CELEX: 62012CJ0279
Procedimiento prejudicial
Convenio de Aarhus
Directiva 2003/4/CE
Acceso del público a la información en materia medioambiental
Ámbito de aplicación
Concepto de “autoridad pública”
Empresas de saneamiento y suministro de agua
Privatización del sector del agua en Inglaterray País de Gales

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 2, punto 2, de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo (
DO L 41, p. 26
).
Esa petición se ha presentado en el marco de un litigio entre Fish Legal y la Sra. Shirley, por una parte, y el Information Commissioner (Comisario para la información) y United Utilities Water plc, Yorkshire Water Services Ltd y Southern Water Services Ltd (en lo sucesivo, «compañías de aguas interesadas»), por otra, acerca de la denegación por éstas de las solicitudes de acceso a ciertas informaciones relativas al saneamiento y la distribución de agua, presentadas por Fish Legal y por la Sra. Shirley.
El marco jurídico
El Derecho internacional
El Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, aprobado en nombre de la Comunidad Europea por la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (
DO L 124, p. 1
; en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus»), define en su artículo 2, apartado 2, el concepto de «autoridad pública» en estos términos:
«[...]
a)
la administración pública a nivel nacional o regional o a cualquier otro nivel;
b)
las personas físicas o jurídicas que ejercen, en virtud del Derecho interno, funciones administrativas públicas, en particular tareas, actividades o servicios específicos relacionados con el medio ambiente;
c)
cualquier otra persona física o jurídica que asuma responsabilidades o funciones públicas o preste servicios públicos relacionados con el medio ambiente bajo la autoridad de un órgano o de una persona comprendida dentro de las categorías mencionadas en las letras a) y b) precedentes;
d)
las instituciones de cualquier organización de integración económica regional a que hace referencia el artículo 17 que sea Parte en el presente Convenio.
La presente definición no engloba a los órganos o instituciones que actúan en ejercicio de poderes judiciales o legislativos.»
El artículo 4, apartado 1, de ese Convenio prevé que, bajo determinadas reservas y condiciones, las Partes deben procurar que las autoridades públicas pongan a disposición del público, de acuerdo con su legislación nacional, las informaciones sobre el medio ambiente que les sean solicitadas.
El Derecho de la Unión
Les considerandos 1, 5, 8, 9 y 11 de la Directiva 2003/4 exponen:
«(1)
Un mayor acceso del público a la información medioambiental y la difusión de tal información contribuye a una mayor concienciación en materia de medio ambiente, a un intercambio libre de puntos de vista, a una más efectiva participación del público en la toma de decisiones medioambientales y, en definitiva, a la mejora del medio ambiente.
[...]
(5)
[...] Las disposiciones de la legislación comunitaria deben ser coherentes con [el Convenio de Aarhus] para su celebración por la Comunidad Europea.
[...]
(8)
Es necesario garantizar que toda persona física o jurídica tenga derecho de acceso a la información medioambiental que obre en poder de las autoridades públicas o de otras entidades en su nombre sin que dicha persona se vea obligada a declarar un interés determinado.
(9)
Es necesario asimismo que las autoridades públicas difundan y pongan a disposición del público en general, de la forma más amplia posible la información medioambiental, especialmente por medio de las tecnologías de la información y de las comunicaciones. Debe tenerse en cuenta la evolución futura de estas tecnologías en los informes y revisiones de la presente Directiva.
[…]
(11)
A fin de tener en cuenta el principio establecido en el artículo 6 del Tratado de que las exigencias de la protección del medio ambiente deben integrarse en la definición y la realización de las políticas y actividades de la Comunidad, la definición de autoridades públicas debe ampliarse para incluir al Gobierno y a las demás administraciones públicas nacionales, regionales y locales, tengan o no responsabilidades concretas en materia de medio ambiente. La definición debe ampliarse igualmente para incluir a otras personas o entidades que realicen funciones públicas administrativas en relación con el medio ambiente con arreglo al Derecho nacional, así como a otras personas o entidades que actúen bajo su control y ejerzan responsabilidades o funciones públicas en relación con el medio ambiente.»
El artículo 1 de esa Directiva define sus objetivos como sigue:
«Los objetivos de la presente Directiva son:
a)
garantizar el derecho de acceso a la información medioambiental que obre en poder de las autoridades públicas o de otras entidades en su nombre, y establecer las normas y condiciones básicas, así como modalidades prácticas, del ejercicio del mismo, y
b)
garantizar que, de oficio, la información medioambiental se difunda y se ponga a disposición del público paulatinamente con objeto de lograr una difusión y puesta a disposición del público lo más amplia y sistemática posible de dicha información. Para este fin, deberá fomentarse, en particular, el uso de la tecnología de telecomunicación y/o electrónica, siempre que pueda disponerse de la misma.»
El artículo 2, punto 2, de esa Directiva define así el concepto de «autoridades públicas»:
«[...]
a)
el Gobierno o cualquier otra Administración pública nacional, regional o local, incluidos los órganos públicos consultivos;
b)
las personas físicas o jurídicas que ejercen, en virtud del Derecho interno, funciones administrativas públicas, en particular tareas, actividades o servicios específicos relacionados con el medio ambiente; y
c)
cualquier otra persona física o jurídica que asuma responsabilidades o funciones públicas o preste servicios públicos relacionados con el medio ambiente bajo [el control] de una entidad o de una persona comprendida dentro de las categorías mencionadas en las letras a) o b).
Los Estados miembros podrán disponer que esta definición no incluya las entidades o instituciones en la medida en que actúen en calidad de órgano jurisdiccional o legislativo. Los Estados miembros podrán excluir de dicha definición a tales entidades o instituciones si su ordenamiento constitucional en la fecha de adopción de la presente Directiva no prevé un procedimiento de recurso en el sentido de lo dispuesto en el artículo 6.
[...]»
