CELEX: 62011CJ0671
Põllumajandus
Euroopa Põllumajanduse Arengu‑ ja Tagatisfond
Mõiste „kontrollitav periood”
Võimalus kontrollitavat perioodi pikendada ja ajaliselt ümber paigutada
Kontrollide tõhususe eesmärk
Õiguskindlus

Kohtuotsuse põhistus
1. Eelotsusetaotlused käsitlevad seda, kuidas tõlgendada nõukogu 21. detsembri 1989. aasta määruse (EMÜ) nr 4045/89 Euroopa Põllumajanduse Arengu- ja Tagatisfondi tagatisrahastu rahastamissüsteemi kuuluvate toimingute kontrollimise kohta liikmesriikide poolt ning direktiivi 77/435/EMÜ kehtetuks tunnistamise kohta (EÜT L 388, lk 18; ELT eriväljaanne 03/09, lk 208), mida on muudetud nõukogu 12. detsembri 1994. aasta määrusega (EÜ) nr 3094/94 (EÜT L 328, lk 1; ELT eriväljaanne 03/17, lk 24) (edaspidi „määrus nr 4045/89”), artikli 2 lõiget 4.
2. Taotlused esitati Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer’i (FranceAgriMer), kes on Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture’i (Viniflhor) õigusjärglane, ja vastavalt Société anonyme d’intérêt collectif agricole Unanimes’i, Organisation de producteurs Les Cimes’i, Société Agroprovence’i, Regalp SA ja Coopérative des producteurs d’asperges de Montcalm’i (COPAM) (edaspidi koos „põhikohtuasjades kõne all olevad ettevõtjad”) vahelises kuues vaidluses, mille ese on Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) tagatisrahastust antud ühenduse abi tagasinõudmise seaduslikkus.
Õiguslik raamistik
3. Nõukogu 21. aprill 1970. aasta määruse (EMÜ) nr 729/70 ühise põllumajanduspoliitika rahastamise kohta (EÜT L 94, lk 13) artikli 8 lõikes 1 on sätestatud:
„Kooskõlas siseriiklike õigus- ja haldusnormidega võtavad liikmesriigid meetmed, mis on vajalikud, et:
– tagada [EAGGF-st] rahastatavate tehingute tegelik toimumine ja nõuetekohane teostamine,
– vältida eeskirjade eiramisi ja võtta meetmeid nende vastu,
– hüvitada eeskirjade eiramise või hooletuse tagajärjel kaotatud summasid.
[...]”
4. Määruse nr 4045/89 põhjendustes 1–4 ja 10 on ette nähtud:
„[…] määruse […] nr 729/70 [...] artikli 8 alusel peavad liikmesriigid võtma vajalikke meetmeid veendumaks, et [EAGGF-st] rahastatavad toimingud toimuvad tegelikult ja nõuetekohaselt, selleks et tõkestada ja käsitleda eeskirjade eiramist ning sisse nõuda eeskirjade eiramise või hooletuse tagajärjel kaotatud summad;
[…] käesolev määrus [ei mõjuta] kontrollimisega seotud siseriiklikke sätteid, mille kohaldamisel kontroll on käesolevas määruses ettenähtust ulatuslikum;
[…] liikmesriike tuleb julgustada tugevdama makseid saavate ja neid sooritavate ettevõtjate äridokumentide kontrollimist, mida nad on seni teinud direktiivi 77/435/EMÜ […] kohaselt;
[…] direktiivi 77/435/EMÜ eeskirjade rakendamise käigus liikmesriikides on ilmnenud vajadus muuta mõningaid kõnealuse direktiivi sätteid omandatud kogemuste põhjal; kõnealuste sätete laadi silmas pidades tuleks muutused teha määrusega;
[...]
[…] kuigi kontrolliprogrammide vastuvõtmise eest liikmesriikides vastutavad eelkõige liikmesriigid, tuleb kõnealused programmid edastada komisjonile, et komisjon saaks täita oma järelevalve ja kooskõlastamisega seotud ülesandeid, ning tagada programmide vastuvõtmine asjakohaste kriteeriumide põhjal; seega oleks võimalik suunata kontrollimine sellistesse sektoritesse või ettevõtjatele, kelle puhul pettuseoht on suur”.
