CELEX: 62012CJ0350
Hogere voorziening
Toegang tot documenten van de instellingen
Verordening (EG) nr. 1049/2001
Artikel 4, leden 1, sub a, derde streepje, 2, tweede streepje, en 6
Advies van de juridische dienst van de Raad betreffende het openen van onderhandelingen met het oog op een internationale overeenkomst
Uitzonderingen op het recht van toegang
Bescherming van het openbaar belang op het vlak van internationale betrekkingen
Bescherming van juridische adviezen
Gedeeltelijke weigering van toegang

Met zijn hogere voorziening vordert de Raad van de Europese Unie vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie, In ’t Veld/Raad (T‑529/09, EU:T:2012:215; hierna: „bestreden arrest”), houdende gedeeltelijke nietigverklaring van het besluit van 29 oktober 2009 waarbij de Raad Sophie in ’t Veld geen volledige toegang heeft verleend tot een document met het advies van de juridische dienst van de Raad over een aanbeveling van de Europese Commissie aan de Raad om toestemming te verlenen voor het openen van onderhandelingen tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten van Amerika om te komen tot een internationale overeenkomst met het oog op het ter beschikking stellen van gegevens betreffende het financiële berichtenverkeer aan het ministerie van Financiën van de Verenigde Staten (hierna: „litigieuze besluit”).
Toepasselijke bepalingen
In de punten 2, 4 en 11 van de considerans van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (
PB L 145, blz. 43
) is overwogen:
„(2)
Deze openheid maakt een betere deelneming van de burgers aan het besluitvormingsproces mogelijk en waarborgt een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de administratie ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem. Zij draagt bij aan de versterking van de beginselen van democratie en eerbiediging van de grondrechten, zoals vervat in artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
[...]
(4)
Deze verordening heeft tot doel het recht van toegang van het publiek tot documenten maximaal zijn beslag te geven en de voorwaarden en beperkingen van dat recht vast te leggen in overeenstemming met artikel 255, lid 2, van het EG-Verdrag.
[...]
(11)
In beginsel dienen alle documenten van de instellingen voor het publiek toegankelijk te zijn. Dit neemt niet weg dat de bescherming van bepaalde openbare en particuliere belangen door een uitzonderingenregeling dient te worden gewaarborgd. De instellingen dienen het recht te hebben om hun interne raadplegingen en beraadslagingen te beschermen, wanneer dat voor het behoud van hun vermogen om hun taken uit te voeren, noodzakelijk is. Bij het beoordelen van de uitzonderingen dienen de instellingen rekening te houden met de beginselen van de communautaire wetgeving betreffende de bescherming van persoonsgegevens, op alle terreinen van de activiteiten van de Unie.”
Artikel 1 van deze verordening bepaalt:
„Deze verordening beoogt:
a)
de bepaling van de beginselen, voorwaarden en beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen betreffende het in artikel 255 van het EG-Verdrag neergelegde recht van toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (hierna: ‚de instellingen’), en wel zodanig, dat een zo ruim mogelijke toegang tot documenten wordt gewaarborgd,
[...]”.
Artikel 2, lid 3, van de verordening luidt:
„Deze verordening is van toepassing op alle bij een instelling berustende documenten, dit wil zeggen documenten die door de instelling zijn opgesteld of ontvangen en zich in haar bezit bevinden, op alle werkterreinen van de Europese Unie.”
Artikel 4, leden 1, 2 en 6, van de verordening bepaalt:
„1.   De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:
a)
het openbaar belang, wat betreft:
[...]
—
de internationale betrekkingen,
[...]
2.   De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:
[...]
—
[...] juridisch advies,
[...]
tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
[...]
6.   Indien het gevraagde document slechts ten dele onder de uitzonderingen valt, worden de overige delen ervan wel vrijgegeven.”
Voorgeschiedenis van het geding
Op 28 juli 2009 heeft Europees Parlementslid In ’t Veld op grond van verordening nr. 1049/2001 verzocht om toegang tot document nr. 11897/09 van 9 juli 2009 houdende een advies van de juridische dienst van de Raad, over de „[a]anbeveling van de Commissie aan de Raad om toestemming te verlenen voor het openen van onderhandelingen tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten van Amerika om te komen tot een internationale overeenkomst met het oog op het ter beschikking stellen van gegevens betreffende het financiële berichtenverkeer aan het ministerie van Financiën van de Verenigde Staten ten behoeve van het voorkomen en bestrijden van terrorisme en terrorismefinanciering alsook de strijd tegen die verschijnselen” (hierna: „voorgenomen overeenkomst”).
De Raad heeft bij het litigieuze besluit slechts gedeeltelijke toegang tot het document verleend. Hij weigerde volledige toegang op grond van de in artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, en lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen betreffende de bescherming van het openbaar belang wat betreft de internationale betrekkingen en van juridisch advies.
In dat besluit stelde de Raad dat „de openbaarmaking van document [nr. 11897/09] informatie aan het publiek zou onthullen betreffende een aantal bepalingen van de voorgenomen overeenkomst [...], en bijgevolg een negatieve weerslag op de onderhandelingspositie van de [Unie] zou hebben alsook het vertrouwensklimaat zou schaden dat bij de lopende onderhandelingen heerst”. Hij voegde hieraan toe dat „de openbaarmaking van het document aan de andere partij [...] informatie zou onthullen aangaande het door de [Unie] bij de onderhandelingen in te nemen standpunt. In geval van een kritisch juridisch advies zou die informatie kunnen worden uitgebuit om de onderhandelingspositie van de [Unie] te verzwakken”.
Voorts heeft de Raad te kennen gegeven dat document nr. 11897/09 „een juridisch advies betreffende de rechtsgrondslag en de respectieve bevoegdheden van de [Unie] en van de Europese Gemeenschap om de [voorgenomen] overeenkomst te sluiten” bevatte en dat „de instellingen het niet eens zijn over dit gevoelige onderwerp, dat een impact heeft op de bevoegdheden van het Europees Parlement bij het sluiten van de [voorgenomen] overeenkomst”. In die omstandigheden „ondermijnt de openbaarmaking van de inhoud van [...] document [nr. 11897/09] de bescherming van juridisch advies aangezien daardoor een intern advies van de juridische dienst zou worden openbaar gemaakt, dat alleen voor de leden van de Raad is bestemd in het kader van de voorbereidende gesprekken binnen de Raad over de voorgenomen overeenkomst”. Voorts was de Raad van mening dat „de bescherming van het interne juridische advies over een voorstel van internationale overeenkomst [...] voorrang heeft op het openbaar belang bij de bekendmaking”.
Bestreden arrest en conclusies van partijen
Op 31 december 2009 heeft In ’t Veld beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld. Ter ondersteuning daarvan heeft zij vier middelen aangevoerd.
De eerste twee middelen betroffen schending van artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, en lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001. Als derde middel voerde zij aan dat artikel 4, lid 6, van die verordening, inzake gedeeltelijke toegang tot documenten van de instellingen, was geschonden. Volgens het vierde middel was de motiveringsplicht geschonden.
Het Gerecht heeft in het bestreden arrest In ’t Velds eerste middel gedeeltelijk en haar tweede middel geheel aanvaard. Aangezien die eerste twee middelen gegrond waren, heeft het Gerecht ook het derde middel aanvaard. Het vierde middel werd afgewezen. Op die basis heeft het Gerecht het litigieuze besluit gedeeltelijk nietig verklaard.
Op 24 juli 2012 heeft de Raad onderhavige hogere voorziening ingesteld, waarbij hij, daarin ondersteund door de Commissie, het Hof verzoekt het bestreden arrest te vernietigen, zelf definitief uitspraak te doen over de kwesties waarop deze hogere voorziening betrekking heeft en In ’t Veld te verwijzen in de kosten van beide procedures.
In ’t Veld, ondersteund door het Europees Parlement, verzoekt het Hof de hogere voorziening af te wijzen en de Raad te verwijzen in de kosten.
