu koji je toj osobi poznat i koji joj omogućuje da razumije doseg mjere koja se na nju odnosi (vidjeti presudu Suda od 15. studenoga 2012., Conseil/Bamba, C‑417/11 P, t. 54. i navedenu sudsku praksu), u ovom slučaju ne može tvrditi da pobijana odluka nije obrazložena u skladu s pravnim standardima zato što se u njoj ne raspravlja o alternativnim mjerama koje je tijekom postupka ispitivanja predložio ABN Amro, a koje je Komisija odbila.
U vezi s pitanjem ima li Komisija obvezu opširnijeg obrazlaganja zato što komunikacije dovode do formuliranja nove politike, čini se da se ABN Amro poziva na sudsku praksu prema kojoj je odluku Komisije koja se donosi u okviru ustaljene prakse donošenja odluka moguće obrazložiti na sažet način, primjerice i samim upućivanjem na tu praksu, ali ako se odluka osjetno udaljuje od ranijih odluka tada Komisija svoje zaključke mora izričito izložiti (presude Suda od 26. studenoga 1975., Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique i dr./Komisija,
73/74, Zb., str. 1491.
, t. 31.; od 11. prosinca 2008., Komisija/Département du Loiret,
C-295/07 P, Zb., str. I-9363.
, t. 44., i od 29. rujna 2011., Elf Aquitaine/Komisija,
C-521/09 P, Zb., str. I-8947.
, t. 155.). Ova sudska praksa međutim nije primjenjiva u slučaju poput ovoga u ovom predmetu, u kojem Komisija, iako se ne radi o ustaljenoj praksi, namjerava strogo primijeniti načela iz komunikacija.
Osim toga, kad se ABN Amro poziva na činjenicu da obrazloženje iz Komunikacije o restrukturiranju ne može opravdati zabranu koja mu je određena, jer se navedena komunikacija odnosi samo na stjecanja koja mogu utjecati na tržišno natjecanje, riječ je o dovođenju u pitanje valjanosti razloga o meritumu, što je već ispitano u okviru prvog dijela tužbenog razloga.
U preostalom dijelu, nepostojanje detaljne studije učinaka restrukturiranja na bankarsko tržište objašnjava činjenica da Komisija zabranu pristupanja stjecanjima prije svega opravdava kao mjeru koja je određena na temelju načela ograničenja potpore na najmanju potrebnu mjeru. Nadalje, kad je u tom pogledu riječ o usporedbi pobijane odluke s odlukom Lloyds, na koju se ABN Amro poziva navodeći da je potonja obrazložena puno detaljnije i u skladu s komunikacijama, osim činjenice da Komisijina analiza u odluci Lloyds nije bitnije razrađena od one u pobijanoj odluci i opseg obrazloženja u nekoj drugoj odluci u svakom je slučaju od malog značaja za procjenu Općeg suda o tome je li pobijana odluka obrazložena u skladu s pravnim standardima.
Četvrti dio prvog tužbenog razloga treba stoga, kao i prvi tužbeni razlog, u cijelosti odbiti.
Drugi tužbeni razlog koji se odnosi na trajanje zabrane pristupanja stjecanjima
Ovaj tužbeni razlog odnosi se na treći stavak članka 5. pobijane odluke (gornja točka 13.), prema kojem zabrana pristupanja stjecanjima ostaje na snazi tijekom razdoblja od najmanje tri godine, računajući od dana donošenja pobijane odluke ili do trenutka kada se udio Nizozemske spusti ispod 50%, a njezina primjena prestaje najkasnije pet godina od dana donošenja pobijane odluke.
Ovaj tužbeni razlog sastoji se od pet dijelova. Prvi dio odnosi se na povredu članka 345. UFEU‑a zbog činjenice da trajanje zabrane pristupanja stjecanjima ovisi o udjelu koji drži država. Drugi dio tiče se povrede članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a kao i pogrešne primjene komunikacija. Treći dio odnosi se na povredu načela jednakog postupanja. Četvrti dio odnosi se na povredu načela proporcionalnosti, a peti na povredu načela dobre uprave kao i na nedostatke u obrazloženju u smislu članka 296. UFEU‑a.
Prvi dio tužbenog razloga koji se odnosi na povredu članka 345. UFEU‑a u dijelu u kojem trajanje zabrane pristupanja stjecanjima ovisi o udjelu koji drži država
ABN Amro tvrdi da je članak 345. UFEU‑a povrijeđen u dijelu u kojem članak 5. pobijane odluke uspostavlja vezu između državnog vlasništva dionica tog društva od najmanje 50% i primjenjivosti zabrane pristupanja stjecanjima u trajanju od najviše dvije godine nakon početnog razdoblja od tri godine. Osobito ističe da članak 345. UFEU‑a Komisiji zabranjuje donošenje odluke na temelju razlike je li riječ o javnom ili privatnom vlasništvu nad nekim poduzetnikom. Ističući da činjenica da je neki subjekt u vlasništvu države sama za sebe ne predstavlja državnu potporu, navodi da je zaključak da državno vlasništvo samo po sebi znači ostvarivanje koristi izjednačene s državnom potporom nezakonit na temelju članka 345. UFEU‑a.
Komisija osporava ovu argumentaciju. Sukladno njezinom stajalištu, članak 345. UFEU‑a propisuje neutralnost u odnosu na privatni ili javni karakter vlasništva nad nekim poduzetnikom, ali ne zabranjuje svako nejednako postupanje.
Prema članku 345. UFEU‑a, Ugovori ni na koji način ne dovode u pitanje pravila kojima se u državama članicama uređuje sustav vlasništva.
Iz sudske prakse proizlazi da posljedica članka 345. UFEU‑a nije izuzimanje postojećih sustava vlasništva u državama članicama iz temeljnih pravila Ugovora (presuda Suda od 18. srpnja 2007., Komisija/Njemačka,
C-503/04, Zb., str. I-6153.
, t. 37.). Osim toga, pravila Ugovorâ o tržišnom natjecanju, koja su temeljna pravila, primjenjuju se bez razlike i na javne i privatne poduzetnike pa se stoga ne može zaključiti da navedena odredba ograničava opseg pojma državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a (vidjeti presudu Općeg suda od 6. ožujka 2003., Westdeutsche Landesbank Girozentrale i Land Nordrhein‑Westfalen/Komisija,
T-228/99 i T-233/99, Zb., str. II-435.
, t. 193. i 194. i navedenu sudsku praksu).
