CELEX: 62011CJ0213
Det indre marked
direktiv 98/34/EF
tekniske standarder og forskrifter
informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter
spilleautomater med mindre gevinster
forbud mod ændring, forlængelse og meddelelse af driftstilladelser
begrebet »teknisk forskrift«

Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 1, nr. 11), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF af 22. juni 1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester (
EFT L 204, s. 37
), som ændret ved Rådets direktiv 2006/96/EF af 20. november 2006 (
EUT L 363, s. 81
, herefter »direktiv 98/34«).
Anmodningerne er blevet fremsat i forbindelse med tvister mellem Fortuna sp. z o.o. (herefter »Fortuna«), Grand sp. z o.o. (herefter »Grand«) og Forta sp. z o.o. (herefter »Forta«) på den ene side og Dyrektor Izby Celnej w Gdyni (toldvæsenets direktør i Gdynia, herefter »DICG«) på den anden side vedrørende sidstnævntes afslag på henholdsvis at ændre, forlænge eller meddele tilladelser til etablering og udøvelse af virksomhed med automatspil med mindre gevinster.
Retsforskrifter
EU-retten
Artikel 1, nr. 1)-5) og nr. 11), i direktiv 98/34 bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
1)
»produkt«: alle produkter, der fremstilles industrielt, og alle landbrugsprodukter, herunder også fiskeriprodukter
2)
»tjeneste«: enhver tjeneste i informationssamfundet, dvs. enhver tjeneste, der normalt ydes mod betaling, og som teleformidles ad elektronisk vej på individuel anmodning fra en tjenestemodtager.
[…]
3)
»teknisk specifikation«: en specifikation, der indeholdes i et dokument, som fastlægger karakteristika for et produkt, som f.eks. kvalitet, brugsegenskaber, sikkerhed, dimensioner, herunder forskrifter for varen vedrørende handelsmæssig betegnelse, terminologi, symboler, prøvning og prøvningsmetoder, emballering, mærkning eller etikettering samt procedurer for overensstemmelsesvurdering.
[…]
4)
»andet krav«: et krav, der ikke er en teknisk specifikation, og som pålægges et produkt af bl.a. forbruger- eller miljøbeskyttelseshensyn, og som vedrører produktets livscyklus efter markedsføring, såsom betingelser for anvendelse, genanvendelse, genbrug eller bortskaffelse, når disse betingelser kan influere betydeligt på sammensætningen af produktet, dets natur eller afsætningen af det
5)
»forskrift vedrørende tjenester«: et krav af generel karakter vedrørende adgang til at optage og udøve virksomhed i forbindelse med tjenester, der er omhandlet i denne artikels nr. 2, navnlig bestemmelser vedrørende tjenesteyderen, tjenesterne og tjenestemodtageren, dog undtaget forskrifter, der ikke specifikt tager sigte på de i samme nr. definerede tjenester.
[…]
11)
»teknisk forskrift«: en teknisk specifikation eller et andet krav eller en forskrift vedrørende tjenester, herunder de administrative bestemmelser, der gælder herfor, som retligt eller faktisk skal overholdes ved markedsføring, levering eller anvendelse af en tjeneste, eller etablering af en operatør af tjenester i en medlemsstat eller i en væsentlig del af denne stat, samt medlemsstaternes love og administrative bestemmelser vedrørende forbud mod fremstilling, import, markedsføring eller anvendelse af et produkt eller forbud mod levering eller anvendelse af en tjeneste eller mod, at en tjenesteyder etablerer sig, jf. dog artikel 10.
[…]«
Direktivets artikel 8, stk. 1, første og tredje afsnit, bestemmer:
»Med forbehold af artikel 10 sender medlemsstaterne straks Kommissionen ethvert udkast til teknisk forskrift, medmindre der er tale om en almindelig gengivelse af en international eller europæisk standard, i hvilket tilfælde det vil være tilstrækkeligt at oplyse herom. De meddeler ligeledes Kommissionen grundene til, at det er nødvendigt at indføre en sådan teknisk forskrift, medmindre disse grunde allerede fremgår af udkastet.
