CELEX: 62014CJ0172
Преюдициално запитване
Картели
Начини за подялба на клиенти на пазар на частни пенсионни фондове
Наличие на ограничаване на конкуренцията по смисъла на член 101 ДФЕС
Засягане на търговията между държавите членки

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 101, параграф 1, буква в) ДФЕС.
Запитването е отправено в рамките на спор между ING Pensii — Societate de Administrare a unui Fond de Pensii Administrat Privat SA (наричано по-нататък „ING Pensii“), дружество, управляващо частен пенсионен фонд, и Consiliul Concurenței (Съвета по конкуренцията) във връзка с искане за отмяна на прието от този съвет решение, с което на дружеството е наложена глоба заради участието му в споразумение, имащо за цел да ограничи конкуренцията на румънския пазар на частните пенсионни фондове.
Правна уредба
Член 5 от Закон № 21/1996 за конкуренцията в неговата редакция с измененията (Monitorul Oficial al României, част I, № 240 от 3 април 2014 г., наричан по-нататък „Закон № 21/1996“) предвижда:
„(1)   Забранени са всякакъв вид изрични или негласни споразумения между стопанските субекти или сдруженията на стопански субекти, всякакъв вид решения на сдружения на стопански субекти, както и всякакъв вид съгласувани практики, които имат за цел или резултат ограничаване, предотвратяване или нарушаване на конкуренцията на румънския пазар или на част от него, и по-конкретно тези, които преследват:
[…]
c)
подялба на пазарите или на доставчиците […]“.
Закон № 411/2004 относно частно управляваните пенсионни фондове в неговата редакция с измененията (Monitorul Oficial al României, част I, № 482 от 18 юли 2007 г., наричан по-нататък „Закон № 411/2004“) урежда учредяването, дейността и надзора над тези пенсионни фондове. В случаите, в които е задължително, присъединяването към частно управляван пенсионен фонд се извършва под контрола на Националната пенсионно-осигурителна каса (Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale, наричана по-нататък „CNPAS“).
По реда на Закон № 411/2004 в периода между 25 юли 2007 г. и 9 октомври 2007 г. 18 дружества с предмет на дейност управление на частни пенсионни фондове са лицензирани от Comisia de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private (Комисията за надзор на системата на частните пенсии), като в Румъния всяко от тях може да управлява само по един пенсионен фонд.
Член 30 от Закон № 411/2004 гласи:
„(1)   лицата на възраст до 35 години, които внасят осигурителни вноски в обществената пенсионна система […], трябва да се присъединят и към пенсионен фонд […].
[…]“.
Член 31 от този закон гласи:
„Едно лице не може да участва едновременно в няколко пенсионни фонда, учредени по реда на настоящия закон, и може да притежава една-единствена партида в пенсионния фонд, в който участва. […]“.
Член 32 от посочения закон предвижда:
„(1)   Лицето придобива качеството участник в пенсионен фонд с подписването на индивидуално заявление за участие, по собствена инициатива или в резултат от разпределянето му от институцията, на която е възложена регистрацията.
(2)   При подписването на заявлението за участие участниците са информирани за условията на частната пенсионна схема, най-вече що се отнася до: правата и задълженията на страните в частната пенсионна схема, финансовите и техническите рискове и до рисковете от друго естество и разпределението на тези рискове.
[…]“.
Член 33 от същия закон предвижда:
„(1)   Лице, което не се е присъединило към някой от частните пенсионни фондове в определен срок, се разпределя на случаен принцип от надзорната институция в един от пенсионните фондове.
(2)   Това разпределение се извършва пропорционално на пазарните дялове на всяко от управляващите дружества.
[…]“.
Член 5 от Инструкция № 18/2007 на Комисията за надзор над системата на частните пенсии относно първоначалния избор и воденето на отчет на участниците в частно управляваните пенсионни фондове, в редакцията ѝ с измененията (Monitorul Oficial al României, № 746 от 2 ноември 2007 г., наричана по-нататък „Инструкция № 18/2007“), предвижда:
„(1)   Участникът избира частно управляван пенсионен фонд по собствено желание.
