CELEX: 62012CJ0562
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Štrukturálne fondy
Nariadenia (ES) č. 1083/2006 a 1080/2006
Európsky fond pre regionálny rozvoj (EFRR)
Operačný program zameraný na podporu európskej územnej spolupráce medzi Estónskou republikou a Lotyšskou republikou
Rozhodnutie monitorovacieho výboru o zamietnutí podpory
Ustanovenie stanovujúce, že rozhodnutia tohto výboru nemožno napadnúť
Článok 267 ZFEÚ
Akt prijatý inštitúciou, orgánom, úradom alebo agentúrou Únie
Charta základných práv Európskej únie
Vykonanie práva Únie
Článok 47
Právo na účinnú súdnu ochranu
Právo na prístup k súdom
Určenie členského štátu, ktorého súdy majú právomoc rozhodnúť o opravnom prostriedku

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 256 ods. 1 ZFEÚ, článku 263 prvého odseku druhej vety ZFEÚ, článku 267 prvého odseku písm. b) ZFEÚ, článku 274 ZFEÚ, ako aj článku 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) a článku 63 ods. 2 nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006 z 11. júla 2006, ktorým sa ustanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde a Kohéznom fonde a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1260/1999 (
Ú. v. EÚ L 210, s. 25
).
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi združením chovateľov hovädzieho dobytka Liivimaa Lihaveis MTÜ (ďalej len „Liivimaa Lihaveis“) na jednej strane a Eesti‑Läti programmi 2007–2013 Seirekomitee (monitorovací výbor programu medzi Estónskom a Lotyšskom na roky 2007 – 2013, ďalej len „Seirekomitee“) na druhej strane vo veci zamietnutia žiadosti o podporu, ktorú predložilo uvedené združenie v rámci výkonu tohto programu, Seirekomitee.
Právny rámec
Právo Únie
Nariadenie č. 1083/2006
Nariadenie č. 1083/2006 vo svojom článku 1 prvom a druhom odseku stanovuje:
„Toto nariadenie ustanovuje všeobecné pravidlá, ktorými sa spravuje Európsky fond regionálneho rozvoja (EFRR), Európsky sociálny fond (ESF) (ďalej len ‚štrukturálne fondy‘) a Kohézny fond bez toho, aby boli dotknuté osobitné ustanovenia v [nariadení Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1080/2006 z 5. júla 2006 o Európskom fonde regionálneho rozvoja, a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1783/1999 (
Ú. v. EÚ L 210, s. 1
)], [v nariadeniach] (ES) č. 1081/2006 a (ES) č. 1084/2006.
Toto nariadenie vymedzuje ciele, ku ktorých dosiahnutiu majú štrukturálne fondy a Kohézny fond… prispievať, kritériá oprávnenosti členských štátov a regiónov na podporu z týchto fondov, dostupné finančné zdroje a kritériá ich prideľovania.“
Článok 2 bod 1 nariadenia č. 1083/2006 obsahuje túto definíciu:
„‚operačný program‘: dokument predložený členským štátom a prijatý Komisiou, ktorý určuje stratégiu rozvoja pomocou jednotného súboru priorít, ktorá sa má realizovať s pomocou fondu alebo v prípade cieľa Konvergencia s pomocou Kohézneho fondu a EFRR.“
Článok 32 uvedeného nariadenia, nazvaný „Príprava a schvaľovanie operačných programov“, v odsekoch 1 a 5 stanovuje:
„1.   Aktivity [Štrukturálnych] fondov a [Kohézneho fondu] v členských štátoch majú formu operačných programov v národnom strategickom referenčnom rámci. Každý operačný program sa vzťahuje na obdobie od 1. januára 2007 do 31. decembra 2013. Operačný program sa vzťahuje len na jeden z troch cieľov uvedených v článku 3, pokiaľ sa Komisia a členský štát nedohodnú inak.
…
5.   Komisia prijme každý operačný program čo najskôr, no najneskôr štyri mesiace po formálnom predložení členským štátom a nie pred 1. januárom 2007.“
Článok 59 toho istého nariadenia, nazvaný „Určenie orgánov“, stanovuje:
„1.   Pre každý operačný program členský štát určí:
a)
riadiaci orgán: národný, regionálny alebo miestny orgán verejnej správy alebo verejný alebo súkromný subjekt určený členským štátom, aby riadil daný operačný program;
…
3.   Členský štát ustanoví pravidlá, ktorými sa spravujú jeho vzťahy s orgánmi uvedenými v odseku 1 a ich vzťahy s Komisiou.
Bez toho, aby bolo dotknuté toto nariadenie, členský štát ustanoví vzájomné vzťahy medzi tými orgánmi uvedenými v odseku 1, ktoré vykonávajú svoje úlohy v plnom rozsahu v súlade s inštitucionálnymi, právnymi a finančnými systémami dotknutého členského štátu.
…
5.   Osobitné pravidlá riadenia a kontroly sú ustanovené v nariadení (ES) č. 1080/2006 pre operačné programy v rámci cieľa Európska územná spolupráca.
