CELEX: 62014CJ0073
Tühistamishagi
Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni mereõiguse konventsioon
Rahvusvaheline Mereõiguse Kohus
Ebaseaduslik, teatamata ja reguleerimata kalapüük
Nõuandva arvamuse andmise menetlus
Euroopa Komisjoni poolt Euroopa Liidu nimel kirjaliku seisukoha esitamine
Euroopa Liidu Nõukogu eelneva heakskiidu puudumine selle seisukoha sisule
ELL artikli 13 lõige 2, artikkel 16 ja artikli 17 lõige 1
ELTL artikli 218 lõige 9 ja artikkel 335
Euroopa Liidu esindamine
Pädevuse andmise põhimõte ja institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõte
Lojaalse koostöö põhimõte

Euroopa Liidu Nõukogu nõuab oma hagis Euroopa Komisjoni 29. novembri 2013. aasta otsuse esitada Rahvusvahelisele Mereõiguse Kohtule (International Tribunal for the Law of the Sea, edaspidi „ITLOS”) kohtuasjas nr 21 „Euroopa Liidu nimel Euroopa Komisjoni kirjalik seisukoht” (edaspidi „vaidlustatud otsus”) tühistamist.
Õiguslik raamistik
ITLOS‑t reguleerivad sätted
Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni (edaspidi „ÜRO”) mereõiguse konventsioon, mis kirjutati alla 10. detsembril 1982 Montego Bays ja jõustus 16. novembril 1994 (edaspidi „mereõiguse konventsioon”), kiideti Euroopa Ühenduse nimel heaks nõukogu 23. märtsi 1998. aasta otsusega 98/392/EÜ, mis käsitleb 10. detsembri 1982. aasta ÜRO mereõiguse konventsiooni ja selle XI osa rakendamist käsitleva 28. juuli 1994. aasta lepingu sõlmimist Euroopa Ühenduse poolt (
EÜT L 179, lk 1
; ELT eriväljaanne 04/03, lk 260).
Mereõiguse konventsiooni artiklis 191 on sätestatud:
„Merepõhjavaidluste kolleegium annab assamblee või nõukogu taotlusel nõuandvaid arvamusi nende tegevuses tekkivates õiguslikes küsimustes. Arvamused edastatakse viivitamata.”
Mereõiguse konventsiooni artikli 287 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„[Mereõiguse konventsiooni] alla kirjutades, ratifitseerides või sellega ühinedes või igal ajal pärast seda võib osalisriik kirjalikult teatada, et ta valib [mereõiguse konventsiooni] tõlgendamise või kohaldamise vaidluse menetlemiseks ühe või mitu järgmistest instantsidest:
a)
VI lisa alusel loodud [ITLOS];
[…]”
Mereõiguse konventsiooni VI lisas asub ITLOS‑e põhikiri.
Põhikirja artiklis 16 „[ITLOS‑e] kodukord” on sätestatud:
„[ITLOS] kehtestab oma funktsioonide täitmiseks juhised. Kohus kehtestab kodukorra.”
Põhikirja artiklis 21 „Kohtualluvus” on ette nähtud:
„[ITLOS‑e] pädevusse kuuluvad kõik [mereõiguse konventsiooni] alusel esitatud vaidlused ja taotlused ning kõik selliste muude kokkulepete alusel esitatud asjad, milles on ette nähtud [ITLOS‑e] asjakohane pädevus.”
ITLOS‑e kodukorra 17. märtsil 2009 muudetud redaktsiooni artiklites 130–137 on sätestatud „[n]õuandva arvamuse andmise menetlus” merepõhjavaidluste kolleegiumis. Kodukorra artiklist 133 nähtub, et mereõiguse konventsiooni osalisriikidel ja valitsustevahelistel organisatsioonidel, kes võivad esitada teavet nõuandva arvamuse taotluse esemeks oleva küsimuse kohta, palutakse esitada selle küsimuse kohta kirjalikud seisukohad, ning suulise menetluse toimumise korral selle menetluse käigus suulised seisukohad.
Kõnealuse kodukorra artiklis 138 on ette nähtud:
„1.   [ITLOS] võib anda nõuandva arvamuse õigusküsimuse kohta, kui [mereõiguse konventsiooni] eesmärkidega seotud rahvusvaheline leping näeb sõnaselgelt ette sellise arvamuse taotluse esitamise [ITLOS‑le]”.
2.   Nõuandva arvamuse taotluse saadab [ITLOS‑le] nimetatud lepinguga või lepingu alusel selleks volitatud organ.
3.   [ITLOS] kohaldab
mutatis mutandis
artikleid 133–137.”
Rahvusvahelised lepingud ebaseadusliku, teatamata ja reguleerimata kalapüügi valdkonnas
Mitu nende rahvusvaheliste lepingute sätet, mille osaline Euroopa Liit on, käsitlevad lipuriigi ja rannikuriigi kohustusi ja vastutust avamerekalapüügil või majandusvööndis, ning need on seetõttu olulised võitluses ebaseadusliku, teatamata ja reguleerimata kalapüügiga (edaspidi „ETR-kalapüük”), mis ohustab kalavarude kaitset ja majandamist.
Sellised on muu hulgas mereõiguse konventsiooni artiklid 56, 61–68, 73, 91, 94 ja 116–120, kokkuleppe, millega ergutatakse avamerekalalaevu täitma rahvusvahelisi kaitse- ja majandamiseeskirju – mille ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsiooni konverents kiitis oma 27. istungjärgul 24. novembril 1993 heaks resolutsiooniga 15/93 (edaspidi „ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsiooni meetmete järgimise kokkulepe”) ja millega ühendus ühines nõukogu 25. juuni 1996. aasta otsuse 96/428/EÜ (
EÜT 177, lk 24
; ELT eriväljaanne 04/02, lk 322) alusel – artiklid III, V, VI ja VIII, ning 4. augustil 1995 New-Yorgis (Ameerika Ühendriigid) vastu võetud kokkuleppe, millega rakendatakse ÜRO 10. detsembri 1982. aasta mereõiguse konventsiooni neid sätteid, mis käsitlevad piirialade kalavarude ja siirdekalade kaitset ja majandamist (edaspidi „ÜRO kalavarude kokkulepe”), mis ratifitseeriti ühenduse nimel nõukogu 8. juuni 1998. aasta otsusega 98/414/EÜ (
EÜT L 189, lk 14
; ELT eriväljaanne 04/04, lk 3), artiklid 5–14 ja 17–21.