5. Määruse nr 4045/89 artikli 1 lõikes 2 on sätestatud:
„Käesoleva määruse kohaldamisel on „äridokumendid” kõik ettevõtja majandustegevusega seotud raamatupidamis- ja muud registrid, maksedokumendid, tõendavad dokumendid, raamatupidamisdokumendid, andmed toodangu ja kvaliteedi kohta, kirjavahetus ning äriandmestik igas vormis, sealhulgas elektrooniliselt salvestatud andmed, niivõrd, kuivõrd need dokumendid või andmed on otse või kaudselt seotud lõikes 1 osutatud tehingutega.”
6. Nimetatud määruse artiklis 2 on ette nähtud:
„1. Liikmesriigid kontrollivad süstemaatiliselt ettevõtjate äridokumente, võttes arvesse kontrollitavate tehingute laadi. Liikmesriigid tagavad, et kontrollitavate ettevõtjate valik tagaks EAGGF-i tagatisrahastu rahastamissüsteemis eeskirjade eiramise vältimiseks ja avastamiseks võetud meetmete tõhususe. Valikut tehes võetakse arvesse ettevõtjate majanduslikku tähtsust kõnealuses süsteemis ja muid riskitegureid.
[...]
4. Kontrolliperiood kestab 1. juulist järgmise aasta 30. juunini.
Kontroll hõlmab vähemalt 12kuulist ajavahemikku, mis lõpeb eelmise kontrolliperioodi jooksul; seda võib pikendada liikmesriikide poolt kindlaks määratavateks ajavahemikeks, mis eelnevad või järgnevad kõnealusele 12kuulisele ajavahemikule.
[...]”
7. Sama määruse artikli 4 kohaselt:
„Ettevõtjad säilitavad artikli 1 lõikes 2 ja artiklis 3 osutatud äridokumente vähemalt kolm aastat alates selle aasta lõpust, mille jooksul need on koostatud.
Liikmesriigid võivad dokumentide säilitamiseks näha ette pikema tähtaja.”
Põhikohtuasjad ja eelotsuse küsimused
8. Aastatel 2000 ja 2001 viidi põhikohtuasjades kõne all olevate ettevõtjate juures määruse nr 4045/89 alusel läbi kohapealsed kontrollid. Läbiviidud kontrollide tulemuste alusel palus Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor), kelle õigusjärglane on Viniflhor, kelle õigusjärglane omakorda on FranceAgriMer, põhikohtuasjades kõne all olevatel ettevõtjatel maksta tagasi summad, mille nad on saanud EAGGF tagatisrahastu raames rahastatavate kavade alusel ning seejärel andis ta vastavalt nimetatud summade kohta välja täitedokumendid.
9. Põhikohtuasjades kõne all olevad ettevõtjad esitasid nimetatud täitedokumentide suhtes vastavalt juhtumile kaebuse kas Tribunal administratif de Nîmes’ile (Nîmes’ halduskohus) või Tribunal administratif de Marseille’ile (Marseille’ halduskohus). Nende kahe kohtu poolt langetatud otsuste suhtes esitati Cour administrative d’appel de Marseille’le (Marseille’ teise astme halduskohus) apellatsioonkaebused.
10. Nimetatud kohus leidis tema lahendada olevas kuues kohtuasjas, et mõistet „kontrollitav periood” tuleb tõlgendada nii, et see seondub perioodiga, mis lõpeb 12kuulise ajavahemiku jooksul, mis eelneb kontrolliperioodile, ja mille kestus on maksimaalselt 12 kuud, kui asjaomased õigusaktid ei sätesta teisiti. Ent kõigi nende kohtuasjade puhul lõppes kontrollitav periood enne perioodi, mis eelnes kontrolliperioodile.