…“
Článok 60 nariadenia č. 1083/2006, nazvaný „Funkcie riadiaceho orgánu“, znie:
„Riadiaci orgán je zodpovedný za riadenie a vykonávanie operačného programu v súlade so zásadou riadneho finančného riadenia, a najmä za:
a)
zabezpečenie, aby sa operácie vyberali na financovanie v súlade s kritériami vzťahujúcimi sa na operačný program a aby sa dodržiavali uplatniteľné predpisy Spoločenstva a vnútroštátne predpisy počas celého obdobia vykonávania;
…
h)
usmerňovanie práce monitorovacieho výboru a poskytovanie mu dokumentov, ktoré umožňujú monitorovať kvalitu vykonávania operačného programu z hľadiska konkrétnych cieľov.“
Podľa znenia článku 63 uvedeného nariadenia, nazvaného „Monitorovací výbor“:
„1.   Členský štát po dohode s riadiacim orgánom zriadi monitorovací výbor pre každý operačný program do troch mesiacov od dátumu oznámenia rozhodnutia členskému štátu, ktorým sa schvaľuje operačný program. Pre niekoľko operačných programov sa môže zriadiť jeden monitorovací výbor.
2.   Každý monitorovací výbor vypracuje svoj rokovací poriadok v rámci inštitucionálneho, právneho a finančného rámca dotknutého členského štátu a prijme ho po dohode s riadiacim orgánom na účely plnenia svojho poslania v súlade s týmto nariadením.“
Článok 65 uvedeného nariadenia uvádza:
„Monitorovací výbor sa presvedčí o účinnosti a kvalite vykonávania operačného programu v súlade s týmito ustanoveniami:
a)
zváži a schváli kritériá výberu financovaných operácií do šiestich mesiacov od schválenia operačného programu a schváli každú revíziu týchto kritérií v súlade s potrebami programovania;
…“
Nariadenie č. 1080/2006
Nariadenie č. 1080/2006 vo svojom článku 1 uvádza:
„1.   Týmto nariadením sa ustanovujú úlohy [EFRR], rozsah jeho pomoci, pokiaľ ide o ciele – Konvergencia, Regionálna konkurencieschopnosť a zamestnanosť a Európska územná spolupráca, ktoré sú vymedzené v článku 3 ods. 2 nariadenia… č. 1083/2006, a pravidlá oprávnenosti na pomoc.
2.   EFRR sa riadi nariadením… č. 1083/2006 a týmto nariadením.“
Článok 14 ods. 1 a 3 nariadenia č. 1080/2006 stanovuje:
„1.   Členské štáty, ktoré sa zúčastňujú na operačnom programe, určia jeden riadiaci orgán, jeden certifikačný orgán a jeden orgán auditu, pričom orgán auditu sa nachádza v členskom štáte riadiaceho orgánu. Certifikačný orgán prijíma platby od Komisie a v zásade poukazuje tieto platby vedúcemu prijímateľovi.
Riadiaci orgán vytvorí po porade s členskými štátmi zastúpenými v oblasti programu spoločný technický sekretariát. Tento sekretariát pomáha riadiacemu orgánu, monitorovaciemu výboru a v prípade potreby aj orgánu auditu pri vykonávaní ich príslušných úloh.
…
3.   Každý členský štát zúčastnený na operačnom programe vymenuje zástupcov do monitorovacieho výboru uvedeného v článku 63 nariadenia… č. 1083/2006.“
Článok 19 nariadenia č. 1080/2006, nazvaný „Výber operácií“, v odsekoch 1 a 3 stanovuje:
„1.   Operácie vybrané pre operačné programy zamerané na rozvoj cezhraničných činností, ako sa uvádza v článku 6 bode 1, a na vytváranie a rozvoj nadnárodnej spolupráce, ako sa uvádza v článku 6 bode 2, majú prijímateľov z aspoň dvoch krajín, pričom aspoň jedna je členským štátom, ktoré pri každej operácii spolupracujú najmenej dvomi z týchto spôsobov: spoločná príprava, spoločné vykonávanie, spoločný personál a spoločné financovanie.
…
3.   Okrem úloh uvedených v článku 65 nariadenia… č. 1083/2006 zodpovedá monitorovací výbor alebo riadiaci výbor, ktorý mu podlieha, aj za výber operácií.
Operačný program medzi Estónskou republikou a Lotyšskou republikou na roky 2007 – 2013
Cieľom operačného programu medzi Estónskou republikou a Lotyšskou republikou na roky 2007 – 2013 (ďalej len „operačný program medzi Estónskom a Lotyšskom“) je podpora európskej územnej spolupráce.
Podľa článku 32 ods. 5 nariadenia č. 1083/2006 bol uvedený program prijatý na základe článku 1 rozhodnutia Európskej komisie z 21. decembra 2007 K(2007) 6603 v konečnom znení.
Operačný program medzi Estónskom a Lotyšskom spadal pod dokument „Eesti‑Läti programm 2007–2013“ (program medzi Estónskom a Lotyšskom na roky 2007 – 2013, ďalej len „programový dokument“), s referenčnou značkou CCI č. 2007 CB 163 PO 050, ktorý spoločne vypracovali orgány Estónskej republiky a Lotyšskej republiky.
Podľa nariadení č. 1083/2006 a 1080/2006 programový dokument najmä spresňoval pravidlá určovania a fungovania riadiaceho orgánu, certifikačného orgánu a orgánu auditu.
Bod 7.1 programového dokumentu, nazvaný „Riadenie programu“, v druhom, piatom, siedmom a deviatom odseku stanovuje:
„V súlade s článkom 63 nariadenia [č. 1083/2006] Estónsko a Lotyšsko zriaďujú spoločný monitorovací výbor, ktorý zabezpečí účinnosť a kvalitu vykonávania operačného programu.
…
Estónsko a Lotyšsko sa na účely spoločného vykonávania [operačného] programu [medzi Estónskom a Lotyšskom] rozhodli založiť organizačnú štruktúru v Estónsku. Ministerstvo vnútra bolo poverené konať ako riadiaci orgán, certifikačný orgán a orgán auditu programu….
