CELEX: 62008TJ0265
FEDER
Redução da contribuição financeira
Programa operacional incluído no objetivo n.º 1 (1994-1999), relativo ao Land de Thuringe (Alemanha)

Antecedentes do litígio
Em 3 de setembro de 1993, o Governo alemão apresentou à Comissão das Comunidades Europeias um pedido de contribuição financeira comunitária para financiar o programa operacional na região objetivo n.
o
1 do
Land
da Turíngia (Alemanha) (1994-1999), que previa incentivar os investimentos produtivos das pequenas e médias empresas (PME).
Em 29 de julho de 1994, a Comissão adotou a Decisão 94/628/CE, relativa ao estabelecimento do quadro comunitário de apoio para as intervenções estruturais comunitárias nas regiões alemãs abrangidas pelo objetivo n.
o
1, ou seja, Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg, Sachsen-Anhalt, Sachsen, Thüringen e Berlim Este (
JO L 250, p. 18
). Esta decisão permitia o estabelecimento do programa operacional nos novos
Länder
.
Através da Decisão C(94) 1939/5 de 5 de agosto de 1994, a Comissão aprovou o programa operacional para o
Land
da Turíngia incluído no objetivo n.
o
1 na Alemanha (Arinco n.
o
94.DE.16.005) (a seguir «intervenção em questão») que previa uma participação dos fundos estruturais de 1021771000 ecus, elevada para 1086827000 euros pela Decisão C(99) 5087, de 29 de dezembro de 1999, com um cofinanciamento do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) no montante máximo de 1020719000 euros. O Ministério da Economia e dos Transportes do
Land
da Turíngia foi designado como autoridade de gestão.
Para a medida 2.1, relativa ao apoio às atividades de produção das PME, a Decisão C(99) 5087 fixou o montante total das despesas em 674104000 euros e a contribuição proveniente do FEDER em 337052000 euros.
Durante o ano de 2001, a Comissão efetuou um exame sistemático dos sistemas de gestão e de controlo no
Land
da Turíngia, com base no artigo 23.
o
, n.
o
2, do Regulamento (CEE) n.
o
4253/88 do Conselho, de 19 de dezembro de 1988, que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento (CEE) n.
o
2052/88 no que respeita à coordenação entre as intervenções dos diferentes fundos estruturais, por um lado, e entre estas e as do Banco Europeu de Investimento e dos outros instrumentos financeiros existentes, por outro (
JO L 374, p. 1
), conforme modificado pelo Regulamento (CEE) n.
o
2082/93, do Conselho, de 20 de julho de 1993 (
JO L 193, p. 20
), e no artigo 14.
o
do Regulamento (CE) n.
o
2064/97 da Comissão, de 15 de outubro de 1997, que estabelece normas de execução do Regulamento (CEE) n.
o
4253/88 do Conselho, no que respeita ao controlo financeiro, pelos Estados-Membros, das operações cofinanciadas pelos fundos estruturais (
JO L 290, p. 1
).
Em 30 de janeiro de 2002, a Comissão apresentou o seu relatório final sobre os programas operacionais dos
Länder
da Turíngia e de Saxónia-Anhalt, que continha recomendações.
Em 24 de junho de 2002, a declaração prevista no artigo 8.
o
do Regulamento n.
o
2064/97 foi elaborada por uma sociedade de auditoria e transmitida à Comissão.
Por carta de 18 de julho de 2002, as autoridades alemãs apresentaram o seu pedido de pagamento definitivo relativo à intervenção em questão. Em 27 de junho de 2003, a Comissão encerrou a intervenção em questão e procedeu ao pagamento definitivo no valor do montante solicitado.
Após o encerramento da intervenção, designadamente de 27 a 31 de outubro, de 10 a 21 de novembro, de 1 a 5 de dezembro e em 11 de dezembro de 2003, o Tribunal de Contas das Comunidades Europeias efetuou várias visitas de controlo. Durante o ano de 2004, procedeu a uma análise dos pontos fracos da intervenção em causa, no âmbito do exame da declaração de garantia do exercício de 2003. Foram examinados 28 projetos da medida 2.1.
Em 22 de junho de 2004, o Tribunal de Contas transmitiu o seu relatório de controlo provisório às autoridades alemãs. Por cartas de 31 de agosto e de 13 de outubro de 2004, as autoridades alemãs transmitiram ao Tribunal de Contas informações suplementares.
Por carta de 17 de janeiro de 2005, o Tribunal de Contas transmitiu o seu relatório de controlo (a seguir «relatório de controlo de 17 de janeiro de 2005») às autoridades nacionais. Este indicava a existência de irregularidades individuais e sistemáticas relativas a operações específicas, como o financiamento de empresas que não cabiam na definição de PME, a declaração de despesas inelegíveis (futuras locações, IVA, descontos), erros no cálculo da contribuição máxima e a falta de documentos justificativos para certos tipos de despesas, como os custos gerais ou os fundos próprios. O relatório concluía pela existência de insuficiências nos sistemas de gestão e de controlo da intervenção em questão. A taxa de erro dos 28 projetos incluídos na medida 2.1 era de 31,36%.
Por carta de 19 de outubro de 2006, a Comissão transmitiu às autoridades alemãs os primeiros resultados do seu exame do relatório de controlo de 17 de janeiro de 2005 e pediu às referidas autoridades que lhe comunicassem as suas observações.
Com base na análise dos pontos fracos efetuada pelo Tribunal de Contas, a Comissão anunciou ao
Land
da Turíngia correções financeiras no montante de 135 milhões de euros. Na sequência de consultas bilaterais com o
Land
da Turíngia, algumas críticas foram contudo retiradas.
Por carta de 5 de janeiro de 2007, as autoridades alemãs responderam à carta da Comissão de 19 de outubro de 2006, opondo-se à aplicação de correções financeiras extrapoladas e fornecendo documentos justificativos suplementares que comprovavam a elegibilidade de certas despesas.
Por decisão C(2008) 1690 final, de 30 de abril de 2008 (a seguir «decisão recorrida»), a Comissão reduziu em 81425825,67 euros a contribuição financeira do FEDER para a intervenção em questão, devido às irregularidades individuais e sistemáticas verificadas no quadro da medida 2.1, em aplicação do artigo 24.
o
do Regulamento n.
o
4523/88. A Comissão procedeu a uma extrapolação da taxa de erro para toda a medida 2.1, tomando por base uma taxa de erro de 23,88%. Calculou um montante de 1232012,70 euros para irregularidades individuais e um montante de 80193812,97 euros para irregularidades sistemáticas.
Segundo a decisão recorrida, os erros sistemáticos verificados são os seguintes:
—
financiamento concedido a uma empresa que não é uma PME (projetos Maxit Baustoffwerke GmbH, arcon II Flachglasveredelung, Gothaer Fahrzeugwerk e CeWe Color AG);
—
beneficiário final que não satisfez os critérios nacionais aplicáveis às PME para um financiamento suplementar de 15% (projeto Tralag Landmaschinen GmbH);
—
despesas inadmissíveis declaradas relativamente a contratos de locação (projetos TelePassport Service GmbH e Schuster Kunstofftechnik GmbH).
Tramitação processual e pedidos das partes
Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 4 de julho de 2008, a República Federal da Alemanha interpôs o presente recurso.
A República Federal da Alemanha conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
—
anular a decisão recorrida;
—
condenar a Comissão nas despesas.
O Reino de Espanha, a República Francesa e o Reino dos Países Baixos foram admitidos a intervir no presente processo em apoio dos pedidos da República Federal da Alemanha e autorizados a apresentar as suas observações durante a fase oral do processo, em conformidade com o artigo 116.
o
, n.
o
6, do Regulamento de Processo do Tribunal.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
—
negar provimento ao recurso;
—
condenar a República Federal da Alemanha nas despesas.
Visto o relatório do juiz relator, o Tribunal (Terceira Secção) decidiu abrir a fase oral.
Por carta registada na Secretaria do Tribunal em 6 de setembro de 2011, a República Federal da Alemanha fez algumas observações sobre o relatório de audiência, relativamente ao estatuto das orientações internas da Comissão, de 15 de outubro de 1997, relativas às correções financeiras líquidas no âmbito da aplicação do artigo 24.
o
do Regulamento n.
o
4253/88 (a seguir «orientações internas») e à interpretação a dar a determinados pontos do relatório de controlo de 17 de janeiro de 2005.
As partes foram ouvidas nas suas alegações e nas respostas às questões colocadas pelo Tribunal na audiência de 27 de setembro de 2011.
Questão de direito
A República Federal da Alemanha invoca cinco fundamentos, relativos, respetivamente, o primeiro e o segundo, à violação do artigo 24, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88, o terceiro, à falta de controlo no próprio local pela Comissão, o quarto, à violação dos princípios da confiança legítima, da segurança jurídica e da cooperação, e, o quinto, à violação do princípio da proporcionalidade.
1.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 24.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88, devido à não reunião das condições necessárias para efetuar uma redução
Quanto à primeira parte do primeiro fundamento, relativa ao facto de erros administrativos imputáveis a autoridades nacionais não poderem ser qualificados de irregularidades, na aceção do artigo 24.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88
Argumentos das partes
A República Federal da Alemanha sustenta que as críticas formuladas pela Comissão, pressupondo que sejam materialmente corretas, não podem ser qualificadas de irregularidades, pois são apenas simples erros administrativos, que não recaem no âmbito do artigo 24.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88, a menos que induzam uma alteração importante e não comunicada à Comissão da ação ou da medida em causa.
A República Federal da Alemanha alega que, nos termos do artigo 1.
o
, n.
o
2, do Regulamento (CE, Euratom) n.
o
2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (
JO L 312, p. 1
), constitui uma irregularidade uma violação de uma disposição do direito comunitário que resulte de um ato ou omissão de um agente económico. Observa que, na versão neerlandesa, é exigido um comportamento culposo do agente económico. A República Federal da Alemanha considera que esta definição deve ser aplicada a todos os regulamentos setoriais, entre os quais o Regulamento n.
o
