CELEX: 62011CJ0630
Recurs
Ajutoare de stat regionale
Ajutoare în favoarea industriei hoteliere din Sardinia
Ajutoare noi
Modificare a unei scheme de ajutoare existente
Decizie de rectificare
Posibilitate de a adopta o astfel de decizie
Regulamentul (CE) nr. 659/1999
Articolul 4 alineatul (5), articolul 7 alineatul (6), articolul 10 alineatul (1), articolul 13 alineatul (2), articolul 16 și articolul 20 alineatul (1)
Efect de stimulare al ajutorului
Protecția încrederii legitime

Prin recursurile formulate, HGA srl, Gimar srl, Coghene Costruzioni srl, Camping Pini e Mare di Cogoni Franco & C. Sas, Immobiliare 92 srl, Gardena srl, Hotel Stella 2000 srl, Vadis srl, Macpep srl, San Marco srl, Due lune SpA, Hotel Mistral di Bruno Madeddu & C. Sas, L’Esagono di Mario Azara & C. Snc, Le Buganville srl, Le Dune srl (denumite în continuare, împreună, „HGA”), Regione autonoma della Sardegna, Timsas srl (denumită în continuare „Timsas”) și Grand Hotel Abi d’Oru SpA (denumită în continuare „Grand Hotel Abi d’Oru”) solicită anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 20 septembrie 2011, Regione autonoma della Sardegna și alții/Comisia (
T-394/08, T-408/08, T-453/08 și T-454/08, Rep., p. II-6255
, denumită în continuare „hotărârea atacată”), prin care s-au respins acțiunile acestora având ca obiect anularea Deciziei 2008/854/CE a Comisiei din 2 iulie 2008 privind schema de ajutoare „Legea regională nr. 9 din 1998 – utilizarea abuzivă a ajutorului N 272/98” C 1/04 (ex NN 158/03 și CP 15/2003) (
JO L 302, p. 9
), prin care au fost declarate incompatibile cu piața comună ajutoarele acordate în mod ilegal de Regione autonoma della Sardegna în favoarea unor investiții inițiale în industria hotelieră din Sardinia și s-a dispus recuperarea acestor ajutoare de la beneficiarii lor (denumită în continuare „decizia în litigiu”).
Cadrul juridic
Regulamentul (CE) nr. 659/1999
Potrivit articolului 1 litera (c) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului [108 TFUE] (
JO L 83, p. 1
, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41), „ajutor nou” înseamnă „orice ajutor, respectiv orice schemă de ajutor și orice ajutor individual care nu este ajutor existent, inclusiv modificările ajutoarelor existente”.
Conform articolului 1 litera (g) din acest regulament, „ajutor de stat utilizat abuziv” înseamnă „ajutorul folosit de către beneficiar cu încălcarea […] deciziei [de aprobare]”.
În cadrul capitolului II din regulamentul menționat, intitulat „Procedura privind ajutorul notificat”, articolul 4 alineatul (5) prevede:
„Deciziile prevăzute la alineatele (2), (3) și (4) [care intervin ulterior examinării preliminare a măsurii notificate] se adoptă în termen de două luni. Termenul curge din ziua următoare primirii unei notificări complete. […]”
Articolul 7, intitulat „Decizii ale Comisiei de închidere a procedurii oficiale de investigare”, care figurează în același capitol II, prevede la alineatul (6) că Comisia, „[î]n măsura posibilului, […] adoptă o decizie în termen de 18 luni de la inițierea procedurii”.
În cadrul capitolului III din Regulamentul nr. 659/1999, intitulat „Procedura privind ajutorul ilegal”, articolul 10 prevede la alineatul (1) că, în cazul în care deține informații privind un ajutor pretins ilegal, indiferent de sursa acestora, Comisia „va examina aceste informații fără întârziere”.
Conform articolului 13 alineatul (2) din acest regulament, în cazul unui posibil ajutor ilegal, Comisia nu este obligată să respecte termenul prevăzut în special la articolul 4 alineatul (5) și la articolul 7 alineatul (6) din regulamentul menționat.
Articolul 16 din același regulament prevede în special că articolele 7, 10 și 13 se aplică
mutatis mutandis
în cadrul unei proceduri oficiale de investigare în cazul utilizării abuzive a unui ajutor.
Articolul 20 din Regulamentul nr. 659/1999 are următorul cuprins:
„(1)   Orice parte interesată poate prezenta observații în temeiul articolului 6, în urma unei decizii a Comisiei de a deschide procedura oficială de investigare. Orice parte interesată care a înaintat astfel de observații și orice beneficiar de ajutor individual primesc câte o copie a deciziei adoptate de Comisie în temeiul articolului 7.
[…]
(3)   La cerere, orice parte interesată poate obține o copie a oricărei decizii adoptate în temeiul articolelor 4 și 7, al articolului 10 alineatul (3) și al articolului 11.”
Regulamentul (CE) nr. 794/2004
Articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 794/2004 al Comisiei din 21 aprilie 2004 de punere în aplicare a Regulamentului nr. 659/1999 (
JO L 140, p. 1
, Ediție specială, 08/vol. 2, p. 42) prevede că constituie o modificare a unui ajutor existent, în sensul articolului 1 litera (c) din Regulamentul nr. 659/1999, orice schimbare, alta decât modificările de natură pur formală sau administrativă care nu pot afecta evaluarea compatibilității măsurii de ajutor cu piața comună.
Orientările din 1998
Punctul 4.2 din comunicarea Comisiei, intitulată „Orientări privind ajutoarele de stat regionale din 10 martie 1998 (98/C 74/06)” (
JO C 74, p. 9
, denumite în continuare „Orientările din 1998”) prevede printre altele că „schemele de ajutoare trebuie să prevadă că cererea de ajutor trebuie introdusă înainte de începerea proiectelor”.
Conform punctului 6.1 din orientări, cu excepția dispozițiilor tranzitorii prevăzute la punctele 6.2 și 6.3 din acestea, Comisia apreciază compatibilitatea cu piața comună a ajutoarelor regionale în temeiul orientărilor menționate de la adoptarea acestora.
Istoricul cauzei și decizia în litigiu
Situația de fapt aflată la originea litigiului, astfel cum este expusă la punctele 1-23 din hotărârea atacată, poate fi rezumată după cum urmează.
La 11 martie 1998, Regione autonoma della Sardegna a adoptat Legea regională nr. 9 privind măsuri de stimulare a renovării și a adaptării structurilor hoteliere și dispoziții de modificare și de completare a Legii regionale nr. 40 din 14 septembrie 1993 (legge regionale n. 9, incentivi per la riqualificazione e l’adeguamento delle strutture alberghiere e norme modificative e integrative della legge regionale 14 settembre 1993, n. 40,
Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna
nr. 9 din 21 martie 1998, denumită în continuare „Legea nr. 9/1998”), intrată în vigoare la 5 aprilie 1998.
Articolul 2 din această lege instituia în favoarea întreprinderilor din sectorul hotelier stabilite în Sardinia ajutoare pentru investițiile inițiale sub formă de subvenții și de împrumuturi subvenționate, precum și ajutoare pentru funcționare în temeiul normei
de minimis
(denumită în continuare „schema inițială de ajutoare”).
Prin scrisoarea din 6 mai 1998, autoritățile italiene au notificat Legea nr. 9/1998 Comisiei, angajându-se totodată să nu o aplice înainte de eventuala sa aprobare de către aceasta.
Prin scrisoarea din 22 iunie 1998, ca răspuns la o solicitare de informații suplimentare a Comisiei, autoritățile respective au informat-o că dispozițiile de aplicare a schemei de ajutoare nu ar fi adoptate decât după aprobarea de către Comisie a schemei menționate.
Prin scrisoarea din 28 septembrie 1998, autoritățile italiene au informat de asemenea Comisia că acordarea ajutoarelor prevăzute de Legea nr. 9/1998 nu ar putea privi decât proiecte care trebuie realizate „ulterior” și că această condiție ar fi confirmată de dispozițiile de aplicare ale legii menționate.
Prin Decizia SG(98) D/9547 din 12 noiembrie 1998, Comisia a conchis că schema de ajutoare de stat „N 272/98 – Italia – ajutor în favoarea industriei hoteliere”, introdusă prin Legea nr. 9/1998, era compatibilă cu piața comună în temeiul articolului 92 alineatul (3) litera (a) CE (denumită în continuare „decizia de aprobare”).
La 29 aprilie 1999, Assessore del Turismo, Artigianato e Commercio (consilierul pentru turism, artizanat și comerț) al Regione autonoma della Sardegna a adoptat Decretul nr. 285 de punere în aplicare a Legii nr. 9/1998 (
Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna
nr. 15 din 8 mai 1999, denumit în continuare „Decretul nr. 285/1999”).
Articolele 4 și 5 din acest decret prevedeau că ajutoarele acordate trebuiau să privească proiecte care urmau să fie realizate după introducerea cererilor de ajutoare și, respectiv, că cheltuielile eligibile trebuiau să fie posterioare cererilor menționate. Cu toate acestea, conform articolului 17 din decretul menționat, intitulat „Dispoziție tranzitorie”, erau eligibile, în stadiul primei aplicări a aceluiași decret, cheltuielile și intervențiile efectuate sau suportate după 5 aprilie 1998, data intrării în vigoare a Legii nr. 9/1998.