11. Kuna FranceAgriMer leidis, et Cour administrative d’appel de Marseille rikkus niisuguse tõlgenduse andmisel määruse nr 4045/89 artikli 2 lõiget 4, mis käsitleb kontrollitavate perioodide määratlust, siis esitas ta Conseil d’État’le kassatsioonkaebused.
12. Leides et FranceAgriMeri poolt esitatud väitele vastamiseks on vaja nimetatud sätet tõlgendada, otsustas Conseil d’État menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused, mis on kohtuasjades C-671/11–C-676/11 sõnastatud identselt:
„Kuidas võivad liikmesriigid rakendada [määruse nr 4045/89] artikli 2 lõikega 4 antud õigust pikendada kontrollitavat perioodi „[…] ajavahemikeks, mis eelnevad või järgnevad kõnealusele 12kuulisele ajavahemikule”, mis on selles sättes määratletud, võttes esiteks arvesse ühenduse finantshuvide kaitse nõudeid ja teiseks õiguskindluse põhimõtet, ning seda, et on vaja, et kontrolliasutustele ei antaks määratlemata pädevust?
Eelkõige:
– Kas kontrollitav periood peab igal juhul lõppema 12kuulise ajavahemiku jooksul, mis eelneb nn kontrolliperioodile ja mille jooksul kontrollitoimingud tehti, sest vastasel korral oleks kontroll nõuetevastane ning kontrollitav isik võiks sellele tugineda nimetatud kontrolli tagajärgi käsitleva otsuse vastu?
– Kui vastus eelnevale küsimusele on jaatav, siis kuidas tuleb mõista […] määrusega [nr 4045/89] sõnaselgelt ette nähtud õigust pikendada kontrollitavat perioodi ajavahemikeks, mis „järgnevad kõnealusele 12kuulisele ajavahemikule”?
– Kui vastus esimesele küsimusele on eitav, siis kas kontrollitav periood peab siiski sisaldama 12kuulist ajavahemikku, mis lõpeb kontrolliperioodi jooksul, mis eelneb ajavahemikule, mil kontroll toimus, või kas kontroll võib hõlmata ainult ajavahemikku, mis lõppeb enne eelmise kontrolliperioodi algust, sest vastasel korral oleks kontroll nõuetevastane ning kontrollitav isik võiks sellele tugineda nimetatud kontrolli tagajärgi käsitleva otsuse vastu?”
13. Euroopa Kohtu presidendi 3. veebruar 2012. aasta määrusega liideti kohtuasjad C-671/11–C-676/11 kirjaliku ja suulise menetluse ning kohtuotsuse huvides.
Eelotsuse küsimuste analüüs
14. Nende küsimustega, mida tuleb analüüsida koos, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas määruse nr 4045/89 artikli 2 lõike 4 teist lõiku tuleb tõlgendada nii, et juhul kui liikmesriik kasutab selles sättes ette nähtud pikendamise õigust, peab kontrollitav periood siiski lõppema eelmise kontrolliperioodi jooksul või vähemalt hõlmama ka seda perioodi, sest vastasel juhul oleks kontroll õigusvastane.
15. Tõepoolest on tõsi, et kui pidada silma üksnes määruse nr 4045/89 artikli 2 lõike 4 teise lõigu sõnastust, mis küll näeb ette õiguse pikendada kontrolli eelnevatele ja järgnevatele perioodidele, kuid ei täpsusta, et kontroll võib toimuda ka perioodidel, mis ei lõppe eelmise kontrolliperioodi jooksul, siis on võimalik seda sätet mitut moodi tõlgendada.
16. Ent selleks, et teada, kuidas tuleb sellistel asjaoludel seda sätet tõlgendada, tuleb võtta arvesse mitte üksnes nimetatud sätte sõnastust, vaid ka selle sätte üldist ülesehitust ja arengut ning määrusega nr 4045/89 tervikuna taotletavaid eesmärke.
