CELEX: 62011CJ0671
Landbrug
Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget
begrebet »den kontrollerede periode«
mulighed for udvidelse og tidsmæssig placering af kontrolperioden
formålet om effektiv kontrol
retssikkerhed

Dommens præmisser
1. Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 2, stk. 4, i Rådets forordning (EØF) nr. 4045/89 af 21. december 1989 om medlemsstaternes kontrol med de foranstaltninger, der indgår i ordningen for finansiering gennem Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen, og om ophævelse af direktiv 77/435/EØF (EFT L 388, s. 18), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 3094/94 af 12. december 1994 (EFT L 328, s. 1, herefter »forordning nr. 4045/89«).
2. Anmodningerne er fremsat inden for rammerne af seks tvister mellem Etablissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), som er indtrådt i de rettigheder, der tilkommer Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), på den ene side, og henholdsvis Société anonyme d’intérêt collectif agricole Unanimes, Organisation de producteurs Les Cimes, Société Agroprovence, Regalp SA og Coopérative des producteurs d’asperges de Montcalm (COPAM) (herefter under ét »de i hovedsagerne omhandlede erhvervsdrivende«), på den anden side, vedrørende lovligheden af tilbagesøgning af EF-støtte fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen.
Retsforskrifter
3. Artikel 8, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT 1970 I, s. 196) bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser de fornødne foranstaltninger for
– at sikre sig, at de af [EUGFL] finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og at de er blevet gennemført på behørig måde
– at forhindre og forfølge uregelmæssigheder
– at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser.
[...]«
4. Første til fjerde og tiende betragtning til forordning nr. 4045/89 lyder:
»Efter artikel 8 i [...] forordning [...] nr. 729/70 [...] træffer medlemsstaterne de fornødne forholdsregler for at sikre sig, at de foranstaltninger, der finansieres af [EUGFL], rent faktisk er blevet gennemført, og at det er sket på behørig måde, for at forhindre og forfølge uregelmæssigheder og for at inddrive beløb, der på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelse er blevet uretmæssigt udbetalt.
[...] [D]enne forordning påvirker endvidere ikke nationale kontrolbestemmelser, der måtte være mere omfattende end de ved denne forordning fastsatte.
[M]edlemsstaterne skal tilskyndes til at skærpe den kontrol med de støttemodtagende eller betalingspligtige virksomheders forretningspapirer, som de foretager efter direktiv 77/435/EØF.
[G]ennem medlemsstaternes iværksættelse af de bestemmelser, der følger af direktiv 77/435/EØF, har det kunnet konstateres, at det er nødvendigt at ændre den nuværende ordning ud fra de indvundne erfaringer; sådanne ændringer bør under hensyntagen til arten af de pågældende bestemmelser indarbejdes i en forordning.
[...]
[S]elv om det i første række påhviler medlemsstaterne at vedtage kontrolprogrammer, skal disse programmer dog meddeles Kommissionen, således at den kan udføre sine overvågnings- og koordineringsopgaver, og således at programmerne bliver vedtaget på grundlag af relevante kriterier; kontrollen kan således koncentreres omkring sektorer eller virksomheder, hvor risikoen for svig er stor.«
5. Artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 4045/89 bestemmer:
»Ved »forretningspapirer« forstås i denne forordning alle bøger, registre, fakturaer, bilag, regnskaber, produktions- og kvalitetsoptegnelser og korrespondance vedrørende virksomhedens erhvervsaktivitet samt forretningsmæssige oplysninger, uanset form, inklusive elektronisk oplagrede data, hvis disse papirer eller data har direkte eller indirekte forbindelse med de i stk. 1 nævnte foranstaltninger.«
6. Forordningens artikel 2 fastsætter:
»1. Medlemsstaterne foretager kontrol af virksomhedernes forretningspapirer, idet der tages hensyn til, hvilken type foranstaltninger der skal kontrolleres. Medlemsstaterne sørger for, at det gennem udvælgelsen af, hvilke virksomheder der skal kontrolleres, bliver muligt at sikre, at foranstaltningerne til forebyggelse og afsløring af uregelmæssigheder i forbindelse med ordningen for finansiering gennem EUGFL, Garantisektionen, bliver så effektive som muligt. Ved udvælgelsen tages der bl.a. hensyn til virksomhedernes finansielle betydning på dette område og andre risikofaktorer.