Prema stajalištu ABN Amra, učiniti ovisnim prestanak trajanja zabrane pristupanja stjecanjima o pretpostavljenom trenutku njegove (djelomične) privatizacije predstavlja povredu te odredbe zato što Komisija time posljedice veže uz jednostavnu činjenicu da je ABN Amro u većinskom vlasništvu države. To društvo ne tvrdi da se pravila o državnim potporama moraju različito primjenjivati zato što se to društvo nalazi u vlasništvu države, već zato što bi zbog te okolnosti moglo biti oštećeno.
Ova argumentacija ne može se prihvatiti.
Kao što proizlazi iz uvodne izjave 312. pobijane odluke (vidjeti gornju točku 36.), Komisija ne smatra da činjenica da poduzetnik nastavlja biti u državnom vlasništvu predstavlja državnu potporu. Naime, u navedenoj uvodnoj izjavi naznačeno je da je prestanak državnog vlasništva zamjensko sredstvo za procjenu u kojem trenu prestaje korist koja je posljedica potpore. Iz toga proizlazi da Komisija smatra da Nizozemska učinke dodijeljene potpore treba postići kroz nacionalizaciju FBN‑a i kroz mjere koje slijede rekapitalizaciju, koje će se prema njezinom mišljenju i dalje osjećati, kad Nizozemska drži većinski udio u društvu ABN Amro.
Među ostalim, zabrana pristupanja stjecanjima prestaje protekom pet godina, čak i u slučaju da Nizozemska u tom trenutku svoj udio u vlasništvu nije smanjila na manje od 50%.
Međutim kako to Komisija ispravno tvrdi, iz članka 345. UFEU‑a ne proizlazi da ona ne može vezati posljedice za većinsko vlasništvo države nad kapitalom nekog poduzetnika ako smatra da za to postoje objektivni razlozi. Taj se zaključak slijedilo u ovom slučaju. Njegovu valjanost nadalje treba ispitati u okviru ostalih dijelova drugog tužbenog razloga.
Iz naprijed navedenog proizlazi da pobijana odluka ne izjednačava državno vlasništvo s državnom potporom i da utvrđuje objektivan razlog na temelju kojeg se većinsko vlasništvo države nad bankom u tom smislu koristi kao referentni element, tako da se ne može govoriti o diskriminaciji u odnosu na državno vlasništvo.
Prvi dio drugog tužbenog razloga treba stoga odbiti.
Drugi dio tužbenog razloga koji se odnosi na povredu članka 107. stavka 3. pod (b) UFEU‑a, kao i na pogrešnu primjenu komunikacija
Drugi dio tužbenog razloga sastoji se od dvaju prigovora, koji se s jedne strane odnose na povredu članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a i s druge strane na pogrešnu primjenu komunikacija. Ispitivanje valja započeti s drugim prigovorom.
– Drugi prigovor koji se odnosi na pogrešnu primjenu komunikacija
Prema mišljenju društva ABN Amro, u ovom su slučaju bile opravdane samo ograničene mjere praćenja poslovanja, s obzirom na to da potreba za potporom ovdje nije posljedica akumuliranja prekomjernih rizika i uzimajući u obzir vrlo nizak profil rizičnosti tog društva. Smatra da je u njegovom slučaju svaka zabrana koja premašuje tri godine neprihvatljiva u mjeri u kojoj članak 40. Komunikacije o restrukturiranju predviđa produženje zabrane pristupanja stjecanjima do završetka razdoblja restrukturiranja, s obzirom na to da je to društvo oduvijek bilo profitabilni subjekt, te da ga se i u pobijanoj odluci priznaje kao održivog subjekta. Osim toga, ono i nije bilo u postupku restrukturiranja nakon tog razdoblja, jer je njegovo restrukturiranje dovršeno kad je donesena pobijana odluka, te da se plan restrukturiranja iz 2009. primjenjivao samo do 2013. Argument Komisije, prema kojem je predmetnu zabranu potrebno primjenjivati toliko dugo dok većinsko vlasništvo države može imati ohrabrujući učinak na vjerovnike i štediše, ne može međutim biti opravdanje koje bi bilo u skladu s Komunikacijom o restrukturiranju.
ABN Amro dodaje da je člankom 40. Komunikacije o restrukturiranju propisano da se mjera praćenja poslovanja može zadržati ovisno o opsegu, iznosu i trajanju potpore, ali da je to društvo primilo iznos potpore koji je očito bio manji od onog odobrenog u drugim mjerodavnim predmetima, dok ni u jednom od tih predmeta zabrana pristupanja stjecanjima nije dosegnula trajanje od pet godina.
ABN Amro također podsjeća da i sama Komunikacija o restrukturiranju u članku 14. priznaje da je Ugovor o funkcioniranju Europske unije neutralan u pogledu privatnog ili javnog karaktera vlasništva, tako da vezivanje pravnih posljedica za činjenicu da se radi o javnom karakteru kapitala neke banke predstavlja njegovu povredu.
Naposljetku, društvo tvrdi da je Komisijin prigovor nedopuštenosti neosnovan.
Kao i u okviru prvog tužbenog razloga, Komisija tvrdi da dio tužbenog razloga koji se odnosi na povredu članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a nije potkrijepljen nikakvom argumentacijom i da ga stoga treba proglasiti nedopuštenim. Osim toga tvrdi da su argumenti društva ABN Amro u bitnome neosnovani, s obzirom na to da trajanje uvjeta praćenja poslovanja treba također procjenjivati u odnosu na načelo prema kojem potpora mora biti ograničena na najmanju potrebnu mjeru.
Najprije, treba istaknuti da su neki argumenti društva ABN Amro već ispitani i da ih treba odbiti. Isto vrijedi i za argument prema kojem bi mu zbog njegovog profila rizičnosti trebalo odrediti blaže mjere praćenja poslovanja, kako za njihov opseg, tako i za njihovo trajanje. Taj je argument već ispitan u gornjim točkama 91. do 100. i donesen je zaključak da analizu društva ABN Amro treba nijansirati. Nije naime utvrđeno da Komisija nije uzela u obzir posebnosti ovog slučaja, s obzirom na to da je ABN Amro primio potporu u izuzetno visokom iznosu, a da mu pritom nije bila određena nijedna strukturalna mjera. Pored toga, argument koji se odnosi na usporedbu sa zabranama pristupanja stjecanjima koje su određene u drugim suvremenim predmetima bit će ispitan u okviru trećeg dijela tužbenog razloga.
