CELEX: 62013TJ0677
Aktindsigt
forordning (EF) nr. 1049/2001
dokumenter vedrørende en procedure efter konkurrencereglerne
begæring vedrørende en samling af dokumenter
afslag på aktindsigt
begæring vedrørende ét enkelt dokument
indholdsfortegnelse
forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse
undtagelse vedrørende beskyttelsen af en tredjeparts forretningsmæssige interesser
undtagelse vedrørende beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision
tungtvejende offentlig interesse
erstatningssøgsmål
begrundelsespligt

Tvistens baggrund
Ved beslutning K(2008) 6815 endelig af 12. november 2008 vedrørende en procedure efter artikel [101 TEUF] og EØS-aftalens artikel 53 (COMP/39.125 – Car Glass) (herefter »Car Glass-beslutningen«) fastslog Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, at forskellige virksomheder har medvirket i en række aftaler og former for samordnet praksis inden for autoglassektoren, og pålagde dem en bøde på i alt 1,383 mia. EUR.
Blandt de berørte virksomheder og adressater for Car Glass-beslutningen er AGC Flat Glass Europe SA (nu AGC Glass Europe SA), AGC Automotive Europe SA og AGC Automotive Germany GmbH (herefter samlet »AGC Glass Germany GmbH«) såvel som Saint-Gobain Glass France SA, Saint-Gobain Sekurit France SA og Saint-Gobain Sekurit Deutschland GmbH & Co. KG (herefter samlet »SG«).
Ved skrivelse af 16. februar 2012, der er registreret under reference Gestdem 2012/817, fremsatte sagsøgeren, Axa Versicherung AG, der bl.a. beskæftiger sig med bilforsikring i Tyskland, en begæring over for Kommissionen om aktindsigt i den fulde udgave af indholdsfortegnelsen over sagsakterne i sag COMP/39.125 på grundlag af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (
EFT L 145, s. 43
, herefter »den første begæring«). Sagsøgeren begrundede denne første begæring med behovet for at underbygge et erstatningssøgsmål anlagt den 31. januar 2012 ved Landgericht Düsseldorf (Tyskland) mod AGC, et søgsmål, som SG ved adcitation senere blev inddraget i. Ved afgørelse af 7. marts 2012 meddelte Kommissionen sagsøgeren delvis aktindsigt i det ønskede dokument, idet den angav, at de øvrige dele af det pågældende dokument ikke kunne videregives, eftersom de var omfattet af visse undtagelser fra retten til aktindsigt i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 (herefter »afgørelsen af 7. marts 2012«).
Ved skrivelse af 18. juni 2012, der er registreret under reference Gestdem 2012/3021, indleverede sagsøgeren en ny begæring om aktindsigt til Kommissionen vedrørende den fulde udgave af en samling af dokumenter i sagsakterne i sag COMP/39.125 (herefter »den anden begæring«). Sidstnævnte begæring blev afslået ved afgørelse af 3. august 2012.
Ved skrivelse af 23. marts og 17. august 2012 indleverede sagsøgeren to genfremsatte begæringer om aktindsigt i de omhandlede dokumenter til Kommissionen. Ved afgørelse Gestdem 2012/817 og 2012/3021 af 29. oktober 2013 (herefter »den anfægtede afgørelse«) meddelte Kommissionen sagsøgeren en mere udvidet aktindsigt i indholdsfortegnelsen over sagsakterne i sag COMP/39.125 end den aktindsigt, som Kommissionen meddelte i sin afgørelse af 7. marts 2012, samtidig med at den i øvrigt gav afslag på de to genfremsatte begæringer.
For at nå frem til denne konklusion konstaterede Kommissionen for det første, at de dokumenter, som var omfattet af de to begæringer, var omfattet af sagsakterne i den procedure, der mundede ud i Car Class-beslutningen, at der var anlagt flere annullationssøgsmål til prøvelse af denne afgørelse ved Retten, og at disse sager stadig verserer for Retten. Den tilføjede, at der ligeledes verserede annullationssøgsmål ved Retten til prøvelse af afgørelser truffet af Kommissionens høringskonsulent vedrørende offentliggørelsen af en endelig ikke-fortrolig udgave af Car Glass-beslutningen (den anfægtede beslutnings punkt 1).
For det andet præciserede Kommissionen indholdet af sagsøgerens to begæringer. Den konstaterede nærmere bestemt, at den første begæring vedrørte den fulde udgave af indholdsfortegnelsen over sagsakter i sag COMP/39.125, og navnlig tre kategorier af oplysninger, som ikke allerede var blevet videregivet til sagsøgeren ved afgørelse af 7. marts 2012, dvs. for det første henvisninger til korrespondancen i denne sag mellem de virksomheder, som har anmodet om at blive omfattet af Kommissionens meddelelse af 8. december 2006 om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager (
EUT C 298, s. 17
, herefter »samarbejdsordningen«), for så vidt som disse oplysninger ikke kan udledes af den foreløbige ikke-fortrolige udgave af Car Glass-beslutningen eller ikke er blevet offentliggjort i forbindelse med det annullationssøgsmål, der er blevet anlagt til prøvelse af denne afgørelse, for det andet navnene på fysiske personer, tredjemandsvirksomheder og advokatfirmaer, der har deltaget i proceduren, og for det tredje visse forretningsmæssige oplysninger, som ikke er offentliggjorte, og som kan være følsomme (den anfægtede afgørelses punkt 2.1 og 2.3). Hvad angår den anden begæring har Kommissionen angivet, at den vedrørte en større samling af dokumenterne i sag COMP/39.125. Den har også bemærket, at dens tjenestegrene på et tidligere stadium i proceduren havde inddelt de omhandlede dokumenter i fire adskilte kategorier afhængigt af, hvordan de var blevet fremlagt af sagsøgeren, nemlig den korrespondance, som er udvekslet med modtagerne af Car Glass-beslutningen (kategori A), med tredjeparter (kategori B) og de dokumenter, som blev beslaglagt i forbindelse med kontrolundersøgelser foretaget under proceduren (kategori C) samt Kommissionens interne dokumenter (kategori D) (den anfægtede afgørelses punkt 2.2 og 2.3).
For det tredje var der ifølge Kommissionen en række grunde til, at den gav afslag på den anden begæring (den anfægtede afgørelses punkt 3 og 4). Den anså først og fremmest i det væsentlige, at henset til de særlige bestemmelser for procedurer for anvendelse af konkurrencereglerne i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i artikel [101 TEUF] og [102 TEUF] (
EFT 2003 L 1, s. 1
) og i Kommissionens forordning (EF) nr. 773/2004 af 7. april 2004 om Kommissionens gennemførelse af procedurer i henhold til artikel [101 TEUF] og [102 TEUF] (
EUT L 123, s. 18
), var dokumenterne i sagsakterne i procedurerne efter konkurrencereglerne omfattet af en generel formodning om manglende adgang til aktindsigt i henhold til forordning nr. 1049/2001 (den anfægtede afgørelses punkt 4.1). Kommissionen fandt dernæst, at det i det foreliggende tilfælde overordnet måtte antages, at samtlige dokumenter, der var opregnet i den anden begæring, var omfattet af undtagelsen fra retten til aktindsigt i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 vedrørende beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision og i forordningens artikel 4, stk. 2, første led, vedrørende beskyttelsen af forretningsmæssige interesser (den anfægtede afgørelses punkt 4.2). Endelig tilføjede Kommissionen, at samtlige dokumenter i kategori D desuden var omfattet af undtagelsen i forordningens artikel 4, stk. 3, andet afsnit, vedrørende beskyttelsen af meningstilkendegivelser til internt brug inden for den pågældende institution (den anfægtede afgørelses punkt 4.2).
Kommissionen besluttede for det fjerde at give sagsøgeren en supplerede adgang til indholdsfortegnelsen over sagsakterne i sag COMP/39.125 (den anfægtede afgørelses punkt 3 og 5). Kommissionen anså i denne forbindelse, at den kunne give sagsøgeren de oplysninger, der gjorde det muligt at identificere de advokatfirmaer, som repræsenterede de selskaber, som var parter i proceduren, eftersom disse allerede var offentliggjorte. Den fandt derimod, at de andre oplysninger, som den havde nægtet sagsøgeren aktindsigt i ved afgørelse af 7. marts 2012, fortsat ikke kunne videregives, eftersom der var tale om henvisninger til korrespondancen mellem de virksomheder, som under denne procedure havde anmodet om at blive omfattet af samarbejdsordningen (den anfægtede afgørelses punkt 5.1), navnene på fysiske personer (den anfægtede afgørelses punkt 5.2) og tredjemandsvirksomheder (den anfægtede afgørelses punkt 5.3), der har været parter i denne procedure, eller diverse følsomme forretningsmæssige oplysninger (den anfægtede afgørelses punkt 5.4).
Endelig tilkendegav Kommissionen for det femte, at den ud over indholdsfortegnelsen ikke var i stand til at give sagsøgeren delvis aktindsigt i de omhandlede dokumenter (den anfægtede afgørelses punkt 6). Den tilføjede, at den ikke havde konstateret nogen tungtvejende offentlig interesse som omhandlet i forordning nr. 1049/2001, der kunne begrunde, at Kommissionen meddelte sagsøgeren aktindsigt, selv om visse af undtagelserne i forordningens artikel 4, stk. 2, og 3, fandt anvendelse (den anfægtede afgørelses punkt 7).
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 19. december 2013 har sagsøgeren anlagt nærværende søgsmål.
Efter afsigelsen af Domstolens dom af 27. februar 2014, Kommissionen mod EnBW (C-365/12 P, Sml.,
EU:C:2014:112
), opfordrede Retten parterne til at fremsætte deres skriftlige bemærkninger om de eventuelle konsekvenser af denne dom for den foreliggende sag. Parterne har efterkommet denne anmodning inden for den fastsatte frist.
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 28. april 2014 har Saint-Gobain Sekurit Deutschland GmbH & Co. KG (herefter »SGSD«) fremsat begæring om at måtte intervenere til støtte for Kommissionens påstande. Parterne har ikke fremsat indvendinger hertil.
Ved kendelse afsagt af formanden for Rettens Tredje Afdeling den 27. juni 2014 blev der givet SGSD tilladelse til at intervenere i sagen.
Ved kendelse af 24. juni 2014 anmodede Retten desuden Kommissionen om at fremlægge den fulde udgave af indholdsfortegnelsen over sagsakter i sag COMP/39.125 og stillede den 25. juni 2014 parterne en række skriftlige spørgsmål. Parterne har efterkommet disse anmodninger.
Efter at Retten fandt, at der under henvisning til artikel 47, stk. 1, i Rettens procesreglement af 2. maj 1991 ikke var behov for replik og duplik, gav Retten parterne tilladelse til at supplere sagsakterne efter en anmodning fra sagsøgeren om, at denne ønskede at udtale sig mere detaljeret om dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor (
EU:C:2014:112
).
På grundlag af den refererende dommers rapport har formanden for Rettens Tredje Afdeling besluttet at indlede den mundtlige forhandling.
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret mundtlige spørgsmål fra Retten under retsmødet den 11. februar 2015.
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
—
Den anfægtede afgørelse annulleres.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Kommissionen frifindes.
—
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
SGSD har nedlagt følgende påstande:
—
Kommissionen frifindes.
—
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
Sagsøgeren har til støtte for søgsmålet fremsat fem anbringender om nærmere bestemt:
—
det første vedrørende en tilsidesættelse af artikel 2 og 4 i forordning nr. 1049/2001, idet Kommissionen ikke har opfyldt sin forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af de dokumenter, der er omfattet af den anden begæring
—
det andet vedrørende en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, første og tredje led, og artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001, eftersom Kommissionen ved behandlingen af den anden begæring foretog en uretmæssig fortolkning og anvendelse af undtagelser til retten til aktindsigt og af begrebet mere tungtvejende offentlig interesse, som omhandlet i disse bestemmelser
—
det tredje vedrørende tilsidesættelse af artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001, eftersom Kommissionen uretmæssigt nægtede sagsøgeren aktindsigt i de dokumenter, som er omfattet af den anden begæring
—
det fjerde vedrørende tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, første og tredje led, artikel 4, stk. 3, andet afsnit, og artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001 som følge af, at Kommissionen uretmæssigt gav sagsøgeren afslag på fuld aktindsigt i de dokumenter, som er omfattet af den første begæring
—
det femte vedrørende en utilstrækkelig begrundelse.
Det første, det andet og det tredje samt det femte anbringende, for så vidt som dette vedrører den anden begæring, bør, henset til deres indhold, behandles under ét (jf. analogt dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 33 og 34); dernæst behandles det fjerde anbringende og det femte anbringende, for så vidt som de vedrører den første begæring.
A –
Om det første, det andet og det tredje samt det femte anbringende, for så vidt som dette vedrører den anden begæring
Med det første anbringende har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen begik en retlig fejl, idet den på baggrund af en streng og abstrakt begrundelse for afslag på enhver begæring om aktindsigt i dokumenterne i en procedure efter konkurrencereglerne fastslog, at samtlige de dokumenter, som begæringen vedrører, er omfattet af en generel formodning om manglende adgang til aktindsigt i henhold til forordning nr. 1049/2001, og idet den dermed gav afslag på denne begæring uden forinden at foretage en konkret og individuel undersøgelse af de dokumenter, der er omfattet af denne begæring.