El artículo 3, apartado 1, de la misma Directiva prevé:
«Los Estados miembros harán lo necesario para que las autoridades públicas estén obligadas, de acuerdo con lo dispuesto en la presente Directiva, a poner la información medioambiental que obre en su poder o en el de otras entidades en su nombre a disposición de cualquier solicitante, a petición de este, y sin que dicho solicitante esté obligado a declarar un interés determinado.»
El Derecho del Reino Unido
Normativa sobre acceso a la información en materia medioambiental
El Reglamento sobre información medioambiental de 2004 (Environmental Information Regulations 2004; en lo sucesivo, «EIR 2004») tiene por objeto trasponer la Directiva 2003/4 en el Reino Unido.
A tenor del artículo 2, apartado 2, de ese Reglamento:
«[...] Se entenderá por “autoridad pública”:
a)
los departamentos del Gobierno;
b)
cualquier otra autoridad pública en el sentido del artículo 3, apartado 1, de la [Ley relativa a la libertad de información de 2000] (Freedom of Information Act 2000) [...];
c)
cualquier otro organismo o persona que desempeñe funciones de administración pública, o
d)
cualquier otro organismo o persona sometida a la autoridad de una persona comprendida dentro de las categorías mencionadas en las letras a), b) o c), y
i)
que tenga responsabilidades públicas en materia de medio ambiente;
ii)
que ejerza funciones de naturaleza pública en materia de medio ambiente, o
iii)
que preste servicios públicos relativos al medio ambiente.
[...]»
Conforme a los artículos 5 y 7 del EIR 2004, las informaciones medioambientales solicitadas deben comunicarse en un plazo de 20 días laborables, ampliable a 40 días, bajo ciertas condiciones, por la instancia competente.
En virtud del artículo 50, apartado 1, de la Ley relativa a la libertad de información de 2000, según su modificación por el artículo 18 del EIR 2004, todo interesado puede solicitar al Information Commissioner que resuelva si la autoridad pública competente ha tratado su solicitud de información conforme a las exigencias del EIR 2004.
Normativa sobre el reparto actual de las competencias legales en el sector del suministro y el saneamiento del agua en Inglaterra y en el País de Gales
Con la adopción de la Ley del agua de 1989 (Water Act 1989), que privatizó el sector del suministro y el saneamiento del agua en Inglaterra y en el País de Gales, con efecto al 1 de septiembre de 1989, las funciones, competencias, propiedades y activos de las agencias de aguas se dividieron entre la National Rivers Authority (Autoridad Fluvial nacional), que ha pasado a ser la Environment Agency (Agencia de medio ambiente) desde la entrada en vigor de la Ley de medio ambiente de 1995 (Environment Act 1995)], y las compañías de aguas que en calidad de empresas mercantiles prestan los servicios de suministro y saneamiento del agua.
En virtud de la legislación vigente, en particular, la Ley del sector del agua de 1991 (Water Industry Act 1991; en lo sucesivo, «WIA 1991»), según su modificación, el reparto actual de las competencias legales en el sector del suministro y el saneamiento del agua es de forma resumida el siguiente:
—
las compañías de aguas son nombradas empresa de saneamiento de agua («sewerage undertaker») y/o empresa de suministro de agua («water undertaker») para una zona determinada de Inglaterra o del País de Gales por la Water Services Regulatory Authority (Autoridad reguladora de los servicios del agua) (OFWAT). Esa Autoridad es también, por sí sola, o en algunos casos conjuntamente con el Secretary of State (Ministro competente en materia de medio ambiente), la autoridad con competencia principal en materia de supervisión de esas compañías;
—
en la actualidad diez compañías han sido nombradas empresa de suministro y de saneamiento de agua («water and sewerage companies» o «WASCs») y doce compañías han sido nombradas empresa de suministro de agua exclusivamente («water only companies» o «WOCs»), de modo que en cada zona de Inglaterra y del País de Gales una sola compañía lleva a cabo el suministro y el saneamiento de agua a la vez, o bien una compañía está encargada del suministro de agua mientras que otra tiene a su cargo el saneamiento de agua en la zona de que se trata, además de sus actividades de suministro y de saneamiento en otra zona;
—
las compañías de aguas están constituidas en forma de sociedad anónima («public limited company») o de sociedad de responsabilidad limitada («limited company»). Cada sociedad es dirigida por un consejo de administración, que responde ante los accionistas, y las compañías se administran conforme a los principios mercantiles normales, según lo establecido en sus escrituras de constitución y en sus estatutos, con el fin de obtener beneficios para su distribución entre los accionistas en forma de dividendos y para su reinversión en la empresa;
—
esas compañías deben cumplir varias obligaciones legales relativas al mantenimiento y la mejora de las infraestructuras así como el suministro de agua y/o el tratamiento de las aguas residuales en sus respectivas zonas;
—
las referidas compañías disponen además de algunas facultades legales, entre ellas en particular la facultad de expropiación, la facultad de adoptar reglamentos administrativos relativos a las vías navegables o a los terrenos de los que son propietarias, la facultad de realizar vertidos de agua, incluso en conducciones privadas de agua, la facultad de imponer prohibiciones temporales de riego o la facultad, sujeta a condiciones estrictas, de interrumpir el suministro de agua a ciertos clientes;
—
esas obligaciones y facultades se recogen en el acto de nombramiento, denominado «licencia», de cada compañía. Esta licencia también puede incluir otras condiciones, como la del pago de un canon al Secretary of State. Este último y/o la OFWAT supervisan el cumplimiento de los términos de la licencia. Se puede exigir a las compañías realizar ciertos actos o tomar medidas específicas. La licencia sólo puede ser revocada mediando un preaviso de 25 años y de forma motivada. Puede ser modificada por la OFWAT de conformidad de la compañía afectada o previo informe de la Competition Commission (Comisión de la competencia);
—
el régimen jurídico al que están sujetas las compañías de aguas también prevé la posibilidad de imponerles sanciones económicas, y las excluye en parte de las disposiciones de Derecho común sobre disolución de sociedades;
—
cada cinco años las compañías de aguas presentan un proyecto de plan de gestión de los activos, también llamado «plan de negocio» («business plan»), en el que establecen de forma detallada para un período de cinco años los resultados esperados y en particular los programas de inversiones. Tras un proceso de consultas se concluyen esos planes y la OFWAT determina, tomando en consideración los aspectos de los programas de inversiones que estima apropiados, las cantidades máximas que las compañías serán autorizadas a facturar a sus clientes para financiar los planes de negocio y en especial las inversiones previstas. Los planes actuales abarcan los años 2010 a 2015.