Kalandussektori partnerluslepingud liidu ja rannikuriikide vahel
Kalanduse alampiirkondlik komisjon (edaspidi „CSRP”) on valitsustevaheline koostööorganisatsioon kalanduse valdkonnas, mis asutati 29. märtsi 1985. aasta konventsiooniga ja millesse kuuluvad Cabo Verde Vabariik, Gambia Vabariik, Guinea Vabariik, Guinea-Bissau Vabariik, Mauritaania Islamivabariik, Senegali Vabariik ja Sierra Leone Vabariik.
Liit on sõlminud partnerluslepinguid erinevate CSRP liikmesriikidega. Enamik neist lepingutest sisaldab sätet, mis on sarnane Euroopa Ühenduse ja Cabo Verde Vabariigi vahelise kalandussektori partnerluslepingu (
ELT 2006, L 414, lk 3
) artikli 5 lõikega 4, mille kohaselt „[ü]hendus kohustub võtma kõik asjakohased meetmed eesmärgiga tagada, et tema laevad järgiksid käesoleva lepingu sätteid ning õigusakte, mis käsitlevad kalapüüki Cabo Verde jurisdiktsiooni all olevates vetes”.
Liidu meetmed, mis käsitlevad ETR-kalapüüki
Nõukogu 29. septembri 2008. aasta määruses (EÜ) nr 1005/2008, millega luuakse ühenduse süsteem ebaseadusliku, teatamata ja reguleerimata kalapüügi vältimiseks, ärahoidmiseks ja lõpetamiseks ning muudetakse määrusi (EMÜ) nr 2847/93, (EÜ) nr 1936/2001 ja (EÜ) nr 601/2004 ning tunnistatakse kehtetuks määrused (EÜ) nr 1093/94 ja (EÜ) nr 1447/1999 (
ELT L 286, lk 1
, edaspidi „ETR määrus”), on ette nähtud üksikasjalik meetmete raamistik ETR-kalapüügiga võitlemiseks.
Määruse põhjenduse 5 kohaselt on määruse eesmärk tõhustada liidu võitlust ETR-kalapüügiga „[a]rvestades [liidu] rahvusvahelisi kohustusi”, millele on viidatud määruse põhjenduses 1 ja mis tulenevad mereõiguse konventsioonist, ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsiooni meetmete järgimise kokkuleppest ja ÜRO kalavarude kokkuleppest.
Nõukogu 29. septembri 2008. aasta määruses (EÜ) nr 1006/2008, mis käsitleb ühenduse kalalaevadele loa andmist püügitegevuseks ühenduse vetest väljaspool ning kolmandate riikide laevade juurdepääsu ühenduse vetele ja millega muudetakse määruseid (EMÜ) nr 2847/93 ja (EÜ) nr 1627/94 ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 3317/94 (
ELT L 286, lk 33
), on reguleeritud kolmandate riikide laevade juurdepääs liidu vetele ja liidu laevade juurdepääs kolmandate riikide vetele.
ETR määruse täitmist ja selle järgimise üle kontrolli teostamist tagab nõukogu 20. novembri 2009. aasta määrus (EÜ) nr 1224/2009, millega luuakse ühenduse kontrollisüsteem ühise kalanduspoliitika eeskirjade järgimise tagamiseks, muudetakse määrusi (EÜ) nr 847/96, (EÜ) nr 2371/2002, (EÜ) nr 811/2004, (EÜ) nr 768/2005, (EÜ) nr 2115/2005, (EÜ) nr 2166/2005, (EÜ) nr 388/2006, (EÜ) nr 509/2007, (EÜ) nr 676/2007, (EÜ) nr 1098/2007, (EÜ) nr 1300/2008, (EÜ) nr 1342/2008 ning tunnistatakse kehtetuks määrused (EMÜ) nr 2847/93, (EÜ) nr 1627/94 ja (EÜ) nr 1966/2006 (
ELT L 343, lk 1
).
ETR määruse rakendamiseks võttis komisjon 28. mai 2010. aasta määrusega (EL) nr 468/2010, millega kehtestatakse ebaseadusliku, teatamata ja reguleerimata kalapüügiga tegelevate laevade EL‑i nimekiri (
ELT L 131, lk 22
), mida on muudetud mitu korda, piirkondlike kalandusorganisatsioonide koostatud nimekirjade alusel vastu liidu nimekirja ETR-kalapüügiga tegelevate laevade kohta. Liit osaleb liikmena enamikus neist piirkondlikest kalandusorganisatsioonidest.
Liit on samuti vastu võtnud mitu määrust, millega rakendatakse piirkondlike kalandusorganisatsioonide võetud meetmeid teatavate kolmandate riikide suhtes. Sellised on näiteks nõukogu 26. aprilli 2004. aasta määrus (EÜ) nr 826/2004, millega keelatakse Ekvatoriaal-Guineast ja Sierra Leonest pärit hariliku tuuni (
Thunnus thynnus
) importimine ja tühistatakse määrus (EÜ) nr 2092/2000 (
EÜT L 127, lk 19
; ELT eriväljaanne 11/51, lk 172), ning nõukogu 26. aprilli 2004. aasta määrus (EÜ) nr 827/2004, millega keelatakse Boliiviast, Kambodžast, Ekvatoriaal-Guineast, Gruusiast ja Sierra Leonest pärit atlandi suursilm-tuuni (
Thunnus obesus
) import ja tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1036/2001 (
EÜT L 127, lk 21
; ELT eriväljaanne 04/07, lk 74).
