CELEX: 62012CJ0129
Regime de auxílio com finalidade regional
Investimentos na transformação e comercialização de produtos agrícolas
Decisão da Comissão
Incompatibilidade como o mercado interno
Supressão dos auxílios incompatíveis
Momento em que um auxílio é concedido
Princípio da proteção da confiança legítima

O pedido decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 2.
o
da Decisão 1999/183/CE da Comissão, de 20 de maio de 1998, relativa a auxílios estatais para transformação e comercialização de produtos agrícolas suscetíveis de serem concedidos na Alemanha com base nos regimes de auxílios regionais existentes (
JO 1999, L 60, p. 61
).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Magdeburger Mühlenwerke GmbH (a seguir «Magdeburger Mühlenwerke») ao Finanzamt Magdeburg (a seguir «Finanzamt») por este recusar tomar em conta, no cálculo de um auxílio aos investimentos, alguns investimentos na indústria da moagem.
Quadro jurídico
Direito da União
A Decisão 94/173/CEE da Comissão, de 22 de março de 1994, relativa ao estabelecimento dos critérios de escolha a ter em conta para os investimentos respeitantes ao melhoramento das condições de transformação e de comercialização dos produtos agrícolas e silvícolas e que revoga a Decisão 90/342/CEE (
JO L 79, p. 29
), dispõe, no ponto 2.1., primeiro travessão, do seu anexo:
«2.1.
Nos setores dos
cereais
e do
arroz (com exceção das sementes)
, são excluídos os seguintes investimentos:
—
investimentos relativos […] à indústria da moagem […]»
Em 1995, a Comissão das Comunidades Europeias adotou um Enquadramento dos auxílios estatais relativos aos investimentos no setor da transformação e comercialização de produtos agrícolas (
JO 1996, C 29, p. 4
, a seguir «enquadramento agrícola»). Por ofício n.
o
SG (95) D/13086 de 20 de outubro de 1995, comunicou esse enquadramento aos Estados-Membros.
No ponto 3, alínea b), do referido enquadramento agrícola, a Comissão especificou, nomeadamente, que «nenhum auxílio estatal concedido em relação com qualquer dos investimentos […] excluído de forma incondicional do ponto 2 do [anexo da Decisão 94/173] pode ser considerado compatível com o mercado comum». Resulta desse mesmo ponto, alínea b), que o mesmo visa nomeadamente os auxílios concedidos no quadro de um regime de auxílio com finalidade regional.
O dispositivo da Decisão 1999/183 prevê nomeadamente:
«Artigo 1.
o
Os regimes de auxílios regionais nacionais da [República Federal da Alemanha] são incompatíveis com o mercado comum […] na medida em que não respeitam o enquadramento e medidas adequadas dos auxílios estatais relativos aos investimentos no setor da transformação e comercialização de produtos agrícolas, comunicados à [República Federal da Alemanha] pelo ofício [SG (95) D/13086] de 20 de outubro de 1995.
artigo 2.
o
No prazo de dois meses a contar da data da presente decisão[,] [a República Federal da Alemanha] alterará[…] ou, se for caso disso, abolirá os auxílios existentes e os regimes de auxílio existentes, para garantir que são compatíveis com o mercado comum, em especial, nos termos da alínea b) do ponto 3 do enquadramento referido no artigo 1.
o
, a [República Federal da Alemanha] garantirá que:
1)
Não serão concedidos quaisquer auxílios estatais aos investimentos no setor da transformação e comercialização de produtos agrícolas, no que respeita a quaisquer dos investimentos […] que estejam excluídos incondicionalmente nos termos do ponto 2 do [anexo da Decisão 94/173]
[…]
Artigo 3.
o
[A República Federal da Alemanha] informará a Comissão quanto às medidas tomadas para cumprir a presente decisão, no prazo de dois meses a contar da respetiva notificação.