Los litigios principales y las cuestiones prejudiciales
Fish Legal, la rama jurídica de Angling Trust, a saber, la Federación inglesa de pesca, es una organización sin ánimo de lucro que tiene como objeto la lucha por todos los medios legales contra la contaminación y otros atentados contra el medio acuático así como la defensa de la pesca con caña y de los pescadores. Con un escrito de 12 de agosto de 2009 Fish Legal solicitó a dos compañías de aguas, United Utilities Water plc y Yorkshire Water Services Ltd, informaciones sobre vertidos, operaciones de descontaminación y desagües de emergencia.
Por su parte, la Sra. Shirley se dirigió por escrito en mayo de 2009 a otra compañía de aguas, Southern Water Services Ltd, solicitándole informaciones sobre la capacidad de saneamiento para un proyecto urbanístico en su localidad en el condado de Kent.
Toda vez que no recibieron de las compañías de aguas interesadas las informaciones solicitadas en los plazos previstos por el EIR 2004, Fish Legal y la Sra. Shirley presentaron cada uno de ellos una reclamación ante el Information Commissioner. En decisiones que se les notificaron en marzo de 2010 éste estimó que las compañías de aguas interesadas no eran autoridades públicas en el sentido del EIR 2004 y que por consiguiente no podía pronunciarse sobre sus respectivas reclamaciones.
Fish Legal y la Sra. Shirley interpusieron entonces un recurso contra esas decisiones ante el First-tier Tribunal (General Regulatory Chambers, Information Rights), que suspendió el procedimiento en espera de que el Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) dictara su sentencia en el asunto «piloto» Smartsource v. Information Commissioner.
Una vez pronunciada la sentencia de 23 de noviembre de 2010 Smartsource v. Information Commissioner (en lo sucesivo, «sentencia Smartsource»), el First-tier Tribunal (General Regulatory Chamber, Information Rights) desestimó los recursos de Fish Legal y de la Sra. Shirley, con el fundamento principal de que las compañías de aguas interesadas no podían ser calificadas como «autoridades públicas», en el sentido del EIR 2004.
El tribunal remitente, que conoce del recurso interpuesto por Fish Legal y por la Sra. Shirley, señala que éstos reconocen que las compañías de aguas interesadas dieron acceso finalmente a todas las informaciones solicitadas, mediante diversas comunicaciones, la última de las cuales tuvo lugar en abril de 2011.
No obstante, ese tribunal considera que no ha sido resuelta la cuestión planteada en Derecho por los litigios principales, esto es la de si esas compañías estaban obligadas a comunicar esas informaciones. Pues bien, es necesaria una respuesta a esa cuestión para poder determinar si las compañías de aguas interesadas incumplieron su obligación de comunicar esas informaciones conforme a la legislación nacional, y en particular dentro de los plazos prescritos. Esa cuestión es pertinente además en otros asuntos que afectan a otras compañías de aguas, que se encuentran suspendidos en primera instancia, y en asuntos relacionados con sectores de actividad distintos del sector del agua.
Ese tribunal expone que, según Fish Legal y la Sra. Shirley, las compañías de aguas interesadas deben ser calificadas como «autoridades públicas», en el sentido del artículo 2, punto 2, letras b) o c), de la Directiva 2003/4, porque ejercen funciones administrativas públicas y en cualquier caso están bajo estrecho control de una entidad estatal.
El tribunal remitente indica que el Information Commissioner mantiene una tesis opuesta, apoyándose en sustancia en los fundamentos de la sentencia Smartsource. Por una parte, en aplicación del criterio polifacético preconizado por esa sentencia las compañías de aguas no ejercen funciones de administración pública. Por otra parte, el control al que están sujetas las compañías de aguas no es suficiente, ya que sólo afecta a las funciones relacionadas con la regulación. Ahora bien, el concepto de «control» hace referencia a la autoridad, incluso la compulsión, así como a la potestad de determinar no sólo los objetivos a lograr sino también los medios para realizarlos.
Si no se siguiera el criterio de la sentencia Smartsource, el Information Commissioner mantiene subsidiariamente que a lo sumo debería mantenerse una interpretación llamada «híbrida» del artículo 2, punto 2, de la Directiva 2003/4. Según esa interpretación, las compañías de aguas deberían ser calificadas como «autoridades públicas» únicamente en lo que atañe al ejercicio de las funciones que les han sido atribuidas que puedan calificarse a su vez como «funciones administrativas públicas», en el sentido del artículo 2, punto 2, letra b), de la Directiva 2003/4.
El tribunal remitente añade que las compañías de aguas interesadas alegan en esencia que la sentencia Smartsource resolvió fundadamente que esas compañías no son «autoridades públicas». Para llegar a esa conclusión el tribunal que la dictó atendió a diversos aspectos pertinentes, entre ellos el documento publicado en 2000 por la Comisión Económica para Europa de la Organización de Naciones Unidas titulado «El Convenio de Aarhus, Guía de aplicación» (en lo sucesivo, «Guía de aplicación del Convenio de Aarhus»), varios factores referidos al estatuto de las compañías de aguas, y la regulación del sector del agua en Inglaterra y el País de Gales.
