CELEX: 62012CJ0279
Begäran om förhandsavgörande
Århuskonventionen
Direktiv 2003/4/EG
Allmänhetens tillgång till miljöinformation
Tillämpningsområde
Begreppet offentlig myndighet
Vatten- och avloppsbolag
Privatisering av vattenindustrin i England och Wales

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG (
EUT L 41, s. 26
).
Begäran har framställts i ett mål mellan Fish Legal och Emily Shirley, å ena sidan, och Information Commissioner (dataskyddsmyndigheten) samt bolagen United Utilities Water plc, Yorkshire Water Services Ltd och Southern Water Services Ltd (nedan kallade de berörda vattenbolagen), å andra sidan. Målet rör vattenbolagens beslut att avslå Fish Legals och Emily Shirleys begäran om tillgång till viss information rörande rening och distribution av vatten.
Tillämpliga bestämmelser
Internationell rätt
Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor godkändes på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (EUT L, 124, s. 1) (nedan kallad Århuskonventionen). I artikel 2.2 i konventionen definieras begreppet myndighet på följande sätt:
”…
a)
statlig eller annan offentlig förvaltning,
b)
fysiska eller juridiska personer som har offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell rätt, inbegripet särskilda uppgifter, verksamheter eller tjänster som rör miljön,
c)
fysiska eller juridiska personer som har offentligt ansvar eller offentliga uppgifter eller som tillhandahåller offentliga tjänster som har samband med miljön under överinseende av ett organ eller en person som avses i a eller b,
d)
institutioner i sådana regionala organisationer för ekonomisk integration som avses i artikel 17 och som är parter i denna konvention.
Beteckningen
myndighet
omfattar inte organ eller institutioner när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet.”
I artikel 4.1 i konventionen föreskrivs att varje part, med vissa förbehåll och på vissa villkor, ska se till att myndigheter på begäran ger allmänheten tillgång till miljöinformation inom ramen för den nationella lagstiftningen.
Unionsrätt
Skälen 1, 5, 8, 9 och 11 i direktiv 2003/4 har följande lydelse:
”(1)
Ökad tillgång för allmänheten till miljöinformation och spridning av sådan information bidrar till en ökad medvetenhet om miljöfrågor, ett fritt meningsutbyte, ett aktivare deltagande från allmänhetens sida i beslut som rör miljön och slutligen till en bättre miljö.
…
(5)
… Bestämmelser i gemenskapslagstiftningen måste stämma överens med [Århuskonventionen] för att Europeiska gemenskapen skall kunna ingå den.
…
(8)
Det är nödvändigt att säkerställa att varje fysisk och juridisk person inom gemenskapen har rätt att få tillgång till miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter utan att behöva ange skälen för sin begäran.
(9)
Det är även nödvändigt att offentliga myndigheter i så hög utsträckning som möjligt gör miljöinformation tillgänglig för, och sprider denna till, allmänheten, i synnerhet genom informations- och kommunikationsteknik. Denna tekniks framtida utveckling bör beaktas vid rapporteringen om och översynen av detta direktiv.
…
(11)
För att ta hänsyn till principen i artikel 6 i fördraget om att miljöskyddskraven skall integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet, bör definitionen av offentliga myndigheter utvidgas så att den omfattar regeringar eller övriga offentliga förvaltningar på nationell, regional eller lokal nivå oavsett om dessa har ett särskilt miljöansvar eller inte. Definitionen bör även utvidgas så att den omfattar övriga personer eller organ som utövar offentliga förvaltningsuppgifter i samband med miljön enligt nationell lag samt övriga personer eller organ med offentligt ansvar eller offentliga uppgifter i samband med miljön som handlar under dessas tillsyn.”
Direktivets syften definieras i artikel 1 enligt följande:
”Syftena med detta direktiv är
a)
att garantera rätt till tillgång till sådan miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter och att ange de grundläggande förutsättningarna och villkoren samt förfaranden som i praktiken skall tillämpas för utövandet av denna rätt, och
b)
att såsom en självklarhet se till att miljöinformation successivt görs tillgänglig för, eller sprids till, allmänheten för att säkerställa största möjliga systematiska tillgång till och spridning av miljöinformation till allmänheten. I detta syfte skall i synnerhet telematik och/eller elektronik, när så är möjligt, främjas.”
I artikel 2.2 i direktiv 2003/4 definieras begreppet offentlig myndighet enligt följande:
”...
a)
statlig eller annan offentlig förvaltning, inbegripet offentliga rådgivande organ på nationell, regional eller lokal nivå,
b)
fysiska eller juridiska personer som har offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell lag, inklusive särskilda uppdrag, verksamheter eller tjänster som rör miljön, och,
c)
fysiska eller juridiska personer med offentligt ansvar eller offentliga uppgifter, eller som tillhandahåller offentliga tjänster som har samband med miljön under överinseende av ett sådant organ eller en sådan person som anges i a eller b ovan.
Medlemsstaterna kan föreskriva att denna definition inte skall omfatta organ eller institutioner när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet. Om en medlemsstats konstitutionella ordning, vid den tidpunkt då detta direktiv antas, inte innehåller några bestämmelser om ett prövningsförfarande i den mening som avses i artikel 6 får medlemsstaten föreskriva att dessa organ eller institutioner inte skall omfattas av denna definition.
...”
Artikel 3.1 i direktivet har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall säkerställa att offentliga myndigheter i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv åläggs att tillhandahålla den sökande sådan miljöinformation som innehas av eller förvaras för dem utan att denne behöver ange skälen för sin begäran.”
Förenade kungarikets rätt
Bestämmelser om tillgång till miljöinformation
2004 års föreskrifter om miljöinformation (Environmental Information Regulations 2004) (nedan kallade EIR 2004) syftar till att införliva direktiv 2003/4 med nationell rätt.