Nadalje, kada je riječ o argumentu društva ABN Amro koji se odnosi na poštovanje članka 14. Komunikacije o restrukturiranju koji predviđa neutralnost Ugovora u pogledu vlasništva s obzirom na to da se pravila o državnim potporama primjenjuju neovisno o činjenici je li riječ o banci koja je u privatnom ili javnom vlasništvu, ova odredba samo podsjeća na načelo iz članka 345. UFEU‑a, tako da taj argument treba odbiti zbog istih razloga kao što su oni na temelju kojih je odbijen prvi dio drugog tužbenog razloga.
U vezi s ispitivanjem osnovnog prigovora društva ABN Amro koji se konkretno odnosi na nepoštovanje komunikacija, valja podsjetiti da se komunikacije, kao što je navedeno u gornjoj točki 31., pozivaju na diskrecijsku ovlast Komisije kad je riječ o uvjetima koji se moraju ispuniti kako bi se mjeru potpore koja otklanja ozbiljni poremećaj u gospodarstvu neke države članice moglo proglasiti usklađenom s člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a, osobito kad se radi o propisivanju strukturnih mjera ili mjera praćenja poslovanja. Postojanje te ovlasti treba uzeti u obzir prilikom analize prigovora koji se odnose na povredu komunikacija, s obzirom na činjenicu da Komisija odluku o spojivosti potpore treba donijeti na temelju paketa mjera i uvjeta prema posebnostima svakog slučaja.
Po pitanju trajanja zabrane pristupanja stjecanjima, pobijana odluka svojom uvodnom izjavom 311. (vidjeti gornju točku 36.) upućuje na članak 40. Komunikacije o restrukturiranju.
Prema toj bi se odredbi zabrana pristupanja stjecanjima određena u cilju ograničenja narušavanja tržišnog natjecanja trebala primjenjivati tijekom tri godine, a s njezinom se primjenom može nastaviti do okončanja razdoblja restrukturiranja, ovisno o opsegu, iznosu i trajanju potpore.
Nadalje, Komisija u uvodnoj izjavi 312. pobijane odluke (vidjeti gornju točku 36.) ipak dodaje da je produženje trajanja zabrane preko tri godine opravdano činjenicom da čak i u slučaju kad je jedan dio potpore već isplaćen, ABN Amro ne može isplatiti određene mjere zbog oblika u kojem su mu bile odobrene. Uz to, kao što je navedeno u okviru prvog dijela tužbenog razloga, Komisija također ističe da je prestanak državnog vlasništva zamjensko sredstvo za procjenu trenutka u kojem prestaje korist koja je posljedica potpore, ali da se zabrana ni u kojem slučaju neće primjenjivati u trajanju dužem od pet godina.
Društvo ABN Amro svojom argumentacijom u biti ne osporava činjenicu da se zabrana pristupanja stjecanjima u skladu s gore navedenom odredbom može odrediti za razdoblje od tri godine, već tvrdi da je to trebalo biti maksimalno trajanje zabrane, posebice zato što ono nakon tog trenutka nije bilo u postupku restrukturiranja.
U tom pogledu, kao što je Komisija napomenula na raspravi, treba istaknuti da Komunikacija o restrukturiranju ne određuje konkretno trajanje zabrana pristupanju stjecanjima određenih u cilju osiguranja ograničenja potpore na najmanju potrebnu mjeru. Međutim, budući da se članak 23. Komunikacije o restrukturiranju odnosi na restrukturiranje korisnika, iz toga se može izvesti zaključak da se takvu mjeru može smatrati osnovanom sve dok postoje takve okolnosti. Stoga je pravilo iz članka 23. Komunikacije o restrukturiranju slično onom iz članka 40. navedene komunikacije (gornja točka 166.), na koji upućuju uvodne izjave 311. i 312. pobijane odluke i gdje je precizirano da se određene zabrane pristupanja stjecanjima mogu zadržati „do okončanja razdoblja restrukturiranja, ovisno o opsegu, iznosu i trajanju potpore“. Važno je stoga provjeriti odgovara li u ovom slučaju trajanje zabrane iz članka 5. pobijane odluke pravilu iz članka 23. Komunikacije o restrukturiranju, kao što je upravo protumačeno.
U tom pogledu Komisija u uvodnim izjavama 76. do 92. pobijane odluke opisuje sadržaj plana restrukturiranja iz prosinca 2009. i noviju verziju tog plana iz studenoga 2010. ABN Amro je u pravu u odnosu na činjenicu da se financijska predviđanja navedenog plana restrukturiranja ne odnose na razdoblje nakon 2013.
Međutim, iz uvodne izjave 312. i članka 5. pobijane odluke proizlazi da u ovom slučaju prestanak primjene osporavane mjere nije vezan uz razdoblje restrukturiranja banke kao takvo, kao što je definirano u različitim verzijama plana restrukturiranja, već uz smanjenje vlasništva Nizozemske nad dionicama ispod praga od 50%.
Pobijana odluka izravno ne povezuje ni prestanak primjene predmetne zabrane s prestankom potpore. Naime, kao što je objašnjeno u uvodnoj izjavi 312. pobijane odluke, priroda dodijeljene potpore, odnosno potpore rekapitalizaciji, takva je da u jednom dijelu može biti nepovratna, što društvo ABN Amro ne osporava. U ovom slučaju stoga nije moguće utvrditi postojanje izravne veze s jedne strane između trajanja zabrane pristupanja stjecanjima i, s druge strane, eventualnog datuma isplate potpore, za koji se može smatrati da predstavlja završnu točku trajanja potpore.
U tom smislu, moguće je primijetiti da se Komisija pred Općim sudom poziva i na uvodnu izjavu 139. svoje odluke C (2010) 726
final