Vaidluse taust
ITLOS sai 28. märtsil 2013 CSRP‑lt nõuandva arvamuse taotluse (edaspidi „nõuandva arvamuse taotlus”).
See kohtuasjas nr 21 menetletav taotlus käsitles järgmisi küsimusi:
„1.
Mis on lipuriigi kohustused, kui [ETR-kalapüüki] teostatakse kolmandate riikide majandusvööndis?
2.
Mil määral saab lipuriiki pidada vastutavaks tema lipu all sõitvate laevade ETR-kalapüügi eest?
3.
Kas kalapüügilitsentsi omavat rahvusvahelist organisatsiooni võib pidada vastutavaks rannikuriigi kalandusalaste normide rikkumise eest, mille on toime pannud neid litsentse kasutavad kalalaevad?
4.
Millised on rannikuriigi õigused ja kohustused ühiste kalavarude ja ühist huvi pakkuvate kalavarude, eelkõige tuunikala ja väikeste pelaagiliste liikide säästva majandamise tagamisel?”
ITLOS palus 24. mai 2013. aasta määrusega mereõiguse konventsiooni osalistel, CSRP‑l ja teistel valitsustevahelistel organisatsioonidel esitada kohtuasjas nr 21 hiljemalt 29. novembriks 2013 kirjalikud seisukohad. Samuti otsustas ITLOS korraldada selles kohtuasjas suulise menetluse.
Komisjon võttis 5. augustil 2013 vastu otsuse, mis „käsitleb liidu nimel kirjaliku seisukoha esitamist seoses kalanduse alampiirkondliku komisjoni poolt Rahvusvahelise Mereõiguse Kohtule esitatud nõuandva arvamuse taotlusega kohtuasjas nr 21” (C(2013) 4989 final, edaspidi „5. augusti 2013. aasta otsus”).
Selle otsuse põhjendustes 9 ja 10 on märgitud, et „[k]ohtumenetluses esindab liitu ELTL artikli 335 alusel komisjon” ja et „[k]omisjon esitab liidu nimel kirjaliku seisukoha ITLOS‑e esitatud küsimustele ja osaleb suulises menetluses”. Otsuse põhjenduses 11 on täpsustatud, et „[l]ojaalse koostöö põhimõtte kohaselt peab komisjon teavitama nõukogu oma pädeva töörühma kaudu”.
5. augusti 2013. aasta otsuse artiklis 1 on sätestatud, et „[k]omisjon esitab Euroopa Liidu nimel kirjaliku seisukoha seoses küsimustega, mille [CSRP] esitas 27. märtsil 2013 kohtuasjas nr 21 nõuandva arvamuse saamiseks [ITLOS‑ele] [ja] [...] osaleb kohtuasja nr 21 suulises menetluses”. Otsuse artiklis 2 on ette nähtud, et „[k]omisjoni õigustalitus võtab käesoleva otsuse rakendamiseks vajalikud meetmed”.
Nõukogus arutasid nõuandva arvamuse taotlust ühelt poolt töörühm „Mereõigus” (edaspidi „COMAR‑i töörühm”), mis arutas küsimust, kas selle nõuandva arvamuse andmine on ITLOS‑e pädevuses, ja esitatud küsimuste vastuvõetavust, ning teiselt poolt töörühm „EL-i sisene ja väline kalanduspoliitika” (edaspidi „FISH‑i töörühm”), mis arutas küsimuste sisulist külge.
FISH-i töörühma 12. septembril 2013 ja COMAR-i töörühma 17. septembril 2013 toimunud kohtumistel kinnitas komisjon, et esitab liidu nimel kohtuasjas nr 21 kirjaliku seisukoha, ja väitis, et selleks ei ole tal nõukogu eelnevat heakskiitu vaja. FISH-i töörühma kohtumisel teatas nõukogu eesistujariik omakorda, et nõukogu peab kirjaliku seisukoha sisu heaks kiitma, ning palus komisjonil esitada kirjaliku seisukoha kavand nõukogule hiljemalt 2013. aasta oktoobri lõpuks.
Komisjoni poolt edastati 22. oktoobril 2013 nõukogule „[t]öödokument, mis sisaldab ITLOS‑e menetluses olevas kohtuasjas nr 21 esitatava liidu seisukoha põhijooni” (edaspidi „22. oktoobri 2013. aasta töödokument”). Dokumendis kordas komisjon 5. augusti 2013. aasta otsusele viidates, et „lojaalse koostöö põhimõtte kohaselt”„peab [...] teavitama” nõukogu. Komisjon rõhutas, et ta „kavatseb võtta täiel määral arvesse liikmesriikide ettepanekuid ja nõuandeid, et tugevdada liidu seisukohta”.
FISH-i töörühma 24. oktoobril 2013 ja COMAR-i töörühma 30. oktoobril 2013 toimunud koosolekutel, mille käigus tutvuti 22. oktoobri 2013. aasta töödokumendiga, kordas komisjon, et ei esita kirjaliku seisukoha kavandit nõukogule heakskiitmiseks.
22. oktoobri 2013. aasta töödokumenti muudeti mitu korda, nimelt 15., 18. ja 26. novembril 2013. Muudetud redaktsioone arutati FISH-i töörühma 15. ja 22. novembril 2013 toimunud kohtumistel. Töödokumendi 15. novembri 2013. aasta seisuga muudetud redaktsiooni sissejuhatavas osas rõhutas komisjon uuesti, et ta on ELTL artikli 335 alusel volitatud esindama liitu kohtumenetlustes, ja et selliseks esindamiseks ei ole vaja, et nõukogu kiidaks eelnevalt heaks liidu nimel esitatava seisukoha.