4253/88, atendendo à identidade terminológica do termo «irregularidade», em cada uma das versões linguísticas, entre o artigo 24.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88 e o artigo 1.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
2988/95. Segundo a mesma, interpretar o conceito de irregularidade de forma diferente nos dois regulamentos não respeitaria o princípio da uniformidade do direito comunitário.
Além disso, a posição da Comissão segundo a qual o conceito de irregularidade deve ser interpretado diferentemente no Regulamento n.
o
2988/95 e no Regulamento n.
o
4253/88 não figura na decisão recorrida, a qual afirma nos n.
os
26 e 27 que as irregularidades decorrem de ações ou omissões dos beneficiários finais.
A República Federal da Alemanha considera que, à luz do Regulamento n.
o
2988/95 e do artigo 23.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
4253/88, a administração pública não é equiparável aos agentes económicos, que são empresas públicas ou privadas em concorrência relativamente a produtos ou serviços. Ora, as críticas da Comissão consistem apenas em simples erros administrativos, como a contabilização oficial de não PME sob o eixo prioritário 2.1 do programa operacional do
Land
da Turíngia, ou a concessão de um auxílio de Estado alegadamente demasiado elevado a dois agentes económicos no âmbito de uma locação-venda, uma vez que a concessão de auxílios constituem atos administrativos individuais baseados em disposições de natureza administrativa.
A República Federal da Alemanha acrescenta que resulta da declaração exarada na ata do Conselho da União Europeia e da nota 10 das modalidades práticas da Comissão de 11 de abril de 2002, relativas à obrigação de comunicar as irregularidades, que os atos e as omissões das administrações estatais não podem constituir irregularidades, porque não são imputáveis a agentes económicos.
A República Federal da Alemanha contesta igualmente a pertinência da referência feita no n.
o
28 da decisão recorrida ao acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de setembro de 2005, Irlanda/Comissão (
C-199/03, Colet., p. I-8027
), uma vez que a existência de irregularidades cometidas por agentes económicos não era contestada pelo Governo irlandês.
Segundo a República Federal da Alemanha, o paralelismo efetuado pela Comissão nos n.
os
25 e 28 da decisão recorrida com a base jurídica do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) também não é pertinente, na medida em que, para o FEOGA, o direito de proceder a correções financeiras devido a erros administrativos ou a insuficiências nos sistemas de gestão e de controlo é expressamente reconhecido pelo legislador comunitário, ao passo que, para o FEDER, se exige uma alteração substancial do programa operacional. A única base jurídica que autoriza a redução da contribuição comunitária feita no presente caso pela Comissão é o Regulamento (CE) n.
o
1260/1999 do Conselho, de 21 de junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais (
JO L 161, p. 1
), que só é válido para os períodos de financiamento posteriores.
A República Federal da Alemanha recusa, por força do princípio da limitação de competência, resultante do artigo 5.
o
CE, que a jurisprudência relativa à aplicação do artigo 8.
o
do Regulamento (CEE) n.
o
729/70 do Conselho, de 21 de abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (
JO L 94, p. 13
), possa ser invocada para justificar os poderes de recuperação ao abrigo do Regulamento n.
o
4253/88.
A República Federal da Alemanha alega igualmente que nenhuma disposição comunitária autoriza a Comissão a proceder a correções financeiras por erros administrativos puramente nacionais, uma vez que o artigo 1.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95 exige expressamente uma violação do direito comunitário. O princípio geral da lealdade, baseado no artigo 10.
o
CE, não pode justificar uma derrogação a essa repartição fundamental das competências, baseando-se antes numa autonomia institucional e processual dos Estados-Membros.
A Comissão contesta estes argumentos.
Apreciação do Tribunal Geral
O artigo 24.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88 autoriza a Comissão a reduzir ou a suspender a contribuição para uma intervenção se a existência de uma irregularidade for confirmada pelo exame efetuado nos termos do n.
o
1 desse artigo. No entanto, esse artigo não refere o autor da irregularidade cometida na execução da ação ou da medida financiada pelos fundos.
No que se refere ao argumento da República Federal da Alemanha que estabelece um paralelismo entre o artigo 24.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88 e o artigo 1.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
2988/95, o que significaria que uma irregularidade fosse exclusivamente uma violação de uma disposição de direito da União Europeia resultante de um ato ou de uma omissão de um agente económico, há que observar que essas disposições devem ser interpretadas de forma autónoma, pois prosseguem finalidades diferentes e não têm um âmbito de aplicação idêntico. No essencial, o Regulamento n.
o
2988/95 institui um quadro jurídico geral destinado a combater a fraude, que, por definição, não pode ser cometida por uma autoridade nacional, ao passo que o Regulamento n.
o
4253/88 incide sobre a relação entre a União e os Estados-Membros (v., por analogia, acórdão do Tribunal Geral de 22 de novembro de 2006, Itália/Comissão, T-282/04, não publicado na Coletânea, n.
o
83).
Há igualmente que observar que as autoridades nacionais são consideradas responsáveis pela utilização correta dos fundos comunitários, e é às mesmas que compete tomar, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para, entre outras, garantir a realidade e a regularidade das operações financiadas pelos fundos. Com efeito, a Comissão só exerce uma função complementar (v., por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de outubro de 1990, França/Comissão,
C-366/88, Colet., p. I-3571
, n.
os
19 e 20).
É igualmente ponto assente que o artigo 24.
o
do Regulamento n.
o
4253/88 não faz qualquer distinção de ordem quantitativa ou qualitativa no que toca às irregularidades que podem levar à redução de uma contribuição. O Tribunal de Justiça reconheceu que mesmo as irregularidades sem um impacto financeiro preciso podem lesar seriamente os interesses financeiros da União e o respeito do direito da União e justificar, por essa razão, a aplicação de correções financeiras pela Comissão (acórdão Irlanda/Comissão, já referido, n.
os
29 e segs.).
Um erro administrativo relacionado com a não coincidência entre os montantes previstos no plano de financiamento e os do pedido de pagamento é, por exemplo, suscetível de constituir uma irregularidade que pode justificar a redução da contribuição (acórdão do Tribunal Geral de 28 de janeiro de 2009, Alemanha/Comissão,
T-74/07, Colet., p. II-107
, n.
os
34 e segs.).
Além disso, o facto de as autoridades nacionais terem um papel central na execução dos fundos estruturais pode ser invocado a favor de uma interpretação ampla do conceito de «irregularidade». Com efeito, um erro cometido por estas autoridades deve ser considerado uma «irregularidade», na aceção do artigo 24.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88, à luz dos princípios da boa gestão financeira, que figura no artigo 274.
o
CE, e da cooperação leal, que figura no artigo 10.
o
CE, que não autoriza uma imunidade dos Estados-Membros, e tendo em conta o facto de o artigo 24.
o
do Regulamento n.
o
4253/88 ser a única disposição que permite a redução do montante de uma contribuição no caso de a intervenção não ter decorrido como inicialmente previsto (acórdão do Tribunal de Justiça de 24 de janeiro de 2002, Conserve Italia/Comissão,
C-500/99 P, Colet., p. I-867
, n.
o
88).
Por último, no que se refere ao argumento da República Federal da Alemanha relativo ao facto de nenhuma disposição do direito da União autorizar a Comissão a proceder a correções financeiras por erros administrativos puramente nacionais no quadro do sistema comunitário de concessão de subvenções, há que recordar que compete ao beneficiário cumprir uma série de obrigações cuja definição e controlo são feitas, numa larga medida, pelas autoridades nacionais. Uma interpretação diferente seria dificilmente conciliável com os princípios da boa gestão financeira e da lealdade. Além disso, mesmo que a Comissão critique a República Federal da Alemanha por erros administrativos nacionais, os mesmos dizem respeito à atribuição da contribuição financeira da União.
Por conseguinte, há que concluir que uma interpretação do artigo 24.
o
, n.
o
2 do Regulamento n.
o
4253/88 que excluísse do conceito de «irregularidade» os erros cometidos pelas administrações nacionais prejudicaria o efeito útil da regra enunciada pela referida disposição.
Assim, resulta do exposto que as violações do direito da União imputáveis a autoridades administrativas nacionais estão abrangidas pelo artigo 24.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88. Atendendo a que as autoridades nacionais têm um papel central na execução dos fundos estruturais, uma violação cometida por elas deve ser considerada uma «irregularidade», na aceção do artigo 24.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88.
A presente parte do primeiro fundamento deve, portanto, ser julgada improcedente.
Quanto à segunda parte do primeiro fundamento, suscitada a título subsidiário, relativa à negação da existência das irregularidades constatadas pela Comissão na decisão recorrida
No essencial, a República Federal da Alemanha sustenta que não existem irregularidades cometidas pelas autoridades administrativas competentes e que a crítica da Comissão quanto à efetividade dos sistemas de gestão e de controlo é infundada.
Quanto aos erros de qualificação cometidos pela Comissão no que toca ao caráter inelegível das despesas respeitantes aos projetos relativos às empresas que não são PME
— Argumentos das partes
A República Federal da Alemanha sustenta que não existe um erro administrativo pertinente uma vez que, por um lado, os projetos em causa podiam ser apoiados e contabilizados segundo os mesmos critérios que o eixo prioritário 1.1 do programa operacional e, por outro, que não houve prejuízo para o orçamento comunitário, quando essa condição é exigida pelo artigo 23.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