Hogere voorziening
De Raad voert met zijn hogere voorziening aan dat het Gerecht twee bepalingen van verordening nr. 1049/2001 waarbij het recht op toegang tot documenten van de instellingen wordt beperkt, heeft geschonden. Met het eerste middel stelt hij dat artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, van die verordening, inzake de bescherming van het openbaar belang wat betreft de internationale betrekkingen, is geschonden en volgens het tweede middel is sprake van schending van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van die verordening, waarin een uitzondering voor juridisch advies is neergelegd.
Eerste middel: schending van artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001
Bestreden arrest
In antwoord op In ’t Velds eerste middel ter ondersteuning van haar beroep tot nietigverklaring – schending van artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 – heeft het Gerecht in de punten 24 en 25 van het bestreden arrest in herinnering gebracht dat het besluit dat de instelling overeenkomstig deze bepaling moet nemen, ingewikkeld en gevoelig is, waardoor bijzondere voorzichtigheid geboden is, gelet met name op de bijzonder gevoelige en wezenlijke aard van het beschermde belang. Derhalve moet zij bij de vaststelling van een dergelijk besluit over een ruime beoordelingsmarge beschikken en mag het Gerecht bij de rechtmatigheidstoetsing van dat besluit enkel controleren of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften zijn nageleefd, de feiten materieel juist zijn, de feiten niet kennelijk verkeerd zijn beoordeeld en geen misbruik van bevoegdheid is gemaakt.
In punt 26 van het bestreden arrest heeft het Gerecht vastgesteld dat het advies waarvan in casu om toegang is verzocht, in wezen betrekking had op de rechtsgrondslag van het besluit waarbij de Raad toestemming heeft verleend voor het openen van onderhandelingen namens de Unie om te komen tot de voorgenomen overeenkomst. Het Gerecht heeft in punt 30 van het bestreden arrest derhalve geoordeeld dat moest worden nagegaan of de Raad had aangetoond dat toegang tot de niet openbaar gemaakte delen van document nr. 11897/09 een concrete en daadwerkelijke ondermijning van het betrokken openbaar belang kon vormen.
Het Gerecht heeft daartoe de twee gronden onderzocht die de Raad had aangevoerd om het gevaar van een dergelijke ondermijning aan te tonen. Wat het argument betreft dat die openbaarmaking informatie over een aantal bepalingen van de voorgenomen overeenkomst zou onthullen aan het publiek, wat het vertrouwensklimaat bij de lopende onderhandelingen zou schaden, heeft het Gerecht in de punten 35 tot en met 39 van het bestreden arrest geoordeeld dat de Raad op basis daarvan terecht de toegang heeft geweigerd tot de passages van document nr. 11897/09 met de analyse van de specifieke inhoud van die overeenkomst, die de door de Unie bij de onderhandelingen over die overeenkomst nagestreefde strategische doelstellingen zou kunnen onthullen.
Wat het argument betreft dat de openbaarmaking van document nr. 11897/09 de andere partij bij de onderhandelingen informatie zou hebben onthuld over het door de Unie bij die onderhandelingen in te nemen standpunt (in het bijzonder over de keuze van de rechtsgrondslag van de voorgenomen overeenkomst), die in geval van een kritisch juridisch advies had kunnen worden uitgebuit om de onderhandelingspositie van de Unie te verzwakken, heeft het Gerecht in punt 46 van het bestreden arrest geoordeeld dat het gevaar dat gepaard gaat met openbaarmaking van de standpunten van de instellingen over de rechtsgrondslag voor de sluiting van een toekomstige internationale overeenkomst op zich geen ondermijning van het belang van de Unie op het vlak van internationale betrekkingen bewijst.
In dat verband heeft het Gerecht in de punten 47 tot en met 50 van het bestreden arrest om te beginnen opgemerkt dat de keuze van de juiste rechtsgrondslag, zowel voor het interne als voor het internationale optreden van de Unie, van constitutioneel belang is en deze keuze niet enkel wordt bepaald door de overtuiging van de auteur van de betrokken handeling, maar moet berusten op objectieve gegevens, die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, zoals met name het doel en de inhoud van de handeling. Bijgevolg heeft de instelling geen beoordelingsmarge met betrekking tot die keuze, zodat een eventueel meningsverschil hierover niet kan worden gelijkgesteld met een meningsverschil van de instellingen over inhoudelijke elementen van de overeenkomst. De vrees dat een mogelijk meningsverschil tussen de instellingen over de rechtsgrondslag van een besluit waarbij toestemming wordt verleend voor het openen van onderhandelingen namens de Unie bekend wordt, volstaat op zich dus niet om te spreken van een gevaar van ondermijning van het beschermde openbaar belang op het vlak van internationale betrekkingen.
In antwoord op het argument van de Commissie dienaangaande heeft het Gerecht in de punten 52 en 53 van het bestreden arrest bovendien geoordeeld dat de openbaarmaking van een document waarin gewag wordt gemaakt van twijfel over de keuze van de rechtsgrondslag voor het sluiten van de voorgenomen overeenkomst, op zich de geloofwaardigheid van de Unie als onderhandelingspartner bij die overeenkomst niet in het gedrang brengt. De onduidelijkheid omtrent de aard van de bevoegdheid van de Unie wordt immers alleen maar groter wanneer de betrokken instellingen vooraf geen objectief debat over de rechtsgrondslag van de voorgenomen handeling voeren.
Vervolgens heeft het Gerecht in punt 54 van het bestreden arrest in herinnering gebracht dat er in het recht van de Unie een procedure bestaat – ten tijde van de feiten geregeld in artikel 300, lid 6, EG – die precies tot doel heeft, zowel op het niveau van de Unie als in de internationale rechtsorde, de complicaties te voorkomen die kunnen voortvloeien uit een verkeerd gekozen rechtsgrondslag voor het sluiten van een internationale overeenkomst die de Unie bindt.
In dat verband heeft het Gerecht in de punten 55 en 56 van het bestreden arrest benadrukt dat ten tijde van de vaststelling van het litigieuze besluit algemeen bekend was dat de meningen over de rechtsgrondslag van de voorgenomen overeenkomst uiteenliepen, met name omdat dit in een resolutie van het Parlement van 17 september 2009 over de voorgenomen internationale overeenkomst was vermeld.
Tot slot heeft het Gerecht in punt 57 van het bestreden arrest opgemerkt dat de Raad voor de uitzondering op basis van de bescherming van het openbaar belang wat betreft de internationale betrekkingen tevens verwees naar het feit dat het advies van zijn juridische dienst een aantal punten van het ontwerp van onderhandelingsrichtsnoeren besprak en dat de kennis van deze punten door de andere partij bij die onderhandelingen had kunnen worden uitgebuit. Het Gerecht heeft geoordeeld dat die overweging daadwerkelijk een gevaar van ondermijning van het belang van de Unie inzake internationale betrekkingen blootlegt, maar toepassing van de betrokken uitzondering slechts rechtvaardigt voor de gegevens van document nr. 11897/09 die betrekking hebben op de inhoud van de onderhandelingsrichtsnoeren.
In de punten 58 tot en met 60 van het bestreden arrest heeft het Gerecht op basis van voorgaande overwegingen geoordeeld dat behoudens voor de gegevens van document nr. 11897/09 betreffende de specifieke inhoud van de voorgenomen overeenkomst of van de onderhandelingsrichtsnoeren, die de strategische doelstellingen van de Unie bij de onderhandelingen over die overeenkomst zouden kunnen onthullen, de Raad niet had aangetoond dat de openbaarmaking van andere delen van dat document het openbaar belang op het vlak van internationale betrekkingen concreet en daadwerkelijk had kunnen ondermijnen.
Het Gerecht heeft derhalve In ’t Velds eerste middel ter ondersteuning van haar beroep tot nietigverklaring gedeeltelijk aanvaard.
Argumenten van partijen
Volgens het eerste middel in hogere voorziening van de Raad schendt het bestreden arrest artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001. Het middel bestaat uit twee onderdelen.
Met het eerste onderdeel van dat middel stelt de Raad, ondersteund door de Commissie, dat het Gerecht die bepaling heeft geschonden door te oordelen dat een meningsverschil over de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling van de Unie betreffende het sluiten van een internationale overeenkomst het belang van de Unie op het vlak van internationale betrekkingen niet in het gedrang kan brengen.