[…]
Medlemsstaterne fremsender en ny meddelelse efter ovennævnte regler, hvis de i udkastet til teknisk forskrift foretager væsentlige ændringer, der fører til en ændring af anvendelsesområdet, en afkortning af den oprindeligt fastsatte anvendelsesfrist, en tilføjelse af specifikationer eller krav eller en stramning af disse.«
National ret
Indtil den 31. december 2009 var tilrettelæggelsen og udøvelsen af virksomhed med automatspil med mindre gevinster reguleret i lov om spil og væddemål (ustawa o grach i zakĺadach wzajemnych) af 29. juli 1992 (Dz. U. 2004, nr. 4, position 27), med senere ændringer (herefter »lov om spil og væddemål«).
Denne lovs artikel 2, stk. 2b), bestemte:
»Ved automatspil med mindre gevinster forstås spil på mekaniske, elektromekaniske eller elektroniske apparater med penge- eller varegevinster, hvor værdien af den enkelte gevinst ikke kan overstige en modværdi svarende til 15 [EUR], og hvor den største indsats ved deltagelse i et spil ikke kan være højere end 0,07 [EUR].«
I medfør af nævnte lovs bestemmelser skulle ejerne af sådanne apparater for at kunne udøve virksomhed med disse automatspil indhente tilladelser fra den lokale kompetente skattemyndighed. Disse tilladelser blev udstedt til ejere af disse apparater for en periode på seks år og kunne efter anmodning fra ejeren forlænges i yderligere seks år.
Samme lovs artikel 7, stk. 1a, bestemte:
»Udbud af automatspil med mindre gevinster er kun tilladt på automatspillesteder med mindre gevinster.«
Artikel 30 i lov om spil og væddemål bestemte:
»Automatspillesteder med mindre gevinster kan være placeret i restaurations-, handels- eller tjenesteydelseslokaler, der ligger mindst 100 m fra skoler, uddannelses- og pasningsinstitutioner, plejeinstitutioner og religiøse steder.«
Lov om hasardspil (ustawa o grach hazardowich) af 19. november 2009 (Dz. U. nr. 201, position 1540, herefter »lov om hasardspil«), som erstatter lov om spil og væddemål, trådte i kraft den 1. januar 2010.
Artikel 14, stk. 1, i lov om hasardspil bestemmer:
»Der kan kun lovligt udbydes roulettespil, kortspil, terningespil og automatspil i spillekasinoer.«
Denne lovs artikel 129 bestemmer:
»1.   Virksomhed med automatspil med mindre gevinster eller automatspil i automatspillehaller i henhold til tilladelser, der blev meddelt inden nærværende lov trådte i kraft, kan, indtil tilladelsen udløber, fortsat udøves af de personer, som den blev meddelt i overensstemmelse med de hidtidige bestemmelser, såfremt andet ikke fremgår af nærværende lov.
2.   Behandling af sager vedrørende meddelelse af tilladelse til udøvelse af virksomhed i form af automatspil med mindre gevinster eller automatspil i automatspillehaller, som blev indledt inden nærværende lov trådte i kraft, og som endnu ikke er afsluttet, indstilles.
3.   Ved automatspil med mindre gevinster forstås spil på mekaniske, elektromekaniske eller elektroniske apparater med penge- eller varegevinster, hvor værdien af den enkelte gevinst ikke må overstige 60 PLN, og indsatsen ved deltagelse i et spil ikke må være højere end 0,50 PLN.«
Artikel 135 i lov om hasardspil bestemmer:
»1.   Tilladelser i henhold til artikel 129, stk. 1, kan med forbehold af stk. 2 og 3 i overensstemmelse med de i denne lov fastlagte principper for ændring af bevillinger og tilladelser, der er blevet meddelt personer, som driver virksomhed inden for det i artikel 6, stk. 1-3, nævnte område, ændres af den myndighed, der indtil dagen før den dag, hvor nærværende lov træder i kraft, har kompetence til at meddele tilladelser. Bestemmelserne i artikel 56 og 57 finder tilsvarende anvendelse.
