CELEX: 62012TJ0563
Politica estera e di sicurezza comune
Misure restrittive adottate nei confronti dell’Iran al fine di impedire la proliferazione nucleare
Congelamento dei capitali
Obbligo di motivazione
Diritti della difesa
Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva
Errore di valutazione
Diritto di proprietà
Diritto alla tutela della buona reputazione
Proporzionalità

Fatti
Misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica islamica dell’Iran
La presente causa si inscrive nel contesto delle misure restrittive adottate per esercitare pressioni sulla Repubblica islamica dell’Iran affinché quest’ultima ponga fine alle proprie attività nucleari che presentano un rischio di proliferazione e allo sviluppo di sistemi di lancio di armi nucleari (in prosieguo: la «proliferazione nucleare»).
Misure restrittive riguardanti la ricorrente
La ricorrente, la Central Bank of Iran, è la banca centrale della Repubblica islamica dell’Iran.
Il 9 giugno 2010, il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite ha adottato la risoluzione S/RES/1929 (2010), che ha ampliato la portata delle misure restrittive imposte dalle precedenti risoluzioni S/RES/1737 (2006), del 27 dicembre 2006, S/RES/1747 (2007), del 24 marzo 2007, e S/RES/1803 (2008), del 3 marzo 2008, e ha introdotto misure restrittive aggiuntive nei confronti dell’Iran.
Il 17 giugno 2010, il Consiglio europeo ha adottato una dichiarazione sulla Repubblica islamica dell’Iran, in cui ha sottolineato le sue crescenti preoccupazioni riguardo al programma nucleare iraniano e si è compiaciuto dell’adozione della risoluzione S/RES/1929. Il Consiglio europeo, rammentando la sua dichiarazione dell’11 dicembre 2009, ha in particolare invitato il Consiglio dell’Unione europea ad adottare misure restrittive di attuazione di quelle contenute nella risoluzione S/RES/1929. In conformità alla dichiarazione del Consiglio europeo, le misure restrittive dovevano essere applicate in particolare nei confronti di persone ed entità diverse da quelle indicate dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite o dal comitato istituito a norma del paragrafo 18 della risoluzione S/RES/1737, ma usando gli stessi criteri applicati da questi ultimi.
Il 1
o
dicembre 2011 il Consiglio ha ribadito le sue serie e crescenti preoccupazioni circa la natura del programma nucleare della Repubblica islamica dell’Iran, in particolare per le scoperte riguardanti le attività iraniane relative allo sviluppo di tecnologia nucleare militare, come riportato nell’ultima relazione dell’Agenzia internazionale per l’energia atomica (AIEA). Alla luce di dette preoccupazioni e in conformità della dichiarazione del Consiglio europeo del 23 ottobre 2011, il Consiglio ha convenuto di ampliare le sanzioni esistenti esaminando, in stretta collaborazione con i partner internazionali, misure aggiuntive, comprese misure intese a colpire duramente il sistema finanziario della Repubblica islamica dell’Iran.
Il 9 dicembre 2011, il Consiglio europeo ha approvato le conclusioni del Consiglio del 1
o
dicembre 2011, invitando quest’ultimo a procedere in via prioritaria con i lavori per ampliare l’ambito di applicazione delle misure restrittive imposte dall’Unione europea alla Repubblica islamica dell’Iran.
Con la decisione 2012/35/PESC del Consiglio, del 23 gennaio 2012, che modifica la decisione 2010/413/PESC relativa a misure restrittive nei confronti dell’Iran (
GU L 19, pag. 22
), il nome della ricorrente è stato inserito nell’elenco di cui all’allegato II della decisione 2010/413/PESC del Consiglio, del 26 luglio 2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga la posizione comune 2007/140/PESC (
GU L 195, pag. 39
).
Di conseguenza, con il regolamento di esecuzione (UE) n. 54/2012 del Consiglio, del 23 gennaio 2012, che attua il regolamento (UE) n. 961/2010 concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (
GU L 19, pag. 1
), il nome della ricorrente è stato inserito nell’elenco di cui all’allegato VIII del regolamento (UE) n. 961/2010 del Consiglio, del 25 ottobre 2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento (CE) n. 423/2007 (
GU L 281, pag. 1
). Tale inserimento ha avuto effetto a decorrere dal 24 gennaio 2012. In particolare, esso ha comportato il congelamento dei capitali e delle risorse economiche della ricorrente.
L’inserimento del nome della ricorrente nei predetti elenchi si fondava sul seguente motivo:
«Coinvolgimento in attività volte ad aggirare le sanzioni».
Con lettera del 24 gennaio 2012, ricevuta dalla ricorrente il 6 febbraio 2012, il Consiglio ha informato quest’ultima dell’inserimento del suo nome negli elenchi di cui all’allegato II della decisione 2010/413, come modificata dalla decisione 2012/35, ed all’allegato VIII del regolamento n. 961/2010, nella versione modificata dal regolamento di esecuzione n. 54/2012. Una copia della decisione 2012/35 e del regolamento di esecuzione n. 54/2012 è stata allegata a tale lettera.
Con l’adozione del regolamento (UE) n. 267/2012 del Consiglio, del 23 marzo 2012, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento n. 961/2010 (
GU L 88, pag. 1
), l’inserimento del nome della ricorrente nell’elenco di cui all’allegato VIII del regolamento n. 961/2010, nella versione modificata dal regolamento di esecuzione n. 54/2012, è stato abrogato per essere sostituito con l’inserimento del nome della stessa ricorrente, per motivi identici a quelli già menzionati al precedente punto 9, nell’elenco di cui all’allegato IX del regolamento n. 267/2012 (in prosieguo, l’elenco di cui all’allegato IX del regolamento n. 267/2012 e l’elenco di cui all’allegato II della decisione 2010/413, come modificata dalla decisione 2012/35, congiuntamente: gli «elenchi controversi»), con effetto a decorrere dal 24 marzo 2012.
Con lettera del 26 marzo 2012, la ricorrente ha negato qualsiasi coinvolgimento personale in attività volte ad aggirare le sanzioni ed ha richiesto, pertanto, al Consiglio di sottoporre a riesame l’inserimento del suo nome negli elenchi di cui all’allegato II della decisione 2010/413, come modificata dalla decisione 2012/35, ed all’allegato VIII del regolamento n. 961/2010, nella versione modificata dal regolamento di esecuzione n. 54/2012. Essa ha chiesto inoltre la comunicazione degli elementi che giustificavano tale inserimento.
Con lettera del 2 agosto 2012, il Consiglio ha informato la ricorrente della sua intenzione di integrare la motivazione che aveva determinato l’inserimento del suo nome negli elenchi controversi, includendo un riferimento al fatto che essa forniva un sostegno finanziario al governo iraniano e che, per tale motivo, rientrava nell’ambito di applicazione dell’articolo 20, lettera c), della decisione 2010/413 e dell’articolo 23, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 267/2012.
Con lettera del 7 ottobre 2012, la ricorrente ha contestato al Consiglio il mancato rispetto dell’obbligo di motivazione cui soggiaceva. Essa ha negato qualsiasi coinvolgimento in attività volte ad aggirare le sanzioni nei confronti della Repubblica islamica dell’Iran o a fornire un sostegno finanziario al governo iraniano per la proliferazione nucleare. Infine, essa ha nuovamente chiesto al Consiglio di comunicarle gli elementi che giustificavano l’inserimento del suo nome negli elenchi controversi.
Con la decisione 2012/635/PESC del Consiglio, del 15 ottobre 2012, che modifica la decisione 2010/413 (
GU L 282, pag. 58
), i motivi dell’inserimento del nome della ricorrente nell’elenco di cui all’allegato II della decisione 2010/413, come modificata dalla decisione 2012/35, sono stati integrati come segue:
«Coinvolta in attività volte a eludere le sanzioni. Fornisce sostegno finanziario al governo dell’Iran».
Di conseguenza, con il regolamento di esecuzione (UE) n. 945/2012 del Consiglio, del 15 ottobre 2012, che attua il regolamento n. 267/2012 (
GU L 282, pag. 16
), anche i motivi dell’inserimento del nome della ricorrente nell’elenco di cui all’allegato IX del regolamento n. 267/2012 sono stati integrati nella maniera riportata al precedente punto 15.
Con lettera del 28 novembre 2012, la ricorrente ha ancora una volta chiesto al Consiglio di comunicarle gli elementi che giustificavano l’inserimento del suo nome negli elenchi controversi.
Con lettera del 10 dicembre 2012, il Consiglio ha indicato alla ricorrente che l’inserimento del suo nome sugli elenchi controversi era fondato su una proposta di inserimento inoltrata da uno Stato membro, che non poteva essere indicato per ragioni di riservatezza. Il contenuto di tale proposta, come riportato nella nota di trasmissione del Consiglio, registrata con il riferimento 17576/12, allegata alla lettera del 10 dicembre 2012, era così formulato:
«Le attività della [ricorrente] aiutano ad aggirare le sanzioni internazionali nei confronti dell’Iran.