Welke procedure wordt gevolgd om een handeling van de Unie vast te stellen, is immers afhankelijk van de rechtsgrondslag van die handeling, zodat deze volgens de Raad onmiskenbaar ook invloed heeft op de bevoegdheidsverdeling tussen de instellingen. Meningsverschillen over de toepasselijke rechtsgrondslag zijn uit hun aard dus politiek zeer gevoelig en een mogelijke bron van geschillen.
Onder verwijzing naar het arrest Commissie/Raad (22/70,
EU:C:1971:32
) en de adviezen 1/75 (
EU:C:1975:145
) en 2/00 (
EU:C:2001:664
) stelt de Raad dat de kwestie van de rechtsgrondslag van een handeling van de Unie betreffende het sluiten van een internationale overeenkomst cruciaal is voor de positie van de Unie bij de onderhandelingen over een dergelijke overeenkomst en dat onzekerheid over de bepaling van die rechtsgrondslag die onderhandelingen ongunstig beïnvloedt.
Enerzijds kunnen de onderhandelingspartners van de Unie immers de discussie tussen de instellingen in het nadeel van de Unie uitbuiten. Anderzijds heeft twijfel over de bevoegdheid van een instelling om onderhandelingen te voeren ook een impact op de geloofwaardigheid van de Unie en de legitimiteit van haar optreden in het kader van internationale onderhandelingen en kan een succesvolle uitkomst voor haar hierdoor in het gedrang komen.
De verwijzing naar artikel 300, lid 6, EG is volgens de Raad niet relevant. In casu heeft geen enkele instelling van die mogelijkheid gebruikgemaakt. Daarnaast leidt de beschikbaarheid van die procedure niet tot minder schade door de openbaarmaking van een juridisch advies over een betwiste rechtsgrondslag.
Voorts heeft de resolutie van het Parlement van 17 september 2009 waarnaar het Gerecht verwijst, die dateert van enkele maanden na document nr. 11897/09, de inhoud van de meningsverschillen onrechtmatig openbaar gemaakt, aangezien de Raad die informatie overeenkomstig verordening nr. 1049/2001 nooit openbaar heeft gemaakt. In die omstandigheden mocht het Gerecht zijn oordeel met name niet baseren op de omstandigheid dat het Europees Parlement die informatie openbaar had gemaakt, aangezien het anders een openbaarmaking in strijd met de artikelen 6 tot en met 8 van die verordening zou wettigen. In elk geval is in die resolutie enkel sprake van een discussie tussen de instellingen, zodat het betrokken advies niet in zijn geheel openbaar is gemaakt.
In ’t Veld, ondersteund door het Europees Parlement, stelt daarentegen dat het betoog van de Raad is gebaseerd op een onjuiste lezing van het bestreden arrest, voor zover het Gerecht niet heeft geoordeeld dat een discussie over de rechtsgrondslag van een internationale overeenkomst nooit het openbaar belang op het vlak van internationale betrekkingen in het gedrang kan brengen. Het Gerecht heeft enkel geoordeeld dat een dergelijke discussie op zich niet volstaat om te spreken van ondermijning van dat belang.
Dat onjuiste uitgangspunt van de Raad maakt de argumentatie van het eerste onderdeel van het eerste middel zinledig.
In elk geval mist die argumentatie volgens In ’t Veld grond. Het besluit van een instelling om te handelen op basis van een verkeerde grondslag kan weliswaar de internationale betrekkingen van de Unie ondermijnen, maar de openbaarmaking van een advies van die instelling over de rechtsgrondslag van de onderhandelingen heeft geen weerslag dienaangaande.
In ’t Veld voegt daaraan toe dat de keuze van de rechtsgrondslag een louter interne kwestie is, zodat onduidelijk is hoe onderhandelingspartners van de Unie de twijfel over die keuze kunnen uitbuiten om een betere overeenkomst te verkrijgen. De onderhandelingspartners van de Unie hebben er integendeel in beginsel juist belang bij zich ervan te vergewissen dat de voorgenomen internationale overeenkomst op een geldige grondslag wordt gesloten, met een minimaal gevaar dat de overeenkomst achteraf ter discussie wordt gesteld, ook niet op grond van ontbreken van bevoegdheid van de instellingen om de overeenkomstsluitende partijen te vertegenwoordigen. Ook aan de geloofwaardigheid van de Unie bij die onderhandelingen wordt enkel afbreuk gedaan wanneer een verkeerde rechtsgrondslag wordt gekozen, niet wanneer over die keuze discussie bestaat.
Tot slot heeft het Gerecht enkel naar de resolutie van het Parlement van 17 september 2009 verwezen voor zover daarbij niet de inhoud werd bevestigd, maar het bestaan van een meningsverschil tussen de Raad en het Europees Parlement over de keuze van de gepaste rechtsgrondslag voor het voeren van dergelijke onderhandelingen, wat algemeen bekend was en ook in het litigieuze besluit zelf te lezen was.
Met het tweede onderdeel van het eerste middel in hogere voorziening betoogt de Raad, ondersteund door de Commissie, dat de instellingen over een ruime beoordelingsmarge beschikken wanneer zij een besluit over de toegang tot een document baseren op een van de in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2011 neergelegde uitzonderingen, zodat het Gerecht de rechtmatigheid van dat besluit slechts beperkt mag toetsen.
In casu heeft het Gerecht het litigieuze besluit ten volle getoetst. In het bijzonder heeft het in punt 58 van het bestreden arrest uitdrukkelijk geoordeeld dat „de Raad [...] niet heeft aangetoond in welk opzicht de ruimere toegang tot [...] document [nr. 11897/09] een concrete en daadwerkelijke ondermijning van het openbaar belang op het vlak van de internationale betrekkingen zou vormen”. Volgens de Raad toont die zin, en in het bijzonder de woorden „concrete en daadwerkelijke ondermijning”, aan dat het Gerecht niet enkel heeft gekeken naar de materiële juistheid van de feiten en of bij de beoordeling van de feiten geen kennelijke fout was begaan, maar van de Raad het bewijs heeft verlangd dat de openbaarmaking van dat document schade zou veroorzaken.
In ’t Veld, ondersteund door het Europees Parlement, brengt daartegen in dat de rechtspraak van het Hof vereist dat de betrokken instelling bewijst dat de openbaarmaking van een document waartoe de toegang is ontzegd, concreet en daadwerkelijk een van de door artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 beschermde belangen ondermijnt. Het Gerecht heeft louter de twee argumenten van de Raad en de Commissie voor niet-openbaarmaking van document nr. 11897/09 onderzocht, zonder de beoordelingsbevoegdheid van de Raad te schenden, aangezien de argumenten van die instellingen betrekking hadden op kennelijke beoordelingsfouten, die het Gerecht mag beoordelen in het kader van zijn beperkte toetsing. Aangezien het Gerecht dus de specifieke inhoud van de voorgenomen overeenkomst of de onderhandelingsrichtsnoeren niet heeft onderzocht, heeft het evenmin zijn beoordeling in de plaats van die van de Raad gesteld.
Beoordeling door het Hof
Het eerste onderdeel van het eerste middel van de Raad ter ondersteuning van zijn hogere voorziening berust op een onjuiste lezing van het bestreden arrest.
Anders dan de Raad en de Commissie betogen, heeft het Gerecht immers geenszins uitgesloten dat de openbaarmaking van een meningsverschil tussen de instellingen over de keuze van de rechtsgrondslag op basis waarvan een instelling bevoegd is een internationale overeenkomst namens de Unie te sluiten, afbreuk kan doen aan de bescherming van het in artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde belang.