Med det andet anbringende har sagsøgeren i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen har foretaget en urigtig fortolkning og anvendelse af de tre undtagelser til retten til aktindsigt, som blev påberåbt i den anfægtede afgørelse, og at vurderingen blev foretaget i forhold til samtlige de dokumenter, som den anden begæring vedrører, eller i forhold til de kategorier af dokumenter, som Kommissionens tjenestegrene har defineret på en kunstig måde (jf. ovenfor, præmis 7). Hverken undtagelsen i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001 om beskyttelsen af forretningsmæssige interesser, undtagelsen i forordningens artikel 4, stk. 2, tredje led, om beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision eller undtagelsen i samme forordnings artikel 4, stk. 3, andet afsnit, om beskyttelsen af institutionernes interne meningstilkendegivelser kan nemlig påberåbes i den foreliggende sag. Under alle omstændigheder har Kommissionen foretaget en urigtig retsanvendelse eller et urigtigt skøn, idet den undlod at tage hensyn til den tungtvejende offentlige interesse, som bestod i at give ofrene for en konkurrencebegrænsende adfærd mulighed for at rejse krav om erstatning, og ved ikke – efter en afvejning af denne tungtvejende offentlige interesse og den interesse, som er beskyttet ved de tre omhandlede undtagelser – at udlevere dokumenterne i sag COMP/39.125 til sagsøgeren, hvilke dokumenter sagsøgeren havde brug for med henblik på netop at kunne udøve denne ret.
Med det tredje anbringende har sagsøgeren hævdet, at Kommissionen har tilsidesat artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001 og proportionalitetsprincippet, idet den ikke gav sagsøgeren aktindsigt i de dokumenter eller dele af de dokumenter, som er omfattet af den anden begæring, og som ikke var omfattet af de undtagelser, som Kommissionen støttede den anfægtede afgørelse på.
Med det femte anbringende har sagsøgeren bl.a. anført, at Kommissionen har tilsidesat begrundelseskravet i artikel 296 TEUF, idet den, på baggrund af en streng og abstrakt begrundelse, som blev anvendt på samtlige de omhandlede dokumenter eller kategorier af dokumenter, gav afslag på den anden begæring, i stedet for at tage hensyn til deres konkrete indhold.
Endelig har sagsøgeren som svar på Rettens skriftlige spørgsmål efter afsigelsen af dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor (
EU:C:2014:112
), og senere i replikken i det væsentlige gjort gældende, at denne dom ikke rejser tvivl om, at disse anbringender er velbegrundede.
Kommissionen har med støtte fra SGSD bestridt denne argumentation i det hele.
I denne forbindelse skal der indledningsvis foretages en prøvelse af sagsøgerens argumenter, der anfægter Kommissionens konklusion, hvorefter det generelt må antages, at de i den anden begæring nævnte dokumenter er omfattet af de undtagelser til retten til aktindsigt, som er omhandlet i forordning nr. 1049/2001, og dernæst de argumenter, der rejser tvivl om Kommissionens konklusion om, at der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af disse dokumenter.
1.
Om den generelle formodning og de undtagelser, som Kommissionen har anvendt
I henhold til artikel 15, stk. 3, TEUF, har alle unionsborgere og alle fysiske og juridiske personer, der har bopæl eller vedtægtsmæssigt hjemsted i en medlemsstat, ret til aktindsigt i dokumenter fra Unionens institutioner.
I medfør af denne artikel er formålet med forordning nr. 1049/2001 at give offentligheden den videst mulige ret til aktindsigt i Unionens institutioners dokumenter, samtidig med at denne ret til aktindsigt, som det bl.a. fremgår af ordningen med undtagelser i artikel 4, ikke desto mindre er underlagt visse begrænsninger af hensyn til offentlige eller private interesser (dom af 29.6.2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, Sml.,
EU:C:2010:376
, præmis 51, og dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 61).
Det fremgår navnlig af artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001, at institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af en fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser eller beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet.
Denne ordning med undtagelser bygger på en afvejning af de forskellige foreliggende interesser, nemlig på den ene side interesserne i udbredelsen af det eller de omhandlede dokumenter og på den anden side de interesser, der kan lide skade af udbredelsen (dom af 14.11.2013, LPN og Finland mod Kommissionen, C-514/11 P og C-605/11 P, Sml.,
EU:C:2013:738
, præmis 42, og dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 63).
Eftersom de undtagelser, som er fastsat i ordningen, afviger fra princippet om offentlighedens videst mulige aktindsigt i dokumenter fra Unionens institutioner, skal de fortolkes og anvendes snævert (dom af 17.10.2013, Rådet mod Access Info Europe, C-280/11 P, Sml.,
EU:C:2013:671
, præmis 30, og af 3.7.2014, Rådet mod in’t Veld, C-350/12 P, Sml.,
EU:C:2014:2039
, præmis 48).
For at begrunde et afslag på en begæring om aktindsigt i et dokument er det i princippet ikke tilstrækkeligt, at dette dokument henhører under en af de i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 nævnte handlinger. Det tilkommer endvidere den institution, der modtager en begæring, at give en forklaring på, hvorledes aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk kunne være til skade for den interesse, som er beskyttet ved den eller de undtagelser, som institutionen påberåber sig (dom af 1.7.2008, Sverige og Turco mod Rådet, C-39/05 P og C-52/05 P, Sml.,
EU:C:2008:374
, præmis 49, og dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 64). Endvidere bør risikoen for en sådan skade med rimelighed kunne forventes og ikke kun være hypotetisk (domme Sverige og Turco mod Rådet, præmis 43, og Rådet mod Access Info Europe, nævnt i præmis 35 ovenfor,
EU:C:2013:671
, præmis 31).
Den pågældende institution kan imidlertid basere sin beslutning herom på de generelle formodninger, der gælder for visse kategorier af dokumenter, da sådanne generelle betragtninger må antages også at have gyldighed for begæringer om dokumenter af tilsvarende karakter (domme Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau, nævnt i præmis 32 ovenfor,
EU:C:2010:376
, præmis 54, og Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 65).
Når en begæring således vedrører en samling af dokumenter af en bestemt art, kan den pågældende institution således basere sin beslutning på en generel formodning om, at udbredelsen af dokumenterne i princippet er til skade for beskyttelsen af en eller flere af de interesser, der er opregnet i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, hvilken fremgangsmåde gør det muligt for den pågældende institution at behandle en overordnet begæring på tilsvarende vis (domme LPN og Finland mod Kommissionen, nævnt i præmis 34 ovenfor,
EU:C:2013:738
, præmis 47 og 48, og Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 67 og 68).
I tilfælde af en begæring vedrørende en samling af dokumenter i sagsakterne i en sag om en procedure efter konkurrencereglerne har Unionens retsinstanser først og fremmest fastslået, at Kommissionen – uden at foretage en konkret og individuel undersøgelse af hvert af disse dokumenter – er berettiget til at antage, at udbredelsen heraf i princippet skader beskyttelsen af såvel formålet med inspektioner, undersøgelser og revision som beskyttelsen af forretningsmæssige interesser, som er tæt forbundet i et sådant tilfælde (jf. i denne retning dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 79-93, og dom af 13.9.2013, Nederlandene mod Kommissionen, T-380/08, Sml.,
EU:T:2013:480
, præmis 30-42).
Henset til begrundelserne for denne retspraksis (jf. præmis 37 og 38 ovenfor) er anvendelsen af en generel formodning hverken begrænset til en begæring, hvormed der ønskes aktindsigt i »alle« dokumenterne i sagsakterne vedrørende en procedure efter konkurrencereglerne, eller til en begæring, der vedrører en »hel og udefineret« samling af dokumenter i sagsakterne, således som sagsøgeren har gjort gældende i replikken. Som Kommissionen og SGSD med rette har gjort gældende i duplikken og interventionsindlægget, kan en generel formodning ligeledes anvendes i tilfælde af en begæring vedrørende en samling mere specifikke dokumenter i sagsakterne, som er identificeret på baggrund af deres fælles egenskaber eller deres tilhørsforhold til en eller flere generelle kategorier (jf. i denne retning dom af 28.6.2012, Kommissionen mod Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, Sml.,
EU:C:2012:393
, præmis 10 og 123), således som sagsøgeren har gjort gældende at have gjort i det foreliggende tilfælde. Den identifikation, som sagsøgeren har foretaget, er desuden meget vilkårlig, eftersom sagsøgeren blot inddelte alle dokumenter i indholdsfortegnelsen over sagsakterne i tre kategorier, afhængigt af om de ifølge sagsøgeren var »relevante«, »kunne tænkes at være relevante« eller »ikke var relevante«, og ud fra denne kategorisering tilføjede »1«, »2« og »3« i margenen ved siden af de tilsvarende henvisninger.
Unionens retsinstanser har desuden fastslået, at Kommissionen kan påberåbe sig en sådan generel formodning, så længe den pågældende procedure ikke kan anses for afsluttet, enten fordi Kommissionen endnu ikke har vedtaget en afgørelse, eller fordi der er anlagt annullationssøgsmål til prøvelse af denne afgørelse, og disse stadig verserer på tidspunktet, hvor der indgives en begæring om aktindsigt i sagsakterne til Kommissionen, som behandler denne begæring (jf. i denne retning domme Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 70, 98 og 99, og Nederlandene mod Kommissionen, nævnt i præmis 39 ovenfor,
EU:T:2013:480
, præmis 43).
Domstolen har endelig antaget, at Kommissionens mulighed for at anvende en generel formodning ved behandlingen af en begæring om aktindsigt, der vedrører en samling af dokumenter, betyder, at de omhandlede dokumenter ikke er underlagt en forpligtelse til fuld og end ikke delvis aktindsigt (jf. i denne retning dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 134, og dom af 7.10.2014, Schenker mod Kommissionen, T-534/11, Sml.,
EU:T:2014:854
, præmis 108).
I det foreliggende tilfælde er det for det første ubestridt, at den anden begæring vedrørte en samling af dokumenter i sagsakterne i sag COMP/39.125. I svaret på Rettens skriftlige spørgsmål har sagsøgeren præciseret, at denne begæring vedrørte to kategorier af dokumenter, nemlig 2425 dokumenter, som sagsøgeren anser for »relevante«, og 1523 dokumenter, som sagsøgeren mener, »kunne tænkes at være relevante« i forbindelse med sagsøgerens erstatningssøgsmål mod AGC og SG, dvs. i alt 3948 dokumenter. Kommissionen har uimodsagt anført, at dette svarer til omkring 90% af dokumenterne i de omhandlede sagsakter.
Det må endvidere fastslås, at alle 3948 dokumenter må anses for at indgå i en inspektion, undersøgelse og revision som omhandlet i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001. Samtlige dokumenter er nemlig udarbejdet eller indhentet af Kommissionen under den undersøgelse, som efter inspektionen blevet foretaget i sag COMP/39.125 med henblik på tilvejebringelse af oplysninger og beviser, der skal sætte Kommissionen i stand til at afgøre, om Unionens konkurrenceregler er blevet overtrådt. Henset til formålet med denne procedure skal det derudover bemærkes, at disse dokumenter kan indeholde følsomme forretningsmæssige oplysninger vedrørende de involverede virksomheders forretningsstrategi- og virksomhed og om deres forretningsforbindelser med tredjeparter (jf. i denne retning domme Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 79, og Nederlandene mod Kommissionen, nævnt i præmis 39 ovenfor,
EU:T:2013:480
, præmis 34).
Endelig er det ubestridt, at der såvel på tidspunktet for sagsøgerens fremsættelse af den anden begæring over for Kommissionen som på det tidspunkt, hvor Kommissionen udtalte sig om denne begæring, verserede flere sager for Retten med påstand om annullation af Car Glass-afgørelsen. Efterfølgende er disse sager mundet ud i dom af 27. marts 2014, Saint-Gobain Glass France m.fl. mod Kommissionen (T-56/09 og T-73/09, Sml.,
EU:T:2014:160
), af 10. oktober 2014, Soliver mod Kommissionen (T-68/09, Sml.,
EU:T:2014:867
), og af 17. december 2014, Pilkington Group m.fl. mod Kommissionen (T-72/09,
EU:T:2014:1094
).
Henset til disse forskellige omstændigheder, som er nævnt i den anfægtede afgørelses punkt 1, 2.2 og 2.3, kunne Kommissionen uden at tilsidesætte sin pligt til at begrunde afgørelsen og uden at foretage en urigtig retsanvendelse eller urigtig bedømmelse konkludere, at de 3948 dokumenter, som er omfattet af sagsøgerens anden begæring, var omfattet af en generel formodning for, at deres udbredelse i princippet ville være til skade for undtagelsen vedrørende beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001.
Henset til den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 42, kunne Kommissionen således, uden at den anfægtede afgørelse derved er behæftet med en utilstrækkelig begrundelse, og uden at den har foretaget en urigtig retsanvendelse eller en urigtig bedømmelse, med rette fastslå, at den alene kunne give delvis aktindsigt i de pågældende 3948 dokumenter.
Der er ingen af de andre argumenter, som sagsøgerne har fremsat som led i disse anbringender, der kan rejse tvivl om denne konklusion.
For det første kan sagsøgeren navnlig ikke foreholde Kommissionen at have inddelt dokumenterne i kunstige kategorier og at have anvendt en streng og abstrakt begrundelse på disse kategorier.
Kommissionen anførte ganske vist, da den beskrev genstanden for den anden begæring, at dens tjenestegrene i en tidligere og indledende fase af behandlingen af denne begæring var nået frem til, at de omhandlede 3948 dokumenter tilhørte fire særskilte kategorier, idet den lagde sagsøgerens egen oplysninger til grund (den anfægtede afgørelses punkt 2.2).
Da Kommissionen dernæst vurderede denne begæring, tog den imidlertid ikke hensyn til den kategorisering, som dens tjenestegrene tidligere havde foretaget, men fastslog derimod i det væsentlige, at den generelle formodning, som den havde valgt at anvende, først og fremmest omfattede samtlige kategorier af dokumenter, som var omfattet af begæringen, og dernæst samtlige de dokumenter, som var omfattet af disse kategorier, og endelig ethvert af disse dokumenter i deres helhed.