En esas circunstancias el Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
Al considerar si una persona física o jurídica “ejerce, en virtud del Derecho interno, funciones administrativas públicas” [en el sentido del artículo 2, punto 2, letra b), de la Directiva 2003/4], ¿se ha de atender exclusivamente a la normativa e interpretación nacionales?
2)
Si no es así, ¿qué criterios del Derecho de la Unión pueden o no aplicarse para determinar si:
a)
la función en cuestión es esencialmente una “función administrativa pública”;
b)
el Derecho interno ha conferido en sustancia dicha función a esa persona?
3)
¿Qué significa que una persona esté “bajo [el control] de una entidad o de una persona comprendida dentro de las categorías mencionadas en las letras a) o b)” [en el sentido del artículo 2, punto 2, letra c), de la Directiva 2003/4]? En concreto, ¿cuáles son el carácter, la forma y el grado de control requeridos y qué criterios se pueden o no se pueden aplicar para apreciar la existencia de dicho control?
4)
¿Es necesariamente una “emanación del Estado” (con arreglo al apartado 20 de la sentencia de 12 de julio de 1990, Foster y otros,
C-188/89, Rec. p. I-3313
) una persona comprendida en el artículo 2, punto 2, letra c), de la Directiva 2003/4?
5)
En el caso de que una persona esté comprendida en [el artículo 2, punto 2, letras b) o c), de la Directiva 2003/4] por razón de alguna de sus funciones, responsabilidades o servicios, ¿están limitadas sus obligaciones de facilitar información medioambiental a la información relacionada con dichas funciones, responsabilidades o servicios, o se extienden a toda información medioambiental de que disponga para cualquier fin?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la admisibilidad
Les compañías de aguas interesadas alegan a título principal que la petición de decisión prejudicial es inadmisible.
Mantienen que ya no está pendiente litigio alguno ante el tribunal remitente, puesto que comunicaron voluntariamente todas las informaciones medioambientales solicitadas por Fish Legal y por la Sra. Shirley. Por tanto, se ha solicitado al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre cuestiones que han pasado a ser puramente hipotéticas, lo que priva de fundamento a la remisión prejudicial.
A este respecto, cabe recordar que, según reiterada jurisprudencia, el procedimiento establecido por el artículo 267 TFUE es un instrumento de cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales, por medio del cual el primero aporta a los segundos la información relativa a la interpretación del Derecho de la Unión que éstos requieren para la solución del litigio que deben dirimir (véase en particular la sentencia de 6 de junio de 2013, MA y otros, C‑648/11, apartado 36 y la jurisprudencia citada).
Las cuestiones sobre la interpretación del Derecho de la Unión planteadas por el juez nacional en el marco fáctico y normativo definido bajo su responsabilidad y cuya exactitud no corresponde verificar al Tribunal de Justicia disfrutan de una presunción de pertinencia. La negativa del Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre una cuestión planteada por un órgano jurisdiccional nacional sólo está justificada cuando resulta evidente que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder útilmente a las cuestiones planteadas (véase en especial la sentencia MA y otros, antes citada, apartado 37 y la jurisprudencia citada).
En el presente asunto, de la resolución de remisión resulta que el objeto del litigio pendiente ante el tribunal remitente atañe a las impugnaciones por Fish Legal y por la Sra. Shirley de las decisiones del Information Commissionner en las que éste consideró que no podía pronunciarse sobre sus reclamaciones para que constatara que las informaciones medioambientales solicitadas no se habían facilitado en los plazos previstos por esa normativa, ya que las compañías de aguas interesadas no podían ser calificadas como autoridades públicas en el sentido de la normativa nacional adoptada para la trasposición de la Directiva 2003/4.
Pues bien, las cuestiones planteadas se refieren en esencia a si las compañías de aguas interesadas deben ser calificadas como «autoridades públicas», en el sentido del artículo 2, punto 2, letras b) o c), de la Directiva 2003/4, y en caso afirmativo, con qué condiciones.
Por tanto, es preciso apreciar, como ha observado también el Abogado General en los punto 55 a 63 de sus conclusiones, que la respuesta a esas cuestiones obedece a una necesidad objetiva para la solución del litigio del que conoce el tribunal remitente.
Siendo así, las cuestiones planteadas no tienen carácter hipotético y por tanto la petición de decisión prejudicial es admisible.
Sobre el fondo
Observaciones previas
Hay que recordar previamente que, al pasar a ser parte del Convenio de Aarhus, la Unión Europea se comprometió a garantizar en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, el acceso como principio a la información medioambiental que obre en poder de las autoridades públicas o de otras entidades en su nombre (véanse en este sentido la sentencia de 22 de diciembre de 2010, Ville de Lyon,
C-524/09, Rec. p. I-14115
, apartado 35, y de 14 de febrero de 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, apartado 30).
Como confirma el quinto considerando de la Directiva 2003/4, al adoptar esa Directiva el legislador de la Unión pretendía asegurar la compatibilidad del Derecho de la Unión con dicho Convenio, con vistas a su celebración por la Comunidad, estableciendo un régimen general que garantice que toda persona física o jurídica de un Estado miembro tenga derecho de acceso a la información medioambiental que obre en poder de las autoridades públicas o de otras entidades en su nombre sin que dicha persona esté obligada a invocar un interés determinado (sentencia Flachglas Torgau, antes citada, apartado 31).
De ello se sigue que para interpretar la Directiva 2003/4 debe tenerse en cuenta el texto y el objeto del Convenio de Aarhus, que esa Directiva se propone aplicar en el ámbito del Derecho de la Unión (véase en ese sentido la sentencia Flachglas Torgau, antes citada, apartado 40).
Por otro lado, el Tribunal de Justicia ya ha juzgado que, si bien la Guía de aplicación del Convenio de Aarhus puede considerarse un documento explicativo, que en su caso cabe tener en cuenta, entre otros elementos pertinentes, para interpretar ese Convenio, los análisis que incluye no tienen ninguna fuerza obligatoria y carecen del alcance normativo inherente a las disposiciones del Convenio de Aarhus. (sentencia de 16 de febrero de 2012, Solvay y otros, C‑182/10, apartado 27).
