CELEX: 62011CJ0530
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska
Pojęcie „niedyskryminacyjnego ze względu na koszty” charakteru postępowania sądowego

W swej skardze Komisja Europejska wniosła do Trybunału o stwierdzenie, że nie dokonując pełnej transpozycji ani nie stosując prawidłowo dyrektywy 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (
Dz.U. L 156, s. 17
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 7, s. 466), Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy tej dyrektywy.
Ramy prawne
Konwencja z Aarhus
Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do [wymiaru] sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska podpisana w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzona w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. (
Dz.U. L 124, s. 1
, zwana dalej „konwencją z Aarhus”) stanowi w swej preambule:
„[...]
uznając, że każda osoba ma prawo do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyślności oraz obowiązek, tak osobiście, jak i we współdziałaniu z innymi, ochrony i ulepszania środowiska dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń,
uważając, że aby być zdolnym do dochodzenia tego prawa i spełniania tego obowiązku, obywatele muszą mieć dostęp do informacji, muszą być uprawnieni do uczestnictwa w podejmowaniu decyzji i muszą mieć dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, oraz uznając, iż obywatele mogą potrzebować w tym zakresie pomocy, aby realizować swoje uprawnienia,
[...]
mając na uwadze, że skuteczne mechanizmy prawne powinny być dostępne dla społeczeństwa, w tym dla organizacji społecznych, tak aby chronione były jego słuszne interesy, a prawo egzekwowane,
[...]”.
Artykuł 1 konwencji z Aarhus, zatytułowany „Cel”, stanowi:
„W celu przyczynienia się do ochrony prawa każdej osoby, z obecnego oraz przyszłych pokoleń, do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyślności, każda ze stron zagwarantuje, w sprawach dotyczących środowiska, uprawnienia do dostępu do informacji, udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości zgodnie z postanowieniami niniejszej konwencji”.
Artykuł 3 tej konwencji, zatytułowany „Postanowienia ogólne”, stanowi w ust. 8:
„Każda ze stron zapewnia, że osoby realizujące swoje uprawnienia w zgodzie z postanowieniami niniejszej konwencji nie są w wyniku tego w żaden sposób karane, prześladowane lub szykanowane. Przepis ten nie narusza kompetencji sądów krajowych do orzekania o zwrocie uzasadnionych kosztów w postępowaniu sądowym”.
Artykuł 9 tej konwencji, zatytułowany „Dostęp do wymiaru sprawiedliwości”, brzmi:
„1.   Każda ze Stron zapewnia, w ramach krajowego porządku prawnego, że każda osoba, która stwierdzi, że jej żądanie udostępnienia informacji zgodnie z postanowieniami artykułu 4 pozostało nierozpatrzone, niesłusznie odrzucone w całości lub w części, załatwione nieodpowiednio lub w inny sposób potraktowane niezgodnie z postanowieniami tego artykułu, ma dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym na mocy ustawy.
W sytuacji gdy Strona zapewni takie odwołanie do sądu, umożliwi też takiej osobie dostęp do szybkiej procedury prawnej, bezpłatnej lub niedrogiej, umożliwiającej ponowne rozpatrzenie sprawy przez władzę publiczną lub rewizję przez niezależny i bezstronny organ inny niż sąd.
[...]
2.   Każda ze Stron zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego, że członkowie zainteresowanej społeczności:
a)
mający wystarczający interes lub, alternatywnie,
b)
powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego Strony wymagają tego jako przesłanki,
mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy, dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3 poniżej, innymi postanowieniami niniejszej konwencji.
[...]
3.   Dodatkowo i bez naruszania postanowień odnoszących się do procedur odwoławczych, o których mowa w ustępach 1 i 2, każda ze Stron zapewni, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, będą mieli dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających postanowienia jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska.
4.   Dodatkowo i bez naruszania postanowień ustępu 1, procedury, o których mowa powyżej w ustępach 1, 2 i 3, przewidują odpowiednie i prawnie skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania, oraz są bezstronne, oparte na zasadzie równości, terminowe i niedyskryminacyjne ze względu na koszty. [...]
5.   Dla wsparcia realizacji postanowień niniejszego artykułu każda ze stron zapewnia informowanie społeczeństwa o dostępie do administracyjnych lub sądowych środków odwoławczych oraz rozważa stworzenie odpowiedniego mechanizmu udzielania pomocy, aby zlikwidować lub zredukować finansowe i inne ograniczenia dostępu do wymiaru sprawiedliwości”.
Prawo Unii
Aby przyczynić się do realizacji zobowiązań wynikających z konwencji z Aarhus w art. 3 pkt 7 i art. 4 pkt 4 dyrektywy 2003/35 wprowadzono, odpowiednio, art. 10a dyrektywy Rady 85/337/WE z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (
Dz.U. L 175, s. 40
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 1, s. 248) oraz art. 15a dyrektywy Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (
Dz.U. L 257, s. 26
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 3, s. 80), skodyfikowaną dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/1/WE z dnia 15 stycznia 2008 r. dotyczącą zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (
Dz.U. L 24, s. 8
).
Wskazane art. 10a i 15a zostały sformułowane w identyczny w istocie sposób i brzmią następująco:
„Państwa członkowskie zapewniają, że zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym członkowie zainteresowanej społeczności:
a)
mający wystarczający interes lub ewentualnie,
b)
podnoszący wadliwość prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego,
mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym przez prawo, by zakwestionować materialną i proceduralną legalność decyzji, aktów lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa.
