CELEX: 62010CJ0602
Konsumentskydd
Konsumentkreditavtal
Direktiv 2008/48/EG
Artiklarna 22, 24 och 30
Nationell lagstiftning om införlivande av direktivet
Tillämplighet på avtal som inte omfattas av direktivets materiella och tidsmässiga tillämpningsområde
Skyldigheter som inte föreskrivs i direktivet
Begränsning av de bankavgifter som en kreditgivare får ta ut
Artiklarna 56 FEUF, 58 FEUF och 63 FEUF
Skyldighet att i nationell rätt införa lämpliga och effektiva tvistlösningsförfaranden utanför domstol

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 22, 24 och 30 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/48/EG av den 23 april 2008 om konsumentkreditavtal och om upphävande av rådets direktiv 87/102/EEG (
EUT L 133, s. 66
, och – rättelser –
EUT L 207, 2009, s. 14
,
EUT L 199, 2010, s. 40
, och
EUT L 234, 2011, s. 46
), samt artiklarna 56 FEUF, 58 FEUF och 63 FEUF.
Begäran har framställts i ett mål mellan SC Volksbank România SA (nedan kallad Volksbank) och Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor ‐ Comisariatul Județean pentru Protecția Consumatorilor Călărași (CJPC) (nationell konsumentskyddsmyndighet ‐ konsumentskyddsnämnd i länet Călărași) (nedan kallad ANPC) angående vissa villkor i konsumentkreditavtal mellan Volksbank och dess kunder, villkor som, enligt ANPC, strider mot nationell lagstiftning om införlivande av direktiv 2008/48.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätten
Skälen 3, 4 och 7 i direktiv 2008/48 har följande lydelse:
”(3)
… det finns stora skillnader i medlemsstaternas lagstiftning om krediter till fysiska personer i allmänhet och särskilt i fråga om konsumentkrediter. …
(4)
Den praktiska och rättsliga situation som följer av skillnaderna medlemsstaterna emellan innebär i vissa fall dels att konkurrensen mellan kreditgivare i gemenskapen snedvrids, dels att det uppstår hinder på den inre marknaden på grund av att medlemsstaterna antagit olika tvingande bestämmelser som är strängare än reglerna i [rådets] direktiv 87/102/EEG [av den 22 december 1986 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om konsumentkrediter (
EGT L 42, 1987, s. 48
), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv av den 16 februari 1998 (
EGT L 101, s. 17
) (nedan kallat direktiv 87/102)]. Det innebär att konsumenternas möjligheter att omedelbart använda sig av det gradvist ökande utbudet av gränsöverskridande konsumentkrediter inskränks. …
...
(7)
För att underlätta framväxten av en väl fungerande inre marknad för konsumentkrediter är det nödvändigt att föreskriva en harmoniserad ram på gemenskapsnivå på ett antal betydande områden. …”
I skälen 9 och 10 i direktiv 2008/48 anges följande:
”(9)
Det krävs fullständig harmonisering för att kunna tillförsäkra alla konsumenter i gemenskapen ett högt och likvärdigt konsumentskydd som tillvaratar deras intressen och för att det ska skapas en verklig inre marknad. Det bör därför inte vara tillåtet för medlemsstaterna att behålla eller införa andra nationella bestämmelser än de som föreskrivs i detta direktiv. Denna begränsning bör dock gälla endast då detta direktiv innehåller harmoniserade bestämmelser. Det bör således stå medlemsstaterna fritt att behålla eller införa andra nationella bestämmelser om det inte finns några sådana harmoniserade bestämmelser. …
(10)
Definitionerna i detta direktiv bestämmer harmoniseringens räckvidd. Medlemsstaternas skyldighet att genomföra bestämmelserna i detta direktiv bör därför begränsas till direktivets tillämpningsområde som det fastställs genom dessa definitioner. Detta direktiv bör emellertid inte påverka medlemsstaternas tillämpning, i överensstämmelse med gemenskapsrätten, av bestämmelser i direktivet på områden som inte omfattas av dess tillämpningsområde. En medlemsstat kan således behålla eller införa nationell lagstiftning som motsvarar bestämmelserna i detta direktiv eller vissa av dess bestämmelser för kreditavtal som inte omfattas av direktivets tillämpningsområde, t.ex. för kreditavtal som gäller belopp som understiger 200 EUR eller överstiger 75000 EUR. …”
Skäl 14 i detta direktiv har följande lydelse:
”Kreditavtal som omfattar fastighetsrättsliga säkerheter bör undantas från detta direktivs tillämpningsområde. Denna kreditform är av särskild karaktär. Även kreditavtal som är avsedda för att finansiera förvärv eller behållande av äganderätt till mark eller en befintlig eller planerad byggnad bör undantas från detta direktivs tillämpningsområde. …”
I skäl 44 i nämnda direktiv anges följande:
”För att säkerställa öppenhet och stabilitet på marknaden, och i väntan på ytterligare harmonisering, bör medlemsstaterna se till att det vidtas lämpliga åtgärder för reglering eller kontroll av kreditgivare.”
I artikel 2 i samma direktiv, med rubriken ”Tillämpningsområde”, föreskrivs följande i punkt 2:
”Detta direktiv ska inte gälla följande:
a)
Kreditavtal för vilka det som säkerhet finns en inteckning eller en annan jämförbar vanligt förekommande säkerhet i en medlemsstat i fast egendom eller för vilka det som säkerhet finns en rättighet med anknytning till fast egendom.
b)
Kreditavtal som är avsedda för att förvärva eller behålla äganderätt till mark eller en befintlig eller planerad byggnad.
c)
Kreditavtal som avser ett sammanlagt kreditbelopp på under 200 EUR eller över 75000 EUR.
...”
I artikel 22 i direktiv 2008/48, med rubriken ”Harmonisering och detta direktivs tvingande karaktär”, föreskrivs följande i punkt 1:
”I den mån detta direktiv innehåller harmoniserade bestämmelser får medlemsstaterna inte behålla eller införa andra bestämmelser i sin nationella lagstiftning som skiljer sig från vad som fastställs i detta direktiv.”