[…]»
Direito alemão
A Lei relativa às subvenções ao investimento (Investitionszulagengesetz), de 22 de janeiro de 1996, cujo objetivo era a aceleração e a intensificação da atividade de investimento das empresas privadas na região auxiliada, a saber, o
Land
de Berlim e os novos
Länder,
previa o pagamento de uma subvenção ao investimento, na forma de subvenção estatal, a favor dos sujeitos passivos que tivessem realizado alguns investimentos na sua empresa.
No termos do § 2, primeiro período, desta lei:
«São investimentos elegíveis a aquisição e a produção de novos bens móveis consumíveis afetados aos ativos imobilizados que, pelo menos 3 anos após a sua aquisição ou produção,
1)
façam parte do ativo imobilizado de uma empresa ou de um estabelecimento na região elegível;
2)
permaneçam num estabelecimento na região elegível; e,
3)
em cada ano, não sejam utilizados mais de 10% para fins privados.»
O segundo período da mesma disposição especifica os investimentos inelegíveis para a subvenção ao investimento. Segundo o seu ponto 4, inserido pela Lei de 1999 relativa às isenções fiscais (Steuerentlastungsgesetz 1999), de 19 de dezembro de 1998, entrada em vigor em 24 de dezembro de 1998, são inelegíveis, nomeadamente:
«4)
Os bens que o interessado adquiriu […] após 2 de setembro de 1998 que são mencionados [...] no ponto 2 do anexo da [Decisão 94/173] […]»
O § 3, ponto 4, desta lei dispõe:
«[…] [O]s investimentos são elegíveis quando o beneficiário:
4.   os tiver iniciado após 30 de junho de 1994 e os tiver concluído antes de 1 de janeiro de 1999 e se tratar de investimentos em empresas de transformação […]»
O quarto e quinto períodos desta disposição especificam:
«Os investimentos reputam-se concluídos no momento em que os bens são adquiridos […]. Os investimentos reputam-se iniciados no momento em que os bens são encomendados […]»
Em conformidade com o disposto no § 4, primeiro período, da referida lei:
«A base de cálculo da subvenção ao investimento é a soma dos custos de aquisição […] dos investimentos objeto de auxílio concluídos durante o ano económico.»
O § 6, n.
o
1, desta lei prevê que «o pedido de subvenção ao investimento deve ser apresentado antes de 30 de setembro do ano civil subsequente ao ano económico durante o qual os investimentos foram concluídos».
O § 9a do Regulamento de aplicação da lei relativa ao imposto sobre o rendimento (Einkommensteuer-Durchführungsverordnung) define o ano da aquisição como o «ano da entrega».
Segundo o Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt, resulta da jurisprudência do Bundesfinanzhof (Supremo Tribunal Federal Fiscal) que deve ser considerada data da entrega o momento em que o bem está prestes a funcionar na empresa do adquirente.
Antecedentes do litígio e questão prejudicial
A Lei de 22 de janeiro de 1996 relativa às subvenções ao investimento não continha, de início, restrições em relação aos investimentos no setor agrícola, uma vez que o Governo federal alemão tinha considerado o enquadramento agrícola como uma recomendação que não o vinculava.
Resulta dos autos que a República Federal da Alemanha notificou a Comissão da Lei de 22 de janeiro de 1996, relativa às subvenções ao investimento, em 31 de maio de 1995, em aplicação do artigo 88.
o
, n.
o
3, CE. A Comissão examinou-a no quadro dos processos N494/A/95 e N710/C/95 e deu a sua autorização por decisão de 29 de novembro de 1995, a qual especificava que a aplicação desse regime de auxílio devia respeitar as disposições comunitárias aplicáveis, nomeadamente, à agricultura.
Pelo enquadramento agrícola, a Comissão convidou os Estados-Membros a confirmar dentro de um prazo de dois meses que dariam cumprimento, o mais tarde a partir de 1 de janeiro de 1996, ao referido enquadramento alterando os seus auxílios existentes. Na falta de tal confirmação, a Comissão reservava-se o direito de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 88.
o
, n.
o
2, CE. A República Federal da Alemanha não acedeu a esse pedido.