4253/88.
A República Federal da Alemanha considera que a contabilização e a gestão das contribuições financeiras para as não PME ao abrigo do eixo prioritário 2.1 não conduziram, nem mesmo potencialmente, a uma despesa indevida. Com efeito, a República Federal da Alemanha considera que as cinco empresas referidas sob o eixo prioritário 2.1 preenchiam a condição de vendas inter-regionais exigida a título do eixo 1.1, que previa expressamente que os investimentos produtivos podiam ocorrer «independentemente da dimensão da empresa». Neste contexto, as críticas do Tribunal de Contas não dizem respeito a uma contribuição financeira ilegal para certas empresas, mas apenas à contabilização do auxílio no programa operacional.
A Comissão contesta estes argumentos.
— Apreciação do Tribunal Geral
As críticas da República Federal da Alemanha à decisão recorrida dizem respeito a vários projetos.
No que diz respeito ao projeto Tralag Landmaschinen, como vem indicado no n.
o
46 da tabela anexada à decisão recorrida, não houve violação da definição das PME que figura no quadro comunitário de apoio estabelecido pela Decisão 94/682, mas sim violação da que figura no plano-quadro de interesse comum intitulado «Melhoria das estruturas económicas regionais» para o período de 1995-1999, adotado pela comissão de planificação do Bundestag (Assembleia federal, Alemanha) em 27 de abril de 1995, que deve ser respeitada por força do princípio geral da cooperação leal que figura no artigo 10.
o
CE. Com efeito, esta disposição prevê um financiamento suplementar de 15% para as empresas que não empreguem mais de 250 pessoas, o que não é o caso da Tralag Landmaschinen, que, não obstante, beneficiou desse financiamento. Assim, essa empresa não era elegível para o financiamento suplementar de 15%.
No que se refere ao projeto relativo a esta empresa, bem como aos projetos respeitantes à Maxit Baustoffwerke GmbH, à arcon II Flachglasveredelung, à Gothaer Fahrzeugwerk e à CeWe Color AG, cabe recordar que, como resulta do artigo 52.
o
, n.
o
5, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
1260/1999, o pedido de pagamento definitivo relativo às intervenções do período de programação 1994-1999 devia ser submetido à Comissão o mais tardar em 31 de março de 2003, sem possibilidade de alteração posterior. Os cinco projetos em causa foram contabilizados a título da medida 2.1. Como foi indicado no n.
o
8,
supra
, o pedido de pagamento definitivo foi apresentado à Comissão em 18 de julho de 2002, e honrado por esta em 27 de junho de 2003, pelo que as autoridades alemãs não podem sustentar utilmente que os referidos projetos eram elegíveis a título da medida 1.1. Nestas condições, as contabilizações erradas constituem uma declaração de despesas inelegíveis a título da medida 2.1 da intervenção em questão, não passível de alteração após 31 de março de 2003.
Ora, como já foi declarado pelo Tribunal de Justiça, a existência dessas irregularidades é suficiente para impor uma correção financeira, sem que o orçamento comunitário deva sofrer um prejuízo financeiro preciso (v., neste sentido, acórdão Irlanda/Comissão, já referido, n.
os
25 a 27, 31, 58 e 59).
Por último, o Tribunal de Contas não se limitou a criticar o financiamento das empresas que não eram PME no quadro da medida 2.1, mas declarou que as operações em questão não eram elegíveis a 100% para o benefício de um apoio comunitário.
O presente argumento da recorrente deve por isso ser rejeitado.
Quanto à distinção entre locação-venda e
leasing
e a inaplicabilidade das fichas de trabalho e das normas internacionais de contabilidade 17
— Argumentos das partes
No que diz respeito às operações n.
o
38, TelePassport Service GmbH, e n.
o
44, Schuster Kunststofftechnik GmbH, cujas despesas foram consideradas inelegíveis, a República Federal da Alemanha contesta a distinção feita pela Comissão entre a locação-venda e o
leasing
, por um lado, e a aplicabilidade da ficha de trabalho n.
o
20 anexada à Decisão 97/321/CE da Comissão, de 23 de abril de 1997, que altera as decisões que aprovam os quadros comunitários de apoio, os documentos únicos de programação e os programas de iniciativa comunitária, adotadas em relação à Alemanha (
JO L 146, p. 9
) (a seguir «ficha de trabalho n.
o
20») e das normas internacionais de contabilidade 17, por outro lado.
A República Federal da Alemanha afirma que a locação-venda não é uma «forma especial de
leasing
», como a Comissão considera. O objeto essencial do contrato de locação-venda consiste na aquisição de um bem económico, que começa a produzir efeitos, de um ponto de vista contabilístico, a partir da celebração do contrato. No que se refere ao
leasing
, o seu objeto limita-se à simples disponibilização para uso, constituindo as rendas a remuneração pela disponibilização do bem. Assim, restringir a contribuição financeira às 60 tranches do pagamento da locação-venda não é justificado. Além disso, o preço calculado para a locação-venda não corresponde a uma disponibilização, mas a uma parte de preço de aquisição, de forma que a abordagem da Comissão conduz a que não se diferencie consoante o locador seja um banco ou o vendedor de uma máquina.
A Comissão contesta estes argumentos insistindo numa interpretação autónoma dos termos de direito comunitário, bem como sobre o facto de a aquisição de bens por locação-venda não poder ser considerada uma operação de compra-venda tendo em conta que os beneficiários finais só adquiriram a plena propriedade dos bens no termo do período de 60 meses, após terem feito a totalidade dos pagamentos, o que para os projetos em causa ocorreu apenas após a conclusão da intervenção comunitária.
— Apreciação do Tribunal Geral
Constitui jurisprudência assente que, para determinar o seu sentido e o seu alcance, os termos utilizados numa disposição do direito da União que não contenha qualquer remissão expressa para o direito dos Estados-Membros devem ser interpretados de forma autónoma e uniforme tendo em conta o contexto e o objetivo prosseguido pela regulamentação em causa (acórdãos do Tribunal de Justiça de 19 de setembro de 2000, Linster,
C-287/98, Colet., p. I-6917
, n.
o
43, e de 18 de janeiro de 1984, Ekro,
327/82, Recueil, p. 107
, n.
o
11). Além disso, como observa justamente a Comissão, o facto de a sua Decisão 97/321/CE, relativa à elegibilidade das despesas, ter por destinatária a República Federal da Alemanha não justifica a não interpretação autónoma e uniforme dos seus termos, visto que essa decisão faz parte de um conjunto de quinze decisões semelhantes dirigidas no mesmo dia aos quinze Estados-Membros à época e que foram publicadas simultaneamente.
No que se refere à essência do argumento da República Federal da Alemanha, a aquisição de bens no âmbito de uma locação-venda não pode ser considerada uma operação de compra-venda elegível no seu todo, visto que os beneficiários finais não pagaram a integralidade do preço de aquisição durante o período de elegibilidade. Assim, os beneficiários finais só adquiriram a plena propriedade dos bens no termo do período de 60 meses, após terem efetuado a totalidade dos pagamentos, o que para os projetos em causa só ocorreu após a conclusão da intervenção comunitária.
No que diz respeito às normas internacionais de contabilidade 17, há que observar que a referência feita a essas normas no considerando 30 da decisão recorrida não é de forma alguma determinante, na medida em que a decisão recorrida lhes faz referência de forma absolutamente subsidiária, como regra contabilística geralmente reconhecida, a fim de interpretar o termo «locação-financiamento».
Por último, quanto à aplicabilidade das fichas de trabalho, que entraram em vigor em 1 de maio de 1997 (na medida em que as disposições destas fichas, anexas à Decisão 97/321, impõem encargos novos ou complementares aos Estados-Membros ou aos beneficiários), há que concluir que o conceito de inelegibilidade não foi introduzido por essa decisão e que as fichas a ela anexas mais não fazem do que codificar a prática existente, detalhando para as despesas de crédito-locação a regra preexistente segundo a qual as despesas futuras não são elegíveis. Assim sendo, não se pode fazer uma aplicação retroativa da ficha n.
o
20.
Logo, o presente argumento da República Federal da Alemanha deve ser rejeitado.
Quanto à qualificação errada de algumas irregularidades de sistemáticas pela Comissão
— Argumentos das partes
A República Federal da Alemanha sustenta que a Comissão parte da premissa incorreta de que o Tribunal de Contas qualificou de erro sistemático o apoio às não PME ao abrigo do eixo prioritário 2.1 do programa operacional. A este respeito, critica a Comissão por ter extrapolado a taxa de erro de 23,88% para todas as despesas realizadas sob o eixo prioritário 2.1 do programa operacional devido ao caráter sistemático dos erros, quando o Tribunal de Contas não criticou nenhum dos cinco projetos acima referidos por erros sistemáticos. A inexistência desse erro material teria conduzido a uma base de cálculo totalmente diferente. Também não se pode deduzir da decisão recorrida que a Comissão se tenha afastado da apreciação do Tribunal de Contas, como a mesma afirma.
A Comissão contesta estes argumentos.
— Apreciação do Tribunal Geral
No que se refere à contradição alegada entre a decisão recorrida e as conclusões do Tribunal de Contas, há que observar que não resulta da redação do artigo 24.
o
do Regulamento n.
o
4253/88 que, no exercício das suas prerrogativas conferidas por esse artigo, a Comissão esteja vinculada pelas observações do órgão de controlo. Pelo contrário, compete-lhe fornecer a sua própria avaliação das irregularidades verificadas. Assim, a decisão recorrida reflete a apreciação da Comissão e não a do Tribunal de Contas.
Além disso, as contabilizações erradas relativas a empresas que não são PME têm natureza sistemática, na medida em que refletem uma insuficiência de gestão, de controlo ou de auditoria que se manifestou várias vezes e se encontra, com uma grande probabilidade, em toda uma série de casos semelhantes. Assim, a Comissão teve razão ao qualificar de irregularidades sistemáticas as contabilizações erradas relativas às empresas que não eram PME.