Det var under alle omstændigheder uden betydning, om de pågældende 3948 dokumenter var omfattet af den ene eller den anden af de kategorier, som var udarbejdet af Kommissionens tjenestegrene, eftersom retspraksis gjorde det muligt for denne institution – således som den har gjort det i den anfægtede afgørelse – at anvende den samme generelle formodning, der finder anvendelse på samtlige omhandlede dokumenter, som ved anvendelsen af denne generelle formodning blev anset for at tilhøre en og samme kategori (jf. analogt domme Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau, nævnt i præmis 32 ovenfor,
EU:C:2010:376
, præmis 61, og LPN og Finland mod Kommissionen, nævnt i præmis 34 ovenfor,
EU:C:2013:738
, præmis 64), uden forinden at foretage en konkret og individuel undersøgelse af hvert af disse dokumenter.
For det andet er sagsøgerens kritik af Kommissionens begrundelse vedrørende de risici, der er forbundet med en eventuel udbredelse af de dokumenter, som er indhentet i forbindelse med samarbejdsordningen (den anfægtede afgørelses punkt 4.1, sjette afsnit, og punkt 4.2, ottende til tiende afsnit), irrelevant i forbindelse med nærværende anbringender.
Kommissionen kunne nemlig ved behandlingen af den anden begæring (vedrørende en samling af 3948 dokumenter i sagsakterne i sag COMP/39.125), og uden at det ville berøre behandlingen af den første begæring (vedrørende indholdsfortegnelsen over disse sagsakter), anse disse dokumenter for omfattet af den generelle formodning, som er påberåbt ovenfor i præmis 46 og 52, uanset hvilke andre overvejelser man måtte gøre sig vedrørende arten eller indholdet af de dokumenter, som er indhentet inden for rammerne af Kommissionens samarbejdsordning (dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 97).
De argumenter, hvormed sagsøgeren bestrider den omstændighed, at Kommissionen kumulativt har begrundet sit afslag på den anden begæring med nødvendigheden af ikke at krænke beskyttelsen af tredjemandsvirksomheders forretningsmæssige interesser (den anfægtede afgørelses punkt 4.2, andet afsnit), og for så vidt angår de interne dokumenter med nødvendigheden af ikke at krænke beskyttelsen af meningstilkendegivelser til internt brug (den anfægtede afgørelses punkt 4.2, 11. og 12. afsnit), er uden betydning.
Det er i denne forbindelse korrekt, at en EU-institution ved vurderingen af en begæring om aktindsigt i dokumenter, som den er i besiddelse af, kan tage hensyn til flere af de begrundelser for at meddele afslag herpå, der er angivet i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 (jf. i denne retning dom Kommissionen mod Éditions Odile Jacob, nævnt i præmis 40 ovenfor,
EU:C:2012:393
, præmis 113 og 114), således som Kommissionen har gjort det i det foreliggende tilfælde.
Eventuelle retlige fejl eller urigtige skøn fra Kommissionens side i forbindelse med gennemførelsen af undtagelserne om beskyttelsen af forretningsmæssige interesser på den ene side og vedrørende beskyttelsen af meningstilkendegivelser til internt brug på den anden side har imidlertid ingen betydning for lovligheden af den anfægtede afgørelse, eftersom afgørelsen ikke forekommer at være ulovlig, idet Kommissionen overordnet anså alle de pågældende dokumenter for at være fuldt ud omfattet af undtagelsen vedrørende beskyttelsen af formålet med inspektioner og undersøgelser, således som det er fastslået i præmis 46 ovenfor.
For det fjerde er de nye argumenter, som sagsøgeren har fremført i replikken – vedrørende Kommissionens forslag COM(2013) 404 final af 11. juni 2013 til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om visse bestemmelser om søgsmål i henhold til national ret angående erstatning for overtrædelser af medlemsstaternes og Den Europæiske Unions konkurrenceregler – ikke relevante, uanset om de kan antages til realitetsbehandling, hvilket Kommissionen har bestridt. Uanset hvilken status og rækkevidde forslaget havde, da Kommissionen vedtog den anfægtede afgørelse, har Kommissionen klart henvist til, at bestemmelserne i forslaget ikke berører reglerne om retten til aktindsigt som omhandlet i forordning nr. 1049/2001, hvilket Kommissionen med rette har fremhævet.
2.
Om muligheden for at afkræfte den generelle formodning og den tungtvejende offentlige interesse, som er påberåbt af sagsøgeren
Anvendelsen af en generel formodning udelukker ikke muligheden for at godtgøre, at et givet dokument, der er begæret aktindsigt i, ikke er omfattet af denne formodning, eller at der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af det omhandlede dokument, jf. artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 (domme Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau, nævnt i præmis 32 ovenfor,
EU:C:2010:376
, præmis 62, og Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 100). Det påhviler den begærende part konkret at angive de omstændigheder, der udgør en mere tungtvejende offentlige interesse, der kan begrunde udbredelsen af det omhandlede dokument (dom LPN og Finland mod Kommissionen, nævnt i præmis 34 ovenfor,
EU:C:2013:738
, præmis 94).
Kravet om at undersøge, om den omhandlede generelle formodning faktisk finder anvendelse, kan derimod ikke fortolkes således, at Kommissionen skal foretage en individuel undersøgelse af alle de dokumenter, som Kommissionen er anmodet om aktindsigt i. Et sådant krav fratager den generelle formodning dens effektive virkninger, der består i at gøre det muligt for Kommissionen at besvare en overordnet begæring om aktindsigt på tilsvarende overordnet vis (domme LPN og Finland mod Kommissionen, nævnt i præmis 34 ovenfor,
EU:C:2013:738
, præmis 68, og Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 101).
I det foreliggende tilfælde skal det for det første konstateres, at sagsøgeren med søgsmålet ikke har gjort gældende, at sagsøgeren over for Kommissionen har hævdet, at et særligt givent dokument – blandt alle de dokumenter, der er omfattet af den anden begæring – ikke er omfattet af den generelle formodning, der er henvist til ovenfor i præmis 46 og 52.
Efter i det væsentlige i stævningen at have bestridt, at en sådan generel formodning finder anvendelse, har sagsøgeren i sin replik begrænset sig til at påstå, at formodningen af to grunde skal anses for afkræftet for så vidt angår alle de omhandlede dokumenter. For det første har sagsøgeren gjort gældende, at sagsøgeren ikke alene overvejede at anlægge et erstatningssøgsmål, men allerede har indbragt et sådant søgsmål ved Landgericht Düsseldorf. For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at de ønskede dokumenter var mere end fem år gamle og dermed for gamle til at kunne blive beskyttet.
Som påpeget af SGSD er den første af disse påstande imidlertid ikke relevant. Selv om det er korrekt, at dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor (
EU:C:2014:112
, præmis103 og 106), blev afsagt inden for rammerne af en sag, i forbindelse med hvilken den person, som begærede aktindsigt, havde til hensigt at indlede et erstatningssøgsmål, men endnu ikke havde gjort det, hvorimod sagsøgeren allerede har indbragt sit søgsmål, bevirker denne omstændighed ikke i sig selv, at den af Kommissionen påberåbte generelle formodning ikke finder anvendelse på et af de pågældende dokumenter i det foreliggende tilfælde. Hvad angår den anden meget generelle påstand bemærkes, at artikel 4, stk. 7, i forordning nr. 1049/2001 bestemmer, at undtagelserne i denne forordning finder anvendelse i højst 30 år eller efter udløbet af dette tidsrum om nødvendigt. Den omstændighed, at de dokumenter, som sagsøgeren har begæret aktindsigt i, er mere end 5 år gamle, kan således ikke i sig selv afkræfte den af Kommissionen påberåbte generelle formodning (jf. i denne retning dom Kommissionen mod Éditions Odile Jacob, nævnt i præmis 40 ovenfor,
EU:C:2012:393
, præmis 124 og 125).
I mangel af oplysninger i sagen, der kan afkræfte de generelle formodninger, der ligger til grund for den anfægtede afgørelse, kan sagsøgeren ikke gøre gældende, at Kommissionen skal foretage en konkret og individuel undersøgelse af de dokumenter, som sagsøgeren begærede aktindsigt i (jf. i denne retning dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 128).
Sagsøgeren har endvidere gjort gældende, at Kommissionen har foretaget en urigtig retsanvendelse eller et urigtigt skøn, idet den dels undlod at tage hensyn til den tungtvejende offentlige interesse, som består i at give ofrene for en konkurrencebegrænsende adfærd mulighed for at rejse krav om erstatning, og dels gennem en konkret afvejning, der i det foreliggende tilfælde skulle foretages af denne tungtvejende offentlige interesse og den interesse, som er beskyttet ved enhver af de undtagelser, som er påberåbt i den anfægtede afgørelse, undlod at udlevere dokumenterne i sag COMP/39.125 til sagsøgeren, hvilke dokumenter sagsøgeren havde brug for med henblik på netop at kunne udøve denne ret. Sagsøgeren har i replikken nærmere bestemt tilføjet, at sagsøgeren har gjort alt, hvad der står i vedkommendes magt for at godtgøre nødvendigheden af at opnå aktindsigt i de 3948 dokumenter, som er angivet i den anden begæring, og i det mindste de 2425 dokumenter, som anses for »relevante« med hensyn til de oplysninger, som Kommissionen rådede over, og navnlig den ikke-fortrolige udgave af den indholdsfortegnelse over sagsakterne, som Kommissionen videregav som svar på den første begæring.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at enhver har adgang til at kræve erstatning for den skade, der er påført ham som følge af en tilsidesættelse af EU’s konkurrenceregler. Adgangen hertil styrker virkningen af disse regler, i det omfang en sådan ret er egnet til at hindre de ofte skjulte aftaler eller former for adfærd, der kan begrænse eller fordreje konkurrencen, idet den derved bidrager til opretholdelsen af en effektiv konkurrence inden for Unionen (dom af 20.9.2001, Courage og Crehan, C-453/99, Sml.,
EU:C:2001:465
, præmis 26 og 27, og dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 104).
Betragtninger af en så generel art kan imidlertid ikke i sig selv gå forud for begrundelserne for et afslag på aktindsigt i dokumenterne i sagsakterne vedrørende en procedure efter konkurrencereglerne, der er baseret på den omstændighed, at disse dokumenter som helhed er omfattet af en generel formodning for, at deres udbredelse i princippet vil være til skade for bl.a. beskyttelsen af formålet med inspektioner og undersøgelser (dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 105).
For at sikre en effektiv ret til erstatning er det nemlig ikke nødvendigt, at ethvert dokument i sagsakterne i en sådan procedure fremsendes til den person, som har begæret aktindsigt heri i henhold til forordning nr. 1049/2001 med henblik på anlæggelse af et erstatningssøgsmål, da det ikke er sandsynligt, at et sådant søgsmål vil skulle begrundes med samtlige beviser i sagsakterne til denne procedure (dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 106; jf. ligeledes i denne retning dom af 6.6.2013, Donau Chemie m.fl., C-536/11, Sml.,
EU:C:2013:366
, præmis 33). Det samme gælder i tilfælde, hvor den person, der begærer aktindsigt i dokumenterne i disse sagsakter, allerede har anlagt et erstatningssøgsmål, da det ikke er sandsynligt, at dette søgsmål vil skulle begrundes med alle sagsakter i deres helhed, således som Kommissionen har anført i duplikken.
Det påhviler derfor enhver, der vil opnå erstatning for skade som følge af en tilsidesættelse af EU’s konkurrenceregler, at dokumentere, at det er nødvendigt for vedkommende at få aktindsigt i det ene eller andet dokument i Kommissionens sagsakter med henblik på, at Kommissionen i hvert enkelt tilfælde kan afveje de hensyn, der kan berettige videregivelsen af sådanne dokumenter og beskyttelsen af disse under hensyntagen til alle de relevante oplysninger i sagen (domme Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 107, og Schenker mod Kommissionen, nævnt i præmis 42 ovenfor,
EU:T:2014:854
, præmis 95).
Hvis der ikke foreligger en sådan nødvendighed, kan interessen i at opnå erstatning for skade som følge af en tilsidesættelse af EU’s konkurrenceregler ikke udgøre en mere tungtvejende offentlig interesse som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 (domme Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 108, og Schenker mod Kommissionen, nævnt i præmis 42 ovenfor,
EU:T:2014:854
, præmis 96).
I det foreliggende tilfælde har sagsøgeren, bl.a. i replikken og som svar på Rettens skriftlige spørgsmål, påpeget, at sagsøgeren i den anden begæring har identificeret 3948 dokumenter som værende »relevante«, eller som »kunne tænkes at være relevante« for sagsøgerens søgsmål ved Landgericht Düsseldorf, idet sagsøgeren tilføjede »1« eller »2« i margen til henvisningerne til disse dokumenter i den ikke-fortrolige udgave af indholdsfortegnelsen over de sagsakter, som Kommissionen har udleveret til sagsøgeren som svar på den første begæring. Ved indgivelse af stævningen henviste sagsøgeren desuden specifikt til 8 dokumenter, som var »relevante«, eller som »kunne tænkes at være relevante« blandt de 3948 dokumenter, som var omfattet af begæringen.
Sagsøgeren begrænsede sig imidlertid til i disse efterfølgende skrivelser til overordnet at påstå, at disse dokumenter »interesserede« sagsøgeren, og sagsøgeren »skulle gennemse dem for at kunne understøtte [sit] erstatningssøgsmål«, med den begrundelse, at dokumenter »åbenlyst indeholdte angivelser af aftaler og prisforhøjelser, som var blevet aftalt mellem karteldeltagerne [konstateret og sanktioneret i Car Glass-beslutningen]«, og at »det [var] nødvendigt for [sagsøgeren] at få kendskab til disse angivelser for at kunne fastslå og sætte tal på den faktiske skade, som sagsøgeren [havde] lidt«.