[...]
Państwa członkowskie określają, co stanowi wystarczający interes lub [naruszenie] prawa, zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. [...]
Przepisy niniejszego artykułu nie wykluczają możliwości wstępnej procedury odwoławczej przed organem administracyjnym oraz nie mają wpływu na wymóg wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed zwróceniem się do sądowych procedur odwoławczych [...]
Każda taka procedura musi być uczciwa, sprawiedliwa, przeprowadzana bez zbędnej zwłoki i niezbyt droga [niedyskryminująca ze względu na koszty].
[...]”.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
Do Komisji wpłynęła skarga, z której wynika, że Zjednoczone Królestwo nie wypełniło zobowiązań, jakie ciążą na nim na mocy art. 3 pkt 7 i art. 4 pkt 4 dyrektywy 2003/35 w zakresie, w jakim przepisy te wymagają, aby postępowania sądowe były niedyskryminujące ze względu na koszty. W dniu 23 października 2007 r. Komisja wezwała to państwo członkowskie to przedstawienia uwag w tym względzie.
Ponieważ Komisja nie była usatysfakcjonowana otrzymaną odpowiedzią, w dniu 22 marca 2010 r. skierowała do tego państwa uzasadnioną opinię, w której uznała, że Zjednoczone Królestwo naruszyło ciążące na nim zobowiązania i wezwała je do przyjęcia środków niezbędnych do położenia kresu temu naruszeniu w terminie dwóch miesięcy.
Komisja nie była także usatysfakcjonowana odpowiedzią, której Zjednoczone Królestwo udzieliło w dniu 19 lipca 2010 r., wobec czego wniosła niniejszą skargę.
Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 4 maja 2012 r. Królestwo Danii oraz Irlandia zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu w charakterze interwenientów popierających stanowisko Zjednoczonego Królestwa.
W przedmiocie skargi
Za pomocą różnych argumentów Komisja sformułowała jeden zarzut dotyczący braku transpozycji, a w każdym razie nieprawidłowej transpozycji art. 3 pkt 7 i art. 4 pkt 4 dyrektywy 2003/35 w zakresie, w jakim uregulowania te przewidują, że wskazane w nich postępowania sądowe powinny być niedyskryminacyjne ze względu na koszty („wymóg dotyczący braku dyskryminacyjnego ze względu na koszty charakteru postępowania”).
Argumentacja stron
Komisja podnosi w swej skardze, że transpozycji dyrektywy nie można dokonywać za pomocą orzecznictwa (wyrok z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie
C-427/07 Komisja przeciwko Irlandii, Zb.Orz. s. I-6277
, pkt 93, 94) i że w każdym razie orzecznictwo przywołane przez Zjednoczone Królestwo nie spełnia wymogu dotyczącego braku dyskryminacyjnego ze względu na koszty charakteru postępowania.
Co się tyczy zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Zjednoczone Królestwo przeciwko argumentom Komisji dotyczącym określenia kryteriów oceny tego wymogu, instytucja ta twierdzi, że ów zarzut nie może zostać uwzględniony, gdyż zagadnienia te musiały zostać poruszone w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi, zważywszy na sam przedmiot sformułowanego przez Komisję zarzutu. To samo tyczy się jej argumentów odnoszących się do uwzględnienia kosztów zastępstwa procesowego w zbyt dużej kwocie.
Komisja podnosi następnie, że wymóg dotyczący braku dyskryminacyjnego ze względu na koszty charakteru postępowania odnosi się zarówno do kosztów samego postępowania, jak i do kosztów zastępstwa procesowego strony skarżącej, innych kosztów, na które może ona zostać narażona, a także wszystkich kosztów poniesionych w stosownym wypadku w niższych instancjach oraz że nakazuje on, aby różne koszty były racjonalnie przewidywalne co do ich zasady, a także co do ich kwoty.
Co się tyczy trybu ustalania kosztów, a w szczególności możliwości wydawania przez sądy krajowe „postanowień o ograniczeniu kosztów”, pozwalających na ograniczenie na wczesnym etapie postępowania wysokości ewentualnych należnych kosztów, Komisja stoi na stanowisku, że w Anglii i Walii, pomimo istnienia kryteriów oceny ustanowionych w wyroku Court of Appeal w sprawie R (Corner House Research) przeciwko Secretary of State for Trade & Industry, ([2005] 1 W.L.R 2600), orzecznictwo w dalszym ciągu jest sprzeczne i sprzyja utrzymywaniu się niepewności prawa. Poza tym sądy korzystają z możliwości zastosowania tych środków niezwykle rzadko. Jeśli chodzi o wyrok Court of Appeal z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie R (Garner) Elmbridge Borough Council and others ([2010] Civ 1006), który jednak został wydany po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, o której mowa w pkt 9 niniejszego wyroku, Komisja twierdzi, że wyrok ten świadczy o korzystnej, ale jeszcze niewystarczającej zmianie linii orzeczniczej. Uzyskiwane ewentualnie ograniczenia kosztów w praktyce dotyczą bowiem bardzo wysokich kwot i generują dodatkowe spory, co prowadzi do zwiększenia łącznych kosztów postępowania.