2.   Ændring af en tilladelse må ikke føre til en ændring af det sted, hvor der udbydes spil, medmindre antallet af automatspillesteder med mindre gevinster reduceres.
[…]«
I medfør af denne lovs artikel 138, stk. 1, kan tilladelser i henhold til artikel 129, stk. 1, ikke forlænges.
Tvisten i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
Sagsøgerne i hovedsagerne er selskaber, der driver erhvervsmæssig virksomhed, der bl.a. består i udbud og drift af automatspil. Med henblik herpå køber Fortuna, Grand og Forta spilleautomater på Unionens marked.
Med henblik på udøvelse af denne virksomhed blev Fortuna den 1. november 2003 meddelt den nødvendige, lovbestemte tilladelse for seks år, hvilken tilladelse efterfølgende blev forlænget ved afgørelse af 14. september 2009. Tilladelsen er meddelt for en lang række konkrete spillesteder. Fortuna anmodede om, at tilladelsen ændredes for så vidt angår ét af de steder, hvor spillene udbydes. Ved afgørelse af 3. februar 2010 meddelte DICG afslag på denne ansøgning, hvilken afgørelse stadfæstedes ved yderligere afgørelse af 14. april 2010, med henvisning til artikel 135, stk. 2, i lov om hasardspil, hvorefter ændringer af en tilladelse ikke må bevirke en ændring af det sted, hvor der udbydes spil, medmindre antallet af automatspillesteder med mindre gevinster reduceres.
Grand var indehaver af en tilladelse til udbud og drift af automatspil, som var blevet meddelt den 6. august 2004 for en periode af seks år. Tilladelsen var også meddelt for en lang række konkrete spillesteder. Grand ansøgte om forlængelse af tilladelsen for yderligere seks år. Ved afgørelse af 24. februar 2010 meddelte DICG afslag på selskabets ansøgning, hvilken afgørelse stadfæstedes ved yderligere afgørelse af 18. maj 2010, med henvisning til artikel 138, stk. 1, i lov om hasardspil, hvorefter tilladelser til udøvelse af virksomhed med automatspil med mindre gevinster ikke må forlænges.
Den 10. december 2008 indgav Forta ansøgning om tilladelse til at udbyde og drive automatspil med mindre gevinster i området Województwo pomorskie (regionen Pommern). Denne ansøgning, som oprindelig vedrørte 112 steder med automatspil med mindre gevinster, vedrører nu 80 steder. Ved afgørelse af 12. februar 2010 besluttede DICG, at sagen skulle indstilles, hvilken afgørelse stadfæstedes ved yderligere afgørelse af 19. april 2010 med henvisning til artikel 129, stk. 2, i lov om hasardspil. I henhold til denne bestemmelse indstilles behandlingen af ansøgninger – indgivet i henhold til lov om spil og væddemål – om tilladelse til udøvelse af virksomhed i form af automatspil med mindre gevinster eller automatspil i automatspillehaller, som blev indledt inden den nye lov trådte i kraft, og som endnu ikke er afsluttet.
Sagsøgerne i hovedsagerne anlagde hver især sag for Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (den regionale forvaltningsdomstol i Gdansk) til prøvelse af afgørelserne truffet over for dem, idet de gjorde gældende, at forvaltningsmyndighederne ikke kunne påberåbe sig bestemmelserne i lov om hasardspil som begrundelse for afgørelserne, da denne lov ikke var blevet meddelt Kommissionen, selv om den indeholder »tekniske forskrifter« som omhandlet i direktiv 98/34. Sagsøgerne i hovedsagerne gjorde også gældende, at de begrænsninger, der følger af loven for så vidt angår driften af automatspil med mindre gevinster, førte til en væsentlig begrænsning af handelen med disse apparater inden for Den Europæiske Union. Forbuddet mod at ændre og forlænge tidligere tilladelser såvel som forbuddet mod at meddele nye tilladelser til drift af sådanne apparater fratager i praksis disse enhver nytte.
