CELEX: 62014TJ0290
Política exterior y de seguridad común
Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania
Congelación de fondos
Lista de las personas, entidades y organismos a los que se aplica la congelación de fondos y de recursos económicos
Inclusión del nombre del demandante
Prueba del fundamento de la inclusión en la lista

Antecedentes del litigio
El demandante, el Sr. Andriy Portnov, nacional ucraniano, ocupó distintos cargos en la Administración ucraniana, entre ellos, el de consejero del Presidente de Ucrania.
El 5 de marzo de 2014, el Consejo de la Unión Europea adoptó, sobre la base del artículo 29 TUE, la Decisión 2014/119/PESC del Consejo, de 5 de marzo de 2014, relativa a medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas, entidades y organismos habida cuenta de la situación en Ucrania (
DO L 66, p. 26
; corrección de errores en
DO L 70, p. 35
y en
DO L 350, p. 15
; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
El artículo 1, apartados 1 y 2, de la Decisión impugnada dispone que:
«1.   Se inmovilizarán todos los fondos y recursos económicos cuya propiedad, tenencia o control corresponda a personas que hayan sido identificadas como responsables de apropiación indebida de fondos del Estado ucraniano o de violaciones de los derechos humanos, y a las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos asociados a ellas que figuren en el anexo.
2.   En ningún caso se pondrán fondos o recursos económicos a disposición directa ni indirecta de las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos enumerados en el anexo.»
Las reglas generales de las medidas restrictivas de que se trata se definen en los apartados siguientes del mismo artículo.
En la misma fecha, el Consejo adoptó, sobre la base del artículo 215 TFUE, apartado 2, el Reglamento (UE) n
o
208/2014 del Consejo, de 5 de marzo de 2014, relativo a las medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas, entidades y organismos habida cuenta de la situación en Ucrania (
DO L 66, p. 1
; corrección de errores en
DO L 70, p. 36
y en
DO L 350, p. 15
; en lo sucesivo, «Reglamento impugnado»).
Con arreglo a la Decisión impugnada, el Reglamento impugnado exige que se adopten las medidas restrictivas de que se trata y define las reglas generales de dichas medidas en términos sustancialmente idénticos a los de la Decisión.
Los nombres de las personas a las que se refieren la Decisión y el Reglamento impugnados aparecen en la lista que figura en el anexo de dicha Decisión y en el anexo I del citado Reglamento (en lo sucesivo, «lista») con indicación del motivo de su inclusión.
El nombre del demandante aparecía en la lista con la información de identificación «antiguo Consejero del Presidente de Ucrania» y la siguiente motivación:
«Persona sometida a un proceso penal en Ucrania para investigar delitos en relación con el fraude de fondos públicos de Ucrania y su transferencia ilegal fuera de Ucrania.»
El 6 de marzo de 2014, el Consejo publicó en el
Diario Oficial de la Unión Europea
un anuncio a la atención de las personas a las que se aplican las medidas restrictivas previstas por la Decisión y el Reglamento impugnados (
DO C 66, p. 1
).
Según este anuncio, «las personas afectadas podrán presentar al Consejo una solicitud, junto con la documentación probatoria correspondiente, para que se reconsidere la decisión de incluirlas en [la lista]». El anuncio advierte asimismo a las personas afectadas «que tienen la posibilidad de recurrir la decisión del Consejo ante el Tribunal General […], conforme a las condiciones establecidas en el artículo 275 [TFUE], párrafo segundo, y en el artículo 263 [TFUE], párrafos cuarto y sexto».
El 17 de abril de 2014, el demandante remitió al Consejo una solicitud de reconsideración de la inclusión de su nombre en la lista, incluyendo también una solicitud de comunicación de las pruebas que justificaron dicha inclusión.
El Consejo confirmó que la solicitud estaba siendo examinada y transmitió, como anexo a los escritos de contestación y de dúplica, los documentos que obran en el expediente del demandante, concretamente el escrito de la Fiscalía General de Ucrania a la Alta Representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad de 3 de marzo de 2014 (en lo sucesivo, «escrito de 3 de marzo de 2014») y otras pruebas posteriores a los actos impugnados.
La Decisión y el Reglamento impugnados fueron modificados por la Decisión de Ejecución 2014/216/PESC del Consejo, de 14 de abril de 2014, por la que se aplica la Decisión impugnada (
DO L 111, p. 91
; corrección de errores en
DO L 350, p. 16
), y por el Reglamento de Ejecución (UE) n
o
381/2014 del Consejo, de 14 de abril de 2014, por el que se aplica el Reglamento impugnado (
DO L 111, p. 33
; corrección de errores en
DO L 350, p. 16
). Sin embargo, la Decisión de Ejecución 2014/216 y el Reglamento de Ejecución n
o
381/2014 no modificaron la situación del demandante.