Tale misura [restrittiva adottata nei confronti della ricorrente] potrebbe rafforzare in maniera sostanziale la pressione diplomatica attualmente esercitata sull’Iran».
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 12 giugno 2012, la ricorrente ha presentato un ricorso avente ad oggetto, in sostanza, l’annullamento, da un lato, della decisione 2012/35 e, dall’altro, del regolamento n. 267/2012, nella parte in cui essi hanno inserito o mantenuto, dopo riesame, il suo nome negli elenchi allegati a tali due atti. Tale ricorso è stato iscritto a ruolo con il numero T‑262/12.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale, per mezzo dell’applicazione e-curia, il 26 dicembre 2012, alle ore 20:44, la ricorrente ha proposto il presente ricorso, volto all’annullamento della decisione 2012/635 e del regolamento di esecuzione n. 945/2012, nella parte in cui essi hanno mantenuto, dopo riesame, il suo nome negli elenchi controversi. Tale ricorso è stato assegnato alla Quarta Sezione del Tribunale per ragioni di connessione. A sostegno di detto ricorso, la ricorrente ha prodotto la dichiarazione testimoniale del suo vice governatore per gli affari di cambio, la sig.ra R.
Lo stesso giorno, alle ore 21:19, la ricorrente ha depositato presso la cancelleria del Tribunale, per mezzo dell’applicazione e-curia, una memoria di adeguamento delle sue conclusioni nella causa T‑262/12, affinché esse riguardassero anche la decisione 2012/635 ed il regolamento di esecuzione n. 945/2012, nella parte in cui tali atti hanno mantenuto, dopo riesame, il suo nome inserito negli elenchi controversi. In tale memoria, essa chiedeva inoltre al Tribunale, qualora avesse ritenuto «il (…) ricorso modificato [dalla memoria di adeguamento delle conclusioni] ricevibile nella sua interezza, (…) di riunire [la causa T‑262/12 e la presente causa] o di (…) trattare [tali due cause] come un unico ricorso di annullamento».
Con atto del 16 aprile 2013, il Consiglio ha depositato un controricorso nella presente causa, nel quale ha chiesto di dichiarare il ricorso irricevibile per litispendenza.
Il 21 giugno 2013, la ricorrente ha depositato una replica.
Il 20 settembre 2013, il Consiglio ha depositato una controreplica.
A seguito della modifica, a partire dal 23 settembre 2013, della composizione delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato alla Prima Sezione, alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la presente causa.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale ha deciso di avviare la fase orale e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’articolo 64 del proprio regolamento di procedura, ha invitato le parti a rispondere a taluni quesiti. La ricorrente e il Consiglio hanno ottemperato a tale richiesta entro il termine assegnato.
Con sentenza del 18 settembre 2014, Central Bank of Iran/Consiglio (T‑262/12,
EU:T:2014:777
), il Tribunale ha annullato il regolamento n. 267/2012, nella parte in cui aveva inserito il nome della ricorrente nell’elenco di cui al suo allegato IX, e respinto il ricorso per il resto. Per quanto riguarda la domanda di annullamento della decisione 2012/635 e del regolamento di esecuzione n. 945/2012, nella parte in cui hanno mantenuto, dopo riesame, il nome della ricorrente negli elenchi controversi, il rigetto del ricorso era fondato sull’irricevibilità di tale domanda per litispendenza, in ragione della proposizione del presente ricorso.
La ricorrente e il Consiglio hanno svolto le proprie difese orali e risposto ai quesiti posti oralmente dal Tribunale all’udienza del 30 settembre 2014. La ricorrente ha precisato che le sue conclusioni sulle spese riguardavano unicamente le spese relative alla presente causa e non quelle relative alla causa T‑262/12. Tale precisazione veniva trascritta nel verbale d’udienza.
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
—
annullare la decisione 2012/635 ed il regolamento n. 945/2012, nella parte in cui hanno mantenuto, dopo riesame, il suo nome negli elenchi controversi (in prosieguo: gli «atti impugnati»);
—
condannare il Consiglio alle spese.
Il Consiglio chiede che il Tribunale voglia:
—
in via principale, respingere il ricorso in quanto irricevibile;
—
in via subordinata, respingere il ricorso in quanto infondato;
—
condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
Sulla ricevibilità
Sull’eccezione di irricevibilità del ricorso per litispendenza
Il Consiglio chiede il rigetto del ricorso in quanto irricevibile per litispendenza. Nella memoria di adeguamento delle conclusioni del ricorso nella causa T‑262/12, la ricorrente avrebbe già chiesto l’annullamento degli atti impugnati basandosi sugli stessi motivi.
Secondo una giurisprudenza costante, un ricorso proposto successivamente ad un altro, che oppone le stesse parti, è fondato sugli stessi motivi ed è volto all’annullamento dello stesso atto giuridico, dev’essere dichiarato irricevibile per litispendenza (sentenza del 16 settembre 2013, De Nicola/BEI, T‑618/11 P, Racc. FP,
EU:T:2013:479
, punto 98; v. anche, in tal senso, sentenza del 22 settembre 1988, Francia/Parlamento, 358/85 e 51/86, Racc.,
EU:C:1988:431
, punto 12).
L’adeguamento delle conclusioni operato in corso di causa con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale, in circostanze come quelle relative alla causa T‑262/12, costituisce un atto processuale che, fatta salva una successiva decisione del Tribunale sulla ricevibilità, equivale alla proposizione di un ricorso mediante atto introduttivo (ordinanza del 21 giugno 2012, Hamas/Consiglio, T‑531/11,
EU:T:2012:317
, punto 16).
Nel caso di specie, la domanda di annullamento contenuta nella memoria di adeguamento delle conclusioni nella causa T‑262/12 (di cui al precedente punto 21) e quella contenuta nell’atto introduttivo del presente procedimento (di cui al precedente punto 20) oppongono le stesse parti, sono fondate sugli stessi motivi e sono volte all’annullamento degli stessi atti giuridici, ossia la decisione 2012/635 ed il regolamento di esecuzione n. 945/2012, nella parte in cui hanno mantenuto, dopo riesame, l’inserimento del nome della ricorrente negli elenchi controversi.
Contrariamente a quanto sostiene il Consiglio, che ha sollevato l’eccezione di irricevibilità del presente ricorso per litispendenza, non si può ritenere che la proposizione di detto ricorso sia successiva al deposito della memoria di adeguamento delle conclusioni nella causa T‑262/12. Dagli orari di deposito menzionati ai precedenti punti 20 e 21 risulta, al contrario, che tale memoria è stata depositata successivamente alla proposizione del ricorso nella presente causa.
Pertanto, nella sentenza Central Bank of Iran/Consiglio, di cui al precedente punto 27 (
EU:T:2014:777
), la domanda di annullamento della decisione 2012/635 e del regolamento di esecuzione n. 945/2012, nella parte in cui hanno mantenuto, dopo riesame, il nome della ricorrente negli elenchi controversi, è stata respinta in quanto irricevibile per litispendenza, in ragione della presentazione del presente ricorso.
Ne consegue che la domanda di annullamento della decisione 2012/635 e del regolamento di esecuzione n. 945/2012, nella parte in cui hanno mantenuto, dopo riesame, il nome della ricorrente negli elenchi controversi, non può essere respinta, in quanto irricevibile, per litispendenza.
Di conseguenza, la presente eccezione di irricevibilità, sollevata dal Consiglio, deve essere respinta in quanto infondata.
Sull’eccezione di irricevibilità del ricorso basata sul fatto che tutti i motivi di ricorso dedotti a sostegno dello stesso si fondano sull’invocazione, da parte della ricorrente, delle tutele e delle garanzie connesse ai diritti fondamentali
Il Consiglio sostiene che il ricorso è irricevibile in quanto sostenuto da motivi che sono tutti fondati sull’invocazione, da parte della ricorrente, di tutele e garanzie connesse ai diritti fondamentali. Esso ritiene infatti che la ricorrente, in quanto banca centrale della Repubblica islamica dell’Iran, sia un’organizzazione governativa, cui non spettano le tutele e garanzie connesse ai diritti fondamentali da essa invocate dinanzi al Tribunale.
La ricorrente chiede il rigetto dell’eccezione di irricevibilità sollevata dal Consiglio, deducendo di essere legittimata a far valere le tutele e le garanzie connesse ai diritti fondamentali, come stabilito nella sentenza Central Bank of Iran/Consiglio, di cui al precedente punto 27 (
EU:T:2014:777
).
