CELEX: 62014TJ0290
Politica estera e di sicurezza comune
Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina
Congelamento dei capitali
Elenco delle persone, entità e organismi cui si applica il congelamento dei capitali e delle risorse economiche
Iscrizione del nome del ricorrente
Prova della fondatezza dell’iscrizione nell’elenco

Fatti
Il ricorrente, il sig. Andriy Portnov, cittadino ucraino, ha svolto varie funzioni in seno all’amministrazione ucraina e, in particolare, quella di consigliere del presidente ucraino.
Il 5 marzo 2014 il Consiglio dell’Unione europea ha adottato, sul fondamento dell’articolo 29 TUE, la decisione 2014/119/PESC, relativa a misure restrittive nei confronti di talune persone, entità e organismi in considerazione della situazione in Ucraina (
GU L 66, pag. 26
; in prosieguo: la «decisione impugnata»).
L’articolo 1, paragrafi 1 e 2, della decisione impugnata stabilisce quanto segue:
«1.   Sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti, posseduti, detenuti o controllati da persone identificate come responsabili dell’appropriazione indebita di fondi statali ucraini e dalle persone responsabili di violazioni di diritti umani in Ucraina, e da persone fisiche o giuridiche, entità od organismi a essi associate, elencati nell’allegato.
2.   Nessun fondo o risorsa economica è messo a disposizione, direttamente o indirettamente, o a beneficio delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi elencati nell’allegato».
Le modalità delle misure restrittive di cui trattasi sono definite nei paragrafi successivi del medesimo articolo.
Nella stessa data il Consiglio ha adottato, sul fondamento dell’articolo 215, paragrafo 2, TFUE, il regolamento (UE) n. 208/2014 concernente misure restrittive nei confronti di talune persone, entità e organismi in considerazione della situazione in Ucraina (
GU L 66, pag. 1
; in prosieguo: il «regolamento impugnato»).
Conformemente alla decisione contestata, il regolamento impugnato impone l’adozione delle misure restrittive in esame e definisce le relative modalità in termini identici, sostanzialmente, a quelli di detta decisione.
I nomi delle persone cui fanno riferimento la decisione e il regolamento impugnati figurano nell’elenco contenuto nell’allegato di detta decisione e nell’allegato I di tale regolamento (in prosieguo: l’«elenco») con, in particolare, la motivazione del loro inserimento.
Il nome del ricorrente figurava nell’elenco con le informazioni identificative «ex Consigliere del Presidente dell’Ucraina» e la seguente motivazione:
«Persona sottoposta a procedimento penale in Ucraina allo scopo di indagare su reati connessi alla distrazione di fondi dello Stato ucraino e al loro trasferimento illegale al di fuori dell’Ucraina».
Il 6 marzo 2014 il Consiglio ha pubblicato nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
un avviso all’attenzione delle persone soggette alle misure restrittive previste dalla decisione e dal regolamento impugnati (
GU C 66, pag. 1
).
In base a tale avviso, «le persone interessate possono presentare al Consiglio, unitamente ai documenti giustificativi, una richiesta volta ad ottenere il riesame della decisione che le include nell’elenco (…)». L’avviso richiama altresì l’attenzione delle persone interessate «sulla possibilità di presentare ricorso contro la decisione del Consiglio dinanzi al Tribunale (…) conformemente alle condizioni stabilite all’articolo 275, secondo comma, e all’articolo 263, quarto e sesto comma, [TFUE]».
Il 17 aprile 2014 il ricorrente ha presentato al Consiglio una richiesta di riesame dell’inserimento del proprio nome nell’elenco, che includeva anche una domanda di comunicazione degli elementi di giustificazione di detto inserimento.
