CELEX: 62011TJ0319
Staatssteun
Financiële sector
Steun die tot doel heeft een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen
Artikel 107, lid 3, sub b, VWEU
Besluit waarbij de steun verenigbaar wordt verklaard met de interne markt
Voorwaarden waaronder de steun is toegestaan
Acquisitieverbod
Overeenstemming met de mededelingen van de Commissie inzake steun aan de financiële sector in het kader van de financiële crisis
Evenredigheid
Gelijke behandeling
Beginsel van behoorlijk bestuur
Motiveringsplicht
Eigendomsrecht

Voorgeschiedenis van het geding
Op 5 april 2011 heeft de Europese Commissie besluit 2011/823/EU vastgesteld, betreffende de steunmaatregelen C 11/09 (ex NN 53b/08, NN 2/10 en N 19/10) die door Nederland ten uitvoer zijn gelegd ten gunste van ABN AMRO Group NV (opgericht na de fusie tussen Fortis Bank Nederland en ABN AMRO N) (
PB L 333, blz. 1
; hierna: „bestreden besluit”).
Toen de interbancaire leningen in september 2008 – ten gevolge van de financiële crisis – waren opgedroogd, heeft de Commissie in een reeks mededelingen richtsnoeren gegeven over de vormgeving en de tenuitvoerlegging van staatssteun aan banken. In die mededelingen heeft de Commissie erkend dat het, gezien de ernst van de crisis, gerechtvaardigd was om op grond van artikel 107, lid 3, sub b, VWEU staatssteun toe te kennen. Die bepaling staat de lidstaten namelijk toe om staatssteun te verlenen indien dit nodig is om een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen.
Op 25 oktober 2008 is de mededeling van de Commissie met als titel “De toepassing van de staatssteunregels op maatregelen in het kader van de huidige wereldwijde financiële crisis genomen met betrekking tot financiële instellingen” (
PB C 270, blz. 8
) gepubliceerd.
Nadat in het najaar van 2008 steeds meer lidstaten van de Europese Unie zich onder druk van de markten genoodzaakt zagen hun banken „preventief” te herkapitaliseren, teneinde ze in staat te stellen hun kapitaalratio’s (aandeel van hun eigen vermogen) op te trekken en de kredietverstrekking aan de reële economie veilig te stellen, heeft de Commissie de mededeling „De herkapitalisatie van financiële instellingen in de huidige financiële crisis: beperking van steun tot het noodzakelijke minimum en bescherming tegen buitensporige mededingingsverstoringen” (
PB 2009, C 10, blz. 2
; hierna: „herkapitalisatiemededeling”) gepubliceerd.
Vervolgens heeft de Commissie in de periode vóór de vaststelling van het bestreden besluit ook nog de mededeling betreffende de behandeling van aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa in de communautaire banksector (
PB 2009, C 72, blz. 1
) en de mededeling betreffende het herstel van de levensvatbaarheid en de beoordeling van de herstructureringsmaatregelen in de financiële sector in de huidige crisis met inachtneming van de staatssteunregels (
PB 2009, C 195, blz. 9
; hierna: „mededeling inzake herstructureringen”) vastgesteld. In die laatste mededeling heeft de Commissie uiteengezet op basis van welke criteria zij de herstructureringssteun zal beoordelen die in de crisis aan de banken is verleend. In punt 5 ervan heeft zij aangegeven dat de herstructureringsplannen voor de banken in kwestie moeten berusten op de drie pijlers die ook in de andere mededelingen zijn vermeld: ten eerste ertoe leiden dat de begunstigde onderneming op lange termijn opnieuw levensvatbaar wordt zonder staatssteun, ten tweede een evenwichtige verdeling van de lasten bevatten, en ten derde het bewijs leveren dat gepaste maatregelen zijn genomen ter beperking van mededingingsvervalsing.
Voor het onderhavige arrest worden de in de punten 3 tot en met 5 hierboven vermelde mededelingen hierna samen de „mededelingen” genoemd.
ABN Amro Group NV (hierna: „verzoekster” of „ABN Amro”) is een financiële instelling met maatschappelijke zetel te Amsterdam (Nederland). Zij verstrekt bankdiensten aan particulieren, ondernemingen en institutionele klanten in 28 landen. Verzoekster bezit alle aandelen van ABN Amro Bank NV, waarvan de werking is geconcentreerd rond twee kernactiviteiten: ten eerste de retailbank en het vermogensbeheer, en ten tweede de handels- en zakenbank.
De huidige structuur van ABN Amro vloeit voort uit een overeenkomst van 2007 tussen Fortis SA/NV, Royal Bank of Scotland en Banco de Santander, die ertoe strekte de vroegere moedermaatschappij, ABN Amro Holding, te verwerven en op te splitsen in verschillende onderdelen. In de financiële crisis, toen het onzeker was of Fortis op lange termijn levensvatbaar was, heeft de Nederlandse Staat in het najaar van 2008 Fortis Bank Nederland (FBN) – de Nederlandse dochterbank van Fortis – en bepaalde commerciële afdelingen van ABN Amro Holding (waaronder ABN Amro N) verworven, en besloten om FBN en ABN Amro N te fuseren tot een nieuwe juridische entiteit, te weten ABN Amro, volgens het plan dat Fortis in 2007 voor ogen had. De Nederlandse Staat diende, voordat hij die concentratie ten uitvoer mocht brengen, een gedeelte van de Hollandsche Bank-Unie en IFN Finance BV te verkopen ingevolge de beschikking van de Commissie van 3 oktober 2007 waarbij een concentratie verenigbaar met de interne markt wordt verklaard (zaak COMP/M.4844 – Fortis/ABN Amro Assets) op grond van verordening (EG) nr. 139/2004 van de Raad (
PB C 265, blz. 2
) (punten 44 en 45 van het bestreden besluit).
De in het vorige punt aangehaalde verwervingen en de herkapitalisatie die de Nederlandse Staat ten gunste van ABN Amro heeft uitgevoerd, liggen aan de basis van onderzoeksprocedure C 11/2009. Aangezien de verschillende fasen die tot deze procedure hebben geleid, het verloop ervan en de begunstigden van de steun niet bepalend zijn voor de beslechting van het onderhavige geding, wordt voor de nadere beschrijving ervan verwezen naar de punten 1 tot en met 157 van het bestreden besluit. Daarin worden niet alleen de tussentijdse en voorlopige besluiten besproken die de Commissie inzake de hierboven bedoelde verwervingen en handelingen heeft vastgesteld, maar ook de eerste versie van een herstructureringsplan voor ABN Amro, die de Nederlandse Staat op 4 december 2009 aan de Commissie heeft voorgesteld (hierna: „herstructureringsplan van december 2009”), en een bijgewerkte versie van dat plan, die op 8 november 2010 aan de Commissie is verstrekt (hierna: „herstructureringsplan van november 2010”).
Tijdens de onderzoeksprocedure hebben tussen de Nederlandse Staat, ABN Amro en de Commissie in de loop van 2010 en 2011 verschillende uitwisselingen en ontmoetingen plaatsgevonden over de draagwijdte en de duur van een acquisitieverbod. De Commissie achtte laatstbedoelde gedragsmaatregel noodzakelijk om de aan ABN Amro verleende steun te kunnen aanmerken als verenigbaar met de interne markt.
Aangezien met name geen overeenstemming kon worden bereikt over de specifieke voorwaarden van een dergelijk verbod, heeft de Commissie het bestreden besluit overeenkomstig artikel 7, lid 4, van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (
PB L 83, blz. 1
) vastgesteld onder bepaalde voorwaarden. Zij is in dat besluit tot de conclusie gekomen dat ABN Amro staatssteun heeft ontvangen in de vorm van herkapitalisatiesteun, voor een bedrag tussen 4,2 en 5,45 miljard EUR (zijnde tussen 2,75 en 3,5 % van haar risicogewogen activa), en in de vorm van liquiditeitssteun ten bedrage van 71,7 miljard EUR (punten 279 en 280 en artikel 1 van het bestreden besluit). Zij was van mening dat het herstructureringsplan van december 2009, zoals bijgewerkt bij het herstructureringsplan van november 2010, afdoende bewees dat ABN Amro opnieuw levensvatbaar was op lange termijn, voorzag in een toereikende lastenverdeling en geschikte maatregelen bevatte om ongepaste mededingingsverstoringen te beperken. Derhalve heeft zij het herstructureringsplan van december 2009, zoals bijgewerkt bij het herstructureringsplan van november 2010, onder voorwaarden verenigbaar verklaard met de mededeling inzake herstructureringen (punt 331 van het bestreden besluit).
De voorwaarden waaronder de steun in artikel 1 van het bestreden besluit verenigbaar is verklaard met de interne markt, zijn in de artikelen 3 tot en met 9 van dat besluit gepreciseerd.
Het in artikel 5 van het bestreden besluit gestelde acquisitieverbod – de enige bepaling waarvan de geldigheid in het kader van dit beroep wordt betwist – luidt als volgt:
„1.   [ABN Amro] mag ten hoogste een belang van 5 % in een onderneming verkrijgen.
2.   In afwijking van het bepaalde in lid 1 mag [ABN Amro] overnames doen wanneer de totale bruto cumulatieve aankoopprijs (exclusief de overgang of overdracht van schulden in verband met deze overnames) die gedurende een periode van drie jaar na de datum van dit besluit voor al deze overnames door [ABN Amro] is betaald, minder bedraagt dan [
vertrouwelijk
] (
) miljoen EUR.
Het verbod in lid 1 is niet van toepassing op private equity-overnames door [ABN Amro] wanneer deze overnames aansluiten bij het aan de Commissie op 5 oktober 2010 overgelegde bedrijfsplan en de geplande begroting voor de divisie ‚Private Equity’.
Het verbod in lid 1 is evenmin van toepassing op door de divisie ‚Energy, Commodities and Transportation’ van [ABN Amro] genomen [
vertrouwelijk
] aandelenbelangen ter ondersteuning van de normale financieringsactiviteiten van deze divisie, wanneer deze aandelenbelangen aansluiten bij het aan de Commissie op 10 januari 2010 overgelegde bedrijfsplan van [ABN Amro] en de geplande begroting voor deze divisie.
[...]
3.   Het verbod in lid 1 geldt gedurende ten minste drie jaar na de datum van [het bestreden] besluit, dan wel tot aan de datum waarop het aandelenbelang van de Nederlandse staat in [ABN Amro] tot minder dan 50 % is teruggebracht, naargelang welke van beide zich het laatst voordoet. Bedoeld verbod komt uiterlijk vijf jaar na de datum van [het bestreden] besluit te vervallen.
Ingeval het verbod in lid 1 langer dan drie jaar na de datum van [het bestreden] besluit van toepassing is, wordt de totale bruto cumulatieve aankoopprijs als bedoeld in [lid 2, eerste alinea,] met [
vertrouwelijk
] miljoen [EUR] per jaar verhoogd.”
Procesverloop en conclusies
Bij verzoekschrift van 14 juni 2011 heeft ABN Amro het onderhavige beroep ingesteld.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan, en heeft het, in het kader van de in artikel 64 van zijn Reglement voor de procesvoering bedoelde maatregelen tot organisatie van de procesgang, schriftelijk vragen gesteld aan partijen, waarop deze laatste binnen de gestelde termijn hebben geantwoord.
Ter terechtzitting van 4 juni 2013 hebben partijen pleidooi gehouden en geantwoord op de mondelinge vragen van het Gerecht.
Ter terechtzitting heeft het Gerecht ABN Amro gevraagd haar verzoek om vertrouwelijke behandeling van bepaalde in de processtukken vermelde inlichtingen nader toe te lichten. ABN Amro heeft dit binnen de gestelde termijn gedaan. Daarop is de Commissie verzocht om opmerkingen in te dienen over dat verzoek, wat zij eveneens binnen de gestelde termijn heeft gedaan.
De mondelinge behandeling is op 16 juli 2013 gesloten.
ABN Amro verzoekt het Gerecht:
—
artikel 5 van het bestreden besluit nietig te verklaren;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Gerecht:
—
het beroep deels niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond te verklaren;
—
ABN Amro te verwijzen in de kosten.
In rechte
Tot staving van haar beroep voert ABN Amro twee middelen aan. Met haar eerste middel stelt zij de draagwijdte van het haar opgelegde acquisitieverbod ter discussie. Met het tweede middel betwist zij de duur van dat verbod.
Eerste middel, betreffende de draagwijdte van het acquisitieverbod
ABN Amro betoogt dat de haar verleende steun de mededinging niet vervalst, aangezien haar behoefte aan steun niet voortvloeide uit het nemen van buitensporige risico’s. Gelet op die omstandigheid is de draagwijdte van het haar opgelegde acquisitieverbod, in zoverre het betrekking heeft op de verwerving van een belang van meer dan 5 % in om het even welke onderneming en de uitzonderingen daarop limitatief zijn opgesomd, veel te ruim en bovendien in strijd met hetgeen met name door de mededeling inzake herstructureringen wordt vereist. Het verbod in kwestie is voorts ruimer geformuleerd dan de verbodsbepalingen die in diezelfde periode werden vastgesteld in andere beschikkingen en besluiten inzake staatssteun aan de financiële sector. Ook heeft de Commissie niet rechtens genoegzaam rekening gehouden met de door de Nederlandse Staat en ABN Amro in de loop van de onderzoeksprocedure voorgestelde alternatieve formuleringen van deze verbodsbepaling, die in de bijzondere omstandigheden van het geval gerechtvaardigd waren.
Verzoekster voert deze grieven aan in het kader van vier onderdelen: schending van artikel 107, lid 3, sub b, VWEU en onjuiste toepassing van de mededelingen, schending van het evenredigheidsbeginsel, schending van het gelijkheidsbeginsel, en schending van het beginsel van behoorlijk bestuur en gebrekkige motivering in de zin van artikel 296 VWEU.
Eerste onderdeel: schending van artikel 107, lid 3, sub b, VWEU en onjuiste toepassing van de mededelingen
Dit onderdeel valt uiteen in twee grieven: schending van artikel 107, lid 3, sub b, VWEU, en onjuiste toepassing van de mededelingen. Eerst moet de tweede grief worden onderzocht.
– Tweede grief: onjuiste toepassing van de mededelingen
Om te beginnen moeten diverse preciseringen worden aangebracht met betrekking tot het kader waarin deze grief zal worden geanalyseerd.
Ten eerste maakt het acquisitieverbod deel uit van de in de artikelen 3 tot en met 9 van het bestreden besluit door de Commissie gestelde voorwaarden, waarvan deze instelling de vervulling noodzakelijk achtte om de door de Nederlandse Staat aan ABN Amro verleende staatssteun overeenkomstig artikel 7, lid 4, van verordening nr. 659/1999 verenigbaar te kunnen verklaren met de interne markt. Dit artikel biedt de Commissie de mogelijkheid om de formele onderzoeksprocedure af te sluiten met een positieve beschikking waaraan zij voorwaarden verbindt die haar in staat stellen de betrokken steun als verenigbaar met de interne markt te beschouwen. De Commissie neemt de litigieuze voorwaarde dus in aanmerking wanneer zij onderzoekt of de steunmaatregel verenigbaar is in de zin van artikel 107, lid 3, VWEU.
De Commissie brengt terecht in herinnering dat zij bij de toepassing van artikel 107, lid 3, VWEU over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale gegevens impliceert, die in het kader van de Unie plaats dient te vinden (arresten Gerecht van 6 april 2006, Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke/Commissie,
T-17/03, Jurispr. blz. II-1139
, punt 41, en 12 mei 2011, Région Nord-Pas-de-Calais en Communauté d’agglomération du Douaisis/Commissie,
T-267/08 en T-279/08, Jurispr. blz. II-1999
, punten 129 en 132).
Voor de uitoefening van die bevoegdheid kan de Commissie zichzelf door middel van handelingen zoals de mededelingen indicatieve regels stellen, voor zover deze regels niet afwijken van de verdragsbepalingen (zie arrest Région Nord-Pas-de-Calais en Communauté d’agglomération du Douaisis/Commissie, punt 27 hierboven, punt 130 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals ABN Amro in herinnering brengt, stelt de Commissie, door gedragsregels vast te stellen en via de publicatie ervan te laten weten dat zij deze voortaan zal toepassen op de desbetreffende gevallen, grenzen aan de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid en kan zij niet van deze regels afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene rechtsbeginselen zoals het gelijkheids‑ of het vertrouwensbeginsel (zie arrest Hof van 11 september 2008, Duitsland e.a./Kronofrance,
C-75/05 P en C-80/05 P, Jurispr. blz. I-6619
, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zo is de Commissie op het specifieke gebied van staatssteun gebonden aan de kaderregelingen en mededelingen die zij vaststelt, voor zover deze niet van de verdragsregels afwijken en door de lidstaten zijn aanvaard (zie reeds aangehaald arrest Duitsland e.a./Kronofrance, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het staat bijgevolg aan de rechter om na te gaan of de Commissie zich heeft gehouden aan de regels die zij zichzelf heeft gesteld (zie arrest Région Nord-Pas-de-Calais en Communauté d’agglomération du Douaisis/Commissie, punt 27 hierboven, punt 131 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ten tweede is in het kader van de onderhavige grief niet het toezicht op het onderzoek naar de verenigbaarheid van de steun aan de orde, maar wel de vraag of de Commissie de mededelingen, waaraan zij volgens de in punt 29 hierboven in herinnering geroepen rechtspraak gebonden is, heeft geschonden door bij het verenigbaarheidsbesluit het verbod op te leggen om over te gaan tot de in artikel 5 van het bestreden besluit omschreven verwervingen.
De mededelingen, waarvan ABN Amro noch de rechtmatigheid, noch de toepasselijkheid betwist, herinneren aan de beoordelingsbevoegdheid waarover de Commissie beschikt met betrekking tot de voorwaarden waaronder een steunmaatregel die een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat opheft verenigbaar kan worden verklaard met artikel 107, lid 3, sub b, VWEU, met name wanneer structurele of gedragsmaatregelen worden opgelegd. Het bestaan van die bevoegdheid, die de uitdrukking vormt van de aan de Commissie gelaten marge om de verenigbaarheid van een steunmaatregel te beoordelen, moet in aanmerking worden genomen bij de analyse van de grieven inzake schending van de mededelingen (zie in die zin en naar analogie arrest Gerecht van 9 juli 2008, Alitalia/Commissie,
T-301/01, Jurispr. blz. II-1753
, punt 527).
Ten derde moet bij de beoordeling of het acquisitieverbod rechtmatig is, ook rekening worden gehouden met de context van dit verbod, te weten de in de mededelingen neergelegde doelstellingen van de bankherstructureringen en het belang van het risicoprofiel van de begunstigde bank bij de analyse van de verenigbaarheid van de steun. Aangezien de structurele en gedragsmaatregelen het door de lidstaat aan de Commissie voorgestelde herstructureringsplan aanvullen teneinde deze instelling in staat te stellen de steun verenigbaar met de interne markt te verklaren, heeft de Commissie bij haar beoordeling van de verenigbaarheid van de steun rekening gehouden met het geheel van de aldus opgelegde maatregelen. ABN Amro betwist overigens niet het standpunt van de Commissie dat het acquisitieverbod niet op zichzelf mag worden beoordeeld.
Ten vierde zijn partijen het eens over de drievoudige doelstelling van de herstructureringsmaatregelen die in het kader van de mededelingen – en met name in het kader van de mededeling inzake herstructureringen, die in het bestreden besluit specifiek wordt vermeld ter rechtvaardiging van het betrokken acquisitieverbod – zijn opgelegd aan de banken die staatssteun hebben ontvangen, namelijk de levensvatbaarheid van de begunstigde bank op lange termijn garanderen, de steun beperken tot het noodzakelijke minimum, en de mededingingsvervalsing beperken.