Por conseguinte, o presente argumento da República Federal da Alemanha deve ser rejeitado.
Quanto à qualificação errada pela Comissão dos controlos dos 5% como insuficientes e quanto à dedução da existência de insuficiências nos sistemas de gestão e de controlo
— Argumentos das partes
A República Federal da Alemanha contesta a crítica da Comissão segundo a qual existiram insuficiências na execução dos controlos dos 5%, em conformidade com o Regulamento n.
o
2064/97, e considera que a mesma não pode servir de fundamento à existência de uma irregu
l
aridade.
Em primeiro lugar, a República Federal da Alemanha alega que resulta do certificado final externo emitido nos termos do artigo 8.
o
do Regulamento n.
o
2064/97 que os «controlos dos 5%» eram, no essencial, fiáveis e correspondiam às exigências do artigo 3.
o
desse regulamento. Ora, nem o Tribunal de Contas nem os peritos contabilísticos externos criticaram o facto de as autoridades do
Land
da Turíngia não terem satisfeito as exigências definidas pela Comissão para o seu controlo do sistema.
Em segundo lugar, a República Federal da Alemanha contesta a crítica feita pela Comissão segundo a qual as
check-lists
utilizadas para os controlos dos 5% não reproduziam as orientações contidas nas fichas de trabalho. Considera que as orientações, mesmo sem serem expressamente reproduzidas nas
check-lists
, faziam natural e indubitavelmente parte integrante dos controlos dos 5%.
Em terceiro lugar, a República Federal da Alemanha considera que o comportamento da Comissão é contraditório, visto que a mesma não formulou essa crítica no protocolo «Ventura» de 23 de julho de 1998 nem no relatório da Comissão de 30 de janeiro de 2002.
Em quarto lugar, a República Federal da Alemanha observa que o simples facto de os controlos dos 5% terem revelado uma taxa de erros inferior à da investigação do Tribunal de Contas não implica, em si mesmo, pôr em causa os sistemas de gestão e de controlo das autoridades competentes. A diferença resulta do facto de o Tribunal de Contas ter procedido a uma análise dos pontos manifestamente fracos no sistema de gestão e de controlo, ao passo que os controlos dos 5% foram efetuados de forma aleatória, como o regulamento exigia. Enquanto o controlo por sondagem era representativo, a análise dos pontos fracos pelo Tribunal de Contas visava identificar os riscos.
A Comissão contesta estes argumentos indicando que não foi aplicada nenhuma correção financeira para responder às insuficiências nos sistemas de gestão e de controlo verificadas pelo Tribunal de Contas.
— Apreciação do Tribunal Geral
Resulta da decisão recorrida que a menção das insuficiências, constatadas pelo Tribunal de Contas, nos sistemas de gestão e de controlo da intervenção em questão, que a Comissão invoca a partir do considerando 11 da referida decisão, não constitui um motivo autónomo de redução da contribuição financeira. A redução da contribuição financeira, na decisão recorrida, assenta na correção das irregularidades individuais e numa correção financeira extrapolada para as irregularidades sistemáticas. Não foi aplicada nenhuma correção financeira para dar resposta às insuficiências nos sistemas de gestão e de controlo verificadas pelo Tribunal de Contas. Logo, o presente argumento é inoperante.
Em consequência, o primeiro fundamento improcede na íntegra.
2.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 24.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88, devido ao cálculo do montante da redução por extrapolação
Quanto à primeira parte do segundo fundamento, relativa à ilegalidade do método de extrapolação para calcular o montante da redução ao abrigo do artigo 24.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88
Quanto à inexistência de um direito de extrapolação com base no artigo 24.
o
do Regulamento n.
o
4253/88
— Argumentos das partes
A República Federal da Alemanha alega que nos termos do artigo 24.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88, que deve ser lido à luz do seu título, a Comissão só pode proceder à redução, à suspensão ou à supressão da ação ou da medida em causa. O n.
o
1 dessa disposição remete para um caso individual concreto e o n.
o
3 para a devolução da soma indevidamente paga. Resulta daqui que uma correção financeira está expressamente limitada aos montantes sobre os quais não existam dúvidas de que foram indevidamente pagos.
A República Federal da Alemanha acrescenta que o Regulamento n.
o
4253/88 se distingue do apuramento de contas do FEOGA nos termos do Regulamento n.
o
729/70, cujo artigo 5.
o
, n.
o
2, alínea c), autoriza expressamente a Comissão a ter em conta, no cálculo da correção financeira, o alcance das divergências verificadas, a natureza e a gravidade da violação, bem como o prejuízo financeiro sofrido pela Comunidade Europeia.
A República Federal da Alemanha considera, no essencial, que antes da publicação do Regulamento n.
o
1260/1999, que é válido para o período de financiamento 2000-2006, não existia um quadro jurídico detalhado que definisse claramente os direitos e as obrigações recíprocas, de forma que proceder a correções financeiras extrapoladas é contestável. O Regulamento n.
o
2064/97 não constitui uma base jurídica, e prevê ainda menos um processo de extrapolação para efetuar correções financeiras.
A República Federal da Alemanha acrescenta que o facto de, frequentemente, as irregularidades sistemáticas não poderem ser quantificadas com precisão não autoriza a Comissão a recorrer à extrapolação com base no Regulamento n.
o
4253/88.
O Reino de Espanha admite que, segundo a jurisprudência, a Comissão possui uma certa margem de apreciação no que se refere ao artigo 24.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88. No entanto, o emprego de uma técnica de extrapolação implica a redução do auxílio conferido a um projeto com base numa presunção e não com base numa verificação. Essa possibilidade não só não é pretendida pelo artigo em questão, mas é contrária ao seu espírito e à sua finalidade. Ao contrário do que a Comissão afirma, o Tribunal de Justiça, no seu acórdão de 6 de abril de 2000, Espanha/Comissão (
C-443/97, Colet., p. I-2415
), não justificou a aplicação da técnica de extrapolação. Além disso, o Reino de Espanha recorda que a extrapolação exige a verificação de irregularidades sistemáticas com base numa amostra representativa, o que não se passa no presente caso.
O Reino dos Países Baixos sustenta igualmente que não há base jurídica para uma extrapolação no artigo 24.
o
do Regulamento n.
o
4253/88 e salienta que não vê de que forma os princípios da boa gestão financeira e da cooperação leal, nos quais a Comissão se baseia, poderiam conduzir a uma interpretação ampla do artigo acima referido. Além disso, a Comissão não se pode arrogar novas competências através de orientações internas que não podem constituir uma base justificativa da extrapolação. Não é a Comissão que determina o alcance das suas prerrogativas e das suas competências, tal constitui uma prerrogativa do legislador europeu. O contrário também não decorre do acórdão Espanha/Comissão, já referido. Por último, a extrapolação deve preservar as garantias processuais, quando a legislação em vigor à época dos factos não continha nenhuma regra de direito a esse respeito.
A República Francesa considera, em primeiro lugar, que para o período de programação 1994-1999, a Comissão não podia aplicar uma correção financeira por extrapolação, por falta de base jurídica. Com efeito, resulta da própria letra do artigo 24.
o
do Regulamento n.
o
4253/88 que a Comissão só pode aplicar correções financeiras individuais. É o que distingue o regime aplicável às correções financeiras no âmbito do FEDER para o período de programação 1994-1999 do regime aplicável ao apuramento de contas no âmbito do FEOGA-Garantia. A este respeito, o Governo francês recorda que, no âmbito do FEOGA-Garantia, o Tribunal de Justiça admitiu a aplicação do método de extrapolação (acórdãos de 24 de janeiro de 2002 França/Comissão,
C-118/99, Colet., p. I-747
, e de 4 de março de 2004, Alemanha/Comissão,
C-344/01, Colet., p. I-2081
). Assim, segundo a jurisprudência, a aplicação do método de extrapolação não é proibido por princípio. Em compensação, o artigo 24.
o
do Regulamento n.
o
4253/88 prevê expressamente que a Comissão só está autorizada a aplicar correções financeiras individuais pela irregularidade constatada. Apenas com o Regulamento n.
o
1260/1999 a Comissão passou a estar autorizada a aplicar correções extrapoladas. Resulta do que antecede que a aplicação do método de extrapolação é proibida por princípio pelo Regulamento n.
o
4253/88.
Em segundo lugar, a República Francesa considera que a Comissão não pode aplicar correções financeiras por extrapolação no âmbito do Regulamento n.
o
4253/88, na medida em que esse regulamento, por um lado, não prevê as condições de execução do método de extrapolação e, por outro, não enquadra esse método em garantias processuais estritas. Assim, a Comissão só deve poder aplicar correções por extrapolação se utilizar uma amostra aleatória e representativa de transações que apresentem características homogéneas. As condições e garantias devem estar previstas por um ato vinculativo, não bastando que estejam previstas por simples orientações da Comissão, e esta não as pode invocar para justificar o recurso ao método de extrapolação. Ora, como o Tribunal de Justiça considerou no acórdão Espanha/Comissão, já referido, essas orientações internas não produzem efeitos jurídicos nem têm força vinculativa. Por conseguinte, não podem servir de base jurídica à extrapolação.
A Comissão contesta estes argumentos.
— Apreciação do Tribunal Geral
Resulta da redação do artigo 24.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88 que a Comissão pode reduzir a contribuição para a ação ou a medida em causa, desde que constate, após a análise contraditória prevista no artigo 24.
o
, n.
o
1, uma irregularidade, designadamente uma alteração importante que afete a natureza ou as condições de execução da ação ou da medida. O artigo 24.