17. Esiteks, mis puudutab määruse nr 4045/89 eesmärke, siis on selleks – nagu selgub nimetatud määruse põhjenduste 1, 3 ja 4 kooslugemisest – suurendada liikmesriikidele ülesandeks tehtud kontrollide tõhusust, et EAGGF valdkonnas võimalikke eeskirjade eiramisi tõkestada ja kõrvaldada.
18. Siseriiklike kontrollide tõhususe ja tulemuslikkuse tagamiseks ja seega Euroopa Liidu finantshuvide kaitseks on määrusega nr 4045/89 ette nähtud, et komisjon teostab nimetatud kontrollide üle järelevalvet ja kooskõlastab need, nagu on viidatud selle määruse põhjenduses 10. Täpsemalt on selle määruse artikkel 2 see, mille abil korraldatakse ühtset kontrollisüsteemi, mis toimib komisjoni järelevalve all. Selle artikli lõige 4 tagab eelkõige kontrollide teatud süstemaatilisuse ja toimumise sageduse.
19. Kuna määruse nr 4045/89 artikli 2 eesmärk on seega korraldada liikmesriikide poolt läbiviidavaid kontrolle, et kaitsta liidu finantshuve, siis tuleb kontrollitavate perioodide kestust ja nende ajalist paiknemist hinnata selle artikliga nõutavast kontrollide tõhususe eesmärgist lähtuvalt.
20. Sellega seoses tuleb sedastada – nagu seda väitis eelkõige komisjon –, et nimetatud tõhusust aitab saavutada liikmesriikidele antud õigus pikendada kontrollitavat periood väljapoole eelmist kontrollperioodi ulatuses, milles see võimaldab tuvastada rikkumisi, mis võivad kahjustada liidu finantshuve.
21. Nagu Prantsuse ja Poola valitsused ning komisjon seda oma Euroopa Kohtule esitatud kirjalikes seisukohtades õigesti märkisid, kõneleb ka asjaolu, et rakenduskavad hõlmatakse tihti mitmeaastaste raamistikega, selle kasuks, et kontrollitava perioodi kestust ei pea eelmise kontrolliperioodi jooksul tingimata kindlaks määrama. Vastupidisel juhul oleks mitmeaastaseid tegevusi käsitlevate lepingute täitmise tõhususe üle teostatav kontroll killustatud erinevate kontrolliperioodide vahel, mis seaks aga kahtluse alla selle tõhususe.
22. Igal juhul sõltub õiguse kasutamine pikendada kontrollitavat perioodi eelnevale või järgnevale perioodile, mis lõppeb eelmise kontrolliperioodi jooksul, sellest, kuivõrd kasulikult mõjub selline pikendamine kontrolli tõhususele. Kui kontrolliasutusel esineb kahtlusi seoses kontrollitavate toimingute seaduslikkusega, on tal määruse nr 4045/89 kohaselt endal õigus kontrollitavat perioodi sellele eelnevatele või järgnevatele perioodidele pikendada, ilma et ta peaks selleks lisaks tuginema siseriiklikele õigusnormidele, mis sellekohase õiguse ette näevad.
23. Teiseks, mis puudutab määruse nr 4045/89 artikli 2 lõike 4 teise lõigu arengut, siis olgu märgitud, et selle määruse esialgses redaktsioonis käsitles nimetatud säte kontrolli, mis leidis põhimõtteliselt aset kalendriaastal, mis eelnes kontrolliperioodile, lubades samas kontrollitavat perioodi pikendada sellele kalendriaastale järgnevatele ja eelnevatele perioodidele. Nähes küll ette, et kontrollitav periood lõppeb põhimõtteliselt eelmise kontrolliperioodi jooksul, näib, et liidu seadusandja leevendas liikmesriikidel lasuvaid nõudmisi seoses kontrollitava perioodi kindlaksmääramisega. Määruse nr 4045/89 artikli 2 lõike 4 teise lõigu selline tõlgendamine, et nüüdsest peab kontrollitav periood, isegi kui kasutatakse pikendamise õigust, lõppema eelmise kontrolliperioodi jooksul, eiraks nimetatud soovi nõudmisi leevendada.