Assim, em 12 de junho de 1996, a Comissão decidiu instaurar, contra os regimes de auxílios com finalidade regional no setor da transformação e da comercialização de produtos agrícolas existentes na Alemanha, o procedimento formal de investigação. Essa decisão foi publicada em 5 de fevereiro de 1997 no
Jornal Oficial das Comunidades Europeias
(
JO C 36, p. 13
).
Esse procedimento foi encerrado em 20 de maio de 1998 com a adoção, nessa data, da Decisão 1999/183 que foi notificada em 2 de julho de 1998 à República Federal da Alemanha.
Por ofício de 18 de setembro de 1998, publicado em 28 de setembro de 1998 no
Bundessteuerblatt
(Jornal Oficial de Informação Fiscal, a seguir «BStBl»), o Ministério Federal das Finanças alemão informou as instâncias superiores dos
Länder
em matéria financeira de que, a partir de 3 de setembro de 1998, nomeadamente, em relação aos investimentos referidos no ponto 2 do anexo da Decisão 94/173, mais nenhum auxílio ao investimento poderia ser concedido e indicou que estava prevista uma alteração da Lei de 22 de janeiro de 1996 relativa às subvenções ao investimento nessa aceção (a seguir «ofício de 18 de setembro de 1998»).
Pela Lei de 1999 relativa às isenções fiscais, o legislador alemão procedeu à alteração da Lei de 22 de janeiro de 1996 relativa às subvenções ao investimento referida no n.
o
9 do presente acórdão.
Em 10 de setembro de 1999, a Magdeburger Mühlenwerke, que explora nos novos
Länder
uma empresa de moagem, pediu uma subvenção ao investimento para investimentos relativos ao ano de 1998 num montante de cerca de 5,9 milhões de DEM.
O Finanzamt considerou, no entanto, que os investimentos elegíveis para o recebimento do auxílio eram apenas de um valor de 1,9 milhão de DEM. Com efeito, recusou tomar em conta na base de cálculo do auxílio, em aplicação do § 2, segundo período, ponto 4, da Lei de 22 de janeiro de 1996 relativa às subvenções ao investimento, os investimentos em relação aos quais a decisão de investimento vinculativa tinha sido tomada o mais tardar em 2 de setembro de 1998, mas cuja entrega tivesse ocorrido somente após essa data.
Em 26 de setembro de 2001, a Magdeburger Mühlenwerke interpôs recurso dessa decisão para o Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt, alegando que a inserção do § 2, segundo período, ponto 4, da Lei de 22 de janeiro de 1996 relativa às subvenções ao investimento violava o princípio constitucional da não retroatividade.
Em particular, a Magdeburger Mühlenwerke alegou que o efeito retroativo do § 2, segundo período, ponto 4, da Lei de 22 de janeiro de 1996 relativa às subvenções ao investimento tinha violado a sua confiança legítima, pois, por um lado, a partir do momento em que a decisão de investir está tomada, a norma com base na qual o auxílio é concedido constitui fundamento para a confiança legítima do requerente do auxílio. Ora, a sua decisão de investir fora tomada antes de 3 de setembro de 1998 e o legislador alemão não terá provido essa disposição de nenhuma reserva atendendo ao direito da União nem criou um regime transitório aplicável aos investimentos já realizados.
Por outro lado, essa sociedade só poderia ter sido informada da impossibilidade de receber uma subvenção ao investimento no máximo em 28 de setembro de 1998, isto é, na data da publicação no BStBl do ofício de 18 de setembro de 1998, e após um prazo adequado para dela tomar conhecimento.
O Finanzamt sustentou perante o órgão jurisdicional de reenvio que a Decisão 94/173 foi publicada no
Jornal Oficial das Comunidades Europeias
em 23 de março de 1994 e esteve acessível a todos a partir de então, de forma que, a partir dessa data, a confiança legítima dos requerentes de auxílio não poderia já ser objeto de proteção.