I artikel 24 i direktivet, med rubriken ”Tvistlösning utanför domstol”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Medlemsstaterna ska se till att det införs lämpliga och effektiva tvistlösningsförfaranden utanför domstol för att lösa konsumenttvister som gäller kreditavtal, eventuellt genom att utnyttja befintliga organ.”
Enligt artiklarna 27 och 29 i direktiv 2008/48 löpte fristen för att införliva direktivet ut den 11 juni 2010, då direktiv 87/102 upphävdes.
Artikel 30 i direktiv 2008/48, med rubriken ”Övergångsbestämmelser”, har följande lydelse:
”1.   Detta direktiv ska inte tillämpas på de kreditavtal som löper den dag då de nationella genomförandeåtgärderna träder i kraft.
2.   Medlemsstaterna ska emellertid se till att artiklarna 11–13, 17, 18.1 andra meningen och 18.2 även tillämpas på de kreditavtal med obestämd löptid som löper den dag då de nationella genomförandeåtgärderna träder i kraft.”
Rumänsk rätt
Syftet med regeringens brådskande dekret 50/2010 (
Monitorul Oficial al României
, del I, nr 389 av den 11 juni 2010) (nedan kallat OUG 50/2010) är att införliva direktiv 2008/48 med nationell rätt.
I artikel 2 första stycket OUG 50/2010 föreskrivs följande:
”Förevarande brådskande dekret är tillämpligt på kreditavtal, inklusive sådana kreditavtal där inteckning eller annan rättighet avseende fast egendom ställts som säkerhet. Dekretet är likaledes tillämpligt på kreditavtal som ingåtts för att finansiera förvärv eller för att behålla äganderätt till fast egendom med en befintlig eller planerad byggnad, renovering, iordningställande, konsolidering, upprustning, utvidgning eller exploatering av fast egendom, oavsett vilket som är det sammanlagda kreditbeloppet.”
I artikel 36 OUG 50/2010 föreskrivs följande:
”För den beviljade krediten får kreditgivaren endast ta ut följande avgifter; avgift för att bedöma ansökan, avgift för att handlägga krediten eller handlägga det löpande kontot, ersättning om krediten återbetalas i förtid, försäkringsavgifter, i förekommande fall straffavgifter samt en engångsavgift för tjänster som tillhandahållits på konsumentens begäran.”
I artikel 85 andra stycket OUG 50/2010 föreskrivs följande:
”För att lösa eventuella tvister i godo och utan att det påverkar konsumentens rätt att väcka talan vid domstol mot kreditgivare och kreditförmedlare, när de åsidosatt bestämmelserna i förevarande brådskande dekret, eller konsumentens rätt att klaga hos [ANPC], får konsumenten använda sig av det förfarande utanför domstol för att anföra klagomål och begära ersättning som är avsett för konsumenter enligt bestämmelserna i lag 192/2006 om medling och reglering av medlaryrket i senare ändrad och kompletterad lydelse.”
I artiklarna 86–88 OUG 50/2010 finns bestämmelser om sanktioner, däribland sådana sanktioner som tjänstemän vid ANPC får meddela vid överträdelser av bestämmelserna i detta dekret.
Artikel 94 OUG 50/2010 har följande lydelse:
”Förevarande brådskande dekret träder i kraft 10 dagar efter dess publicering i
Monitorul Oficial al României
, del I.”
Artikel 95 OUG 50/2010 har följande lydelse:
”1.   För nu gällande avtal är kreditgivaren skyldig att inom 90 dagar från förevarande dekrets ikraftträdande vidta de åtgärder som krävs för att avtalet ska uppfylla bestämmelserna i detta dekret.
2.   Nu gällande avtal ska ändras genom tilläggsavtal inom 90 dagar från förevarande dekrets ikraftträdande.
...”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
De kreditavtal som är aktuella i målet vid den nationella domstolen ingicks mellan Volksbank och dess kunder före ikraftträdandet av OUG 50/2010.
Det rör sig huvudsakligen om avtal genom vilka konsumenter beviljats krediter för vilka en inteckning eller annan rättighet i fast egendom ställts som säkerhet.
Avtalen innehåller vissa villkor om bankavgifter som Volksbank förbehåller sig rätt att utkräva av sina kunder och som är föremål för tvisten i målet vid den nationella domstolen.
I punkt 3.5 i de allmänna villkoren för de kreditavtal som är aktuella i målet vid den nationella domstolen, en punkt som har rubriken ”riskrelaterad avgift”, föreskrivs således att låntagaren, för att krediten ska beviljas, kan åläggas att betala en riskrelaterad avgift till banken. Avgiften utgår på kreditsaldot och ska betalas månadsvis under hela lånetiden.
I punkt 5 i de särskilda villkoren för nämnda avtal, en punkt som också har rubriken ”riskrelaterad avgift”, anges att denna avgift ska motsvara 0,2 procent av kreditsaldot och erläggas månadsvis på låneavbetalningarnas förfallodag under hela avtalstiden.
Efter den 22 juni 2010, då OUG 50/2010 trädde i kraft, tog Volksbank vissa initiativ för att, genom tillägg till kreditavtalen, ändra benämningen på de omtvistade villkoren till ”administrationsavgift”, en avgiftskategori som avses i artikel 36 i dekretet, dock utan att dess belopp ändrades.
ANPC konstaterade, vid kontroller som utförts hos Volksbank, att banken även efter ikraftträdandet av OUG 50/2010 fortsatte att ta ut den ”riskrelaterade avgiften”, såsom den framställs i de kreditavtal som är aktuella i målet vid den nationella domstolen, vilken senare fått benämningen administrationsavgift.
ANPC, som ansåg att uttaget av denna avgift stred mot artikel 36 OUG 50/2010, utfärdade ett föreläggande genom vilket Volksbank ålades att betala böter och blev föremål för ytterligare sanktionsåtgärder. Volksbank bestred föreläggandet vid den nationella domstolen.