Het Gerecht heeft integendeel om te beginnen in punt 46 van het bestreden arrest enkel geoordeeld dat het gevaar dat is verbonden aan de openbaarmaking van de standpunten van de instellingen over een dergelijke keuze, op zich niet bewijst dat het belang van de Unie op het vlak van internationale betrekkingen wordt ondermijnd. Vervolgens heeft het in punt 50 van dat arrest gepreciseerd dat uit de vrees dat aan het licht komt dat binnen de instellingen verschillende meningen bestaan over de gepaste rechtsgrondslag voor de vaststelling van een besluit waarbij toestemming wordt verleend voor het openen van onderhandelingen namens de Unie, op zich geen gevaar kan worden afgeleid voor ondermijning van het beschermde openbaar belang op het vlak van internationale betrekkingen. Tot slot heeft het in punt 52 van dat arrest geoordeeld dat de geloofwaardigheid van de Unie bij de onderhandelingen over een internationale overeenkomst niet kan worden verondersteld in gevaar te zijn wegens het bestaan van een juridische discussie over de omvang van de institutionele bevoegdheden betreffende het internationale optreden van de Unie.
Een dergelijke uitlegging van artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 is rechtens niet onjuist.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat verordening nr. 1049/2001, zoals blijkt uit punt 4 van de considerans en artikel 1 ervan, tot doel heeft het recht van toegang van het publiek tot documenten maximaal zijn beslag te geven (arrest Raad/Access Info Europe, C‑280/11 P,
EU:C:2013:671
, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Aan dat recht worden evenwel bepaalde beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen gesteld. Meer in het bijzonder, en in overeenstemming met punt 11 van de considerans, bevat artikel 4 van de verordening een uitzonderingsregeling op grond waarvan de instellingen de toegang tot een document mogen weigeren wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot de ondermijning van een van de in dat artikel beschermde belangen (arrest Raad/Access Info Europe,
EU:C:2013:671
, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Dergelijke uitzonderingen dienen als afwijking van het beginsel van de ruimst mogelijke toegang van het publiek tot documenten niettemin strikt te worden uitgelegd en toegepast (arrest Raad/Access Info Europe,
EU:C:2013:671
, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals blijkt uit het bestreden arrest, bevat document nr. 11897/09 een advies van de juridische dienst van de Raad, dat is gegeven met het oog op vaststelling door die instelling van een besluit waarbij toestemming wordt verleend voor het openen van onderhandelingen namens de Unie over de voorgenomen overeenkomst.
In ’t Veld betwist overigens niet dat de uitzondering op het recht van toegang betreffende de bescherming van het openbaar belang op het vlak van internationale betrekkingen van de Unie op een dergelijk document van toepassing kan zijn.
De enkele omstandigheid dat een document betrekking heeft op een belang dat wordt beschermd door een in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering op het recht van toegang volstaat op zich echter niet om die uitzondering toe te passen (zie in die zin arrest Commissie/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P,
EU:C:2012:393
, punt 116).
Enerzijds moet de betrokken instelling, indien zij besluit om de toegang tot een document waarvan haar om mededeling is verzocht, te weigeren, in beginsel uitleggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou kunnen vormen van het belang dat wordt beschermd door een in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering waarop de instelling zich beroept. Bovendien moet het risico van een dergelijke ondermijning redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch zijn (arrest Raad/Access Info Europe,
EU:C:2013:671
, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Anderzijds dient een instelling, wanneer zij een van de uitzonderingen van artikel 4, leden 2 en 3, van verordening nr. 1049/2001 toepast, het specifieke belang dat moet worden beschermd door het betrokken document niet openbaar te maken, af te wegen tegen met name het algemeen belang dat dit document toegankelijk wordt gemaakt, rekening houdend, zoals in punt 2 van de considerans van verordening nr. 1049/2001 is overwogen, met de voordelen van een grotere transparantie, te weten een betere deelneming van de burger aan het besluitvormingsproces en een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de administratie ten opzichte van de burger binnen een democratisch systeem (arrest Raad/Access Info Europe,
EU:C:2013:671
, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals blijkt uit punt 7 van het bestreden arrest heeft de Raad in het litigieuze besluit niet aangetoond hoe de toegang tot document nr. 11897/09 een concrete en daadwerkelijke ondermijning kon vormen van het belang dat wordt beschermd door artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001.
De door de Raad aangevoerde argumenten maken voorts evenmin hard dat het Gerecht de uitlegging van die bepaling rechtens onjuist heeft gemotiveerd.
In de eerste plaats kan uit de door de Raad aangevoerde rechtspraak geen algemene regel worden afgeleid dat de openbaarmaking van het feit dat de instellingen van mening verschillen over de rechtsgrondslag die een van hen de bevoegdheid verleent om onderhandelingen te openen met het oog op een internationale overeenkomst, en dus de bepaling van de daartoe gepaste handeling van de Unie, op zich het openbaar belang op het vlak van internationale betrekkingen van de Unie ondermijnt.
Om te beginnen heeft het Hof in het arrest Commissie/Raad (
EU:C:1971:32
, punt 86) geoordeeld dat de omstandigheid dat derde landen in een gevorderd stadium van de onderhandelingen over een internationale overeenkomst met een nieuwe bevoegdheidsverdeling binnen de Unie worden geconfronteerd, de goede afloop van die onderhandelingen in het gedrang zou kunnen brengen. Een dergelijk geval heeft echter niets gemeen met de openbaarmaking van niet meer dan een meningsverschil tussen de instellingen over de rechtsgrondslag van een besluit op grond waarvan over een internationale overeenkomst mag worden onderhandeld. Die omstandigheid impliceert evenmin dat het betrokken besluit om die reden ongeldig kan worden verklaard.
Voorts heeft het Hof in advies 1/75 (
EU:C:1975:145
) verwezen naar de mogelijke negatieve weerslag op internationaal vlak van een eventuele rechterlijke beslissing waarin wordt vastgesteld dat een overeenkomst naar inhoud of wegens de procedure voor het sluiten ervan, onverenigbaar is met de bepalingen van het Verdrag. Tot slot heeft het Hof in advies 2/00 (
EU:C:2001:664
, punten 5 en 6) benadrukt dat de keuze van een onjuiste rechtsgrondslag de handeling tot sluiting van de overeenkomst zelf ongeldig kan maken, wat zowel op niveau van de Unie als in de internationale rechtsorde tot complicaties kan leiden. De overwegingen van het Hof in het kader van die adviezen sluiten aan bij de context van het onderzoek van de doelstelling van de procedure die is neergelegd in artikel 300, lid 6, EG (thans artikel 218, lid 11, VWEU). In casu hebben partijen niet alleen geen gebruik gemaakt van de procedure om vóór de sluiting van de voorgenomen overeenkomst het advies van het Hof in te winnen, maar is er in geen geval rekening mee gehouden dat het besluit van de Raad over het openen van onderhandelingen aanleiding zou kunnen geven tot een rechterlijke beslissing waarbij het onverenigbaar met de Verdragen wordt verklaard.
In de tweede plaats is de verwijzing van het Gerecht in punt 54 van het bestreden arrest naar de in artikel 300, lid 6, bedoelde procedure slechts descriptief. Een dergelijke verwijzing moet duidelijk in die zin worden begrepen dat in het Verdrag zelf een rechterlijke procedure is neergelegd voor juridische kwesties die samenhangen met de rechtsgrondslag van een besluit tot sluiting van een internationale overeenkomst. Die procedure vindt plaats vóór de ondertekening van de internationale overeenkomst, in het openbaar, zodat geen sprake kan zijn van een vermoeden dat een openbaar gemaakte discussie over de juiste rechtsgrondslag van dat besluit systematisch concreet en daadwerkelijk het openbaar belang op het vlak van internationale betrekkingen kan ondermijnen.
In de derde en laatste plaats heeft het Gerecht in het kader van zijn beoordeling van het bestaan van een gevaar van ondermijning van dat belang, in punt 55 van het bestreden arrest, terecht rekening gehouden met de omstandigheid dat de kern van de inhoud van document nr. 11897/09 openbaar was gemaakt door een resolutie van het Parlement. In het kader van een dergelijke beoordeling, die ziet op het gevaar dat een openbaarmaking van een document afbreuk doet aan het in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 beschermde belang, is het niet relevant dat de eerdere openbaarmaking in strijd met die verordening was, aangezien de gevolgen van een dergelijke schending eventueel moeten worden vastgesteld in het kader van andere beroepsmogelijkheden die in de Verdragen zijn neergelegd.