Il Consiglio ha confermato che la domanda era in corso di valutazione e ha trasmesso, in allegato ai controricorsi e alle controrepliche, i documenti contenuti nel fascicolo del ricorrente, vale a dire la lettera della procura generale dell’Ucraina all’Alto rappresentante dell’Unione europea per gli affari esteri e la politica di sicurezza, del 3 marzo 2014 (in prosieguo: la «lettera del 3 marzo 2014»), nonché altri elementi di prova successivi agli atti impugnati.
La decisione e il regolamento impugnati sono stati modificati dalla decisione di esecuzione 2014/216/PESC del Consiglio, del 14 aprile 2014, che attua la decisione impugnata (
GU L 111, pag. 91
), e dal regolamento di esecuzione (UE) n. 381/2014 del Consiglio, del 14 aprile 2014, che attua il regolamento impugnato (
GU L 111, pag. 33
). Tuttavia, la decisione di esecuzione 2014/216 e il regolamento di esecuzione n. 381/2014 non hanno modificato la situazione del ricorrente.
La decisione impugnata è stata modificata altresì dalla decisione (PESC) 2015/143 del Consiglio, del 29 gennaio 2015, che modifica la decisione impugnata (
GU L 24, pag. 16
), entrata in vigore il 1
o
febbraio 2015. Quanto ai criteri di designazione delle persone oggetto delle misure restrittive di cui trattasi, dall’articolo 1 di detta decisione risulta che l’articolo 1, paragrafo 1, della decisione impugnata è sostituito dal seguente testo:
«1.   Sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti, posseduti, detenuti o controllati da persone identificate come responsabili dell’appropriazione indebita di fondi statali ucraini e dalle persone responsabili di violazioni di diritti umani in Ucraina, e da persone fisiche o giuridiche, entità od organismi a esse associati, elencati nell’allegato.
Ai fini della presente decisione, le persone identificate come responsabili dell’appropriazione indebita di fondi statali ucraini comprendono persone sottoposte a indagine da parte delle autorità ucraine:
a)
per appropriazione indebita di fondi o beni pubblici ucraini o per essersi rese complici di tale appropriazione, o
b)
per abuso d’ufficio in qualità di titolari di un ufficio o di una carica pubblica per procurare a se stesse o a una parte terza un vantaggio ingiustificato, arrecando in tal modo pregiudizio ai fondi o beni pubblici ucraini, o per essersi rese complici di tale abuso».
Il regolamento (UE) 2015/138 del Consiglio, del 29 gennaio 2015, che modifica il regolamento impugnato (
GU L 24, pag. 1
), ha modificato quest’ultimo conformemente alla decisione 2015/143.
La decisione e il regolamento impugnati sono stati successivamente modificati dalla decisione (PESC) 2015/364 del Consiglio, del 5 marzo 2015, che modifica la decisione impugnata (
GU L 62, pag. 25
), e dal regolamento di esecuzione (UE) 2015/357 del Consiglio, del 5 marzo 2015, che attua il regolamento impugnato (
GU L 62, pag. 1
). La decisione 2015/364 ha modificato l’articolo 5 della decisione impugnata, prorogando le misure restrittive per alcune delle persone i cui nomi erano stati iscritti nell’elenco, fino al 6 marzo 2016 o fino al 6 giugno 2015. Il regolamento di esecuzione 2015/357 ha sostituito di conseguenza l’allegato I del regolamento impugnato.
A seguito di tali modifiche, il nome del ricorrente non figura più nell’elenco.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 29 aprile 2014, il ricorrente ha proposto il presente ricorso. Egli ha altresì depositato una domanda di procedimento accelerato in applicazione dell’articolo 76 bis del regolamento di procedura del Tribunale del 2 maggio 1991.
Con decisione del 4 giugno 2014, il Tribunale ha respinto l’istanza di procedimento accelerato.