Volksbank gjorde vid den nationella domstolen gällande att vissa av bestämmelserna i OUG 50/2010 stred mot direktiv 2008/48. Banken ansåg följaktligen, även med hänsyn till direktivets mål att genomföra en fullständig harmonisering för att säkerställa en fri rörlighet för kreditinstitutens tjänster, att nämnda domstol i det där pågående målet måste underlåta att tillämpa förstnämnda bestämmelser.
Volksbank ansåg således att artikel 2 första stycket OUG 50/2010, genom att den innebär att dekretet ska tillämpas på kreditavtal där inteckning eller annan rättighet avseende fast egendom ställts som säkerhet, såsom de avtal som är aktuella i målet vid den nationella domstolen, stred mot artikel 2.2 i direktiv 2008/48, eftersom det i sistnämnda bestämmelse uttryckligen föreskrivs att direktivet inte ska gälla sådana avtal.
Såvitt avser avtal som kan anses omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2008/48, hävdade Volksbank dessutom att artikel 36 OUG 50/2010, genom att den innehåller en uttömmande förteckning över de bankavgifter som ett kreditinstitut får ta ut, strider mot nämnda tillämpningsområde, eftersom direktivet endast innehåller bestämmelser om lämpliga upplysningar till konsumenterna.
Förbudet mot att ta ut andra avgifter än dem som räknas upp i nämnda artikel 36 strider dessutom mot unionsrättens bestämmelser om den fria rörligheten för kapital och friheten att tillhandahålla tjänster.
Vad gäller friheten att tillhandahålla tjänster så leder detta förbud till en kostnadsökning för de kreditinstitut som erbjuder sina tjänster i Rumänien genom att de hindras från att vara konkurrenskraftiga inom unionen. Förbudet hindrar även kreditinstitut som är etablerade utanför denna medlemsstat från att träda in på den rumänska marknaden för konsumentkrediter.
Vad gäller den fria rörligheten för kapital kan en rumänsk konsument inte längre få kredit från kreditinstitut som är etablerade utanför nämnda medlemsstat, med hänsyn till att konsumenten har rätt att kräva att avgifter eller villkor som strider mot OUG 50/2010 tas bort.
Volksbank hävdade slutligen att möjligheten för en konsument att vända sig direkt till ANPC, i enlighet med artikel 85 andra stycket OUG 50/2010, liksom detta organs möjlighet att ålägga sanktioner när det anser att dekretet har överträtts, inte utgör ett sådant lämpligt och effektivt tvistlösningsförfarande utanför domstol som krävs enligt artikel 24.1 i direktiv 2008/48. Volksbank framhöll att denna möjlighet tvärtom var ägnad att mångfaldiga antalet tvister, såsom för övrigt var fallet i Rumänien.
Den nationella domstolen har angett att föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen huvudsakligen gäller giltigheten av villkoret om ”riskrelaterad avgift”, som förekommer i kreditavtal som ingåtts före ikraftträdandet av OUG 50/2010, varvid detta villkor senare fått benämningen administrationsavgift.
Den nationella domstolen har bedömt att bestämmelserna i OUG 50/2010 antogs för att med skyndsamhet införliva direktiv 2008/48 och att de följaktligen ska tillämpas i enlighet med direktivet. Nämnda domstol anser att de nationella bestämmelserna kan utgöra ett olämpligt eller ett ofullständigt införlivande av direktivet.
Mot denna bakgrund beslutade Judecătoria Călăraşi att vilandeförklara målet och att ställa följande frågor till domstolen:
”1)
Ska artikel 30.1 i direktiv 2008/48 tolkas så, att den innebär ett förbud för medlemsstaterna att föreskriva att den nationella lag varigenom direktivet införlivas ska tillämpas även på avtal som ingicks innan nämnda nationella lag trädde i kraft?
2)
Utgör artikel 85 andra stycket OUG 50/2010 ett lämpligt införlivande av artikel 24.1 i direktiv 2008/48, vari föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att införa lämpliga och effektiva tvistlösningsförfaranden utanför domstol för att lösa konsumenttvister som gäller kreditavtal?
3)
Ska artikel 22.1 i direktiv 2008/48 tolkas så, att det härigenom införs en maximal harmonisering inom området för konsumentkrediter och att denna harmonisering förbjuder medlemsstaterna att
a)
utvidga tillämpningsområdet för bestämmelserna i direktiv 2008/48 till att gälla även avtal som uttryckligen är uteslutna från nämnda tillämpningsområde (såsom till exempel avtal om inteckningslån och avtal om äganderätt till fast egendom) eller,
b)
införa ytterligare skyldigheter för kreditinstitut avseende vilka typer av avgifter som dessa kan ta ut, eller de kategorier av referensindex som kan användas för rörliga räntesatser i konsumentkreditavtal som omfattas av den nationella bestämmelsen om införlivande?
4)
Om den tredje frågan ska besvaras nekande önskas svar på huruvida principerna om fri rörlighet för tjänster och fri rörlighet för kapital i allmänhet, och artiklarna 56 [FEUF], 58 [FEUF] och 63.1 [FEUF] i synnerhet ska tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstat att vidta åtgärder mot kreditinstitut som innebär förbud för att i konsumentkreditavtal tillämpa bankavgifter som inte finns upptagna i förteckningen över tillåtna avgifter, utan att de sistnämnda är definierade i den aktuella medlemsstatens lagstiftning?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Fråga 3 a
Den nationella domstolen har ställt fråga 3 a, som först ska prövas, för att få klarhet i huruvida artikel 22.1 i direktiv 2008/48 ska tolkas så, att den utgör hinder för att tillämpa nationella bestämmelser om införlivande av direktivet med nationell rätt, enligt vilka kreditavtal, såsom de som är aktuella i målet vid den nationella domstolen, för vilka en inteckning i fast egendom ställts som säkerhet, omfattas av bestämmelsernas materiella tillämpningsområde, trots att sådana avtal, enligt artikel 2.2 a i direktivet, är uttryckligen uteslutna från direktivets materiella tillämpningsområde.