Liikmesriikide alaliste esindajate komitee (edaspidi „COREPER”) arutas 27. novembril 2013 FISH-i töörühma koostatud aruande põhjal liidu nimel ITLOS‑ele võimaliku kirjaliku seisukoha esitamist. Liikmesriikide delegatsioonid ja COREPER‑i eesistuja rõhutasid, et nõukogu peab selle küsimuse lahendama kooskõlas ELL artikliga 16 ja, olenevalt olukorrast, kirjaliku seisukoha sisu kas heaks kiitma või seda muutma. COREPER leidis, et kui nõukogu ei suuda niisuguse seisukoha võimaliku esitamisega seoses enda seisukohta vastu võtta, ei ole sellekohast seisukohta olemas ja järelikult ei saa nõuandva arvamuse taotluse kohta liidu nimel ITLOS‑ele kirjalikku seisukohta esitada. Komisjon jäi omakorda oma arvamuse juurde, väites, et nõukogu formaalne heakskiit ei ole käesoleval juhul vajalik, ning märkis, et esitab ITLOS‑ele liidu nimel kirjaliku seisukoha.
Olles võtnud arvesse mitme liikmesriigi delegatsioonilt saadud märkusi, esitas komisjon 29. novembril 2013 ITLOS‑ele „Euroopa Komisjoni kirjaliku seisukoha Euroopa Liidu nimel kohtuasjas nr 21”. Nõukogu teavitati sellest samal päeval e‑kirjaga.
Seitse liikmesriiki kui mereõiguse konventsiooni osalised esitasid ITLOS‑ele selles kohtuasjas samuti kirjaliku seisukoha.
Poolte nõuded ja menetlus Euroopa Kohtus
Nõukogu palub Euroopa Kohtul vaidlustatud otsuse tühistada ja mõista kohtukulud välja komisjonilt.
Komisjon palub Euroopa Kohtul jätta hagi rahuldamata ja teise võimalusena jätta vaidlustatud otsuse tagajärjed jõusse, kuni mõistliku tähtaja jooksul võetakse vastu uus otsus, ning mõista kohtukulud välja nõukogult.
Tšehhi Vabariigil, Kreeka Vabariigil, Hispaania Kuningriigil, Prantsuse Vabariigil, Leedu Vabariigil, Madalmaade Kuningriigil, Austria Vabariigil, Portugali Vabariigil, Soome Vabariigil ning Suurbritannia ja Põhja‑Iiri Ühendkuningriigil lubati astuda menetlusse nõukogu nõuete toetuseks. Portugali Vabariik käesoleva menetluse üheski staadiumis siiski ei osalenud.
Sissejuhatavad kaalutlused
Poolte vahel ei ole vaidlust selles, et vaidlustatud otsusega viis komisjon pärast nõukoguga arvamuste vahetamist ellu enda 5. augustil 2013 väljendatud kavatsuse, esitades liidu nimel kohtuasjas nr 21 ITLOS‑ele kirjaliku seisukoha, mille sisu ei olnud nõukogule heakskiitmiseks esitatud, kuigi viimati nimetatu oli seda nõudnud.
Neil asjaoludel tuleb käesolevat hagi käsitada kui etteheidet komisjonile selle eest, et viimane ei arvestanud nõukogu eesõigust ega esitanud kõnealuses asjas liidu nimel esitatud kirjaliku seisukoha sisu nõukogule eelnevaks heakskiitmiseks.
Sisulised küsimused
Nõukogu esitab oma hagi põhjendamiseks kaks väidet. Esimene väide käsitleb ELL artikli 13 lõikes 2 sätestatud pädevuse andmise põhimõtte ja institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtte rikkumist. Teise väite kohaselt on rikutud samas normis sätestatud lojaalse koostöö põhimõtet.
Esimene väide
Esimene väide jaguneb kaheks osaks. Esimese osa kohaselt on rikutud ELTL artikli 218 lõiget 9. Teise osa kohaselt on rikutud ELL artikli 16 lõiget 1. Neid kahte osa tuleb analüüsida koos.
Poolte argumendid
Nõukogu, keda toetavad kõik menetlusse astunud liikmesriigid, välja arvatud Austria Vabariik, väidab seoses esimese väite esimese osaga, et komisjon ei ole käesolevas asjas arvestanud ELTL artikli 218 lõikes 9 tunnustatud nõukogu eesõigusega.
Nimetatud pooled väidavad, et selle sättega on silmas peetud kõiki olukordi, kus rahvusvahelise lepinguga loodud mis tahes tüüpi organ kohaldab seda lepingut liidule siduva või mittesiduva õigusliku toimega aktiga. Selline on olukord käesolevas asjas. Nimelt loodi ITLOS rahvusvahelise lepinguga, täpsemini mereõiguse konventsiooniga, ja käesolevas asjas käsitletaval nõuandval arvamusel võib olla mereõiguse konventsiooni ja teiste niisuguste rahvusvaheliste lepingute kohaldamisele, mille osaline liit on, ning järelikult ka liidu õiguskorrale, oluline õiguslik toime. Kuna nõuandva arvamuse taotlus puudutab liidu õiguses ulatuslikult reguleeritud valdkonda, võib see arvamus mõjutada liidu pädevuse teostamist ja liidu õigustikku selles valdkonnas. Selle tulemusel võib tekkida ka liidu õigusnormide muutmise vajadus seoses ETR-kalapüügiga.
Esimese väite teises osas väidab nõukogu, keda toetavad kõik menetlusse astunud liikmesriigid, et komisjon on käesolevas asjas igal juhul rikkunud ELL artikli 16 lõiget 1, sest ta on endale omistanud pädevuse, mis on ainult nõukogul.
Sellega seoses väidavad need pooled esiteks, et ELL artikli 17 lõikes 1 ei ole komisjonile antud õigust tagada iseseisvalt liidu esindamist välissuhetes nii, et ta ei arvesta ELL artikli 16 lõike 1 teises lauses nõukogule antud poliitika kujundamise funktsioonidega.