Den forelæggende ret har præciseret, at Domstolens praksis vedrørende den frie bevægelighed for varer og tjenesteydelser hvad angår hasardspil tillader retten selv at foretage en vurdering af, hvorvidt den ordning, der følger af lov om hasardspil, er forenelig med disse friheder. Denne ret rejser imidlertid spørgsmålet, om bestemmelserne i denne lov kan bringes i anvendelse over for private, da de ikke er blevet meddelt Kommissionen i henhold til den procedure, der er fastsat i direktiv 98/34.
Det er under disse omstændigheder, at Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
I sag C-213/11:
»Skal artikel 1, nr. 11), i […] direktiv 98/34 […] fortolkes således, at en »teknisk forskrift«, som skal fremsendes til Kommissionen i udkast i henhold til direktivets artikel 8, stk. 1, omfatter en retsforskrift, der forbyder ændring af tilladelser til at drive virksomhed med automatspil med mindre gevinster, i det omfang ændringen vedrører stedet for udbud af spil?«
I sag C-214/11:
»Skal artikel 1, nr. 11), i […] direktiv 98/34 […] fortolkes således, at en »teknisk forskrift«, som skal fremsendes til Kommissionen i udkast i henhold til direktivets artikel 8, stk. 1, omfatter en retsforskrift, der forbyder forlængelse af tilladelser til at drive virksomhed med automatspil med mindre gevinster?«
I sag C-217/11:
»Skal artikel 1, nr. 11), i […] direktiv 98/34 […] fortolkes således, at en »teknisk forskrift«, som skal fremsendes til Kommissionen i udkast i henhold til direktivets artikel 8, stk. 1, omfatter en retsforskrift, der forbyder meddelelse af tilladelser til at drive virksomhed med automatspil med mindre gevinster?«
Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 9. juni 2011 er sagerne C- 213/11, C-214/11 og C-217/11 blevet forenet med henblik på den skriftlige og mundtlige forhandling samt dommen.
Om de præjudicielle spørgsmål
Med spørgsmålene ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 1, nr. 11), i direktiv 98/34 skal fortolkes således, at nationale bestemmelser som dem, der er omhandlet i lov om hasardspil, der kan begrænse og endog gradvist gøre det umuligt at udbyde automatspil med mindre gevinster andre steder end i kasinoer og i spillehaller, udgør »tekniske forskrifter« som omhandlet i denne bestemmelse, hvorom udkast skal fremsendes i henhold til direktivets artikel 8, stk. 1, første afsnit.
Indledningsvis bemærkes, at Domstolen allerede har fastslået, at foranstaltninger, som forbyder anvendelsen af alle elektriske, elektromekaniske og elektroniske spil, på alle offentlige og private steder, bortset fra kasinoer, skal anses for at udgøre tekniske forskrifter i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1, nr. 11), i direktiv 98/34 (dom af 26.10.2006, sag
C-65/05, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 10341
, præmis 61).
Under disse betingelser skal en foranstaltning som artikel 14, stk. 1, i lov om hasardspil, hvorefter det kun er spillekasinoer, som kan udbyde automatspil, anses for en »teknisk forskrift« som omhandlet i artikel 1, nr. 11), i direktiv 98/34.