Det följer av artikel 22.1 i direktiv 2008/48, tolkad mot bakgrund av skälen 9 och 10 i direktivet, att det i fråga om kreditavtal som omfattas av direktivets tillämpningsområde ska ske en fullständig harmonisering och att direktivet, såsom framgår av rubriken till nämnda artikel 22, har en tvingande karaktär. Detta ska förstås på så sätt att medlemsstaterna, i frågor som särskilt avses med denna harmonisering, inte får behålla eller införa andra nationella bestämmelser än dem som avses med direktivet.
Enligt bland andra skälen 3, 4 och 7 i direktiv 2008/48 är det dessutom så, att den harmonisering som direktivet syftar till på ett antal betydande områden väsentligt skiljer sig från den som avsågs med direktiv 87/102 – upphävt och ersatt av direktiv 2008/48 – enligt vilket det endast skulle ske en minimal harmonisering, såsom domstolen hade kvalificerat den (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 16 november 2010 i mål C-76/10, Pohotovosť, REU 2010, s. I-11557, punkt 66 och där angiven rättspraxis).
Såsom även framgår av skäl 10 i direktiv 2008/48 kan medlemsstaterna emellertid, i överensstämmelse med unionsrätten, tillämpa bestämmelser i direktivet på områden som inte omfattas av dess tillämpningsområde. De kan således behålla eller införa nationell lagstiftning som motsvarar bestämmelserna i detta direktiv eller vissa av dess bestämmelser för kreditavtal som inte omfattas av direktivets tillämpningsområde.
Av beslutet om hänskjutande framgår att de kreditavtal som är aktuella i målet vid den nationella domstolen huvudsakligen avser krediter för vilka en inteckning i fast egendom ställts som säkerhet.
Enligt artikel 2.2 a i direktiv 2008/48, och med beaktande av skäl 14 i direktivet, omfattas sådana kreditavtal följaktligen inte av direktivets tillämpningsområde på grund av denna kreditforms särskilda karaktär.
Såsom framgår av punkt 40 i denna dom, i fråga om sådana avtal, utgör den harmonisering som avses med direktiv 2008/48 följaktligen inte något hinder för en medlemsstat att låta dessa avtal omfattas av tillämpningsområdet för en nationell bestämmelse som syftar till att införliva direktivet, för att tillämpa samtliga eller vissa av direktivets bestämmelser på avtalen.
Fråga 3 a ska följaktligen besvaras enligt följande. Artikel 22.1 i direktiv 2008/48 ska tolkas så, att den inte utgör något hinder för att tillämpa nationella bestämmelser om införlivande av direktivet med nationell rätt, enligt vilka kreditavtal, såsom de som är aktuella i målet vid den nationella domstolen, för vilka en inteckning i fast egendom ställts som säkerhet, omfattas av bestämmelsernas materiella tillämpningsområde, trots att sådana avtal, enligt artikel 2.2 a i direktivet, är uttryckligen uteslutna från direktivets materiella tillämpningsområde.
Den första frågan
Den nationella domstolen har ställt den första frågan, som härefter ska prövas, för att få klarhet i huruvida artikel 30.1 i direktiv 2008/48 ska tolkas så, att den utgör hinder för att tillämpa nationella bestämmelser om införlivande av direktivet med nationell rätt, genom vilka deras tidsmässiga tillämpningsområde fastställs på så sätt att bestämmelserna även ska tillämpas på kreditavtal, såsom de som är aktuella i målet vid den nationella domstolen, vilka är uteslutna från direktivets materiella tillämpningsområde och vilka löpte den dag då nämnda nationella bestämmelser trädde i kraft .
Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till sakprövning
Den rumänska regeringen anser att denna fråga är för allmänt formulerad, eftersom den avser konsumentkreditavtal i allmänhet, medan målet vid den nationella domstolen avser ett kreditavtal för vilket en inteckning ställts som säkerhet, vilket inte omfattas av det materiella tillämpningsområdet för direktiv 2008/48. En del av frågan kan följaktligen inte tas upp till sakprövning.
Europeiska kommissionen har påpekat att målet vid den nationella domstolen avser giltigheten av villkor i avtal om inteckningslån. Eftersom sådana avtal är uteslutna från direktivets tillämningsområde och direktivet inte innehåller harmoniserade bestämmelser om avtalsvillkor, har svaret på den första frågan ingen konkret betydelse för nämnda mål.
Domstolen erinrar i detta avseende om att det i ett förfarande enligt artikel 267 FEUF uteslutande ankommer på den nationella domstolen, vid vilken tvisten anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till domstolen. Domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av unionsrätten (se, bland annat, dom av den 18 mars 2010 i de förenade målen C-317/08–C-320/08, Alassini m.fl., REU 2010, s. I-2213, punkt 25 och där angiven rättspraxis).
En tolkningsfråga som har ställts av en nationell domstol kan således bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen, då frågan är hypotetisk eller då domstolen inte förfogar över de uppgifter om sakförhållandena eller de rättsliga förhållanden som är nödvändiga för att kunna besvara frågorna på ett ändamålsenligt sätt (se, bland annat, dom av den 14 februari 2008 i mål
C-450/06, Varec, REG 2008, s. I-581
, punkt 24 och där angiven rättspraxis).
Av handlingarna i förevarande mål framgår att den nationella domstolen har ställt den aktuella frågan för att få klarhet i huruvida – såvitt avser kreditavtal, såsom de som är aktuella i målet vid den nationella domstolen, som är uteslutna från det materiella tillämpningsområdet för direktiv 2008/48 och som löpte den dag då de nationella bestämmelserna om införlivande av direktivet med nationell rätt trädde i kraft – artikel 30.1 i direktivet utgör hinder för att de nationella bestämmelsernas tidsmässiga tillämpningsområde fastställs på så sätt att bestämmelserna även ska tillämpas på sådana avtal.
Eftersom det således rör sig om en fråga om tolkningen av unionsrätten beträffande vilken det i vart fall inte är uppenbart att det inte kan ges ett svar som är relevant för avgörandet av målet vid den nationella domstolen, är domstolen skyldig att besvara frågan.