Możliwość zawarcia przez strony stosownego ubezpieczenia nie rozwiązuje wszystkich problemów. Komisja podnosi również, że strona powodowa, która zawarła umowę w przedmiocie warunkowego wynagrodzenia może i tak, w wypadku uwzględnienia jej powództwa, być zobowiązana do zapłaty kosztów zastępstwa procesowego, w sytuacji gdy stronie przeciwnej przyznano „wzajemne ograniczenie kosztów”. Ponadto postanowienie o ograniczeniu kosztów wydawane jest w każdym razie wyłącznie w odniesieniu do postępowania bieżącej instancji.
Komisja utrzymuje wreszcie, że naruszenie wymogu dotyczącego braku dyskryminacyjnego ze względu na koszty charakteru postępowania ulega dalszemu zaostrzeniu wobec istnienia systemu środków tymczasowych, ze względu na stosowaną przez sędziów praktykę polegającą na żądaniu od strony skarżącej udzielenia „zabezpieczenia wzajemnego”, które może być źródłem wysokich kosztów finansowych. Komisja uważa, że chociaż ekwiwalenty finansowe nie są z natury sprzeczne z dyrektywą 2003/35, to jednak ich koszt powinien zostać uwzględniony w ramach analizy.
Zjednoczone Królestwo kwestionuje twierdzenia Komisji.
Na wstępie państwo to podnosi, że argumenty Komisji dotyczące definicji i kryteriów oceny pojęcia „dyskryminacyjnego ze względu na koszty charakteru postępowania” są niedopuszczalne, gdyż nie zostały one podniesione w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi. Dotyczy to również argumentów Komisji odnoszących się do kosztów zastępstwa procesowego strony skarżącej.
Zjednoczone Królestwo utrzymuje, że transpozycja dyrektywy może zostać dokonana przez orzecznictwo. W ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Irlandii, na który powołała się Komisja, Trybunał stwierdził uchybienie zobowiązaniom w zakresie transpozycji wyłącznie na tej podstawie, że wymóg dotyczący braku dyskryminacyjnego ze względu na koszty charakteru postępowania, o którym była mowa także w tej sprawie, nie został w wystarczającym stopniu zagwarantowany poprzez samo istnienie dyskrecjonalnego uprawnienia sędziego do rezygnacji z obciążenia kosztami postępowania strony przegrywającej sprawę. W Zjednoczonym Królestwie sytuacja jest inna, zważywszy, że sąd może zastosować środki ograniczające koszty postępowania, takie jak postanowienia o ograniczeniu kosztów. Państwo to twierdzi również, że należy wziąć pod uwagę specyfikę jego systemu prawnego, który wywodzi się z prawa zwyczajowego i który opiera się zasadniczo na orzecznictwie oraz zasadzie precedensu.
Co się tyczy trybu ustalania kosztów postępowania, Zjednoczone Królestwo przypomina, że w Anglii i Walii przepisy postępowania cywilnego nakazują, aby sądy podejmowały decyzje pozwalające na wydanie sprawiedliwego wyroku, po uwzględnieniu różnych okoliczności sprawy i konieczności ochrony środków finansowych władz publicznych.
Państwo to dodaje, że w praktyce zasada, w myśl której strona przegrywająca sprawę pokrywa koszy poniesione przez drugą stronę, jest stosowana rzadziej, niż miało to miejsce w przeszłości, w szczególności w sprawach z dziedziny prawa ochrony środowiska, i że sądy wydają rozstrzygnięcia w tym zakresie przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Ponadto w sporach tego rodzaju strona powodowa nierzadko ma możliwość skorzystania z pomocy prawnej, a w takiej sytuacji najczęściej nie jest obciążana kosztami postępowania.
Zjednoczone Królestwo podnosi, że bardzo często władze i instytucje publiczne, które wygrały sprawę, nie wnoszą o obciążenie strony powodowej kosztami postępowania. Ponadto zdarza się, że zezwolenie na wniesienie środka zaskarżenia do sądu wyższej instancji jest udzielane instytucji publicznej pod warunkiem, że pokryje ona koszty obu stron postępowania.
Wyrokami Court of Appeal „skodyfikowano” w każdym razie zasady regulujące wydawanie postanowień o ograniczeniu kosztów, co eliminuje wszelkie wątpliwości strony powodowej w tym względzie.
Wreszcie zakres uznania, jaki przysługuje sądom krajowym przy rozpoznawaniu wniosków o wydanie postanowienia o ograniczeniu kosztów jest nie tylko nieunikniony, ale wręcz pożądany, gdyż pozwala on sądom dostosować się do okoliczności sprawy.
Zjednoczone Królestwo utrzymuje także, że wysoki poziom kosztów zastępstwa procesowego wynika ze specyfiki systemu prawnego o charakterze akuzatoryjnym, w którym najistotniejszą rolę odgrywa ustny etap postępowania. W każdym razie należy wziąć pod uwagę okoliczność, że rynek usług prawniczych jest rynkiem wolnym i konkurencyjnym i że istnieje szereg środków umożliwiających obniżenie poziomu kosztów, takich jak bardzo często stosowane umowy uzależniające wysokość wynagrodzenia od wyniku sprawy.