La Decisión impugnada fue modificada también por la Decisión (PESC) 2015/143 del Consejo, de 29 de enero de 2015, por la que se modifica la Decisión impugnada (
DO L 24, p. 16
), que entró en vigor el 1 de febrero de 2015. En cuanto a los criterios de designación de las personas sometidas a las medidas restrictivas de que se trata, del artículo 1 de dicha Decisión se desprende que la redacción del artículo 1, apartado 1, de la Decisión impugnada se sustituye por la siguiente:
«1.   Se inmovilizarán todos los fondos y recursos económicos cuya propiedad, tenencia o control corresponda a personas que hayan sido identificadas como responsables de apropiación indebida de fondos del Estado ucraniano o de violaciones de los derechos humanos, y a las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos asociados a ellas que figuren en el anexo.
A los efectos de la presente Decisión, entre las personas que hayan sido identificadas como responsables de apropiación indebida de fondos del Estado ucraniano se incluirá a aquellas personas sujetas a investigación por parte de las autoridades ucranianas:
a)
por apropiación indebida de fondos o activos públicos ucranianos, o por su complicidad en dicha apropiación, o
b)
por abuso de cargo ejercido como titular de empleo o cargo público con ánimo de obtener un beneficio indebido para sí o para un tercero, causando con ello un perjuicio para los fondos o activos públicos ucranianos, o por su complicidad en dicho abuso.»
El Reglamento (UE) 2015/138 del Consejo, de 29 de enero de 2015, por el que se modifica el Reglamento impugnado (
DO L 24, p. 1
), modificó este último de conformidad con la Decisión 2015/143.
La Decisión y el Reglamento impugnados fueron modificados posteriormente por la Decisión (PESC) 2015/364 del Consejo, de 5 de marzo de 2015, por la que se modifica la Decisión impugnada (
DO L 62, p. 25
), y por el Reglamento de Ejecución (UE) 2015/357 del Consejo, de 5 de marzo de 2015, por el que se aplica el Reglamento impugnado (
DO L 62, p. 1
). La Decisión 2015/364 modificó el artículo 5 de la Decisión impugnada, prorrogando las medidas restrictivas para algunas de las personas cuyos nombres se habían incluido en la lista, hasta el 6 de marzo de 2016 o hasta el 6 de junio de 2015. El Reglamento de Ejecución 2015/357 sustituyó, en consecuencia, el anexo I del Reglamento impugnado.
A raíz de estas modificaciones, el nombre del demandante ya no aparece en la lista.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 29 de abril de 2014, el demandante interpuso el presente recurso. Asimismo, formuló una solicitud de procedimiento acelerado con arreglo al artículo 76
bis
del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General de 2 de mayo de 1991.
Mediante resolución de 4 de junio de 2014, el Tribunal desestimó la solicitud de procedimiento acelerado.
El 24 de julio de 2014, el Consejo presentó su escrito de contestación. Asimismo, presentó una solicitud motivada con arreglo al artículo 18, apartado 4, párrafo segundo, de las Instrucciones al Secretario del Tribunal General, por la que solicitaba que no se citara el contenido de determinados anexos del escrito de contestación en los documentos de este asunto a los que el público tiene acceso.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 4 de agosto de 2014, la Comisión Europea solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones del Consejo. Mediante auto de 11 de septiembre de 2014, el Presidente de la Sala Novena del Tribunal admitió dicha intervención. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 14 de octubre de 2014, la Comisión renunció a presentar el escrito de formalización de la intervención.
Los escritos de réplica y de dúplica se presentaron en la Secretaría del Tribunal el 17 de septiembre y el 12 de noviembre de 2014, respectivamente. El Consejo presentó también una solicitud motivada con arreglo al artículo 18, apartado 4, párrafo segundo, de las Instrucciones al Secretario del Tribunal General, para que el contenido de determinados anexos del escrito de dúplica no se citara en los documentos de este asunto a los que el público tiene acceso.
El 31 de marzo de 2015, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento de 2 de mayo de 1991, el Tribunal instó a las partes a que presentaran sus observaciones sobre la cuestión de si el demandante seguía teniendo interés en ejercitar la acción tras la supresión de su nombre de la lista de personas sometidas a las medidas restrictivas y, en caso afirmativo, con respecto a qué motivos subsistía tal interés. Las partes dieron cumplimiento a lo solicitado dentro del plazo fijado.