Prövning i sak
Såsom framgår av skälen 9 och 10 i direktiv 2008/48 ankommer det i princip på medlemsstaterna att fastställa de villkor enligt vilka de avser att låta sina nationella bestämmelser om införlivande av direktivet även omfatta kreditavtal, såsom de som är aktuella i målet vid den nationella domstolen, som inte hör till något av de områden för vilka unionslagstiftaren har avsett att fastställa harmoniserade bestämmelser.
Av detta följer att även om medlemsstaterna, för dessa avtal, i sina nationella bestämmelser om införlivande av direktiv 2008/48 får införa en regel som särskilt motsvarar övergångsbestämmelsen i artikel 30.1 i direktivet, får de i princip likväl, med iakttagande av bestämmelserna i EUF-fördraget och utan att det påverkar andra sekundärrättsakter som kan vara relevanta, fastställa en avvikande övergångsbestämmelse, såsom den som föreskrivs i artikel 95 OUG 50/2010, som innebär att nämnda införlivandebestämmelser även ska tillämpas på avtal som löper den dag då införlivandebestämmelserna träder i kraft.
Mot bakgrund av det anförda ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 30.1 i direktiv 2008/48 ska tolkas så, att den inte utgör något hinder för att tillämpa nationella bestämmelser om införlivande av direktivet med nationell rätt, genom vilka deras tidsmässiga tillämpningsområde fastställs på så sätt att bestämmelserna även ska tillämpas på kreditavtal, såsom de som är aktuella i målet vid den nationella domstolen, vilka är uteslutna från direktivets materiella tillämpningsområde och vilka löpte den dag då nämnda nationella bestämmelser trädde i kraft.
Fråga 3 b
Den nationella domstolen har ställt fråga 3 b, som därefter ska prövas, för att få klarhet i huruvida artikel 22.1 i direktiv 2008/48 ska tolkas så, att den utgör hinder för att tillämpa nationella bestämmelser om införlivande av direktivet med nationell rätt, genom vilka det för kreditinstitut införs skyldigheter, som inte föreskrivs i direktivet, avseende dels vilka typer av avgifter som instituten kan ta ut inom ramen för konsumentkreditavtal som omfattas av tillämpningsområdet för nämnda nationella bestämmelser, dels de kategorier av referensindex som kan användas för rörliga räntesatser i dessa avtal.
Upptagande till sakprövning
Den rumänska regeringen och kommissionen har hävdat att denna fråga inte kan tas upp till sakprövning, i den del den avser de kategorier av referensindex som kan användas för rörliga räntesatser i konsumentkreditavtalen.
Domstolen finner, med hänsyn till de principer som det har erinrats om i punkterna 48 och 49 i denna dom, att denna invändning ska godtas.
Det kan nämligen konstateras att det inte av någon av de handlingar som ingetts till domstolen i målet har framkommit att den nationella rätt som är tillämplig innehåller bestämmelser genom vilka det införs skyldigheter för kreditinstitut, avseende de kategorier av referensindex som kan användas för rörliga räntesatser i konsumentkreditavtal, utöver de skyldigheter som föreskrivs i direktiv 2008/48. I nämnda handlingar hänvisas inte till sådana bestämmelser i den nationella rätten, och framför allt anges där inte att sådana bestämmelser är föremål för tvisten i målet vid den nationella domstolen.
Av detta följer att det saknas anledning att besvara fråga 3 b, i den del den avser de kategorier av referensindex som kan användas för rörliga räntesatser i konsumentkreditavtal.
Prövning i sak
Såsom har angetts i punkt 40 i denna dom framgår det särskilt av skäl 10 i direktiv 2008/48 att medlemsstaterna, beträffande kreditavtal som inte omfattas av direktivets materiella tillämpningsområde, såsom de som är aktuella i målet vid den nationella domstolen, kan behålla eller införa nationella bestämmelser som motsvarar bestämmelserna i direktivet eller vissa av dess bestämmelser.
Följaktligen utgör inte heller direktiv 2008/48, i synnerhet inte artikel 22.1 i direktivet, något hinder för att medlemsstaterna, beträffande dessa avtal, inför skyldigheter som inte föreskrivs i direktivet till skydd för konsumenterna, såsom, i förevarande fall, enligt artikel 36 OUG 50/2010, som innehåller en uttömmande förteckning över de bankavgifter som en kreditgivare får ta ut av konsumenterna.
Det framgår nämligen inte att en sådan bestämmelse till skydd för konsumenterna, inom ett område som inte har harmoniserats genom direktiv 2008/48, kan påverka den för direktivet grundläggande jämvikten, inom det område som har harmoniserats genom direktivet, mellan de syften som avser konsumentskydd respektive säkerställande av en väl fungerande inre marknad för konsumentkrediter.
Det ska tilläggas att, såsom har angetts i punkt 38 i denna dom, artikel 22.1 i direktiv 2008/48, tolkad mot bakgrund av skälen 9 och 10 i direktivet, ska förstås på så sätt att det genom direktivet, i fråga om kreditavtal som omfattas av direktivets tillämpningsområde, vilka den nationella domstolen åsyftar med denna fråga även om de inte är föremål för tvisten vid nämnda domstol, sker en fullständig och tvingande harmonisering som, i frågor som särskilt avses med denna harmonisering, utgör hinder för att medlemsstaterna behåller eller inför andra nationella bestämmelser än dem som direktivet innehåller.
När det gäller sådana avtal har medlemsstaterna följaktligen rätt att införa sådana skyldigheter som dem enligt artikel 36 OUG 50/2010, på området för bankavgifter, endast på det villkoret att direktiv 2008/48 inte innehåller några harmoniserade bestämmelser på detta område.
Det kan konstateras att även om det i direktiv 2008/48 föreskrivs skyldigheter med avseende på de upplysningar som kreditgivaren ska lämna i fråga om bland annat bankavgifter, till den del de ingår i den sammanlagda kreditkostnaden i den mening som avses i artikel 3 g i direktivet, finns däri emellertid inga materiella bestämmelser om vilka typer av avgifter som kreditgivaren får ta ut.
Av skäl 44 i direktiv 2008/48 framgår för övrigt att för att säkerställa öppenhet och stabilitet på marknaden, och i väntan på ytterligare harmonisering, bör medlemsstaterna se till att det vidtas lämpliga åtgärder för reglering eller kontroll av kreditgivare.