o
do Regulamento n.
o
4253/88 não faz qualquer distinção de ordem quantitativa ou qualitativa no que toca às irregularidades que podem levar à redução da contribuição.
Logo, esta disposição confere um poder de redução e uma ampla margem de manobra à Comissão, sem mencionar limites quanto à escolha dos métodos que a Comissão pode utilizar para determinar o montante da redução.
Assim, há que examinar se a utilização do método de extrapolação pode ser justificada no presente caso.
Em primeiro lugar, a questão de saber se o artigo 24.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88 permite à Comissão proceder a correções financeiras mediante a utilização do referido método depende da interpretação da parte da frase «confirmada a existência de uma irregularidade» do texto dessa disposição.
No exercício do poder de impor correções financeiras, o método utilizado pela Comissão para determinar o montante a devolver deve ser conforme ao objetivo prosseguido pelo artigo 24.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88.
Esse objetivo consiste em permitir uma correção financeira, quando as despesas cujo financiamento foi pedido não tenham sido efetuadas de acordo com as regras do direito da União. Atendendo a esse objetivo, o artigo 24.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88 deve ser interpretado de modo a permitir que a Comissão reduza a contribuição de forma adequada.
Mais precisamente, como a Comissão indica acertadamente no considerando 25 da decisão recorrida, o montante da correção depende das perdas financeiras que o orçamento da União sofreu, apuradas pela auditoria. Essas perdas devem ser corrigidas na sua totalidade pois todos os erros de execução constituem uma violação do princípio da boa gestão financeira, ao qual a Comissão e os Estados-Membros devem dar cumprimento por força do artigo 274.
o
CE. Assim, a Comissão deve poder reduzir a contribuição numa medida que reflita a dimensão da irregularidade que apurou no quadro do processo contraditório realizado nos termos do artigo 24, n.
o
1, do Regulamento n.
o
4253/88.
Além disso, segundo jurisprudência assente, a Comissão não se pode limitar a presumir as irregularidades em causa, devendo determinar de forma suficiente que as irregularidades não estavam limitadas aos casos concretos que examinou. Assim, para demonstrar que as irregularidades não estão limitadas aos casos concretos que examinou, basta que apresente elementos de prova que deixem pairar uma dúvida séria e razoável quanto à regularidade de todos os controlos efetuados pelo Estado-Membro em causa. A Comissão não é obrigada a demonstrar exaustivamente a insuficiência de todos os controlos (v., por analogia, acórdão de 4 de março de 2004, Alemanha/Comissão, já referido, n.
o
58).
Este aligeiramento do ónus da prova explica-se pelo facto de o regime do Regulamento n.
o
4253/88 não prever um controlo sistemático da parte da Comissão, que esta, por não gozar da proximidade necessária para obter as informações de que precisa junto dos agentes económicos, estaria, de resto, materialmente impossibilitada de assegurar.
Quando a Comissão tenha apresentado elementos suficientes para deixar pairar uma dúvida séria e razoável sobre todos os controlos nacionais, compete ao Estado-Membro em causa demonstrar a inexatidão das afirmações da Comissão mediante a apresentação de elementos de prova mais detalhados quanto à realidade dos seus controlos. Se o Estado-Membro não apresentar esses elementos, a Comissão demonstrou que as irregularidades não estavam limitadas aos casos concretos que examinou.
A decisão de redução deve refletir esta dimensão sistemática das irregularidades. Além disso, a Comissão não dispõe de informações sobre todos os controlos efetuados pelo Estado-Membro em causa. Nesse caso, a utilização do método de extrapolação representa o meio mais adequado para garantir os objetivos prosseguidos pelo artigo 24.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88. Tendo sido estabelecida a dimensão sistemática das irregularidades, a redução da contribuição não assenta sobre uma simples presunção da Comissão, mas sobre um facto demonstrado.
A Comissão continua porém sujeita à obrigação de respeitar as regras do direito da União que resultam, designadamente, do princípio da proporcionalidade. A questão de saber se respeitou esse princípio na adoção da decisão recorrida será examinada abaixo, no âmbito do quinto fundamento.
Assim, há que concluir que o artigo 24.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88 não proíbe a Comissão de utilizar o método de extrapolação a fim de estabelecer uma correção financeira.
Além disso, se o Regulamento n.
o
2064/97 não prevê extrapolação de correções financeiras, isso explica-se pelo facto de esse regulamento constituir um regulamento de aplicação, assente no artigo 23.
o
, n.
o
1, quarto parágrafo, do Regulamento n.
o
4253/88, que enuncia as exigências mínimas a que devem responder os sistemas de controlo financeiro instituídos pelos Estados-Membros em matéria de medidas cofinanciadas pelos fundos estruturais.
Logo, o presente argumento da República Federal da Alemanha deve ser rejeitado.
Quanto à inexistência de um direito de extrapolação com base nas orientações internas
— Argumentos das partes
A República Federal da Alemanha considera igualmente que a Comissão não pode recorrer à extrapolação com base nas suas orientações internas, designadamente devido ao seu caráter puramente interno e à falta de efeitos jurídicos face a terceiros.
De igual modo, o conteúdo dessas orientações não foi aceite pelos Estados-Membros, que se lhe opuseram de forma repetida. Ora, a Comissão não pode invocar um texto que estes não aprovaram.
Por último, ao contrário do que é afirmado no n.
o
25 da decisão recorrida, a República Federal da Alemanha sustenta que as condições e o montante máximo das correções fixas ou das extrapolações não são descritos e que não é mencionado nenhum método de cálculo.
A Comissão contesta estes argumentos.
— Apreciação do Tribunal Geral
Antes de mais, há que observar que a decisão recorrida se baseia no artigo 24.
o
do Regulamento n.
o
4253/88. Seguidamente, não resulta da decisão recorrida que a Comissão tenha utilizado as orientações internas para conferir uma base jurídica à referida decisão.
De qualquer forma, há que recordar que o Tribunal de Justiça já examinou a questão do alcance das orientações internas, no âmbito do acórdão Espanha/Comissão, já referido. Nesse processo, o Reino de Espanha tinha pedido a anulação das orientações internas, por considerar que as mesmas faziam pesar sobre os Estados-Membros a ameaça de novas sanções de caráter pecuniário e que a Comissão não era competente para adotar um ato dessa natureza.
A Comissão tinha suscitado uma questão prévia de inadmissibilidade, sustentando que as orientações internas não impunham aos Estados-Membros obrigações suplementares relativamente às já previstas pelo artigo 24.
o
do Regulamento n.
o
4253/88, não afetavam a sua situação jurídica preexistente e não produziam efeitos jurídicos.
O Tribunal de Justiça recorda que, nos termos do artigo 24.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88, a Comissão está habilitada a reduzir ou a suspender a contribuição. O Tribunal de Justiça concluiu que nada se opõe a que a Comissão adote orientações internas respeitantes a correções financeiras no âmbito da aplicação do artigo 24.
o
do Regulamento n.
o
4253/88 e confie aos serviços em causa a sua aplicação. As orientações internas indicam assim as linhas gerais com base nas quais a Comissão pretende, em aplicação do artigo 24.
o
do Regulamento n.
o
4253/88, adotar posteriormente decisões individuais cuja legalidade poderá ser contestada pelo Estado-Membro em causa perante o juiz da União. Segundo jurisprudência assente, não se pode considerar que esse ato da Comissão, que só traduz a sua intenção de seguir uma certa linha de conduta no exercício da competência que lhe foi atribuída pelo artigo 24.
o
do Regulamento n.
o
4253/88, se destina, portanto, a produzir efeitos jurídicos (acórdãos do Tribunal de Justiça de 27 de setembro de 1988, Reino Unido/Comissão,
114/86, Colet., p. 5289
, n.
o
13, e de 5 de maio de 1998, Reino Unido/Comissão,
C-180/96, Colet., p. I-2265
, n.
o
28).
As referidas orientações mais não são do que a expressão da intenção da Comissão de seguir uma certa linha de conduta no exercício da competência que lhe é atribuída pelo artigo 24.
o
do Regulamento n.
o
4253/88.
Daqui o Tribunal de Justiça concluiu que não se pode considerar as orientações internas como um ato destinado a produzir efeitos jurídicos, pelo que o recurso de anulação do Reino de Espanha devia ser julgado inadmissível.
Assim, ao julgar o recurso inadmissível pelos motivos acima referidos, o Tribunal de Justiça distinguiu as orientações internas das decisões individuais adotadas com base nas mesmas orientações.
Resulta da jurisprudência acima referida que a Comissão podia fazer referência às orientações internas a fim de reforçar a transparência das decisões individuais dirigidas aos Estados-Membros. No entanto, como foi indicado no n.
o
104,
supra
, o artigo 24.
o
do Regulamento n.
o
4253/88 constitui a única base jurídica conferida pela Comissão à decisão recorrida.
Por conseguinte, o presente argumento da República Federal da Alemanha deve ser julgado inoperante.
A primeira parte do segundo fundamento deve portanto ser julgada improcedente na íntegra.
Quanto à segunda parte do segundo fundamento, suscitada a título subsidiário, relativa ao facto de que a Comissão não devia ter procedido a uma extrapolação no presente caso
Argumentos das partes
A República Federal da Alemanha sustenta que a extrapolação se baseia numa amostra não representativa. Mais precisamente, considera que nada na decisão recorrida demonstra que os controlos do Tribunal de Contas, nos quais a Comissão baseia as suas extrapolações, foram obtidos no quadro de um processo de controlo representativo, por sondagem, procedimento a que não está obrigada. Enquanto o procedimento de sondagem estatística serve para ter uma apreciação de conjunto a partir de casos ordinários representativos, a análise dos pontos fracos implica uma escolha prévia dos temas de controlo e dos objetivos prosseguidos. Ao fazê-lo, a Comissão adotou um comportamento contrário àquele a que se impôs no n.