Por último, también se ha de poner de relieve que el derecho de acceso garantizado por la Directiva 2003/4 sólo opera en la medida en que la información solicitada esté comprendida en el ámbito de las disposiciones sobre el acceso del público establecidas por esa Directiva, lo que presupone, en particular, que constituya «información medioambiental» en el sentido del artículo 2, punto 1, de dicha Directiva, circunstancia que, por lo que respecta al litigio principal, corresponde verificar al tribunal remitente (sentencia Flachglas Torgau, antes citada, apartado 32).
Sobre las dos primeras cuestiones
Con sus dos primeras cuestiones, que es oportuno apreciar conjuntamente, el tribunal remitente trata de saber en sustancia qué criterios permiten determinar si entidades como las compañías de aguas interesadas pueden ser calificadas como personas jurídicas que ejercen en virtud del Derecho interno «funciones administrativas públicas», en el sentido del artículo 2, punto 2, letra b), de la Directiva 2003/4.
En virtud del artículo 2, punto 2, letra b), de la Directiva 2003/4, disposición idéntica en sustancia a la del artículo 2, apartado 2, letra b), del Convenio de Aarhus, el concepto de «autoridades públicas» comprende «las personas físicas o jurídicas que ejercen, en virtud del Derecho interno, funciones administrativas públicas, en particular tareas, actividades o servicios específicos relacionados con el medio ambiente».
Según reiterada jurisprudencia, tanto de las exigencias de la aplicación uniforme del Derecho de la Unión como del principio de igualdad se desprende que el tenor de una disposición de Derecho de la Unión que no contenga una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance normalmente debe ser objeto en toda la Unión de una interpretación autónoma y uniforme, que debe buscarse teniendo en cuenta el contexto de la disposición y el objetivo perseguido por la normativa de que se trate (véase en particular la sentencia Flachglas Torgau, antes citada, apartado 37).
En el presente asunto es preciso determinar en primer lugar si el sintagma «en virtud del Derecho interno» debe entenderse o no como una remisión expresa al Derecho nacional, en este caso el Derecho del Reino Unido, para la interpretación del concepto de «funciones administrativas públicas».
Sobre ese punto, hay que constatar la existencia de una disparidad entre las versiones francesa e inglesa del artículo 2, punto 2, letra b), de la Directiva 2003/4, que corresponde a la divergencia entre las versiones en las mismas lenguas del artículo 2, apartado 2, letra b), del Convenio de Aarhus, que forman parte de las versiones lingüísticas auténticas de ese Convenio. En efecto, en la versión francesa del artículo 2, punto 2, letra b), de la Directiva 2003/4, el sintagma «en virtud del Derecho interno» está ligado al verbo «ejerce», de modo que los términos de esa disposición en esa versión no pueden entenderse en el sentido de que remitan expresamente al Derecho nacional en lo referente a la definición del concepto de «funciones administrativas públicas». En cambio, en la versión inglesa de esa misma disposición ese sintagma está colocado después de la expresión «funciones administrativas públicas» y por tanto no está ligado a ese verbo.
Es oportuno recordar que el objetivo enunciado en el séptimo considerando de la Directiva 2003/4 es evitar que las disparidades entre las disposiciones legales vigentes sobre el acceso a la información medioambiental que obre en poder de las autoridades públicas creen desigualdades dentro de la Unión por lo que se refiere al acceso a esta información o a las condiciones de la competencia. Ese objetivo exige que la determinación de las personas obligadas a conceder al público acceso a la información medioambiental esté sujeta a las mismas condiciones en toda la Unión, razón por la que el concepto de «funciones administrativas públicas» en el sentido del artículo 2, punto 2, letra b), de la Directiva 2003/4 no puede variar en función del Derecho nacional aplicable.
Esa interpretación se confirma por la Guía de aplicación del Convenio de Aarhus, según la cual el sintagma «en virtud del Derecho interno» significa «que debe haber en éste una base jurídica para el ejercicio de las funciones previstas en la letra b)», letra que comprende a «toda persona autorizada por la ley para ejercer una función pública». No puede desvirtuar lo anterior el hecho de que esa Guía añada «lo que se entiende por función pública en el Derecho interno puede diferir de un país a otro».
En ese contexto, en contra de lo alegado en la vista por el Information Commissioner y las compañías de aguas interesadas, ese sintagma, si debiera interpretarse como referido a la necesidad de la existencia de una base jurídica, no sería superfluo ya que confirma que el ejercicio de las funciones administrativas públicas debe basarse en el Derecho interno.
De ello se deduce que sólo pueden incluirse en la categoría de autoridades públicas enunciada en el artículo 2, punto 2, letra b), de la Directiva 2003/4 las entidades que, en virtud de una base jurídica específicamente definida en la legislación nacional que les es aplicable, están habilitadas para ejercer funciones administrativas públicas. En cambio, la cuestión de si las funciones atribuidas a esas entidades en virtud del Derecho nacional constituyen «funciones administrativas públicas» en el sentido de esa disposición debe apreciarse a la luz del Derecho de la Unión y de los elementos de interpretación pertinentes del Convenio de Aarhus que permitan establecer una definición autónoma y uniforme de ese concepto.
En segundo término, acerca de los criterios a los que se debe atender para determinar si las funciones ejercidas por la entidad interesada en virtud del Derecho nacional se incluyen en el concepto de «funciones administrativas públicas» en el sentido del artículo 2, punto 2, letra b), de la Directiva 2003/4, el Tribunal de Justicia ya ha afirmado que tanto del propio Convenio de Aarhus como de la Directiva 2003/4, se desprende que sus autores, al referirse a las «autoridades públicas», pretendían designar a las autoridades administrativas, por ser éstas las que habitualmente, dentro de los Estados, tienen en su poder la información medioambiental en el ejercicio de sus funciones (sentencia Flachglas Torgau, antes citada, apartado 40).
