CELEX: 62010CJ0482
Vnitrostátní správní řízení
Správní akty
Povinnost uvést odůvodnění
Možnost doplnit chybějící odůvodnění správního aktu v průběhu soudního řízení proti tomuto aktu
Výklad článku 296 druhého pododstavce SFEU a čl. 41 odst. 2 písm. c) Listiny základních práv Evropské unie
Nedostatek pravomoci Soudního dvora

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu zásady uvést odůvodnění aktů veřejné správy upravené v čl. 296 druhém
pododstavci SFEU a čl. 41 odst. 2 písm. c) Listiny základních práv Evropské unie (dále jen “Listina”).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi T. Cicalou a Regione Siciliana ve věci rozhodnutí, kterým se stanoví snížení
důchodu T. Cicaly a vrácení již vyplacených částek za uplynulá období.

Právní rámec
Zákon č. 241 ze dne 7. srpna 1990, kterým se zavádějí nové normy v oblasti správního řízení a právo na přístup ke správním
dokumentům (GURI č. 192 ze dne 18. srpna 1990, s. 7), ve znění zákona č. 15 ze dne 11. února 2005 (GURI č. 42 ze dne 21. února
2005, s. 4, dále jen „zákon č. 241/1990”) ve svém čl. 1 odst. 1 stanoví:
„Správní činnost sleduje cíle stanovené zákonem a řídí se kritérii hospodárnosti, efektivity, nestrannosti, zveřejňování a transparentnosti
v souladu s podmínkami stanovenými tímto zákonem a dalšími ustanoveními, která upravují odlišná řízení, jakož i zásadami vycházejícími
z právního řádu Společenství.“
Pokud jde o povinnost uvést odůvodnění, čl. 3 odst. 1 a 2 zákona č. 241/1990 stanoví:
„1.      Veškerá správní rozhodnutí […] musí být, s výjimkou případů upravených v odstavci 2, odůvodněna. Odůvodnění musí uvádět skutkové
okolnosti, jakož i právní důvody, které správní orgán vedly s ohledem na výsledky předběžného přezkumu případu k přijetí tohoto
rozhodnutí.
2.      Odůvodnění se nevyžaduje v případě normativních aktů a aktů s obecnou působností.“
Článek 21g odst. 2 první pododstavec zákona č. 241/1990 zní takto:
„Rozhodnutí přijaté v rozporu s procesněprávními normami nebo právními normami, které upravují formu aktů, nelze zrušit, jestliže
s ohledem na skutečnost, že takové rozhodnutí spadá do vázané pravomoci správního orgánu, je zjevné, že jeho výrok by se nemohl
od přijatého výroku ve skutečnosti lišit.“
Článek 3 sicilského krajského zákona č. 10 ze dne 30. dubna 1991, který uvádí ustanovení o správních rozhodnutích, právu na
přístup ke správním dokumentům a o zlepšení fungování správní činnosti (dále jen „sicilský krajský zákon č. 10/1991“), doslovně
přebírá článek 3 zákona č. 241/1990.
Článek 37 sicilského krajského zákona č. 10/1991 uvádí:
„V otázkách neupravených tímto zákonem se v rozsahu, v němž jsou s tímto zákonem slučitelná, použijí ustanovení zákona č. 241/1990
ve znění pozdějších změn a dodatků, jakož i příslušná prováděcí opatření.“

Spor v původním řízení a předběžné otázky
Teresa Cicala je bývalou zaměstnankyní Regione Siciliana, který jí vyplácí důchod. Přípisem z roku 1997 Regione Siciliana
dotyčnou informoval, že částka jejího důchodu, tak jak je stanovena dřívějším regionálním nařízením, je vyšší než ta, která
jí má být skutečně vyplácena, že její důchod bude snížen a neprávem převedené částky musí být vráceny. T. Cicala podala ke
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana žalobu na neplatnost tohoto přípisu a namítala, že zcela
chybí odůvodnění daného aktu, což zejména neumožňovalo určit skutkové a právní okolnosti odůvodňující snížení jejího důchodu
a navrácení neoprávněně vyplacených částek.
Regione Siciliana v tomto ohledu tvrdí, že napadený přípis spadal do vázané pravomoci správního orgánu a že se jeho výrok
nemohl lišit od výroku přijatého ve skutečnosti. V průběhu soudního řízení Regione Siciliana předložil údaje odůvodňující
přijetí tohoto přípisu a v souladu s článkem 21g zákona č. 241/1990 dospěl k závěru, že nebylo možné tento přípis zrušit.