Occorre osservare che, contrariamente a quanto sostiene il Consiglio, non tutti i motivi dedotti a sostegno del presente ricorso si fondano sull’invocazione, da parte della ricorrente, delle tutele e delle garanzie connesse ai diritti fondamentali. Il primo motivo, ad esempio, si basa su un errore di valutazione. La presente eccezione di irricevibilità, pertanto, è infondata in punto di fatto.
Tale eccezione è inoltre infondata in punto di diritto atteso che, secondo la giurisprudenza, la questione se la ricorrente sia titolare dei diritti che essa fa valere nell’ambito del secondo, terzo e quarto motivo, non riguarda la ricevibilità di tali motivi e, pertanto, del ricorso che si basa su questi ultimi, bensì riguarda la loro fondatezza (v., in tal senso, sentenza del 6 settembre 2013, Post Bank Iran/Consiglio, T‑13/11,
EU:T:2013:402
, punto 54).
Pertanto, la presente eccezione di irricevibilità, sollevata dal Consiglio, deve essere respinta in quanto infondata. Tale rigetto, alla luce della difesa avanzata dal Consiglio, non pregiudica la verifica dell’idoneità della ricorrente ad avvalersi delle tutele e delle garanzie connesse ai diritti fondamentali, verifica che dovrà essere effettuata, se del caso, nella fase dell’esame nel merito dei motivi fondati su tali tutele e tali garanzie, ossia, nel caso di specie, il secondo, il terzo ed il quarto motivo (v., in tal senso, infra, punti da 51 a 100 e da 112 a 120).
Alla luce di quanto precede, occorre rilevare che il presente ricorso è interamente ricevibile.
Nel merito
La ricorrente invoca quattro motivi a sostegno della sua domanda di annullamento degli atti impugnati. Il primo motivo verte sull’errore di valutazione commesso dal Consiglio, il quale, negli atti impugnati, ha ritenuto soddisfatto uno dei criteri previsti dall’articolo 20 della decisione 2010/413, come modificata dalla decisione 2012/35, e successivamente dalla decisione 2012/635 (in prosieguo: l’«articolo 20 della decisione 2010/413»), e dall’articolo 23 del regolamento n. 267/2012, per l’inserimento del nome di una persona o di un’entità negli elenchi controversi. Il secondo motivo verte sulla violazione dell’obbligo di motivazione, derivante dal fatto che il Consiglio non ha fornito una motivazione adeguata e sufficiente per giustificare gli atti impugnati. Il terzo motivo verte sulla violazione del principio del rispetto dei diritti della difesa e del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva. Il quarto verte sulla violazione del principio di proporzionalità e sulla violazione dei diritti fondamentali della ricorrente, in particolare il diritto alla tutela della sua proprietà e della sua reputazione.
Occorre iniziare con l’esame del secondo motivo, vertente sulla violazione dell’obbligo di motivazione, affrontando, in primo luogo, la questione generale se, contrariamente a quanto sostiene il Consiglio, la ricorrente possa avvalersi delle tutele e delle garanzie connesse ai diritti fondamentali che essa invoca e, in secondo luogo, se si possa constatare in modo specifico, nella fattispecie, una violazione dell’obbligo di motivazione.
Sull’idoneità della ricorrente ad avvalersi delle tutele e delle garanzie connesse ai diritti fondamentali
Gli argomenti delle parti sono già stati esposti ai precedenti punti 39 e 40, ai quali, pertanto, occorre rinviare.
Non è controverso, tra le parti, che la ricorrente abbia una personalità giuridica propria e costituisca, pertanto, una persona giuridica formalmente distinta dallo Stato iraniano.
Dalla motivazione esposta ai punti da 67 a 71 della sentenza Central Bank of Iran/Consiglio, di cui al precedente punto 27 (
EU:T:2014:777
), risulta che il diritto dell’Unione non contiene norme che ostano a che persone giuridiche che siano organizzazioni governative o organismi statali invochino a proprio favore le tutele e le garanzie connesse ai diritti fondamentali. Tali medesimi diritti possono, quindi, essere invocati dalle suddette persone dinanzi al giudice dell’Unione, a condizione che essi siano compatibili con la loro qualità di persona giuridica (sentenza del 6 settembre 2013, Bank Melli Iran/Consiglio, T‑35/10 e T‑7/11, Racc.,
EU:T:2013:397
, punto 70).
Ne consegue che la ricorrente può avvalersi delle tutele e delle garanzie connesse ai diritti fondamentali, che essa invoca in particolare nell’ambito del secondo motivo.
Sul secondo motivo di ricorso, vertente sulla violazione dell’obbligo di motivazione
La ricorrente sostiene che il Consiglio non ha rispettato l’obbligo, derivante dall’articolo 296 TFUE, come interpretato dalla giurisprudenza, di motivare gli atti da esso adottati. Negli atti impugnati, il Consiglio non avrebbe indicato precisamente su quale criterio, enunciato all’articolo 20 della decisione 2010/413 ed all’articolo 23 del regolamento n. 267/2012, si sarebbe basato per mantenere, dopo riesame, l’inserimento del suo nome negli elenchi controversi. Le affermazioni secondo cui essa sarebbe stata «coinvolta in attività volte a eludere le sanzioni» ed avrebbe «forni[to] sostegno finanziario al governo dell’Iran» sarebbero vaghe e non fornirebbero alcuna indicazione precisa su ciò che le sarebbe esattamente contestato. Esse parafraserebbero in maniera approssimativa alcuni dei criteri enunciati nelle disposizioni sopra menzionate. Dalla giurisprudenza risulterebbe tuttavia che i motivi specifici e concreti degli atti impugnati avrebbero dovuto esserle comunicati insieme a tali atti, e l’assenza di tale comunicazione non potrebbe essere sanata nel corso del presente procedimento. Nel caso di specie, essa avrebbe fatto del proprio meglio per contestare gli atti impugnati, senza conoscerne i motivi specifici. La motivazione addotta, tuttavia, sarebbe talmente vaga e generica che essa potrebbe replicarvi soltanto attraverso una generica negazione, come nelle lettere del 26 marzo e 7 ottobre 2012 o con la testimonianza della sig.ra R, e pertanto non soddisferebbe i requisiti della giurisprudenza. Inoltre, il Consiglio avrebbe omesso di esporre le ragioni per le quali non avrebbe tenuto conto delle sue dichiarazioni attestanti che essa non sarebbe mai stata coinvolta nella proliferazione nucleare o nella elusione delle sanzioni, dichiarazioni che sarebbero state in seguito confermate dalla testimonianza della sig.ra R.
Il Consiglio contesta gli argomenti della ricorrente e chiede il rigetto del secondo motivo. La motivazione degli atti impugnati permetterebbe alla ricorrente di comprendere la portata delle misure restrittive adottate nei suoi confronti e le fornirebbe informazioni sufficienti affinché essa possa contestarle in maniera efficace. Nella fattispecie, occorrerebbe che gli atti impugnati fossero sufficientemente motivati rispetto a uno dei criteri di cui all’articolo 20 della decisione 2010/413 ed all’articolo 23 del regolamento n. 267/2012.
Secondo costante giurisprudenza, l’obbligo di motivare un atto pregiudizievole, che costituisce un corollario del principio del rispetto dei diritti della difesa, ha lo scopo, da un lato, di fornire all’interessato indicazioni sufficienti per giudicare se l’atto sia fondato oppure se sia eventualmente inficiato da un vizio che consente di contestarne la validità dinanzi al giudice dell’Unione e, dall’altro, di consentire a quest’ultimo di esercitare il suo controllo di legittimità dell’atto stesso (v. sentenza del 15 novembre 2012, Consiglio/Bamba, C‑417/11 P, Racc.,
EU:C:2012:718
, punto 49 e giurisprudenza ivi citata).
La motivazione richiesta dall’articolo 296 TFUE deve far apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, onde consentire all’interessato di conoscere le ragioni dei provvedimenti adottati e al giudice competente di esercitare il suo controllo (v. sentenza Consiglio/Bamba, cit. al punto 53 supra,
EU:C:2012:718
, punto 50 e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di un atto del Consiglio che impone misure restrittive, la motivazione deve identificare i motivi specifici e concreti per i quali il Consiglio consideri, nell’esercizio del suo potere discrezionale, che l’interessato debba essere oggetto di siffatte misure (sentenza Consiglio/Bamba, cit. al punto 53 supra,
EU:C:2012:718
, punto 52).
Anche l’articolo 24, paragrafo 3, della decisione 2010/413 e l’articolo 46, paragrafo 3, del regolamento n. 267/2012 impongono al Consiglio di fornire le ragioni individuali e specifiche delle misure restrittive adottate a norma dell’articolo 20, paragrafo 1, lettere b) e c), della medesima decisione e dell’articolo 23, paragrafi 2 e 3, del medesimo regolamento, e di renderle note alle persone e alle entità interessate (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Consiglio, C‑548/09 P, Racc.,
EU:C:2011:735
, punto 48). Secondo la giurisprudenza, il Consiglio deve, in linea di principio, adempiere il proprio obbligo di motivazione attraverso una comunicazione individuale, non essendo sufficiente la mera pubblicazione nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
(v., in tal senso, sentenza del 13 settembre 2013, Makhlouf/Consiglio, T‑383/11, Racc.,
EU:T:2013:431
, punti 47 e 48; v. anche, in tal senso e per analogia, sentenza Bank Melli Iran/Consiglio, cit.,
EU:C:2011:735
, punto 52).