24. Kolmandaks, mis puudutab määruse nr 4045/89 artikli 2 lõike 4 teise lõigu üldist ülesehitust, siis tuleb nentida, et selles on selgelt ja ühemõtteliselt täpsustatud, et kontrolli, mis hõlmab vähemalt 12kuulist ajavahemikku, võib pikendada, mis tähendab ilmselgelt, et pikendamise õiguse kasutamise korral peab see kontroll hõlmama tingimata pikemat perioodi kui 12kuulist ajavahemikku.
25. Samuti johtub sellest, et määruse nr 4045/89 artikli 2 lõike 4 teise lõigu selline tõlgendamine, mille kohaselt peab kontrollitav periood tingimata lõppema eelmise kontrolliperioodi jooksul, on vastuolus selle sätte sõnastusega, kuna iga kord kui esialgne kontrollitav periood ulatub 30. juunini, mis on eelmise kontrolliperioodi lõpp, ei oleks võimalik kontrollitavat perioodi enam pikendada.
26. Lisaks on määruse nr 4045/89 artikli 2 lõike 4 teise lõiguga vastuolus tõlgendus, mille kohaselt võib liikmesriik kontrolli teostada üksnes perioodi suhtes, mis lõppeb enne eelmise kontrolliperioodi algust, kuna selline hüpotees ei oleks kooskõlas ei nõudega, mille kohaselt lõppeb esialgne kontrollitav periood eelmise kontrolliperioodi jooksul, ega kujutaks endast pikendamist selle sätte mõttes. Sellega seoses olgu meenutatud, et liidu õiguse sätte tõlgendus ei saa võtta kõnealuse sätte selgelt ja täpselt sõnastuselt kogu selle kasulikku mõju (vt viimati 6. septembri 2012. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-147/11 ja C-148/11: Czop ja Punakova, punkt 32), mis juhtuks aga eespool viidatud tõlgenduse korral.
27. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustele vastamiseks tuleb seoses kontrollitavate ettevõtjatega veel kord täpsustada, et läbiviidavate kontrollide seaduslikkus ei sõltu sellest, millises ulatuses vastab nimetatud kontrollide läbiviimine eeskirjadele, mis on kehtestatud määruse nr 4045/89 artikli 2 lõike 4 teise lõiguga.
28. Nimelt kehtestab nimetatud säte – vastupidi sellele, mida väidavad põhikohtuasjades kõne all olevad ettevõtjad – korralduslikud eeskirjad, mille eesmärk on tagada kontrollide tõhusus ja üksnes – nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 18 – suunab liikmesriikide ja liidu vahelisi suhteid eesmärgiga kaitsta viimase finantshuve. Kontrolliasutuste ja kontrollitavate ettevõtjate vahelisi suhteid see säte aga seevastu ei käsitle.
29. Seega ei saa määruse nr 4045/89 artikli 2 lõiget 4 eelkõige tõlgendada nii, et see annab kõnealustele ettevõtjatele õiguse, mis lubaks neil seista vastu muude või pikemate kontrollide läbiviimisele kui need, millele on kõnealuses sättes osutatud. Selle tagajärjel oleks võimatu nõuda sisse ebaseaduslikult makstud või kasutatud abi, kusjuures selline õigus seaks ohtu ka liidu finantshuvide kaitse.
30. Igal juhul puudutavad määrusega nr 4045/89 nõutavad kontrollid ettevõtjaid, kes on vabatahtlikult ühinenud EAGGF tagatisrahastuga loodud toetuskavaga ning kes on abi saamiseks nõustunud kontrollide läbiviimisega, mille eesmärk on teha kindlaks liidu vahendite nõuetekohane kasutamine. Need ettevõtjad ei saa õiguspäraselt seada kahtluse alla sellise kontrolli nõuetekohasust üksnes põhjendusel, et selle puhul ei ole järgitud korralduslikke eeskirju, mis käsitlevad liikmesriikide ja komisjoni vahelisi suhteid.