Regulation 2.2 i EIR 2004 har följande lydelse:
”… Med ’offentlig myndighet’ avses
a)
statliga myndigheter,
b)
andra offentliga myndigheter enligt definitionen i section 3.1 i 2000 års lag om informationsfrihet (Freedom of Information Act 2000),
c)
andra organ eller fysiska eller juridiska personer som har offentliga förvaltningsuppgifter, eller
d)
andra organ eller fysiska eller juridiska personer som står under överinseende av en person som omfattas av punkterna a, b eller c, och som
i)
har offentligt ansvar med avseende på miljön,
ii)
fullgör uppgifter av offentlig art med avseende på miljön, eller
iii)
tillhandahåller offentliga tjänster som har samband med miljön.”
Enligt regulation 5 och regulation 7 i EIR 2004 ska miljöinformation tillhandahållas senast 20 arbetsdagar efter det att en begäran mottagits. Den berörda instansen får på vissa villkor förlänga denna frist till 40 arbetsdagar.
Enligt section 50.1 i 2000 års lag om informationsfrihet, i dess lydelse enligt regulation 18 i EIR 2004, kan den som ingett en begäran om information vända sig till Information Commissioner för att denna myndighet ska avgöra huruvida den berörda offentliga myndigheten har behandlat begäran i enlighet med kraven i EIR 2004.
Bestämmelser om den nuvarande fördelningen av lagstadgade befogenheter inom vatten- och avloppssektorn i England och Wales
Genom antagandet av 1989 års vattenlag (Water Act 1989) privatiserades vatten- och avloppsindustrin i England och Wales med verkan den 1 september 1989. Vattenmyndigheternas uppgifter, befogenheter, egendom och andra tillgångar delades mellan å ena sidan National Rivers Authority (nationell myndighet med ansvar för vattenfrågor), vilken efter antagandet av 1995 års miljölag (Environment Act 1995) blev Environment Agency (Miljömyndigheten), och å andra sidan vattenbolagen som i egenskap av affärsdrivande bolag skulle tillhandahålla vatten- och avloppstjänster i England och Wales.
Den nuvarande fördelningen av lagstadgade befogenheter inom vatten- och avloppssektorn i England och Wales som följer av gällande lagstiftning, särskilt 1991 års lag om vattensektorn (Water Industry Act 1991) (nedan kallad WIA 1991) i ändrad lydelse, kan sammanfattas enligt följande:
—
Water Services Regulatory Authority (OFWAT) (tillsynsmyndighet med ansvar för vattenfrågor) utser vattenbolagen till avloppsreningsbolag (
sewerage undertaker
) och/eller vattendistributionsbolag (
water undertaker
) inom ett bestämt geografiskt område i England eller Wales. Denna myndighet har också ensam, eller under vissa omständigheter gemensamt med Secretary of State (miljöministern), den huvudsakliga befogenheten att utöva tillsyn över dessa bolag.
—
För närvarande har tio bolag utsetts till vattendistributions- och avloppsreningsbolag (
water and sewerage companies
eller
WASC
) och 12 bolag har utsetts att handha enbart vattendistribution (
water only companies
eller
WOC
). Detta innebär att det för varje geografiskt område i England och Wales antingen finns ett bolag som ansvarar både för vattendistribution och för avloppsrening, eller ett bolag som ansvarar för vattendistribution medan ett annat handhar avloppsrening i det området samtidigt som det också handhar distribution och avloppsrening i ett annat område.
—
Vattenbolagen bildas i form av publika aktiebolag (
public limited company
) eller som ett annat slags bolag med begränsat ansvar (
limited company
). Bolagen leds av en styrelse som är ansvarig gentemot aktieägarna. Bolagen drivs på normala affärsmässiga villkor såsom dessa fastställts i bolagsordningen. Verksamheten drivs i vinstsyfte varvid vinsten delas ut till aktieägarna och återinvesteras i verksamheten.
—
Bolagen ska inom sina respektive geografiska områden uppfylla ett flertal lagstadgade skyldigheter vad gäller underhåll och förbättring av infrastrukturer samt vattendistribution och/eller avloppsrening.
—
Bolagen har också vissa lagstadgade befogenheter, däribland befogenhet att expropriera och anta administrativa föreskrifter angående de vattenleder och markområden som tillhör bolagen. De har på samma sätt befogenhet att släppa ut vatten, även i privata vattendrag, utfärda tillfälliga förbud mot bevattning och de har befogenhet att med iakttagande av stränga villkor stänga av vattendistributionen till vissa kunder.
—
Dessa skyldigheter och befogenheter anges i den så kallade licens varigenom bolagen utses. I licensen kan även andra villkor föreskrivas, såsom skyldigheten att betala en avgift till Secretary of State. Secretary of State och/eller OFWAT kontrollerar att licensvillkoren iakttas. De kan kräva att ett bolag vidtar vissa specifika åtgärder. Licensen har en uppsägningstid på 25 år och uppsägningen ska motiveras. Licensen får ändras av OFWAT antingen med det berörda bolagets samtycke, eller efter en rapport av Competition Commission (konkurrenskommittén).
—
Enligt de föreskrifter som är tillämpliga på vattenbolagen är det också möjligt att vidta ekonomiska sanktionsåtgärder mot dem och vanliga villkor för bolags upplösning är tillämpliga endast i begränsad omfattning.