…
V súlade s článkom 59 ods. 3 nariadenia [č. 1083/2006] vyššie uvedené orgány vykonávajú svoje úlohy v plnom rozsahu v súlade s inštitucionálnymi, právnymi a finančnými systémami Estónskej republiky.
…
Podrobnejšie ustanovenia vykonávania [operačného] programu [medzi Estónskom a Lotyšskom], ktoré budú dopĺňať pravidlá nachádzajúce sa v nasledujúcich kapitolách operačného programu, budú zahrnuté do programovej príručky. Monitorovací výbor prijme na svojom prvom zasadnutí programovú príručku. Ustanovenia tejto príručky zaväzujú orgány poverené vykonávaním programu, ako aj hlavných prijímateľov programu a iných prijímateľov programu.“
Bod 7.2.2 programového dokumentu, nazvaný „Úloha riadiaceho orgánu“, stanovuje:
„V súlade s článkom 60 nariadenia [č. 1083/2006] a článkom 14 ods. 1 a článkom 15 nariadenia [č. 1080/2006] riadiaci orgán je zodpovedný za riadenie a vykonávanie operačného programu [medzi Estónskom a Lotyšskom] v súlade so zásadou riadneho finančného riadenia, a najmä za:
a)
zabezpečenie, aby sa operácie vyberali na financovanie v súlade s kritériami vzťahujúcimi sa na operačný program a aby sa dodržiavali uplatniteľné predpisy Spoločenstva a vnútroštátne predpisy počas celého obdobia vykonávania. …
…
Riadiaci orgán okrem toho:
…
v prípade, že monitorovací orgán prijme rozhodnutie týkajúce sa financovania (článok 19 ods. 3 nariadenia [č. 1080/2006], ustanoví po dohode s hlavným prijímateľom pre každú operáciu podmienky (subvenčná dohoda) (nariadenie [č. 1080/2006], článok 15 ods. 2);
…“
Bod 7.6.1 programového dokumentu týkajúci sa úloh monitorovacieho výboru, znie:
„V súlade s článkom 65 nariadenia [č. 1083/2006] sa monitorovací výbor presvedčí o účinnosti a kvalite vykonávania operačného programu [medzi Estónskom a Lotyšskom] v súlade s týmito ustanoveniami:
a)
zváži a schváli kritériá výberu financovaných operácií do šiestich mesiacov od schválenia operačného programu a schváli každú revíziu týchto kritérií v súlade s potrebami programovania;
…
Monitorovací výbor okrem toho:
…
vyberie operácie, ktoré budú predmetom financovania (článok 19 ods. 3 nariadenia [č. 1080/2006]);
…“
Bod 7.6.2 štvrtý odsek programového dokumentu v tejto súvislosti spresňuje, že monitorovací výbor musí byť zložený z maximálne siedmich zástupcov pochádzajúcich z Estónska a Lotyšska.
Podľa bodu 7.7.1 programového dokumentu spoločný technický sekretariát, ktorý založil riadiaci orgán a ktorý je poverený riadením [operačného] programu [medzi Estónskom a Lotyšskom], sa nachádza v meste Tartu (Estónsko), zatiaľ čo informačná kancelária tohto sekretariátu sídli v Rige (Lotyšsko).
Bod 9.4 prvý odsek programového dokumentu stanovuje:
„Monitorovací orgán, ktorý je zložený so zástupcov Estónska a Lotyšska, ako aj zástupcov Komisie, riadiaceho orgánu a spoločného technického sekretariátu, je v rámci svojej konzultačnej úlohy poverený výberom financovaných operácií.“
Bod 9.5 programového dokumentu znie:
„Po tom, čo monitorovací výbor schváli žiadosť o financovanie, riadiaci orgán vypracuje subvenčnú dohodu, ktorá sa má uzavrieť s hlavným prijímateľom v súvislosti so schválenou operáciou.“
Seirekomitee prijal 1. decembra 2009 programovú príručku týkajúcu sa [operačného] programu [medzi Estónskom a Lotyšskom] (ďalej len „programová príručka“), ktorá obsahuje najmä pokyny na prípravu žiadostí o podporu, ako aj na vykonanie, kontrolu, zhodnotenie a ukončenie projektov. Bod 1 programovej príručky v konečnom dôsledku uvádza, že „text tejto príručky je hlavným sprievodcom pre žiadateľov“.
Bod 6.6 prvý a druhý odsek programovej príručky v znení uplatniteľnom na spor vo veci samej, stanovuje:
„Rozhodnutia o projektoch, ktoré majú byť predmetom financovania, prijíma monitorovací výbor… na základe výsledkov hodnotenia. Rozhodnutia [monitorovacieho výboru] nemožno napadnúť.
Po tom, čo [monitorovací výbor] prijme rozhodnutia o financovaní, spoločný technický sekretariát zašle osobám zodpovedným za projekty, ktoré neboli vybrané, list s uvedením dôvodov, pre ktoré bola žiadosť zamietnutá. [Spoločný technický sekretariát] zašle tento list v lehote do desiatich pracovných dní po zasadnutí monitorovacieho výboru.“
Seirekomitee okrem toho prijal 29. mája 2009 procesné pravidlá týkajúce sa vykonávania [operačného] programu [medzi Estónskom a Lotyšskom]. Podľa pravidla 1 bodu 2 týchto pravidiel je oficiálnym sídlom monitorovacieho výboru sídlo spoločného technického sekretariátu a nachádza sa teda v meste Tartu.