(2)   Участието в частно управляван пенсионен фонд се извършва по собствена инициатива на участника или в резултат на разпределянето му на случаен принцип от CNPAS, ако участието в частно управляван пенсионен фонд е задължително.
[…]
(6)   Първоначалната процедура по избора на частно управляван пенсионен фонд започва на 17 септември 2007 г. и приключва на 17 януари 2008 г.“.
Член 21 от Инструкция № 18/2007 гласи:
„(1)   В случаите, в които в двумесечен доклад от един или няколко управители за дадено лице се съобщава, че е подписало повече от един индивидуален документ за участие, и се установява, че то е временно одобрено в рамките на предходен доклад, CNPAS записва съответното лице в електронната таблица на дублиращите заявления.
(2)   CNPAS изпраща електронната таблица на управителите и на комисията в рамките на три работни дни, считано от получаването на двумесечния доклад.
[…]“.
Член 23 от тази инструкция гласи:
„[…]
(3)   Лицата, които в края на процедурата за първоначално присъединяване се явяват в CNPAS като лица, които са подписали повече от едно индивидуално заявление за присъединяване, се вписват в регистъра на участниците като „невалидни“ и се разпределят на случаен принцип по реда на разпоредбите на настоящия акт“.
Член 29 от посочената инструкция гласи:
„В края на процедурата на разпределяне на случаен принцип CNPAS одобрява лицата за всеки частно управляван пенсионен фонд поотделно и актуализира данните в Регистъра на участниците“.
Член 30 от същата инструкция предвижда:
„(1)   В срок от 5 работни дни от вписването на разпределените на случаен принцип участници в Регистъра CNPAS уведомява всеки управител поотделно за списъка на лицата, разпределени на случаен принцип и одобрени от нея за съответния частно управляван пенсионен фонд.
[…]“.
Член 31 от Инструкция № 18/2007 гласи:
„Управителят, на когото от CNPAS са разпределени на случаен принцип участници, има задължението да ги уведоми за това в срок от 15 календарни дни от датата на регистрирането им като участници в частно управлявания пенсионен фонд за наименованието на частно управлявания пенсионен фонд и за името на неговия управител“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
ING Pensii е дружество, което осъществява дейност по управлението на пенсионен фонд, по-специално дейност на пазара на допълнителното задължително пенсионно осигуряване в Румъния. В това си качество то е обект на проверка, извършена от Consiliul Concurenţei, за евентуално нарушение на член 5, алинея 1 от Закон № 21/1996 и на член 101 ДФЕС.
С решение № 39/2010 от 7 септември 2010 г. Consiliul Concurenţei санкционира с глоби 14 дружества, управляващи пенсионни фондове, сред които е и ING Pensii, за постигането на споразумения между тези дружества, имащи за цел подялбата на клиенти. Тези споразумения са се отнасяли до лицата, подписали два документа за присъединяване към различни частни пенсионни фондове в периода на първоначалното присъединяване към тези фондове. Според Consiliul Concurenței със сключването на тези споразумения съответните пенсионни фондове са поделили поравно помежду си тези лица (наричани „лицата с дублиращи се заявления“), с което се опитали да заобиколят разпределянето им от CNPAS.
На 4 октомври 2010 г. в производството пред Curtea de Apel Bucureşti (Апелативен съд, Букурещ) ING Pensii предявява като главно искане отмяната на Решение № 39/2010 и при условията на евентуалност — частичната отмяна на същото с цел да постигне намаляване на размера на наложената глоба. Дружеството посочва, че разглежданите споразумения не са в противоречие с член 5, алинея 1 от Закон № 21/1996 и че условията за прилагане на член 101, параграф 1 ДФЕС също не са изпълнени.