La 27 iulie 2000, Regione autonoma della Sardegna a adoptat deliberarea nr. 33/3 de abrogare a Decretului nr. 285/1999 în considerarea viciilor de formă care îl afectau, și deliberarea nr. 33/4 de stabilire a unor noi dispoziții de aplicare a schemei de ajutoare.
În aceeași zi, Regione autonoma della Sardegna a adoptat și deliberarea nr. 33/6, care prevedea că, în măsura în care publicarea Decretului nr. 285/1999, care conținea dispoziții neconforme dreptului Uniunii, putea să fi creat, în privința beneficiarilor potențiali ai unui ajutor, speranța că toate lucrările efectuate după 5 aprilie 1998 vor fi considerate eligibile pentru schema de ajutoare, se impunea să fie luate în considerare, la prima aplicare a Legii nr. 9/1998, lucrările efectuate ulterior acestei date, în măsura în care ar fi făcut obiectul cererii de ajutor în cadrul primei invitații anuale la introducerea de cereri.
Prin scrisoarea din 2 noiembrie 2000, autoritățile italiene au informat Comisia despre dispozițiile de aplicare a Legii nr. 9/1998 trimițându-i o copie a deliberării nr. 33/4, fără a menționa însă deliberarea nr. 33/6.
Ca răspuns la o cerere de informații, autoritățile italiene au confirmat, prin scrisoarea din 25 aprilie 2001, la care era anexată din nou deliberarea nr. 33/4, că schema de ajutoare astfel cum era aplicată este conformă cu Orientările din 1998.
Ca urmare a unei plângeri prin care se denunța o utilizare abuzivă a schemei inițiale de ajutoare de stat, Comisia a solicitat autorităților italiene, la 26 februarie 2003, informații suplimentare.
În răspunsul lor din 22 aprilie 2003, autoritățile italiene au menționat pentru prima dată deliberarea nr. 33/6.
Prin scrisoarea din 3 februarie 2004, Comisia a notificat Republicii Italiene decizia sa cu titlul „Ajutor de stat C 1/04 (ex NN 158/03) – Utilizarea abuzivă a ajutorului N 272/98 – Regiunea Sardinia – Solicitare de prezentare a observațiilor în temeiul articolului 88 alineatul (2) CE” (
JO C 79, p. 4
, denumită în continuare „decizia de deschidere”) cu privire la utilizarea abuzivă a schemei inițiale de ajutoare de stat. În această decizie, Comisia a precizat că, prin autorizarea atribuirii de ajutoare în favoarea proiectelor de investiții demarate înainte de data cererii privind ajutoarele, autoritățile italiene nu au respectat obligația conținută în decizia de aprobare și nici condițiile enunțate în Orientările din 1998. Comisia a concluzionat că ar fi putut exista o utilizare abuzivă a schemei inițiale de ajutoare de stat, în sensul articolului 16 din Regulamentul nr. 659/1999, și a exprimat îndoieli cu privire la compatibilitatea ajutoarelor acordate în favoarea proiectelor de investiții demarate înainte de data cererii privind ajutoarele.
Ulterior primirii observațiilor autorităților italiene și a celor ale Grand Hotel Abi d’Oru, Comisia a adoptat, la 22 noiembrie 2006, o decizie cu titlul „Ajutor de stat C 1/2004 – Legea regională nr. 9/98. Rectificarea și extinderea procedurii în curs C 1/2004 în conformitate cu articolul 88 alineatul (2) CE – Solicitare de prezentare a observațiilor în temeiul articolului 88 alineatul (2) CE” (
JO 2007, C 32, p. 2
, denumită în continuare „decizia de rectificare”), de rectificare și de extindere a procedurii inițiate în conformitate cu decizia de deschidere. În această decizie de rectificare, sub titlul „Motive de rectificare și de extindere a procedurii”, Comisia a indicat printre altele că deliberarea nr. 33/6 nu era menționată în decizia de deschidere, deși tocmai pe baza acestui instrument s-ar fi acordat, în 28 de cazuri, un ajutor în favoarea proiectelor de investiții demarate înainte de data cererii privind ajutoarele, iar nu pe baza deliberării nr. 33/4, cum în mod greșit s-a indicat în decizia de deschidere. În plus, Comisia a relevat că noțiunea „utilizare abuzivă a unui ajutor”, în sensul articolului 16 din Regulamentul nr. 659/1999, la care făcea referire decizia de deschidere, vizează situațiile în care beneficiarul unui ajutor autorizat îl aplică într-o manieră contrară condițiilor stabilite în decizia de acordare, iar nu la situațiile în care un stat membru, prin modificarea schemei de ajutoare existente, creează un ajutor nou ilegal.
La 2 iulie 2008, Comisia a adoptat decizia în litigiu. În această decizie, Comisia a relevat printre altele că deliberarea nr. 33/6 a adus măsurii notificate modificări incompatibile cu termenii deciziei de aprobare. Or, această deliberare nu ar fi fost notificată Comisiei, cu încălcarea articolului 88 alineatul (3) CE și a obligației de cooperare care incumbă Republicii Italiene în temeiul articolului 10 CE. În consecință, potrivit Comisiei, schema de ajutoare astfel cum a fost efectiv aplicată nu respecta decizia de aprobare și, prin urmare, proiectele de ajutor a căror executare a fost începută înainte de introducerea unei cereri de ajutor trebuiau considerate ilegale.
În ceea ce privește compatibilitatea cu piața comună a ajutoarelor în discuție, Comisia a apreciat, potrivit deciziei în litigiu, că ajutoarele de stat acordate în temeiul Legii nr. 9/1998, aplicată ilegal de Republica Italiană prin deliberarea nr. 33/6, erau incompatibile cu piața respectivă, exceptând cazul în care beneficiarul a prezentat o cerere de ajutor pe baza acestei scheme înainte de executarea lucrărilor referitoare la un proiect de investiții inițial. Conform articolelor 2 și 3 din această decizie, Republica Italiană trebuia imediat să recupereze efectiv de la beneficiari ajutorul incompatibil acordat în cadrul acestei scheme, executarea deciziei trebuind să fie finalizată în termen de patru luni de la data notificării acesteia.
Hotărârea atacată
Recurentele au formulat la Tribunal acțiuni în anulare împotriva deciziei în litigiu. În susținerea acțiunilor, acestea au invocat treisprezece motive, dintre care trei priveau vicii de procedură și erau întemeiate, în primul rând, pe încălcarea articolului 108 alineatul (2) TFUE și a Regulamentului nr. 659/1999, în al doilea rând, pe încălcarea articolului 297 alineatul (2) al treilea paragraf TFUE și a articolului 20 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 și, în al treilea rând, pe nemotivări ale deciziei în litigiu. Celelalte zece motive se refereau la vicii de fond și erau întemeiate, în primul rând, pe lipsa unei baze legale a deciziei de rectificare, în al doilea rând, pe un abuz de putere cu ocazia adoptării acestei decizii, în al treilea rând, pe faptul că decizia de aprobare nu menționa condiția cererii prealabile, în al patrulea rând, pe calificarea eronată a ajutoarelor în cauză ca fiind ilegale, în al cincilea rând, pe inaplicabilitatea Orientărilor din 1998, în al șaselea rând, pe o eroare vădită de apreciere cu privire la existența unui efect de stimulare, în al șaptelea rând, pe încălcarea articolului 107 alineatul (3) TFUE, în al optulea rând, pe încălcarea principiilor imparțialității și protecției concurenței, în al nouălea rând, pe încălcarea principiului protecției încrederii legitime și, în al zecelea rând, pe încălcarea dispozițiilor referitoare la ajutoarele
de minimis
.
Tribunalul a respins toate aceste motive.
Tribunalul a examinat, în primul rând, natura juridică a deciziei de rectificare. După ce a constatat, la punctul 69 din hotărârea atacată, că textele care reglementează procedura în materie de ajutoare de stat nu prevăd expres o decizie de rectificare și de extindere a procedurii în curs, Tribunalul a statuat, la punctele 71-73 din hotărârea atacată, după cum urmează:
„71
[E]ste logic și, mai mult, în interesul beneficiarilor potențiali ai unei scheme de ajutoare de stat ca, în ipoteza în care Comisia realizează, după adoptarea unei decizii de deschidere a procedurii oficiale de investigare, că aceasta din urmă se întemeiază fie pe fapte incomplete, fie pe o calificare juridică eronată a acestor fapte, ea să aibă posibilitatea de a-și adapta poziția, adoptând o decizie de rectificare. Astfel, o asemenea decizie de rectificare, însoțită de o nouă invitație de a depune observații adresată părților interesate, le permite să reacționeze la modificarea intervenită în aprecierea provizorie de către Comisie a măsurii în cauză și să își susțină punctul de vedere în această privință.