Arvestades käesolevas asjas nende tagajärgede tähtsusega, mis võivad olla liidu nimel ITLOS‑ele esitatava kirjaliku seisukoha sisul rahvusvahelisel tasandil, eelkõige liidu ja CSRP liikmesriikide vahelistele suhetele, oleks nõukogu pidanud vastavalt viimati nimetatud sättele selle sisu kujundama. Komisjoni roll seisnes omakorda nõukogu kujundatud poliitika elluviimises ja selle poliitika põhjal liidu esindamises välissuhetes.
Teiseks väidavad nõukogu ja kõik menetlusse astunud liikmesriigid, et ELTL artikliga 335 ei saa eespool toodud argumente kummutada.
Sellega seoses väidavad Hispaania Kuningriik, Prantsuse Vabariik, Madalmaade Kuningriik, Austria Vabariik ja Soome Vabariik, et ELTL artikkel 335 puudutab ainult liidu esindamist riigisisestes kohtumenetlustes, mitte liidu nimel liidu välistegevuses seisukohtade esitamist rahvusvahelise lepinguga asutatud kohtus.
Nõukogu ja kõik menetlusse astunud liikmesriigid väidavad, et arvestades mõiste „esindamine” tavatähendust ja ELL artikli 13 lõikes 2 sätestatud pädevuse andmise põhimõtet, ei saa ELTL artiklit 335 kindlasti mõista nii, et see annab komisjonile lisaks tema enda tegevusalaga seotud asjadele õiguse osaleda iseseisvalt kohtumenetluses, eirates niimoodi nõukogu pädevust määrata kindlaks liidu positsioon käsitletavates küsimustes. Nii poliitilistes kui ka juriidilistes küsimustes kuulub komisjoni poolt liidu esindamine välissuhetes ELL artikli 17 lõike 1 kuuenda lause kohaldamisalasse, mille puhul on vaja arvestada ELTL artikli 16 lõike 1 kohaselt nõukogu pädevusse kuuluvate poliitika kujundamise funktsioonidega.
Kolmandaks väidavad nõukogu ja menetlusse astunud liikmesriigid, et ITLOS‑es liidu esindamine komisjoni poolt ei ole seotud aluslepingute rakendamisega ELL artikli 17 lõike 1 teise lause tähenduses. Seega ei saa komisjon tugineda oma aluslepingute täitmise järelevalvaja funktsioonile selleks, et anda täiesti iseseisvalt oma tõlgendus kõnealustele rahvusvahelise õiguse normidele. Peale selle ei kujutanud liidu nimel kohtuasjas nr 21 seisukoha esitamine endast üksnes konkreetset valdkonda puudutava liidu õigustiku tehnilist kirjeldust. See tähendas ka poliitilisi ja strateegilisi valikuid selles kohtuasjas tekkinud teatavate küsimuste suhtes, nagu ITLOS‑e pädevus anda käesolevas asjas taotletud nõuandvat arvamust ja esitatud küsimuste vastuvõetavus.
Neljandaks väidavad nõukogu, Kreeka Vabariik, Hispaania Kuningriik, Prantsuse Vabariik, Leedu Vabariik ja Soome Vabariik, et ETR-kalapüügi vastu võitlemise valdkonnas ei ole eelnevalt kindlaks määratud liidu poliitikat, mis oleks vabastanud komisjoni kohustusest saada nõukogult käesolevas asjas eelnev luba. Samuti ei ole liidul eelnevalt kindlaks määratud poliitikat seoses täiesti uue küsimusega ITLOS‑e üldisest pädevusest anda nõuandvaid arvamusi ega ka küsimustega, mis puudutavad lipuriigi, rannikuriigi ja rahvusvaheliste organisatsioonide vastavat vastutust ETR-kalapüügi valdkonnas.
Vastuseks esimese väite esimesele osale väidab komisjon, et ELTL artikli 218 lõige 9 on kohaldatav ainult siis, kui rahvusvahelise lepinguga loodud organil on täidesaatva organina õigus kehtestada norme või võtta vastu sellise lepinguga seotud otsuseid. See säte ei puuduta seega liidu nimel rahvusvahelises kohtus väljendatavaid seisukohti.
Vastuseks esimese väite teisele osale väidab komisjon kõigepealt, et ELTL artiklis 335 on sõnastatud üldpõhimõte, mille kohaselt komisjon esindab liitu kõikides kohtumenetlustes, nii riigisisestes kui rahvusvahelistes. See säte ei näe ette, et komisjon peaks saama liidu teise institutsiooni loa liidu nimel kohtus tegutsemiseks. Aluslepingutega loodud süsteemis on liidu esindamine rahvusvahelises kohtus konstitutsioonilist laadi ülesanne, mis on komisjonile pandud ELL artikli 13 lõikega 2, artikli 17 lõike 1 esimese ja teise lausega ning ELTL artikliga 335.
Komisjoni arvates on oluline eristada kahte olukorda. Esimene olukord puudutab liidu esindamist välissuhetes poliitilisel ja diplomaatilisel eesmärgil, nagu rahvusvaheliste lepingute üle läbirääkimiste pidamine, mida reguleerib ELL artikli 17 lõige 1 ja mis võib liidu poliitika puudumisel kuuluda ELL artikli 16 lõike 1 kohaldamisalasse. Teine olukord, millele vastab käesolev juhtum, puudutab liidu esindamist rahvusvahelises kohtus, mille menetluses peab komisjon ELL artikli 17 lõike 1 esimese lause kohaselt liidu üldistes huvides tagama sama sätte teise lause tähenduses liidu õiguse rakendamise, sealhulgas nende rahvusvaheliste lepingute rakendamise, mille osaline liit on.