o
6 das suas orientações internas bem como no n.
o
11 da decisão recorrida.
No que diz respeito ao paralelismo feito pela Comissão com o FEOGA-Garantia, a República Federal da Alemanha salienta que a Comissão omitiu o facto de as orientações aplicáveis nesse domínio só autorizaram uma extrapolação de, no máximo, 10% em caso de perigo de uma perda muito elevada e generalizada. Ora, no presente caso, a taxa é de 23,88%, e esse perigo não foi alegado.
A Comissão contesta estes argumentos.
Apreciação do Tribunal Geral
Resulta dos autos que, para determinar a amostra com base na qual efetuou o seu controlo, o Tribunal de Contas procedeu em conformidade com o programa de controlo para a DAS 2003 e com as suas próprias orientações internas, selecionando aleatoriamente 30 operações de entre as quais 28 pertenciam à medida 2.1, tendo o tamanho da amostra sido escolhido em função do tipo de fundos.
Resulta daqui que os controlos efetuados pelo Tribunal de Contas apresentam um caráter apropriado, objetivo e representativo e que o Tribunal de Contas trabalhou com base num método de amostragem representativa, de forma que a Comissão tinha o direito de proceder a uma extrapolação.
Além disso, as orientações relativas ao FEOGA-Garantia não são aplicáveis ao presente caso, tanto mais que as taxas indicadas pela República Federal da Alemanha se aplicam às correções fixas e não às extrapolações. Ora, a finalidade da extrapolação consiste em evitar uma correção fixa, a favor de uma extrapolação da taxa de erro de uma amostra representativa sobre toda a população a partir da qual a amostra foi constituída.
Consequentemente, a segunda parte do segundo fundamento deve ser julgada improcedente, bem como o segundo fundamento na sua totalidade.
3.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à inexistência de controlos no próprio local pela Comissão previamente à redução
Argumentos das partes
Segundo a República Federal da Alemanha, o facto de a Comissão se basear na análise dos pontos fracos constitui um erro processual importante, em violação do artigo 23.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88, regra processual vinculativa que exige um controlo no próprio local, por sondagem, das ações financiadas pelos fundos estruturais. Uma análise dos pontos fracos efetuada pelo Tribunal de Contas não pode substituir um processo de controlos por sondagens representativas conduzido pelos serviços da Comissão.
A Comissão contesta estes argumentos.
Apreciação do Tribunal Geral
No que se refere à crítica expressa pela República Federal da Alemanha relativamente à inexistência de controlos efetuados pela própria Comissão, há que recordar que o artigo 24.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
4253/88 prevê que, se a realização de uma ação ou medida apenas parecer justificar uma parte da contribuição financeira que lhe foi concedida, «a Comissão procederá a uma análise adequada».
No entanto, deduzir desta formulação uma obrigação, para a Comissão, de efetuar os controlos requeridos exclusivamente pelos seus próprios meios seria uma interpretação demasiado rígida que, por implicar o desdobramento de controlos e causar assim perdas de recursos comunitários, seria contrária ao princípio da boa administração.
Além disso, é ponto assente que, no exercício da sua missão de controlo da utilização dos fundos comunitários, a Comissão tem o direito de usar fontes de informação diversas. O Tribunal Geral já aceitou que uma simples remissão para os elementos recolhidos pelas autoridades nacionais era suficiente. Tal como foi observado no acórdão do Tribunal Geral de 26 de setembro de 2002, Sgaravatti Mediterranea/Comissão (
T-199/99, Colet., p. II-3731
, n.
o
45), quando as autoridades nacionais tenham procedido a um controlo aprofundado do cumprimento, pelo beneficiário de uma subvenção comunitária, das suas obrigações financeiras, a Comissão pode legalmente basear-se nas suas verificações de facto circunstanciadas e determinar se essas verificações permitem demonstrar a existência de irregularidades que justifiquem uma sanção nos termos do artigo 24.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88, conforme alterado. Esta jurisprudência foi confirmada pelo Tribunal no acórdão de 17 de dezembro de 2008, Itália/Comissão (T-154/06, não publicado na Coletânea, n.
o
42).
Em contrapartida, é essencial assegurar que os Estados-Membros não sofram nenhum prejuízo, processual ou material, em função da escolha das modalidades ou dos autores do controlo. Assim, é necessário verificar se as garantias processuais e as consequências práticas dos controlos efetuados pelo Tribunal de Contas e pela Comissão são equivalentes.
No que se refere às garantias processuais, há que assinalar que os dois tipos de controlos — efetuados pela Comissão e pelo Tribunal de Contas — são comparáveis. Nos dois casos, os direitos de defesa devem ser respeitados, são aplicadas normas de auditoria de um nível elevado, o Estado-Membro deve ser informado antes de ser efetuado um controlo no próprio local, os agentes das autoridades nacionais podem participar no controlo e o Estado-Membro em causa deve ser convidado a apresentar as suas observações sobre os resultados do controlo.
Em contrapartida, as consequências práticas previsíveis dos dois tipos de controlos não são comparáveis, na medida em que o relatório do Tribunal de Contas não tem força vinculativa e as correções financeiras não podem ser impostas diretamente com base nesse relatório.
Com efeito, o Tribunal de Contas e a Comissão têm um papel separado no processo orçamental da Comunidade. Segundo o artigo 246.
o
CE, o Tribunal de Contas assegura a fiscalização das contas. Nos termos do artigo 248.
o
, n.
o
1, CE, examina a totalidade das receitas e das despesas da Comunidade, e fornece ao Parlamento Europeu e ao Conselho uma declaração de garantia sobre a fiabilidade das contas e a legalidade e a regularidade das operações subjacentes. Resulta daqui que o Tribunal de Contas deve, designadamente, verificar a gestão pela Comissão dos recursos dos fundos comunitários. O Tribunal de Contas verifica a situação e formula igualmente recomendações a fim de otimizar a gestão das finanças. A Comissão possui uma função complementar, que é a recuperação dos recursos no caso de terem sido verificadas irregularidades na execução dos projetos.
Por conseguinte, do ponto de vista sistemático, os papéis e as funções das duas instituições não são idênticos, e a Comissão não se pode apropriar automaticamente das conclusões do Tribunal de Contas.
Regra geral, resulta daqui que o controlo exigido pelo artigo 24.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
4253/88 não tem de ser necessariamente efetuado pelos funcionários ou agentes da Comissão. No entanto, a Comissão é obrigada, por um lado, a assegurar-se de que as correções que realiza com base em controlos efetuados por um terceiro não são automáticas, mas baseadas na análise, em parceria com o Estado-Membro em causa, dos dados e dos resultados dos controlos e, por outro lado, a adotar a sua própria decisão com base nos referidos controlos e nas consultas consecutivas.
Assim, há que examinar se, durante o procedimento administrativo, no âmbito de uma parceria com as autoridades nacionais, a Comissão deu ao Estado-Membro em causa uma possibilidade real de se exprimir sobre as verificações efetuadas pelo Tribunal de Contas e sobre as correções que ela pretendia impor com base nessas verificações.
Como resulta da decisão recorrida, no prolongamento da auditoria, os serviços da Comissão examinaram, em conformidade com o artigo 24.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
4253/88, os fundamentos das apreciações do Tribunal de Contas e pediram às autoridades alemãs que lhes fornecessem informações e elementos complementares. Os serviços da Comissão enviaram os resultados desse exame às autoridades alemãs por carta de 19 de outubro de 2006. As autoridades alemãs responderam por carta de 5 de janeiro de 2007, opondo-se à aplicação de correções financeiras extrapoladas no contexto dos programas operacionais para o período de 1994-1999. Por carta de 23 de abril de 2007, a Comissão convidou as autoridades alemãs para uma reunião bilateral, que teve lugar a 8 de maio de 2007 em Bruxelas. A audiência sobre a aplicação de uma correção financeira extrapolada não permitiu chegar a um acordo. Contudo, as autoridades alemãs comprometeram-se a fornecer, nas duas semanas seguintes à reunião, outras provas concludentes da elegibilidade de determinadas rubricas de despesas e de operações. Estas informações foram transmitidas à Comissão por carta de 22 de junho de 2007.
Daqui resulta que a Comissão deu uma oportunidade suficiente à República Federal da Alemanha de se exprimir sobre as conclusões do Tribunal de Contas e procedeu a um exame apropriado do caso no âmbito da parceria, na aceção do artigo 24.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
4253/88, reduzindo designadamente o montante das correções financeiras inicialmente previstas (v. n.
o
13,
supra
).
Assim, no fim desse procedimento, a Comissão apropriou-se efetivamente dos resultados do controlo efetuado pelo Tribunal de Contas e as garantias processuais do Estado-Membro foram, em todo o caso, respeitadas.
Consequentemente, o presente fundamento deve ser julgado improcedente.
4.
Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação dos princípios da confiança legítima, da segurança jurídica e da cooperação devido à não formulação, pela Comissão, de reservas quanto à contabilização errada de empresas que não eram PME
Argumentos das partes