La motivazione richiesta dall’articolo 296 TFUE, nonché dall’articolo 24, paragrafo 3, della decisione 2010/413 e dall’articolo 46, paragrafo 3, del regolamento n. 267/2012, deve essere adeguata alle disposizioni in forza delle quali sono state adottate le misure restrittive. La necessità della motivazione deve essere valutata in funzione delle circostanze del caso, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi esposti e dell’interesse che i destinatari o altre persone interessate direttamente e individualmente dall’atto possono avere a ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l’adeguatezza della motivazione deve essere valutata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia di cui trattasi (v. sentenza Consiglio/Bamba, cit. al punto 53 supra,
EU:C:2012:718
, punto 53 e giurisprudenza ivi citata).
In particolare, un atto pregiudizievole è sufficientemente motivato quando è stato emanato in un contesto noto all’interessato, che gli consente di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti (v. sentenza Consiglio/Bamba, cit. al punto 53 supra,
EU:C:2012:718
, punto 54 e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, dagli elementi del fascicolo risulta che gli atti impugnati si fondano sulla seguente motivazione:
«Coinvolta in attività volte a eludere le sanzioni. Fornisce sostegno finanziario al governo dell’Iran».
Non è controverso, come risulta dai punti 28 e 29 del controricorso, che il Consiglio non abbia comunicato alla ricorrente alcun motivo complementare prima della proposizione del presente ricorso, il 26 dicembre 2012.
Al punto 28 del controricorso, il Consiglio ha indicato che «l’elemento menzionato nella motivazione [di cui al precedente punto 59], ossia il “coinvolgimento in attività volte a eludere le sanzioni”, corrisponde[va] ai due criteri di [inserimento precedentemente enunciati]», ossia, da un lato, il criterio del «sostegno» fornito alla proliferazione nucleare, «come previsto dall’articolo 23, paragrafo 2, lettera a), del regolamento (…) n. 267/2012 e dall’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2010/413», e, dall’altro lato, quello dell’«aiuto ad aggirare le misure restrittive o a violarle» fornito ad una persona o ad un’entità il cui nome è inserito in un elenco di persone e di entità oggetto di misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica islamica dell’Iran, «come previsto dall’articolo 23, paragrafo 2, lettera b), del regolamento (…) n. 267/2012 e dall’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), della decisione [2010/413]».
Inoltre, al punto 29 del controricorso, il Consiglio ha indicato che «il motivo supplementare aggiunto dagli [atti] impugnati, ossia che la ricorrente “fornisce sostegno finanziario al governo dell’Iran”, corrisponde[va] al criterio (…) di cui all’articolo 23, paragrafo 2, lettera d), del regolamento (…) n. 267/2012 ed all’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413».
A tale riguardo, occorre ricordare che l’articolo 23, paragrafo 2, lettere a), b) e d), del regolamento n. 267/2012 e l’articolo 20, paragrafo 1, lettere b) e c), della decisione 2010/413 definiscono criteri alternativi di inserimento del nome di una persona o di un’entità negli elenchi controversi.
Tra tali criteri, innanzitutto, l’articolo 23, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 267/2012 prevede che sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche delle persone, delle entità e degli organismi che sono stati riconosciuti come partecipanti, direttamente associati o fonte di sostegno alla proliferazione nucleare, anche mediante la partecipazione all’acquisto di beni e tecnologie vietati (criterio del sostegno alla proliferazione nucleare). Inoltre, l’articolo 23, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 267/2012, dispone che sono congelati tutti i fondi delle persone, delle entità o degli organismi che hanno aiutato una persona, un’entità o un organismo il cui nome è inserito in un elenco di persone, entità o organismi oggetto di misure restrittive, ad aggirare o violare le disposizioni dello stesso regolamento, della decisione 2010/413 e delle risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite (criterio dell’aiuto ad eludere le misure restrittive). Infine, l’articolo 23, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 267/2012 dispone che sono congelati tutti i fondi delle persone, delle entità e degli organismi riconosciuti come altre persone, entità e organismi che forniscono sostegno, anche finanziario, logistico o materiale, al governo iraniano e persone e entità ad essi associate (criterio del sostegno al governo iraniano).
In maniera analoga, l’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2010/413 dispone, da un lato, che sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche delle persone e delle entità che partecipano, sono direttamente associate o danno il loro sostegno alla proliferazione nucleare, anche attraverso un coinvolgimento nell’approvvigionamento di beni, attrezzature, materiali e tecnologie vietati (criterio del sostegno alla proliferazione nucleare). Dall’altra parte, dispone che sono congelati tutti i fondi delle persone e delle entità che si considera abbiano aiutato una persona o un’entità il cui nome è inserito in un elenco di persone o entità oggetto di misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica islamica dell’Iran ad aggirare le disposizioni della stessa decisione 2010/413 o delle risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite (criterio dell’aiuto ad eludere le misure restrittive). Inoltre, l’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413 prevede, in particolare, che sono congelati tutti i fondi delle persone e delle entità che forniscono sostegno al governo iraniano (criterio del sostegno al governo iraniano).
Poiché al precedente punto 63 è stato indicato che i criteri così definiti all’articolo 23, paragrafo 2, lettere a), b) e d), del regolamento n. 267/2012 ed all’articolo 20, paragrafo 1, lettere b) e c), della decisione 2010/413, erano alternativi, occorre innanzitutto precisare in che misura, in tali disposizioni, il criterio del sostegno al governo iraniano si distingue dal criterio del sostegno alla proliferazione nucleare. A tale riguardo, occorre ricordare che quest’ultimo criterio implica che venga dimostrata l’esistenza di un legame, diretto o indiretto, tra le attività della persona o dell’entità interessata e la proliferazione nucleare. Il criterio del sostegno al governo iraniano, che amplia l’ambito di applicazione delle misure restrittive al fine di rafforzare le pressioni esercitate sulla Repubblica islamica dell’Iran, ha ad oggetto, dal canto suo, qualsiasi attività della persona o dell’entità interessata che, anche indipendentemente da qualsiasi legame, diretto o indiretto, con la proliferazione nucleare, è idoneo, per la sua importanza quantitativa o qualitativa, a favorire detta proliferazione, fornendo al governo iraniano un sostegno, sotto forma di risorse o di agevolazioni di tipo materiale, finanziario o logistico, che gli permettano di perseguire quest’ultima. L’esistenza di un legame tra la prestazione di tale sostegno al governo iraniano ed il perseguimento delle attività di proliferazione nucleare è pertanto presunta dalla normativa applicabile, che mira a privare il governo iraniano delle proprie fonti di reddito, al fine di costringerlo ad arrestare lo sviluppo del suo programma di proliferazione nucleare in mancanza di risorse finanziarie sufficienti.
Occorre inoltre ricordare che, oltre all’indicazione della base giuridica della misura adottata, l’obbligo di motivazione cui il Consiglio è tenuto verte proprio sulle circostanze che permettono di ritenere che l’uno o l’altro dei criteri di inserimento sia soddisfatto nel caso di specie (v., in tal senso, sentenza del 14 ottobre 2009, Bank Melli Iran/Consiglio, T‑390/08, Racc.,
EU:T:2009:401
, punto 83).
Occorre infine ricordare che l’omissione del riferimento ad una precisa disposizione non può costituire un vizio sostanziale qualora la base giuridica di un atto possa essere determinata con il sostegno di altri suoi elementi. Un siffatto riferimento esplicito è tuttavia indispensabile qualora vi sia la possibilità che, in sua mancanza, gli interessati e il giudice dell’Unione restino nell’incertezza circa la precisa base giuridica (sentenza del 26 marzo 1987, Commissione/Consiglio, 45/86, Racc.,
EU:C:1987:163
, punto 9).
Occorre pertanto esaminare se la motivazione degli atti impugnati contenga riferimenti espliciti ai tre criteri di cui ai precedenti punti 64 e 65, o quantomeno ad uno di essi, e se tale motivazione possa eventualmente essere considerata sufficiente a consentire alla ricorrente di verificare la fondatezza degli atti impugnati, di difendersi dinanzi al Tribunale e, a quest’ultimo, di esercitare il proprio controllo.