[...]
4. Kontrolperioden løber fra den 1. juli til den 30. juni året efter.
Kontrollen skal dække en periode på mindst tolv måneder, der slutter i den forudgående kontrolperiode; den kan udvides til at dække perioder, som medlemsstaten fastsætter, og som ligger forud for eller følger efter tolvmånedersperioden.
[...]«
7. Samme forordnings artikel 4 har følgende ordlyd:
»Virksomhederne skal opbevare de i artikel 1, stk. 2, og artikel 3 nævnte forretningspapirer i mindst tre år fra slutningen af det år, hvor de er blevet udfærdiget.
Medlemsstaterne kan bestemme, at forretningspapirerne skal opbevares endnu længere.«
Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
8. I løbet af 2000 og 2001 blev der foretaget kontrolbesøg hos de i hovedsagerne omhandlede erhvervsdrivende i henhold til forordning nr. 4045/89. På grundlag af resultaterne af de foretagne kontroller anmodede Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor), i hvis rettigheder først Viniflhor og derpå FranceAgriMer er indtrådt, de i hovedsagen omhandlede erhvervsdrivende om at tilbagebetale de beløb, som de havde modtaget i henhold til ordninger finansieret af EUGFL, Garantisektionen, og udstedte efterfølgende en betalingsopkrævning lydende på disse beløb.
9. De i hovedsagerne omhandlede erhvervsdrivende anlagde sager ved henholdsvis tribunal administratif de Nîmes og tribunal administratif de Marseille til prøvelse af disse betalingsopkrævninger. Dommene fra begge disse retter blev appelleret til cour administrative d’appel de Marseille.
10. Sidstnævnte ret fastslog i de seks sager, som var blevet indbragt for den, at begrebet »kontrolperiode« skulle fortolkes således, at det vedrørte en periode, som sluttede i løbet af de tolv måneder, der gik forud for kontrolperioden, og at tolvmånedersperioden, medmindre andet fulgte af lov eller administrativ bestemmelse, var en maksimal varighed. I hver af disse sager sluttede den kontrollerede periode imidlertid før perioden forud for kontrolperioden.
11. FranceAgriMer er af den opfattelse, at cour administrative d’appel de Marseille derved tilsidesatte rækkevidden af artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 4045/89 for så vidt angår fastlæggelsen af kontrollerede perioder, og har derfor appelleret sagerne til Conseil d’État.
12. Da Conseil d’État er af den opfattelse, at stillingtagen til dette anbringende, som FranceAgriMer har fremført, rejser et fortolkningsspørgsmål vedrørende nævnte bestemmelse, har det besluttet at udsætte sagerne og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål, som er formuleret ens i sagerne C-671/11 – C-676/11:
»Hvorledes kan en medlemsstat gøre brug den mulighed, der er fastsat i artikel 2, stk. 4, i [forordning nr. 4045/89], for at udvide kontrolperioden til »at dække perioder […] som ligger forud for eller følger efter tolvmånedersperioden«, henset dels til kravene om beskyttelse af Fællesskabernes finansielle interesser, dels til retssikkerhedsprincippet og nødvendigheden af ikke at overlade tilsynsmyndighederne en uafgrænset beføjelse?
Særligt:
– Skal den kontrollerede periode i alle tilfælde – da man ellers risikerer, at kontrollen bliver behæftet med en uregelmæssighed, som den kontrollerede virksomhed vil kunne påberåbe sig ved anfægtelse af afgørelsen om konsekvenserne af kontrollens resultater – slutte i den tolvmånedersperiode, som ligger forud for den såkaldte kontrolperiode, i løbet af hvilken der er gennemført kontrolforanstaltninger?
– Såfremt det foregående spørgsmål besvares bekræftende, hvorledes skal da den ved [forordning nr. 4045/89] udtrykkeligt fastsatte mulighed for at udvide den kontrollerede periode til perioder, som »følger efter tolvmånedersperioden«, forstås?
– Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, skal den kontrollerede periode da alligevel – da man ellers risikerer, at kontrollen bliver behæftet med en uregelmæssighed, som den kontrollerede virksomhed vil kunne påberåbe sig ved anfægtelse af afgørelsen om konsekvenserne af kontrollens resultater – dække en tolvmånedersperiode, der slutter i den kontrolperiode, der ligger forud for perioden, i hvilken kontrollen fandt sted, eller kan kontrollen kun dække en periode, som slutter før begyndelsen af den forudgående kontrolperiode?«
13. Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 3. februar 2012 blev sagerne C-671/11 – C-676/11 forenet med henblik på den skriftlige forhandling, den mundtlige forhandling og dommen.
Om de præjudicielle spørgsmål
14. Med spørgsmålene, der behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 2, stk. 4, andet afsnit, i forordning nr. 4045/89 skal fortolkes således, at den kontrollerede periode i tilfælde, hvor en medlemsstat gør brug af den mulighed for udvidelse, der er fastsat ved denne bestemmelse, alligevel – da man ellers risikerer, at kontrollen er ulovlig – skal slutte i den forudgående kontrolperiode eller i det mindste også dække denne periode.
15. Artikel 2, stk. 4, andet afsnit, i forordning nr. 4045/89 lader ganske rigtigt flere fortolkningsmuligheder stå åbne, når alene ordlyden tages i betragtning, idet den fastsætter, at kontrollen kan udvides til forudgående og efterfølgende perioder, men ikke præciserer, at kontrollen dog kan dække perioder, som ikke slutter i den forudgående kontrolperiode.
16. For under disse omstændigheder at finde frem til, hvilken fortolkning der skal anlægges, skal der imidlertid ikke blot tages hensyn til nævnte ordlyd, men også til bestemmelsens almindelige opbygning, den udvikling, som bestemmelsen har undergået, og de formål, der forfølges med forordning nr. 4045/89 som helhed.
17. For det første bemærkes med hensyn til formålene, at forordning nr. 4045/89, således som det fremgår ved at sammenholde den første, tredje og fjerde betragtning dertil, har til formål at øge effektiviteten af de kontroller, som medelmsstaterne har ansvaret for, med henblik på at forebygge og fjerne de uregelmæssigheder, der kan forekomme på EUGFL’s område.
18. For at sikre gennemførelsen og effektiviteten af de nationale kontroller og dermed kravet om beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle interesser fastsætter forordning nr. 4045/89, at de nævnte kontroller selv skal være genstand for en overvågning og koordinering, som Kommissionen foretager, således som det fremgår af dens tiende betragtning. Det er netop denne forordnings artikel 2, der har til formål at sætte en ensartet kontrolordning under Kommissionens tilsyn i system. Denne artikels stk. 4 sikrer bl.a., at kontrollen følger en vis systematik og har en vis hyppighed.
19. Således har artikel 2 i forordning nr. 4045/89 til formål at opstille rammer for medlemsstaternes kontrol med henblik på at beskytte EU’s finansielle interesser, hvorfor varigheden af de kontrollerede perioder og deres tidsmæssige placering skal vurderes i lyset af det formål om effektive kontroller, som denne artikel forfølger.
20. I denne henseende bemærkes, som det bl.a. er gjort gældende af Kommissionen, at medlemsstaternes mulighed for at udvide den kontrollerede periode ud over den forudgående kontrolperiode kan tjene formålet om effektivitet, for så vidt som de derved kan opdage uregelmæssigheder, der kan skade EU’s finansielle interesser.
21. Som det med rette er blevet anført af den franske og polske regering samt af Kommissionen i de skriftlige indlæg, som de har indgivet for Domstolen, taler den omstændighed, at driftsprogrammerne ofte er flerårige, også for, at den kontrollerede periode ikke nødvendigvis skal slutte i den forudgående kontrolperiode. I modsat fald ville kontrollen med gennemførelsen af kontrakter, der vedrører flere regnskabsår, skulle foretages af flere omgange i forskellige kontrolperioder, hvilket ville bringe kontrollens effektivitet i fare.
22. Under alle omstændigheder er der en sammenhæng mellem anvendelsen af muligheden for at udvide den kontrollede periode til før eller efter den periode, der sluttede i den forudgående kontrolperiode, og en sådan udvidelses gavnlige indvirkning på kontrollens effektivitet. Kontrolmyndigheden har, når den nærer tvivl med hensyn til lovligheden af de kontrollerede foranstaltninger, beføjelse i henhold til forordning nr. 4045/89 til at udvide den kontrollede periode til den forudgående eller efterfølgende periode, uden at den behøver at have hjemmel hertil i en national lovgivning, der foreskriver en sådan mulighed.