Co się tyczy zabezpieczenia wzajemnego względem środków tymczasowych, Zjednoczone Królestwo utrzymuje, że w wypadku znacznej części sporów w dziedzinie ochrony środowiska sam fakt zakwestionowania wydania pozwolenia zawiesza w praktyce rozpoczęcie prac lub innych działań aż do czasu rozstrzygnięcia sporu. Strona powodowa może ponadto skorzystać z dobrodziejstwa środków tymczasowych bez udzielania zabezpieczenia wzajemnego, w sytuacji gdy nie dysponuje znacznymi środkami finansowymi. Możliwość wniesienia o udzielenie zabezpieczenia wzajemnego jest w każdym razie zgodna z prawem Unii, w świetle wyroku z dnia 21 lutego 1991 r. w sprawach połączonych
C-143/88 i C-92/89 Zuckerfabrik Süderdithmarschen i Zuckerfabrik Soest, Rec. s. I-415
, pkt 32, a jego udzielanie przyczynia się także do poszanowania art. 1 pierwszego protokołu do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., dotyczącego ochrony prawa własności.
Irlandia podkreśla, że państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania przy transpozycji dyrektywy i zwraca uwagę na konieczność uwzględnienia specyfiki systemu „common law”. Państwo to utrzymuje mianowicie, że twierdzenie Komisji, w myśl którego przy orzekaniu w przedmiocie kosztów sądy dysponują uprawnieniami „dyskrecjonalnymi”, nie uwzględnia w wystarczającym stopniu zasady precedensu, która pozwala na zapewnienie pewnej przewidywalności prawa.
Odnośnie do trybu ustalania kosztów postępowania, art. 9 ust. 5 konwencji z Aarhus nie nakazuje eliminacji wszystkich kosztów finansowych. Ponadto możliwość obciążenia kosztami postępowania strony przegrywającej sprawę służy zapewnieniu dyscypliny, która jest niezbędna do tego, aby uniknąć nadmiernego wszczynania postępowań sądowych.
Co się tyczy zabezpieczenia wzajemnego, kwestia ta nie jest objęta zakresem regulacji dyrektywy 2003/35, gdyż nie jest to koszt związany z postępowaniem sądowym w ścisłym znaczeniu. Stosowanie takich środków zostało zresztą wyraźnie dopuszczone przez Trybunał, a Irlandia powołuje się również w tym względzie na ww. wyrok w sprawach połączonych Zuckerfabrik Süderdithmarschen i Zuckerfabrik Soest. W przeciwnym wypadku sąd krajowy mógłby odmówić uwzględnienia wniosku o zastosowanie środków tymczasowych koniecznych do ochrony środowiska naturalnego.
Królestwo Danii twierdzi, że państwa członkowskie posiadają kompetencje do określania trybów postępowania i środków służących wdrażaniu wymogu dotyczącego braku dyskryminacyjnego ze względu na koszty charakteru postępowania. Co więcej, wymóg ten ma zastosowanie tylko w pierwszej instancji, gdyż konwencja z Aarhus nie zawiera żadnych wskazówek na temat środków zaskarżenia czy niezbędnej liczby instancji. Ponadto chodzi tu wyłącznie o koszty bezpośrednio związane z rozpoznaniem sprawy, do których nie należą wynagrodzenia doradców, ze wsparcia których postanowiła skorzystać strona powodowa. Wskazany wymóg nie ma wreszcie nic wspólnego z kwestią przewidywalności kosztów postępowania dla strony powodowej, od czasu wniesienia przez nią powództwa, ale nakazuje on jedynie, aby po zakończeniu sporu poniesione koszty finansowe nie okazały się dyskryminacyjne, po uwzględnieniu wszystkich okoliczności.
Ocena Trybunału
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem transpozycja dyrektywy nie wymaga w sposób konieczny, aby jej treść została formalnie i dosłownie przejęta przez wyraźny, szczególny przepis prawa i wystarczyć mogą ogólne ramy prawne, pod warunkiem, że zapewni to rzeczywiście pełne stosowanie dyrektywy w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny (zob. podobnie w szczególności wyrok z dnia 23 maja 1985 r. w sprawie
29/84 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. 1661
, pkt 23; ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Irlandii, pkt 54).
W szczególności w przypadku, gdy sporny przepis ma na celu przyznanie praw jednostkom, stan prawny powinien być dostatecznie precyzyjny i jasny, a uprawnieni powinni mieć możliwość rozeznania się we wszystkich przysługujących im prawach i w razie potrzeby powołania się na nie przed sądem krajowym (zob. podobnie w szczególności wyrok z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie
C-233/00 Komisja przeciwko Francji, Rec. s. I-6625
, pkt 76).
Trybunał orzekł także, że praktyka sądowa, w ramach której sądy mogą po prostu zrezygnować z obciążenia kosztami strony przegrywającej i obciążyć poniesionymi przez nią kosztami drugą stronę, ma zgodnie ze swą naturą charakter niepewny i nie spełnia wymogów jasności i precyzyjności, a tym samym nie może być uznana za odpowiednie wykonanie zobowiązań wynikających z art. 3 pkt 7 i art. 4 pkt 4 dyrektywy 2003/35 (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Irlandii, pkt 94).
Nie można jednak uznać, że każda praktyka sądowa ma niepewny charakter i że ze względu na swą naturę nie jest w stanie spełnić owych wymogów.