Estónske právo
§ 2 ods. 1 zákona o správnom konaní (haldusmenetluse seadus, RT I 2001, 58, 354), prijatého 6. júna 2001, v znení platnom v čase skutkových okolností sporu vo veci samej (ďalej len „zákon o správnom konaní“), stanovuje:
„Správne konanie je konaním správneho orgánu (§ 8) vo veci vyhlásenia nariadenia (§ 88) alebo administratívneho aktu (§ 51 a § 52), vykonania určitého aktu (§ 106) alebo uzavretia administratívnej dohody (§ 95).“
§ 8 ods. 1 toho istého zákona stanovuje:
„Správny orgán je inštitúcia, zhromaždenie alebo osoba oprávnená na základe zákona, nariadenia prijatého na základe zákona a alebo administratívnej dohody, určené na plnenie úloh, ktoré patria do právomocí verejnej správy.“
§ 51 ods. 1 zákona o správnom konaní stanovuje:
„Administratívnym aktom je uznesenie, rozhodnutie, verejná vyhláška, pokyn alebo iný akt vyhlásený správnym orgánom v rámci plnenia administratívnych úloh v súvislosti s verejným právom na účely riešenia konkrétneho prípadu s cieľom stanoviť, zmeniť práva alebo povinnosti určitej osoby alebo dosiahnuť ich zánik“.
§ 1 ods. 1 až 3 a 5 zákona o štrukturálnej pomoci na roky 2007 – 2013 (perioodi 2007–2013 struktuuritoetuse seadus, RT I 2006, 59, 440), prijatého 7. decembra 2006, v znení platnom v čase skutkových okolností sporu vo veci samej, uvádza:
„1.   Tento zákon stanovuje základy a konanie pre poskytovanie a využitie, vymáhanie a vrátenie štrukturálnych pomocí, ako aj základy pre kontrolu poskytovania a využívania štrukturálnych pomocí a postupy preskúmania.
2.   Tento zákon sa uplatní pri poskytovaní a využívaní prostriedkov, ktoré budú poskytnuté na základe operačného programu pre štrukturálnu pomoc prijatého Európskou komisiou podľa článku 32 ods. 5 nariadenia… č. 1083/2006….
3.   Pri poskytovaní a využívaní štrukturálnych pomocí na základe operačných programov s cieľom uvedeným v článku 3 ods. 2 písm. c) nariadenia… č. 1083/2006 Európska územná spolupráca, sa uplatnia ustanovenia § 2, § 3 ods. 4, § 5, § 14, § 21 ods. 1, § 22, § 25 ods. 1, 2, 4, 5, 7 a 8, § 26, § 27 a § 28, § 30 ods. 2 a 3, § 31, § 32 a § 33, ako aj 8. kapitoly tohto zákona.
…
5.   Na konanie stanovené týmto zákonom sa uplatnia ustanovenia správneho poriadku s prihliadnutím na osobitosti vyplývajúce z tohto zákona.“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
Z rozhodnutia o návrhu na začatie prejudiciálneho konania a pripomienok predložených Súdnemu dvoru vyplýva, že Liivimaa Lihaveis podalo 19. februára 2010 v rámci operačného programu medzi Estónskom a Lotyšskom žiadosť o podporu na projekt „Vytvorenie nového výrobku s novou značkou, vyrobeného z kvalitného hovädzieho dobytka, ktorý bol chovaný na rôznych pastvinách v Estónsku a Lotyšsku“.
Listom z 19. apríla 2010 spoločný technický sekretariát informoval Liivimaa Lihaveis, že jeho žiadosť prešla prvým štádiom výberového konania a že jeho projekt bol klasifikovaný ako technicky spôsobilý na poskytnutie pomoci. V tom istom liste spoločný technický sekretariát uviedol, že z kvalitatívneho hľadiska zhodnotí túto žiadosť a že konečné rozhodnutie prijme Seirekomitee 29. júna 2010.
Listom zo 7. júla 2010 spoločný technický sekretariát informoval Liivimaa Lihaveis, že Seirekomitee zamietol jeho žiadosť o podporu. Dôvody odmietnutia tejto žiadosti boli uvedené v tomto liste.
Listom z 23. júla 2010 Liivimaa Lihaveis zaslalo spoločnému technickému sekretariátu a Ministerstvu vnútra Estónskej republiky list, v ktorom upriamilo ich pozornosť na skutočnosť, že o zamietnutí jeho žiadosti bolo informované jednoduchým listom a nie administratívnym aktom. Liivimaa Lihaveis požiadalo, aby mu bolo zaslané správne rozhodnutie Seirekomitee, ktoré z formálnej stránky potvrdí zamietnutie jeho žiadosti.
V rámci výmeny korešpondencie v nadväznosti na uvedený list riadiaci orgán uviedol Ministerstvu vnútra Estónskej republiky, že pokiaľ ide o operačný program medzi Estónskom a Lotyšskom, neprijíma sa nijaké formálne administratívne rozhodnutie na vyhovenie alebo zamietnutie žiadostí o financovanie projektov, preto zápisnica zo zasadnutia Seirekomitee a list spoločného technického sekretariátu týkajúce sa financovania alebo nefinancovania projektu, v súvislosti s ktorým bola podaná žiadosť, sú oficiálnymi dokumentmi. V tejto súvislosti riadiaci orgán odkázal na bod 6.6 programovej príručky, podľa ktorého rozhodnutia o financovaní projektov prijíma Seirekomitee, ktorého rozhodnutia nemožno napadnúť, a osobám zodpovedným za projekty, ktoré neboli vybrané, je len zaslaný list s vysvetlením dôvodov tohto zamietnutia.