Efter denne indledende præcisering bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at direktiv 98/34 har til formål gennem en præventiv kontrol at sikre varernes frie bevægelighed, der er en del af Den Europæiske Unions grundlag, og at en sådan kontrol er hensigtsmæssig i det omfang tekniske forskrifter, som er omfattet af direktivet, kan udgøre hindringer for samhandelen mellem medlemsstater, idet sådanne kun kan tillades, såfremt de er nødvendige for at tilgodese tvingende hensyn af almen interesse (jf. dom af 30.4.1996, sag
C-194/94, CIA Security International, Sml. I, s. 2201
, præmis 40 og 48, af 8.9.2005, sag
C-303/04, Lidl Italia, Sml. I, s. 7865
, præmis 22, og af 9.6.2011, sag
C-361/10, Intercommunale Intermosane og Fédération de l’industrie et du gaz, Sml. I, s. 5079
, præmis 10).
I denne forbindelse bemærkes, at ifølge Domstolens praksis følger det af artikel 1, nr. 11), i direktiv 98/34, at begrebet »teknisk forskrift« – ud over kategorien af regler vedrørende informationstjenester som omhandlet i artikel 1, nr. 2) og 5), som imidlertid ikke er genstand for hovedsagerne, eftersom de i hovedsagerne omhandlede nationale bestemmelser vedrører apparater til automatspil med mindre gevinster i form af »produkter« som omhandlet i nævnte artikel 1, nr. 1) – omfatter tre kategorier, nemlig for det første »teknisk specifikation« som omhandlet i direktivets artikel 1, nr. 3), for det andet »andet krav« som defineret i artikel 1, nr. 4), og for det tredje forbud mod fremstilling, import, markedsføring eller anvendelse af et produkt, hvilket forbud er omfattet af samme direktivs artikel 1, nr. 11) (jf. dom af 21.4.2005, sag
C-267/03, Lindberg, Sml. I, s. 3247
, præmis 54, og af 8.11.2007, sag
C-20/05, Schwibbert, Sml. I, s. 9447
, præmis 34, samt dommen i sagen Intercommunale Intermosane og Fédération de l’industrie et du gaz, præmis 11).
Det skal for det første præciseres, at en national foranstaltning for at være omfattet af den første kategori af tekniske forskrifter som omhandlet i artikel 1, nr. 11), i direktiv 98/34, dvs. af begrebet »teknisk specifikation«, nødvendigvis skal vedrøre produktet eller dets emballering som sådan og således fastsætte de kendetegn, der kræves af et produkt (jf. dommen i sagen Intercommunale Intermosane og Fédération de l’industrie et du gaz, præmis 15).
Det bemærkes, at overgangsbestemmelserne i lov om hasardspil vedrører tilladelser til at udøve virksomhed med automatspil med mindre gevinster. De vedrører ikke spilleapparater med mindre gevinster eller deres emballering som sådan og fastsætter således ikke produkternes kendetegn.
De i hovedsagerne omhandlede nationale bestemmelser indeholder følgelig ikke tekniske specifikationer i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i direktiv 98/34.
Dernæst fremgår det af Domstolens praksis, at den tredje kategori af tekniske forskrifter i artikel 1, nr. 11), i direktiv 98/34 vedrørende et forbud mod bl.a. anvendelse forudsætter, at de omhandlede nationale bestemmelser har en rækkevidde, der klart går videre end til at begrænse visse mulige former for anvendelse af de pågældende produkter, og som således ikke kun udgør en simpel indskrænkning af produktets anvendelsesmuligheder (jf. Lindberg-dommen, præmis 76).
Denne tredje kategori omfatter således navnlig nationale bestemmelser, der ikke giver mulighed for andet end rent marginale former for anvendelse, som med rimelighed kan forventes for det pågældende produkt (Lindberg-dommen, præmis 77).
Det bemærkes herved, at selv om de i hovedsagerne omhandlede overgangsbestemmelser i lov om hasardspil ganske vist omfatter forbud hvad angår meddelelse, forlængelse og ændring af tilladelserne til at udøve virksomhed med automatspil med mindre gevinster, udøves al virksomhed med automatspil med mindre gevinster på grundlag af tilladelser meddelt inden ikrafttrædelsen af nævnte lov i overensstemmelse med denne lovs artikel 129, stk. 1, af de enheder, som er blevet meddelt disse tilladelser, i henhold til de tidligere bestemmelser indtil udløbet af disse tilladelser.