23. For det andet bemærkes med hensyn til den udvikling, som artikel 2, stk. 4, andet afsnit, i forordning nr. 4045/89 har undergået, at kontrollen ifølge denne bestemmelse i den oprindelige affattelse af denne forordning i princippet dækkede kalenderåret forud for kontrolperioden, idet den kontrollerede periode dog kunne udvides både før og efter dette kalenderår. EU-lovgiver synes imidlertid at have lempet det krav, der stilles til medlemsstaterne, om fastlæggelse af den kontrollerede periode, ved nu at have fastsat, at den kontrollerede periode slutter i den forudgående kontrolperiode. Denne tilsigtede lempelse ville der blive set bort fra, hvis artikel 2, stk. 4, andet afsnit, i forordning nr. 4045/89 derefter skulle fortolkes således, at den kontrollerede periode – selv hvis der gøres brug af muligheden for udvidelse – slutter i den forudgående kontrolperiode.
24. For det tredje bemærkes med hensyn til den almindelige opbygning af artikel 2, stk. 4, andet afsnit, i forordning nr. 4045/89, at bestemmelsen klart og utvetydigt præciserer, at kontrollen, som dækker en periode på mindst 12 måneder, kan udvides, hvilket uden tvivl må betyde, at kontrollen, i tilfælde hvor der gøres brug af muligheden for udvidelse, nødvendigvis må dække en periode på mere end 12 måneder.
25. Heraf fremgår ligeledes, at en fortolkning af artikel 2, stk. 4, andet afsnit, i forordning nr. 4045/89, hvorefter den kontrollerede periode nødvendigvis må slutte i den forudgående kontrolperiode, er uforenelig med denne bestemmelses ordlyd, for så vidt som der ikke ville være nogen mulighed for udvidelse, hver gang den tidligere kontrollerede periode strakte sig til den 30. juni, dvs. slutningen af den forudgående kontrolperiode.
26. Desuden er ordlyden af artikel 2, stk. 4, andet afsnit, i forordning nr. 4045/89 til hinder for en fortolkning, hvorefter en medlemsstat kan nøjes med at kontrollere en periode, som slutter før begyndelsen af den forudgående kontrolperiode, da en sådan fortolkning hverken ville stemme overens med kravet om, at den tidligere kontrollerede periode slutter i den forudgående kontrolperiode, eller ville udgøre en udvidelse i denne bestemmelses forstand. Der mindes i denne forbindelse om, at en fortolkning af en EU-retlig bestemmelse ikke kan resultere i, at bestemmelsens ellers klare og præcise ordlyd berøves enhver effektiv virkning (jf. senest dom af 6.9.2012, forenede sager C-147/11 og C-148/11, Czop og Punakova, præmis 32), hvilket ovennævnte fortolkning ville resultere i.
27. Med henblik på at besvare den forelæggende rets spørgsmål præciseres endvidere, at de gennemførte kontrollers lovlighed i forhold til de kontrollerede erhvervsdrivende ikke afhænger af, i hvilket omfang kontrollerne er gennemført i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 2, stk. 4, andet afsnit, i forordning nr. 4045/89.
28. I modsætning til, hvad de i hovedsagerne omhandlede erhvervsdrivende har gjort gældende, fastsætter den nævnte bestemmelse blot organisatoriske regler med henblik på at sikre kontrollernes effektivitet, som det fremgår af denne doms præmis 18, og regulerer kun relationerne mellem medlemsstaterne og EU med henblik på at beskytte sidstnævntes finansielle interesser. Denne bestemmelse omhandler derimod ikke forholdet mellem kontrolmyndighederne og de kontrollerede erhvervsdrivende.
29. Derfor kan artikel 2, stk. 4, andet afsnit, i forordning nr. 4045/89 navnlig ikke fortolkes således, at den tillægger de berørte erhvervsdrivende en ret til at modsætte sig andre eller mere omfattende kontroller i forhold til de i denne bestemmelse omhandlede kontroller. I øvrigt ville en sådan ret bringe beskyttelsen af EU’s finansielle interesser i fare, for så vidt som den eventuelt ville kunne være til hinder for tilbagesøgning af uretmæssigt modtaget eller anvendt støtte.