Teise võimalusena väidab komisjon, et isegi kui pidada ELL artikli 17 lõike 1 kuuendat lauset käesolevas asjas kohaldatavaks, on komisjonil õigus esindada liitu sellise liidu poliitika raames, mille nõukogu on juba kindlaks määranud. Samas oli käesoleval juhul liidu tasandil juriidiline ja poliitiline raamistik täielikult olemas ning see võimaldas komisjonil täita oma liidu välissuhetes esindamise ülesannet, ilma et ta oleks pidanud saama selleks nõukogult täiendavaid juhtnööre.
Euroopa Kohtu hinnang
Poolte vahel ei ole vaidlust selles, et nõuandva arvamuse taotluses esitatud küsimused kuuluvad vähemalt osaliselt mere bioloogiliste ressursside kaitse alla ühise kalanduspoliitika raames, mis on ELTL artikli 3 lõike 1 punkti d sõnastuse kohaselt liidu ainupädevuses olev valdkond, ning et liit kui osaline mereõiguse konventsioonis, mille alusel loodi ITLOS, oli pädev osalema selle kohtu menetluses olevas nõuandva arvamuse andmise menetluses kohtuasjas nr 21 vastavalt ITLOS‑e kodukorra artiklile 133.
Et põhjendada oma otsust esindada liitu seoses liidu osalemisega kõnealuses menetluses ja esitada selle raames liidu nimel kirjalik seisukoht, tugines komisjon ELTL artiklile 335, nagu nähtub toimiku materjalidest ja nagu komisjon kinnitas nii oma kirjalikus seisukohas kui ka kohtuistungil.
Teatavad menetlusse astunud liikmesriigid ei nõustu siiski sellega, et ELTL artikkel 335 on kohaldatav liidu esindamisele sellises rahvusvahelises kohtus nagu ITLOS. Nende sõnul puudutab see artikkel ainult riigisisestes kohtutes toimuvaid menetlusi.
Siiski nähtub Euroopa Kohtu praktikast, et ELTL artikkel 335 – kuigi oma sõnastuse kohaselt puudutab see vaid liikmesriike – väljendab üldist põhimõtet, mille kohaselt on liidul õigus- ja teovõime ning selle teostamisel esindab teda komisjon (vt selle kohta kohtuotsus Reynolds Tobacco jt vs. komisjon,
C‑131/03 P
,
EU:C:2006:541
, punkt
).
Eespool toodust tuleneb, et ELTL artikkel 335 annab komisjonile aluse esindada liitu ITLOS‑es kohtuasjas nr 21.
Nagu rõhutab nõukogu, keda toetavad selles ka menetlusse astunud liikmesriigid, ei lahenda ELTL artikli 335 kohaldatavuse küsimus käesolevas asjas siiski esimese väitega tõstatatud küsimust, kas ELL artikli 13 lõikes 2 sätestatud pädevuse andmise põhimõtte järgimiseks oli vaja, et komisjoni poolt liidu nimel ITLOS‑ele kohtuasjas nr 21 esitatud kirjaliku seisukoha sisu oleks eelnevalt nõukogu poolt heaks kiidetud.
Sellega seoses tuleb meenutada, et ELL artikli 13 lõike 2 kohaselt tegutseb liidu iga institutsioon talle aluslepingutega antud volituste piires ning vastavalt nendes sätestatud korrale, tingimustele ja eesmärkidele. See säte väljendab liidu institutsioonilisele struktuurile omast institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtet, mille kohaselt on nõutav, et iga institutsioon arvestab oma pädevuse teostamisel teiste institutsioonide pädevusega (vt kohtuotsus nõukogu vs. komisjon,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Käesoleval juhul põhinevad nõukogu ja menetlusse astunud liikmesriikide argumendid väitel, et kohtuasjas nr 21 ITLOS‑ele liidu nimel sellise kirjaliku seisukoha esitamisega, mille sisu ei olnud nõukogu heaks kiitnud, ei arvestanud komisjon pädevust, mis nõukogul on ELTL artikli 218 lõike 9 ja igal juhul ELL artikli 16 lõike 1 teise lause alusel.
Mis puudutab esiteks ELTL artikli 218 lõiget 9, siis selles sõnastatud viide liidu nimel võetavatele seisukohtadele rahvusvahelises lepingus sätestatud „organis”, kellel tuleb vastu võtta õigusliku toimega akte, tähendab, et selle sätte kohaldamine puudutab liidu osalemisega seotud liidu nimel võetavaid seisukohti tema institutsioonide kaudu – või vajaduse korral tema solidaarselt liidu huvides tegutsevate liikmesriikide kaudu – niisuguste aktide vastuvõtmisel asjassepuutuvas rahvusvahelises organis. Kuid liidul paluti väljendada poolena oma seisukoht rahvusvahelise kohtu „ees”, mitte selle „sees”.
Seda tõlgendust toetab ELTL artikli 218 lõike 9 kontekst ja eesmärk.
Nagu nimelt märkis kohtujurist oma ettepaneku punktides 70–74, näeb kõnealune säte – erandina ELTL artikli 218 lõigetes 1–8 kirjeldatud tavamenetlusest – liidu poolt rahvusvahelise lepingu üle läbirääkimiste pidamiseks ja selle sõlmimiseks ette lihtsustatud menetluse, mille eesmärk on määrata kindlaks liidu nimel võetavad seisukohad, tulenevalt liidu osalemisest asjaomase rahvusvahelise lepinguga loodud otsustusorganis nende aktide vastu võtmisel, mis on seotud selle lepingu kohaldamise või rakendamisega.
Kuid erinevalt kohtuotsuse Saksamaa vs. nõukogu (
C‑399/12
,
EU:C:2014:2258
) aluseks olevast kohtuasjast, milles käsitleti liidu nimel tema liikmesriikide kaudu võetavat seisukohta tulenevalt liidu osalemisest asjassepuutuvas rahvusvahelise lepinguga loodud organis soovituste vastuvõtmisel, puudutab käesolev kohtuasi liidu nimel esitatava seisukoha kindlaksmääramist rahvusvahelises kohtus, kellelt on palutud nõuandvat arvamust, mille vastuvõtmine kuulub ainult selle organi liikmete pädevusse ja vastutusalasse, kusjuures need liikmed tegutsevad pooltest täiesti sõltumatult.