od 5. veljače 2010., koja je spomenuta u uvodnoj izjavi 23. pobijane odluke. Komisija je tom odlukom proširila formalni postupak ispitivanja započet odlukom od 8. travnja 2009. šireći njegovo područje primjene kako bi uključila određene nove mjere. U navedenoj uvodnoj izjavi, koja slijedi iza uvodne izjave 138. te odluke u kojoj se spominje potreba za zabranom pristupanja stjecanjima kako bi se ograničila narušavanja tržišnog natjecanja, navedeno je da bi javnost, a osobito štediše s obzirom na ponavljane i masivne intervencije Nizozemske u korist FBN‑a i ABN Amra N, mogla misliti da će država ponovno intervenirati u slučaju novih poteškoća. Komisija u navedenoj uvodnoj izjavi dodaje da bi potrošači mogli povjerovati da je novi subjekt ABN Amro iznimno pouzdana banka, što bi toj grupi olakšalo prikupljanje uloga.
Slična razmatranja nalaze se u napomeni na dnu stranice br. 89. pobijane odluke, koja ulaze u okvir rasprave o postojanju državne potpore. Njome se upućuje na marketinška sredstva koja je FBN prema stranim investitorima koristio 2009. a koja upućuju na činjenicu da državno vlasništvo predstavlja povoljnu okolnost koja štedišama i vjerovnicima ulijeva povjerenje.
Stoga suprotno onomu što ABN Amro tvrdi, Komisiji je u posebnim okolnostima slučaja bilo relevantno smatrati da trenutak u kojem Nizozemska više neće imati većinski udio u ABN Amru, a koji je opravdan okolnostima restrukturiranja, treba smatrati trenutkom u kojem prestaje korist koja proizlazi iz potpore. Dakle, imajući u vidu ono što je rečeno u gornjoj točki 169., Komisija se u članku 5. pobijane odluke opravdano pozvala na većinsko vlasništvo Nizozemske nad kapitalom ABN Amra. Štoviše, može se dodati da iz prepiske uložene u spis proizlazi da je i sam ABN Amro tijekom postupka ispitivanja u više navrata koristio trenutak prestanka većinskog udjela države kao ključni trenutak za određivanje prestanka drugih mjera praćenja poslovanja, kao što je zabrana oglašavanja ili politika dividendi.
Kada je dakle riječ o činjenici da je trajanje zabrane pristupanja stjecanjima bilo određeno na pet godina, uzimanje u obzir strategije Nizozemske za izlazak iz kapitala ABN Amra očito je relevantno u pogledu važnosti koja se daje posljedicama prisutnosti države. Komisija tu strategiju opisuje u uvodnim izjavama 87. i 88. pobijane odluke. U njima je navedeno da je Nizozemska u raznim dopisima objasnila da bi njezina osnovna strategija za izlazak iz kapitala ABN Amra bila primjena postupka javnog nadmetanja (initial public offering), tako da bi plasman prvog dijela njezinih dionica u rasponu od [
povjerljivo
] do [
povjerljivo
] % mogao biti predviđen najranije [
povjerljivo
], dok bi u 2015. mogla uslijediti ponuda na tržište drugog dijela od [
povjerljivo
] do [
povjerljivo
] %. U njima je također precizirano da Nizozemska ima namjeru smanjiti svoj udio na maksimum od [
povjerljivo
] % prije kraja [
povjerljivo
] i da u potpunosti namjerava napustiti kapital ABN Amra, što sve, naposljetku, ovisi o tržišnim uvjetima i sposobnosti društva ABN Amro da bude predmetom javnog nadmetanja. Predviđena se izlazna strategija dakle jasno odnosi na razdoblje od najmanje četiri godine od dana donošenja pobijane odluke u travnju 2011.
Osim toga, kao što Komisija ispravno primjećuje, razdoblje od pet godina nalazi se u Komunikaciji o restrukturiranju, koja u pobijanoj odluci služi kao referenca za utvrđivanje okvira zabrane pristupanja stjecanjima, kao što primjerice proizlazi iz njezine točke 6.3, pod nazivom „Ocjena potpore iz plana restrukturiranja iz prosinca 2009. i iz novije verzije plana restrukturiranja iz studenoga 2010. u pogledu [Komunikacije o restrukturiranju]“. Isto tako, razdoblje od maksimalno pet godina nalazimo u članku 37. navedene komunikacije, kada je riječ o maksimalnom roku koji u određenim slučajevima može biti dodijeljen bankama kako bi provele određene strukturne mjere prijenosa i smanjenja djelatnosti.
Nadalje, iako ABN Amro odlučno poriče mogućnost usuglašavanja sa zabranom pristupanja stjecanjima u trajanju od maksimalno pet godina, to se isto maksimalno trajanje u pobijanoj odluci nalazi i na drugim mjestima. Isto tako, članak 6. te odluke odnosi se na zabranu društvu ABN Amro da se u vidu reklamnog argumenta poziva na činjenicu da se nalazi u državnom vlasništvu ili da se na nju poziva u obavijestima namijenjenima svojim klijentima, odnosno trenutnim ili potencijalnim investitorima. Trajanje zabrane određeno je na način da se odnosi na razdoblje od “najmanje tri godine, računajući od dana donošenja ove odluke ili do trenutka kada udio Nizozemske u ABN Amru padne ispod 50%, prema onomu što nastupi kasnije“. Još je dodano da ta zabrana „prestaje najkasnije pet godina od dana donošenja ove odluke“.
U tim je okolnostima potrebno zaključiti da se ne može smatrati da je Komisija primjenjujući osporavanu zabranu u maksimalnom trajanju od pet godina povrijedila komunikacije, posebice Komunikaciju o restrukturiranju.
– Prvi prigovor koji se odnosi na povredu članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a
Zbog istih razloga kao što su oni izneseni u okviru ispitivanja prvog dijela prvog tužbenog razloga u gornjim točkama 68. do 70., ovaj prigovor je dopušten, ali neosnovan.
Iz svega naprijed navedenog proizlazi da drugi dio drugog tužbenog razloga treba odbiti.
Treći dio tužbenog razloga koji se odnosi na povredu načela jednakog postupanja
ABN Amro tvrdi da je Komisija odredivši zabranu u trajanju kao što je propisano člankom 5. pobijane odluke povrijedila načelo jednakog postupanja. To društvo posebice tvrdi da unatoč činjenici da su neke zabrane pristupanja stjecanjima u drugim Komisijinim odlukama određene u kraćem trajanju, većina ih traje tri godine, bez produženja. Pored toga, iznimno dugo trajanje zabrane koja mu je određena nije u skladu sa znatno manjim iznosom primljene potpore u odnosu na onu koja je dodijeljena većini drugih banaka koje su je koristile. Uz to, prema mišljenju društva ABN Amro, osim činjenice da je u odlukama Lloyds i RBS koje je Komisija citirala pred Općim sudom opseg određenog ograničenja bio manji, on je bio povezan s uspjehom mjera određenih u okviru restrukturiranja tih društava.