Por otro lado, la Guía de aplicación del Convenio de Aarhus explica que se trata de «una función usualmente correspondiente a las autoridades gubernamentales, según las define el Derecho interno», que sin embargo no tiene que guardar relación necesariamente con el ámbito del medio ambiente, que sólo se ha mencionado a modo de ejemplo de una función administrativa pública.
Las entidades que desde un punto de vista orgánico son autoridades administrativas, a saber, las que forman parte de la Administración pública o del poder ejecutivo del Estado en cualquier nivel, son autoridades públicas en el sentido del artículo 2, punto 2, letra a), de la Directiva 2003/4. Esa primera categoría incluye a todas las personas jurídicas de Derecho público creadas por el Estado y cuya disolución sólo éste puede decidir.
La segunda categoría de autoridades públicas según la define el artículo 2, punto 2, letra b), de esa Directiva comprende las autoridades administrativas definidas en un sentido funcional, a saber, las entidades, sean personas jurídicas de Derecho público o bien de Derecho privado, que en virtud del régimen legal que les es aplicable están encargadas de prestar servicios de interés público, en especial en el ámbito del medio ambiente, y que a ese efecto disponen de potestades exorbitantes respecto a las reglas aplicables en las relaciones entre personas de Derecho privado.
En el presente caso, consta que las compañías de aguas interesadas están encargadas en virtud del Derecho nacional aplicable, en particular la WIA 1991, de servicios de interés público, a saber el mantenimiento y el desarrollo de las infraestructuras de las aguas y el alcantarillado así como el suministro de agua y el tratamiento de las aguas residuales, actividades en las que además deben respetarse varias Directivas en el ámbito del medio ambiente relacionadas con la protección del agua, como ha observado la Comisión Europea.
También se deduce de la información aportada por el tribunal remitente que para cumplir esas funciones y prestar esos servicios las mencionadas compañías disponen en virtud del Derecho nacional aplicable de diversas facultades, como el derecho de expropiación, la de adoptar reglamentos administrativos relativos a las vías navegables o a los terrenos de los que son propietarias, la facultad de realizar vertidos de agua en ciertas circunstancias, incluso en conducciones privadas de agua, la facultad de imponer prohibiciones temporales de riego o la facultad, sujeta a condiciones estrictas, de decidir la interrupción del suministro de agua a ciertos clientes.
Incumbe al tribunal remitente comprobar si, atendiendo a las modalidades concretas que les acompañan según la legislación nacional, esos derechos y facultades reconocidos a las compañías de aguas interesadas pueden calificarse como potestades exorbitantes.
Por cuanto antecede se ha de responder a las dos primeras cuestiones planteadas que, para determinar si entidades como las compañías de aguas interesadas pueden ser calificadas como personas jurídicas que ejercen en virtud del Derecho interno «funciones administrativas públicas», en el sentido del artículo 2, punto 2, letra b), de la Directiva 2003/4, debe apreciarse si esas entidades disponen en virtud del Derecho nacional que les es aplicable de potestades exorbitantes respecto a las reglas aplicables en las relaciones entre personas de Derecho privado.
Sobre las cuestiones tercera y cuarta
Con sus cuestiones tercera y cuarta, que es oportuno examinar conjuntamente, el tribunal remitente trata de saber en sustancia qué criterios permiten determinar si entidades como las compañías de aguas interesadas, de las que no se discute que prestan servicios públicos relacionados con el medio ambiente, están bajo el control de una entidad o una persona mencionada en el artículo 2, punto 2, letras a) o b), de la Directiva 2003/4, por lo que deberían ser calificadas como «autoridades públicas» en virtud del artículo 2, punto 2, letra c), de esa Directiva.
En el presente asunto se suscita la cuestión de si la existencia de un régimen como el previsto por la WIA 1991, que atribuye la supervisión de las compañías de aguas interesadas al Secretary of State y al OFWAT, entidades de los que no se discute que constituyen autoridades públicas como las mencionadas en el artículo 2, punto 2, letra a), de la Directiva 2003/4, implica que esas compañías están «bajo el control» de esas entidades en el sentido del artículo 2, punto 2, letra c), de la misma Directiva.
En sus observaciones escritas el Information Commissionner, las compañías de aguas interesadas y el Gobierno del Reino Unido afirman que el hecho de que las compañías de aguas interesadas estén sujetas a un régimen regulatorio, ciertamente estricto, no implica que se encuentren bajo «control» en el sentido del artículo 2, punto 2, letra c), de la Directiva 2003/4. Mantienen que, según destacó el Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) en la sentencia Smartsource, existe una diferencia fundamental entre un régimen llamado regulatorio, que únicamente implica la potestad del regulador para determinar los objetivos que debe perseguir la entidad regulada, y un régimen llamado de control, que permite además que el regulador determine la forma en la que la entidad interesada debe realizar esos objetivos.
En ese contexto la Guía de aplicación del Convenio de Aarhus expone que, si bien el artículo 2, apartado 2, letra c), del Convenio de Aarhus, disposición idéntica en sustancia al artículo 2, punto 2, letra c), de la Directiva 2003/4, incluye «como mínimo» a las personas «que son propiedad del Estado», la letra c) del citado artículo 2, apartado 2, puede «abarcar además [...] organismos que prestan servicios públicos relacionados con el medio ambiente que están sujetos a un control reglamentario».
Respecto a ese concepto de «control», el tribunal remitente pregunta en su cuarta cuestión qué pertinencia podría tener la sentencia Griffin v. South West Water Services Ltd. de la High Court of Justice (England & Wales) (Reino Unido), a la que se refiere también la Guía de aplicación del Convenio de Aarhus en el contexto del artículo 2, apartado 2, letra c), de ese Convenio.