Eespool toodust järeldub – ilma et oleks vaja analüüsida, kas ITLOS‑elt kohtuasjas nr 21 taotletud nõuandev arvamus on hõlmatud mõistega „õigusliku toimega aktid” ELTL artikli 218 lõike 9 tähenduses –, et see säte ei ole käesolevas asjas kohaldatav.
Mis puudutab teiseks ELL artikli 16 lõike 1 teist lauset, siis tuleb kontrollida, kas sellest sättest tuleneb, et nõukogu oleks pidanud ITLOS‑ele liidu nimel kohtuasjas nr 21 esitatud kirjaliku seisukoha sisu enne selle ITLOS‑ele saatmist heaks kiitma.
Sellega seoses olgu rõhutatud, et nõuandva arvamuse taotlus käsitles lipuriigi ja rannikuriigi kohustusi ja vastutust seoses ETR-kalapüügiga, mis ohustab kalavarude kaitset ja majandamist. Nagu käesoleva kohtuotsuse punktides 10 ja 11 selgitatud, kuulub ETR-kalapüük mereõiguse konventsiooni, mille lepinguosaline liit on, ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsiooni meetmete järgimise kokkuleppe, millega ühendus ühines otsusega 96/428, ÜRO kalavarude kokkuleppe, mille ühendus ratifitseeris otsusega 98/414, ning liidu ja CSRP liikmesriikide vahel sõlmitud partnerluslepingute, mis moodustavad ELTL artikli 216 lõike 2 kohaselt liidu õiguse lahutamatu osa, mitme sätte kohaldamisalasse (vt selle kohta kohtuotsus Air Transport Association of America jt,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika). ETR-kalapüüki on üksikasjalikult reguleeritud ka liidu õiguses, mida täiendati 2008. aastal, et võtta arvesse liidu rahvusvahelisi kohustusi, nagu märgitud käesoleva kohtuotsuse punktides 14–19.
Liidu nimel ITLOS‑ele kohtuasjas nr 21 saadetud kirjalikust seisukohast nähtub, et seisukohas tehti selles olukorras kõnealuses kohtuasjas esitatud küsimustele vastamise ettepanekud, kuna selgitati seda, kuidas liit näeb mereõiguse konventsiooni, ÜRO Toidu- ja Põllumajandusorganisatsiooni meetmete järgimise kokkuleppe ja ÜRO kalavarude kokkuleppe asjassepuutuvate sätete tõlgendamist ja kohaldamist ETR-kalapüügi valdkonnas, ning kirjeldati meetmeid, mis selles valdkonnas sisalduvad partnerluslepingutes ja eelmises punktis nimetatud liidu normides.
Seisukoha eesmärk ei olnud seega ETR-kalapüügiga seoses poliitika kujundamine ELL artikli 16 lõike 1 teise lause tähenduses, vaid esitada ITLOS‑ele asjakohaste, seda sektorit käsitlevate rahvusvaheliste ja liidu normide analüüsimise põhjal juriidiliste arvamuste kogum, et see kohus saaks anda vajaduse korral informeeritud nõuandva arvamuse talle esitatud küsimuste kohta.
Nõukogu ja teatavad menetlusse astunud liikmesriigid väidavad, et ITLOS‑ele liidu nimel kohtuasjas nr 21 esitatud kirjalik seisukoht puudutas samuti kaalutlusi ITLOS‑e pädevuse kohta vastata nõuandva arvamuse taotlusele, ja esitatud küsimuste vastuvõetavust, kusjuures need kaalutlused kujutavad endast poliitilisi ja strateegilisi valikuid, mida oleks pidanud tegema nõukogu.
Kuid sellised kaalutlused on, nagu ka kõnealuses kohtuasjas esitatud kohtuasja sisu puudutavad seisukohad, kohtumenetluses osalemisele tüüpilised. Neil asjaoludel ei saa neid kaalutlusi pidada poliitika kujundamiseks ELL artikli 16 lõike 1 tähenduses.
Nõukogu ja teatavad menetlusse astunud liikmesriigid rõhutavad ka olulisi poliitilisi tagajärgi, mis võib olla liidu nimel ITLOS‑ele kohtuasjas nr 21 esitatud kirjaliku seisukoha sisul eelkõige liidu ja liikmesriikide vahelistele suhetele.
Isegi kui seda asjaolu pidada tõelevastavaks, ei saa sellest käesoleva kohtuotsuse punktides 69–71 esitatut arvestades siiski kindlasti piisata tõdemuseks, et kõnealuse kirjaliku seisukoha sisu kindlaksmääramine kuulus ELL artikli 16 lõike 1 teise lause tähenduses poliitika kujundamise funktsiooni alla.
Eespool toodust järeldub, et komisjon ei rikkunud seda sätet, kui ta saatis ITLOS‑ele liidu nimel kohtuasjas nr 21 kirjaliku seisukoha, ilma et ta oleks esitanud selle sisu nõukogule heakskiitmiseks.
Kõiki eelnevaid kaalutlusi arvestades tuleb esimene väide tagasi lükata.
Teine väide
Poolte argumendid
Teise väitega kinnitab nõukogu, keda toetavad Tšehhi Vabariik, Hispaania Kuningriik, Prantsuse Vabariik, Leedu Vabariik ja Austria Vabariik, et komisjon rikkus käesolevas asjas ELL artikli 13 lõikes 2 sätestatud lojaalse koostöö põhimõtet.