En sådan bestemmelse gør det således muligt at fortsætte med at udøve virksomhed med automatspil med mindre gevinster og således anvende apparaterne til sådanne spil efter ikrafttrædelsen af lov om hasardspil. Det må på denne baggrund konstateres, at overgangsbestemmelserne i denne lov ikke kan anses for nationale foranstaltninger, der ikke giver mulighed for nogen anden anvendelse af apparaterne til automatspil med mindre gevinster end rent marginale former for anvendelse.
Endelig har Domstolen fastslået, at de pågældende nationale foranstaltninger for at blive anset for et »andet krav« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1, nr. 4), i direktiv 98/34, skal udgøre »betingelser«, der kan influere betydeligt på sammensætningen af produktet, dets natur eller afsætningen af det (jf. i denne retning Lindberg-dommen, præmis 72, og dommen i sagen Intercommunale Intermosane og Fédération de l’industrie et du gaz, præmis 20).
Det bemærkes herved, at overgangsbestemmelserne i lov om hasardspil fastsætter betingelser, som kan påvirke salget af apparater til automatspil med mindre gevinster. Forbuddet mod at meddele, forlænge eller ændre tilladelserne vedrørende virksomhed med automatspil med mindre gevinster uden for kasinoer kan direkte påvirke salget af spilleapparater med mindre gevinster.
Det tilkommer herved den forelæggende ret at undersøge, om de pågældende forbud, som retligt skal overholdes ved anvendelse af apparater til automatspil med mindre gevinster, kan influere betydeligt på apparaternes natur eller afsætningen af disse (jf. i denne retning Lindberg-dommen, præmis 78).
Ved disse undersøgelser, som således skal foretages af den forelæggende ret, skal den navnlig tage hensyn til, at reduktionen i antallet af tilladte steder med automatspil med mindre gevinster ledsages af en begrænsning af det maksimale antal af spillekasinoer og af spilleapparater, som kan benyttes i disse.
Den forelæggende ret skal ligeledes undersøge, om apparaterne til automatspil med mindre gevinster kan programmeres og omprogrammeres for at anvendes i kasinoer som hasardspilapparater, som muliggør større gevinster og derfor repræsenterer en større risiko for ludomani (jf. i denne retning Lindberg-dommen, præmis 79), hvilket kan influere betydeligt på deres natur.
Henset til det foregående skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 1, nr. 11), i direktiv 98/34 skal fortolkes således, at nationale bestemmelser som dem, der er omhandlet i lov om hasardspil, der kan begrænse og endog gradvist gøre det umuligt at udbyde automatspil med mindre gevinster andre steder end i kasinoer og i spillehaller, kan udgøre »tekniske forskrifter« som omhandlet i denne bestemmelse, hvorom udkast skal fremsendes i henhold til direktivets artikel 8, stk. 1, første afsnit, forudsat at det godtgøres, at de nævnte bestemmelser udgør betingelser, der kan influere betydeligt på det pågældende produkts natur eller afsætning, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

Artikel 1, nr. 11), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF af 22. juni 1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester, som ændret ved Rådets direktiv 2006/96/EF af 20. november 2006, skal fortolkes således, at nationale bestemmelser som dem, der er omhandlet i lov om hasardspil (ustawa o grach hazardowich) af 19. november 2009, der kan begrænse og endog gradvist gøre det umuligt at udbyde automatspil med mindre gevinster andre steder end i kasinoer og i spillehaller, kan udgøre »tekniske forskrifter« som omhandlet i denne bestemmelse, hvorom udkast skal fremsendes i henhold til direktivets artikel 8, stk. 1, første afsnit, forudsat at det godtgøres, at de nævnte bestemmelser udgør betingelser, der kan influere betydeligt på det pågældende produkts natur eller afsætning, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: polsk.