—
Vart femte år ska vattenbolagen lägga fram ett utkast till tillgångsförvaltningsplan, även kallad utvecklingsplan (
business plan
), i vilken de för en femårsperiod ska redogöra i detalj för förväntade resultat och, särskilt, fastställa investeringsprogram. Dessa planer antas slutgiltigt under ett samrådsförfarande och OFWAT fastställer mot bakgrund av de delar av investeringsprogrammen som det organet anser lämpliga den högsta avgift som bolagen får ta ut av sina kunder för att finansiera utvecklingsplanerna och i synnerhet de planerade investeringarna. Nu gällande planer omfattar åren 2010–2015.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Fish Legal bistår Angling Trust (engelska fritidsfiskeförbundet) i rättsliga frågor. Fish Legal är en icke vinstdrivande organisation som har till syfte att, med alla lagliga medel, bekämpa föroreningar och annan påverkan på vattenmiljön och skydda fritidsfisket och fritidsfiskare. Genom skrivelse av den 12 augusti 2009 till de två vattenbolagen United Utilities Water plc och Yorkshire Water Services Ltd begärde Fish Legal tillgång till information om utsläpp, saneringsarbeten och bräddning.
Emily Shirley begärde skriftligen, i augusti 2009, information hos ett annat vattenbolag, Southern Water Services Ltd, om avloppsreningskapaciteten i en byggnadsplan i hennes by i grevskapet Kent.
Då de berörda vattenbolagen inte hade lämnat ut den begärda informationen inom den i EIR 2004 föreskrivna fristen, gav både Fish Legal och Emily Shirley in ett klagomål till Information Commissioner. I beslut som delgavs Fish Legal och Emily Shirley i mars 2010 slog Information Commissioner fast att de berörda vattenbolagen inte utgjorde offentliga myndigheter i den mening som avses i EIR 2004 och att det därför inte var möjligt att pröva deras respektive klagomål.
Fish Legal och Emily Shirley överklagade dessa beslut till First-tier Tribunal (General Regulatory Chamber, Information Rights), vilken vilandeförklarade målet i avvaktan på att Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) skulle meddela sitt avgörande i det så kallade pilotmålet Smartsource v. Information Commissioner.
Efter det att dom meddelats den 23 november 2010 i målet Smartsource v. Information Commissioner (nedan kallad domen i målet Smartsource) ogillade First-tier Tribunal (General Regulatory Chamber, Information Rights) Fish Legals och Emily Shirleys överklaganden. Som skäl för detta anfördes huvudsakligen att de berörda vattenbolagen inte kunde betraktas som ”offentliga myndigheter” i den mening som avses i EIR 2004.
Fish Legal och Emily Shirley överklagade detta avgörande till Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) (den hänskjutande domstolen). Den domstolen har angett att Fish Legal och Emily Shirley har medgett att de berörda vattenbolagen genom olika meddelanden, varav det senaste härrör från april 2011, slutligen har gett dem tillgång till all den begärda informationen.
Den hänskjutande domstolen anser dock likafullt att den rättsfråga som har uppkommit i det nationella målet – det vill säga huruvida bolagen var skyldiga att tillhandahålla nämnda information – inte är avgjord. Enligt den hänskjutande domstolen måste denna fråga besvaras för att det ska vara möjligt att avgöra huruvida de berörda vattenbolagen har underlåtit att uppfylla sin skyldighet att tillhandahålla informationen i enlighet med de nationella bestämmelserna och, särskilt, huruvida de har underlåtit att göra detta inom den föreskrivna fristen. Denna fråga är även relevant för andra mål rörande vattenbolag som är vilandeförklarade i första instans liksom för mål som rör andra sektorer än vattensektorn.
Den hänskjutande domstolen har angett att Fish Legal och Emily Shirley anser att de berörda vattenbolagen ska betraktas som ”offentliga myndigheter” i den mening som avses i artikel 2.2 b eller c i direktiv 2003/4, eftersom de har offentliga förvaltningsuppgifter och i vart fall står under nära överinseende av ett statligt organ.
Den hänskjutande domstolen har angett att Information Commissioner har intagit motsatt ståndpunkt och därvid i allt väsentligt har stött sig på domskälen i domen i målet Smartsource. Med tillämpning av det synsätt som bygger på ett flertal faktorer som anlades i den domen ska det för det första inte anses att vattenbolagen har offentliga förvaltningsuppgifter. För det andra är inte det överinseende som utövas över vattenbolagen tillräckligt omfattande, eftersom det endast avser de uppgifter som sammanhänger med normgivning. Begreppet överinseende avser makt, rent av tvång, liksom befogenheten att fastställa inte enbart de mål som ska uppnås utan även medlen för att uppnå målen.
För det fall den hänskjutande domstolen inte skulle ansluta sig till synsättet i domen i målet Smartsource har Information Commissioner i andra hand hävdat att det på sin höjd ska göras en ”hybrid” tolkning av artikel 2.2 i direktiv 2003/4. Enligt en sådan tolkning ska vattenbolagen betraktas som ”offentliga myndigheter” endast när de fullgör de uppgifter som de tilldelats och som kan anses utgöra offentliga förvaltningsuppgifter i den mening som avses i artikel 2.2 b i direktiv 2003/4.
Den hänskjutande domstolen har tillagt att de berörda vattenbolagen i allt väsentligt har gjort gällande att det helt korrekt slogs fast i domen i målet Smartsource att sådana bolag inte var ”offentliga myndigheter”. I domen i det målet nåddes den slutsatsen med beaktande av en rad relevanta omständigheter, däribland dokumentet Vägledning för genomförandet av Århuskonventionen (
The Aarhus Convention: An Implementation Guide
), vilket utgavs år 2000 av Förenta nationernas Ekonomiska kommission för Europa, och vissa faktorer som sammanhänger med vattenbolagens rättsliga ställning samt vattenlagstiftningen i England och Wales.
Mot denna bakgrund beslutade Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1)
Ska bedömningen av huruvida en fysisk eller juridisk person ’har offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell lag’ [i den mening som avses i artikel 2.2 b i direktiv 2003/4] ske enligt rent nationella kriterier och med tillämpning av endast nationell rätt?