Komisija osporava argumente ABN Amra i osobito podsjeća da se njegova situacija ne može automatski uspoređivati sa situacijom drugih banaka koje moraju primjenjivati strukturne mjere ili platiti naknadu u višem iznosu, ili pak oboje.
U tom pogledu, kao što je već ispitano u okviru prvog tužbenog razloga, kada je riječ o odlukama kojima se bankama odobrava državna potpora zbog financijske krize, teško je utvrditi situacije koje bi bilo moguće stvarno usporediti, tako da usporedba po pitanju trajanja zabrane pristupanja stjecanjima, kao što to ističe ABN Amro, nije osobito bitna jer Komisija pristupa općenitoj analizi od slučaja do slučaja (vidjeti osobito gornju točku 113.).
Naime, u gornjoj točki 114. podsjeća se da bi, u svakom slučaju, pod uvjetom da Opći sud može komparativno ispitati klauzule određene u različitim odlukama, teret dokazivanja činjenice da se predmetne situacije mogu uspoređivati ili da se radi o faktično različitim predmetima na koje je primijenjeno isto rješenje bio bi na društvu ABN Amro.
Kada je riječ o drugim suvremenim odlukama potrebno je istaknuti, kao što čini Komisija, da i odluke Lloyds i RBS sadrže zabranu pristupanja stjecanjima u trajanju dužem od „standardnog“ trajanja od tri godine, koje je spomenuto u članku 40. Komunikacije o restrukturiranju, što je u suprotnosti s tvrdnjom ABN Amra prema kojoj je drugim bankama određena zabrana od najviše tri godine.
Odluka RBS poziva se u svojoj uvodnoj izjavi 108. na dan prestanka zabrane po proteku tri godine ili na dan kada je prodana posljednja operativna djelatnost, što je najkasniji prihvaćen datum. Odluka Lloyds sadrži sličnu formulaciju, ali je zbog razloga povjerljivosti skrivena točna formulacija trenutka koji predstavlja alternativu minimalnom trajanju od tri godine. Međutim, iz argumentacije Komisije proizlazi da je u tom slučaju također riječ o trenutku ostvarenja određenih strukturnih mjera.
Društvo ABN Amro posebice tvrdi da činjenica, da se u tim dvjema odlukama radi o trajanju koje je povezano s provedbom strukturnih mjera, diskriminaciju prema njemu čini još upečatljivijom jer je ono obvezano samo na mjere praćenja poslovanja.
Komisija međutim pojašnjava da su dvije predmetne banke bile obvezane smanjiti investicije, i to u okviru obveze da se smanji utjecaj potpore na tržišno natjecanje, a ne kao mjere kojima će uspostaviti održivost. Tvrdnja ABN Amra, da iz toga slijedi da je u vezi s formulacijom mjere praćenja poslovanja koja mu je bila određena trebao uživati povoljniji tretman, argument je koji se ne može prihvatiti. Osim toga, suprotno onome što to društvo navodi, upravo je zbog nepostojanja mjera praćenja poslovanja važnije voditi brigu o učinkovitosti strukturnih mjera.
Stoga nije moguće utvrditi da bi usporedba sa suvremenim odlukama o državnim potporama mogla dovesti u pitanje zakonitost članka 5. pobijane odluke kada je riječ o trajanju zabrane koja je njime određena.
Treba dakle odbiti i treći dio drugog tužbenog razloga.
Četvrti dio tužbenog razloga koji se odnosi na povredu načela proporcionalnosti
ABN Amro tvrdi da je trajanje zabrane pristupanja stjecanjima neproporcionalno. Prema mišljenju tog društva, Komisija nije iznijela nijedan uvjerljiv argument kojim bi se opravdalo produženje zabrane pristupanja stjecanjima nakon razdoblja od tri godine i nije ni u kojem slučaju dokazala potrebu za tim produženjem.
To društvo ističe da tako formulirana zabrana, s obzirom na činjenicu da je namjera Nizozemske bila prodati svoje udjele u dijelovima, tu ponudu ne čini privlačnom investitorima jer su manje zainteresirani za ulaganja, odnosno žele ulagati samo po nižoj cijeni. Međutim prema stajalištu tog društva, u javnom je interesu da Nizozemska dobije visok prihod i da Komisija da prednost brzoj privatizaciji. Ono tvrdi da su iz tog razloga Nizozemska i ono samo predložili da se trajanje zabrane pristupanja stjecanjima veže uz držanje više od 80% udjela u vlasništvu Nizozemske, ali da Komisija taj prijedlog nije uzela u obzir.
Osim toga, društvo ABN Amro postavlja si pitanje u vezi s činjenicom da se određivanjem zabrane u trajanju kraćem od pet godina nije mogao postići cilj koji zabrana slijedi.
ABN Amro dodaje da za prihvaćanje argumenta Komisije, prema kojem bi smanjenje državnog vlasništva na 50% vratilo povjerenje vjerovnika i štediša na istu razinu na kojoj je bilo prije mjeseca kolovoza 2008., ona mora smatrati državno vlasništvo jednakim državnoj potpori, što je protivno članku 345. UFEU‑a. ABN Amro smatra da je zaključak Komisije suštinski pogrešan jer bi povjerenje koje ulijeva državno vlasništvo moglo postojati i iznad tog praga, s obzirom na to da je povezano sa statusom banke od sustavne važnosti i, zahvaljujući tom statusu, s vjerojatnošću da će Nizozemska intervenirati u slučaju krize.
Konačno, ABN Amro navodi da ne razumije na čemu Komisija temelji svoj zaključak da bi se povjerenje javnosti smanjilo kad bi država prodala 50% svojih dionica. Činjenica da Komisija za prestanak zabrane ne može utvrditi prikladne uvjete ne može opravdati određivanje arbitrarnih uvjeta.
Komisija smatra da je poštovala načelo proporcionalnosti.