Trebuie de altfel relevat că Comisia ar fi putut de asemenea să aleagă să adopte mai întâi o decizie de închidere a procedurii și apoi o nouă decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare, întemeiată pe aprecierea sa juridică modificată, care ar fi avut, în esență, același conținut ca și decizia de rectificare. În aceste condiții, considerații de economie a procedurii și principiul bunei administrări fac să apară ca preferabilă adoptarea unei decizii de rectificare în raport cu închiderea procedurii și deschiderea unei noi proceduri. Trebuie relevat, în acest context, că rectificarea obiectului procedurii a permis Comisiei să țină cont, în vederea adoptării deciziei atacate, de observațiile prezentate de Grand Hotel Abi d’Oru ca urmare a deciziei de deschidere, ceea ce nu ar fi fost posibil dacă ar fi închis procedura oficială de investigare pentru a deschide una nouă.
În ceea ce privește calificarea juridică a unei asemenea decizii de rectificare, dat fiind că ea vine să se adauge deciziei de deschidere pentru a forma cu aceasta din urmă o decizie de deschidere modificată, se impune a considera că ea împărtășește calitatea sa juridică. Trebuie amintit, în această privință, că această comunicare cu privire la deschiderea procedurii oficiale de investigare urmărește numai să obțină din partea persoanelor interesate toate informațiile destinate să ofere Comisiei clarificări în cadrul acțiunii ulterioare a acesteia (Hotărârea Curții din 12 iulie 1973, Comisia/Germania,
70/72, Rec., p. 813
, punctul 19, Hotărârea Tribunalului din 22 octombrie 1996, Skibsværftsforeningen și alții/Comisia,
T-266/94, Rec., p. II-1399
, punctul 256).”
În al doilea rând, Tribunalul a examinat criticile întemeiate pe nerespectarea termenelor prevăzute de Regulamentul nr. 659/99.
Primo
, acesta a statuat, la punctul 96 din hotărârea atacată, că articolul 4 alineatul (5) din acest regulament, care prevede un termen de două luni pentru închiderea fazei preliminare de examinare, care începe să curgă din ziua următoare primirii unei notificări complete, nu era aplicabil în speță deoarece ajutorul în discuție nu fusese notificat Comisiei.
Secundo
, în ceea ce privește articolul 10 din regulament, conform căruia, în cazul în care deține informații privind un ajutor pretins ilegal, indiferent de sursa acestora, Comisia va examina aceste informații fără întârziere, Tribunalul a considerat, la punctele 97-100 din hotărârea atacată, că această dispoziție nu trebuia interpretată ca făcând referire la închiderea fazei preliminare de examinare, ci mai degrabă ca raportându-se la începutul examinării preliminare și că, în speță, termenul de puțin mai mult de unsprezece luni scurs între primirea plângerii și adoptarea deciziei de deschidere nu era excesiv.
Tertio
, Tribunalul a statuat, la punctul 101 din hotărârea atacată, că, în temeiul articolului 13 alineatul (2) și al articolului 16 din Regulamentul nr. 659/1999, în cazul unui ajutor prezumat ilegal, precum și în cazul unui ajutor prezumat a fi fost utilizat în mod abuziv, Comisia nu este obligată, în special, să respecte termenul prevăzut la articolul 7 alineatul (6) din același regulament.
În al treilea rând, Tribunalul a respins motivul întemeiat pe încălcarea articolului 254 alineatul (3) CE (devenit articolul 297 alineatul (2) al treilea paragraf TFUE) și a articolului 20 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 arătând, la punctele 106 și 107 din hotărârea atacată, că deciziile adoptate de Comisie în domeniul ajutoarelor de stat au întotdeauna ca destinatare statele membre în cauză, că decizia de rectificare se adresa exclusiv Republicii Italiene, iar nu beneficiarilor schemei în litigiu, și că, în consecință, articolul 297 alineatul (2) al treilea paragraf TFUE nu obliga Comisia să notifice decizia de rectificare recurentei Grand Hotel Abi d’Oru.
În al patrulea rând, Tribunalul a examinat motivele întemeiate pe calificarea eronată a ajutoarelor ca fiind mai degrabă ilegale decât ca fiind utilizate în mod abuziv. În această privință, Tribunalul a considerat, la punctele 175 și 180 din hotărârea atacată, că ajutoarele acordate pe o bază juridică substanțial diferită de schema aprobată prin decizia de aprobare trebuiau considerate ajutoare noi, în sensul articolului 1 litera (c) din Regulamentul nr. 659/1999. Or, modificarea care rezultă din deliberarea nr. 33/6 nu ar putea fi calificată drept minoră sau anodină, în măsura în care, după cum rezultă de la punctul 4.2 din Orientările din 1998, Comisia subordonează frecvent aprobarea schemelor de ajutoare regionale condiției ca cererea de ajutor să preceadă începerea executării proiectelor. Aceste ajutoare noi trebuie calificate, în plus, drept ilegale, în sensul articolului 1 litera (f) din Regulamentul nr. 659/1999, deoarece modificarea schemei aprobate, la care a procedat Regione autonoma della Sardegna prin adoptarea deliberării nr. 33/6, nu a fost notificată Comisiei.
În al cincilea rând, Tribunalul a examinat motivul întemeiat pe o eroare vădită de apreciere în ceea ce privește existența unui efect de stimulare. După ce a subliniat, la punctul 215 din hotărârea atacată, că criteriul anteriorității cererii de ajutor în raport cu începerea executării proiectului de investiții constituie un criteriu simplu, pertinent și adecvat care permite Comisiei să prezume că o schemă de ajutoare de stat are un efect de stimulare, Tribunalul a adăugat, la punctul 226 din hotărârea atacată, că trebuia să se examineze dacă reclamantele în primă instanță au demonstrat aptitudinea schemei de a garanta efectul de stimulare chiar și în lipsa introducerii unei cereri înainte de începerea executării proiectului de investiții. În continuare, Tribunalul a respins, la punctul 227 din hotărârea atacată, ca nepertinente argumentele reclamantelor în primă instanță legate de situația specială sau de comportamentul beneficiarilor, întrucât decizia în litigiu avea ca obiect o schemă de ajutoare, iar nu ajutoare individuale. La punctele 231-237 din hotărârea atacată, Tribunalul a respins argumentul reclamantelor în primă instanță potrivit căruia simpla intrare în vigoare a Legii nr. 9/1998 ar conferi întreprinderilor certitudinea că vor putea beneficia de ajutor. În special, Tribunalul a subliniat, la punctele 232 și 233 din hotărârea atacată, că, în lipsa unei decizii a Comisiei care să se pronunțe asupra compatibilității unui ajutor notificat, simplul fapt că autoritățile naționale au adoptat dispoziții legale care prevăd introducerea unei scheme de ajutoare nu era susceptibil să confere o certitudine beneficiarilor potențiali ai schemei respective că vor putea beneficia de ajutoarele prevăzute de aceasta.
În al șaselea rând, Tribunalul a respins motivul întemeiat pe încălcarea principiului imparțialității și a principiului protecției concurenței, arătând, la punctul 255 din hotărârea atacată, că cele zece întreprinderi, avute în vedere de reclamantele în primă instanță și care au prezentat o cerere de ajutor în cadrul procedurii prevăzute de Decretul nr. 285/1999, abrogat ulterior, nu se aflau într-o situație comparabilă cu cea a reclamantelor în primă instanță, întrucât acestea din urmă nu au introdus nicio cerere de ajutor înainte de începerea lucrărilor referitoare la proiectele lor de investiții, în condițiile în care cele zece întreprinderi în cauză introduseseră într-adevăr astfel de cereri, deși pe baza unui decret de aplicare abrogat ulterior.
În sfârșit, Tribunalul a examinat motivul întemeiat pe încălcarea principiului protecției încrederii legitime. În această privință, a amintit mai întâi, la punctul 274 din hotărârea atacată, că încrederea legitimă în legalitatea unui ajutor nu poate fi invocată, în principiu și în afară de cazul unor împrejurări excepționale, decât dacă acest ajutor a fost acordat cu respectarea procedurii prevăzute la articolul 88 CE (devenit articolul 108 TFUE). Astfel, un operator economic diligent ar trebui, în mod normal, să fie în măsură să se asigure că această procedură a fost respectată. În continuare, Tribunalul a arătat, la punctul 275 din hotărârea atacată, că, în speță, beneficiarii ajutoarelor în litigiu nu puteau, în principiu, să invoce încrederea legitimă în legalitatea respectivelor ajutoare, dat fiind că decizia de aprobare indica în mod clar că aprobarea Comisiei nu privea decât ajutoarele pentru proiecte inițiate după introducerea cererii de ajutor. În sfârșit, Tribunalul a considerat că niciuna dintre împrejurările invocate în speță de reclamante și de intervenientele în primă instanță nu poate fi reținută ca fiind susceptibilă să justifice anularea deciziei în litigiu. Cu privire, în special, la asigurările și la diferitele acțiuni ale autorităților naționale, Tribunalul a conchis, la punctul 281 din hotărârea atacată, că părțile interesate nu pot să își întemeieze încrederea legitimă numai pe asigurările autorităților competente ale Uniunii.
Concluziile părților și procedura în fața Curții
Prin recursurile formulate, recurentele solicită Curții:
—
anularea hotărârii atacate;
—
anularea deciziei în litigiu și
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată (cauzele C-632/11 P și C-633/11 P).