Fråga 3 b ska följaktligen besvaras enligt följande. Artikel 22.1 i direktiv 2008/48 ska tolkas så, att den inte utgör något hinder för att tillämpa nationella bestämmelser om införlivande av direktivet med nationell rätt, genom vilka det för kreditinstitut införs skyldigheter, som inte föreskrivs i direktivet, avseende vilka typer av avgifter som instituten kan ta ut inom ramen för konsumentkreditavtal som omfattas av tillämpningsområdet för nämnda nationella bestämmelser.
Den fjärde frågan
Den nationella domstolen har ställt den fjärde frågan för att få klarhet i huruvida fördragets bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster och fri rörlighet för kapital, i synnerhet artiklarna 56 FEUF, 58 FEUF och 63.1 FEUF, ska tolkas så, att de utgör hinder för att tillämpa en bestämmelse i nationell rätt enligt vilken det är förbjudet för kreditinstitut att ta ut vissa bankavgifter.
Domstolen påpekar inledningsvis att det saknas anledning att pröva den nationella bestämmelse som är aktuell i målet vid den nationella domstolen i förhållande till fördragets bestämmelser om fri rörlighet för kapital.
När en nationell bestämmelse avser både friheten att tillhandahålla tjänster och den fria rörligheten för kapital ska det nämligen prövas i vilken utsträckning som bestämmelsen påverkar utövandet av dessa grundläggande friheter och huruvida, under omständigheterna i målet vid den nationella domstolen, en av dessa friheter dominerar över den andra. Domstolen undersöker i princip bestämmelsen mot bakgrund av endast en av dessa friheter, om det visar sig att en av dem under omständigheterna i det enskilda fallet är helt underordnad den andra och kan knytas till den (dom av den 3 oktober 2006 i mål
C-452/04, Fidium Finanz, REG 2006, s. I-9521
, punkt 34).
Om det i förevarande fall skulle visa sig, såsom Volksbank har gjort gällande, att denna bestämmelse, genom att göra det svårare för kunder i Rumänien att få del av konsumentkrediter som erbjuds av bolag som är etablerade i andra medlemsstater, resulterar i att dessa kunder utnyttjar nämnda tjänster mindre ofta och att de gränsöverskridande finansiella flödena kopplade till tillhandahållandet av sådana tjänster således minskar, utgör detta endast en oundviklig konsekvens av en eventuell inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Fidium Finanz, punkt 48).
Vad beträffar prövningen av den nationella bestämmelse som är aktuell i målet vid den nationella domstolen i förhållande till fördragets bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster, framgår det av fast praxis vid domstolen att ett kreditinstituts verksamhet som består i kreditgivning utgör en tjänst i den mening som avses i artikel 56 FEUF (se, bland annat, domen i det ovannämnda målet Fidium Finanz, punkt 39).
Det är också fast rättspraxis att begreppet inskränkning i den mening som avses i artikel 56 FEUF avser åtgärder som innebär att utövandet av friheten att tillhandahålla tjänster förbjuds, hindras eller blir mindre attraktivt (se, bland annat, dom av den 29 mars 2011 i mål C-565/08, kommissionen mot Italien, REU 2011, s. I-2101, punkt 45).
Vad beträffar frågan under vilka omständigheter en åtgärd som tillämpas utan åtskillnad på samtliga kreditinstitut som tillhandahåller tjänster i Rumänien, såsom det förbud för att ta ut vissa bankavgifter som är aktuellt i förevarande fall, kan omfattas av nämnda begrepp, ska det erinras om att en lagstiftning i en medlemsstat inte utgör en inskränkning i den mening som avses i fördraget enbart av den anledningen att andra medlemsstater tillämpar mindre stränga eller ekonomiskt sett attraktivare regler på i staten etablerade personer som tillhandahåller liknande tjänster (se, bland annat, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 49).
Begreppet inskränkning omfattar däremot bestämmelser som antas av en medlemsstat och som, trots att de tillämpas utan åtskillnad, påverkar tillträdet till marknaden för näringsidkare från andra medlemsstater (se, bland annat, domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 46).
Det har i förevarande fall emellertid inte hävdats att förbudet för kreditgivare, som införts genom den nationella bestämmelse som är aktuell i målet vid den nationella domstolen, att ta ut vissa bankavgifter åläggs, då kreditinstitut som är etablerade i andra medlemsstater ges godkännande i Rumänien.
Det framgår inte heller av de handlingar som har getts in till domstolen att införandet av ett sådant förbud utgör en verklig inblandning i sådana kreditinstituts avtalsfrihet.
Den rumänska regeringen och kommissionen har nämligen gjort gällande, utan att motsägas av Volksbank, att även om den nationella lagstiftning som är aktuell i målet vid den nationella domstolen innebär en begränsning av antalet bankavgifter som får ingå i kreditavtal, medför den inga krav på återhållsamhet vad gäller avgiftsnivån, eftersom det inte föreskrivs någon gräns beträffande det avgiftsbelopp som får tas ut enligt den nationella bestämmelse som är aktuell i nämnda mål, lika litet som beträffande räntor i allmänhet.
Även om den nationella bestämmelsen kan kräva att vissa avtalsvillkor anpassas, medför den följaktligen inte i sig en ytterligare börda för kreditinstitut som är etablerade i andra medlemsstater och, än mindre, att det för dessa företag blir nödvändigt att se över sin kommersiella policy och strategi för att kunna tillträda den rumänska marknaden på villkor som är förenliga med den rumänska lagstiftningen.
Av detta följer att det, med hänsyn till de omständigheter som har åberopats vid domstolen, inte har framkommit att nämnda nationella bestämmelse gör det mindre attraktivt att tillträda nämnda marknad och, om denna marknad tillträds, verkligen minskar de berörda företagens möjlighet att från första stund effektivt konkurrera med företag som traditionellt är etablerade i Rumänien.