La motivazione riportata al precedente punto 59 non indica espressamente a quali dei criteri esposti all’articolo 23, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012 ed all’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413, essa sia riconducibile. Tuttavia, nella misura in cui si riferisce ad «attività volte a eludere le sanzioni», essa può essere facilmente interpretata come riconducibile al criterio dell’aiuto ad eludere le misure restrittive. Inoltre, come correttamente rilevato dal Consiglio, il riferimento, nella stessa motivazione, al fatto che la ricorrente «fornisce sostegno finanziario al governo dell’Iran», corrisponde al criterio del sostegno al governo iraniano, il quale, come constatato al precedente punto 66, costituisce un criterio autonomo rispetto a quello del sostegno alla proliferazione nucleare.
Per contro, in mancanza di elementi che si possano riferire ad un eventuale «sostegno» fornito dalla ricorrente alla proliferazione nucleare o ad un’eventuale «partecipazione» di quest’ultima all’acquisto di beni e tecnologie vietati, la motivazione riportata al precedente punto 59 non può essere ricondotta, come sostiene il Consiglio, al criterio del sostegno alla proliferazione nucleare.
Ai punti da 26 a 28 del controricorso, il Consiglio sostiene in effetti che il «sostegno» della ricorrente alla proliferazione nucleare o all’acquisto di beni, attrezzature, materiali e tecnologie vietati, risulterebbe «necessariamente» dalla «funzione di “banca dei poteri pubblici iraniani” da [essa] svolta», dal momento che «fornisce servizi bancari ai ministeri iraniani e ad altre entità controllate dal governo, comprese quelle che partecipano [alla proliferazione nucleare]» ed «ha necessariamente partecipato ad acquisti [di materiali e di forniture necessari a detta proliferazione]» ed «all’esportazione illegale di armi e altri materiali dall’Iran verso altri “Stati canaglia”, [permettendo così di finanziare tali acquisti]».
A tale riguardo, occorre rilevare che il Consiglio fa in pratica riferimento ad elementi che implicano un certo grado di collegamento tra le attività della ricorrente e le attività nucleari della Repubblica islamica dell’Iran, che non possono essere dedotti in modo chiaro dalla motivazione riportata al precedente punto 59 e che non possono quindi essere presi in considerazione al fine di determinare a quale criterio di inserimento detta motivazione debba essere ricondotta.
Alla luce di quanto precede, si deve constatare che il carattere sufficiente della motivazione degli atti impugnati può essere valutato soltanto riguardo al criterio dell’aiuto ad eludere le misure restrittive ed a quello del sostegno al governo iraniano, ai quali il Consiglio si riferisce implicitamente, ma necessariamente, in detti atti.
Nei limiti in cui gli atti impugnati si basano sul criterio dell’aiuto ad eludere le misure restrittive e dato che in detti atti è stato osservato che la ricorrente era stata «coinvolta in attività volte ad aggirare le sanzioni», la loro motivazione è insufficiente, in quanto non consente alla ricorrente ed al Tribunale di comprendere le circostanze che hanno portato il Consiglio a considerare tale criterio soddisfatto nel caso della ricorrente e, pertanto, ad adottare detti atti. Tale motivazione appare infatti come una mera riproduzione del criterio stesso. Essa non contiene alcun elemento che specifichi le ragioni per le quali tale criterio è applicabile alla ricorrente. Detta motivazione non precisa così in alcun modo i nomi delle persone, entità od organismi inclusi in un elenco che impone misure restrittive che la ricorrente avrebbe aiutato ad eludere le sanzioni, il momento e le circostanze di tale aiuto nonché le modalità di quest’ultimo. Il Consiglio non fa riferimento ad alcuna operazione identificabile, né ad alcun aiuto particolare. In mancanza di qualsiasi altra precisazione, tale motivazione appare insufficiente a consentire alla ricorrente di verificare, alla luce del criterio dell’aiuto ad eludere le misure restrittive, la fondatezza degli atti impugnati, di difendersi dinanzi al Tribunale e, a quest’ultimo, di esercitare il proprio controllo (v., in tal senso, sentenza Central Bank of Iran/Consiglio, cit. al punto 27 supra,
EU:T:2014:777
, punto 91).
Vero è che, nelle sue memorie, il Consiglio ha invocato, a tale riguardo, una motivazione implicita degli atti impugnati, facendo osservare che «l’aiuto a violare o ad aggirare le misure restrittive» fornito dalla ricorrente risultava «necessariamente» dalla «funzione di “banca dei poteri pubblici iraniani” da [essa] svolta». Secondo il Consiglio, nell’ambito di detta funzione, la ricorrente ha «forni[to] servizi bancari ai ministeri iraniani e ad altre entità controllate dal governo, comprese quelle che [partecipavano alla proliferazione nucleare]».
A tale riguardo, occorre tuttavia rilevare che una motivazione può essere implicita a condizione che consenta agli interessati di conoscere le ragioni per le quali sono state adottate le misure di cui trattasi ed al giudice competente di disporre degli elementi sufficienti per esercitare il suo controllo (v., in tal senso, sentenze del 7 gennaio 2004, Aalborg Portland e a./Commissione, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, Racc.,
EU:C:2004:6
, punto 372 e giurisprudenza ivi citata, e dell’8 febbraio 2007, Groupe Danone/Commissione, C‑3/06 P, Racc.,
EU:C:2007:88
, punto 46 e giurisprudenza ivi citata). Può quindi essere presa in considerazione una motivazione non esplicitata, qualora assuma carattere evidente, tanto per gli interessati che per il giudice competente.
Ebbene, non è evidente nel caso di specie che, in quanto banca centrale della Repubblica islamica dell’Iran, la ricorrente abbia necessariamente aiutato persone o entità, che farebbero parte del governo iraniano o sarebbero da quest’ultimo controllate, ed i cui nomi sarebbero stati inseriti negli elenchi di persone ed entità oggetto di misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica islamica dell’Iran, a violare o ad aggirare dette misure fornendo loro servizi bancari, quali la messa a disposizione di fondi. Infatti, sebbene sia evidente che, grazie alle sue funzioni e ai suoi poteri, in quanto banca centrale della Repubblica islamica dell’Iran, la ricorrente fornisca, in linea generale, un sostegno finanziario al governo iraniano (v. infra, punto 108), da ciò non deriva necessariamente che essa fornisca, in maniera specifica, un tale sostegno a persone o entità che fanno parte di tale governo o che sono da esso controllate, comprese quelle i cui nomi sarebbero stati inseriti negli elenchi delle persone e delle entità oggetto di misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica islamica dell’Iran.
Pertanto, la motivazione implicita invocata dal Consiglio non può essere presa in considerazione al fine di porre rimedio all’insufficienza di motivazione esplicita per quanto riguarda il criterio dell’aiuto ad eludere le misure restrittive.
Nei limiti in cui gli atti impugnati si basano sul criterio del sostegno al governo iraniano, occorre ricercare, in conformità all’interpretazione di tale criterio esposta al precedente punto 66, se il Consiglio si sia riferito ad attività della ricorrente che, anche se prive in quanto tali di qualsiasi legame diretto o indiretto con la proliferazione nucleare, sono tuttavia idonee a favorire lo sviluppo di quest’ultima, fornendo al governo iraniano risorse o agevolazioni che gli permettano di perseguirla.
Sebbene, per quanto riguarda il criterio del sostegno al governo iraniano, il Consiglio fosse così tenuto a precisare ed a specificare le risorse o le agevolazioni che la ricorrente avrebbe fornito a detto governo, tuttavia, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, esso non era tenuto a motivare gli atti impugnati in merito ad un eventuale utilizzo di tali risorse o di tali agevolazioni da parte di detto governo al fine del perseguimento della proliferazione nucleare.
Nel caso di specie, il Consiglio ha fatto espressamente riferimento ad un «sostegno finanziario al governo dell’Iran» ed ha affermato, al punto 29 del controricorso, che «[t]ale motivo non aveva bisogno di essere ulteriormente suffragato, in quanto era scontato che la ricorrente, quale banca del governo iraniano, fornisse un supporto finanziario a tale governo».
In effetti, nella motivazione degli atti impugnati, per quanto riguarda il criterio del sostegno al governo iraniano, il Consiglio non ha esplicitamente richiamato i servizi finanziari che la ricorrente fornisce al governo iraniano, in quanto banca centrale della Repubblica islamica dell’Iran.
Tuttavia, nel caso di specie, la ricorrente era in grado di comprendere che il Consiglio si riferiva ai servizi finanziari che essa forniva, in quanto banca centrale della Repubblica islamica dell’Iran, al governo iraniano. Risulta d’altronde dalle sue memorie che essa l’ha compreso. Al punto 23 del ricorso, infatti, la ricorrente osserva, basandosi sulla testimonianza della sig.ra R., che «[i]l governo [iraniano] è uno [dei suoi] clienti», ma precisa, a tale riguardo, che «[q]uasi tutte le banche centrali agiscono come banche del governo e [che] soltanto in tal senso [esse] forniscono un “supporto finanziario”, o più esattamente dei servizi finanziari, al governo». La ricorrente, in sostanza, si è dunque difesa affermando, come nella lettera del 7 ottobre 2012 (v. precedente punto 14), che essa non aveva fornito sostegno finanziario ad alcuna istituzione (ivi compreso il governo iraniano) per finanziare attività di proliferazione nucleare.