Dňa 16. septembra 2010 riaditeľ riadiaceho orgánu zaslal Liivimaa Lihaveis list, ku ktorému bol priložený výňatok zo zápisnice zo zasadnutia Seirekomitee 28. a 29. júna 2010, ktorý obsahuje rozhodnutie o zamietnutí jeho žiadosti o podporu.
Liivimaa Lihaveis podalo na Tartu halduskohus (Správny súd v Tartu) žalobu, ktorou sa domáhalo zrušenia rozhodnutia Seirekomitee o zamietnutí jeho žiadosti o podporu a žiadalo, aby bolo Seirekomitee nariadené preskúmať túto žiadosť, ako aj prijať administratívne rozhodnutie v súlade so zákonom. Uznesením z 21. septembra 2011 uvedený súd túto žalobu zamietol.
Dňa 3. októbra 2011 sa Liivimaa Lihaveis proti uvedenému uzneseniu odvolalo na Tartu ringkonnakohus (Odvolací súd v Tartu).
Vnútroštátny súd v prvom rade uvádza, že Seirekomitee je orgánom zriadeným na základe spoločnej dohody medzi Estónskou republikou a Lotyšskou republikou podľa článku 63 ods. 1 nariadenia č. 1083/2006 a programového dokumentu. Vo veci, o akú ide v konaní vo veci samej, by sa však mala uplatniť Charta v súlade s jej článkom 51 ods. 1. V prípade zamietnutia žiadosti o podporu by pritom skutočnosť, že rozhodnutia Seirekomitee nie je podľa bodu 6.6 programovej príručky možné napadnúť pred nijakým súdom, bola v rozpore s článkom 63 ods. 2 nariadenia č. 1083/2006 v spojení s článkom 47 Charty.
Ďalej Seirekomitee nie je správny orgán v zmysle zákona o správnom konaní, ani súkromnoprávny subjekt a ani medzinárodná organizácia založená na základe zmluvy. Vzhľadom na skutočnosť, že tento výbor, stanovený programovým dokumentom, bol však zriadený na základe rozhodnutia Komisie, je orgánom Únie. Programová príručka, ktorú prijal Seirekomitee, by mala byť teda aktom, ktorým sa uplatňuje sekundárne právo Únie, a mala by byť záväzná pre osoby, ktoré chcú získať podporu v rámci operačného programu medzi Estónskom a Lotyšskom.
Vnútroštátny súd sa napokon domnieva, že bod 6.6 programovej príručky má právne účinky vo vzťahu k tretím osobám. Všeobecný súd Európskej únie by mal mať teda právomoc rozhodnúť o žalobe podanej proti rozhodnutiu Seirekomitee o zamietnutí. Za predpokladu, že programová príručka nemá takéto právne účinky, o spore by mal rozhodnúť príslušný vnútroštátny súd v súlade s článkom 274 ZFEÚ. Vzhľadom na skutočnosť, že uvedený operačný program zaväzuje Estónsku republiku a Lotyšskú republiku, rozhodovať o veci by však mohli súdy oboch týchto štátov súbežne, pričom hrozí, že by boli vyhlásené odporujúce si rozsudky.
Za týchto podmienok Tartu ringkonnakohus rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Je rokovací poriadok monitorovacieho výboru zriadeného spoločne dohodou medzi dvoma členskými štátmi – v prejednávanom prípade ide o programovú príručku, ktorú prijal [Seirekomitee] –, ktorý stanovuje, že rozhodnutia monitorovacieho výboru nie je možné napadnúť na súde (bod 6.6 štvrtý odsek programovej príručky: ‚The decisions of the Monitoring Committee are not appealable at any place of jurisdiction‘), v súlade s článkom 63 ods. 2 [nariadenia č. 1083/2006] a článkom 47 [Charty]?
2.
V prípade zápornej odpovede na [prvú] otázku…, má sa článok 267 prvý odsek písm. b) ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že bod 6.6 štvrtý odsek [uvedenej programovej príručky] možno kvalifikovať ako akt inštitúcie, orgánu, úradu alebo agentúry Únie, ktorý musí byť vyhlásený za neplatný?
3.
V prípade zápornej odpovede na [prvú] otázku…, má sa článok 263 prvý odsek druhá veta [ZFEÚ] v spojení s článkom 256 ods. 1 [ZFEÚ] a článkom 274 [ZFEÚ] vykladať v tom zmysle, že právomoc rozhodovať o žalobách podaných proti rozhodnutiam [Seirekomitee] má Všeobecný súd Európskej únie alebo súd príslušný podľa vnútroštátneho práva?“
O prejudiciálnych otázkach
O tretej otázke
Svojou treťou otázkou, ktorú treba preskúmať ako prvú, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 263 ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že v rámci operačného programu vyplývajúceho z nariadenia č. 1083/2006, ako aj nariadenia č. 1080/2006, ktorého cieľom je podpora európskej územnej spolupráce, žaloba proti rozhodnutiu monitorovacieho výboru, ktorým sa zamieta žiadosť o podporu, spadá do právomoci Všeobecného súdu Európskej únie.
Podľa článku 263 prvého odseku prvej vety ZFEÚ Súdny dvor preskúmava zákonnosť legislatívnych aktov, aktov Rady Európskej únie, Komisie a Európskej centrálnej banky okrem odporúčaní a stanovísk a preskúmava aj zákonnosť aktov Európskeho parlamentu a Európskej rady, ktoré majú právne účinky vo vzťahu k tretím stranám.
Článok 263 prvý odsek druhá veta ZFEÚ navyše uvádza, že Súdny dvor tiež preskúmava zákonnosť aktov orgánov alebo úradov či agentúr Únie, ktoré zakladajú právne účinky voči tretím stranám.