Som Kommissionen med rette har gjort gældende, har sagsøgeren derimod ikke begrundet, hvorfor et bestemt dokument var nødvendigt for sagsøgeren, og end ikke præciseret hvilke argumenter vedrørende faktiske omstændigheder eller specifikke retlige overvejelser, som sagsøgeren ved hjælp af dette dokument kunne underbygge sit søgsmål med for den nationale ret, der skal træffe afgørelse om sagsøgerens påstande.
Ingen af sagsøgerens øvrige argumenter kan rejse tvivl om denne vurdering.
For det første er påstanden om, at sagsøgeren ikke have kunne være mere præcis, end sagsøgeren har været, ikke overbevisende, henset til, at Kommissionen forinden havde givet sagsøgeren delvis aktindsigt i indholdsfortegnelsen over sagsakterne. Med undtagelse af henvisninger til de »dokumenter i samarbejdsproceduren«, som er fremlagt af visse parter i proceduren og henvisningerne til Kommissionens interne dokumenter, som altid renses samlet, har denne institution begrænset sig til i henvisningerne til andre af de dokumenter i de sagsakter, som fremgår af denne indholdsfortegnelse, at fjerne specifikke oplysninger, som ifølge Kommissionen udgør personlige oplysninger eller følsomme forretningsoplysninger. Hvad angår denne afgræsning finder Retten, at den ikke-fortrolige udgave af henvisninger til dokumenterne i sagsakterne ud over »dokumenterne i samarbejdsproceduren« og Kommissionens interne dokumenter – som sagsøgeren rådede over, da sagsøgeren fremsatte den anden begæring – gjorde sagsøgeren i stand til mere præcis og detaljeret at gøre sine rettigheder gældende, end selskabet havde gjort over for Kommissionen (jf. præmis 40, 71 og 72 ovenfor), og dernæst i den foreliggende sag at angive begrundelsen for, hvorfor sagsøgeren var af den opfattelse, at det ene eller andet af disse dokumenter var nødvendigt for udøvelsen af sagsøgerens ret til erstatning ved, som allerede anført ovenfor, f.eks. at præcisere de faktiske argumenter eller de specifikke retlige overvejelser, i henhold til hvilke udleveringen af et sådant dokument ville kunne hjælpe sagsøgeren med at underbygge et søgsmål ved den nationale ret, som skal træffe afgørelse om sagsøgerens påstande.
For det andet fremgår det ganske vist af den anfægtede afgørelse, at »sagsøgeren i den genfremsatte begæring [har fremhævet] den omstændighed, at der ikke [fandtes] nogen tilsvarende regler i den tyske civile retspleje, hvorefter de [omhandlede] dokumenter kunne begæres »inter partes«« (den anfægtede afgørelses punkt 7, tredje afsnit). Det må imidlertid konstateres, at en sådan påstand, der er blevet fremsat til sidst under retsmødet, på intet tidspunkt er blevet uddybet eller endsige godtgjort af sagsøgeren inden for rammerne af dennes søgsmål. Domstolen har imidlertid allerede fastslået, at behovet for aktindsigt i dokumenterne i sagsakterne vedrørende en procedure efter konkurrencereglerne ikke kan anses for godtgjort, når ansøgeren anfører, at den pågældende er »stærkt afhængig« af disse dokumenter, uden i det mindste at godtgøre, at han ikke havde nogen anden mulighed for at fremskaffe disse beviser (dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 132; jf. ligeledes i denne retning dom Donau Chemie m.fl., nævnt i præmis 68 ovenfor,
EU:C:2013:366
, præmis 32 og 44).
Under disse omstændigheder har Kommissionen ikke foretaget en urigtig retsanvendelse eller et urigtigt skøn i det foreliggende tilfælde, idet den for det første fastslog, at »efter en afvejning opnås interessen i en effektiv håndhævelse af konkurrencereglerne bedst ved at bevare fortroligheden af de omhandlede dokumenter«, for det andet, at »der ikke [foreligger] nogen tungtvejende offentlig interesse, der begrunder udbredelsen af disse dokumenter som omhandlet i forordning nr. 1049/2001«, og for det tredje, at »den vigtigste interesse i den foreliggende sag er den, der vedrører beskyttelsen af formålet med undersøgelserne som omhandlet i artikel 4, stk. 2, første og tredje led« i denne forordning (den anfægtede afgørelses punkt 7, sjette og syvende afsnit).
Henset til samtlige ovennævnte betragtninger må disse anbringender forkastes i det hele.
B –
Om det fjerde og det femte anbringende, for så vidt som dette vedrører sagsøgerens første begæring
Med det fjerde anbringende har sagsøgeren nærmere bestemt gjort gældende, at Kommissionen fejlagtigt gav sagsøgeren afslag på aktindsigt i den fulde udgave af det eneste dokument, som var omfattet af den første begæring, nemlig indholdsfortegnelsen i sag COMP/39.125.
For det første kan Kommissionens meget overordnede og til dels spekulative forklaringer i den anfægtede afgørelse og i afgørelsen af 7. marts 2012 hvad angår nødvendigheden af ikke at begrænse effektiviteten af dens samarbejdsordning og nødvendigheden af ikke at berøre de forretningsmæssige interesser, som de virksomheder, der har anmodet om at blive omfattet af samarbejdsordningen inden for rammerne af sag COMP/39.125, har, såvel som beskyttelsen af formålet med inspektioner og undersøgelser, ikke i sig selv begrunde et fuldstændigt og endeligt afslag på at give sagsøgeren aktindsigt i henvisningerne til »dokumenterne i samarbejdsproceduren« i denne indholdsfortegnelse.
For det andet har Kommissionen med urette nægtet sagsøgeren adgang til oplysningerne vedrørende identiteten på de fysiske personer, som fremgår af indholdsfortegnelsen, idet den abstrakt påberåbte sig nødvendigheden af ikke at krænke beskyttelsen af personoplysninger i stedet for individuelt og konkret at give en begrundelse for, hvad der er til hinder for videregivelsen af enhver af de omhandlede oplysninger. Sagsøgeren har under alle omstændigheder i tilstrækkelig grad påvist grundene til, at det var nødvendigt for sagsøgeren at få adgang til disse oplysninger for at kunne udøve retten til erstatning i overensstemmelse med den offentlige interesse i, at personer, som er ofre for en konkurrencebegrænsende adfærd, kan opnå erstatning for de tab, de har lidt.
For det tredje har Kommissionen uden at foretage en individuel og konkret undersøgelse med urette givet sagsøgeren afslag på aktindsigt i navnene på de tredjemandsvirksomheder, som er nævnt i indholdsfortegnelsen, og som »er aktive inden for sektoren for elevatorer og rullende trapper«, uanset om en sådan reference for det første ikke er relevant, og videregivelsen af disse oplysninger for det andet ikke kan skade disse personers forretningsmæssige interesser.
Endelig har Kommissionen for det fjerde med generelle og abstrakte begrundelser med urette nægtet sagsøgeren adgang til oplysningerne om, hvilke typer af køretøjer der er tale om, navnene på bilfabrikanterne og andre følsomme forretningsoplysninger i indholdsfortegnelsen, selv om disse oplysninger var strengt nødvendige, for at sagsøgeren kunne gøre sin ret til erstatning gældende, og selv om denne interesse ved en afvejning bør gå forud for de andre berørte interesser.
Med det femte anbringende har sagsøgeren bl.a. nærmere bestemt gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat begrundelseskravet i artikel 296 TEUF, idet den gav afslag på den første begæring med en generel begrundelse, der ikke tog indholdet af de omhandlede dokumenter i betragtning, hvilket begrundelsen for ikke at videregive navnene på de tredjemandsvirksomheder, som fremgår af indholdsfortegnelsen til sagsøgeren, er et godt eksempel på.
Kommissionen har med støtte fra SGSD bestridt alle disse argumenter.
Først skal sagsøgerens argumenter vedrørende de forskellige typer af oplysninger, som fremgår af den indholdsfortegnelse, som Kommissionen gav sagsøgeren afslag på aktindsigt i, dvs. for det første henvisningerne til »dokumenterne i samarbejdsproceduren« (den anfægtede afgørelses punkt 5.1), for det andet navnene på fysiske personer (den anfægtede afgørelses punkt 5.2), for det tredje navnene på tredjemandsvirksomheder (den anfægtede afgørelses punkt 5.3) og for det fjerde de andre følsomme forretningsmæssige oplysninger (den anfægtede afgørelses punkt 5.4), behandles. Det er derimod ikke nødvendigt at kontrollere, om den anfægtede afgørelse er velbegrundet, for så vidt som der med afgørelsen blev givet afslag på at udlevere henvisningerne til Kommissionens interne dokumenter til sagsøgeren, henset til, at sagsøgeren på trods af overskriften på sit fjerde anbringende (jf. præmis 22 ovenfor) ikke har fremført nogen konkrete argumenter i denne henseende. De argumenter om, at der foreligger en tungtvejende offentlig interesse, som sagsøgeren alene påberåber sig udtrykkeligt i forhold til visse typer af de omhandlede oplysninger, vil blive undersøgt senere.
1.
Om de generelle formodninger og de undtagelser, som Kommissionen har anvendt
a) Vedrørende afslaget på aktindsigt i henvisningerne til »dokumenterne i samarbejdsproceduren«
Kommissionen anså i den anfægtede afgørelses punkt 5.1, at »[d]et i den nuværende fase ikke [var] muligt at videregive den beskrivelse af dokumenterne i samarbejdsproceduren«, som fremgår af indholdsfortegnelsen, »af samme årsag som den, der givet i punkt 4.2 ovenfor, eftersom henvisningerne til disse dokumenter [omfattede] oplysninger om indholdet af disse dokumenter, som [skulle] anses for fortrolige«. Kommissionen henviste derved til den begrundelse, som tidligere havde foranlediget Kommissionen til at give sagsøgeren afslag på aktindsigt i samtlige de dokumenter, som er omfattet af den anden begæring med den begrundelse, at denne samling af dokumenter var omfattet af en generel formodning for, at udbredelsen heraf ville være til skade for beskyttelsen af dels tredjemandsvirksomheders forretningsmæssige interesser, dels formålene med inspektioner og undersøgelser (jf. præmis 8 ovenfor).
For så vidt som Kommissionen i svarskriftet har gjort gældende, at »idet der ses bort fra, om denne generelle formodning finder anvendelse, har Kommissionen ligeledes i afgørelsen af 7. marts 2012 og i den anfægtede afgørelse detaljeret beskrevet, at undtagelserne i artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001 finder anvendelse«, skal det indledningsvis konstateres, at denne erklæring alene er delvis korrekt.
En sådan undersøgelse fremgår nemlig på ingen måde af den anfægtede afgørelse. Efter at have henvist til Domstolens praksis, der giver Kommissionen mulighed for at anvende generelle formodninger ved behandlingen af begæringer vedrørende samlinger af dokumenter i sagsakter i sager om virksomhedssammenslutninger og sager om statsstøtte (den anfægtede afgørelses punkt 4.2, første til fjerde afsnit), begrænsede Kommissionen sig derimod til at forklare årsagerne til, at en sådan retspraksis forekommer Kommissionen dels ligeledes at finde anvendelse på sagsakter vedrørende konkurrencebegrænsende adfærd (den anfægtede afgørelses punkt 4.2, femte til tolvte afsnit) – navnlig på de i sagsakterne omhandlede »dokumenter i samarbejdsproceduren« (den anfægtede afgørelses punkt 4.2, ottende til tiende afsnit) – dels at kunne overføres til henvisningerne til sådanne dokumenter, som fremgår af indholdsfortegnelsen over disse sagsakter (den anfægtede afgørelses punkt 5.1).
Under disse omstændigheder kan begrundelsen for afgørelsen af 7. marts 2012, hvori Kommissionens tjenestegrene redegjorde for, hvorfor det ikke var muligt at udlevere sådanne henvisninger under den foreløbige fase af behandlingen af den første begæring, kun tages i betragtning med henblik på at vurdere lovligheden af den anfægtede afgørelse i det omfang, den forklarer den endelige begrundelse, som er rent faktisk er anvendt af denne institution (jf. i denne retning dom af 6.4.2000, Kuijer mod Rådet, T-188/98, Sml.,
EU:T:2000:101
, præmis 44), der som bemærket er baseret på en generel formodning.
Henset til de argumenter, som sagsøgeren har fremført med henblik på at bestride denne begrundelse, skal det for det første afgøres, om Kommissionen med rette kunne give afslag på aktindsigt i de omhandlede oplysninger gennem anvendelse af en generel formodning, således som den har gjort i den anfægtede afgørelse. Kun såfremt dette besvares bekræftende, skal det for det andet undersøges, om Kommissionen med rette kunne anvende den generelle formodning, som den lagde til grund i den foreliggende sag.
Spørgsmålet om, hvorvidt anvendelsen af en generel formodning er velbegrundet
Når der begæres aktindsigt i et dokument fra en institution, er den forpligtet til at vurdere i hvert enkelt tilfælde, om dokumentet er omfattet af de undtagelser fra offentlighedens adgang til institutionernes dokumenter, som er opregnet i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 (dom Sverige og Turco mod Rådet, nævnt i præmis 36 ovenfor,
EU:C:2008:374
, præmis 35).
Eftersom disse undtagelser skal fortolkes og anvendes strengt, skal den institution, som en begæring om aktindsigt rettes til, for at begrunde et afslag på aktindsigt i det omhandlede dokument give en forklaring på, hvorledes aktindsigt i dette dokument konkret vil kunne være til skade for den interesse, som er beskyttet ved en af undtagelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001. Risikoen for en sådan skade skal være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk (jf. den retspraksis, der er nævnt ovenfor i præmis 35 og 36).