31. Siiski ei muuda see asjaolu, et kontrollitavate ettevõtjate õiguskindlus seoses haldusasutustega, kes neid kontrolle teostavad ja otsustavad vajaduse korral menetlused algatada, on tagatud aegumistähtaja kaudu menetluste algatamiseks, milleks nõukogu 18. detsembri 1995. aasta määruse (EÜ, Euratom) nr 2988/95 Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse kohta (EÜT L 312, lk 1; ELT eriväljaanne 01/01, lk 340) artikli 3 kohaselt on põhimõtteliselt neli aastat alates liidu õiguse mis tahes sätte rikkumisest ettevõtja tegevuse või tegevusetuse kaudu, mis kahjustab või kahjustaks liidu eelarvet. Ent nagu Euroopa Kohus juba märkis, täidavad aegumistähtajad üldjuhul õiguskindluse tagamise ülesannet (vt 24. juuni 2004. aasta otsus kohtuasjas C-278/02: Handlbauer, EKL 2004, lk I-6171, punkt 40 ja seal viidatud kohtupraktika).
32. EAGGF-iga kehtestatud toetuskavast abi saaja kohustust esitada kindlaid perioode puudutavate kontrollide käigus nõutavad dokumendid, et tõendada makstud toetuste kehtivust ja nõuetekohasust, kui nende dokumentide kohta seadusega kehtestatud säilitamise tähtaeg – milleks määruse nr 4045/89 artikli 4 kohaselt on vähemalt 3 aastat – ei ole veel möödunud, ei saa seega pidada õiguskindluse põhimõtet kahjustavaks.
33. Kõigest eelnevast johtub, et määruse nr 4045/89 artikli 2 lõike 4 teist lõiku tuleb tõlgendada nii, et juhul kui liikmesriik kasutab selles sättes ette nähtud õigust pikendada kontrollitavat perioodi, ei pea nimetatud periood tingimata lõppema eelmise kontrolliperioodi jooksul, vaid võib lõppeda ka pärast seda perioodi. Nimetatud sätet tuleb siiski tõlgendada ka nii, et see ei anna ettevõtjatele õigust seista vastu muude või pikema kestusega kontrollide läbiviimisele kui need, millele on kõnealuses sättes osutatud. Sellest tuleneb, et pelgalt asjaolu, et kontroll viiakse läbi üksnes perioodi suhtes, mis lõppeb enne eelmise kontrolliperioodi algust, ei muudaks seda kontrolli kontrollitavate ettevõtjate suhtes ebaseaduslikuks.
Kohtukulud
34. Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Resolutiivosa
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (neljas koda) otsustab:
Nõukogu 21. detsembri 1989. aasta määruse (EMÜ) nr 4045/89 Euroopa Põllumajanduse Arengu- ja Tagatisfondi tagatisrahastu rahastamissüsteemi kuuluvate toimingute kontrollimise kohta liikmesriikide poolt ning direktiivi 77/435/EMÜ kehtetuks tunnistamise kohta, muudetud nõukogu 12. detsembri 1994. aasta määrusega (EÜ) nr 3094/94, artikli 2 lõike 4 teist lõiku tuleb tõlgendada nii, et juhul kui liikmesriik kasutab selles sättes ette nähtud õigust pikendada kontrollitavat perioodi, ei pea nimetatud periood tingimata lõppema eelmise kontrolliperioodi jooksul, vaid võib lõppeda ka pärast seda perioodi. Nimetatud sätet tuleb siiski tõlgendada ka nii, et see ei anna ettevõtjatele õigust seista vastu muude või pikema kestusega kontrollide läbiviimisele kui need, millele on kõnealuses sättes osutatud. Sellest tuleneb, et pelgalt asjaolu, et kontroll viiakse läbi üksnes perioodi suhtes, mis lõppeb enne eelmise kontrolliperioodi algust, ei muudaks seda kontrolli kontrollitavate ettevõtjate suhtes ebaseaduslikuks.