En la vista celebrada el 21 de mayo de 2015, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas planteadas por el Tribunal.
El demandante solicita al Tribunal que:
—
Anule el Reglamento impugnado en la medida en que le afecta.
—
Anule la Decisión impugnada en la medida en que le afecta.
—
Condene en costas al Consejo.
El Consejo, apoyado por la Comisión, solicita al Tribunal que:
—
Declare el recurso infundado.
—
Condene en costas al demandante.
—
Con carácter subsidiario, declare que se mantienen los efectos de la Decisión impugnada hasta que sea efectiva la anulación parcial del Reglamento impugnado.
Fundamentos de Derecho
Sobre la persistencia del interés en ejercitar la acción del demandante
Ha de recordarse que, a raíz de las modificaciones introducidas en los actos impugnados por la Decisión 2015/364 y por el Reglamento de Ejecución 2015/357, el nombre del demandante ya no aparece en la lista.
En respuesta a la pregunta escrita formulada por el Tribunal (véase el apartado 23
supra
), el Consejo, apoyado por la Comisión, consideró que el demandante no había demostrado la persistencia de su interés en ejercitar la acción.
Según reiterada jurisprudencia, el objeto del litigio debe subsistir, al igual que el interés en ejercitar la acción de una parte demandante, hasta que se dicte la resolución judicial so pena de sobreseimiento, lo que supone que el recurso ha de poder procurar, por su resultado, un beneficio a la parte que lo ha interpuesto (véase la sentencia de 7 de junio de 2007, Wunenburger/Comisión, C‑362/05 P, Rec,
EU:C:2007:322
, apartado 42 y jurisprudencia citada).
Además, si bien el reconocimiento de la ilegalidad del acto impugnado no puede, como tal, reparar un perjuicio material o una intromisión en la vida privada, sí puede rehabilitar a la persona afectada o constituir una forma de reparación del perjuicio moral que ha sufrido como consecuencia de esa ilegalidad, y justificar así la persistencia de su interés en ejercitar la acción. A este respecto, la circunstancia de que la derogación de las medidas restrictivas de que se trata fuera definitiva no impide que subsista un interés en ejercitar la acción por lo que se refiere a los efectos de los actos que impusieron dichas medidas entre la fecha de su entrada en vigor y la de su derogación (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de mayo de 2013, Abdulrahim/Consejo y Comisión, C‑239/12 P, Rec,
EU:C:2013:331
, apartados 70 a 72 y 82).
En el presente asunto, ha de señalarse, como afirmó el demandante en su respuesta a las preguntas del Tribunal y en la vista, sin que el Consejo lo rebatiera, que estaba y está actualmente implicado en la vida política ucraniana. Por lo tanto, su designación pública como persona sometida a un proceso penal en Ucrania en relación con el fraude de fondos, mediante la inclusión de su nombre en la lista, puede perjudicar, en especial, su reputación como político.
En consecuencia, debe concluirse que el interés en ejercitar la acción del demandante persiste a pesar de la derogación, en lo que a él respecta, de las medidas restrictivas controvertidas.
Sobre el fondo
En apoyo del recurso, el demandante formula cinco motivos: el primero, basado en la violación del derecho de defensa y del derecho a la tutela judicial efectiva; el segundo, en el incumplimiento de la obligación de motivación; el tercero, en el incumplimiento de los criterios de designación de las personas sometidas a las medidas restrictivas de que se trata fijados por la Decisión y el Reglamento impugnados; el cuarto, en un error de hecho, y el quinto, en la violación del derecho de propiedad.
El Tribunal estima oportuno examinar primero el tercer motivo.
En apoyo del tercer motivo, el demandante alega, en esencia, que la adopción de las medidas restrictivas por lo que a él respecta no se ajusta a los criterios de designación de las personas sometidas a esas medidas restrictivas fijados por los actos impugnados. Sostiene, por una parte, que no se ha acreditado que fuera responsable de apropiación indebida de fondos públicos y que estuviera sometido a un proceso penal o a una investigación sobre esos hechos y, por otra parte, que la transferencia ilegal fuera de Ucrania de dichos fondos constituye una infracción distinta de la enunciada en dichos actos, es decir, la apropiación indebida.
Con esta alegación, el demandante cuestiona, en esencia, el fundamento de la inclusión de su nombre en la lista.
El Consejo alega, por un lado, que el artículo 1 de la Decisión impugnada no puede interpretarse en el sentido de que sólo se refiere a personas declaradas culpables de apropiación indebida de fondos públicos mediante resolución judicial y, por otro, que el hecho de transferir fuera de Ucrania dichos fondos públicos puede estar comprendido en la propia infracción de apropiación indebida.