W odniesieniu do kwestii, czy przywołane przez Zjednoczone Królestwo orzecznictwo krajowe pozwala uznać, że państwo członkowskie wypełniło przewidziany w dyrektywie 2003/35 wymóg dotyczący braku dyskryminacyjnego ze względu na koszty charakteru postępowania, należy zbadać po kolei argumenty Komisji odnoszące się do trybu ustalania kosztów postępowania i stosowania środków tymczasowych.
Tryb ustalania kosztów postępowania
Co się tyczy trybu ustalania prawnego kosztów postępowania, należy na wstępie rozstrzygnąć podniesiony przez Zjednoczone Królestwo zarzut niedopuszczalności.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jeśli wystosowane przez Komisję wezwanie do usunięcia uchybienia oraz uzasadniona opinia określają przedmiot sporu, wobec czego przedmiot ten nie może być już rozszerzany, to wymóg ten nie może jednak oznaczać, by w każdym przypadku istniała całkowita zbieżność między brzmieniem zarzutów w wezwaniu do usunięcia uchybienia i w sentencji uzasadnionej opinii a żądaniami skargi, o ile przedmiot sporu nie został rozszerzony lub zmieniony (zob. podobnie w szczególności wyrok z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie
C-358/01 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. s. I-13145
, pkt 27, 28).
Trybunał orzekł także, że o ile uzasadniona opinia powinna zawierać spójne i szczegółowe przedstawienie motywów, które skłoniły Komisję do uznania, że dane państwo uchybiło zobowiązaniom, jakie na nim ciążą na mocy traktatu FUE, o tyle wezwanie do usunięcia uchybienia nie może podlegać równie ścisłym wymogom w zakresie precyzyjności jego treści, gdyż może ono pełnić jedynie rolę pierwszego zwięzłego podsumowania zarzutów. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie temu, aby Komisja uszczegółowiła w uzasadnionej opinii zarzuty, które zgłosiła już wcześniej w sposób ogólny w wezwaniu do usunięcia uchybienia (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 29).
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że kwestia zakresu wymogu dotyczącego braku dyskryminacyjnego ze względu na koszty charakteru postępowania została poruszona w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi, zważywszy na sam przedmiot zarzutu sformułowanego w wezwaniu do usunięcia uchybienia. To samo tyczy się – jak wskazuje Komisja – uwzględnienia w tych ramach kosztów zastępstwa procesowego, które stanowią zresztą zasadniczą część kosztów finansowych postępowań sądowych w Zjednoczonym Królestwie.
Dodatkowo i na marginesie należy zaznaczyć, że jeśli chodzi o koszty zastępstwa procesowego, to ze skargi nie wynika, iż w ocenie Komisji koszty te same w sobie nadają postępowaniu dyskryminujący charakter, jak twierdzi Zjednoczone Królestwo w pkt 108 odpowiedzi na skargę.
Oznacza to, że zarzut niedopuszczalności podniesiony przez to państwo członkowskie powinien zostać oddalony jako bezzasadny.
W odniesieniu do kwestii zasadności argumentów Komisji należy przypomnieć, że wymóg dotyczący braku dyskryminacyjnego ze względu na koszty charakteru postępowania nie zakazuje sądom obciążania kosztami po przeprowadzeniu postępowania sądowego, pod warunkiem że ich wysokość jest rozsądna i że koszty poniesione przez daną stronę postępowania nie mają globalnie dyskryminacyjnego charakteru (zob. podobnie wyrok z dnia 11 kwietnia 2013 r. w sprawie C‑260/11 Edwards i Pallikaropoulos, pkt 25, 26, 28).
W sytuacji, gdy sąd ma wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie obciążenia kosztami jednostki, której żądania jako strony skarżącej w sporze w dziedzinie ochrony środowiska nie zostały uwzględnione, lub, bardziej ogólnie rzecz ujmując, ma zająć, na poprzedzającym postępowanie etapie, stanowisko w przedmiocie ewentualnego ograniczenia kosztów, jakimi może zostać obciążona strona, której żądania nie zostaną uwzględnione, winien on jednak zapewnić, że wymóg dotyczący braku dyskryminacyjnego ze względu na koszty charakteru postępowania jest przestrzegany, uwzględniając zarówno interes tej chcącej bronić swych praw osoby, jak i związany z ochroną środowiska interes ogólny (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Edwards i Pallikaropoulos, pkt 35).
Co się tyczy właściwych kryteriów oceny, Trybunał stanął na stanowisku, że w przypadku, gdy prawo Unii nie jest wystarczająco precyzyjne, państwa członkowskie są zobowiązane, dokonując transpozycji dyrektywy, zapewnić jej pełną skuteczność, przy czym dysponują szerokim zakresem swobodnego uznania w kwestii wyboru środków (zob. podobnie w szczególności ww. wyrok w sprawie Edwards i Pallikaropoulos, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo). Wynika z tego, że w odniesieniu do środków zmierzających do celu polegającego na zapewnieniu w dziedzinie ochrony środowiska skutecznej i niezbyt drogiej ochrony sądowej należy uwzględniać wszystkie odpowiednie przepisy prawa krajowego, a w szczególności krajowego systemu pomocy prawnej oraz systemu ograniczania odpowiedzialności z tytułu kosztów postępowania takiego jak ten stosowany w Zjednoczonym Królestwie (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Edwards i Pallikaropoulos, pkt 38).