2)
Om så inte är fallet, vilka EU-rättsliga kriterier får eller får inte tillämpas för att avgöra huruvida
a)
den aktuella uppgiften är en ’offentlig förvaltningsuppgift’,
b)
sådana uppgifter verkligen har överlåtits till den fysiska eller juridiska personen enligt nationell lag?
3)
Vad avses med en fysisk eller juridisk person som står ’under överinseende av ett sådant organ eller en sådan person som anges i [artikel 2.2 a eller b]’? Vilka krav ställs närmare bestämt i fråga om överinseendets beskaffenhet, utformning och omfattning och vilka kriterier får eller får inte tillämpas för att fastställa att det rör sig om ett sådant överinseende?
4)
Är ett organ som anses utgöra ’en del av staten’ i den mening som avses i punkt 20 i [dom av den 12 juli 1990 i mål
C-188/89, Foster m.fl., REG 1990, s. I-3313
; svensk specialutgåva, volym 10, s. 479] nödvändigtvis en fysisk eller juridisk person som omfattas av artikel 2.2 c i direktiv 2003/4?
5)
När en fysisk eller juridisk person omfattas av [artikel 2.2 b eller c i direktiv 2003/4] med avseende på vissa av personens uppgifter, ansvarsområden eller tjänster, avser då skyldigheten att ge tillgång till miljöinformation endast sådan information som har samband med dessa uppgifter, ansvarsområden eller tjänster, eller omfattar skyldigheten all miljöinformation som innehas oavsett syftet därmed?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till sakprövning
De berörda vattenbolagen har i första hand gjort gällande att begäran om förhandsavgörande inte kan prövas i sak.
Vattenbolagen har hävdat att något mål inte längre finns anhängigt hos den hänskjutande domstolen, eftersom de frivilligt har lämnat ut all den miljöinformation som Fish Legal och Emily Shirley begärt. De frågor som domstolen har ombetts att besvara har således blivit rent hypotetiska, vilket medför att det inte längre är motiverat att begära förhandsavgörande.
I detta hänseende ska det erinras om att det framgår av fast rättspraxis att det förfarande som har införts genom artikel 267 FEUF utgör ett medel för samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna, genom vilket EU-domstolen tillhandahåller de nationella domstolarna de uppgifter om unionsrättens tolkning som är nödvändiga för att döma i saken i mål som de ska avgöra (se, bland annat, dom av den 6 juni 2013 i mål C‑648/11, MA m.fl., punkt 36 och där angiven rättspraxis).
Nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten presumeras vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och som det inte ankommer på EU-domstolen att pröva riktigheten av. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (se, bland annat, domen i det ovannämnda målet MA m.fl., punkt 37 och där angiven rättspraxis).
Av beslutet om hänskjutande framgår att saken i det mål som den hänskjutande domstolen ska avgöra avser Fish Legals och Emily Shirleys överklaganden av de beslut i vilka Information Commissioner slog fast att det – i och med att de berörda vattenbolagen inte kunde betraktas som offentliga myndigheter enligt de nationella bestämmelser som var avsedda att införliva direktiv 2003/4 – inte var möjligt att pröva deras klagomål genom vilka de yrkade fastställelse av att den begärda miljöinformationen inte hade lämnats ut inom den frist som föreskrivs i dessa bestämmelser.
Tolkningsfrågorna rör huvudsakligen huruvida, och – i förekommande fall, under vilka omständigheter – de berörda vattenbolagen ska betraktas som ”offentliga myndigheter” i den mening som avses i artikel 2.2 b eller c i direktiv 2003/4.
Såsom också generaladvokaten har angett i punkterna 55–63 i sitt förslag till avgörande finns det ett objektivt behov av att frågorna besvaras för att den hänskjutande domstolen ska kunna avgöra målet i sak.
Tolkningsfrågorna kan således inte anses vara hypotetiska, varför begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
Inledande synpunkter
Det ska inledningsvis anmärkas att Europeiska unionen, genom att bli part i Århuskonventionen, har förbundit sig att inom unionsrättens tillämpningsområde säkerställa principiell tillgång till miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 december 2010 i mål C‑524/09, Ville de Lyon, REU 2010, s. I‑14115, punkt 36, och av den 14 februari 2012 i mål C‑204/09, Flachglas Torgau, punkt 30).
Såsom bekräftas i skäl 5 i direktiv 2003/4 var unionslagstiftarens syfte med direktivet att se till att unionsrätten blev förenlig med Århuskonventionen, så att gemenskapen kunde bli part i denna konvention. Därför införde unionslagstiftaren en allmängiltig ordning som skulle säkerställa att varje fysisk och juridisk person i en medlemsstat gavs rätt att få tillgång till miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter, utan att behöva ange skälen för sin begäran (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Flachglas Torgau, punkt 31).
Av detta följer att Århuskonventionens lydelse och syfte ska beaktas vid tolkningen av direktiv 2003/4, vilket är avsett att införliva konventionen med unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Flachglas Torgau, punkt 40).
Domstolen har dessutom redan tidigare slagit fast att även om vägledningen för genomförandet av Århuskonventionen kan anses utgöra ett förklarande dokument som i förekommande fall kan beaktas tillsammans med andra relevanta omständigheter vid tolkningen av konventionen så har de bedömningar som finns i denna vägledning ingen bindande verkan och har inte den normativa räckvidd som bestämmelserna i konventionen har (dom av den 16 februari 2012 i mål C‑182/10, Solvay m.fl., punkt 27).
Det ska slutligen även framhållas att den rätt till tillgång till information som införts genom direktiv 2003/4 endast kan göras gällande om den information som begärs omfattas av de föreskrifter om allmänhetens tillgång till information som finns i detta direktiv. Detta innebär bland annat att det måste röra sig om miljöinformation i den mening som avses i artikel 2.1 i direktivet, vilket det ankommer på den nationella domstolen att pröva i det nationella målet (domen i det ovannämnda målet Flachglas Torgau, punkt 32).