ING Pensii поддържа по-специално, че подялбата на регистрираните участници с „дублиращи се заявления“ не отговаря на понятието за „споразумение“. Така според дружеството на румънския пазар не се установявали никакви последици, изразяващи се в ограничаване, предотвратяване или нарушаване на конкуренцията на румънския пазар на фондовете за задължително допълнително пенсионно осигуряване, управлявани от частноправни субекти, или на значителна част от този пазар. ING Pensii поддържа също, че конкуренцията между тези пенсионни фондове не е била премахната, тъй като те били в положение на конкуренция през първоначалния период на присъединяване.
Consiliul Concurenței отбелязва, че за да се установи антиконкурентният характер на споразуменията, постигнати между съответните пенсионни фондове, сред които е и ING Pensii, следва да се има предвид правната уредба, която е била основанието за създаването и функционирането на пазара на частното управление на фондовете за задължително пенсионно осигуряване, управлявани от частноправни субекти, както и спецификата на пазара, на който са постигнати тези споразумения.
С решение от 6 февруари 2012 г. Curtea de Apel Bucureşti отхвърля жалбата на ING Pensii. Последното подава касационна жалба до запитващата юрисдикция. То поддържа по-специално, че изборът на алгоритъм за разпределение на дублиращите се заявления, различен от предвидения в приложимата правна уредба, не съставлява нарушение на Закон № 21/1996, а най-много нарушение на специалното законодателство в областта на допълнителното задължително пенсионно осигуряване. Освен това, като се има предвид, че разглежданото споразумение е било ограничено до подялбата на дублиращите се заявления, то не можело да засегне конкуренцията на въпросния пазар с оглед на това, че последните, съставлявайки по-малко от 1,5 % от този пазар, не биха могли да бъдат предмет на конкуренция между пенсионните фондове.
ING Pensii изтъква също пред запитващата юрисдикция, че то няма нито практически, нито икономически интерес от извършването на подялбата поравно на дублиращите се заявления, тъй като още към 15 октомври 2007 г. то е имало най-голям пазарен дял. Освен това разглежданите в главното производство споразумения имали положителни последици, защото довели до повишаване ефективността на процеса на присъединяване към частните фондове за задължително допълнително пенсионно осигуряване, тъй като участниците имали по-голям шанс изборът им да бъде взет под внимание в сравнение с положението, което би се създало при извършването на случайно разпределение.
Накрая, ING Pensii поддържа, че в конкретния случай не било доказано затварянето на националния пазар на частните фондове за допълнително задължително пенсионно осигуряване като последица от избора на различен алгоритъм за подялбата на дублиращите се заявления. Тъй като ставало въпрос за споразумения, които обхващат процент с маргинална величина на съответния румънски пазар, било ясно, че реалните или потенциалните резултати от тях са пренебрежими и в никакъв случай не можели да породят последици на съответния пазар в рамките на Съюза.
Consiliul Concurenței иска касационната жалба на ING Pensii да бъде отхвърлена, като изтъква, че е могло споразуменията, насочени към подялба на дублиращите се заявления, да нарушат конкуренцията на пазара на частните фондове за задължително допълнително пенсионно осигуряване и поради това те били антиконкурентни с оглед на целта им. Всъщност възможностите на дадено споразумение да породи отрицателни последици и констатирането на нарушение, изразяващо се в подялба на пазарите или на доставчиците, не зависели от броя на действително поделените клиенти, тъй като този аспект бил свързан с конкретните последици от съответното споразумение.
При тези обстоятелства Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Върховният касационен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„В хипотезата на практика за подялба на клиенти релевантен ли е конкретният им краен брой за преценката на това дали е изпълнено условието, съгласно което трябва да е налице съществено засягане на конкуренцията по смисъла на разпоредбите на член 101, параграф 1, буква в) от ДФЕС?“.