Debe recordarse que, aunque el Consejo dispone de un amplio margen de apreciación en cuanto a los criterios generales que deben tomarse en consideración para adoptar medidas restrictivas, la efectividad del control jurisdiccional garantizado por el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea exige que, al controlar la legalidad de los motivos en que se basa la decisión de incluir o mantener el nombre de una persona concreta en una lista de personas sujetas a medidas restrictivas, el juez de la Unión se asegure de que dicha decisión, que constituye un acto de alcance individual para dicha persona, dispone de unos fundamentos de hecho suficientemente sólidos. Ello implica verificar los hechos alegados en el resumen de motivos en que se basa dicha decisión, de modo que el control jurisdiccional no quede limitado a una apreciación de la verosimilitud abstracta de los motivos invocados, sino que se refiera a la cuestión de si tales motivos, o al menos uno de ellos que se considere suficiente por sí solo para fundamentar tal decisión, están o no respaldados de manera suficientemente precisa y concreta (véase la sentencia de 21 de abril de 2015, Anbouba/Consejo, C‑605/13 P, Rec,
EU:C:2015:248
, apartados 41 y 45 y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, el criterio establecido en el artículo 1, apartado 1, de la Decisión impugnada dispone que se adoptan medidas restrictivas con respecto a las «personas que hayan sido identificadas como responsables de apropiación indebida de fondos del Estado ucraniano».
El nombre del demandante se incluyó en la lista sobre la base de que era una «persona sometida a un proceso penal en Ucrania para investigar delitos en relación con el fraude de fondos públicos de Ucrania y su transferencia ilegal fuera de Ucrania». De ello se deduce que el Consejo consideró que, cuando menos, el demandante era objeto de una investigación o instrucción preliminar, que no había dado lugar (o no todavía) a una acusación formal.
En apoyo del motivo de la inclusión del demandante en la lista, el Consejo invoca el escrito de 3 de marzo de 2014, que indica que «los servicios represivos ucranianos han iniciado una serie de procesos penales para investigar los actos penales cometidos por antiguos altos funcionarios», entre los que figura el demandante. El escrito indica posteriormente, de manera muy genérica, que la investigación en cuestión «ha permitido acreditar la apropiación indebida de fondos públicos en relación con importes considerables y su posterior transferencia ilegal fuera de Ucrania».
De los documentos obrantes en autos resulta que el escrito de 3 de marzo de 2014 es la única de las pruebas presentadas por el Consejo en el presente procedimiento que es anterior a la Decisión y al Reglamento impugnados. En consecuencia, la legalidad de esos actos debe apreciarse únicamente en relación con dicha prueba.
Ha de verificarse, por tanto, si el escrito de 3 de marzo de 2014 constituye una prueba suficiente para fundamentar la conclusión de que el demandante fue «identificado como responsable de apropiación indebida de fondos del Estado ucraniano» en el sentido del artículo 1, apartado 1, de la Decisión impugnada.
Pues bien, como señala el Consejo, a pesar de que procede de una alta instancia judicial de un tercer país, a saber, la Fiscalía General de Ucrania, el escrito de 3 de marzo de 2014 no contiene más que una afirmación general de que el demandante, entre otros antiguos altos funcionarios, era objeto de una investigación sobre hechos, no especificados, de apropiación indebida de fondos públicos y sobre la transferencia ilegal de esos fondos al extranjero. No aporta ninguna precisión sobre esos hechos ni sobre las responsabilidades del demandante a este respecto.
Además, por lo que respecta a las afirmaciones realizadas por el Consejo ante el Tribunal según las cuales la apertura de una investigación relativa al demandante se basaba necesariamente en información obtenida a raíz de investigaciones, no especificadas, efectuadas antes de dicha apertura, debe señalarse que se trata tan sólo de meras suposiciones. A este respecto, ha de recordarse que una decisión acerca de la adopción de medidas restrictivas a efectos del artículo 29 TUE no se adopta en respuesta a una solicitud de las autoridades del tercer país afectado, sino que constituye una medida autónoma adoptada con el fin de alcanzar los objetivos de la política exterior y de seguridad común de la Unión. Es la autoridad competente de ésta quien debe acreditar, en caso de impugnación, que los motivos invocados contra la persona afectada son fundados, y no es dicha persona quien debe aportar la prueba negativa de la carencia de fundamento de tales motivos (sentencias de 18 de julio de 2013, Comisión y otros/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P, Rec,
EU:C:2013:518
, apartados 120 y 121, y de 28 de noviembre de 2013, Consejo/Fulmen y Mahmoudian, C‑280/12 P, Rec,
EU:C:2013:775
, apartados 65 y 66).