Den första och den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, vilka ska prövas gemensamt, för att få klarhet i vilka kriterier som ska tillämpas för att avgöra om sådana enheter som de här aktuella vattenbolagen ska betraktas som juridiska personer som har ”offentliga förvaltningsuppgifter” enligt nationell lag i den mening som avses i artikel 2.2 b i direktiv 2003/4.
Enligt artikel 2.2 b i direktiv 2003/4, vilken i allt väsentligt är identisk med artikel 2.2 b i Århuskonventionen, omfattar begreppet offentlig myndighet ”fysiska eller juridiska personer som har offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell lag, inklusive särskilda uppdrag, verksamheter eller tjänster som rör miljön”.
Enligt fast rättspraxis följder det såväl av kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten som av likhetsprincipen, att ordalydelsen i en unionsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde, i regel ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen, med beaktande av det sammanhang i vilket bestämmelsen förekommer och det mål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen (se, bland annat, domen i det ovannämnda målet Flachglas Torgau, punkt 37).
I förevarande mål ska det vid tolkningen av begreppet offentliga förvaltningsuppgifter först fastställas huruvida lokutionen ”enligt nationell lag” ska förstås som en uttrycklig hänvisning till den nationella rättsordningen, i detta fall Förenade kungarikets rättsordning.
I detta avseende konstaterar domstolen att den franska och den engelska språkversionen av artikel 2.2 b i direktiv 2003/4 skiljer sig åt. Denna skillnad motsvarar den skillnad som också föreligger i artikel 2.2 b i Århuskonventionen beträffande samma språkversioner, vilka utgör två av konventionens giltiga versioner. I den franska versionen av artikel 2.2 b i direktiv 2003/4 är nämligen lokutionen ”enligt nationell lag” kopplad till verbet ”har”, vilket medför att denna bestämmelses lydelse, i fransk språkversion, inte kan tolkas så att det uttryckligen hänvisas till den nationella rättsordningen vad gäller definitionen av begreppet offentliga förvaltningsuppgifter. I den engelska versionen av denna bestämmelse har däremot lokutionen i fråga placerats efter uttrycket offentliga förvaltningsuppgifter och är följaktligen inte kopplad till nämnda verb.
Det ska härvid erinras om att målet, såsom anges i skäl 7 i direktiv 2003/4, är att förhindra att skillnader mellan gällande lagstiftning i medlemsstaterna i fråga om tillgång till miljöinformation skapar ojämlikhet inom unionen i fråga om tillgång till sådan information eller i fråga om konkurrensvillkor. För att detta mål ska uppnås krävs att samma kriterier tillämpas i hela unionen när det gäller att fastställa vilka fysiska eller juridiska personer som är skyldiga att ge allmänheten tillgång till miljöinformation. Innebörden av begreppet ”offentliga förvaltningsuppgifter” enligt artikel 2.2 b i direktiv 2003/4 får således inte variera beroende på vilken nationell rättsordning som ska tillämpas.
Denna tolkning får stöd av vägledningen för genomförandet av Århuskonventionen enligt vilken lokutionen ”enligt nationell lag” betyder att ”det ska finnas en rättslig grund för fullgörandet av uppgifterna enligt [punkt b]”, eftersom denna punkt omfattar ”alla fysiska eller juridiska personer som enligt lag har rätt att fullgöra offentliga uppgifter”. Denna bedömning påverkas inte av den omständigheten att det i vägledningen för genomförandet av Århuskonventionen även anges att ”vad som avses med offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell lag kan variera från land till land”.
Om nämnda lokution tolkas så att den avser kravet på en rättslig grund är den således – i motsats till vad Information Commissioner och de berörda vattenbolagen gjorde gällande vid förhandlingen – inte överflödig, eftersom den bekräftar att fullgörandet av offentliga förvaltningsuppgifter ska ha stöd i nationell lag.
Av detta följer att endast enheter som, med stöd i en rättslig grund som särskilt fastställs i den nationella lagstiftning som är tillämplig på dem, har befogenhet att fullgöra offentliga förvaltningsuppgifter kan omfattas av kategorin offentliga myndigheter enligt artikel 2.2 b i direktiv 2003/4. Frågan huruvida de uppgifter som dessa enheter har enligt nationell lag utgör ”offentliga förvaltningsuppgifter” i den mening som avses i denna bestämmelse ska däremot prövas mot bakgrund av unionsrätten och relevanta uppgifter om Århuskonventionens tolkning som gör det möjligt att fastställa en självständig och enhetlig definition av nämnda begrepp.
Vad vidare gäller vilka kriterier som ska beaktas för att fastställa huruvida uppgifter som en enhet fullgör enligt nationell lag ska anses utgöra ”offentliga förvaltningsuppgifter” enligt artikel 2.2 b i direktiv 2003/4 har domstolen angett att det framgår såväl av Århuskonventionen som av direktiv 2003/4, som syftar till att införliva konventionen med unionsrätten, att man vid utarbetandet av dessa rättsakter med ”[offentlig] myndighet” har avsett förvaltningsmyndigheter, eftersom det är dessa myndigheter som, inom varje medlemsstat, vanligtvis innehar miljöinformation som en del av sin verksamhet (domen i det ovannämnda målet Flachglas Torgau, punkt 40).
I vägledningen för genomförandet av Århuskonventionen klargörs vidare att det rör sig om ”uppgifter som vanligtvis fullgörs av statliga myndigheter såsom dessa definieras i nationell rätt”. Dessa uppgifter måste emellertid inte nödvändigtvis röra miljöområdet, vilket endast nämnts som exempel på en offentlig förvaltningsuppgift.