Comisia solicită Curții respingerea recursurilor și obligarea recurentelor la plata cheltuielilor de judecată.
Prin Ordonanța președintelui Curții din 29 martie 2012, cauzele C-630/11 P-C-633/11 P au fost conexate pentru buna desfășurare a procedurii scrise și orale, precum și în vederea pronunțării hotărârii.
Cu privire la recursuri
În susținerea recursurilor, recurentele invocă șapte motive, privind, în primul rând, nelegalitatea deciziei de rectificare, în al doilea rând, încălcarea articolului 297 TFUE și a articolului 20 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, în al treilea rând, nerespectarea termenelor prevăzute de Regulamentul nr. 659/99, în al patrulea rând, calificarea eronată a ajutorului ca fiind nou și ilegal, în al cincilea rând, o eroare vădită de apreciere cu privire la existența unui efect de stimulare a ajutorului în cauză, în al șaselea rând, încălcarea principiilor imparțialității și protecției concurenței și, în al șaptelea rând, încălcarea principiului protecției încrederii legitime.
Cu privire la motivul referitor la nelegalitatea deciziei de rectificare
Argumentele părților
HGA reproșează Tribunalului că a statuat, la punctul 71 din hotărârea atacată, că în mod legitim Comisia putea să rectifice și să extindă procedura oficială de investigare, deși nu există temei legal prevăzut în acest scop în Regulamentul nr. 659/99. În plus, Tribunalul ar fi omis, cu încălcarea articolului 81 din Regulamentul de procedură al acestuia, să răspundă la argumentul potrivit căruia Comisia nu poate fi autorizată să rectifice decizia de deschidere a procedurii în temeiul unui document, precum deliberarea nr. 33/6, care era deja în posesia sa la momentul deschiderii procedurii respective. Astfel, o asemenea rectificare, chiar legitimă, ar trebui întemeiată pe elemente obținute ulterior calificării inițiale a ajutorului în cauză.
Comisia consideră că acest motiv este inadmisibil, în măsura în care recurentele solicită Curții să examineze din nou pe fond argumentele invocate în primă instanță. Acest motiv ar fi, în orice caz, nefondat.
Aprecierea Curții
Întrucât un recurent contestă interpretarea sau aplicarea dreptului Uniunii făcută de Tribunal, aspectele de drept examinate în primă instanță pot fi din nou discutate în cadrul unui recurs. Astfel, în cazul în care un recurent nu ar putea, așadar, să își întemeieze recursul pe motive și pe argumente utilizate deja în fața Tribunalului, procedura de recurs ar fi lipsită de o parte a rațiunii de a fi (a se vedea în special Hotărârea din 9 iunie 2011, Diputación Foral de Vizcaya și alții/Comisia, C-465/09 P-C-470/09 P, punctul 79).
În prezenta cauză, HGA a prezentat argumente juridice care critică în mod special punctele 69-72 din hotărârea atacată în măsura în care Tribunalul ar fi statuat în mod eronat că în mod legitim Comisia putea să adopte o decizie de rectificare.
Prin urmare, cauza de inadmisibilitate invocată de Comisie trebuie înlăturată.
Cu privire la fond, în primul rând, este, desigur, adevărat, astfel cum susține HGA și astfel cum a arătat Tribunalul la punctul 69 din hotărârea atacată, că textele care reglementează procedura în materie de ajutoare de stat nu prevăd expres posibilitatea de adoptare a unei decizii de rectificare și de extindere a procedurii în curs.
Această constatare nu poate totuși să aibă consecința de a interzice Comisiei să rectifice sau, dacă este cazul, să extindă procedura oficială de investigare dacă realizează că decizia inițială de deschidere a procedurii se baza pe fapte incomplete sau pe o calificare juridică eronată a acestor fapte. În această privință, în mod întemeiat Tribunalul a constatat, la punctul 72 din hotărârea atacată, că considerații de economie a procedurii și principiul bunei administrări fac să apară ca preferabilă adoptarea unei decizii de rectificare în raport cu închiderea procedurii și cu deschiderea, ulterior, a unei noi proceduri, care s-ar fi soldat, în esență, cu adoptarea unei decizii cu același conținut ca decizia de rectificare.
O astfel de rectificare sau de extindere nu trebuie totuși să aducă atingere drepturilor procedurale ale părților interesate.
În prezenta cauză, Tribunalul a constatat, la punctul 74 din hotărârea atacată, că decizia de rectificare era însoțită de o nouă invitație de a depune observații adresată părților interesate, care le permitea să reacționeze la modificările astfel intervenite.
În aceste condiții, argumentul privind lipsa unui temei legal expres pentru adoptarea unei decizii de rectificare nu poate fi admis.
În al doilea rând, HGA reproșează Tribunalului că nu a răspuns la argumentul potrivit căruia Comisia nu poate fi autorizată să rectifice decizia de deschidere a procedurii pe baza unui document, precum deliberarea nr. 33/6, pe care îl deținea deja la momentul deschiderii procedurii respective.
În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, obligația de motivare care revine Tribunalului conform articolului 36 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, aplicabil Tribunalului în temeiul articolului 53 primul paragraf din același statut, și articolului 81 din Regulamentul de procedură al Tribunalului, nu impune acestuia din urmă să facă o expunere care să urmeze în mod exhaustiv și unul câte unul toate argumentele prezentate de părțile în litigiu. Motivarea Tribunalului poate fi, așadar, implicită, cu condiția de a permite persoanelor interesate să cunoască motivele pentru care Tribunalul nu a admis argumentele acestora, iar Curții, să dispună de elemente suficiente pentru a exercita controlul (a se vedea în special Hotărârea din 16 iulie 2009, Comisia/Schneider Electric,
C-440/07 P, Rep., p. I-6413
, punctul 135).
În speță, Tribunalul a arătat, la punctul 71 din hotărârea atacată, că o decizie de rectificare poate fi adoptată pentru remedierea atât a faptelor incomplete reținute inițial, cât și a calificării juridice eronate a acestor fapte. În plus, rezultă din cuprinsul punctului 74 din hotărârea atacată că decizia de rectificare în discuție în prezenta acțiune urmărea să corecteze aprecierea juridică a schemei în litigiu conținută în decizia inițială de deschidere, precizând că era vorba nu despre o utilizare abuzivă a unei scheme aprobate, ci despre o schemă ilegală.
Or, în cadrul specific al procedurilor în materie de ajutoare de stat, este logic ca aprecierea juridică reținută inițial să poată fi corectată nu numai ca urmare a descoperirii unui element de fapt necunoscut anterior, după cum recunoaște HGA, ci și în urma unui studiu mai aprofundat al informațiilor pe care Comisia le deținea deja.
Rezultă că Tribunalul a dat posibilitatea recurentelor, în mod implicit, dar necesar, să cunoască motivele pentru care nu a admis argumentele lor și, prin acest fapt, a pus totodată la dispoziția Curții elemente suficiente care să îi permită să își exercite controlul.
În consecință, recurentele nu au niciun temei să solicite anularea hotărârii atacate, care este, din rațiunile mai sus amintite, motivată suficient.
În aceste condiții, motivul referitor la nelegalitatea deciziei de rectificare trebuie respins ca nefondat.
Cu privire la motivul referitor la încălcarea articolului 297 TFUE și a articolului 20 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999
Argumentele părților
Grand Hotel Abi d’Oru arată, în esență, că decizia de rectificare ar fi trebuit să îi fie notificată deoarece această parte, ca urmare a invitației conținute în decizia de deschidere, depusese observații referitoare la schema în litigiu. În plus, motivarea hotărârii atacate ar fi contradictorie, întrucât Tribunalul a apreciat, la punctele 71 și 72 din această hotărâre, că decizia de rectificare era justificată de necesitatea protejării interesului beneficiarilor de a depune observații, conchizând în același timp, la punctele 106 și 107 din aceeași hotărâre, că Grand Hotel Abi d’Oru nu trebuia să fie considerată ca destinatară a deciziei de rectificare. Hotărând că este suficient ca decizia de rectificare să fie comunicată numai statelor membre, cum trebuie să fie o decizie de deschidere a procedurii, Tribunalul ar fi încălcat și articolul 297 alineatul (2) al treilea paragraf TFUE, și articolul 20 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999.
Comisia consideră că nu există nicio contradicție sau eroare de drept în motivarea hotărârii atacate întrucât deciziile adoptate de Comisie în domeniul ajutoarelor de stat au ca destinatar unic statul membru în cauză. În plus, articolul 20 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 nu s-ar aplica în prezenta cauză.
Aprecierea Curții
Tribunalul a arătat, la punctele 105-107 din hotărârea atacată, în primul rând, că, conform articolului 254 alineatul (3) CE (devenit articolul 297 alineatul (2) al treilea paragraf TFUE), deciziile se notifică destinatarilor lor, în al doilea rând, că deciziile Comisiei în materia ajutoarelor de stat au întotdeauna ca destinatare statele membre în cauză și, în al treilea rând, că decizia de rectificare nu se adresa beneficiarilor schemei în litigiu, ci exclusiv Republicii Italiene. Prin urmare, Tribunalul a putut conchide, fără a săvârși o eroare de drept, că articolul 254 alineatul (3) CE nu obliga Comisia să notifice decizia de rectificare recurentei Grand Hotel Abi d’Oru.