Em 20 de dezembro de 2007, o Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt suspendeu a instância e pediu que o Bundesverfassungsgericht conhecesse da questão de saber se o § 2, segundo período, ponto 4, da Lei de 22 de janeiro de 1996 relativa às subvenções ao investimento era compatível com o princípio constitucional da não retroatividade. A esse propósito, especificou que, uma vez que a alteração controvertida da Lei de 22 de janeiro de 1996 relativa às subvenções ao investimento se aplica igualmente às decisões de investimento vinculativas que foram tomadas pelo investidor antes da entrada em vigor da nova legislação, em conformidade com a jurisprudência e a doutrina alemãs, essa alteração tem efeito retroativo.
Segundo o Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt, o auxílio deveria ser considerado concedido no momento em que a decisão vinculativa de investir é tomada. Com efeito, o regime de auxílio nacional teve um efeito de incentivo uma vez que conduziu um investidor a tomar a decisão de investir. Além disso, essa interpretação é corroborada pela redação da Decisão 1999/183, que prevê um prazo para lhe dar cumprimento. Além disso, o artigo 2.
o
da Decisão 1999/183 deveria ser interpretado à luz do princípio da proteção da confiança legítima.
A este propósito, o Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt considerou que, para respeitar a proteção da confiança legítima, a Comissão tinha autorizado, pela Decisão 1999/183, um regime transitório para as decisões de investimento vinculativas tomadas antes da publicação da referida decisão. Assim, uma vez que a República Federal da Alemanha tivera a possibilidade de instituir um regime transitório e que escolheu alterar a Lei de 22 de janeiro de 1996 relativa às subvenções ao investimento de forma retroativa, a alteração legislativa controvertida não poderia ser justificada pelo interesse geral.
O Bundesverfassungsgericht, por despacho de 4 de outubro de 2011, julgou inadmissível o pedido, considerando nomeadamente que, previamente à sua solicitação a intervir, o Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt deveria ter questionado o Tribunal de Justiça sobre se o artigo 2.
o
, ponto 1, da Decisão 1999/183 visava ou não os auxílios aos investimentos em relação aos quais a decisão de investimento vinculativa tinha sido tomada o mais tardar em 2 de setembro de 1998, mas cuja entrega do bem só ocorreu após essa data.
Nestas condições, o Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Concede a [Decisão 1999/183] ao legislador alemão uma margem de apreciação, na transposição, para configurar o § 2, segundo [período], ponto 4, da [Lei de 22 de janeiro de 1996 relativa às subvenções ao investimento], nos termos da qual esta margem abrange um regime que favorece os investimentos afetados pelo mesmo, em relação aos quais a decisão de investimento vinculativa foi adotada antes [da expiração] do prazo de transposição da [Decisão 1999/183] ou antes da publicação das medidas previstas no [BStB], embora a entrega do bem de investimento assim como a determinação e o pagamento do incentivo ocorram posteriormente?»
Quanto à questão prejudicial
Através da sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 2.
o
da Decisão 1999/183 se opõe a que sejam concedidos auxílios aos investimentos respeitantes à indústria da moagem em relação aos quais a decisão de investimento vinculativa foi tomada antes da expiração do prazo dado à República Federal da Alemanha para dar cumprimento a essa decisão ou antes da publicação no BStBl das medidas tomadas para esse efeito, quando a entrega do bem de investimento assim como a fixação e o pagamento da subvenção só ocorreram após a expiração do referido prazo ou após a referida publicação.
Resulta da decisão de reenvio que, tendo em conta as circunstâncias do caso no processo principal, o Finanzgericht des Landes Sachsen-Anhalt se interroga, nomeadamente, sobre o momento em que um auxílio deve ser considerado concedido, bem como sobre as exigências do princípio da proteção da confiança legítima.