I forbindelse med denne begrundelse kan den pågældende institution lægge en generel formodning til grund, selv om den omhandlede begæring kun vedrører et enkelt dokument. Hvad angår en sådan situation, hvor anvendelsen af en generel formodning ikke har til formål at gøre det muligt overordnet at behandle en begæring, som i sig selv er overordnet, har Domstolen fastslået, at det tilkommer den institution, som har til hensigt at anvende en generel formodning, at undersøge, om de generelle betragtninger, der normalt gælder for en bestemt type dokumenter, konkret har gyldighed for det dokument, som der begæres aktindsigt i (dom Sverige og Turco mod Rådet, nævnt i præmis 36 ovenfor,
EU:C:2008:374
, præmis 50 og 57; jf. ligeledes i denne retning dom Rådet mod Access Info Europe, nævnt i præmis 35 ovenfor,
EU:C:2013:671
, præmis 72 og 73).
Det følger heraf i det foreliggende tilfælde, i modsætning til hvad sagsøgeren har gjort gældende i stævningen, at Kommissionen kunne basere sig på en generel formodning for i den anfægtede afgørelses punkt 5.1 at give afslag på den første begæring, dog ikke i det hele, men for så vidt som begæringen vedrørte en kategori af oplysninger, som ifølge denne institution var omfattet af undtagelserne i artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001.
Kommissionen kan derimod ikke, som den gjorde i svarskriftet, gøre gældende, at »indholdsfortegnelsen er den del af sagsakterne i sag [COMP/39.125], og som følge heraf omfattet af den generelle formodning« om »manglende adgang til aktindsigt«, som er anerkendt i dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor (
EU:C:2014:112
).
I denne dom fastslog Domstolen nemlig ikke, at »samtlige« sagsakter i en procedure efter konkurrencereglerne er omfattet af en »generel formodning om manglende adgang til aktindsigt«, således som Kommissionen i øvrigt selv har fremhævet i dens svar på sagsøgerens første gruppe af anbringender (jf. ovenfor, præmis 40), men derimod alene, at en institution, som er modtager af en begæring vedrørende »en samling« af dokumenter i sådanne sagsakter, kan anvende en generel formodning med henblik på at behandle denne overordnede begæring på tilsvarende vis. Det fremgår desuden klart af Domstolens praksis, at det er med henblik på at give EU-institutionerne mulighed for at behandle begæringer, som ikke alene omfatter et enkelt dokument, men en samling af dokumenter, at de er tildelt en sådan ret til at anvende en generel formodning (dom LPN og Finland mod Kommissionen, nævnt i præmis 34 ovenfor,
EU:C:2013:738
, præmis 47 og 48).
Sagsøgerens første begæring vedrørte imidlertid ikke en samling af dokumenter, men ét enkelt dokument. Kommissionen har heller ikke gjort gældende, at denne begæring var resultatet af en fremgangsmetode, som bestod i kunstigt at opdele en begæring vedrørende en samling af dokumenter i et tilsvarende antal individuelle begæringer. Kommissionen ville i øvrigt ikke være berettiget til at foretage en sådan opsplitning i det foreliggende tilfælde (jf. ovenfor, præmis 3-5).
Spørgsmålet om, hvorvidt anvendelsen af den generelle formodning er velbegrundet i det foreliggende tilfælde
Eftersom Kommissionen som nævnt (jf. ovenfor, præmis 94) anvendte en generel formodning for at give afslag på sagsøgerens første begæring, henset til, at begæringen vedrørte henvisninger til »dokumenter i samarbejdsproceduren« i det eneste dokument, som var omfattet af denne begæring, påhvilede det Kommissionen at basere sig på almene hensyn, der normalt anses for anvendelige på denne del af indholdsfortegnelsen over sagsakterne i en procedure efter konkurrencereglerne, og at efterprøve, om disse hensyn virkelig fandt anvendelse i det foreliggende tilfælde.
Dette krav indebærer ikke nødvendigvis, at Kommissionen foretog en konkret vurdering af det omhandlede dokument (dom Rådet mod Access Info Europe, nævnt i præmis 35 ovenfor,
EU:C:2013:671
, præmis 73), selv om denne institutions forpligtelse til at kontrollere, at den generelle formodning, som den har til hensigt at anvende med henblik på at behandle en begæring vedrørende en samling af dokumenter reelt finder anvendelse, ikke skal fortolkes således, at Kommissionen skal foretage en individuel undersøgelse af alle de dokumenter, som den er blevet anmodet om aktindsigt i (jf. ovenfor, præmis 60).
Det var imidlertid heller ikke nødvendigt, at Kommissionen førte tilstrækkeligt faktisk og retligt bevis for sit afslag på aktindsigt, idet den baserede sig på en rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk risiko for, at en eller flere af de interesser, som er beskyttet af undtagelserne i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, konkret og faktisk ville lide skade (jf. i denne retning domme Sverige og Turco mod Rådet, nævnt i præmis 36 ovenfor,
EU:C:2008:374
, præmis 49 og 50, og Rådet mod Access Info Europe, nævnt i præmis 35 ovenfor,
EU:C:2013:671
, præmis 31, 36-38, 54 og 74).
I det foreliggende tilfælde er der fem konstateringer at foretage i denne henseende.
Det er for det første ubestridt, at sagsøgeren i den første begæring, således som den er gengivet i den genfremsatte begæring af 23. marts 2012, ikke mente aktindsigt i selve »dokumenterne i samarbejdsproceduren« i sagsakterne i sag COMP/39.125. Sagsøgeren ønskede nemlig alene at få udleveret de henvisninger til disse dokumenter, som fremgår af den fulde udgave af indholdsfortegnelsen over disse sagsakter, og ikke dem, der fremgår af den ikke-fortrolige udgave, som Kommissionen fremsendte den 7. marts 2012 (jf. ovenfor, præmis 3, 5 og 7). Undersøgelsen af den fulde udgave af dette dokument, som blev videregivet som følge af den af Retten pålagte foranstaltning til sagens oplysning (jf. ovenfor, præmis 15), viser, at der grundlæggende er tale om to typer af henvisninger. Der er tale om datoerne for, hvornår »dokumenterne i samarbejdsproceduren« blev fremsendt til Kommissionen af de virksomheder, som har anmodet om at blive omfattet af Kommissionens samarbejdsordning, på den ene side og overskrifterne til disse dokumenter på den anden side.
For det andet nægtede Kommissionen at videregive ikke alene samtlige disse henvisninger, men også enhver af disse i deres helhed. Den behandlede således denne kategori af henvisninger anderledes end samtlige henvisninger til andre typer af dokumenter, som fremgår af indholdsfortegnelsen, og som er omfattet af disse anbringender (jf. ovenfor, præmis 86), idet den i sidstnævnte tilfælde begrænsede sig til målrettet at slette specifikke oplysninger med den begrundelse, at der ifølge Kommissionen var tale om personoplysninger (såsom navnene på fysiske personer), følsomme forretningsoplysninger (såsom navnene på tredjemandsvirksomheder eller henvisninger til biltyper), samtidig med at den gav aktindsigt i resten af disse henvisninger (jf. ovenfor, præmis 75).
For det tredje fremgår det af den anfægtede afgørelses punkt 5.1, og punkt 4.2, hvortil der henvises i punkt 5.1, at denne fuldstændige sletning af henvisningerne til »dokumenterne i samarbejdsproceduren« i den ikke-fortrolige udgave af indholdsfortegnelsen over sagsakterne i sag COMP/39.125, der blev meddelt sagsøgeren, er begrundet med generelle betragtninger, hvorefter videregivelsen heraf »ville kunne skade effektiviteten« af Kommissionens samarbejdsprocedure. I denne henseende har Kommissionen i den anfægtede afgørelse først og fremmest fastslået, at de virksomheder, der anmoder om at blive omfattet af dens samarbejdsordning, forventer, at de oplysninger, som de i forbindelse hermed fremsender til Kommissionen bliver behandlet fortroligt, og dernæst at disse forventninger er beskyttelsesværdige, og endelig at effektiviteten af samarbejdsordningen, der er et vigtigt værktøj til afsløringen og bekæmpelsen af overtrædelser af konkurrencereglerne, vil kunne lide skade, såfremt de omhandlede oplysninger bliver offentliggjort (den anfægtede afgørelses punkt 4.2, ottende til tiende afsnit).
For det fjerde har Kommissionen præciseret meningen med og rækkevidden af disse generelle betragtninger i svarskriftet, idet den i sin afgørelse af 7. marts 2012 har henvist til den analyse, som dens tjenestegrene tidligere har foretaget. Kommissionen har for det første anført, at »udleveringen af indholdsfortegnelsen, henset til beskrivelsen af korrespondancen mellem dem, der har anmodet om at blive omfattet af samarbejdsordningen, ville afsløre arten og udstrækningen af [deres] samarbejde«, at »visse af nøgleordene i indholdsfortegnelsen afslører identiteten af fysiske personer og deres samarbejde før og under samarbejdsproceduren«, og at »beskrivelsen af og datoen på visse af de dokumenter, som er nævnt i indholdsfortegnelsen, i sig selv fortæller noget om deres indhold, navnlig noget om, hvilke forretningsforbindelser de virksomheder, der anmoder om at blive omfattet af samarbejdsordningen, har, om prisen, omkostningsstrukturen, markedsandele eller andre følsomme forretningsoplysninger«, og endelig at »den interesse […], som de virksomheder, der har anmodet om at blive omfattet af samarbejdsordningen, har i, at alle de oplysninger, som kan være til skade for dem, behandles fortroligt«, er »særlig beskyttelsesværdig«. Kommissionen konkluderede på baggrund heraf, at »udleveringen af sådanne oplysninger er til hinder for beskyttelsen af forretningsmæssige interesser for de virksomheder, som anmoder om at blive omfattet af samarbejdsordningen«, og at den »alvorlige skade«, som udleveringen kan »medføre« for disse interesser, kan »forhindre virksomhederne i at samarbejde i forbindelse med kommende undersøgelser«, selv om »indholdsfortegnelsen tydeligvis [ikke er] lige så detaljeret som dokumenterne [fremlagt i forbindelse med samarbejdsproceduren]«.
Det fremgår for det femte af systematikken i den anfægtede afgørelses punkt 4.2, at disse generelle betragtninger foranledigede Kommissionen til overordnet at antage, at udbredelsen af henvisninger til »dokumenterne i samarbejdsproceduren«, som fremgår af den af sagsøgeren begærede indholdsfortegnelse, uden tvivl ville skade såvel beskyttelsen af formålet med inspektioner og undersøgelser som beskyttelsen af parterne i procedurens forretningsmæssige interesser.
Med henblik på at anfægte rigtigheden af disse anbringender har sagsøgeren i stævningens punkt 128-141 nærmere bestemt gjort gældende, at Kommissionen har ræsonneret, som om den første begæring faktisk vedrørte »dokumenterne i samarbejdsproceduren«, og ikke blot henvisninger til sådanne dokumenter, som fremgår af indholdsfortegnelsen, og at de generelle og tvivlsomme betragtninger, som er påberåbt i den anfægtede afgørelse for så vidt angår nødvendigheden af ikke at forhindre samarbejdsproceduren, ikke berettiger det afslag på fuld aktindsigt i disse henvisninger, som sagsøgeren modtog i det foreliggende tilfælde.
Det skal for det andet bemærkes, at denne argumentation til dels er velbegrundet.
Det skal for det første fastslås, at hverken den anfægtede afgørelses punkt 5.1, eller punkt 4.2, som punkt 5.1 henviser til, eller punkterne i afgørelsen af 7. marts 2012 hver for sig eller under ét begrunder, at der med den anfægtede afgørelse gives afslag på fuld aktindsigt.
I den anfægtede afgørelses punkt 5.1 anførte Kommissionen nemlig alene, at »henvisningerne [til] [de] dokumenter« [fremlagt i forbindelse med samarbejdsproceduren, som fremgår af indholdsfortegnelsen over sagsakterne i sag COMP/39.125], indeholder oplysninger om indholdet af disse dokumenter, som skal anses for fortrolige«. Hvad angår punkt 4.2, ottende og niende afsnit, har Kommissionen redegjort for de overvejelser, der fik den til at konkludere, at udbredelsen af »dokumenterne i samarbejdsproceduren«, som fremgår af sagsakterne i visse procedurer for anvendelsen af konkurrencereglerne, »kan begrænse effektiviteten« af Kommissionens ordning for samarbejde og derved svække beskyttelsen af parterne i disse procedures forretningsmæssige interesser såvel som beskyttelsen af formålene med inspektioner og undersøgelser (jf. ovenfor, præmis 87 og 105).
Som bekræftet af Kommissionen i svarskriftet med henvisning til afgørelsen af 7. marts 2012 skal disse to rækker af betragtninger fortolkes, som sagsøgeren har anført i stævningen, således at udleveringen af de henvisninger til »dokumenter i samarbejdsproceduren«, som fremgår af indholdsfortegnelsen, vil kunne begrænse effektiviteten af Kommissionens samarbejdsprocedure og dermed svække beskyttelsen af de forretningsmæssige interesser hos parterne i disse procedurer såvel som beskyttelsen af de formål med inspektioner og undersøgelser, som er forbundet med denne procedure, eftersom en sådan udlevering over for en tredjemandvirksomhed ville afsløre »fortrolige oplysninger«, som fremgår af disse henvisninger, eller af de »dokumenter i samarbejdsproceduren«, som disse henvisninger vedrører. Kommissionen har konkret bemærket, at disse fortrolige oplysninger dels består af bemærkningerne vedrørende samarbejdet mellem de virksomheder, som har anmodet om at blive omfattet af samarbejdsordningen, dels følsomme forretningsoplysninger, som er indsamlet af Kommissionens tjenestegrene i forbindelse hermed (jf. ovenfor, præmis 106 og 107).