30. Under alle omstændigheder omhandler de kontroller, der foreskrives i forordning nr. 4045/89, de erhvervsdrivende, som frivilligt tilslutter sig den støtteordning, der indført af EUGFL, »Garantisektionen«, og som for at kunne modtage støtte har accepteret udførelsen af kontroller for at verificere, at EU-midlerne er anvendt lovligt. Disse erhvervsdrivende kan ikke med føje rejse tvivl om lovligheden af en sådan kontrol med den eneste begrundelse, at den ikke er udført i overensstemmelse med de operationelle regler, der regulerer forholdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen.
31. Det forholder sig ikke desto mindre således, at de kontrollerede erhvervsdrivendes retssikkerhed i forhold til de offentlige myndigheder, der udfører kontrollerne og i givet fald træffer afgørelse om at indlede en retsforfølgning, er sikret ved den forældelsesfrist for retsforfølgning, der er fastsat i artikel 3 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT L 312, s. 1), til som hovedregel fire år fra det tidspunkt, hvor en overtrædelse af en EU-retlig bestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade EU’s budget, fandt sted. Som Domstolen imidlertid allerede har fastslået, har forældelsesfrister helt generelt til formål at tjene retssikkerheden (jf. dom af 24.6.2004, sag C-278/02, Handlbauer, Sml. I, s. 6171, præmis 40 og den deri nævnte retspraksis).
32. Derfor kan den forpligtelse, der påhviler en modtager af støtte fra den af EUGFL indførte støtteordning, til under en kontrol vedrørende specifikke perioder at fremvise de dokumenter, der anmodes om med henblik på at bevise gyldigheden og lovligheden af den udbetalte støtte, ikke anses for at gribe ind i retssikkerhedsprincippet, såfremt den lovbestemte frist for opbevaring af dokumenterne, der er fastsat til mindst tre år i artikel 4 i forordning nr. 4045/89, endnu ikke er udløbet.
33. Det følger af samtlige foregående betragtninger, at artikel 2, stk. 4, andet afsnit, i forordning nr. 4045/89 skal fortolkes således, at den kontrollerede periode i tilfælde, hvor en medlemsstat gør brug af muligheden for udvidelse heraf, ikke nødvendigvis skal slutte i den forudgående kontrolperiode, men også kan slutte efter denne periode. Nævnte bestemmelse skal dog ligeledes fortolkes således, at den ikke tillægger de erhvervsdrivende en ret til at modsætte sig andre eller mere omfattende kontroller i forhold til de i denne bestemmelse omhandlede kontroller. Heraf følger, at den omstændighed, at en kontrol udelukkende vedrører en periode, som slutter før begyndelsen af den forudgående kontrolperiode, ikke i sig selv kan bevirke, at denne kontrol er ulovlig i forhold til de kontrollerede erhvervsdrivende.
Sagsomkostningerne
34. Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:
Artikel 2, stk. 4, andet afsnit, i Rådets forordning (EØF) nr. 4045/89 af 21. december 1989 om medlemsstaternes kontrol med de foranstaltninger, der indgår i ordningen for finansiering gennem Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget, Garantisektionen, og om ophævelse af direktiv 77/435/EØF, som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 3094/94 af 12. december 1994, skal fortolkes således, at den kontrollerede periode i tilfælde, hvor en medlemsstat gør brug af muligheden for udvidelse heraf, ikke nødvendigvis skal slutte i den forudgående kontrolperiode, men også kan slutte efter denne periode. Nævnte bestemmelse skal dog ligeledes fortolkes således, at den ikke tillægger de erhvervsdrivende en ret til at modsætte sig andre eller mere omfattende kontroller i forhold til de i denne bestemmelse omhandlede kontroller. Heraf følger, at den omstændighed, at en kontrol udelukkende vedrører en periode, som slutter, før begyndelsen af den forudgående kontrolperiode, ikke i sig selv kan bevirke, at denne kontrol er ulovlig i forhold til de kontrollerede erhvervsdrivende.