Refira-se, a este respeito, que o artigo 2.
o
, ponto 1, da Decisão 1999/183 impõe à República Federal da Alemanha garantir que, a partir da expiração do prazo de dois meses a contar da notificação dessa decisão, na ocorrência, a partir de 3 de setembro de 1998, nenhum auxílio relativo a investimentos, nomeadamente, respeitantes à indústria de moagem, seja concedido.
Ora, há que recordar que, em conformidade com o disposto no artigo 108.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, TFUE, se a Comissão verificar que um auxílio concedido por um Estado ou proveniente de recursos estatais não é compatível com o mercado interno, decidirá que o Estado em causa deve suprimir ou modificar esse auxílio no prazo que ela fixar. Portanto, o prazo mencionado no n.
o
36 do presente acórdão apenas foi concedido à República Federal da Alemanha para alterar ou, se a isso houver lugar, revogar os auxílios em causa no processo principal.
Além disso, a Decisão 1999/183 não prevê nenhum regime transitório, Portanto, não se pode deixar de observar que a proibição de conceder, após 2 de setembro de 1998, auxílios relativos a investimentos respeitantes à indústria da moagem é incondicional.
Daqui resulta que o artigo 2.
o
, ponto 1, da Decisão 1999/183 não permite que auxílios relativos a investimentos respeitantes à indústria da moagem sejam concedidos após 2 de setembro de 1998.
No que se refere à questão de saber em que momento a subvenção ao investimento em causa no processo principal foi concedida, importa observar que os auxílios devem ser considerados concedidos no momento em que o direito de os receber é conferido ao beneficiário em virtude da regulamentação nacional aplicável.
Por conseguinte, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio determinar, com base no direito nacional aplicável, o momento em que o referido auxílio deve ser considerado concedido. Para esse efeito, deve ter em conta o conjunto das condições consagradas pelo direito nacional para a obtenção do auxílio em causa.
Por consequência, se o conjunto das referidas condições estiver reunido até 2 de setembro de 1998, a proibição estabelecida no artigo 2.
o
, ponto 1, da Decisão 1999/183 não afeta o pagamento da fração correspondente do auxílio, uma vez que essa decisão não exige a recuperação dos auxílios já concedidos. Em contrapartida, se todas as condições não estiverem reunidas senão após essa data, a referida proibição aplicar-se-á sem reservas.
Sendo assim, importa sublinhar que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio garantir que a proibição estabelecida no artigo 2.
o
, ponto 1, da Decisão 1999/183 não seja contornada. Ora, conforme a exposição que figura nos n.
os
8 a 15 do presente acórdão tende a indicar, entre as condições requeridas em direito alemão para que seja adquirido um direito a uma subvenção ao investimento figura, de qualquer forma, a de o investimento estar concluído. Por conseguinte, o órgão jurisdicional nacional não poderá considerar, posteriormente à Decisão 1999/183, que o direito a esse auxílio é adquirido no momento em que a decisão de investimento vinculativa seja tomada pelo requerente de auxílio.
Com efeito, atendendo, nomeadamente, ao caráter incondicional da proibição estabelecida no artigo 2.
o
, ponto 1, dessa decisão e à circunstância de o prazo previsto ter sido concedido à República Federal da Alemanha apenas para alterar ou, se a isso houver lugar, revogar os auxílios e os regimes de auxílio existentes a fim de assegurar a sua compatibilidade com o mercado interno, qualquer interpretação pelas autoridades nacionais das condições de concessão do auxílio em causa no processo principal que avançasse no tempo o momento em que esse auxílio é considerado como concedido equivaleria a contornar essa proibição.
Por outro lado, o efeito de incentivo de uma medida de auxílio inscreve-se no exame da sua compatibilidade com o mercado interno (v., neste sentido, acórdão de 15 de setembro de 2011, Alemanha/Comissão, C-544/09 P, n.
o
68). Consequentemente, deve acrescentar-se que o facto de a Lei de 22 de janeiro de 1996 relativa às subvenções ao investimento ter podido criar um efeito de incentivo para os investimentos em causa não é pertinente para efeitos da determinação do momento em que um auxílio deve ser considerado concedido.