Valja najprije podsjetiti na značajke ispitivanja proporcionalnosti mjere kao što je ona o kojoj je riječ u specifičnom kontekstu odluke o spojivosti državne potpore uz pridržaj uvjeta koje predmetna država članica nije prethodno prihvatila. U tom pogledu upućuje se na gornje točke 74. do 82. Ponovimo, ni u kojem slučaju nije potrebno zauzeti konačno stajalište o granicama ispitivanja Općeg suda navedenim u tim točkama, zato što ABN Amro nije uspio dokazati da je produženje zabrane nakon razdoblja od tri godine protivno načelu proporcionalnosti prema pravilima predviđenima u članku 5. pobijane odluke,.
Kada je riječ o cilju koji slijedi predmetna zabrana, treba podsjetiti da je ona prije svega određena na temelju načela prema kojem potporu treba ograničiti na najmanju potrebnu mjeru, u ime kojega se smatra da bi navodno raspoloživ kapital namijenjen stjecanjima trebalo prije isplatiti državi, putem dodatnih dividendi primjerice.
Iz ispitivanja drugog prigovora drugog dijela ovog tužbenog razloga proizlazi da predmetna zabrana pristupanja stjecanjima očito može odgovarati tom cilju, time što se primjenjuje u maksimalnom trajanju od pet godina, posebice zato što kraj tog razdoblja predstavlja zamjenu za trenutak prestanka potpore, nakon kojeg logika doprinosa korisnika ograničenju potpore gubi svoju logiku. Jednako vrijedi i kada je riječ o zamjenskom razlogu za ograničenje narušavanja tržišnog natjecanja (vidjeti osobito gornje točke 173. do 175.).
Što se tiče konkretnih argumenata društva ABN Amro, uzimajući kao prvo u obzir cilj ograničenja potpore na najmanju potrebnu mjeru, ne može se prihvatiti argument koji se odnosi na potrebu da se uzme u obzir gubitak vrijednosti banke za potencijalne ulagače koji proizlazi iz predmetne zabrane, sprječavajući time, prema mišljenju tog društva, brzi izlazak Nizozemske iz vlasničke strukture ABN Amra. Neodređivanje tako otegotne zabrane pristupanja stjecanjima kako bi se državi u okviru javnog nadmetanja omogućila bolja cijena, očito je više neizravna i stoga manje učinkovita mjera za postizanje istog cilja.
Kao drugo, ABN Amro nije podnio nijedan konkretan dokaz u prilog svom argumentu prema kojem bi trajanje zabrane pristupanja stjecanjima imalo negativan učinak na cijene udjela koji se prodaju privatnim investitorima. Potonji su dakako vodili računa o obvezama koje su bile određene banci, ali nije utvrđeno da nisu mogli shvatiti da zabrana prestaje u slučaju djelomične privatizacije. Stoga taj argument nije uvjerljiv.
Kao treće, iz spisa proizlazi da je prvotni prijedlog Komisije težio za povezivanjem prestanka zabrane pristupanja stjecanjima s trenutkom potpune privatizacije ABN Amra. Potonji dakle ne može tvrditi da zaključak Komisije nije dosljedan kada ona smatra da bi povjerenje trećih osoba bilo narušeno u slučaju u kojem se ne bi radilo o potpunoj privatizaciji, jer se to stajalište razvijalo prema manje otegotnom rješenju za ABN Amro upravo tijekom pregovora oko ograničenja zabrane.
Osim toga, Nizozemska i ABN Amro prihvatili su tijekom pregovora, dapače i predložili gubitak kontrole u smislu prava Unije u području koncentracija, kao trenutak prestanka mjera praćenja poslovanja, kao što osobito proizlazi iz ponuda mjera od 30. srpnja i 6. rujna 2010. Tek se u kasnijem stadiju razgovora pojavila granica od 80% vlasništva nad dionicama, kao i objašnjenje vezano uz potrebu Nizozemske da postigne dobru cijenu u slučaju javnog nadmetanja. Međutim, s obzirom na gore izvršenu analizu u okviru drugog dijela ovog tužbenog razloga, nije utvrđeno da bi trenutak u kojem bi država izvršila prodaju udjela od 20% vlasništva nad dionicama banke bio prikladan trenutak za određivanje prestanka koristi koja proizlazi iz potpore.
Kao četvrto, u vezi s pitanjem je li Komisija mogla smatrati da je povjerenje vjerovnika i štediša bila korist koja je proizašla iz državnog vlasništva kao posljedica potpore, pored dijelova odgovora koji su već izneseni u okviru ispitivanja drugog dijela drugog tužbenog razloga i dokumenti koje izdaju agencije za ocjenu boniteta na koje se Komisija poziva u ovom postupku idu u prilog njezinoj argumentaciji. Iz njih proizlazi da povjerenje ne ulijeva samo ugled ABN Amra kao banke koja ima trajnu važnost ili važnost „preveliku da bi otišla u stečaj“, već i činjenica da je Nizozemska vlasnik njezinih dionica. U tom je smislu poučan dio izvješća agencije za ocjenu boniteta od 6. siječnja 2011. koji Komisija citira, zato što je u njemu određeno da predmetna agencija „smatra trenutačno, ali privremeno vlasništvo Nizozemske i podršku njezinih vlasnika glavnim adutom koji ide u prilog ocjene društva [ABN Amro]“.
Konačno, kada je riječ o činjenici da zabrana pristupanja stjecanjima automatski prestaje nakon pet godina u slučaju da Nizozemska ne izgubi kontrolu prije tog datuma, osim analogije koja je već navedena u okviru drugog dijela tužbenog razloga prema kojem se članak 37. Komunikacije o restrukturiranju o strukturnim mjerama također poziva na maksimalno trajanje od pet godina za provedbu tih mjera, treba podsjetiti da je trajanje zabrane, duže od početnog trajanja od tri godine, koje ABN Amro nije osporavao, na prvom mjestu povezano s trenutkom gubitka kontrole Nizozemske. Međutim, zakonitost tog pristupa nije dovedena u pitanje u okviru drugog dijela ovog tužbenog razloga.
Osim toga, iz izlazne strategije koju je Nizozemska predložila (vidjeti također raspravu gore o drugom dijelu ovog tužbenog razloga) proizlazi da ta država plasman drugog dijela dionica od [
povjerljivo
] do [
povjerljivo
] % predviđa tek u 2015., odnosno četiri godine nakon donošenja pobijane odluke, ovisno o tržišnim uvjetima.