V předkládacím rozhodnutí Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana uvedl úvahy ohledně pravomoci
Soudního dvora odpovědět na položené otázky. Nejprve uvádí, že v kontextu původního řízení vykonával funkci soudu. V důchodových
věcech měl výlučnou pravomoc rozhodovat ve věci samé a byl oprávněn správní akty zrušit. Na rozdíl od věcí, ve kterých byla
vydána usnesení ze dne 26. listopadu 1999, ANAS (C‑192/98, Recueil, s. I‑8583), a RAI (C‑440/98, Recueil, s. I‑8597), v nichž
Soudní dvůr prohlásil, že nedisponuje pravomocí rozhodnout o otázkách předložených Corte dei conti, je třeba považovat Corte
dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana v rámci projednávaného sporu za soud ve smyslu článku 267 SFEU,
a nikoliv za správní orgán.
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana rovněž podotýká, že položené otázky jsou přípustné. Článek 1
odst. 1 zákona č. 241/1990 obsahuje přímý a bezpodmínečný odkaz na zásady unijního právního řádu. Consiglio di Stato (státní
rada) rozhodla v nedávném rozsudku (sez. V 4035/2009), že zásady unijního práva se ve vnitrostátním právním řádu uplatňují
přímo a chování správního orgánu se jimi musí řídit. Je tedy třeba mít za to, že povinnost uvést odůvodnění stanovená v čl. 296
druhém pododstavci SFEU a čl. 41 odst. 2 písm. c) Listiny se uplatní na veškerou činnost italských správních orgánů, ať již
se jedná o činnost týkající se provádění unijního práva nebo činnost v rámci vlastních pravomocí tohoto správního orgánu.
Za těchto podmínek je třeba uvedenou žádost o rozhodnutí o předběžné otázce považovat v souladu s judikaturou Soudního dvora
za přípustnou, ačkoliv se spor v původním řízení týká v projednávaném případě čistě vnitrostátní záležitosti. Vzhledem k tomu,
že Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana má za to, že vyřešení tohoto sporu závisí na výkladu
uvedených ustanovení unijního práva, rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)      Jestliže článek 1 [zákona č. 241/90] ukládá italské správě povinnost uplatnit zásady právního řádu Evropské unie, a s ohledem
na zásadu stanovenou v čl. 296 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie a čl. 41 odst. 2 písm. c) Listiny […], podle níž
musí být akty veřejné správy odůvodněny, je třeba mít za to, že výklad a použití článku 3 [zákona č. 241/1990] a článku 3
[sicilského krajského zákona č. 10/1991] v tom smyslu, že smíšené akty – tj. akty stanovící subjektivní práva, které jsou
v důchodových věcech každopádně přijaty v rámci vázané pravomoci správního orgánu – nemusí být odůvodněny, je v souladu s právem
Evropské unie, a představuje tato situace porušení podstatné formální náležitosti správního rozhodnutí?
2)      Jestliže článek 3 [zákona č. 241/1990] a článek 3 [sicilského krajského zákona č. 10/1991] stanoví povinnost odůvodňovat správní
akty, a s ohledem na zásadu stanovenou v čl. 296 druhého pododstavce SFEU a čl. 41 odst. 2 písm. c) Listiny […], podle níž
musí být akty veřejné správy odůvodněny, je třeba mít za to, že čl. 21g odst. 2 první pododstavec [zákona č. 241/1990], jak
je vykládán ve správní judikatuře, je v souladu s článkem 1 [zákona č. 241/1990], který ukládá italské správě povinnost uplatnit
zásady právního řádu Evropské unie, a je tudíž třeba mít za to, že výklad a uplatnění možnosti správy doplnit odůvodnění správního
rozhodnutí během soudního řízení, jsou slučitelné a přípustné?“

K pravomoci Soudního dvora
S ohledem na důvody předkládacího rozhodnutí vyvstávají otázky, zda s ohledem na kvalifikaci Corte dei conti, sezione giurisdizionale
per la Regione Siciliana jako „soudu“ ve smyslu článku 267 SFEU a na předmět uvedených otázek má Soudní dvůr pravomoc rozhodovat
o předložených otázkách.
Pokud jde o předmět těchto otázek, Regione Siciliana, italská, dánská, německá a řecká vláda, jakož i Evropská komise v podstatě
namítají, že Soudní dvůr nemá k zodpovězení položených otázek pravomoc, neboť spor v původním řízení se týká čistě vnitrostátní
záležitosti. Italská a řecká vláda, jakož i Komise mají zejména za to, že odkaz na unijní právo upravený v článku 1 zákona
č. 241/1990 nesplňuje podmínky stanovené judikaturou Soudního dvora k tomu, aby byla jeho pravomoc uznána.