Enheter som från organisatorisk synpunkt är förvaltningsmyndigheter, det vill säga enheter som ingår i den offentliga förvaltningen eller den verkställande makten i en stat på alla nivåer, är offentliga myndigheter i den mening som avses i artikel 2.2 a i direktiv 2003/4. Denna första kategori omfattar alla offentligrättsliga juridiska personer som har inrättats av staten och som endast kan upplösas genom beslut av staten.
Den andra kategorin offentliga myndigheter som avses i artikel 2.2. b i direktivet omfattar för sin del funktionellt definierade förvaltningsmyndigheter. Med detta avses enheter, både offentligrättsliga och privaträttsliga juridiska personer, vilka med stöd av de bestämmelser som är tillämpliga på dem har fått i uppdrag att utöva offentlig serviceverksamhet, bland annat på miljöområdet, och som med anledning härav har särskilda befogenheter utöver dem som följer av de rättsregler som gäller i förhållandet mellan enskilda.
De vattenbolag som är aktuella i förevarande mål har med stöd av tillämplig nationell lagstiftning, särskilt WIA 1991, fått i uppdrag att utöva offentlig serviceverksamhet, närmare bestämt underhåll och utbyggnad av infrastruktur för vatten och avlopp samt vattendistribution och avloppsrening. När det gäller sådan verksamhet måste, såsom Europeiska kommissionen har påpekat, för övrigt ett flertal miljödirektiv avseende vattenskydd iakttas.
Det framgår även av vad den hänskjutande domstolen har angett att bolagen, i syfte att kunna utföra dessa uppgifter och tjänster, med stöd av tillämplig nationell lagstiftning har vissa befogenheter, däribland befogenhet att expropriera och anta administrativa föreskrifter angående de vattenleder och markområden som tillhör bolagen. De har på samma sätt befogenhet att under vissa omständigheter släppa ut vatten, även i privata vattendrag, utfärda tillfälliga förbud mot bevattning och de har befogenhet att med iakttagande av stränga villkor stänga av vattendistributionen till vissa kunder.
Det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida dessa rättigheter och befogenheter som vattenbolagen tillerkänts, mot bakgrund av de bestämmelser i tillämplig nationell lagstiftning som rör det konkreta utövandet av dem, ska anses utgöra särskilda befogenheter.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska fråga 1 och fråga 2 besvaras enligt följande. För att avgöra om sådana enheter som de här aktuella vattenbolagen kan betraktas som juridiska personer som har ”offentliga förvaltningsuppgifter” enligt nationell lag i den mening som avses i artikel 2.2 b i direktiv 2003/4 ska det prövas huruvida enheterna, enligt den nationella lagstiftning som är tillämplig på dem, har särskilda befogenheter utöver dem som följer av de rättsregler som gäller i förhållandet mellan enskilda.
Den tredje och den fjärde frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje och den fjärde frågan, vilka ska prövas gemensamt, för att få klarhet i vilka kriterier som ska tillämpas för att avgöra om sådana enheter som de här aktuella vattenbolagen, vilka obestridligen tillhandahåller offentliga tjänster på miljöområdet, står under överinseende av ett sådant organ eller en sådan fysisk eller juridisk person som avses i artikel 2.2 a eller b i direktiv 2003/4 och därför ska betraktas som ”offentliga myndigheter” enligt artikel 2.2 c.
I förevarande fall uppkommer frågan huruvida en sådan ordning som den som föreskrivs i WIA 1991, enligt vilken tillsynen av de berörda vattenbolagen har anförtrotts Secretary of State och OFWAT – organ som obestridligen är offentliga myndigheter enligt artikel 2.2 a i direktiv 2003/4 – medför att vattenbolagen står ”under överinseende” av dessa organ i den mening som avses i artikel 2.2 c i direktivet.
Information Commissioner och de berörda vattenbolagen samt Förenade kungarikets regering har i sina skriftliga yttranden gjort gällande att den omständigheten att vattenbolagen är föremål för en reglering som förvisso är relativt strikt inte medför att de står under ”överinseende” i den mening som avses i artikel 2.2 c i direktiv 2003/4. De har hävdat att det, såsom Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) slog fast i domen i målet Smartsource, finns en grundläggande skillnad mellan en ordning för ”reglering”, som enbart innebär att regleringsorganet har befogenhet att fastställa de mål som den reglerade enheten ska uppnå, och en ordning för ”överinseende”, som därutöver ger regleringsorganet befogenhet att fastställa på vilket sätt den berörda enheten ska uppnå dessa mål.
I detta avseende anges i vägledningen för genomförandet av Århuskonventionen att artikel 2.2 c i konventionen, vilken i allt väsentligt är identisk med artikel 2.2 c i direktiv 2003/4, ”åtminstone” omfattar ”offentligägda” juridiska personer, men bestämmelsen kan ”dessutom … avse enheter som tillhandahåller offentliga tjänster på miljöområdet som står under myndighetstillsyn”.
När det gäller begreppet ”överinseende” vill den hänskjutande domstolen genom den fjärde frågan få klarhet i vilken betydelse som skulle kunna tillmätas domen av High Court of Justice (England and Wales) (Förenade kungariket) i målet Griffin v. South West Water Services Ltd. Även i vägledningen för genomförandet av Århuskonventionen hänvisas nämligen till denna dom i fråga om artikel 2.2 c i konventionen.
I den domen slog High Court of Justice bland annat fast att kriteriet avseende överinseende i punkt 20 i domen i det ovannämnda målet Foster m.fl. inte skulle tolkas så, att det inte omfattar en sådan regleringsordning som den som föreskrivs i WIA 1991, och att den ordningen uppfyllde nämnda kriterium. Detta medförde, enligt High Court of Justice, att eftersom även de övriga kriterierna var uppfyllda, kunde rådets direktiv 75/129/EEG av den 17 februari 1975 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om kollektiva uppsägningar (
EGT L 48, s. 29
; svensk specialutgåva, område 5, volym 1, s. 185) åberopas gentemot det i det målet aktuella vattenbolaget i dess egenskap av ”organ som är en del av staten”.