Gelet op een en ander zij vastgesteld dat het eerste onderdeel van het eerste middel van de Raad ter ondersteuning van zijn hogere voorziening ongegrond is.
Met het tweede onderdeel van dat middel stelt de Raad dat het Gerecht ten onrechte de rechtmatigheid van het litigieuze besluit ten volle heeft getoetst, terwijl de omvang van zijn toetsingsbevoegdheid volgens de rechtspraak van het Hof beperkt is.
Wat betreft de omvang van de rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van een besluit van een instelling waarbij de toegang van het publiek tot een document wordt geweigerd op grond van een van de uitzonderingen betreffende het openbaar belang van artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1049/2001, zij opgemerkt dat die instelling een ruime beoordelingsmarge heeft wanneer zij bepaalt of bekendmaking van documenten betreffende gebieden die onder die uitzonderingen vallen, het openbaar belang kan schaden. De Unierechter dient bij de rechtmatigheidstoetsing van een dergelijk besluit derhalve enkel te controleren of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften zijn nageleefd, de feiten materieel juist zijn, de feiten niet kennelijk verkeerd zijn beoordeeld en geen misbruik van bevoegdheid is gemaakt (arrest Sison/Raad, C‑266/05 P,
EU:C:2007:75
, punt 34).
Zoals in punt 52 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, blijft de betrokken instelling echter, wanneer zij de toegang weigert tot een document waarvan de openbaarmaking een van de door dat artikel 4, lid 1, sub a, beschermde belangen zou ondermijnen, verplicht om uit te leggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou kunnen vormen van het belang dat wordt beschermd door een in die bepaling neergelegde uitzondering, waarbij het risico van een dergelijke ondermijning redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch moet zijn.
In punt 58 van het bestreden arrest heeft het Gerecht vastgesteld dat behoudens voor de gegevens van document nr. 11897/09 betreffende de specifieke inhoud van de voorgenomen overeenkomst of van de onderhandelingsrichtsnoeren, die de strategische doelstellingen van de Unie bij de onderhandelingen zouden kunnen onthullen, de Raad niet had aangetoond in welk opzicht een ruimere toegang tot dit document het openbaar belang op het vlak van internationale betrekkingen concreet en daadwerkelijk had kunnen ondermijnen.
Het Gerecht heeft daartoe enkel de betreffende motivering van het litigieuze besluit onderzocht. Het Gerecht heeft er in punt 41 van het bestreden arrest eerst op gewezen dat het besluit volgens de Raad verwees naar het gevaar verbonden aan openbaarmaking van gegevens uit de analyse betreffende de rechtsgrondslag van de voorgenomen overeenkomst, hoewel deze overweging niet uitdrukkelijk uit dat besluit bleek, en heeft daarna in de punten 46 tot en met 50 van dat arrest op grond van die overweging enkel vastgesteld dat die motivering van het litigieuze besluit rechtens ontoereikend was, voor zover de betrokken instelling met de loutere vaststelling van dat gevaar op zich niet aantoont – zoals vereist – dat sprake is van een concrete en daadwerkelijke ondermijning van het belang van de Unie op het vlak van internationale betrekkingen. Het Gerecht heeft dienaangaande geoordeeld dat aangezien de keuze van de rechtsgrondslag op objectieve gegevens berust en de instelling ter zake geen beoordelingsmarge heeft, een eventueel meningsverschil hierover niet kan worden gelijkgesteld met een meningsverschil van de instellingen over inhoudelijke elementen van de overeenkomst, dat de belangen van de Unie op het vlak van internationale betrekkingen eventueel had kunnen schaden.
Het Gerecht was in de punten 57 en 58 van het bestreden arrest van oordeel dat de motivering van de Raad voor het litigieuze besluit op zich wel volstond voor de gegevens van document nr. 11897/09 die betrekking hadden op de specifieke inhoud van de voorgenomen overeenkomst of de onderhandelingsrichtsnoeren, en is in punt 59 tot de slotsom gekomen dat de Raad het gevaar van ondermijning van het openbaar belang op het vlak van internationale betrekkingen enkel voor die gegevens had aangetoond.
Uit het voorgaande volgt dat het Gerecht enkel de motivering waarop het litigieuze besluit berust, heeft getoetst en dus de beoordelingsbevoegdheid van de Raad niet heeft geschonden.
Gelet op een en ander is het tweede onderdeel van het eerste middel van de Raad ter ondersteuning van zijn hogere voorziening evenmin gegrond, zodat dit middel in zijn geheel moet worden afgewezen.
Tweede middel: schending van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001
Bestreden arrest
Gezien zijn oordeel na onderzoek van In ’t Velds eerste middel ter ondersteuning van haar beroep tot nietigverklaring, heeft het Gerecht het tweede middel – schending van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 – enkel onderzocht wat betreft de niet openbaar gemaakte delen van document nr. 11897/09 die geen betrekking hebben op de specifieke inhoud van de voorgenomen overeenkomst of van de onderhandelingsrichtsnoeren.
Om te beginnen heeft het Gerecht in de punten 69 en 70 van het bestreden arrest geoordeeld dat de gronden van het litigieuze besluit volgens welke de Raad en zijn juridische dienst ervan konden worden weerhouden schriftelijke adviezen over gevoelige kwesties te vragen of te verstrekken indien die adviezen daarna openbaar moesten worden gemaakt, door geen enkel concreet en omstandig gegeven waren gestaafd dat erop zou kunnen wijzen dat in casu een redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch gevaar bestond van ondermijning van het belang van de Raad om eerlijke, objectieve en volledige adviezen te ontvangen.
In punt 71 van het bestreden arrest heeft het Gerecht voorts geoordeeld dat aangezien het geval van de ondermijning van het openbaar belang op het vlak van internationale betrekkingen in artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 als een afzonderlijke uitzondering is geformuleerd, het feit dat het in document nr. 11897/09 vervatte juridische advies de internationale betrekkingen van de Unie betrof, op zich niet volstond voor toepassing van de in artikel 4, lid 2, tweede streepje, van deze verordening neergelegde uitzondering.
In de punten 72 tot en met 74 van het bestreden arrest heeft het Gerecht vervolgens opgemerkt dat hoewel kan worden aangenomen dat bij lopende internationale onderhandelingen een verhoogde bescherming van de documenten van de bij die onderhandelingen betrokken instelling nodig is om volledig uit te sluiten dat het belang van de Unie bij het verloop van die onderhandelingen wordt ondermijnd, met deze omstandigheid rekening is gehouden door de erkenning van de ruime beoordelingsmarge waarover de instellingen beschikken in het kader van de toepassing van de in artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering. In het kader van de in artikel 4, lid 2, tweede streepje, van deze verordening neergelegde uitzondering kan de Raad zich niet geldig beroepen op de algemene overweging dat ondermijning van het beschermde openbaar belang mag worden verondersteld in een gevoelig domein, met name wat juridische adviezen betreft die in het kader van onderhandelingen van een internationale overeenkomst worden gegeven. De vrees dat de burger kennis krijgt van meningsverschillen tussen de instellingen over de rechtsgrondslag van het internationale optreden van de Unie en daardoor aan de rechtmatigheid van dit optreden begint te twijfelen, is evenmin een bewijs van een concrete en voorzienbare ondermijning van het betrokken belang.
Wat betreft het argument van de Raad dat het voor zijn juridische dienst moeilijk zou kunnen zijn om tijdens gerechtelijke procedures een standpunt te verdedigen waarover hij een negatief advies heeft uitgebracht, heeft het Gerecht in punt 78 van het bestreden arrest geoordeeld dat een zo algemeen argument geen uitzondering op de in verordening nr. 1049/2001 voorgeschreven transparantie kon rechtvaardigen.
Tot slot stond het volgens het Gerecht aan de Raad om het specifieke belang dat moet worden beschermd door het betrokken document niet openbaar te maken, af te wegen tegen een eventueel hoger openbaar belang dat deze openbaarmaking gebiedt.