În plus, nu există nicio contradicție între această concluzie și cea de la punctele 71 și 72 din hotărârea atacată, potrivit căreia decizia de rectificare permitea părților interesate să reacționeze la modificările survenite în aprecierea provizorie de către Comisie a schemei în litigiu. Astfel, lipsa notificării deciziei de rectificare părților interesate nu le-a împiedicat să își depună observațiile, de vreme ce nu se contestă că această decizie, însoțită de invitația adresată părților respective să își prezinte observațiile, a fost publicată
în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
.
În ceea ce privește articolul 20 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, este evident că acesta nu își găsește aplicarea în prezenta cauză, după cum a observat Tribunalul la punctele 110 și 111 din hotărârea atacată. Astfel, conform acestei dispoziții, orice parte care a prezentat observații în urma unei decizii a Comisiei de a deschide procedura oficială de investigare primește o copie a deciziei adoptate de Comisie „în temeiul articolului 7” din acest regulament. Or, articolul 7 privește exclusiv deciziile Comisiei prin care se închide procedura oficială de investigare.
În consecință, decizia de rectificare nu poate fi calificată drept „decizie adoptată în temeiul articolului 7 din Regulamentul nr. 659/1999”.
Prin urmare, este necesar să se declare nefondat motivul referitor la încălcarea articolului 297 TFUE și a articolului 20 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999.
Cu privire la motivul referitor la nerespectarea termenelor prevăzute de Regulamentul nr. 659/1999
Argumentele părților
HGA reproșează Tribunalului, în primul rând, că a apreciat în mod eronat, la punctele 99-101 din hotărârea atacată, că termenul de două luni prevăzut la articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 659/99 se aplică numai ajutoarelor notificate. Întrucât
ratio legis
a acestei dispoziții este de a garanta caracterul cert al calendarului procedurii, acest termen ar trebui să își găsească aplicarea și în ipoteza în care procedura a fost inițiată în urma unei plângeri.
În al doilea rând, Tribunalul ar fi încălcat domeniul de aplicare al articolului 10 alineatul (1) din acest regulament, conform căruia revine Comisiei sarcina de a examina fără întârziere informațiile pe care le deține. Potrivit HGA, această dispoziție trebuie interpretată prin analogie cu dispozițiile articolelor 263 TFUE și 265 TFUE, în sensul că, în cazul unui ajutor nenotificat, Comisia este obligată să deschidă procedura oficială de investigare într-un termen de două luni de la primirea informațiilor relevante. Or, în prezenta cauză, Comisia a avut nevoie de nouă luni, de la primirea deliberării nr. 33/6, pentru a deschide procedura oficială de investigare, cu încălcarea articolului 10 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/99.
În al treilea rând, și articolul 7 alineatul (6) din Regulamentul nr. 659/99 ar fi fost încălcat, întrucât procedura oficială de investigare nu era terminată după 18 luni, contrar prevederilor acestui articol. Astfel, deoarece procedura ar fi fost deschisă inițial pentru utilizarea abuzivă a unui ajutor, ar fi aplicabil articolul 16 din acest regulament, care face trimitere la respectivul articol 7. În orice caz, întrucât procedura a durat patru ani și jumătate, orice termen rezonabil ar fi fost depășit.
Comisia arată că obiecția întemeiată pe încălcarea articolului 7 alineatul (6) din Regulamentul nr. 659/99 este inadmisibilă de vreme ce HGA nu a precizat punctele din hotărârea atacată pe care le critică. În orice caz, nici această dispoziție din Regulamentul nr. 659/1999, nici articolul 4 alineatul (5) din acesta nu s-ar aplica în cazul unui ajutor ilegal. În plus, interpretarea dată de Tribunal articolului 10 alineatul (1) din acest regulament nu ar fi afectată de nicio eroare de drept.
Aprecierea Curții
Trebuie respinsă excepția de inadmisibilitate invocată de Comisie împotriva criticii întemeiate pe încălcarea de către Tribunal a articolului 7 alineatul (6) din Regulamentul nr. 659/1999. Astfel, argumentele juridice care susțin în mod specific această critică permit să se identifice elementele din hotărârea atacată avute în vedere de HGA în recursul acesteia.
Cu privire la fond, trebuie constatat, în primul rând, că rezultă fără echivoc din modul de redactare a articolului 4 alineatul (5) și a articolului 7 alineatul (6) din Regulamentul nr. 659/1999 că acestea nu se aplică decât în cazul unui ajutor notificat. În plus, articolul 13 alineatul (2) din acest regulament prevede expres că, în cazul unui eventual ajutor ilegal, Comisia nu este obligată să respecte termenele prevăzute în special la articolul 4 alineatul (5) și la articolul 7 alineatul (6) din regulamentul menționat.
Această concluzie rezultă și din jurisprudența Curții potrivit căreia, în lipsa notificării schemei în litigiu, Comisia nu este supusă regulii termenului de examinare de două luni prevăzut la articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 659/1999 (Hotărârea din 28 iulie 2011, Diputación Foral de Vizcaya și alții/Comisia, C-471/09 P-C-473/09 P, punctul 129).
Prin urmare, Tribunalul nu a săvârșit nicio eroare de drept statuând, la punctele 96 și 101 din hotărârea atacată, că Comisia nu era obligată să respecte termenele prevăzute la articolul 4 alineatul (5) și la articolul 7 alineatul (6) din Regulamentul nr. 659/1999, întrucât schema în litigiu nu a fost notificată.
Tribunalul nu a săvârșit o eroare de drept nici atunci când a statuat, la punctul 101 din hotărârea atacată, că, în cazul utilizării abuzive a unui ajutor, articolul 13 alineatul (2) din Regulamentul nr. 659/1999 se aplică
mutatis mutandis
, astfel cum reiese de la articolul 16 din acest regulament.
În ceea ce privește, în al doilea rând, critica întemeiată pe încălcarea articolului 10 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, trebuie amintit că, conform acestei dispoziții, în cazul în care deține informații privind un ajutor pretins ilegal, indiferent de sursa acestora, Comisia examinează aceste informații fără întârziere.
Or, această cerință nu poate fi interpretată, astfel cum sugerează HGA, întemeindu-ne pe o pretinsă analogie cu dispozițiile articolelor 263 TFUE și 265 TFUE, în sensul că impune Comisiei o obligație de a închide examinarea unui ajutor pretins ilegal într-un termen de două luni. Este suficient să se facă trimitere în această privință la punctele 74-76 din prezenta hotărâre.
În ceea ce privește argumentul potrivit căruia articolul 10 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 ar fi fost încălcat din cauza faptului că Comisia ar fi lăsat să treacă nouă luni între transmiterea de către Regione autonoma della Sardegna a deliberării nr. 33/6 și decizia de deschidere, în condițiile în care respectivul articol 10 alineatul (1) impune Comisiei să examineze fără întârziere informațiile pe care le deține, trebuie arătat că Tribunalul a considerat, la punctul 97 din hotărârea atacată, că articolul 10 alineatul (1) din acest regulament nu trebuie înțeles ca făcând referire la închiderea fazei preliminare de examinare, ci mai degrabă ca raportându-se la începutul examinării preliminare. Prin urmare, expirarea termenului menționat nu implică, în lipsa unei indicații contrare, încălcarea de către Comisie a obligației sale de a începe examinarea dosarului fără întârziere, astfel cum impune respectivul articol 10 alineatul (1).
Este necesar totuși să se amintească faptul că Comisia este obligată să acționeze într-un termen rezonabil în cadrul unei proceduri de examinare a ajutoarelor de stat și că nu este autorizată să mențină o stare de inacțiune în cursul etapei preliminare de examinare (a se vedea Hotărârea din 28 iulie 2011 Diputación Foral de Vizcaya și alții/Comisia, citată anterior, punctul 129 și jurisprudența citată).
Trebuie adăugat că respectivul caracter rezonabil al termenului de desfășurare a procedurii trebuie apreciat în funcție de circumstanțele proprii fiecărei cauze, precum complexitatea acesteia și comportamentul părților (a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 ianuarie 2007, Sumitomo Metal Industries și Nippon Steel/Comisia,
C-403/04 P și C-405/04 P, Rep., p. I-729
, punctul 116 și jurisprudența citată).
Or, termenul de puțin mai mult de 11 luni care s-a scurs între primirea plângerii și adoptarea deciziei de deschidere nu poate fi considerat excesiv în împrejurări precum cele din speță, în care, în plus, a fost necesar un interval de timp pentru furnizarea informațiilor suplimentare, astfel cum a statuat în mod întemeiat Tribunalul la punctul 100 din hotărârea atacată.
În ceea ce privește, în al treilea și ultimul rând, durata pretins nerezonabilă a procedurii administrative, privită în ansamblu, și anume mai mult de patru ani și jumătate de la decizia de deschidere, Tribunalul a arătat, la punctul 162 din hotărârea atacată, că, deși durata procedurii oficiale de investigare poate părea a fi fost lungă în speță, Comisia nu era obligată să respecte termenul de 18 luni prevăzut la articolul 7 alineatul (6) din Regulamentul nr. 659/1999.