Na medida em que o órgão jurisdicional de reenvio se interroga sobre a questão de saber se as exigências do princípio da proteção da confiança legítima requerem que, num caso tal como o do processo principal, uma decisão de investimento vinculativa tomada antes de 3 de setembro de 1998 possa todavia beneficiar de um auxílio, deve recordar-se que foi em 12 de junho de 1996 que a Comissão instaurou o procedimento formal de investigação contra, nomeadamente, auxílios aos investimentos que dizem respeito à indústria da moagem concedidos em virtude da Lei de 22 de janeiro de 1996 relativa às subvenções ao investimento e que a decisão de dar início a esse procedimento foi publicada em 5 de fevereiro de 1997 no
Jornal Oficial das Comunidades Europeias
.
Mesmo admitindo que, previamente a essa publicação, um operador económico diligente pudesse ter tido direito a uma confiança legítima na concessão de tal auxílio, já não podia manter tal confiança a partir dessa publicação. Com efeito, o início do procedimento formal de investigação implica que a Comissão nutra dúvidas sérias quanto à compatibilidade do auxílio em causa com o direito da União. Um operador económico diligente deixa de poder, portanto, a partir desse momento, confiar na continuidade desse auxílio.
De resto, pelas razões expostas nos n.
os
46 e 47 do presente acórdão, a publicação no BStBl do ofício de 18 de setembro de 1998 é irrelevante para efeitos da apreciação da existência de uma confiança legítima da recorrente no processo principal.
Tendo em conta o conjunto destas considerações, deve responder-se à questão submetida que o artigo 2.
o
da Decisão 1999/183 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a que sejam concedidos auxílios aos investimentos respeitantes à indústria da moagem em relação aos quais a decisão de investimento vinculativa foi tomada antes da expiração do prazo dado à República Federal da Alemanha para dar cumprimento a essa decisão ou antes da publicação no BStBl das medidas tomadas para esse efeito, quando a entrega do bem de investimento assim como a fixação e o pagamento da subvenção tenham ocorrido somente após a expiração desse prazo ou após essa publicação, se o momento em que uma subvenção ao investimento for considerada concedida se situar só depois da expiração do referido prazo. Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio determinar o momento em que uma subvenção ao investimento, como a que está em causa no processo principal, deve ser considerada concedida, tendo em conta o conjunto das circunstâncias consagradas pelo direito nacional para a obtenção do auxílio em causa e garantindo que a proibição estabelecida no artigo 2.
o
, ponto 1, da Decisão 1999/183 não seja contornada.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:

O artigo 2.
o
da Decisão 1999/183/CE da Comissão, de 20 de maio de 1998, relativa a auxílios estatais para transformação e comercialização de produtos agrícolas suscetíveis de serem concedidos na Alemanha com base nos regimes de auxílios regionais existentes, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a que sejam concedidos auxílios aos investimentos respeitantes à indústria da moagem em relação aos quais a decisão de investimento vinculativa foi tomada antes da expiração do prazo dado à República Federal da Alemanha para dar cumprimento a essa decisão ou antes da publicação no
Bundessteuerblatt
das medidas tomadas para esse efeito, quando a entrega do bem de investimento assim como a fixação e o pagamento da subvenção tenham ocorrido somente após a expiração desse prazo ou após essa publicação, se o momento em que uma subvenção ao investimento for considerada concedida se situar só depois da expiração do referido prazo. Cabe ao órgão jurisdicional de reenvio determinar o momento em que uma subvenção ao investimento, como a que está em causa no processo principal, deve ser considerada concedida, tendo em conta o conjunto das circunstâncias consagradas pelo direito nacional para a obtenção do auxílio em causa e garantindo que a proibição estabelecida no artigo 2.
o
, ponto 1, da Decisão 1999/183 não seja contornada.

Assinaturas
(
*1
)   Língua do processo: alemão.