Il 24 luglio 2014 il Consiglio ha depositato il proprio controricorso. Esso ha altresì presentato una domanda motivata conformemente all’articolo 18, paragrafo 4, secondo comma, delle istruzioni al cancelliere del Tribunale, diretta a ottenere che il contenuto di alcuni allegati del controricorso non fosse citato nei documenti relativi a tale causa accessibili al pubblico.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 4 agosto 2014, la Commissione europea ha chiesto di intervenire nel presente procedimento a sostegno delle conclusioni del Consiglio. Con ordinanza dell’11 settembre 2014, il presidente della Nona Sezione del Tribunale ha consentito tale intervento. Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 14 ottobre 2014, la Commissione ha rinunciato al deposito della memoria di intervento.
La replica e la controreplica sono state depositate presso la cancelleria del Tribunale, rispettivamente, il 17 settembre 2014 e il 12 novembre 2014. Il Consiglio ha altresì presentato una domanda motivata conformemente all’articolo 18, paragrafo 4, secondo comma, delle istruzioni al cancelliere del Tribunale, diretta a ottenere che il contenuto di alcuni allegati della controreplica non fosse citato nei documenti relativi a tale causa accessibili al pubblico.
Nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste all’articolo 64 del regolamento di procedura del 2 maggio 1991, il 31 marzo 2015 il Tribunale ha invitato le parti a presentare le proprie osservazioni sulla questione se il ricorrente mantenesse un interesse ad agire a seguito della cancellazione del suo nome dall’elenco delle persone oggetto delle misure restrittive e, in caso affermativo, in relazione a quali motivi. Le parti hanno dato seguito a tale richiesta nel termine impartito.
Le difese orali delle parti e le loro risposte ai quesiti del Tribunale sono state sentite all’udienza del 21 maggio 2015.
Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
—
annullare il regolamento impugnato nella parte a lui relativa;
—
annullare la decisione impugnata nella parte in cui lo riguarda;
—
condannare il Consiglio alle spese.
Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, chiede che il Tribunale voglia:
—
dichiarare il ricorso infondato;
—
condannare il ricorrente alle spese;
—
in subordine, dichiarare che gli effetti della decisione impugnata siano mantenuti fino a quando il parziale annullamento del regolamento impugnato produca effetti.
In diritto
Sulla persistenza dell’interesse ad agire del ricorrente
Va ricordato che, a seguito delle modifiche apportate agli atti impugnati mediante la decisione 2015/364 e il regolamento di esecuzione 2015/357, il nome del ricorrente non figura più nell’elenco.
In risposta al quesito scritto posto dal Tribunale (punto 23 supra), il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, ha ritenuto che il ricorrente non avesse dimostrato la persistenza del suo interesse ad agire.
Per costante giurisprudenza, l’oggetto della controversia deve perdurare, così come l’interesse ad agire di una parte ricorrente, fino alla pronuncia della decisione del giudice, pena il non luogo a statuire, il che presuppone che il ricorso possa, con il suo esito, procurare un beneficio alla parte che l’ha proposto (v. sentenza del 7 giugno 2007, Wunenburger/Commissione, C‑362/05 P, Racc.,
EU:C:2007:322
, punto 42 e giurisprudenza ivi citata).
Inoltre, se il riconoscimento dell’illegittimità dell’atto impugnato non può, in quanto tale, riparare un danno materiale o un pregiudizio alla vita privata, esso può nondimeno riabilitare la persona interessata o costituire una forma di riparazione del danno morale da essa subìto in conseguenza di tale illegittimità, e giustificare quindi la persistenza del suo interesse ad agire. In proposito, la circostanza che l’abrogazione delle misure restrittive in parola fosse definitiva non impedisce che un interesse ad agire continui a sussistere per quanto riguarda gli effetti di atti che hanno imposto tali misure tra la data della loro entrata in vigore e quella della loro abrogazione (v., in tal senso, sentenza del 28 maggio 2013, Abdulrahim/Consiglio e Commissione, C‑239/12 P, Racc.,
EU:C:2013:331
, punti da 70 a 72 e 82).