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora mechanizmus preskúmania súdom stanovený v článku 263 ZFEÚ sa uplatňuje na orgány, úrady a agentúry zriadené normotvorcom Únie, ktorým bola zverená právomoc prijímať voči fyzickým alebo právnickým osobám právne záväzné akty v osobitných oblastiach, ako je Európska agentúra pre bezpečnosť letectva (AESA), Európska agentúra pre lieky (EMA), Európska chemická agentúra (ECHA), Úrad Spoločenstva pre odrody rastlín (OCVV) a Úrad pre harmonizáciu vnútorného trhu (ochranné známky a vzory) (ÚHVT) (pozri v tomto zmysle rozsudok Spojené kráľovstvo/Rada a Parlament, C‑270/12,
EU:C:2014:18
, bod 81).
Monitorovací výbor zriadený v rámci operačného programu, ktorého cieľom je podpora európskej územnej spolupráce, nie je jednou z týchto inštitúcií, ani orgánom, úradom či agentúrou Únie.
V rámci žaloby podanej na základe článku 263 ZFEÚ nie je súd Únie oprávnený rozhodnúť o zákonnosti aktu prijatého vnútroštátnym orgánom (pozri v tomto zmysle rozsudky Oleificio Borelli/Komisia, C‑97/91,
EU:C:1992:491
, bod 9, a Švédsko/Komisia, C‑64/05 P,
EU:C:2007:802
, bod 91).
V prejednávanej veci podľa článku 63 ods. 1 a 2 nariadenia č. 1083/2006 „členský štát“ zriadi monitorovací výbor pre každý operačný program a každý monitorovací výbor vypracuje svoj rokovací poriadok v rámci inštitucionálneho, právneho a finančného rámca dotknutého členského štátu.
Keďže nariadenia č. 1083/2006 a 1080/2006 stanovujú možnosť vytvoriť operačné programy na podporu európskej územnej spolupráce, Seirekomitee bol zriadený spoločne Estónskou republikou a Lotyšskou republikou, ako to výslovne uvádza bod 7.1 druhý odsek programového dokumentu.
Všeobecný súd Únie preto nemá podľa článku 256 ZFEÚ právomoc rozhodovať o žalobe podanej proti rozhodnutiu monitorovacieho výboru, akým je Seirekomitee, ktorým sa zamieta žiadosť o podporu.
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba na tretiu otázku odpovedať, že článok 263 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že v rámci operačného programu vyplývajúceho z nariadenia č. 1083/2006, ako aj z nariadenia č. 1080/2006, ktorého cieľom je podpora európskej územnej spolupráce, žaloba proti rozhodnutiu monitorovacieho výboru, ktorým sa zamieta žiadosť o podporu, nespadá do právomoci Všeobecného súdu Európskej únie.
O druhej otázke
Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 267 prvý odsek písm. b) ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že programová príručka prijatá monitorovacím výborom v rámci operačného programu vyplývajúceho z nariadenia č. 1083/2006, ako aj z nariadenia č. 1080/2006, ktorého cieľom je podpora európskej územnej spolupráce medzi dvoma členskými štátmi, o aký ide vo veci samej, je akt prijatý inštitúciou, orgánom, úradom alebo agentúrou Únie.
Ako vyplýva z odpovede na tretiu otázku, Seirekomitee nie je inštitúciou, orgánom, úradom ani agentúrou Únie.
Súdny dvor preto nemá právomoc na preskúmanie platnosti ustanovení programovej príručky, o akú ide vo veci samej.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba na druhú otázku odpovedať, že článok 267 prvý odsek písm. b) ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že programová príručka prijatá monitorovacím výborom v rámci operačného programu vyplývajúceho z nariadenia č. 1083/2006, ako aj z nariadenia č. 1080/2006, ktorého cieľom je podpora európskej územnej spolupráce medzi dvoma členskými štátmi, o aký ide vo veci samej, nie je akt prijatý inštitúciou, orgánom, úradom alebo agentúrou Únie, a preto Súdny dvor nemá právomoc posúdiť platnosť ustanovení takejto príručky.
O prvej otázke
Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má nariadenie č. 1083/2006 v spojení s článkom 47 Charty vykladať v tom zmysle, že bráni ustanoveniu programovej príručky prijatej monitorovacím výborom v rámci operačného programu uzavretého medzi dvoma členskými štátmi, ktorého cieľom je podpora európskej územnej spolupráce, v rozsahu, v akom toto ustanovenie stanovuje, že rozhodnutie tohto výboru, ktorým sa zamieta žiadosť o podporu, nemožno napadnúť.
V prejednávanej veci bol operačný program medzi Estónskom a Lotyšskom vypracovaný spoločne estónskymi a lotyšskými orgánmi najmä na základe nariadenia č. 1083/2006, ako aj nariadenia č. 1080/2006, a následne bol schválený Komisiou.
Bod 7.1 deviaty odsek programového dokumentu uvádza, že podrobnejšie ustanovenia týkajúce sa vykonávania uvedeného operačného programu budú zaradené do programovej príručky. Seirekomitee na základe tohto ustanovenia prijal programovú príručku, ktorá obsahuje sporné ustanovenie, a to bod 6.6 prvý odsek druhú vetu tejto príručky.
Skutočnosť, že Seirekomitee nie je inštitúciou, orgánom, úradom ani agentúrou Únie, ako vyplýva z odpovede na tretiu otázku položenú vnútroštátnym súdom, nevylučuje uplatnenie článku 47 Charty, ak prijatie programovej príručky týmto výborom predstavuje akt spadajúci do pôsobnosti práva Únie.