In het licht van die beginselen moeten de twee argumentatielijnen van verzoekster worden onderzocht, te weten deze met betrekking tot de rechtvaardiging van het acquisitieverbod, en deze met betrekking tot het ontbreken van een bepaling in het bestreden besluit op basis waarvan specifieke transacties ter goedkeuring kunnen worden voorgelegd.
In de eerste plaats zij met betrekking tot de rechtvaardiging van het acquisitieverbod opgemerkt dat dit verbod volgens ABN Amro te streng is in het licht van de beginselen die in de mededelingen zijn uiteengezet, aangezien het in wezen geldt voor iedere onderneming en dus niet enkel voor concurrenten of financiële instellingen, en het voorts reeds van toepassing is zodra een minderheidsbelang van 5 % wordt verworven.
De Commissie motiveert het acquisitieverbod met name in de punten 309 tot en met 313 van het bestreden besluit, die als volgt luiden:
„(309)
Uit een herstructureringsplan moet duidelijk blijken dat de steun tot het noodzakelijke minimum beperkt is gebleven. De kosten die verband houden met de herstructurering mogen ook niet uitsluitend door de staat worden gedragen, maar moeten tot een bepaald maximumniveau voor rekening komen van de partijen die in de bank hebben geïnvesteerd. Met andere woorden, de bank en haar aandeelhouders moeten zo veel mogelijk uit hun eigen middelen een bijdrage aan de herstructurering leveren. De herstructureringssteun moet beperkt blijven tot het dekken van de kosten die nodig zijn om de levensvatbaarheid te herstellen. Dat betekent dat er geen overheidsmiddelen aan een onderneming verstrekt mogen worden die gebruikt zouden kunnen worden voor de funding van concurrentieverstorende activiteiten [die geen verband houden met het herstructureringsproces,] zoals acquisities [...].
(310)
In de [mededeling inzake herstructureringen] wordt erop gewezen dat er een overnameverbod ingesteld moet worden om te waarborgen dat de steun tot het noodzakelijke minimum beperkt blijft. In punt 23 van de [mededeling inzake herstructureringen] wordt expliciet vermeld ‚dat een onderneming geen overheidsmiddelen verschaft mogen worden welke kunnen worden gebruikt voor het financieren van marktverstorende activiteiten die geen verband houden met het herstructureringsproces. Zo kunnen bijvoorbeeld de verwerving van aandelen in andere ondernemingen of nieuwe [investeringen] niet met staatssteun worden gefinancierd, tenzij dat van essentieel belang is om de levensvatbaarheid van de onderneming te herstellen’.
(311)
In de [mededeling inzake herstructureringen] wordt ook een verband gelegd tussen dat acquisitieverbod en verstoringen van de mededinging. Zo wordt in de punten 39 en 40 van [die] mededeling vermeld dat ‚[s]taatssteun [niet mag] worden gebruikt ten koste van concurrenten die niet dergelijke steun van de overheid ontvangen’ en dat ‚banken staatssteun niet mogen gebruiken voor de acquisitie van concurrerende activiteiten. Deze voorwaarde dient ten minste voor drie jaar te gelden en kan, afhankelijk van de reikwijdte, de omvang en de looptijd van de steun, blijven gelden tot het einde van de herstructureringsperiode’.
(312)
In overeenstemming met punt 40 van de [mededeling inzake herstructureringen] kan de steun uitsluitend als verenigbaar worden aangemerkt op voorwaarde dat [ABN Amro] het acquisitieverbod strikt toepast [...] in de drie jaar volgend op de datum van het onderhavige besluit. Indien de Nederlandse Staat na die drie jaar nog steeds meer dan 50 % van de aandelen [ABN Amro] houdt, moet dat verbod verlengd worden. Het acquisitieverbod mag echter nooit langer dan vijf jaar duren. Hoewel een deel van de steun inmiddels is afgelost, kunnen sommige maatregelen [...] niet door de bank terugbetaald worden vanwege de vorm waarin de betreffende steun is verstrekt (bijvoorbeeld niet in de vorm van een hybride schuldinstrument). De beëindiging van de zeggenschap door de staat wordt dan ook als basis gehanteerd voor de inschatting van het tijdstip waarop het voordeel dat de steun heeft opgeleverd, niet meer aanwezig is.
(313)
De Commissie merkt op dat in het herstructureringsplan van december 2009 (aangevuld met de financiële prognoses van 23 maart 2010 voor een worstcasescenario) reeds wordt aangegeven dat [ABN Amro] zich inmiddels tot een levensvatbare entiteit heeft ontwikkeld die een gepaste [return on equity] zou moeten kunnen realiseren en die naar verwachting zelfs in slechte economische omstandigheden een behoorlijke winst kan maken. Deze analyse wordt bevestigd in het [herstructureringsplan van november 2010]. Het herstel van de levensvatbaarheid is niet afhankelijk van acquisities. Een acquisitieverbod is dan ook niet strijdig met het bewerkstelligen van een herstel van de levensvatbaarheid.”
Ten eerste betoogt ABN Amro in wezen dat haar geen ruim verbod als dat van artikel 5 van het bestreden besluit had mogen worden opgelegd, maar dat enkel acquisities die gevolgen hebben voor de mededinging hadden mogen worden verboden. Tot staving van die stelling verwijst zij met name naar de punten 39 en 40 van de mededeling inzake herstructureringen en de tweede zin van punt 23 van die mededeling. Een ander bewijs voor haar stelling vindt zij in de mededeling van de Commissie betreffende de behandeling van aan een bijzondere waardevermindering onderhevige activa in de communautaire banksector, die beoogt te beletten dat een strategie zou worden gefinancierd waarbij de begunstigde bank groeit ten nadele van haar concurrenten.
ABN Amro voegt eraan toe dat punt 40 van de mededeling inzake herstructureringen uitsluitend betrekking heeft op acquisities van concurrerende ondernemingen, en dat dit punt dus onjuist is uitgelegd in punt 312 van het bestreden besluit, waarin erop wordt gewezen dat het haar opgelegde verbod een algemene draagwijdte heeft.
In dit verband moet worden geconstateerd dat de argumenten van ABN Amro berusten op een onjuiste lezing van het bestreden besluit, alsook van de mededeling inzake herstructureringen, op grond waarvan het betrokken acquisitieverbod is geformuleerd, zoals blijkt uit de in punt 36 hierboven aangehaalde punten 309 tot en met 312 van het bestreden besluit.
Zoals duidelijk blijkt uit de punten 309 en 310 van het bestreden besluit, die deel uitmaken van titel 6.3.2 van dat besluit, met het opschrift „Lastenverdeling/het noodzakelijke minimum”, vormt punt 23 van de mededeling inzake herstructureringen de voornaamste grondslag van het in casu opgelegde acquisitieverbod.
Dit punt 23, dat is opgenomen in hoofdstuk 3 van de mededeling inzake herstructureringen, getiteld „Eigen bijdrage van de begunstigde onderneming (lastenverdeling)”, bepaalt onder het kopje „De herstructureringskosten beperken” het volgende:
„Herstructureringssteun dient beperkt te blijven tot het dekken van de kosten die nodig zijn om de levensvatbaarheid te herstellen. Dit betekent dat een onderneming geen overheidsmiddelen verschaft mogen worden welke kunnen worden gebruikt voor het financieren van marktverstorende activiteiten die geen verband houden met het herstructureringsproces. Zo kunnen bijvoorbeeld de verwerving van aandelen in andere ondernemingen of nieuwe [investeringen] niet met staatssteun worden gefinancierd, tenzij dat van essentieel belang is om de levensvatbaarheid van de onderneming te herstellen [...]”
De voetnoot bij dit punt 23 verwijst naar de rechtspraak inzake de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (
PB 1994, C 368, blz. 12
), volgens welke herstructureringssteun strikt noodzakelijk moet zijn voor het herstel van de levensvatbaarheid van de begunstigde onderneming, dat wil zeggen dat zij niet alleen moet beantwoorden aan de doelstelling die met de herstructurering van de betrokken onderneming wordt nagestreefd, maar ook in verhouding moet staan tot die doelstelling, zodat steun die verder reikt dan het strikte herstel van de levensvatbaarheid van de begunstigde vereist, in beginsel niet in aanmerking kan komen uit hoofde van de kaderregeling (arrest Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke/Commissie, punt 27 hierboven, punt 47).
Het beginsel dat steun tot het noodzakelijke minimum beperkt moet blijven, is nauw verbonden met het beginsel dat de begunstigde op passende wijze moet bijdragen aan de herstructureringskosten. Punt 22 van de mededeling inzake herstructureringen geeft in dit verband aan dat de bank en haar aandeelhouders zo veel mogelijk uit eigen middelen aan de herstructurering dienen bij te dragen, en dat een dergelijke bijdrage nodig is „om ervoor te zorgen dat de geredde banken voldoende verantwoordelijkheid dragen voor de gevolgen van hun optreden in het verleden, en om passende prikkels te creëren voor hun optreden in de toekomst”.
Gelet op die beginselen gaat ABN Amro uit van een onjuiste premisse wanneer zij stelt dat het in de mededeling inzake herstructureringen bedoelde acquisitieverbod uitsluitend concurrerende ondernemingen kan betreffen. De laatste zin van punt 23 van die mededeling maakt immers geen onderscheid naargelang van de sector waarin de doelondernemingen actief zijn. Bovendien is in het begin van dat punt aangegeven dat verwervingen ertoe moeten strekken de levensvatbaarheid van de ondersteunde activiteit te garanderen, wat betekent dat het beginsel dat steun tot het strikte minimum beperkt moet blijven wordt geschonden indien met staatssteun verwervingen worden gefinancierd die niet strikt noodzakelijk zijn om de levensvatbaarheid van de begunstigde vennootschap te herstellen.
Zoals de Commissie betoogt, wordt in de tweede zin van punt 23 van de mededeling inzake herstructureringen, waarin een verbod is neergelegd om „marktverstorende” activiteiten te financieren, in herinnering geroepen dat iedere verwerving die geen verband houdt met het herstructureringsproces, op zich tot een verstoring van de markt kan leiden. De vervalsing van de mededinging of de dreiging van een dergelijke vervalsing is immers een bestanddeel van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (zie in die zin arrest Hof van 2 september 2010, Commissie/Deutsche Post,
C-399/08 P, Jurispr. blz. I-7831
, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In casu betwist ABN Amro niet dat zij staatssteun heeft ontvangen.
Gelet op een en ander hoefde het acquisitieverbod van artikel 5 van het bestreden besluit dus niet beperkt te blijven tot deelnemingen in ondernemingen die actief zijn in de financiële sector of in Nederland, en mocht het worden uitgebreid tot iedere acquisitie. Het verbod moest er immers voor zorgen dat de bank die de steun had ontvangen haar middelen zou gebruiken om deze steun terug te betalen, alvorens zij acquisities zou uitvoeren.
Zoals de Commissie in herinnering brengt, is in dit verband ook het in de punten 304 tot en met 308 en 313 van het bestreden besluit aangehaalde feit relevant dat ABN Amro een levensvatbare entiteit was, hetgeen bleek uit de herstructureringsplannen van december 2009 en november 2010. Daarin was aangegeven dat in 2012 en 2013 een return on equity van ongeveer [
vertrouwelijk
] % werd verwacht, zoals blijkt uit punt 83 van het bestreden besluit. ABN Amro voert overigens ook zelf aan dat zij financieel gezond is. Zoals in punt 313 van het bestreden besluit is vermeld, hoefde ABN Amro dus geen acquisities te verrichten om haar levensvatbaarheid te herstellen.
Een acquisitieverbod dat betrekking heeft op ondernemingen uit alle sectoren is dus in overeenstemming met de in de mededelingen, en met name in de mededeling inzake herstructureringen, vervatte beginselen.
Aan die conclusie wordt niet afgedaan door het feit dat de punten 39 en 40 van de mededeling inzake herstructureringen – die deel uitmaken van hoofdstuk 4, „Mededingingsvervalsing beperken en zorgen voor een concurrerende banksector” – in de punten 311 en 312 van het bestreden besluit worden aangevoerd om in herinnering te brengen dat het acquisitieverbod waarin de mededeling inzake herstructureringen voorziet ook tot doel heeft te beletten dat staatssteun wordt gebruikt ten nadele van concurrenten, en om de duur van het verbod te bepalen. In punt 321 van het bestreden besluit, dat is opgenomen in titel 6.3.3, met het opschrift „Maatregelen om verstoringen van de mededinging te beperken”, wordt er overigens ook kort op gewezen dat ervoor dient te worden gezorgd dat ABN Amro de staatssteun niet gebruikt om te groeien ten koste van haar concurrenten, bijvoorbeeld door andere financiële instellingen over te nemen.
Dat het in casu opgelegde acquisitieverbod ook nog deze bijkomstige doelstelling dient, verandert echter niets aan het feit dat het hoofddoel ervan erin bestaat te zorgen voor een beperking van de steun tot het strikt noodzakelijke minimum. Bovendien mogen punt 39 van de mededeling inzake herstructureringen, volgens hetwelk staatssteun niet mag worden gebruikt ten koste van concurrenten die geen dergelijke steun van de overheid ontvangen, en punt 40 van diezelfde mededeling, waarin de voorwaarde is vervat dat banken de staatssteun niet gebruiken voor de acquisitie van concurrerende activiteiten, hoe dan ook niet in abstracto worden bekeken, maar dienen zij in samenhang te worden gelezen met het beginsel dat de steun tot het strikt noodzakelijke moet worden beperkt. In de voetnoot bij punt 40 van de mededeling inzake herstructureringen wordt immers herhaald dat de kosten van de herstructurering beperkt moeten blijven tot het minimum dat noodzakelijk is om de levensvatbaarheid te herstellen, en wordt in dat verband verwezen naar het hierboven onderzochte punt 23 van die mededeling.
Ten tweede heeft het feit dat het acquisitieverbod betrekking heeft op verwervingen van meer dan 5 % van het kapitaal en dus niet enkel op verwervingen waarmee zeggenschap wordt verkregen in de zin van de Unierechtelijke concentratieregels, volgens ABN Amro nadelige gevolgen voor haar vermogen om deel te nemen aan joint ventures, die in de financiële sector veelvuldig worden gebruikt om nieuwe normen te ontwikkelen, de werking van de financiële diensten te garanderen of betaaldiensten te verzekeren.
In dit verband komt ABN Amro ook op tegen het feit dat het verbod niet alleen betrekking heeft op de verwerving van aandelen en dat in het bestreden besluit de termen „ten hoogste een belang van 5 %” van een onderneming niet worden gedefinieerd, zodat dit verbod bijvoorbeeld ook betrekking zou kunnen hebben op contractuele rechten.
Uit die argumenten blijkt evenmin dat de Commissie de mededeling inzake herstructureringen heeft geschonden.
Zoals de Commissie opmerkt, wordt het verbod in punt 23 van de mededeling inzake herstructureringen ruim geformuleerd, in die zin dat het slaat op de „verwerving van aandelen in andere ondernemingen of nieuwe [investeringen]” en dus niet enkel op de verwerving van zeggenschapsdeelnemingen. Iedere andere uitlegging zou overigens in strijd zijn met het doel van het in punt 44 hierboven in herinnering gebrachte beginsel dat steun beperkt moet blijven tot het noodzakelijke minimum. Bijgevolg hoefden de regels inzake verwerving en de in artikel 5 van het bestreden besluit gebruikte term „onderneming” niet te worden gepreciseerd en hoefde de zinsnede „ten hoogste een belang van 5 %” niet nader te worden omschreven.
Ten derde blijkt ook uit de andere argumenten van ABN Amro geen schending van de mededeling inzake herstructureringen.
Het door ABN Amro aangevoerde argument dat zij vrij moet zijn om acquisities te verrichten, aangezien haar herstructurering achter de rug is en zij de voorgenomen extra acquisities – gelet op haar gezonde financiële situatie – niet zou financieren met staatssteun, zodat punt 23 van de mededeling inzake herstructureringen niet op haar van toepassing is, moet worden afgewezen. Aangezien ABN Amro haar herstructurering heeft kunnen afronden dankzij de middelen die zij van de overheid heeft gekregen, moest de winst die zij nadien maakte – zoals de Commissie betoogt – worden gebruikt om de Nederlandse Staat te vergoeden. Dit was zo bepaald in de exitstrategie die aan de Commissie was voorgesteld, met name in het herstructureringsplan van december 2009, in het kader waarvan de Nederlandse Staat de belofte is aangegaan dat overschotten zouden worden gebruikt voor dividenduitkeringen.
Wat het argument betreft dat acquisities er in het geval van ABN Amro niet toe kunnen leiden dat de steun met vertraging wordt terugbetaald, aangezien de Nederlandse Staat eigenaar is van de bank en de steun in de vorm van kapitaal niet kan worden terugbetaald, is de analyse van de Commissie dat artikel 5 van het bestreden besluit beoogt te garanderen dat een eventueel overschot niet wordt gebruikt om een grotere externe groei te realiseren dan die waarin het herstructureringsplan voorziet, niet kennelijk onjuist, aangezien een dergelijk overschot bijvoorbeeld kan worden gebruikt om de Staat een buitengewoon dividend uit te keren.
Aangaande het argument van ABN Amro dat haar dividendbeleid, op basis waarvan zij de Nederlandse Staat 40 % van haar jaarlijkse gerapporteerde winst moet uitkeren, haar belet om financiële middelen te verwerven die kunnen worden gebruikt voor acquisities, erkent ABN Amro zelf dat dit beleid een normale manier vormt om aandeelhouders te vergoeden. Niet alleen gaat het om een niet-bindende doelstelling, zoals de Commissie opmerkt zonder op dit punt door ABN Amro te zijn weersproken, ook is het duidelijk dat het feit dat een gedeelte van de jaarlijkse winst aan de aandeelhouders wordt uitgekeerd niet zomaar elk risico wegneemt dat de bank over voldoende middelen zal beschikken om acquisities te verrichten.
Met betrekking tot verzoeksters argument dat de Commissie, indien zij meer waarborgen wilde dan de beoogde uitkeringsratio, had moeten instemmen met het door ABN Amro voorgestelde compensatiemechanisme, volgens hetwelk acquisities slechts konden worden gefinancierd met de opbrengsten van desinvesteringen, heeft de Commissie zich terecht op het standpunt gesteld dat een dergelijk mechanisme in strijd is met het beginsel dat de steun tot het strikt noodzakelijke minimum moet worden beperkt, welk beginsel – zoals in de punten 44 en 46 hierboven in herinnering is gebracht – tot doel heeft ervoor te zorgen dat het geld van banken die steun ontvingen wordt gebruikt om die steun terug te betalen voordat acquisities kunnen worden verricht, met uitzondering van acquisities die nodig zijn om de levensvatbaarheid van de bank te garanderen. Indien ABN Amro in de jaren nadat zij door de Staat was geherkapitaliseerd over middelen kon beschikken om acquisities te verrichten, zou de steun immers niet beperkt zijn gebleven tot hetgeen noodzakelijk was om haar levensvatbaarheid te herstellen.