A República Federal da Alemanha considera que a Comissão não formulou nenhuma reserva, quer seja na decisão de 5 de agosto de 1994, na de 10 de outubro de 1996, ou na de 20 de dezembro de 1999, quanto à contabilização de empresas que empregam mais de 500 trabalhadores como PME, fazendo legitimamente crer às autoridades alemãs que a Comissão não suscitava nenhuma objeção a esse respeito. Ao proceder desta forma, a Comissão é, em parte, responsável pelos pontos que critica. O facto de esta última impor uma extrapolação baseada na existência de deficiências sistemáticas, constituídas pela contabilização errada das contribuições financeiras para as PME, sem ter em conta a sua responsabilidade, viola de forma evidente os princípios da segurança jurídica e da cooperação leal.
A República Federal da Alemanha considera que a omissão da Comissão é tanto mais significativa quando em 1997 e em 1999 a Comissão recebeu os relatórios anuais sobre a avaliação das intervenções do FEDER, que incluíam a contabilização de empresas que empregam 500 trabalhadores ou mais sob o eixo de medidas PME, sem que isso tenha sido criticado. O relatório final de 2002 também não critica este ponto.
A Comissão contesta estes argumentos.
Apreciação do Tribunal Geral
Como foi recordado no âmbito do exame dos fundamentos precedentes (v. n.
os
37 e 39,
supra
), a responsabilidade de assegurar a execução regular das operações financiadas pelo FEDER compete, em primeiro lugar, aos Estados-Membros.
Além disso, há que observar que o Regulamento n.
o
4253/88 não prevê nenhuma regra processual que sujeite o direito da Comissão de reduzir ou de suprimir a contribuição à condição de ter suscitado dúvidas quanto à boa administração do projeto antes da conclusão da intervenção, como resulta do n.
o
79 do acórdão do Tribunal Geral de 8 de julho de 2008, Sviluppo Italia Basilicata/Comissão (T-176/06, não publicado na Coletânea).
Além disso, há que recordar que o direito de invocar a confiança legítima pressupõe que estejam reunidas três condições. Em primeiro lugar, garantias precisas, incondicionais e concordantes, emanadas de fontes autorizadas e fiáveis, devem ter sido fornecidas ao interessado pela administração da União. Em segundo lugar, essas garantias devem ser de molde a criar uma expectativa legítima no espírito daquele a quem se dirigem. Em terceiro lugar, as garantias dadas devem estar em conformidade com as normas aplicáveis (v. acórdão do Tribunal Geral de 30 de junho de 2005, Branco/Comissão,
T-347/03, Colet., p. II-2555
, n.
o
102, e jurisprudência aí referida, e de 23 de fevereiro de 2006, Cementbouw Handel & Industrie/Comissão,
T-282/02, Colet., p. II-319
, n.
o
77).
Ora, antes de mais, impõe-se concluir que a República Federal da Alemanha não demonstrou que a Comissão lhe tenha dado a garantia de que as empresas que empregam 500 trabalhadores ou mais seriam consideradas PME e podiam consequentemente beneficiar de uma contribuição financeira. Por conseguinte, o princípio da segurança jurídica não foi violado.
Em seguida, constitui jurisprudência assente que a tolerância de irregularidades passadas não fundamenta, ao abrigo do princípio da segurança jurídica ou do princípio da confiança legítima, nenhum direito para o Estado-Membro de exigir a mesma atitude para as irregularidades atuais (acórdão Irlanda/Comissão, já referido, n.
o
68).
Por consequência, o quarto fundamento deve ser julgado improcedente.
5.
Quanto ao quinto fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade devido ao caráter excessivo da redução da contribuição decidida pela Comissão
Argumentos das partes
A República Federal da Alemanha sustenta que a Comissão violou o princípio geral da proporcionalidade ao ter procedido a uma redução excessiva, baseada numa extrapolação que incidia sobre todo o período de programação. Com efeito, os erros verificados pelo Tribunal de Contas não podem, segundo ela, justificar a censura geral de uma disfunção dos sistemas de gestão e de controlo do
Land
da Turíngia durante os anos de 1994 a 1999. Essa constatação opõe-se às apreciações da Comissão feitas em 1998 e em 2002, bem como à nota definitiva de uma sociedade de peritos contabilísticos, à qual a Comissão não levantou nenhuma objeção. Se o pagamento final de 23 de junho de 2003 foi efetivamente realizado, isso deve-se precisamente ao facto de a Comissão não ter levantado reservas de fundo quanto ao sistema de gestão e de controlo.
Além disso, mesmo que o
leasing
e a locação-venda tenham sido colocados no mesmo plano, a República Federal da Alemanha alega que a Comissão só sujeitou o apoio ao
leasing
a uma regulamentação limitada a partir de 1 de maio de 1997.
No que diz respeito à Tralag Landmaschinen GmbH, a República Federal da Alemanha considera que uma extrapolação também não é aceitável, porque a referida empresa tinha recebido um apoio suplementar de 15% ao abrigo do 24.° plano-quadro, quando este só começou a ser aplicado a partir de 17 de março de 1995.
A Comissão contesta estes argumentos.
Apreciação do Tribunal Geral
No que diz respeito ao argumento de que, antes da adoção da decisão recorrida, a Comissão não tinha levantado reservas de fundo quanto ao sistema de gestão e de controlo, há que salientar que esse argumento diz, na realidade, respeito ao princípio da confiança legítima. Segundo jurisprudência bem assente, o direito de reclamar a proteção da confiança legítima pressupõe a reunião de três requisitos. Em primeiro lugar, garantias precisas, incondicionais e concordantes, emanadas de fontes autorizadas e fiáveis, devem ter sido fornecidas ao interessado pela administração da União. Em segundo lugar, essas garantias devem ser de molde a criar uma expectativa legítima no espírito daquele a quem se dirigem. Em terceiro lugar, as garantias dadas devem ser conformes às normas aplicáveis (v. acórdãos Branco/Comissão, já referido, n.
o
102 e jurisprudência referida, e Cementbouw Handel & Industrie/Comissão, já referido, n.
o
77).
Ora, não resulta do dossiê do processo nem dos argumentos da recorrente que a mesma tenha recebido esse tipo de garantias precisas, incondicionais e concordantes da parte da Comissão. Improcede, pois, este argumento.
No que se refere ao princípio da proporcionalidade, há que lembrar que o mesmo exige que os atos das instituições da União não ultrapassem os limites do adequado e necessário para a realização do objetivo pretendido. Em particular, à luz deste princípio, a violação das obrigações cujo respeito assuma importância fundamental para o bom funcionamento de um sistema comunitário pode ser sancionada pela perda de um direito proporcionado pela regulamentação comunitária, tal como o direito a uma contribuição financeira (acórdão Sgaravatti Mediterranea/Comissão, já referido, n.
os
134 e 135).
A este respeito, resulta de jurisprudência assente em matéria do FEOGA, igualmente aplicável
mutatis mutandis
ao presente caso, que a Comissão pode chegar a recusar a assunção, pelos fundos, da totalidade das despesas efetuadas se constatar que não existem mecanismos de controlo suficientes (acórdão do Tribunal de Justiça de 20 de setembro de 2001, Bélgica/Comissão,
C-263/98, Colet., p. I-6063
, n.
o
125). No entanto, a Comissão deve respeitar o princípio da proporcionalidade, que exige que os atos das instituições comunitárias não ultrapassem os limites do que é adequado e necessário para alcançar o fim pretendido (acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de maio de 1984, Denkavit Nederland,
15/83, Recueil, p. 2171
, n.
o
25). Ora, se, no âmbito da sua missão de apurar as contas, em vez de recusar o financiamento da totalidade das despesas, a Comissão se esforça por estabelecer regras destinadas a distinguir consoante o grau de risco que apresentam diferentes níveis de falta de controlo, o Estado-Membro deve demonstrar que estes critérios são arbitrários e injustos (acórdão do Tribunal de Justiça de 4 de julho de 1996, Grécia/Comissão,
C-50/94, Colet., p. I-3331
, n.
o
28).
Por conseguinte, a Comissão não estava impedida de impor correções financeiras.
Além disso, a Comissão indicou, através do n.
o
6 das orientações internas, que, quando pretende fazer uma extrapolação, deve ter em conta a especificidade da estrutura administrativa implicada na deficiência, o alcance provável dos abusos, a sua frequência, bem como os seus efeitos.
Como já foi acima indicado (v. n.
o
85,
supra
), a Comissão possui um certo poder discricionário que lhe é conferido pelo artigo 24.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88 e que lhe permite tomar decisões suscetíveis de garantir o respeito do princípio da boa gestão financeira que figura no artigo 274.
o
CE e, também, do princípio da proporcionalidade.
Como foi igualmente acima indicado, a Comissão analisou os resultados dos controlos efetuados pelo Tribunal de Contas e reduziu efetivamente o montante das correções inicialmente previstas.
No presente caso, grande parte das irregularidades constatadas sempre após consulta das autoridades alemãs, como a contabilização errada de empresas que não eram PME ou o caráter inadmissível de despesas declaradas relativamente a contratos de locação, reflete uma insuficiência sistemática de gestão, de controlo ou de auditoria no que diz respeito à medida 2.1, durante todo o período de programação 1994-1999. E é fortemente provável que essa insuficiência possa ser encontrada numa série de casos semelhantes. Assim, a Comissão teve razão em aplicar o método de extrapolação, sobretudo tendo em conta a importância concedida ao bom funcionamento da administração nacional, a quem, antes de mais, incumbe a responsabilidade de garantir a execução regular dos projetos financiados pelos fundos (v. n.
os
37 e 39,
supra
) e que, como é recordado várias vezes no âmbito do Regulamento n.
o
4253/88, deve agir em parceria com a Comissão.
Portanto, o quinto fundamento deve ser julgado improcedente e deve ser negado provimento ao recurso na sua íntegra.
Quanto às despesas
Há que recordar que, nos termos do artigo 87.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
Tendo a República Federal da Alemanha sido vencida em todos os seus pedidos, há que condená-la nas despesas, conforme o pedido da Comissão.
Em conformidade com o artigo 87.
o
, n.
o
4, do Regulamento de Processo, as partes intervenientes suportarão as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Terceira Secção)
decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
A República Federal da Alemanha suportará as suas próprias despesas bem como as efetuadas pela Comissão Europeia.