Sąd nie może zatem ograniczać swej oceny do sytuacji ekonomicznej zainteresowanego, lecz powinien również przeprowadzić obiektywną analizę kwoty kosztów, tym bardziej że jednostki i stowarzyszenia w naturalny sposób mają do odegrania aktywną rolę w ochronie środowiska. W tym zakresie koszty postępowania nie mogą przekraczać możliwości finansowych zainteresowanego ani też nie można ich w każdym razie postrzegać jako obiektywnie nieracjonalnych (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Edwards i Pallikaropoulos, pkt 40).
Jeśli chodzi o analizę sytuacji ekonomicznej zainteresowanego, to nie może ona opierać się jedynie na określonych szacunkowo możliwościach finansowych „przeciętnego” skarżącego, ponieważ tego rodzaju dane mogą pozostawać jedynie w luźnym związku z sytuacją, w której znajduje się zainteresowany (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Edwards i Pallikaropoulos, pkt 41).
Sąd ten winien ponadto uwzględnić sytuację stron postępowania, racjonalne szanse wygrania sprawy przez powoda, znaczenie, jakie sprawa ma dla niego oraz dla ochrony środowiska, złożoność przepisów materialnych i proceduralnych mających zastosowanie w sprawie, jak również potencjalną pochopność skargi na poszczególnych etapach postępowania (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Edwards i Pallikaropoulos, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo), ale także, w stosownym wypadku, koszty, które zostały już poniesione w tym sporze we wcześniejszych instancjach.
Okoliczność, że zainteresowany nie został powstrzymany przed dochodzeniem w praktyce swych żądań, nie wystarcza sama w sobie do uznania, że dane postępowanie nie ma w jego przypadku dyskryminacyjnego ze względu na koszty charakteru (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Edwards i Pallikaropoulos, pkt 43).
Ocena ta nie może wreszcie różnić się w zależności od tego, czy sąd krajowy wydaje orzeczenie po przeprowadzeniu postępowania w pierwszej instancji, czy też na etapie pierwszej lub też drugiej apelacji (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Edwards i Pallikaropoulos, pkt 45).
Jak wynika z przekazanych Trybunałowi akt oraz z przebiegu rozprawy, obowiązująca w Anglii i Walii Senior Courts Act 1981 przewiduje w sekcji 51, że sąd rozpoznający sprawę wyznacza stronę, która pokryje koszty postępowania, i decyduje o tym, w jakim zakresie koszty te powinny zostać przez nią pokryte. Kompetencje te winny być wykonywane w sposób określony w przepisie 44.3 rozporządzenia w sprawie postępowania cywilnego. Decyzja w przedmiocie kosztów jest zatem, co do zasady, wydawana pod koniec postępowania przez sąd, przed którym się ono toczy, ale strona powodowa może także wnieść o wydanie „postanowienia o ograniczeniu kosztów”, które pozwala jej na uzyskanie, na wczesnym etapie postępowania, ograniczenia kwoty kosztów postępowania, którą mogłaby ona zostać obciążona.
Przesłanki wydania takiego postanowienia zostały określone w ww. wyroku Court of Appeal w sprawie R (Corner House Research) przeciwko Secretary of State for Trade & Industry, z którego wynika, że sąd może wydać postanowienie o ograniczeniu kosztów na każdym etapie postępowania, jeżeli jest przekonany o tym, że podniesione kwestie mają istotne znaczenie, że rozstrzygnięcie tych kwestii leży ponadto w interesie ogólnym, że strona powodowa nie ma prywatnego interesu w rozstrzygnięciu sprawy, a także jeżeli sąd ten ma wiedzę na temat ilości środków finansowych, jaką dysponuje strona powodowa i pozwana, zna wysokość wydatków, jakie mogą zostać poniesione, oraz ma świadomość tego, czy w razie odmowy wydania takiego postanowienia strona powodowa podtrzyma swe powództwo, czy też nie. Podobne reguły obowiązują w Gibraltarze, Szkocji i Irlandii Północnej.
Mając na uwadze powyższe, należy przede wszystkim podkreślić, że zakres uznania, jakim dysponuje sąd w ramach stosowania w konkretnych sprawach krajowego reżimu prawnego kosztów postępowania, nie może być sam w sobie uznawany za niezgodny z wymogiem dotyczącym braku dyskryminacyjnego ze względu na koszty charakteru postępowania. Ponadto należy stwierdzić, że możliwość wydania przez sąd rozpoznający sprawę postanowienia o ograniczeniu kosztów zwiększa przewidywalność kosztów postępowania i przyczynia się do poszanowania tego wymogu.
Jednakże z różnych elementów przedstawionych przez Zjednoczone Królestwo i omawianych w szczególności na rozprawie nie wynika, jakoby sąd krajowy był zobowiązany na mocy przepisu prawa do zapewnienia, że postępowanie nie będzie miało dla strony powodowej charakteru dyskryminacyjnego ze względu na koszty, a tylko gdyby sąd był do tego zobowiązany, można byłoby uznać, że dyrektywa 2003/35 została prawidłowo przetransponowana.
W tym względzie sama okoliczność, że w celu zbadania, czy prawo krajowe jest zgodne z celami tej dyrektywy, Trybunał jest zmuszony do przeprowadzenia analizy i oceny zakresu – będącego zresztą przedmiotem dyskusji – różnych decyzji sądów krajowych, a zatem całego orzecznictwa, podczas gdy prawo Unii przyznaje jednostkom precyzyjne uprawnienia, które, aby mogły być skuteczne, wymagają istnienia jednoznacznych reguł, prowadzi do wniosku, że transpozycja, na którą powołuje się Zjednoczone Królestwo, nie jest w każdym razie wystarczająco jasna i precyzyjna.