Den nationella bestämmelsens påverkan på omsättningen av tjänster är, under dessa förhållanden, alltför osäker och indirekt för att en sådan nationell bestämmelse ska kunna anses vara av sådant slag att den hindrar handeln mellan medlemsstaterna (se, analogt, bland annat dom av den 7 april 2011 i mål C-291/09, Francesco Guarnieri & Cie, REU 2011, s. I-2685, punkt 17 och där angiven rättspraxis).
Mot bakgrund av de uppgifter som domstolen förfogar över ska det följaktligen slås fast att en sådan nationell bestämmelse som den som är aktuell i målet vid den nationella domstolen inte strider mot fördragets bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster.
Mot bakgrund av det anförda ska den fjärde frågan besvaras enligt följande. Fördragets bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster ska tolkas så, att de inte utgör något hinder för att tillämpa en bestämmelse i nationell rätt enligt vilken det är förbjudet för kreditinstitut att ta ut vissa bankavgifter.
Den andra frågan
Den nationella domstolen har ställt den fjärde frågan som ska prövas sist för att få klarhet i huruvida artikel 24.1 i direktiv 2008/48 ska tolkas så, att den utgör hinder för att tillämpa en sådan regel i den nationella bestämmelsen om införlivande av detta direktiv som, i fråga om tvister som gäller konsumentkrediter, innebär att det är tillåtet för konsumenterna att vända sig direkt till en konsumentskyddsmyndighet, vilken därefter kan ålägga kreditinstitut sanktioner för överträdelse av den nationella bestämmelsen, utan att först behöva tillämpa de tvistlösningsförfaranden utanför domstol som föreskrivs i den nationella lagstiftningen för sådana tvister.
Upptagande till sakprövning
Domstolen påpekar inledningsvis att även om den införlivandebestämmelse som är aktuell i detta fall, nämligen artikel 85 andra stycket OUG 50/2010, ska tillämpas i det sammanhang som avser konsumentkreditavtal som inte omfattas av det materiella och tidsmässiga tillämpningsområdet för direktiv 2008/48, framgår det att den harmoniserade bestämmelse som är föremål för den aktuella frågan, det vill säga artikel 24.1 i direktiv 2008/48, har blivit tillämplig på sådana avtal, genom nämnda införlivandebestämmelse.
Det ska i detta avseende erinras om att domstolen vid ett flertal tillfällen har förklarat sig vara behörig att meddela förhandsavgörande beträffande unionsbestämmelser i fall då de aktuella omständigheterna i målet vid den nationella domstolen inte omfattades av unionsrättens tillämpningsområde, och således omfattats av medlemsstaternas exklusiva behörighet, men då dessa bestämmelser hade blivit tillämpliga genom att det i nationell rätt hänvisats till innehållet i unionsbestämmelserna (se, bland annat, dom av den 7 juli 2011 i mål C-310/10, Agafiţei m.fl., REU 2011, s. I-5989, punkt 38 och där angiven rättspraxis).
Domstolen har, i detta hänseende, särskilt betonat att när en nationell lagstiftning för lösningen av problem i rent interna situationer anpassas till den lösning som har valts i unionsrätten — till exempel för att undvika att inhemska medborgare diskrimineras eller att det uppstår snedvridningar av konkurrensen eller vidare för att säkerställa ett och samma förfarande i jämförbara situationer – föreligger det ett bestämt intresse av att de bestämmelser eller begrepp som har hämtats från unionsrätten blir tolkade på ett enhetligt sätt, oberoende av under vilka omständigheter de ska tillämpas, för att undvika att det i framtiden förekommer tolkningar som skiljer sig åt (se, bland annat, domen i det ovannämnda målet Agafiţei m.fl., punkt 39 och där angiven rättspraxis).
Ett sådant intresse föreligger i det aktuella fallet, eftersom tillämpningen av den harmoniserade bestämmelse som föreskrivs i artikel 24.1 i direktiv 2008/48 på konsumentkreditavtal som inte omfattas av direktivets materiella och tidsmässiga tillämpningsområde syftar till att säkerställa ett och samma förfarande i jämförbara situationer i fråga om tvistlösningsförfaranden utanför domstol när det gäller sådana avtal.
Den rumänska regeringen och kommissionen har dessutom gjort gällande att den andra frågan inte kan tas upp till sakprövning, eftersom den avser tvistlösningsförfaranden utanför domstol, medan dessa förfaranden inte har någon konkret roll i målet vid den nationella domstolen. De anser att den tolkning som har begärts av domstolen med avseende på denna fråga inte har något samband med föremålet för nämnda mål.
Den rumänska regeringen anser att frågan inte heller kan tas upp till sakprövning av det skälet att den nationella domstolen har begärt att domstolen ska tolka den nationella rätten, något som endast omfattas av de nationella domstolarnas behörighet.
Domstolen konstaterar härvid att Volksbank vid den nationella domstolen hävdade att eftersom det enligt en regel i den nationella bestämmelsen om införlivande av direktiv 2008/48, det vill säga artikel 85 andra stycket OUG 50/2010, är tillåtet att vända sig till en konsumentskyddsmyndighet, vilken därefter kan ålägga kreditinstitut sanktioner, utan att de tvistlösningsförfaranden utanför domstol som föreskrivs i den nationella lagstiftningen för sådana tvister först behöver ha följts, strider den nationella bestämmelsen mot artikel 24.1 i direktiv 2008/48, vari föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att införa lämpliga och effektiva tvistlösningsförfaranden utanför domstol för att lösa konsumenttvister som gäller kreditavtal.
Det framgår också att en konsumentskyddsmyndighet i målet vid den nationella domstolen, i detta fall ANPC, faktiskt har ålagt ett kreditinstitut, i detta fall Volksbank, böter med motiveringen att konsumentkreditavtal som ingåtts med banken innehöll villkor som stred mot en nationell lagstiftning om införlivande av direktiv 2008/48, utan att kreditinstitutet först hade haft möjlighet att få tvisten avgjord utanför domstol.
Under dessa omständigheter finner domstolen, med hänsyn till de principer som det har erinrats om i punkterna 48 och 49 i denna dom, att eftersom det rör sig om en fråga om tolkningen av unionsrätten beträffande vilken det i vart fall inte är uppenbart att det inte kan ges ett svar som är relevant för avgörandet av målet vid den nationella domstolen, är domstolen skyldig att besvara frågan.