3)
O Reino de Espanha, a República Francesa e o Reino dos Países Baixos suportarão as suas próprias despesas.

Czúcz
Labucka
Gratsias
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 19 de setembro de 2012.
Assinaturas
Índice

Antecedentes do litígio

Tramitação processual e pedidos das partes

Questão de direito

1. Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 24.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88, devido não reunião das condições necessárias para efetuar uma redução

Quanto à primeira parte do primeiro fundamento, relativa ao facto de erros administrativos imputáveis a autoridades nacionais não poderem ser qualificados de irregularidades na aceção do artigo 24.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88

Argumentos das partes

Apreciação do Tribunal Geral

Quanto à segunda parte do primeiro fundamento, suscitada a título subsidiário, relativa à negação da existência das irregularidades constatadas pela Comissão na decisão recorrida

Quanto aos erros de qualificação cometidos pela Comissão no que toca ao caráter inelegível das despesas respeitantes aos projetos relativos às empresas que não são PME

— Argumentos das partes

— Apreciaηγo do Tribunal Geral

Quanto à distinção entre locação-venda e leasing e a inaplicabilidade das fichas de trabalho e das normas internacionais de contabilidade 17

— Argumentos das partes

— Apreciaηγo do Tribunal Geral

Quanto à qualificação errada de algumas irregularidades como sistemáticas pela Comissão

— Argumentos das partes

— Apreciaηγo do Tribunal Geral

Quanto à qualificação errada pela Comissão dos controlos dos 5% como insuficientes e quanto à dedução da existência de insuficiências nos sistemas de gestão e de controlo

— Argumentos das partes

— Apreciaηγo do Tribunal Geral

2. Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 24.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88, devido ao cálculo do montante da redução por extrapolação

Quanto à primeira parte do segundo fundamento, relativa à ilegalidade do método de extrapolação para calcular o montante da redução ao abrigo do artigo 24.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
4253/88

Quanto à inexistência de um direito de extrapolação com base no artigo 24.
o
do Regulamento n.
o
4253/88

— Argumentos das partes

— Apreciaηγo do Tribunal Geral

Quanto à inexistência de um direito de extrapolação com base nas orientações internas

— Argumentos das partes

— Apreciaηγo do Tribunal Geral

Quanto à segunda parte do segundo fundamento, suscitada a título subsidiário, relativa ao facto de que a Comissão não devia ter procedido a uma extrapolação no presente caso

Argumentos das partes

Apreciação do Tribunal Geral

3. Quanto ao terceiro fundamento, relativo à inexistência de controlos no próprio local pela Comissão previamente à redução

Argumentos das partes

Apreciação do Tribunal Geral

4. Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação dos princípios da confiança legítima, da segurança jurídica e da cooperação devido à não formulação, pela Comissão, de reservas quanto à contabilização errada de empresas que não eram PME

Argumentos das partes

Apreciação do Tribunal Geral

5. Quanto ao quinto fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade devido ao caráter excessivo da redução da contribuição decidida pela Comissão

Argumentos das partes

Apreciação do Tribunal Geral

Quanto às despesas
(
*1
)	Língua do processo: alemão.