La circostanza che il Consiglio non abbia precisato, nel caso di specie, le funzioni ed i poteri della ricorrente, quale banca centrale della Repubblica islamica dell’Iran, non è determinante in quanto essi sono stabiliti da disposizioni legislative accessibili pubblicamente le quali, pertanto, possono presumersi conosciute da tutti. È infatti pacifico tra le parti che le funzioni ed i poteri della ricorrente, quale banca centrale della Repubblica islamica dell’Iran, sono definite nel capitolo 2 della parte II della legge monetaria e finanziaria della Repubblica islamica dell’Iran, approvata il 9 luglio 1972, in particolare negli articoli 12 e 13 di detta legge. Si può pertanto considerare che la motivazione degli atti impugnati, riguardante il fatto che la ricorrente «fornisce sostegno finanziario al governo dell’Iran», rimanda, implicitamente ma necessariamente, alle funzioni ed ai poteri della ricorrente, quale banca centrale della Repubblica islamica dell’Iran, così come definiti nel capitolo 2 della parte II di tale legge, in particolare agli articoli 12 e 13 della stessa legge.
Nel contesto della fattispecie, pertanto, il Consiglio non era tenuto a fornire una motivazione esplicita sui servizi finanziari e, quindi, sulle risorse o le agevolazioni finanziarie che la ricorrente avrebbe fornito al governo iraniano, quale banca centrale della Repubblica islamica dell’Iran.
Per tale ragione, gli atti impugnati possono essere considerati sufficientemente motivati, alla luce di quanto richiesto dalla giurisprudenza, per quanto riguarda il criterio del sostegno al governo iraniano.
Poiché i punti della motivazione relativi al sostegno finanziario apportato al governo iraniano forniscono una giustificazione autonoma e sufficiente agli atti impugnati e, pertanto, l’insufficienza degli altri motivi invocati a sostegno dei medesimi atti non può portare al loro annullamento, occorre respingere il secondo motivo di ricorso, vertente sulla violazione dell’obbligo di motivazione.
Da quanto sopra risulta tuttavia che solo i punti della motivazione relativi al sostegno finanziario apportato al governo iraniano, poiché forniscono una giustificazione autonoma e sufficiente agli atti impugnati, possono essere presi in considerazione nell’esame degli altri motivi di ricorso, ossia, in primo luogo, il terzo motivo di ricorso, vertente sulla violazione del principio del rispetto dei diritti della difesa e del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, in secondo luogo, il primo motivo di ricorso, vertente sull’errore di valutazione e, in terzo luogo, il quarto motivo di ricorso, vertente sulla violazione del principio di proporzionalità e sulla violazione dei diritti fondamentali della ricorrente.
Sul terzo motivo di ricorso, vertente sulla violazione del principio del rispetto dei diritti della difesa e del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva
La ricorrente contesta al Consiglio di avere, nell’adottare gli atti impugnati, violato il principio del rispetto dei diritti della difesa ed il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, come interpretati dalla giurisprudenza, in quanto non le ha comunicato gli elementi di prova che avrebbero giustificato gli atti impugnati e non l’ha messa nelle condizioni di esprimere in maniera efficace il proprio punto di vista su tali elementi. Nel caso di specie, nessun elemento di prova volto a suffragare gli atti impugnati le sarebbe stato comunicato prima dell’adozione di detti atti, o anche soltanto dopo la loro adozione, nonostante essa avesse presentato diverse richieste in tal senso, in particolare nella lettera del 28 novembre 2012 (v. precedente punto 17). Il fatto che il Consiglio abbia dato seguito ad una proposta di inserimento del suo nome negli elenchi controversi, inviata da uno Stato membro, non pregiudicherebbe il fatto che esso avrebbe dovuto assicurarsi della fondatezza di tale proposta, se del caso chiedendo allo Stato membro interessato di presentargli gli elementi di prova e le informazioni che la giustificano. In ogni caso, il Consiglio non potrebbe tentare di rimediare a tale mancanza di comunicazione di elementi di prova nell’ambito del presente procedimento senza pregiudicare il suo diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva. Dalla nota di trasmissione del Consiglio, registrata con il riferimento 17576/12, risulterebbe che quest’ultimo non avrebbe adottato gli atti impugnati alla luce di elementi che attestano il suo coinvolgimento nella proliferazione nucleare o nell’elusione delle sanzioni, ma unicamente sulla base del motivo, illegittimo, che l’inserimento del suo nome negli elenchi controversi «potrebbe rafforzare in maniera sostanziale la pressione diplomatica attualmente esercitata sull’Iran». Il Consiglio avrebbe peraltro omesso di ascoltarla e di tenere conto degli elementi di fatto che essa gli avrebbe comunicato.
Il Consiglio contesta gli argomenti della ricorrente e chiede il rigetto del terzo motivo di ricorso in quanto, supponendo che la ricorrente benefici dei diritti della difesa, questi ultimi sono stati rispettati nel caso di specie, poiché essa è stata informata degli atti impugnati, le è stata comunicata una quantità sufficiente di informazioni e di elementi per poter comprendere i motivi di detti atti e poiché essa ha avuto, inoltre, la possibilità di esporre le proprie osservazioni su di essi. Nei limiti in cui la ricorrente lamenta che il Consiglio non ha verificato la fondatezza degli atti impugnati, adottati su proposta di uno Stato membro, si tratterebbe di una censura riconducibile alla violazione di un obbligo diverso da quello invocato nel presente motivo, e che dovrebbe, pertanto, essere respinta in quanto inconferente.
Occorre ricordare che il diritto fondamentale al rispetto dei diritti della difesa nel corso di un procedimento che precede l’adozione di misure restrittive è espressamente sancito all’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, cui l’articolo 6, paragrafo 1, TUE riconosce il medesimo valore giuridico dei trattati (v. sentenza Makhlouf/Consiglio, cit. al punto 56 supra,
EU:T:2013:431
, punto 31 e giurisprudenza ivi citata).
Il principio del rispetto dei diritti della difesa richiede, da un lato, che gli elementi accolti a carico della persona o dell’entità interessata per fondare l’atto che le arreca pregiudizio le siano comunicati e, dall’altro, che la persona o l’entità interessata sia posta in condizione di far valere utilmente il suo punto di vista in merito a tali elementi (v., per analogia, sentenza del 12 dicembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consiglio, T‑228/02,
EU:T:2006:384
, punto 93).
Nell’ambito dell’adozione di una decisione che mantiene il nome di una persona o di un’entità in un elenco di persone o entità oggetto di misure restrittive, il Consiglio deve rispettare il diritto di tale persona o entità ad essere sentita qualora, nella decisione che comporta il mantenimento dell’inserimento del suo nome nell’elenco, prenda in considerazione nei suoi confronti nuovi elementi, ossia elementi che non erano contenuti nella decisione iniziale di inserimento del suo nome in tale elenco (v., in tal senso, sentenza del 21 dicembre 2011, Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Racc.,
EU:C:2011:853
, punto 62, e Makhlouf/Consiglio, cit. al punto 56 supra,
EU:T:2013:431
, punti 42 e 43).
Nel caso di specie, il 2 agosto 2012, il Consiglio ha comunicato individualmente alla ricorrente la motivazione degli atti impugnati vertente sul fatto che essa «forni[va] sostegno finanziario al governo dell’Iran». È alla luce di tale motivazione, sulla quale si è fondato il Consiglio, e non di quella contenuta nella nota di trasmissione del Consiglio, registrata con il riferimento 17576/12, non ripresa negli atti impugnati, che occorre valutare la legittimità di questi ultimi.
Dal precedente punto 87 deriva che tale motivazione poteva essere considerata sufficiente, alla luce di quanto richiesto dalla giurisprudenza, in merito al criterio del sostegno al governo iraniano.
Peraltro, il Consiglio non era tenuto, nel caso di specie, a comunicare alla ricorrente gli elementi documentali sui quali si basava tale motivazione, in quanto tali elementi, che vertevano sui servizi finanziari forniti appunto dalla ricorrente al governo iraniano, quale banca centrale della Repubblica islamica dell’Iran, potevano presumersi conosciuti da tutti ed implicitamente inclusi nella motivazione degli atti impugnati in merito al criterio del sostegno al governo iraniano (v. precedente punto 85). In altri termini, il Consiglio non era tenuto a fornire alla ricorrente i testi stessi che specificavano le funzioni ed i poteri di quest’ultima, quale banca centrale della Repubblica islamica dell’Iran.