Tak więc same przesłanki, na podstawie których sąd krajowy orzeka w przedmiocie wniosków o ograniczenie kosztów, nie pozwalają na zapewnienie zgodności prawa krajowego z wymogiem ustanowionym w dyrektywie 2003/35 pod kilkoma względami. Przede wszystkim sformułowana w orzecznictwie przesłanka, w myśl której poddane wymagające rozstrzygnięcia kwestie powinny leżeć w interesie ogólnym, nie jest adekwatna i nawet jeśli została ona zniesiona w ww. wyroku Court of Appeal w sprawie R (Garner) Elmbridge Borough Council and others, jak twierdzi Zjednoczone Królestwo, to wyrok ten zapadł po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, a zatem nie może zostać wzięty pod uwagę przez Trybunał w niniejszej sprawie. Po wtóre, wydaje się w każdym razie, że sąd nie ma obowiązku przyznania ograniczenia kosztów w sytuacji, gdy koszty postępowania są obiektywnie nieracjonalne. Ograniczenia nie stosuje się wreszcie także w sytuacji, gdy w grę wchodzi jedynie indywidualny interes strony powodowej. Te różne elementy pozwalają uznać, że stosowane w orzecznictwie reguły w praktyce nie spełniają wymogu dotyczącego braku dyskryminacyjnego ze względu na koszty charakteru postępowania, którego zakres został sprecyzowany w ww. wyroku w sprawie Edwards i Pallikaropoulos.
Z powyższych rozważań wynika również, że ów system orzecznictwa nie pozwala na zapewnienie stronie powodowej racjonalnej przewidywalności zarówno w odniesieniu do zasad wymiaru, jaki i wysokości kosztów postępowania sądowego, w które strona ta się angażuje, i to pomimo okoliczności, że owa przewidywalność wydaje się niezbędna, tym bardziej że postępowania sądowe w Zjednoczonym Królestwie generują – co przyznaje to państwo członkowskie – wysokie koszty zastępstwa procesowego.
W pkt 70 odpowiedzi na skargę Zjednoczone Królestwo przyznaje zresztą wyraźnie, że do chwili wydania ww. wyroku Court of Appeal w sprawie R (Garner) Elmbridge Borough Council and others zasady regulujące wydawanie postanowień o ograniczeniu kosztów nie były we wszystkich aspektach zgodne z prawem Unii.
Co się tyczy podniesionego przez Komisję argumentu, że reżim prawny ograniczania kosztów jest niezgodny z prawem Unii także z tego względu, że postanowienia o ograniczeniu kosztów wprowadzają „wzajemne ograniczenie kosztów”, co umożliwia będącemu stroną pozwaną organowi władzy publicznej ograniczenie swej odpowiedzialności finansowej w wypadku przegrania procesu, co z kolei pośrednio zmniejsza ochronę przyznaną na mocy porozumienia w przedmiocie kosztów zastępstwa procesowego, należy przypomnieć, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE wykazanie istnienia zarzucanego uchybienia jest zadaniem Komisji. To właśnie ona, nie będąc uprawnioną do opierania się na jakimkolwiek domniemaniu, powinna przedstawić Trybunałowi dowody niezbędne do ustalenia wystąpienia tego uchybienia (zob. w szczególności wyrok z dnia 22 listopada 2012 r. w sprawie C‑600/10 Komisja przeciwko Niemcom, pkt 13 i przytoczone tam orzecznictwo).
Tymczasem w niniejszej sprawie Komisja poprzestała na stwierdzeniu w uzasadnionej opinii, że w wypadku przyznania przez sąd krajowy takiego wzajemnego ograniczenia kosztów strona powodowa może być zobowiązana do pokrycia części kosztów swego zastępstwa procesowego, nie przedstawiając jednak wyjaśnień ani w przedmiocie warunków stosowania tej praktyki, ani w przedmiocie jej konsekwencji finansowych.
Należy zatem stwierdzić, że argument Komisji nie jest wystarczająco poparty dowodami, aby mógł zostać zbadany.
Z tym zastrzeżeniem należy zatem stwierdzić, że argumenty Komisji dotyczące reżimu prawnego kosztów postępowania w Zjednoczonym Królestwie są w istocie zasadne.
Zabezpieczenia wzajemne względem środków tymczasowych
Co się tyczy systemu zabezpieczeń wzajemnych względem środków tymczasowych, których ustanowienie nakazuje sąd i które – jak wynika z przekazanych Trybunałowi akt – polegają zasadniczo na zobowiązaniu strony powodowej do naprawienia szkody, jaka może wyniknąć z zastosowania środka tymczasowego w wypadku, gdy służył on ochronie uprawnienia, które ostatecznie uznano za niezasadne, należy przypomnieć, że wymóg, aby koszty procesowe nie miały dyskryminacyjnego charakteru w rozumieniu art. 3 pkt 7 i art. 4 pkt 4 dyrektywy 2003/35, dotyczy całokształtu kosztów wynikających z udziału w postępowaniu sądowym, wobec czego ten dyskryminacyjny charakter należy oceniać globalnie, uwzględniając przy tym wszystkie poniesione przez daną stronę postępowania koszty (zob. ww. wyrok w sprawie Edwards i Pallikaropoulos, pkt 27, 28), z zastrzeżeniem nadużycia prawa.