En esa sentencia, se juzgó en especial que el criterio del control, al que se refiere el apartado 20 de la sentencia Foster y otros, antes citada, no debía entenderse en el sentido de que no abarcara un régimen llamado «de regulación», como el previsto por la WIA 1991, y que ese régimen se ajustaba al criterio de control, por lo que, al concurrir también los otros criterios, podía invocarse la Directiva 75/129/CEE del Consejo, de 17 de febrero de 1975, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados Miembros que se refieren a los despidos colectivos (
DO L 48, p. 29
; EE 05/02, p. 54) frente a la compañía de aguas interesada en ese asunto en su calidad de «emanación del Estado».
En ese contexto el tribunal remitente formula la cuestión específica de si una compañía de aguas, en cuanto «emanación del Estado», es necesariamente una persona jurídica comprendida en el artículo 2, punto 2, letra c), de la Directiva 2003/4.
La constatación de una situación de control en el contexto de la aplicación de los criterios enunciados en el apartado 20 de la sentencia Foster y otros, antes citada, puede considerarse una indicación de que se cumple la condición de control prevista en el artículo 2, punto 2, letra c), de la Directiva 2003/4, ya que en ambos contextos el concepto de control pretende abarcar manifestaciones del concepto de «Estado» en sentido amplio, el más apropiado para lograr los objetivos de la normativa considerada.
No obstante, el alcance preciso del concepto de control previsto en el artículo 2, punto 2, letra c), de la Directiva 2003/4 debe determinarse teniendo también en cuenta los objetivos propios de esta Directiva.
Del artículo 1, letras a) y b), de esa Directiva resulta que ésta tiene por objeto en especial garantizar el derecho de acceso a la información medioambiental que obre en poder de las autoridades públicas o de otras entidades en su nombre, y establecer las normas y condiciones básicas, así como modalidades prácticas, del ejercicio del mismo, y lograr una difusión y puesta a disposición del público lo más amplia y sistemática posible de dicha información.
Así pues, al definir tres categorías de autoridades públicas, el artículo 2, punto 2, de la Directiva 2003/4 trata de abarcar un conjunto de entidades que, cualquiera que sea su forma jurídica, deben considerarse integradas en el poder público, ya sea el Estado mismo, o bien una entidad habilitada por éste para actuar en su nombre o una entidad controlada por el Estado.
Esos factores conducen a establecer una interpretación del concepto de «control», en el sentido del artículo 2, punto 2, letra c), de la Directiva 2003/4, según la cual esa tercera categoría residual de autoridad pública abarca toda entidad que no determina con autonomía real la forma de ejercer las funciones que se le han atribuido en el ámbito del medio ambiente, puesto que una autoridad pública comprendida en el artículo 2, punto 2, letras a) o b), de esa Directiva puede influir de forma decisiva en la acción de dicha entidad en el referido ámbito.
Carece de importancia la manera en que esa autoridad pública puede ejercer una influencia decisiva en virtud de las competencias que el legislador nacional le haya conferido. Puede tratarse en especial de una potestad de dirigir órdenes a las entidades consideradas, ejerciendo o no las facultades del accionista, de la potestad de suspender, de anular
a posteriori
o de someter a una autorización previa las decisiones que adopten esas entidades, de la potestad de nombrar o de cesar a los miembros de sus órganos de dirección, o a la mayoría de ellos, o también de la potestad de privar total o parcialmente a esas entidades de financiación en tal grado que afecte a su existencia.
El solo hecho de que la entidad considerada sea, al igual que las compañías de aguas interesadas, una sociedad mercantil sujeta a un régimen regulatorio específico del sector en cuestión no puede excluir un control en el sentido del artículo 2, punto 2, letra c), de la Directiva 2003/4 si concurren en esa entidad las condiciones enunciadas en el apartado 68 de la presente sentencia.
En efecto, si el régimen referido comprende un marco legal particularmente preciso que establece un conjunto de reglas determinantes de la manera en que esas sociedades deben cumplir las funciones públicas ligadas a la gestión medioambiental de la que están encargadas y que en su caso incluye una supervisión administrativa para asegurar que esas reglas sean efectivamente cumplidas, eventualmente a través de órdenes o con la imposición de sanciones, de ello cabe deducir que esas entidades no disponen de autonomía real frente al Estado, aun si éste ya no está en condiciones de determinar su gestión corriente a raíz de la privatización del sector en cuestión.
Incumbe al tribunal remitente verificar si en los asuntos principales el régimen previsto por la WIA 1991 implica que las compañías de aguas interesadas no disponen de una autonomía real en relación con las autoridades de supervisión, que son el Secretary of State y la OFWAT.
Por cuanto antecede se ha de responder a las cuestiones tercera y cuarta que las empresas, como las compañías de aguas interesadas, que prestan servicios públicos relacionados con el medio ambiente están bajo el control de una entidad o de una persona mencionada en el artículo 2, punto 2, letras a) o b), de la Directiva 2003/4, por lo que deberían ser calificadas como «autoridades públicas» en virtud del artículo 2, punto 2, letra c), de esa Directiva, si esas empresas no determinan con autonomía real la manera de prestar esos servicios, dado que una autoridad pública comprendida en el artículo 2, punto 2, letras a) o b), de esa Directiva puede influir de forma decisiva en la acción de esas empresas en el ámbito del medio ambiente.
Sobre la quinta cuestión
Con su quinta cuestión el tribunal remitente pregunta en sustancia si el artículo 2, punto 2, letras b) y c), de la Directiva 2003/4 debe interpretarse en el sentido de que, cuando una persona está incluida en el ámbito de esa disposición en virtud de una de sus funciones, de una de sus responsabilidades o de uno de sus servicios, esa persona sólo constituye una autoridad pública en lo que atañe a las informaciones medioambientales que obran en su poder en el contexto de esas funciones, responsabilidades y servicios.