V souladu s článkem 267 SFEU má Soudní dvůr pravomoc rozhodovat o předběžných otázkách týkajících se výkladu Smluv, jakož
i aktů přijatých unijními orgány. V rámci spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy zavedené tímto článkem přísluší
pouze vnitrostátnímu soudu, aby s ohledem na konkrétní okolnosti věci posoudil jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce
pro vydání jeho rozsudku, tak relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 7. července 2011,
Agafiţei a další, C‑310/10, Sb. rozh. s. I‑0000, body 24 a 25 a citovaná judikatura).
Jestliže se tedy otázky položené vnitrostátním soudem týkají výkladu ustanovení unijního práva, Soudní dvůr je v zásadě povinen
rozhodnout (viz rozsudky ze dne 16. března 2006, Poseidon Chartering, C‑3/04, Sb. rozh. s. I‑2505, bod 15; ze dne 28. října 2010,
Volvo Car Germany, C‑203/09, Sb. rozh. s. I-10721, bod 24, jakož i výše uvedený rozsudek Agafiţei a další, bod 26).
Soudní dvůr na základě této judikatury v řadě případů prohlásil, že má pravomoc rozhodnout o žádosti o rozhodnutí o předběžné
otázce týkající se unijních ustanovení v situacích, kdy se skutkový stav v původním řízení nacházel mimo rozsah působnosti
unijního práva, ale kdy se uvedená ustanovení tohoto práva stala použitelnými v důsledku odkazu na jejich obsah ve vnitrostátním
právu. V těchto rozsudcích vnitrostátní ustanovení zjevně neomezovala uplatnění ustanovení unijního práva, která přebírala
(rozsudky ze dne 17. července 1997, Giloy, C‑130/95, Recueil, s. I‑4291, bod 23, jakož i Leur-Bloem, C‑28/95, Recueil, s. I‑4161,
bod 27 a citovaná judikatura).
Soudní dvůr v tomto ohledu zdůraznil, že pokud vnitrostátní právní předpisy přizpůsobí řešení situací, které jsou čistě vnitrostátní
záležitostí, řešením upraveným unijním právem, například za účelem předejití výskytu diskriminace vlastních státních příslušníků
nebo případných narušení hospodářské soutěže, nebo také za účelem zajištění jednotného postupu ve srovnatelných situacích,
existuje jasný unijní zájem na tom, aby se za účelem předejití budoucím rozdílným výkladům dostalo ustanovením nebo pojmům
převzatým z unijního práva jednotného výkladu, a to bez ohledu na podmínky, za kterých se mají uplatnit (výše uvedený rozsudek
Agafiţei a další, bod 39 a citovaná judikatura).
Výklad provedený Soudním dvorem pokud jde o ustanovení unijního práva ve vztahu k čistě vnitrostátním situacím je tak odůvodněn
tím, že tato ustanovení jsou na základě vnitrostátního práva přímo a bezpodmínečně použitelná (viz v tomto smyslu rozsudky
ze dne 28. března 1995, Kleinwort Benson, C‑346/93, Recueil, s. I‑615, bod 16, a ze dne 11. prosince 2007, ETI a další, C‑280/06,
Sb. rozh. s. I‑10893, bod 25), aby bylo zajištěno, že s vnitrostátní situací a situací spadající do unijního práva bude zacházeno
stejně (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Poseidon Chartering, bod 17, a rozsudek ze dne 14. prosince 2006, Confederación
Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, C‑217/05, Sb. rozh. s. I‑11987, bod 22).
Je nesporné, že v projednávaném případě se spor v původním řízení týká ustanovení vnitrostátního práva, která se uplatní v čistě
vnitrostátním kontextu, mezi kterými jsou v uvedeném sporu dotčena především ustanovení o odůvodnění správních aktů.
Za těchto podmínek je třeba přezkoumat, zda je výklad Soudním dvorem ustanovení obsažených v položených otázkách odůvodněn
– jak tvrdí předkládající soud – tím, že tato ustanovení se stala přímo a bezpodmínečně použitelnými na základě vnitrostátního
práva ve smyslu judikatury citované v bodě 19 tohoto rozsudku, a to z důvodu odkazu v článku 1 zákona č. 241/1990 na zásady
vycházející z unijního právního řádu.