U tim okolnostima nije isključena pretpostavka prema kojoj maksimalno trajanje od pet godina može čak ići u prilog Nizozemske, u smislu da zabrana prestane prije nego što ona uspije prodati većinu dionica.
Nije dakle dokazano da je Komisija povrijedila načelo proporcionalnosti određivanjem trajanja zabrane pristupanja stjecanjima u članku 5. pobijane odluke. Četvrti dio drugog tužbenog razloga stoga treba odbiti.
Peti dio tužbenog razloga, koji se odnosi na povredu načela dobre uprave kao i na nedostatke u obrazloženju u smislu članka 296. UFEU‑a
ABN Amro tvrdi da Komisija u pogledu trajanja zabrane pristupanja stjecanjima nije uzela u obzir sve relevantne činjenične okolnosti, posebice kada je riječ o potrebi mjere, mogućnosti usvajanja manje otegotnih mjera i prigovorima iznesenim tijekom postupka ispitivanja, tako da je usvajanjem članka 5. pobijane odluke povrijedila načelo dobre uprave.
ABN Amro među ostalim ističe da obrazloženje pobijane odluke ima nedostataka. Smatra da objašnjenje, prema kojem prestanak državnog vlasništva određuje trenutak u kojem se korist proizašla iz potpore okončava, nije ni jasno ni točno. Također navodi da je obrazloženje pobijane odluke nepravilno jer Komisija nije obrazložila zašto je kao mjerodavan kriterij uzela prag od 50% udjela u banci (a ne primjerice prag od 20%), odnosno zašto je bilo potrebno trajanje duže od trajanja zabrana koje su određene drugim bankama.
Komisija smatra da nije povrijedila načelo dobre uprave s obzirom na mnogobrojne razmjene podnesaka s Nizozemskom i društvom ABN Amro po pitanju zabrane pristupanja stjecanjima tijekom postupka ispitivanja i razvoja njezinog stajališta u tom razdoblju. Osim toga, ona smatra da je u pobijanoj odluci jasno izneseno obrazloženje na kojem se zasniva trajanje zabrane pristupanja stjecanjima.
U tom pogledu, u gornjim točkama 128. i 131. do 133. upućuje se na relevantnu sudsku praksu, u okviru ispitivanja četvrtog dijela prvog tužbenog razloga.
Kao prvo, kada je riječ o navodnoj povredi obveze dobre uprave, valja ustvrditi da je Komisija mjerodavne činjenica ispitala s potrebnom pažnjom. Iz spisa proizlazi da se stajalište Komisije razvijalo od onog u kojem je uzela u obzir vezu između prestanka predmetne zabrane i potpune privatizacije ABN Amra do prihvaćanja veze između prestanka zabrane i trenutka u kojem će Nizozemska izgubiti većinu kapitala ABN Amra. Odbila je dakako prijedloge navedene države i društva ABN Amro koji se odnose na prodaje manje značajnih udjela, ali iz neslaganja o meritumu nije moguće donijeti zaključak o povredi načela dobre uprave.
Kao drugo, bez potrebe odlučivanja o pitanju koliki je stvarni opseg obveze obrazlaganja određen Komisiji, kad je riječ o konkretnoj mjeri koja proizlazi iz paketa mjera na temelju kojeg je mogla zaključiti da je potpora dodijeljena banci spojiva s unutarnjim tržištem, i to uzimajući u obzir i plan restrukturiranja koji joj je podnesen, valja ustvrditi da je Komisija trajanje zabrane pristupanja stjecanjima obrazložila u skladu s pravnim standardima.
Točno je da pobijana odluka ne sadrži mnogo pojašnjenja u pogledu trajanja zabrane pristupanja stjecanjima i da pogotovo ne sadrži pojašnjenja u pogledu alternativnih rješenja koja su spomenuta tijekom postupka ispitivanja, kao ni u pogledu rješenja usvojenih u drugim odlukama.
To međutim ne znači da obrazloženje pobijane odluke ima nedostataka.
Naime, uvodna izjava 311. pobijane odluke poziva se na članak 40. Komunikacije o restrukturiranju u odnosu na minimalno trajanje od tri godine. Uvodna izjava 312. navedene odluke objašnjava vezu između državnog vlasništva i trajanja zabrane pristupanja stjecanjima pozivajući se na prag od 50%, na bespovratan karakter potpore kao i na činjenicu da je navedeni prag zamjena za određivanje trenutka u kojem korist proizašla iz potpore prestaje proizvoditi učinke.
Što se tiče kasnijeg alternativnog roka od pet godina da bi došlo do prestanka trajanja zabrane pristupanja stjecanjima, on se implicitno podrazumijeva u odnosu na vremensko razdoblje koje je Nizozemska predložila u pogledu izlazne strategije. Osim toga, uzimanje u obzir minimalnog trajanja primjene zabrane znači da treba definirati i maksimalno trajanje. Stoga je trajanje od pet godina logično u odnosu na okolnosti slučaja.
Konačno, u vezi s argumentom prema kojem je Komisija trebala objasniti zašto je trajanje zabrane određene ABN Amru duže od trajanja određenog u drugim odlukama, Komisija ispravno tvrdi da je svoju analizu spojivosti potpore dužna opravdati samo u odnosu na smjernice za taj sektor sadržane u komunikacijama, a ne u odnosu na sve druge odluke.
Iz svega naprijed navedenoga proizlazi da peti dio drugog tužbenog razloga treba odbiti.
Stoga je u svakom slučaju, i osobito bez potrebe da se Opći sud izjasni o argumentu Komisije iznesenom tijekom rasprave, prema kojem isti ne može prihvatiti tužbeni zahtjev društva ABN Amro koji se isključivo odnosi na poništenje članka 5. pobijane odluke jer se ta odredba ne može odvojiti od svojeg prvog članka i jer Opći sud analizu Komisije ne može zamijeniti svojom analizom spojivosti potpore, tužbu potrebno u cijelosti odbiti.
Troškovi
Sukladno odredbama članka 87. stavka 2. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku snosi troškove, ako je takav zahtjev postavljen. Budući da ABN Amro nije uspio u postupku, istom valja naložiti snošenje troškova, uključujući i one koji se odnose na postupak privremene pravne zaštite, sukladno zahtjevu Komisije.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (treće vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Nalaže se ABN Amro Group NV snošenje troškova.