Ponadto z utrwalonego orzecznictwa wynika, że sąd krajowy rozpatrujący spór, który podlega prawu Unii, winien mieć możliwość zarządzenia środków tymczasowych w celu zapewnienia całkowitej skuteczności przyszłemu orzeczeniu w przedmiocie istnienia uprawnień dochodzonych na podstawie prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 15 stycznia 2013 r. w sprawie C‑416/10 Križan i in., pkt 107 i przytoczone tam orzecznictwo), w szczególności w dziedzinie prawa ochrony środowiska (zob. ww. wyrok w sprawie Križan i in., pkt 109).
W konsekwencji wymóg dotyczący braku dyskryminacyjnego ze względu na koszty charakteru postępowania ma zastosowanie również do kosztów finansowych wynikających z zastosowania środków, od których sąd krajowy może uzależnić przyznanie środków zabezpieczających w ramach sporów objętych uregulowaniami art. 3 ust. 7 i art. 4 pkt 4 dyrektywy 2003/35.
Z tym zastrzeżeniem przesłanki, w oparciu o które sąd krajowy zarządza takie środki tymczasowe, podlegają co do zasady wyłącznie prawu krajowemu, w granicach wyznaczonych przez zasady równoważności i skuteczności. Wymóg dotyczący braku dyskryminacyjnego ze względu na koszty charakteru postępowania nie może być interpretowany w ten sposób, że sprzeciwia się on a priori zastosowaniu poręczenia finansowego takiego jak „zabezpieczenie wzajemne”, gdy jest ono przewidziane w prawie krajowym. To samo dotyczy konsekwencji finansowych, jakie mogą wyniknąć, według tego prawa, z powództwa noszącego znamiona nadużycia uprawnień.
Z kolei zadaniem sądu orzekającego w tym przedmiocie jest upewnienie się, że wynikające stąd ryzyko finansowe dla strony powodowej również zawiera się w rozmaitych kosztach związanych z postępowaniem, gdy sąd ten dokonuje oceny kwestii braku dyskryminacyjnego ze względu na koszty charakteru postępowania.
Należy zatem stwierdzić, że z akt przekazanych Trybunałowi nie wynika, że wymóg dotyczący braku dyskryminacyjnego ze względu na koszty charakteru postępowania jest dla sądu krajowego orzekającego w tej dziedzinie całkowicie jasny i wystarczająco precyzyjny. Zjednoczone Królestwo ogranicza się bowiem do stwierdzenia, że w praktyce zabezpieczenia wzajemne nie zawsze są ustanawiane w sporach dotyczących prawa ochrony środowiska i że nie są one wymagane od powodów niedysponujących wystarczającymi środkami finansowymi.
Co się tyczy argumentu Zjednoczonego Królestwa, w myśl którego ograniczenie zabezpieczeń wzajemnych może doprowadzić do naruszenia prawa własności, Trybunał konsekwentnie stoi na stanowisku, że prawo to nie jest prawem absolutnym, lecz musi być widziane w perspektywie jego funkcji społecznej. Wykonywanie tego prawa może więc zostać poddane ograniczeniom, pod warunkiem że ograniczenia te rzeczywiście odpowiadają celom służącym interesowi ogólnemu i nie stanowią, w stosunku do swego celu, ingerencji nieproporcjonalnej i niemożliwej do przyjęcia, która naruszałaby istotę tego prawa (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Križan i in., pkt 113 i przytoczone tam orzecznictwo). Ochrona środowiska naturalnego jest jednym z takich celów i wobec tego może uzasadniać ograniczenie wykonywania prawa własności (zob. także podobnie ww. wyrok w sprawie Križan i in., pkt 114 i przytoczone tam orzecznictwo).
W konsekwencji należy również uwzględnić argument Komisji, że system wzajemnych zabezpieczeń środków tymczasowych może stanowić dodatkowy aspekt niepewności i niedokładności w odniesieniu do przestrzegania wymogu dotyczącego braku dyskryminacyjnego ze względu na koszty charakteru postępowania.
W świetle wszystkich powyższych rozważań należy stwierdzić, że nie dokonując prawidłowej transpozycji art. 3 pkt 7 i art. 4 pkt 4 dyrektywy 2003/35 w zakresie, w jakim przepisy te przewidują, że postępowania sądowe, o których w nich mowa, powinny mieć charakter niedyskryminacyjny ze względu na koszty, Zjednoczone Królestwo uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy tej dyrektywy.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie kosztami postępowania Zjednoczonego Królestwa, a państwo to zasadniczo przegrało sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania. Zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu Irlandia i Królestwo Danii pokrywają własne koszty.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:

1)
Nie dokonując prawidłowej transpozycji art. 3 pkt 7 i art. 4 pkt 4 dyrektywy 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE w zakresie, w jakim przepisy te przewidują, że postępowania sądowe, o których w nich mowa, powinny mieć charakter niedyskryminacyjny ze względu na koszty, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy tej dyrektywy.

2)
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej zostaje obciążone kosztami postępowania. Królestwo Danii i Irlandia pokrywają własne koszty.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.