Wat het argument betreft dat het verbod voor ABN Amro om haar portefeuille door middel van beperkte afstotingen en acquisities om te vormen leidt tot efficiëntieverlies, met name omdat de overgeërfde activa die zij moet beheren erg verscheiden zijn, moet in herinnering worden gebracht dat het bestreden besluit afstotingen niet verbiedt en bovendien een de‑minimisuitzondering bevat alsook een uitzondering voor bepaalde soorten van acquisities (zie ook het onderzoek van het tweede onderdeel hieronder), maar dat dit nog niet betekent dat de opbrengsten van dergelijke afstotingen ontsnappen aan de verplichting om de steun tot het noodzakelijke minimum te beperken. Voorts moet worden opgemerkt dat ABN Amro met dit argument enkel een algemene stelling poneert die niet wordt geschraagd door concreet bewijs. Voor het overige kan inzake het eveneens ter terechtzitting aangevoerde argument van ABN Amro dat de Commissie haar met name niet kon verbieden om betreffende Fortis’ verspreide activa buiten Nederland de transacties uit te voeren die nodig waren om haar private bankingactiviteiten in Nederland met een minimale efficiëntie te verrichten, worden volstaan met de opmerking dat de mededeling inzake herstructureringen de levensvatbaarheid van de begunstigde bank en niet de efficiëntie van haar activiteiten hanteert als criterium voor het nemen van corrigerende maatregelen. Aan die overweging wordt niet afgedaan door het feit dat het voor ABN Amro praktisch gezien moeilijk was om in de loop van de administratieve procedure reeds specifieke transacties aan te duiden, aangezien de integratie tussen FBN en ABN Amro N toen nog niet was afgerond.
Inzake het argument van ABN Amro dat het onlogisch is om haar enerzijds een acquisitieverbod op te leggen, maar anderzijds haar interne groei niet te beperken, bijvoorbeeld door de groei van haar balans aan banden te leggen, en dat een beperking die enkel acquisities viseert het bewijs vormt dat de Commissie zich laat leiden door een willekeurig vooroordeel tegen externe groei, betoogt de Commissie dat het beginsel dat de steun beperkt moet worden tot het noodzakelijke minimum haar de mogelijkheid biedt om de interne groei van een begunstigde bank te beperken indien uit het herstructureringsplan blijkt dat de verhoopte groei kennelijk onevenredig is aan de groei die nodig is om de levensvatbaarheid van de bank op lange termijn te garanderen, wat in casu niet het geval was. In dit verband kan worden volstaan met de opmerking dat ABN Amro het betoog van de Commissie dat de Nederlandse Staat tijdens de onderzoeksprocedure heeft gegarandeerd dat de interne groei van ABN Amro niet abnormaal was, niet heeft weerlegd. Gelet op die omstandigheden, kan het besluit van de Commissie om haar aandacht te richten op acquisities, niet kennelijk onjuist worden geacht.
Tot slot kan ABN Amro de Commissie niet met succes verwijten dat de analyse van deze instelling erop neerkomt dat het feit dat een begunstigde acquisities verricht op zich reeds aantoont dat de steun niet tot het noodzakelijke minimum beperkt is gebleven en dat zij daarmee het door de mededeling inzake herstructureringen vereiste oorzakelijke verband tussen de staatssteun en de financiering van de acquisitie negeert. Zoals de Commissie terecht aanvoert, is geld verwisselbaar en bestaat er dus geen rechtstreeks en noodzakelijk verband tussen de financiële middelen waarmee een acquisitie wordt gefinancierd en een specifiek actiefbestanddeel op de balans. Het feit dat niet van de overheid afkomstige financiële middelen worden gebruikt om overnames te verrichten, kan een aanwijzing zijn dat de financieringsbehoefte is overschat.
Uit een en ander volgt dat ABN Amro niet heeft aangetoond dat de Commissie de mededeling inzake herstructureringen heeft geschonden met haar overweging dat zij een zodanig ruim acquisitieverbod mocht opleggen op grond van het beginsel dat steun tot het noodzakelijke minimum moet worden beperkt. Die conclusie geldt des te meer wanneer rekening wordt gehouden met de beoordelingsmarge waarover de Commissie volgens de betrokken mededeling beschikt om de aan een begunstigde op te leggen structurele en gedragsmaatregelen te bepalen, en met het feit dat in casu – hoewel een zeer groot bedrag aan financiële steun is toegekend – geen structurele maatregelen zijn opgelegd aan ABN Amro, zoals in het kader van de andere onderdelen van het eerste middel nader zal worden onderzocht.
Wat in de tweede plaats het feit betreft dat in het bestreden besluit geen bepaling is opgenomen op grond waarvan specifieke transacties ter goedkeuring kunnen worden voorgelegd, betoogt ABN Amro dat de Commissie de mededeling inzake herstructureringen heeft geschonden door te weigeren om in het bestreden besluit een bepaling op te nemen op basis waarvan zij specifieke acquisities ter goedkeuring kon voorleggen, ook al had ABN Amro tijdens de onderzoeksprocedure om de opname van een dergelijke bepaling verzocht.
In dit verband moet eraan worden herinnerd dat de uitzonderlijke toestemming om een acquisitie uit te voeren besproken wordt in punt 41 van de mededeling inzake herstructureringen, dat deel uitmaakt van hoofdstuk 4 van die mededeling, „Mededingingsvervalsing beperken en zorgen voor een concurrerende banksector”, en volgt op punt 40, waarin een verbod is neergelegd om concurrerende activiteiten te verwerven. Punt 41 luidt als volgt:
„In uitzonderlijke omstandigheden, en mits dit wordt aangemeld, kunnen acquisities door de Commissie worden toegestaan wanneer deze een onderdeel vormen van een consolidatieproces dat nodig is om de financiële stabiliteit te herstellen of een daadwerkelijke mededinging te garanderen. Bij de acquisitie dient het beginsel van de kansengelijkheid voor alle kandidaat-overnemers in acht te worden genomen en dient de uitkomst van dit proces de voorwaarden voor een daadwerkelijke mededinging op de betrokken markten te verzekeren.”
Uit die bepaling blijkt dat de bevoegdheid van de Commissie om acquisities toe te staan nadat zij een besluit tot goedkeuring van steun heeft gegeven waarin zij een acquisitieverbod heeft opgelegd, niet voortvloeit uit een specifieke bepaling in die zin in het bestreden besluit, maar wel uit haar algemene bevoegdheden als administratieve instantie die het bestreden besluit – als auteur ervan – mag intrekken of wijzigen, zoals de Commissie zelf ook aanvoert. Het feit dat die mogelijkheid niet specifiek is vermeld in het bestreden besluit kan dus niet worden aangemerkt als een schending van de mededeling inzake herstructureringen. Deze grief moet dus worden afgewezen.
Uit het voorgaande volgt dat de grief inzake schending van de mededelingen moet worden afgewezen.
– Eerste grief: schending van artikel 107, lid 3, sub b, VWEU
De Commissie betoogt dat deze grief niet-ontvankelijk is, aangezien het verzoekschrift geen argumenten bevat die het betoog inzake schending van artikel 107, lid 3, sub b, VWEU staven.
In dit verband is het duidelijk dat ABN Amro aanvoert dat de mededelingen richtsnoeren over de toepassing van artikel 107, lid 3, sub b, VWEU bevatten, zodat zij reeds een schending van de betrokken bepaling aantoont indien zij bewijst dat de Commissie van die mededelingen is afgeweken. Anders dan de Commissie betoogt, voldoet die grief aan de vereisten van artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering, volgens hetwelk het verzoekschrift het voorwerp van het geschil en een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen moet bevatten.
Ten gronde moet deze grief echter worden afgewezen. Aangezien de grief inzake schending van de mededelingen is afgewezen en ABN Amro tot staving van haar grief inzake schending van artikel 107, lid 3, sub b, VWEU enkel heeft aangevoerd dat de mededelingen niet in acht zijn genomen, moet de laatstbedoelde grief immers om dezelfde reden als de eerstbedoelde worden afgewezen.
Bijgevolg dient het eerste onderdeel in zijn geheel te worden afgewezen.
Tweede onderdeel: schending van het evenredigheidsbeginsel
ABN Amro voert aan dat de Commissie het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden doordat zij niet heeft onderzocht of haar geen minder ingrijpende maatregel kon worden opgelegd dan een acquisitieverbod dat zo ver strekt als dat van artikel 5 van het bestreden besluit. Zij brengt in herinnering dat zij in de loop van de administratieve procedure diverse alternatieve formuleringen heeft voorgesteld, die aan haar eigen hoofdbekommernissen tegemoetkwamen, maar tegelijk ook ten volle rekening hielden met de belangen van de Commissie. Wat het beginsel betreft dat staatssteun niet mag worden gebruikt om acquisities te financieren, betoogt ABN Amro bovendien dat zij garanties heeft verstrekt dat dit niet zou gebeuren. Voorts voert zij aan dat de in het bestreden besluit vervatte de‑minimisuitzondering geen oplossing biedt voor haar problemen. Tot slot merkt zij op dat de Commissie zelf erkent dat zich nooit eerder een situatie heeft voorgedaan als die waarin ABN Amro zich bevindt en dat de behoefte aan staatssteun niet voortkwam uit de activiteiten van FBN en ABN Amro N. Aangezien de in casu verleende steun minder verstoringen teweegbrengt dan de steun die aan andere financiële instellingen is toegekend en reeds is goedgekeurd, diende de Commissie na te gaan wat de minst belastende corrigerende gedragsmaatregelen waren om de vastgestelde verstoringen te verhelpen.
Volgens de Commissie is de draagwijdte die in het bestreden besluit aan het acquisitieverbod is gegeven, in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. Zij wijst erop dat zij alle alternatieven die de Nederlandse Staat en ABN Amro haar hebben voorgesteld, heeft onderzocht, maar dat zij, aangezien verzoekster geen enkele toegeving wilde doen met betrekking tot de draagwijdte van dit verbod, een voorwaarde heeft gesteld die het mogelijk maakte de doelstellingen van de mededeling inzake herstructureringen te verwezenlijken en die toch het minst beperkend was voor verzoekster.
Het evenredigheidsbeginsel vereist dat handelingen van de instellingen van de Unie niet verder gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelstellingen (zie arrest Hof van 22 januari 2013, Sky Österreich, C‑283/11, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Als algemeen beginsel van Unierecht vormt het evenredigheidsbeginsel een maatstaf voor de rechtmatigheid van alle handelingen van de instellingen van de Unie, daaronder begrepen de besluiten die de Commissie geeft als mededingingsautoriteit (zie arrest Hof van 29 juni 2010, Commissie/Alrosa,
C-441/07 P, Jurispr. blz. I-5949
, punt 36).
In de mededelingen wordt eveneens gerefereerd aan de plicht van de Commissie om het evenredigheidsbeginsel te eerbiedigen. In het bijzonder bevat de mededeling inzake herstructureringen in hoofdstuk 4, „Mededingingsvervalsing beperken en zorgen voor een concurrerende banksector”, een afdeling met het opschrift „Effectieve en evenredige maatregelen toepassen om de mededingingsvervalsing te beperken”, waarin is gepreciseerd dat maatregelen om de mededingingsvervalsing te beperken, moeten zijn „toegesneden” op de verstoringen op de markten waarop de begunstigde bank actief is wanneer zij na de herstructurering opnieuw levensvatbaar is geworden, en terzelfder tijd ook moeten stroken met een gemeenschappelijk beleid en gemeenschappelijke beginselen. Ook is daarin aangegeven dat de aard en de vorm van dergelijke maatregelen moeten afhangen van twee criteria: enerzijds het steunbedrag en de voorwaarden waarop en omstandigheden waarin die steun is toegekend, en anderzijds de kenmerken van de markt of markten waarop de begunstigde bank actief zal zijn.
Evenwel rijst de vraag naar de draagwijdte en de precieze grenzen van de verplichtingen die voor de Commissie voortvloeien uit de naleving van dit beginsel, alsook de vraag naar de grenzen van het rechterlijk toezicht dat in een geval als het onderhavige wordt uitgeoefend.
In dit verband moet rekening worden gehouden met de specifieke context van het bestreden besluit en met name het acquisitieverbod, dat in het kader van het onderhavige beroep wordt bestreden. Zoals in punt 10 hierboven in herinnering is gebracht, hebben tijdens de onderzoeksprocedure verschillende uitwisselingen plaatsgevonden tussen de Nederlandse Staat, ABN Amro en de Commissie, waarbij de Nederlandse Staat, met de hulp van ABN Amro, diverse alternatieve formuleringen met betrekking tot de draagwijdte en de duur van het acquisitieverbod heeft voorgesteld. Aangezien de Commissie geen van die voorstellen toereikend achtte, heeft zij op grond van artikel 7, lid 4, van verordening nr. 659/1999 het verbod opgelegd als vastgesteld in artikel 5 van het bestreden besluit. Over dit verbod is dus nooit overeenstemming bereikt met de Nederlandse Staat, zodat het niet kan worden geacht integraal deel uit te maken van het herstructureringsplan dat die Staat heeft ingediend of de verbintenissen die hij is aangegaan.
In een geval als het onderhavige kan dus niet worden geconcludeerd dat de verplichting van de Commissie om na te gaan of de voorwaarde in kwestie evenredig was, wordt afgezwakt door de rol die de betrokken lidstaat heeft gespeeld, aangezien deze lidstaat die verbintenis noch heeft voorgesteld, noch heeft aanvaard.
Zoals bij het onderzoek van het eerste onderdeel van het onderhavige middel in herinnering is gebracht (zie punt 32 hierboven), is het acquisitieverbod evenwel geen op zichzelf staande maatregel, maar moet het worden beoordeeld in de context van de door de Nederlandse Staat ingediende herstructureringsplannen. Dit verbod maakt formeel gezien weliswaar geen deel uit van die plannen, maar de Commissie heeft haar besluit dat de steun verenigbaar was met de interne markt wel gebaseerd op een beoordeling van alle maatregelen samen.
Bij het onderzoek van het eerste onderdeel van dit middel (zie punt 31 hierboven) is ook in herinnering geroepen dat de Commissie, gelet op de aard van het verenigbaarheidsonderzoek, over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt wanneer zij met name onderzoekt of zij op grond van een geheel van maatregelen kan aannemen dat steun verenigbaar is met de interne markt. Derhalve kan het Gerecht op dit punt noodzakelijkerwijs maar een beperkt toezicht uitoefenen.
In de omstandigheden van het geval hoeft het Gerecht echter niet te oordelen of het bij dit beperkt toezicht mag onderzoeken of de Commissie de evenredigheid van de individuele maatregelen is nagegaan, aangezien deze instelling het evenredigheidsbeginsel in casu hoe dan ook niet heeft geschonden door het in artikel 5 van het bestreden besluit bedoelde acquisitieverbod op te leggen.
Om te beginnen moeten de doelstellingen van het acquisitieverbod in herinnering worden gebracht. Zoals in punt 33 hierboven is aangehaald, dienen de herstructureringsmaatregelen die overeenkomstig de mededeling inzake herstructureringen zijn opgelegd een drievoudige doelstelling, te weten de levensvatbaarheid van de begunstigde onderneming op lange termijn garanderen, de steun beperken tot het noodzakelijke minimum en de mededingingsvervalsing beperken. Uit de punten 309 tot en met 313 van het bestreden besluit, die in punt 36 hierboven zijn weergegeven, blijkt dat de Commissie dit verbod heeft opgelegd om te vermijden dat de mededinging zou worden verstoord, maar in de allereerste plaats om ervoor te zorgen dat de steun overeenkomstig die mededeling beperkt bleef tot het noodzakelijke minimum.
Uit het hierboven uiteengezette onderzoek van de tweede grief van het eerste onderdeel van dit middel blijkt dat het acquisitieverbod van artikel 5 van het bestreden besluit duidelijk aan die doelstellingen kan beantwoorden. Aangezien het verbod ruim is geformuleerd, in die zin dat het betrekking heeft op de verwerving van deelnemingen van minstens 5 % in om het even welk soort van onderneming (lid 1), maar tegelijk ook voorziet in een uitzondering voor gevallen waarin de verwervingsprijs lager is dan een bepaald bedrag alsook voor bepaalde specifieke soorten van acquisities (lid 2), wordt ermee vermeden dat ABN Amro, die een zeer aanzienlijk bedrag aan overheidsmiddelen heeft ontvangen, deels in niet‑terugbetaalbare vorm, die middelen gebruikt ter financiering van activiteiten die de markt kunnen verstoren of die geen verband houden met het herstructureringsproces.
Voorts moet het argument van ABN Amro dat het verbod in kwestie in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, aangezien de Commissie niet heeft willen ingaan op voorstellen van de Nederlandse Staat en ABN Amro om dit verbod een beperktere draagwijdte toe te kennen, hoewel de betrokken doelstellingen ook met die voorstellen konden worden verwezenlijkt, worden afgewezen, gelet op het belang dat de Commissie terecht heeft toegekend aan het beginsel dat steun tot het noodzakelijke minimum moet worden beperkt.
In het kader van het eerste onderdeel is immers reeds opgemerkt dat het dividendbeleid van ABN Amro geen garanties biedt omtrent het gebruik van het kapitaaloverschot (punt 58 hierboven). De alternatieven waarbij een hoger percentage dan 5 % wordt gehanteerd als grenswaarde voor de verwerving van belangen in andere ondernemingen of waarbij potentiële verwervingen worden gecompenseerd door de afstoting van bepaalde activa, voldoen niet aan het vereiste dat de steun beperkt blijft tot het noodzakelijke minimum, op grond waarvan geen enkele met staatssteun gefinancierde acquisitie mag plaatsvinden die niet strikt noodzakelijk is om de levensvatbaarheid van de begunstigde onderneming te herstellen (zie met name de punten 47, 54 en 59 hierboven). Bovendien staat vast dat het door ABN Amro voorgestelde compensatiemechanisme, in wezen inhoudende dat de Commissie nieuwe verwervingen zou aanvaarden voor zover de waarde daarvan overeenstemt met die van een afstoting door de bank, in de praktijk moeilijker ten uitvoer te leggen is en gemakkelijker kan worden omzeild. Bijgevolg is niet aangetoond dat deze alternatieven geschikt zijn in de zin van de in punt 74 hierboven aangehaalde rechtspraak.
Wat de door de Nederlandse Staat en ABN Amro voorgestelde alternatieve formulering van de uitzonderingen op het acquisitieverbod betreft, volgens hetwelk ook een uitzondering zou worden gecreëerd voor verwervingen „inzake beheersmaatschappijen, dienstverlenende ondernemingen en IT-bedrijven, die ertoe strekken de efficiëntie van de bestaande activiteiten te verhogen”, moet in herinnering worden geroepen dat artikel 5, lid 2, van het bestreden besluit op verzoek van ABN Amro niet alleen een uitzondering bevat voor verwervingen die een geringe waarde vertegenwoordigen, maar ook voor private equity-deelnemingen, op voorwaarde dat deze in overeenstemming zijn met het bedrijfsplan en met de begroting voor de divisie „Private Equity”, en voor bepaalde aandelenbelangen die de divisie „Energy, Commodities and Transportation” van ABN Amro neemt ter ondersteuning van haar normale financieringsactiviteiten, indien deze belangen aansluiten bij het bedrijfsplan van ABN Amro en de geplande begroting voor deze divisie.