Czúcz
Labucka
Gratsias
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 8. travnja 2014.
Potpisi
Sadržaj

Okolnosti spora

Postupak i zahtjevi stranaka

Pravo

Prvi tužbeni razlog koji se odnosi na opseg zabrane pristupanja stjecanjima

Prvi dio tužbenog razloga koji se odnosi na povredu članka 107. stavka 3. pod (b) UFEU‑a, kao i na pogrešnu primjenu komunikacija

– Drugi prigovor koji se odnosi na pogrešnu primjenu komunikacija

– Prvi prigovor koji se odnosi na povredu članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a

Drugi dio tužbenog razloga koji se odnosi na povredu načela proporcionalnosti

Treći dio tužbenog razloga koji se odnosi na povredu načela jednakog postupanja

Četvrti dio tužbenog razloga koji se odnosi na povredu načela dobre uprave, kao i na nedostatke u obrazloženju u smislu članka 296. UFEU‑a

Drugi tužbeni razlog koji se odnosi na trajanje zabrane pristupanja stjecanjima

Prvi dio tužbenog razloga koji se odnosi na povredu članka 345. UFEU‑a u dijelu u kojem trajanje zabrane pristupanja stjecanjima ovisi o udjelu koji drži država

Drugi dio tužbenog razloga koji se odnosi na povredu članka 107. stavka 3. pod (b) UFEU‑a, kao i na pogrešnu primjenu komunikacija

– Drugi prigovor koji se odnosi na pogrešnu primjenu komunikacija

– Prvi prigovor koji se odnosi na povredu članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a

Treći dio tužbenog razloga koji se odnosi na povredu načela jednakog postupanja

Četvrti dio tužbenog razloga koji se odnosi na povredu načela proporcionalnosti

Peti dio tužbenog razloga, koji se odnosi na povredu načela dobre uprave kao i na nedostatke u obrazloženju u smislu članka 296. UFEU‑a

Troškovi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski
(
)	Povjerljivi podaci su skriveni.