I detta sammanhang har den hänskjutande domstolen specifikt frågat om ett vattenbolag, i egenskap av ”organ som är en del av staten”, nödvändigtvis är en juridisk person som omfattas av artikel 2.2 c i direktiv 2003/4.
När det vid tillämpningen av de kriterier som fastställts i punkt 20 i domen i det ovannämnda målet Foster m.fl. konstateras att det är fråga om ett överinseende, utgör detta en indikation på att det villkor rörande överinseende som avses i artikel 2.2 c i direktiv 2003/4 är uppfyllt. I båda dessa sammanhang är begreppet överinseende nämligen avsett att omfatta yttringar av begreppet ”staten” i vid bemärkelse vilken är bäst lämpad att uppnå målen med den berörda lagstiftningen.
Den exakta räckvidden av begreppet överinseende i artikel 2.2 c i direktiv 2003/4 ska emellertid fastställas med beaktande av även de mål som eftersträvas med det direktivet.
Av artikel 1 a och b i direktivet framgår att det bland annat har till syfte att garantera rätt till tillgång till sådan miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter och att ange de grundläggande förutsättningarna och villkoren samt förfaranden som i praktiken ska tillämpas för utövandet av denna rätt liksom att säkerställa största möjliga systematiska tillgång till och spridning av miljöinformation till allmänheten.
I och med att tre kategorier av offentliga myndigheter definieras i artikel 2.2 i direktiv 2003/4 är bestämmelsen således avsedd att omfatta en grupp av enheter som, oavsett deras rättsliga form, ska anses utgöra offentliga organ, oberoende av om det är staten själv, en enhet som bemyndigats av staten att handla för statens räkning eller en enhet som är underställd statens kontroll.
Dessa omständigheter föranleder en tolkning av begreppet ”överinseende” i artikel 2.2 c i direktiv 2003/4 som innebär att denna tredje restkategori av offentliga myndigheter omfattar enheter som inte på ett verkligt självständigt sätt bestämmer hur de ska fullgöra de uppgifter på miljöområdet som de tilldelats, eftersom en offentlig myndighet enligt artikel 2.2 a eller b i direktivet kan utöva ett avgörande inflytande över de åtgärder dessa enheter vidtar på nämnda område.
Det har i detta avseende inte någon betydelse på vilket sätt en sådan offentlig myndighet kan utöva ett avgörande inflytande enligt befogenheter den tilldelats av den nationella lagstiftaren. Det kan bland annat röra sig om en befogenhet att utfärda förelägganden till de berörda enheterna – oavsett om detta sker med utövande av aktieägares rättigheter – eller om en befogenhet att förordna om att beslut av dessa enheter inte ska verkställas eller att de ska underställas krav på föregående godkännande. Det kan vidare röra sig om befogenheten att utnämna eller avsätta alla eller en majoritet av medlemmarna i enheternas styrande organ, eller också befogenheten att neka enheterna finansiering i en sådan omfattning att deras existens hotas.
Enbart den omständigheten att den aktuella enheten, i likhet med de berörda vattenbolagen, är ett affärsdrivande bolag som omfattas av en regleringsordning som är specifik för den aktuella sektorn, utesluter inte att det är fråga om ett överinseende i den mening som avses i artikel 2.2 c i direktiv 2003/4 i den mån de villkor som fastställts i punkt 68 ovan är uppfyllda vad gäller nämnda enhet.
Om den aktuella ordningen innehåller en särskilt tydligt avgränsad rättslig ram med regler om hur sådana bolag ska fullgöra de offentliga uppgifter i samband med miljöförvaltning som de har tilldelats, och denna ram, i förekommande fall, innefattar administrativ tillsyn i syfte att säkerställa att reglerna faktiskt iakttas – vid behov förenad med förelägganden eller åläggande av böter –, kan detta innebära att nämnda enheter inte har ett verkligt självbestämmande gentemot staten, även om staten till följd av att den aktuella sektorn privatiserats inte längre kan bestämma över den löpande driften.
Det ankommer på den hänskjutande domstolen att i det nationella målet pröva huruvida den ordning som föreskrivs i WIA 1991 innebär att de berörda vattenbolagen inte har ett verkligt självbestämmande gentemot övervakningsmyndigheterna Secretary of State och OFWAT.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska fråga 3 och fråga 4 besvaras enligt följande. Sådana bolag som de här aktuella vattenbolagen, vilka tillhandahåller offentliga tjänster på miljöområdet, står under överinseende av ett sådant organ eller en sådan fysisk eller juridisk person som avses i artikel 2.2 a eller b i direktiv 2003/4 och ska därför betraktas som ”offentliga myndigheter” enligt artikel 2.2 c i direktivet, om bolagen inte på ett verkligt självständigt sätt bestämmer hur de ska tillhandahålla dessa tjänster på grund av att en offentlig myndighet som omfattas av artikel 2.2 a eller b i direktivet kan utöva ett avgörande inflytande över de åtgärder bolagen vidtar på nämnda område.
Den femte frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den femte frågan för att få klarhet i huruvida artikel 2.2 b och c i direktiv 2003/4 ska tolkas så, att en fysisk eller juridisk person som omfattas av denna bestämmelse med avseende på vissa av personens uppgifter, ansvarsområden eller tjänster, utgör en offentlig myndighet endast med avseende på miljöinformation som personen innehar i samband med dessa uppgifter, ansvarsområden eller tjänster.