Sellega seoses kritiseerivad need pooled esiteks asjaolu, et vastupidi ELTL artikli 218 lõikes 9 sätestatud nõudele ei esitanud komisjon nõukogule selle otsuse ettepanekut, millega kehtestatakse liidu nimel ITLOS‑es võetav seisukoht, ning seetõttu ei saanud nõukogu sellist otsust vastu võtta. Ettepaneku esitamata jätmisega rikkus komisjon ka oma ELL artikli 17 lõikest 1 tulenevat kohustust teha liidu üldiste huvide edendamiseks asjakohaseid algatusi, kusjuures see rikkumine takistas nõukogul talle ELL artikli 16 lõikega 1 pandud ülesannete täitmist.
Teiseks ei teinud komisjon seoses ITLOS‑ele esitatud kirjaliku seisukoha sisu väljatöötamisega nõukoguga lojaalset koostööd. Nimelt piirdus komisjon ainult sellega, et saatis nõukogule üksteise järel informeerimiseks mitu ettevalmistavat dokumenti, mis olid selgelt vähem detailsed kui lõpuks ITLOS‑ele esitatud kirjalik seisukoht, kuigi liikmesriikide delegatsioonid nõukogus oleksid tahtnud saada täieliku teksti projekti, mis oleks neil muu hulgas võimaldanud – liidu kavandatavast seisukohast käesolevas asjas täielikult informeerituna – ette valmistada nende endi seisukoht.
Komisjon vaidleb vastu, väites, et ta ei ole mingil viisil rikkunud lojaalse koostöö kohustust.
Ta väidab esiteks, et kuna ELTL artikli 218 lõike 9 alusel ei olnud vaja otsust vastu võtta, siis puudus ka vajadus sellist otsust puudutava ettepaneku järele.
Teiseks väidab komisjon, et ta tegi nõukoguga käesolevas asjas täielikku koostööd ja et ta võttis arvesse nii lahknevaid arvamusi, mida nõukogus nõuandva arvamuse taotluses tõstatatud erinevate aspektide kohta väljendati, kui ka liikmesriikide ettepanekuid.
Euroopa Kohtu hinnang
ELL artikli 13 lõike 2 kohaselt on liidu institutsioonid omavahelises koostöös üksteise suhtes lojaalsed. Lojaalne koostöö toimub siiski igale institutsioonile aluslepingutega antud pädevuse piire järgides. Järelikult ei saa ELL artikli 13 lõikest 2 tulenev kohustus kõnealuseid pädevusi muuta (kohtuotsus parlament vs. nõukogu,
C‑48/14
,
EU:C:2015:91
, punktid
ja
).
Käesoleval juhul põhinevad nõukogu ja teatavate menetlusse astunud liikmesriikide teise väite raames esitatud peamised argumendid eeldusel, et ITLOS‑ele liidu nimel kohtuasjas nr 21 esitatud kirjaliku seisukoha sisu kehtestamine kuulus ELTL artikli 218 lõike 9 või ELL artikli 16 lõike 1 teise lause kohaselt nõukogu pädevusse. See ei olnud aga nii, nagu nähtub ka esimese väite analüüsist. Seega ei saa komisjonile ette heita, et ta rikkus oma lojaalse koostöö kohustust sellega, et jättis tegemata algatusi, mis tulenevad nende kahe sätte kohaldamisest.
Lojaalse koostöö põhimõte paneb komisjonile siiski nõukoguga eelneva konsulteerimise kohustuse, kui ta kavatseb esitada rahvusvahelises kohtus liidu nimel seisukohti.
Käesolevas asjas täitis komisjon seda kohustust. Nagu nähtub nimelt käesoleva kohtuotsuse punktides 28–32 kirjeldatud asjaoludest, saatis komisjon enne ITLOS‑ele kohtuasjas nr 21 liidu nimel kirjaliku seisukoha esitamist nõukogule 22. oktoobri 2013. aasta töödokumendi, mida muudeti kuni 26. novembrini 2013 korduvalt, et võtta arvesse FISH‑i ja COMAR‑i töörühmas väljendatud märkusi. Seega ei ole nõukogul õigus, kui ta väidab, et komisjon ei ole tõendanud lojaalse koostöö tegemist kirjaliku seisukoha sisu väljatöötamisel.
Lõpuks tuleb märkida, et komisjon viitas sellele – ilma, et nõukogu või menetlusse astunud liikmesriigid oleksid sellele vastu vaielnud –, et kõnealuses kirjalikus seisukohas väljendatud neutraalne positsioon ITLOS‑e pädevuse kohta anda käesolevas asjas taotletud nõuandev arvamus tulenes komisjoni soovist võtta lojaalselt arvesse üksteisest lahknevaid arvamusi, mida liikmesriigid nõukogus selle küsimuse kohta väljendasid.
Seega tuleb teine väide tagasi lükata.
Kõigist eespool esitatud kaalutlustest lähtuvalt tuleb hagi tervikuna rahuldamata jätta.
Kohtukulud
Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 1 kohaselt on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on nõukogult kohtukulude hüvitamist nõudnud ja nõukogu on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud välja mõista nõukogult. Vastavalt kodukorra artikli 140 lõikele 1, mille kohaselt kannavad menetlusse astunud liikmesriigid ise oma kohtukulud, tuleb otsustada, et Tšehhi Vabariik, Kreeka Vabariik, Hispaania Kuningriik, Prantsuse Vabariik, Leedu Vabariik, Madalmaade Kuningriik, Austria Vabariik, Portugali Vabariik, Soome Vabariik ja Ühendkuningriik kannavad ise oma kohtukulud.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:

1.
Jätta hagi rahuldamata.

2.
Mõista kohtukulud välja Euroopa Liidu Nõukogult.

3.
Jätta Tšehhi Vabariigi, Kreeka Vabariigi, Hispaania Kuningriigi, Prantsuse Vabariigi, Leedu Vabariigi, Madalmaade Kuningriigi, Austria Vabariigi, Portugali Vabariigi, Soome Vabariigi ning Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi kohtukulud nende endi kanda.

Allkirjad
(
*
)   Kohtumenetluse keel: inglise.