Nel caso di specie occorre rilevare, come affermato dal ricorrente nella sua risposta ai quesiti del Tribunale e in udienza, senza essere contraddetto dal Consiglio, che egli era ed è attualmente coinvolto nella vita politica ucraina. Pertanto, la sua designazione pubblica, mediante l’iscrizione del suo nome nell’elenco, come persona sottoposta a un procedimento penale in Ucraina per fatti di appropriazione indebita di fondi, può pregiudicare, in particolare, la sua reputazione come uomo politico.
Si deve quindi concludere che l’interesse ad agire del ricorrente persiste nonostante l’abrogazione, nei suoi confronti, delle misure restrittive controverse.
Nel merito
A sostegno del ricorso il ricorrente deduce cinque motivi. Il primo verte sulla violazione dei diritti della difesa e del diritto a un ricorso effettivo. Il secondo riguarda la violazione dell’obbligo di motivazione. Il terzo concerne l’inosservanza dei criteri di designazione delle persone sottoposte alle misure restrittive in esame fissate mediante la decisione e il regolamento impugnati. Il quarto verte su un errore di fatto e il quinto attiene alla violazione del diritto di proprietà.
Il Tribunale ritiene opportuno esaminare innanzitutto il terzo motivo.
A sostegno del terzo motivo, il ricorrente fa valere sostanzialmente che l’adozione delle misure restrittive nei suoi confronti non è conforme ai criteri di designazione delle persone sottoposte alle misure restrittive in esame fissate dagli atti impugnati. A suo avviso, non è dimostrato, da un lato, che egli sia stato responsabile di un’appropriazione indebita di fondi pubblici e che fosse sottoposto a un procedimento penale o a un’indagine concernente tali fatti e, dall’altro, che il trasferimento illegale al di fuori dell’Ucraina dei fondi distratti costituisca una violazione distinta da quella prevista in detti atti, vale a dire l’appropriazione indebita di fondi.
Con tale argomento il ricorrente contesta sostanzialmente la fondatezza dell’iscrizione del suo nome nell’elenco.
Il Consiglio fa valere, da un lato, che l’articolo 1 della decisione impugnata non può essere interpretato nel senso che esso riguarda unicamente persone dichiarate responsabili di appropriazione indebita di fondi pubblici con decisione giudiziaria e, dall’altro, che il fatto di trasferire al di fuori dell’Ucraina fondi pubblici distratti può essere di per sé valutato come partecipazione all’infrazione di appropriazione indebita di fondi.
Occorre ricordare che, sebbene il Consiglio disponga di un ampio margine di discrezionalità circa i criteri generali da prendere in considerazione ai fini dell’adozione di misure restrittive, l’effettività del controllo giurisdizionale garantito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea esige che, nell’ambito del controllo della legittimità delle motivazioni su cui si fonda la decisione di iscrivere o di mantenere il nome di una determinata persona in un elenco di persone sottoposte a misure restrittive, il giudice dell’Unione si assicuri che detta decisione, la quale riveste portata individuale per tale persona, poggi su una base fattuale sufficientemente solida. Ciò comporta una verifica dei fatti addotti nell’esposizione dei motivi sottesa a tale decisione, cosicché il controllo giurisdizionale non si limita alla valutazione dell’astratta verosimiglianza dei motivi dedotti, ma consiste invece nell’accertare se questi motivi, o per lo meno uno di essi considerato di per sé sufficiente a suffragare la medesima decisione, abbiano un fondamento sufficientemente preciso e concreto (v. sentenza del 21 aprile 2015, Anbouba/Consiglio, C‑605/13 P, Racc.,
EU:C:2015:248
, punti 41 e 45 e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, il criterio previsto all’articolo 1, paragrafo 1, della decisione impugnata stabilisce che sono adottate misure restrittive nei confronti di «persone identificate come responsabili dell’appropriazione indebita di fondi statali ucraini».