La ricorrente ha potuto contestare tale motivazione e gli elementi che ne erano alla base, prima ancora dell’adozione degli atti impugnati. Nella lettera del 7 ottobre 2012, essa ha negato di fornire un aiuto finanziario a qualsiasi istituzione (compreso il governo iraniano) al fine di finanziare la proliferazione nucleare. Essa ha, inoltre, potuto effettivamente esercitare il proprio diritto di ricorso obiettando, nell’ambito del presente ricorso, che essa «non sost[eneva] finanziariamente il governo più di qualsiasi altra banca del mondo» e che «essa forniva ancora meno il tipo di sostegno di cui agli atti impugnati, ossia il sostegno alle attività di proliferazione nucleare».
Pertanto, i diritti della difesa della ricorrente, nonché il diritto di quest’ultima ad una tutela giurisdizionale effettiva, sono stati rispettati in occasione dell’adozione degli atti impugnati.
Di conseguenza, occorre respingere il terzo motivo di ricorso, vertente sulla violazione del principio del rispetto dei diritti della difesa e del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva.
Sul primo motivo di ricorso, vertente sull’errore di valutazione
La ricorrente sostiene che il Consiglio abbia commesso un errore di valutazione nel mantenere, dopo riesame, il suo nome negli elenchi controversi, senza che essa rispondesse ai criteri sostanziali che, ai sensi dell’articolo 20 della decisione 2010/413 e dell’articolo 23 del regolamento n. 267/2012, consentono l’inserimento del suo nome in detti elenchi. In mancanza di precisazioni negli atti impugnati, sarebbe impossibile sapere a quale tra i criteri esposti in tali disposizioni sarebbe riconducibile la motivazione secondo la quale essa avrebbe «forni[to] sostegno finanziario al governo dell’Iran». Ciò costituirebbe un ostacolo considerevole all’esercizio del suo diritto di ricorso e la collocherebbe, da tale punto di vista, in una situazione insoddisfacente ed inappropriata. In ogni caso, il Consiglio avrebbe commesso un errore di valutazione nel considerare che il criterio di cui all’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), di detta decisione e all’articolo 23, paragrafo 2, lettera d), di detto regolamento, ossia quello del sostegno al governo iraniano, era soddisfatto nel caso di specie. Dalla nota di trasmissione del Consiglio registrata con il riferimento 17576/12, allegata alla lettera del 10 dicembre 2012, risulterebbe che la vera motivazione degli atti impugnati sarebbe stata che l’inserimento del suo nome negli elenchi controversi «potrebbe rafforzare in maniera sostanziale la pressione diplomatica attualmente esercitata sull’Iran». Nulla indicherebbe che, nel momento in cui ha adottato gli atti impugnati, il Consiglio abbia tenuto conto della motivazione secondo cui essa avrebbe fornito sostegno al governo iraniano, di modo che, conformemente alla giurisprudenza, tale motivazione sarebbe irrilevante per giustificare detti atti. In ogni caso, la sola affermazione che essa fornirebbe alcuni servizi al governo, senza la prova di un eventuale nesso tra tali servizi e la proliferazione nucleare, sarebbe insufficiente a giustificare gli atti impugnati, conformemente alla giurisprudenza.
Il Consiglio contesta l’argomentazione della ricorrente e chiede il rigetto del primo motivo di ricorso in quanto non ha commesso alcun errore di valutazione, poiché i criteri sostanziali di cui all’articolo 20, paragrafo 1, lettere b) e c), della decisione 2010/413 ed all’articolo 23, paragrafo 2, lettere a), b), e d), del regolamento n. 267/2012, erano soddisfatti nel caso della ricorrente. La motivazione supplementare che è stata aggiunta dagli atti impugnati, ossia che la ricorrente «fornisce sostegno finanziario al governo dell’Iran», corrisponderebbe al criterio di cui all’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), di detta decisione, e all’articolo 23, paragrafo 2, lettera d), di detto regolamento, vertente sul sostegno al governo iraniano. Tale motivazione non avrebbe bisogno di essere suffragata, in quanto sarebbe evidente che la ricorrente, quale banca del governo iraniano, gli fornirebbe un supporto finanziario. Detta motivazione, in quanto esplicitamente menzionata negli atti impugnati, dovrebbe essere presa in considerazione.
Come emerge dai precedenti punti 89 e 95, nell’ambito dell’esame del presente motivo di ricorso è alla luce della motivazione degli atti impugnati vertente sul fatto che la ricorrente «forni[va] sostegno finanziario al governo dell’Iran», e non di quella contenuta nella nota di trasmissione del Consiglio, registrata con il riferimento 17576/12, che occorre valutare la legittimità di detti atti e, nell’ambito del primo motivo di ricorso, stabilire se tali atti siano inficiati da un errore di valutazione riguardante l’applicabilità del criterio, enunciato all’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413, ed all’articolo 23, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 267/2012, del sostegno al governo iraniano.
Per le ragioni indicate al precedente punto 85, si può tenere conto, al fine di valutare la fondatezza di tale motivazione, delle funzioni e dei poteri della ricorrente, quale banca centrale della Repubblica islamica dell’Iran, come definiti nel capitolo 2 della parte II della legge monetaria e finanziaria della Repubblica islamica dell’Iran, relativo a «funzioni e poteri» della «Bank Markazi Iran», in particolare negli articoli 12 e 13 di detta legge.
Dall’articolo 12 della legge monetaria e finanziaria della Repubblica islamica dell’Iran, risulta che:
«La Bank Markazi Iran, quale banca del governo, svolge le seguenti funzioni:
a)
gestione dei conti dei ministeri, degli organismi governativi, degli organismi affiliati al governo, delle società statali e comunali, ed anche delle organizzazioni di cui più della metà del capitale è detenuto da ministeri, da organismi governativi, da organismi affiliati al governo, da società statali o comunali, nonché gestione di tutte le loro operazioni bancarie in Iran ed all’estero;
b)
vendita di ogni tipo di titoli di Stato e di buoni del Tesoro, rimborso del capitale e pagamento dei relativi interessi in quanto rappresentante del governo, con il diritto di trasferire tale potere di rappresentanza a persone fisiche o ad altre organizzazioni;
(…)
e)
sottoscrizione di convenzioni di pagamento ai fini dell’esecuzione di accordi monetari, finanziari, commerciali o di transito, conclusi tra il governo e paesi stranieri».
L’articolo 13 della legge monetaria e finanziaria della Repubblica islamica dell’Iran dispone, tra l’altro, che:
«La Bank Markazi Iran è investita dei seguenti poteri:
1.
concessione di prestiti e di crediti ai ministeri ed alle organizzazioni governative, previa autorizzazione legale;
2.
garanzia degli impegni assunti dal governo, dai ministeri e dalle organizzazioni governative, previa autorizzazione legale;
3.
concessione di prestiti e di crediti, e garanzia dei prestiti e dei crediti concessi, alle società dello Stato ed ai comuni, nonché agli organismi affiliati al governo o ai comuni, dietro adeguate garanzie;
(…)
5.
acquisto e vendita di buoni del Tesoro e di titoli di Stato, nonché di titoli emessi da governi stranieri o da accreditate organizzazioni finanziarie internazionali (…)».
Da tali disposizioni emerge che la ricorrente ha in particolare la funzione di gestire i conti del governo iraniano, di eseguire o concludere operazioni finanziarie in nome e per conto di quest’ultimo, di fornirgli prestiti o crediti, di garantire i suoi impegni e di acquistare o vendere i titoli che emette.
Dalle sue funzioni e dai suoi poteri, quale banca centrale della Repubblica islamica dell’Iran, come definiti nel capitolo 2 della parte II della legge monetaria e finanziaria della Repubblica islamica dell’Iran, in particolare agli articoli 12 e 13 di detta legge, risulta chiaramente che la ricorrente fornisce al governo iraniano dei servizi finanziari che, per la loro importanza quantitativa e qualitativa, sono idonei a favorire la proliferazione nucleare, fornendo a tale governo un sostegno, sotto forma di risorse o di agevolazioni di tipo materiale, finanziario e logistico, che gli permettano di perseguire detta proliferazione.
La ricorrente ha sì affermato, per la prima volta durante l’udienza, che i suoi poteri di concedere prestiti e crediti o di fornire garanzie al governo erano sottoposti a condizioni, quali l’ottenimento di una autorizzazione legale, che non si sono mai verificate durante il periodo in questione, di modo che essa non ha messo in pratica detti poteri né ha fornito, in pratica, alcuna risorsa o agevolazione finanziaria al governo iraniano. Tuttavia, spetta alla ricorrente, che solleva così un mezzo difensivo al fine di relativizzare gli effetti dei poteri che le sono attribuiti dalla legge, provare i fatti a sostegno di tale mezzo. Orbene, nella fattispecie, la ricorrente non ha fornito tale prova. In ogni caso, il mezzo difensivo sollevato dalla ricorrente non si applica a tutti i servizi finanziari da essa forniti al governo iraniano, quale banca centrale della Repubblica islamica dell’Iran, come la gestione dei conti, l’esecuzione e la conclusione di operazioni finanziarie o la compravendita di titoli. D’altronde, sebbene la ricorrente abbia negato di mettere le proprie risorse finanziarie a disposizione del governo iraniano, essa ha sempre ammesso di fornirgli servizi finanziari, nello stesso modo in cui qualsiasi banca centrale di uno Stato fornisce tali servizi al governo di detto Stato. Ebbene, tali servizi, per la loro importanza quantitativa e qualitativa, sono idonei a fornire al governo iraniano un sostegno che gli permetta di perseguire la proliferazione nucleare.