Het is juist dat de Nederlandse Staat en ABN Amro in de loop van de administratieve procedure de opname van de in punt 87 hierboven vermelde uitzondering hebben voorgesteld. In antwoord op dat voorstel heeft de Commissie aangegeven dat zij bereid was extra uitzonderingen op het acquisitieverbod te onderzoeken, indien werd aangetoond dat de daarmee beoogde acquisities noodzakelijk waren om de levensvatbaarheid van de onderneming te garanderen. ABN Amro heeft daarop geantwoord dat zij onmogelijk de precieze transacties kon aanduiden, aangezien dit afhing van de beschikbaarheid van interessante doelactiva die pasten in haar huidige private bankingportefeuille, en dat zij een strategische doorlichting van haar portefeuille aan het verrichten was. Aangezien in het kader van het eerste onderdeel van het onderhavige middel is vastgesteld dat de Commissie de mededelingen niet heeft geschonden en geen kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door te bepalen dat acquisities enkel mogen worden verricht indien dit nodig is om de levensvatbaarheid van de bank te waarborgen, heeft de Commissie door deze houding het evenredigheidsbeginsel niet geschonden, daar met de voorgestelde uitzondering duidelijk niet kon worden gegarandeerd dat het steunbedrag beperkt zou blijven tot het noodzakelijke minimum.
Met betrekking tot het argument van ABN Amro dat de in het bestreden besluit vervatte uitzonderingen op het acquisitieverbod het voor haar onmogelijk maken om de nodige aanpassingen door te voeren in haar activaportefeuille teneinde deze opnieuw in evenwicht te brengen en haar dus beletten om naar behoren te functioneren, terwijl dit wel mogelijk was geweest indien de Commissie een van de door haar voorgestelde formuleringen had aanvaard, moet in het algemeen worden opgemerkt dat de efficiëntie van de begunstigde onderneming – zoals in punt 60 hierboven reeds in herinnering is gebracht – in de mededeling inzake herstructureringen niet als criterium is vermeld, zodat op basis van die omstandigheid evenmin kan worden geoordeeld dat de Commissie het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden.
Wat voorts de vraag betreft of de Commissie eventueel een beperking had kunnen stellen aan de groei van verzoeksters balans, in plaats van het in het bestreden besluit bepaalde acquisitieverbod op te leggen, heeft ABN Amro in antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht aangegeven dat die maatregel in de loop van de onderzoeksprocedure niet als alternatieve oplossing naar voren is geschoven.
Ten slotte moet het argument van ABN Amro dat de Commissie onvoldoende rekening heeft gehouden met het feit dat de haar verleende staatssteun veel minder gevaar voor mededingingsverstoring opleverde dan de aan andere banken toegekende steun, aangezien vaststaat dat de financieringsbehoefte in haar geval niet het gevolg was van de bedrijfsvoering bij FBN en ABN Amro N in het verleden, worden afgewezen, ongeacht de vraag of dit argument een verplichting betreft die krachtens het evenredigheidbeginsel op de Commissie rust en of de geschiktheid van het acquisitieverbod daarmee op goede gronden kan worden betwist.
De Commissie erkent, met name in punt 320 van het bestreden besluit, weliswaar dat de kapitaalbehoefte van FBN en ABN Amro N in casu niet voortkwam uit eventuele verkeerde managementbesluiten uit het verleden en dat de in dit geval verleende steun dus duidelijk minder verstoringen teweegbrengt dan de steun die is verleend aan financiële instellingen die veel buitensporige risico’s hebben genomen, maar betoogt verder terecht dat uit het feit dat de steun geen „moral hazard” creëert, niet kan worden afgeleid dat deze de mededinging niet vervalst of niet dreigt te vervalsen, zoals in punt 45 hierboven reeds is opgemerkt.
Bovendien blijkt uit de mededelingen dat het risicoprofiel van de begunstigde bank weliswaar een belangrijke factor is bij de beoordeling van de noodzaak van gedragsmaatregelen, maar dat ook rekening moet worden gehouden met andere factoren, zoals het bestaan van structurele maatregelen, wat door ABN Amro overigens niet wordt betwist.
Punt 38 van de herkapitalisatiemededeling, waarnaar ABN zelf verwijst, is in dit opzicht duidelijk:
„Hoever die beschermingsmaatregelen op gedragsgebied moeten reiken, wordt bepaald aan de hand van een beoordeling van de evenredigheid, waarbij met alle relevante factoren rekening wordt gehouden, en met name het risicoprofiel van de begunstigde bank.”
Bij de beoordeling of voldoende grond bestaat om gedragsmaatregelen op te leggen, dient dus niet alleen rekening te worden gehouden met het risicoprofiel van de bank, maar ook met andere factoren, zoals het bestaan van structurele maatregelen.
Voorts bevat de bijlage bij de herkapitalisatiemededeling een lijst met indicatoren voor de beoordeling van het risicoprofiel van een bank. Met de Commissie moet worden opgemerkt dat het criterium betreffende de omvang van de benodigde herkapitalisatie – te weten de vraag of deze meer of minder dan 2 % van de risicogewogen activa van de bank vertegenwoordigt – een belangrijke indicator is.
Wat de aan ABN Amro verleende steun betreft, volgt uit de punten 279 en 280 van het bestreden besluit dat deze bank herkapitalisatiesteun heeft ontvangen waarvan het bedrag veel meer dan 2 % van haar risicogewogen activa vertegenwoordigde, alsook 71,7 miljard EUR aan liquiditeitssteun.
Zoals de Commissie in herinnering roept, blijkt uit punt 320 van het bestreden besluit dat zij heeft vastgesteld dat de behoefte aan staatssteun in casu niet „op de eerste plaats” uit verkeerde managementbesluiten uit het verleden voortvloeide. Zij heeft daaruit afgeleid dat deze steun de markt minder kon verstoren dan de steun ten gunste van banken die veel buitensporige risico’s hadden genomen. Om die reden achtte zij het niet noodzakelijk dat naast de afstoting van de activiteiten van Hollandsche Bank-Unie en IFN Finance, waartoe in het kader van de goedkeuring van de concentratie tussen ABN Amro N en FBN was overgegaan (zie punt 8 hierboven), nog andere activiteiten werden afgestoten.
Ten overvloede kan met betrekking tot de andere activiteiten die ABN Amro vóór de vaststelling van het bestreden besluit heeft afgestoten nog worden gepreciseerd dat in punt 316 van dat besluit melding is gemaakt van de verkoop van Prime Fund Solutions (PFS) en Intertrust. Zij zijn ook vermeld in punt 330 van het bestreden besluit, dat deel uitmaakt van titel 6.3.3 betreffende de maatregelen ter beperking van de mededingingsverstoringen. De Commissie betoogt terecht dat de afstoting van PFS kan worden beschouwd als een maatregel die ABN Amro heeft genomen om haar levensvatbaarheid veilig te stellen. Dat blijkt uit punt 308 van het bestreden besluit, waarin wordt vermeld dat die entiteit haar levensvatbaarheid bedreigde, omdat zij in 2008 een aanzienlijk „Madoff-gerelateerd” verlies had geleden, hetgeen ABN Amro niet betwist. De afstoting van Intertrust was een initiatief van ABN Amro waarvan de Commissie de gevolgen weliswaar gunstig achtte voor de mededinging, maar waarvan de omvang slechts gering was (zie punt 72 van het bestreden besluit). Bovendien heeft de Commissie, in antwoord op het door ABN Amro in haar verzoekschrift geformuleerde argument dat de afstoting van Intertrust belangrijk was vanwege de omvang van haar activiteiten op het gebied van trust en corporate management, opgemerkt dat Intertrust reputatieproblemen had en dat ook andere banken afstand hadden gedaan van hun activiteiten op ditzelfde gebied, hetgeen door ABN Amro niet wordt weersproken. Bijgevolg is geenszins aangetoond dat deze afstotingen moeten worden beschouwd als corrigerende structurele maatregelen die vraagtekens plaatsen bij de zwaarte of zelfs de noodzaak van het door de Commissie opgelegde acquisitieverbod.
Derhalve dient het argument van ABN Amro te worden afgewezen dat haar, gelet op de omstandigheden van het geval – meer bepaald haar risicoprofiel en het feit dat de steun volgens haar geen schade teweegbracht –, een minder verregaande gedragsmaatregel had moeten worden opgelegd dan het acquisitieverbod in kwestie, en dat de Commissie die bijzondere omstandigheden onvoldoende in aanmerking heeft genomen.
Verzoekster heeft dus niet aangetoond dat de Commissie het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden door aan het acquisitieverbod de in artikel 5 van het bestreden besluit vastgestelde draagwijdte toe te kennen. Het tweede onderdeel van het eerste middel moet dus eveneens worden afgewezen.
Derde onderdeel: schending van het gelijkheidsbeginsel
ABN Amro betoogt dat de Commissie het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden door in casu een veel strenger acquisitieverbod op te leggen dan in andere beschikkingen en besluiten.
Zij voert aan dat de Commissie in de overgrote meerderheid van de relevante beschikkingen en besluiten uit die periode enkel de acquisitie van financiële instellingen of concurrenten heeft verboden of alleen de acquisities heeft beperkt die niet pasten binnen het businessmodel van de betrokken bank. Het gaat hierbij met name om de volgende beschikkingen en besluiten van de Commissie: beschikking C(2009) 3708 definitief van 5 mei 2009, betreffende steunmaatregel N 244/09 ten behoeve van Commerzbank (hierna: „Commerzbank-beschikking”); beschikking C(2009) 9087 definitief van 18 november 2009 betreffende steunmaatregel N 428/09, die het Verenigd Koninkrijk ten uitvoer heeft gelegd ten behoeve van Lloyds Banking Group (hierna: „Lloyds-beschikking”); beschikking C(2009) 8980 definitief van 18 november 2009 betreffende steunmaatregel C 18/09 (ex N 360/09), die België ten uitvoer heeft gelegd ten behoeve van KBC (hierna: „KBC-beschikking”); de gerectificeerde beschikking C(2009) 2585 definitief van 31 maart 2009 betreffende steunmaatregel C 10/09 (ex N 138/09), die Nederland ten uitvoer heeft gelegd ten behoeve van ING (hierna: „ING-beschikking”); besluit C(2009) 1012 definitief van 14 december 2009 betreffende steunmaatregelen N 422/09 en N 621/09, die het Verenigd Koninkrijk ten uitvoer heeft gelegd ten behoeve van Royal Bank of Scotland (hierna: „RBS-besluit”); beschikking C(2009) 5260 definitief van 30 juni 2009 betreffende steunmaatregel C 17/09 (ex N 265/09), die Duitsland ten uitvoer heeft gelegd ten behoeve van LBBW (hierna: „LBBW-beschikking”); beschikking C(2008) 7388 definitief van 19 november 2008 betreffende steunmaatregel C 9/09 (ex NN 49/08, NN 50/08 en NN 45/08) ten behoeve van Dexia (hierna: „Dexia-beschikking”), en beschikking C(2009) 8558 definitief van 4 november 2009 betreffende steunmaatregel C 32/09 (ex NN 50/09), die Duitsland ten uitvoer heeft gelegd ten behoeve van Sparkasse Köln/Bonn (hierna: „Sparkasse Köln/Bonn-beschikking”).
Voorts betoogt zij dat de meeste relevante beschikkingen en besluiten, en met name de Lloyds-beschikking, de ING-beschikking, het RBS-besluit en de LBBW-beschikking enkel de acquisitie van een onderneming in haar geheel of de verwerving van zeggenschap erover verbieden. Andere beschikkingen en besluiten, met name besluit C(2010) 5740 definitief van de Commissie van 17 augustus 2010 betreffende de door de Nederlandse Staat aan Aegon toegekende herstructureringssteun N 372/09 (hierna: „Aegon-besluit”) en de Sparkasse Köln/Bonn-beschikking, verbieden enkel het nemen van aanzienlijk grotere belangen dan 5 %. Geen enkele relevante beschikking of relevant besluit legt een verbod op om een belang van meer dan 5 % in om het even welke onderneming te verwerven, ook al hebben bijna alle andere financiële instellingen in kwestie beduidend meer steun ontvangen.
ABN Amro voert ook aan dat de uitzonderingen op het acquisitieverbod waarin in casu is voorzien, niets veranderen aan het feit dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden, aangezien in de beschikkingen en besluiten waarbij een beperkter verbod werd opgelegd ook soortgelijke uitzonderingen waren opgenomen, en andere beschikkingen en besluiten zelfs nog meer uitzonderingen bevatten, waarvan verzoekster er – tevergeefs – ook een aantal aan de Commissie heeft voorgesteld.
Voorts merkt ABN Amro op dat de zwaarte van het haar opgelegde verbod des te verrassender is daar vrijwel alle andere financiële instellingen waaraan een vergelijkbaar, doch minder verregaand, verbod is opgelegd, beduidend meer steun hebben ontvangen, zowel in absolute als in relatieve termen.
Daarenboven verwerpt ABN Amro het betoog van de Commissie dat haar situatie niet kan worden vergeleken met die van andere banken waaraan eveneens structurele maatregelen zijn opgelegd. Volgens haar zijn deze structurele maatregelen aan die andere banken opgelegd om redenen van levensvatbaarheid op lange termijn. Zij herinnert er voorts aan dat zij ook bepaalde activa heeft afgestoten.
Ten slotte merkt ABN Amro op dat in vele andere beschikkingen en besluiten is voorzien in de mogelijkheid om een gemotiveerd verzoek in te dienen teneinde goedkeuring te verkrijgen voor een specifieke transactie, maar dat de Commissie in haar geval geweigerd heeft om een dergelijke mogelijkheid in het bestreden besluit op te nemen, hoewel zij daar uitdrukkelijk om had verzocht.
De Commissie betoogt dat dit onderdeel kennelijk ongegrond is, daar elke staatssteunzaak afzonderlijk moet worden beoordeeld, en steun als die welke in casu aan de orde is slechts kan worden goedgekeurd indien is voldaan aan de drie fundamentele voorwaarden van de mededeling inzake herstructureringen. Om die reden moet de beoordeling worden gebaseerd op het herstructureringsplan en op de verbintenissen en voorwaarden die in het specifieke geval aan de orde zijn, en mag één enkele maatregel dus nooit op zichzelf worden bekeken.
Het algemene beginsel van gelijke behandeling vereist, als algemeen beginsel van het Unierecht, dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is (zie met name arrest Hof van 16 december 2008, Arcelor Atlantic et Lorraine e.a.,
C-127/07, Jurispr. blz. I-9895
, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bovendien preciseert de mededeling inzake herstructureringen in punt 38 dat de Commissie, wanneer zij in een concreet geval beoordeelt in hoeverre „structurele maatregelen” nodig zijn om mededingingsvervalsing tegen te gaan, met inachtneming van het gelijkheidsbeginsel rekening zal houden met de maatregelen die op hetzelfde tijdstip in zaken met betrekking tot dezelfde markten of marktsegmenten worden genomen. Het is juist dat „structurele maatregelen” doorgaans een zwaardere impact hebben op de mededinging in een sector dan andere soorten maatregelen, maar er is geen reden waarom de in voornoemd punt 38 voorgeschreven analyse niet ook zou gelden wanneer de Commissie gedragsmaatregelen met potentieel grote economische gevolgen, zoals een acquisitieverbod, oplegt. In het licht van onder meer die overwegingen in de mededeling inzake herstructureringen kan de grief inzake schending van het gelijkheidsbeginsel niet zonder meer ondoeltreffend worden verklaard.
Niettemin valt moeilijk uit te maken of besluiten waarbij staatssteun in de banksector onder bepaalde voorwaarden wordt goedgekeurd op basis van een herstructureringsplan, onderling vergelijkbaar zijn in de zin van de in punt 110 hierboven aangehaalde rechtspraak.
Zoals de Commissie terecht in herinnering roept, kan steun als die welke in casu aan de orde is, immers slechts worden goedgekeurd indien is voldaan aan de essentiële voorwaarden van de mededeling inzake herstructureringen. Dit vergt dus een op het herstructureringsplan en op de passende verbintenissen en voorwaarden gebaseerde algemene analyse van de besluiten van de Commissie, zodat het gevaarlijk is om individuele maatregelen die in verschillende besluiten zijn opgelegd met elkaar te vergelijken. En ook al kan niet worden uitgesloten dat het mogelijk is om de specifieke herstructureringsmaatregelen en de voorwaarden die zijn neergelegd in verschillende besluiten, in abstracto te vergelijken, dan nog moeten de herstructurering van een onderneming en de voorwaarden die aan de steun zijn verbonden, op de intrinsieke problemen van die onderneming zijn gericht en is het mogelijk dat de ervaringen die andere ondernemingen in een andere context hebben opgedaan, niet ter zake dienend zijn (zie in die zin en naar analogie arrest Alitalia/Commissie, punt 31 hierboven, punt 478 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ingeval het Gerecht dient te onderzoeken of de situaties die aan de orde waren in de andere door ABN Amro aangevoerde beschikkingen en besluiten van de Commissie, vergelijkbaar zijn met verzoeksters situatie, berust de bewijslast inzake die vergelijkbaarheid hoe dan ook bij verzoekster.
De groep van de door ABN Amro aangevoerde beschikkingen en besluiten bevat ten eerste beschikkingen en besluiten waarin het acquisitieverbod slechts betrekking had op ondernemingen uit dezelfde sector, met name de Commerzbank-beschikking, de Lloyds-beschikking, de KBC-beschikking, de ING-beschikking, het RBS-besluit, de LBBW‑beschikking, de Dexia-beschikking en de Sparkasse Köln/Bonn-beschikking.
In dit verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat die banken weliswaar tot dezelfde sector behoren als ABN Amro, maar dat zij elk hun eigen kenmerken hebben en binnen een specifieke omgeving actief zijn. Voor elk van die banken is bij de Commissie een herstructureringsplan ingediend, waarvan niet is vastgesteld dat het dezelfde kenmerken heeft als het plan van ABN Amro, en zijn ook specifieke verbintenissen voorgesteld. Die omstandigheden pleiten tegen de stelling dat de betrokken situaties vergelijkbaar zijn.
Zoals de Commissie betoogt, waren al deze banken voorts verplicht om hun balans in te krimpen en in de meeste gevallen ook om bepaalde activiteiten af te stoten. Aangezien die omstandigheid de zwaarte van de aanvaarde gedragsmaatregelen duidelijk kan beïnvloeden, doet zij eveneens vragen rijzen over de vergelijkbaarheid van de situaties in kwestie.
ABN Amro heeft er terecht op gewezen dat bepaalde van die structurele maatregelen aan die andere banken waren opgelegd teneinde hun levensvatbaarheid veilig te stellen. Niettemin blijkt dat de opgelegde afstotingen minstens in sommige gevallen ook tot doel hadden om de mededingingsverstoringen te compenseren of te beperken. Zoals de Commissie opmerkt, zijn de Commerzbank-beschikking, de Lloyds-beschikking, de KBC-beschikking, de ING-beschikking, het RBS-besluit, de LBBW‑beschikking, de Dexia-beschikking, de Sparkasse Köln/Bonn-beschikking en het Aegon-besluit in dit verband voorbeelden van beschikkingen en besluiten waarin – anders dan in het geval van ABN Amro – structurele maatregelen zijn opgelegd om met name het gevaar voor mededingingsverstoring te beperken.
Voorts moet erop worden gewezen dat de aanvaarde draagwijdte van de aan die andere banken opgelegde verboden niet altijd zo beperkt was als ABN Amro stelt. Aan bepaalde banken is inderdaad enkel het verbod opgelegd om deelnemingen in ondernemingen uit dezelfde sector te verwerven. In de Lloyds-beschikking en het RBS-besluit, die door ABN Amro zijn aangevoerd, is de begunstigde banken evenwel het verbod opgelegd om deelnemingen in financiële instellingen te verwerven en om verwervingen te verrichten die niet passen binnen hun businessmodel. Bovendien betreft het verbod in het Aegon-besluit „business entities” (commerciële entiteiten), welke term eveneens betrekking heeft op ondernemingen die niet tot de financiële sector behoren.