Il nome del ricorrente è stato iscritto nell’elenco, essendo una «[p]ersona sottoposta a procedimento penale in Ucraina allo scopo di indagare su reati connessi alla distrazione di fondi dello Stato ucraino e al loro trasferimento illegale al di fuori dell’Ucraina». Ne risulta che il Consiglio ha considerato che il ricorrente era quantomeno sottoposto a un’investigazione o a un’indagine preliminare, che non aveva (o non ancora) comportato un’accusa formale.
A sostegno del motivo dell’iscrizione del ricorrente nell’elenco, il Consiglio richiama la lettera del 3 marzo 2014, in cui si afferma che «[le] autorità di contrasto ucraine hanno avviato un certo numero di procedimenti penali al fine di svolgere indagini su reati commessi da ex alti funzionari», tra i quali figura il ricorrente. La lettera precisa altresì, in modo assai generico, che l’indagine di cui trattasi «ha consentito di dimostrare l’appropriazione indebita di fondi pubblici per importi considerevoli e il successivo trasferimento illegale al di fuori dell’Ucraina».
Dal fascicolo di causa risulta che la lettera del 3 marzo 2014 è l’unica, tra le prove presentate dal Consiglio nel corso del presente procedimento, che sia precedente alla decisione e al regolamento impugnati. Di conseguenza, la legittimità di detti atti deve essere valutata unicamente in relazione a tale prova.
Pertanto, si deve verificare se la lettera del 3 marzo 2014 costituisca una prova sufficiente per suffragare la conclusione secondo cui il ricorrente è stato identificato «come responsabil[e] dell’appropriazione indebita di fondi statali ucraini» ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, della decisione impugnata.
Orbene, pur provenendo, come sottolinea il Consiglio, da un’alta autorità giudiziaria di un paese terzo, vale a dire dall’ufficio del Procuratore generale dell’Ucraina, la lettera del 3 marzo 2014 contiene solamente un’affermazione generale secondo cui il ricorrente, tra altri ex alti funzionari, sarebbe sottoposto a un’indagine vertente su fatti, non specificati, di appropriazione indebita di fondi pubblici e riguardanti il trasferimento illegale di tali fondi all’estero. Essa non fornisce alcuna precisazione su detti fatti né sulle responsabilità del ricorrente al riguardo.
Inoltre, per quanto concerne le affermazioni riportate dal Consiglio dinanzi al Tribunale secondo cui l’apertura di un’indagine riguardante il ricorrente si basava necessariamente su informazioni acquisite in seguito a precedenti investigazioni, non specificate, è giocoforza constatare che si tratta solo di mere supposizioni. In proposito, va ricordato che una decisione relativa all’adozione di misure restrittive ai sensi dell’articolo 29 TUE non è adottata in risposta a una domanda delle autorità del paese terzo interessato, ma costituisce una misura autonoma adottata al fine di realizzare gli obiettivi della politica estera e di sicurezza comune dell’Unione. In caso di contestazione, spetta all’autorità competente suddetta dimostrare la fondatezza dei motivi posti a carico della persona interessata, e non già a quest’ultima di produrre la prova negativa dell’infondatezza di tali motivi (sentenze del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, Racc.,
EU:C:2013:518
, punti 120 e 121, e del 28 novembre 2013, Consiglio/Fulmen e Mahmoudian, C‑280/12 P, Racc.,
EU:C:2013:775
, punti 65 e 66).
È vero che, come fa valere il Consiglio, il giudice dell’Unione, nell’ambito dell’applicazione di misure restrittive, ha stabilito che l’identificazione di una persona come responsabile di un’infrazione non comportava necessariamente una condanna per tale infrazione (v., in tal senso, sentenze del 5 marzo 2015, Ezz e a./Consiglio, C‑220/14 P, Racc.,
EU:C:2015:147
, punto 72, e del 27 febbraio 2014, Ezz e a./Consiglio, T‑256/11, Racc.,
EU:T:2014:93
, punti da 57 a 61).