Italská vláda v tomto ohledu zejména tvrdí, že povinnost uvést odůvodnění se zcela řídí vnitrostátním právem upravujícím správní
řízení, a nemůže tedy být předmětem výkladu Soudního dvora.
Zákon č. 241/1990 a sicilský krajský zákon č. 10/1991 přitom ohledně povinnosti uvést odůvodnění správních aktů stanoví zvláštní
pravidla. Co se týče následků porušení této povinnosti, zákon č. 241/1990 nadto uvádí zvláštní pravidla, která se na původní
řízení uplatní prostřednictvím článku 37 uvedeného sicilského krajského zákona.
Jak tedy bylo zejména uvedeno předkládajícím soudem, Regione Siciliana, jakož i italskou vládou, článek 3 zákona č. 241/1990
a článek 3 sicilského krajského zákona č. 10/1991 zavádí zásadu povinnosti odůvodnit správní rozhodnutí, přičemž upravují
zejména povinný obsah takového odůvodnění. Co se týče důsledků porušení této povinnosti, čl. 21g odst. 2 zákona č. 241/1990
navíc uvádí, že rozhodnutí nelze zrušit, jestliže spadá do vázané pravomoci správního orgánu a je zjevné, že jeho výrok by
se nemohl od přijatého výroku lišit. Předkládající soud je konečně toho názoru, že posledně uvedené ustanovení za určitých
podmínek připouští možnost doplnit odůvodnění správního aktu v průběhu řízení.
Zákon č. 241/1990 naopak ve svém článku 1 obecně odkazuje na „zásady vycházející z právního řádu společenství“, a nikoli konkrétně
na článek 296 druhý pododstavec SFEU a čl. 41 odst. 2 písm. c) Listiny, které jsou oba uvedeny v předběžných otázkách, či
na jiná ustanovení unijního práva týkající se povinnosti uvést odůvodnění aktů.
Za těchto podmínek nelze mít za to, že ustanovení uvedená v položených otázkách se jako taková stala na základě italského
práva přímo použitelná.
Stejně tak nelze mít za těchto podmínek za to, že odkaz na unijní právo za účelem úpravy čistě vnitrostátních situací je v projednávaném
případě bezpodmínečný, takže ustanovení uvedená v daných otázkách by se na situaci dotčenou v původním řízení uplatnila bez
omezení.
V tomto ohledu je třeba poukázat na to, že Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana neuvádí, že v důsledku
tohoto odkazu se namísto vnitrostátních pravidel vztahujících se k povinnosti uvést odůvodnění použijí čl. 296 druhý pododstavec SFEU
a čl. 41 odst. 2 písm. c) Listiny, které jsou ostatně podle jejich znění určeny pouze unijním institucím a orgánům, a nikoliv
členským státům, nebo i další pravidla unijního práva vztahující se k povinnosti uvést odůvodnění, a to i tehdy, je-li dotčena
čistě vnitrostátní situace, aby bylo s čistě vnitrostátními situacemi a se situacemi upravenými unijním právem zacházeno stejně.
V otázce povinnosti uvést odůvodnění tak předkládací rozhodnutí ani zákon č. 241/1990 neobsahují dostatečně přesné údaje umožňující
vyvodit, že zákonodárce při odkazu v článku 1 zákona č. 241/1990 na zásady vycházející z unijního práva měl v úmyslu odkázat
na obsah ustanovení čl. 296 druhého pododstavce SFEU a článku 41 odst. 2 písm. c) Listiny nebo i na další pravidla unijního
práva týkající se povinnosti uvést odůvodnění aktů, a to za účelem zacházení s vnitrostátními situacemi stejně jako se situacemi
spadajícími do unijního práva. Nelze tedy dospět k závěru, že v projednávaném případě existuje jasný unijní zájem na tom,
aby byl v případě těchto ustanovení zachován jednotný výklad.
Z výše uvedených úvah vyplývá, že s ohledem na předmět otázek položených Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Siciliana Soudní dvůr nemá pravomoc na ně odpovídat.
Za těchto podmínek není třeba přezkoumávat, zda v kontextu sporu v původním řízení je Corte dei conti, sezione giurisdizionale
per la Regione Siciliana soudem ve smyslu článku 267 SFEU.

K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu
před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření
Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
Soudní dvůr Evropské unie nemá pravomoc odpovědět na otázky položené Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
Siciliana (Itálie) rozhodnutím ze dne 20. září 2010.
Podpisy.
*
Jednací jazyk: italština.