V dôsledku toho treba preskúmať, či prijatie programovej príručky je vykonaním práva Únie v zmysle článku 51 ods. 1 Charty.
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora pojem „vykonanie práva Únie“ v zmysle uvedeného ustanovenia Charty, vyžaduje existenciu spojitosti určitého stupňa, presahujúcej podobnosť dotknutých oblastí alebo nepriame vplyvy jednej z oblastí na inú (pozri najmä rozsudok Kremzow, C‑299/95,
EU:C:1997:254
, bod 16).
V prejednávanej veci stačí konštatovať, že právo Únie ukladá dvom dotknutým členským štátom na základe operačného programu medzi Estónskom a Lotyšskom povinnosť vykonať tento program.
Konkrétne na jednej strane majú uvedené členské štáty podľa článku 63 ods. 1 a 2 nariadenia č. 1083/2006 povinnosť zriadiť monitorovací výbor. Na druhej strane všetky opatrenia týkajúce sa uplatnenia uvedeného operačného programu, medzi ktorými sa nachádza programová príručka, musia rešpektovať ustanovenia nariadení č. 1083/2006 a 1080/2006.
Treba preto konštatovať, že prijatie programovej príručky zo strany Seirekomitee je vykonaním práva Únie v zmysle článku 51 ods. 1 Charty.
Seirekomitee preto prijatím uvedenej príručky musí rešpektovať ustanovenia Charty.
V tejto súvislosti, pokiaľ ide o zásadu účinnej súdnej ochrany, článok 47 prvý odsek Charty uvádza, že každý, koho práva a slobody zaručené právom Únie sú porušené, má za podmienok ustanovených v tomto článku právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom.
Aby bolo v rámci Únie zaručené rešpektovanie uvedeného práva na účinný prostriedok nápravy, článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ ukladá členským štátom povinnosť stanoviť v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, prostriedky nápravy potrebné na zabezpečenie účinnej právnej ochrany.
V spore, o aký ide vo veci samej, rozhodnutie Seirekomitee o zamietnutí žiadosti o podporu má za následok, že žiadateľ je s konečnou platnosťou vylúčený z konania o udelení podpory spolufinancovanej Úniou bez toho, aby mu bolo neskôr zaslané nejaké rozhodnutie.
Okrem toho z bodu 6.6 prvého odseku druhej vety programovej príručky vyplýva, že rozhodnutia Seirekomitee nemožno napadnúť. Žiadateľ, ktorého žiadosť o podporu bola zamietnutá, nemá teda nijakú možnosť napadnúť toto zamietavé rozhodnutie.
Za týchto podmienok neexistencia opravného prostriedku proti takémuto zamietavému rozhodnutiu zbavuje žiadateľa jeho práva na účinný prostriedok nápravy, čo je v rozpore s článkom 47 Charty.
Treba dodať, že podľa článku 52 ods. 1 Charty akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných v Charte musí byť stanovené zákonom a musí rešpektovať podstatu týchto práv a slobôd a za predpokladu dodržania zásady proporcionality obmedzenia možno prijať len vtedy, ak sú nevyhnutné a skutočne zodpovedajú cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo potrebe ochrany práv a slobôd iných.
V každom prípade neexistenciu opravného prostriedku proti rozhodnutiu o zamietnutí žiadosti o podporu, o aké ide vo veci samej, pritom stanovil samotný Seirekomitee a nie zákon.
Treba preto konštatovať, že programová príručka v rozsahu, v akom stanovuje, že rozhodnutia Seirekomitee o zamietnutí žiadosti o podporu nemožno napadnúť, nerešpektuje zásadu účinnej súdnej ochrany stanovenej v článku 47 prvom odseku Charty.
Navyše treba pripomenúť, že požiadavka preskúmania všetkých rozhodnutí vnútroštátnych orgánov súdom je všeobecnou zásadou práva Únie. Na základe tejto zásady vnútroštátnym súdom prislúcha rozhodovať o zákonnosti aktu spôsobujúceho ujmu a prijať žalobu podanú na tieto účely ako prípustnú, hoci vnútroštátne procesné pravidlá v takomto prípade nestanovujú takýto opravný prostriedok (pozri v tomto zmysle rozsudok Oleificio Borelli/Komisia,
EU:C:1992:491
, body 13 a 14).
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba na prvú otázku odpovedať, že nariadenie č. 1083/2006 v spojení s článkom 47 Charty sa má vykladať v tom zmysle, že bráni takému ustanoveniu programovej príručky prijatej monitorovacím výborom v rámci operačného programu uzavretého medzi dvoma členskými štátmi, ktorého cieľom je podpora európskej územnej spolupráce, v rozsahu, v akom toto ustanovenie nestanovuje, že rozhodnutie tohto monitorovacieho výboru, ktorým sa zamieta žiadosť o podporu, možno napadnúť na súde členského štátu.
O obmedzení účinkov tohto rozsudku z časového hľadiska
Za predpokladu, že by mal tento rozsudok za následok, že ustanovenie, o aké ide vo veci samej, nespĺňa požiadavky práva Únie, lotyšská vláda vo svojich písomných pripomienkach požiadala Súdny dvor obmedziť účinky jeho rozsudku
ex nunc
, teda od vyhlásenia, s výnimkou žalôb proti rozhodnutiam Seirekomitee, ktoré boli podané na súdoch členských štátov pred vyhlásením uvedeného rozsudku.
Na podporu svojej žiadosti lotyšská vláda po prvé zdôrazňuje, že Estónska republika a Lotyšská republika konali v dobrej viere, pretože nariadenie č. 1083/52006 výslovne neuvádza, že treba zaviesť mechanizmus opravného prostriedku proti rozhodnutiam Seirekomitee.