Il Consiglio ha quindi correttamente affermato che la ricorrente «forni[va] sostegno finanziario al governo dell’Iran», cosicché il criterio di cui all’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413, ed all’articolo 23, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 267/2012, del sostegno al governo iraniano, come interpretato al precedente punto 66, era soddisfatto nel caso di specie.
Di conseguenza occorre respingere il primo motivo di ricorso, vertente sull’errore di valutazione.
Sul quarto motivo di ricorso, vertente sulla violazione del principio di proporzionalità e sulla violazione dei diritti fondamentali della ricorrente, in particolare il suo diritto alla tutela della proprietà e della reputazione
La ricorrente contesta al Consiglio di avere, negli atti impugnati, violato il suo diritto di proprietà ed il suo diritto al rispetto della reputazione, nonché il principio di proporzionalità, poiché, in ogni caso, gli atti impugnati hanno comportato una lesione non necessaria e sproporzionata dei suoi beni e della sua reputazione. Nel caso di specie, gli atti impugnati avrebbero ripercussioni considerevoli sui suoi beni e sulla sua reputazione, nonché, trattandosi nella fattispecie delle sue attività come banca centrale della Repubblica islamica dell’Iran, su tutto il popolo iraniano, come dimostrato dalla testimonianza della sig.ra R. Essi sarebbero stati pertanto adottati in contraddizione con le dichiarazioni pubbliche dell’Unione, che indicherebbero che le misure restrittive non riguardano il popolo iraniano. Gli atti impugnati non si fonderebbero sulla prova di un legame esistente tra essa e la proliferazione nucleare, bensì sulla sola circostanza che l’inserimento del suo nome negli elenchi controversi «potrebbe rafforzare in maniera sostanziale la pressione diplomatica attualmente esercitata sull’Iran». Una siffatta motivazione sarebbe troppo generica e non corrisponderebbe all’obiettivo dichiarato dalla normativa dell’Unione che istituisce misure restrittive nei confronti della Repubblica islamica dell’Iran, ossia di lottare contro la proliferazione nucleare e, in particolare, di prevenire il suo finanziamento. Gli atti impugnati si baserebbero su una motivazione troppo generica e vaga per poter essere efficacemente contestata. La ricorrente non disporrebbe quindi di alcun mezzo utile per ottenere la cancellazione del proprio nome dagli elenchi controversi. Gli atti impugnati violerebbero pertanto anche i principi della certezza del diritto e di prevedibilità.
Il Consiglio contesta gli argomenti della ricorrente e chiede il rigetto del quarto motivo di ricorso in quanto infondato. La restrizione alle libertà ed ai diritti fondamentali della ricorrente sarebbe giustificata dall’obiettivo legittimo di porre fine alla proliferazione nucleare ed al suo finanziamento, che rientra a sua volta nell’obiettivo generale di mantenere la pace e la sicurezza internazionali, già riconosciuto dal Tribunale come un obiettivo di interesse pubblico perseguito dall’Unione. Gli atti impugnati si applicherebbero soltanto ad una piccola parte dei fondi della ricorrente, i quali sarebbero per la maggior parte situati in Iran o in Stati terzi rispetto all’Unione. Inoltre, l’articolo 20, paragrafi da 3 a 4 bis, 6 e 7, della decisione 2010/413, come modificato dalla decisione 2012/35, e successivamente dalla decisione 2012/635, e gli articoli da 24 a 27 e 28 del regolamento n. 267/2012, prevedrebbero lo sblocco dei capitali congelati per sostenere alcune spese. Tali deroghe, alcune delle quali interesserebbero specificamente la ricorrente, attenuerebbero sensibilmente l’effetto delle sanzioni adottate contro quest’ultima.
In forza del principio di proporzionalità, che fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione, la legittimità del divieto di un’attività economica è subordinata alla condizione che le misure di divieto siano adeguate e necessarie al conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta fra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (v. sentenza Bank Melli Iran/Consiglio, cit. al punto 49 supra,
EU:T:2013:397
, punto 179 e giurisprudenza ivi citata).
Risulta inoltre dalla giurisprudenza che i diritti fondamentali invocati dalla ricorrente, ossia il diritto di proprietà ed il diritto alla reputazione, non costituiscono prerogative assolute e che il loro esercizio può costituire oggetto di restrizioni giustificate da obiettivi di interesse generale perseguiti dall’Unione. Infatti, qualsiasi misura restrittiva economica o finanziaria comporta, per definizione, conseguenze negative sui diritti di proprietà e sulla reputazione della persona o dell’entità da essa interessata, causando pertanto pregiudizi a quest’ultima. L’importanza degli obiettivi perseguiti dalle misure restrittive di cui trattasi è tuttavia tale da giustificare conseguenze negative, anche ingenti, per le persone o per le entità interessate (v., in tal senso, sentenza del 9 luglio 2009, Melli Bank/Consiglio, T‑246/08 e T‑332/08, Racc.,
EU:T:2009:266
, punto 111 e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, dai precedenti punti 88, 100 e 110 emerge che, nei limiti in cui gli atti impugnati si basano sul criterio del sostegno al governo iraniano, essi non sono inficiati da alcuna violazione delle forme sostanziali né da alcun errore di valutazione, che giustifichino il loro annullamento.
Inoltre, dal precedente punto 66 risulta che gli atti impugnati, nei limiti in cui si basano sul criterio del sostegno al governo iraniano, sono giustificati da un obiettivo di interesse generale che consiste nel privare il governo iraniano di qualsiasi risorsa o agevolazione finanziaria che gli permetta di perseguire la proliferazione nucleare, e ciò indipendentemente dal fatto che le persone o le entità che gli forniscono tali risorse o agevolazioni sostengano, esse stesse, detta proliferazione.
Infine, per quanto riguarda il pregiudizio arrecato alla ricorrente, è vero che i suoi diritti di proprietà sono notevolmente limitati dagli atti impugnati, in quanto essa non può, in particolare, disporre dei fondi che le appartengono che siano situati nel territorio dell’Unione o detenuti da cittadini di Stati membri dell’Unione, o trasferire verso l’Unione fondi che le appartengono, salvo attraverso autorizzazioni particolari. Allo stesso modo, gli atti impugnati pregiudicano seriamente la reputazione della ricorrente, tenuto conto del fatto che le misure restrittive che la riguardano possono suscitare nei suoi confronti una certa diffidenza e sospetto da parte dei suoi partner e dei suoi clienti.
Tuttavia, gli inconvenienti causati alla ricorrente dagli atti impugnati non sono sproporzionati rispetto all’importanza dell’obiettivo di mantenere la pace e la sicurezza internazionali perseguito da questi ultimi. Ciò vale a maggior ragione nel caso di specie nel quale, innanzitutto, gli atti impugnati riguardano solo una parte degli attivi della ricorrente. Inoltre, l’articolo 20, paragrafi da 3 a 4bis, 6 e 7, della decisione 2010/413, come modificato dalla decisione 2012/35, e successivamente dalla decisione 2012/635, e gli articoli da 24 a 27 e 28 del regolamento n. 267/2012 prevedono lo sblocco dei capitali della ricorrente affinché possa sostenere alcune spese, in particolare quelle considerate essenziali, o affinché essa possa apportare liquidità agli enti finanziari o creditizi per finanziare scambi commerciali, o affinché possano essere onorati alcuni particolari contratti commerciali. Occorre infine sottolineare che il Consiglio non afferma che la ricorrente è essa stessa implicata nella proliferazione nucleare. Essa non viene pertanto associata personalmente a comportamenti che presentano un rischio per la pace e per la sicurezza internazionali, e pertanto è minore il grado di diffidenza suscitato nei suoi confronti.
Alla luce di tali considerazioni, occorre respingere il quarto motivo di ricorso, vertente sulla violazione del principio di proporzionalità e sulla violazione dei diritti fondamentali della ricorrente, in particolare il diritto alla tutela della proprietà e della reputazione.
Pertanto, il ricorso deve essere respinto.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la ricorrente è risultata soccombente, deve essere condannata alle spese, conformemente alle conclusioni del Consiglio.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
La Central Bank of Iran è condannata alle spese.

Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 25 marzo 2015.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.