La posibilidad de esa interpretación híbrida del concepto de autoridad pública se expuso en particular en el procedimiento nacional que dio lugar a la sentencia Smartsource. En ese contexto se mantuvo específicamente que, si se tuviera que incluir a las compañías de aguas en el ámbito del artículo 2, punto 2, letra b), de la Directiva 2003/4 a causa del ejercicio de ciertas funciones administrativas públicas, esa disposición podía interpretarse en el sentido de que las citadas compañías sólo estarían obligadas a comunicar la información medioambiental que obrara en su poder en el ejercicio de esas funciones.
Hay que apreciar al respecto que, además del hecho de que una interpretación híbrida del concepto de autoridad pública puede originar incertidumbres y problemas prácticos importantes en la aplicación efectiva de la Directiva 2003/4, ese criterio no tiene apoyo en el texto o en el sistema de esa Directiva ni del Convenio de Aarhus.
Por el contrario, ese criterio se opone a los fundamentos de esa Directiva y del Convenio de Aarhus acerca de la delimitación del ámbito de aplicación del régimen de acceso que prevén ambos instrumentos, que trata de lograr una difusión y puesta a disposición del público lo más amplia y sistemática posible de la información medioambiental que obre en poder de las autoridades públicas o de otras entidades en su nombre.
En efecto, según se deduce del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2003/4, disposición central de ésta, idéntica en sustancia al artículo 4, apartado 1, del Convenio de Aarhus, si se califica a una entidad como autoridad pública dentro de una de las tres categorías previstas en el artículo 2, punto 2, de esa Directiva, dicha entidad está obligada a poner a disposición de cualquier solicitante la información medioambiental que obre en su poder o en el de otras entidades en su nombre, que esté comprendida en alguna de las seis categorías de información enunciadas en el citado artículo 2, punto 1, excepto si la solicitud entra en alguna de las excepciones previstas en el artículo 4 de la misma Directiva.
Así pues, las personas mencionadas en el artículo 2, punto 2, letra b), de la Directiva 2003/4 deben ser consideradas a efectos de esta Directiva como autoridades públicas en lo que atañe a todas las informaciones medioambientales que obran en su poder, como ha señalado el Abogado General en los puntos 116 y 118 de sus conclusiones.
Además, según resulta del apartado 73 de la presente sentencia, en el ámbito específico del artículo 2, punto 2, letra c), de la Directiva 2003/4, las sociedades mercantiles como las compañías de aguas interesadas sólo pueden constituir una autoridad pública en virtud de esa disposición si cuando prestan servicios públicos en el ámbito medioambiental están bajo el control de una entidad o de una persona mencionada en el artículo 2, punto 2, letras a) o b), de la Directiva 2003/4.
De ello se deduce que esas sociedades sólo están obligadas a comunicar la información medioambiental que obre en su poder en el contexto de la prestación de esos servicios públicos.
En cambio, como ha señalado en sustancia el Abogado General en el punto 121 de sus conclusiones, esas sociedades no están obligadas a comunicar información medioambiental si consta que ésta no guarda relación con la prestación de esos servicios públicos. Si es dudoso que sea así, la información de que se trata debe comunicarse.
Por lo antes expuesto, se ha de responder a la quinta cuestión que el artículo 2, punto 2, letra b), de la Directiva 2003/4 debe interpretarse en el sentido de que una persona que entra en el ámbito de esa disposición constituye una autoridad pública en lo que atañe a todas las informaciones medioambientales que obran en su poder. Las sociedades mercantiles como las compañías de aguas interesadas, que sólo pueden constituir una autoridad pública en el sentido del artículo 2, punto 2, letra c), de esa Directiva si, cuando prestan servicios públicos en el ámbito medioambiental, están bajo el control de una entidad o de una persona mencionada en el artículo 2, punto 2, letras a) o b), de la misma Directiva, no están obligadas a comunicar información medioambiental si consta que ésta no guarda relación con la prestación de esos servicios.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:

1)
Para determinar si entidades como United Utilities Water plc, Yorkshire Water Services Ltd y Southern Water Services Ltd pueden ser calificadas como personas jurídicas que ejercen en virtud del Derecho interno «funciones administrativas públicas», en el sentido del artículo 2, punto 2, letra b), de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo, debe apreciarse si esas entidades disponen en virtud del Derecho nacional que les es aplicable de potestades exorbitantes respecto a las reglas aplicables en las relaciones entre personas de Derecho privado.

2)
Las empresas, como United Utilities Water plc, Yorkshire Water Services Ltd y Southern Water Services Ltd, que prestan servicios públicos relacionados con el medio ambiente están bajo el control de una entidad o de una persona mencionada en el artículo 2, punto 2, letras a) o b), de la Directiva 2003/4, por lo que deberían ser calificadas como «autoridades públicas» en virtud del artículo 2, punto 2, letra c), de esa Directiva, si esas empresas no determinan con autonomía real la manera de prestar esos servicios, dado que una autoridad pública comprendida en el artículo 2, punto 2, letras a) o b), de esa Directiva puede influir de forma decisiva en la acción de esas empresas en el ámbito del medio ambiente.

3)
El artículo 2, punto 2, letra b), de la Directiva 2003/4 debe interpretarse en el sentido de que una persona que entra en el ámbito de esa disposición constituye una autoridad pública en lo que atañe a todas las informaciones medioambientales que obran en su poder. Las sociedades mercantiles, como United Utilities Water plc, Yorkshire Water Services Ltd y Southern Water Services Ltd, que sólo pueden constituir una autoridad pública en el sentido del artículo 2, punto 2, letra c), de esa Directiva si, cuando prestan servicios públicos en el ámbito medioambiental, están bajo el control de una entidad o de una persona mencionada en el artículo 2, punto 2, letras a) o b), de la misma Directiva, no están obligadas a comunicar información medioambiental si consta que ésta no guarda relación con la prestación de esos servicios.

Firmas
(
*1
)   Lengua de procedimiento: inglés.