По преюдициалния въпрос
Следва да се посочи най-напред, че запитващата юрисдикция поставя въпроса за релевантността на броя на лицата, засегнати от споразуменията за подялба на клиенти от гледна точка на едно от условията, предвидени в член 101, параграф 1 ДФЕС, съгласно което, за да попадне в приложното поле на тази разпоредба, споразумението трябва по-конкретно да може да ограничи конкуренцията в рамките на вътрешния пазар.
С оглед на фактическите обстоятелства в главното производство поставеният въпрос трябва да се разбира в смисъл, че той се отнася до това дали член 101, параграф 1 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че споразуменията за подялба на клиенти като сключените между частните пенсионни фондове в главното производство съставляват споразумение, което има антиконкурентна цел, и дали броят на клиентите, включени в тези споразумения, е релевантен от гледна точка на условието, свързано с ограничаването на конкуренцията в рамките на вътрешния пазар.
Важно е да се припомни в това отношение, че за да попада в обхвата на забраната, прогласена в член 101, параграф 1 ДФЕС, всяко споразумение, решение на сдружение на предприятия и съгласувана практика трябва да могат да засегнат търговията между държавите членки и да имат за своя „цел или резултат“ предотвратяването, ограничаването или нарушаването на конкуренцията в рамките на вътрешния пазар.
Що се отнася до разграничаването, което следва да се прокара между съгласувани практики с антиконкурентна „цел“ и такива с антиконкурентен „резултат“, следва да се припомни, че те са не кумулативни, а алтернативни условия.
Всъщност според постоянната съдебна практика след приемането на решение LTM (56/65,
EU:C:1966:38
) алтернативният характер на тези условия, посочен с използването на съюза „или“, води на първо място до необходимостта да се разгледа самата цел на съгласуваната практика, като се има предвид икономическият контекст, в който тя трябва да се прилага. В хипотезата, в която обаче анализът на съдържанието на съгласуваната практика не разкрива достатъчна степен на вредност по отношение на конкуренцията, следва да се разгледа резултатът от нея, а за да бъде забранена — да се изисква едновременно да са налице обстоятелства, установяващи, че всъщност конкуренцията е била в значителна степен или предотвратена, или ограничена, или нарушена (вж. решения Beef Industry Development Society и Barry Brothers, C‑209/07,
EU:C:2008:643
, т. 15 и T‑Mobile Netherlands и др., C‑8/08,
EU:C:2009:343
, т. 28).
Що се отнася до понятието за ограничаването като „цел“, следва да се посочи, че някои видове съгласуване между предприятия включват поради самото си естество достатъчна степен на увреждане на доброто функциониране на конкуренцията, за да може да се приеме, че не е необходимо обсъждането на техните последици (вж. в този смисъл по-конкретно решение CB/Комисия, C‑67/13 P,
EU:C:2014:2204
, т. 49 и 50, както и цитираната съдебна практика).
В това отношение, видно от съдебната практика, съставляват форми на договаряне, които са особено увреждащи за доброто функциониране на нормалната конкуренция, споразуменията, които по самото си естество имат за цел да доведат до подялба на клиентелата за определени услуги. Затова споразуменията за подялба на клиентелата явно спадат, както и споразуменията за цените, към категорията на най-тежките ограничения на конкуренцията (вж. в този смисъл решение Комисия/Stichting Administratiekantoor Portielje, C‑440/11 P,
EU:C:2013:514
, т. 95 и 111).
Съдът подчертава също така, че за да се прецени дали определено споразумение между предприятия или решение на сдружение от предприятия притежава тези характеристики, е необходимо да се разгледа съдържанието на неговите разпоредби, целите, които то се стреми да постигне, както и икономическият и правният контекст, в който то се вписва. При преценката на този контекст следва да се вземе предвид естеството на засегнатите стоки или услуги, както и реалните условия на функционирането и на структурата на съответния пазар или пазари (вж. решение CB/Комисия, C‑67/13 P,
EU:C:2014:2204
, т. 53 и цитираната съдебна практика).