Voorts verwijst de Commissie in antwoord op het betoog van ABN Amro naar het gerectificeerde besluit C(2010) 6202 definitief van 15 september 2010 betreffende steunmaatregel C 26/09 (ex N 289/09) die Letland voornemens is ten uitvoer te leggen ten behoeve van de herstructurering van AS Parex banka en naar besluit C(2011) 2262 definitief van 31 maart 2011 betreffende steunmaatregel SA.32745 (2011/NN) die Oostenrijk voornemens is ten uitvoer te leggen ten gunste van Kommunalkredit Austria AG. Die twee besluiten vormen andere voorbeelden van gevallen waarin een acquisitieverbod is opgelegd dat zich uitstrekte tot ondernemingen buiten de financiële sector.
Wat de stelling betreft dat de Lloyds-beschikking, de KBC-beschikking, de ING-beschikking, het RBS-besluit en de LBBW-beschikking enkel de overname van een onderneming in haar geheel of de verwerving van een aanzienlijk groter belang dan 5 % betreffen, moet worden erkend dat de in die beschikkingen en in dat besluit vervatte verboden de acquisitie van ondernemingen als zodanig betreffen en niet van enkel een gedeelte van hun kapitaal. Dit geldt ook voor de Commerzbank-beschikking. Daarnaast verbiedt het Aegon-besluit de verwerving van een deelneming van 20 % of meer in andere commerciële entiteiten. Niettemin moet worden vastgesteld dat gerectificeerd besluit C(2010) 6202 definitief en besluit C(2011) 2262 definitief het nemen van om het even welke deelneming verbieden. Bijgevolg spreken minstens twee besluiten verzoeksters betoog tegen dat aan geen enkele andere bank een zodanig streng verbod is opgelegd.
Wat ten tweede de beschikkingen en besluiten betreft waarin meer uitzonderingen zijn toegestaan dan in het bestreden besluit, maakt verzoekster in het bijzonder melding van het Aegon-besluit, dat een uitzondering op het acquisitieverbod bevat voor „[verwervingen] inzake beheersmaatschappijen, dienstverlenende ondernemingen en IT-bedrijven, die ertoe strekken de efficiëntie van de bestaande activiteiten te verhogen”. Verzoekster had eveneens om een dergelijke uitzondering verzocht, maar heeft deze niet verkregen. De Commissie heeft in dat verband in herinnering gebracht dat moest worden aangetoond dat de verwervingen noodzakelijk waren om de levensvatbaarheid van de onderneming te garanderen. Aangaande de omvang van de uitzondering in het geval van Aegon wijst de Commissie erop dat Aegons balans met ongeveer 6 % was verminderd en dat zij bepaalde activiteiten heeft moeten verkopen. In antwoord op de vraag van het Gerecht of de aan Aegon toegekende uitzondering voor „[verwervingen] inzake beheersmaatschappijen, dienstverlenende ondernemingen en IT-bedrijven, die ertoe strekken de efficiëntie van de bestaande activiteiten te verhogen” slechts was verleend nadat deze onderneming had aangetoond dat die verwervingen noodzakelijk waren om haar levensvatbaarheid te garanderen, heeft de Commissie uitgelegd dat Aegons herstructureringsplan melding maakte van de verbetering van de efficiëntie van de bestaande activiteiten en dat de diensten van de Commissie die uitzondering in die context hebben verleend, zoals uit punt 119 van het betrokken besluit voortvloeit. Zij heeft eveneens gepreciseerd dat jegens Aegon geen algemene de-minimisclausule van toepassing was, zoals die welke in artikel 5, lid 2, van het bestreden besluit is vervat. Die omstandigheden volstaan om te besluiten dat het geval van Aegon niet vergelijkbaar is met dat van ABN Amro.
Wat tot slot het feit betreft dat in het bestreden besluit niet uitdrukkelijk melding is gemaakt van de mogelijkheid om specifieke verwervingen bij de Commissie aan te melden voor goedkeuring, moet worden verwezen naar de analyse die in de punten 64 tot en met 67 hierboven is gemaakt in het kader van het onderzoek van het eerste onderdeel van dit middel. Uit die analyse vloeit voort dat deze grief hoe dan ook moet worden afgewezen.
Bijgevolg moet het derde onderdeel van het eerste middel worden afgewezen.
Vierde onderdeel: schending van het beginsel van behoorlijk bestuur en gebrekkige motivering in de zin van artikel 296 VWEU
ABN Amro betoogt in wezen dat de Commissie het beginsel van behoorlijk bestuur en de verplichting om het bestreden besluit rechtens genoegzaam te motiveren heeft geschonden, aangezien zij bij haar onderzoek naar de noodzaak van een acquisitieverbod in het bestreden besluit enkel heeft verwezen naar de beginselen van de mededeling inzake herstructureringen.
Ten eerste voert zij aan dat het haar opgelegde strikte verbod niet kan worden gerechtvaardigd met een verwijzing naar de mededeling inzake herstructureringen, die enkel betrekking heeft op acquisitieverboden die de mededinging dreigen te verstoren. Ten tweede had de Commissie moeten onderzoeken en uitleggen waarom een zodanig streng verbod noodzakelijk was en waarom zij minder strenge alternatieven niet in aanmerking heeft genomen. Ten derde rustte op de Commissie een zwaardere motiveringsplicht met betrekking tot de tenuitvoerlegging van de mededelingen, aangezien de vaststelling daarvan – en in het bijzonder van de mededeling inzake herstructureringen – leidde tot de formulering van een nieuw beleid. Ten vierde heeft de Commissie geen rekening gehouden met haar bijzondere situatie. Ten vijfde is de door de Commissie gegeven motivering betreffende de noodzaak van het acquisitieverbod niet toereikend en blijken daaruit niet duidelijk en ondubbelzinnig de gronden voor en de noodzaak van deze maatregel. Ten zesde had de Commissie zowel de markt als de mededingingsproblemen moeten onderzoeken teneinde de oplegging van het acquisitieverbod te rechtvaardigen.
De Commissie betoogt dat zij het beginsel van behoorlijk bestuur heeft geëerbiedigd en het bestreden besluit rechtens genoegzaam heeft gemotiveerd.
Wat in de eerste plaats het argument inzake schending van het beginsel van behoorlijk bestuur betreft, moet in herinnering worden geroepen dat tot de waarborgen die door de rechtsorde van de Unie in administratieve procedures worden geboden met name het beginsel van behoorlijk bestuur behoort, dat voor de bevoegde instelling de verplichting inhoudt om alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken (zie in die zin arrest Hof van 21 november 1991, Technische Universität München,
C-269/90, Jurispr. blz. I-5469
, punt 14).
Gelet op de vele contacten tussen de Commissie, de Nederlandse Staat en ABN Amro inzake het acquisitieverbod, waarvan in het dossier talrijke bewijzen terug te vinden zijn, is het duidelijk dat de Commissie in casu alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig heeft onderzocht.
Het is juist dat de Commissie op verzoek van de Nederlandse Staat en ABN Amro bepaalde uitzonderingen op het acquisitieverbod heeft aanvaard, maar niet heeft willen afwijken van haar standpunt dat dit verbod elk soort onderneming alsook verwervingen van belangen van minstens 5 % moest betreffen. Niettemin blijkt met name uit het onderzoek van het eerste onderdeel hierboven dat dit standpunt is gebaseerd op haar analyse volgens welke zij zich, in het licht van het beginsel dat de steun beperkt moest blijven tot het noodzakelijke minimum, niet soepeler kon opstellen, en zij met name de door ABN Amro voorgestelde formuleringen van uitzonderingsclausules niet kon aanvaarden. Hieraan moet worden toegevoegd dat de Commissie ABN Amro heeft voorgesteld om nauwkeuriger aan te geven welke soorten van verwervingen zij noodzakelijk achtte om haar levensvatbaarheid te garanderen, wat ABN Amro niet heeft kunnen doen, zoals uit de stukken in het dossier blijkt.
Wat in de tweede plaats het argument betreft dat de Commissie de motiveringsplicht heeft geschonden, moet in herinnering worden geroepen dat de omvang van de in artikel 296 VWEU neergelegde motiveringsplicht volgens vaste rechtspraak afhankelijk is van de aard van de betrokken handeling en van de context waarin deze is vastgesteld. De motivering moet de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de rechter van de Unie zijn wettigheidstoetsing kan verrichten en de belanghebbenden kennis kunnen nemen van de rechtvaardigingsgronden van de maatregel teneinde hun rechten te kunnen verdedigen en te kunnen nagaan of de beschikking al dan niet gegrond is. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante feitelijke en juridische gegevens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de beoordeling of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest Hof van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France,
C-367/95 P, Jurispr. blz. I-1719
, punt 63, en arrest Gerecht van 30 november 2011, Sniace/Commissie, T‑238/09, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 37).
In het bijzonder is de Commissie niet verplicht om haar standpunt te bepalen ten aanzien van alle argumenten die door de belanghebbenden voor haar zijn ingeroepen. Zij kan volstaan met een uiteenzetting van de feiten en rechtsoverwegingen die in het bestek van haar besluit van wezenlijk belang zijn (arrest Hof van 1 juli 2008, Chronopost en La Poste/UFEX e.a.,
C-341/06 P en C-342/06 P, Jurispr. blz. I-4777
, punt 96, en arrest Gerecht van 3 maart 2010, Freistaat Sachsen e.a./Commissie,
T-102/07 en T-120/07, Jurispr. blz. II-585
, punt 180).
Wat de aard van de betrokken handeling betreft en de context waarin deze is vastgesteld, is bij het onderzoek van de eerste drie onderdelen reeds besproken dat een gedragsmaatregel niet op zichzelf mag worden onderzocht, aangezien de Commissie op basis van het geheel van de aan de bank opgelegde voorwaarden en het herstructureringsplan besluit of de steun voldoet aan de voorwaarden van de mededelingen, strookt met artikel 107, lid 3, sub b, VWEU, en derhalve verenigbaar is met de interne markt.
Zonder dat hoeft te worden nagegaan welke concrete gevolgen deze context heeft voor de verplichting van de Commissie om de oplegging van de maatregelen of specifieke voorwaarden individueel te motiveren, zij opgemerkt dat de Commissie de noodzaak van het acquisitieverbod rechtens genoegzaam heeft gemotiveerd, met name in de punten 309 tot en met 314 van het bestreden besluit, waarvan de inhoud in punt 36 hierboven is weergegeven.
Zoals ABN Amro aanvoert, is deze motivering inderdaad betrekkelijk beknopt en worden daarin grotendeels de beginselen van de mededeling inzake herstructureringen herhaald. Anders dan deze bank stelt, doet deze motivering de redenering van de Commissie evenwel duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking komen, zoals wordt vereist door de in punt 131 hierboven aangehaalde rechtspraak, met name aangezien de Commissie een in de voornoemde mededeling neergelegd beginsel heeft toegepast.
De door ABN Amro voorgestelde alternatieve maatregelen zijn in het bestreden besluit weliswaar niet onderzocht, maar uit de gegeven motivering blijkt dat het noodzakelijk was de aangehaalde beginselen strikt toe te passen, wat de aanvaarding van soepelere alternatieven dus uitsloot. Behalve dat uit de in punt 132 hierboven vermelde rechtspraak blijkt dat de Commissie hoe dan ook geen standpunt hoeft in te nemen over alle argumenten, moet ook rekening worden gehouden met de correspondentie tussen deze instelling, de Nederlandse Staat en ABN Amro, waarin de Commissie duidelijk heeft aangegeven waarom zij bepaalde voorgestelde oplossingen niet kon aanvaarden.
Dienaangaande kan bijvoorbeeld worden verwezen naar het antwoord dat het met deze zaak belaste team van de Commissie heeft gegeven op de door ABN Amro voorgestelde maatregelen, in de versie van 6 september 2010. Daarin heeft dit team uiteengezet dat ABN Amro, indien het verbod werd beperkt tot de verwerving van zeggenschapsdeelnemingen in andere ondernemingen, nog acquisities zou kunnen verrichten die zij interessant achtte, maar dat de Commissie uitsluitend acquisities kan aanvaarden die noodzakelijk zijn om de levensvatbaarheid van de onderneming te garanderen. Voorts heeft het erop gewezen dat het systeem waarbij de opbrengst van de verkoop van activa wordt gebruikt om acquisities te verrichten, niet aanvaardbaar is, omdat de opbrengsten van verkopen moeten worden gebruikt om het steunbedrag zoveel mogelijk te verminderen. Ook blijkt uit bepaalde e‑mails in het dossier dat de Commissie niet akkoord is gegaan met verzoeksters voorstellen waarmee deze in wezen beoogde te bereiken dat het verbod zou worden beperkt tot verwervingen van belangen van meer dan 20 %, zij het onder bepaalde voorwaarden en voor zover die verwervingen kredietinstellingen buiten Nederland betroffen, en dat van dit verbod de verwervingen inzake beheersmaatschappijen, dienstverlenende ondernemingen en IT-bedrijven, die ertoe strekken de efficiëntie van de bestaande activiteiten te verhogen, zouden worden uitgesloten. Tot staving van die afwijzing heeft zij haar betoog herhaald dat zij enkel verwervingen kon aanvaarden waarvan was aangetoond dat zij nodig waren om de levensvatbaarheid van de onderneming te garanderen en dat zij bewijzen daarvoor verwachtte of dat zij dergelijke bewijzen niet had ontvangen.
Onder analogische verwijzing naar de rechtspraak volgens welke een bezwarende handeling voldoende gemotiveerd is wanneer zij tot stand is gekomen in een context die de betrokkene bekend is, zodat hij de strekking van de hem betreffende maatregel kan begrijpen (zie arrest Hof van 15 november 2012, Raad/Bamba, C‑417/11 P, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak), moet in casu dus worden geoordeeld dat het bestreden besluit niet kan worden geacht rechtens onvoldoende te zijn gemotiveerd op grond dat daarin niet de alternatieve maatregelen zijn besproken die ABN Amro tijdens de onderzoeksprocedure heeft voorgesteld en die door de Commissie zijn verworpen.
Aangaande de vraag of op de Commissie een zwaardere motiveringsplicht rustte, aangezien de mededelingen leidden tot de formulering van een nieuw beleid, lijkt ABN Amro te verwijzen naar de rechtspraak volgens welke een besluit van de Commissie dat in de lijn ligt van een constante beschikkingspraktijk weliswaar summier mag worden gemotiveerd, met name door verwijzing naar de bedoelde praktijk, maar dat de Commissie, wanneer zij veel verder gaat dan in eerdere beslissingen het geval was, haar beweegredenen met zoveel woorden dient te vermelden (arresten Hof van 26 november 1975, Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique e.a./Commissie,
73/74, Jurispr. blz. 1491
, punt 31; 11 december 2008, Commissie/Département du Loiret,
C-295/07 P, Jurispr. blz. I-9363
, punt 44, en 29 september 2011, Elf Aquitaine/Commissie,
C-521/09 P, Jurispr. blz. I-8947
, punt 155). Die rechtspraak kan in een geval als het onderhavige evenwel niet worden toegepast, aangezien de Commissie in casu helemaal niet is afgeweken van een constante praktijk, maar integendeel heeft aangegeven de beginselen van de mededelingen strikt te willen toepassen.
Voorts stelt verzoeksters argument dat de op de mededeling inzake herstructureringen gebaseerde motivering geen rechtvaardiging kan bieden voor het opgelegde verbod, aangezien die mededeling enkel betrekking heeft op acquisities die de mededinging dreigen te beïnvloeden, de geldigheid ten gronde van de motivering ter discussie. Die kwestie is in het kader van het eerste onderdeel reeds onderzocht.
Het feit dat de Commissie het acquisitieverbod op de allereerste plaats rechtvaardigt als een maatregel die is ingegeven door het beginsel dat steun beperkt moet blijven tot het noodzakelijke minimum, verklaart overigens waarom er geen uitvoerig onderzoek is verricht naar de gevolgen van de herstructurering voor de bankenmarkt. Wat in dit verband voorts de vergelijking tussen het bestreden besluit en de Lloyds-beschikking betreft, waaruit volgens ABN Amro blijkt dat deze laatste beschikking veel uitvoeriger en in overeenstemming met de mededelingen is gemotiveerd, zij opgemerkt dat de analyse van de Commissie in de Lloyds-beschikking niet substantieel ruimer is uitgewerkt dan in het bestreden besluit en dat de omvang van de motivering van een andere beschikking of een ander besluit in ieder geval niet relevant is voor het Gerecht om te beoordelen of het bestreden besluit rechtens genoegzaam is gemotiveerd.
Derhalve dient het vierde onderdeel van het eerste middel, en daarmee het eerste middel in zijn geheel, te worden afgewezen.
Tweede middel, betreffende de duur van het acquisitieverbod
Dit middel betreft lid 3 van artikel 5 van het bestreden besluit (punt 13 hierboven), volgens hetwelk het acquisitieverbod blijft gelden gedurende ten minste drie jaar na de datum van het bestreden besluit, dan wel tot de datum waarop het belang van de Nederlandse Staat tot minder dan 50 % is teruggebracht, maar uiterlijk vijf jaar na de datum van het bestreden besluit komt te vervallen.
Dit middel omvat vijf onderdelen. Met het eerste onderdeel voert verzoekster aan dat de Commissie artikel 345 VWEU heeft geschonden, aangezien zij de duur van het acquisitieverbod heeft laten afhangen van het door de Staat aangehouden belang. Met het tweede onderdeel betoogt zij dat de Commissie artikel 107, lid 3, sub b, VWEU heeft geschonden en de mededelingen onjuist heeft toegepast. Met het derde onderdeel stelt zij schending van het gelijkheidsbeginsel. Het vierde onderdeel betreft schending van het evenredigheidsbeginsel, terwijl het vijfde onderdeel ziet op schending van het beginsel van behoorlijk bestuur en gebrekkige motivering in de zin van artikel 296 VWEU.
Eerste onderdeel: de Commissie heeft artikel 345 VWEU geschonden, aangezien zij de duur van het acquisitieverbod afhankelijk heeft gesteld van het door de Staat aangehouden belang
ABN Amro betoogt dat artikel 345 VWEU is geschonden, aangezien in artikel 5 van het bestreden besluit een verband wordt gelegd tussen het feit dat de Staat minstens 50 % van verzoeksters aandelen aanhoudt en de toepasselijkheid van het acquisitieverbod gedurende maximaal twee jaar na de aanvankelijke periode van drie jaar. Zij voert met name aan dat artikel 345 VWEU de Commissie verbiedt om een besluit te nemen waarin een onderscheid wordt gemaakt naargelang een onderneming in publiek bezit of in privébezit is. Zij benadrukt dat staatseigendom op zich geen staatssteun vormt en voert aan dat het krachtens artikel 345 VWEU onrechtmatig is om aan te nemen dat staatseigendom op zich een voordeel oplevert dat gelijkstaat met staatssteun.
De Commissie bestrijdt dat betoog. Volgens haar verplicht artikel 345 VWEU haar ertoe om een neutrale houding aan te nemen ten aanzien van de eigendomskwestie – de vraag of een onderneming staatseigendom of particuliere eigendom is –, maar verbiedt dit artikel niet elke ongelijke behandeling.
In artikel 345 VWEU is bepaald dat de Verdragen de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten onverlet laten.
Uit de rechtspraak blijkt dat artikel 345 VWEU niet tot gevolg heeft dat de regelingen van het eigendomsrecht die in de lidstaten bestaan buiten de werkingssfeer van de fundamentele verdragsregels vallen (arrest Hof van 18 juli 2007, Commissie/Duitsland,
C-503/04, Jurispr. blz. I-6153
, punt 37). Bovendien gelden de mededingingsregels van het Verdrag, welke fundamentele regels zijn, zonder onderscheid voor openbare en particuliere bedrijven en kan dus niet worden aangenomen dat de voornoemde bepaling de strekking van het begrip staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU beperkt (zie arrest Gerecht van 6 maart 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale en Land Nordrhein-Westfalen/Commissie,