Po druhé uvedená vláda tvrdí, že ak by rozhodnutia Seirekomitee o zamietnutí žiadosti o podporu mohli byť napadnuté na súde, vyplýval by z toho veľký počet žalôb proti rozhodnutiam, ktoré boli vykonané. Operačný program medzi Estónskom a Lotyšskom sa pritom uplatňoval do roku 2013, takže všetky financie na jeho vykonanie už boli vyčerpané. V dôsledku toho by táto situácia bola dodatočnou záťažou pre štátne rozpočty.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že v súlade s ustálenou judikatúrou výklad pravidla práva Únie, ktorý podáva Súdny dvor v rámci výkonu svojej právomoci podľa článku 267 ZFEÚ, objasňuje a spresňuje význam a dosah tohto pravidla tak, ako ho súd má alebo by mal chápať a uplatňovať od okamihu, keď nadobudlo účinnosť. Z toho vyplýva, že takto vykladané pravidlo súd môže a má uplatňovať na právne vzťahy vzniknuté a založené pred vydaním rozsudku na základe návrhu o výklad, pokiaľ sú okrem iného splnené podmienky umožňujúce predložiť príslušným súdom spor týkajúci sa uplatnenia uvedeného pravidla (pozri najmä rozsudky Blaizot a i., 24/86,
EU:C:1988:43
, bod 27, ako aj Vent De Colère a i., C‑262/12,
EU:C:2013:851
, bod 39).
Súdny dvor môže iba výnimočne pri uplatňovaní všeobecnej zásady právnej istoty obsiahnutej v právnom poriadku Únie pristúpiť k obmedzeniu možnosti všetkých dotknutých osôb dovolávať sa ustanovenia, ktoré vyložil, aby sa spochybnili právne vzťahy, ktoré vznikli v dobrej viere. Na rozhodnutie o takom obmedzení je nevyhnutné, aby boli splnené dve podstatné kritériá, a to dobrá viera dotknutých osôb a riziko vážnych ťažkostí (pozri najmä rozsudky Skov a Bilka, C‑402/03,
EU:C:2006:6
, bod 51, ako aj Vent De Colère a i.,
EU:C:2013:851
, bod 40).
Pokiaľ ide o riziko vážnych ťažkostí, treba konštatovať, že v prejednávanej veci výklad práva Únie daný Súdnym dvorom v tomto rozsudku sa týka práva žiadateľov napadnúť na súde rozhodnutia Seirekomitee, ktorými boli zamietnuté ich žiadosti o podporu. Príslušnému vnútroštátnemu súdu prislúcha, aby rozhodol o každej žalobe, ktorá bola na ňom podaná, z hľadiska okolností charakterizujúcich konkrétny prípad.
Za týchto podmienok rozpočtové dôsledky, ktoré by z toho mohli vyplývať pre Lotyšskú republiku, nemožno určiť len na základe výkladu práva Únie, ktorý podal Súdny dvor v rámci tejto veci (pozri analogicky rozsudok RWE Vertrieb, C‑92/11,
EU:C:2013:180
, bod 61 a citovanú judikatúru).
V dôsledku toho treba konštatovať, že existenciu rizika vážnych ťažkostí v zmysle judikatúry citovanej v bode 81 tohto rozsudku, ktoré by mohli odôvodniť obmedzenie účinkov tohto rozsudku z časového hľadiska, nemožno považovať za preukázanú.
Vzhľadom na to, že druhé kritérium uvedené v bode 81 tohto rozsudku nie je splnené, nie je potrebné preskúmať, či je splnené kritérium založené na dobrej viere dotknutých osôb.
Z týchto úvah vyplýva, že nie je potrebné obmedziť účinky tohto rozsudku z časového hľadiska.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (štvrtá komora) rozhodol takto:

1.
Článok 263 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že v rámci operačného programu vyplývajúceho z nariadenia Rady (ES) č. 1083/2006 z 11. júla 2006, ktorým sa ustanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde a Kohéznom fonde a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1260/1999, a nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1080/2006 z 5. júla 2006 o Európskom fonde regionálneho rozvoja, a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1783/1999, ktorého cieľom je podpora európskej územnej spolupráce, žaloba proti rozhodnutiu monitorovacieho výboru, ktorým sa zamieta žiadosť o podporu, nespadá do právomoci Súdneho dvora Európskej únie.

2.
Článok 267 prvý odsek písm. b) ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že programová príručka prijatá monitorovacím výborom v rámci operačného programu vyplývajúceho z nariadenia č. 1083/2006, ako aj z nariadenia č. 1080/2006, ktorého cieľom je podpora európskej územnej spolupráce medzi dvoma členskými štátmi, o aký ide vo veci samej, nie je akt prijatý inštitúciou, orgánom, úradom alebo agentúrou Únie, a preto Súdny dvor Európskej únie nemá právomoc posúdiť platnosť ustanovení takejto príručky.

3.
Nariadenie č. 1083/2006 v spojení s článkom 47 Charty základných práv Európskej únie sa má vykladať v tom zmysle, že bráni takému ustanoveniu programovej príručky prijatej monitorovacím výborom v rámci operačného programu uzavretého medzi dvoma členskými štátmi, ktorého cieľom je podpora európskej územnej spolupráce, v rozsahu, v akom toto ustanovenie nestanovuje, že rozhodnutie tohto monitorovacieho výboru, ktorým sa zamieta žiadosť o podporu, možno napadnúť na súde členského štátu.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: estónčina.