Es cierto que, como alega el Consejo, en el contexto de la aplicación de medidas restrictivas, el juez de la Unión ha declarado que la identificación de una persona como responsable de una infracción no implica forzosamente una condena por tal infracción (véanse, en este sentido, las sentencias de 5 de marzo de 2015, Ezz y otros/Consejo, C‑220/14 P, Rec,
EU:C:2015:147
, apartado 72, y de 27 de febrero de 2014, Ezz y otros/Consejo, T‑256/11, Rec,
EU:T:2014:93
, apartados 57 a 61).
Sin embargo, de las sentencias citadas en el apartado anterior se desprende que, en el contexto de los asuntos que dieron lugar a la jurisprudencia citada en el apartado 46 anterior, los demandantes habían sido al menos objeto de una orden del Fiscal General del país tercero afectado que decretaba el embargo de sus bienes, orden que había sido aprobada por un órgano jurisdiccional penal (sentencia Ezz y otros/Consejo, citada en el apartado anterior,
EU:T:2014:93
, apartado 132). Por ello, la aplicación de las medidas restrictivas a los demandantes en dichos asuntos se basaba en hechos concretos de los que el Consejo había tenido conocimiento.
Pues bien, en el presente asunto ha de señalarse, por una parte, que el Consejo no disponía de información acerca de los hechos o comportamientos concretamente reprochados al demandante por las autoridades ucranianas y, por otra, que el escrito de 3 de marzo de 2014 que el Consejo invoca, incluso aunque no fuera examinado de manera aislada sino en el contexto en el que se inscribe, no puede constituir una base fáctica suficientemente sólida con arreglo a la jurisprudencia citada en el apartado 38 anterior para incluir el nombre del demandante en la lista por haber sido identificado «como responsable» de apropiación indebida de fondos públicos.
Por lo demás, las pruebas adicionales aportadas por el Consejo posteriores a los actos impugnados demuestran que el demandante fue objeto de una instrucción preliminar registrada después de la adopción de esos actos y el mismo día en que fueron publicados. Por lo tanto, ni siquiera se ha acreditado que, en el momento de la adopción de los actos impugnados, el demandante fuera objeto de un verdadero «proceso penal», aunque fuera en la fase de una mera instrucción preliminar. De ello se deduce que la inclusión del nombre del demandante en la lista como «persona sometida a un proceso penal» es incorrecta. Por otra parte, cuando en la vista se preguntó al Consejo sobre la cuestión de la supresión de las medidas restrictivas con respecto al demandante, no presentó ninguna explicación que justificara dicha supresión.
En vista de cuanto antecede, la inclusión del nombre del demandante en la lista no se ajusta a los criterios de designación de las personas sometidas a las medidas restrictivas de que se trata fijados por la Decisión impugnada.
Por consiguiente, procede estimar el tercer motivo y anular la Decisión impugnada en la medida en que afecta al demandante.
Por las mismas razones, debe anularse el Reglamento impugnado en la medida en que afecta al demandante.
Al ser fundado el tercer motivo, procede estimar el recurso, sin que sea necesario pronunciarse sobre los otros motivos.
Asimismo, dado que, después de la Decisión 2015/364 y del Reglamento 2015/357, el nombre del demandante ya no figura en la lista de las personas sometidas a las medidas restrictivas, no procede pronunciarse sobre la cuestión del mantenimiento de los efectos de la Decisión impugnada en la medida en que afecta al demandante.
Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
Por haber sido desestimadas las pretensiones del Consejo, procede condenarlo en costas, conforme a lo solicitado por el demandante.
Por otra parte, en virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. La Comisión cargará, en consecuencia, con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena)
decide:

1)
Anular la Decisión 2014/119/PESC del Consejo, de 5 de marzo de 2014, relativa a medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas, entidades y organismos habida cuenta de la situación en Ucrania
,
y el Reglamento (UE) n
o
208/2014 del Consejo, de 5 de marzo de 2014, relativo a las medidas restrictivas dirigidas contra determinadas personas, entidades y organismos habida cuenta de la situación en Ucrania, en la medida en que afectan al Sr. Andriy Portnov
.

2)
Condenar al Consejo de la Unión Europea a cargar con sus propias costas y con las del Sr. Portnov.

3)
La Comisión Europea cargará con sus propias costas.

Berardis
Czúcz
Popescu
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 26 de octubre de 2015.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.