T-228/99 en T-233/99, Jurispr. blz. II-435
, punten 193 en 194 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Volgens ABN Amro levert het feit dat de duur van het acquisitieverbod afhankelijk is gesteld van het vermoedelijke ogenblik van haar (gedeeltelijke) privatisering een schending van de voornoemde bepaling op, aangezien de Commissie daarmee gevolgen verbindt aan het loutere feit dat de Staat het grootste deel van ABN Amro in handen heeft. Zij betoogt niet dat de staatssteunregels anders moeten worden toegepast omdat zij in staatsbezit is, maar wel dat zij niet vanwege deze omstandigheid mag worden bestraft.
Dat betoog kan niet worden aanvaard.
Zoals blijkt uit punt 312 van het bestreden besluit (zie punt 36 hierboven) is de Commissie niet van mening dat het feit dat de onderneming staatseigendom blijft, staatssteun oplevert. In dat punt is immers aangegeven dat de beëindiging van de staatseigendom als basis wordt gehanteerd voor de inschatting van het tijdstip waarop het voordeel dat de steun heeft opgeleverd, niet meer aanwezig is. De Commissie was derhalve van mening dat zij de effecten moest verzachten van de steun die de Nederlandse Staat bij de nationalisatie van FBN en de latere herkapitalisatiemaatregelen had verleend en die volgens haar merkbaar waren zolang de Staat een meerderheidsbelang in ABN Amro aanhield.
Het acquisitieverbod vervalt overigens na vijf jaar, ook al heeft de Nederlandse Staat zijn belang op dat ogenblik nog niet afgebouwd tot minder dan 50 %.
Zoals de Commissie terecht betoogt, vloeit uit artikel 345 VWEU niet voort dat zij geen gevolgen mag verbinden aan het feit dat de Staat de meerderheid van het kapitaal van een onderneming bezit, indien zij van mening is dat er objectieve redenen bestaan om dit te doen. Die redenering is in casu gevolgd. De geldigheid ervan wordt in het kader van de andere onderdelen van het tweede middel nader onderzocht.
Uit een en ander volgt dat staatseigendom in het bestreden besluit niet wordt gelijkgesteld met staatssteun, en dat in dit besluit een objectieve reden wordt vermeld waarom het meerderheidsbelang van de Staat in de bank wordt gebruikt als referentiefactor in deze context, zodat geen sprake is van discriminatie ten aanzien van staatseigendom.
Bijgevolg moet het eerste onderdeel van het tweede middel worden afgewezen.
Tweede onderdeel: schending van artikel 107, lid 3, sub b, VWEU en onjuiste toepassing van de mededelingen
Dit onderdeel omvat twee grieven: schending van artikel 107, lid 3, sub b, VWEU, en onjuiste toepassing van de mededelingen. Eerst moet de tweede grief worden onderzocht.
– Tweede grief: onjuiste toepassing van de mededelingen
Volgens ABN Amro waren in casu enkel beperkte gedragsmaatregelen gerechtvaardigd, daar haar kapitaalbehoefte niet het gevolg was van het nemen van veel buitensporige risico’s en zij een erg laag risicoprofiel had. Aangezien punt 40 van de mededeling inzake herstructureringen bepaalt dat de geldingsduur van het acquisitieverbod kan worden verlengd tot het einde van de herstructureringsperiode, is het volgens haar onaanvaardbaar dat in haar geval een verbod van meer dan drie jaar wordt opgelegd, omdat zij steeds rendabel is geweest en in het bestreden besluit wordt aangemerkt als een levensvatbare entiteit. Bovendien is zij na die periode niet meer in de herstructureringsfase, aangezien haar herstructurering was afgelopen toen het bestreden besluit werd vastgesteld en het herstructureringsplan van 2009 slechts van toepassing was tot in 2013. Het argument van de Commissie dat het verbod in kwestie moet worden toegepast zolang het bezit door de Staat van de meerderheid van het kapitaal een geruststelling vormt voor de schuldeisers en depositohouders, is overigens geen rechtvaardiging die strookt met de mededeling inzake herstructureringen.
ABN Amro voegt eraan toe dat een gedragsmaatregel volgens punt 40 van de mededeling inzake herstructureringen kan worden gehandhaafd, afhankelijk van de reikwijdte, de omvang en de looptijd van de steun, maar dat het acquisitieverbod in geen enkele andere relevante zaak vijf jaar lang gold, hoewel in die zaken aanzienlijk meer steun is verleend dan in de onderhavige zaak.
ABN Amro brengt eveneens in herinnering dat de mededeling inzake herstructureringen, en meer bepaald punt 14 ervan, zelf erkent dat in het VWEU geen onderscheid wordt gemaakt naargelang een onderneming staatseigendom dan wel particulier eigendom is, zodat deze mededeling wordt geschonden indien rechtsgevolgen worden verbonden aan het feit dat het kapitaal van de bank overheidsbezit blijft.
Tot slot betoogt zij dat de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid ongegrond is.
De Commissie stelt, net als in het kader van het eerste middel, dat het gedeelte van het onderdeel van dit middel dat ziet op schending van artikel 107, lid 3, sub b, VWEU niet met argumenten is onderbouwd en dus niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Het betoog van ABN Amro is volgens haar bovendien ongegrond, in wezen omdat de duur van gedragsvoorwaarden tevens moet worden beoordeeld tegen de achtergrond van het beginsel dat steun beperkt moet blijven tot het noodzakelijke minimum.
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat bepaalde argumenten van ABN Amro reeds zijn onderzocht en moeten worden afgewezen. Dit is het geval voor het argument dat haar vanwege haar risicoprofiel minder strenge gedragsmaatregelen hadden moeten worden opgelegd, zowel wat de draagwijdte als wat de duur ervan betreft. Dat argument is reeds onderzocht in de punten 91 tot en met 100 hierboven, waar is geoordeeld dat de analyse van ABN Amro moet worden genuanceerd. Met name is niet aangetoond dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met de bijzonderheden van het geval, aangezien ABN Amro een zeer groot bedrag aan steun heeft ontvangen en haar geen enkele structurele maatregel is opgelegd. Het argument dat gebaseerd is op een vergelijking met de acquisitieverboden die zijn opgelegd in andere zaken uit die periode, zal in het kader van het derde onderdeel worden onderzocht.
Wat voorts het argument van ABN Amro betreft inzake de naleving van punt 14 van de mededeling inzake herstructureringen, volgens welk punt de staatssteunregels van toepassing zijn ongeacht of de bank een particuliere of openbare instelling is, aangezien in het Verdrag niets is bepaald inzake de eigendom, zij opgemerkt dat deze bepaling enkel het in artikel 345 VWEU neergelegde beginsel herhaalt, zodat dit argument moet worden afgewezen op dezelfde gronden als die waarop het eerste onderdeel van het tweede middel is afgewezen.
Wat het onderzoek van de hoofdgrief van ABN Amro betreft, waarmee zij in concreto betoogt dat de Commissie de mededelingen niet heeft nageleefd, moet worden herinnerd aan de in punt 31 hierboven gemaakte opmerking dat in deze mededelingen wordt verwezen naar de beoordelingsbevoegdheid waarover de Commissie beschikt inzake de voorwaarden die moeten zijn vervuld opdat een steunmaatregel die een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat opheft verenigbaar kan worden verklaard met artikel 107, lid 3, sub b, VWEU, met name bij de formulering van structurele of gedragsmaatregelen. Het bestaan van een dergelijke bevoegdheid moet in aanmerking worden genomen bij de analyse van de grieven inzake schending van de mededelingen, aangezien de Commissie de verenigbaarheid van de steun moet beoordelen op grond van een geheel van maatregelen en voorwaarden, en in het licht van de bijzonderheden van ieder geval.
Aangaande de geldingsduur van het acquisitieverbod verwijst het bestreden besluit in punt 311 (zie punt 36 hierboven) naar punt 40 van de mededeling inzake herstructureringen.
Volgens die bepaling moet een acquisitieverbod dat is opgelegd om de mededingingsverstoringen te beperken drie jaar lang van toepassing zijn en mag het, afhankelijk van de reikwijdte, de omvang en de looptijd van de steun, blijven gelden tot het einde van de herstructureringsperiode.
De Commissie heeft daar in punt 312 van het bestreden besluit (zie punt 36 hierboven) evenwel aan toegevoegd dat het in casu gerechtvaardigd was het verbod langer dan drie jaar te laten duren, aangezien een deel van de steun intussen weliswaar was terugbetaald, maar sommige maatregelen door ABN Amro niet konden worden terugbetaald vanwege de vorm waarin de betreffende steun was verstrekt. Zoals in het kader van het eerste onderdeel is opgemerkt, preciseert de Commissie bovendien dat de beëindiging van het meerderheidsbelang van de Staat als basis wordt gehanteerd voor de inschatting van het tijdstip waarop het voordeel dat de steun heeft opgeleverd, niet meer aanwezig is, maar dat het verbod in geen geval langer dan vijf jaar zal duren.
Met haar betoog betwist ABN Amro in wezen niet dat overeenkomstig de voornoemde bepaling een acquisitieverbod kon worden opgelegd voor een periode van drie jaar, maar drie jaar moest volgens haar meteen ook de maximumduur van dat verbod zijn, in het bijzonder aangezien zij zich na die periode niet meer in de herstructureringsfase bevond.
Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, wordt in dit verband in de mededeling inzake herstructureringen geen concrete duur bepaald voor acquisitieverboden die worden opgelegd om ervoor te zorgen dat de steun beperkt blijft tot het noodzakelijke minimum. Uit het feit dat in punt 23 van de mededeling inzake herstructureringen wordt verwezen naar de herstructurering van de begunstigde onderneming, kan evenwel worden afgeleid dat een dergelijke maatregel gerechtvaardigd kan worden geacht zolang sprake is van een dergelijke context. De in punt 23 van de mededeling inzake herstructureringen neergelegde regel is dus analoog aan de regel van punt 40 van die mededeling (punt 166 hierboven), waarnaar in de punten 311 en 312 van het bestreden besluit wordt verwezen en die preciseert dat bepaalde acquisitieverboden „afhankelijk van de reikwijdte, de omvang en de looptijd van de steun, [kunnen] blijven gelden tot het einde van de herstructureringsperiode”. Het is dus van belang om na te gaan of de duur van het in casu bij artikel 5 van het bestreden besluit opgelegde verbod zich verdraagt met de regel van punt 23 van de mededeling inzake herstructureringen, zoals deze hierboven is uitgelegd.
In dit verband heeft de Commissie in de punten 76 tot en met 92 van het bestreden besluit de inhoud beschreven van het herstructureringsplan van december 2009 en de bijgewerkte versie ervan van november 2010. ABN Amro stelt terecht dat de in dit herstructureringsplan opgenomen financiële prognoses niet verder gaan dan 2013.
Niettemin volgt uit punt 312 van het bestreden besluit en artikel 5 van dit besluit dat het moment waarop de toepassing van de bestreden maatregel een einde neemt in casu niet wordt bepaald door de duur van de herstructureringsperiode van de bank als zodanig, zoals deze in de verschillende versies van het herstructureringsplan is vastgesteld, maar wel door het tijdstip waarop het belang van de Nederlandse Staat onder de drempel van 50 % daalt.
Het bestreden besluit legt evenmin een rechtstreeks verband tussen het einde van de steun en de beëindiging van de toepassing van het betrokken verbod. Zoals in punt 312 van het bestreden besluit is uiteengezet, zorgt de aard van de verleende steun – het betreft namelijk herkapitalisatiesteun – er immers voor dat zij slechts gedeeltelijk kan worden terugbetaald, wat ABN Amro niet betwist. In casu kan dus geen rechtstreeks verband worden gelegd tussen, enerzijds, de duur van het acquisitieverbod en, anderzijds, een eventuele datum van terugbetaling van de steun, die zou kunnen worden beschouwd als het moment waarop de looptijd van de steun een einde neemt.
In die context kan erop worden gewezen dat de Commissie voor het Gerecht ook verwijst naar punt 139 van haar besluit C(2010) 726 definitief van 5 februari 2010, dat in punt 23 van het bestreden besluit is vermeld. Bij eerstgenoemd besluit heeft de Commissie de bij besluit van 8 april 2009 ingeleide formele onderzoeksprocedure uitgebreid tot bepaalde nieuwe maatregelen. In dat punt 139 – dat volgt op punt 138 van dat besluit, waarin is vermeld dat een acquisitieverbod noodzakelijk is om de verstoring van de mededinging te beperken – is aangegeven dat het publiek en in het bijzonder de depositohouders er, gelet op het feit dat de Nederlandse Staat FBN en ABN Amro N herhaaldelijk en met zeer omvangrijke bedragen heeft ondersteund, konden van uitgaan dat de Staat opnieuw zou ingrijpen indien zich nieuwe moeilijkheden zouden voordoen. De Commissie heeft er in ditzelfde punt 139 nog aan toegevoegd dat de consumenten de nieuwe entiteit ABN Amro als een zeer veilige bank zouden kunnen beschouwen, wat het voor deze groep gemakkelijker zou kunnen maken om deposito’s aan te trekken.
Een soortgelijke gedachtegang is terug te vinden in voetnoot 89 van het bestreden besluit, die kadert binnen de discussie over het bestaan van staatssteun. In deze voetnoot wordt verwezen naar het door FBN in 2009 ten aanzien van buitenlandse investeerders gebruikte marketingmateriaal, waarin het feit dat de bank voortaan staatseigendom was, werd voorgesteld als een positief aspect dat depositohouders en schuldeisers vertrouwen inboezemde.
Anders dan ABN Amro betoogt, mocht de Commissie in de bijzondere omstandigheden van dit geval dus het standpunt innemen dat het ogenblik waarop de Nederlandse Staat niet langer een meerderheidsbelang in ABN Amro zou bezitten, moest worden beschouwd als een benadering van de datum waarop het uit de steun voortvloeiende voordeel, dat werd gerechtvaardigd door een context van herstructurering, een einde zou nemen. Gelet op de overwegingen in punt 169 hierboven, kon de Commissie in artikel 5 van het bestreden besluit dus op goede gronden refereren aan het behoud door de Nederlandse Staat van een meerderheidsbelang in ABN Amro. Ten overvloede kan daar nog aan worden toegevoegd dat uit de briefwisseling in het dossier blijkt dat ABN Amro tijdens de onderzoeksprocedure het ogenblik waarop het meerderheidsbelang van de Staat een einde zou nemen zelf herhaaldelijk heeft aangemerkt als sleutelmoment om het einde te bepalen van andere gedragsmaatregelen, zoals het verbod om reclame te maken of het opgelegde dividendbeleid.
Wat voorts het feit betreft dat de geldingsduur van het acquisitieverbod is vastgelegd op vijf jaar, is het, gelet op het belang dat is gehecht aan de gevolgen van de aanwezigheid van de Staat, duidelijk relevant om rekening te houden met de strategie op basis waarvan de Nederlandse Staat zijn aandeel in het kapitaal van ABN Amro zou afbouwen. De Commissie beschrijft deze strategie in de punten 87 en 88 van het bestreden beluit. Daarin heet het dat de Nederlandse Staat in verschillende brieven heeft toegelicht dat hij een beursintroductie („IPO” of „initial public offering”) beschouwde als de voornaamste methode om zijn belang in ABN Amro af te bouwen, waarbij hij een eerste tranche van zijn aandelen – te weten tussen [
vertrouwelijk
] en [
vertrouwelijk
] % – ten vroegste in [
vertrouwelijk
] beschikbaar kon stellen, gevolgd door een tweede tranche van nog eens [
vertrouwelijk
] tot [
vertrouwelijk
] % in 2015. Ook is gepreciseerd dat de Nederlandse Staat de bedoeling heeft om zijn belang af te bouwen tot hoogstens [
vertrouwelijk
] % vóór eind [
vertrouwelijk
] en dat hij van plan is zich uiteindelijk volledig terug te trekken uit het kapitaal van ABN Amro. Alles hangt in laatste instantie evenwel af van de marktomstandigheden en de vraag of ABN Amro klaar is voor een beursintroductie. De geplande exitstrategie betreft dus duidelijk een periode van minstens vier jaar na de datum waarop het bestreden besluit is vastgesteld, te weten in april 2011.
Zoals de Commissie terecht opmerkt, is de duur van vijf jaar ook terug te vinden in de mededeling inzake herstructureringen, die als referentiekader dient om de contouren van het acquisitieverbod in het bestreden besluit te bepalen, zoals bijvoorbeeld blijkt uit titel 6.3 van dit besluit, met het opschrift „Beoordeling van de verenigbaarheid van de steun, het herstructureringsplan van december 2009 en het bijgewerkte herstructureringsplan van november 2010 met de [mededeling inzake herstructureringen]”. Zo is met name in punt 37 van de voornoemde mededeling, waarin de maximumtermijn is vermeld die in een aantal gevallen aan banken kan worden toegekend om bepaalde structurele maatregelen van afstoting en inkrimping van activiteiten ten uitvoer te leggen, sprake van een termijn van hoogstens vijf jaar.
Bovendien zij erop gewezen dat ABN Amro weliswaar nadrukkelijk betwist dat zij heeft ingestemd met een maximumduur van vijf jaar voor het acquisitieverbod, maar dat diezelfde maximale geldingsduur ook elders in het bestreden besluit terug te vinden is. Zo heeft artikel 6 ervan betrekking op een verbod voor ABN Amro om het feit dat zij staatseigendom is te gebruiken als reclameargument of daarnaar te verwijzen in haar berichten aan bestaande en potentiële klanten of beleggers. De geldingsduur van dit verbod is aldus geformuleerd dat het van toepassing is „gedurende ten minste drie jaar na de datum van dit besluit, dan wel tot aan de datum waarop het aandelenbelang van Nederland in ABN AMRO Group tot minder dan 50 % is teruggebracht, naargelang welke van beide zich het laatst voordoet”. Daar is nog aan toegevoegd dat dit verbod „uiterlijk vijf jaar na de datum van dit besluit [komt] te vervallen”.
Derhalve kan niet worden vastgesteld dat de Commissie de mededelingen, en met name de mededeling inzake herstructureringen, heeft geschonden door te bepalen dat het bestreden verbod voor maximaal vijf jaar gold.
– Eerste grief: schending van artikel 107, lid 3, sub b, VWEU
Om de redenen die in de punten 68 tot en met 70 hierboven reeds zijn uiteengezet in het kader van het onderzoek van het eerste onderdeel van het eerste middel, is deze grief ontvankelijk, doch ongegrond.
Uit een en ander volgt dat het tweede onderdeel van het tweede middel moet worden afgewezen.
Derde onderdeel: schending van het gelijkheidsbeginsel
ABN Amro betoogt dat de Commissie het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden door het verbod te laten gelden voor de in artikel 5 van het bestreden besluit bepaalde duur. Zij betoogt met name dat de meeste acquisitieverboden die de Commissie bij andere beschikkingen en besluiten heeft opgelegd, een duur van drie jaar hadden, zonder verlengingsmogelijkheid, terwijl een aantal andere een nog kortere duur hadden. De uitzonderlijk lange duur van het haar opgelegde verbod staat in schril contrast met het feit dat zij een veel beperkter steunbedrag heeft ontvangen dan de meeste andere steunontvangende banken. In de Lloyds-beschikking en het RBS-besluit, die door de Commissie zijn aangehaald voor het Gerecht, had de opgelegde beperking volgens ABN Amro bovendien niet alleen een beperktere draagwijdte, maar hing zij ook af van de tenuitvoerlegging van maatregelen die hun in het kader van hun herstructurering waren opgelegd.