Selv om det antages, at Kommissionen for det første kan behandle de forskellige typer af dokumenter i sagsakterne, som er kvalificeret som »dokumenter i samarbejdsproceduren«, ens i den anfægtede afgørelse, henset til deres art eller deres indhold, og for det andet overordnet antage, at udbredelsen af disse dokumenter kan begrænse effektiviteten af dens samarbejdsordning og derved svække beskyttelsen af såvel tredjemandsvirksomheders forretningsmæssige interesser som beskyttelsen af formålene med inspektioner og undersøgelser, berettiger en sådan begrundelse ifølge selve ordlyden af den anfægtede afgørelse alene et afslag på udbredelse, som er begrænset til »oplysninger om indholdet af dokumenter, som skal anses for fortrolige«.
Derimod berettiger en sådan begrundelse ikke, at man lader samtlige henvisninger, som indeholder sådanne fortrolige oplysninger, slettes under ét, herunder de dele, som er neutrale eller ubetydelige, i modsætning til målretning fra Kommissionens side for så vidt angår de andre typer af henvisninger, som fremgår af indholdsfortegnelsen, og som er genstand for disse anbringender (jf. ovenfor, præmis 104).
Med andre ord kan de generelle betragtninger, som er påberåbt af Kommissionen ikke – end ikke ifølge selve ordlyden af den anfægtede afgørelse – anses for normalt at gælde og reelt at finde anvendelse på samtlige omhandlede henvisninger. De kan således ikke begrunde det fuldstændige afslag på udbredelse, som sagsøgeren har anfægtet, men alene et delvist afslag i henhold til artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001, som er begrænset til, hvad der er nødvendigt og rimeligt for at beskytte oplysninger, som fortjener at blive beskyttet (jf. i denne retning analogt dom af 6.12.2001, Rådet mod Hautala, C-353/99 P, Sml.,
EU:C:2001:661
, præmis 27-29, og af 25.4.2007, WWF European Policy Programme mod Rådet, T-264/04, Sml.,
EU:T:2007:114
, præmis 50).
Denne vurdering ændres ikke af det forhold, at den generelle formodning, som Kommissionen kan lægge grund med henblik på generelt at behandle begæringer, som selv vedrører en samling af dokumenter i sagsakterne til en procedure efter konkurrencereglerne, indebærer, at indholdet af disse dokumenter – helt eller delvist – ikke skal udbredes (jf. ovenfor, præmis 42). Det fremgår nemlig tydeligt af retspraksis, at det er i tilfælde, hvor en institution anvender en generel formodning for at behandle en begæring, der selv vedrører en samling af dokumenter, og ikke ét enkelt dokument, at denne fremgang har en sådan følge (domme Kommissionen mod EnBW, nævn i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 134, og Kommissionen mod Éditions Odile Jacob, nævnt i præmis 40 ovenfor,
EU:C:2012:393
, præmis 133). Derimod fremgår det ikke, at Domstolen ved at tage hensyn til en sådan følge af anvendelsen af en generel formodning, når institutionen anvender denne generelle formodning i et specifikt tilfælde, har haft til hensigt at rejse tvivl om den generelle rækkevidde af den i præmis 15 anførte retspraksis. Domstolen har i øvrigt fastslået, at selv i en sådan særlig situation, er den berørte institution forpligtet til at foranstalte en udbredelse af hele eller dele af de af begæringen omhandlede dokumenter, hvis den konstaterer, at proceduren har de kendetegn, der muliggør en sådan udbredelse (dom LPN og Finland mod Kommissionen, nævn i præmis 34 ovenfor,
EU:C:2013:738
, præmis 67). Hvad endelig angår dette krav om begrænsning af afslagene på aktindsigt til, hvad der er nødvendigt og rimeligt for at beskytte oplysninger, som fortjener at blive beskyttet, kan et generelt afslag på udbredelse så meget desto mindre accepteres under de foreliggende omstændigheder, idet det i praksis om ikke gør det umuligt, men så uhørt vanskeligt for sagsøgeren effektivt at udøve den ret til erstatning, som sagsøgeren kan udlede af traktaten (jf. ovenfor, præmis 130-134).
For det andet er den ubetingede karakter af Kommissionens afslag til sagsøgeren på udlevering af de omhandlede henvisninger, henset til de betragtninger, som blev påberåbt som begrundelse for dette afslag, hverken faktisk eller retligt mere berettiget end det fulde omfang af dette afslag.
Kommissionen kunne ganske vist nærmere bestemt antage, at udleveringen af disse henvisninger »kunne svække« effektiviteten af dens samarbejdsprocedure på samme måde som udbredelsen af »dokumenterne i samarbejdsproceduren« som sådan, for så vidt som de bevirker, at tredjemand får oplysninger om følsomme forretningsoplysninger eller fortrolige oplysninger om parternes samarbejde, som er indeholdt i disse dokumenter. Som Unionens retsinstanser tidligere har fastslået, udgør samarbejdsprogrammerne nyttige redskaber med henblik på at afsløre og standse overtrædelse af konkurrencereglerne, og de er medvirkende til en effektiv anvendelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF. Disse programmers effektivitet kan desuden blive påvirket af udleveringen af dokumenterne vedrørende samarbejdsproceduren til personer, som ønsker at anlægge et erstatningssøgsmål. Det må i denne forbindelse med rette kunne antages, at perspektivet af en sådan videregivelse afskrækker personer, som er indblandet i en overtrædelse af konkurrencereglerne fra at samarbejde (jf. dom af 14.6.2011, Pfleiderer, C-360/09, Sml.,
EU:C:2011:389
, præmis 26, og dom Donau Chemie m.fl., nævnt i præmis 68 ovenfor,
EU:C:2013:366
, præmis 42). Selv om denne retspraksis vedrører de samarbejdsordninger, som er indført af de nationale konkurrencemyndigheder, gælder den samme begrundelse ligeledes analogt den af Kommissionen indledte samarbejdsordning (jf. i denne retning dom Nederlandene mod Kommissionen, nævnt i præmis 39 ovenfor,
EU:T:2013:480
, præmis 41, og generaladvokat Villalóns forslag til afgørelse Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2013:643
, præmis 68 og 69), hvilket Kommissionen for øvrigt har gjorde gældende i svarskriftet.
Det fremgår imidlertid også af retspraksis, at selv om disse overvejelser kan begrunde, at aktindsigt i visse dokumenter i sagsakterne til en procedure for anvendelsen af konkurrencereglerne nægtes, indebærer dette ikke, at aktindsigten systematisk kan nægtes, idet hver begæring om aktindsigt til de omhandlede dokumenter skal bedømmes fra sag til sag under hensyntagen til alle de relevante faktorer i sagen (jf. dom Donau Chemie m.fl., nævnt i præmis 68 ovenfor,
EU:C:2013:366
, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
Henset til den betydning, som erstatningssøgsmål anlagt ved de nationale retter har for opretholdelsen af en effektiv konkurrence inden for Unionen, er en simpel påberåbelse af en risiko for, at aktindsigt i beviselementer, der findes i sagsakterne til en konkurrencesag, og som er nødvendige for at begrunde disse søgsmål, vil nemlig kunne påvirke effektiviteten af et samarbejdsprogram, i forbindelse med hvilket disse dokumenter er blevet overdraget til den kompetente konkurrencemyndighed, ikke tilstrækkelig til at begrunde en nægtelse af aktindsigt i dette materiale (jf. dom Donau Chemie m.fl., nævnt i præmis 68 ovenfor,
EU:C:2013:366
, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis; jf. ligeledes i denne retning generaladvokat Villalóns forslag til afgørelse Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2013:643
, punkt 70-74).
Den omstændighed, at en sådan nægtelse vil kunne hindre gennemførelsen af disse søgsmål ved at give de berørte virksomheder, som allerede vil kunne have nydt godt af en i det mindste delvis immunitet fra økonomiske sanktioner, mulighed for ligeledes at unddrage sig deres forpligtelse til at erstatte de skader, som følger af overtrædelsen af artikel 101 TEUF, og det til skade for de skadelidte personer, kræver derimod, at denne nægtelse begrundes med tvingende hensyn til beskyttelsen af den påberåbte interesse, som finder anvendelse på hvert dokument, for hvilket aktindsigt nægtes (dom Donau Chemie m.fl., nævnt i præmis 68 ovenfor,
EU:C:2013:366
, præmis 47; jf. ligeledes i denne retning generaladvokat Villalóns forslag til afgørelse Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2013:643
, punkt 78).
Det er således kun tilstedeværelsen af en risiko for, at et givet dokument faktisk vil kunne skade den offentlige interesse i det pågældende samarbejdsprograms effektivitet, der vil kunne begrunde, at dette dokument ikke udleveres (dom Donau Chemie m.fl., nævnt i præmis 68 ovenfor,
EU:C:2013:366
, præmis 48; jf. ligeledes i denne retning generaladvokat Villalóns forslag til afgørelse Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2013:643
, punkt 77).
Dette er grunden til, at det følger af fast retspraksis, at når Kommissionen eller de nationale retsinstanser skal træffe afgørelse inden for anderledes proceduremæssige eller retlige rammer om, hvorvidt der skal gives aktindsigt i dokumenter, som er blevet indhentet i forbindelse med en samarbejdsprocedure, og som fremgår af sagsakterne i en procedure for anvendelsen af konkurrencereglerne, skal de afholde sig fra at indtage en for streng og ubetinget holdning, der både kan bringe de offentlige myndigheders effektive anvendelse af konkurrencereglerne, og de rettigheder, som denne bestemmelse tillægger borgerne, i fare. De skal derfor i hvert enkelt tilfælde afveje de hensyn, der kan berettige videregivelsen af de omhandlede dokumenter eller beskyttelsen af de omhandlede dokumenter. Ved en sådan afvejning skal de tage hensyn til alle relevante oplysninger i sagen, og navnlig den interesse, som den, der fremsætter begæringen, måtte have i at opnå aktindsigt i disse dokumenter med henblik på at understøtte sit erstatningssøgsmål, navnlig henset til de eventuelle andre muligheder, der står til vedkommendes rådighed på den ene side, og de faktiske skadelige virkninger, en sådan adgang vil kunne give anledning til i forhold til den offentlige interesse eller andre personers legitime interesser på den anden side (jf. i denne retning domme Donau Chemie m.fl., nævnt i præmis 68 ovenfor,
EU:C:2013:366
, præmis 30-34 og 44 og 45, og Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 107).
Dette gælder så meget desto mere i et tilfælde som det foreliggende, hvor en person, som anser sig for at være offer for overtrædelser af konkurrencereglerne, og som allerede har anlagt et erstatningssøgsmål ved en national ret, anmoder Kommissionen om aktindsigt, ikke i de »dokumenter i samarbejdsproceduren«, som fremgår af sagsakterne i den procedure, som førte til den afgørelse, hvorved overtrædelsen blev konstateret, men alene i henvisningerne til de dokumenter, som fremgår af indholdsfortegnelsen over disse sagsakter. Selv om en påberåbelse af en risiko for, at effektiviteten af samarbejdsprogrammet skades, ikke er tilstrækkelig til at begrunde et generelt og ubetinget afslag på aktindsigt i de »dokumenter i samarbejdsproceduren«, som fremgår af sagsakterne, kan en sådan påberåbelse – når der ses bort fra de faktiske skadelige følger, som en udbredelse af dokumenterne kan få – så meget desto mindre danne grundlag for et fuldstændigt og ubetinget afslag på blot at videregive henvisningerne til disse dokumenter til en person, som begærer aktindsigt heri med henblik på at understøtte et erstatningssøgsmål.
I det foreliggende tilfældet hviler det afslag, der er givet sagsøgeren, således som sagsøgeren selv med rette har gjort gældende, på generelle og spekulative betragtninger, hvorefter udleveringen af de omhandlede henvisninger »ville kunne skade« effektiviteten af Kommissionens samarbejdsprocedure, og derved svække beskyttelsen af parterne i disse procedures forretningsmæssige interesser såvel som beskyttelsen af formålene med inspektioner og undersøgelser (jf. ovenfor, præmis 105 og 106).
I det foreliggende tilfælde godtgør disse generelle og spekulative betragtninger, faktisk og retligt, imidlertid ikke i tilstrækkelig grad, at der foreligger en rimelig forudsigelig risiko for en konkret og faktisk skade på de interesser, som er påberåbt af Kommissionen, og som berettiger et ubetinget afslag på udbredelsen af disse datoer, overskrifter og andre henvisninger til »dokumenterne i samarbejdsproceduren«, som fremgår af indholdsfortegnelsen, ud over de fortrolige oplysninger, som de kunne indeholde eller afsløre.
Endelig fører et sådant afslag til, at princippet om, at undtagelser til retten til aktindsigt skal fortolkes og anvendes strengt med henblik på at sikre, at ethvert dokument eller uddrag af et dokument, som ikke er omfattet af undtagelserne i forordning nr. 1049/2001, kan videregives til de personer, som begærer aktindsigt heri, mister sit formål (jf. analogt dom Rådet mod Access Info Europe, nævnt i præmis 35 ovenfor,
EU:C:2013:671
, point 40), med mindre en tungtvejende offentlig interesse ikke er til hinder herfor.
For så vidt som de to parter henviser til afgørelsen af 7. marts 2012 med henblik på henholdsvis at anfægte og begrunde afslaget på udleveringen af henvisningerne til de »dokumenter i samarbejdsproceduren«, som fremgår af indholdsfortegnelsen til sag COMP/39.125, skal det for det tredje bemærkes, at den begrundelse, som fremgår af afgørelsen, og som Kommissionen har gjort gældende i svarskriftet (jf. ovenfor, præmis 106 og 112), ikke berettiger Kommissionen til at lade et generelt og ubetinget afslag på aktindsigt over for sagsøgeren i den foreliggende sag være omfattet af den anfægtede afgørelse.