Prövning i sak
Det kan konstateras att även om det enligt artikel 24.1 i direktiv 2008/48 krävs att tvistlösningsförfarandena utanför domstol är lämpliga och effektiva, innehåller varken denna bestämmelse eller någon annan uppgift i direktiv 2008/48, som kan beaktas vid tolkningen av bestämmelsens innebörd, närmare preciseringar om dessa förfarandens villkor eller särdrag.
Det ankommer följaktligen på medlemsstaterna att fastställa villkoren för nämnda förfaranden, inklusive deras eventuella tvingande karaktär, med iakttagande av direktivets ändamålsenliga verkan (se, analogt, domen i de ovannämnda förenade målen Alassini m.fl., punkt 44).
Det är riktigt att en nationell lagstiftning, genom vilken det införs en skyldighet att först tillämpa ett tvistlösningsförfarande utanför domstol, vilket säkerställer att ett sådant förfarande tillämpas systematiskt, är ägnad att förstärka den ändamålsenliga verkan av direktiv 2008/48 (se, analogt, domen i de ovannämnda förenade målen Alassini m.fl., punkt 45).
Det förhåller sig inte desto mindre så, att det inte framgår vare sig av lydelsen av eller, för övrigt, ändamålet med artikel 24.1 i direktiv 2008/48 eller någon annan omständighet i sammanhanget, som kan beaktas vid tolkningen av bestämmelsen, att den kräver att medlemsstaterna införlivar bestämmelsen genom att föreskriva en sådan skyldighet.
Det kan vidare inte anses att direktiv 2008/48 utgör något hinder för att en medlemsstat, inom ramen för det utrymme för skönsmässig bedömning som den har enligt direktivet såvitt avser förfarandevillkor för tvistlösning utanför domstol när det gäller konsumentkreditavtal, tillåter att konsumenterna i största möjliga mån vänder sig till de organ som särskilt har inrättats för att tillvarata deras intressen. Detta gäller bland annat med tanke på risken för att konsumenterna, som i allmänhet befinner sig i underläge i förhållande till kreditgivarna, i fråga om såväl förhandlingsposition som informationsnivå, saknar kännedom om sina rättigheter eller ställs inför svårigheter med att utöva dessa.
Det kan inte heller anses att en sådan nationell bestämmelse som artikel 85 andra stycket OUG 50/2010, genom att den innebär att det är tillåtet att vända sig direkt till en konsumentskyddsmyndighet med behörighet att ålägga sanktioner, enbart av den anledningen har till verkan att tvistlösningsförfaranden utanför domstol som avser konsumentkreditavtal, såsom de förfaranden som föreskrivs i den nationella rätt som är aktuell i målet vid den nationella domstolen, blir olämpliga, ineffektiva eller oförenliga med den ändamålsenliga verkan av direktiv 2008/48.
Mot bakgrund av det anförda ska den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 24.1 i direktiv 2008/48 ska tolkas så, att den inte utgör något hinder för att tillämpa en sådan regel i den nationella bestämmelsen om införlivande av detta direktiv som, i fråga om tvister som gäller konsumentkrediter, innebär att det är tillåtet för konsumenterna att vända sig direkt till en konsumentskyddsmyndighet, vilken därefter kan ålägga kreditinstitut sanktioner för överträdelse av den nationella bestämmelsen, utan att först behöva tillämpa de tvistlösningsförfaranden utanför domstol som föreskrivs i den nationella lagstiftningen för sådana tvister.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:

1)
Artikel 22.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/48/EG av den 23 april 2008 om konsumentkreditavtal och om upphävande av rådets direktiv 87/102/EEG ska tolkas så, att den inte utgör något hinder för att tillämpa nationella bestämmelser om införlivande av direktivet med nationell rätt, enligt vilka kreditavtal, såsom de som är aktuella i målet vid den nationella domstolen, för vilka en inteckning i fast egendom ställts som säkerhet, omfattas av bestämmelsernas materiella tillämpningsområde, trots att sådana avtal, enligt artikel 2.2 a i direktivet, är uttryckligen uteslutna från direktivets materiella tillämpningsområde.

2)
Artikel 30.1 i direktiv 2008/48 ska tolkas så, att den inte utgör något hinder för att tillämpa nationella bestämmelser om införlivande av direktivet med nationell rätt, genom vilka deras tidsmässiga tillämpningsområde fastställs på så sätt att bestämmelserna även ska tillämpas på kreditavtal, såsom de som är aktuella i målet vid den nationella domstolen, vilka är uteslutna från direktivets materiella tillämpningsområde och vilka löpte den dag då nämnda nationella bestämmelser trädde i kraft.

3)
Artikel 22.1 i direktiv 2008/48 ska tolkas så, att den inte utgör något hinder för att tillämpa nationella bestämmelser om införlivande av direktivet med nationell rätt, genom vilka det för kreditinstitut införs skyldigheter, som inte föreskrivs i direktivet, avseende vilka typer av avgifter som instituten kan ta ut inom ramen för konsumentkreditavtal som omfattas av tillämpningsområdet för nämnda nationella bestämmelser.

4)
EUF-fördragets bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster ska tolkas så, att de inte utgör något hinder för att tillämpa en bestämmelse i nationell rätt enligt vilken det är förbjudet för kreditinstitut att ta ut vissa bankavgifter.

5)
Artikel 24.1 i direktiv 2008/48 ska tolkas så, att den inte utgör något hinder för att tillämpa en sådan regel i den nationella bestämmelsen om införlivande av detta direktiv som, i fråga om tvister som gäller konsumentkrediter, innebär att det är tillåtet för konsumenterna att vända sig direkt till en konsumentskyddsmyndighet, vilken därefter kan ålägga kreditinstitut sanktioner för överträdelse av den nationella bestämmelsen, utan att först behöva tillämpa de tvistlösningsförfaranden utanför domstol som föreskrivs i den nationella lagstiftningen för sådana tvister.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: rumänska.