De Commissie bestrijdt de argumenten van ABN Amro en herinnert er met name aan dat de situatie van die bank niet zonder meer kan worden vergeleken met de situatie van andere banken die structurele maatregelen ten uitvoer moeten leggen of een hogere vergoeding moeten betalen of allebei.
Zoals in het kader van het eerste middel reeds is onderzocht, is het in dit verband moeilijk om in de verschillende zaken waarin besloten is om banken staatssteun te verlenen naar aanleiding van de financiële crisis, daadwerkelijk vergelijkbare situaties vast te stellen. Het is dus weinig relevant om, zoals ABN Amro voorstelt, de duur van diverse acquisitieverboden te vergelijken, aangezien de Commissie in elk afzonderlijk geval een algemene analyse uitvoert (zie met name punt 113 hierboven).
Daarenboven is in punt 114 hierboven reeds in herinnering gebracht dat het, voor zover het Gerecht de in verschillende beschikkingen en besluiten vervatte bedingen vergelijkend kon onderzoeken, hoe dan ook aan ABN Amro stond om te bewijzen dat de betrokken situaties vergelijkbaar waren dan wel dat de feiten niet dezelfde waren maar toch eenzelfde oplossing is toegepast.
Wat andere beschikkingen en besluiten betreft die in diezelfde periode zijn vastgesteld, moet met de Commissie worden opgemerkt dat de Lloyds-beschikking en het RBS-besluit eveneens een acquisitieverbod bevatten met een langere geldingsduur dan de in punt 40 van de mededeling inzake herstructureringen vermelde „standaardduur” van drie jaar, wat de stelling van ABN Amro weerlegt dat aan de andere banken een verbod van maximaal drie jaar is opgelegd.
Het RBS-besluit bepaalt in punt 108 dat het verbod na drie jaar vervalt of op de dag waarop de laatste operationele activiteiten zijn afgestoten, naargelang welke van beide zich het laatst voordoet. De Lloyds-beschikking bevat een soortgelijke formulering, maar om redenen van vertrouwelijkheid is de exacte formulering weggelaten van de andere gebeurtenis – naast het verstrijken van de periode van drie jaar – die leidt tot het verval van het verbod. Uit de overwegingen van de Commissie kan evenwel worden opgemaakt dat het ook in dat geval gaat om het ogenblik waarop bepaalde structurele maatregelen zijn uitgevoerd.
ABN Amro voert met name aan dat het feit dat de duur in dat besluit en die beschikking verband hield met de tenuitvoerlegging van structurele maatregelen de discriminatie jegens haar nog nadrukkelijker doet uitkomen, aangezien haar enkel gedragsmaatregelen zijn opgelegd.
Zoals de Commissie uitlegt, dienden de twee banken in kwestie evenwel activa af te stoten in het kader van een verbintenis die erop gericht was de impact van de steun op de mededinging te beperken en dus niet bij wijze van maatregelen die hun levensvatbaarheid moesten herstellen. De conclusie die ABN Amro daaruit trekt, namelijk dat zij gunstiger had moeten worden behandeld wat de formulering van de haar opgelegde gedragsmaatregel betreft, kan niet worden aanvaard. Anders dan ABN Amro betoogt is het, wanneer geen structurele maatregelen zijn opgelegd, overigens des te belangrijker om erop toe te zien dat de opgelegde gedragsmaatregelen doeltreffend zijn.
Bijgevolg is niet aangetoond dat een vergelijking met andere staatssteunbeschikkingen en -besluiten uit die periode zou kunnen afdoen aan de rechtmatigheid van artikel 5 van het bestreden besluit, en meer bepaald van de duur van het daarin opgenomen verbod.
Ook het derde onderdeel van het tweede middel moet dus worden afgewezen.
Vierde onderdeel: schending van het evenredigheidsbeginsel
ABN Amro betoogt dat de duur van het acquisitieverbod onevenredig is. Volgens haar heeft de Commissie geen overtuigende argumenten aangevoerd die een verlenging van het acquisitieverbod tot meer dan drie jaar rechtvaardigen en heeft zij in ieder geval niet aangetoond dat een dergelijke verlenging noodzakelijk was.
Zij merkt op dat de Nederlandse Staat zijn aandelen in tranches van de hand wil doen en dat de huidige formulering van het verbod het aanbod van die aandelen niet aantrekkelijker maakt voor de beleggers, maar dat deze integendeel minder snel geneigd zullen zijn om te beleggen of slechts een lagere prijs zullen willen betalen. Volgens haar is het evenwel in het algemeen belang dat de Nederlandse Staat een hoog rendement behaalt en dat de Commissie de voorkeur geeft aan een snelle privatisering. Zij betoogt dat zij om die reden samen met de Nederlandse Staat had voorgesteld om het acquisitieverbod slechts te laten voortduren zolang de Nederlandse Staat een belang van minstens 80 % aanhield, maar dat de Commissie dat voorstel heeft genegeerd.
ABN Amro vraagt zich ook af waarom de met het acquisitieverbod nagestreefde doelstelling niet had kunnen worden bereikt indien een kortere periode dan vijf jaar was opgelegd.
ABN Amro voegt eraan toe dat het argument van de Commissie dat het vertrouwen van schuldeisers en depositohouders zal terugkeren naar het niveau van vóór oktober 2008 wanneer de Staat zijn aandeel afbouwt tot 50 %, enkel kan slagen indien staatseigendom wordt gelijkgesteld met staatssteun, wat niet strookt met artikel 345 VWEU. ABN Amro meent dat de redenering van de Commissie fundamenteel onjuist is, aangezien het vertrouwen dat door het aandeelhouderschap van de Staat wordt gewekt perfect kan blijven bestaan voorbij die grens, aangezien dit vertrouwen verband houdt met het feit dat verzoekster een systeembank is en dat de Nederlandse Staat daarom naar alle waarschijnlijkheid zal ingrijpen in geval van een crisis.
Ten slotte geeft ABN Amro aan niet te begrijpen waarop de Commissie zich baseert voor haar stelling dat het vertrouwen van het publiek afneemt zodra de Staat 50 % van zijn aandelen heeft verkocht. Het feit dat de Commissie niet in staat is om passende voorwaarden voor het verval van het verbod te bepalen, kan niet rechtvaardigen dat zij willekeurige voorwaarden vaststelt.
Volgens de Commissie is het evenredigheidsbeginsel niet geschonden.
Allereerst moet worden herinnerd aan de kenmerken van het onderzoek naar de evenredigheid van een maatregel als die welke aan de orde is in de bijzondere context van een besluit waarbij staatssteun verenigbaar is verklaard op voorwaarden die niet van tevoren door de lidstaat in kwestie zijn aanvaard. In dit verband zij verwezen naar de punten 74 tot en met 82 hierboven. In elk geval is het ook nu niet nodig om een definitief standpunt in te nemen over de grenzen van het onderzoek van het Gerecht waaraan in die punten wordt gerefereerd, aangezien ABN Amro hoe dan ook niet slaagt in het bewijs dat de verlenging van het verbod tot meer dan drie jaar volgens de in artikel 5 van het bestreden besluit bepaalde voorwaarden, in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
Wat het doel van het verbod in kwestie betreft, moet in herinnering worden geroepen dat dit verbod in de allereerste plaats is opgelegd krachtens het beginsel dat steun tot het noodzakelijke minimum moet worden beperkt. Op grond daarvan is geoordeeld dat de beschikbare financiële middelen die zouden kunnen worden gebruikt om verwervingen te verrichten, in plaats daarvan aan de Staat moesten worden uitgekeerd, bijvoorbeeld in de vorm van extra dividenduitkeringen.
Uit het onderzoek van de tweede grief van het tweede onderdeel van dit middel volgt dat deze doelstelling duidelijk kan worden bereikt met het acquisitieverbod in kwestie, dat geldt voor maximaal vijf jaar, met name omdat het einde van die periode geldt als alternatief voor het ogenblik waarop de steun een einde neemt, waarna de logica dat de begunstigde bijdraagt tot de beperking van de steun tot het noodzakelijk minimum, niet meer van toepassing is. Dit geldt ook met betrekking tot de subsidiaire reden van beperking van de mededingingsverstoringen (zie met name de punten 173 tot en met 175 hierboven).
Wat de concrete argumenten van ABN Amro betreft, moet ten eerste het argument dat rekening dient te worden gehouden met het feit dat het verbod in kwestie leidt tot een daling van de waarde van de bank voor potentiële beleggers, wat volgens haar verhindert dat de Nederlandse Staat zijn belang in ABN Amro snel kan verkopen, worden afgewezen, gelet op de doelstelling dat steun wordt beperkt tot het noodzakelijke minimum. Een minder streng acquisitieverbod opleggen zodat de Staat bij een beursintroductie een betere prijs kan verkrijgen, zou duidelijk een veel indirectere en minder doeltreffende maatregel zijn om hetzelfde doel te bereiken.
Ten tweede voert ABN Amro geen concrete bewijzen aan tot staving van haar argument dat de duur van het acquisitieverbod een negatieve impact heeft op de prijs van de aandelen die aan particuliere investeerders worden verkocht. Deze particulieren houden weliswaar ongetwijfeld rekening met de aan de bank opgelegde verplichtingen, maar verzoekster toont niet aan dat zij niet in staat zouden zijn te begrijpen dat het verbod vervalt wanneer de bank gedeeltelijk wordt geprivatiseerd. Dit argument kan dus niet slagen.
Ten derde blijkt uit het dossier dat het acquisitieverbod volgens het aanvankelijke voorstel van de Commissie slechts verviel op het moment dat ABN Amro volledig zou zijn geprivatiseerd. Verzoekster kan dus niet met succes betogen dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onlogische redenering door aan te nemen dat het vertrouwen van derden reeds zou afnemen indien een andere grens dan die van de totale privatisering zou worden bereikt, aangezien dit standpunt in de loop van de onderhandelingen over de beperking van het verbod is geëvolueerd naar een uitkomst die minder belastend was voor ABN Amro.
Daarenboven hebben de Nederlandse Staat en ABN Amro tijdens de onderhandelingen aanvaard, en zelfs zelf voorgesteld, dat het verlies van zeggenschap in de zin van het Unierecht betreffende concentraties als referentiepunt voor het einde van de gedragsmaatregelen zou worden gehanteerd. Dat blijkt met name uit de op 30 juli en 6 september 2010 gedane voorstellen voor maatregelen. Pas in een latere fase van de onderhandelingen is de grens van 80 % van het kapitaal aan de orde gesteld, en de verklaring dat het voor de Nederlandse Staat noodzakelijk was een goede prijs te verkrijgen bij een beursintroductie. Gelet op de analyse die hierboven in het kader van het tweede onderdeel van het onderhavige middel is gemaakt, blijkt evenwel niet dat het moment waarop de Staat 20 % van zijn aandelen van de bank heeft verkocht, een geschikt referentiepunt is om het einde van de uit de steun voortvloeiende voordelen te bepalen.
Wat ten vierde de vraag betreft of de Commissie mocht aannemen dat het vertrouwen van schuldeisers en depositohouders een voordeel was dat voortvloeide uit de omstandigheid dat de bank als gevolg van de steunverlening staatseigendom was geworden, zij opgemerkt dat dit betoog van de Commissie niet alleen steun vindt in de gegevens die bij het onderzoek van het tweede onderdeel van het tweede middel reeds zijn aangehaald, maar ook in de documenten van de ratingbureaus die de Commissie in het kader van de onderhavige procedure aanhaalt. Daaruit blijkt dat het vertrouwen niet alleen werd gewekt door de positie van ABN Amro als systeembank of als „too big to fail”, maar ook door de daadwerkelijke deelneming van de Nederlandse Staat in het kapitaal. De passage van het door de Commissie aangehaalde verslag van een ratingbureau van 6 januari 2011 is in dit verband verhelderend. Daarin is namelijk aangegeven dat het betrokken bureau „het feit dat de Nederlandse Staat thans, zij het maar tijdelijk, eigenaar is, en de steun van haar eigenaars beschouwt als een essentiële troef die de ratings van [ABN Amro] ondersteunt”.
Tot slot moet betreffende het feit dat het acquisitieverbod na vijf jaar automatisch vervalt, ook al bezit de Nederlandse Staat dan nog steeds zeggenschap, niet alleen worden herinnerd aan de in het kader van het tweede onderdeel reeds uiteengezette analogie, volgens welke ook punt 37 van de mededeling inzake herstructureringen een maximumduur van vijf jaar oplegt, met name voor de tenuitvoerlegging van structurele maatregelen, maar moet ook in herinnering worden geroepen dat de duur van het verbod na de – door ABN niet betwiste – oorspronkelijke periode van drie jaar in hoofdzaak afhangt van het ogenblik waarop de Nederlandse Staat zijn zeggenschap verliest. De rechtmatigheid van deze zienswijze is in het kader van het tweede onderdeel van het onderhavige middel niet met succes ter discussie gesteld.
Ook blijkt uit de door de Nederlandse Staat voorgestelde exitstrategie (zie tevens de discussie over het tweede onderdeel van het onderhavige middel hierboven) dat daarin de verkoop van een tweede tranche van [
vertrouwelijk
] tot [
vertrouwelijk
] % van de aandelen slechts is voorzien voor 2015, te weten vier jaar na de datum van het bestreden besluit, met dien verstande dat rekening wordt gehouden met de marktomstandigheden.
Bijgevolg kan niet worden uitgesloten dat de maximumduur van vijf jaar zelfs in het voordeel van de Nederlandse Staat kan zijn, met andere woorden dat het verbod vervalt voordat hij de meerderheid van zijn aandelen heeft kunnen verkopen.
Derhalve is niet aangetoond dat de Commissie bij de vaststelling van de duur van het acquisitieverbod in artikel 5 van het bestreden besluit het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden. Het vierde onderdeel van het tweede middel moet dus worden afgewezen.
Vijfde onderdeel: schending van het beginsel van behoorlijk bestuur en gebrekkige motivering in de zin van artikel 296 VWEU
ABN Amro betoogt dat de Commissie niet alle relevante feiten inzake de duur van het acquisitieverbod in aanmerking heeft genomen, met name wat de noodzaak van de maatregel betreft, de mogelijkheid om minder belastende maatregelen te aanvaarden en de bezwaren die tijdens de onderzoeksprocedure zijn geuit, en dat zij derhalve het beginsel van behoorlijk bestuur heeft geschonden door artikel 5 van het bestreden besluit vast te stellen.
ABN Amro betoogt eveneens dat het bestreden besluit gebrekkig is gemotiveerd. Zij is van mening dat de verklaring dat aan de hand van het einde van het staatsaandeelhouderschap kan worden bepaald wanneer het uit de steun voortvloeiende voordeel een einde neemt, niet duidelijk en ook niet juist is. De motivering van het bestreden besluit is ook gebrekkig voor zover de Commissie niet uitlegt waarom de grens van 50 % van de aandelen van de bank relevant is (en bijvoorbeeld niet een grens van 20 %) of waarom het verbod een langere geldingsduur diende te hebben dan de aan andere banken opgelegde verboden.
De Commissie stelt dat zij het beginsel van behoorlijk bestuur niet heeft geschonden, gelet op haar omvangrijke correspondentie met de Nederlandse Staat en ABN Amro over het acquisitieverbod tijdens de onderzoeksprocedure en op de evolutie van haar standpunt in de loop van die periode. In het bestreden besluit is de duur van het acquisitieverbod bovendien duidelijk gemotiveerd.
In dit verband zij voor een overzicht van de relevante rechtspraak verwezen naar de punten 128 en 131 tot en met 133 hierboven, waarin het vierde onderdeel van het eerste middel is onderzocht.
Wat in de eerste plaats het argument inzake schending van de plicht tot behoorlijk bestuur betreft, moet worden vastgesteld dat de Commissie de relevante feiten met de nodige zorg heeft onderzocht. Uit het dossier volgt dat het standpunt van de Commissie een evolutie heeft ondergaan. Eerst had zij het verval van het verbod in kwestie namelijk gekoppeld aan de volledige privatisering van ABN Amro, terwijl zij er nadien mee heeft ingestemd dat dit verbod zou vervallen op het ogenblik dat de Nederlandse Staat niet langer de meerderheid van het kapitaal van ABN Amro in handen zou hebben. Het is juist dat de Commissie bepaalde voorstellen van de Staat en ABN Amro heeft afgewezen volgens welke het verbod reeds zou vervallen bij verkoop van een kleiner aandeel, maar uit een verschil van mening ten gronde kan geen schending van het beginsel van behoorlijk bestuur worden afgeleid.
In de tweede plaats moet worden vastgesteld dat de Commissie de duur van het acquisitieverbod rechtens genoegzaam heeft gemotiveerd, zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de daadwerkelijke omvang van de motiveringsplicht die op de Commissie rustte met betrekking tot een concrete maatregel die deel uitmaakte van een geheel van maatregelen op basis waarvan zij – tevens rekening houdend met het haar voorgelegde herstructureringsplan – heeft kunnen oordelen dat de steun aan een bank verenigbaar was met de interne markt.
Het is juist dat het bestreden besluit maar weinig preciseringen bevat over de duur van het acquisitieverbod en met name geen preciseringen bevat over tijdens de onderzoeksprocedure ter sprake gebrachte alternatieven of over de in andere beschikkingen en besluiten gekozen oplossingen.
Dit impliceert evenwel niet dat het bestreden besluit gebrekkig is gemotiveerd.
Wat de minimumduur van drie jaar betreft, verwijst punt 311 van het bestreden besluit immers naar punt 40 van de mededeling inzake herstructureringen. In punt 312 van dit besluit, waarin melding wordt gemaakt van de grens van 50 %, het feit dat de steun niet volledig terugbetaalbaar is en het feit dat deze grens een alternatieve manier is om in te schatten wanneer het met de steun verleende voordeel ophoudt effect te sorteren, wordt het verband tussen het aandeelhouderschap van de Staat en de duur van het acquisitieverbod toegelicht.
De verdere alternatieve termijn van vijf jaar, waarna het acquisitieverbod vervalt, wordt impliciet gemotiveerd door het tijdschema dat de Nederlandse Staat heeft voorgesteld voor zijn exit. Indien een minimale geldingsduur voor het verbod wordt vastgesteld, moet overigens ook een maximumduur worden bepaald. Vijf jaar is dan, gelet op de omstandigheden van het geval, een logische duur.
Wat ten slotte het argument betreft dat de Commissie had moeten uitleggen waarom het aan ABN Amro opgelegde verbod een langere geldingsduur had dan de verboden die bij andere beschikkingen en besluiten zijn opgelegd, betoogt de Commissie terecht dat zij haar beoordeling van de verenigbaarheid van de steun uitsluitend moet rechtvaardigen in het licht van de richtsnoeren die voor de betreffende sector in de mededelingen zijn neergelegd en niet in het licht van andere beschikkingen en besluiten.
Uit een en ander volgt dat het vijfde onderdeel van het tweede middel moet worden afgewezen.
Bijgevolg moet het beroep hoe dan ook in zijn geheel worden verworpen, met name zonder dat uitspraak behoeft te worden gedaan op het door de Commissie ter terechtzitting aangevoerde argument dat het Gerecht het verzoek van ABN Amro om enkel artikel 5 van het bestreden besluit nietig te verklaren niet kan toewijzen, omdat die bepaling niet kan worden gescheiden van artikel 1 daarvan en het Gerecht zijn beoordeling van de verenigbaarheid van de steun niet in de plaats mag stellen van de beoordeling van de Commissie.
Kosten
Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten voor zover dat is gevorderd. Aangezien ABN Amro in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten, met inbegrip van de kosten van de procedure in kort geding.