In dat verband heeft het Gerecht in de punten 81 tot en met 95 van het bestreden arrest in herinnering gebracht dat de Raad aan verhoogde transparantie is onderworpen wanneer hij als wetgever optreedt. Het initiatief voor en het voeren van de onderhandelingen met het oog op het sluiten van een internationale overeenkomst behoren in beginsel evenwel tot het domein van de uitvoerende macht. Het Gerecht heeft daar echter aan toegevoegd dat de toepassing van het beginsel van transparantie van het besluitvormingsproces van de Unie niet kan worden uitgesloten op het gebied van het internationale optreden, in het bijzonder wanneer een besluit waarbij toestemming wordt verleend voor het openen van onderhandelingen, een internationale overeenkomst betreft die gevolgen kan hebben voor een wetgevingsdomein van de Unie, zoals de voorgenomen overeenkomst, die in wezen betrekking heeft op het domein van de verwerking en de uitwisseling van informatie in het kader van politiële samenwerking, met mogelijke gevolgen voor de bescherming van persoonsgegevens. Enerzijds is in dat verband het feit dat het betrokken document een domein betreft dat mogelijkerwijs binnen de werkingssfeer valt van de in artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 vervatte uitzondering wat betreft de bescherming van het openbaar belang op het vlak van internationale betrekkingen, niet relevant voor de beoordeling of een andere uitzondering, namelijk die inzake de bescherming van juridisch advies, als bedoeld in artikel 4, lid 2, tweede streepje, van die verordening, van toepassing is. Anderzijds is het feit dat de procedure voor de sluiting van de voorgenomen overeenkomst ten tijde van de vaststelling van het bestreden besluit nog lopende was, niet beslissend bij het onderzoek of er eventueel een hoger openbaar belang bestaat dat de openbaarmaking rechtvaardigt in weerwil van dit gevaar van ondermijning. Het openbaar belang van transparantie van het besluitvormingsproces zou immers worden uitgehold indien het, zoals de Commissie voorstelt, alleen in aanmerking zou worden genomen indien het besluitvormingsproces is beëindigd.
Op grond van die overwegingen heeft het Gerecht In ’t Velds tweede middel ter ondersteuning van haar beroep tot nietigverklaring gegrond verklaard.
Argumenten van partijen
Volgens het tweede middel in hogere voorziening van de Raad is artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 geschonden. Het middel bestaat uit twee onderdelen.
Met het eerste onderdeel van dat middel stelt de Raad, daarin ondersteund door de Commissie, dat het Gerecht geen rekening heeft gehouden met de bijzondere aard van het voorwerp van het in document nr. 11897/09 vervatte juridisch advies en het criterium „concrete en daadwerkelijke schade” ten onrechte heeft toegepast.
Het Gerecht heeft meer bepaald geen rekening gehouden met de bijzondere omstandigheden van de zaak, met name het feit dat de internationale onderhandelingen over een gevoelige kwestie betreffende de samenwerking in de strijd tegen het terrorisme lopende waren op het ogenblik van de feiten en dat de instellingen van mening verschilden over de keuze van de rechtsgrondslag van de voorgenomen overeenkomst. De omstandigheid dat het Gerecht voor de uitzondering van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 geen rekening heeft gehouden met de in het juridisch advies onderzochte vraag druist in tegen de rechtspraak van het Hof waarin is vastgesteld dat de activiteit waarop een document betrekking heeft en de gevoeligheid daarvan relevant zijn voor de toepassing van de overeenkomstige uitzonderingen zoals neergelegd in artikel 4, leden 2 en 3, van die verordening.
Volgens de Raad berust de nadruk die het Gerecht in punt 73 van het bestreden arrest heeft gelegd op de omstandigheid dat al rekening was gehouden met de belangen die samenhangen met de onderhandeling van de internationale overeenkomst „doordat de instellingen een ruime beoordelingsbevoegdheid is toegekend in het kader van de toepassing van de in artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering”, op de foutieve veronderstelling dat een instelling zich niet kan beroepen op dezelfde feiten om verschillende uitzonderingen van artikel 4 van die verordening toe te passen, wat niet wordt gestaafd door de bewoordingen van de verordening of de relevante rechtspraak ter zake. De Raad voert ter ondersteuning van zijn standpunt de arresten Commissie/Agrofert Holding (C‑477/10 P,
EU:C:2012:394
, punt 55) en Commissie/Éditions Odile Jacob (
EU:C:2012:393
, punten 113‑115) aan.
De Raad stelt voorts dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te vereisen dat hij aantoonde dat de bescherming van juridisch advies concreet en daadwerkelijk werd ondermijnd en concreet en gedetailleerd bewijs van die schade overlegde.
De Raad heeft in elk geval in het litigieuze besluit toegelicht hoe de toegang van het publiek tot document nr. 11897/09 in casu het door de uitzondering van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 beschermde belang kon ondermijnen. Meer bepaald was sprake van een reëel gevaar dat het Europees Parlement elementen van het juridisch advies zou proberen te gebruiken in het kader van de politieke contacten tussen de instellingen, om de lopende onderhandelingen te beïnvloeden. Daarnaast liepen de onderhandelingen nog op het ogenblik van de feiten, terwijl het Hof nog nooit heeft geoordeeld dat een juridisch advies in dergelijke omstandigheden openbaar moet worden gemaakt.
Tot slot voert de Raad aan dat de overweging van het Gerecht in punt 101 van het bestreden arrest, dat „[h]et openbaar belang van de transparantie van het besluitvormingsproces zou [...] worden uitgehold indien het, zoals de Commissie voorstelt, alleen in aanmerking zou worden genomen indien het besluitvormingsproces is beëindigd”, in strijd is met de rechtspraak van het Hof, dat aanvaardt dat interne documenten, met inbegrip van juridische adviezen, meer bescherming genieten wanneer de relevante procedure lopende is. Die overweging gaat ook in tegen de bewoordingen van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001, waarin een specifieke uitzondering is neergelegd voor de bescherming van documenten voor intern gebruik die betrekking hebben op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen.
Volgens In ’t Veld, ondersteund door het Europees Parlement, is het Gerecht enkel nagegaan of de omstandigheid dat het juridisch advies betrekking had op de internationale betrekkingen van de Unie zijn oordeel zou wijzigen, en is het in punt 71 van het bestreden arrest tot de slotsom gekomen dat een dergelijke omstandigheid „op zich” niet volstaat voor een weigering op grond van de bescherming van juridisch advies.
Voorts betekent de overweging van het Gerecht in punt 88 van het bestreden arrest, dat „de inspraak van het publiek in een procedure met betrekking tot de onderhandeling en de sluiting van een internationale overeenkomst noodzakelijkerwijs beperkt [is], gelet op het rechtmatige belang om geen strategische elementen van de onderhandelingen te onthullen” niet dat het juridisch advies over de rechtsgrondslag van die onderhandelingen „bijzonder gevoelig” is. De Raad mocht op grond van het bestreden arrest immers al de informatie die „strategische elementen van de onderhandelingen” bevat uit het advies schrappen, aangezien in het arrest werd geoordeeld dat de Raad „de delen van het verlangde document die de analyse bevatten van de specifieke inhoud van de voorgenomen overeenkomst, die de door de Unie bij de onderhandelingen nagestreefde strategische doelstellingen zou kunnen onthullen” mocht weglaten. Het deel van het arrest dat betrekking heeft op de uitzondering voor juridisch advies betreft dus enkel de rest van document nr. 11897/09. De argumenten van de Raad zijn derhalve ongegrond.
Wat de vermeende onjuiste toepassing door het Gerecht van het criterium „concrete en daadwerkelijke schade” betreft, verwijst In ’t Veld naar haar argumenten ter zake in het kader van het tweede onderdeel van het eerste middel.