Având în vedere toate considerațiile precedente, este necesar să se respingă ca nefondat motivul referitor la nerespectarea termenelor prevăzute de Regulamentul nr. 659/1999.
Cu privire la motivul referitor la calificarea eronată a ajutorului ca fiind nou și, prin urmare, ilegal
Argumentele părților
HGA reproșează Tribunalului că a calificat, la punctele 175-180 din hotărârea atacată, schema în litigiu ca fiind un ajutor nou și ilegal, în loc să fie considerată un ajutor existent. Astfel, dat fiind că Legea nr. 9/1998 nu se opunea atribuirii unui ajutor întreprinderilor care ar fi început lucrările înaintea depunerii cererii de ajutor de stat, deliberarea nr. 33/6 nu ar fi modificat acest ajutor,
a fortiori
, nu în mod substanțial.
Potrivit Comisiei, acest motiv este inadmisibil întrucât HGA solicită Curții să efectueze o nouă apreciere a situației de fapt, ceea ce nu îi este permis în cadrul unui recurs. Cel puțin, motivul menționat ar fi inoperant, în măsura în care Tribunalul ar fi constatat, la punctul 186 din hotărârea atacată, că dispoziția care face ilegală și necompatibilă cu piața comună schema în litigiu nu figurează în Legea nr. 9/1998. În orice caz, acest motiv ar fi nefondat, întrucât deliberarea nr. 33/6 ar fi adus o modificare substanțială a schemei de ajutoare existente, instituind astfel o nouă schemă de ajutoare de stat ilegală.
Aprecierea Curții
Potrivit unei jurisprudențe constante, odată ce Tribunalul a constatat sau a apreciat faptele, Curtea este competentă, în temeiul articolului 256 TFUE, să exercite un control asupra calificării juridice a acestor fapte și asupra consecințelor juridice care au fost stabilite de Tribunal pe baza acestora (a se vedea Hotărârea din 6 aprilie 2006, General Motors/Comisia,
C-551/03 P, Rec., p. I-3173
, punctul 51, și Hotărârea din 22 mai 2008, Evonik Degussa/Comisia, C-266/06 P, punctul 72).
HGA critică, în esență, calificarea juridică efectuată de Tribunal considerând schema în litigiu ca fiind un ajutor nou și ilegal. Prin urmare, acest motiv este admisibil.
Conform articolului 1 litera (c) din Regulamentul nr. 659/1999, constituie ajutor nou „orice ajutor, respectiv orice schemă de ajutor și orice ajutor individual care nu este ajutor existent, inclusiv modificările ajutoarelor existente”. În această privință, articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 794/2004 califică drept modificare a unui ajutor existent, în înțelesul articolului 1 litera (c) din Regulamentul nr. 659/1999, orice schimbare, alta decât modificările de natură pur formală sau administrativă care nu pot afecta evaluarea compatibilității măsurii de ajutor cu piața comună.
În prezenta cauză, Tribunalul a conchis, la punctele 178 și 179 din hotărârea atacată, că modificarea schemei de ajutoare introdusă de deliberarea nr. 33/6 nu era minoră sau anodină și că, în consecință, schema în litigiu trebuia calificată drept ajutor nou, în sensul articolului 1 litera (c) din Regulamentul nr. 659/1999, iar nu drept ajutor existent.
Nu poate fi admis argumentul potrivit căruia deliberarea nr. 33/6 nu introducea o modificare a schemei instituite de Legea nr. 9/1998 sau, în orice caz, această modificare nu era substanțială și, în consecință, nu putea să fie suficientă pentru calificarea ajutorului în litigiu ca fiind nou.
Astfel, în primul rând, HGA nu poate pretinde că adoptarea deliberării nr. 33/6, care autorizează luarea în considerare a anumitor proiecte începute înainte de introducerea cererii, nu a modificat schema instituită de Legea nr. 9/1998. Într-adevăr, pe de o parte, această lege tace în ceea ce privește legătura temporală dintre introducerea cererii de ajutor și începerea lucrărilor, după cum a constatat Tribunalul la punctul 186 din hotărârea atacată. Pe de altă parte, astfel cum s-a arătat la punctul 5 din hotărârea atacată, autoritățile italiene au informat Comisia că acordarea ajutoarelor prevăzute de această lege nu ar putea privi decât proiecte care trebuie realizate „ulterior” și că această condiție ar fi confirmată de dispozițiile de aplicare ale legii menționate.
În al doilea rând, această modificare nu poate fi calificată drept pur formală sau administrativă, în sensul articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 794/2004, din moment ce putea influența evaluarea compatibilității măsurii de ajutor cu piața internă. Tribunalul a constatat în această privință, la punctul 178 din hotărârea atacată, că decizia de aprobare a menționat expres condiția potrivit căreia cererea de ajutor trebuia în mod obligatoriu să preceadă începerea executării proiectelor de investiții, condiție căreia Comisia subordonează frecvent aprobarea schemelor de ajutoare regionale, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 4.2 din Orientările din 1998.
Prin urmare, Tribunalul nu a săvârșit nicio eroare de drept calificând ajutorul în litigiu ca fiind nou și ilegal. Prezentul motiv trebuie, în consecință, să fie respins ca nefondat.
Cu privire la motivul referitor la o eroare vădită de apreciere în ceea ce privește existența unui efect de stimulare
Argumentele părților
În primul rând, HGA și Regione autonoma della Sardegna reproșează Tribunalului că a săvârșit o eroare de drept apreciind că criteriul referitor la introducerea unei cereri de ajutor înainte de începerea lucrărilor constituia o prezumție irefragabilă a efectului de stimulare al ajutorului. Or, acest criteriu, care ar favoriza o abordare pur formalistă, ar rezulta dintr-un act de „soft law”, care nu are efecte juridice obligatorii. Tribunalul ar fi negat astfel, la punctul 226 din hotărârea atacată, efectul de stimulare al ajutorului fără să țină seama de alte împrejurări ale speței.
În al doilea rând, HGA și Regione autonoma della Sardegna critică punctele 232 și 233 din hotărârea atacată, potrivit cărora numai o schemă de ajutoare declarată compatibilă de către Comisie ar putea avea un efect de stimulare. Potrivit acestor recurente, din Hotărârea Tribunalului din 14 mai 2002, Graphischer Maschinenbau/Comisia (
T-126/99, Rec., p. II-2427
), rezultă că o schemă de ajutoare nenotificată poate avea de asemenea un efect de stimulare.
În al treilea rând, toate recurentele consideră că în mod eronat Tribunalul a negat pertinența unei serii de împrejurări care dovedesc că recurentele au fost încurajate să demareze lucrările în discuție, și anume:
—
certitudinea obținerii ajutorului în cauză, ținând seama de faptul că acestea îndeplinesc toate condițiile prevăzute de Legea nr. 9/1998;
—
faptul că Regione autonoma della Sardegna se numără printre regiunile vizate la articolul 107 alineatul (3) litera (a) TFUE;
—
faptul că au beneficiat de o schemă de ajutoare anterioară, asimilabilă schemei în litigiu, și
—
faptul că au renunțat să solicite alte ajutoare pentru a putea beneficia de ajutorul în discuție.
În al patrulea rând, Regione autonoma della Sardegna reproșează Tribunalului că a omis să se pronunțe asupra argumentului potrivit căruia ar fi fost imposibil, din punct de vedere cronologic, să se țină seama de cerința ca lucrările să fie demarate după introducerea cererii, întrucât această cerință a fost introdusă pentru prima oară în Orientările din 1998.
În al cincilea rând, Grand Hotel Abi d’Oru și Timsas critică punctele 226-228 din hotărârea atacată, care ar fi nemotivate sau, cel puțin, ar fi motivate insuficient sau chiar contradictoriu. Astfel, împrejurările speciale ale cauzei și în special faptul că au beneficiat de o schemă de ajutoare anterioară, asimilabilă schemei în litigiu, ar tinde să demonstreze nu că ajutorul ar fi avut asupra acestor recurente un efect de stimulare, ci că schema de ajutoare în întregime avea un astfel de efect.
Comisia răspunde că Curtea a confirmat aplicabilitatea Orientărilor din 1998 schemelor de ajutoare care nu au fost notificate, inclusiv atunci când aceste scheme au fost puse în aplicare înainte de adoptarea respectivelor orientări. Comisia arată, în plus, că Orientările din 1998 au fost publicate în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
la 10 martie 1998, și anume cu o zi înainte de adoptarea Legii nr. 9/98 și cu aproape o lună înainte de intrarea sa în vigoare. Prin urmare, Orientările ar fi fost perfect accesibile beneficiarilor schemei în litigiu.