HET GERECHT (Derde kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
ABN Amro Group NV wordt verwezen in de kosten.

Czúcz
Labucka
Gratsias
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 8 april 2014.
ondertekeningen
Inhoud

Voorgeschiedenis van het geding

Procesverloop en conclusies

In rechte

Eerste middel, betreffende de draagwijdte van het acquisitieverbod

Eerste onderdeel: schending van artikel 107, lid 3, sub b, VWEU en onjuiste toepassing van de mededelingen

– Tweede grief: onjuiste toepassing van de mededelingen

– Eerste grief: schending van artikel 107, lid 3, sub b, VWEU

Tweede onderdeel: schending van het evenredigheidsbeginsel

Derde onderdeel: schending van het gelijkheidsbeginsel

Vierde onderdeel: schending van het beginsel van behoorlijk bestuur en gebrekkige motivering in de zin van artikel 296 VWEU

Tweede middel, betreffende de duur van het acquisitieverbod

Eerste onderdeel: de Commissie heeft artikel 345 VWEU geschonden, aangezien zij de duur van het acquisitieverbod afhankelijk heeft gesteld van het door de Staat aangehouden belang

Tweede onderdeel: schending van artikel 107, lid 3, sub b, VWEU en onjuiste toepassing van de mededelingen

– Tweede grief: onjuiste toepassing van de mededelingen

– Eerste grief: schending van artikel 107, lid 3, sub b, VWEU

Derde onderdeel: schending van het gelijkheidsbeginsel

Vierde onderdeel: schending van het evenredigheidsbeginsel

Vijfde onderdeel: schending van het beginsel van behoorlijk bestuur en gebrekkige motivering in de zin van artikel 296 VWEU

Kosten
(
*1
)	Procestaal: Engels.
(
)	Weggelaten vertrouwelijke gegevens.