Aangaande tot slot de bewering dat in casu sprake is van buitengewone omstandigheden, antwoordt In ’t Veld ten eerste, op het argument van de Raad dat openbaarmaking moest worden geweigerd op grond dat het juridisch advies betrekking had op een interne discussie van de Raad over het openen van onderhandelingen, dat die omstandigheid niet ter zake doet, omdat alle juridische adviezen interne discussies bevatten over het onderwerp waarvoor zij worden voorbereid. Ten tweede legt de Raad met betrekking tot het argument dat het advies betrekking heeft op het „gevoelige domein” van terrorisme en financiering van terrorisme, niet uit waarom dat relevant is als rechtvaardiging voor een beperkte toegang tot een advies over de rechtsgrondslag voor het sluiten van een internationale overeenkomst zoals de voorgenomen overeenkomst. Voor zover het advies de inhoud van die overeenkomst en de strategische doelstellingen van de Unie beschrijft, heeft het Gerecht immers geoordeeld dat de Raad niet verplicht was die gegevens openbaar te maken. De mogelijke gevoeligheid van de andere delen van het advies, te weten die betreffende de relevante rechtsgrondslag voor de sluiting van de voorgenomen overeenkomst, hangt niet af van het voorwerp van de overeenkomst zelf. Ten derde heeft het Gerecht over de omstandigheid dat de onderhandelingen over die overeenkomst nog liepen, terecht opgemerkt dat indien de burger de toegang wordt geweigerd tot interne documenten van de instellingen op grond dat het besluitvormingsproces nog niet is afgelopen, hij nooit in staat zou zijn aan dat proces deel te nemen. De verwijzing die de Raad in dat verband maakt naar artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 is overigens niet relevant, aangezien van die uitzondering geen gebruik is gemaakt in het litigieuze besluit. Ten vierde herinnert In ’t Veld er met betrekking tot het argument dat de openbaarmaking van het document de kans doet toenemen dat het Europees Parlement „elementen van het juridisch advies zou proberen te gebruiken in het kader van politieke contacten tussen de instellingen, om de lopende onderhandelingen te beïnvloeden”, aan dat zij als lid van dit parlement reeds vóór de vaststelling van het litigieuze besluit kennis had kunnen nemen van de inhoud van document nr. 11897/09, zodat zij die gegevens al had kunnen gebruiken in de onderhandeling met de Raad indien zij dat had gewild.
Met het tweede onderdeel van zijn tweede middel stelt de Raad, ondersteund door de Commissie, dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in het kader van het onderhavige geding de rechtspraak van het Hof toe te passen op grond waarvan in het kader van de in artikel 4, lid 2, laatste zinsdeel, van verordening nr. 1049/2001 vereiste belangenafweging rekening moet worden gehouden met de omstandigheid dat een juridisch advies is verleend in het kader van een wetgevingsprocedure (arrest Zweden en Turco/Raad, C‑39/05 P en C‑52/05 P,
EU:C:2008:374
). De redenering van het Gerecht is gebaseerd op de premisse dat het besluitvormingsproces van de Unie in de loop van onderhandelingen over een internationale overeenkomst die een weerslag heeft op de wetgevende werkzaamheden van de Unie even transparant moet zijn als het wetgevingsproces van de Unie zelf. Die opvatting geeft het arrest Zweden en Turco/Raad (
EU:C:2008:374
) ten onrechte een strekking die verder gaat dan het wetgevingsdomein.
In feite bestaat er een belangrijk onderscheid tussen de gevallen waarin de Unie optreedt als wetgever en die waarin zij optreedt in het kader van haar uitvoerende bevoegdheid met het oog op internationale betrekkingen. Verordening nr. 1049/2001 houdt zelf rekening met de bijzondere bescherming die de internationale betrekkingen moeten genieten, door de vertrouwelijkheid ervan te beschermen met een uitzondering in artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje. Voor die bepaling heeft de wetgever overigens niet voorzien in een afweging van conflicterende belangen.
Democratische controle en deelname van de burgers van de Unie zijn weliswaar aan de orde bij de sluiting van een internationale overeenkomst en de latere uitvoering daarvan door middel van wetgevende handelingen van de Unie, maar hetzelfde geldt volgens de Raad niet voor de onderhandelingsfase die daaraan voorafgaat, aangezien het onmogelijk is de burgers in te lichten zonder dat tezelfdertijd de internationale partners met wie de Unie aan het onderhandelen is, op de hoogte geraken.
Tegen dat argument voert In ’t Veld aan dat het Gerecht de Raad de mogelijkheid heeft geboden in document nr. 11897/09 de delen te schrappen betreffende de specifieke inhoud van de voorgenomen overeenkomst die de strategische doelstellingen van de Unie hadden kunnen onthullen, zodat die argumenten niet ter zake doen in de discussie over de rechtsgrondslag van de overeenkomst, aangezien daarin geen „strategische elementen” aan de orde zijn.
Voorts neemt de omstandigheid dat het juridisch advies betrekking had op de internationale betrekkingen en artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 een „verplichte” uitzondering bevat specifiek voor de bescherming van de internationale betrekkingen van de Unie, niet weg dat rekening moet worden gehouden met het mogelijke bestaan van een hoger openbaar belang in de zin van artikel 4, lid 2, van die verordening. Het is immers net wegens de weerslag van de voorgenomen overeenkomst op de wetgevende werkzaamheden van de Unie – in casu de weerslag ervan op regels die dwingend zullen zijn voor alle burgers van de Unie – dat de noodzaak om een grotere legitimiteit te verlenen aan de instellingen en de toename van het vertrouwen van de burger in die instellingen, een hoger belang vormen.
Wat tot slot de door de Raad aangevoerde omstandigheid betreft dat het in het kader van lopende onderhandelingen onmogelijk is alle burgers in te lichten zonder tegelijkertijd de internationale partners met wie de Unie aan het onderhandelen is op de hoogte te brengen, verduidelijkt In ’t Veld dat dit weliswaar een relevante overweging kan zijn om het publiek de toegang te weigeren tot het deel van document nr. 11897/09 dat betrekking heeft op de strategische doelstellingen en de onderhandelingsrichtsnoeren, maar dat dit niet geldt voor de rest van het document, dat slechts de rechtsgrondslag betreft.
Beoordeling door het Hof
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat wat de in artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering voor juridisch advies betreft, het onderzoek dat door de Raad moet worden verricht wanneer hem om openbaarmaking van een document wordt verzocht, volgens de rechtspraak van het Hof noodzakelijkerwijs moet verlopen in drie fasen, overeenkomend met de drie criteria in deze bepaling (arrest Zweden en Turco/Raad,
EU:C:2008:374
, punt 37).
Ten eerste moet de Raad nagaan of het gevraagde document inderdaad een juridisch advies is. Ten tweede moet hij onderzoeken of de openbaarmaking van de delen van het document in kwestie waarvan is vastgesteld dat zij juridische adviezen betreffen, zou leiden tot ondermijning van de bescherming van die adviezen, in die zin dat zij het belang van een instelling bij het vragen van juridische adviezen en het ontvangen van eerlijke, objectieve en volledige adviezen schaadt. Het risico dat dit belang wordt ondermijnd moet, wil er een beroep op kunnen worden gedaan, redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch zijn. Ten derde en ten laatste dient de Raad, indien hij van mening is dat de openbaarmaking van een document de vereiste bescherming van juridische adviezen zoals zojuist gedefinieerd, zou ondermijnen, te verifiëren dat er geen hoger openbaar belang is dat openbaarmaking gebiedt ondanks de ondermijning die daarvan zou uitgaan voor zijn mogelijkheid om juridische adviezen te vragen en eerlijke, objectieve en volledige adviezen te ontvangen (zie in die zin arrest Zweden en Turco/Raad,
EU:C:2008:374
, punten 38‑44).
Met het eerste onderdeel van het tweede middel van zijn hogere voorziening verwijt de Raad het Gerecht in de eerste plaats dat het bij de beoordeling van het gevaar dat de openbaarmaking van document nr. 11897/09 het door artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 beschermde belang ondermijnt, geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat dit document bijzonder gevoelig was, aangezien het betrekking had op lopende internationale onderhandelingen over samenwerking in de strijd tegen het terrorisme.