Selv om afgørelsen henviser til betragtninger, som kan begrunde et fuldstændigt afslag på aktindsigt i henvisninger til visse typer af »dokumenterne i samarbejdsproceduren«, som fremgår af indholdsfortegnelsen, såsom henvisninger til »erklæringer«, som er afgivet over for Kommissionen af de virksomheder, som anmoder om at blive omfattet af Kommissionens samarbejdsordning (jf. generaladvokat Mazáks forslag til afgørelse Pfleiderer fremsat den 16.12.2010, nævnt i præmis 118 ovenfor,
EU:C:2010:782
, punkt 44 og 47), begrunder afgørelsen af 7. marts 2012 ikke et afslag, som omfatter til henvisningerne til samtlige disse dokumenter.
Det fremgår desuden af sagsakterne, at sagsøgeren såvel på tidspunktet for fremsættelsen af sin første begæring til Kommissionen (den 16.2.2012) som på tidspunktet for institutionens endelige stillingtagen til begæringen (den 29.10.2013) alene rådede over en ikke-fortrolig udgave af Car Glass-beslutningen.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at selv om Kommissionen vedtog afgørelsen den 12. november 2008, offentliggjorde den på denne dato alene en foreløbig ikke-fortrolige udgave heraf, som sagsøgeren har vedlagt som bilag til stævningen. Generaldirektoratet for Konkurrence og Kommissionens høringskonsulent udtalte sig nemlig først i december 2011 og august 2012 om indholdet af den endelige ikke-fortrolige udgave af denne afgørelse gennem en række akter, hvoraf de sidste efterfølgende selv er blevet genstand for to sagsanlæg ved Retten (sag T-462/12, Pilkington Group mod Kommissionen, og sag T-465/12, AGC Glass Europe m.fl. mod Kommissionen), og en anmodning om foreløbige forholdsregler, som resulterede i en kendelse afsagt af Rettens præsident (kendelse af 11.3.2013, Pilkington Group mod Kommissionen, T-462/12 R, Sml.,
EU:T:2013:119
), dernæst, efter appel, i en kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident (kendelse af 10.9.2013, Kommissionen mod Pilkington Group, C-278/13 P(R), Sml.,
EU:C:2013:558
), hvilket Kommissionen har henvist til i svarskriftet. Hvad angår disse tvister var den endelige ikke-fortrolige udgave af Car Glass-beslutningen ikke offentliggjort på det tidspunkt, hvor Kommissionen behandlede sagsøgerens to begæringer, og for øvrigt heller ikke da sagsøgeren anlagde nærværende sag.
Den endelige ikke-fortrolige udgave af Car Glass-beslutningen sætter imidlertid ikke sagsøgeren i stand til præcist at identificere, hvilke »dokumenter i samarbejdsproceduren« faktisk findes i sagsakterne i sag COMP/39.125. Selv om sagsøgeren henviser til oplysninger, som fremgår af disse dokumenter, er de oplysninger, som gør det muligt at påvise en forbindelse mellem disse oplysninger, og det dokument eller de dokumenter, som disse oplysninger fremgår af, nemlig i stor udstrækning blevet slettet.
Under disse omstændigheder kan det generelle og ubetingede afslag på udbredelsen af den anfægtede afgørelse ikke anses for begrundet med Kommissionens tjenestegrenes bemærkninger i afgørelsen af 7. marts 2012, der har følgende ordlyd:
»Med henblik på at forene den berettigede interesse i gennemsigtigheden af dens administrative procedurer og interessen i at opretholde samarbejdsordningen offentliggør Kommissionen en ikke-fortrolig udgave af dens endelige afgørelser, hvori den identificerer alle deltagerne i et kartel, og de elementer, der udgjorde denne overtrædelse af konkurrencereglerne.
Af grunde, som der vil blive gjort rede for i det nedenstående, er oplysninger vedrørende korrespondancen mellem de parter, som har anmodet om at blive omfattet af samarbejdsordningen, eller udvekslinger mellem disse parter […], som fremgår af indholdsfortegnelsen, og som endnu ikke gennem en offentliggjort afgørelse er blevet udbredt på denne dato, […] omfattet af [undtagelserne i artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001].
[…]
En udlevering af oplysningerne vedrørende de skrivelser, som er blevet udvekslet inden for rammerne af samarbejdsprogrammet, ud over dem, der fremgår af den offentliggjorte udgave af [Car Glass-beslutningen] […], vil være til skade for beskyttelsen af forretningsmæssige interesser.
[…]
I den offentliggjorte foreløbige udgave af [Car Glass-beslutningen] har Kommissionen allerede videregivet visse oplysninger, som fremgår af indholdsfortegnelsen (bl.a. identiteten på de virksomheder, som har anmodet om at blive omfattet af samarbejdsproceduren og datoen for afgørelsen om imødekommelse af deres begæring). Inden denne videregivelse sammenlignede Kommissionen betydningen af en sådan videregivelse og de negative følger, den ville kunne have for gennemførelsen af Kommissionens samarbejdsprocedure (og dermed for anvendelsen af artikel 101 TEUF). Alle de andre oplysninger vedrørende denne type korrespondance er derimod blevet slettet af den vedlagte indholdsfortegnelse, eftersom en mere udførlig identifikation af de [omhandlede] dokumenter vil kunne skade »formålet med Kommissionens undersøgelser«, på den ene side, og parternes »forretningsmæssige interesser« på den anden side (punkt 1.1, næstsidste afsnit og sidste afsnit, punkt 1.2, sidste afsnit, og punkt 1.3, næstsidste afsnit, i afgørelsen af 7. marts 2012).«
Da den anfægtede afgørelse og afgørelsen af 7. marts 2012 med henvisningen til den foreløbige ikke-fortrolige udgave af Car Glass-beslutningen i praksis gjorde enhver identifikation af de »dokumenter i samarbejdsproceduren«, som fremgår af indholdsfortegnelsen, og som er ønsket af sagsøgeren, umulig eller i det mindste urimelig vanskelig – i modsætning til, hvordan andre henvisninger til andre dokumenter i sagsakterne (jf. ovenfor, punkt 75, 104 og 114) behandles – gjorde de det umuligt for sagsøgeren at danne sig en mening om, hvorvidt det var nødvendigt at råde over disse dokumenter med henblik på at underbygge den pågældendes erstatningssøgsmål ved Landgericht Düsseldorf, og i endnu mindre grad begrunde, hvorfor et sådant behov forelå. Det er således under overholdelse af et sådant krav, at retspraksis regulerer ikke alene udbredelsen af disse dokumenter og deres fremlæggelse under en erstatningssag, der er anlagt ved en national domstol (jf. ovenfor, præmis 69), men ligeledes Kommissionens anerkendelse af, at der foreligger en tungvejende offentlig interesse i tilfælde, hvor Kommissionen har modtaget en begæring i henhold til forordning nr. 1049/2001 (jf. ovenfor, præmis 70). Som følge heraf er den anfægtede afgørelse i praksis til hinder for, at sagsøgeren reelt kan udøve den ret til erstatning, som sagsøgeren har i henhold til traktaten.
For så vidt som Kommissionen under retsmødet for det fjerde henviste til nødvendigheden af under alle omstændigheder at beskytte dens samarbejdsprogram og dokumenterne i tilknytning hertil, henset til den afgørende rolle Kommissionen spiller i forbindelse med afsløringen af overtrædelser af konkurrencereglerne, således som dette er anerkendt i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/104/EU af 26. november 2014 om visse regler for søgsmål i henhold til national ret angående erstatning for overtrædelser af bestemmelser i medlemsstaternes og Den Europæiske Unions konkurrenceret (
EUT L 349, s. 1
), er der i denne forbindelse to forhold, der kan konstateres. For det første anerkender retspraksis værdien af en sådan ordning, men fremhæver samtidig, at den offentlige interesse i, at ordningen forbliver effektiv ikke kan anses for generelt og ubetinget at gå forud alle andre berørte beskyttelsesværdige offentlige og private interesser, og at den skal afvejes med disse interesser fra sag til sag (jf. ovenfor, præmis 118-123). For det andet fremgår det udtrykkeligt af 20. betragtning til direktiv 2014/104 og af dette direktivs artikel 6, stk. 2, at denne retsakt ikke berører regler vedrørende aktindsigt i medfør af forordning nr. 1049/2001, således som Kommissionen har påpeget i duplikken (jf. ovenfor, præmis 58).
Det følger af alle de ovenstående betragtninger, at den anfægtede afgørelse ikke er tilstrækkeligt begrundet, for så vidt som den fastslår, at det generelt, i det hele og ubetinget må antages, at såfremt sagsøgeren gives aktindsigt i henvisningerne til »dokumenterne i samarbejdsproceduren« i indholdsfortegnelsen over sagsakterne i sag COMP/39.125, vil det skade de interesser, som er beskyttet af undtagelserne i artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001.
b) Om afslaget på aktindsigt i oplysningerne vedrørende fysiske personers identitet
I den anfægtede afgørelses punkt 5.2 anså Kommissionen, at oplysningerne i indholdsfortegnelsen om fysiske personers identitet ikke kunne meddeles sagsøgeren. For at nå frem til denne konklusion bemærkede Kommissionen for det første, at disse oplysninger udgjorde personoplysninger som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001 og i artikel 2, litra a), samt artikel 8, litra b), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 45/2001 af 18. december 2000 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og ‑organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger (
EFT 2001 L 8, s. 1
). Kommissionen vurderede dernæst i det væsentlige dels, at sagsøgeren ikke havde redegjort nærmere for grundene til, at det var nødvendigt at forsyne sagsøgeren med disse oplysninger, dels, at der var grund til at antage, at videregivelse heraf ville kunne skade de berettigede interesser hos de personer, som oplysningerne vedrører.
I denne forbindelse bestemmer artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001, at institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for privatlivets fred og den enkeltes integritet, navnlig i henhold til EU-lovgivningen om beskyttelse af personoplysninger.
Denne bestemmelse, som fastsætter en særlig ordning, som styrker beskyttelsen af personer, hvis personoplysninger i givet fald vil kunne udbredes til offentligheden, kræver, at enhver skade på beskyttelsen af privatlivets fred og deres integritet altid skal vurderes og bedømmes i henhold til bl.a. forordning nr. 45/2001 (domme af 29.6.2010, Kommissionen mod Bavarian Lager, C-28/08 P, Sml.,
EU:C:2010:378
, præmis 59 og 60).
I artikel 2 i forordning nr. 45/2001 bestemmes dels, at der ved personoplysninger forstås enhver form for information om en identificeret eller identificerbar fysisk person, dels, at der ved behandling af personoplysninger forstås enhver operation som personoplysninger gøres til genstand for, bl.a. selektion og videregivelse ved transmission og formidling eller enhver form for overdragelse.
Artikel 8, litra b), i forordning nr. 45/2001 bestemmer navnlig, at personoplysninger kun videregives til en modtager, hvis modtageren godtgør nødvendigheden af videregivelsen af personoplysningerne, og der ikke er grund til at formode, at den registreredes legitime interesser vil kunne lide skade derved. Bestemmelsen finder anvendelse på alle begæringer baseret på forordning nr. 1049/2001, der har til formål at få aktindsigt i dokumenter, der indeholder personoplysninger (dom Kommissionen mod Bavarian Lager, nævnt i præmis 139 ovenfor,
EU:C:2010:378
, præmis 63, og af 2.10.2014, Strack mod Kommissionen, C-127/13 P, Sml.,
EU:C:2014:2250
, præmis 101).
I den foreliggende sag har sagsøgeren ikke anfægtet Kommissionens konstatering af, at oplysningerne i indholdsfortegnelsen om fysiske personers identitet udgør personoplysninger. Sagsøgeren anfægter heller ikke, at dennes begæring om at få udleveret disse oplysninger udgør behandling af personoplysninger. Sagsøgeren kritiserer alene Kommissionens begrundelse for at nægte sagsøgeren aktindsigt, idet sagsøgeren nærmere bestemt kritiserer denne institution for at være nået frem til denne konklusion ud fra en overordnet argumentation vedrørende beskyttelsen af privatlivet i stedet for detaljeret at angive de enkelte grunde til, at hver af de omhandlede oplysninger ikke kunne meddeles sagsøgeren.
Kommissionen krævede imidlertid for det første med rette, at sagsøgeren godtgør nødvendigheden af at videregive de omhandlede personoplysninger i henhold til artikel 8, litra b), i forordning nr. 45/2001. Når den person, som begærer aktindsigt i dokumenter, som indeholder personoplysninger over for Kommissionen, hverken er fremkommet med nogen udtrykkelig og lovlig begrundelse eller har fremført noget overbevisende argument for at godtgøre, at en videregivelse af disse personoplysninger til sagsøgeren er nødvendig, kan Kommissionen ikke foretage en afvejning af de berørte parters forskellige interesser (jf. i denne retning domme Kommissionen mod Bavarian Lager, nævnt i præmis 139 ovenfor,
EU:C:2010:378
, præmis 77 og 78, og Strack mod Kommissionen, nævnt i præmis 141 ovenfor,
EU:C:2014:2250
, præmis 107).
For det andet kunne Kommissionen hvad angår sagsøgerens konkrete argumenter drage den konklusion, at en sådan nødvendighed ikke var godtgjort i det foreliggende tilfælde.