În plus, îndeplinirea condițiilor de acordare a ajutorului prevăzute în Legea nr. 9/1998 nu ar conferi nicio certitudine în ceea ce privește acordarea acestui ajutor cât timp Comisia nu l-a aprobat. Astfel, deși Regione autonoma della Sardegna este o entitate care, în general, poate beneficia de ajutoarele regionale, nu este mai puțin adevărat că orice ajutor acordat în favoarea acestei regiuni nu poate fi din oficiu calificat drept compatibil cu piața internă. În orice caz, la punctele 232 și 233 din hotărârea atacată, Tribunalul nu ar fi făcut altceva decât să răspundă la un argument al recurentelor, potrivit căruia simpla intrare în vigoare a Legii nr. 9/1998 ar conferi întreprinderilor certitudinea că pot beneficia de ajutorul în litigiu.
Aprecierea Curții
Articolul 107 alineatul (3) litera (a) TFUE prevede că ajutoarele destinate să favorizeze dezvoltarea economică a regiunilor în care nivelul de trai este anormal de scăzut sau în care există un grad de ocupare a forței de muncă extrem de scăzut pot fi considerate compatibile cu piața internă.
Prin urmare, Comisia are dreptul să refuze acordarea unui ajutor din moment ce acesta nu a stimulat întreprinderile beneficiare să adopte un comportament de natură să contribuie la îndeplinirea unuia dintre obiectivele urmărite de respectivul articol 107 alineatul (3) TFUE. Un asemenea ajutor trebuie să fie necesar pentru atingerea scopurilor prevăzute de această dispoziție astfel încât, fără acesta, jocul legilor pieței nu ar permite, numai el singur, să se ajungă ca întreprinderile beneficiare să adopte un comportament de natură să contribuie la realizarea acestor scopuri (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 septembrie 1980, Philip Morris Holland/Comisia,
730/79, Rec., p. 2671
, punctele 16 și 17). Astfel, un ajutor care aduce o ameliorare a situației financiare a întreprinderii beneficiare, fără să fie necesar pentru atingerea obiectivelor prevăzute la articolul 107 alineatul (3) TFUE, nu poate fi considerat compatibil cu piața internă (a se vedea Hotărârea din 15 aprilie 2008, Nuova Agricast,
C-390/06, Rep., p. I-2577
, punctul 68).
Din elementele de mai sus rezultă că, în contextul articolului 107 alineatul (3) litera (a) TFUE, pentru a fi compatibil cu piața internă, ajutorul preconizat trebuie să fie necesar pentru dezvoltarea regiunilor defavorizate. În acest scop, trebuie să se demonstreze că, în lipsa ajutorului preconizat, investițiile destinate să susțină dezvoltarea regiunii în cauză nu ar putea fi realizate. În schimb, dacă ar rezulta că aceste investiții ar fi efectuate chiar și în lipsa ajutorului preconizat, ar trebui să se considere că acesta din urmă ar avea drept unic efect ameliorarea situației financiare a întreprinderilor beneficiare, fără să îndeplinească totuși condiția prevăzută la articolul 107 alineatul (3) litera (a) TFUE, și anume, să fie necesar în vederea dezvoltării regiunilor defavorizate.
În ceea ce privește criteriile în funcție de care trebuie să se aprecieze caracterul necesar al unui ajutor regional, Tribunalul a conchis, la punctul 215 din hotărârea atacată, că anterioritatea cererii de ajutor în raport cu începerea executării proiectului de investiții constituie un criteriu simplu, pertinent și adecvat care permite Comisiei să prezume caracterul necesar al ajutorului preconizat.
Această concluzie nu este repusă în discuție în cadrul prezentului recurs.
În plus, la punctul 226 din hotărârea atacată, Tribunalul a considerat că trebuia să se examineze dacă recurentele au stabilit existența unor împrejurări susceptibile să demonstreze caracterul necesar al schemei în litigiu, chiar în absența introducerii cererii de ajutor înainte de începerea executării proiectelor în cauză.
Rezultă, în primul rând, că critica potrivit căreia Tribunalul ar fi transformat criteriul anteriorității cererii de ajutor în prezumție irefragabilă în vederea aprecierii caracterului necesar al ajutorului provine dintr-o lectură vădit eronată a hotărârii atacate. Astfel, Tribunalul a admis în mod expres că acest caracter necesar putea fi demonstrat pe baza altor criterii decât criteriul sus-menționat.
Pentru același motiv, criticile privind caracterul formalist al criteriului respectiv și lipsa efectelor juridice obligatorii ale unui act de „soft law” precum orientările sunt inoperante.
În ceea ce privește, în al doilea rând, împrejurările menționate la punctul 98 din prezenta hotărâre, care, potrivit recurentelor, sunt susceptibile să demonstreze că schema în litigiu a avut un rol de stimulare pentru proiectele pe care le-au executat, trebuie analizat,
primo
, argumentul potrivit căruia Regione autonoma della Sardegna se numără printre regiunile vizate la articolul 107 alineatul (3) litera (a) TFUE.
Deși este adevărat că această împrejurare este o condiție indispensabilă pentru ca dispoziția derogatorie de la articolul 107 alineatul (3) litera (a) TFUE să poată fi aplicată, nu este mai puțin adevărat că împrejurarea respectivă nu implică faptul că, după cum arată Comisia, orice proiect susceptibil de a fi executat în regiunea menționată ar fi din oficiu considerat necesar pentru dezvoltarea acesteia. Prin urmare, o astfel de împrejurare nu poate, prin ea însăși, să califice schema în litigiu ca fiind necesară pentru dezvoltarea acestei regiuni.
Secundo
, în ceea ce privește împrejurările, invocate de toate recurentele și care țin de faptul că au beneficiat de o schemă de ajutoare anterioară, asimilabilă schemei în litigiu, și de faptul că au renunțat să solicite alte ajutoare pentru a putea beneficia de ajutorul în discuție, trebuie amintit, astfel cum a procedat Tribunalul la punctul 227 din hotărârea atacată, că decizia în litigiu avea ca obiect nu ajutoare individuale, ci o schemă de ajutoare de stat. Tribunalul a conchis din aceasta că Comisia nu era ținută, așadar, să aprecieze împrejurările speciale proprii beneficiarilor individuali ai schemei în litigiu. Prin urmare, Tribunalul a respins ca nepertinente argumentele legate de situația specială sau de comportamentul beneficiarilor ajutorului.
Procedând în acest mod, Tribunalul nu a săvârșit nicio eroare de drept. Astfel, reiese din jurisprudența Curții că, în cazul unei scheme de ajutoare, Comisia se poate limita să studieze caracteristicile schemei în cauză pentru a aprecia în motivarea deciziei dacă această schemă are un caracter necesar pentru realizarea unuia dintre obiectivele urmărite de articolul 107 alineatul (3) TFUE. Așadar, într-o decizie referitoare la o asemenea schemă, Comisia nu trebuie să efectueze o analiză a ajutorului acordat în fiecare caz individual în temeiul unei astfel de scheme. Doar în etapa recuperării ajutoarelor va fi necesar să se verifice situația individuală a fiecărei întreprinderi în cauză (a se vedea Hotărârea din 9 iunie 2011, Comitato „Venezia vuole vivere”/Comisia,
C-71/09 P, C-73/09 P și C-76/09 P, Rep., p. I-4727
, punctul 63 și jurisprudența citată).
Or, împrejurările potrivit cărora, pe de o parte, anumiți beneficiari ar fi beneficiat de o schemă de ajutoare anterioară, asimilabilă schemei în litigiu, și, pe de altă parte, au renunțat să solicite alte ajutoare pentru a putea beneficia de ajutorul în discuție se referă la o situație specială a anumitor beneficiari, iar nu la caracteristicile generale ale schemei în litigiu. Tribunalul nu a săvârșit o eroare de drept considerând aceste împrejurări lipsite de relevanță pentru aprecierea caracterului necesar al unei scheme de ajutoare.
În ceea ce privește, în al treilea rând, argumentul potrivit căruia intrarea în vigoare a Legii nr. 9/1998 ar fi stimulat recurentele, numai prin ea însăși, să efectueze investițiile în cauză, dat fiind că îndeplineau toate condițiile de bază prevăzute de această lege în vederea obținerii ajutorului, este suficient să se arate că respectivul cadru juridic care instituie schema în litigiu nu se rezumă la Legea nr. 9/1998, ci a fost completat mai întâi prin Decretul nr. 285/1999 și apoi prin deliberările nr. 33/3, nr. 33/4 și nr. 33/6, astfel cum reiese din constatările efectuate de Tribunal în hotărârea atacată.
Or, aceste adăugări la cadrul juridic referitor la schema în litigiu au o importanță deosebită în speță. Astfel, pe de o parte, reiese din cuprinsul punctului 169 din hotărârea atacată că Regione autonoma della Sardegna nu a negat niciodată, nici în corespondența sa cu Comisia, nici în fața Tribunalului, că și-a luat angajamentul de a acorda ajutorul doar unor proiecte inițiate după introducerea cererii de ajutor. În plus, autoritățile italiene au asigurat Comisia, astfel cum s-a constatat la punctul 5 din hotărârea atacată, de faptul că schema în litigiu nu privea decât proiecte care trebuie realizate „ulterior” și că această condiție ar fi confirmată de dispozițiile de aplicare ale Legii nr. 9/1998.