От това следва, че за да се определи дали в главното производство разглежданите практики са могли да съставляват ограничение по своята „цел“, те трябва да бъдат преценени от гледна точка на тези елементи от съдебната практика.
Що се отнася, на първо място, до съдържанието на разглежданото в главното производство споразумение, установено е, че ING Pensii е съгласувало с други дружества подялбата поравно на неопределен брой заинтересовани лица, а именно на лица с дублиращи се заявления, между частните пенсионни фондове, участващи в тези съгласувани практики.
Както установява това Consiliul Concurenței и както е видно от преписката, с която разполага Съдът, разглежданите в главното производство споразумения са замислени и сключени още преди началото на процедурата по присъединяване на съответните лица към частен пенсионен фонд. Тези дружества всъщност са предвиждали, че много лица ще се присъединят не към един, а към няколко пенсионни фонда.
Що се отнася, на второ място, до целта, преследвана от съответните частни пенсионни фондове, следва да се посочи, че двустранните споразумения за подялба на лицата с дублиращи се заявления са имали за цел присъединяването на съответните лица към ограничен кръг оператори по начин, противоречащ на действащите законови правила, и вследствие на това, в ущърб на други дружества, работещи в разглеждания в главното производство икономически сектор.
Установеното споразумение следователно е имало за цел да укрепи позицията на съответния пазар на всеки от частните пенсионни фондове спрямо тази на неговите конкуренти, които не са участвали в разглежданите съгласувани практики.
Така съгласно съображенията, съдържащи се в точка 32 от настоящото съдебно решение, тези споразумения са преследвали цел, която е в явно противоречие с доброто функциониране на нормалната конкуренция.
На трето място, що се отнася до икономическия и правния контекст, в който се вписват разглежданите в главното производство споразумения, важно е да се припомни най-напред, че новият пазар на фондовете за задължително допълнително пенсионно осигуряване се създава за един сравнително кратък период, в края на който пазарният дял на всеки от тези фондове е бил определен.
Следва по-нататък да се посочи, че съгласно националното законодателство е било задължително участието на съответните лица в един от лицензираните за целта 18 частни пенсионни фонда и че това участие се е валидирало от законова гледна точка едва с неговата регистрация в CNPAS.
От друга страна, в съответствие с това законодателство за лицата, които са се записали за участие в няколко от управляващите такива фондове дружества, се приемало, че не са извършили валидно присъединяване и че те трябвало да бъдат поделени между тези фондове правопропорционално на броя лицата с потвърдено присъединяване във всеки от посочените фондове.
Нещо повече, посоченото законодателство е предвиждало, че лицата с потвърдено присъединяване към един от лицензираните частни пенсионни фондове нямат възможност да променят своя избор преди изтичането на двегодишен период, като в противен случай за тях са щели да възникнат значителни разходи.
И накрая, с извършеното помежду им съгласуване съответните частни пенсионни фондове умишлено са се отклонили от предвидените по закон правила, които са предвиждали разпределяне на лицата с дублиращи се заявления от компетентните национални органи при съблюдаване на принципа на случайното им разпределение.
При тези обстоятелства, за да се направи преценка на икономическия и правния контекст, в който се вписва дадено споразумение, в съответствие със съдебната практика, припомнена в точка 33 от настоящото съдебно решение, трябва да се вземе под внимание естеството на засегнатите стоки или услуги, както и реалните условия на функционирането и структурата на съответния пазар.
В случая естеството на разглежданата услуга, характеризиращо се по-конкретно със законовото задължение за засегнатите лица да се присъединяват към частен пенсионен фонд, е определено от националното законодателство. По този начин разглежданият в главното производство осигурителен продукт е бил лесно разпознаваем от потенциалните клиенти, макар и те да са били изправени пред силна конкуренция между отделните частни пенсионни фондове, лицензирани за предлагането на този продукт.
От това следва, че съгласуването, организирано от съответните частни пенсионни фондове, е имало за цел да им позволи да оказват влияние върху структурата и върху реалните условия за функциониране на новия пазар на задължителното частно осигуряване на ключов етап от неговото формиране.