Dienaangaande kan worden volstaan met op te merken dat het Gerecht in punt 71 van het bestreden arrest rekening heeft gehouden met die omstandigheid, door te oordelen dat zij op zich niet volstond om de betrokken uitzondering op het recht van toegang toe te passen, aangezien het geval van ondermijning van het openbaar belang op het vlak van internationale betrekkingen als een afzonderlijke uitzondering is geformuleerd.
Deze uitlegging is dus niet rechtens onjuist.
Het is juist dat een instelling van de Unie bij de beoordeling van een verzoek om toegang tot bij haar berustende documenten rekening kan houden met verschillende weigeringsgronden van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 (zie in die zin arresten Commissie/Éditions Odile Jacob,
EU:C:2012:393
, punt 113, en Commissie/Agrofert Holding,
EU:C:2012:394
, punt 55).
De Raad wil echter in feite met twee verschillende uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 toepassing van één weigeringsgrond – bescherming van het openbaar belang op het vlak van internationale betrekkingen – rechtvaardigen. Zelfs indien op basis van identieke feiten twee verschillende uitzonderingen zouden kunnen worden ingeroepen, mag een rekwirant zich, wanneer hij, zoals in casu, de uitdrukkelijke uitzondering voor de bescherming van de internationale betrekkingen zonder succes heeft aangevoerd, nadien niet op diezelfde feiten baseren om te stellen dat een uitzondering die een ander belang – zoals juridisch advies – beschermt, van toepassing is, zonder uit te leggen hoe de openbaarmaking van die documenten concreet en daadwerkelijk dat andere belang ondermijnt.
Daarnaast heeft het Gerecht in punt 88 van het bestreden arrest zelf erkend dat de inspraak van het publiek in een procedure met betrekking tot de onderhandeling en de sluiting van een internationale overeenkomst noodzakelijkerwijs beperkt is, gelet op het rechtmatige belang om geen strategische elementen van de onderhandelingen te onthullen. In dat verband mist de grief van de Raad dat het Gerecht geen gevolgen heeft getrokken uit die overweging feitelijk grondslag, voor zover het Gerecht juist op basis daarvan in de punten 35 tot en met 39 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de toegang tot het deel van document nr. 11897/09 dat strategische elementen van de onderhandelingen bevatte, rechtmatig kon worden geweigerd op grond van de in artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering.
In de tweede plaats stelt de Raad dat het Gerecht ten onrechte het criterium „concrete en daadwerkelijke schade” heeft toegepast.
Dienaangaande kan worden volstaan met vast te stellen dat het Gerecht, gelet op de in punt 52 van het onderhavige arrest vermelde rechtspraak, in punt 69 van het bestreden arrest terecht in herinnering heeft gebracht dat het gevaar dat de openbaarmaking van document nr. 11897/09 een concrete en daadwerkelijke ondermijning vormt van het belang van de instelling om juridische adviezen te vragen en eerlijke, objectieve en volledige juridische adviezen te ontvangen, redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch moet zijn.
Voor de toelichting die nodig is om het bestaan van een dergelijk gevaar vast te stellen moet, anders dan de Raad en de Commissie beweren, het in punt 96 van het onderhavige arrest beschreven onderzoek worden verricht, zelfs als het document waarvan om toegang wordt verzocht geen betrekking heeft op een wetgevende procedure.
Het Hof heeft in punt 46 van het arrest Zweden en Turco/Raad (
EU:C:2008:374
) inderdaad benadrukt dat de overwegingen dat het aan de Raad staat om het specifieke belang dat moet worden beschermd door het betrokken document niet openbaar te maken, af te wegen tegen met name het algemeen belang dat dit document toegankelijk wordt gemaakt, rekening houdend, zoals aangegeven in punt 2 van de considerans van verordening nr. 1049/2001, met de voordelen van een grotere transparantie, te weten een betere deelneming van de burger aan het besluitvormingsproces en een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de administratie ten opzichte van de burger binnen een democratisch systeem, bij uitstek relevant zijn wanneer de Raad optreedt als wetgever.
Het Hof heeft echter ook verduidelijkt dat de niet-wetgevende werkzaamheden van de instellingen ook onder verordening nr. 1049/2001 vallen. In dit verband volstaat het in herinnering te brengen dat deze verordening volgens artikel 2, lid 3, ervan van toepassing is op alle bij een instelling berustende documenten, dit wil zeggen documenten die door de instelling zijn opgesteld of ontvangen en zich in haar bezit bevinden, op alle werkterreinen van de Europese Unie (zie in die zin arrest Zweden/MyTravel en Commissie, C‑506/08 P,
EU:C:2011:496
, punten 87, 88 en 109).
In de derde plaats stelt de Raad dat hij, anders dan het Gerecht hem verwijt in het bestreden arrest, heeft aangegeven waarom de toegang van het publiek tot document nr. 11897/09, gelet op de omstandigheden van het geval, het door de uitzondering van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 beschermde belang kon ondermijnen.
Wat betreft het argument van de Raad dat een reëel gevaar bestond op ondermijning van de internationale onderhandelingen doordat het Europees Parlement zou proberen elementen van het juridisch advies te gebruiken om de lopende onderhandelingen te beïnvloeden en de rechtmatigheid van het besluit van de Raad over de sluiting van de voorgenomen overeenkomst aan te vechten, zij in herinnering gebracht dat deze kritiek eraan voorbijgaat dat de Raad volgens het Gerecht de toegang tot de delen van document nr. 11897/09 die betrekking hadden op de specifieke inhoud van de voorgenomen overeenkomst en de door de Unie bij de onderhandelingen nagestreefde strategische doelstellingen, mocht weigeren. De Raad heeft niet aangetoond hoe openbaarmaking van de rest van het document dergelijke gevaren met zich zou brengen.
Wat daarnaast het argument van de Raad betreft dat het Gerecht geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat de onderhandelingen liepen op het ogenblik van het verzoek om toegang tot document nr. 11897/09, zij vastgesteld dat het Gerecht in de punten 72 en 73 van het bestreden arrest deze overweging uitdrukkelijk heeft onderzocht en tot de slotsom is gekomen dat met deze omstandigheid reeds rekening was gehouden door erkenning van de ruime beoordelingsmarge van de instellingen in het kader van de toepassing van de in artikel 4, lid 1, sub a, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering.
Gelet op bovenstaande overwegingen moet het eerste onderdeel van het tweede middel van de Raad ter ondersteuning van zijn hogere voorziening worden afgewezen.
Aangezien de Raad in het kader van het eerste onderdeel van het tweede middel in hogere voorziening zonder succes is opgekomen tegen de redenering van het Gerecht in het bestreden arrest die in punt 102 daarvan heeft geleid tot de conclusie dat aan de hand van de in het bestreden besluit aangevoerde gegevens niet is aangetoond dat de openbaarmaking van document nr. 11897/09 de bescherming van juridische adviezen heeft ondermijnd, hoeft het tweede onderdeel van dit middel niet te worden onderzocht, aangezien de daarin aangevoerde argumenten niet ter zake doen. Dit onderdeel is immers gericht tegen een subsidiaire redenering van het Gerecht, namelijk dat de Raad in elk geval niet is nagegaan of er een hoger openbaar belang was dat een ruimere openbaarmaking van document nr. 11897/09 gebood overeenkomstig artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001.
Gelet op een en ander moet ook het tweede middel worden afgewezen, zodat de hogere voorziening in haar geheel moet worden afgewezen.
Kosten
Artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof bepaalt dat het Hof over de kosten beslist wanneer de hogere voorziening ongegrond is.
Volgens artikel 138, lid 1, van dit Reglement, dat krachtens artikel 184, lid 1, daarvan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Volgens artikel 140, lid 1, van dit Reglement dragen de instellingen die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten.
Daar de Raad in het ongelijk is gesteld, dient hij overeenkomstig de vordering van In ’t Veld te worden verwezen in de kosten. Het Europees Parlement en de Commissie dragen hun eigen kosten.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart:

1)
De hogere voorziening wordt afgewezen.

2)
De Raad van de Europese Unie wordt verwezen in de kosten.

3)
Het Europees Parlement en de Europese Commissie dragen hun eigen kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.