Att en sådan ”hybrid” tolkning av begreppet offentlig myndighet skulle vara tänkbar gjordes särskilt gällande i det nationella målet Smartsource. I det målet hävdades bland annat att artikel 2.2 b i direktiv 2003/4, för det fall det skulle anses att vattenbolagen omfattades av den bestämmelsen på grund av att de fullgjorde vissa offentliga förvaltningsuppgifter, kunde tolkas på så sätt att nämnda bolag skulle vara skyldiga att tillhandahålla enbart sådan miljöinformation som de innehar i samband med fullgörande av dessa uppgifter.
I detta avseende konstaterar domstolen att en ”hybrid” tolkning av begreppet offentlig myndighet – bortsett från det faktum att en sådan tolkning kan ge upphov till osäkerhet och praktiska svårigheter vid det konkreta genomförandet av direktiv 2003/4 – inte i sig finner stöd i lydelsen av eller systematiken i detta direktiv eller i Århuskonventionen.
En sådan tolkning är tvärtom oförenlig med själva grunderna för både direktivet och Århuskonventionen med avseende på fastställandet av tillämpningsområdet för deras bestämmelser om tillgång till information, vilka syftar till att säkerställa största möjliga systematiska tillgång till och spridning till allmänheten av miljöinformation som innehas av offentliga myndigheter eller förvaras för dem.
Det framgår nämligen av artikel 3.1 i direktiv 2003/4, som är en central bestämmelse i direktivet och i allt väsentligt identisk med artikel 4.1 i Århuskonventionen, att en enhet som ska betraktas som offentlig myndighet enligt en av de tre kategorier som anges i artikel 2.2 i direktivet är skyldig att tillhandahålla den sökande all miljöinformation som omfattas av någon av de sex informationskategorier som anges i punkt 1 i nämnda artikel 2 och som enheten innehar eller som förvaras för den, utom om begäran omfattas av något av de undantag som föreskrivs i artikel 4 i direktivet.
Såsom generaladvokaten har angett i punkterna 116 och 118 i sitt förslag till avgörande ska således de fysiska och juridiska personer som avses i artikel 2.2 b i direktiv 2003/4 vid tillämpningen av detta direktiv betraktas som offentliga myndigheter med avseende på all den miljöinformation de innehar.
Det följer dessutom av punkt 73 ovan att i det särskilda sammanhang som rör artikel 2.2 c i direktiv 2003/4, kan sådana affärsdrivande bolag som de här aktuella vattenbolagen, endast betraktas som offentliga myndigheter enligt nämnda bestämmelse om bolagen, när de tillhandahåller offentliga tjänster på miljöområdet, står under överinseende av ett sådant organ eller en sådan fysisk eller juridisk person som avses i artikel 2.2 a eller b i direktiv 2003/4.
Av detta följer att sådana bolag endast är skyldiga att tillhandahålla miljöinformation som de innehar i samband med att de tillhandahåller sådana offentliga tjänster.
Såsom generaladvokaten i allt väsentligt har angett i punkt 121 i sitt förslag till avgörande är bolagen däremot inte skyldiga att tillhandahålla miljöinformation om det är klarlagt att informationen inte rör tillhandahållandet av sådana offentliga tjänster. Om det är osäkert huruvida så är fallet ska informationen lämnas ut.
Vid sådana förhållanden ska den femte frågan besvaras enligt följande. Artikel 2.2 b i direktiv 2003/4 ska tolkas så, att en fysisk eller juridisk person som omfattas av denna bestämmelse utgör en offentlig myndighet med avseende på all miljöinformation som personen innehar. Sådana affärsdrivande bolag som de här aktuella vattenbolagen, som endast kan utgöra en offentlig myndighet enligt artikel 2.2 c i direktivet om de, när de tillhandahåller offentliga tjänster på miljöområdet, står under överinseende av ett sådant organ eller en sådan fysisk eller juridisk person som avses i artikel 2.2 a eller b i direktivet, är inte skyldiga att tillhandahålla miljöinformation om det är klarlagt att informationen inte rör tillhandahållandet av sådana offentliga tjänster.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

1)
För att avgöra om sådana enheter som United Utilities Water plc, Yorkshire Water Services Ltd och Southern Water Services Ltd kan betraktas som juridiska personer som har offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell lag i den mening som avses i artikel 2.2 b i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG ska det prövas huruvida enheterna, enligt den nationella lagstiftning som är tillämplig på dem, har särskilda befogenheter utöver dem som följer av de rättsregler som gäller i förhållandet mellan enskilda.

2)
Sådana bolag som United Utilities Water plc, Yorkshire Water Services Ltd och Southern Water Services Ltd, vilka tillhandahåller offentliga tjänster på miljöområdet, står under överinseende av ett sådant organ eller en sådan fysisk eller juridisk person som avses i artikel 2.2 a eller b i direktiv 2003/4 och ska därför betraktas som ”offentliga myndigheter” enligt artikel 2.2 c i direktivet, om bolagen inte på ett verkligt självständigt sätt bestämmer hur de ska tillhandahålla dessa tjänster på grund av att en offentlig myndighet som omfattas av artikel 2.2 a eller b i direktivet kan utöva ett avgörande inflytande över de åtgärder bolagen vidtar på nämnda område.

3)
Artikel 2.2 b i direktiv 2003/4 ska tolkas så, att en fysisk eller juridisk person som omfattas av denna bestämmelse utgör en offentlig myndighet med avseende på all miljöinformation som personen innehar. Sådana affärsdrivande bolag som United Utilities Water plc, Yorkshire Water Services Ltd och Southern Water Services Ltd, som endast kan utgöra offentliga myndigheter enligt artikel 2.2 c i direktivet om de, när de tillhandahåller offentliga tjänster på miljöområdet, står under överinseende av ett sådant organ eller en sådan fysisk eller juridisk person som avses i artikel 2.2 a eller b i direktivet, är inte skyldiga att tillhandahålla miljöinformation om det är klarlagt att informationen inte rör tillhandahållandet av sådana offentliga tjänster.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.