И накрая, за да бъде изпълнено условието, съгласно което споразумение по смисъла на член 101, параграф 1 ДФЕС трябва да може да засегне търговията между държавите членки, е необходимо въз основа на съвкупност от фактически и правни обстоятелства то да позволява с достатъчна степен на вероятност да се предвиди, че то може да упражнява пряко или непряко, действително или потенциално въздействие върху търговските потоци между държавите членки по начин, който да поражда опасения, че то може да възпрепятства осъществяването на единния пазар между държавите членки. Трябва освен това въздействието да не бъде незначително (вж. решения Javico, C‑306/96,
EU:C:1998:173
, т. 16, Bagnasco и др., C‑215/96 и C‑216/96,
EU:C:1999:12
, т. 47 и Dalmine/Комисия, C‑407/04 P,
EU:C:2007:53
, т. 90).
Що се отнася до възможностите на дадено споразумение, обхващащо цялата територията на държава членка, да засегне търговията между държавите членки, от постоянната съдебна практика е видно, че такова споразумение поради естеството си води до засилване на разделението на пазарите на национален принцип, като възпрепятства търсеното с Договорите взаимно икономическо обвързване (вж. решения Vereeniging van Cementhandelaren/Комисия, 8/72,
EU:C:1972:84
, т. 29, Комисия/Италия, C‑35/96,
EU:C:1998:303
, т. 48 и Wouters и др., C‑309/99,
EU:C:2002:98
, т. 95).
В случая, видно от представената пред Съда преписка, съответните услуги е било възможно да имат трансграничен характер, щом като е могло лицата, задължени да се присъединят към един от лицензираните пенсионни фондове и техните работодатели, да бъдат установени в други държави членки и щом като е могло създадените в Румъния пенсионни фондове да принадлежат на дружества, намиращи се в други държави членки.
Всъщност, макар и да е вярно, че достъпът до този нов пазар на фондовете за задължително частно осигуряване е бил ограничен до лицензираните за целта в Румъния дружества, разглежданото в главното производство споразумение е затруднявало навлизането на румънския пазар на дружества, установени извън румънска територия, но също така желаещи да предлагат услуги в съответния сектор на икономиката.
По отношение на това положение следва да се приеме, че то би могло да засегне търговията в рамките на вътрешния пазар на Съюза.
От това следва, че разглежданите в главното производство споразумения могат да бъдат квалифицирани като споразумения, които имат за цел ограничаването на конкуренцията по смисъла на член 101, параграф 1 ДФЕС.
При тези условия броят на лицата, конкретно засегнати от разглежданите в главното производство споразумения за подялба, не е релевантен за целите на установяването на наличието на такова ограничаване на конкуренцията.
Всъщност, както генералният адвокат посочва в точка 83 от своето заключение, антиконкурентната цел на споразумение за подялба, и по-специално възможността на това споразумение да породи отрицателни последици на пазара, зависи не от конкретния брой действително разпределени клиенти, а единствено от условията и обективните цели на това споразумение, преценявани с оглед на икономическия и правния контекст, в който то е било сключено.
Видно от всички гореизложени съображения, член 101, параграф 1 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че споразумения за подялба на клиенти като сключените между частни пенсионни фондове в главното производство съставляват споразумение, което има антиконкурентна цел, като броят на клиентите, обхванати от тези споразумения, не може да бъде релевантен за целите на преценката на условието, свързано с ограничаването на конкуренцията в рамките на вътрешния пазар.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:

Член 101, параграф 1 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че споразумения за подялба на клиенти като сключените между частни пенсионни фондове в главното производство съставляват споразумение, което има антиконкурентна цел, като броят на клиентите, обхванати от тези споразумения, не може да бъде релевантен за целите на преценката на условието, свързано с ограничаването на конкуренцията в рамките на вътрешния пазар.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: румънски.