Pe de altă parte, astfel cum a constatat Tribunalul la punctul 235 din hotărârea atacată, admisibilitatea proiectelor de investiții în cauză nu rezulta nicidecum din schema prevăzută de legea respectivă.
Prin urmare, în mod întemeiat Tribunalul a respins, la punctul 236 din hotărârea atacată, argumentul privind intrarea în vigoare a Legii nr. 9/1998.
În ceea ce privește, în al patrulea rând, argumentul potrivit căruia Tribunalul nu ar fi examinat pretinsa imposibilitate a autorităților italiene și a beneficiarilor ajutorului de a lua în considerare Orientările din 1998, este suficient să se facă trimitere la punctul 186 din hotărârea atacată, la care Tribunalul a constatat că dispoziția care conferă schemei în litigiu un caracter ilegal și incompatibil cu piața internă nu figura în Legea nr. 9/1998, ci în deliberarea nr. 33/6, adoptarea acesteia fiind în mod clar ulterioară datei deplinei aplicări a Orientărilor din 1998.
În ceea ce privește, în al cincilea rând, criticile invocate de Grand Hotel Abi d’Oru și de Timsas și reluate la punctul 100 din prezenta hotărâre, trebuie arătat că răspunsul Tribunalului, menționat la punctele 226-228 din hotărârea atacată și astfel cum rezultă din considerațiile cuprinse la punctele 113-115 din prezenta hotărâre, nu este afectat de nicio nemotivare și nici de o motivare insuficientă sau contradictorie.
În ceea ce privește, în sfârșit, criticile emise de HGA și Regione autonoma della Sardegna, potrivit cărora punctele 232 și 233 din hotărârea atacată sunt afectate de o eroare de drept, este necesar să se constate că acestea sunt inoperante, întrucât nu pot determina anularea hotărârii atacate, care este întemeiată suficient pe motivele reluate la punctele 111-121 din prezenta hotărâre.
În consecință, este necesar să se respingă prezentul motiv ca fiind în parte nefondat și în parte inoperant, întrucât, în orice caz, decizia de aprobare se opunea acordării unui ajutor atunci când cererea de ajutor este ulterioară începerii lucrărilor.
Cu privire la motivul referitor la încălcarea principiilor imparțialității și protecției concurenței
Argumentele părților
HGA reproșează Tribunalului că a încălcat principiile imparțialității și protecției concurenței atunci când nu a statuat că recurentele ar fi trebuit să beneficieze de același tratament ca cele zece întreprinderi care au introdus cererile înainte de începerea lucrărilor, dar și înainte de adoptarea deliberărilor nr. 33/4 și nr. 33/6.
Comisia opune acestui motiv o cauză de inadmisibilitate.
Aprecierea Curții
Din articolul 256 TFUE, din articolul 58 primul paragraf din Statutul Curții și din articolul 168 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul de procedură al acesteia rezultă că un recurs trebuie să indice cu precizie elementele criticate din hotărârea a cărei anulare se solicită, precum și argumentele juridice care susțin în mod concret această cerere (Hotărârea din 9 iunie 2011, Diputación Foral de Vizcaya și alții/Comisia, citată anterior, punctul 78).
Or, în prezenta cauză, HGA se limitează să reproducă argumentele pe care le-a invocat în primă instanță, fără să identifice în mod precis elementele criticate din hotărârea atacată și motivele pentru care Tribunalul ar fi săvârșit o eroare de drept prin respingerea argumentelor respective.
Prin urmare, acest motiv trebuie respins ca inadmisibil.
Cu privire la motivul referitor la încălcarea principiului încrederii legitime
Argumentele părților
HGA reproșează Tribunalului că a considerat, la punctele 274, 275 și 281 din hotărârea atacată, că încrederea legitimă a beneficiarilor era exclusă ca urmare a faptului că decizia de aprobare impunea expres ca cererea de ajutor să fie introdusă înainte de începerea lucrărilor. Or, majoritatea reclamantelor ar fi avut cunoștință numai de faptul că Legea nr. 9/1998 fusese notificată Comisiei și că aceasta o aprobase. Astfel, Regione autonoma della Sardegna nu le-ar fi informat despre condiția introducerii prealabile a cererii de ajutor și le-ar fi furnizat o copie a deciziei de aprobare în care această condiție nu era menționată. În plus, decizia publicată în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
nu ar fi menționat respectiva condiție. În aceste împrejurări, asigurările primite din partea autorităților naționale ar fi fost de natură să justifice o încredere legitimă din partea recurentelor.
Regione autonoma della Sardegna adaugă că beneficiarii puteau să aibă o încredere legitimă în ceea ce privește compatibilitatea măsurii cu piața internă, deoarece aceștia nu au început lucrările decât după notificarea ajutorului în cauză Comisiei. Or, încrederea lor legitimă ar fi exclusă numai în ipoteza în care acest ajutor nu a fost notificat, situație care nu s-ar regăsi în prezenta cauză.
Comisia consideră că acest motiv provine dintr-o interpretare parțială și eronată a hotărârii atacate, dat fiind că schema care rezulta din Legea nr. 9/1998 astfel cum a fost modificată prin deliberarea nr. 33/6 nu a fost notificată niciodată. În plus, ea nu ar fi furnizat nici cea mai mică asigurare în ceea ce privește compatibilitatea cu piața internă a schemei respective.
Aprecierea Curții
Tribunalul a arătat în mod întemeiat, la punctul 273 din hotărârea atacată, că dreptul de a se prevala de principiul protecției încrederii legitime presupune că autoritățile competente ale Uniunii au furnizat persoanei interesate asigurări precise, necondiționate și concordante, emise de surse autorizate și de încredere. Astfel, rezultă dintr-o jurisprudență constantă a Curții că acest drept aparține oricărui justițiabil pe care o instituție, un organ sau un organism al Uniunii, prin furnizarea unor asigurări precise, l-a determinat să nutrească speranțe întemeiate. Constituie astfel de asigurări, indiferent de forma în care sunt comunicate, informațiile precise, necondiționate și concordante (a se vedea în special Hotărârea din 16 decembrie 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Comisia,
C-537/08 P, Rep., p. I-12917
, punctul 63 și jurisprudența citată).
Or, în prezenta cauză, rezultă din înscrisurile depuse la Tribunal că nu s-a putut dovedi nicio asigurare precisă, necondiționată și concordantă provenind de la o instituție, un organ sau un organism al Uniunii cu privire la compatibilitatea schemei în litigiu.
Este necesar să se arate de asemenea că, astfel cum Tribunalul a subliniat în mod întemeiat la punctele 274 și 275 din hotărârea atacată, o încredere legitimă în legalitatea unui ajutor de stat nu poate fi invocată, în principiu și în afară de cazul unor împrejurări excepționale, decât dacă acest ajutor a fost acordat cu respectarea procedurii prevăzute la articolul 108 TFUE. În speță, decizia de aprobare preciza că aprobarea Comisiei nu privea decât ajutoarele pentru proiecte inițiate după introducerea cererii de ajutor, iar ajutoarele în litigiu, care nu respectau această condiție, nu au fost acordate cu respectarea procedurii prevăzute la articolul 108 TFUE. Beneficiarii ajutoarelor în litigiu nu pot, așadar, să invoce o încredere legitimă în legalitatea ajutoarelor respective.
În continuare, împrejurarea potrivit căreia, pe de o parte, autoritățile naționale nu ar fi comunicat beneficiarilor ajutorului în litigiu o copie integrală a deciziei de aprobare și, pe de altă parte, decizia publicată în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
nu menționa condiția referitoare la anterioritatea cererii de ajutor este lipsită de relevanță pentru aprecierea prezentului motiv. Astfel, conform articolului 20 alineatul (3) din Regulamentul nr. 659/1999, la cerere, orice parte interesată poate obține o copie a oricărei decizii adoptate de Comisie în temeiul articolelor 4 și 7, al articolului 10 alineatul (3) și al articolului 11 din acest regulament.
În sfârșit, argumentul invocat de Regione autonoma della Sardegna potrivit căruia faptul de a fi început lucrările după notificarea ajutorului ar fi suficient pentru justificarea încrederii legitime a beneficiarilor în ceea ce privește compatibilitatea măsurii este, în orice caz, inoperant, întrucât, în prezenta cauză, schema în litigiu nu a fost notificată Comisiei, astfel cum a arătat Tribunalul la punctul 188 din hotărârea atacată.
Prin urmare, motivul întemeiat pe încălcarea principiului încrederii legitime trebuie respins ca nefondat.
Având în vedere toate considerațiile precedente, trebuie să se respingă în totalitate recursul.
Cu privire la cheltuielile de judecată
În temeiul articolului 184 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, atunci când recursul nu este fondat, Curtea se pronunță asupra cheltuielilor de judecată. Potrivit articolului 138 alineatul (1) din regulamentul menționat, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din același regulament, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea recurentelor la plata cheltuielilor de judecată, iar recurentele au căzut în pretenții, se impune obligarea acestora la plata în solidar a cheltuielilor de judecată.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a doua) declară și hotărăște:

1)
Respinge recursurile.

2)
Obligă recurentele la plata în solidar a cheltuielilor de judecată.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: italiana.