Det fremgår nemlig af den anfægtede afgørelse, at sagsøgeren havde godtgjort nødvendigheden af, at de omhandlede oplysninger blev videregivet til sagsøgeren med henvisning til den omstændighed, at »de oplysninger, som blev videregivet om fysiske personers navne […] [var] for begrænset til, at [sagsøgeren] kunne udøve sine rettigheder«. Sagsøgeren bestrider ikke Kommissionens konstatering i sit søgsmål. Sagsøgeren gør derimod for Retten for det første fortsat gældende, at sagsøgeren »har brug for disse oplysninger«, og for det andet, at »hvis navnene på de omhandlede personer heller ikke fremgår af indholdsfortegnelsen, vil sagsøgerens ret til aktindsigt være væsentligt svækket, eftersom det er den eneste måde, hvorpå sagsøgeren kan identificere de vigtige dokumenter«, og for det tredje, at »selv hvis det antages, at [sagsøgeren] kan godtgøre nødvendigheden af at angive navnene på de fysiske personer (hvilket ikke er tilfældet […]), er denne betingelse under alle omstændigheder opfyldt«, for så vidt som sagsøgeren »i tilstrækkelig grad har bevist, at sagsøgeren [havde] brug for disse oplysninger med henblik på at kunne opnå erstatning for den skade, sagsøgeren [havde] lidt«.
Stillet over for disse så generelle og abstrakte begrundelser kunne Kommissionen blot fastslå, at den »ikke så nogen begrundelse for at berettige offentliggørelsen af de [omhandlede] oplysninger«, og at »det ikke var godtgjort, at det var nødvendigt at videregive de omhandlede personlige oplysninger […]« (jf. analogt dom Kommissionen mod EnBW, nævnt i præmis 12 ovenfor,
EU:C:2014:112
, præmis 105 og 132).
De argumenter, der rejser tvivl om afslaget på aktindsigt i oplysningerne om fysiske personers identitet, skal dermed forkastes.
c) Afslaget på aktindsigt i navnene på tredjepartsvirksomheder
Kommissionen fastslog i den anfægtede afgørelses punkt 5.3, at navnene på diverse kategorier af virksomheder, som er »aktive inden for sektoren for elevatorer og rullende trapper«, eller som har forretningsforbindelse med de virksomheder, som er adressater for Car Glass-beslutningen, ikke kunne videregives til sagsøgeren med den begrundelse, at afsløringen af deres identitet og dermed deres deltagelse i proceduren eller deres forretningsforbindelser med parterne i proceduren ville kunne skade deres omdømme og deres forretningsmæssige interesser.
Det er i denne forbindelse åbenbart, at uanset skrivefejlen i den anfægtede afgørelse er der ingen tvivl om, at Kommissionen – som den har gjort gældende i svarskriftet, uden at dette er blevet bestridt – ikke havde til hensigt at henvise til navnene på de virksomheder, som er aktive inden for sektoren for elevatorer og rullende trapper, men derimod til dem, der beskæftiger sig med bilruder, hvilket også er de eneste virksomheder, som er omhandlet af sag COMP/39.125. Kommissionen kan således ikke foreholdes en utilstrækkelig begrundelse.
Med hensyn til realiteten bemærkes for det første, at Kommissionen uden at begå en retlig fejl kunne give afslag på sagsøgerens første begæring, for så vidt som den vedrørte den omhandlede kategori af oplysninger, ved anvendelse af en generel formodning (jf. ovenfor, præmis 94).
Det skal dernæst bemærkes, at idet Kommissionen henviste til »det omdømme« og »de forretningsmæssige interesser«, som de forskellige kategorier af berørte virksomheder har, med henblik at nægte at udlevere deres navne til sagsøgeren, har Kommissionen i det væsentlige bl.a. anvendt en generel formodning om, at udbredelsen af juridiske personers identitet i princippet vil være til skade for beskyttelsen af tredjemandsvirksomheders forretningsmæssige interesser, som er sikret ved artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001, således som denne institutionen har bemærket i sit svarskrift, uden at dette er blevet bestridt.
Endelig bemærkes, at sagsøgeren ikke med føje har bestridt anvendelsen af en generel formodning i den foreliggende sag.
Sagsøgeren afholder sig nemlig fra dels at anfægte Kommissionens mulighed for at anvende en sådan formodning. Det fremgår imidlertid af den retspraksis, der er nævnt i præmis 39 og 44 ovenfor, at Kommissionen, som i forbindelse med procedurerne for anvendelse af konkurrencereglerne foranlediges til at indsamle følsomme forretningsmæssige oplysninger om parterne i procedurens forretningsstrategi og virksomhed såvel som om deres forretningsforbindelser, med rette kan gøre dette.
For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at de forretningsforbindelser, som kan bringes for dagens lys ved udbredelsen af identiteten på de juridiske personer, som fremgår af indholdsfortegnelsen, der går fem år tilbage, er for »gamle« til at kunne anses for at være omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 2 første led, i forordning nr. 1049/2001. Et sådant argument, ud over at det er for generelt til at kunne afkræfte den af Kommissionen påberåbte generelle formodning, er ikke afgørende. Det er i denne forbindelse korrekt, at det følger af retspraksis, at den omstændighed, at oplysninger, som kan afsløre forretningshemmeligheder eller være fortrolige, og som er mindst fem år gamle, af denne årsag skal opfattes som historiske, medmindre det undtagelsesvis påvises, at disse oplysninger stadig udgør væsentlige faktorer i den berørte virksomheds handelsmæssige stilling (jf. kendelse af 22.2.2005, Hynix Semiconductor mod Rådet, T-383/03, Sml.,
EU:T:2005:57
, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis). Heraf følger mere generelt, at de negative følger af en udbredelse af forretningsmæssigt følsomme oplysninger aftager i forhold til oplysningens alder (jf. i denne retning kendelse af 19.6.1996, NMH Stahlwerke m.fl. mod Kommissionen, T-134/94, T-136/94 – T-138/94, T-141/94, T-145/94, T-147/94, T-148/94, T-151/94, T-156/94 og T-157/94,
EU:T:1996:85
, præmis 24 og 32). Dette udelukker imidlertid ikke, at sådanne oplysninger fortsat kan være omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001, således som det fremgår af den retspraksis, der er henvist til i nærværende doms præmis 63.
De argumenter, der rejser tvivl om afslaget på at oplyse navnene på tredjemandsvirksomheder, skal dermed forkastes, uden at det er nødvendigt at undersøge, om disse oplysninger skal anses for at være personlige oplysninger, således som Kommissionen har gjort gældende i sit svarskrift, selv om der ikke er angivet noget herom i den anfægtede afgørelse og heller ikke i afgørelsen af 7. marts 2012, hvor denne begrundelse for afslaget alene påberåbes for så vidt angår navnene på de fysiske personer, som fremgår af indholdsfortegnelsen.
d) Om afslaget på adgang til følsomme forretningsmæssige oplysninger
I den anfægtede afgørelses punkt 5.4 konstaterede Kommissionen for det første, at indholdsfortegnelsen indeholdt følsomme forretningsmæssige oplysninger, som omfattede navnene på bilproducenter og henvisninger til biltyper. For det andet har den fremhævet, at der var anlagt annullationssøgsmål – som specifikt vedrørte spørgsmålet om, hvorvidt visse af disse oplysninger fortsat skulle behandles fortroligt, eller om de kunne fremgå af den endelige ikke-fortrolige udgave af Car Glass-beslutningen – ved Retten af visse af de virksomheder, der var adressater for denne afgørelse. Af denne grund konkluderede Kommissionen, at den ikke »i denne fase [kunne] videregive oplysninger, som kunne være fortrolige efter Rettens dom«.
Det skal i denne forbindelse for det første konstateres, at selv om begrundelsen for den anfægtede afgørelse er relativt kortfattet, er den ikke desto mindre tilstrækkelig præcis til, at sagsøgeren kan forstå indholdet, og til at Retten kan efterprøve lovligheden.
Med hensyn til realiteten skal det for det andet konstateres, at sagsøgeren ikke anfægter det begrundelse, som foranledigede Kommissionen til at anse de omhandlede oplysninger for omfattet af den undtagelse, der er fastsat i artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001.
Sagsøgeren har nemlig begrænset sig til for det første at gøre gældende, at de anbringender, som Kommissionen har påberåbt sig, vedrører spørgsmålet om, hvorvidt de omhandlede oplysninger skal offentliggøres, mens sagsøgerens eget søgsmål rejser spørgsmålet om, hvorvidt disse oplysninger skal videregives til en person, som anser sig for at være offer for den i Car Glass-beslutningen konstaterede overtrædelse, og at der i de to tilfælde skal foretages en afvejning af de foreliggende interesser efter forskellige metoder. Gennem dette argument gøres det imidlertid i det væsentlige gældende, at en tungvejende offentlig interesse går forud for den af Kommissionen påberåbte undtagelse med henblik på at kunne modsætte sig videregivelsen af de omhandlede oplysninger. Dette argument adskiller sig således ikke fra det subsidiære argument, som er påberåbt herom, hvilket sagsøgeren i øvrigt har medgivet i stævningen. Det vil derfor blive behandlet i forbindelse hermed (jf. nedenfor, præmis 162 ff.).
For så vidt som sagsøgeren for det andet anfægter den generelle formodning, som Kommissionens tjenestegrene har påberåbt sig i afgørelsen af 7. marts 2012 med henblik på at afvise at videregive sagsøgeren de omhandlede oplysninger, skal det bemærkes, at dette argument er uden genstand. I modsætning til, hvad der er angivet i svarskriftet, har Kommissionen i den anfægtede afgørelse nemlig ikke angivet en sådan generel formodning, hvorefter udbredelsen af disse oplysninger i princippet vil skade beskyttelsen af parterne i procedurens forretningsmæssige interesser. Denne institution har derimod blot afvist at udbrede disse oplysninger »i denne fase«, henset til de sager, der verserer for Retten.
De argumenter, der anfægter afslaget på aktindsigt i andre forretningsmæssige følsomme oplysninger, kan dermed ikke tages til følge.
2.
Den af sagsøgeren påberåbte tungtvejende offentlige interesse
Med sin argumentation, som anfægter afslaget på adgang til oplysninger om navnene på fysiske personer på den ene side og forretningsmæssigt følsomme oplysninger på den anden side, har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen fejlagtigt har undladt at tage hensyn til den tungvejende offentlige interesse, som består i at give ofrene for en konkurrencebegrænsende adfærd mulighed for at rejse krav om erstatning, og undladt at lade denne tungvejende offentlige interesse gå forud for de interesser, som er beskyttet af de undtagelser, som er påberåbt i den anfægtede afgørelse med henblik på at give sagsøgeren afslag på adgang til disse oplysninger, selv om de var nødvendige for, at sagsøgeren reelt kunne udøve sin ret til erstatning.
Det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i præmis 66-70 ovenfor, at betragtninger af en så generel art ikke i sig selv kan gå forud for begrundelserne for at afslå aktindsigt i dokumenter i sagsakterne i en procedure efter konkurrencereglerne. Det påhviler derfor enhver, der vil opnå erstatning for skade som følge af en tilsidesættelse af EU’s konkurrenceregler, at dokumentere, at det er nødvendigt for vedkommende at få aktindsigt i det ene eller andet af disse dokumenter med henblik på, at Kommissionen i hvert enkelt tilfælde kan afveje de omhandlede interesser. Hvis der ikke foreligger en sådan nødvendighed, kan interessen i at opnå erstatning for skade som følge af en tilsidesættelse af EU’s konkurrenceregler ikke udgøre en mere tungtvejende offentlig interesse som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001.
I det foreliggende tilfælde har sagsøgeren generelt og abstrakt gjort gældende, at det er nødvendigt, at sagsøgeren meddeles alle navnene på de fysiske personer, som er angivet i indholdsfortegnelsen, og alle forretningsmæssigt følsomme oplysninger i dette dokument med henblik på, at sagsøgeren kan udøve sin ret til erstatning.
Derimod har sagsøgeren ikke i det foreliggende søgsmål anført og har heller ikke i begæringen eller den genfremsatte begæring til Kommissionen gjort nogen konkrete forhold gældende til støtte for nødvendigheden af at opnå bestemte oplysninger, f.eks. ved en præcisering af de specifikke faktiske anbringender eller retlige argumenter, som sagsøgeren vil kunne underbygge ved hjælp af en sådan oplysning ved den nationale domstol, der skal træffe afgørelse om sagsøgerens påstande.
Under disse omstændigheder skal de argumenter, hvorefter der foreligger en tungtvejende offentlig interesse i det foreliggende tilfælde, forkastes, således som Kommissionen med rette har anført.
Henset til det ovenstående må disse anbringender tages til følge, for så vidt som de vedrører afslaget på at give sagsøgeren aktindsigt i henvisningerne i »dokumenterne i samarbejdsproceduren« i indholdsfortegnelsen over sagsakterne i sag COMP/39.125, og i øvrigt forkastes.
Som følge heraf annulleres den anfægtede afgørelse.
Sagens omkostninger
Artikel 134, stk. 3, i Rettens procesreglement bestemmer, at hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter, bærer hver part sine egne omkostninger. Endvidere bestemmes det i procesreglementets artikel 138, stk. 3, at Retten kan træffe afgørelse om, at andre intervenienter end de i stk. 1 og 2 nævnte skal bære deres egne omkostninger.
I den foreliggende sag har sagsøgeren og Kommissionen hver tabt på flere punkter, og hver part pålægges at bære deres egne omkostninger. SGSD bærer sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Tredje Afdeling):

1)
Kommissionens afgørelse Gestdem 2012/817 og 2012/3021 af 29. oktober 2013 om afslag på to begæringer om aktindsigt i dokumenterne i sagsakterne i sag COMP/39.125 (Car Glass) annulleres, for så vidt som det heri afvises at give Axa Versicherung AG aktindsigt i henvisningerne til »dokumenterne i samarbejdsproceduren« i indholdsfortegnelsen i disse sagsakter.

2)
I øvrigt frifindes Europa-Kommissionen.

3)
Axa Versicherung og Kommissionen bærer hver deres egne omkostninger.

4)
Saint-Gobain Sekurit Deutschland GmbH & Co. KG bærer sine egne omkostninger.

Papasavvas
Forwood
Bieliūnas
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 7. juli 2015.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.