Tuttavia, nel contesto delle cause che erano alla base della giurisprudenza citata nel precedente punto 46, i ricorrenti erano stati quantomeno oggetto di un’ordinanza del procuratore generale del paese terzo interessato diretta al sequestro dei loro beni, la quale era stata approvata da un giudice penale (sentenza Ezz e a./Consiglio, punto 46 supra,
EU:T:2014:93
, punto 132). Di conseguenza, l’applicazione di misure restrittive nei confronti dei ricorrenti di cui trattasi in dette cause si basava su concreti elementi di fatto, di cui il Consiglio aveva preso conoscenza.
Orbene, nel caso di specie è giocoforza rilevare, da un lato, che il Consiglio non disponeva di informazioni sui fatti o i comportamenti specificamente contestati al ricorrente dalle autorità ucraine e, dall’altro, che la lettera del 3 marzo 2014 su cui tale istituzione si basa, anche esaminandola non in modo isolato, bensì nel contesto in cui essa si inserisce, non può costituire una base fattuale sufficientemente solida ai sensi della giurisprudenza citata al punto 38 supra per includere il nome del ricorrente nell’elenco per essere stato identificato «come responsabile» di appropriazione indebita di fondi pubblici.
Per di più, gli elementi di prova supplementari forniti dal Consiglio e successivi agli atti impugnati dimostrano che il ricorrente è stato sottoposto a un’indagine preliminare registrata in seguito all’adozione di tali atti e lo stesso giorno della loro pubblicazione. Pertanto, non è nemmeno dimostrato che, al momento dell’adozione degli atti impugnati, il ricorrente fosse sottoposto a un vero e proprio «procedimento penale», sia pure soltanto nella fase di una mera indagine preliminare. Ne consegue che l’inserimento del nome del ricorrente nell’elenco come «[p]ersona sottoposta a procedimento penale» risulta erroneo. Inoltre, il Consiglio, interrogato in udienza riguardo alla revoca delle misure restrittive nei confronti del ricorrente, non ha fornito alcuna spiegazione che giustificasse quest’ultima.
Alla luce di quanto precede, l’inserimento del nome del ricorrente nell’elenco non rispetta i criteri di designazione delle persone sottoposte alle misure restrittive di cui trattasi fissati dalla decisione impugnata.
Di conseguenza, il terzo motivo va accolto, cosicché la decisione impugnata deve essere annullata nella parte che si riferisce al ricorrente.
Per gli stessi motivi, il regolamento impugnato deve essere annullato nella parte riguardante il ricorrente.
Poiché il terzo motivo è fondato, occorre accogliere il ricorso, senza che sia necessario pronunciarsi sugli altri motivi.
Inoltre, poiché in seguito alla decisione 2015/364 e al regolamento di esecuzione 2015/357 il nome del ricorrente non figura più nell’elenco delle persone sottoposte alle misure restrittive, non occorre pronunciarsi sulla questione del mantenimento degli effetti della decisione impugnata nella parte riguardante il ricorrente.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
Poiché il Consiglio è rimasto soccombente, occorre condannarlo alle spese, conformemente alla domanda del ricorrente.
Inoltre, in forza dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, le istituzioni intervenute nella causa sopportano le proprie spese. Pertanto, la Commissione sopporterà le proprie spese.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Nona Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
La decisione 2014/119/PESC del Consiglio, del 5 marzo 2014, relativa a misure restrittive nei confronti di talune persone, entità e organismi in considerazione della situazione in Ucraina, e il regolamento (UE) n. 208/2014 del Consiglio, del 5 marzo 2014, concernente misure restrittive nei confronti di talune persone, entità e organismi in considerazione della situazione in Ucraina, sono annullati nella parte riguardante il sig. Andriy Portnov.

2)
Il Consiglio dell’Unione europea è condannato a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dal sig. Portnov.

3)
La Commissione europea sopporterà le proprie spese.

Berardis
Czúcz
Popescu
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 26 ottobre 2015.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il francese.